Concessiewet personenvervoer per trein; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27216, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

18-01-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27216 nr. 7

15-01-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave1. ALGEMEEN1.1 Inleiding1.2 De opzet van het wetsvoorstel1.3 Delegatie1.4 Europeesrechtelijke aspecten1.5 De strekking van dit voorstel1.6 Maatschappelijke doelstellingen van het wetsvoorstel1.7 Het waarborgen van publieke belangen1.8 Relatie met andere spoordossiers2. DE WENSELIJKHEID VAN AANBESTEDING2.1 De introductie van elementen van marktwerking2.2 Internationale vergelijking2.3 De aanbestedingsplicht2.4 Evaluatie concessiestelsel2.5 Marktmacht en gunning2.6 Financiële aspecten van aanbesteding3. DE TOEPASSING VAN HET CONCESSIESTELSEL3.1 De aanbestedings- en gunningsprocedure3.2 De overgang van een concessie3.3 De regeling van de concessieduur3.4 De te gebruiken spoorvoertuigen3.5 De rechtsgevolgen van de concessie4. CAPACITEITSVERDELING EN MEERJARIGE RECHTEN4.1 De criteria voor de verdeling van infrastructurele
capaciteitAlgemeenMeerjarige capaciteitsrechtenDe concessiehouderDe capaciteitstoewijzing4.2 Het doelmatig gebruik van capaciteit4.3 Waarborgen van capaciteit voor regionale treindiensten4.4 Relatie tussen concessies en meerjarige rechten5. POSITIE VAN DE REIZIGER5.1 Versterking van de positie van de reiziger5.2 Advies en overleg met consumentenorganisaties5.3 Ondersteuning van reizigersorganisaties5.4 De beslechting van geschillen5.5 Invloed op tarieven5.6 Kaartintegratie5.7 Reizigersinformatie5.8 Vergoeding van vertragingsschade5.9 De toegankelijkheid5.10 Overige rechten van de reiziger5.11 Sanctiemogelijkheden6. DECENTRALISATIE6.1 Decentralisatie algemeen6.2 Afstemming tussen vervoerders6.3 Experimenten regionale treindiensten6.4 Onderscheid naar deelmarktenOmvang van deelmarkten in het spoorvervoer in miljarden
reizigerskilometers (op basis van cijfers en prognoses Railned en AVV) (Bron:
eindrapport «Toergoed», door Railned, p. 23) 6.5 Bevordering deskundigheid decentrale overheden6.6 De positie van kaderwetgebieden7. INVOERING VAN HET CONCESSIESTELSEL7.1 Prestatieafspraken7.2 Gevolgen van latere inwerkingtreding van de wetgeving8. ARTIKELSGEWIJSArtikel I, onderdeel DArtikel I, onderdeel GArtikel I, onderdeel HArtikel I, onderdeel KArtikel I, onderdeel LArtikel I, onderdeel MArtikel I, onderdeel OArtikel I, onderdeel XArtikel I, onderdeel Y9. OVERIGE VRAGEN9.1 Titel van de voorgestelde wet9.2 Verhouding tot de nieuwe SpoorwegwetOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27216Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 182 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 216Aanvulling van de Wet personenvervoer 2000 en de Spoorwegwet, strekkende
tot invoering van een concessiestelsel voor het personenvervoer per trein
en regeling van de verlening van meerjarige rechten met betrekking tot de
toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit (Concessiewet personenvervoer
per trein)nr. 7NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 15 januari 2001Inhoudsopgave      1.ALGEMEEN21.1Inleiding21.2De opzet van het wetsvoorstel2 1.3Delegatie31.4Europeesrechtelijke aspecten5 1.5De strekking van dit voorstel7 1.6Maatschappelijke doelstellingen van het wetsvoorstel9 1.7Het waarborgen van publieke belangen11 1.8Relatie met andere spoordossiers12   2.DE WENSELIJKHEID VAN AANBESTEDING132.1De introductie van elementen van marktwerking132.2Internationale vergelijking15 2.3De aanbestedingsplicht17 2.4Evaluatie concessiestelsel182.5Marktmacht en gunning19 2.6Financiële aspecten van aanbesteding22    3.DE TOEPASSING VAN HET CONCESSIESTELSEL243.1De aanbestedings- en gunningsprocedure24 3.2De overgang van een concessie273.3De regeling van de concessieduur28 3.4De te gebruiken spoorvoertuigen31 3.5De rechtsgevolgen van de concessie32    4.CAPACITEITSVERDELING EN MEERJARIGE RECHTEN334.1De criteria voor de verdeling van infrastructurele
capaciteit33 4.2Het doelmatig gebruik van capaciteit36 4.3Waarborgen van capaciteit voor regionale treindiensten37 4.4Relatie tussen concessies en meerjarige rechten37       5.POSITIE VAN DE REIZIGER405.1Versterking van de positie van de reiziger40 5.2Advies en overleg met consumentenorganisaties40 5.3Ondersteuning van reizigersorganisaties42 5.4De beslechting van geschillen43 5.5Invloed op tarieven435.6Kaartintegratie45 5.7Reizigersinformatie465.8Vergoeding van vertragingsschade48 5.9De toegankelijkheid49 5.10Overige rechten van de reiziger50 5.11Sanctiemogelijkheden51   6.DECENTRALISATIE516.1Decentralisatie algemeen51 6.2Afstemming tussen vervoerders52 6.3Experimenten regionale treindiensten556.4Onderscheid naar deelmarkten57 6.5Bevordering deskundigheid decentrale overheden58 6.6De positie van kaderwetgebieden58    7.INVOERING VAN HET CONCESSIESTELSEL597.1Prestatieafspraken597.2Gevolgen van latere inwerkingtreding van de
wetgeving60   8.ARTIKELSGEWIJS61   9.OVERIGE VRAGEN669.1Titel van de voorgestelde wet66 9.2Verhouding tot de nieuwe Spoorwegwet661. ALGEMEEN1.1 InleidingMet belangstelling heeft de regering kennisgenomen van het uitvoerige
verslag dat de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat heeft uitgebracht
over het onderhavige wetsvoorstel.Met deze nota worden de in het verslag opgenomen vragen over het onderhavige
wetsvoorstel beantwoord. Ter wille van de leesbaarheid en ter voorkoming van
vele herhalingen en verwijzingen, zijn bij de beantwoording de op een bepaald
thema betrekking hebbende vragen en opmerkingen zoveel mogelijk bijeen genomen.
Dit betekent dat de beantwoording in deze nota niet overeenkomstig de volgorde
van de vragen in het verslag plaatsvindt.Gelet op het gestelde in de brief van de griffier van uw commissie van
14 december 2000, kenmerk 00/95/VW, gaat de regering er vanuit dat het
onderhavige voorstel tot invoering van een concessiestelsel voor het personenvervoer
per trein en regeling van de verlening van meerjarige rechten met betrekking
tot de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit door de Tweede Kamer
als onderdeel van de nieuwe Spoorwegwet1 zal worden
behandeld. Daartoe zal een nota van wijziging inzake het wetsvoorstel voor
een nieuwe Spoorwegwet worden ingediend, waarmee het onderhavige wetsvoorstel
in dat wetsvoorstel wordt opgenomen. Daarmee zijn beide voorstellen ook formeel
samengevoegd. Door enkele fracties zijn in het verslag over het onderhavige
wetsvoorstel opmerkingen gemaakt of suggesties gedaan die hebben geleid tot
voorgenomen wijzigingen in het voorstel; deze worden verwerkt in de nota van
wijziging inzake het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet.1.2 De opzet van het wetsvoorstelDoor de leden van de fracties van VVD en CDA werden opmerkingen gemaakt
over de opzet van het we.tsvoorstel. De leden van de fracties van RPF en GPV
constateerden dat de regering een behoorlijke inspanning heeft geleverd om
het personenvervoer per trein ook onder te brengen in de Wet personenvervoer
2000.Het onder de concessiesystematiek van de Wet personenvervoer 2000 brengen
van het openbaar vervoer per trein maakt het onderhavige wetsvoorstel ogenschijnlijk
tot een complex geheel, waarover leden van de VVD-fractie begrijpelijkerwijs
hun verbazing uitten. De toepasselijkheid van verschillende stelsels van Europese
regelgeving – verordening, oude richtlijnen, nieuwe richtlijnen, met
elk hun eigen reikwijdte en opzet – maakt de regelgeving in deze sector
immers in juridisch opzicht complex. De mogelijkheid om op dit terrein de
zaken in de nationale wetgeving eenvoudig en overzichtelijk te regelen is
daarmee vrijwel onmogelijk. De aansluiting op het stelsel van de Wet personenvervoer
2000 levert vervolgens ook een wetstechnisch ingewikkelde wijzigingswet op.
Ook de memorie van toelichting op het onderhavige wetsvoorstel wordt daardoor
op bepaalde onderdelen ingewikkeld. Het in één wet – de
Wet personenvervoer 2000 – opnemen van de marktregulering van het openbaar
vervoer, het beoogde eindresultaat van het onderhavige voorstel, heeft aan
de andere kant zoveel voordelen, dat een (complexe) aanvulling van de Wet
personenvervoer 2000 uiteindelijk toch de voorkeur heeft boven een aparte
integrale wet (voor openbaar vervoer per trein), waarover de leden van de
CDA-fractie spraken. Om de leesbaarheid van de voorgestelde, wetstechnisch
complexe, wijziging van de Wet personenvervoer 2000 te verhogen, is op advies
van de Raad van State een geïntegreerde tekst van die wet, zoals die
wet zou komen te luiden na verwerking van de in het onderhavige
voorstel opgenomen wijzigingen, bij brief van 14 juli 2000 aan de Tweede Kamer
gezonden.11.3 DelegatieNaar aanleiding van opmerkingen van de leden van de SGP-fractie over de
mate waarin het wetsvoorstel discretionaire bevoegdheden bevat en de mate
waarin wordt gedelegeerd, kan in aansluiting op punt 4a van het nader rapport
het volgende worden opgemerkt.Over het vraagstuk van delegatie van wetgevende bevoegdheid wordt in feite
al sinds het begin van ons parlementair stelsel gediscussieerd. Zo werd ook
bij de totstandkoming van de Spoorwegwet in 1875 uitvoerig en indringend gesproken
over de zeer ruime regelgevende bevoegdheid die het huidige artikel 27 van
de Spoorwegwet aan de regering toekende. De huidige spoorwegwetgeving kent
inderdaad een stelsel waarbij veel regelgeving is overgelaten aan de regering.
Meer dan dat: voor wat betreft onderwerpen van substantieel politiek belang,
is er in het geheel geen sprake van overheidsregelgeving, maar worden de zaken
geregeld in privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de Staat en de NV Nederlandse
Spoorwegen (contract «Over de wissel» met bijbehorende bijlagen,
verlengingsafspraken, subsidies en jaarcontracten) en tussen de taakorganisaties
van de NS en de spoorwegondernemingen (toegangsovereenkomsten en privaatrechtelijke
reglementen van Railned). De nieuwe spoorwegwetgeving zal in dit opzicht dan
ook in belangrijke mate het primaat van de wetgever herstellen.Discussies in het verleden over delegatie van wetgevende bevoegdheid hebben
uiteindelijk geresulteerd in een relatief vastomlijnd wetgevingsbeleid, dat
is neergelegd in aanwijzing 22 en verder van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Daarmee worden ook de heersende staatsrechtelijke opvattingen ter zake samengevat.
Dat wetgevingsbeleid laat zich als volgt schetsen.Bij verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen
verbindende voorschriften van lager niveau geldt als algemeen richtsnoer dat
de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling bevat, dat wil zeggen:
bepalingen over de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling.
Veelal zullen daartoe ook de voornaamste duurzame normen behoren. Het kan
echter uit een oogpunt van toegankelijke regelgeving beter zijn om in de wet
over een bepaald onderwerp geen materiële normen op te nemen, maar aan
de lagere wetgever over te laten een integrale materiële regeling tot
stand te brengen. Het aldus weergegeven richtsnoer wordt ook wel aangeduid
als de notie van het «primaat van de wetgever». Het primaat van
de wetgever betekent niet dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling
rechtstreeks moet worden betrokken. Lang niet alle onderdelen van een regeling
zijn van die betekenis dat directe parlementaire invloed op de vaststelling
daarvan in de rede ligt; de mogelijkheid van controle achteraf, is dan voldoende.
Bij de keuze welke elementen in de wet moeten worden geregeld en in hoeverre
delegatie toelaatbaar is, dient te worden nagegaan bij welke elementen van
een regeling de Staten-Generaal rechtstreeks moeten worden betrokken. Onderwerpen
ten aanzien waarvan grondwettelijke voorschriften bestaan over het niveau,
procedure en vorm van regelgeving dienen voorts in elk geval bij wet te worden
geregeld. Voorts geldt als regel dat delegatie van regelgevende bevoegdheid
zo concreet en nauwkeurig mogelijk dient te worden begrensd. Het aldus geschetste
wetgevingsbeleid is leidend geweest bij de voorbereiding van het onderhavige
wetsvoorstel. Daarbij was overigens met betrekking tot veel onderwerpen de
opzet van de Wet personenvervoer 2000 zoals die wet thans luidt, een gegeven,
waarbij zoveel mogelijk dient te worden aangesloten. In die wet is bovendien
voor veel onderwerpen gekozen voor regeling op het niveau van de wet. De stelling
dat bij dit voorstel veel zou worden gedelegeerd is in dat licht ook niet goed te begrijpen. De bewering dat de Wet personenvervoer 2000
en, daarop aansluitend, het onderhavige wetsvoorstel, veel regelgeving delegeert,
lijkt ook te veronderstellen dat de formele wetgever alles tot in extenso
zou moeten regelen. Die opvatting gaat voorbij aan het hiervoor weergegeven
richtsnoer zoals neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving. De introductie
van elementen van marktwerking in het personenvervoer heeft juist een hoge
mate van regeldichtheid op het niveau van de formele wet tot gevolg gehad.
De feitelijke wijziging in de wijze waarop de rol van de overheid ten aanzien
van het openbaar vervoer is vormgegeven, is ingevolge de Wet personenvervoer
2000 en het onderhavige voorstel anderzijds relatief bescheiden.De leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre het wetsvoorstel tot
deregulering en wetgevingskwaliteit leidt. Zij vroegen naar de hoeveelheid
extra regelgeving en de stappen in dit regelgevingsproces. De leden van de
CDA-fractie vroegen naar de regelgeving die op grond van dit wetsvoorstel
wordt voorbereid. Zij vroegen naar een overzicht van de delegatiebepalingen.
Ook de leden van de VVD-fractie vroegen waar de extra regels die eventueel
uit dit wetsvoorstel voortvloeien uit bestaan. De leden van de fracties van
PvdA en CDA wensten dat deze regelgeving (ingevolge artikel 107 van de Wet
personenvervoer 2000) aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd.Het wetsvoorstel leidt in zoverre tot deregulering dat er voor het te
introduceren concessiestelsel wordt aangesloten bij de systematiek van de
Wet personenvervoer 2000 in plaats van dat er voor een geheel nieuw systeem
wordt gekozen. Dit maakt dat het voor regionale overheden gemakkelijker wordt
om bij de concessieverlening tot integratie van het regionaal openbaar vervoer
per trein en het stads- en streekvervoer over te gaan. Voor het bedrijfsleven,
in het bijzonder de vervoerders, wordt de wetgeving eveneens overzichtelijker.
Sterk verschillende relaties tussen overheid en het openbaar vervoer zijn
in dat opzicht ook onwenselijk. Aldus draagt dit voorstel zowel bij aan een
hogere uitvoerings- als aan een hogere wetgevingskwaliteit. Het aansluiten
bij bestaande wetgeving maakt dat er slechts enkele wetstechnische ingrepen
in reeds bestaande wetten en algemene maatregelen van bestuur noodzakelijk
zijn om het concessiestelsel voor openbaar vervoer per trein te kunnen introduceren.
Naast deze wijzigingen van bestaande wetgeving is er nog een aantal nieuwe
onderwerpen dat geregeld moet worden. Het gaat dan om de vaststelling van
gevallen waarin afgeweken kan worden van de aanbestedingsplicht, om vaststelling
van procedures van verlening van concessies en wanneer er geen aanbestedingsplicht
geldt. Het overzicht van delegatiebepalingen voor nieuwe onderwerpen in de
Wet personenvervoer 2000 wordt hieronder in een tabel weergegeven: Bepaling in het wetsvoorstelDelegatiegrondslagOnderwerp artikel I, onderdeel Dartikel 20, derde lid, WP 2000aanwijzing vervoersdiensten
die stations verbinden waarvoor regionale besturen bevoegd zijn tot verlenen,
wijzigen of intrekken van de concessies voor regionaal openbaar vervoer per
trein artikel I, onderdeel Fartikel 24 WP 2000concessietermijnen artikel I, onderdeel Rartikel 60a, tweede lid, WP 2000gevallen waarin
aanbesteding achterwege gelaten kan worden artikel I, onderdeel Yartikel 69a WP 2000wijze van verlening van concessie
als daarvoor niet de procedure van de verklaring van geen bezwaar en de aanbestedingsplicht
geldtDe leden van de fracties van CDA en PvdA vroegen expliciet naar de betrokkenheid
van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van algemene maatregelen
van bestuur. De leden van de D66-fractie vroegen of er een voorhangprocedure
geldt voor de uitvoering van artikel 60a.Daar waar een nieuwe delegatiegrondslag in de Wet personenvervoer 2000
wordt voorgesteld, is in alle gevallen betrokkenheid van de Staten-Generaal
reeds voorzien door middel van artikel 107 van de Wet personenvervoer 2000.De algemene maatregel van bestuur die ten aanzien van meerjarige rechten
(zie artikel 58 van het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet) dient te
worden vastgesteld, kent geen voorhangprocedure. Gezien het feit dat de daarin
op te nemen regels voortvloeien uit Europese regelgeving, te weten de nieuwe
richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering,
is een voorhangprocedure voor die regelgeving niet voor de hand liggend. In
dit verband kan worden gewezen op artikel 1:8 van de Algemene wet bestuursrecht
op grond waarvan – kort gezegd – een normale wettelijk verplichte
voorhangprocedure niet geldt, indien sprake is van uitvoering van bindende
besluiten van organen van de Europese Gemeenschappen.De leden van de VVD-fractie vroegen of de regering bereid is om vast te
leggen dat in lagere regelgeving bovenwettelijke regelingen niet zijn toegestaan,
als er geen nadere regels uit dit wetsvoorstel voortkomen.Naar aanleiding hiervan zij opgemerkt dat slechts voor zover het wetsvoorstel
bepaalt dat regels of nadere regels kunnen worden gesteld bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling, die regelgeving
kan worden vastgesteld. In zoverre kunnen «bovenwettelijke» regelingen
niet voorkomen. Bovendien geldt dat van die bevoegdheid tot (nadere) regelgeving
slechts gebruik kan worden gemaakt voor zover de desbetreffende delegatiebepalingen
in werking zijn getreden.1 Buiten de wettelijke
grondslagen is overheidsregelgeving niet toegestaan.1.4 Europeesrechtelijke aspectenDe leden van de fracties van RPF en GPV informeerden naar de stand van
zaken omtrent de notificatie van het wetsvoorstel.Van de Europese Commissie is over het onderhavige wetsvoorstel geen reactie
ontvangen. Nu is de commissie ook niet verplicht om te reageren; met betrekking
tot de nieuwe Spoorwegwet heeft de commissie slechts informeel, langs ambtelijke
weg, gereageerd. De commissie heeft in elk geval niet gereageerd binnen de
in de notificatiebeschikking van 21 maart 1962 aangegeven termijn (van twee
maanden) door het uitbrengen van een advies of aanbeveling over het onderhavige
wetsvoorstel. Mocht alsnog een reactie van de Europese Commissie worden ontvangen,
dan zal worden aangegeven op welke wijze daaraan gevolg zal worden gegeven.
Gelet op de sinds de notificatie op 25 november 1999 inmiddels verstreken
tijd, verwacht de regering niet dat de commissie alsnog een reactie zal uitbrengen.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen of het denkbaar is dat
de voorgestelde regelgeving betreffende reciprociteit de toets van kritiek
niet zal kunnen doorstaan. Ook de leden van de SGP fractie constateerden dat
er nog geen duidelijkheid bestaat omtrent de houdbaarheid, in het licht van
Europese regelgeving van een wettelijke bepaling over het uitsluiten van ondernemingen
op basis van internationale wederkerigheid en markttoegang. De leden van de
CDA-fractie vroegen zich af of artikel 54, onderdeel a, van de Wet personenvervoer
2000 verenigbaar is met Europees recht. Ook vroegen deze leden naar de verwachting
die de regering heeft omtrent reciprociteit.Tijdens de Tweede-Kamerbehandeling van het voorstel voor de Wet personenvervoer
2000 is desgevraagd op de houdbaarheid van de in die wet opgenomen reciprociteitsbepaling
ingegaan. Er is onder meer gemeld dat ook Duitsland en Oostenrijk
een wederkerigheidsbepaling kennen. In deze landen is voor zover bekend tot
dusverre geen actie ondernomen door belanghebbenden. In Nederland wordt dit
evenmin verwacht. Een overweging voor partijen om actie achterwege te laten
ligt in het feit dat indien een partij zich tevens in Nederland vestigt, deze
dient te worden behandeld als een Nederlandse onderneming. Er is derhalve
geen aanleiding om aan te nemen dat de in de Wet personenvervoer 2000 opgenomen
regeling van de reciprociteit niet houdbaar zou zijn.De leden van de SGP-fractie merkten op dat er in het voorstel herhaaldelijk
wordt verwezen naar EG-verordening 1191/69 die op dit moment wordt herzien.
Zij vroegen of niet voorkomen moet worden dat binnen afzienbare termijn het
onderhavige wetsvoorstel opnieuw moet worden aangepast.De verordening (EEG) 1191/69 zal mogelijk in de toekomst worden vervangen
door een nieuwe verordening. Een voorstel daartoe is onlangs door de Europese
Commissie in de Transportraad gepresenteerd. Inmiddels vindt er ter voorbereiding
van de besluitvorming in de Transportraad overleg plaats tussen de lidstaten.
Omdat de ontwerp-verordening tot doel heeft gereguleerde mededinging te bewerkstelligen
en hiervoor een aanbestedingsregime introduceert, sluit de systematiek die
de verordening introduceert goed aan bij de systematiek van verlening van
concessies na aanbesteding die de Wet personenvervoer 2000 kent.De belangrijkste punten waarop de ontwerp-verordening afwijkt van de Wet
personenvervoer 2000 zijn de duur van de concessie (die in de ontwerp-verordening
op vijf jaar is gesteld, overigens met een mogelijkheid van deze duur af te
wijken in welbepaalde gevallen), het moment waarop aanbesteding van concessies
verplicht wordt en een aantal uitzonderingen die er op de aanbestedingsplicht
zullen gelden. Overigens kent het onderhavige voorstel enkele elementen die
bewerkstelligen dat de ontwerp-verordening gemakkelijker kan worden geïmplementeerd.
Voor regionaal spoorvervoer wordt immers in overeenstemming met de ontwerp-verordening
de aanbestedingsplicht geïntroduceerd en de in artikel I, onderdeel K,
geëxpliciteerde mogelijkheid om een concessie niet zonder voorbehoud
te aanvaarden maakt dat het begrip concessie in het bijzonder goed aansluit
bij het begrip openbaar-dienstcontract in de ontwerp-verordening dat eveneens
naast een publiek element een wederkerig element kent. Het intrekken van de
verordening (EEG) 1191/69 zal evenwel – de leden van de SGP-fractie
signaleerden dat terecht – moeten leiden tot een aanpassing van de Wet
personenvervoer 2000. Ten minste zou dan de verwijzing naar die verordening
in het voorgestelde artikel 32a, onderdeel a, dienen te vervallen. Om die
reden zal de expliciete verwijzing naar de geldende verordening op wetsniveau
worden geschrapt. Zolang die verordening van kracht is zal de inhoud van de
aldus geschrapte wettekst op grond van het bestaande artikel 32, vierde lid
van de Wet personenvervoer 2000 worden vastgesteld bij algemene maatregel
van bestuur. De totstandkoming van de nieuwe verordening hoeft aldus niet
zonder meer – dus afgezien van inhoudelijke wijzigingen – hoeven
te leiden tot een wetswijziging. Een voorzienbare wetswijziging wordt daarmee
voorkomen.De leden van de CDA-fractie vroegen of artikel 25a van de Wet personenvervoer
2000 niet te veel vooruit loopt op de ontwerprichtlijn inzake de toewijzing
van spoorweginfrastructuur, capaciteit, gebruiksheffing en veiligheidscertificering.
Zij vroegen of het wel zeker is dat desbetreffende EG-richtlijn een regeling
voor meerjarige rechten zal bevatten op de in de memorie van toelichting voorgestelde
wijze.Vervoerders mogen door middel van de concessie niet gehouden worden tot
hetgeen zij niet kunnen. De vervoerder moet derhalve in staat gesteld worden
zijn concessie te kunnen uitvoeren en daarmee het vervoer te kunnen
verrichten. Hem dient derhalve enige zekerheid te worden verschaft over de
te verlenen capaciteit. Het is derhalve onwenselijk om een concessiestelsel
voor personenvervoer per spoor te introduceren, indien niet tevens wordt vastgelegd
op welke wijze concessiehouders de garantie krijgen dat zij voor het verrichten
van het vervoer de benodigde capaciteit zullen kunnen verkrijgen. Het kader
dat onderhavige wijziging van de Wet personenvervoer 2000 biedt, bewerkstelligt
dat deze zekerheid kan worden geboden. Derhalve leek het de regering zeer
wenselijk dat dit voorstel zo'n kader introduceert, dus ook wanneer de bedoelde
nieuwe richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering
niet zou worden vastgesteld. Inmiddels doet dit niet meer ter zake, nu de
drie nieuwe EG-richtlijnen met betrekking tot de spoorwegen definitief worden
vastgesteld. Het betreft een wijziging van richtlijn 91/440/EEG, een wijziging
van richtlijn 95/18/EG en een nieuwe richtlijn van het Europees Parlement
en de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de
heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake
veiligheidscertificering (deze richtlijn trekt richtlijn 95/19/EG in). Over
dit pakket richtlijnen (het zogenoemde EU-infrastructuurpakket spoor) werd
in tweede lezing, in de conciliatieprocedure, op 22 november 2000 tussen de
raad en het Europees Parlement overeenstemming bereikt. De eindtekst is inmiddels
in de Transportraad van 20/21 december 2000 vastgesteld en zal blijkens zijn
ontwerp-agenda op 31 januari 2001 definitief worden vastgesteld door het Europees
Parlement.De leden van de SGP-fractie vroegen zich af in hoeverre de concessiefiguur
voor het internationaal personenvervoer verenigbaar is met de EG-regelgeving.Het is juist dat voor vervoersdiensten als bedoeld in artikel 10 van richtlijn
91/440/EEG een recht van toegang bestaat. Volgens dat artikel worden aan de
internationale samenwerkingsverbanden toegangs- en doorvoerrechten verleend
in de lidstaten waar de samenstellende spoorwegondernemingen zijn gevestigd,
alsmede doorvoerrechten in de andere lidstaten voor het verrichten van internationale
vervoerdiensten tussen de lidstaten Staten waar de samenstellende ondernemingen
van die samenwerkingsverbanden zijn gevestigd. Voor deze vervoersdiensten
geldt dan ook geen concessieplicht.1 Het recht
op toegang sluit echter niet uit dat voor een bepaalde gedefinieerde (zelfs
omvangrijke) capaciteit op het spoor een concessie wordt verleend. De nieuwe
richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering
creëert ook ruimte om mogelijkheden te scheppen voor de (mede)financiering
van kostbare nieuwe infrastructuur en ook om de ontwikkeling van nieuw vervoersaanbod
te faciliteren. De hoge aanvangsinvesteringen in onder meer nieuw rollend
materieel maken het nodig dat een vervoerder zekerheid heeft op langjarige
exploitatie van het vervoer.De leden van de VVD-fractie vroegen waarom internationale samenwerkingsverbanden
geen concessie behoeven te hebben.Internationale samenwerkingsverbanden hebben in Nederland een rechtstreeks
recht van toegang en doorvoer op basis van artikel 10, eerste lid, van richtlijn
91/440/EEG. Dit recht wordt uiteraard begrensd door de op het Nederlandse
spoorwegnet beschikbare capaciteit, maar zal toch binnen redelijke grenzen
gehonoreerd moeten worden. Op dit moment hebben zich nog geen internationale
samenwerkingsverbanden in de zin van de richtlijn op het Nederlandse spoorwegnet
aangemeld.1.5 De strekking van dit voorstelDe leden van de SGP-fractie gaven aan met belangstelling kennisgenomen
te hebben van het onderhavige wetsvoorstel, waarmee wordt beoogd
de bepalingen van de Wet personenvervoer 2000 ook van toepassing te doen zijn
op het personenvervoer per spoor. Zij meldden dat dit een ingrijpende wijziging
van dit segment van het openbaar vervoer betekent.De veronderstelling dat dit voorstel een ingrijpende wijziging van het
segment van het openbaar vervoer behelst, deelt de regering niet volledig.
Op dit moment bestaan er vergunningen die wel een recht maar geen plicht tot
exploitatie van spoorwegdiensten bevatten. Deze rechten zijn niet exclusief.
Daarnaast zijn er nu openbare-dienstcontracten voor het openbaar vervoer per
trein die alleen rechtsgevolgen tussen de contractspartijen, de overheid en
de spoorwegonderneming meebrengen. In dit voorstel worden deze beide instrumenten
geïntegreerd tot één instrument: de concessie. De concessie
heeft een bepaalde mate van exclusiviteit – en dus werking jegens derden –
en beschrijft de rechten en plichten, ook in financiële zin, van de concessieverlener
en de concessiehouder. Het vorenstaande betekent dat in feite de ambities
van dit voorstel ten aanzien van de invoering van het concessiestelsel voor
openbaar vervoer per trein beperkt zijn tot het invoeren van een andere juridische
vormgeving van de verhouding tussen de overheid en het openbaarvervoersbedrijf,
te weten dezelfde als die welke ingevolge de Wet personenvervoer 2000 ook
wordt toegepast bij het stads- en streekvervoer. De concessie biedt daarnaast
wel meer mogelijkheden voor de introductie van elementen van marktwerking
en de integratie van het openbaar vervoer per trein met het stads- en streekvervoer.
