Nota over de toestand van 's Rijks Financiën; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST134695
 2009-2010
 
 32 123
 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
 
 
 
 
 Nr. 
 2
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 7 september
2009 en het nader rapport d.d. 10 september 2009 over de Miljoenennota
2010, aangeboden aan de Koningin door de minister van Financiën . Het
advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 2 september 2009, no.09 002 189,
heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de concept-Miljoenennota
2010, met bijlagen.
 
 I. Inleiding
 
 De Miljoenennota 2010 (hierna: MJN) laat zien dat ons land, en daarmee
regering en Staten-Generaal, voor een ongekend zware opgave staat. Vrijwel
alle economieën in de wereld zijn in de greep geraakt van de financiële
crisis, die inmiddels is gevolgd door een zware
recessie. Deze economische crisis raakt velen in de samenleving; zij kan leiden
tot spanningen en tot druk op de sociale samenhang in ons land. De overheidsfinanciën
raken ernstig uit balans. De gevolgen worden steeds duidelijker zichtbaar:
eerst voor de financiële sector, vervolgens voor de productieve sector
en de groei van de economie (rond 9% krimp over 2009 en 2010), daarna voor de arbeidsmarkt (de werkloosheid zal volgend
jaar naar verwachting oplopen tot rond de 8% van de beroepsbevolking)
en ten slotte voor de overheid: het begrotingsoverschot van 0,7% in
2008 slaat om in een tekort van 6,3% in 2010
en de staatsschuld neemt toe van 45% BBP in 2008 tot 66% in
2010. Voor de middellange termijn blijkt uit de MJN dat zelfs als de economische
groei terugkeert naar het groeipad waaraan we vóór de crisis
gewend waren geraakt (circa 2%), bij ongewijzigd beleid het financieringstekort
ten opzichte van 2010 nauwelijks verbetert en de staatsschuld verder toeneemt,
met zo’n € 30 mrd. per jaar.
 
 
 In tijden van crisis komt het aan op de kracht van democratie en rechtsstaat.
Die kracht wordt bepaald door het vermogen van allen die in de politiek verantwoordelijkheid
dragen om de problemen die er zijn adequaat te benoemen en geloofwaardige
en rechtvaardige keuzes te maken. Vervolgens wordt zij bepaald door de bereidheid
van burgers de gevolgen van deze keuzes te aanvaarden, ook als men daar zelf
direct door wordt getroffen, of er niet onmiddellijk beter van wordt. De MJN
zegt daarover terecht dat «burgers alleen maar bereid zijn hun bijdrage
te leveren als ze daartegenover een overheid kunnen verwachten die de lusten
en lasten eerlijk verdeelt, talent de ruimte biedt en beschermt wat kwetsbaar
is.»5
 
 
 Daarbij dringt zich in volle scherpte de vraag op wat de overheid de komende
jaren zelf aan voorzieningen kan garanderen en voor welke categorieën
burgers, en wat voortaan tot de verantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke
organisaties gerekend dient te worden. Tegelijkertijd is daarmee ook de vraag
aan de orde wat wezenlijk tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoort,
en niet of niet alleen (meer) aan private partijen kan worden overgelaten.
 
 
 De MJN spreekt in dit verband van een fundamentele en ambitieuze heroverweging,
met 2020 als perspectief: «Wie wil werken aan een Nederland dat er in
2020 slimmer, schoner, sterker, solide en solidair voorstaat, moet al de komende
jaren ingrijpende keuzes durven maken en verreikende beslissingen durven nemen
zonder dat vitale belangen daarbij in de knel komen». Dit vereist moeilijke keuzes, die niet anders dan politieke keuzes
kunnen zijn.
 
 
 Uit de MJN blijkt overeenstemming in het kabinet over een aantal investeringen
voor de langere termijn. Ook daardoor valt op,
dat de besluitvorming over de uitgangspunten en criteria voor het duurzaam
in balans brengen van de overheidsfinanciën wordt doorgeschoven naar
het voorjaar van 2010. Dit bevordert niet het besef van urgentie van de ingrijpende
en ook pijnlijke aanpassingen die moeten plaatsvinden. Dat besef van urgentie
is een belangrijke voorwaarde voor het draagvlak dat nodig is voor de aanvaarding
van deze aanpassingen, en voor een goede uitvoering ervan.
 
 
 Overigens bevat de MJN verschillende signalen.
Er kan daardoor twijfel ontstaan over de vraag of het kabinet wel al werkelijk
heeft besloten uiterlijk voorjaar 2010, bij de begrotingsvoorbereiding 2011,
tot nadere besluitvorming te komen. Hierover mag geen enkel misverstand bestaan,
op straffe van ondermijning van de geloofwaardigheid en de effectiviteit van
het voorgenomen herstelbeleid.
 
 II. «Een geloofwaardig pad naar herstel»
 
 1. De noodzaak van financiële dijkbewaking
 Vorig najaar heeft het kabinet op zeer omvangrijke schaal directe financiële
steun moeten verlenen aan enkele Nederlandse banken en andere financiële
instellingen die zonder deze steun dreigden om te vallen. Er zijn omvangrijke
garanties verstrekt aan financiële instellingen. Over de noodzaak van deze interventies bestaat brede overeenstemming.
Er was sprake van «financiële dijkbewaking»: het kunnen blijven
functioneren van de zogenoemde «systeembanken» werd en wordt breed
beschouwd als een collectief belang dat beschermd dient te worden. Analyses
van de crisis in de jaren dertig, toen wel op grote schaal banken failliet
gingen, tonen aan dat door de beleidsreactie toen de crisis werd verdiept
en herstel werd bemoeilijkt.
 
 
 De Staat heeft door deze steunoperatie aanzienlijke financiële risico’s
op zich genomen, op een moment dat de financiële sector de risico’s
zelf niet meer kon dragen. Weliswaar staan tegenover de aangegane verplichtingen
bezittingen, dividenden en renteopbrengsten, en zal bij verkoop van de deelnemingen
en afbetalingen van leningen de staatsschuld dalen,
dit neemt niet weg dat de volle omvang van de risico’s en de kans op
eventuele verwezenlijking ervan nauwelijks zijn te overzien. De MJN bevat
de verwachting dat het beëindigen van de financiële transacties
die de overheid is aangegaan om banken te steunen een afname van de staatsschuld
van circa 8% tot gevolg zal hebben. Zo’n
afname is echter allerminst zeker. Ook de mate waarin en het moment waarop
de interventies beëindigd kunnen worden, zijn vooralsnog onzeker. Structurele
gevolgen voor de overheidsfinanciën kunnen niet worden uitgesloten.
 