Verder krijgt de stapsgewijze decentralisatie van het regionaal openbaar vervoer
per trein in dit voorstel vorm. Hierbij is sprake van een ontwikkeling die
al enkele jaren geleden is ingezet en ook is verwoord in de nota De derde
eeuw spoor, waarmee de Tweede Kamer heeft ingestemd. Met het sluiten van de
Overeenkomst op hoofdlijnen Staat–NS in 1995 was al een begin gemaakt
met het meer markt-gericht opereren van NSR. De decentralisatie van het regionaal
openbaar vervoer per trein is al vóór de indiening van dit voorstel
in Noord-Nederland en de Achterhoek in gang gezet en krijgt via dit voorstel
een degelijke juridische grondslag.De leden van de VVD-fractie verwezen naar de uitgebreide discussie in
de memorie van toelichting over het begrip concessie en vroegen waarom deze
gevoerd wordt: het begrip was immers reeds opgenomen in de Wet personenvervoer
2000.Met het wetsvoorstel is beoogd consistentie van wetgeving te bewerkstelligen
door voor de verlening van rechten en plichten ten aanzien van vervoer per
spoor een concessie in te voeren zoals deze ook voor (overig) openbaar vervoer
geldt. Dit maakt dat het voor een concessieverlener eenvoudiger wordt om afstemming
tussen verschillende soorten van openbaar vervoer te bewerkstelligen. Blijkens
de opmerking van de leden van de VVD-fractie is de aansluiting bij de Wet
personenvervoer 2000 een logische stap. Zowel het advies van de Raad van State
als de reacties uit de inspraak op het voorontwerp van het wetsvoorstel gaven
echter aanleiding de voor- en nadelen van de introductie van een concessiestelsel
voor personenvervoer per spoor nader toe te lichten. Hieraan is in de memorie
van toelichting gehoor gegeven.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen naar de doorslaggevende
reden om te kiezen voor het concessiestelsel. Zij vroegen of de consistentie
in de systematiek van de Wet personenvervoer 2000 het belangrijkste argument
is.Er zijn verschillende redenen die ertoe hebben geleid te kiezen voor een
concessiestelsel.Ten eerste biedt een concessie een zekere mate van exclusiviteit waardoor
de concessiehouder als vervoersonderneming in belangrijke mate – afhankelijk
van de formulering van de concessievoorschriften – is gevrijwaard
van «cherrypicking» door andere vervoersondernemingen. Dergelijke,
in beginsel exclusieve, rechten zullen de bereidheid van de vervoersondernemingen
om grote investeringen te doen bevorderen. Een overeenkomst of vergunning
ontbeert een dergelijke derdenwerking.Ten tweede wordt door de introductie van de concessie voor het openbaar
vervoer per trein het mogelijk te komen tot een integrale concessieverlening
van stadsvervoer, streekvervoer en regionaal openbaar vervoer per trein.Ten derde biedt een concessie de mogelijkheid de concessiehouder te verplichten
een bepaalde vervoersprestatie te leveren. Bij een vergunning is een dergelijke
verplichting niet mogelijk.Tenslotte maakt één sturingsinstrument, de concessie, de
regelgeving minder complex dan het naast elkaar laten bestaan van de huidige
drie instrumenten: concessies voor het stads- en streekvervoer, exploitatie-contracten
en exploitatievergunningen voor het openbaar vervoer per trein.1.6 Maatschappelijke doelstellingen van het wetsvoorstelDe leden van de PvdA-fractie lazen dat de Raad van State enkele opmerkingen
heeft gemaakt over maatschappelijke doelen die in het geding zijn bij het
openbaar vervoer per spoor: bereikbaarheid, milieudoelstellingen, een aantrekkelijk
alternatief voor keuzereizigers en de beschikbaarheid voor wie geen alternatief
heeft. Deze leden zouden willen horen op welke wijze dit voorstel met het
model van concessieverlening ieder van deze doelstellingen dichterbij brengt
en hoeverre tegemoet gekomen is aan de bezwaren van de Raad van State. Zij
vroegen daarnaast naar de overige maatregelen die worden getroffen om deze
maatschappelijke doelen te bereiken. De leden van de fractie van SGP merkten
op dat de laatste decennia het initiatief bij de markt lag en de overheid
bepaalde wat zij ervoor over had. Nu komt het initiatief met betrekking tot
het aanbod van openbaar vervoer bij de overheid te liggen en bepaalt de markt
wat zij ervoor overheeft.Allereerst wil de regering benadrukken dat niet alleen met het instrument
van de concessieverlening een bijdrage kan worden geleverd aan het bereiken
van de door de leden van de PvdA-fractie bedoelde maatschappelijke doelstellingen.
Andere, zeker zo belangrijke, instrumenten zijn bijvoorbeeld gericht op beter
benutten van bestaande infrastructuur, het bouwen van nieuwe infrastructuur
en de maatregelen met betrekking tot parkeren en de ruimtelijke inrichting.
Voor de meest recente beleidsvoornemens van de regering om deze doelstellingen
te verwezenlijken, wordt verwezen naar het beleidsvoornemen in het nationaal
verkeers- en vervoersplan.Het programma van eisen bij aanbesteding van de concessie en de concessievoorschriften
zullen een weerslag vormen van de hierboven omschreven maatschappelijke doelen.
Een voorbeeld van maatschappelijke doelen die hun weerslag vinden in voorschriften
vormen de prestatie-afspraken in het contract voor het hoofdrailnet.Met het doel van de vergroting van de bereikbaarheid houden de in het
«overgangscontract II» opgenomen afspraken verband, die gericht
zijn op:– de verbetering van de kwaliteit en beschikbaarheid van de infrastructuur
op middellange termijn,– de groei in het spitsvervoer naar een aantal steden waarbij een
groeiend treinaanbod en meer zitplaatscapaciteit nodig is,– de verbetering van de punctualiteit,– de bediening van nieuwe stations,– de openingstijden van fietsenstallingen.Met het aantrekkelijk maken van het spoorvervoer voor keuzereizigers houden
de afspraken verband die gericht zijn op: – de groei in het spitsvervoer naar een aantal steden, waarbij een
groeiend treinaanbod en zitplaatscapaciteit nodig is,– de verbetering van de punctualiteit,– de openingstijden van fietsenstallingen,– de bediening van nieuwe stations,– de tarieven, kaartintegratie, verkrijgbaarheid en chipkaart,– het klanttevredenheidsonderzoek.Met het bieden van vervoer aan reizigers die geen alternatief hebben houden
de afspraken verband die gericht zijn op:– het leveren van een minimumvoorzieningenniveau,– de toegankelijkheid van het vervoer per trein.Ook de afspraken over de sociale veiligheid zullen er toe bijdragen dat
de trein als vervoermiddel aantrekkelijker wordt.Door de vorenbedoelde afspraken zal een groeiend gebruik van de trein
en in enige mate ook overgang van auto naar trein plaatsvinden. Door deze
verwachte ontwikkeling wordt bijgedragen aan een geringere groei van de milieubelasting
dan wel een afname van de milieubelasting.De leden van de CDA-fractie vroegen waarom de opmerking van de Raad van
State met betrekking tot de maatschappelijke doelen en belangen niet aanleiding
gaf tot een heroverweging van de wijze van ordening. Zij vroegen of we niet
het risico lopen van hogere tarieven en of de voorgestelde wijze van ordening
wel te verenigen is met de politieke en maatschappelijke belangen.De regering is het eens met de Raad van State dat de bovenbedoelde doelstellingen
niet automatisch bereikt worden door de werking van het concessiestelsel en
de aanbesteding. Daarvoor zijn juist goede concrete afspraken en concessievoorschriften
nodig, waarvan hierboven naar aanleiding van de vragen van de leden van de
PvdA-fractie voor het hoofdrailnet een duidelijk voorbeeld is gegeven. Zoals
uit dit voorbeeld valt op te maken, zijn deze concessievoorschriften uitstekend
te verenigen met de bovenbedoelde maatschappelijke doeleinden. De regering
gaat ervan uit dat de decentrale overheden, nadat openbaar treinvervoer is
gedecentraliseerd, bij de concessieverlening evenals de centrale overheid
een bijdrage aan deze maatschappelijke doelen zullen leveren. De concessievoorschriften
kunnen de concessiehouder ertoe prikkelen goed te presteren en hem stimuleren
zich goed in te zetten om aan het einde van de concessieduur opnieuw voor
een volgende concessie in aanmerking te kunnen komen.De leden van de fractie van GroenLinks stelden voor om de maatschappelijke
doelen expliciet in de wet op te nemen.Naar aanleiding daarvan moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat
het in de wet vastleggen van doelstellingen van het beleid of van de wetgeving
op zichzelf geen rechtsgevolgen heeft. In de wet dienen algemeen verbindende
voorschriften te worden opgenomen, geen doelstellingen. Doelstellingen van
een wet dienen bij het totstandkomingsproces van de wet wèl te worden
geëxpliciteerd, bijvoorbeeld in de memorie van toelichting. Die doelstellingen
zullen bij een wetsevaluatie ook een beoordelingskader vormen. Overigens zou
het denkbaar zijn om daarnaast in de considerans van de wet overwegingen op
te nemen die refereren aan de doelstelling(en) van de wet. Bij het onderhavige
wetsvoorstel was dat ook gedaan, zij het dat het vermelden van het doel van
de wet met het oog op een heldere en korte considerans, abstract en relatief
kort is gehouden. In de considerans is bepaald «dat het wenselijk is
de toegang tot de markt van het openbaar vervoer per trein te ordenen door
de invoering van een concessiestelsel en dat het bovendien wenselijk is bij
wet bepalingen vast te stellen inzake het verlenen van meerjarige rechten
met betrekking tot de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit». De maatschappelijke doelen van openbaar-vervoersconcessies zijn hierbij
niet vermeld. De regering geeft er bovendien de voorkeur aan dat de concessieverlener
zelf via de concrete concessievoorschriften dan wel het programma van eisen
invulling geeft aan de maatschappelijke belangen. Uit het overgangscontract
II blijkt dat dit zeker mogelijk is. De regering gaat ervan uit dat ook de
decentrale overheden deze lijn zullen volgen. Zij zullen daarbij ook zeker
worden gestimuleerd door de consumentenorganisaties die een duidelijke, wettelijk
vastgelegde advies- en overlegrol bij de concessieverlening hebben.1.7 Het waarborgen van publieke belangenDe leden van de SGP-fractie vroegen of de publieke behartiging van maatschappelijke
belangen geen gevaar zal lopen bij de inwerkingtreding van dit voorstel. Zij
stelden de vraag in hoeverre door de introductie van het concessiestelsel
ruimte wordt geboden aan marktwerking. De leden van de SGP-fractie memoreerden
voorts dat de Raad van State het niet uitgesloten acht dat de voorgestelde
wijze van introductie van marktwerking in het spoorvervoer zal leiden tot
een hoger prijsniveau van de vervoersbewijzen. Deze leden vroegen of deze
signalen niet tot voorzichtigheid dienen te manen.De marktwerking treedt op twee manieren naar voren. In de eerste plaats
in de voor te stellen concessievoorschriften dan wel in het programma van
eisen van de concessieverlener. Deze voorschriften moeten niet zodanig zijn
dichtgetimmerd dat de toekomstige concessiehouder gedwongen wordt precies
langs een eng afgebakend pad te lopen: er moet voor de concessiehouder ruimte
zijn voor innovatie bij de ontwikkeling van de vervoerproducten. In de sfeer
van het overgangscontract II zijn bijvoorbeeld voor het hoofdrailnet eisen
over het minimumvoorzieningenniveau en de punctualiteit opgenomen. NS Reizigers
(NSR) is de ruimte geboden meer treinen te laten rijden dan dit minimum. Er
zijn geen eisen gesteld aan het materieel anders dan eisen met betrekking
tot de toegankelijkheid ervan en ten aanzien van het aantal zitplaatsen. NSR
wordt de ruimte en inventiviteit gelaten om op de wensen van de klanten afgestemde
vervoermiddelen en vervoersproducten te bieden. NSR is in het overgangscontract
II bepaalde marges gegeven voor de tarieven. Daarbinnen kan NSR het tarief
als marketinginstrument hanteren. De regering wil hiermee zeggen dat de concessieverlenende
overheid het initiatief neemt: zij start de concessieverlening en zij legt
via de concessievoorschriften dan wel het programma van eisen de eisen van
de overheid op tafel. Op basis daarvan wordt door de potentiële concessiehouder(s)
met de overheid verder onderhandeld of wordt een offerte uitgebracht. Hiermee
komen we bij het tweede cruciale element van de marktwerking. De potentiële
concessiehouders doen elk veelal in concurrentie met elkaar – behalve
bij onderhandse gunning – een afzonderlijk aanbod. Door de aanwezigheid
van meer gegadigden zal iedere potentiële gegadigde zich inspannen een
zo aantrekkelijk mogelijk aanbod in de vorm van een vervoerpakket te offreren.
Uit dit aantal aangeboden opties zal de concessieverlener uiteindelijk die
gegadigde kiezen die het meest tegemoet komt aan de door de concessieverlener
geformuleerde doelen, wensen, eisen en specificaties.Uit het voorbeeld met betrekking tot het hoofdrailnet is bepaald niet
op te maken dat de marktwerking als enige verschil met de huidige situatie
te zien geeft dat de overheid een economische prijs voor het vervoer ontvangt.
Hierbij moet bedacht worden dat met betrekking tot het hoofdrailnet zelfs
niet eens sprake is van aanbesteding met de stimulerende kans op betere vervoerpakketten
van andere potentiële gegadigden, maar van onderhandse gunning.De zorg van de Raad van State voor hogere tarieven deelt de regering overigens
niet. De regering is van mening dat het risico van hogere tarieven
zeker is te beteugelen door concessievoorschriften. De afspraken met betrekking
tot het hoofdrailnet getuigen hiervan.1.8 Relatie met andere spoordossiersDe leden van de PvdA-fractie vroegen hoe het staat met de uitplaatsing
van de taakorganisaties.Het was de bedoeling dat de taakorganisaties Railned b.v., NS Railinfrabeheer
b.v. en NS Verkeersleiding b.v. alsmede NS Railinfratrust b.v., die thans
binnen het NS-concern zijn gepositioneerd, met ingang van 1 januari 2001 zouden
worden uitgeplaatst uit het NS-concern door middel van een aandelenoverdracht
aan de Staat. Ter uitvoering van artikel 29 van de Comptabiliteitswet is op
16 oktober 2000 aan de Staten-Generaal mededeling gedaan van het voornemen
van de Staat om het volledige aandelenpakket in de taakorganisaties over te
nemen van de NV Nederlandse Spoorwegen.1 Daarbij
is aangegeven dat de Staat en de NV Nederlandse Spoorwegen op 21 september
2000 – onder randvoorwaarden – een akkoord hebben bereikt over
het in het op 10 april 2000 gesloten «Memorandum van Overeenstemming»
verwoorde voornemen om te komen tot de uitplaatsing van de taakorganisaties
en dat het streven is om begin december 2000 de definitieve overeenkomst te
ondertekenen. Naar aanleiding van het overleg met de vaste commissie voor
Verkeer en Waterstaat op 30 november 2000 is de aandelenoverdracht met betrekking
tot de taakorganisaties uitgesteld. Nu zal pas na de kamerbehandeling van
de wetgeving de in het regeerakkoord neergelegde afspraak met betrekking tot
de uitplaatsing worden gerealiseerd.De leden van de VVD-fractie wilden weten of in dit wetsvoorstel niet zou
moeten worden geregeld dat NS en andere overheidsvervoerbedrijven moeten worden
geprivatiseerd, eventueel te beginnen met een gedeeltelijke privatisering?Uitgangspunt is dat er geen belangenverstrengeling mag plaatsvinden tussen
de diverse rollen die de overheid vervult. Het gaat hierbij om de rollen van
opdrachtgever en eigenaar. Privatisering is een methode om scheiding van deze
rollen te waarborgen, maar er valt ook te denken aan andere methodes. Zo kan
binnen de overheidsorganisatie worden gezorgd voor voldoende ambtelijke en
bestuurlijke scheiding.Voor NS wordt privatisering in elk geval niet eerder overwogen dan nadat
er ten aanzien van een aantal cruciale dossiers duidelijkheid is. Hierbij
valt te denken aan de exploitatie van het hoofdrailnet, de HSL-Zuid en de
uitplaatsing van de taakorganisaties. Voor wat de vervoersonderneming Connexxion
betreft, wordt op dit moment de wenselijkheid van (gedeeltelijke) privatisering
onderzocht. Voor de gemeentelijke vervoerbedrijven ligt de eerste verantwoordelijkheid
voor mogelijke privatisering bij de desbetreffende gemeenten. Tot slot is
de evaluatie van de Wet personenvervoer 2000 in 2004 van belang.De leden van de VVD-fractie vroegen waarom deze wet geen bepalingen inzake
materieel en apparatuur bevat. Als voorbeeld noemen deze leden de onverkwikkelijke
kwestie van de ATB-kasten. De particuliere goederenvervoerders hebben die
nodig, maar NS weigert ze over te doen en de regering grijpt ook niet in,
zo merkten deze leden op.De reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel is beperkt tot invoering
van een concessiestelsel voor het personenvervoer per trein (door aanvulling
van de Wet personenvervoer 2000). De nieuwe Spoorwegwet heeft een bredere
strekking, maar ook in het daartoe strekkende wetsvoorstel is geen voorziening
ter zake opgenomen. De wenselijkheid van regulering van het toezicht op de
voorwaarden en tarieven en de non-discriminatoire beschikbaarheid van essentiële
voorzieningen wordt erkend, maar is in zijn specifieke aanpak thans nog onderwerp
van studie. Het is de bedoeling een specifieke regeling hiervoor
te treffen, in aanvulling op de voorgestelde nieuwe Spoorwegwet en op het
algemene verbod van misbruik van economische machtspositie ingevolge de Mededingingswet.
Kortheidshalve zij verwezen naar de onlangs bij afzonderlijke brief aan de
Tweede Kamer vermelde voornemens waarin de mogelijke uitwerking van zo'n regeling
wordt geschetst.12. DE WENSELIJKHEID VAN AANBESTEDING2.1 De introductie van elementen van marktwerkingDe leden van de CDA-fractie vroegen een nadere toelichting op de vraag
of marktwerking bij het vervoer per trein niet eerder leidt tot beperkingen
en verplichtingen voor concessiehouders waardoor er juist machtsconcentraties
ontstaan. Zij vroegen waarom de regering het advies van de Raad voor Verkeer
en Waterstaat niet overgenomen heeft om elke drempel voor toetreding te schrappen.De leden van de PvdA-fractie en de CDA-fractie gaven aan dat tijdens het
algemeen overleg op 10 april 1997 de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat
aangegeven heeft dat er op korte termijn met een groot aantal deskundigen
op het gebied van spoorvervoer en op het gebied van marktwerking gepraat zou
gaan worden. Zij vroegen naar dit advies en de verhouding hiervan tot de adviezen
van de Raad voor Verkeer en Waterstaat.Het bedoelde gesprek met de wetenschappelijk deskundigen vond plaats in
de zomer van 1997. Op dat moment was de discussie over de wijze van marktordening
na afloop van het Overgangscontract Staat/NS net gestart. Er was besloten
Lovers op basis van de vigerende wet toe te laten op het spoorwegnet. Tevens
was een akkoord bereikt over het inkopen van treindiensten bij NS, de zogenoemde
contractsector. Aan de deskundigen is geen advies over marktordeningsregimes
gevraagd. Met hen zijn verschillende beleidsuitgangspunten besproken. Tijdens
het gesprek zijn verder kenmerken van diverse marktordeningsregimes de revue
gepasseerd (concurrentie op het spoor, concurrentie om het spoor, veilen),
waarbij in de discussie aandachtspunten naar voren zijn gebracht. Het gesprek
had met name tot doel om de probleemstelling helder te formuleren en de diverse
modellen juist te typeren in relatie tot het spoorvervoer.In het gesprek zijn de doelstellingen van het openbaarvervoers- en marktordeningsbeleid
besproken. Naar voren kwam dat de belangrijkste (maatschappelijke) doelen
zijn: de efficiency van het spoorvervoer te verbeteren en de kwaliteit voor
de consument in relatie tot de prijs te vergroten. Marktwerking kan daarbij
een middel zijn, maar is uiteraard geen doel op zich.Vervolgens zijn verschillende scenario's besproken. Aandachtspunt bij
concurrentie op het spoor betrof de mate van ingewikkeldheid van de capaciteitstoewijzing.
Dit werd als ingewikkelder ingeschat dan bijvoorbeeld in de luchtvaart, omdat
niet alleen de capaciteit op de stations beperkt is, maar ook op de baanvakken.
Bij veilingen werd aandacht gevraagd voor de prijs/kwaliteitverhouding voor
de reiziger. Concurrentie om het spoor werd interessant bevonden omdat een
goede coördinatie kan worden bereikt tussen de vervoerders en de concessieverleners
onderling.Het gesprek heeft er vooral toe geleid dat in het beleidsontwikkelingsproces
de vraagstelling scherper is geformuleerd. Het is moeilijk om de effecten
van diverse modellen op voorhand in te schatten. Geconcludeerd werd dat het
goed zou zijn om met een stapsgewijze aanpak ontwikkelingen te initiëren,
deze nauwlettend te volgen en tijdig bij te sturen. De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft in haar advies van maart 2000
(Meer markt, andere overheid) onder andere het personenvervoer per spoor geanalyseerd.
De raad denkt voor de langere termijn aan een driedeling:– concurrentie om het spoor en aanbesteding door de Europese Commissie
voor het internationale hogesnelheidsvervoer;– concurrentie om het spoor en aanbesteding door de nationale overheid
voor het nationale spoorvervoer;– verticaal geïntegreerde bedrijven op zelfstandige stadsgewestelijke
en regionale lijnen, eventueel met maatstafvergelijking.Naast het feit dat het bovenbedoelde gesprek met deskundigen niet tot
doel had te adviseren over verschillende modellen van marktordening zijn de
adviezen door de raad op een ander moment in de beleidsontwikkeling gedaan
dan het moment waarop het bovenbedoelde gesprek plaats had. De nota «De
derde eeuw spoor» was reeds verschenen en bediscussieerd in de Tweede
Kamer en het onderscheid naar deelmarkten van reizigersvervoer was gemaakt
en door de Tweede Kamer geaccordeerd. Desalniettemin heeft de discussie met
de deskundigen er toe geleid een onderzoek is gestart naar verschillende vormen
van marktordening, waaronder die in Japan. Zoals u weet kent Japan verticaal
geïntegreerde spoorbedrijven zoals de raad ze bedoelt. Voor de korte
termijn achtte de regering het echter belangrijk om de spoorbedrijven concurrentiekracht
te geven om zo beter tegemoet te komen aan de wensen van de reiziger. Daarom
is ook voor de regionale lijnen gekozen voor concurrentie om het spoor.De leden van de SGP-fractie wezen op het gevaar dat de beoogde introductie
van marktwerking in het spoorvervoer kan leiden tot een diffuse vermenging
van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de publieke en private sector.
Deze leden wezen onder meer op de vervlechting van exploitatie en infrastructuur
en de moeilijke ontvlechting hiervan, zowel wat betreft investeringen als
beheer en onderhoud.De zorg van de leden van de SGP-fractie wordt door de regering niet gedeeld.
Thans bestaan naast elkaar de publiekrechtelijke (exploitatie)vergunning en
het privaatrechtelijke openbare-dienstcontract. In plaats hiervan introduceert
het wetsvoorstel voor het openbaar vervoer per trein één publiekrechtelijk
instrument, de concessie, waarin de rechten en plichten van de concessieverlener
en de rechten en plichten van de concessiehouder zijn vervat. De vervoersonderneming
weet wat er van haar wordt verwacht en wat zij op haar beurt van de overheid
kan verwachten. De vervoersonderneming zorgt voor de exploitatie en maakt
daarbij gebruik van de infrastructuur. De verantwoordelijkheid voor beheer
en onderhoud van de infrastructuur berust bij de eigenaar van de infrastructuur.
De infrastructuur zal ingevolge de voorgestelde uitplaatsing van de taakorganisaties
onder de verantwoordelijkheid van de overheid worden gebracht.De leden van de fractie van de PvdA constateerden dat het spectrum van
mogelijkheden tot aansturing veel breder is dan in de memorie van toelichting
wordt genoemd en vroegen een actuele beoordeling van al de door hen genoemde
(sub) opties. De leden van de fracties van RPF en GPV plaatsten vraagtekens
bij de mate waarin de sturing in het voorliggende wetsvoorstel gestalte krijgt.De mogelijkheden tot aansturing van de sector kunnen inderdaad scherper
worden getypeerd dan concurrentie «op» en «om» het
spoor. Zoals in de nota Derde eeuw spoor ook al is aangegeven, is open toegang
geen goede optie omdat de capaciteitstoewijzing voor spoorweginfrastructuur
ingewikkeld is, cherry-picking mogelijk is en omdat de economische theorie
in een dergelijk geval welvaartsverliezen voorspelt. In de bussector kan dit
laatste in de praktijk ook worden waargenomen. Gereguleerde autorisatie biedt
onvoldoende waarborgen tegen cherry-picking. Het verlenen van
een concessie biedt echter als belangrijk voordeel dat deze derdenwerking
heeft. Anderen worden verboden openbaar vervoer te verrichten zonder concessie;
het in de concessie omschreven exploitatierecht is in beginsel alleen aan
de concessiehouder verleend.Met het concessiestelsel wordt het management van het vervoerbedrijf geprikkeld
om beter te presteren. Voor het management geldt niet de garantie die voor
het uitvoerend personeel bestaat bij overgang van de concessie naar het bedrijf
van de volgende concessiehouder (ingevolge de artikelen 36 en volgende van
de Wet personenvervoer 2000). Bij overgang van de concessie naar een andere
onderneming blijven de leden van het management van de oude vervoerder, die
niet ingevolge de artikelen 36 en volgende overgaan naar de nieuwe onderneming,
immers in de regel achter bij de oude onderneming. Aldus wordt het management
van de onderneming (en niet het uitvoerend personeel) gestraft voor het verlies
van de concessie.2.2 Internationale vergelijkingDe leden van de CDA-fractie vroegen om een overzicht van de verschillende
systemen van openbaar vervoer per trein in de West-Europese landen in relatie
tot de Europese regelgeving. Zij vroegen te motiveren waarom Nederland kiest
voor een bepaalde vorm van marktordening. De regering kiest in artikel 69a,
eerste lid, voor twee mogelijkheden, namelijk met en zonder een procedure
van aanbesteding. De leden van de VVD-fractie vroegen of de eerdere keuze
voor concurrentie om het spoor niet beter alsnog kan worden omgezet in een
keuze voor concurrentie op het spoor. De leden van de GroenLinks-fractie plaatsten
vraagtekens bij de wenselijkheid van het voornemen om ook het kernnet in 2010
via openbare aanbesteding aan een eventueel andere vervoerder dan NSR te gunnen.
Deze leden wezen onder meer op de ontwikkelingen op de spoorwegmarkt in Europa
en de onzekerheid van een openbare aanbesteding in 2010.Naar aanleiding van deze vragen op opmerkingen wordt in onderstaand overzicht
op hoofdlijnen aangegeven op welke wijze de markten van het reizigersvervoer
per spoor in de verschillende lidstaten van de EU geordend zijn: LandMarktordeningDuitslandHet nationale
spoorvervoer wordt verricht door de Deutsche Bahn AG;  concurrentie op het spoor
is de jure mogelijk, maar treedt in de praktijk niet op;  regionaal spoorvervoer
is gedecentraliseerd en kan worden aanbesteed (geen verplichting);  tot nu toe zijn 35 aanbestedingen
uitgeschreven.Verenigd KoninkrijkIndeling
in concessiegebieden gereguleerde concurrentie in de vorm van periodieke aanbestedingen. ZwedenSJ exploiteert
financieel zelfstandig het (nationale) spoorvervoer voor diensten die een
subsidie nodig hebben worden aanbestedingen gehouden waarop ook SJ kan inschrijven.DenemarkenEr zijn meerdere
spoorwegbedrijven; DSB is een overheidsbedrijf, van de rest is de staat de
grootste aandeelhouder; historisch gebaseerd
op gesloten markten gereguleerde concurrentie (aanbesteding) wordt geïntroduceerd.ItaliëFormeel sprake
van vrije concurrentie en contractering van publieke dienstverplichtingen SpanjeGesloten markt
voor het nationaal spoorwegnet aanvullende lijnen kunnen worden aanbesteed
(b.v. hogesnelheidstrein Barcelona–Madrid) PortugalVoornamelijk
gesloten markt;  enige experimenten met
onderaanbestedingOostenrijkPer 1 januari
2000 verplichte aanbesteding van alle openbaar vervoerdiensten die in het
publieke belang zijn; dit geldt voor nieuwe diensten en bestaande diensten
waarvan de concessietermijn verloopt FinlandGesloten markt;
discussie gaande over aanbesteding van forensentreinen rondom Helsinki IerlandGesloten markt;
discussie over aanbesteding exploitatie van het gehele netwerk of delen ervan FrankrijkGesloten markt GriekenlandGesloten marktBelgiëGesloten markt LuxemburgGesloten marktDe conclusies die op basis van bovenstaande gegevens kunnen worden getrokken
zijn dat er in zeven van de vijftien EU-lidstaten, inclusief Nederland, in
meer of mindere mate sprake is van openstelling van markten voor spoorvervoer
op dit moment, of, dat dit zoals in Denemarken in de nabije toekomst zal worden
geïntroduceerd. In twee lidstaten is aanbesteding van het spoorvervoer
in discussie. Van deze acht lidstaten is slechts in twee landen, namelijk
in Duitsland en Italië, concurrentie op het spoor in theorie mogelijk.
In de praktijk zijn er echter geen toetreders. In de andere lidstaten met
(gedeeltelijk) opengestelde markten is gekozen voor beheerste concurrentie,
namelijk periodieke aanbesteding van concessies (concurrentie om het spoor).In dit voorstel wordt in de eerste plaats gekozen voor een concessiesystematiek.
Vervolgens wordt onderscheid gemaakt naar vervoersmarkten – internationaal,
nationaal en regionaal – waarna per vervoersmarkt wordt bezien wie bevoegdheden
heeft tot concessieverlening. Per deelmarkt wordt vervolgens gekozen voor
al dan geen introductie van concurrentie. Indien gekozen wordt voor concurrentie
gaat het om concurrentie om het spoor: de periodieke aanbesteding van in beginsel
exclusieve rechten. Zoals gezegd is dit ook de vorm die door andere lidstaten
is gekozen. Bovendien sluit het aan bij de recente voorstellen van de Europese
Commissie inzake de vervanging van verordening 1191/69 ter introductie van
beheerste concurrentie in het openbaar vervoer.De leden van de PvdA-fractie vroegen welk onafhankelijk wetenschappelijk
onderzoek aan de invoering van mededinging om het spoor ten grondslag ligt.
Zij vroegen waarom er is gekozen voor de concessievorm, welke internationale
vergelijkingen er zijn getroffen en wat hiervan de conclusies zijn.Ten tijde van de beleidsmatige voorbereiding van dit voorstel –
dat zijn weerslag heeft gekregen in de kabinetsnota «De derde eeuw spoor» –
is onderzoek verricht naar verschillende wijzen van marktordening. Hiernaar
is ook verwezen in die nota. Ten behoeve van het ontwerp van een nieuwe marktordening
voor het spoorvervoer is in een gezamenlijke opdracht met NSR onderzoek gedaan
naar de wijze van marktordening van het spoorvervoer in Groot-Brittannië,
Zweden, Duitsland, Japan, Zwitserland en Frankrijk.1 Deze landen zijn op basis van een voorstudie geselecteerd als landen
waar de marktordening voor spoorvervoer in beweging is, dan wel waar al enige
ervaring is opgedaan met concurrentie. Bij de introductie van marktwerking
is in deze landen gekozen voor concurrentie om het spoor. Meestal gaat het
hierbij om concurrentie om regionale (verlieslatende) treindiensten. Uit experimenteel
onderzoek van de Universiteit van Amsterdam blijkt dat de theoretische voordelen
voor de reiziger die concurrentie op het spoor wordt verondersteld te hebben
(met name lagere prijzen voor de reiziger) ook kunnen worden gerealiseerd
door de aanbesteding van netwerken. Een en ander is met name afhankelijk van
de concessievoorwaarden. Hogere frequenties worden wel bij concurrentie op
het spoor gerealiseerd, maar de vervoerswaarde van deze extra treindiensten
is relatief laag.2 De Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling heeft een onderzoek gedaan naar de herstructurering
van de spoorwegsector in 12 landen.3 Lessen uit
de praktijk zijnvolgens de OESO dat de pogingen om concurrentie
op het spoor te realiseren tot nu toe zijn mislukt. Moeizame capaciteitstoewijzing,
hoge infrastructurele heffingen en congestie in netwerken zijn hiervan oorzaken.
De introductie van concurrentie om het spoor is daarentegen veel beter verlopen.
Daar waar het is geïntroduceerd heeft het een reductie van kosten en
een vergroting van de productiviteit tot gevolg gehad. Uit onderzoek in het
Verenigd Koninkrijk naar de effecten in de bussector van concurrentie op de
weg (buiten Londen) en concurrentie om de weg (binnen Londen) blijkt dat de
grootste winnaars bij concurrentie op de weg de vervoerders en de overheid
zijn. De vervoerders realiseren een kostenreductie en de overheid een subsidiereductie.
De grote verliezers zijn echter de consumenten die te maken hebben met tariefstijgingen
en lagere kwaliteit en service. Bij concurrentie om de weg komen zowel de
reizigers als de overheid als winnaar uit de bus.1
Soortgelijke conclusies zijn getrokken voor het spoorvervoer op basis van
modelsimulaties. Concurrentie op het spoor kan leiden tot welvaartsverliezen,
terwijl concurrentie om het spoor kan leiden tot substantiële besparingen.22.3 De aanbestedingsplichtDe leden van de PvdA-fractie en de leden van de CDA-fractie stelden enkele
vragen over de vrijheid en over de verplichting om concessies aan te besteden.
De leden van de CDA-fractie maakten daarover opmerkingen en vroegen waarom
alleen op basis van uitzonderingen van de verplichting kan worden afgeweken.
De leden van de fractie van GroenLinks gaven aan bezwaren te hebben tegen
de plicht tot openbare aanbesteding.De leden van de fractie van D66 stelden eveneens de vraag naar de verplichting
tot aanbesteding van het vervoer over de HSL.Naar aanleiding van de verschillende vragen en opmerkingen van deze leden
kan het volgende worden gezegd. Bij decentralisatie van regionaal spoorvervoer
geldt in beginsel de plicht tot aanbesteding vastgelegd in artikel 60a, eerste
lid. Aanbesteding is op dit terrein het aangewezen selectie-instrument om
de beste kwaliteit te realiseren met de beschikbare overheidsmiddelen. In
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur omschreven gevallen kan de
aanbestedingsplicht ingevolge het eerste lid buiten toepassing worden gelaten,
aldus artikel 60a, tweede lid. Voor deze constructie in het spoorvervoer is
gekozen omdat het in veel gevallen zal gaan om één of enkele
treindiensten van de contractsector. Er is, in de provincie Groningen, reeds
ervaring opgedaan met de aanbesteding van die treindiensten. Die ervaringen
zijn van dien aard dat het beginsel van aanbesteding, zoals neergelegd in
het eerste lid, zeer wenselijk is. Zou dat beginsel niet worden gehanteerd
dan is de kans dat de decentrale besturen zich zullen wenden tot NSR zeker
niet uitgesloten en dan verandert er voorshands feitelijk niets. Anderzijds
dient bedacht te worden dat het regionale spoorvervoer, dat vooral gericht
is op het kortere afstandsvervoer, nauw aansluit bij het overige regionale
openbaar vervoer. Voor het huidige streekvervoer geldt een aanbestedingsplicht.
De in de opvatting van de regering ideale situatie is dat het samenstel van
het totale regionale openbaar vervoer dus zowel het streekvervoer als het
regionale spoorvervoer gelijktijdig en dus intermodaal kunnen worden aanbesteed.
Met een intermodaal samenhangende gunning van concessies wordt de integrale
benadering van het regionale openbaar vervoer binnen één concessiegebied
maximaal bevorderd.Indien blijkt dat om uiteenlopende redenen de toepassing van het tweede
lid de voorkeur verdient – hierbij kan gedacht worden aan nog te realiseren
infrastructurele voorzieningen, maar ook aan marktomstandigheden, bijvoorbeeld
omdat een intermodale aanbesteding naar de mening van het decentrale bestuur
wenselijk is – dan kan (voor een beperkte periode) ondershands
worden gegund. Voor het regionale spoorvervoer is de plicht tot aanbesteding
hierboven nader onderbouwd. Voor het kernnet– in het Memorandum of Understanding
en in het overgangscontract II wordt dit aangeduid met de term «hoofdrailnet» –
is voor gunning uit de hand gekozen omdat NSR zich allereerst moet kunnen
ontwikkelen tot een marktgerichte onderneming, met een zodanige concurrentiekracht
dat zij op de openbaarvervoermarkten in Europa een rol kan spelen. Ook moet
NSR op de ontwikkelingen met betrekking tot de decentralisatie van regionaal
spoorvervoer en de komst van HSL-Zuid kunnen inspelen. Voor de HSL-Zuid is
gekozen voor een openbare aanbestedingsprocedure. De Staat wil namelijk bijzondere,
langjarige rechten aan één vervoerder verlenen. Europees recht
vereist in dat geval dat er dan een deugdelijke motivering moet zijn voor
de noodzaak van gunning aan die partij. In Nederland is een onderhandse gunning
om die reden moeilijk staande te houden. Eind 1999 bleek namelijk dat een
bieding van NS deze motivering niet bood.1 Openbare
aanbesteding biedt deze mogelijkheid wel. Bovendien is bij openbare aanbesteding
de kans om de beste prijs en kwaliteit voor reizigers en belastingbetalers
te krijgen, het grootst. En, niet onbelangrijk, openbare aanbesteding zorgt
er voor dat het vervoerscontract op een transparante en een niet-discriminerende
manier tot stand komt. Een eis die ook vanuit Europees recht aan het verlenen
van bijzondere, langjarige rechten wordt gesteld.De leden van de GroenLinks-fractie stelden enkele vragen over de concessieplicht
voor het vervoer over de HSL.Voor het binnenlands vervoer over de HSL-lijnen zal, anders dan deze leden
kennelijk veronderstelden, ingevolge het wetsvoorstel wèl een concessieplicht
gelden. Het zal een vervoerder die internationaal vervoer verzorgt verboden
zijn om zonder concessie voor binnenlands vervoer binnenlandse reizigers mee
te nemen. In die zin is «cherry-picking» niet aan de orde. Voor
de HSL-Zuid heeft de regering ervoor gekozen om binnenlandse reizigers wel
toegang te bieden tot internationale treinen. Juist omdat één
onderneming zowel het binnenlandse als het internationale vervoer over de
HSL-Zuid zal verzorgen, zal geen concurrentie op het spoor ontstaan. Het voordeel
voor de reiziger is daarbij evident. Tussen Rotterdam en Amsterdam ontstaat
op deze wijze een kwartiersdienst over de HSL in plaats van een halfuursdienst.
Daarenboven vindt de regering, nu er geen nadelen voor vervoerders aan zijn
verbonden, het niet juist om «halflege» internationale treinen
tussen Amsterdam en Rotterdam te laten rijden.Ter zake van het vervoer over de HSL-Zuid zij voorts verwezen naar het
besprokene in het overleg met vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat.22.4 Evaluatie concessiestelselDe leden van de PvdA-fractie en de CDA-fractie vroegen of een evaluatie
zal plaatsvinden op het gebied van spoorvervoer. De leden van de CDA-fractie
vroegen daarnaast naar de consequenties van het eventueel terugdraaien van
de aanbestedingsplicht voor het openbaar personenvervoer voor de aanbesteding
van het openbaar vervoer per trein. Zij vroegen daarnaast naar de voordelen
van de publiekrechtelijke concessiesystematiek.De evaluatie van het voorgestelde regime voor het openbaar vervoer per
trein is van evident belang. Ter zake zij het volgende opgemerkt.Bij de gunning van concessies voor openbaar vervoer per trein zijn verschillende
regimes te onderscheiden.Ten aanzien van het regionaal openbaar vervoer per trein is het beeld
als volgt. Vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel heeft
in drie gevallen decentralisatie van regionaal openbaar vervoer
per trein bij wijze van experiment plaats gehad: in Friesland, Groningen en
in de Achterhoek. In één van deze gevallen was sprake van aanbesteding;
in de andere twee gevallen was sprake van onderhandse gunning. In het kader
van dit voorstel zal stapsgewijze decentralisatie van regionaal openbaar vervoer
per trein plaatshebben. Uitgangspunt daarbij is aanbesteding van de concessie
behalve in bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen. Dit betekent
dat de komende jaren met de komst van enige nieuwe regionale spoorconcessies
kan worden gerekend.Voor het hoofdrailnetvervoer wordt een contract gesloten met NSR. Na de
behandeling van dit voorstel zal gewerkt worden aan duidelijke prestatie-afspraken
met NSR, op basis waarvan een concessie voor het hoofdrailnet voor tien jaar
onderhands aan NSR zal worden gegund. De bedoeling is dat halverwege de looptijd
van deze concessie een evaluatie van de concessie zal plaatsvinden. De concessie
voor het hogesnelheidsvervoer zal na aanbesteding worden gegund en kan pas
worden geëffectueerd vanaf het gereed komen van de HSL-Zuid in 2005.In het licht van het vorenstaande is het wenselijk – evenals voor
het stads- en streekvervoer – uit te gaan van de evaluatie van de doeltreffendheid
en de effecten van het wetsvoorstel binnen vijf jaar na inwerkingtreding.
Met het oog hierop is artikel 108 waarin deze evaluatie na vijf jaar is geregeld
ook van toepassing op het openbaar vervoer per trein. Het evaluatiemoment
over het al dan niet volledig voortzetten of terugdraaien van de aanbestedingsplicht
die de Wet personenvervoer 2000 voor het stads- en streekvervoer legt op 1
januari 2005, geldt niet voor het openbaar vervoer per trein. De reden hiervoor
is de volgende. Voor het gedecentraliseerd openbaar vervoer per trein is er
geen fasering in de mate van wel of niet aanbesteding en geldt aanbesteding
als uitgangspunt behalve in de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven
gevallen. Door de combinatie van aanbestedingsplicht en de bij algemene maatregel
van bestuur omschreven gevallen waarin de aanbestedingsplicht niet geldt,
is een maatwerkoplossing gecreëerd met betrekking tot het regionaal openbaar
vervoer per trein. Voor het hoofdrailnetvervoer en het hogesnelheidsvervoer
is er eveneens een maatwerkbenadering ten aanzien van de gunnings-, respectievelijk
aanbestedingsprocedure. Hierdoor is er geen evaluatie van de aanbesteding
als zodanig nodig, maar zal bij de wetsevaluatie ook de aanbestedingplicht
voor het regionaal openbaar vervoer per trein worden betrokken.2.5 Marktmacht en gunningDe leden van de CDA-fractie vroegen naar de gunningscriteria die worden
gehanteerd. Deze leden verwezen voorts naar de opmerking van de regering,
onder het kopje de gevolgen voor energiegebruik en mobiliteit, dat de introductie
van de marktwerking naar verwachting zal bijdragen aan verbetering van het
spoorproduct. Zij vroegen deze stelling te onderbouwen.De omstandigheid dat marktwerking bijdraagt aan verbetering van het treinproduct
wordt ondersteund door de uitkomsten van een aantal studies. Belangrijk is
natuurlijk welke gunningscriteria worden gehanteerd. Als gunningscriteria
kunnen ook andere criteria dan de laagste of de hoogste prijs of de economisch
meest voordelige aanbieding worden toegepast. Voorbeelden van gunningscriteria
zijn:a. de bijdrage die de uitvoering van de concessie verleent aan de bevordering
van de mobiliteit per trein, uitgedrukt in reizigerskilometers of aantal reizigers,b. de bijdrage die de uitvoering van de concessie, naar algemeen geldende
maatstaven, geacht mag worden te verlenen aan de substitutie van personenvervoer
per auto of vliegtuig naar personenvervoer per trein, c. de garantie van een basisvoorziening voor de reizigers,d. de aansluiting van de uitvoering van de concessie op aansluitend openbaar
vervoer,e. het financiële belang van de overheid,f. de sociale of commerciële «spin-off» van de uitvoering
van de concessie op andere maatschappelijke en economische sectoren,g. de kwaliteit van het product voor de reizigers en de prijs van het
product voor de reizigers,h. elke combinatie van bovenstaande criteria.Wat is de relatie tussen prestatieafspraken en concessieverlening, zo
vroegen de leden van de PvdA-fractie. Verder vroegen zij naar de uitzonderingen
voor het niet toepassen van de aanbestedingsvorm door regionale overheden
en naar de rol van de Nederlandse Mededingingsautoriteit hierin. De leden
van de VVD-fractie vroegen welke marktmacht-regels nu precies van toepassing
zijn op de diverse vervoermodaliteiten.Inherent aan een concessie is dat de concessiehouder gedurende een bepaalde
periode een in beginsel exclusief recht krijgt en dus in zekere zin als monopolist
kan functioneren. Juist om monopolistisch gedrag tegen te gaan, zullen aan
de concessie voorschriften worden verbonden, bijvoorbeeld over de reizigersgroei,
voorzieningenniveau, punctualiteit, kaartintegratie, tariefbeleid, toegankelijkheid.
Deze voorschriften hebben veelal het karakter van «prestatie-afspraken».
Deze afspraken kunnen met een bepaalde bonus of malus worden onderstreept.
Hierdoor is niet inherent sprake van machtconcentraties. De concessieverleners
en ook de consumentenorganisaties die adviseren over de concessievoorschriften
respectievelijk het programma van eisen zullen zeker hiervoor op hun hoede
zijn. Wel is een aandachtspunt dat door de nagestreefde marktwerking in het
kader van de concessieverlening bij vervoerondernemingen behoefte zal bestaan
aan schaalvergroting. Vervoerondernemingen zullen trachten aan die behoefte
tegemoet te komen door te streven meer concessies in hun bezit te krijgen.Dan komt het vraagstuk van de marktmacht, het maximale marktaandeel, aan
de orde. In dit verband heeft de Raad voor Verkeer en Waterstaat in zijn recente
rapport «Meer macht, andere overheid» voorgesteld markmacht als
drempel van toetreding te schrappen. De Tweede Kamer heeft in het kader van
de behandeling van het wetsvoorstel voor de Wet personenvervoer 2000 uitgebreid
aandacht geschonken aan het onderwerp marktmacht. In het kader van dit voorstel
staat de regering ook expliciet stil bij het onderwerp marktmacht. Bij dit
onderwerp wordt gekozen voor een op elk van de deelmarkten van het openbaar
vervoer per trein (regionaal openbaar vervoer per trein, hoofdrailnetvervoer,
hogesnelheidsvervoer) afgestemde benadering.Mede naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie wordt
opgemerkt dat voor het regionaal openbaar vervoer per trein zal worden aangesloten
bij het overige regionaal openbaar vervoer, omdat het regionaal openbaar vervoer
per trein grote gelijkenis vertoont met het overige regionaal openbaar vervoer:
vervoer over korte afstand. Dit betekent dat voor het regionaal openbaar vervoer
per trein evenals voor het overige regionaal openbaar vervoer tot 1 januari
2002 de markmachttoets niet zal gelden (zie artikel 143, vierde lid, van de
Wet personenvervoer 2000). Een door de Minister van Verkeer en Waterstaat
te houden onderzoek naar de ontwikkeling van de concurrentieverhoudingen op
de Nederlandse markt van het openbaar vervoer kan reden zijn de markmachtbepalingen
uit de Wet personenvervoer 2000 in werking te laten treden. Op het moment
waarop de markmachtbepalingen voor het gehele regionale openbaar vervoer inclusief
het regionaal openbaar vervoer per trein gaan gelden, gaat de rol van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit bij de afgifte van verklaringen van geen bezwaar van
start. Door deze opzet wordt voor het regionaal openbaar vervoer per trein
de lijn gevolgd die door de TweedeKamer voor het overige regionaal
openbaar vervoer in de Wet personenvervoer 2000 is uitgezet.Voor het hoofdrailnetvervoer dat voor tien jaar onderhands aan NSR wordt
gegund, is de toetredingsdrempel van de markmacht niet relevant. Voor de periode
tot 1 juli 2001 is immers met NSR het overgangscontract II gesloten, als overgangsregime
tot de verlening van een concessie op basis van het onderhavige voorstel.
De bedoeling is om daarin via prestatie-afspraken met name over reizigersgroei
in de spits, punctualiteit, voorzieningenniveau, stations, tarieven en toegankelijkheid
sturing te geven aan NSR. De bedoeling is tegelijkertijd om NSR ruimte te
bieden om zich te ontwikkelen tot een marktgerichte onderneming die een zodanige
concurrentiekracht krijgt dat zij in samenwerking met anderen op de openbaar
vervoersmarkten in Europa een rol kan spelen. Ook is van belang dat halverwege
de looptijd van deze concessie een evaluatiemoment is ingebouwd.De leden van de CDA-fractie wensten een toelichting van de wijze waarop
de minister omgaat met marktmacht en vroegen of marktmacht niet Europees in
plaats van nationaal moet worden beschouwd.De leden van de fracties van RPF en GPV herinnerden de regering eraan
dat zij bij de behandeling van de Wet personenvervoer 2000 hebben gepleit
voor Europese benadering van de marktmacht in plaats van de nationale, zij
vroegen of de regering het acceptabel vindt dat Nederlandse bedrijven achtergesteld
worden bij buitenlandse ondernemingen omdat buitenlandse partijen niet kunnen
worden uitgesloten van een concessie voor nationaal of regionaal spoorvervoer.Bij de parlementaire behandeling van de Wet personenvervoer 2000 is uitgebreid
ingegaan op het begrip marktmacht. Aan deze bepalingen, waaronder artikel
54, onderdeel a, wijzigt onderhavig voorstel van wet niets. Bij de beoordeling
van de marktmacht van een partij wordt gekeken naar het aandeel dat deze op
de gehele Nederlandse markt voor openbaar personenvervoer heeft. Het gaat
daarbij in feite om de afbakening van het begrip markt. In de Wet personenvervoer
2000 is ervoor gekozen om de gehele Nederlandse openbaar vervoer markt met
uitzondering van het vervoer per trein als de relevante markt te bestempelen.
Een meer beperkte marktdefinitie – bijvoorbeeld de relevante markt voor
busvervoer in een bepaalde regio – leidt ertoe dat het vervoersaanbod
te veel versnipperd raakt. Het is niet mogelijk om het marktbegrip zodanig
te verbreden dat al het openbaar vervoer van heel Europa eronder valt. Dit
zou bovendien betekenen dat in feite nooit kan worden aangenomen dat er sprake
is van ongewenste marktmacht. Wel is ervoor gekozen om een vorm van reciprociteit
te hanteren die ertoe leidt dat een partij die niet in Nederland is gevestigd
en in zijn thuisland een beschermde markt kent, geen verklaring van geen bezwaar
kan verkrijgen en derhalve geen concessie kan verwerven.De bepalingen omtrent marktmacht bewerkstelligen geen achterstelling van
Nederlandse bedrijven ten opzichte van buitenlandse partijen, maar zijn er
juist op gericht om te voorkomen dat Nederlandse of buitenlandse partijen
een positie van ongewenste marktmacht op de Nederlandse markt verwerven.De leden van de D66-fractie vroegen naar de rol die artikel 69a speelt
bij de aanbesteding van de HSL-Zuid. In het bijzonder vroegen zij of Europese
marktmacht en reciprociteit als criteria gelden.Het voorgestelde artikel 69a kan formeel nog geen rol spelen bij de aanbesteding
van het vervoer over de HSL-Zuid. Deze aanbestedingsprocedure is immers al
gestart, vier potentiële bieders hebben zich inmiddels gekwalificeerd.
Artikel 69a kan formeel pas toegepast worden op een aanbestedingsprocedure
als dit onderdeel van het onderhavige wetsvoorstel alsmede de daarop gebaseerde
algemene maatregel van bestuur in werking is getreden. Voor de lopende aanbesteding
van de HSL-Zuid is dit zodoende niet aan de orde. Ook inhoudelijk
waren er geen redenen (en juridisch geen mogelijkheden) om in de voorwaarden
voor de aanbesteding bepalingen omtrent marktmacht en reciprociteit op te
nemen. Dit is toegelicht in de brief van 16 juni 2000 aan de Voorzitter van
de Tweede Kamer over het besluit van de Ministerraad over de aanbesteding
van het vervoer over de HSL-Zuid.12.6 Financiële aspecten van aanbestedingIs de financiering van de aanbestedingen wel te betalen uit de inkoopvoordelen
en hoe dan, zo vroegen de leden van de fractie van D66. Zij vroegen of het
niet beter is kwaliteitsverbetering, in plaats van geld, na te streven?De regering interpreteert de vraag over de financiering van de aanbestedingen
in relatie tot de inkoopvoordelen in die zin dat deze ervan uitgaat dat de
voorbereidingskosten van een aanbestedingsprocedure worden goedgemaakt door
de «opbrengsten van de aanbestedingsprocedure». De voorbereiding
van een aanbesteding vergt personeelsformatie van beperkte omvang en onderzoekskosten.
Een dergelijke financiële inspanning is zeker «terug te verdienen»
bij aanbesteding en wel of doordat als gevolg van de verleende concessie hetzelfde
openbaar vervoersproduct de concessieverlener minder geld zal kosten of doordat
de verleende concessie voor hetzelfde bedrag meer openbaar vervoersproduct
oplevert, waarbij inkoop van het extra openbaar vervoer zonder aanbesteding
duurder zou zijn dan de voorbereidingskosten die met de aanbesteding zijn
gemoeid.Zowel de optie: een kwalitatief beter openbaar vervoer voor hetzelfde
geld, als de optie: hetzelfde openbaar vervoer voor een lagere kostprijs,
heeft aantrekkelijke kanten. Immers bij de benadering waarbij hetzelfde product
voor minder geld wordt geleverd dient de overheid het geld dat ze voor de
exploitatie van het openbaar vervoer niet nodig heeft – onder aftrek
van de aanbestedingskosten – in te zetten voor andere openbaar vervoerdoeleinden
bijvoorbeeld voor verbetering van de infrastructuur van het openbaar vervoer
waardoor op een indirecte wijze toch weer de kwaliteit van het openbaar vervoer
wordt verbeterd. Als door deze impuls voor de infrastructuur bijvoorbeeld
de reissnelheid van het openbaar vervoer wordt verbeterd kan dit – voor
zover dit niet in de onderhavige concessie wordt «verzilverd» –
ertoe leiden dat de kostenvoordelen voor de vervoersonderneming in de volgende
concessie worden betrokken.De leden van de VVD-fractie stelden dat de effecten van deze wet voor
de rijksbegroting alleen verschuivingen betreffen. Zij vroegen of er geen
sprake moet zijn van kostenverlaging als doel van deze marktwerkingsoperatie.Voor dit voorstel gelden dezelfde doelstellingen als voor de Wet personenvervoer
2000: een selectieve en regionaal gedifferentieerde groei van het openbaar
vervoer en een verbetering van de kostendekkingsgraad (het aandeel van de
reizigersopbrengsten in de exploitatie van het openbaar vervoer). De tweede
doelstelling speelt met name bij het regionaal openbaar vervoer per trein
en niet bij het hogesnelheidsvervoer en het merendeel van de diensten van
het hoofdrailnetvervoer. De marktwerking die het resultaat is van het gehele
proces van concessieverlening en als instrument voor de bovenbedoelde doelstellingen
wordt gehanteerd, leidt of tot een beter product voor hetzelfde geld of tot
hetzelfde product tegen lagere kosten.De leden van de fractie van GroenLinks maken zich zorgen over de mogelijkheid
dat er in de toekomst een financiële vergoeding wordt gevraagd aan de
concessieverlener, zonder verdere bepalingen waaraan deze vergoeding vervolgens
besteed zal worden. Voor de te verstrekken bijdragen voor de exploitatie van openbaar vervoer
aan de decentrale overheden gelden de bestedingsdoelen zoals opgenomen in
het Besluit personenvervoer 2000. Dit zijn:– de ontwikkeling, verlening en uitvoering van een concessie, met
inbegrip van het volgen van en de controle op het verrichten van openbaar
vervoer,– de aanleg en het onderhoud van de infrastructuur ten behoeve van
het openbaar vervoer,– het reserveren van financiële middelen ten behoeve van het
openbaar vervoer.De decentrale overheden kunnen derhalve slechts vergoedingen verstrekken
aan vervoerbedrijven als deze vergoedingen worden verstrekt ten behoeve van
een of meer van deze bestedingsdoelen. Het is aan de decentrale overheden
om in dit kader tot goede prijsafspraken met de vervoerder te komen. Na afloop
van het bestedingsjaar leggen de desbetreffende overheden aan het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat verantwoording af met betrekking tot de besteding
van de bijdrage. Bedoelde bepalingen gelden zowel voor het regionaal openbaar
vervoer per trein als voor het overig regionaal openbaar vervoer. De decentrale
overheden is de mogelijkheid geboden om de budgetten voor beide vormen van
regionaal openbaar vervoer uit te wisselen. Dit om een optimale afweging te
bewerkstelligen tussen de verschillende vormen van openbaar vervoer.Volgens de regering heeft het wetsvoorstel als zodanig geen financiële
gevolgen. De leden van de fracties van RPF en GPV zijn van mening dat niet
te snel moet worden geconcludeerd dat het rijksbudget voor de contractsector
toereikend is. De regering noemt in dit verband Groningen als voorbeeld van
hoe «hetzelfde product voor minder geld» kan worden geleverd.
Deze leden kunnen zich echter niet voorstellen dat de ronduit slechte prestaties
van de vervoerder het predikaat «hetzelfde product» verdienen.Tot op dit moment is bij de experimenten die plaatsvinden met decentralisatie
en marktwerking in het regionale OV niet gebleken dat de stelling van de regering
dat het rijksbudget voor de contractsector toereikend is, onjuist is. Sterker
nog, de ervaring met de aanbesteding in Groningen heeft voor zowel provincie
als Rijk een aanzienlijke besparing opgeleverd, terwijl een voorzieningenniveau
conform het programma van eisen van de provincie wordt geboden. Het gaat te
ver om de praktische problemen die met name Noordned in Friesland en Groningen
ervaart te wijten aan onvoldoende middelen. De analyse van de situatie, zoals
die zich tot op heden heeft voorgedaan, leidt eerder tot de indruk dat Noordned
de exploitatie van het spoorvervoer in Friesland en Groningen is gestart met
onvoldoende (reserve-)materieel en in het geval Groningen met materieel dat
nog niet aan de eisen van het door de provincie bij de aanbesteding gehanteerde
bestek (onder andere het bieden van een 1e klas) voldoet. Het is in de praktijk
vervolgens erg moeilijk gebleken om op korte termijn elders op de materieelmarkt
extra materieel te verkrijgen. Van provinciale zijde is meegedeeld dat men
ter voorkoming van dit soort problemen overweegt om bij toekomstige aanbestedingen
als eis op te nemen dat de vervoerder aannemelijk moet maken dat hij over
een bepaald percentage reservematerieel kan beschikken.Al eerder beoordeelden de leden van de fractie van GroenLinks de mogelijkheid
voor concessieverlenende overheden om inkomsten te genereren uit een concessie
als zeer ongewenst. De praktijk kan dan zijn dat de rijkssubsidies aan het
regionale openbaar vervoer via betaling voor de concessie in feite doorstromen
naar de algemeen inzetbare middelen van regionale overheden.De rijksbijdrage kan niet «doorstromen» naar de algemene middelen
van de decentrale overheden. De overheden moeten immers aan het ministerie verantwoorden dat de rijksbijdrage aan het openbaar vervoer
is besteed. In artikel 25, eerste lid, is wel een rechtsgrond geschapen voor
het vragen van een prijs voor een concessie. Deze rechtsgrond is met name
bedoeld voor de HSL en het hoofdrailnet. De kans dat de decentrale overheden
een prijs kunnen vragen van een concessiehouder voor het mogen exploiteren
van een concessie voor ander openbaar vervoer wordt zeer laag ingeschat. Dit
houdt verband met het hoge aandeel aan onrendabele lijnen in het regionale
openbaar vervoer per trein. Het is aan het democratisch gelegitimeerde orgaan
van algemeen bestuur dat de concessie verleent overgelaten om te beoordelen
of een prijs van de concessiehouder wordt gevraagd of dat een hoger voorzieningenniveau,
lagere tarieven of andere in het publieke belang zijnde eisen aan de concessiehouder
worden opgelegd.De leden van de fractie van D66 vroegen naar het begrip «marginale
kosten» op bladzijde 4 van de memorie van toelichting.Op dit moment wordt op basis van het Besluit gebruiksvergoeding spoorweginfrastructuur
het variabele deel van de gemaakte kosten van het beheer en onderhoud van
de spoorweginfrastructuur en de kosten van de treindienstleiding bij Verkeersleiding
aan de gebruikers van deze infrastructuur in rekening gebracht. Het ideaalbeeld
is – conform de beschouwing over de beprijzing van de mobiliteit in
het Nationaal Verkeersen Vervoersplan – dat ook voor het treinverkeer
de kosten van de infrastructuurkosten door de gebruiker worden opgebracht.
Voorshands is het streefbeeld het doorbelasten van marginale kosten. Hierbij
worden aan elke gebruiker de kosten in rekening gebracht die zijn verbonden
aan elke door hem op het spoorwegnet extra afgelegde treinkilometer en verbonden
aan elke extra keer dat door hem een station wordt aangedaan.Een eenduidige definitie van het begrip marginale kosten bestaat overigens
niet. Bij de toepassing van het begrip marginale kosten zullen de tariefbeginselen
uit het EU-infrastructuurpakket spoor dan ook bepalend zijn. In het Besluit
gebruiksvergoeding spoorweginfrastructuur wordt om die reden in aansluiting
op de EG-regelgeving gesproken over de kosten die direct samenhangen met het
gebruik van spoorweginfrastructuur.3. DE TOEPASSING VAN HET CONCESSIESTELSEL3.1 De aanbestedings- en gunningsprocedureDe leden van de VVD-fractie gaven aan dat vanaf 2009 het kernnet
moet worden aanbesteed. De leden van de CDA-fractie vroegen of het niet beter
is om eerst ervaring op te doen met het prestatiecontract en pas tegen het
jaar 2009 te beslissen hoe verdere gunning zal plaatsvinden. Ook de leden
van de GroenLinks-fractie en de leden van de fracties van RPF en GPV stelden
vragen over de gunning van de concessie voor het hoofdrailnet.Bij de door de minister te verlenen concessies zijn er verschillende procedures
met betrekking tot de gunning van de concessies mogelijk:– onderhandse gunning,– openbare aanbesteding via de procedure van hoofdstuk III van de
Wet personenvervoer 2000,– andere openbare gunningsprocedures.De grondslag voor deze verschillende procedures is gelegen in artikel
69a.Voor het hoofdrailnet is nu gekozen voor de onderhandse gunningsprocedure.
Het is niet zo dat in het wetsvoorstel wordt vastgelegd dat de concessie voor
het hoofdrailnet eenmalig onderhands wordt gegund. Volgens artikel 69a kan
zowel bij de inwerkingtreding van dit voorstel als op een later moment gekozen
worden uit de drie hierboven bedoelde gunningsprocedures. Voor het hoofdrailnet is voor de periode van tien jaar gekozen voor onderhandse
gunning aan NSR om de volgende vier redenen.Ten eerste moet NSR de gelegenheid krijgen zich te ontwikkelen tot een
marktgerichte onderneming. Marktgericht betekent: luisteren naar de reizigers
als klanten: dus leveren van vervoerproducten waar de klanten behoefte aan
hebben.Ten tweede moet NSR zich kunnen ontwikkelen tot een onderneming met een
zodanige concurrentiekracht dat zij op de openbaar vervoermarkten in Europa
een rol kan spelen. Achtergrond hierbij is dat NSR – voor zover in andere
Europese landen concurrentiemogelijkheden op de openbaar vervoermarkten zich
voordoen – de mogelijkheid moet krijgen in samenwerking met anderen
op die markten te opereren. Dit vergt voor NSR opbouw van kennis en internationale
uitgroeipotentie. Dit betekent ook de inzet van middelen van NSR of de NS-holding
om NSR in samenwerking met anderen op delen van de markt in Europa die open
zijn, zich een positie te laten verwerven.Ten derde worden de komende jaren ervaringen opgedaan met decentralisatie
en aanbesteding van regionaal openbaar vervoer per trein. Dit betekent dat
NSR zich moet instellen op de aanwezigheid van andere vervoerondernemingen
op zogenoemde uitlopers en losliggende delen van het spoorwegnet, waarover
overwegend regionaal openbaar vervoer per trein plaatsheeft, en geleidelijk
ook op de afsplitsing van één en later wellicht meer stadsgewestelijke
netten van het hoofdrailnet. Een dergelijke afsplitsing vergt aanpassing van
de organisatie en afstemming van de vervoerproductie op de nieuwe situatie.