 
 De crisis heeft onvolkomenheden in het toezicht op financiële instellingen
aan het licht gebracht die vragen om een reactie van de overheid. Bij het formuleren van die reactie zullen de publieke
functie van banken en de publieke belangen die zijn verbonden aan het goed
functioneren van de financiële sector centraal moeten staan. Banken hebben
ook de functie van openbare nutsvoorziening. Daarom dient het goed vervullen
van deze functie gewaarborgd te zijn. Ten slotte moet – zoals ook in
de Kabinetsvisie toekomst financiële sector wordt onderkend –
het vertrouwen van burgers in de financiële sector worden herwonnen. Daartoe heeft allereerst de sector zelf stappen te zetten
op het terrein van de beheersing van risico’s, van corporate governance en van het beloningsbeleid.
Maar ook de overheid dient op dit terrein de noodzakelijke stappen af te dwingen.
In elk geval moet worden voorkomen dat financiële instellingen in de
toekomst hun risico’s wederom afwentelen op de overheid: «privatising
gains, socialising losses». Die risico’s rusten dan uiteindelijk
immers op de burger, die daarvan de dupe wordt. Dit past niet bij een houding
van schatplichtigheid tegenover de samenleving die van elke instelling in
de financiële sector verwacht en verlangd mag worden. Vertrouwen van
de burger in het herstelbeleid en maatschappelijke aanvaarding van dat beleid
worden mede bepaald door de mate waarin voor de burger zichtbaar wordt dat
omstandigheden en praktijken in de financiële sector die in hoge mate
aan de huidige crisis ten grondslag liggen, effectief worden aangepakt.
 
 
 
 In dit kader dringt zich tevens de vraag op of de toezichthouders
zelf tijdig voldoende inzicht hebben gekregen in aard en omvang van de ontwikkelingen
en problemen op de financiële markten, die zich al in de loop van 2007
begonnen af te tekenen, en of zij voldoende mogelijkheden hadden daarop adequaat
te reageren. Tevens is de vraag aan de orde of tijdig de informatie beschikbaar
is gekomen waarover de Minister van Financiën, als politiek verantwoordelijke
voor de stabiliteit van het financiële stelsel, diende te kunnen beschikken.
De crisis dwingt ook op dit punt tot het leren van lessen. De Raad mist gerichte
aandacht voor dit aspect in de MJN. Dit dient alsnog te gebeuren.
 
 
 
 
 2. Begrotingsbeleid
 
 
 a. Ramingen en automatische stabilisatoren
 
 
 De zienswijze van het kabinet moest in een jaar tijd
fors worden bijgesteld: vorig jaar werd er in de MJN nog van uitgegaan dat
de kredietcrisis grotendeels aan Europa voorbij zou gaan, dit jaar wordt vermeld dat de open Nederlandse economie hard wordt
geraakt. De MEV wijst ook voor de komende jaren op grote onzekerheden in de
voorspellingen van economische groei. De ervaringen
van het afgelopen jaar manen tot voorzichtigheid en behoedzaamheid in het
gebruiken van prognoses bij het formuleren van beleid.
 
 
 
 
 Het kabinet kiest er voor de «automatische stabilisatoren» onverkort te laten werken. Daarmee wordt de economische
teruggang beperkt, maar het gevolg is ook dat in de komende jaren forse begrotingstekorten
ontstaan.
 
 
 Doel van de automatische stabilisatoren is rust in
de besluitvorming te brengen: er behoeft budgettair niet gereageerd te worden
op effecten van conjunctuurbewegingen op overheidsuitgaven en -inkomsten.
Grosso modo moeten in deze benadering positieve en negatieve fluctuaties als
gevolg van conjunctuurbewegingen elkaar opheffen.
 
 
 
 
 De praktijk laat echter zien dat er een – asymmetrische –
voorkeur bestaat voor één kant van de werking van de automatische
stabilisatoren, namelijk die in situaties van economische tegenwind. Zo is
er brede steun om de stabilisatoren volop te laten werken in een uitzonderlijke
economische situatie als de huidige, waarbij een financieringstekort van meer
dan 6% wordt geaccepteerd. Daar tegenover had dan wel moeten staan
dat in economisch voorspoedige jaren symmetrische overschotten werden aangelegd.
Anders dan de aanvaarding van tekorten in mindere jaren, is de bereidheid
tot het aanleggen van buffers in goede tijden echter niet verzekerd. Daardoor
dreigt het stelsel van automatische stabilisatoren – hoe nuttig dit
bij normale conjunctuurbewegingen op zichzelf ook is – slechts te leiden
tot automatische aanvaarding van tekorten in slechtere jaren.
 
 
 
 
 Dit blijkt ook uit het overzicht in de MJN van het
begrotingssaldo door de jaren heen. In de afgelopen
jaren is het, ondanks positieve groeicijfers, slechts enkele keren gelukt
om tot een overschot te komen, terwijl die overschotten ook nog van zeer bescheiden
omvang waren. Op die wijze leiden tegenvallende
groeicijfers, bij ongewijzigd beleid, al snel tot het oplopen van het tekort.
Dat geldt thans temeer doordat de crisis zeer langdurige of zelfs structurele gevolgen kan hebben. De prognose van de overheidstekorten bij ongewijzigd
beleid laat zelfs bij een zeer positief groeiscenario in 2015 nog grote tekorten
zien.
 
 
 
 
 Nu de ervaring heeft geleerd dat compenserende overschotten
in goede tijden niet verzekerd zijn, rijst de vraag in hoeverre het verantwoord
is, met een beroep op de werking van het stelsel van de automatische stabilisatoren,
in slechte tijden tekorten te laten ontstaan die een veelvoud zijn van de
overschotten die in enkele jaren in periodes van hoogconjunctuur daadwerkelijk
zijn gerealiseerd. Dat geldt temeer bij een trendbreuk in de ontwikkeling
van de economie waarvan thans sprake lijkt te zijn. Van automatische compensatie
is dan geen sprake. De Raad vreest dat de automatische
stabilisatoren weliswaar op korte termijn voorkomen dat het begrotingsbeleid
de economische neergang negatief beïnvloedt, maar op middellange termijn
een stabiliserende functie zullen missen.
 
 
 
 
 b. houdbare overheidsfinanciën en de opwaartse
dynamiek van de staatsschuld
 
 
 Zoals de MJN signaleert, zullen ingrijpende maatregelen
nodig zijn om de overheidsfinanciën op middellange termijn weer op orde
te krijgen. De MJN stelt in dit verband dat, naast zorgvuldigheid, ook haast
geboden is met het treffen van maatregelen gericht op herstel van houdbare
overheidsfinanciën.
 
 
 Dat maakt het, zo vermeldt de MEV, des te noodzakelijker
om nu al plannen te maken die op termijn leiden tot een structureel herstel
van de overheidsfinanciën; uitstel van de opstelling van die plannen
en van de politieke besluitvorming daarover leidt tot onzekerheid, en daarmee
tot een slechter investeringsklimaat. Te lang
wachten met het treffen van maatregelen, of het treffen van ontoereikende
maatregelen, zo voegt de Raad daaraan toe, draagt bovendien het reële
gevaar in zich dat de staatsschuld een eigen opwaartse dynamiek gaat vertonen.
Dan dreigen de beleidskeuzes voor alles te worden bepaald en begrensd door
steeds omvangrijker rentebetalingen over de staatsschuld. Daardoor neemt de
beheersbaarheid van deze schuld verder af, met als gevolg dat productieve
overheidsuitgaven steeds meer verdrongen gaan worden.
 