NSR moet de gelegenheid worden geboden op deze ontwikkelingen in te spelen.Tenslotte zullen vanaf 2005 hogesnelheidstreinen gaan rijden. Voor
het rijden van deze treinen hebben verschillende ondernemingen of combinaties
van ondernemingen inclusief NSR belangstelling getoond. Wat het resultaat
van de aanbesteding ook zal zijn, de komst van de hogesnelheidstreinen zal
invloed hebben op de positie van het hoofdrailnet en daarmee op de positie
van NSR. Ook op deze ontwikkeling moet NSR kunnen inspelen.Zoals gezegd leiden al deze ontwikkelingen ertoe dat zeker tot 2010 het
hoofdrailnet aan NSR kan worden gegund. Zowel aanbesteding van het hoofdrailnet
als introductie van concurrentie op het spoor ten aanzien van het hoofdrailnet
zouden op dit moment strijdig zijn met de hierboven weergegeven overwegingen,
omdat deze omstandigheden niet de ruimte zouden bieden in te spelen op de
hierboven bedoelde ontwikkelingen. Tegen 2010 is er dan de gelegenheid op
basis van de opgedane ervaringen en de ontwikkelingen die zich hebben voltrokken
te beoordelen– of en in hoeverre sprake kan zijn van concurrentie om het spoor,– of het dan resterende hoofdrailnet (dus minus de voordien gedecentraliseerde
delen van dit net) in zijn geheel of per landsdeel gegund dient te worden,– welke gunningsprocedure daarbij het meest in aanmerking komt.De regering heeft in de toelichting bij het wetsvoorstel al wel aangegeven
van oordeel te zijn dat pas tot aanbesteding kan worden overgegaan als de
ontwikkeling van de concurrentieverhoudingen op de openbaar vervoermarkten
in Europa en de ontwikkeling van de eigen concurrentiekracht van NSR, NSR
in staat stelt efficiënt en klantgericht te opereren en in andere Europese
landen op de openbaar vervoermarkten in samenwerking met anderen een rol te
spelen.Dus NSR wordt niet in 2010 «als een mak schaap voor de leeuwen gegooid»
maar krijgt een kans als een sterke speler zijn partij mee te spelen. De onzekerheid
is voor NSR maar beperkt: NSR heeft voor een deel zelf in de hand of en in
hoeverre de onderneming zich als een sterke speler ontwikkelt.Verder wijst de regering er nu al op dat het volledig opknippen van het
hoofdrailnet in landsdelen als belangrijk nadeel heeft dat reizigers in het lange afstandsvervoer dan er toe kunnen worden gedwongen één
of meer malen over te stappen, hetgeen nadelig kan zijn voor het lange afstandsvervoer
per trein. Het lange afstandsvervoer is juist een deelmarkt waarin de trein
nu een belangrijk aandeel heeft.Bij concurrentie op het spoor zal moeten worden gerekend met de volgende
nadelen ten opzichte van concurrentie om het spoor:– minder samenhang in netwerken,– moeizame capaciteitstoewijzing,– hoge infrastructurele heffingen,– congestie in de netwerken op commercieel aantrekkelijke tijdstippen,– minder mogelijkheden voor het stellen van concessievoorwaarden,– hogere bestuurs- en beheerslast,– de mogelijkheid van kannibalisatie van diensten ten opzichte van
elkaar (afromen van vervoer van de ene onderneming ten nadele van de andere
onderneming).De meeste van deze nadelen zijn reeds vermeld in bijlage 2 bij de nota
«De derde eeuw spoor.» In de tussentijd, tot 2010, is er weliswaar
één onderneming die het hoofdrailnet exploiteert en wat dat
net betreft een monopolie heeft. Echter juist met het oog op dit monopolie
worden prestatieafspraken met betrekking tot het hoofdrailnet gemaakt inzake
reizigersgroei in de spits en inzake de punctualiteit. Ook worden andere afspraken
gemaakt inzake bediening van stations, frequentie van treindiensten, tarieven,
toegankelijkheid van materieel en reisinformatie. Deze afspraken hadden reeds
hun neerslag gevonden in het Memorandum of Understanding inzake het prestatiecontract.De leden van de VVD-fractie vroegen naar de oprichting van een staatsbedrijf
als de aanbesteding van het vervoer over de HSL-Zuid mislukt.Het starten van de aanbesteding voor het vervoer over de HSL-Zuid was
een onomkeerbare stap. Echter het is geen eenvoudige aanbesteding. Als de
aanbesteding onverhoopt zou mislukken of als de marktspanning tijdens de aanbesteding
zou wegvallen kan de regering een zogenaamd «no go-besluit» nemen.
In dit geval dient de Staat over een terugvaloptie te beschikken, waarmee
gegarandeerd wordt dat het vervoer over de HSL-Zuid tot ontwikkeling komt
op het moment dat de lijn beschikbaar is. Deze terugvaloptie is de «publieke
ontwikkelingsmaatschappij» die door de Staat in dat geval ingericht
zal worden. Gedurende een beperkt aantal jaren zal dan een staatsbedrijf,
bijvoorbeeld een vennootschap waarvan de aandelen in handen zijn van de Staat,
met door de Staat aangeschaft rollend materieel het HSL-vervoer ontwikkelen.
Zodra het vervoer zich heeft ontwikkeld, zal de ontwikkelingsmaatschappij
worden geprivatiseerd. Het is inderdaad een feit dat in deze situatie de Staat
garant zal staan voor of zelf de initiële investeringen zal doen. De
ontwikkeling van het vervoer is dan voor risico van de Staat. Er is nog geen
sprake van een investeringsplan hiervoor omdat dit prematuur is. Wel zijn
voorbereidingsstappen gezet om, indien de publieke ontwikkelingsmaatschappij
onverhoopt nodig zou blijken, op tijd over rollend materieel te kunnen beschikken.
Hiervoor is een aanbestedingsprocedure onder materieelbouwers gestart. Zodra
voldoende zekerheid bestaat over het succes van de aanbesteding van het vervoer,
kan en zal deze materieeltender worden gestopt.De leden van de CDA-fractie maakten enkele opmerkingen over de aanbesteding
van het vervoer over de HSL-Zuid.Naar aanleiding daarvan kan worden opgemerkt dat in het onderhavige wetsvoorstel
niet wordt gekozen voor één bepaalde richting met betrekking
tot gunning en aanbesteding. Het wetsvoorstel biedt juist de juridische basis
om, afhankelijk van de concrete situatie, uit verschillende gunningsprocedures,
waaronder de onderhandse, te kunnen kiezen. In die zin verschilt het hogesnelheidsvervoer
niet van het vervoer over het hoofdrailnet. Beide vervoerssoorten
vallen onder de «bijzondere bepalingen inzake door Onze Minister te
verlenen concessies».3.2 De overgang van een concessieDe leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering niet vreest dat er
financiële genoegdoening geëist wordt door de vervoerders die hun
concessie kwijtraken. Zij vroegen of dit alleen na afloop van de concessietermijn
kan, of ook eerder.Voor schadevergoeding of een andere vorm van (financiële) genoegdoening
uitsluitend gebaseerd op het aflopen van de concessietermijn, zo kan deze
leden worden geantwoord, lijkt geen juridische grond te bestaan. Dit zou anders
kunnen zijn als de concessietermijn tussentijds zou moeten worden ingekort.
Een dergelijke situatie zou aanleiding kunnen zijn om de schade die bestaande
concessiehouders daardoor mogelijk leiden, in ogenschouw te nemen.Door de leden van de fracties van PvdA, CDA, D66, GroenLinks, SP, RPF
en GPV werden verschillende vragen gesteld en opmerkingen gemaakt over de
regeling van de overgang van personeel. Naar aanleiding daarvan wordt het
volgende opgemerkt.De ten opzichte van het Burgerlijk Wetboek aanvullende regelgeving in
de Wet Personenvervoer 2000 op het gebied van de positie van de werknemers
bij overgang van een concessie, wordt als gevolg van dit voorstel onverkort
en ongewijzigd van toepassing verklaard op de overgang van een concessie voor
personenvervoer per trein. Inhoudelijk betekent dat ten aanzien van de rechtspositie
van de werknemers het volgende. Iedere werknemer die direct bij de concessie
is betrokken, gaat mee over naar de nieuwe concessiehouder. Van de indirect
bij de concessie betrokken werknemers gaat een naar de omzet evenredig deel
mee over. Ook de CAO en de bedrijfsregelingen ter zake blijven ongewijzigd
bij overgang van een werknemer van de ene concessiehouder naar een andere.
Nieuwe concessiehouders zijn wettelijk verplicht het desbetreffende personeel
onverkort over te nemen. Daar hoeft geen misverstand over te bestaan. De definitie
van direct en indirect personeel lijkt niet voor iedereen even duidelijk.
Het onderscheid tussen direct en indirect wordt niet bepaald door de aard
van de functie. Direct is niet gelijk aan «uitvoerend» en indirect
is niet hetzelfde als «ondersteunend». Het gaat om het al dan
niet direct betrokken zijn bij de concessie. Bij spoorconcessies zal zich
wellicht de situatie meer voordoen dan in het stads- en streekvervoer dat
«uitvoerend» personeel voor meerdere concessies werkzaam is. Bekend
is dat de organisaties van werknemers zich, ondanks de heldere bepalingen
ten aanzien van de overgang van werknemers, zorgen maken over de werkgelegenheid
van bepaalde groepen medewerkers in de spoorsector. Daarbij gaat het vooral
om medewerkers die nu de functie van conducteur of lokettist uitoefenen. De
vakbonden verwachten dat bij de aanbesteding van de zogenaamde contractlijnen
aanbieders zullen opteren voor een exploitatie zonder conducteurs of lokettisten.
De vakbonden vrezen dan dat conducteurs en lokettisten van het ene op het
andere moment zonder werk komen. De Wet personenvervoer 2000 geeft echter
duidelijk aan dat alle betrokken werknemers mee overgaan, dus ook conducteurs
of lokettisten. Het bestaan van spoorspecifieke functies als conducteur en
perronopzichter doet aldus niets af aan de wettelijk gewaarborgde rechtspositie
en rechtszekerheid van de betrokken werknemers. De gedachte dat de wetgeving
met betrekking tot de overgang van personeel bij het personenvervoer per trein
anders uitwerkt of moet worden toegepast dan bij het stads- en streekvervoer,
berust dan ook op een misverstand.Voor zover de nieuwe vervoerder inkrimping of een andere wijziging van
de werkzaamheden zal wensen, dient hij de toepasselijke regels van het Burgerlijk
Wetboek (en de Wet op de ondernemingsraden) in acht te nemen.
In dergelijke gevallen kunnen ook de werknemersorganisaties hun inbreng leveren.Uiteraard kan de verplichting tot overname van personeel voor een potentiële
nieuwkomer kostenverhogend zijn. De regering vindt het nadeel van een dergelijk
(tijdelijk) kostenverhogend effect echter acceptabel, gezien de maatschappelijke
wens tot een zekere mate van rechtsbescherming van de werknemers die met de
overgang naar een nieuwe concessiehouder te maken krijgen.De memorie van toelichting noemt als voorbeeld van een goede en geaccepteerde
oplossing voor het vinden van vervangende werkgelegenheid het bedrijf NoordNed
Personenvervoer b.v. dat de aanbesteding van de noordelijke nevenlijnen heeft
gewonnen. Bij NoordNed speelt het voordeel dat de onderneming de bedrijfstak
vervoer in de desbetreffende regio als achtergrond heeft. Een nieuwkomer zonder
een dergelijke bedrijfstakachtergrond zal bij het meedingen naar een concessie
rekening moeten houden met eventuele moeilijkheden die hij denkt te ondervinden
bij het «plaatsen» van werknemers die om redenen van een andere
exploitatieopzet voor de concessie zelf niet noodzakelijk zijn.De mogelijkheid voor decentrale overheden om voor de overname van indirect
personeel anders te handelen is niet willekeurig, maar moet gebaseerd zijn
op een beleidslijn van die overheid.Het opstellen van een sociaal plan voor de werknemers bij de oude concessiehouder
is overigens overbodig, omdat alle direct betrokken werknemers en een evenredig
deel van de indirect betrokken werknemers mee overgaan. Voor het opstellen
van een sociaal plan bij de nieuwe concessiehouder wordt verwezen naar het
overleg met de vakbonden en de ondernemingsraad.Naar aanleiding van de vraag hoe het staat met het tot stand komen van
één CAO voor het gehele collectief personenvervoer, kan het
volgende worden opgemerkt. Het is niet aan de overheid om één
CAO af te dwingen. Het voortouw voor het tot stand laten komen van één
CAO ligt bij sociale partners. Inmiddels is er een CAO tot stand gekomen voor
multimodaal vervoer.De vraag van de leden van de CDA-fractie of er redenen zijn de desbetreffende
artikelen van de Wet personenvervoer 2000 aan te passen, wordt door de regering
ontkennend beantwoord. Vanuit het algemeen belang dat gemoeid is met klantvriendelijkheid
en efficiënt openbaar vervoer is er reden om hetgeen thans in de Wet
personenvervoer 2000 is bepaald, als het maximaal geregelde te beschouwen.
De regeling zal naar de opvatting van de regering voldoende effectief zijn
in het bereiken van het beoogde doel, te weten het bieden van extra zekerheid
voor het zittende personeel bij de invoering van elementen van marktwerking
in het openbaar vervoer.3.3 De regeling van de concessieduurDe leden van de PvdA-fractie verzochten de regering om te bezien wat voor
de drie segmenten van de spoormarkt de optimale concessieduur is, en in hoeverre
de wet hiertoe afdoende is toegerust. De leden van de VVD-fractie verwezen
naar de concessietermijnen van 6, 10 en 5–15 jaar in dit wetsvoorstel.
Kan dit niet beperkt worden tot 5 en 10 jaar, zo vroegen zij. De leden van
de PvdA-fractie verzochten om vanuit de optiek van afschrijvingstermijnen
van materieel te bezien wat voor de drie segmenten van de spoormarkt de optimale
concessieduur is. De leden van de SP-fractie vroegen in verband met de concessietermijn
of duidelijk kan worden gemaakt wanneer er bij spoorvervoer sprake is van
noodzakelijke en aanzienlijke investeringen door de concessiehouder in onlosmakelijk
met de concessie samenhangende infrastructuur, of met aanzienlijke investeringen
door de concessiehouder in voor de uitvoering van de concessie noodzakelijk
materieel. Ook de leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen naar aanleiding
van de concessieduur van 6 jaar. Deze leden vroegen naar ervaringen in het
buitenland en de gevolgen voor het investeringsbeleid van de vervoerder. Deze
leden vroegen naar de gevolgen voor de kwaliteit van het rollend materieel
en de overgang van materieel. Ook de leden van de fracties van VVD, RPF en
GPV stellen hierover vragen. Ook de leden van de fracties van de PvdA, CDA,
SP, RPF, SGP en GPV vragen de mogelijkheid van een langere concessieduur bij
noodzakelijke en aanzienlijke investeringen in materieel en infrastructuur.
De leden van de SGP-fractie vragen daarnaast of het wel verstandig is om in
dit verband een limitatieve opsomming op te nemen, waardoor een door andere
omstandigheden noodzakelijke verlenging bij voorbaat de pas wordt afgesneden.Omdat de situaties op de deelmarkten thans nog te ver uiteenlopen –
het hoofdrailnet wordt onderhands gegund aan NSR terwijl het hogesnelheidsvervoer
wordt aanbesteed en de bevoegdheden voor het regionaal spoorvervoer eerst
nog moet worden gedecentraliseerd alvorens kan worden aanbesteed – wordt
het niet wenselijk geacht om de concessietermijnen voor alle gevallen gelijk
te stellen. Per deelmarkt zal naar een optimum moeten worden gezocht tussen
mogelijkheid tot aanpassing van de sector aan veranderingen, betwistbaarheid
van de markt en zekerheden voor vervoerders. In de Wet personenvervoer 2000
is voor het stads- en streekvervoer als hoofdregel gekozen voor een termijn
van ten hoogste 6 jaar, met de mogelijkheid van ontheffing van dit maximum
door de minister, indien (kort gezegd) de vervoerder substantiële investeringen
moet doen in infrastructuur of materieel. Inmiddels heeft voor het spoorvervoer
op Europees niveau definitieve besluitvorming plaatsgevonden over meerjarige
capaciteitsrechten. Daarbij is gekozen voor een termijn van 5 jaar, met de
mogelijkheid in bepaalde gevallen een termijn van (ten hoogste) 10 jaar te
kiezen. In de in paragraaf 1.4 van deze nota bedoelde ontwerp-verordening,
die beoogt om de plaats van verordening 1191/69 in te nemen, wordt voor openbare-dienstcontracten
uitgegaan van een termijn van 5 jaar, met de mogelijkheid deze termijn in
bepaalde gevallen te verlengen. De Nederlandse regering zal echter met betrekking
tot het bus-, tram- en metrovervoer in Europees verband pleiten voor de benadering
ten aanzien van de concessietermijn zoals deze is neergelegd in de Wet personenvervoer
2000.Voor het vervoer per spoor is bepalend de nieuwe EG-richtlijn inzake capaciteitstoewijzing,
gebruiksrechten en veiligheidscertificering. Deze richtlijn geeft aan dat
meerjarige capaciteitsrechten voor een termijn van 5 jaar worden verleend
met de mogelijkheid in bepaalde gevallen een termijn van (ten hoogste) 10
jaar te kiezen. Langer dan 10 jaar is voor het spoorvervoer ingevolge die
richtlijn in ieder geval niet mogelijk, behalve in uitzonderlijke gevallen
waarin door de vervoerder langdurige investeringen moeten worden gedaan. Deze
eis is een door het Europees Parlement in tweede lezing van het EU-infrastructuurpakket
spoor bewerkstelligde aanscherping van de termijn. Deze aanscherping is ingegeven
door de behoefte «een tijdelijke bovengrens [aan te brengen] die afhankelijk
is van de omvang van de uit te voeren investeringen».1 De economische levensduur van het huidige treinmaterieel is in het
algemeen ongeveer 30 jaar. Dit betekent dat het materieel door het spoorbedrijf
in 30 jaar financieel-economisch wordt afgeschreven. Technisch kan een treinstel
soms nog langer mee. Vanuit dit perspectief zou de optimale concessieduur
30 jaar belopen. Dan is immers het materieel afgeschreven aan het einde van
de concessie. Deze afschrijvingstermijnen worden momenteel zowel voor hogesnelheidsmaterieel,
IC-materieel en stoptreinen gehanteerd. Vanuit uitsluitend de invalshoek van
afschrijvingstermijnen zouden voor het openbaar vervoer per trein zeer lange
concessietermijnen kunnen worden gehanteerd. Langdurige concessies maken het
voor de vervoerder aantrekkelijker te investeren in materieel
omdat gedurende een lange periode kan worden afgeschreven. Een korte termijn
is een prikkel om het materieel opnieuw te gebruiken of te verkopen aan het
einde van de concessieperiode. De optiek van de afschrijvingsduur van materieel
is veel te beperkt om alleen de concessietermijn te bepalen. Naast de kosten
van afschrijving van materieel zijn andere kosten evenzeer belangrijk of zelfs
van groter van belang. Bovendien is het mogelijk om rollend materieel te leasen
of bestaand eigen materieel in een afzonderlijk leasebedrijf onder te brengen,
dat ook aan een andere, opvolgende concessiehouder het materieel levert. Met
het oog op het verzakelijken van de relatie met vervoerders en de introductie
van elementen van marktwerking door periodieke aanbesteding of onderhandelingen
over de concessieverlening, is het van belang dat de overheid bij een lange
concessieduur in elk geval een ijkpunt inbouwt, waarbij de prestaties van
de spoorvervoerder worden beoordeeld. Bij slechte prestaties zal de concessie
worden beëindigd. Op deze wijze wordt de vervoerder – ondanks een
lange concessieduur – scherp gehouden om vervoerprestaties te leveren
en kunnen stads- en streekvervoer en regionaal spoorvervoer ook tussentijds
op elkaar worden afgestemd in geval van een aanbesteding van het stads- en
streekvervoer.Voor het hoofdrailnet is gekozen voor een concessietermijn tot 2010. Reden
hiervoor is dat het hoofdrailnet onderhands wordt gegund aan NSR. De onderhandse
gunning moet worden gezien in relatie tot de gefaseerde decentralisatie en
aanbesteding van het regionaal spoorvervoer en de aanbesteding en het in 2005
in bedrijf komen van het hogesnelheidsvervoer. Met het oog op de continuïteit
van het spoorvervoer en de mogelijkheid voor NS om zich aan te passen aan
de veranderende omstandigheden, is op dit moment niet voor marktwerking op
het hoofdrailnet gekozen. Het werd echter niet wenselijk geacht deze periode
van onderhandse gunning te lang te laten zijn juist omdat de veranderende
marktomstandigheden de inzichten in de mate van marktwerking op het hoofdrailnet
kunnen beïnvloeden. Op dit moment is weliswaar sprake van investeringen
in materieel ten behoeve van een deel van het vervoer op het hoofdrailnet,
van de overgang van een contract of concessie is geen sprake. Het vervoer
was in handen van NSR en blijft dat ook tot 2010. In het wetsvoorstel wordt
niet vastgelegd hoelang de concessie van het hoofdrailnet na afloop van deze
periode zal worden.Inmiddels moet worden geconstateerd dat de Europese regelgeving dwingende
grenzen stelt aan de duur van meerjarige capaciteitsrechten en daarmee aan
de termijn voor de concessies voor vervoer per trein. Ook moet worden geconstateerd
dat een doelmatige concessietermijn die voldoet aan de behoefte de concessies
periodiek te betwisten, sterk afhankelijk kan zijn van de specifieke omstandigheden
van het geval. Om die reden is ervoor gekozen in het voorstel voor de concessies
voor vervoer per trein de grondslag op te nemen de concessietermijn nader
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te regelen. In de nota van
wijziging inzake het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet zal een daartoe
strekkende wijziging van artikel 24 van de Wet personenvervoer 2000 worden
opgenomen. Om te kunnen aansluiten op de nieuwe EG-richtlijn is het noodzakelijk
de regeling van de concessietermijn voor het vervoer per trein op een lager
niveau dan dat van de formele wet voor te stellen. De concessietermijnen en
de uitzonderingsmogelijkheden ter zake die in de algemene maatregel van bestuur
zullen worden opgenomen zullen lopen langs de lijnen van de nieuwe Europese
regelgeving. De ontwikkelingen in andere landen zullen op dit punt ook nauwlettend
in de gaten worden gehouden. Gelet op de criteria in de nieuwe EG-richtlijn
ter zake zijn een 10-jarige hoordrailnetconcessie en – onder randvoorwaarden –
een 15-jarige HSL-Zuidconcessie in beginsel mogelijk. Voor concessies voor
het bus-, tram- en metrovervoer is de regeling in de huidige Wet personenvervoer
2000 bepalend. Naar aanleiding van de vraag naar mogelijke overgangsregelingen voor materieel
kan het volgende worden opgemerkt. De meest optimale situatie is er een waarbij
de markt zelf tot oplossingen komt.Overgangsregelingen ten aanzien van de overname van materieel zullen de
totstandkoming van een tweedehandsof leasemarkt belemmeren en lijken in geval
van publiekrechtelijke regeling Europeesrechtelijk gezien ook niet toegestaan.
Uiteraard is er de zorg voor de continuïteit van het spoorvervoer. Voor
een deel kunnen de aanbestedende overheden de mogelijkheid van alternatieven
voor de nieuwe vervoerder zelf beïnvloeden: door een periode tussen gunning
van de concessie en het daadwerkelijk rijden van de treindiensten van ongeveer
drie jaar te kiezen, wordt voor de vervoerder de mogelijkheid gecreëerd
om voor het verrichten van regionaal openbaar vervoer per trein van eigen,
nieuw materieel gebruik te maken. Een nieuwe vervoerder heeft dan dus in ieder
geval een alternatief ingeval de zittende vervoer zijn materieel niet tegen
concurrerende prijzen wil aanbieden. De mogelijkheden van een langere concessieduur
zijn afhankelijk van specifieke marktomstandigheden die van geval tot geval
beoordeeld zullen worden. Het is niet ondenkbaar dat daar meer dan eens een
beroep op zal worden gedaan. De afweging voor deze besluitvorming zal, zoals
hiervoor aangegeven, in hoge mate worden bepaald door de toepasselijke Europese
regelgeving.De leden van de fracties van RPF en GPV merkten op dat naar hun mening
onvoldoende recht is gedaan aan de argumenten om concessieverleners zelf de
concessieduur te laten bepalen.Ten behoeve van het bereiken van de optimale situatie is het wenselijk
om een maximale termijn te stellen aan de concessie voor het vervoer per trein.
Het is van belang dat met de concessietermijn een goede balans wordt gevonden
tussen marktwerking enerzijds en stabiliteit en continuïteit voor de
vervoersonderneming anderzijds. Wanneer de concessieperiode wordt beëindigd
en een nieuwe concessie in concurrentie moet worden aangeboden, wordt de vervoerder
geprikkeld om zijn vermogen tot innovatie ten aanzien van product en productieproces
optimaal te gebruiken. Het toezicht op de voortgang van het proces waarbij
elementen van marktwerking worden ingevoerd, ligt primair bij de Minister
van Verkeer en Waterstaat. Daarom is het noodzakelijk de concessieduur wettelijk
te regelen. Een andere aanpak zou ook niet in lijn zijn met de Europese besluitvorming
ter zake. Ingevolge de bij nota van wijziging inzake het wetsvoorstel voor
een nieuwe Spoorwegwet te wijzigen tekst van artikel 24 van de Wet personenvervoer
2000, zal de vaststelling van de concessieduur primair aan de concessieverlener
worden overgelaten, binnen de grenzen die in en krachtens de Wet personenvervoer
2000 worden gesteld, waarbij de toepasselijke Europese regelgeving in belangrijke
mate bepalend zal zijn.3.4 De te gebruiken spoorvoertuigenDe leden van de SGP-fractie merken op dat er in de memorie van toelichting
van uit wordt gegaan dat er een Europese materieelmarkt zal ontstaan. Waarop
is deze verwachting gebaseerd? Waarom maakt materieel als «essential
facility» geen onderdeel uit van de concessieprocedure? In onder meer
Groot-Brittannië en Zweden is dit wel het geval. Verdient dit geen navolging,
zo vroegen deze leden?Zoals blijkt uit het overzicht dat hiervoor is gegeven, zijn er steeds
meer Europese landen waar het niet meer vanzelfsprekend is dat zittende vervoerders
ook in de toekomst het spoorvervoer blijven verrichten. Dat geldt met name
voor het regionaal spoorvervoer. Materieel zal van eigenaar wisselen of geleast
worden. Vervoerders en producenten van materieel zullen hierop anticiperen
door materieel te ontwerpen dat metgeringe aanpassingen elders
inzetbaar is. Ook in ons land kan de inzetbaarheid van materieel voor regionaal
vervoer worden vergroot. Er zal een tendens ontstaan van zeer specifiek materieel –
gemaakt voor specifieke trajecten in een bepaald land – naar generieker
materieel. Uiteraard zal het moeten voldoen aan de veiligheidsvoorschriften
in de verschillende landen.In Zweden en Groot-Brittannië wordt op verschillende wijze omgegaan
met het materieel. In Zweden is het materieel voor het onrendabele vervoer
dat wordt aanbesteed, in handen van de aanbestedende overheid. De nieuwe vervoerder
moet dit materieel huren. De aanbestedende overheid onderhoudt het materieel.
Dit lijkt de regering als algemeen principe echter onwenselijk, omdat het
type materieel, de hoeveelheid en de mate van onderhoud bij uitstek onderwerpen
zijn, ten aanzien waarvan de vervoerder expertise heeft en die van belang
zijn voor de dienstverlening aan de klant. Als de overheid op de stoel van
de vervoerder gaat zitten, wordt de vervoerder een belangrijk kwaliteitsinstrument
ontnomen.In Groot-Brittannië is met name de zogenaamde «tijdelijke call-optie»
van belang. De Strategic Rail Authority sluit
contracten met de leasemaatschappijen waarin de optie is opgenomen dat een
nieuwe vervoerder de beschikking heeft over het tot dan toe – ten behoeve
van de concessie – gebruikte materieel tegen de be-staande afspraken.
Dit biedt de nieuwe vervoerder de zekerheid van materieel in de eerste drie
jaar van de concessie. De nieuwe vervoerder hoeft hier geen gebruik van te
maken. NSR heeft een deel van de voertuigen ondergebracht bij een eigen leasebedrijf.
Bezien zal worden in hoeverre met NSR dergelijke afspraken kunnen worden gemaakt.
Europese regelgeving lijkt eraan in de weg te staan om dit publiekrechtelijk
af te dwingen.De leden van de D66-fractie vragen of de overheid niet zelf bijvoorbeeld
een tweedehandshandel zou kunnen beginnen, gezien het feit dat er nog geen
regeling is voor het materieel van de eerste concessiehouder?De regering ziet niet de meerwaarde van de tussenkomst van de overheid
als inkoper en verkoper van materieel, vooral omdat juist door overheidsinterventie
de ontwikkelingen in de markt worden belemmerd. Er is geen reden om aan te
nemen dat een tweedehandsmarkt of een leasemarkt niet tot stand zou kunnen
komen; er is nu dan ook geen grondslag voor overheidsinterventie. Pas indien
de markt niet in staat blijkt te zijn het materieelvraagstuk op te lossen,
is het denkbaar dan de overheid een regeling voor het materieel treft.3.5 De rechtsgevolgen van de concessieDe leden van de SGP-fractie stelden ten aanzien van het internationale
HSL-vervoer voorts de vraag welk recht of welke plicht nu feitelijk wordt
aanbesteed.Er worden in essentie twee samenhangende rechten aanbesteed. Ten eerste
het exclusieve recht op het binnenlands vervoer over de HSL-Zuid gedurende
15 jaar, inclusief de bijbehorende exploitatieplicht op grond van de concessie.
Ten tweede het bij de concessie behorende recht met betrekking tot de toewijzing
van bepaalde capaciteit voor internationaal vervoer gedurende 15 jaar (zie
het voorgestelde artikel 25a van de Wet personenvervoer 2000). Aan dit tweede
recht is overigens de samenwerking met de Belgische spoorwegen verbonden.Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van D66 of het
niet wenselijk zou zijn om aan een vergunning de verplichting te koppelen
de gegunde activiteit ook te ondernemen, kan worden opgemerkt dat juist een
wezenlijk kenmerk van een concessie is gelegen in de verplichting om de gegunde
activiteit te verrichten. Een vergunning is in beginsel niet meer dan de publiekrechtelijke
toestemming om een activiteit te ondernemen; de vergunninghouder
is vrij de vergunde activiteit wel of niet te ondernemen. Waar de gegunde
activiteit een exclusief karakter heeft en er een rechtstreeks publiek belang
is gemoeid met het daadwerkelijk verrichten van de activiteiten, is de concessie
dan ook een aangewezen instrument om de verplichting tot het uitvoeren van
de activiteiten vast te leggen.De leden van de fracties van RPF en GPV merkten op dat het instandhouden
van de mogelijkheid om als overheid te sturen, hen aansprak. Wel zetten zij
vraagtekens bij de mate waarin deze sturing in het voorliggende wetsvoorstel
gestalte krijgt. De leden van de D66-fractie stelden specifiek de vraag naar
de afdwingbaarheid van een prestatiecontract voor het hoofdrailnet.Bij het hoofdrailnet gaat het, evenals bij de bestaande contracten voor
NoordNed en Syntus, op dit moment nog steeds om gebruik van infrastructuur
die in handen is van onderdelen van het NS-concern. Pas na de uitplaatsing
van de taakorganisaties heeft het Rijk formele zeggenschap over de infrastructuur.
Alsdan kan aan het gebruik van die infrastructuur de voorwaarde van een contract
worden verbonden. Het «afdwingen» van een contract zou overigens
in theorie ook via het stopzetten van de bekostiging van de taakorganisaties
kunnen plaatsvinden. Los van eventuele juridische beperkingen aan de inzet
van zodanige instrumenten om NSR te dwingen een contract te tekenen, beschouwt
de regering zodanige instrumenten ook niet als passend in de relatie met de
NS. Gelet op de het belang van NSR bij kwaliteitsverbetering van haar product
en bij versterking van haar positie met het oog op haar mogelijke rol op andere
openbaar-vervoersmarkten elders in Europa enerzijds en het belang dat de rijksoverheid
hecht aan goed openbaar vervoer per trein anderzijds, is een goede, maar zakelijke
relatie tussen NSR en de rijksoverheid gewenst. Een goed middel om dat te
bereiken is het te sluiten prestatiecontract, met prestatie-afspraken tussen
NSR en de rijksoverheid. De mate waarin thans via het overgangscontract II
en later via concessies als overheid invloed kan worden uitgeoefend op het
aanbod van openbaar vervoer en de kwaliteit daarvan, is niet uitputtend in
dit voorstel geregeld. De Wet personenvervoer 2000 bevat in artikel 32 slechts
de vaststelling van een minimumpakket. De mate waarin de betrokken vervoerder
wordt vrijgelaten is daarmee in hoge mate aan de desbetreffende concessieverlener
overgelaten.4. CAPACITEITSVERDELING EN MEERJARIGE RECHTEN4.1 De criteria voor de verdeling van infrastructurele
capaciteitDe leden van de fracties van CDA, D66, GroenLinks, RPF, GPV en SGP stelden
vragen over het verdelen van de beschikbare spoorweginfrastructuurcapaciteit.
Gevraagd werd naar de criteria die Railned hiervoor hanteert en op welke wijze
de Tweede Kamer bij deze besluitvorming wordt betrokken. Ook werd gevraagd
welke zekerheden concessiehouders hebben na het verwerven van een concessie
op grond van het voorliggende wetsvoorstel.AlgemeenVoor de uitvoering van concessies voor de exploitatie van openbaar vervoer
per spoor is het nodig dat de concessiehouder kan beschikken over spoorweginfrastructuurcapaciteit.
Omdat er veelal meer gegadigden zijn voor deze capaciteit (ook goederenvervoerders)
is capaciteitsverdeling nodig. Met betrekking tot de verdeling van deze capaciteit
is het nodig onderscheid te maken tussen:– lange termijnreservering van capaciteitsrechten: meerjarige capaciteitsrechten (rechten voor een periode langer dan één
dienstregelingstijdvak) en– capaciteitstoewijzing: de daadwerkelijke capaciteitstoewijzing
(rechten voor een periode van maximaal één dienstregelingstijdvak).De doelstellingen bij de verlening van de meerjarige capaciteitsrechten
en bij de capaciteitstoewijzing zijn:– het bevorderen van efficiënte benutting van de spoorweginfrastructuurcapaciteit
tegen lage transactiekosten,– het bieden van onpartijdige toegang tot de meerjarige capaciteitsrechten
en tot de daadwerkelijke capaciteit in het kader van de capaciteitstoewijzing
en– het voorkomen dat meerjarige capaciteitsrechten een belemmering
vormen voor het gebruik van de infrastructuur door andere aanvragers en het
garanderen dat bij de capaciteitstoewijzing bij conflicterende aanvragen een
vastgestelde minimumcapaciteit per vervoersegment beschikbaar is.Om inzicht te krijgen in de effecten van verschillende afwegingen tussen
de verschillende vervoersectoren en de conflicterende belangen is de studie
ToeRGoed (Toekomstige capaciteit van het Reizigers- en het Goederenvervoer
per spoor) opgezet. Het rapport van deze studie werd op 23 mei 2000 aan de
Tweede Kamer toegezonden. In deze studie is niet alleen de verdeling tussen
de segmenten reizigers- en goederenvervoer bezien, maar werden in elk van
deze segmenten vier deelmarkten onderscheiden. Voor het goederenvervoer zijn
dit: conventioneel goederenvervoer, zwaar goederenvervoer, snel en zeer snel
goederenvervoer. Voor het reizigersvervoer gaat het om: stadsgewestelijk vervoer,
internationaal vervoer, nationaal vervoer en streekgewestelijk vervoer. Het
onderscheiden van deze deelmarkten binnen het goederen- en personenvervoer
is belangrijk omdat er bij conflicterende aanvragen niet alleen wordt gekeken
of sprake is van een goederenvervoerder of een personenvervoerder, maar ook
op welke deelmarkt hij opereert. Door het maken van een afweging en prioritering
binnen deze deelmarkten is gebleken dat een betere benutting van de spoorweginfrastructuur
gerealiseerd kan worden waardoor er een groei van het goederen- en personenvervoer
gerealiseerd kan worden.De studie ToeRGoed is een grote stap op weg naar een inzichtelijk capaciteitsbeleid,
met name voor de jaren 2001/2002.Er is echter nog een aanzienlijke verfijning van de instrumenten nodig
om voor de jaren na 2002 op een verantwoorde wijze capaciteitsconflicten te
kunnen beslechten. Met het oog hierop zal Railned de komende maanden een studie
verrichten met de naam Achtergrondscherm 2003–2006–2010. De uitkomsten
van de studie zullen handvaten bieden voor capaciteitverdelingsregels voor
de langere termijn.Meerjarige capaciteitsrechtenVoor de verkrijging van meerjarige capaciteitsrechten voor het binnenlands
openbaar vervoer per trein zijn artikel 58 van het voorstel voor de nieuwe
Spoorwegwet en het voorgestelde artikel 25a van de Wet personenvervoer 2000
van belang.Voordat een concessieverlener een concessie voor openbaar vervoer per
trein verleent, moet de concessieverlener aan de capaciteit toewijzende instantie
een meerjarig capaciteitsrecht vragen.Juist met het oog op het kunnen verstrekken van de zekerheid van capaciteit
voor de toekomstige concessiehouder zal de concessieverlener tevoren bepaalde
paden en daarmee ruwweg een bepaald gewenst minimumbedieningsniveau moeten
aangeven in zijn aanvraag om meerjarige rechten die de concessieverlener indient
bij de toewijzende instantie. Op deze wijze wordt vroegtijdig een bepaalde
spoorweginfrastructuurcapaciteit voor de toekomstige concessiehouder
door de concessieverlener gereserveerd. Het door de concessieverlener verkregen
meerjarig recht voor de toekomstige concessiehouder wordt bij de daadwerkelijke
verlening van de concessie tegelijk met deze concessie overgedragen aan de
concessiehouder zoals het voorgestelde artikel 25a, tweede lid, van de Wet
personenvervoer 2000 bepaalt. Verder bepaalt artikel 25a, derde lid, van de
Wet personenvervoer 2000 dat een concessie niet wordt verleend indien onvoldoende
spoorweginfrastructuurcapaciteit beschikbaar zal zijn voor het openbaar vervoer
per trein, waartoe de concessie verplicht.Door de hier aangegeven opzet kan de concessiehouder ervan uitgaan dat
de concessie die hem is verleend voor bepaalde treinpaden hem ook het recht
op daadwerkelijke gebruik van deze treinpaden oplevert, afgezien van onvoorziene
omstandigheden zoals een onvoorzien mankement in de spoorweginfrastructuur.De concessieverlener indiceert via de aanvraag om meerjarige rechten in
grote lijnen een bedieningsniveau voor de toekomstige concessiehouder. Dit
gebeurt echter om de toekomstige concessiehouder zekerheid te geven met het
oog op spoorweginfrastructuurcapaciteit voor minimaal de door de concessieverlener
gevraagde en door de toewijzende instantie verleende treinpaden en bedieningsfrequentie.
Het staat de uiteindelijke concessiehouder vrij alsnog na de verlening van
de concessie te trachten in aanvulling op zijn bij de concessie verkregen
capaciteitsrechten meer rechten bij de toewijzende instantie aan te vragen.
Hij kan dit zelfs doen vooruitlopend op een gunning van de concessie. Hij
zal dan wel voor die extra ruimte moeten meedingen met andere aanvragen om
spoorweginfrastructuurcapaciteit.De concessiehouderIndien de concessieverlener tevoren slechts een minimum aantal paden heeft
aangevraagd en verkregen, kan de concessieverlener niet meer diensten voorschrijven
dan hij aan treinpaden met de concessie kan overdragen. Bij een gering aantal
tegelijk met de concessie verkregen paden heeft de concessiehouder de mogelijkheid
zelf verder treinpaden aan te vragen en aan de dienstregeling nader invulling
te geven voorzover er nog treinpaden voor de betrokken deelmarkt beschikbaar
zijn.Het vorenstaande betekent dat er niet alleen plichten voor de concessiehouder
zijn maar juist allereerst de plicht voor de concessieverlener in het voorgestelde
artikel 25a van de Wet personenvervoer 2000 inhoudend dat de concessieverlener
alleen een concessie verleent met de bijbehorende spoorweginfrastructuurcapaciteit,
zodat niet de situatie zich voordoet waarin de concessiehouder zijn verplichtingen
niet kan nakomen wegens ontbreken van de kwaliteit of de beschikbaarheid zoals
de leden van de SGP-fractie vrezen. Door het voorgestelde artikel 25a van
de Wet personenvervoer 2000 worden duidelijke en scherpe verplichtingen voor
de concessieverlener geformuleerd.Een boetebeding in dit kader is niet nodig. Immers als een concessieverlener
artikel 25a negeert en een concessie verleent aan een concessiehouder zonder
de bijbehorende benodigde capaciteitsrechten is de concessie onwetmatig en
kan de concessiehouder de concessieverlener hierop (in rechte) aanspreken.De hier aangegeven opzet geldt zowel voor het hoofdrailnetvervoer als
het regionaal spoorvervoer.Voor internationale samenwerkingsverbanden en spoorwegondernemingen die
internationaal gecombineerd goederenvervoer verrichten (hierna kortheidshalve
aangeduid met de verzamelterm: internationale samenwerkingsverbanden) en voor
al het overige nationale en internationale goederenvervoer per spoor en al
het overige internationale personenvervoer per spoor en al het nationale personenvervoer
per spoor, niet zijnde het openbaar vervoer per spoor, kunnen
eveneens meerjarige capaciteitsrechten worden aangevraagd. Voor deze aanvragers
geldt het bepaalde in artikel 58 van het wetsvoorstel Spoorwegwet.De capaciteitstoewijzende instantie zal aanvragen van internationale samenwerkingsverbanden
moeten honoreren – uiteraard voor zover de capaciteit toereikend is –
wegens de vrije toegang die deze samenwerkingsverbanden op grond van de EG-richtlijn
91/440 hebben.De andere, niet op een meerjarig recht gebaseerde aanvragen van vervoerders
en andere aanvragers kunnen worden gehonoreerd voor zover zij geen belemmering
vormen voor het gebruik van de infrastructuur dat plaatsvindt op basis van
meerjarige rechten.De afweging van de belangen van de verschillende deelmarkten zal de komende
periode met name op basis van de door Railned te verrichten studie «Achtergrondscherm»
verder vorm krijgen. Ten slotte zij vermeld dat de Minister van Verkeer en
Waterstaat verantwoordelijk is voor de totstandkoming van het gehele strategische
beleidskader, waarbinnen Railned de concrete capaciteitstoewijzing en conflictbeslechting
doet.De capaciteitstoewijzingVoor de daadwerkelijke capaciteitstoewijzing zijn met name de volgende
paragrafen van het voorstel voor de nieuwe Spoorwegwet bepalend:– paragraaf 3: Het aanvragen van capaciteit op hoofdspoorwegen
(artikel 57),– paragraaf 5: De toewijzing van capaciteit op hoofdspoorwegen
(artikelen 59 tot en met 63),– paragraaf 6: Het intrekken en wijzigen van toegewezen capaciteit
op hoofdspoorwegen (artikelen 64 en 65).Bij de daadwerkelijke capaciteitstoewijzing is het uitgangspunt om de
aanvragen om spoorweginfrastructuurcapaciteit zo veel mogelijk te honoreren.
Bij conflicterende aanvragen zal Railned als toewijzende instantie allereerst
via overleg met de aanvragers trachten de aanvragen op elkaar af te stemmen.
Slechts bij capaciteitsconflicten zal worden teruggegrepen op capaciteitsverdelingsregels.Voor de dienstregeling 2001/2002 is de capaciteitsverdeling in extenso
beschreven in het Interimbesluit capaciteitstoewijzing spoorwegen. Ter zake
van het Interimbesluit zij voorts verwezen naar de brief ter zake aan de Tweede
Kamer van 8 december 2000.De in het Interimbesluit beschreven belangen zijn te beschouwen als de
gronden of criteria voor de capaciteitstoedeling waarnaar door de leden van
de fractie van GroenLinks wordt gevraagd. Het bestaan van bepaalde minimumniveaus
heeft tot gevolg dat elke deelmarkt een kans heeft. Het is ook niet zo dat
door hoge prioriteit voor het internationaal openbaar vervoer per trein er
weinig ruimte is voor de andere deelmarkten.4.2 Het doelmatig gebruik van capaciteitDe leden van de VVD-fractie vroegen in hoeverre de meerjarige kaderovereenkomsten
over capaciteitstoedeling tot een ondoelmatig gebruik van de capaciteit leiden.
Zij vroegen wat er gebeurt wanneer aangevraagde capaciteit niet wordt gebruikt.De meerjarige rechten met betrekking tot de spoorweginfrastructuurcapaciteit
hebben veelal de vorm van een aantal treinpaden per uur of per dag en zoveel
mogelijk regelmatig over het uur of de dag verdeeld zodat ook ruimte voor
andere meerjarige rechten of incidentele capaciteitsaanvragen overblijft en
zo min mogelijk sprake is van ondoelmatig gebruik. Aangevraagde maar niet
gebruikte spoorweginfrastructuurcapaciteit kan onder bepaalde voorwaarden
worden ingetrokken en alsnog worden benut bijvoorbeeld voor last-minute-aanvragen.
Verder bepaalt de nieuwe EG-richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing
en veiligheidscertificering dat de meerjarige rechten tussentijds
moeten kunnen worden gewijzigd om een betere benutting van de infrastructuur
mogelijk te maken. Aan die tussentijdse wijziging zal in de uitvoeringsregelgeving
dan ook aandacht moeten worden besteed.4.3 Waarborgen van capaciteit voor regionale treindienstenDe leden van de fracties van de RPF en GPV benadrukten de wenselijkheid
van het waarborgen van een zekere capaciteit voor het regionale spoorvervoer
en vroegen aandacht voor de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de totstandkoming
van de regelgeving over meerjarige toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit.De gang van zaken met betrekking tot de meerjarige capaciteitsrechten
en de capaciteitstoewijzing voor het regionaal spoorvervoer is evenals die
voor het hoofdrailnet beschreven in paragraaf 4.1 van deze nota.Voor de verschillende deelmarkten, dus ook voor het regionaal spoorvervoer,
zullen meerjarige capaciteitsrechten beschikbaar moeten zijn. Immers aangezien
een verleende concessie voor het regionaal spoorvervoer de concessiehouder
verplicht de concessie uit te voeren en dus het vervoer te verrichten, is
het noodzakelijk dat de concessiehouder ook daadwerkelijk de mogelijkheid
daartoe wordt geboden. Dit betekent concreet dat de concessiehouder er van
uit moet kunnen gaan dat er capaciteit beschikbaar is op de infrastructuur
om dit vervoer te kunnen verrichten.Bij de daadwerkelijke capaciteitstoewijzing voor regionaal spoorvervoer
zal rekening moeten worden gehouden met een minimumniveau / minimumfrequentie
voor deze deelmarkt zoals er minimumniveaus voor de andere deelmarkten zijn.
Voor de dienstregelingsperiode 2001/2002 is op basis van het Interimbesluit
capaciteitstoewijzing spoorwegen de minimumfrequentie bepaald.Voor wat betreft de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de uitvoeringsregelgeving
is een bepaling over parlementaire betrokkenheid op grond van artikel 1:8
van de Algemene wet bestuursrecht, niet van toepassing op een regeling die
uitsluitend strekt tot uitvoering van een bindend besluit van de Raad van
de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van
de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Dit betreft ook de algemene maatregel
van bestuur betreffende de verlening van meerjarige rechten, gelet op de mate
waarin deze algemene maatregel van bestuur zal dienen te worden gebaseerd
op Europees recht.4.4 Relatie tussen concessies en meerjarige rechtenDe leden van de SGP-fractie vragen meer duidelijkheid over de verhouding
tussen wat deze fractie noemt meerjarige contracten en nieuwe aanvragen om
spoorweginfrastructuur van bijvoorbeeld goederenvervoerders of een internationaal
samenwerkingsverband. Deze leden vroegen verduidelijking over de passage «het
recht niet gedetailleerd mag zijn en geen belemmering mag opleveren voor het
gebruik door anderen van de infrastructuur» op bladzijde 38 van de memorie
van toelichting.De door de leden van de SGP-fractie aangehaalde passage is, zoals reeds
in de memorie van toelichting is vermeld, afkomstig uit de boven aangehaalde
nieuwe richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering.
Hierin is in artikel 17 een regeling opgenomen voor «kaderovereenkomsten».
In de kaderovereenkomst worden de kenmerken van de infrastructuurcapaciteit
die door de vervoerder of concessieverlener wordt aangevraagd opgenomen voor
een periode van meer dan een dienstregelingsperiode, in beginsel voor vijf
jaar. De «kaderovereenkomst» heeft in het onderhavige wetsvoorstel
uitwerking gekregen in de vorm van een besluit op grond van het
voorgestelde artikel 29ee van de Spoorwegwet (zie ook het identieke artikel
58 van het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet). De kaderovereenkomst
zal met andere woorden in de Nederlandse wetgeving de vorm krijgen van een
publiekrechtelijk besluit op aanvraag. Deze kaderovereenkomst dient blijkens
de nieuwe richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering
zodanig te zijn opgesteld dat aan de gewettigde commerciële behoeften
van de aanvrager tegemoet wordt gekomen. Dit betekent overigens niet dat ten
gevolge van dit meerjarig recht andere vervoerders kunnen worden uitgesloten
van het gebruik van de infrastructuur. Toewijzing van infrastructuurcapaciteit
zal echter in de eerste plaats in overeenstemming met het meerjarig recht
plaatsvinden. De meerjarige rechten moeten echter ingevolge de nieuwe richtlijn
inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en veiligheidscertificering
gewijzigd of beperkt kunnen worden om een beter gebruik van de spoorweginfrastructuur mogelijk
te maken. Aan wijziging of beëindiging van het besluit inzake het meerjarig
recht kan een boeteregeling worden gekoppeld.Ook goederenvervoerders en bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
(rechts)personen mogen de bij besluit te verlenen meerjarige rechten aanvragen.
Deze mogelijkheid geeft een belangrijke impuls aan de zekerheid van bijvoorbeeld
verladers die plannen hebben met het spoor bijvoorbeeld in de vorm van het
afsluiten van langjarige vervoercontracten. Met name de onzekerheid of jaarlijks
de gewenste capaciteit beschikbaar is, is voor hen immers reden om af te zien
van vervoer per spoor en de benodigde investeringen daarin. Daarnaast levert
dit ook een belangrijke impuls op voor operators. Zij zijn niet afhankelijk
van een spoorwegonderneming om capaciteit te reserveren maar kunnen dit zelf
doen.Hoe een meerjarig recht zich verhoudt tot concrete nieuwe aanvragen van
capaciteit wordt hieronder naar aanleiding van vragen van de leden van de
fracties van CDA, RPF en GPV nader toegelicht.De leden van de CDA-fractie en de leden van de fracties van RPF en GPV
vroegen wat de toepassing van artikel 25a, derde lid, van de Wet personenvervoer
2000 inhoudt als aan een vervoerder een concessie met bijbehorende capaciteit
is verleend en vervolgens een internationaal samenwerkingsverband of een goederenvervoerder
aanspraak maakt op een deel van de capaciteit, dan wel op meerjarige rechten
met betrekking tot de toewijzing van capaciteit. Kunnen bij schaarste de bestaande
rechten van een concessiehouder worden ingeperkt ten voordele van bijvoorbeeld
het internationale samenwerkingsverband?Het beoogde artikel 25a, derde lid, leidt ertoe dat de concessiehouder
niet gehouden zal worden vervoer te verrichten op grond van een verleende
of gewijzigde concessie waar onvoldoende spoorweginfrastructuurcapaciteit
voor beschikbaar is.De aan het woord zijnde leden vroegen voorts naar de mogelijkheid dat
rechten van een vervoerder worden beperkt.Het voorgestelde artikel 29ee van de Spoorwegwet (zie artikel 58 van het
wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet) regelt de aanvraag en verlening
van meerjarige rechten. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen
regels gesteld worden over onder meer de beperkingen waaraan een meerjarig
recht is onderworpen en de tussentijdse wijziging of beperking van een meerjarig
recht. De algemene maatregel van bestuur zal in belangrijke mate gebaseerd
worden op de nieuwe richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing
en veiligheidscertificering. Meerjarige rechten mogen overeenkomstig de nieuwe
richtlijn geen belemmering vormen voor het gebruik van de infrastructuur door
andere aanvragers of diensten en kunnen gewijzigd en beperkt worden om een
beter gebruik van de spoorweginfrastructuur mogelijk te maken.
Eventueel kan een boete worden verbonden aan de inperking, dan wel de beëindiging
van de overeenkomst. Indien het recht zodanig wordt ingeperkt dat het vervoer
waartoe de concessie verplicht niet kan worden verricht, dient ook de concessie
gewijzigd te worden.Wanneer er capaciteit aan een vervoerder is toegekend overeenkomstig de
regels die hiervoor gelden (thans opgenomen in het Interimbesluit) en er wordt
door andere partijen capaciteit aangevraagd voor een periode waarover al een
toewijzingsbesluit is genomen, zal de instantie die bevoegd is tot capaciteitstoewijzing
deze aanvragen in volgorde van binnenkomst behandelen en bezien of het mogelijk
is een besluit tot capaciteitstoewijzing overeenkomstig de aanvraag te nemen.
Het besluit tot capaciteitstoewijzing wordt overeenkomstig de aanvraag genomen,
tenzij de aanvraag niet verenigbaar is met de minimale niveaus van capaciteitstoewijzing,
de aanvraag niet verenigbaar is met andere aanvragen of de spoorweginfrastructuur
feitelijk niet beschikbaar is. In de beoordeling van conflicterende aanvragen
wordt ook rekening gehouden met de wijze waarop de belangen van de verschillende
deelmarkten dienen te worden afgewogen. Indien de beschikbare capaciteit niet
toereikend is om overeenkomstig een aanvraag te beslissen wijst de instantie
die bevoegd is tot de capaciteitstoewijzing de aanvraag af. In dit geval worden
de rechten van de vervoerder die reeds capaciteit toegewezen had gekregen
derhalve niet beperkt door aanspraken van internationale samenwerkingsverbanden
dan wel goederenvervoerders. Wel kunnen deze rechten onder meer beperkt worden
als gevolg van het ontbreken van beschikbaarheid van de infrastructuur ten
gevolge van calamiteiten.Wanneer een vervoerder die een concessie moet uitvoeren en een internationaal
samenwerkingsverband of een goederenvervoerder beiden capaciteit aanvragen
wordt het besluit tot capaciteitstoewijzing overeenkomstig de aanvragen genomen,
tenzij de aanvraag niet verenigbaar is met de minimale niveaus van capaciteitstoewijzing,
de aanvraag niet verenigbaar is met andere aanvragen of de spoorweginfrastructuur
feitelijk niet beschikbaar is. In de beoordeling wordt ook rekening gehouden
met de wijze waarop de belangen van de verschillende deelmarkten dienen te
worden afgewogen.De minimale niveaus van capaciteitstoewijzing zijn thans in het Interimbesluit
vastgelegd. In deze minimumniveaus zijn onder andere het binnenlands openbaar
vervoer in de spits met een bedieningsfrequentie overeenkomstig hetzelfde
niveau als in de dienstregelingsperiode 2000/2001 gewaarborgd.Indien ten gevolge van schaarste verschillende aanvragen niet allemaal
kunnen worden gehonoreerd, dient de instantie die bevoegd is tot capaciteitsverlening
in contact te treden met de aanvragers. De aanvragers worden dan in de gelegenheid
gesteld hun aanvraag te wijzigen of in te trekken, in te stemmen met de wijziging
van de aan hen toegewezen capaciteit of in te stemmen met de afwijking van
gangbare planningsnormen. Bereiken partijen geen overeenstemming dan zal de
instantie die bevoegd is tot capaciteitsverlening een besluit nemen tot capaciteitstoewijzing,
zo nodig in afwijking van de aanvragen, maar met afweging van een aantal krachtens
de wet (thans in het Interimbesluit) aangegeven belangen. In deze belangenafweging
wordt een prioritering naar vervoerssoort meegenomen. In deze volgorde heeft
stadsgewestelijk openbaar vervoer de hoogste prioritering, daarna volgen internationaal
openbaar vervoer, conventioneel goederenvervoer, nationaal openbaar vervoer,
zwaar goederenvervoer, snel goederenvervoer, streekgewestelijk openbaar vervoer,
zeer snel goederenvervoer en besloten personenvervoer. 5. POSITIE VAN DE REIZIGER5.1 Versterking van de positie van de reizigerDe leden van de PvdA-fractie maakten een aantal opmerkingen over de gevolgen
van de invoering van marktwerking voor de positie van de reiziger. Deze leden
gaven aan van mening te zijn dat de positie van de consument versterkt dient
te worden door middel van krachtige en heldere wetgeving. De leden van de
fracties van RPF en GPV meenden dat de regering niet onderschrijft dat de
wetgever de positie van de reiziger verder moet versterken dan nu het geval
is.De regering deelt het standpunt dat de positie van de consument versterkt
dient te worden door middel van krachtige en heldere wetgeving. De filosofie
achter dit voorstel is op dit punt dezelfde als die achter de Wet personenvervoer
2000. Er ontstaan daarbij meer mogelijkheden voor marktwerking binnen een
nieuw juridisch kader. De overheid stelt daarin vanuit het algemeen belang
eisen. Reizigers en vervoerders hebben in de nieuwe ordening van de markt
hun eigen rol en positie. De positie van de reizigers is echter niet gelijkwaardig
aan de positie van de vervoerders. Daarom is het nodig de «countervailing
power» van de reizigers wettelijk te versterken. Voor het stads- en
streekvervoer is dat reeds gebeurd met de Wet personenvervoer 2000, waarin
allerlei bepalingen ten behoeve van de reiziger zijn opgenomen. Met het wetsvoorstel
worden die bepalingen ook van toepassing op het spoorvervoer. In de Wet personenvervoer
2000 wordt aldus de positie van de consumenten ook ten aanzien van het openbaar
vervoer per trein wettelijk verankerd. Consumentenorganisaties worden onder
meer in de gelegenheid gesteld advies te geven over het programma van eisen
met betrekking tot de aanbesteding van een concessie. Daarin staat nagenoeg
alles wat de reizigers in het openbaar vervoer direct raakt zoals de dienstregeling,
de kwaliteit, de punctualiteit en het dienstbetoon. De invloed van de reizigers
wordt op deze manier wettelijk versterkt.De leden van de fractie van GroenLinks delen de zorg van de regering over
de zwakke positie van de reiziger ten opzichte van vervoerders. Zij stelden
dat de uitwerking van het streven om de positie van de reiziger te versterken
echter teleur stelt. Juist dit wetsvoorstel was naar de mening van deze leden
een goed aanknopingspunt geweest om vorm te geven aan de door de Tweede Kamer
uitgesproken wens om de positie van reizigersorganisaties te versterken door
middel van bijdragen van hetzij de overheden, hetzij vervoerders.In de Wet personenvervoer 2000 en het onderhavige wetsvoorstel heeft de
regering ervoor gekozen de positie van de reizigersorganisaties vooral te
versterken door hen een structurele positie te geven in het besluitvormingsproces.
De kosten van het overleg dat in dit kader noodzakelijk is, zijn voor rekening
van de overheid. De regering is er echter in het algemeen niet voor om belangenorganisaties
structureel financieel afhankelijk te maken van subsidies van hun gesprekspartners,
los van de vraag of de consumentenorganisaties dat zelf zouden wensen.5.2 Advies en overleg met consumentenorganisatiesZowel de leden van de CDA-fractie, als de leden van de fracties van RPF
en GPV vroegen waarom de regering niet heeft gekozen voor de introductie van
een gekwalificeerd adviesrecht met de mogelijkheid van marginale toetsing,
zoals Rover heeft voorgesteld. De leden van de fractie van GroenLinks uitten
hun zorg over de positie van reizigers en reizigersorganisaties. Deze leden
vroegen of het voorstel van de consumentenorganisaties om een gekwalificeerd
adviesrecht in te voeren, waarbij de vervoerder slechts gemotiveerd kan afwijken
van een advies, en waarbij de mogelijkheid bestaat deze afwijzing
ter toetsing voor te leggen aan de rechter, mogelijk en werkbaar is.De Wet personenvervoer 2000 en het onderhavige wetsvoorstel voorzien in
een verplichte overleg- en adviesprocedure. Overheden en vervoerders moeten
over elke maatregel die de reizigers direct raakt vooraf advies vragen aan
consumentenorganisaties. Ten behoeve van dat advies kan overlegd worden. Uitgangspunt
is dat de procedure van overleg en advisering plaatsvindt op basis van een
positieve, constructieve houding van alle partijen. In een dergelijk overleg
is het niet meer dan vanzelfsprekend dat men in voorkomende gevallen onderbouwt
waarom van een advies wordt afgeweken. Ten aanzien van de overheid zou het
overbodig zijn wanneer zij de verplichting zou hebben om gekwalificeerd advies
of gekwalificeerd advies met marginale toetsing in te winnen. Als het gaat
om besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de overheid
immers al verplicht een besluit te nemen dat berust op een deugdelijke motivering.
Wordt dat besluit genomen in afwijking van het uitgebrachte advies, dan dient
ook deze afwijking gemotiveerd te worden. Daarnaast staat de mogelijkheid
tot bezwaar en beroep op grond van de Awb open. Bovendien vindt toetsing van
overheidshandelen (zowel voor besluiten in de zin van de Awb als voor bijvoorbeeld
maatregelen in algemeen verbindende voorschriften) ook en vooral plaats via
de normale democratische controle. Dit alles biedt voldoende waarborgen voor
een zorgvuldige omgang van de overheid met de adviezen van consumentenorganisaties.Advisering door consumentenorganisaties ten aanzien van maatregelen van
vervoerders vindt overeenkomstig de in de concessievoorschriften voorgeschreven
procedure plaats. Concessiehouders zijn verplicht deze concessievoorschriften
na te leven. Dit zal ingevolge de nota van wijziging inzake het wetsvoorstel
voor een nieuwe Spoorwegwet buiten twijfel worden gesteld door een herziene
formulering van artikel 34, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000. In
de concessievoorschriften kan opgenomen worden welke eisen er aan de motivering
worden gesteld indien een vervoerder een advies van de consumentenorganisaties
niet opvolgt. Indien de procedure van overleg en advies door de concessiehouder
niet (juist) wordt nageleefd, kunnen consumentenorganisaties de concessiehouder
aanspreken op naleving van de concessievoorschriften. Daarom is ook ten aanzien
van vervoerders een wettelijke grondslag voor gekwalificeerd advies, mogelijk
met marginale toetsing, niet noodzakelijk.De leden van de PvdA-fractie vroegen welke wettelijke kaders er zijn voor
een georganiseerd regulier overleg met consumentenorganisaties. Deze leden
vroegen een overzicht ontvangen van de mogelijke juridische constructies ter
versterking van de positie van de consument ten opzichte van de vervoerders
in de markt.De Wet personenvervoer 2000 en het onderhavige wetsvoorstel schrijven
voor dat overheden en vervoerders over een aantal onderwerpen advies moeten
vragen aan consumentenorganisaties. Voor de overheden staan die onderwerpen
in de Wet personenvervoer 2000 vermeld (artikel 44, derde lid), voor vervoerders
worden onderwerpen vermeld in de concessievoorschriften (artikel 32, tweede
lid). Om de consumentenorganisaties in staat te stellen goed adviezen te geven,
moeten overheden en vervoerders met consumentenorganisaties, zo zij dat wensen,
overleggen. Elke overheid kan zelf bepalen hoe dit overleg wordt vormgegeven.
Anticiperend op de nieuwe wetgeving is het ministerie samen met consumentenorganisaties
en NS twee jaar geleden al begonnen met overleg in het Landelijk Overleg Consumentenbelangen
Openbaar Vervoer (Locov). Binnenkort zal gestart worden met de evaluatie van
het Locov. Vooralsnog lijkt het er op dat alle partijen in grote lijnen tevreden
zijn met het functioneren van dit orgaan. Er zijn natuurlijk talloze andere
manieren denkbaar om het overleg met consumentenorganisaties
te regelen, maar de regering geeft er de voorkeur aan het Locov te handhaven
en naar aanleiding van de evaluatie verbeteringen aan te brengen in de werkwijze
van het Locov als de noodzaak daartoe uit de evaluatie zou blijken. Ter uitvoering
van de motie-Van Gijzel c.s. over versterking van de positie van de consument
in het openbaar vervoer1, zal de regering binnen
enkele maanden een nota aan de Tweede Kamer doen toekomen waarin onder meer
zal worden ingegaan op de wens om te komen tot een gekwalificeerd adviesrecht
met marginale toetsing. Een verdere versterking van de positie van de consument
is denkbaar in gevallen van concessies die niet zijn aanbesteed. In deze gevallen
is er immers geen sprake van gereguleerde concurrentie.De leden van de CDA-fractie merkten op groot belang te hechten aan de
rechten van de reiziger en vroegen de regering hoe de individuele belangenbehartiging,
naast de institutionele belangenbehartiging Locov een rol kan spelen in dit
wetsvoorstel.Over de suggestie om een «reizigerstribunaal» op te richten,
is gesproken met consumentenorganisaties. Zij zien weinig in een nieuwe reizigersorganisatie,
maar wel in een ombudsfunctie op het gebied van het openbaar vervoer. Ze zijn
namelijk niet tevreden over de kwaliteit van de afhandeling van klachten van
reizigers door de openbaar vervoerbedrijven. Het lijkt de regering goed om
een onafhankelijk bureau een quick-scan te laten verrichten naar de kwaliteit
van de klachtenafhandeling. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is inmiddels
in overleg met Mobis en de consumentenorganisaties om dit vorm te geven. Naar
aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek kan vervolgens bekeken worden
of er nadere stappen nodig zijn en zo ja welke.De leden van de CDA-fractie vroegen naar de te stellen voorwaarden, de
uit te nodigen consumentenorganisaties en naar degene die de kosten voor het
overleggen in de regio's betaalt.In het Besluit personenvervoer 2000 worden nadere regels gegeven voor
het decentrale overleg van overheden en vervoerders met consumentenorganisaties.