 
 
 
 Het kabinet maakt in de MJN het tijdstip waarop wordt
begonnen met het nemen van maatregelen geheel afhankelijk van het moment waarop
de economische groei zich herstelt.De MJN stelt
echter ook zelf de vraag «Wat als de recessie langer aanhoudt?». Het antwoord daarop is, zo leidt de Raad uit de MJN
af, dat dan het stimuleringsbeleid ook in 2011 wordt voortgezet. Dat getuigt
naar het oordeel van de Raad echter van onvoldoende besef van het reële
gevaar van een opwaartse dynamiek van de staatsschuld. Ook bij de – zeer optimistische – aanname van een economische
groei voor de komende jaren van 3% (en bij ongewijzigd beleid) zal
het tekort weliswaar verbeteren, maar desalniettemin in 2015 nog circa 2%
bedragen. Bij een economische groei die vergelijkbaar is met de groei van
vóór de crisis (2%), verbetert het jaarlijkse tekort
nauwelijks (in 2015 circa 5%) en neemt de staatsschuld jaarlijks met € 30
mrd. toe. Bij een voorzichtige aanname van een economische groei van 1%
loopt het jaarlijkse tekort op richting 8% BBP in 2015.
 
 
 
 
 De Raad wijst er wat betreft de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën voorts op dat het kabinet al vóór de
gebeurtenissen van het afgelopen jaar voor de opgave stond de zogenoemde vergrijzingslast
op te vangen (die werd geschat op structureel 3% BBP). Bij de aanvang
van deze kabinetsperiode werd beoogd een derde van de totale toekomstige vergrijzingslast
op te vangen door middel van een overschot op het structurele overheidssaldo
van 1% BBP in 2011. De MJN signaleert wel dat de houdbaarheidsopgave
als gevolg van de vergrijzing nog wordt vergroot door de gevolgen van de crisis. De MJN biedt evenwel geen inzicht in de extra omvang
van deze opgave. De Raad adviseert daarin alsnog te voorzien.
 
 
 
 
 De MJN bevat de aankondiging dat een zogenoemde heroverwegingsoperatie
zal worden gestart, die in het tweede kwartaal van 2010 zal moeten zijn afgerond.
Gelet op de hierboven vermelde overwegingen is het van het grootste belang
dat uiterlijk met ingang van het begrotingsjaar 2011 een duidelijk begin wordt
gemaakt met de uitvoering van maatregelen tot herstel van het
evenwicht in de overheidsfinanciën. De heroverwegingsrapporten dienen
komend voorjaar, zo mogelijk al in het eerste kwartaal, op een zodanig tijdstip
gereed te zijn dat besluitvorming daarover, inclusief de tijd die is gemoeid
met wetgeving, in 2011 effect kan hebben. Dit is temeer van belang omdat uitblijven
van besluitvorming over een pad naar herstel op langere termijn ook de effectiviteit
van het ingezette stimuleringsbeleid voor 2009 en 2010 (en mogelijk langer)
kan ondermijnen. De MJN wijst in dit verband
terecht op het gevaar dat bij gebrek aan reëel uitzicht op houdbare overheidsfinanciën
de burger vooral zal blijven sparen in plaats van besteden, uit vrees voor
toekomstige belastingverhogingen dan wel beëindiging van overheidsvoorzieningen.
In deze zin zijn de omvangrijke bestedingsimpulsen alleen dan effectief en
verantwoord, wanneer tegelijkertijd duidelijk wordt gemaakt hoe en wanneer
de sterk oplopende tekorten zullen worden weggewerkt. Het ene doen en het
andere nalaten, acht de Raad risicovol.
 
 
 
 
 c. Europa en Stabiliteits- en Groeipact
 
 
 De aanpak van de crisis vergt internationale coördinatie.
De G20 heeft een belangrijke rol gespeeld bij het tot stand komen van een
gecoördineerde aanpak. Meer in het bijzonder is de Europese samenwerking
voor Nederland van betekenis.
 
 
 
 
 Verreweg de meeste EMU-landen overschrijden thans in
ruime mate de in het Stabiliteits- en Groeipact afgesproken budgettaire grens
van – 3% BBP. De uit het lood
geslagen publieke financiën in de verschillende EMU-landen kunnen, wanneer
niet tijdig wordt gezorgd voor herstel, een ernstig gevaar in zich bergen
voor de stabiliteit van de EMU. Het Stabiliteits- en Groeipact biedt enige
flexibiliteit ten aanzien van de omvang waarmee en de periode waarin buitensporige
tekorten teniet gedaan moeten worden. Dat neemt
echter niet weg dat het voor Nederland van groot belang is om ook in Europees
verband tot een geloofwaardig pad naar herstel te komen. Europese afspraken
die de stabiliteit van de economische en monetaire unie dienen te waarborgen,
kunnen en mogen niet alleen gelden bij mooi weer. De Raad gaat er dan ook
van uit dat dit de inzet van het Nederlandse kabinet zal zijn. De MJN meldt
weliswaar dat het Stabiliteits- en Groeipact dit najaar in Europees verband
onderwerp van bespreking zal zijn, maar geeft geen inzicht in het belang voor
Nederland van begrotingsdiscipline in de EMU-landen, noch in de Nederlandse
inzet in de discussie over het pact.
 
 
 Voor het Nederlandse kabinet is er intussen geen aanleiding
zijn inzet voor de nationale begroting op te hangen aan de uitkomst van de
discussie over een al dan niet aangepast Stabiliteits- en Groeipact. Ook wanneer
het niet lukt om met de EMU-partners tot geloofwaardige afspraken te komen,
zal ons land de maatregelen moeten nemen die moeten verzekeren dat noodzakelijke
productieve overheidsuitgaven niet verdrongen gaan worden door oplopende rentebetalingen
en schuldaflossing. Dat sommige andere lidstaten
zich in een nog (veel) ongunstiger positie bevinden, doet niet af aan dit
belang van eigen inspanningen, niet in de laatste plaats om eventuele verdere
tegenvallers voor Nederland op te kunnen vangen in geval van ongunstige ontwikkelingen
in andere lidstaten.
 
 
 
 
 d. Conclusie
 
 
 De vraag rijst of het verantwoord is om, met een beroep
op de werking van het stelsel van de automatische stabilisatoren, in economisch
slechte tijden zoals nu tekorten te laten ontstaan in een orde van grootte
die niet in verhouding staat tot de overschotten die in goede tijden zijn
gerealiseerd. De Raad heeft gewezen op de opwaartse dynamiek van de staatsschuld,
die het gevaar in zich draagt dat deze steeds minder beheersbaar zal gaan
worden. In dat verband geeft de Raad in overweging de heroverwegingsrapporten
komend voorjaar, zo mogelijk in het eerste kwartaal van 2010, op een zodanig
tijdstip gereed te laten zijn dat besluitvorming daarover, inclusief de tijd
die is gemoeid met wetgeving, al effect kan hebben uiterlijk met ingang van
2011. De Raad mist verder aandacht voor de inzet van de regering dit najaar
in de discussie over het Stabiliteits- en Groeipact.
 
 
 De Raad adviseert in de MJN op deze punten in te gaan. 
 