De consumentenorganisaties die om advies worden gevraagd of waarmee overleg
wordt gevoerd moeten op grond daarvan voldoen aan de volgende kenmerken:– het bezitten van rechtspersoonlijkheid,– het behartigen, krachtens statutaire doelstellingen of feitelijke
werkzaamheden, van de belangen van de reizigers in het openbaar vervoer en– het werkzaam zijn op nationale of regionale schaal.De kosten van de overleggen in de regio zijn voor rekening van de decentrale
overheden; zij kunnen hiervoor de rijksbijdrage aanwenden. Elke decentrale
overheid kan zelf het overleg naar eigen goeddunken inrichten. Als referentie
kan dienen het Locov, waarin een dergelijk overleg reeds plaatsvindt.5.3 Ondersteuning van reizigersorganisatiesDe leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre consumentenorganisaties,
die vaak afhankelijk zijn van vrijwilligers, financieel en inhoudelijk ondersteund
worden door de overheden. Zij vroegen naar de positie van de specifieke verkeersorganisaties
(onder andere ENFB, ANWB, 3VO) en milieuorganisaties (onder andere Natuur
& Milieu, Milieudefensie, Milieufederaties) in het overleg met de overheden.
Zij vroegen in hoeverre er sprake is van een groen poldermodel als het gaat
om de exploitatie van het spoorvervoer.De regering heeft meer dan eens aangegeven in het algemeen geen voorstander
te zijn van instandhoudingssubsidies voor belangenorganisaties. Consumentenorganisaties
moeten voor hun voortbestaan niet structureel afhankelijk zijn van overheidssubsidie.
Daarmee zou ook de onafhankelijkheid in het geding komen. Wel wordt met grote
regelmaat subsidie verleend aan consumentenorganisaties ten behoeve van specifieke
projecten. Zo ondersteunt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat al jarenlang
een onderzoeksprogramma van ROVER, Consumentenbond en ANWB. Dit programma
levert de organisaties kennis op waarmee ze hun positie ten opzichte van vervoerders
en overheden kunnen versterken. Verder subsidieert het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat bijvoorbeeld een training die ROVER op dit moment organiseert
voor kaderleden van consumentenorganisaties om deze mensen voor te bereiden
op de rol die ze onder de Wet personenvervoer 2000 moeten gaan spelen in het
openbaar vervoer in het algemeen en in het kader van de concessieverlening
in het bijzonder. Bij beslissingen over de exploitatie van het spoorvervoer
streeft de regering, zoals bij elke beslissing op het terrein van verkeer
en vervoer, naar een optimale balans tussen bereikbaarheid, leefbaarheid en
veiligheid. Vanzelfsprekend wordt de visie van deskundigen en van belangenorganisaties
daarbij meegewogen.Hoe hoog zijn de kosten van Locov en hoe lang blijft de overheid deze
kosten dragen, zo vroegen de leden van de VVD-fractie.De kosten van Locov bedragen ongeveer f 175 000,– per
jaar. Ze bestaan vooral uit de personeelskosten van de onafhankelijk secretaris.
Andere kosten zijn de vergoeding voor de voorzitter en apparaatskosten. Het
is vanzelfsprekend dat de overheid deze kosten structureel blijft betalen.5.4 De beslechting van geschillenHet is naar de mening van de leden van de PvdA-fractie van belang dat
er een geschillencommissie komt voor individuele gevallen en een raad van
arbitrage voor de algemene aspecten. In de aanloop zal de overheid deze particuliere
consumentenorganisatie, indien noodzakelijk, moeten kunnen financieren. Zij
verzochten de regering om een inhoudelijke reactie hierop.De Wet personenvervoer 2000 verplicht elke vervoerder aangesloten te zijn
bij een geschillencommissie. Al jarenlang bestaat de Geschillencommissie Openbaar
Vervoer, die bindende uitspraken doet over individuele gevallen. Er bestaan
daarnaast enkele particuliere consumentenorganisaties die het belang van de
reiziger in het openbaar vervoer behartigen. De algemene aspecten van het
openbaar vervoer op landelijke schaal worden met consumentenorganisaties besproken
in het Locov. Consumentenorganisaties kunnen in dat verband adviezen uitbrengen
aan overheid en vervoerders. Ook op regionale schaal zullen op basis van de
Wet personenvervoer 2000 dergelijke overleggen gaan plaatsvinden. Het is niet
duidelijk wat een raad van arbitrage aan dit alles zou kunnen toevoegen.5.5 Invloed op tarievenDe leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre consumenten invloed krijgen
op de prijsstelling. Zij vroegen voorts naar de manier waarop kan worden voorkomen
dat financiële sancties worden afgewenteld op de consument door middel
van tariefverhoging. De leden van de GroenLinks-fractie meldden dat een verdere
opdrijving van de tarieven kan volgen als de vervoerders financiële boetes
opgelegd krijgen bij slecht functioneren. Om te voorkomen dat de reiziger
verder de dupe wordt, pleitten de bovengenoemde leden, conform het standpunt
van de Raad voor Verkeer en Waterstaat (in «Meer markt, andere overheid»),
voor het uitkeren van de boetes aan de consument.De concessieverlenende overheid verbindt aan de concessie een aantal voorschriften.
Dit zijn in feite afspraken met de vervoerder. Zo zal deMinister
van Verkeer en Waterstaat in het overgangscontract II met NSR de tariefstijging
aan een maximum binden. Consumentenorganisaties kunnen de overheid adviseren
over de met de vervoerder te maken afspraken. Ze kunnen tevens de vervoerder
adviseren over de wijze waarop deze gebruik maakt van de ruimte die de afspraken
bieden.De besteding van boetes is een zaak van de ontvangende overheid. In het
kader van het overgangscontract II wordt overwogen dat boetes ten goede zullen
komen van het openbaar vervoer en dat de minister over de besteding ervan
advies zal vragen aan consumentenorganisaties en NSR. Aan het direct uitkeren
van boetes aan de consument kleven grote praktische bezwaren. Door de boetes
te besteden aan het openbaar vervoer, profiteert de consument er toch van.
Het zou overigens niet ondenkbaar zijn te onderzoeken in hoeverre concessievoorschriften
kunnen worden opgesteld op grond waarvan een vervoerder bij overtreding van
bepaalde (andere) concessievoorschriften gehouden zou zijn de vervoerstarieven
te verlagen. Het onderhavige wetsvoorstel staat aan een zodanige regeling
in elk geval niet zonder meer in de weg.De leden van de CDA-fractie maakten een opmerking over de bevoegdheid
om het (nationale) tarief vast te stellen. Zij vroegen of het tariefbeleid
adequaat geregeld is in de vergunningen en naar de wijze waarop de consumentenorganisaties
(reizigers) betrokken worden bij de bepaling van de hoogte van de tarieven
en of kostenstijgingen van bijvoorbeeld infraheffing niet zullen leiden tot
tariefstijgingen. De leden van de GroenLinks-fractie merkten op niet het standpunt
van de regering te delen dat de vervoerder dicht bij de klant staat en daarom
het beste kan beoordelen op welke wijze het tariefinstrument kan worden ingezet.
Zij wezen op tegengestelde belangen van de vervoerder en de reiziger en op
de door de Raad van State gesignaleerde zwakke positie van de concessieverlener
richting vervoerder. Zij wezen erop dat de rijksdoelen met betrekking tot
milieu en congestiebestrijding dan in het geding zijn en gaan er vanuit dat
de regering artikel 33 van de wet zeker zal toepassen om excessen te voorkomen.Voor het treinvervoer geldt dat de concessieverlenende overheid afspraken
maakt met de vervoerder. Zo zal de Minister van Verkeer en Waterstaat in het
overgangscontract II met NSR aan de tariefstijging een maximum verbinden.
Op het tarievenbeleid van de decentrale overheden voor het openbaar vervoer
per trein heeft de centrale overheid geen invloed. Het tariefbeleid voor het
vervoer per bus, tram en metro maakt in de Wet personenvervoer 2000 deel uit
van de bevoegdheden van decentrale overheden, die verantwoordelijk zijn voor
het openbaar vervoer, met uitzondering van de nationale vervoerbewijzen. Met
het onderhavige wetsvoorstel komen de bevoegdheden voor de regionale treintarieven
bij de decentrale overheden te liggen. In een situatie van gedecentraliseerde
bevoegdheden is het logisch dat ook het tariefinstrument, dat met name geschikt
is om het gebruik van het openbaar vervoer te beïnvloeden, bij deze overheden
wordt neergelegd.De afspraken over de tarieven zullen worden opgenomen in de concessies.
Hierbij worden de consumentenorganisaties betrokken. NSR overlegt in het Locov
met de consumentenorganisaties. Bovendien kunnen de consumentenorganisaties
de decentrale overheden voorstellen doen over de met de vervoerder te maken
afspraken. Ze kunnen tevens de vervoerder adviseren over de wijze waarop deze
gebruik maakt van de ruimte die de afspraken bieden. Op de wijze die hiervoor
is omschreven kan zicht worden gehouden op de ontwikkelingen. Aldus zijn er
voldoende waarborgen om de door de leden van de CDA-fractie bedoelde excessen
te voorkomen. 5.6 KaartintegratieDe leden van de GroenLinks-fractie delen het streven van de regering om
te komen tot één kaartsysteem dat geldig is voor al het openbaar
vervoer in Nederland. Bij de wijziging van artikel 30, lid 3, hebben deze
leden echter hun bedenkingen. Het betekent in feite dat niet de rijksoverheid,
maar de concessiehouder van het kernnet bepaalt wat de Nederlandse standaard
wordt. Dit geeft volgens deze leden een wel heel grote invloed van deze concessiehouder
over de andere, decentrale concessiehouders. De leden vroegen zich af of een
dergelijke machtspositie niet tot misbruik kan leiden. De leden van de GroenLinks-fractie
zijn zonder meer niet te spreken over het ontstaan van diverse regionaal geldende
kaartsystemen in de aanloopperiode naar het landelijke chipsysteem. Deze leden
vroegen waarom voor die periode niet vastgelegd wordt dat in ieder geval de
strippenkaart geldig blijft met het bijbehorende Nationaal Tariefsysteem.De ruimte die de concessiehouder heeft voor het treinvervoer bij het vaststellen
van de tarieven, wordt beperkt door de door de concessieverlener in de concessie
opgenomen voorschriften. Voor het vervoer per bus, tram en metro houdt de
tariefvrijheid uit de Wet personenvervoer 2000 in dat er verschillende regionale
tarieven kunnen ontstaan. Om de kaartintegratie te waarborgen blijven er nationale
vervoerbewijzen (waaronder de strippenkaart) van kracht tot het moment dat
de chipkaart deze taak overneemt.De leden van de SP-fractie vinden het van groot belang dat kaart- en tariefintegratie
goed geregeld zijn. In de Wet personenvervoer 2000 wordt daartoe artikel 32a
toegevoegd. Daarin wordt gesteld dat een concessie van openbaar vervoer per
trein een regeling bevat van de integratie van vervoerbewijzen in het openbaar
vervoer per trein. Zij vroegen of onder het begrip «trein» in
genoemd artikel tevens de lightrail en de hoge-snelheidstrein begrepen moeten
worden.Over de definitie van trein hoeft geen misverstand te bestaan. Het gaat
om de wijze waarop de voertuigen worden ingezet. Een hoge-snelheidstrein is
zonder meer een trein. Lightrail kan zowel worden ingezet ter vervanging van
een trein of van een metro of tram. De snelheid en de daarmee samenhangende
eigenschappen van de infrastructuur bepalen onder welke categorie het vervoer
valt. Kort gezegd rijdt een trein met hoge snelheid op infrastructuur die
is afgesloten, voorzien van ATB en met verkeersregeling door seinen. Een tram
rijdt met een zodanig lage snelheid dat kan worden volstaan met rijden op
zicht, zonder seingeving, zonder ATB en zonder een afgesloten spoorbaan. Een
metro is een specifieke vorm waarbij thans krachtens het Metroreglement eisen
zijn gesteld aan ATB en seingeving, in verband met de bijzondere aard van
de infrastructuur. De bepaling inzake kaartintegratie ziet uitsluitend op
openbaar vervoer per trein, maar laat de mogelijkheid van verdere integratie
open.De leden van de RPF en GPV-fracties betreuren het dat de regering de railvervoerders
niet wil verplichten de verschillende kaartsoorten van elkaar te accepteren.
Zij verzoeken de regering haar standpunt nader te onderbouwen.De verplichting om een regeling voor kaartintegratie op te stellen moet
er voor zorgen dat de reiziger zoveel mogelijk met één kaart
door de keten kan reizen. Een verplichting om elkaars kaarten te accepteren
zal in de huidige situatie kunnen leiden tot ingewikkelde afspraken en hoge
kosten in verband met de noodzakelijke verrekening van de opbrengsten. Een
verplichting daartoe ligt daarom niet voor de hand, zeker nu de kaartintegratie
veilig is gesteld en de chipkaart binnen afzienbare tijd voor de kaartintegratie
zorgt. Zodra de chipkaart is ingevoerd, kunnen mogelijke verschillende tarieven
via dezelfde kaart worden betaald. De leden van de VVD-fractie meldden dat regeling van de kaartintegratie
nogal ingewikkeld en kostenverhogend oogt. Zij vroegen naar de hoogte van
de kosten en of het niet beter is om de introductie van de chipkaart te versnellen.
Zij vroegen daarnaast hoelang de OV-Studentenkaart nog bestaat. De leden van
de D66-fractie vroegen of er al vooruitgang is geboekt met de ontwikkeling
van de chipkaart.De regeling kaartintegratie gaat er thans voor het vervoer per trein vanuit
dat de vervoerbewijzen van de grootste vervoerder, te weten NSR, op het gehele
treinvervoer geldig zijn. Dat is, tot de chipkaart landelijk is ingevoerd,
de meest eenvoudige en goedkoopste manier om voor de reiziger de kaartintegratie
te handhaven. Hoe hoog de kosten daarvan zijn is nog niet precies vast te
stellen. De activiteiten die moeten leiden tot de invoering van de chipkaart
vanaf 2002 zijn het maximaal haalbare. Het versnellen van dat traject
is dan ook niet mogelijk. Het contract van de OV-Studentenkaart loopt tot
en met 31 december 2002. Binnenkort zullen de betrokken partijen starten met
de onderhandelingen over een contract voor de periode daarna. Op de uitkomsten
daarvan dient niet te worden vooruit gelopen. Met betrekking tot de voortgang
van de ontwikkeling van de chipkaart kan worden opgemerkt dat er momenteel
reeds druk wordt gewerkt aan een gezamenlijk plan van aanpak van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, NS Railinfrabeheer b.v. en NSR, voor een gecombineerde
en gefaseerde invoering van de chipkaart met een toelatingssysteem in een
beperkt aantal treinstations. De kansen voor dit plan zijn in grote mate afhankelijk
van de besluitvorming over de voorwaarden van een gezamenlijke invoering van
de chipkaart. Overleg met MOBIS en de mede-overheden hierover verloopt constructief.De leden van de CDA-fractie vroegen waarom bij kaartintegratie het vervoerbewijs
voor het meenemen van fietsen niet wordt meegenomen. Ook de leden van de fracties
van RPF en GPV informeren naar de reden waarom de regering er vanaf ziet onder
kaartintegratie ook vervoerbewijzen voor het meenemen van fietsen en huisdieren
te laten vallen.Kaartintegratie richt zich in eerste instantie op het vervoer van de reizigers.
Voor het vervoer van bagage, zoals fietsen, kunnen de concessiehouders onderling
afspraken maken. De kaartintegratie wordt gewaarborgd voor een basisassortiment,
niet voor alle vervoerprestaties zoals het vervoer van fietsen en huisdieren.
Daarnaast is er ruimte voor marketing door de vervoerders.De leden van de CDA-fractie vroegen of artikel 32, onderdeel b, van de
Wet personenvervoer 2000 niet voorbij gaat aan het feit dat voor de Thalys
een eigen produktformule bestaat. Ook de leden van de D66-fractie vroegen
of het niet beter is een zekere mate van vrijheid te creëren voor het
bepalen van produktformules (bijvoorbeeld van de Thalys), waar kaartintegratie
niet van toepassing is.Kaartintegratie is bedoeld om de reiziger zoveel mogelijk met één
kaart door de keten te laten reizen. Uitzonderingen tasten de kaartintegratie
aan. Het treinvervoer en het busvervoer kennen ook ieder eigen produktformules,
waarbij op onderdelen toch sprake is van kaartintegratie. Blijkbaar is het
wel degelijk mogelijk daarover in de praktijk afspraken te maken.5.7 ReizigersinformatieDe leden van de Groen Links-fractie merkten op kwalitatief goede, onafhankelijke
en goed toegankelijk reisinformatie als cruciaal te beschouwen voor een geïntegreerd
openbaar vervoernetwerk. Deze leden betwijfelen of dit met de bestaande regelgeving
afdoende gegarandeerd is. De fractie ziet hier graag een sterke verantwoordelijkheid
van en sturing door de rijksoverheid. Met de regelgeving wordt dicht aangesloten bij de huidige praktijk, die
laat zien dat openbaar vervoerders samenwerken op het gebied van reisinformatie
en dat Openbaar Vervoer Reisinformatie b.v. (OVR) een geïntegreerd reisinformatiesysteem
exploiteert. Openbaar vervoerders zijn vennoten van OVR. Voor de twijfel van
de leden lijkt onvoldoende grond aanwezig. In deze marktgeoriënteerde
aanpak hoort de overheid geen sturende rol te vervullen. De Wet personenvervoer
2000 biedt een vangnetconstructie wanneer het huidige reisinformatiesysteem
failliet dreigt te gaan.De leden van de VVD-fractie vroegen naar de kosten van het reisinformatiesysteem.
Zij vroegen daarnaast wie ervoor zorgt dat er een werkbaar systeem wordt gehandhaafd.
De leden van de CDA-fractie vroegen of reisinformatie betreffende openbaar
vervoer per trein niet onder alle omstandigheden gratis dient aangeboden te
worden. Zij vroegen wat de regering bedoelt met «redelijke voorwaarden»
waaronder reisinformatie beschikbaar moet worden gesteld.De kosten van OVR zijn voor het jaar 2000 begroot op f 42,8 miljoen.
Daar staan opbrengsten tegenover: telefonische adviezen ter hoogte van f 20,6
miljoen, bijdragen van vervoerders (NS, Connexxion, en anderen) ter hoogte
van f 18,1 miljoen, bijdragen van OVR-bedrijven ter hoogte van f 2
miljoen en een subsidie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ter hoogte
van f 2,2 miljoen. Er ontstaat een klein positief verschil (f 0,1
miljoen). Voorts ontvangt de reiziger op de stations reisinformatie via de
centrale halaanwijzer op grote stations, de spoor- en treinaanwijsinstallaties
en de treinvertrekstaten en is er een omroepinstallatie. Zowel trein- als
busvervoerders exploiteren vaak een internetsite waarop reisinformatie verkregen
kan worden.Bij bus- en tramhaltes zijn vertrekstaten aanwezig die in een aantal gevallen
dynamische reisinformatie kunnen leveren. Afzonderlijke vervoerders dragen
de kosten ervan. Deze kosten zijn niet bij de regering bekend. De instandhouding
van het reisinformatiesysteem ligt in handen van OVR en van de deelnemende
vervoerders.Voor telefonische reisadviezen bij OVR betaalt de reiziger ongeveer de
helft van de kosten. De andere helft wordt door de vervoerder betaald, die
immers belang heeft bij het verstrekken van informatie over zijn product aan
de klant.Met «redelijke voorwaarden» wordt bedoeld dat de kosten voor
het verstrekken van gegevens die het reisinformatiesysteem voeden en actualiseren,
slechts binnen zekere grenzen in rekening gebracht kunnen worden door de vervoerder
bij de exploitant van het reisinformatiesysteem. De kosten hiervan zullen
in beginsel niet in zijn geheel in rekening gebracht worden, omdat de vervoerder
er ook baat bij heeft dat op een centraal punt reisinformatie ingewonnen kan
worden.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen naar de verplichting voor
vervoerders om een financiële bijdrage ten behoeve van reisinformatie
te leveren. Deze leden vroegen wat in dit verband moet worden verstaan onder
«zo nodig».Sinds het ontstaan van OVR in 1992 hebben vervoerders vrijwillig bijgedragen
aan de instandhouding van het reisinformatiesysteem, omdat zij er belang bij
hebben. Het «zo nodig» slaat op een eventuele verplichting in
het geval dat het centrale reisinformatiesysteem in gevaar dreigt te komen.
De verdeling van de kosten van het verstrekken van reisinformatie is een zaak
van OVR en de aan OVR deelnemende vervoerders. De overheid heeft geen voortdurende,
directe financiële verantwoordelijkheid en heeft de subsidie aan OVR
in 2000 afgebouwd. De Minister van Verkeer en Waterstaat kan, wanneer vanuit
de markt niet meer voorzien kan worden in het reisinformatiesysteem met een
landelijk bereik, een exploitant van een reisinformatiesysteem
aanwijzen ter waarborging van de instandhouding van een reisinformatiesysteem
met een landelijk bereik.5.8 Vergoeding van vertragingsschadeDe leden van de fracties van PvdA en GroenLinks vroegen naar de mogelijkheid
om vervoerders aansprakelijk te stellen voor vertragingen. De leden van de
CDA-fractie maakten een opmerking over een «geld-terugregeling»
voor ernstige vertragingen. De leden van de CDA-fractie vroegen of niet een
bepaling opgenomen moet worden dat de vervoerders aansprakelijk gesteld moeten
worden voor eventuele schade ten gevolge van vertraging.Artikel 8:108 van het Burgerlijk Wetboek geeft een regeling voor vertragingsschade.
Het artikel stelt dat een vervoerder in principe niet aansprakelijk is voor
vertragingsschade. Dit artikel geldt niet alleen voor openbaar personenvervoer
per trein, maar ook voor het openbaar busvervoer en vervoer per tram. Aangezien
artikel 8:108 van het Burgerlijk Wetboek regelend recht is kunnen de vervoerder
en de reiziger onderling afspraken maken die afwijken van de hoofdregel. Naar
aanleiding van de motie-Hindriks1 is toegezegd
om met een nader standpunt over «vertragingsschade» te komen.
In dat kader is inmiddels opdracht gegeven voor een externe wetenschappelijke
studie om alle zaken rond het onderwerp vertragingsschade duidelijk op een
rijtje te krijgen. Voor reizigers van NSR is in artikel 13 van het overgangscontract
II een«compensatieregeling vertraagde reizigers» opgenomen. Op
grond daarvan introduceert NSR uiterlijk per 1 juli 2001 een compensatieregeling
voor reizigers met vertraging, die zij zal opnemen in de Algemene Voorwaarden
voor het vervoer van reizigers en handbagage (AVR-NS) die van toepassing zijn
op de vervoerovereenkomst die NSR met de reizigers op het hoofdrailnet sluit.
Deze compensatieregeling houdt een gehele dan wel gedeeltelijke terugbetaling
in van de ritprijs bij ongeplande vertragingen. Of er ook sprake dient te
zijn van een wettelijk verplichte «geld-terugregeling»
voor ernstige vertraging en welke rol consumentenorganisaties daarbij kunnen
spelen, zijn vragen die worden betrokken bij het standpunt dat op basis van
de hiervoor bedoelde studie zal worden ingenomen. Naar verwachting zal de
uitkomst van deze studie begin 2001 aan de Tweede Kamer kunnen worden gezonden.De leden van de VVD-fractie vroegen waarom in dit wetsvoorstel niet geregeld
wordt dat er voor de reiziger een recht bestaat op een financiële vergoeding
als de dienstverlening onvoldoende is. Dezelfde vraag geldt voor een eventueel
onvoldoende functionerende infrastructuur, in welk geval de vervoerder volgens
deze leden recht heeft op een vergoeding van de overheid.De Wet personenvervoer 2000 en het onderhavige wetsvoorstel bieden elke
concessieverlenende overheid de mogelijkheid in de concessievoorschriften
een restitutieof genoegdoeningsregeling op te nemen. Het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat neemt in het contract met NSR op dat reizigers die een half
uur vertraging hebben de helft van hun ritprijs kunnen terugkrijgen; reiziger
met een uur vertraging hebben recht op restitutie van hun gehele ritprijs.
NSR wil daarnaast afspraken maken over de «performance» van de
infrastructuur. In het kader van de voorbereiding van de invoering van de
nieuwe Spoorwegwet wordt thans gewerkt aan een correctieregeling (op grond
van artikel 66 van de nieuwe Spoorwegwet) als onderdeel van de nadere regeling
van de gebruiksvergoeding. Zo'n correctieregeling is ook noodzakelijk op grond
van de nieuwe EG-richtlijn inzake capaciteitstoewijzing, gebruiksheffing en
veiligheidscertificering. In dat verband wordt de reeds in het Verenigd Koninkrijk
toegepaste correctieregeling (het zogenoemde Schedule 8, met bijlagen) onderzocht. Zo'n regeling is evenwel niet specifiek
beperkt tot personenvervoerders, maar is meer algemeen van aard.
Mede om die reden is de grondslag voor die regeling niet in het onderhavige
wetsvoorstel opgenomen, maar is onderdeel van de nieuwe Spoorwegwet. De regeling
zal overigens vooral tot doel hebben de prestaties (punctualiteit) van spoorwegondernemingen
te verhogen. De prestatie van de beheerder van de spoorweginfrastructuur worden
via publiekrechtelijke aansturing op het gewenste niveau gebracht, respectievelijk
gehouden.5.9 De toegankelijkheidDe leden van de PvdA-fractie vroegen in hoeverre het wetsvoorstel daadwerkelijk
bijdraagt aan de toegankelijkheid van het openbaar vervoer voor mensen met
een handicap. In dit verband wilden deze leden graag weten hoe het staat met
de voorbereiding van de regels voor het minimale niveau van toegankelijkheid
van het openbaar vervoer. Ook de leden van de CDA-fractie vroegen naar deze
regels. Zij voegen of het niet beter is om de algemene uitgangspunten ten
aanzien van toegankelijkheid scherper in de wet vast te leggen.In het kader van de Wet personenvervoer 2000 wordt van de aanbestedende
overheid verlangd dat deze als onderdeel van de concessievoorschriften ook
eisen stelt ten aanzien van de toegankelijkheid van het spoorvervoer voor
mensen met een functiebeperking. Artikel 32, derde lid, van de Wet personenvervoer
2000 is het instrument waarmee die beleidsdoelstelling moet worden gerealiseerd.
De voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur met regels over het
minimale niveau van toegankelijkheid van het openbaar vervoer vordert gestaag.
In de algemene maatregel van bestuur zal moeten worden gekozen voor het stellen
van doeleisen of het opnemen van technische specificaties of een combinatie
van beiden. De voorbereidingen voor de algemene maatregel van bestuur zijn
nog niet zo ver gevorderd dat er nu reeds een keuze kan worden toegelicht.
Ten aanzien van de technische specificaties die kunnen gelden voor het spoorvervoer
kan wel reeds worden opgemerkt dat er momenteel deskundigen op het gebied
van het spoorvervoer en belangenorganisaties bij elkaar gebracht worden om
op basis van het Europese onderzoeksrapport COST335 te bepalen hoe toegankelijk
spoorvervoer er in Nederland zou moeten en kunnen uitzien. Hierbij zal worden
gekeken naar lange-termijnoplossingen en tussenoplossingen. De uitkomsten
van dat overleg zullen mogelijkerwijs invloed hebben op de inhoud van de algemene
maatregel van bestuur.De leden van de CDA-fractie vroegen naar de regiefunctie om de toegankelijkheid
te waarborgen in het openbaar vervoer per trein. De leden van de SGP-fractie
bepleitten dat de toegankelijkheid van het openbaar vervoer voor ouderen en
gehandicapten een wettelijke verankering zal verkrijgen, gepaard met een heldere
regiefunctie van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Zij vroegen wat nu
precies de nadelen zijn om een formulering in de zin van prestatie-eisen op
het niveau van de formele wet op te nemen.Het feit dat de verantwoordelijkheid voor het stads- en streekvervoer
is gedecentraliseerd betekent niet dat de regering op dit onderwerp terugtreedt.
De Minister van Verkeer en Waterstaat treedt stimulerend en richtinggevend
op in de richting van de decentrale overheid en de vervoerders. Ter zake zij
kortheidshalve verwezen naar de desbetreffende beleidsnotitie van 16 juli
1999.1 Er is daarnaast ook geen reden te veronderstellen
dat mede-overheden niet in dit onderwerp geïnteresseerd zullen zijn.
Thans wordt gewerkt aan de hierboven bedoelde algemene maatregel van bestuur
met regels over het minimum niveau van toegankelijkheid. Gelet op het technische
karakter van de daarin op te nemen voorschriften is de formele wet niet het
geschikte niveau voor deze regelgeving. Er is bovendien geen
aanleiding te veronderstellen dat de positie van ouderen en gehandicapten
zal verslechteren. In tegendeel, de in regelgeving vast te leggen toegankelijkheidsnorm
zal de positie van ouderen en gehandicapten juist versterken.De leden van de D66-fractie vroegen of de door de regering bedoelde concessieperiodes
niet in contrast staan met de aangegeven demografische ontwikkeling van na
2020/2030.De door deze leden gelegde relatie tussen concessieperiodes en demografische
ontwikkelingen is niet vanzelfsprekend. Het beleid is erop gericht de toegankelijkheid
en bruikbaarheid van de voorzieningen in de Nederlandse samenleving te verbeteren
voor een ieder. Dat is een streven dat niet aan tijd gebonden is in de zin
dat het na verloop van tijd niet meer nodig zal zijn om hier aandacht aan
te schenken. Ook nadat het aantal ouderen zal zijn teruggelopen, is het essentieel
dat er voorzieningen aanwezig zijn die mensen met een functiebeperking de
gelegenheid bieden zoveel mogelijk van het openbaar vervoer gebruik te maken.De leden van de fractie van GroenLinks merkte op twijfels te hebben bij
het functioneren van de speciale organisatie voor het gehandicaptenvervoer
(TRAXX). Graag vernemen de leden van deze fractie of de regering de negatieve
ervaringen van reizigers met een handicap kent en wat haar analyse hiervan
is. Voorts vroegen deze leden zich af of het vastleggen van een verantwoordelijkheid
voor de concessiehouders, om middels het personeel assistentie te bieden,
tot verbetering kan leiden.Met enige regelmaat ontvangt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
signalen over goede en minder goede ervaringen van gehandicapte reizigers
wanneer zij gebruik maken van de bovenregionale vervoersvoorziening voor gehandicapten.