 
 III. Ten slotte
 
 Onontkoombaar is dat de nationale verarming die zich aftekent in 2009,
en ook voor 2010 en in de jaren daarna, binnen afzienbare tijd doorwerkt in
zowel de collectieve als de private bestedingen. De omvang van de problematiek
brengt mee dat de gevolgen voor de burger ingrijpend zullen zijn: ook de collectieve
bestedingen worden uiteindelijk door de burger betaald. Veel burgers worden
echter nog niet in volle hevigheid met de gevolgen van de crisis geconfronteerd;
de ontwikkeling van de koopkracht over de jaren 2008–2010 is nog positief.
Daardoor is maatschappelijk draagvlak voor ingrijpende maatregelen zeker nog
niet vanzelfsprekend, laat staan gewaarborgd.
Naarmate de wereldeconomie zich herstelt, zal het steeds moeilijker worden
voor deze maatregelen een toereikend maatschappelijk draagvlak te creëren.
Evenmin lijkt het besef dat grote ingrepen noodzakelijk zijn al ten volle
te zijn doorgedrongen tot werkgevers- en werknemersorganisaties, althans als
men de agenda ziet zoals die thans aan de verschillende vergadertafels wordt
besproken.
 De omvang van de problematiek is van dien aard dat het niet (langer) gaat
om uitruil van mogelijke maatregelen. Het is niet de ene maatregel of de andere,
er kan er geen meer gemist worden.
 
 Het besef van de ernst van de situatie zal verder in de samenleving moeten
doordringen. Vervolgens zal het kabinet bij de noodzakelijke ingrepen moeten
komen tot een evenwichtige verdeling van lusten en lasten: tussen ouderen
en jongeren, tussen hen die werk hebben en zij die dat niet hebben, tussen
hogere en lagere inkomens. Daartoe is nodig een fundamentele bezinning op
(en een herijking van) de verhouding overheid – markt – samenleving
en op de betekenis van de verhouding tussen algemeen en privaat belang. De
crisis dwingt tot het helder bepalen van wat in de toekomst tot de verantwoordelijkheid
en de zorg van de burgers zelf zal moeten behoren omdat het niet (langer)
tot die van de overheid gerekend kan worden, maar ook wat tot de verantwoordelijkheid
van de overheid moet behoren omdat het niet (alleen) aan private partijen
kan worden overgelaten. Juist ook daarom is de inhoudelijke deskundigheid
binnen de overheid van vitaal belang.
 
 
 In dit verband wordt in de MJN opgemerkt dat de verslechtering van de
overheidsfinanciën dwingt tot het maken van duidelijke keuzes. Daartoe wordt de reeds genoemde heroverwegingsoperatie
opgezet. Gezien de problematiek zal, zo stelt de MJN, het aanpassingsbeleid
niet lukken door her en der wat procenten van begrotingen af te schaven: de
heroverweging zal fundamenteler en ambitieuzer moeten zijn. Daarin schuilt,
zo vervolgt het kabinet, echter ook de kans voor herontwerp, de kans om vastzittende
debatten los te trekken, de kans om de verkokering te doorbreken. Wat betreft
de opzet van de heroverwegingsoperatie wordt
voor elk onderwerp een verplichte besparingsvariant ontwikkeld van 20%.
 
 
 De Raad acht een nieuwe verkenning van heroverwegingsmogelijkheden zinvol
indien daarmee beleidskeuzes onder ogen worden gezien die nog niet eerder
verkend zijn. De noodzakelijke aanpassing van
collectieve uitgaven en inkomsten gaat echter een ambtelijke exercitie te
boven. De Raad heeft in de MJN aanwijzingen gemist, in aanvulling op het Aanvullend
Beleidsakkoord van maart jongstleden, over de uitgangspunten die aan de heroverweging
richting kunnen en moeten geven. Het fundamentele en in essentie politieke
karakter van deze heroverweging kan immers niet ontlopen worden. Voorkomen
moet worden dat de 20%-opgave verwordt tot toepassing van de bekende
kaasschaafmethode. Dan staat slechts de omvang van uitgaven ter discussie
en niet de fundamentele politieke vraag naar de ratio achter bepaalde uitgaven.
De politieke keuzen waarvan de investeringsambities van het kabinet blijk
geven, vormen een duidelijk contrast met het
ontbreken van aanwijzingen voor de wijze waarop daadwerkelijk inhoud en uitvoering
zal worden gegeven aan de ambitie om ook te komen tot duurzaam houdbare overheidsfinanciën.
 
 
 De opgave waar Nederland voor staat, geldt voor ieder die verantwoordelijkheid
draagt in ons staatkundig en maatschappelijk bestel. In dat licht is het niet
verantwoord dat de discussie door wie ook wordt geblokkeerd met opvattingen
over onaantastbaarheid van uitgaven of inkomsten. Daarvoor is de opgave te
omvangrijk, en zijn de financiële en maatschappelijke gevolgen van het
uitblijven van een aanzienlijke aanpassing van de collectieve uitgaven èn
inkomsten te ernstig.
 
 
 Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 2 september
2009, nummer 09002189, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
betreffende bovengenoemde Ontwerp-Miljoenennota 2010 rechtstreeks aan mij
te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 september 2009, nr. W06.09.0260/III,
bied ik u hierbij aan.
 
 
 De Ontwerp-Miljoenennota 2010 geeft de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De adviezen en suggesties van
de Raad zullen hieronder stuk voor stuk worden besproken. Het kabinet wil
echter beginnen met het uitspreken van zijn welgemeende waardering voorhet
Raadsadvies.
 
 
 1. Algemeen
 De Raad onderkent in zijn advies de unieke situatie waarin economie en
maatschappij zich bevinden. Ons land staat voor een ongekend zware opgave.
De economische crisis raakt velen in de samenleving en kan leiden tot spanningen
en tot druk op de sociale samenhang in ons land. Ook de overheidsfinanciën
raken ernstig uit balans. De Raad stelt verder dat het in tijden van crisis
aankomt op de kracht van democratie en rechtsstaat en het vermogen en de bereidheid
van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en de overheid om rechtvaardige
keuzes te maken en de gevolgen van deze keuzes te dragen.
 
 
 In zijn advies richt de Raad zich met name op de noodzaak tot herordening
na de crisis, en in het bijzonder op de noodzakelijke gezondmaking van de
overheidsfinanciën. Verder ziet de Raad het als een opvallend punt dat
de besluitvorming over de uitgangspunten en criteria voor het duurzaam in
balans brengen van de overheidsfinanciën wordt doorgeschoven naar het
voorjaar van 2010. Dit zou het besef van urgentie van de ingrijpende en ook
pijnlijke aanpassingen die moeten plaatsvinden niet bevorderen. Daarnaast
zou de Miljoenennota verschillende signalen bevatten, waardoor twijfel zou
kunnen ontstaan over de vraag of het kabinet al werkelijk heeft besloten uiterlijk
voorjaar 2010 tot nadere besluitvormingen te komen.
 
 
 Het kabinet onderschrijft de urgentie en noodzaak te komen tot een budgettaire
heroriëntatie in het licht van de crisis en de gevolgen daarvan voor
onze collectieve welvaart. Tegelijk mogen we niet vergeten dat de economie
zich nog in onrustig vaarwater bevindt, en dat het verder afglijden van de
economie op de korte termijn een aanzienlijke financiële rekening op
de lange termijn met zich mee kan brengen. De komende jaren is het op orde
brengen van de overheidsboekhouding een must,
maar dit mag het fragiele herstel niet in de knop breken. In dit spanningsveld
is de Miljoenennota 2010 geschreven. Het kabinet navigeert door dit veld door
op korte termijn (door het laten werken van automatische stabilisatoren en
gerichte en tijdelijke investeringen in de economie) de conjunctuurcyclus
niet te versterken en tegelijkertijd reeds maatregelen en vervolgstappen aan
te kondigen (in de vorm van heroverwegingsonderzoeken), die budgettaire consolidatie
na de crisis bespoedigen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
op lange termijn verbeteren.
 
 
 Daarom heeft het kabinet al in maart van dit jaar, toen de crisis op zijn
hoogtepunt was en de economie in één kwartaal met bijna 3 procent
kromp, in het aanvullende beleidsakkoord ingrijpende maatregelen aangekondigd
op het terrein van de AOW, de gezondheidszorg en het eigenwoningforfait, die
op de lange termijn bijdragen aan het herstel van de overheidsfinanciën.
Ten tweede zijn afspraken gemaakt over het minimale pad richting budgettair
herstel die door het kabinet wettelijk worden vastgelegd in de Wet Tekortreductie
Rijk en Mede-overheden. Verder heeft het kabinet ten derde bij voorjaarsnota
besloten tot 1,8 miljard euro aan bezuinigingen in 2011 en is er ten vierde
een akkoord gesloten met sociale partners over een verantwoorde loonontwikkeling
met een budgettaire doorwerking via de lonen en uitkeringen in de collectieve sector. Een volledig overzicht van de relevante maatregelen is opgenomen
in box 2.1 van de Miljoenennota.
 
 
 Niettemin is het duidelijk dat er nog meer moet gebeuren. De vraag hierbij
is: hoeveel en wanneer? Hier geldt dat timing en omvang van het beleid sterk
afhankelijk zijn van de snelheid en de kracht van het economisch herstel.
Een snel en krachtig herstel beperkt de benodigde inspanningen en maakt snel
ingrijpen mogelijk. Een langzaam en onvollediger herstel maakt de opgave groter,
maar dan ligt het ook in de rede de noodzakelijke aanpassingen over een langere
periode te verrichten, ook voorbij deze kabinetsperiode. Op dit moment weten
we echter niet wat het verloop van de recessie zal zijn. Vandaar dat het kabinet
er in dit stadium bewust voor kiest om de noodzaak van consolidatie op termijn
te onderstrepen en de voorbereidingen daartoe te treffen. De timing van die
consolidatie is vervolgens afhankelijk van het verloop van de recessie. Bovendien
vragen ingrijpende maatregelen om een gedegen voorbereiding, het voeren van
een afgewogen en geïnformeerd debat en een zo breed mogelijk maatschappelijk
draagvlak.
 
 
 In het Aanvullend Beleidsakkoord en de Miljoenennota ligt dan ook besloten
dat 2011 fungeert als scharnierjaar. Richting de begrotingsvoorbereiding van
2011 heeft het kabinet scherper zicht op de aard en omvang van het herstel.
Ook zijn de voorbereidingen in het kader van de heroverwegingsoperatie gereed
om te komen tot een gedegen en geïnformeerde besluitvorming over de toekomst.
Dit komt de zorgvuldigheid van de besluitvorming en daarmee deduidelijkheid
richting de samenleving ten goede.
 
 
 2. De noodzaak van financiële dijkbewaking
 Vorig najaar heeft het kabinet op zeer omvangrijke schaal directe financiële
steun moeten verlenen aan enkele Nederlandse financiële instellingen
die zonder deze steun dreigden om te vallen. De Raad onderschrijft de noodzaak
van deze ingrepen, maar tekent hierbij aan dat de Staat hierdoor aanzienlijke
financiële risico’s op zich heeft genomen en dat structurele gevolgen
voor de overheidsfinanciën niet kunnen worden uitgesloten. Het kabinet
is zich ten volle bewust van deze risico’s en legt daarover ook verantwoording
af in het Financieel Jaarverslag Rijk 2008 en de Miljoenennota 2010. Belangrijke
aantekening daarbij is dat de risico’s van niet-ingrijpen nog groter
waren geweest. Het geldverkeer en de kredietverlening vormen de levensader
van de economie en daarmee ook de basis voor onze individuele en collectieve
welvaart.
 
 
 De Raad stelt terecht dat het publieke belang van geldverkeer en kredietverlening
vraagt om het rechtzetten van onvolkomenheden in het functioneren van de financiële
sector en het toezicht daarop. Dat vraagt volgens de Raad erom dat de sector
zelf stappen neemt, maar ook dat de overheid de noodzakelijke stappen afdwingt.
De burger mag niet opnieuw de dupe worden van een falend financieel stelsel,
waarbij de risico’s worden afgewenteld op de belastingbetaler. Deze
analyse onderschrijft het kabinet ten volle, zoals ook blijkt uit de kabinetsvisie
toekomst financiële sector. In nationaal, Europees en breder internationaal
verband (o.a. G20) wordt momenteel hard gewerkt aan het doorvoeren van hervormingen
die de financiële sector meer gedisciplineerd en robuust moet maken.
Daarbij kan onder andere gedacht worden aan versterking van de kapitaaleisen,
een verbreding en verdieping van het toezicht, het verminderen van procycliciteit
in de financiële sector en het aanpakken van beloningsbeleid.
 
 
 In dit kader vraagt de Raad zich tevens af of de toezichthouders zelf
voldoende inzicht hebben gekregen in aard en omvang van de ontwikkelingen
die zich al in de loop van 2007 begonnen af te tekenen, of zij voldoende mogelijkheden
hadden daarop adequaat te reageren en of de Minister van Financiën als
politiek verantwoordelijke tijdig over de juiste informatie kon beschikken.
Deze vragen van de Raad zullen uitgebreider aan bod komen in het parlementair
onderzoek financieel stelsel, waartoe in juni door de Tweede Kamer is besloten.
 
 
 Op dit punt kan nu al gemeld worden dat het kabinet van mening is dat
zowel toezichthouders als de Minister van Financiën over voldoende informatie beschikten over de ontwikkelingen in de financiële sector om daadkrachtig
en in goed overleg noodzakelijke maatregelen te nemen om een ineenstorting
van de financiële sector te voorkomen. Daarbij is altijd intensief overleg
geweest tussen de Minister van Financiën en de toezichthouders, zowel
met DNB alsmet AFM (onder andere met betrekking tot het verbod op short selling).
 
 
 Wel geldt dat de omvang en hevigheid van financiële turbulentie na
de val van Lehman Brothers op 15 september
2008 – ofwel exact één jaar geleden – groter zijn
geweest dan vooraf redelijkerwijs vermoed kon worden. Een tweede kanttekening
betreft het algemene gebrek aan inzicht in de complexe financiële producten
en de rol van de rating agencies bij het beoordelen
van de risico’s daarvan. Beide kanttekeningen betreffen echter het gehele
internationale financiële stelsel, en hebben niet specifiek betrekking
op Nederlandse toezichthouders of de Nederlandse overheid. Daarnaast leiden
de ervaringen van de afgelopen periode – zoals ook uit de kabinetsvisie
blijkt – ook weer tot nieuwe vraagstukken. Dit heeft onder andere betrekking
op het omgaan met grensoverschrijdende aspecten (zowel bij informatie-uitwisseling
als bij interventies) en het versterken van het raamwerk van crisismanagement.
 