Momenteel wordt TraXX geëvalueerd. De regering zal de Kamer in het voorjaar
van 2001 informeren over de uitkomsten van deze evaluatie. Het streven is
dat het openbaar vervoer dusdanig toegankelijk wordt dat het ook door reizigers
met een functiebeperking zonder hulp van derden kan worden gebruikt. Zolang
dat nog niet het geval is – of daar waar de aard van de functiebeperking
zodanig is dat nimmer zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik kan worden
gemaakt – zullen altijd categoriale voorzieningen en assistentie vereist
blijven. Het behoort tot de normale bejegening van de klant om deze waar nodig
te assisteren bij het gebruikmaken van de aangeboden diensten. De regering
meent echter dat het niet op de weg van de wetgever ligt om naast de vast
te stellen wettelijke toegankelijkheidsvoorschriften de ondernemer die in
het openbaar vervoer werkzaam is hiertoe te verplichten.5.10 Overige rechten van de reizigerDe leden van de CDA-fractie vroegen een reactie te geven op de voorstellen
die Rover heeft gedaan om aan de Wet personenvervoer 2000 een hoofdstuk IV
«rechten van de reiziger» toe te voegen.Het is evident dat tegenover plichten voor de reiziger ook rechten voor
de reiziger of plichten voor de vervoerder staan. Dat hoeft echter niet noodzakelijkerwijs
in de wet te worden geregeld. De plichten van de reiziger dienen in de wet
te zijn opgenomen, omdat hiermee de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving
opengesteld wordt. De rechten van de reiziger die ROVER voorstelt, lenen zich
bij uitstek voor opname in de concessie. Overigens kent artikel 34 van de
Wet personenvervoer 2000 de plicht voor de vervoerder zorg te dragen voor
vervangend vervoer in de situatie dat reizigers ernstig in hun belang worden
geschaad als gevolg van de afwijking van de dienstregeling door werkzaamheden
op de in de dienstregeling voorziene trajecten of door bijzondere omstandigheden.
Deze plicht kan door de Minister van Verkeer en Waterstaat gehandhaafd worden
en daarmee gezien worden als een recht voor de reiziger. Door middel van een aanvulling van artikel 35 die wordt opgenomen in de nota van wijziging
inzake het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet wordt buiten twijfel gesteld
dat de vervoerder verplicht is ook de concessievoorschriften na te leven.
Daarmee is de mogelijkheid van bestuursrechtelijke handhaving verzekerd, onverminderd
de mogelijkheid dat reizigers in voorkomende gevallen de vervoerder rechtstreeks
aanspreken.5.11 SanctiemogelijkhedenDe vraag werd gesteld waarom het niet mogelijk is om, naast de toepassing
van het boetebeding, ook een last onder dwangsom op te leggen. De aan het
woord zijnde leden vroegen naar de mogelijkheden om, afhankelijk van de zwaarte
van de malus, een ander strafinstrument te kiezen.Het boetebeding en de last onder dwangsom beogen in deze context hetzelfde:
het vormen van een extra prikkel om de vervoerder tot nakoming aan te sporen.
Het bestuursrechtelijk regime laat de last onder dwangsom toe als alternatief
voor het toepassen van bestuursdwang. De hoogte van de dwangsom is evenwel
niet bij voorbaat bepaald, maar kan worden afgestemd op de met de handhaving
gemoeide belangen, terwijl een eventueel in de concessie op te nemen boete
het voordeel heeft van de rechtszekerheid over de sanctie bij overtreding.
Een cumulatie van beide sancties is echter niet toelaatbaar: de ratio van
de boete (rechtszekerheid) vervalt immers als daarboven of in plaats daarvan
ook een last onder dwangsom kan worden opgelegd. Het intrekken van de concessie
is naast de boete of de dwangsom slechts een uiterste middel. De concessie
kan om die reden ook voorzien in andere handhavingsinstrumenten. Te denken
valt aan een publicatieplicht met betrekking tot bepaalde prestaties (schandpaaleffect)
en aan het moeten aanleveren van een verbeterplan. Een positief handhavingsinstrument
is verder de bonus, die bij het realiseren van een bepaalde vervoersprestatie
aan de vervoerder wordt uitgekeerd.De leden van de CDA-fractie vroegen waarom niet gekomen is met het voorstel
om een onafhankelijke toezichthouder in te stellen, die kan controleren of
de afgesproken kwaliteitsnormen worden nageleefd.Het toezicht houden op de naleving van afspraken die partijen in een contract
met elkaar maken is eerst en vooral een zaak van de betrokken partijen. Een
onafhankelijk toezichthouder ligt in zo'n situatie niet voor de hand. Dat
kan wel het geval zijn bij het toezicht op de naleving van wettelijke bepalingen.
In het wetsvoorstel is, evenals bij het stads- en streekvervoer, het toezicht
op de naleving van concessies opgedragen aan de concessieverlener. Er is geen
belang mee gediend om de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de uitvoering
te onttrekken aan de concessieverlener. Dat zou ook de mogelijkheid beperken
van parlementaire controle respectievelijk van controle door het algemeen
vertegenwoordigend orgaan op decentraal niveau.6. DECENTRALISATIE6.1 Decentralisatie algemeenDe leden van de VVD-fractie vroegen wie bepaalt of er op een kernnetlijn
een regionale treindienst kan, dan wel mag worden gereden. Zij wilden weten
of het in dat geval mogelijk is om een ander bedrijf te laten rijden dan NSR.De vraag of er op een kernnet lijn of hoofdrailnetlijn een regionale treindienst
mag worden gereden is te beschouwen als een vraag naar de mogelijkheden tot
decentralisatie van regionaal openbaar vervoer per trein. De beslissing tot
decentralisatie berust bij de Minister van Verkeer en Waterstaat. Uitgangspunt
hierbij is dat decentralisatie in overeenstemming met het betrokken
decentrale bestuursorgaan zal plaatshebben. Ook is decentralisatie bij algemene
maatregel van bestuur mogelijk. Deze mogelijkheid is als ultimum remedium
gedacht in de situatie waarin decentralisatie van de bevoegdheden ten aanzien
van een treindienst om vervoerkundige redenen en vanuit het gezichtspunt van
de reizigers zeer gewenst is maar de decentrale overheid om haar moverende
reden geen belangstelling voor de bevoegdheid ter zake blijkt te hebben. De
basis hiervoor is te vinden in artikel 20, derde lid. Als de decentrale overheid
overgaat tot aanbesteding is het niet ondenkbaar dat een andere vervoersonderneming
dan NSR de concessie verkrijgt.6.2 Afstemming tussen vervoerdersDe leden van de fracties van PvdA, CDA, GroenLinks, en SGP stelden vragen
en maakten opmerkingen over centrale sturing van het openbaar vervoer, samenhang
van vervoersnetwerken, de rol van provincies en de positie van kaderwetgebieden.Naar aanleiding van de verschillende vragen en opmerkingen, kan het volgende
worden opgemerkt.Gedeputeerde Staten hebben de bevoegdheid tot concessieverlening ten aanzien
van het aan hen gedecentraliseerde openbaar vervoer per trein. Zij hebben
ook tot taak te zorgen voor de afstemming van het openbaar vervoer binnen
hun provincie – met uitzondering van de kaderwetgebieden – dus
inclusief de afstemming van het regionaal openbaar vervoer per trein binnen
hun provincie op het hoofdrailnetvervoer en op het hogesnelheidsvervoer. De
kaderwetgebieden hebben een vergelijkbare taak met betrekking tot het openbaar
vervoer in hun gebied.Ten aanzien van het openbaar vervoer dat de provincie- en daarmee de concessiegrens
overschrijdt zijn Gedeputeerde Staten van de beide provincies tot afstemming
verplicht. Deze afstemmingsplicht omvat ook het openbaar vervoer per trein
dat de provinciegrenzen overschrijdt. Mutatis mutandis geldt dit voor openbaar
vervoer dat de grens van een kaderwetgebied overschrijdt. Dit is geregeld
in artikel 26 van de Wet personenvervoer 2000. Als de hier bedoelde afstemming
onvoldoende gestalte krijgt, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat een
aanwijzing geven aan de concessieverleners met het oog op de noodzakelijke
afstemming van het openbaar vervoer tussen de aangrenzende concessiegebieden.
Dit is eveneens geregeld in artikel 26 (in het derde tot en met het vijfde
lid). De zorg voor de realisering van samenhangende netwerken volgt niet alleen
expliciet uit de artikelen 21 en 26.Er zijn ook andere mechanismen die werken in de richting van samenhang
en afstemming. Als regionale treindiensten niet aansluiten op andere treindiensten
doet de concessiehouder zichzelf ernstig tekort: hij leidt vervoerverlies
en opbrengstderving als er geen sprake is van goede aansluitingen. Hij zal
dan ook uit zichzelf zorgen voor zo goed mogelijke aansluitingen met inachtneming
van zijn doelstelling tot efficiente personeels- en materieelinzet. Een tweede
belangrijke stimulans in de richting van goede aansluiting vormen de consumentenorganisaties.
Zij adviseren over de concessievoorschriften of het programma van eisen voor
de aanbesteding van de concessie en zij zullen in die hoedanigheid –
terecht – aandringen op goede aansluitingen van treinen over en weer.
Bij de opzet van de dienstregelingen is het veelal zo dat allereerst wordt
uitgegaan van de diensten van de doorgaande hogesnelheidstreinen en de lange(re)afstandstreinen
van het hoofdrailnet en dat de dienstregelingen van de regionale treinen met
hun aankomst- en vertrektijden zodanig worden ontworpen dat zij zo goed mogelijk
aansluiten op de aankomst- en vertrektijden van de treinen van het hogesnelheidsnet
en het hoofdrailnet. Bij hoogfrequente diensten (bijvoorbeeld diensten met
een frequentie van 10 minuten of hoger) is een dergelijke afstemming niet
nodig. Verder is het mogelijk zich voordoende breuken in het vervoer te herstellen of te voorkomen door toepassing van het doorlopen van treinen
in elkaars concessiegebied als de betrokken concessieverleners en de verschillende
vervoerondernemingen hieruit voordelen èn voor de reizigers èn
voor de vervoerondernemingen zelf voorzien.Door de bepalingen in het wetsvoorstel en de ingebouwde «checks
en balances» kan een goede aanhaking en aanvulling van het regionaal
openbaar vervoer, inclusief het regionaal openbaar vervoer per trein, ten
opzichte van het hoofdrailnetvervoer en het hogesnelheidsvervoer plaatshebben
en blijft sprake van samenhang in de netwerken. Een centrale sturing zoals
is bepleit door de leden van de fractie van GroenLinks is naast het reeds
in de artikelen 21 en 26 bepaalde, derhalve niet nodig.De leden van de CDA-fractie wensten een betere onderbouwing van de beslissing
welke lijnen gedecentraliseerd worden en vroegen naar de wijze waarop dit
in zijn werk zal gaan. De leden van de CDA-fractie drongen er bovendien op
aan om een aantal trajecten tot het kernnet te rekenen. De leden van de CDA-fractie
vroegen bovendien of regionale spoortrajecten een wettelijke status krijgen.
De leden van de fractie van GroenLinks merkten op niet afwijzend te staan
tegenover decentralisatie in specifieke gevallen. In enkele gevallen hadden
deze leden bedenkingen. Deze leden vroegen wanneer de Kamer wordt geïnformeerd
over de exacte toekomst van de sporen in Noord-Holland. Deze leden vroegen
voorts in hoeverre de in beginsel exclusieve rechten voor een concessie daadwerkelijk
de concurrentie op het spoor geheel zullen voorkomen, nu in enkele gevallen
houders van spoorconcessies gebruik maken van dezelfde stations en spoorinfrastructuur
als bijvoorbeeld het kernnet. Deze leden vroegen of hier dan niet onbedoeld
toch een situatie optreedt van concurrentie óp het spoor. De leden
van de fracties van RPF en GPV merkten op niet overtuigd te zijn van verdergaande
decentralisatie. Zij gaven aan beducht te zijn voor een verdere aantasting
van het hoofdrailnet en de daarmee gepaard gaande versnippering van het aanbod
van openbaar vervoer per trein. Deze leden vroegen naar de afstemming van
regionale vervoersnetwerken en de wettelijke instrumenten die de minister
met het oog daarop heeft. De leden van de fracties van RPF en GPV gaven voorts
aan dat zij zich terughoudend opstellen tegenover het streven naar meer decentralisatie
van openbaar vervoer. Vooralsnog waren deze leden niet overtuigd van verdergaande
decentralisatie.De te decentraliseren regionale treindiensten zijn treindiensten die niet
meer binnen de bedrijfseconomische mogelijkheden van een verzelfstandigd NSR
pasten. In 1995 is gekozen voor een mogelijkheid tot een bijdrage van rijkszijde
aan NSR in het tekort dat die treindiensten genereren. Deze mogelijkheid is
vanaf 1998 geëffectueerd. Indien die treindiensten niet worden gedecentraliseerd,
blijven die onder directe aansturing van de rijksoverheid; dat is gezien de
verantwoordelijkheid van de decentrale overheden voor regionaal vervoer niet
wenselijk. Daarmee zou een belangrijke mogelijkheid tot integratie en synergie
van regionale vervoerdiensten aan de decentrale overheden onthouden worden.
Door deze treindiensten onder de verantwoordelijkheid van de decentrale overheden
te brengen, ontstaat voor die overheden een totaal instrumentarium voor de
aansturing van het regionale openbaar vervoer. Dit heeft voordelen voor de
meeste reizigers die reizen binnen het territoir van de betrokken decentrale
overheid, maar er kan niet ontkend worden dat door decentrale besluitvorming
ook een groep reizigers enig nadeel kan ondervinden van de genomen besluiten.
Decentrale aansturing van het gehele regionale openbaar vervoer acht de regering
per saldo echter van groot belang.Het stadsgewestelijk spoorvervoer kenmerkt zich door vervoer rond de grotere
steden dat de hoofdmoot uitmaakt van de dagelijkse regionale verkeersstromen.
Het karakter van dat vervoer sluit meer aan bij de karakteristieken
van het overige regionale vervoer dan bij het langere afstandsvervoer. Daarom
wordt ook voor het stadsgewestelijk vervoer de mogelijkheid van decentralisatie
van bevoegdheden opengehouden. In het Memorandum of Understanding is aangegeven
dat om leerervaring op te doen één casus zal worden uitgewerkt.
Het ligt voor de hand dat de voornemens rond de invoering van het Regionet
in het kaderwetgebied ROA, in samenhang met de te decentraliseren lijnen in
Noord-Holland, hiervoor in aanmerking komen.Voor de te decentraliseren treindiensten is het onvermijdelijk dat met
name bij de stations gezamenlijk gebruik van infrastructuur zal optreden.
Daarbij dient wel bedacht te worden dat ook thans de te decentraliseren treindiensten
beslag leggen op de bestaande infrastructuur en er dus in die zin geen verandering
optreedt. Voor bepaalde treindiensten is de gemeenschappelijke bediening van
enkele tussenliggende stations evident. Er is vanuit een bepaalde optiek dan
sprake van een zekere mate van concurrentie op het spoor. De benadering waarbij
dit in alle gevallen en in iedere situatie onwenselijk wordt geacht, gaat
de regering thans te ver. Wij moeten ons daarbij wel realiseren dat het bij
concurrentie om het spoor gaat om de vraag of beide spoorwegbedrijven gedeeltelijk
dezelfde markt bedienen. Als dat al het geval is hoeft dat zeker niet in alle
gevallen tot maatschappelijk sub-optimale oplossingen te leiden. In het stads-
en streekvervoer zijn er voorbeelden bekend van dit soort «concurrentie»
die op zich bezien een zekere meerwaarde hebben. De kunst is om ook in dit
geval verstandig met dit soort vraagstukken om te gaan.De vrees dat decentralisatie tot versnippering van het aanbod van het
openbaar vervoer per trein zou leiden wordt door de regering niet zonder meer
gedeeld. Ten eerste wordt ervan uitgegaan dat met decentralisatie van het
spoorvervoer de thans bestaande contractsectortreindiensten op een verantwoorde
wijze in het geheel van het regionale vervoer kunnen worden ingepast. De regering
gaat er daarbij vanuit dat het totaalaanbod van openbaar vervoer in die gebieden
dan ook juist een verbetering zal ondergaan. Daarnaast is het niet in het
belang van de decentrale overheden om de aansluiting van regionale vervoerdiensten
op het hoofdrailnet te verslechteren. Men zal ook op dat bestuursniveau in
staat blijken verantwoorde keuzen te maken. Dit alles behoeft uiteraard wel
de voortdurende aandacht van betrokken partijen. In de praktijk zal daarom
een stapsgewijze aanpak worden voorgestaan. Dit is ook de reden om de invoering
van decentralisatie niet vooraf vast te leggen bij wet informele zin, maar
de feitelijke fasering binnen wettelijke grenzen aan de minister en het betrokken
decentraal bestuur gezamenlijk respectievelijk aan de regering over te laten.De leden van de SGP-fractie vroegen naar het risico dat regio's allereerst
hun eigen netwerk zullen vervolmaken en het vervoer tussen de regio's, alsmede
de aansluiting op het nationaal spoorvervoer als een restpost zullen beschouwen?
Ook vroegen zij naar de afstemming van het hogesnelheidsvervoer op het nationale
en regionale spoorvervoer.De afstemming tussen de verschillende soorten vervoer vindt langs verschillende
lijnen plaats. Ten eerste zullen de verschillende vervoersondernemingen uit
welbegrepen eigen belang samenwerken. Goed aansluitende verbindingen zijn
namelijk in ieders belang omdat de ene vervoerssoort klanten genereert voor
de andere en omgekeerd. Slechte afstemming en slechte verbindingen remmen
het aantal klanten en in het bijzonder de tevredenheid van deze klanten over
beide vervoerssoorten. De decentrale overheden hebben een taak op het vlak
van de afstemming van het openbaar vervoer binnen hun territoir en met het
oog op de aangrenzende concessies. Verder hebben de verschillende vervoerssoorten
ook tegenstrijdige belangen, namelijk daar waar zij aanspraak maken op schaarse
voorzieningen, in het bijzonder op schaarse spoorcapaciteit.
Dit laatste zal zich zeker voordoen in de knooppunten. De afstemming tussen
de vervoersoorten bij schaarse spoorcapaciteit vindt plaats door Railned,
de onafhankelijke capaciteitsmanager, op grond van regelgeving en beleidslijnen
van de rijksoverheid, zoals deze thans zijn neergelegd in het Interimbesluit
capaciteitstoewijzing spoorwegen. 6.3 Experimenten regionale treindienstenDe leden van de PvdA-fractie vroegen naar de experimenten die in het noorden
en oosten van het land plaatsvinden met concessieverlening in het spoorvervoer.
Zij vroegen naar de resultaten van de evaluatie hiervan en vroegen naar de
wettelijke grondslag van deze experimenten en de reden waarom deze grondslag
niet langer voldoet. Ook de leden van de CDA-fractie vroegen naar de evaluatie
van de problemen in het noorden, de oorzaken daarvan, naar hoe het voorkomen
had kunnen worden, en naar de toereikendheid van budgetten op termijn. De
leden van de CDA-fractie wezen met name op problemen met inzet van oud en
onvoldoende materieel, frequentie van gebruik, overstapproblemen, etc. Zij
vroegen hoe wordt voorkomen dat dit type problemen zich straks ook in andere
streken van Nederland voordoet.De experimenten die plaatsvinden met de exploitatie van regionale treindiensten
zijn tot de inwerkingtreding van de Wet personenvervoer 2000 gebaseerd op
artikel 3 van de Wet personenvervoer, het experimenteerartikel. Op grond van
dit artikel is een ministeriële regeling vastgesteld met betrekking tot
deze experimenten, de Regeling experimenten regionale treindiensten. Bedoelde
regeling strekt ertoe een grondslag te bieden voor het verlenen van een financiële
bijdrage aan de exploitatie van lijnen die zich naar het oordeel van de minister
lenen voor experimenten. De financiële middelen met de daarbij behorende
verantwoordelijkheden worden overgedragen aan de decentrale overheden en door
de minister wordt een overeenkomstige vergunning op grond van de huidige wet
verleend; die vergunning is de formele grondslag voor de desbetreffende vervoerders
om openbaar vervoer per trein te mogen verrichten. De minister blijft onder
de huidige wetgeving immers bevoegd inzake vergunningverlening. Bij de inwerkingtreding
van de Wet personenvervoer 2000 zal bedoelde regeling geacht worden gebaseerd
te zijn op artikel 3 van die wet (zie artikel 117, tweede lid, van de Wet
personenvervoer 2000).Het voorgestelde concessiestelsel en de voorgestelde regeling van de decentralisatie
van bevoegdheden met betrekking tot regionale treindiensten brengen een verdere
verschuiving van bevoegdheden teweeg dan het geval is bij de uitvoering van
de experimenten met regionale treindiensten op grond van het experimenteerartikel.
Initiatieven kunnen na decentralisatie op grond van het voorgestelde artikel
20, derde lid, overgaan van experimenten tot bestendige praktijk. Daarnaast
worden verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij regionale overheden gelegd
die hiermee kunnen bewerkstelligen dat hun regionale verkeers- en vervoersbeleid
vorm krijgt, bijvoorbeeld door integratie tussen verschillende vervoersmodaliteiten
te bewerkstelligen.De problemen bij het spoorvervoer in het Noorden zijn niet zozeer van
budgettaire aard, maar zijn met name terug te voeren op de materieelproblematiek.
Zowel voor het regionale spoorvervoer (zoals bij Noordned) als het nationale
spoorvervoer (NSR) is er op dit moment sprake van een materieeltekort. Treinmaterieel
heeft een aanzienlijk langere bouwtijd dan busmaterieel. Ondanks bestellingen
voor nieuw treinmaterieel duurt het dus enige tijd voordat nieuw materieel
beschikbaar is. Bovendien is bij pogingen van de huidige vervoerders om elders
extra materieel in te huren gebleken dat er op korte termijn ook op de internationale
(tweedehands) markt bijzonder moeilijk aan passend extra materieel is te komen.
Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is al enige tijd geleden begonnen met een onderzoek naar de mogelijkheden om op zo kort mogelijke termijn
tot een oplossing te komen van de materieelproblematiek bij het regionale
spoorvervoer, mede met het oog op de voorgenomen decentralisatie en aanbesteding.
Zodra er zicht komt op een passende oplossing voor dit probleem zal U daarover
geïnformeerd worden.Van provinciale zijde is meegedeeld dat men ter voorkoming van dit soort
problemen overweegt bij toekomstige aanbestedingen als eis op te nemen dat
de vervoerder aannemelijk moet maken dat hij over een bepaald percentage reservematerieel
kan beschikken.Ten aanzien van overstapproblemen neemt de regering aan dat gedoeld wordt
op de overstapproblematiek, zoals bijvoorbeeld in Doetinchem voor reizigers
van de treindienst Arnhem–Doetinchem op de treindienst Winterswijk–Doetinchem.
De oorzaak van deze specifieke problematiek is gelegen in de door de provincie
Gelderland indertijd voorgestelde opzet van het vervoer in de Achterhoek.
Daarbij is een zogenaamde «knip» van de treindienst in Doetinchem
ontstaan. Mede op verzoek van de provincie wil ik instemmen met het herstel
van een doorgaande treindienst Winterswijk–Doetinchem–Arnhem met
ingang van juni 2001 waarbij deze treindienst zal worden gereden door Syntus.
Daartoe heb ik eerder dit jaar de exploitatie van de treindienst Arnhem–Doetinchem
door NSR reeds opgezegd. Het is mijn voornemen om bij de decentralisatie van
regionaal spoorvervoer in de toekomst zoveel mogelijk voor de reizigers ongewenste
«knips» te voorkomen. Daarbij wordt er nu wel reeds op gewezen
dat de bestuurlijke territoriale verantwoordelijkheden van de diverse decentrale
overheden daarbij in acht moeten worden genomen. Goed en constructief overleg
tussen de betrokken overheden met bijbehorende afstemming van vervoerdiensten
kan een mogelijke overstapproblematiek in bepaalde situaties voorkomen dan
wel, in gevallen waarbij dat onvermijdelijk is, zo beperkt mogelijk houden.De evaluatie van de experimenten met decentralisatie en marktwerking in
het regionale openbaar vervoer is eind 1998 gestart en loopt nog tot en met
2004. De opzet van de evaluatie bestaat uit onderzoeken naar het verloop van
het proces en onderzoeken naar de effecten van de decentralisatie en marktwerking.
Tot nu toe zijn er alleen twee rapporten verschenen over het verloop van de
processen bij de decentralisatie en marktwerking in het regionale spoorvervoer.De belangrijkste conclusies van die rapportages zijn:– Van een optimale afweging van de inzet van de verschillende modaliteiten
lijkt in de betrokken provincies nog geen sprake te zijn. De provincies achten
instandhouding van de regionale treindiensten van groot belang. Dat is mede
door de decentralisatie voorlopig zekergesteld.– Integratie van het openbaar vervoerbeleid met het overige verkeers-
en vervoerbeleid is nog geen prominent aandachtspunt bij de betrokken provincies.
Toch zijn er signalen dat de betrokken provincies in toenemende mate het belang
van het beleid op andere terreinen voor het openbaar vervoer in de betreffende
regio gaan inzien.– Het verdient aanbeveling bij de voorbereiding van decentralisatie
en toepassing van marktwerking door alle betrokkenen (Rijk, decentrale overheid
en (mogelijke) vervoerder) een systematische inventarisatie van de te verrichten
activiteiten te laten maken. Dit geldt ook voor het te doorlopen besluitvormingsproces.– Aanbevolen wordt om ten aanzien van de bekostiging van het openbaar
vervoer tussen Rijk en decentrale overheden te werken aan een uniform bekostigingssysteem,
dus zonder onderscheid tussen bus en trein en tussen regio's.– De vervoerders moeten wennen aan de meer zakelijke opstelling
van de decentrale overheden en dit geldt ook andersom. Als voorbeelden zijn te noemen de verhuur van de NS-kaartverkoopautomaten en de inzet
van voldoende materieel en van materieel, zoals gevraagd in het bestek.– Er is thans nog geen sprake van een adequaat functionerende markt
voor tweedehands materieel. Voor de drie huidige onderzoekgebieden geldt dat
het nieuwe openbaar vervoerbedrijf afspraken heeft gemaakt met NSR wat betreft
de overname van materieel. Deze afspraken verschillen al naar gelang de specifieke
situatie (huur voor twee jaar, lease en overname). Het materieel kent vanwege
haar lange afschrijvingstermijn (25 á 30 jaar) en de specifieke (veiligheids)eisen
op het Nederlandse spoorwegnet een eigen problematiek die de nodige aandacht
verdient.– Bij de experimenten is gebleken dat het zeer raadzaam is (mondelinge)
afspraken zo helder mogelijk contractueel vast te leggen, zodat een verschil
in uitleg zoveel mogelijk wordt vermeden. Eveneens is gebleken dat, ook wanneer
de afspraken helder op papier staan, dit in de praktijk nog geen garantie
is dat afspraken volledig worden nagekomen. Het wordt dan ook tevens raadzaam
geacht in de overeenkomst tussen opdrachtgever en openbaar vervoerbedrijf
bepalingen op te nemen die voorkomen dat het openbaar vervoerbedrijf zich
(te makkelijk) op overmacht kan beroepen. Dit kan bijvoorbeeld door vooraf
eisen te stellen aan de omvang van het minimaal beschikbaar te houden reservematerieel.– Met name vervoerders geven aan dat door de dreiging van marktwerking
de beoogde effecten ervan al voor een belangrijk deel worden gerealiseerd.– Er zijn indicaties dat ondershandse gunning in mindere mate leidt
tot ontvlechting en verzakelijking van de relaties tussen overheden en vervoerders
dan aanbesteding.– De personele consequenties zijn in de eerste fase van de procesevaluatie
zonder noemenswaardige problemen opgevangen.– Aanbevolen wordt om te komen tot één CAO voor het
gehele openbaar vervoer.– Er is tijdens de eerste fase van het proces rond de decentralisatie
en marktwerking in het regionale spoorvervoer in korte tijd veel geregeld.
Dat krijgt waardering van de onderzoekers.De rapportage waarin de eerste effecten van de decentralisatie en marktwerking
kunnen worden gemeld verschijnt naar verwachting begin 2001.De leden van de RPF en GPV vroegen naar de inhoud van de algemene maatregel
van bestuur waaraan wordt gerefereerd op bladzijde 11 van de memorie van toelichting.Anders dan deze leden menen, ziet de bedoelde algemene maatregel van bestuur
niet op de wijze waarop de betrokkenheid van regionale overheden bij de treindiensten
op de stadsgewestelijke delen van het spoornet vooruitlopend op de decentralisatie
kan worden vergroot. Artikel 60a introduceert de grondslag voor een algemene
maatregel van bestuur die de gevallen benoemt waarin de aanbestedingsplicht
niet geldt.6.4 Onderscheid naar deelmarktenDe leden van de PvdA-fractie vroegen of er onderzoek bestaat naar de vervoersvraag,
onderscheiden naar deelmarkten (internationaal, nationaal en regionaal) en
vroegen in hoeverre het wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat de vervoervraag beter
aansluiting vindt bij het aanbod.Uit onderzoek is bekend dat het aandeel van het openbaar vervoer stijgt
naar mate de afstand waarover mensen zich verplaatsen toeneemt. Bij afstanden
van meer dan vijftig kilometer maakt ongeveer 20 procent gebruik van de trein,
bij afstanden van 10 tot 45 kilometer schommelt dat percentage rond 10%. In
de studie Toergoed (Toekomst van het vervoer van reizigers en
Goederen per spoor) is de omvang van de verschillende deelmarkten per spoor
weergegeven. Ter zake zij verwezen naar onderstaande tabel. In reizigerskilometers
is de nationale spoormarkt de grootste, in aantallen reizigers de stadsgewestelijke
markt. Gezien het relatief geringe aandeel van het openbaar vervoer in de
verplaatsingen over korte afstanden is is hier een potentiële groeimarkt.
Omdat juist bij het korte-afstandsvervoer het voor- en natransport zwaar weegt
bij de keuze van het vervoermiddel, is het wenselijk dat regionaal spoorvervoer
optimaal is afgestemd met andere modaliteiten en op de vraag van de reiziger.
Dit voorstel biedt daar de instrumenten voor. Door decentralisatie van bevoegdheden
voor regionaal openbaar vervoer per trein kan een afstemming met het overig
regionaal openbaar vervoer plaatsvinden, dat is ingepast in het brede verkeer-
en vervoerbeleid van de bevoegde overheid. Door periodieke aanbesteding worden
bedrijven geprikkeld hun producten beter toe te snijden op de wensen van de
klant.Omvang van deelmarkten in het spoorvervoer in miljarden
reizigerskilometers (op basis van cijfers en prognoses Railned en AVV) (Bron:
eindrapport «Toergoed», door Railned, p. 23)  2000200520102020Stadsgewestelijk 3,2 3,5 5,0 7,0Internationaal 0,7 1,0 2,0 3,0Nationaal 8,9 9,511,013,0Streekgewestelijk 2,5 2,5 2,0 2,0 15,316,520,0125,01 de jongste prognoses (januari 2000) voor 2010 op basis van
het Referentiemodel van Railned geven een totaal van circa 18,5 miljard reizigerskilometers.6.5 Bevordering deskundigheid decentrale overhedenDe leden van de fractie van D66 vroegen of er activiteiten worden ontwikkeld
om de deskundigheid van provinciale besturen en besturen van kadergebieden
te bevorderen?De deskundigheid van decentrale overheden ontwikkelt zich snel. De decentrale
overheden zijn reeds in staat gebleken een verantwoorde openbare aanbesteding
voor openbaar vervoer per trein tot een goed einde te brengen (zie het experiment
in Groningen). Daarnaast kunnen de decentrale overheden gebruik maken van
de feitelijke kennis op het gebied van spoorvervoer die bijvoorbeeld Railned
en Railinfrabeheer hebben. Ook het Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer staat
de decentrale overheden met raad en daad bij. Tenslotte zal ook de bestuurskern
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zowel centraal als in de regio
de decentrale overheden waar nodig ondersteunen.6.6 De positie van kaderwetgebiedenDe leden van de fracties van RPF en GPV vroegen wat zal gebeuren als de
bevoegdheden van een kaderwetgebied zullen worden opgeheven.De kaderwetgebieden zullen in 2002 worden geëvalueerd. Van de zijde
van de regering is tijdens de behandeling van het wetsvoorstel voor de Wet
personenvervoer 2000 in de Eerste Kamer aangegeven dat de regering voorstander
is van de regionale aanpak. Achtergrond hiervoor is dat regionaal vervoer
bij uitstek in regionaal verband dient te worden benaderd. 7. INVOERING VAN HET CONCESSIESTELSEL7.1 PrestatieafsprakenDe leden van de VVD-fractie vroegen of de prestatieafspraken worden ondergebracht
in deze wet of dat het uitsluitend om een privaatrechtelijke regeling gaat.
Voorts vroegen zij naar de tussentijdse evaluatie en de controle van de afspraken.De zogenoemde prestatieafspraken zullen volgens het onderhavige wetsvoorstel
worden opgenomen in de concessies. Naast de concessie is er in beginsel geen
plaats voor aanvullende afspraken over het verrichten van het openbaar vervoer
per trein. Wel is het denkbaar dat over andere onderwerpen nog andere contracten
worden gesloten. Te denken valt aan afspraken over beschikbaarheid van treintaxi's.