 
 3. Begrotingsbeleid
 a. Ramingen en automatische stabilisatoren
 De toename van de staatsschuld wordt niet alleen veroorzaakt door de noodzakelijke
ingrepen in de financiële sector. Ook de doorwerking in de economie laat
duidelijke sporen achter in de overheidsfinanciën. De Raad stelt, mede
op basis van de Macro Economische Verkenningen van het CPB, dat de onzekerheden
in de voorspelling van de economische groei en dat dit noopt tot voorzichtigheid
en behoedzaamheid in het gebruiken van prognoses bij het formuleren van beleid.
Hierbij wordt gerefereerd aan het feit dat het kabinet de marge van behoedzaamheid
in de raming, die daarvoor nog werd aangehouden, heeft geschrapt.
 
 
 Economische ramingen zijn altijd met onzekerheden omgeven, zoals het CPB
zelf als eerste zal aangeven. Aan de andere kant bieden zij onmisbare informatie
bij het komen tot een verantwoord begrotingsbeleid bij aanvang van een kabinetsperiode.
In het verleden werd de onzekerheid vertaald in het hanteren van een behoedzaamheidsmarge
bij de geraamde economische groei. De groei werd hierdoor bewust onderschat.
Echter de doelstellingen op het terrein van tekort- en schuldreductie enerzijds
en het hanteren van een behoedzaamheidsmarge anderzijds zijn tot op zekere
hoogte communicerende vaten, omdat meevallers volgens de begrotingssystematiek
in principe moeten worden gebruikt voor aflossing van de staatsschuld. Het
kabinet is van mening dat het dan zuiverder is om uit te gaan van de reëel
verwachte groei om op basis daarvan reële ambities met betrekking tot
de overheidsfinanciën te formuleren. Desalniettemin vraagt het kabinet
de Studiegroep Begrotingsruimte de werking van de begrotingssystematiek, en
de wijzigingen die aan het begin en tijdens de kabinetsperiode daarin zijn
aangebracht, te evalueren. Hierbij zal de kritiek van de Raad van State worden
betrokken.
 
 
 Verder stelt de raad dat de automatische stabilisatoren niet symmetrisch
werken. Anders dan bij de aanvaarding van tekorten in mindere jaren, zou de
bereidheid tot het aanleggen van buffers in goede tijden niet zijn verzekerd.
Daarbij wijst de Raad op het feit dat het in de afgelopen jaren, ondanks gunstige
groeicijfers, slechts enkele keren is gelukt tot een (beperkt) overschot te
komen. In dat kader vraagt de Raad zich af in hoeverre het verantwoord is
in slechte tijden het tekort te laten ontstaan, die een veelvoud zijn van
de overschotten, die in goede jaren worden gerealiseerd.
 
 
 Onder economen wordt het belang van automatische stabilisatie breed gedragen.
Door de begroting mee te laten veren met de conjunctuur wordt voorkomen, dat
het beleid bijdraagt aan het ontstaan van bubbels of een toch al haperende
economie een zetje naar beneden geeft. Het kabinet heeft wel begrip voor de
zorgen van de Raad over de begrotingsdiscipline in goede tijden. Het is echter
ongewenst het kind van de automatische stabilisatie met het badwater van het
vermeend gebrek aan begrotingsdiscipline weg te gooien. Nederland wordt internationaal
veelvuldig geprezen om zijn trendmatige begrotingsbeleid en de handhaving
daarvan. Dit heeft er toe geleid dat er in de afgelopen jaren
met enige regelmaat overschotten werden bereikt, waaronder in 2007 en 2008.
Hiermee scoorde Nederland duidelijk beter dan veel andere landen.
 
 
 Bepalend voor de kans op een reeks van overschotten is echter niet primair
de werking van de begrotingsregels, maar het startpunt bij een nieuwe kabinetsperiode
en de ambities ten aanzien van het saldopad, in combinatie met de economische
ontwikkeling tijdens de kabinetsperiode. Niet alle kabinetten sinds 1994 –
de invoering van het trendmatig begrotingsbeleid – streefden of konden
redelijkerwijs streven naar het bereiken van een begrotingsevenwicht of een
overschot. Het succes van automatische stabilisatie kan dus niet, zoals de
Raad lijkt te doen, alleen worden afgelezen aan de omvang en frequentie van
begrotingsoverschotten in de afgelopen 15 jaar. Dat blijkt ook wel uit het
feit dat de staatschuld als percentage van onze welvaart tussen 1994 en 2008
bijna is gehalveerd. Bovendien is een daling qua omvang en snelheid van onze
welvaart in de huidige vorm sinds de uitbouw van de moderne verzorgingsstaat
niet eerder voorgekomen. Dat dit de grenzen van elk bestaand begrotingsbeleid
op de proef stelt, is onvermijdelijk. Desalniettemin is het kabinet van mening
dat – zeker ook in vergelijking met de landen om ons heen – ons
begrotingsbeleid zich succesvol kan laten vergelijken met het begrotingsbeleid
elders. Juist in deze tijden van crisis is automatische stabilisatie van groot
belang om te voorkomen dat de economie wegzakt in een negatieve spiraal. Voor
de jaren na de crisis zullen de aanbevelingen van de Raad met betrekking tot
begrotingsdiscipline volop ter harte moeten worden genomen, zowel door het
huidige als door komende kabinetten.
 
 
 b. Houdbare overheidsfinanciën en de opwaartse dynamiek van
de staatsschuld
 De Raad benadrukt het gevaar dat de staatsschuld een eigen opwaartse dynamiek
gaat vertonen als te lang gewacht wordt met het treffen van afdoende maatregelen.
Hierdoor kunnen productieve overheidsuitgaven op termijn steeds meer verdrongen
worden door de last van rentebetalingen op de staatsschuld. Het feit dat het
kabinet bij een aanhoudende recessie het stimuleringsbeleid ook in 2011 wil
doorzetten getuigt volgens de Raad van onvoldoende besef van het gevaar van
voornoemde opwaartse dynamiek van de staatsschuld.
 
 
 In dit Nader rapport is al aangegeven dat de timing en de omvang van de
maatregelen afhankelijk zijn van de aard en omvang van het economische herstel.
Al in het voorjaar heeft het kabinet een evenwichtige keuze gemaakt: op korte
termijn stimuleren, op (middel-)lange de overheidsfinanciën weer op orde
krijgen. Dit juist met het oog op het «voorkomen van opwaartse dynamiek
van de staatsschuld» en het wegnemen van wantrouwen bij burgers en bedrijven
over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de (middel-)lange termijn.
Budgettaire consolidatie is een harde noodzaak, maar een fragiel herstel van
de economie mag niet in de kiem worden gesmoord. Dit is ook onderdeel van
de internationale consensus zoals die bijvoorbeeld in de G20 wordt geformuleerd.
De ervaringen van Japan in de jaren negentig leren dat het te vroeg aanhalen
van de budgettaire teugels averechts werkt op de economie en indirect dus
ook op de overheidsfinanciën.
 Vooralsnog tasten we echter grotendeels in het duister als het gaat om
het herstelpad in de komende jaren. Het kabinet heeft er dan ook voor gekozen
niet te wachten tot 2011 maar reeds nu een significant begin te maken met
het herordenen van de overheidsfinanciën voor zover de economie dat toelaat
vanaf 2011. Dit gebeurt naast de maatregelen, die al publiekelijk zijn
aangekondigd . Tegelijk wordt in het kader van het heroverwegingstraject het
voorbereidende werk gedaan voor verdere ingrepen in 2011 en latere jaren.
 
 
 De Raad wijst er verder op dat de MJN geen kwantitatief inzicht biedt
in de toename van het zogenaamde houdbaarheidstekort als gevolg van de crisis
en adviseert hierin alsnog te voorzien. Het kabinet begrijpt en deelt deze
wens, maar ziet zich beperkt in haar mogelijkheden aan deze wens te voldoen.
Het langetermijneffect van de crisis op de overheidsfinanciën zal voor
een belangrijk deel bepaald worden door de aard en de omvang van het economische
herstel, waarover nog weinig zekerheid bestaat. In dit licht moeten ook de
uitspraken van het CPB worden bezien over de grote onzekerheid ten aanzien
van de stand van de conjunctuur, en daarmee met de zeggingskracht van het
structureel saldo. Medio 2010 komt het CPB met een nieuwe Ageing-studie en
met ramingen voor de middellange termijn, waarin ook een kwantitatieve inschatting
gemaakt zal worden van de omvang van de uitdaging met betrekking tot de overheidsfinanciën
op lange termijn en de toename daarvan. Wel is duidelijk dat het probleem
door de crisis zal toenemen. Het kabinet heeft in het aanvullend beleidsakkoord
daarom al maatregelen aangekondigd om aan deze verzwaarde opgave een versterkte
invulling te geven. Overigens dient de discussie over het houdbaarheidstekort
geplaatst te worden in de bredere discussie over intergenerationele verdeling.
 
 
 c. Europa en Stabiliteits- en Groeipact
 De Raad onderstreept terecht het belang van internationale coördinatie
bij de aanpak van de crisis. Daarbij wordt bijzondere aandacht besteed aan
het Stabiliteits- en Groeipact: voor Nederland is het van groot belang om
ook in Europees verband tot een geloofwaardig pad naar herstel te komen. Daarbij
merkt de Raad op dat de Miljoenennota geen inzicht biedt in het belang voor
Nederland van begrotingsdiscipline in de EMU-landen, noch in de Nederlandse
inzet in de discussie over het pact. Verder wordt benadrukt dat er voor het
kabinet geen aanleiding is de inzet voor de nationale begroting op te hangen
aan de uitkomst van de discussie over een al dan niet aangepast groeipact.
 
 
 Het kabinet stelt zich op de positie dat een gezamenlijke munt een wederzijdse
verantwoordelijkheid betekent om de budgettaire situatie te bewaken. Nederland
heeft als land met aanzienlijke pensioenvermogens een uitgesproken belang
bij een sterke en geloofwaardige euro en neemt dan ook vaak de voortrekkersrol
bij de handhaving van het pact. Het uitgangspunt van het kabinet is dan ook
om de regels van het pact te behouden en te handhaven, waarbij wel rekening
gehouden moet worden met wat economisch bezien verantwoord is. Ook hier geldt
dat het te snel aanhalen van de budgettaire teugels niet mag leiden tot een
economische terugval. Bovendien is het pact niet gebaat bij onrealistisch
hoge doelstellingen ten aanzien van budgettaire consolidatie, als die ertoe
leiden dat een geloofwaardige handhaving van de regels van het pact door de
meerderheid van de lidstaten ondergraven wordt. Het belang van Europese coördinatie
en de handhaving van Europese regels neemt niet weg dat Nederland zijn eigen
verantwoordelijkheid neemt bij het op orde brengen van de nationale overheidsfinanciën.
Dit komt ook tot uiting in het heroverwegingentraject dat door dit kabinet
wordt ingezet.
 
 
 De Raad geeft hierbij in overweging de heroverwegingsrapporten komend
voorjaar, zo mogelijk in het eerste kwartaal van 2010, op een zodanig tijdstip
gereed te laten zijn dat de besluitvorming hierover, inclusief de tijd die
gemoeid is met wetgeving, al effect kan hebben met ingang van 2011. Het kabinet
streeft er naar de heroverwegingsrapporten zo snel mogelijk, maar uiterlijk
in het tweede kwartaal van 2010 gereed te hebben, teneinde de resultaten mee
te kunnen nemen in de besluitvorming over het begrotingsjaar 2011. Een gedegen
analyse neemt tijd en met het door de Raad gesuggereerde tijdpad zou deze
ronde heroverwegingen het risico lopen aan diepgang en ambitie te moeten inleveren.
De mening van de Raad dat het eindpunt van de heroverwegingen moet zijn dat
ze onderdeel moeten kunnen uitmaken van begrotingsvoorbereiding 2011, onderschrijft
het kabinet volledig.
 
 
 4. Ten slotte
 De Raad stelt terecht dat de crisis leidt tot een daling van de welvaart
die binnen afzienbare tijd doorwerkt in de collectieve en private bestedingen.
Daarnaast merkt de Raad op de het maatschappelijk draagvlak voor ingrijpende
maatregelen nog beperkt is, doordat burgers nog niet in volle hevigheid met
de gevolgen van de crisis zijn geconfronteerd. Dit gegeven de koopkrachtontwikkeling
in 2009 en 2010 en het feit dat de arbeidsmarkt met enige vertraging reageert
op de economische ontwikkelingen. Ingrijpende maatregelen zijn inderdaad onontkoombaar.
Nederland zal zich na de crisis op een nieuwe manier uit moeten vinden. Er
zijn verschillende manieren om de maatschappij en daarbinnen de verhouding
tussen overheid, markt en samenleving opnieuw vorm te geven. Onder de druk
wordt alles vloeibaar, en vanuit dat perspectief biedt de crisis juist kansen
voor herontwerp en de mogelijkheid om vastzittende debatten los
te trekken en verkokering te doorbreken. Politieke keuzes zijn daarvoor essentieel.
 
 
 De Raad acht een nieuwe verkenning van heroverwegingsmogelijkheden zinvol
indien daarmee beleidskeuzes onder ogen worden gezien, die nog niet eerder
verkend zijn. Daarnaast heeft de Raad in de Miljoenennota aanwijzingen gemist
over de uitgangspunten, die aan de heroverweging richting kunnen en moeten
geven.
 
 
 Het kabinet ziet de heroverwegingen als een belangrijke stap in de richting
van het vormgeven van het Nederland na de crisis en het invulling geven aan
de gevolgen van de afname van onze collectieve welvaart. Wie wil werken aan
een Nederland dat er in 2020 slimmer, schoner, sterker, solide en solidair
voor staat, moet al de komende jaren ingrijpende keuzes kunnen maken over
de volle breedte van het overheidsbeleid, zonder dat vitale belangen daarbij
in de knel komen. Het kabinet wil dat Nederland in 2020, ook als er minder
(financiële) middelen ter beschikking staan, een samenleving is waarin
mensen zich thuis voelen, met een duurzame en innovatieve economie, een beschermende
en activerende verzorgingsstaat en met goede kansen voor de jeugd. Bestaande
en vooral ook nieuwe opties die bijdragen aan het bereiken van deze ambities
vanuit een minder gunstige budgettaire uitgangspositie, zullen in het kader
van het heroverwegingentraject in een bruikbaar palet bijeen worden gebracht.
Hierna kunnen goed geïnformeerde politieke keuzes wordengemaakt door
het huidige kabinet, maar ook door toekomstige kabinetten.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging de Miljoenennota 2010 te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande aandacht
zal zijn geschonken.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ingevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor
het dienstjaar 2010 op dinsdag 15 september 2009 aanbieden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.
 
 
 De minister van Financiën,
 W. J. Bos
 
 
 
 
 In een terugblik beschrijft het Centraal Planbureau (CPB) de feiten en
omstandigheden die tot de crisis hebben geleid als een «explosief mengsel
van macro-economische onevenwichtigheden en een reguleringskader voor financiële
markten dat geen gelijke tred heeft gehouden met financiële innovaties.»
Centraal Economisch Plan 2009.
 
 
 CPB, Macro Economische Verkenning 2010 (MEV), Hoofdstuk 1, paragraaf 2.
 
 
 MEV, tabel 1.1.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 2.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3, «De crisis biedt ook kansen».
 
 
 De Raad wijst op de volgende zinnen in hoofdstuk 1 van de MJN. Na een
uiteenzetting over de in het Aanvullend Beleidsakkoord van maart 2009 aangekondigde
maatregelen wordt opgemerkt: «Inmiddels weten we dat dit niet genoeg
zal zijn». Even daarboven: «Een eventueel nog te formuleren hogere
ambitie (dan het financieringstekort met tenminste 0,5% per jaar terug
brengen) is afhankelijk van de ontwikkeling van de economie, de stand van
de overheidsfinanciën op middellange termijn en afspraken met de Europese
Commissie». En onder punt 6 inzake de Brede Heroverwegingen die in gang
worden gezet: «Het kabinet zal dit waar mogelijk betrekken bij de begrotingsvoorbereiding
2011/2012».
 
 
 Het Aanvullend Beleidsakkoord van maart 2009 spreekt van de noodzaak te
komen tot een «geloofwaardig pad naar herstel», gelet op de fors
opgelopen staatsschuld.
 
 
 Tabel 4.7 in de MJN brengt een en ander nader in beeld.
 
 
 Hoofdstuk 3, paragraaf 3.
 
 
 Hoofdstuk 2, paragraaf 3.
 
 
 Hoofdstuk 3, paragraaf 4.
 
 
 De Raad heeft in dit verband kennis genomen van het rapport van de commissie-de
Larosière, de Turner-review en de Kabinetsvisie toekomst financiële
sector (Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1).
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1.
 
 
 Zie in dat verband de afspraken tussen de Minister van Financiën
en de financiële sector over duurzaam en gematigd beloningsbeleid, alsmede
het rapport «naar herstel van vertrouwen» van de Adviescommissie
Toekomst Banken.
 
 
 CPB, OECD en IMF spraken eerder vorig jaar al van ongewoon grote onzekerheden
en risico’s voor de ontwikkeling van de wereldeconomie. De vraag is
gerechtvaardigd waarom in de beleidsreactie toen toch zo weinig aandacht bestond
voor deze risico’s.
 
 
 MEV, hoofdstuk 3, paragraaf 1.
 
 
 Het kabinet is bij zijn aantreden in 2007 op basis van de toen bestaande
inzichten uitgegaan van een structurele economische groei van gemiddeld 2%
per jaar. Toen is tevens een marge van behoedzaamheid in de raming, die daarvoor
nog werd aangehouden, geschrapt.
 
 
 Met automatische stabilisatie wordt bedoeld dat conjuncturele tegenvallers
op de begroting geen reden zijn voor lastenverzwaringen of bezuinigingen op
de uitgaven, conjuncturele meevallers zijn, spiegelbeeldig, geen reden voor
uitgavenverhogingen.
 
 
 In het Stabiliteits- en Groeipact, alsook in het Coalitieakkoord is echter
wel voorzien in grenswaarden: bij tekorten die een bepaalde grens overschrijden,
vindt nadere besluitvorming plaats, omdat er bij grote tekorten minder vanzelfsprekend
van mag worden uitgegaan dat deze door even grote overschotten gecompenseerd
zullen gaan worden.
 
 
 Figuur 2.4.
 
 
 Dat de staatsschuld als percentage van het BBP sterk afnam, kwam door
de toename van het BBP (noemereffect), niet door het creëren van overschotten.
 
 
 Figuur 3.13.
 
 
 Zie hoofdstuk 1, paragraaf 2, van de MJN: «met de arbeidsmarkt
en de schatkist komt het na de crisis niet vanzelf goed ...».
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
 
 
 MEV, hoofdstuk 1, paragraaf 2.
 
 
 Zie box 2.1 en hoofdstuk 4, paragraaf 2.2 waarin scenario’s
zijn beschreven voor vanaf 2011 te voeren beleid, afhankelijk van de
economische groei vanaf 2011.
 
 
 Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2.
 
 
 Het streven om tot 0,5% verbetering te komen vanaf 2011 doet
daaraan niets af. De Raad heeft in dit verband kennis genomen van het in hoofdstuk
1, paragraaf 2, en hoofdstuk 4, paragraaf 2.2 vermelde voornemen
om te komen tot een Wet tekortreductie Rijk en medeoverheden. De Raad zal
hierover te zijner tijd afzonderlijk advies uitbrengen.
 
 
 Figuur 3.13.
 
 
 Hoofdstuk 4, paragraaf 2.3.
 
 
 In hoofdstuk 3, paragraaf 3 wordt erop gewezen dat effectief stimuleren
alleen mogelijk is wanneer ook rekening wordt gehouden met de lange termijn
soliditeit van de overheidsfinanciën.
 
 
 Zie ook box 3.5.
 
 
 Slechts Cyprus, Luxemburg en Finland blijven (net) binnen de marge van – 3%.
Een aantal lidstaten kent zeer grote tekorten, waaronder Ierland (16%)
en het Verenigd Koninkrijk (12%) (MJN figuur 4.4).
 
 
 Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2.
 
 
 De Raad heeft hiervoor reeds gewezen op het gevaar van een opwaartse dynamiek
van een hoge staatsschuld.
 
 
 SCP COB Kwartaalbericht, 2009/2, 30 juli 2009.
 
 
 Een groot aantal maatregelen zal nodig zijn om de opgave van ten minste
3%BBP – de opgave vóór de crisis, deze is als gevolg
van de crisis nog gegroeid – te kunnen opvangen.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
 
 
 Bijlage 6.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3.
 
 
 De Raad wijst op vele rapporten van de studiegroep begrotingsruimte van
de afgelopen jaren, alsmede op het rapport-Gerritse van februari 2009, waarin
al vele beleidsopties zijn geïnventariseerd tot aanpassing van uitgaven
en inkomsten van de overheid.
 
 
 Hoofdstuk 1, paragraaf 3.