Wat de handhaving van de in de concessie opgenomen prestatieafspraken betreft,
geldt dat hier in wezen geen verschil is met «normale» contracten
die de overheid sluit ter verwezenlijking van het overheidsbeleid. Het juridisch
kader verschilt natuurlijk wel (privaatrecht dan wel publiekrecht). Voor wat
betreft de controle op de naleving van de concessies en de handhaving voorzien
de Wet personenvervoer 2000, zoals die wet wordt gewijzigd ingevolge dit voorstel,
en de Algemene wet bestuursrecht in voldoende effectieve bevoegdheden. Op
grond van artikel 34 van de Wet personenvervoer 2000 is de concessiehouder
verplicht tot het verrichten van het in de concessie omschreven openbaar vervoer.
Bij het tekortschieten van de concessiehouder in het verrichten van de in
de concessie omschreven prestaties kan krachtens de concessie een boete worden
opgelegd indien daarin een boetebeding is opgenomen, dan wel kan een last
onder dwangsom worden opgelegd (bij het ontbreken van een boetebeding). Ook
moge duidelijk zijn dat een concessiehouder verplicht is de aan een concessie
verbonden voorschriften na te leven. Het niet naar behoren uitvoeren van een
concessie kan grond opleveren voor intrekking van de concessie (artikel 43
van de Wet personenvervoer 2000). Handhaving van de concessievoorschriften
met toepassing van de desbetreffende bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht
is voorts mogelijk, indien wordt gehandeld in strijd met een bij of krachtens
wettelijk voorschrift gestelde verplichting.Hoewel een aan een concessie verbonden voorschrift als een wettelijk voorschrift
dient te worden aangemerkt, en in feite voor zich spreekt dat de concessiehouder
die voorschriften moet naleven, is in de Wet personenvervoer 2000 niet expliciet
aangegeven dat de concessiehouder ook wettelijk verplicht is de aan een concessie
verbonden voorschriften na te leven. Om die reden wordt bij nota van wijziging
inzake het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet artikel 35, eerste lid,
zodanig aangevuld, dat duidelijk is dat de concessiehouder ook verplicht is
tot naleving van voorschriften die niet rechtstreeks betrekking hebben op
de wijze waarop openbaar vervoer wordt verricht (bijvoorbeeld voorschriften
over het verstrekken van informatie aan de concessieverlener).Tenslotte zij opgemerkt dat controle op naleving van de concessie en de
daaraan verbonden voorschriften en de handhaving daarvan niet uitsluitend
een zaak is van de concessieverlenende overheid. Ook consumentenorganisaties
kunnen daarbij een rol spelen, met toepassing van alle hen ten dienste staande
middelen. Datzelfde geldt voor een tussentijdse evaluatie van de uitvoering
van een concessie.De leden van de CDA-fractie vroegen waar de regering de conclusie op baseert
dat er rond 2010 meer gegadigden dan alleen NSR zijn voor de concessie van
het kernnet. De leden van de PvdA-fractie vroegen naar markttechnische gegevens
over de hypothese dat er grote belangstelling is voor de exploitatie van het
spoorvervoer. Er is bij de aanbesteding van het openbaar vervoer per trein in Groningen
en bij de gestarte voorbereiding van de HSL-Z-aanbesteding gebleken dat er
verschillende gegadigden zijn voor de exploitatie van zowel kleinere als omvangrijke
netten van treindiensten. Deze omstandigheid doet zich voor in een situatie
waarin de versterking van de concurrentieverhoudingen op de openbaar vervoermarkten
nog pas enkele jaren gaande is. Uit deze belangstelling durft de regering
op te maken dat er, als we tien jaar verder zijn en de concurrentieverhoudingen
op de openbaar vervoermarkten zich ook verder hebben kunnen ontwikkelen, een
grote kans is dat er meer gegadigden dan NSR zullen zijn voor de exploitatie
van het hoofdrailnet.7.2 Gevolgen van latere inwerkingtreding van de wetgevingDe leden van de VVD-fractie vroegen de regering de tijdsplanning voor
deze wet nog eens uiteen te zetten. Zij vroegen wat er per 1 januari 2001
met het reeds verlengde overgangscontract 1995–2000 gaat gebeuren.In de brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal
van 19 oktober 2000 inzake de Overeenkomst op hoofdlijnen Staat – NV
NS is een uiteenzetting gegeven over de wijze waarop wordt omgegaan met de
Overeenkomst op hoofdlijnen met de bijlagen. Kortheidshalve wordt volstaan
met verwijzing naar de inhoud van deze brief. Als gevolg van de beraadslagingen
in de Tweede Kamer op 30 november 2000 over de dienstverlening door NSR zal
een hernieuwde verlenging van dit overgangscontract plaatshebben en wordt
een overgangscontract II als opvolger van het openbare dienstcontract afgesloten.
De Tweede Kamer is hierover bij brief van 13 december 2000 geïnformeerd.1De leden van de CDA-fractie vroegen naar de wijze van omgaan met verlening
van vergunningen en prestatiecontracten, waaronder het prestatiecontract en
de vergunningen in Noord-Nederland, zolang er geen wettelijk kader is en zij
vroegen naar de hieraan verbonden risico's van juridische aard.Iedere personenvervoerder op het spoor dient op basis van de huidige wetgeving
in het bezit te zijn van een geldige vergunning. Er is dus nu ook sprake van
een publiekrechtelijke basis. Zowel NSR als NoordNed Personenvervoer b.v.
hebben een dergelijke vergunning. Het overgangscontract II tussen de Staat
en de NSR is geen vergunning. Ook de contracten tussen de Provincies Groningen
en Friesland met NoordNed zijn niet als vergunning aan te merken. Er is in
deze gevallen sprake van een openbare-dienstcontract in de vorm van een privaatrechtelijke
overeenkomst tussen twee partijen. Verordening (EEG) no. 1191/69 schrijft
voor wat er tenminste in zo'n overeenkomst moet worden geregeld. Juridische
risico's van een latere inwerkingtreding van dit voorstel worden niet voorzien,
onverminderd het feit dat voor het hoofdrailnet en de HSL-Zuid de totstandkoming
van het wettelijk kader dringend gewenst is.De leden van de SGP-fractie informeerden wat de gevolgen zullen zijn nu
dit wetsvoorstel naar alle waarschijnlijkheid niet per 1 januari 2001 in werking
zal treden. Dit geldt vooral met het oog op de aanbesteding van een concessie
voor het vervoer over de HSL Zuid en de totstandkoming van een prestatiecontract
(in de vorm van een concessie) voor het hoofdrailnet.Op zich heeft vertraagde inwerkingtreding van de wetgeving geen gevolgen
voor de voortgang van de aanbestedingsprocedure van de HSL Zuid. Voor het
hoofdrailnet blijft het mogelijk afspraken vast te leggen. Dit is gebeurd
in het overgangscontract II. Het traject voor de aanbesteding van de exploitatierechten
met betrekking tot de HSL Zuid gaat voorshands uit van de aanbesteding van
een privaatrechtelijke overeenkomst zolang het nieuwe wettelijk kader niet
beschikbaar is. Wel wordt erop gerekend dat er op het tijdstip van gunning
krachtens de nieuwe wetgeving een concessie kan worden verleend.
Om drie redenen is het dringend gewenst dat het onderhavige voorstel voor
een concessiestelsel zo snel mogelijk tot wet wordt verheven. Ten eerste is
het voor de buitenwacht (vervoerondernemingen, zowel gegadigden voor de HSL
Zuid als andere vervoerondernemingen, en decentrale overheden) van belang
dat zij zo snel mogelijk weten hoe het parlement denkt over het onderhavige
voorstel. Deze ondernemingen en de overheden kennen dan de achtergrond waartegen
de bovenbedoelde overeenkomsten moeten worden bezien en weten wat het toekomstige
juridische kader ten aanzien van de concessieverlening wordt. Ten tweede hebben
privaatrechtelijke overeenkomsten geen werking jegens derden. Indien de vervoerondernemingen
en gegadigden weten dat sprake is van exploitatierechten op basis van concessies
met een bepaalde mate van exclusiviteit kan deze omstandigheid de (toekomstige)
waarde van dergelijke rechten verhogen. Ten derde is pas vanaf het moment
van inwerkingtreding van dit voorstel integrale concessieverlening van het
openbaar vervoer, bus, tram en trein in één concessie, mogelijk.
Dit speelt op het vlak van het regionaal openbaar vervoer. Voorwaarde hiervoor
is wel dat de bevoegdheid ten aanzien van het regionaal openbaar vervoer per
trein wordt gedelegeerd aan de betrokken decentrale overheid.8. ARTIKELSGEWIJSArtikel I, onderdeel DDe leden van de fracties van RPF en GPV vroegen of is uitgesloten dat
Vervoersautoriteiten Openbaar vervoer Centrum (VOC)-gemeenten openbaar vervoer
per trein binnen hun gemeentegrenzen aanbieden, waarbij gebruik wordt gemaakt
van het spoor van het hoofdrailnet. Deze leden vroegen voorts of het verstandig
is in de wet een heldere afbakening op te nemen tussen trein en metro-achtige
systemen.De concessie voor het hoofdrailnet heeft slechts betrekking op het aanbieden
van vervoer over hoofdspoorwegen. Het begrip «hoofdspoorweg» is
een begrip dat in het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet wordt gebruikt
en betrekking heeft op de infrastructuur. Het begrip «hoofdrailnet»
is geen wettelijke term; deze term ziet overigens op het vervoersnetwerk voor
personenvervoer per trein dat aan NSR zal worden gegund. De infrastructuur
waarover de metro rijdt behoort niet tot de hoofdspoorwegen, zoals aangeduid
in het wetsvoorstel voor de nieuwe Spoorwegwet, maar behoort tot de infrastructuur
die als lokale spoorwegen zal worden aangewezen. Het voorstel voor een nieuwe
Spoorwegwet zal een onderverdeling aanbrengen tussen verschillende vormen
van railinfrastructuur en daarbij hoofdspoorwegen, lokale spoorwegen en bijzondere
spoorwegen onderscheiden.Een onderscheid naar materieeltypen die op deze infrastructuur rijden
en ook in het spraakgebruik met verschillende benamingen zoals trein, metro,
tram en lightrail worden aangeduid wordt bij de ordening van de markt van
openbaar vervoer achterwege gelaten. Een wettelijk onderscheid naar materieeltype
kan knellend worden en houdt geen rekening met de omstandigheid dat bepaalde
vormen van materieel steeds meer naar elkaar toe groeien. Gezien het beperkte
grondgebied van de VOC-steden en de aard van de regionale treindiensten, die
veelal een groot deel van een regio accommoderen, is opknippen van deze treindiensten
tot treindiensten binnen een VOC-gemeente bovendien wellicht niet gewenst
uit exploitatie-oogpunt of uit het oogpunt van de belangen van de reizigers.
Ook is niet ondenkbaar dat verschillende materieeltypen van dezelfde infrastructuur
gebruik gaan maken. Ten slotte kan worden opgemerkt dat ook in de Wet personenvervoer
2000 zoals deze thans luidt, in dit opzicht in feite geen ander onderscheid
wordt gemaakt dan tussen openbaar vervoer per trein en ander openbaar vervoer. Artikel I, onderdeel GDe leden van de CDA-fractie vroegen hoe de toevoeging aan artikel 25,
eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 zich verhoudt tot een situatie
zoals met Syntus en Noordnet, die geen bedrag betalen.De toevoeging aan artikel 25, eerste lid van de Wet personenvervoer 2000
ziet met name op de mogelijke situatie dat een concessieverlener voor het
recht op exploitatie van rendabel spoorvervoer een bepaalde vergoeding kan
vragen aan geïnteresseerde vervoerders. Bij het regionale spoorvervoer
is nauwelijks sprake van rendabel spoorvervoer, sterker nog daar is juist
veelal sprake van onrendabel spoorvervoer. Daarom is de toevoeging aan artikel
25, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 veelal niet van toepassing
op het regionale spoorvervoer en in elk geval niet op het vervoer dat Syntus
en Noordned tot op heden verrichten.De leden van de D66-fractie meenden dat aan dit onderdeel diende te worden
toegevoegd dat de concessieverlener ook wel eens een concessie gegund krijgt
met als tegenprestatie onder andere het betalen van een prijs voor de concessie.Naar aanleiding van deze opmerking kan worden gewezen op artikel 22 van
de Wet personenvervoer 2000. Krachtens dat artikel kan de concessieverlener
subsidie verlenen voor het uitvoeren van de concessie. Het spiegelbeeld, de
situatie waarbij de concessiehouder moet betalen voor het uitvoeren van de
concessie, wordt geregeld in onderdeel G, onder 1, op grond waarvan de overheid
ook geld mag vragen voor een concessie.Artikel I, onderdeel HDe leden van de CDA-fractie vroegen hoe hard bij capaciteitsschaarste
de toekenning van de, in een kaderovereenkomst vast te leggen, meerjarige
rechten is. Zij vroegen hoe dat gezien moet worden in relatie tot de formulering
in de memorie van toelichting.Bij de verlening van meerjarige rechten met betrekking tot de toewijzing
van spoorweginfrastructuurcapaciteit moet de toewijzende instantie rekening
houden met het capaciteitsverdelingskader dat in de regelgeving is vastgelegd.
Dit betreft algemene en bijzondere beperkingen.Voorbeelden van algemene beperkingen zijn:– het meerjarige recht mag niet te gedetailleerd zijn en mag geen
belemmering opleveren voor het gebruik door anderen van de spoorweginfrastructuur,– het recht kan beperkt zijn door de feitelijke beschikbaarheid
van de spoorweginfrastructuur (je kunt op een enkelsporig baanvak minder treinverkeer
afwikkelen dan op een meersporig baanvak; door de aard van het baanvak mag
het baanvak slechts met een bepaalde maximale snelheid worden bereden),– het recht kan beperkt zijn door eisen in verband met de maximale
geluidsproductie, de tijdstippen van de dag waarop en de snelheid waarmee
gereden kan worden.Verder komen de belangen aan bod zoals die nu in het Interimbesluit capaciteitstoewijzing
spoorwegen zijn beschreven en in de toekomst in het kader van de nieuwe spoorwegwet
zullen worden geformuleerd. Als, rekening houdend met bovenstaande beperkingen,
door de toewijzende instantie meerjarige rechten zijn verleend, dan zijn die
rechten in zoverre hard dat bij de daadwerkelijke capaciteitsaanvragen met
die rechten als eerste rekening moet worden gehouden: de aanvragen op grond
van meerjarige rechten gaan vóór alle andere capacitieistaanvragen.
Verwezen wordt hierbij naar het voorgestelde artikel 29e, zesde lid, van de
bestaande Spoorwegwet. De toelichting bij onderdeel H van het wetsvoorstel
verwijst in dit verband naar de toelichting bij artikel II waarin een en ander
ter zake is toegelicht. Aan deze rechten kan alleen afbreuk worden gedaan
door een onvoorziene omstandigheid zoals een onvoorzien mankement aan de spoorweginfrastructuur.Artikel I, onderdeel KArtikel 29a van de Wet personenvervoer 2000 geeft uitdrukking aan het
consensuele (wederkerige) karakter van de concessie. Een onderhands gegunde
concessie dient door de vervoerder te worden aanvaard. De leden van de CDA-fractie
en van de RPF- en GPV-fracties constateren dat, volgens NSR, dit artikel daarmee
een nogal wonderlijke combinatie van bestuurs- en privaatrecht bevat. Wat
is in dit verband de exacte betekenis van het woord «verleende»
in artikel 19 van de Wet personenvervoer 2000? Is een concessie verleend als
het besluit tot gunning is genomen, of moet de concessie ook in werking zijn
getreden, of zonder voorbehoud zijn aanvaard? Brengt «het consensuele
karakter van de concessie» met zich mee dat het weigeren van de onderhands
gegunde concessie dezelfde gevolgen heeft als het niet aangaan van een civiele
overeenkomst? Zo ja, hoe zit het dan met de precontractuele goede trouw, vroegen
zowel de leden van de CDA-fractie, als de leden van de SGP-fractie. De leden
van de CDA-fractie vroegen of een vervoerder de concessie ook mét voorbehoud
kan aanvaarden. Blijft een vervoerder concessiehouder, ook als de concessie
niet in werking treedt? Is de vervoerder strafbaar, zoals bedoeld in artikel
19, lid 1, van de Wet personenvervoer 2000, indien deze tóch openbaar
vervoer verricht?De leden van de CDA- en de SGP-fractie merken terecht op, dat de concessie
berust op een aan het bestuursorgaan krachtens publiekrecht toekomende bevoegdheid
en publiekrechtelijk van aard is. Hiermee is niet in strijd, dat de beoogde
concessionaris instemt met het aan hem verlenen van de concessie, met name
gezien de zwaarte van de verplichting die hem bij de concessie wordt opgelegd.
Bij een concessie die verleend wordt zonder dat er een aanbesteding heeft
plaatsgevonden, heeft de beoogde concessionaris de mogelijkheid, binnen vier
dagen na de bekendmaking, deze niet te aanvaarden. Dit is geregeld in het
voorgestelde artikel 29a, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000. Bij
concessieverlening door middel van aanbesteding is een dergelijke voorziening
minder opportuun, omdat de beoogde concessionaris in een aanbestedingsprocedure
een duidelijk inzicht krijgt in de prestatie die van hem verwacht wordt. Het
onder voorbehoud accepteren van een concessie zal er, gelet op de bewoordingen
van artikel 29a, eerste lid, toe leiden dat de concessie niet in werking treedt.
In dat geval is de vervoerder inderdaad strafbaar als hij toch openbaar vervoer
verricht. Wat de precontractuele goede trouw betreft is een aan het privaatrecht
analoge benadering wel denkbaar. Dit vraagstuk wordt in het onderhavige wetsvoorstel
aan de rechtspraktijk en de rechter overgelaten.Artikel I, onderdeel LDe leden van de fracties van RPF en GPV vroegen hoe kan worden voorkomen
dat, bij gebrek aan een alternatief, de concessie wordt ingetrokken als er
sprake is van slechte vervoersprestaties. Ook de leden van de PvdA-fractie
vroegen hiernaar. De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen of het denkbaar
is dat er op een gegeven moment geen adequaat openbaar vervoer per spoor wordt
aangeboden, omdat er geen concessiehouder is die zich aan de door de concessieverlener
geformuleerde voorwaarden kan houden. Zij vroegen wanneer er eventueel zal
worden besloten over te stappen op een andere modaliteit, bijvoorbeeld busvervoer.Een belangrijke voorwaarde voor het slagen van de concessieverlening is
dat de concessieverlener voorafgaand aan de concessieverlening een financiële
analyse maakt van het effect van de voorschriften die de concessieverlener
van plan is in zijn concessie op te nemen. De concessieverlener dient te weten
wat de financiële gevolgen zijn van zijn voorschriften èn voor
hemzelf èn voor de toekomstige concessiehouder. Hij weet dan ook of
zijn eisen en wensen redelijk financieel draagbaar zijn voor de toekomstige
concessiehouder. Hij kan dan teleurstellingen bij de concessieverlening (er
komen geen gegadigden) of bij de uitvoering van de concessie (de concessiehouder
kan uiteindelijke niet aan zijn verplichtingen voldoen) voor een zeer groot
deel voorkomen.Voor de gang van zaken bij het voortdurend tekort schieten van de concessiehouder
tijdens de uitvoering van de concessie zijn twee aspecten van belang: de concessievoorschriften
en artikel 43.Artikel 43 biedt de mogelijkheid tot intrekking van de concessie als is
gebleken dat de concessiehouder de concessie niet naar behoren uitvoert of
heeft uitgevoerd.Intrekking van een concessie is een ultimum remedium. Door de «kan-formulering»
van artikel 43 wordt het aan de concessieverlener overgelaten of de concessie
wordt ingetrokken of dat een andere maatregel aangewezen is. Voorstelbaar
is dat bij de concessieverlening wordt bepaald dat er een financiële
malus kan worden opgelegd indien concessie-activiteiten niet of onvoldoende
worden uitgevoerd. Hiermee zijn we weer terug bij het eerste element: de concessievoorschriften.
Een concessieverlener zal in de concessievoorschriften moeten bepalen hoe
op incidenteel en hoe op voortdurend tekortschieten van de concessiehouder
door de concessieverlener zal worden gereageerd. De reactie – tevoren
geregeld in de concessievoorschriften – kan lopen van overleg, waarschuwing,
dreigen met verbeurdverklaring van een boete of het opleggen van een andere
financiële malus tot het niet langer ter beschikking stellen van bepaalde
faciliteiten en als ultimum remedium het intrekken van de concessie.Volgens artikel 43, tweede lid, kan de concessie bij intrekking niet eerder
vervallen dan 13 weken na de datum van de bekendmaking van de intrekking.
De concessieverlener zal een zodanig tijdstip van intrekking bepalen dat maatregelen
kunnen worden getroffen tot het doen voortgaan van het vervoer, desnoods met
vervangend busvervoer, indien niet snel een nieuwe spoorwegonderneming bereid
en in staat is gevonden dit vervoer over te nemen. Van de concrete situatie
hangt het af of, en zo ja op welk moment, overgestapt wordt op een andere
vervoermodaliteit.Als een concessieverlener in zijn concessievoorschriften of programma
van eisen bepalingen heeft staan waaraan geen concessiehouder zich kan houden,
dan zal ook geen concessiehouder een dergelijke concessie ambiëren. Als
er geen belangstelling voor een dergelijke concessie is, zal dit voor de concessieverlener
een signaal zijn dat hij zijn bepalingen moet wijzigen wil hij een gegadigde
voor de concessie interesseren. Zoals hiervoor al aangegeven werd zal echter
een concessiehouder al bij de formulering van zijn concessievoorschriften
zich moeten afvragen of zijn bepalingen voor de toekomstige concessiehouder
redelijk financieel draagbaar zijn.Artikel I, onderdeel MDe leden van de fracties van RPF en GPV zijn van oordeel dat er geen enkele
garantie bestaat dat de concessiehouder zal luisteren naar de wensen van de
klant met betrekking tot het materieel.Een absolute garantie dat de concessiehouder naar de klanten luistert
bestaat er niet. Echter er zijn wel factoren die een goede dienstverlening
stimuleren. Ten eerste zal de concessieverlener, mede gedreven door de zorg
voor een goed openbaar vervoer, in zijn programma van eisen voor de concessie
of in de concessievoorschriften bepalingen kunnen opnemen over
het materieel, al dan niet geïnitieerd door de consumentenorganisaties,
die hierover om advies moet worden gevraagd. Ten tweede zal de concessiehouder
tenminste eenmaal per jaar aan de consumentenorganisaties advies vragen over
de in de concessie opgenomen onderwerpen. In het kader van deze advisering
kunnen de consumentenorganisaties hun wensen met betrekking tot het materieel
met klem naar voren brengen. Ten derde zal een concessiehouder niet-klantgericht
beleid in zijn inkomsten merken: reizigers kunnen hem de rug toekeren. Tenslotte
wil de concessiehouder ook voor een volgende concessie in aanmerking komen.
Dit zal hem ertoe bewegen zo goed mogelijk te presteren.Artikel I, onderdeel ODe leden van de CDA-fractie vroegen of het woord «spoorwegen»
niet dient te worden vervangen door «spoorweginfrastructuur».Zoals aangegeven in de memorie van toelichting strekt onderdeel O ertoe
om de infrastructuur van spoorwegen uit te zonderen van de werking van artikel
35. In het voorstel voor de Spoorwegwet wordt voor de infrastructuur van spoorwegen
de term «spoorweginfrastructuur» gehanteerd. Het begrip «spoorweg»
ziet ingevolge het bedoelde wetsvoorstel niet zozeer op de infrastructuur,
maar heeft meer een functionele betekenis. Het is dan ook bij nader inzien
raadzaam, zoals de CDA-fractie voorstelt, om in het onderhavige onderdeel
«spoorwegen» te vervangen door spoorweginfrastructuur. Bij nota
van wijziging inzake het wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet wordt dat
bewerkstelligd.Artikel I, onderdeel XDe leden van de CDA-fractie wensen een nadere toelichting op artikel 69,
lid 1, de bepaling waarop de concessieduur van 8 jaar is gebaseerd. Wordt
NSR door deze bepaling niet op achterstand gezet ten opzichte van buitenlandse
spoorwegondernemingen, omdat die hun vervoersdochters ongehinderd financieel
kunnen steunen?Artikel 69 heeft tot doel te voorkomen dat marktverstoring optreedt door
bedrijven met een exclusieve positie op de markt die is verkregen zonder procedure
van aanbesteding. Het artikel is van toepassing op gemeentelijke vervoerbedrijven
en – ingevolge de uitbreiding van het artikel die in het onderhavige
wetsvoorstel is opgenomen – op spoorbedrijven met een concessie die
langer is dan acht jaar. De gangbare concessietermijn in het stads- en streekvervoer
is zes jaar. De termijn van acht jaar als grens waarboven het artikel van
toepassing is, is mede daaraan gerelateerd. Bij een termijn van acht jaar
in combinatie met een onderhandse gunning van een concessie kan worden gesproken
van een langdurige beschermde positie op de vervoermarkt. Deze beschermde
positie kan een concurrentievoordeel opleveren ten opzichte van andere vervoerders.
Door de regels die in artikel 69 worden gesteld, wordt dit risico ingeperkt.
Op buitenlandse vervoerders met een beschermde positie op de thuismarkt is
artikel 109, eerste lid, onderdeel b, van de Wet personenvervoer 2000 van
toepassing. Daarin is bepaald dat vervoerders die in een andere lidstaat zijn
gevestigd van de aanbesteding worden uitgesloten indien de wederkerigheid
niet is gewaarborgd. In geval van een beschermde thuismarkt wordt geen toegang
tot het Nederlandse spoorvervoer verleend. Derhalve wordt de mening van de
leden van de CDA-fractie – dat NS op achterstand wordt gesteld ten opzichte
van buitenlandse vervoerders – niet gedeeld.Artikel I, onderdeel YDe leden van de CDA-fractie vroegen welke regels ten aanzien van toelatingscriteria
in de algemene maatregel van bestuur geformuleerd worden. Zij
vroegen naar de basis waarop partijen die een beschermde thuismarkt hebben,
kunnen worden geweerd, naar de criteria op basis waarvan ondernemingen kunnen
worden uitgesloten en naar de gevolgen die dit heeft voor NSR.De algemene maatregel van bestuur waarvoor met onderdeel Y de grondslag
wordt gecreëerd, biedt de mogelijkheid om criteria te stellen voor de
toelating van ondernemingen tot de procedure voor het verlenen van de concessie,
waaronder de uitsluiting van ondernemingen die door hun marktmacht of concurrentiepositie
een eerlijke competitie belemmeren. Een partij die niet in Nederland is gevestigd,
maar wel in een lidstaat van de Europese Unie of een andere EER-staat en een
thuismarkt kent waarvoor de wederkerigheid van toegang voor vervoerders die
in Nederland zijn gevestigd niet is gewaarborgd, wordt op grond van artikel
54, onderdeel a, van de Wet personenvervoer 2000 de verklaring van geen bezwaar
geweigerd. Deze partij kan derhalve geen concessie verwerven.9. OVERIGE VRAGEN9.1 Titel van de voorgestelde wetNaar aanleiding van de vraag van de leden van de fracties van RPF en GPV
over de titel van de voorgestelde wet, zij opgemerkt dat ingevolge aanwijzing
185 van de Aanwijzingen voor de regelgeving een citeertitel kernachtig wordt
geformuleerd. Dat bracht voor het onderhavige voorstel mee dat de hoofdelementen
van het wetsvoorstel, zoals weergegeven in het opschrift, werden samengevat
in een pakkende benaming. Dat het onderhavige wetsvoorstel ook strekte tot
wijziging van de bestaande Spoorwegwet (uit 1875) is niet tot uitdrukking
gebracht in de citeertitel, aangezien dat de citeertitel te lang zou maken.
Overigens berust de veronderstelling van deze leden dat in dit wetsvoorstel
een geheel nieuwe Spoorwegwet zou worden ontworpen, op een misverstand. Het
onderhavige wetsvoorstel bevatte oorspronkelijk een relatief beperkte, maar
noodzakelijke, wijziging van de huidige Spoorwegwet, in afwachting van de
totstandkoming van de nieuwe Spoorwegwet, zoals die inmiddels als afzonderlijk
wetsvoorstel is ingediend.9.2 Verhouding tot de nieuwe SpoorwegwetNaar aanleiding van de vraag van de leden van de fracties van RPF en GPV
naar de planning van dit wetsvoorstel en de planning van de nieuwe Spoorwegwet
kan worden opgemerkt dat het voorstel voor een nieuwe Spoorwegwet onlangs
kon worden aangeboden. De vraag van de leden van de fracties van PvdA en SGP
naar de stand van zaken met betrekking tot de nieuwe Spoorwegwet is hiermee
tevens beantwoord. Door de marktordening van het openbaar vervoer afzonderlijk
van de nieuwe Spoorwegwet en ook eerder in procedure te brengen, beoogde de
regering aanvankelijk juist te voorkomen dat we – in de woorden van
de leden van de CDA-fractie – met de wetgeving achter de feiten aanlopen.
De vraag van de leden van de SGP-fractie of de wetgevingstrajecten voor de
voorgestelde Concessiewet en de nieuwe Spoorwegwet parallel dienen te verlopen,
wordt thans bevestigend beantwoord, in die zin dat het onderhavige voorstel
dient te worden opgenomen in nieuwe Spoorwegwet. Bij nota van wijziging inzake
dat wetsvoorstel worden beide voorstellen tot één alomvattend
voorstel samengevoegd. De afzonderlijke behandeling van het onderhavige wetsvoorstel
kan daardoor achterwege blijven.De Minister van Verkeer en Waterstaat,T. Netelenbos.XNoot1Voorstel van wet, houdende nieuwe algemene regels over de aanleg, het
beheer, de toegankelijkheid en het gebruik van spoorwegen alsmede over het
verkeer over spoorwegen (Spoorwegwet), Kamerstukken II 2000/2001, 27 482,
nrs. 1–3.XNoot1Niet-dossierstuk nr. vw00000855.XNoot1Zoals bekend, bevat de Wet personenver- voer 2000 een complexe invoeringsfasering,
met tussentijdse evaluatie.XNoot1Een concessie voor het internationaal ver- voer is dus niet in alle opzichten
een exclusief recht.XNoot1Kamerstukken I/II 2000/2001, 27 465, nr. 53, respectievelijk nr.
1.XNoot1Brief van 17 oktober 2000, Kamerstukken II 1999/2000, 22 026, nr.
124.XNoot1Didier van de Velde en Peran van Reeven, Railway reform and the role of
competition; the experience of six countries, Erasmus- universiteit Rotterdam,
1998.XNoot2F. Van Dijk, T.J.S. Offerman, A.J.H.C. Schram, Concurrentie om versus
concurrentie op het spoor; een experimentele studie, 1998.XNoot3Railways: structure, regulation and competition policy, Committee on competition
law and law and policy, Parijs, 1998.XNoot1J. Preston The restaurant at the end of the regulatory cycle, paper presented
at the Rijks- universiteit Utrecht, 1997.XNoot2Sixth International Conference on Competition and ownership in Land Passenger
Transport, South Africa, 1999.XNoot1Zie ook Kamerstukken II 1999/2000, 22 026 nr. 103 en nr. 117.XNoot2Zie o.m. het verslag van het op 29 juni 2000 gevoerde overleg over de
aanbesteding van de HSL-Zuid, waaaronder de tenderprocedure en de juridische
context van de aanbesteding van het vervoer (Kamerstukken II 1999/2000, 22 026,
nr. 120).XNoot1Zie: Kamerstukken II 1999/2000, 22 026, nr. 117.XNoot1Zie de ontwerpwetgevingsresolutie ter zake van 21 juni 2000, zittingsdocument
A5–0171/ 200, blz. 16.XNoot1Kamerstukken II 2000/2001, 27 400-XII, nr. 22.XNoot1Zie: Kamerstukken II 1999/2000, 26 456, nr. 64 en Handelingen II
1999/2000, blz. 4669.XNoot1Kamerstukken II 1999/2000, 26 200 XII, nr. 43.XNoot1Kamerstukken II 2000/2001, 18 986, nr. 54. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27216-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl