Verbanden tussen ontwikkeling en migratie; Brief ministers bij aanbieding van de notitie 'Ontwikkeling en Migratie'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29693, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

29-07-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29693 nr. 1

09-07-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOntwikkeling en Migratie beleidsnotitie – juli 2004InhoudsopgaveSAMENVATTING1 INLEIDING2 VERBANDEN TUSSEN ONTWIKKELING EN MIGRATIE2.1 Algemene verbanden tussen ontwikkeling en migratie2.2 Trends in migratie2.2.1 Wereldwijd2.2.2 Europa2.2.2.1 Oost-Europa2.2.2.2 Nederland2.2.3 Noord-Amerika2.2.4 Afrika2.2.5 Midden-Oosten2.2.6 Overig Azië2.2.7 Latijns-Amerika en de Caraïben2.3 Oorzaken van migratie2.3.1 De oorzaken van de migratie naar Nederland3 GEVOLGEN VAN MIGRATIETRENDS3.1 Gevolgen van migratietrends voor de ontwikkeling van
herkomstlanden3.1.1 Financiële overmakingen (remittances)3.1.2 De menselijke capaciteit (brain drain, brain gain,
brain circulation)Brain drainBrain gainBrain circulation3.1.3 Illegale migratie, mensensmokkel en -handel en herkomstlanden3.1.4 Gevolgen voor de migranten3.1.5 Verschillende balans voor middeninkomenslanden en
minst-ontwikkelde-landen van herkomst?3.2 Gevolgen van migratietrends voor de landen van bestemming3.2.1 Gevolgen van migratie voor ontwikkelingslanden van
bestemming3.2.2 Gevolgen van migratie voor geïndustrialiseerde
landen van bestemming3.2.3 Illegale migratie, mensensmokkel en -handel en bestemmingslanden4 GEÏNTEGREERD BUITENLANDS BELEID4.1 Migratie als middel tot ontwikkeling?4.2 Ontwikkelingsbeleid als middel voor de beheersing
van migratie?5 UITWERKING VAN HUIDIG BELEID EN MOGELIJKE AANPASSINGEN5.1 Geïntegreerd beleid t.a.v. belangrijke herkomstlanden5.1.1 Geïntegreerd beleid in EU-kader5.1.2 Geïntegreerd beleid in multilateraal kader5.2 Migratie aandachtspunt in ontwikkelingsbeleid t.a.v.
partnerlanden5.3 De mensenrechten van migranten5.4 Het beleid ten aanzien van gedwongen migratie5.4.1 Bescherming in de regio5.5 Bijdrage van migrantenorganisaties aan ontwikkelingsbeleid5.6 Verhoging effect van geldovermakingen voor ontwikkelingsdoelen5.7 Terugkeer van migranten5.8 Het beleid met betrekking tot arbeidsmigratie5.9 Bestrijding van illegale migratie, mensenhandel ensmokkel5.10 Samenvatting van nieuwe beleidsaccenten5.11 Financiële consequenties van voorstellen voor
nieuw beleid
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Gerelateerde publicaties

Kamerstuk 29693, nr. 1 b1Gerelateerde publicatie

 
 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29693Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 182 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 693Verbanden tussen ontwikkeling en migratienr. 1BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN VOOR VREEMDELINGENZAKEN
EN INTEGRATIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juli 2004Graag bied ik u hierbij de notitie Ontwikkeling en Migratie aan.De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,A. M. A. van Ardenne-van der HoevenDe Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,M. C. F. VerdonkOntwikkeling en Migratie beleidsnotitie – juli 2004Inhoudsopgave  pag   Samenvatting3   1Inleiding6   2Verbanden tussen ontwikkeling en migratie72.1Algemene verbanden tussen ontwikkeling
en migratie72.2Trends in migratie9 2.2.1Wereldwijd992.2.2Europa10 2.2.2.1Oost-Europa112.2.2.2Nederland11 2.2.3Noord-Amerika142.2.4Afrika14 2.2.5Midden-Oosten152.2.6Overig Azië16 2.2.7Latijns-Amerika en de Caraïben16 2.3Oorzaken van migratie16 2.3.1De oorzaken van de migratie naar
Nederland19   3Gevolgen van migratietrends193.1Gevolgen van migratietrends voor
de ontwikkeling van herkomstlanden19 3.1.1Financiële overmakingen
(remittances)20 3.1.2De menselijke capaciteit (brain
drain, brain gain, brain circulation)22 3.1.3Illegale migratie, mensensmokkel
en -handel en herkomstlanden24 3.1.4Gevolgen voor de migranten25 3.1.5Verschillende balans voor middeninkomenslanden
en minst-ontwikkelde-landen van herkomst?253.2Gevolgen van migratietrends voor
de landen van bestemming26 3.2.1Gevolgen van migratie voor ontwikkelingslanden
van bestemming26 3.2.2Gevolgen van migratie voor geïndustrialiseerde
landen van bestemming283.2.3Illegale migratie, mensensmokkel
en -handel en bestemmingslanden29    4Geïntegreerd buitenlands beleid294.1Migratie als middel tot ontwikkeling?29 4.2Ontwikkelingsbeleid als middel
voor de beheersing van migratie?31    5Uitwerking van huidig beleid en mogelijke aanpassingen315.1Geïntegreerd beleid t.a.v.
belangrijke herkomstlanden325.1.1Geïntegreerd beleid in EU-kader335.1.2Geïntegreerd beleid in multilateraal
kader355.2Migratie aandachtspunt in ontwikkelingsbeleid
t.a.v. partnerlanden35 5.3De mensenrechten van migranten355.4Het beleid ten aanzien van gedwongen
migratie365.4.1Bescherming in de regio37 5.5Bijdrage van migrantenorganisaties
aan ontwikkelingsbeleid385.6Verhoging effect van geldovermakingen
voor ontwikkelingsdoelen39 5.7Terugkeer van migranten405.8Het beleid met betrekking tot arbeidsmigratie445.9Bestrijding van illegale migratie,
mensenhandel en -smokkel48 5.10Samenvatting van nieuwe beleidsaccenten49 5.11Financiële consequenties
van voorstellen voor nieuw beleid51    IBijlage Defenities1 IIBijlage Partnerlanden ontwikkelingssamenwerking1 IIIBijlage OECD-DAC-lijst1 IVBijlage Niet-westerse allochtonen
in Nederland1 VBijlage Ondersteuningsmogelijkheden
migrantenorganisaties1 VIBijlage Internationale organisaties
en Migratie1 VIIBijlage Geraadpleegde literatuur1 1SAMENVATTINGDe voorliggende notitie onderzoekt de verbanden tussen ontwikkeling en
migratie, en tussen het ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid. Doel is
te komen tot een ook op deze terreinen geïntegreerd buitenlands beleid,
door aan te geven waar beide beleidsterreinen elkaar kunnen versterken en
waar problemen van coherentie om aanpassing van beleid vragen.Een belangrijke conclusie uit de voorgaande analyse is dat geen belangrijke
incoherentie is gebleken tussen het Nederlandse buitenlands en veiligheidsbeleid,
het beleid voor ontwikkelingssamenwerking, het mensenrechtenbeleid en het
migratiebeleid. Al deze terreinen van het beleid staan ten dienste aan de
regeringsdoelstellingen van armoedevermindering, het terugbrengen van welvaartsverschillen,
conflictbeheersing en bescherming van de mensenrechten, onder gelijktijdige
evenwichtige aandacht voor de regeringsdoelstellingen van beheersing van de
migratie afgestemd op de spankracht van de Nederlandse samenleving en het
tegengaan van misbruik en illegale migratie.Wel verheldert de analyse op welke terreinen beleidsintensiveringen en
nieuwe accenten de algehele effectiviteit van het beleid ten goede kunnen
komen.De relatie tussen ontwikkeling en migratie is niet eenduidig. Economische
ontwikkeling in het land van herkomst is niet de enige factor die de emigratie
uit dat land bepaalt. Van belang is vooral ook de vraag of die ontwikkeling
gepaard gaat met een toe- dan wel afname van de lokale vraag naar arbeid.
Een toename van de lokale vraag naar arbeid leidt veelal tot een afname van
migratie, en andersom.In het algemeen blijkt economische ontwikkeling van ontwikkelingslanden
op de lange termijn te leiden tot een daling van de emigratie naar geïndustrialiseerde
landen. Voor de minst-ontwikkelde-landen treedt in sommige gevallen eerst,
op de korte en middellange termijn, een tijdelijke stijging op.Ontwikkelingssamenwerking is niet de enige factor die de ontwikkeling
van een land bepaalt. Ontwikkeling vindt plaats wanneer een gunstige combinatie
van factoren als vrede, veiligheid en stabiliteit; redelijk bestuur en beleid;
directe buitenlandse investeringen; handelsliberalisatie; een houdbare schuldenpositie;
ontwikkelingshulp; en geldovermakingen aanwezig is.Het Nederlandse beleid (zowel het ontwikkelingsbeleid als het buitenlands
en veiligheidsbeleid en het mensenrechtenbeleid) draagt bij, door zich op
al deze factoren te richten, aan de ontwikkeling van de belangrijkste herkomstlanden
van migranten in Nederland. Dit gebeurt deels in EU-verband, met name voor
de landen langs de buitengrenzen van de EU waaronder Turkije en Marokko, maar
ook voor landen als China, Irak, Iran, Servië-Montenegro, en voor minst-ontwikkelde-landen
via de ontwikkelingsprogramma's. Deels gebeurt het (tevens) in bilateraal
verband, bijvoorbeeld voor Suriname, Indonesië, Afghanistan, Ghana et
cetera.Dit Nederlandse beleid gericht op ontwikkeling zal met kracht worden voortgezet.
Op lange termijn wordt hiervan een daling van de migratie uit deze landen
verwacht.Zuid-noord-migratie kan bijdragen aan de ontwikkeling van ontwikkelingslanden.
Vooral voor die middeninkomenslanden en hogere-lage-inkomenslanden waar vrede,
veiligheid en stabiliteit en een redelijk beleid en bestuur aanwezig zijn,
zijn de effecten van zuid-noord-migratie overwegend positief, door de gunstige
voorwaarden voor de inzet van geldovermakingen en brain
gain ten behoeve van structurele ontwikkeling.De minst-ontwikkelde-landen daarentegen dreigen de grote verliezers te
worden door een combinatie van factoren als emigratie van hoogopgeleiden (brain drain), hoge besmettingsgraad van HIV/Aids, laag
niveau van technologie, et cetera. Emigratie vanuit de minst-ontwikkelde-landen
bestaat juist vaak voor een groot deel uit hoogopgeleiden. Overigens gaat
het overgrote merendeel van deze migranten naar de Verenigde Staten en veroorzaakt
Nederland nauwelijks brain drain.In alle ontwikkelingslanden waar vrede, veiligheid, stabiliteit, bestuur
en beleid tekort schieten is de kans op positieve ontwikkelingseffecten van
migratie, via geldovermakingen en brain gain,
gering.Geïndustrialiseerde landen hebben vooral baat bij selectieve en –
voorzover het niet gaat om internationaal hooggekwalificeerde migranten –
tijdelijke migratie, afgestemd op de vraag van de arbeidsmarkt en de spankracht
van de samenleving. Deze vormen van migratie bevorderen immers de economische
ontwikkeling en behouden tegelijkertijd het economisch draagvlak voor de collectieve
voorzieningen.Circulaire migratie, dat wil zeggen migratie waarbij de migrant al dan
niet tijdelijk terugkeert naar het land van herkomst, kan de positieve ontwikkelingseffecten
voor zowel herkomst- als bestemmingslanden combineren, vooral als het om hoogopgeleide
migranten gaat. In ontwikkelingslanden hoogopgeleide migranten behoren overigens
veelal niet tot de categorie internationaal hooggekwalificeerde migranten,
de zogenaamde kennismigranten. Voor de arbeidsmigratie van kennismigranten
naar Nederland geldt het beleid zoals vervat in de nota «Toelating van
kennismigranten» die op 25 mei 2004 naar de Tweede Kamer is verzonden.
De regering wil de arbeidsmigratie van kennismigranten naar Nederland stimuleren
en niet binden aan een maximum verblijfsduur. Voorzover het gaat om arbeidsmigratie
die niet valt onder kennismigratie geldt dat arbeidsmigratie primair een tijdelijk
karakter dient te hebben. De regering acht – voor niet-kennismigranten –
het bevorderen van circulaire migratie, binnen de kaders van het nationale
migratiebeleid, aangewezen als strategie die de belangen van de migrant, de
herkomstlanden en de bestemmingslanden verenigt. Dit kan bijvoorbeeld door
de mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie te bevorderen (onder meer
in het kader van de General Agreement on Trade in Services) inclusief het bevorderen van terugkeer na afloop van de tijdelijke
arbeidsperiode, en door de al dan niet tijdelijke terugkeer van migranten
uit ontwikkelingslanden naar hun land van herkomst te bevorderen.Het regeringsbeleid beoogt brain drain uit
de minst-ontwikkelde-landen te beperken, onder meer door het bevorderen van
tijdelijke migratie, door speciale voorzieningen – zoals convenanten –
in het arbeidsmigratiebeleid en door ontwikkelingsactiviteiten ter bestrijding
van brain drain.De regering staat een integraal buitenlands beleid voor waarin ook ontwikkeling
en migratie geïntegreerd zijn. Posten, ook in partnerlanden voor ontwikkelingssamenwerking,
zullen in hun berichtgeving aandacht schenken aan belangrijke ontwikkelingen
op migratiegebied (zuid-noord maar ook zuid-zuid en noord-zuid). Met behoud
van het beginsel van ownership zal Nederland in
besprekingen over Poverty Reduction Strategy Papers
(PRSP's) in partnerlanden wijzen op relevante aspecten van migratie en ontwikkeling.
In het beleid ten aanzien van alle belangrijke landen van herkomst van migranten
in Nederland zullen aspecten van migratie systematisch deel uitmaken van de
agenda voor bezoeken, dialogen, overlegfora en onderhandelingen. Naar analogie
van bestaande landenlijsten voor OS-programma's zal een lijst van prioritaire
herkomstlanden worden opgesteld. Deze lijst zal gebaseerd zijn op de landen
die genoemd zijn in de terugkeernota en in samenspraak tussen
betrokken ministeries worden opgesteld.De regering zal migrantenorganisaties in Nederland intensiever betrekken
bij de vormgeving van het ontwikkelingsbeleid via het Landelijk Overleg Minderheden.In EU-kader streeft de regering na dat de aandacht voor ontwikkeling en
migratie als integraal onderdeel van het Gemeenschappelijk Buitenlands en
Veiligheidsbeleid, de ontwikkelingssamenwerking (inclusief noodhulp) en de
samenwerking op justitieel en politieel gebied wordt geïntensiveerd.Ook het Nederlandse mensenrechtenbeleid, als onderdeel van het integrale
buitenlands beleid, heeft raakvlakken met ontwikkeling en migratie. Enerzijds
helpen de internationale activiteiten ter bevordering van de naleving van
de mensenrechten en van goed bestuur in herkomstlanden de voorwaarden scheppen
die op de lange termijn kunnen leiden tot een afname van emigratie. Anderzijds
biedt het migratiebeleid bescherming aan migranten die internationale bescherming
nodig hebben, op een wijze die voldoet aan de internationale mensenrechtenverdragen.
In dit kader zijn ook de mensenrechten van migranten van belang.De keuze van de internationale conflictgebieden waar het Nederlandse conflictbeleid
zich op richt wordt ingegeven door overwegingen van buitenlands en veiligheidsbeleid.
In bepaalde gevallen kan de (potentiële) migratiedruk op Nederland en
andere westerse landen bijdragen aan het genereren van de noodzakelijke politieke
druk om aandacht te geven aan bepaalde conflictsituaties. Het conflictbeleid,
waaraan ook het ontwikkelings- en mensenrechtenbeleid bijdragen, helpt immers
gedwongen migratie voorkómen en oplossen.Opvang van vluchtelingen maakt deel uit van het conflictbeleid. Verbeterde
bescherming in de regio's van herkomst kan bijdragen aan de oplossing van
de vluchtelingenproblematiek, het terugdringen van secundaire migratie en
wellicht op termijn aan het verlichten van de asielproblematiek in geïndustrialiseerde
landen. De regering maakt zich in internationaal verband sterk voor verbetering
van bescherming in de regio.Wanneer conflictsituaties zijn opgelost is terugkeer van vluchtelingen
de aangewezen oplossing. Van belang is dat in het gebied van terugkeer een
goede overgang van noodhulp naar structurele ontwikkelingshulp plaatsvindt,
zodat de terugkeer duurzaam kan zijn. Vrijwillige, al dan niet tijdelijke,
terugkeer van geschoolde migranten uit geïndustrialiseerde landen kan
een bijdrage leveren aan de wederopbouw.Het regeringsbeleid ten aanzien van terugkeer van afgewezen asielzoekers
en illegale vreemdelingen maakt integraal onderdeel uit van het buitenlands
beleid, zoals beschreven in eerdere brieven aan de Tweede Kamer. Een effectief
terugkeerbeleid is een voorwaarde voor een beleid ter bevordering van tijdelijke
arbeidsmigratie en circulaire migratie. Van belang is vrijwillige terugkeer
te bevorderen door een combinatie van beleidselementen, zoals gedwongen terugkeer
waar dat nodig is, afspraken met herkomstlanden, ondersteuning van dan wel
pressie op herkomstlanden, steun aan migranten en migrantenorganisaties, steun
aan activiteiten van het Nederlandse maatschappelijk middenveld op het gebied
van opleiding en reïntegratie, steun aan tijdelijke arbeidsmigratie inclusief
effectieve terugkeer, en steun aan (tijdelijke) terugkeer ten behoeve van
de (weder)opbouw van het land van herkomst. Naast bilaterale activiteiten
is ook de inzet van EU middelen van groot belang.Ten slotte hecht de regering aan intensivering van het beleid ter bestrijding
van illegale migratie, mensensmokkel en -handel. Daarbij wordt samenwerking
gezocht met herkomst- en doorvoerlanden. Voor veel van deze landen
vormen de uitwassen van mensensmokkel en -handel een basis om de dialoog over
migratiezaken met westerse landen aan te gaan. Ondersteuning van of pressie
op deze landen, op enig terrein van de betrekkingen, kan onderdeel zijn van
de onderhandelingen.In vele gevallen is de EU het aangewezen uitvoeringskader voor beleid
op dit gebied, met name ten aanzien van de landen die het EU gebied omringen.
De regering is voorstander van intensivering van het EU beleid inzake illegale
migratie, mensensmokkel enhandel, zowel binnen de regionale en ontwikkelingsprogramma's
als binnen de justitiële en politiële samenwerking.Ook het bilaterale beleid ten aanzien van deze problematiek zal worden
geïntensiveerd, binnen het goedbestuurbeleid en het mensenrechtenbeleid.1 INLEIDINGIn de beleidsnotitie «Aan elkaar verplicht, Ontwikkelingssamenwerking
op weg naar 2015» (TK 2003–2004, 29 234, nr. 1) zijn
de lijnen van het ontwikkelingsbeleid voor de komende jaren geschetst. «Aan
elkaar verplicht» is de uitwerking van de brief «Ontwikkelingssamenwerking
in meerjarig perspectief» van 17 juni 2003 (TK 2002–2003,
28 600 V, nr. 65). In het overleg met de Tweede Kamer over «Aan
elkaar verplicht» op 17 november 2003 zegde de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
toe een notitie over Ontwikkeling en Migratie aan de Tweede Kamer te sturen,
die zij met de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zou opstellen.
Tevens zegde zij toe de migrantengroepen in Nederland bij de opstelling van
deze notitie te zullen betrekken.Voor u ligt de toegezegde notitie «Ontwikkeling en Migratie».
Het is een brede notitie, breder dan alleen ontwikkelingssamenwerking en migratie. De notitie is vooral gericht op het te
voeren buitenlandse beleid, en beziet bijvoorbeeld de rol van migranten in
de Nederlandse samenleving dan ook vooral vanuit die invalshoek. De notitie
richt zich vooral op internationale, dat wil zeggen grensoverschrijdende,
migratie.De verbanden tussen ontwikkeling en migratie zijn internationaal nog onvoldoende
geanalyseerd. Mede als gevolg daarvan zijn de gevolgen van de interrelaties
voor een te voeren geïntegreerd buitenlands beleid onvoldoende in kaart
gebracht. De beleidsterreinen ontwikkelingssamenwerking en migratie zijn tot
op heden nog te zeer gescheiden terreinen met verschillende doelstellingen
en uitgangspunten, die elkaar slechts in de uitvoering raken.De notitie begint dan ook met te inventariseren wat bekend is over de
verschillende verbanden. Onderzocht wordt vervolgens waar beide beleidsterreinen
elkaar kunnen versterken, en waar problemen van coherentie om aanpassing van
beleid vragen. Veel aandacht wordt besteed aan ontwikkelingslanden en de vraag
hoe deze te maken hebben met migratie. Daarbij wordt zowel aandacht besteed
aan zuid-zuid-migratie als aan zuid-noord-migratie, al ligt de nadruk gezien
de aard van de notitie op de zuid-noord-migratie. Migratie is bij uitstek
een fenomeen waar individuen een belangrijke rol spelen. Toch zullen de beslissingen
en belangen van de migranten vooral indirect aan de orde komen, daar de notitie
zich richt op de verschillende maatschappelijke processen, zowel in herkomst-
als bestemmingslanden, en het te voeren overheidsbeleid.Zowel het Nederlandse bilaterale beleid, als dat via de Europese Unie
(EU) en multilaterale kanalen wordt in de beschouwingen betrokken. In de analyses
wordt de lange termijn bezien, terwijl in de beleidsaanbevelingen de nadruk
ligt op de korte en middellange termijn.Bij de opstelling van de notitie is het maatschappelijk middenveld, waaronder
migrantengroepen, ontwikkelingsorganisaties en wetenschappers, op verschillende
momenten geconsulteerd, onder meer tijdens een werkconferentie over de notitie
op 25 februari 2004.Het kader van deze notitie wordt gevormd door de doelstellingen en uitgangspunten
van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, migratiebeleid en geïntegreerde
buitenlandse beleid.De ontwikkelingssamenwerking, zoals verwoord in «Aan elkaar verplicht»,
richt zich op armoedevermindering, het terugbrengen van welvaartsverschillen,
conflictbeheersing en de bescherming van de mensenrechten. De belangen van
de ontwikkelingslanden en partnerschap vormen belangrijke uitgangspunten.Het migratiebeleid richt zich op beheersing van de migratie en op het
tegengaan van misbruik en illegale migratie. De absorptiecapaciteit en spankracht
van de Nederlandse en Europese samenlevingen vormen belangrijke uitgangspunten.Het geïntegreerde buitenlandse beleid verenigt de doelstellingen
en uitgangspunten en zoekt naar evenwicht tussen de belangen van de ontwikkelingslanden
en Nederland.De opzet van de notitie is als volgt. Na de algehele samenvatting volgt
in hoofdstuk 1een inleiding. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 een aantal recente
migratietrends beschreven en voorzover mogelijk verklaard. In hoofdstuk 3
wordt onderzocht wat de effecten zijn van deze trends op herkomstlanden respectievelijk
bestemmingslanden. In hoofdstuk 4 wordt op hoofdlijnen onderzocht in hoeverre
het beleidsterrein migratie kan bijdragen aan de doelstelling van het beleidsterrein
ontwikkelingssamenwerking en vice versa. In hoofdstuk 5 worden enkele concrete
raakvlakken tussen beide beleidsterreinen uitgewerkt, inclusief de vraag welke
aanpassingen of intensiveringen van het huidige beleid aanbeveling verdienen
en de financiële consequenties van die voorstellen.2 VERBANDEN TUSSEN ONTWIKKELING EN MIGRATIE2.1 Algemene verbanden tussen ontwikkeling en migratieMigratie is een complex verschijnsel dat van alle tijden is. Omvang en
richting van migratiebewegingen zijn in enige mate te beïnvloeden door
gericht beleid van de betrokken landen, maar de totale migratie zal naar verwachting
ook in de komende decennia in absolute aantallen blijven toenemen. Relatief
gezien, dus gemeten als het percentage van de wereldbevolking dat buiten het
oorspronkelijke land verblijf houdt, is de omvang van de internationale migratie
de afgelopen decennia relatief constant geweest en dat zal naar verwachting
ook de komende decennia zo blijven (2 à 3% van de wereldbevolking).1 Het grootste deel van deze migratie vond en vindt plaats
van ontwikkelingslanden naar ontwikkelingslanden (de zogenaamde zuid-zuid-migratie).2 Nieuw is dat in de laatste decennia en met name vanaf 1995
een relatief groter deel van de totale migratie plaatsvindt van «zuid»
naar «noord», dat wil zeggen van ontwikkelingslanden naar geïndustrialiseerde
landen.3Migratie beïnvloedt de ontwikkeling van landen van herkomst, en ontwikkeling
van landen van herkomst beïnvloedt migratie. Een belangrijke vraag is
of er een eenduidig verband bestaat tussen een toename van de ontwikkeling
van een land en de omvang van de emigratie.Internationaal bestaat geen overeenstemming over de vraag of ontwikkeling
leidt tot een tijdelijke toename van emigratie die weer afneemt met verdergaande
ontwikkeling (de zogenaamde migration hump) dan
wel dat ontwikkeling leidt tot afname van emigratie,1 dan wel dat ontwikkeling in de huidige context van mondialisering
leidt tot blijvende toename van emigratie.2Duidelijk is dat de economische ontwikkeling in een land van oorsprong
niet de enige factor is die de emigratiedruk bepaalt. Van belang is vooral
ook de vraag of toenemende ontwikkeling in het land van oorsprong gepaard
gaat met een toename of afname van de lokale vraag naar arbeid. Waar de ontwikkeling
gepaard gaat met een toename van de vraag naar arbeid neemt de emigratiedruk
veelal af, en andersom. Toename van de emigratiedruk bij toenemende economische
ontwikkeling lijkt met name beperkt te zijn tot de minst-ontwikkelde-landen
en in het bijzonder Afrika ten zuiden van de Sahara.3De theorie van de migration hump4 stelt dat emigratie uit een ontwikkelingsland in het algemeen toeneemt
naarmate in dat land snelle economische en sociale ontwikkeling optreedt.
Dit proces stopt als het voordeel van migratie te klein wordt in termen van
inkomensverschil tussen zendende en ontvangende landen, overigens zonder dat
de emigratie geheel hoeft te verdwijnen.De vraag is dan bij welke niveaus van economische ontwikkeling de toename
van de emigratie begint respectievelijk de afname inzet. Uit statistische
gegevens over de afgelopen decennia zijn aanwijzingen af te leiden. Uit de
minst ontwikkelde landen (inkomen per hoofd van de bevolking in ppp5 termen minder dan 1,500 US dollar) vindt relatief weinig
migratie plaats, afgezien van vluchtelingenmigratie. Uit de middeninkomenslanden
met een inkomen per hoofd van de bevolking in ppp termen tussen 3,500 en 8,000
US dollar zijn grote migratiebewegingen waarneembaar. Typische emigratielanden
zijn bijvoorbeeld Mexico, Marokko, Egypte, Turkije en de Filipijnen. Uit de
landen met een hoger inkomen per hoofd vindt weer weinig migratie plaats.
De middeninkomenslanden bevinden zich als het ware in een migration band. Landen als Spanje, Italië, Griekenland en Ierland
hebben recentelijk het einde van de migration hump
bereikt, landen als Zuid-Korea en Taiwan maken thans deze transitie door en
voor landen als Turkije en Mexico lijkt de transitie in zicht.De theorie van de migration hump is echter
niet onomstreden. Weliswaar wijst een analyse van de migranten in de OESO6 landen van Europa en de Verenigde Staten uit zo'n zeventig
ontwikkelingslanden en landen in transitie op het bestaan van een migration hump, maar een analyse van de VN cijfers over
de netto emigratie uit 164 landen over de periode 1995–2000 doet dat
niet. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat mensen uit ontwikkelingslanden
wel migreren, maar niet naar de geïndustrialiseerde landen.Een tweede belangrijk verband, zij het indirect, tussen ontwikkeling en
migratie doet zich voor waar aanzienlijke vluchtelingenmigratie optreedt als
gevolg van ernstige gewapende conflicten. Enerzijds hangen de oorzaken van
dergelijke conflicten vaak samen met ontwikkelingsproblemen. Anderzijds kan
een gericht internationaal beleid waar ook elementen van ontwikkelingssamenwerking
deel van uitmaken bijdragen aan de oplossing en beheersing van conflicten,
en zo aan het voorkómen, oplossen of verminderen van vluchtelingenmigratie.
Voorts speelt het humanitaire beleid een belangrijke rol in het verlichten
van noodsituaties voor vluchtelingen.En een derde verband tussen ontwikkeling en migratie is te vinden in situaties
waarin politieke repressie leidt tot het vertrek van personen die een gebrek
aan politiek perspectief ervaren of zelfs tot vlucht van personen die voor
vervolging te vrezen hebben. Politieke repressie is in vele gevallen
een aspect van de ontwikkelingsproblematiek en een beleid gericht op goed
bestuur, democratisering en respect voor mensenrechten kan dan ook deze vorm
van migratie helpen voorkomen, zij het vooral op lange termijn.Uit bovenstaande blijkt dat het, voor een analyse van de verbanden tussen
ontwikkeling en migratie, zinvol is verschillende soorten migratie te onderscheiden.
Een eerste onderscheid kan worden gemaakt naar de mate waarin de migratie
berust op vrije keuze van de migrant, waarbij sprake is van een glijdende
schaal van meer vrijwillige naar meer gedwongen migratie. Waar mensen vluchten
voor gewapende conflicten of natuurrampen, of uit gegronde vrees voor vervolging,
overheersen de elementen van dwang en wordt vaak gesproken van gedwongen migratie1 of asielmigratie. Waar mensen migreren vanwege een gebrek aan perspectief
in een situatie van snelle economische en sociale ontwikkeling in lage- en
middeninkomenslanden is meer sprake van vrije keuze. Vertrekken deze migranten
om elders werk te zoeken, dan wordt gesproken van arbeidsmigratie, en waar het om internationaal schaarse hoogopgeleiden gaat omkennismigratie. Zowel arbeids- en kennismigratie als gedwongen
migratie worden op termijn in vele gevallen gevolgd door volgmigratie, dat wil zeggen migratie met als doel gezinsvorming
of -hereniging. Overigens heeft de individuele migrant veelal verschillende
motieven om te migreren, bijvoorbeeld zowel gezinsvorming als het zoeken van
werk. Ook kan het karakter van de migratie in de loop der tijden veranderen;
zo migreert een deel van de vluchtelingen die vanwege oorlog hun land ontvlucht
zijn verder (de zogenaamde secundaire migratie),
veelal als arbeidsmigrant. Het onderscheid tussen gedwongen migratie, arbeids-,
kennis- en volgmigratie is dan ook niet altijd scherp te maken. Het feit dat
het toelatingsbeleid van geïndustrialiseerde landen het vaak gemakkelijker
maakt dat land binnen te komen als asielzoeker dan als arbeidsmigrant draagt
bij tot vermenging van migrantenstromen, doordat vele arbeidsmigranten zich
melden als asielzoeker in een poging toegelaten te worden. Een ander gevolg
van beperkingen in het toelatingsbeleid van beoogde landen van bestemming
is dat naast de legale migratie in vele gevallen illegale migratie voorkomt.In het vervolg van dit hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de
belangrijkste migratietrends, waarbij de nadruk ligt op de werelddelen en
landen die migratiebetrekkingen hebben met Europa.2.2 Trends in migratie2.2.1 WereldwijdWereldwijd migreren jaarlijks tussen de 5 en 10 miljoen personen, inclusief
de illegale migranten.2 Ongeveer 40% van deze
migranten trok in 2000 naar geïndustrialiseerde landen, de overige 60%
trok naar ontwikkelingslanden. De meeste migranten blijven binnen hun regio
van herkomst, zoals de vroegere Sovjet-Unie, Afrika ten zuiden van de Sahara,
Azië, Europa of het Midden-Oosten. Zo verliet van de Aziatische arbeidsmigranten
tussen 1975 en 1994 (exclusief de Chinese migranten) slechts 10% Azië.3 Als migratie naar een ander continent plaatsvindt is
dit vaak secundaire migratie. Ongeveer 48% van de migranten is vrouw, en het
aantal zelfstandig migrerende vrouwen is de laatste jaren sterk gestegen.
Tussen de 1 en 2 miljoen van de jaarlijkse migranten zijn vrouwen en kinderen
die slachtoffer zijn van mensenhandel, waarvan 120 000–500 000
naar de EU landen worden verhandeld, meestal via de Balkan vanuit de voormalige
Sovjet-Unie.4Jaarlijkse aantallen vluchtelingen variëren aanzienlijk van jaar
tot jaar, afhankelijk van de oorlogen en natuurrampen die de oorzaak zijn
van de bewegingen. Zo nam het aantal nieuwe vluchtelingen in
2002 af met bijna 70% ten opzichte van 2001, tot bijna 300 000 (en keerde
een zeer groot aantal van ruim 2 miljoen vluchtelingen terug naar het land
van herkomst, met name Afghanistan, maar ook Angola, Sierra Leone en Burundi).1Het jaarlijkse aantal asielzoekers in de geïndustrialiseerde landen
bedraagt rond 500 000 per jaar,2 waarvan
ongeveer 100 000 worden toegelaten.3Uit deze cijfers blijkt dat verreweg het grootste deel van de jaarlijkse
migranten arbeids- en volgmigranten zijn.Migratie bestaat in steeds meer gevallen niet meer uit een eenmalige verhuizing
van land van herkomst naar land van bestemming. Vaak staat het bestemmingsland
van te voren niet vast (tenzij het om volgmigratie gaat). Migranten reizen
door, van land naar land. En velen keren ook terug, al dan niet tijdelijk.
Harde cijfers ontbreken echter om de dynamiek van de migratie te vangen.Bezien we de aantallen migranten die elders verblijven, dan zijn er wereldwijd
naar schatting 180 miljoen migranten.4De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) schat het aantal arbeidsmigranten
echter op slechts 60 tot 65 miljoen, en als familieleden en illegale arbeidsmigranten
worden meegerekend op 120 miljoen.5De UNHCR schat het aantal vluchtelingen in de wereld op 11,5 miljoen,
inclusief asielmigranten in de westerse landen.6Uit deze cijfers blijkt dat de verschillende schattingen ver uiteen lopen,
waarschijnlijk als gevolg van gebrekkige registraties en verschillende definities.In de volgende paragrafen worden de belangrijkste migratietrends voor
de verschillende regio's van de wereld beschreven, waarbij de nadruk ligt
op de regio's van waaruit substantiële migratie naar Europa plaatsvindt.2.2.2 EuropaDe recente migratiegeschiedenis van Europa laat zien dat Europa tussen
1880 en 1930 een emigratiegebied was, waaruit 45 miljoen Europeanen naar gebieden
«overzee» verhuisden.7 Maar gedurende
de turbulente periode van 1930 tot 1950 veranderde Europa in een immigratiegebied.
Migratie uit de ontwikkelingslanden naar Europa begon in de late jaren 1950,
als gevolg van de groeiende vraag naar arbeid van de snel groeiende Europese
economieën en het groeiende aanbod aan arbeid in de ontwikkelingslanden
door de economische transformaties aldaar (modernisering van de landbouw,
migratie van platteland naar stad en snelle ontwikkeling van het onderwijs).
Grote aantallen gastarbeiders werden geworven of kwamen zelf naar Europa.
Dit systeem werkte soepel tot 1973 toen de Europese economieën in een
recessie raakten door de oliecrisis. Vervolgens sloot een deel van de industrieën
die de immigranten hadden aangetrokken zijn deuren, met als gevolg snel toenemende
werkloosheid in Europa, met name ook onder de immigranten, en hogere sociale
kosten voor deze groep. Het arbeidsmigratiebeleid van de Europese landen werd
daarop restrictiever. Maar wanneer een migratiesysteem eenmaal op gang is
gekomen, is het voor landen die het internationale recht respecteren allerminst
eenvoudig het weer te stoppen. De welvaartsverschillen tussen Europa en de
ontwikkelingslanden bleven bestaan, migratienetwerken en contacten waren ontstaan,
belangrijke diaspora's hadden zich gevestigd en oefenden aantrekkingskracht
uit op nieuwe migranten. Naarmate het beleid voor arbeidsmigratie restrictiever
werd gebruikten de immigranten dan ook andere wegen om Europa binnen te komen,
namelijk asielmigratie, volgmigratie en illegale migratie. De verschillende
Europese landen slaagden er nauwelijks in de omvang van de migratie naar Europa
substantieel te beperken, temeer daar rond 1990 in Europa weer een periode
van sterke economische groei begon.8 Vanaf
het midden van de jaren 1990 nam de immigratie dan ook weer toe, grotendeels
in de vorm van volgmigratie. De stagnatie in de economische groei die rond
2002 inzette en het restrictieve toelatingsbeleid lijken inmiddels gepaard
te gaan met een lichte terugval in de (legale1
) immigratie. Het aandeel van migranten in de bevolking van Europa bedraagt
thans gemiddeld rond de 8%.2De huidige situatie in Europa is complex. Enerzijds vormt beheersing van
de immigratie nog steeds een beleidsprioriteit en stagneert de economie sinds
begin 2002, hetgeen remmend werkt op immigratie. Maar anderzijds is sprake
van schaarste in bepaalde sectoren van de arbeidsmarkt in de meeste geïndustrialiseerde
landen, deels als gevolg van de vergrijzing, en daardoor van een hernieuwde
belangstelling voor de toelating en werving van (vooral tijdelijke) arbeidsmigranten.
Een aantal landen tracht (hoog)geschoolde migranten aan te trekken, maar ook
laaggeschoolden worden geworven, bijvoorbeeld door Spanje, Griekenland, Italië,
Portugal en het Verenigd Koninkrijk.3 Actieve
rekrutering van arbeidsmigranten vindt vooral plaats in de middeninkomenslanden.In het jaar 2001, de piek van de economische cyclus, nam de arbeidsmigratie
(zowel tijdelijke als permanente) dan ook sterk toe, al bleef de volgmigratie
in vele landen de grootste categorie van immigratie.4 De asielmigratie begint af te nemen (met 22% in 2003) vooral als gevolg
van de positieve ontwikkelingen in belangrijke (voormalige) conflictgebieden
als Afghanistan en Servië-Montenegro.5 Of
deze afname doorzet, dan wel omslaat in een hernieuwde toename van de asielmigratie,
hangt sterk samen met de toekomstige internationale situatie en stabiliteit
in de wereld. Overigens bestaan er sterke verschillen per land in de verdeling
van de immigratie over de verschillende categorieën, met aan de ene kant
bijvoorbeeld Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk (instroom arbeidsmigranten
circa 55%, volgmigratie circa 33% en asielmigratie circa 12%) en aan de andere
kant bijvoorbeeld Zweden (instroom arbeidsmigranten circa 2%, volgmigratie
circa 62% en asielmigratie circa 36%).62.2.2.1 Oost-EuropaSinds 1989 heeft het gebied van de voormalige Sovjet-Unie aanzienlijke
migratiebewegingen gekend. Uit de nieuwe staten, vooral uit Centraal-Azië
en de Kaukasus, keerden grote aantallen Russen en Oekraïeners terug naar
hun geboortestreken, terwijl andere migranten terugkeerden naar de nieuwe
staten zoals Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Wit-Rusland en de Oostzeestaten.
De regio kreeg te maken met verschillende vormen van migratie: vluchtelingmigratie
als gevolg van oorlogen in Afghanistan en Tsjetsjenië; arbeidsmigratie
in de vorm van kettingmigratie van oost naar west (vanuit de nieuw onafhankelijke
staten via Rusland naar West-Europa) en de exodus van hooggekwalificeerden
uit met name Armenië, Rusland en Oekraïne.In vergelijking met de vroege negentiger jaren zijn de geregistreerde
migratiebewegingen inmiddels gedaald. Er vindt geen grootschalige migratie
naar het westen plaats, doordat de meeste migratie binnen de regio blijft
en doordat de landen van Centraal- en Oost-Europa als buffer fungeren.Een belangrijk probleem in de Russische Federatie is de groei van de handel
in vrouwen voor seksuele uitbuiting, naar zo'n veertig bestemmingslanden.
Binnen enkele jaren is deze vrouwenhandel uitgegroeid tot de belangrijkste
bron van inkomsten voor de georganiseerde misdaad in Rusland.72.2.2.2 NederlandDe ontwikkelingen in Nederland volgden in grote lijnen het hierboven geschetste beeld voor Europa. Op grond van de recente migratietrends
behoort Nederland binnen Europa tot de landen met een gematigde groei van
de legale immigratie.De verdeling over de verschillende categorieën legale immigratie
was van 1997–2001 41% volgmigratie, 20% arbeidsmigratie, 8% studiemigratie1 en 26% asielmigratie.2
Het aantal asielzoekers nam in 2003 verder af, met 28% tot 13 400. Het
is overigens denkbaar dat de daling in de asielmigratie ten minste gedeeltelijk
is gecompenseerd door een stijging van de illegale immigratie.3In de loop der jaren is het aantal nationaliteiten in de Nederlandse netto
immigratie (immigratie minus emigratie) toegenomen. Vanaf de jaren zestig
van de vorige eeuw is de immigratie uit EU en andere westerse landen verre
van verwaarloosbaar geweest. Maar anders dan de immigratie uit niet-westerse
landen is deze immigratie altijd min of meer in evenwicht geweest met de emigratie.
De netto immigratie is dus voornamelijk afkomstig uit niet-westerse landen.4In de afgelopen jaren was het aandeel van EU-ingezetenen5 rond 14% van de netto immigratie en van inwoners van de overige westerse
landen 24%. Inwoners van de Nederlands Antillen maakten rond 12% van de netto
immigratie uit.6 Het aandeel van de traditionele
herkomstlanden Turkije, Marokko en Suriname7
is relatief stabiel (in de afgelopen jaren 9% voor Turkije, 8% voor Marokko
en 5% voor Suriname).8 58% van de netto immigratie
kwam uit andere niet-westerse landen dan de genoemde, met een sterke procentuele
toename in de periode 1999–2001 voor de zogenaamde nieuwe etnische groepen
afkomstig uit Iran (in 2001 instroom 2061), Polen (2011), Rusland (5928),
China (3560), Angola (1822) en Sierra Leone (1514).Hoewel voor de niet-westerse migranten de immigratie naar Nederland duidelijk
groter was dan de emigratie uit Nederland (waaronder terugkeer naar het land
van herkomst), is deze emigratie toch substantieel, ter grootte van ongeveer
eenderde van het bruto aantal immigranten.9Opvallend is dat Nederland een aanzienlijke netto emigratie van Nederlanders
kent. Het aantal emigrerende Nederlanders was over de afgelopen jaren gelijk
aan circa 30% van het aantal immigrerende Nederlanders. Nederland kampt met
een brain drain, waarbij de knapste mensen het
land verlaten.10 Daarentegen trekken relatief
weinig hooggekwalificeerden naar Nederland. Deze situatie bemoeilijkt de ontwikkeling
van een kenniseconomie.Verreweg het grootste deel van de legale arbeidsimmigranten komt al jaren
uit westerse landen (rond 85%), met slechts 5–6% uit Afrika en 8–11%
uit Azië.11 Asielmigranten waren in de
periode 1993–2002 vooral afkomstig uit Angola, Sierra Leone, Afghanistan,
Irak, Iran, Turkije, China, Somalië, Democratische Republiek Congo, het
vroegere Joegoslavië, Sudan, Guinee, Armenië, de Russische Federatie
en Azerbeidzjan.Over het opleidingsniveau van de immigranten bij aankomst zijn slechts
fragmentarische gegevens bekend.Er zijn aanwijzingen dat bijna driekwart van de Turkse en Marokkaanse
immigranten bij aankomst hooguit een lagere (beroeps)opleiding had gevolgd,
en slechts 4% een hogere beroepsopleiding.Het opleidingsniveau van veel nieuwe etnische groepen (waaronder veel
toegelaten asielzoekers en hun volgmigranten) lijkt hoger te liggen. Van de
asielzoekers die in de periode 1995–2000 naar Nederland zijn gekomen
is van bijna de helft het opleidingsniveau geregistreerd. Van degenen daarvan
die 16 jaar of ouder waren heeft bijna de helft een middelbare of hogere opleiding
opgegeven (18% een hogere opleiding).12 Van
de Afrikaanse asielzoekers is het aandeel met een hogere opleiding lager dan
het gemiddelde, met uitzondering van Kongolezen, Nigerianen,
Rwandezen en Sudanezen.In het algemeen komt over het opleidingsniveau van Afrikanen in Nederland
(dus niet alleen asielzoekers) het beeld naar voren van een gemiddeld laag
opgeleide groep (in vergelijking met de Nederlandse bevolking), met uitzondering
van de Ghanezen. Overigens betekent laag opgeleid naar Nederlandse maatstaven
niet automatisch dat men naar de maatstaven van het land van herkomst ook
laagopgeleid is.1 Door verschil in niveau van
opleidingsinstituten zullen vele in hun eigen land als hoger opgeleid gekwalificeerden
in Nederland waarschijnlijk als lager opgeleid beschouwd worden.Bezien we de migration stock in Nederland,
dan is het van belang onderscheid te maken tussen de verschillende gebruikte
termen. Als migranten worden in dit verband beschouwd personen die naar Nederland
gemigreerd zijn en hier voor langere tijd (langer dan een jaar) verblijven.
In deze notitie wordt deze categorie gelijkgesteld aan inwoners van Nederland
die in het land van afkomst zijn geboren en van wie ten minste één
ouder in het buitenland is geboren. Door het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS) wordt deze categorie de eerste generatie allochtonen genoemd. Voor bepaalde
analyses is het daarnaast zinvol te onderscheiden hoeveel personen in Nederland
geboren zijn en van wie ten minste één ouder in het buitenland
is geboren. Deze personen zijn geen migranten. Door het CBS wordt deze categorie
de tweede generatie allochtonen genoemd. Ten slotte wordt in sommige analyses
de term «buitenlander» of «buitenlands» gebruikt,
waarmee gedoeld wordt op degenen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben.Het aantal legale migranten dat in Nederland verblijft ligt met 1,6 miljoen
rond de 10% van de bevolking.2 Daarnaast is het
aantal illegaal verblijvenden de laatste vier jaar waarschijnlijk gestegen,
tot tussen de 112 000 en 163 000.3Een verdeling van de hier verblijvende migranten naar arbeidsmigranten,
volgmigranten en asielmigranten is moeilijk te maken. Duidelijk is wel dat
het overgrote deel van de 1,6 miljoen legaal in Nederland verblijvende migranten
als volgmigrant naar Nederland is gekomen.Een indicatie voor de arbeidsmigratie is dat slechts rond 3–4% van
de totale werkende bevolking niet de Nederlandse nationaliteit heeft,4 waarmee Nederland binnen de westerse landen een lage
middenpositie inneemt. In de periode 1995–2002 zijn in totaal circa
125 000 legale arbeidsmigranten naar Nederland gekomen,5 waarbij bedacht moet worden dat arbeidsmigratie in de meeste gevallen
van beperkte duur is.6 Anderzijds dient bedacht
te worden dat migranten die op een andere titel dan arbeidsmigratie zijn binnengekomen,
in Nederland in veel gevallen wel gaan werken. Nederland kende in 1998 235 000
buitenlandse werkenden.7Het aantal in de afgelopen vijf jaar toegelaten asielzoekers kan op 30 000–50 000
worden geschat.8Van de legale migranten is 63% afkomstig uit een niet-westers land.9 Het aantal niet-westerse migranten is sinds 1996 met
bijna 32% toegenomen.10 De belangrijkste herkomstlanden
van in Nederland verblijvende migranten zijn Suriname (188 000 in 2003),
Turkije (182 000), Indonesië (133 000) en Marokko (165 000).11 Andere ontwikkelingslanden van herkomst zijn het vroegere
Joegoslavië12, Irak (36 000), Afghanistan
(31 000), de vroegere Sovjetunie, China (27 000), Iran (24 000)
en Somalië (20 000).13Van de 235 000 buitenlandse werkenden die Nederland in 1998 telde
was de helft afkomstig uit de EU, 11% uit Marokko en 11% uit Turkije.Bezien we naast de migranten ook de tweede generatie allochtonen, dan
is het percentage economisch actieven onder de niet-westerse allochtone bevolking
van de eerste en tweede generatie tezamen ongeveer een kwart lager
dan onder de Nederlandse en westers-allochtone bevolking. Dit cijfer verhult
echter dat het percentage economisch actieven onder de Surinaamse en Antilliaanse
allochtonen veel dichter bij dat van de Nederlandse bevolking ligt dan dat
onder de Turkse en Marokkaanse allochtonen (Marokkanen bijna 50% lager dan
Nederlanders).1Het niveau van scholing van de allochtone bevolking is relatief lager
dan van de Nederlandse bevolking, al heeft ongeveer 60% van de allochtone
bevolking van 15–64 jaar van Turkse, Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse
afkomst een opleiding boven het lagereschoolniveau.De verwachting is dat het aandeel van migranten (eerste generatie) in
de bevolking van Nederland zal oplopen tot 15% in 2050 en dat het aandeel
van de niet-westerse migranten in de totale legale migratie relatief stabiel
zal blijven, op 60%.2.2.3 Noord-AmerikaDe Verenigde Staten en Canada behoren tot de landen die jaarlijks de grootste
aantallen legale en illegale migranten ontvangen. Deze landen voeren een beleid
van werving van arbeidsmigranten gebaseerd op scholings- en ervaringseisen
en jaarlijkse toelatingsquota. Daarnaast wordt een beleid van hervestiging
voor vluchtelingen gevoerd.Met 850 000 nieuwe legale permanente migranten per jaar is de Verenigde
Staten in absolute termen het belangrijkste bestemmingsland ter wereld. Het
is ook het land waar de meeste hoogopgeleiden uit minst-ontwikkelde-landen
heen gaan (brain drain). De meeste immigranten
komen uit Latijns-Amerika en Azië. Sinds enkele jaren worden zowel grotere
aantallen hooggekwalificeerde tijdelijke migranten als grotere aantallen ongeschoolde
migranten (met name Mexicanen) toegelaten, en onlangs heeft de regering Bush
een voorstel voor legalisering van illegalen gepresenteerd. Aan de andere
kant zijn sinds 11 september 2001 de veiligheidsmaatregelen verscherpt,
ook ter bestrijding van illegale immigratie.22.2.4 AfrikaAfrika als geheel kent aanzienlijke migratie binnen het continent.3 Afrikaanse landen herbergen naar schatting 20 miljoen
Afrikaanse arbeidsmigranten.4Vier van de vijf landen in de wereld die, gemeten naar beschikbare financiële
en institutionele capaciteiten, het zwaarst belast worden met vluchtelingenopvang
liggen in Afrika (Burundi, Guinee, Tanzania en Gambia).5Noord-Afrika, en dan met name de Maghreb, kent sinds decennia een aanzienlijke
reguliere arbeids- en volgmigratie naar de EU. Ook is de zone een doorgangsgebied
voor legale en illegale migranten uit Sub-Sahara-Afrika.In West-Afrika vindt traditioneel op grote schaal tijdelijke (legale en
illegale) arbeidsmigratie plaats vanuit de Sahellanden naar de welvarender
kustlanden en tussen de kustlanden. Sinds 2000 werd in Ivoorkust dit patroon
wreed verstoord, toen golven van xenofoob geweld zich richtten tegen de 30%
van de bevolking die van buitenlandse afkomst is.West-Afrika levert het grootste deel van de migranten die via de Maghreb
naar Europa reizen. Op dit traject, maar ook bij de migratie binnen de regio,
heeft de regio te lijden onder mensensmokkel en -handel. Zo worden Nigeriaanse
vrouwen verhandeld voor de prostitutiemarkten in Europa en Azië,
en zijn verscheidene tienduizenden kinderen verkocht als slaven voor het werk
op plantages in West- en Centraal-Afrika.Gewapende conflicten en politieke onrust, bijvoorbeeld in Sierra Leone
en Liberia, hebben tot grote vluchtelingenbewegingen in de regio geleid, met
concentraties van vluchtelingen in Guinee en (tot 2000) Ivoorkust. Begin 2003
telde de regio 630 000 vluchtelingen.1In Centraal-Afrika (het Grote-Merengebied) is migratie vooral verbonden
met de ernstige gewapende conflicten. De oorlogen in Rwanda, Burundi en de
DRC leidden in de afgelopen decennia tot miljoenen vluchtelingen, die vooral
naar landen in of rond de regio (Tanzania, Zambia) vluchtten. Begin 2003 waren
er ruim 1,2 miljoen vluchtelingen in Centraal-Afrika.1 Met de beëindiging
van de oorlog in Rwanda, en de voortgang in de vredesprocessen in de DR Congo
en Burundi, is een aanzienlijk deel van de vluchtelingen al teruggekeerd naar
hun land van herkomst, en zijn de vooruitzichten op terugkeer van de resterende
vluchtelingen positief.Ook Oost-Afrika en de Hoorn van Afrika hebben de afgelopen decennia te
maken gehad met grote aantallen vluchtelingen, als gevolg van (burger)oorlogen
in de regio zelf en in het Grote-Merengebied, en droogten in de regio. Tanzania
is een van de belangrijkste opvanglanden voor vluchtelingen uit het Grote-Merengebied.
Somalië is een uiteengevallen staat, van waaruit grote aantallen migranten
zich over de wereld verspreid hebben.Daarnaast kent Oost-Afrika een aanzienlijke emigratie van geschoolde arbeidsmigranten,
onder meer naar Zuid-Afrika.In zuidelijk Afrika vindt al sinds een eeuw sterke arbeidsmigratie plaats
naar de centra van mijnbouw en industrie (in Zuid-Afrika, Zimbabwe, Zambia
en Botswana), vooral vanuit de dichtbevolkte aangrenzende landen (Mozambique,
Malawi, Lesotho, Swaziland). Na de val van het apartheidssysteem heeft een
verschuiving in de migratiepatronen plaatsgevonden. Meer migranten uit heel
Afrika, zowel geschoolde als ongeschoolde, kwamen naar Zuid-Afrika, veelal
op illegale wijze. Daartegenover stond meer emigratie uit Zuid-Afrika van
vooral blanke hoogopgeleiden. De recente economische recessie (bijvoorbeeld
in de mijnbouw) en groeiende xenofobie en criminaliteit bedreigen de laatste
jaren de immigratie uit Afrika. De Zuid-Afrikaanse regering heeft de wetgeving
en handhaving tegen illegale migratie aangescherpt.Zuidelijk Afrika kent ook vluchtelingmigratie, als gevolg van de conflicten
in Angola en het Grote-Merengebied (in totaal ruim 300 0001).
Met name Zambia heeft grote aantallen vluchtelingen opgevangen. Ook hier geldt
dat vele vluchtelingen al zijn teruggekeerd en dat de resterenden naar verwachting
binnenkort grotendeels zullen volgen.2.2.5 Midden-OostenHet Midden-Oosten en dan met name de Golfregio is sinds 1975 een zeer
belangrijke bestemming voor arbeidsmigranten. Na een tijdelijke terugval in
de jaren 1986–1990 is het jaarlijkse aantal migranten naar de Golfstaten
weer gestegen tot hogere niveaus dan tevoren. Kenmerkend voor de Golfregio
is dat deze landen geen verzorgingsstaat kennen en geringe bescherming bieden
aan de migranten. Desondanks is bijvoorbeeld voor India rond 40% van de jaarlijkse
overmakingen afkomstig uit de Golf.2 De meeste
migranten komen uit Zuid- en Zuidoost-Azië en Afrika (Sudan, Egypte).3Turkije is van oudsher een land van herkomst van arbeids- en volgmigranten
voor Europa, maar is in de laatste jaren ook een doorgangsland geworden voor
illegale migranten (naar schatting rond 200 000 per jaar) uit vele landen
van de wereld op weg naar Europa.2.2.6 Overig AziëIn Zuid-, Zuidoost- en Oost-Azië zijn de belangrijkste kenmerken
van de migratie de diversiteit en het grote aantal migratiebewegingen binnen
de regio, deels te verklaren doordat Azië zowel geïndustrialiseerde
landen als ontwikkelingslanden telt.1Azië is in de afgelopen jaren het toneel geweest van een aantal ernstige
gewapende conflicten of situaties van binnenlandse instabiliteit (Afghanistan,
Irak), met grote aantallen vluchtelingen en asielzoekers tot gevolg. Van de
vier miljoen vluchtelingen die in 2001 onderdak vonden in Iran en Pakistan
zijn er sindsdien 2,5 miljoen teruggekeerd naar Afghanistan.In het zuiden en oosten van Azië zijn de grootste aantallen migranten
afkomstig uit China (met een diaspora van 30 tot 50 miljoen mensen), India
(20 miljoen) en de Filipijnen (7 miljoen). Naast de legale arbeidsmigratie
is een algemene toename van illegale migratie waarneembaar, waaronder smokkel
van Chinese arbeiders en handel in vrouwen en kinderen uit Zuidoost-Azië.2.2.7 Latijns-Amerika en de CaraïbenLatijns-Amerika en de Caraïben kennen aanzienlijke migratie. Verschillende
patronen zijn te onderscheiden: migratie naar de Verenigde Staten en Canada,
vooral uit Mexico, Midden-Amerika en de Caraïben; migratie binnen Midden-Amerika;
migratie binnen de Andesregio; migratie binnen de zuidpunt van Zuid-Amerika;
en vluchtelingmigratie als gevolg van guerilla-oorlogen (Mexico, Guatemala
en Colombia). Colombia, het tweede dichtstbevolkte land in de regio, kent
aanzienlijke emigratie als gevolg van economische recessie en aanhoudend geweld.22.3 Oorzaken van migratieOorzaken van migratie kunnen op verschillende niveaus beschreven worden.
Enerzijds zijn er de fundamentele oorzaken, macroverschijnselen die blijken
samen te gaan migratie. Maar de beslissing tot migratie is veelal een individuele
of familiebeslissing, en voor een volledig beeld moeten de fundamentele oorzaken
dan ook aangevuld worden met interveniërende factoren, die op microniveau
een beslissing tot migratie beïnvloeden. Het onderscheid tussen fundamentele
en interveniërende oorzaken is overigens geleidelijk en niet altijd scherp
te maken. In veel gevallen zijn ook verschillende oorzaken van migratie tegelijkertijd
aanwezig.Een tweede onderscheid is te maken tussen factoren die vooral de beslissing
tot migratie beïnvloeden en factoren die meer de keuze van de bestemming
bepalen.Een derde veel gebruikt onderscheid is dat tussen push en pull factoren: push factoren zijn omstandigheden in het land van herkomst die aanzetten
tot emigratie, en pull factoren zijn factoren
in bestemmingslanden die migranten aantrekken.Ten vierde is het zinvol onderscheid te maken tussen oorzaken met een
meer dwingend karakter en oorzaken die meer vrije keuze laten, met andere
woorden, tussen de verschillende typen migratie.En ten slotte kunnen worden onderscheiden oorzaken die direct samenhangen
met door landen van bestemming of herkomst gevoerd beleid.Onderstaand worden oorzaken van migratie belicht, voor de verschillende
typen migratie en in grote lijnen gaande van meer fundamentele naar meer beleidsbepaalde
en interveniërende oorzaken.Bij gedwongen migratie liggen de oorzaken meestal op het vlak van wat
men zou kunnen aanduiden als «politieke ontwikkelingen». Het gaat
dan om:– schending van mensenrechten, in vele gevallen leidend tot vervolging
(in de zin van het Vluchtelingenverdrag);1– ontbreken van goed bestuur, waaronder begrepen respect voor de
rechtsstaat (met andere woorden, de overheid als geheel functioneert slecht);– interne, al dan niet gewelddadige conflicten;– internationale, gewelddadige conflicten.In al deze gevallen is sprake van overduidelijke push factoren: de situatie in het land van herkomst is zodanig dat de
persoonlijke veiligheid van mensen in gevaar komt dan wel sprake is van gebrek
aan perspectief op persoonlijke ontwikkeling in het eigen land. Dit wil uiteraard
niet zeggen dat in individuele gevallen toch geen sprake zou kunnen zijn van
een mix van push en pull
factoren: ook diegenen wier veiligheid wellicht niet direct in het geding
is, kunnen gebruik maken van de mogelijkheid hun land te verlaten, indien
zij weten dat de kans op toelating in andere landen als gevolg van de algehele
situatie in hun land van herkomst is toegenomen.Een tweede oorzaak van gedwongen migratie wordt gevormd door acute natuurrampen.
Hier gaat het gewoonlijk om grote groepen mensen die hun gebied moeten verlaten.
In vele gevallen kunnen de mensen na verloop van tijd terugkeren, wanneer
al dan niet met hulp van buitenaf het gebied van herkomst weer bewoonbaar
is gemaakt.Oorzaken van andere typen migratie, met name arbeidsen volgmigratie, zijn:– Verschillen in sociaal-economische ontwikkeling tussen landen
leiden veelal tot migratie. Met name verschillen in de vraag naar arbeid en
in de hoogte van de lonen oefenen invloed uit, en in mindere mate de zekerheden
van eventuele collectieve voorzieningen in verzorgingsstaten. Dat deze laatste
factor niet doorslaggevend is blijkt uit de aantrekkingskracht van de Golfstaten
en de Verenigde Staten voor migranten uit grote delen van de wereld. Hoge
werkeloosheid in landen van herkomst bevordert emigratie. Schaarste op (bepaalde
delen van) de arbeidsmarkt in geïndustrialiseerde landen, bijvoorbeeld
samenhangend met vergrijzing, werkt als pull factorvoor
immigratie. Immigratie in geïndustrialiseerde landen blijkt sterk te
reageren op veranderingen in de werkgelegenheid.2– Mondialisering (in het Engels: globalization). Het toenemen van contacten over de gehele wereld op alle gebieden
(onder meer technologisch, politiek en economisch) maakt de wereld toegankelijker.
Economische liberaliseringen hebben geleid tot een toenemend vrij verkeer
van kapitaal en goederen, hetgeen leidt tot economische druk om ook het personenverkeer
te liberaliseren. Overplaatsingen binnen multinationale ondernemingen zijn
een voorbeeld van (veelal tijdelijke) arbeidsmigratie als gevolg van de mondialisering
van ondernemingen.– Snelle bevolkingsgroei mits gekoppeld aan achterblijvende economische
ontwikkeling (met name werkgelegenheid) in een ontwikkelingsland leidt tot
meer emigratie.– Milieudegradatie met als gevolg daling en instabiliteit van inkomens
leidt tot meer emigratie.– Slecht bestuur van staten, en in het ergste geval het falen van
staten zet aan tot emigratie. In slecht bestuurde landen ervaart de bevolking,
en name het jongere deel, veelal een algeheel gebrek aan (politiek, economisch
en sociaal) perspectief.– Het bestaan van een migratiecultuur bevordert emigratie. Men spreekt
van een migratiecultuur, als de bevolking alle inspanningen richt op emigratie
en emigratie een steeds belangrijker plaats inneemt in overlevingsstrategieën.
De focus op migratie gaat vaak ten koste van het aanpakken van de binnenlandse
problemen.– Te rooskleurige beeldvorming over de (economische) mogelijkheden
in de bestemmingslanden. De te positieve beelden worden vaak mede gevormd
uit de media en uit verhalen van migranten die al elders verblijven en zich
voordoen als geslaagd, ook al is de werkelijkheid anders.– Het bestaan van gemeenschappen van landgenoten elders (een diaspora) werkt als algemene pull
factor. Het bestaan van een groep landgenoten in een specifiek land van bestemming
vergemakkelijkt de migratie naar en vestiging in dat specifieke land van bestemming,
en is een specifieke pull factor voor dat land.– Het migratiebeleid van bestemmingslanden. De Europese geïndustrialiseerde
landen voeren de laatste decennia een toenemend restrictief migratiebeleid.
Een dergelijk beleid remt migratie, overigens zonder deze volledig te kunnen
tegenhouden.1 De vraag naar toegang tot de geïndustrialiseerde
landen overtreft het aanbod verre (jaarlijks zijn slechts 2,5 à 3 miljoen
legale plaatsen voor migranten beschikbaar).2
Deze onevenwichtige arbeidsmarkt leidt ertoe dat vele migranten de toegangsbeperkingen
trachten te omzeilen. Veel gebruikte methoden zijn illegale migratie, niet
vertrekken nadat een verblijfsvergunning (bijvoorbeeld een studie- of toeristenvisum)
is verlopen, of asiel aanvragen zonder dat aan de gronden voor asiel wordt
voldaan.Het restrictieve migratiebeleid van de Europese landen heeft mogelijk
nog een paradoxaal effect, namelijk een versterkte neiging onder migranten
zich permanent in Europa te vestigen.3Ook niet-geïndustrialiseerde bestemmingslanden voeren vaak een restrictief
migratiebeleid. Daarbij kan worden overgegaan tot gedwongen uitzettingen van
buitenlanders (Ghana, Nigeria, Zuid-Afrika, Saudi-Arabië, Zuidoost-Azië).– De activiteiten van syndicaten van mensensmokkelaars en -handelaars.
Om toegangsbeperkingen te omzeilen staan degenen die koste wat het kost willen
migreren veelal weinig andere wegen open dan te migreren met behulp van mensensmokkelaars
of -handelaars. Parallel aan het toenemend restrictieve toelatingsbeleid in
bestemmingslanden zijn de laatste jaren dan ook organisaties van mensensmokkelaars
en -handelaars stevig verankerd geraakt in vele landen van oorsprong (Oost-
en Zuid-Europa, Zuidoost-Azië, Maghreb), waar zij met hun activiteiten
inmiddels veelal grotere winsten maken dan met activiteiten als drugssmokkel.De bemiddeling van mensensmokkel- en -handelsyndicaten bepaalt in vele
gevallen de keuze van het precieze land van bestemming, doordat de syndicaten
de keuze voor de migrant maken op grond van het toelatingsbeleid. Wijzigingen
in het toelatingsbeleid van een land leiden veelal tot wijzigingen in de keuze
van bestemmingen door de syndicaten.– Het arbeidsmarktbeleid van bestemmingslanden. Ondanks een restrictief
migratiebeleid streven vele bestemmingslanden tegelijkertijd naar liberalisering
van (delen van) de arbeidsmarkt en van de toelating van arbeidsmigranten.
De balans die specifieke bestemmingslanden vinden tussen deze twee beleidsterreinen
is van grote invloed op de omvang van de (arbeids)immigratie. In situaties
van schaarste op de arbeidsmarkt worden veelal ruimere mogelijkheden voor
toelating of zelfs actieve rekrutering van bepaalde categorieën arbeidsmigranten
gecreëerd.– Het migratiebeleid van herkomstlanden. Een aantal overheden voert
een bewust beleid van export van arbeid, bijvoorbeeld de Filipijnen, met als
doel inkomsten te verwerven uit overmakingen en gebruik te maken van de kennis
en contacten die de migranten opdoen.– Historische, culturele en taalkundige banden zijn nog steeds vaak
van invloed op de keuze van de bestemming; hetzelfde geldt voor
geografische nabijheid en bereikbaarheid.– Op het niveau van de gemeenschap en familie van de (potentiële)
migrant kunnen vele factoren als interveniërende factoren van invloed
zijn op migratiebeslissingen. De aard van de invloed verschilt veelal per
land.1 Te denken valt aan kenmerken als leeftijd,
geslacht, opleiding, burgerlijke staat, werksituatie van de (potentiële)
migrant, de rol van de vrouw en de opvattingen daarover, financiële situatie
en «relatieve deprivatie» (perceptie van financiële situatie
vergeleken met andere huishoudens in de buurt), eerdere ervaring met migratie
en sociaal-economische situatie in het herkomstgebied. Zo zijn in Marokko
buitenlandse migranten veelal lager opgeleid dan binnenlandse migranten.2.3.1 De oorzaken van de migratie naar NederlandAan de hand van de in het voorgaande genoemde algemene oorzaken van migratie
laat een groot deel van de migratie naar Nederland zich verklaren.2De vier belangrijkste herkomstlanden van migranten in Nederland, namelijk
Turkije, Suriname, Marokko en Indonesië zijn ontwikkelingslanden die
zich in of vlak onder de migration band bevinden.De keuze van Nederland als bestemmingsland is voor Turken en Marokkanen
het gevolg van actieve rekrutering door Nederlandse werkgevers in de jaren
zestig en zeventig. Vervolgens oefende de aanwezige groep Turken en Marokkanen
aantrekkingskracht uit op nieuwe migranten, grotendeels in de vorm van volgmigratie.
De collectieve voorzieningen maakten voortgezet verblijf en volgmigratie mogelijk,
ook toen de arbeidsmigranten voor een groot deel werkloos waren geworden.Voor Surinamers en Indonesiërs kan de keuze van Nederland verklaard
worden uit de historische banden en ontwikkelingen.De immigratie van de zogenaamde nieuwe etnische groepen is vooral een
gevolg van asielmigratie als gevolg van internationale instabiliteit. De nationaliteiten
houden in hoge mate verband met de landen van instabiliteit of oorlog: voormalig
Joegoslavië, Irak, Afghanistan, voormalige Sovjet-Unie, Iran, Somalië.
Toch is het verband complexer dan op het eerste gezicht lijkt. De keuze van
Nederland als bestemmingsland lijkt mede ingegeven door de periode van economische
groei die vanaf 1990 begon, gekoppeld aan een restrictief arbeidsmigratiebeleid
vanaf 1994 en een relatief ruim toelatingsbeleid voor oorlogsvluchtelingen.
De nieuwe herkomstlanden bevinden zich grotendeels in de migration band, en de migranten zijn met name uit de hogere klassen
binnen het land afkomstig.3 GEVOLGEN VAN MIGRATIETRENDS3.1 Gevolgen van migratietrends voor de ontwikkeling van
herkomstlandenOver de gevolgen van migratie, en in het bijzonder arbeidsmigratie, op
de ontwikkeling in landen en gebieden van herkomst bestaat bepaald geen overeenstemming.3 Al decennialang woedt een debat tussen «migratie-optimisten»
en«migratie-pessimisten». De eerste groep zag, in de jaren zestig,
migratie als een uitermate geschikt middel om economische groei in gang te
zetten. Aan overmakingen, investeringen en consumptieve bestedingen als gevolg
van migratie werd hierbij een cruciale rol toegedicht, evenals aan de ondernemersgeest
die de migranten vanuit de ontwikkelde landen zouden meenemen. De tweede groep,
die het wegtrekken van«jonge, talentvolle en ondernemende» migranten
juist als oorzaak ziet van lethargie en economische neergang
in herkomstgebieden, domineerde het debat sinds de jaren zeventig.In de jaren tachtig en negentig kwam er echter meer nuance in het debat.
In de nieuwe visie wordt migratie gezien als een multilokale bestaansstrategie
van huishoudens om inkomensrisico's te spreiden en lokale, structurele ontwikkelingsobstakels
(zoals slecht functionerende markten en corruptie) te overwinnen. Er is veel
meer oog gekomen voor het gelijktijdig optreden van zowel positieve als negatieve
effecten, waarbij migratie voor verschillende gebieden en landen zeer uiteenlopende
effecten kan hebben. De centrale vraag wordt dan waarom migratie voor bepaalde
landen en regio's veel positievere effecten heeft dan voor andere.1Van groot belang is de vraag welke effecten migratie heeft op de arbeidsmarkt
in het land van herkomst. Op dit gebied is nauwelijks systematisch onderzoek
voorhanden. Theoretisch kan worden verondersteld dat migratie weinig invloed
heeft wanneer werklozen migreren of wanneer migranten gemakkelijk vervangen
kunnen worden uit het reserveaanbod aan arbeid. In bepaalde gevallen zullen
de achterblijvers profiteren van het vertrek van migranten, namelijk waar
zij de arbeidsplaatsen van de migranten kunnen innemen of waar het vertrek
van migranten leidt tot hogere lonen. Slechts waar onvervangbare werkende
hogeropgeleiden wegtrekken zal de lokale economie daaronder leiden.2De kosten van migratie voor ontwikkelingslanden liggen in verlies van
potentiële productie, belastingopbrengsten, publieke investeringen, en
menselijke capaciteit. Belangrijke baten van migratie zijn geldelijke overmakingen
aan familieleden in het land van herkomst en de kennis, ervaring, netwerken
en ondernemersgeest die de emigranten verwerven en die zij kunnen inzetten
voor de ontwikkeling van het land van herkomst.In de volgende paragrafen wordt bezien in welke situaties welke gevolgen
te verwachten zijn, aan de hand van twee belangrijke bepalende factoren, namelijk
de overmakingen en de menselijke capaciteit.3.1.1 Financiële overmakingen (remittances)De toename van de migratie is gepaard gegaan met een gestage stijging
van het bedrag aan geldovermakingen door migranten naar ontwikkelingslanden.3 Overmakingen zijn naar verwachting vooral afkomstig
van arbeidsmigranten, maar ook alle andere typen migranten, inclusief vluchtelingen
in de regio, zullen zodra zij daar de middelen toe hebben in het algemeen
geld overmaken naar achtergebleven familie. De omvang van de wereldwijde officiële
overmakingen naar ontwikkelingslanden, thans rond de 80 miljard US dollar,4 overtreft inmiddels het totaal aan officiële ontwikkelingshulp
en komt overeen met circa de helft van de omvang van de directe buitenlandse
investeringen. Bovendien bedragen de onofficiële overmakingen (goederen,
contant meegenomen geld, geld verzonden langs informele kanalen) naar schatting
nog eens één- tot driemaal de officiële. De verwachting
is dat de omvang van de overmakingen de komende jaren zal blijven toenemen,
met de toenemende migratiestromen en verbeteringen in de financiële infrastructuur.De belangrijkste landen van waaruit geld wordt overgemaakt zijn de Verenigde
Staten (circa 30%), Saudi-Arabië (circa 20%), Duitsland en België.
Nederland behoort niet tot de belangrijkste tien landen voor overmakingen.5 Wel verdubbelden de jaarlijkse overmakingen door in
Nederland wonende migranten tussen 1995 en 2002, van 331 naar 653 miljoen
euro. Het belangrijkste ontvangende lande van geldovermakingen uit Nederland
is Suriname.6Slechts ruim 10% van de wereldwijd geregistreerde overmakingen is afkomstig
uit ontwikkelingslanden.7 Lage- en middeninkomenslanden tezamen ontvangen de helft van de wereldwijde overmakingen. Overmakingen
zijn, in verhouding tot het inkomen, hoger voor armere landen. In absolute
zin stromen de meeste overmakingen naar de hogere-lage-inkomenslanden en de
lage-middeninkomenslanden, omdat hier de meeste migranten vandaan komen. De
grootste ontvangers zijn India, Mexico, Filipijnen, Marokko, Egypte, Turkije,
Libanon en Bangladesh. Geheel Afrika ten zuiden van de Sahara ontvangt slechts
5% van de overmakingen aan ontwikkelingslanden.1
Als percentage van de totale kapitaalinstroom en het BNP zijn overmakingen
echter het belangrijkst voor de minst-ontwikkelde-landen. De landen die, als
percentage van het BNP, de meeste overmakingen ontvangen zijn Lesotho (37%),
Samoa (21%) en Jordanië (21%; Jordanië is overigens een laag-middeninkomensland).Uit onderzoek blijkt dat overmakingen betrouwbaarder en stabieler zijn
en zich minder pro-cyclisch (en soms zelfs anti-cyclisch) gedragen dan andere
kapitaalsstromen richting ontwikkelingslanden. In economisch zware tijden
emigreren meer mensen uit ontwikkelingslanden en maken migranten meer geld
over naar familieleden.Daarmee vormen de overmakingen een belangrijke private bijdrage aan individuen
in het herkomstland en potentieel een belangrijke positieve stimulans voor
ontwikkeling.Er zijn aanwijzingen dat met name in landen met een gunstig ondernemingsklimaat
overmakingen inderdaad leiden tot extra investeringen en, in situaties waarin
voldoende surplus productiecapaciteit bestaat, tot aanzienlijke extra groei.
Er zijn ook sterke aanwijzingen dat de armen (hoewel niet de armsten) profiteren
van overmakingen.Toch blijven de effecten van overmakingen op de macro-economische ontwikkeling
van de ontvangende landen vooralsnog onderwerp van debat.2 De potentiële effecten zijn bekend en niet eenduidig. Aan de
positieve kant staan toenamen van besparingen en investeringen, plus het multiplier effect van hogere consumptie. Aan de negatieve
kant staan een mogelijke afname van arbeidsaanbod en -inzet door de beschikbaarheid
van alternatieve inkomsten, gekoppeld aan opwaartse druk op de wisselkoers
hetgeen de binnenlandse productie van verhandelbare goederen ontmoedigt.Waardoor de hoogte van de overmakingen wordt bepaald is niet geheel duidelijk.
De aanwezige gegevens duiden erop dat tijdelijke migranten (verblijf van enkele
jaren) meer gelden overmaken dan permanente migranten. Zeer korte perioden
van tijdelijke migratie beperken de overmakingen echter. Er zijn geen duidelijke
aanwijzingen of hogeropgeleide migranten meer of minder gelden overmaken dan
laagopgeleide.Onduidelijk is of het beleid van herkomstlanden om de overmakingen te
bevorderen effectief is. De huidige internationale pogingen de informele kanalen
voor overmakingen te reguleren zouden kunnen leiden tot verlaging van het
totaal aan overmakingen en in het bijzonder die aan de armen.3Overmakingen zijn van directe invloed op de levensomstandigheden van tientallen
miljoenen huishoudens in ontwikkelingslanden en leiden vaak tot een drastische
verbetering. Zij kunnen tot 40% van het huishoudinkomen uitmaken. Bovendien
blijkt uit steeds meer onderzoek dat migrantenhuishoudens ook meer investeren,
zeker op de lange termijn. Investeringen vinden plaats in huizenbouw, gezondheidszorg,
scholing en productieactiviteiten. Overmakingen kunnen een rol spelen als
«verzekeringspolis» bij risicovolle ondernemingen.4Investeringen vinden overigens minder plaats in herkomstlanden waar het
investeringsklimaat ongunstig is. Slechte infrastructuur, inflatie, corruptie,
bureaucratie en vooral gebrek aan vertrouwen in de overheid en het ontbreken
van rechtszekerheid verklaren waarom veel migranten uiteindelijk niet investeren
in risicovolle ondernemingen.1In sommige gevallen ervaren migranten de druk van familie om geld over
te maken als een probleem en hinderen de overmakingen de integratie in Nederland.
Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer migranten verschillende banen tegelijk
hebben om het benodigde geld bij elkaar te krijgen, en de overmakingen in
mindering komen op opleiding van kinderen of andere investeringen in het bestaan
in Nederland. Toch is niet aangetoond dat overmakingen naar het herkomstland
per definitie botsen met goed burgerschap en sociaal-economische integratie
in het bestemmingsland.2 Integratie kan ook juist
gepaard gaan met grotere financiële capaciteiten.Overmakingen kunnen ook voor andere doeleinden worden ingezet. Er is weinig
twijfel aan dat overmakingen een belangrijk mechanisme zijn voor de financiering
van terrorisme, burgeroorlogen en bevrijdingsoorlogen.3 Met name na 11 september 2001 is hiervoor grote internationale
aandacht ontstaan, na de sluiting onder druk van de Verenigde Staten van een
belangrijke informele bank in Somalië. Sindsdien is de internationale
aandacht voor de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering
van terrorisme toegenomen.43.1.2 De menselijke capaciteit (brain drain, brain gain,
brain circulation)Vele geïndustrialiseerde landen laten vooral hooggekwalificeerde
arbeidsmigranten toe, of rekruteren deze zelfs actief. Uit vele ontwikkelingslanden
vertrekken grote aantallen hooggeschoolden. Het vertrek van hooggeschoolden
wordt vaak aangeduid met de term brain drain.
De belangrijkste bestemming is de Verenigde Staten (VS). In de VS wonen meer
dan twee keer zoveel in het buitenland geboren hogeropgeleiden dan in twaalf
EU landen tezamen.5 Nederland veroorzaakt weinig
brain drain.6Traditioneel gaat men ervan uit dat het verlies van geschoolde migranten
kosten met zich brengt voor degenen die achterblijven. Sinds kort is er meer
aandacht voor mechanismen waardoor de achterblijvers erop vooruit kunnen gaan,
de brain gain genoemd. Op beide gebieden zijn
de bewijzen schaars.Brain drainDe vraag met betrekking tot het ontwikkelingseffect van het vertrek van
hooggeschoolden of zeer competente personen (brain drain) is niet of dit vertrek de binnenlandse productie verlaagt, maar
of de achterblijvers hiervan schade ondervinden. Het is goed mogelijk dat
dit in sommige gevallen wel het geval is en in andere niet. Zo is het goed
voorstelbaar dat de emigratie van geschoolde gezondheidswerkers aanzienlijke
schade kan toebrengen in Afrikaanse landen met een hoge graad van besmetting
met Aids/HIV, mits die werkers effectief werkzaam waren in die landen. Het
is minder goed voorstelbaar dat India schade zou lijden van de emigratie van
ICT-specialisten.Een tweede component van potentiële kosten voor achterblijvers is
netto verlies aan belastingopbrengsten. De kosten van hoger onderwijs per
student zijn veel hoger dan die voor lager onderwijs, de kosten van hoger
onderwijs in verhouding tot inkomen zijn het hoogste in de minst-ontwikkelde-landen
en deze kosten worden zwaar gesubsidieerd. Bij emigratie zijn dit sunk costs. Vervolgens loopt de staat belastinginkomsten
mis die de emigrant zou hebben betaald als hij in het herkomstland zou zijn
gaan werken. Het is echter zeer de vraag of deze verliezen groter zijn dan
de besparingen op uitgaven die de staat zou maken voor die persoon als hij
gebleven zou zijn. Een beleidsoptie voor ontwikkelingslanden
met aanzienlijke brain drain is het budget voor
hogere opleidingen te heroverwegen en zo de sunk costs terug te brengen.1Middeninkomenslanden voelen het verlies van menselijke capaciteit als
gevolg van migratie in het algemeen minder dan lage-inkomenslanden en met
name de minst-ontwikkelde-landen. Middeninkomenslanden beschikken immers over
meer kader en opleidingscapaciteit om de gevolgen van migratie op te vangen.Waar migratie het gevolg is van werkloosheid onder bepaalde beroepsgroepen
treden vaak positieve effecten op de arbeidsmarktsituatie van de achterblijvers
op. Dit is veelal het geval bij emigratie van laaggeschoolden (een groot deel
van de zuid-zuid-migratie valt in deze categorie). Maar in veel ontwikkelingslanden
geldt het ook voor hogeropgeleiden, omdat om verschillende redenen (slecht
bestuur, politieke situatie, slecht economisch beleid, gebrek aan middelen
en infrastructuur, et cetera) de werkloosheid onder deze categorie groot is
(men spreekt dan van brain waste). De emigratie
verbetert dan de lokale werkgelegenheid.De negatieve gevolgen van brain drain zijn
vooral voelbaar in bepaalde sectoren, met als belangrijkste de gezondheidszorg.
In Zambia heeft driekwart van de doctoren met de Zambiaanse nationaliteit
het land binnen een paar jaar verlaten. Vanuit Nigeria emigreerden 21 000
artsen naar geïndustrialiseerde landen. In sommige minst-ontwikkelde-landen
staan ook de ICT- en de onderwijssector onder druk. Het vertrek van beleidsmakers,
onderzoekers en universitaire medewerkers, vaak nadat ze eerst waren aangetrokken
door internationale organisaties, is in nagenoeg alle minst-ontwikkelde-landen
een probleem.Brain gainEr zijn ten minste vier mechanismen waardoor achterblijvers kunnen winnen
door migratie. De eerste drie hangen samen met invloeden vanuit de diaspora,
en met name de geschoolde diaspora, namelijk op het bevorderen van handelscontacten,
internationale kapitaalsstromen en overdracht van technologie. De vierde betreft
de mogelijkheid dat migratie de achterblijvers kan motiveren tot hogere opleiding.Er is groeiend bewijs dat een grote diaspora een belangrijke rol kan spelen
in de intensivering van handelscontacten tussen land van herkomst en land
van bestemming. Minder overtuigend is het bewijs voor een rol in de toename
van kapitaalsstromen. De grote Chinese diaspora investeert massaal in China,
maar de Indiase diaspora veel minder in India. Overdracht van technologie
treedt op vele, formele en informele, wijzen op. Er is echter geen statistisch
bewijs van de effecten ervan op de productiviteit. In vele minder ontwikkelde
landen speelt de vraag of de economie van deze landen in staat is voordeel
te trekken uit deze geavanceerde technologieën.Het vierde mechanisme berust op de veronderstelling dat de mogelijkheid
van emigratie leidt tot een hogere deelname aan voortgezet onderwijs. Aanwijzingen
voor een dergelijk verschijnsel bestaan in de Filipijnen. Overigens dient
bedacht te worden dat een groot deel van de hogeropgeleide migranten hun opleiding
in het buitenland heeft gevolgd, zodat de kosten niet door het herkomstland
zijn gedragen.Al dan niet geremigreerde hoogopgeleiden spelen met de in het westen opgedane
ervaring vaak een belangrijke vernieuwende en progressieve rol in de lokale
economie, maar ook vaak in het maatschappelijk-politieke debat en de ontwikkeling
van een civil society in het land van herkomst.2Brain circulationIn dit kader is het belangrijk te onderkennen dat veel migranten in een «transnationale» wereld leven, waarbij het steeds moeilijker
wordt te spreken van vastomlijnde dichotomieën van «herkomst-»
en«bestemmingslanden» of «tijdelijke» en «permanente»
migratie. In toenemende mate circuleren hoogopgeleiden tussen verschillende
landen inclusief het land van herkomst (brain circulation). Tijdelijke migratie en tijdelijke terugkeer kunnen onderdeel uitmaken
van deze brain circulation. Grenzen vervagen en
het wordt gemakkelijker duurzame banden over lange afstanden te onderhouden
en zo betrokken te blijven bij beide samenlevingen.1 Dit wil overigens niet zeggen dat dit bij alle of zelfs de meerderheid
van de migranten gebeurt. Ook op dit punt is nader onderzoek gewenst.Bij gedwongen migratie als gevolg van politieke repressie kunnen de gevolgen
beperkt dan wel ingrijpend zijn al naar gelang omvang en aard van de migratie.
In eerste instantie is het aantal emigranten vaak relatief beperkt, hoogopgeleid
en politiek bewust. Het vertrek van de politiek bewuste migranten kan met
name aanzienlijke gevolgen hebben voor de «politieke menselijke capaciteit»
van het land van herkomst. Te denken valt aan een verzwakking van de binnenlandse
oppositie met als gevolg een versterking van de positie van het repressieve
bewind, het uitblijven van verbetering van het bestuur, toenemende politieke
lethargie en afnemend politiek perspectief voor de bevolking. In vele gevallen
wordt de oppositie overigens vanuit het buitenland voortgezet, inclusief de
mobilisering van de internationale opinie, met meer of minder effect in het
land van herkomst. Het effect op de menselijke capaciteit in andere sectoren,
bijvoorbeeld de economie, van deze vorm van migratie is veelal beperkt door
de kleine aantallen migranten.Overigens kan in tweede instantie een veel groter aantal migranten vertrekken,
doordat het vreemdelingenbeleid van vele geïndustrialiseerde landen asielzoekers
uit dat land beschermt tegen terugzending. Als eenmaal een kanaal voor migratie
is ontstaan hoeft het ook niet meer alleen om hoogopgeleiden te gaan. Het
gaat dan niet om gedwongen migratie maar om verkapte arbeidsmigratie en, in
het kielzog daarvan, volgmigratie. De gevolgen zijn dan ook gelijk aan de
gevolgen van arbeids- en volgmigratie in vergelijkbare situaties.Grote vluchtelingenbewegingen als gevolg van gewapende conflicten hebben
altijd diep ingrijpende gevolgen voor de menselijke capaciteit, op alle niveaus
van opleiding en ervaring, en algehele infrastructuur voor ontwikkeling in
het land van herkomst. Veelal gaat het om een totale ontwrichting van het
ontwikkelingsproces in een land of een deel van een land, waardoor grote schade
wordt toegebracht aan de institutionele en menselijke capaciteit. Ook hier
geldt dat de gevolgen groter en blijvender zijn naarmate de vluchtelingensituatie
langer duurt. Bij stabilisering van een vluchtelingensituatie slagen vluchtelingen
er na verloop van tijd in vele gevallen wel in geld over te maken naar het
land van herkomst.Vooral bij langdurige vluchtelingsituaties migreert een deel van de vluchtelingen,
waaronder degenen die voor vervolging vrezen, door naar geïndustrialiseerde
landen. Ook voor dit type migratie geldt dat de zo ontstane diasporagroepen
kunnen leiden tot patronen van aanzienlijke volg- en arbeidsmigratie.Een voorbeeld hiervan is Somalië, waar de burgeroorlog die sinds
1991 het land verdeelt, heeft geleid tot permanente migratiebewegingen van
Somaliërs over de gehele geïndustrialiseerde wereld.3.1.3 Illegale migratie, mensensmokkel en -handel en herkomstlandenBij illegale arbeidsmigratie en bij gedwongen zuid-noord-migratie staan
de migrant veelal weinig andere wegen open dan gebruik te maken van mensensmokkelaars
of -handelaars. De praktijken van de betrokken syndicaten houden grote risico's
in voor de betrokken migranten. Talrijk zijn de voorbeelden waarbij migranten
de reis niet overleefden, of uiteindelijk terecht kwamen in een situatie van
uitbuiting. Ook de overheden van herkomstlanden merken deze praktijken veelal
als schadelijke uitwassen aan, vanwege de aantasting van de menselijke waardigheid
van hun onderdanen, uit overwegingen van veiligheid, bestrijding van criminele
organisaties en terrorisme en uit zorg om het internationale imago van hun
land. Zo zijn in West-Afrika overheden betrokken bij de bestrijding van de
regionale kinderhandel.Dat neemt niet weg dat overheden van herkomstlanden zelden een effectief
beleid tegen illegale emigratie voeren, en dat in sommige gevallen sprake
is van een de facto «gedoogbeleid»,
enerzijds vanwege de perceptie dat de migratie het land vooral voordeel brengt
en anderzijds uit onvermogen om een effectief beleid te voeren.3.1.4 Gevolgen voor de migrantenIn hoeverre migratie de ontwikkeling van migranten zelf kan bevorderen,
hangt sterk af van de persoonlijke situatie van de betrokken migranten. In
het geval van legale vormen van migratie kan er zeker sprake zijn van een
positieve relatie, al moet tegelijkertijd gewezen worden op de problemen waarmee
toegelaten vreemdelingen te maken kunnen krijgen, vooral als zij de aansluiting
op de arbeidsmarkt missen. In het geval van illegale migratie zijn de effecten
minder eenduidig. Enerzijds wijzen de omvang en persistentie van het verschijnsel
erop dat vele illegale vreemdelingen zelf de voordelen groter achten dan de
nadelen. Anderzijds verkeren illegale vreemdelingen in een kwetsbare positie.
Zo hebben zij in geïndustrialiseerde landen geen of nauwelijks toegang
tot collectieve voorzieningen. Niet zelden zijn illegale vreemdelingen speelbal
geworden van mensensmokkelaars en -handelaren en voorwerp van uitbuiting.3.1.5 Verschillende balans voor middeninkomenslanden en
minst-ontwikkelde-landen van herkomst?Er is nauwelijks empirisch onderzoek naar de vraag hoe de balans uitwerkt
tussen positieve en negatieve gevolgen van emigratie voor de verschillende
categorieën ontwikkelingslanden. Wat is het totale effect van enerzijds
overmakingen en de bijdragen van migranten aan ontwikkeling en anderzijds
het verlies van menselijke capaciteit?Zeer tentatief kan het volgende worden afgeleid uit de bovenbeschreven
verbanden.Uit vele middeninkomenslanden vindt substantiële emigratie plaats.
Voor deze landen wegen de positieve gevolgen eerder op tegen de negatieve
dan voor minst-ontwikkelde-landen. Migratie van laaggeschoolden zal veelal
bijdragen aan verbetering van de arbeidsmarkt voor de achterblijvers en de
overmakingen van de migranten kunnen bijdragen aan ontwikkeling.Bij migratie van (hoog)geschoolden voelen middeninkomenslanden het verlies
relatief minder. Bovendien is het economisch klimaat in veel van deze landen
relatief gunstig zodat overmakingen kunnen worden geïnvesteerd voor structurele
ontwikkeling en migranten gemakkelijker terugkeren of anderszins bijdragen
aan ontwikkeling. De geïndustrialiseerde landen betrekken hun ontbrekende
arbeidskrachten ook met name uit de middeninkomenslanden, al dan niet in het
kader van samenwerkingsverbanden die mede tegemoet komen aan de belangen van
de zendende landen.Voor minst-ontwikkelde-landen liggen de verbanden minder eenduidig, en
het is goed denkbaar dat de balans voor verschillende landen verschillend
uitpakt. Daarbij kan bedacht worden dat de totale omvang van emigratie uit
vele minst-ontwikkelde-landen relatief beperkt is, maar dat de gevolgen toch
relatief groot kunnen zijn als het om migratie van hoogopgeleiden gaat.Belangrijke bepalende factoren zijn onder meer het ontwikkelingsklimaat
in het land (kwaliteit van bestuur, beleid en ondernemingsklimaat) en de verhouding
tussen migratie van hoogopgeleiden en lageropgeleiden.Daarbij zijn de effecten van emigratie van laagopgeleiden netto ook voor
minst-ontwikkelde-landen in het algemeen positief. Daar staat tegenover een
groter risico dan in middeninkomenslanden dat het netto effect van emigratie
van hoogopgeleiden negatief is.De kans op een negatief netto effect van emigratie van hoogopgeleiden
is het grootste in minst-ontwikkelde-landen met een ongunstig ontwikkelingsklimaat.Door het vertrek van (hoog)geschoolde arbeid gaat voor de ontwikkeling
essentiële capaciteit verloren en dreigt een negatieve spiraal te ontstaan.
De positieve ontwikkelingseffecten vanuit de migranten (overmakingen, brain gain) wegen naar verwachting niet op tegen dit verlies.
In de eerste plaats zijn deze bijdragen namelijk relatief beperkter doordat
de in het zendende land (hoog)opgeleiden in het bestemmingsland lang niet
altijd een baan vinden op het niveau van hun opleiding en het daarbijbehorende
inkomen. In de tweede plaats is, vanwege het ongunstige ontwikkelingsklimaat,
de kans op productieve inzet van investeringen en een multiplier effect op de ontwikkeling beperkt, evenals de kans op
grote productieve effecten van brain gain. Slechts
wanneer de lokale arbeidsmarkt geen werk kan bieden aan (hoog)geschoolde arbeid,
kan van emigratie van (hoog)geschoolden enige verlichting van de lokale werkloosheid
worden verwacht. De vraag blijft echter in hoeverre dit effect structureel
bijdraagt aan ontwikkeling.In theorie zouden geëmigreerde (hoog)opgeleiden door politieke actie
vanuit het buitenland kunnen bijdragen aan politieke verandering in het land
van herkomst en een beter beleid. Hiervan zijn echter geen praktijkvoorbeelden
bekend.Voor minst-ontwikkelde-landen met een goed ontwikkelingsklimaat geldt
een deel van bovenstaande overwegingen ook. De kansen op positief effect van
overmakingen en brain gain zijn echter iets hoger.
De vraag blijft of deze opwegen tegen het primaire verlies van menselijke
capaciteit.3.2 Gevolgen van migratietrends voor de landen van bestemmingBestemmingslanden van migranten kunnen ontwikkelingslanden zijn of geïndustrialiseerde
landen. Deels zijn de gevolgen van migratie voor beide categorieën landen
vergelijkbaar, deels ook zeer verschillend. Gevolgen hangen af van de omvang
van de migratie, of de migratie plotseling of geleidelijk toeneemt, het type
migratie en de kenmerken van de migranten, en de absorptiecapaciteit (economisch,
sociaal, cultureel, politiek) van het ontvangende land of de ontvangende regio
binnen een land, of anders gezegd de mate waarin de migranten passen (of integreerbaar
zijn) binnen de economische, sociale, culturele en politieke situatie in het
land van bestemming.3.2.1 Gevolgen van migratie voor ontwikkelingslanden van
bestemmingWaar het gaat om arbeidsmigratie naar ontwikkelingslanden zijn de migranten
in overgrote meerderheid ook afkomstig uit ontwikkelingslanden.1 Een gedeelte hiervan bestaat uit migratie van hogeropgeleiden,
bijvoorbeeld in Zuid-Afrika. Maar het grootste deel betreft migratie van laag-
of ongeschoolden. Vanwege het ontbreken van sociale voorzieningen als werkloosheidsuitkeringen
wordt dergelijke arbeidsmigratie in sterke mate gereguleerd door de arbeidsmarkt:
men gaat naar plaatsen waar werk is en vertrekt als er geen werk meer is.
In principe zijn de economische gevolgen van deze arbeidsmigratie voor de
economische ontwikkeling van het land van bestemming dan ook voornamelijk
positief.Toch kunnen er ook negatieve gevolgen zijn, in de vorm van de verspreiding
van HIV/Aids en in de vorm van sociale, culturele of politieke spanningen
tussen de lokale bevolking en de migranten. In het laatste geval is er meestal
een oorzaak aan te wijzen, zoals een verslechtering van de arbeidsmarkt of
van de algehele situatie of een te grote toeloop van migranten. Zeker als
migranten al jarenlang in het bestemmingsland wonen werkt de arbeidsmarkt
als regulerend mechanisme met vertraging. In het algemeen is de positie van
de migrant bij dergelijke spanningen niet sterk. De rechtszekerheid is vaak
gering en de beloning laag, door het ontbreken van formele migratie- en arbeidssystemen
of doordat deze ontdoken worden. Veel van deze migratie vindt illegaal plaats.
In sommige gevallen is sprake van slavernij. Bij oplopende spanningen lopen
de migranten het risico tot zondebok verklaard te worden. In vele gevallen
worden de politieke spanningen misbruikt om etnische spanningen aan te wakkeren.
De ontwikkelingen van de laatste jaren in Ivoorkust vormen een voorbeeld.Daarnaast bestaat arbeidsmigratie van westerse hoogopgeleiden naar ontwikkelingslanden,
veelal als werknemer van internationale hulp- of andere organisaties of multinationale
ondernemingen. In Afrika ten zuiden van de Sahara wonen en werken naar schatting
100 000 niet-Afrikaanse experts, onder wie vele medici, vaak in posities
die niet onder dezelfde gunstige voorwaarden openstaan voor Afrikaanse deskundigen.
Ter vergelijking: naar schatting werken ook 100 000 opgeleide Afrikanen
in de EU en Noord-Amerika.2Arbeidsmigratie tussen ontwikkelingslanden leidt in het algemeen tot beperkte
volgmigratie. Veelal is volgmigratie slechts mogelijk als de volgmigrant in
het bestemmingsland in eigen onderhoud kan voorzien, waarmee de migratie in
feite arbeidsmigratie is.Vluchtelingmigratie kan voor ontwikkelingslanden van bestemming zeer ingrijpende
gevolgen hebben. Op de korte termijn heeft een massale instroom van vluchtelingen,
meestal in buurlanden, schadelijke effecten als gevolg van druk op de voorzieningen
die nodig zijn (land, water, onderdak, voedsel). Maar op de middellange termijn
kunnen de gevolgen positiever zijn, als gevolg van het economische, menselijke
en sociale kapitaal dat de nieuwkomers met zich brengen en als gevolg van
de hulp die door internationale organisaties geboden wordt. Ook politieke
en veiligheidsgevolgen zijn mogelijk, zowel positief als (meestal) negatief,
al naar gelang de band van de vluchtelingen met het conflict dat hun vlucht
veroorzaakte. Op de lange termijn hangen de gevolgen af van de vraag of een
oplossing voor de vluchtelingensituatie wordt gevonden, en zo ja welke: terugkeer,
lokale integratie of hervestiging in een derde land.3De praktijk leert dat vele ontwikkelingslanden met langdurige aanwezigheid
van grote aantallen vluchtelingen te maken hebben. Deze aanwezigheid leidt
tot diepgaande aanpassingen op vele terreinen (infrastructuur; lokale markten
voor arbeid, goederen en diensten; de lokale economie als gevolg van de geboden
humanitaire hulp; vraag naar en aanbod van medische en onderwijsvoorzieningen;
demografische, ecologische en milieuveranderingen). De praktijk leert ook
dat de donorbijdragen voor humanitaire hulp na verloop van tijd veelal teruglopen,
mede doordat de situatie inmiddels vraagt om andersoortige hulp.
Als terugkeer geen optie op afzienbare termijn blijkt, ontstaat immers druk
om tot lokale integratie over te gaan. De bereidheid van verschillende ontvangende
ontwikkelingslanden om langdurig vluchtelingen op te vangen neemt de laatste
jaren duidelijk af, met de afname van de humanitaire hulp en in navolging
van westerse landen.1 Maar er zijn ook ontwikkelingslanden
die, met steun van westerse landen en UNHCR, de situatie van vluchtelingen
proberen te verbeteren, bijvoorbeeld door hun perspectief op lokale integratie
te bieden.2In hoeverre deze verschillende gevolgen positief dan wel negatief uitwerken
voor de ontwikkeling van het bestemmingsland, zal per bestemmingsland verschillend
zijn.3.2.2 Gevolgen van migratie voor geïndustrialiseerde
landen van bestemmingGeïndustrialiseerde landen, inclusief de Europese Unie, ondervinden
aanzienlijke positieve gevolgen van migratie en zullen in de toekomst behoefte
houden aan selectieve immigratie, zowel van hoogopgeleiden als van laaggeschoolden.3 Nederland staat overigens voor dat de arbeidsmigratie
van lagergeschoolden, voorzover noodzakelijk, op selectieve en primair tijdelijke
basis plaatsvindt.Toch ondervinden de Europese landen in toenemende mate ook negatieve gevolgen
van immigratie. In de eerste plaats op economisch vlak. Zo is voor Nederland
vastgesteld dat de huidige ingezetenen met een niet-westerse achtergrond gemiddeld
een belastende factor vormen voor de overheidsfinanciën.Dit hangt samen met het relatief hoge beroep dat deze inwoners doen op
bijstandsvoorzieningen, en dit is weer een gevolg van het feit dat volg- en
asielmigratie de afgelopen jaren tezamen het grootste deel van de immigratie
naar Nederland uitmaakten. Bij deze vormen van migratie worden geen economische
criteria voor de toelating gehanteerd.4In de tweede plaats kampen vele Europese landen waaronder Nederland met
toenemende sociale en culturele problemen als gevolg van ontoereikende integratie
van migranten, met name in de grote steden waar migranten een groot en groeiend
deel van de bevolking uitmaken. Integratieproblemen zijn in het algemeen groter
voor niet-westerse allochtonen dan voor westerse, en groter naarmate de opleiding
lager is.En in de derde plaats worden de negatieve maatschappelijke effecten van
illegaal verblijf van vreemdelingen steeds scherper ervaren, zoals verdringing
uit banen en diverse vormen van criminaliteit en overlast.De migratie naar geïndustrialiseerde landen, die in de meeste gevallen
(verkapte) arbeidsmigratie betreft, wordt minder gereguleerd door de arbeidsmarkt
dan de migratie naar de Golfstaten en ontwikkelingslanden, doordat de voorzieningen
van de verzorgingsstaat en het vreemdelingenbeleid in westerse landen het
mogelijk maken dat migranten blijven ook als er geen vraag naar hun arbeid
(meer) is. In toenemende mate wordt duidelijk dat een verzorgingsstaat niet
te handhaven is bij aanzienlijke liberalisering van het personenverkeer. Overigens
wordt de verzorgingsstaat ook zonder een dergelijke liberalisering bedreigd,
door factoren als vergrijzing en een te groot aandeel inactieven in de bevolking.
Inmiddels is duidelijk geworden dat om verschillende redenen5 de vergrijzingsproblematiek niet kan worden opgelost door de wegvallende
arbeidscapaciteit te vervangen door arbeidsmigranten. Zo zou het benodigde
aantal arbeidsmigranten zo groot zijn dat dit fysiek in Nederland niet op
te vangen zou zijn. Dat neemt niet weg dat selectieve arbeidsmigratie een
belangrijke rol kan spelen bij het opvangen van de negatieve effecten van
vergrijzing.Positieve effecten van immigranten (van alle categorieën) op de economie
zijn wel te constateren bij migranten die het op de arbeidsmarkt beter doen
dan de gemiddelde Nederlandse inwoner, en die dus minder dan gemiddeld zijn
aangewezen op de collectieve voorzieningen. Vooral immigranten met een hoog
economisch potentieel die terechtkomen op moeilijk vervulbare vacatures hebben
positieve effecten op de arbeidsmarkt.1 Migranten
zijn van groot belang in verschillende sectoren van de economie. Daarbij gaat
het niet alleen om hoogopgeleiden, maar ook om laagopgeleiden in sectoren
als de bouw, de tuinbouw en de dienstensector.De gevolgen van gedwongen migratie zijn mede bepaald door de sterk toegenomen
aantallen asielzoekers waarmee de meeste Europese landen in de afgelopen tien
jaar te maken kregen, al lijkt er sinds vorig jaar sprake van een kentering.
Enerzijds was de vergrote instroom het gevolg van oorlogssituaties, waardoor
in korte tijd veel mensen hun land ontvluchtten (met name uit voormalig Joegoslavië,
delen van Afrika en Afghanistan). Daarnaast bleek ook een groeiend percentage
asielzoekers economische motieven te hebben en steeg het aantal afwijzingen.
Deze ontwikkelingen zetten in toenemende mate de asielprocedures als zodanig
onder druk. Hoewel de lidstaten van de Europese Unie, onder andere in het
Verdrag inzake de Europese Unie, hun gebondenheid aan de verplichtingen uit
het Vluchtelingenverdrag van Genève hebben bevestigd, ontstond wel
het besef dat de kosten van de asielprocedures in Europa disproportioneel
waren ten opzichte van de kosten voor bescherming van de veel grotere aantallen
vluchtelingen in de regio's van herkomst. Dit leidde enerzijds tot initiatieven
ter vereenvoudiging en aanscherping van de vreemdelingenwetgeving, anderzijds
tot de ontwikkeling van concepten voor verbeterde bescherming in de regio.3.2.3 Illegale migratie, mensensmokkel en -handel en bestemmingslandenNiet alleen de landen van herkomst maar ook de landen van bestemming ondervinden
de nadelige effecten van illegale migratie en mensensmokkel en -handel. Ontwikkelingslanden
van bestemming (of doorvoer) ontberen veelal de middelen voor een effectieve
bestrijding. Wel bestaat vaak interesse in de internationale samenwerking
die nodig is om de criminele syndicaten te bestrijden. Ook geïndustrialiseerde
landen van bestemming zijn steeds actiever op dit gebied, niet alleen vanwege
de aantasting van de menselijke waardigheid van de betrokken migranten, maar
ook vanwege de negatieve gevolgen van illegale migratie op het eigen grondgebied
en vanuit veiligheidsoverwegingen (bestrijding van terrorisme en georganiseerde
misdaad).4 GEÏNTEGREERD BUITENLANDS BELEID4.1 Migratie als middel tot ontwikkeling?Uit het voorgaande is gebleken dat migratie onder bepaalde condities kan
bijdragen aan de ontwikkeling van het land van herkomst. Ook kan migratie
van belang zijn voor de ontwikkeling van de migranten zelf. Dit roept de vraag
op in hoeverre het bevorderen van migratie onderdeel zou kunnen zijn van een
beleid gericht op ontwikkeling.Daarbij kan bedacht worden dat ontwikkeling van het land van herkomst
slechts kan plaatsvinden bij een goede combinatie van verschillende elementen,
zoals goed bestuur, vrede, een goed ondernemingsklimaat, directe buitenlandse
investeringen, handelsliberaliseringen en ontwikkelingshulp. Waar die elementen
aanwezig zijn kan ook migratie een positieve bijdrage leveren,
in de vorm van overmakingen en inzet van de menselijke capaciteit van migranten,
onder meer door (tijdelijke) terugkeer. Waar deze elementen niet aanwezig
zijn, kan ook migratie weinig bijdragen aan ontwikkeling. Migratie kan dus
hooguit een element zijn onder verscheidene elementen.Ongeclausuleerde steun voor migratie is, bezien vanuit het perspectief
van de ontwikkeling van landen van herkomst, niet raadzaam, omdat migratie
van hoogopgeleiden voor sommige landen, met name de minst-ontwikkelde-landen,
ernstige negatieve effecten kan hebben. Het ontstaan van een migratiecultuur
en het vertrek van de beste menselijke capaciteit zouden de ontwikkeling van
deze landen aanzienlijk schaden.Bezien vanuit het perspectief van de migrant biedt verruiming van de mogelijkheden
voor legale migratie wel grote mogelijkheden voor persoonlijke ontwikkeling.
De persoonlijke belangen van de migrant vallen duidelijk niet altijd samen
met de belangen van de bestemmingslanden en, bijvoorbeeld in het geval van
ernstige brain drain, van de herkomstlanden. In
het algemeen is voorwaarde voor het realiseren van de mogelijkheden voor persoonlijke
ontwikkeling dat de migrant in zekere mate integreert in de ontvangende samenleving,
bijvoorbeeld doordat hij of zij werk vindt.Migratie zal op den duur alleen een bijdrage aan ontwikkeling leveren
als de (eventueel circulaire) migratie zelf in stand kan worden gehouden.
Dat is alleen mogelijk wanneer de migratie een economische bijdrage levert
ook aan de ontwikkeling van het land van bestemming. Waar migratie de spankracht
van de ontvangende samenleving overbelast, economisch en sociaal-cultureel,
zal de ontvangende samenleving reageren, hetzij door de collectieve voorzieningen
te beperken veelal met name voor de migranten, hetzij door de grenzen te sluiten.Tijdelijke migratie kan onder voorwaarden in het voordeel zijn van de
migrant, de herkomstlanden en de bestemmingslanden. Voor bestemmingslanden
kan tijdelijke arbeidsmigratie knelpunten in de arbeidsmarkt helpen oplossen
terwijl tegelijkertijd een mogelijk toekomstig beroep op de collectieve voorzieningen
wordt beperkt. Voor herkomstlanden bevordert tijdelijke migratie circulaire
migratie (circular migration)1 en daarmee de kans op een bijdrage door de migranten aan de ontwikkeling.
Voor de migrant is tijdelijke migratie een voordeel als beperking van de migratie
tot tijdelijke migratie een verruiming van het toelatingsbeleid mogelijk maakt.Tijdelijke migratie kan worden bevorderd door het toelatingsbeleid van
bestemmingslanden voor arbeidsmigranten te verruimen, onder de voorwaarde
dat de arbeidsmigranten na verloop van tijd terugkeren of naar elders vertrekken.
Voor hooggekwalificeerden kan vervulling van deze voorwaarde in hoge mate
aan de internationale arbeidsmarkt worden overgelaten. Voor lagergekwalificeerden
kunnen een toegesneden toelatingsbeleid en een effectief terugkeerbeleid in
deze voorwaarde voorzien. Daarbij dient wel aangetekend te worden dat in de
praktijk regelingen voor tijdelijke arbeidsmigratie permanente vestiging zeker
niet hebben kunnen uitsluiten.2Uitwerking van deze lijn voor het Nederlandse arbeids- en kennismigratiebeleid
vindt plaats in de paragrafen 5.6 en 5.7.4.2 Ontwikkelingsbeleid als middel voor de beheersing
van migratie?De huidige zuid-noord-migratietrends hangen nauw samen met de verschillen
in welvaart tussen de ontwikkelingslanden en de geïndustrialiseerde landen.
Het lijkt dan ook logisch dat het ontwikkelingsbeleid zou kunnen bijdragen
aan de beheersing van de migratie, door de landen van herkomst te ontwikkelen
tot een niveau dat migratie niet meer nodig zou zijn.In het voorgaande is al gebleken dat zeker voor middeninkomenslanden een
goede combinatie van voor ontwikkeling benodigde elementen er op middellange
termijn toe kan leiden dat het land het einde van de emigratie bereikt. Voor
Nederland zijn dan vooral Turkije en Marokko van belang. Andere middeninkomenslanden
met aanzienlijke aantallen migranten in Nederland zijn Irak, China, Iran,
Egypte en Servië-Montenegro. Van deze landen is alleen Egypte partnerland
voor de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Er is geen aanleiding
om vanwege migratie-overwegingen de andere landen in aanmerking te brengen
voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking, daar voor deze landen beleid in
EU en multilateraal kader effectiever wordt geacht.1Voor lage-inkomenslanden zal een succesvol ontwikkelingsbeleid op de korte
en middellange termijn wellicht leiden tot een (tijdelijke) toename van migratie
en pas op de langere termijn mogelijk tot een stabilisering of afname van
de migratie.Een aantal van deze landen is op grond van hun situatie (grote armoede,
redelijk goed bestuur) gekozen als partnerland voor de Nederlandse bilaterale
ontwikkelingssamenwerking. De ontwikkelingsdoelstellingen staan bij deze keuze
voorop, en er is geen aanleiding de keuze vanwege mogelijke migratie-effecten
te wijzigen. Eventuele toekomstige (tijdelijk) hogere migratie zal door het
Nederlandse migratiebeleid in goed partnerschap met het land van herkomst
beheerst moeten worden. Tot deze landen behoren enkele belangrijke landen
van herkomst van migranten in Nederland, namelijk Suriname, Indonesië,
Afghanistan, Ghana, Kaap Verdië, Pakistan en Vietnam. Somalië is
het enige belangrijke lage-inkomensland van herkomst van migranten in Nederland
dat geen partnerland is voor de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking.Bij gedwongen migratie spelen vooral andere factoren dan de verschillen
in welvaart een rol, namelijk interne en internationale conflicten, schending
van mensenrechten en natuurrampen. Hoewel snelle oplossingen in deze gevallen
veelal onmogelijk zijn, speelt het geïntegreerde buitenlandse beleid
van Nederland en de EU een rol in het wegnemen of verlichten van deze push factoren voor migratie. Het mensenrechtenbeleid en
de ontwikkelingssamenwerking maken deel uit van dit beleid, waar zij worden
ingezet ter bevordering van de naleving van de mensenrechten, ter verbetering
van de kwaliteit van bestuur en in samenhang met conflictpreventie enbeheersing,
bevordering van stabiliteit en wederopbouw.5 UITWERKING VAN HUIDIG BELEID EN MOGELIJKE AANPASSINGENIn de voorgaande hoofdstukken zijn de verbanden tussen ontwikkeling en
migratie, en tussen het ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid, uiteengezet.
In dit hoofdstuk wordt een aantal concrete raakvlakken tussen de beide beleidsterreinen
verder uitgewerkt. Mogelijkheden voor vergroting van de onderlinge
synergie of het verminderen van incoherentie worden onderzocht.5.1 Geïntegreerd beleid t.a.v. belangrijke herkomstlandenDe regering is voorstander van een geïntegreerd buitenlands beleid
waarvan ook de ontwikkelingssamenwerking, het mensenrechtenbeleid en het vreemdelingenbeleid
deel uitmaken. Meer dan in het verleden zal dan ook het thema migratie aandacht
krijgen in alle betrekkingen met voor Nederland belangrijke herkomstlanden,
zoals de landen van herkomst van de grootste groepen allochtonen in Nederland
en de landen waaruit grote aantallen illegale migranten of afgewezen asielzoekers
komen. Te denken valt aan Turkije, Marokko, Suriname, Indonesië, Ghana
en de prioritaire terugkeerlanden.1De Nederlandse regering zal actief de dialoog met deze landen zoeken.
Zo zullen de lopende migratiezaken bij voorkomende gelegenheden (zoals bezoeken
van bewindslieden of andere belangrijke ontmoetingen) en bij bilaterale en
multilaterale overlegfora op de agenda worden gezet. In de Afrikanotitie is
bijvoorbeeld het streven om migratie op de agenda van het EU-Afrika overleg
te plaatsen opgenomen, om vanuit gezamenlijke belangen te komen tot een internationaal
migratiebeleid. Naast de legitieme belangen van de betrokken landen vormt
ook de noodzaak tot bescherming van de menselijke waardigheid een gemeenschappelijke
noemer bij een groot aantal deelonderwerpen, zoals asiel en bescherming, rechten
van migranten en mensenhandel ensmokkel.Hoewel vele onderdelen van het buitenlands beleid eigen doelstellingen
kennen en de Nederlandse inzet op deze onderdelen niet wordt bepaald door
de vraag of Nederland te maken heeft met migratie uit de betrokken landen,
kan het resultaat van deze inzet wel bijdragen aan het wegnemen van oorzaken
van migratie. Dit geldt bijvoorbeeld voor het beleid inzake armoedebestrijding,
conflicten, humanitaire crises, mensenrechtenschendingen en slecht bestuur.In bepaalde gevallen kan (potentiële) migratiedruk op Nederland en
andere westerse landen bijdragen aan het genereren van de noodzakelijke politieke
druk om aandacht te geven aan mensenrechtenschendingen, conflicten en humanitaire
noodsituaties, zoals bijvoorbeeld bleek voor de Balkan.De effectiviteit van het Nederlandse buitenlandse beleid, met name het
mensenrechtenbeleid, kan worden ondermijnd indien in het buitenland de indruk
ontstaat dat Nederland zelf de mensenrechten schendt. Nederland heeft te maken
met kritische rapportages over het vreemdelingenbeleid door internationale
niet gouvernementele organisaties en kritiek vanuit toezichthoudende organen
van de VN. Om de effectiviteit van het Nederlandse buitenlandse beleid te
kunnen blijven garanderen is het dan ook belangrijk dat de Nederlandse vertegenwoordigingen
in het buitenland over voldoende informatie beschikken om duidelijk te kunnen
maken dat Nederland zich houdt aan de internationale mensenrechtenverplichtingen.Bij de voortgaande ontwikkeling van het buitenlandse beleid zal ook in
toenemende mate rekening worden gehouden met de aanwezigheid van allochtone
bevolkingsgroepen in Nederland. Het inzicht dat de aanwezigheid van grote
allochtone bevolkingsgroepen in Nederland consequenties heeft voor het te
voeren buitenlands beleid is groeiende. Welke consequenties dit zijn is nog
onvoldoende duidelijk. Meer aandacht voor deze vragen is nodig.Een concrete mogelijkheid is organisaties van migranten in Nederland verder
te betrekken bij het ontwikkelingsbeleid (zie 5.5).De integratie van beleid zal plaatsvinden via alle kanalen van het buitenlandse
beleid, te weten het nationale, EU en multilaterale kader. In onderstaande
paragrafen wordt meer specifiek ingegaan op het EU respectievelijk het multilaterale
kader.5.1.1 Geïntegreerd beleid in EU-kaderDe basis voor een geïntegreerd EU-beleid, uitgaande van partnerschap
met de landen van herkomst, werd gelegd op de Europese Raad van Tampere (1999),
waar de voorstellen van de daartoe opgerichte Werkgroep op Hoog Niveau voor
Asiel en Migratie (HLWG – High Level Working Group) werden aangenomen. De Raad verklaarde dat de EU behoefte heeft
aan een alomvattende aanpak van migratie, met aandacht voor de politieke,
mensenrechten- en ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst
en doorreis. Dit betekent dat de armoede moet worden bestreden, de levensomstandigheden
en de werkgelegenheid moeten worden verbeterd, conflicten moeten worden voorkomen,
democratische staten moeten worden geconsolideerd en dat moet worden toegezien
op de naleving van de mensenrechten, in het bijzonder de rechten van minderheden,
vrouwen en kinderen, aldus de conclusies van Tampere.1 De Werkgroep op Hoog Niveau voor Asiel en Migratie werd gevraagd deze
geïntegreerde asiel- en migratiebenadering gestalte te geven.Op de Europese Raad van Sevilla (2002) stond prominent op de agenda de
vraag of (onder meer) de omvang van de ontwikkelingshulp inzet zou moeten
worden van onderhandelingen in het geval landen van herkomst onvoldoende medewerking
zouden verlenen bij de strijd tegen illegale migratie. De conclusie was dat
de betrekkingen met derde landen die onvoldoende meewerken systematisch moeten
worden geëvalueerd, en dat onvoldoende medewerking van een land het verdiepen
van de betrekkingen tussen het land in kwestie en de Unie kan bemoeilijken.
In het uiterste geval kan de Raad maatregelen nemen op het gebied van het
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, echter zonder dat de doelstellingen
van de ontwikkelingssamenwerking daarbij in het gedrang komen.2Onder het Deense voorzitterschap werd vastgesteld dat, voordat tot een
evaluatie van de betrekkingen met derde landen op dit gebied kon worden overgegaan,
eerst aan relevante derde landen een geïntensiveerde samenwerking moest
worden aangeboden. In november 2002 stelde de Raad derhalve vast dat de beoogde
geïntensiveerde samenwerking in eerste instantie tot stand moest komen
met Albanië, China, Libië, Marokko, Oekraïne, Rusland, Servië-Montenegro,
Tunesië en Turkije.Hierbij dient vooral aandacht te worden besteed aan:– het bestrijden van de fundamentele oorzaken van migratie. Daartoe
wordt het geheel aan EU programma's voor externe samenwerking en ontwikkelingssamenwerking
ingezet, als indirecte maar niet te onderschatten bijdrage aan de verlichting
van de migratiedruk in derde landen;– een partnerschap inzake migratie, uitgaande van de vaststelling
van gemeenschappelijke belangen met derde landen. De Commissie zal daartoe
migratie-aangelegenheden blijven integreren in haar politieke dialoog met
derde landen en regio's, gericht niet alleen op illegale migratie maar ook
op de mogelijkheden voor legale immigratie;– specifieke en concrete initiatieven om derde landen te helpen
hun capaciteiten op het gebied van het beheer van migratie te versterken.In december 2003 werd een evaluatiemechanisme vastgesteld, en het eerste
evaluatierapport zal voor eind 2004 aan de Raad worden gepresenteerd.Na uitgebreide discussie binnen de EU en de lidstaten over de relatie
tussen ontwikkelingsbeleid en migratiebeleid stelde de Raad in mei 2003 conclusies
vast over Ontwikkeling en Migratie.1 In die conclusies
werd de Commissie verzocht met voorstellen te komen op een aantal terreinen,
onder meer overmakingen, de inzet van de capaciteiten van migranten voor ontwikkeling,
en brain drain. De Commissie zal nog vóór
eind 2004 voorstellen presenteren op deze gebieden.Binnen het EU-beleid is de afgelopen jaren gestage voortgang geboekt.Zo zijn clausules over de bestrijding van illegale migratie opgenomen
in alle associatie- en samenwerkingsovereenkomsten die sinds 1999 zijn getekend,
onder meer met de landen in het Middellandse-Zeegebied, de nieuwe onafhankelijke
staten van Centraal-Europa, Centraal-Azië en de Balkan, en de Afrikaanse,
Caraïbische en Stille-Zuidzee-landen. Binnen de programma's voor externe
hulp zijn belangrijke samenwerkingsprojecten gestart. Een voorbeeld is een
programma met Marokko van 40 miljoen euro uit MEDA2
-fondsen, ter bestrijding van de illegale immigratie en transitmigratie door
verbetering van de grensbewaking. Een ander voorbeeld betreft samenwerking
met de landen van de westelijke Balkan ter bestrijding van illegale migratie
en mensenhandel. Een derde voorbeeld is de hulp aan terugkeer, reïntegratie
en rehabilitatie van vluchtelingen en ontheemden in Azië en Latijns-Amerika,
waaronder een programma voor Afghanistan valt.Belangrijk is ook de aan de nieuw toegetreden lidstaten verleende samenwerking
om hun migratiebeheer te versterken. Inmiddels richt de EU, in het kader van
het beleid voor nieuw nabuurschap («European Neighbourhood
policy»), de aandacht speciaal op de landen grenzend aan de
uitgebreide EU.Het grootste deel van de met migratie samenhangende activiteiten vindt
vooralsnog plaats op het gebied van grensbeheer en bestrijding van illegale
migratie. Maar de aandacht voor een bredere benadering neemt toe, bijvoorbeeld
op onderwerpen als bescherming in de regio, terugkeer, en ontwikkeling en
migratie.De financiële mogelijkheden van de EU op het terrein van geïntegreerd
migratiebeleid worden sterk beperkt door de financiële ruimte, die tot
en met 2006 grotendeels vastligt. Wel is inmiddels in december 2003 het programma
voor financiële en technische bijstand op het gebied van asiel en migratie
aangenomen (AENEAS), met een financiële enveloppe van 250 miljoen euro
voor de periode 2004–2008, ter financiering van de bovengenoemde specifieke
initiatieven op het gebied van migratiebeheer.Nederland ondersteunt de verdere ontwikkeling van de integratie van migratiezaken
in het geheel van EU buitenlandse betrekkingen met kracht. Zo acht Nederland
het bijvoorbeeld van belang dat asiel en migratie de komende jaren een sterkere
positie in zowel de Regionale Strategie Documenten als in de Landen Strategie
Documenten krijgen, alsook in de actieplannen in het kader van het nieuw nabuurschap.Onderwerpen die tijdens het Nederlandse voorzitterschap speciale aandacht
zullen krijgen liggen in het verlengde van deze notitie. Te denken valt aan
bescherming in de regio, terugkeerbeleid, geïntensiveerde samenwerking
met derde landen bij het beheer van migratiestromen, mensenhandel, de relatie
tussen legale en illegale migratie, tijdelijke arbeidsmigratie, overmakingen
en brain drain.Op het onderwerp bescherming in de regio (zie 5.4.1) heeft Nederland vanaf
het begin ingezet op samenwerking in Europees kader, en onlangs is EU-financiering3 voor de eerste voorstellen op dit gebied toegekend.
Ook voor andere Nederlandse prioriteiten bestaan mogelijkheden voor EU financiering,
en de regering is voornemens actief te onderzoeken of Europese
samenwerking en financiering kan worden gevonden voor in deze notitie geïdentificeerde
prioritaire aandachtsterreinen.5.1.2 Geïntegreerd beleid in multilateraal kaderOok in de overige relevante multilaterale fora zal Nederland, al dan niet
in EU-verband, actief aan de migratie-agenda bijdragen. Een voorbeeld wordt
gevormd door de huidige Doha ronde van de WTO onderhandelingen, waar onder
meer de arbeidsmobiliteit van natuurlijke personen op de agenda staat (zie
5.8).In dit kader is ook van belang dat Nederland zitting heeft genomen in
de Core Group van de Global
Commission for International Migration (GCIM), een recent initiatief
van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties. Afhankelijk van de resultaten
van het werk van deze commissie zal worden bezien hoe de aandacht voor migratie
op het hoogste internationale niveau kan worden vastgehouden en vormgegeven.
Nederland zal de eigen beleidspunten ten aanzien van migratie (inclusief migratie
en ontwikkeling, en de noodzaak van geïntegreerd beleid) in deze commissie
inbrengen.Verschillende multilaterale organisaties blijven van groot belang voor
de beleidsontwikkeling enuitvoering op het gebied van ontwikkeling en migratie,
zoals de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en de UNHCR.15.2 Migratie aandachtspunt in ontwikkelingsbeleid t.a.v.
partnerlandenIn toenemende mate is migratie een cruciaal aspect geworden in de ontwikkeling
van ontwikkelingslanden. In deze notitie is in algemene lijnen het belang
van migratie, de oorzaken en effecten, voor de ontwikkeling van deze landen
geschetst. Een belangrijke conclusie is dat de specifieke relatie tussen ontwikkeling
en migratie voor elk land verschillend is, en dat meer inzicht op dit punt
voor de partnerlanden van de ontwikkelingssamenwerking dient te worden verkregen.Het is dan ook van groot belang dat deze lacune wordt opgevuld.Daartoe staan verschillende wegen open.Een voorbeeld is de conferentie over het thema Ontwikkeling en Migratie
die de Nederlandse ambassade in Accra, Ghana, voor najaar 2004 voorbereidt.
Doel van de conferentie is het thema te laten verkennen door vertegenwoordigers
van de Ghanese overheid en andere Ghanese ontwikkelingspartners, de internationale
wetenschappelijke wereld en de internationale donorgemeenschap.Posten, ook in partnerlanden voor ontwikkelingssamenwerking, zullen in
hun berichtgeving meer aandacht schenken aan belangrijke ontwikkelingen op
migratiegebied (zuid-noord maar ook zuid-zuid en noord-zuid). Met behoud van
het beginsel van ownership zal Nederland in besprekingen
over Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's)
in partnerlanden wijzen op relevante aspecten van migratie en ontwikkeling.5.3 De mensenrechten van migrantenDe rechten van de mens en fundamentele vrijheden, zoals neergelegd in
de belangrijkste internationale mensenrechtenverdragen, komen in beginsel
een ieder toe, ongeacht zijn of haar verblijfsstatus. Dit beginsel vloeit
voort uit het feit dat in deze verdragen een dergelijk onderscheid nergens
wordt gemaakt en er overigens wel algemene non-discriminatiebepalingen in
zijn opgenomen. Wel is het mogelijk de beperkingsgronden van de onderscheiden
mensenrechten en fundamentele vrijheden zodanig toe te passen, dat bepaalde
aspecten niet op illegaal verblijvende migranten van toepassing
zijn. Zo is het recht om gevrijwaard te blijven van marteling of onmenselijke
of vernederende behandeling van toepassing ongeacht de verblijfsstatus. Daarentegen
kan het recht op gezinsleven wel voor legaal, maar niet voor illegaal verblijvende
migranten een recht op gezinshereniging met zich meebrengen. In het bijzonder
zal differentiatie zijn toegestaan op het gebied van de sociale grondrechten:
het feit dat een illegaal verblijvende migrant geen recht op werk heeft in
het land van verblijf kan gezien worden als inperking van dit sociale grondrecht.
Het is echter een beperking die de toets van artikel 4 van het Internationaal
Verdrag voor Economische, Sociale en Culturele Rechten kan doorstaan. Daarnaast
schept artikel 2, lid 3 van dit Verdrag de mogelijkheid voor ontwikkelingslanden
met het oog op de economische situatie te bepalen in hoeverre de rechten uit
dit Verdrag van toepassing zijn op vreemdelingen.Hoewel bij de internationale discussies over migratie het streven naar
beheersing van migratiestromen noodzakelijkerwijs centraal zal staan, hecht
de regering waarde aan een evenwichtige benadering waarbij ook voldoende aandacht
is voor de rechten van migranten. In dit verband kan de discussie in het kader
van de GCIM, waarbij de rechten van migranten een apart agendapunt vormt,
van belang zijn.Een beleid gericht op de mensenrechten van migranten zal zich ook richten
op het voorkomen van de aantasting van de menselijke waardigheid door uitbuiting
of confrontatie met een uitzichtloze situatie. Ook vanuit het mensenrechtenbeleid
kan een bijdrage worden geleverd aan de strijd tegen illegale migratie en
mensensmokkel en -handel (zie 5.9).5.4 Het beleid ten aanzien van gedwongen migratieBij gedwongen migratie zijn vooral twee beleidsaspecten van belang: de
mogelijkheid om gedwongen migratie te voorkómen of althans terug te
dringen, en de bescherming en opvang van slachtoffers van vervolging en oorlog.Het buitenlands en veiligheidsbeleid, ontwikkelingsbeleid, mensenrechtenbeleid
en asielbeleid vullen elkaar op deze gebieden aan.Een eerste vorm van gedwongen migratie is vlucht naar het buitenland als
gevolg van vluchtelingrechtelijke vervolging.Preventie van deze vorm van vluchtelingschap vereist een verbetering van
de naleving van de mensenrechten in het land van herkomst.Nederland voert een actief mensenrechtenbeleid in bilateraal, EU- en multilateraal
(VN) verband, gericht op bescherming van de mensenrechten wereldwijd. Resultaten
van het mensenrechtenbeleid worden echter meestal pas op lange termijn bereikt.
Afname van vervolging van individuen en de daaruit voortkomende asielmigratie
naar Nederland zijn dan ook pas op de lange termijn te verwachten.Het asielbeleid biedt bescherming aan slachtoffers van vluchtelingrechtelijke
vervolging die in Nederland asiel aanvragen.Een tweede vorm van gedwongen migratie is vlucht voor een gewapend conflict
dat leidt tot een algehele situatie van onveiligheid.Preventie, beheersing en oplossing van deze vorm van migratie maken deel
uit van een breder beleid gericht op de beheersing van conflicten, waarbij
het buitenlands en veiligheidsbeleid het voortouw heeft en de ontwikkelingssamenwerking
ondersteunt. Een groot deel van dit beleid wordt uitgevoerd via de EU en multilaterale
organisaties. De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking richt zich vooral op
het Grote-Merengebied, de Hoorn van Afrika en de Westelijke Balkan (zie «Aan
elkaar verplicht»). Ook de opvang van vluchtelingen in
conflictregio's en hun terugkeer maken deel uit van de Nederlandse ondersteuning.Waar (primaire of secundaire) migratie van oorlogsvluchtelingen naar Nederland
plaatsvindt, biedt het asielbeleid de mogelijkheid om (in principe tijdelijke)
categoriale bescherming te bieden aan vluchtelingen uit landen waar de algehele
veiligheidssituatie tot deze bescherming aanleiding geeft.Als conflicten beëindigd worden en de situatie terugkeer van vluchtelingen
toelaat, wordt deze tijdelijke categoriale bescherming beëindigd (tenzij
de vluchteling na drie jaar toelating een permanente verblijfsvergunning heeft
gekregen), en dient de betrokkene terug te keren. Vrijwillige, al dan niet
tijdelijke, terugkeer van geschoolde migranten uit geïndustrialiseerde
landen kan een bijdrage leveren aan de wederopbouw (zie ook 5.4.1). Ook uit
de regio terugkerende voormalige vluchtelingen kunnen van grote waarde zijn
bij de wederopbouw. Van belang is dat in het gebied van terugkeer een goede
overgang van noodhulp naar structurele ontwikkelingshulp plaatsvindt, zodat
de terugkeer duurzaam kan zijn.5.4.1 Bescherming in de regioInternationaal is het besef groeiende dat in vluchtelingsituaties verbeterde
opvang en bescherming in de regio's van herkomst van groot belang is, en dat
er een discrepantie is tussen de grote uitgaven aan asielopvang in Europa
en de bedragen die nu beschikbaar zijn voor vluchtelingen in de regio's van
herkomst. De regering deelt deze visie en streeft in internationaal verband
naar een versterkte bescherming in de regio van vluchtelingen en asielzoekers.
De Tweede Kamer wordt op de hoogte gehouden van de vorderingen op dit vlak:
in 2003 stuurde de regering twee beleidsbrieven over bescherming in de regio
naar de Kamer en ook dit jaar is het onderwerp enkele malen aan de orde geweest
tijdens mondelinge overleggen met de Kamer.1De aandacht van de regering richt zich thans vooral op het aankomende
Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie en op de ontwikkelingen in
het kader van de Conventie Plus van UNHCR.Op 8 juni 2004 presenteerde de Europese Commissie in de JBZ-Raad
een Mededeling waarin bescherming in de regio prominent wordt belicht.De Commissie heeft het belang van een versterkte bescherming in de regio
bij herhaling onderschreven. Ook het Europees Parlement sprak zich, in een
resolutie die op 1 april 2004 werd aangenomen, uit voor passende reacties
op de behoefte aan bescherming in de regio's van herkomst van vluchtelingen,
in het licht van de tekortkomingen van het huidige internationale asielregime.Ook tussen UNHCR en de landen die partij zijn bij het Vluchtelingenverdrag
is bescherming in de regio een veelbesproken onderwerp. Binnen het kader van
de Conventie Plus tracht UNHCR staten tot praktische afspraken te bewegen
die meer vluchtelingen toegang tot bescherming en duurzame oplossingen moeten
geven. Hoge Commissaris Lubbers onderkent in dit verband de voordelen van
bescherming in de regio.UNHCR heeft in samenwerking met Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Denemarken voorstellen ter financiering bij de Europese Commissie ingediend.
Deze voorstellen hebben onder meer betrekking op Somalische vluchtelingen
en op een dialoog tussen enkele Afrikaanse landen en westerse bestemmingslanden.
Financiering2 is inmiddels goedgekeurd, onder
medefinanciering van enkele lidstaten waaronder Nederland. Ook dit jaar zal
Nederland in overleg met UNHCR en andere landen bezien of nieuwe voorstellen
ter versterking van bescherming in de regio voor Europese financiering kunnen
worden ingediend.Behalve in EU-verband is de regering ook nationaal bereid UNHCR op het
punt van bescherming in de regio extra te ondersteunen. Dat de Tweede Kamer
dezelfde mening is toegedaan blijkt uit de afgelopen begrotingsbehandeling
van het ministerie van Buitenlandse Zaken, waarbij de Kamer een amendement
van het lid Eurlings aannam. Dit amendement riep de regering op de Nederlandse
bijdrage voor UNHCR voor dit jaar met vijf miljoen Euro te verhogen; een bijdrage
die specifiek voor opvang in de regio zou moeten worden bestemd. De regering
heeft het amendement overgenomen. Besprekingen tussen UNHCR en het ministerie
van Buitenlandse Zaken over de bestemming van deze extra middelen zijn inmiddels
gaande.5.5 Bijdrage van migrantenorganisaties aan ontwikkelingsbeleidIn Nederland bestaan vele honderden migrantengroepen die zich meestal
hebben georganiseerd naar land van herkomst. Hun activiteiten en organisatiegraad
zijn heel wisselend. Typerend is wel dat nagenoeg alle zich in enige vorm
richten op het land van herkomst, bijvoorbeeld via geldovermakingen, investeringen,
opbouw van handelsrelaties, inzet van menselijke capaciteit en/of politieke
lobbying.Migrantenorganisaties beschikken over gebundelde betrokkenheid, kennis
en ervaring met betrekking tot hun land van herkomst. Ook kunnen zij bijdragen
aan de ontwikkeling van hun land van herkomst, bijvoorbeeld wanneer zij gemeenschapsprojecten
ondersteunen.Het ligt dan ook voor de hand te bezien in hoeverre migrantenorganisaties
meer betrokken kunnen worden bij de vormgeving van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid,
en in hoeverre migrantenorganisaties gerichter ondersteund kunnen worden in
hun ontwikkelingsgerichte activiteiten.Om migrantenorganisaties meer te kunnen betrekken bij de vormgeving van
het Nederlandse ontwikkelingsbeleid is het van belang gesprekspartners voor
de overheid te kiezen binnen de veelheid aan migranten- en koepelorganisaties.De overheid heeft voor overleg met in Nederland woonachtige minderheden
het Landelijk Overleg Minderheden (LOM) opgericht. Op dit moment zijn de volgende
zeven samenwerkingsverbanden van minderheidsgroepen tot het LOM toegelaten:– Samenwerkingsverband Marokkanen en Tunesiërs (SMT)– Overlegpartner Rijksoverheid Zuideuropese Gemeenschappen (LIZE)– Landelijk Overleg Welzijn Molukkers (LOWM)– Surinaams Inspraakorgaan (SIO)– Stichting Vluchtelingenorganisaties Nederland (VON)– Overlegorgaan Caribische Nederlanders (OCAN)– Inspraakorgaan Turken (IOT).Het LOM komt minstens driemaal per jaar bijeen onder voorzitterschap van
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. In het overleg worden de
beleidsvoornemens ten aanzien van integratie en minderhedenbeleid besproken.
Zowel het kabinet als de minderheidsgroepen kunnen hiervoor agendapunten aandragen.De regering zal in het vervolg ook concepten van belangrijke relevante
beleidsnotities over het ontwikkelingsbeleid op hoofdlijnen met het LOM bespreken,
om op die manier de migrantenorganisaties meer te betrekken bij de vormgeving
van het ontwikkelingsbeleid.Migrantenorganisaties kunnen, evenals andere Nederlandse organisaties,
via een aantal kanalen financiële en inhoudelijke ondersteuning krijgen
bij ontwikkelingsgerichte activiteiten. De verschillende mogelijkheden zijn
uitgewerkt in bijlage V.De relatie tussen migrantenorganisatie en ontwikkelingsorganisaties in
Nederland is nieuw en verloopt nog vrij moeizaam. Een aantal obstakels staat
een nauwe samenwerking tussen beide soorten organisaties in de weg. Zo zijn
migrantenorganisaties veelal in de eerste plaats belangenorganisaties van
migranten die vooral hun eigen familie of streek steunen, hetgeen zich niet
altijd verdraagt met de brede insteek van de ontwikkelingsorganisaties. Ook
de politieke analyses die migrantenorganisaties maken stemmen niet altijd
overeen met die van de ontwikkelingsorganisaties. Daarbij is er veel rivaliteit
tussen verschillende migrantenorganisaties. Vele migrantenorganisaties hebben
een ambivalente houding tegenover overheden in het algemeen en de Nederlandse
overheid in het bijzonder. Migrantenorganisaties beschikken niet automatisch
over deskundigheid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, zodat hun
voorstellen veelal niet voldoen aan de criteria voor steun bij bestaande programma's.
Ten slotte krijgen de ontwikkelingsorganisaties soms te maken met rivaliteit
tussen migrantenorganisaties en partnerorganisaties in het land van herkomst.Toch is sprake van toenadering en groeiende samenwerking tussen migrantenorganisaties
en ontwikkelingsorganisaties. De regering moedigt zowel migrantenorganisaties
als ontwikkelingsorganisaties aan verdergaande samenwerking te blijven zoeken,
opdat de potentiële bijdrage van migrantenorganisaties aan ontwikkeling
maximaal benut wordt. De regering is van mening dat de bestaande overheidsinzet
(bijlage V) voldoende mogelijkheden voor ondersteuning van migrantenorganisaties
op dit gebied biedt.5.6 Verhoging effect van geldovermakingen voor ontwikkelingsdoelenGezien de grote omvang van de geldovermakingen door migranten en de potentieel
gunstige effecten op ontwikkeling ligt de vraag voor de hand of het regeringsbeleid
kan bijdragen aan het vergroten van de positieve ontwikkelingseffecten van
overmakingen.Hierbij staat voorop dat geldovermakingen door migranten particuliere
gelden zijn. De taak van de overheid zal dan ook hoogstens kunnen bestaan
uit het scheppen van voorwaarden waaronder de overmakingen zelf en de aanwending
ervan in de landen van herkomst geoptimaliseerd worden.Een eerste aandachtspunt in dit kader vormen de formele transactiekosten
van overmakingen. Financiële instituten hanteren voor het overmaken van
gelden naar de landen van herkomst transactiekosten van tussen de 10 en 20%.
Bij informele kanalen kunnen deze kosten veel lager liggen, maar daar staan
weer risico's tegenover voor de klant en voor de internationale gemeenschap
(geen administratie, geen transparantie, geen controle).Internationaal bestaat toenemende belangstelling voor pogingen een financiële
structuur in te richten die de transactiekosten van geldovermakingen verlaagt
en de transparantie verhoogt.1In Nederland worden de randvoorwaarden waaronder ondernemingen financiële
transfers naar het buitenland faciliteren bij wet bepaald. Binnen de grenzen
van de wet is iedere onderneming vrij om de voorwaarden te bepalen waartegen
financiële overboekingen («money transfers») worden verricht.
Voor het verrichten van financiële overboekingen is geen bankvergunning
nodig zodat toetreding relatief gemakkelijk is. Consumenten kunnen de kosten
van overboekingen binnen deze structuur minimaliseren door strategisch om
te gaan met overboekingen. Kosten kunnen bijvoorbeeld omlaag gebracht worden
door te sturen op de periodiciteit in relatie tot de hoogte van de overboekingen.Een tweede aandachtspunt is de vraag vanuit migranten (of hun organisaties)
om ondersteuning bij de inzet van geldovermakingen voor ontwikkelingsdoeleinden.
In het algemeen blijkt bij migranten(organisaties) grote aarzeling te bestaan
om «hun» overmakingen via overheids- of non-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties
te kanaliseren. Bezwaren richten zich vooral op de bureaucratische procedures
en het verlies aan controle.Wanneer echter migranten(organisaties) de overheid benaderen voor ondersteuning
op dit gebied, zal de overheid adviseren en doorverwijzen naar relevante organisaties
en programma's (zie bijlage V). Het initiatief zal in hoge mate bij de migranten(organisaties)
liggen, evenals de beslissing over de inzet van de geldovermakingen.5.7 Terugkeer van migrantenEen belangrijk en onvoldoende onderzocht verband tussen ontwikkeling en
migratie betreft de rol die terugkeermigratie kan spelen in de ontwikkeling
van een land. Weinig gegevens zijn bekend over omvang en impact van terugkeer.Bekend is wel dat migratie zelden eenrichtingsverkeer is. In de meeste
gevallen is het de droom van de migrant om na kortere of langere tijd met
het verdiende geld terug te keren naar huis. 30% van de migranten die tussen
1908 en 1957 naar de Verenigde Staten kwam ging ook weer terug.1 Over de jaren 1997–2001 bedroeg het vertrek van legale niet-westerse
immigranten uit Nederland circa 30% van de (bruto) immigratie, al is niet
bekend waarheen de emigranten vertrokken.In het algemeen geldt dat terugkeer moeilijker wordt naarmate de migrant
langer elders verblijft, zeker als ook volgmigratie heeft plaatsgevonden.
Het centrum van het (familie)leven is dan immers voor een belangrijk deel
naar het bestemmingsland verplaatst en de migrant heeft daar rechten opgebouwd
en vaak bezit verworven.De omvang van terugkeer hangt daarnaast af van vele factoren: het type
migratie, de status van de migrant, of het om migratie in de regio of naar
het westen gaat, om in opzet tijdelijke of permanente migratie, om lager-
of hogeropgeleiden.Bij gedwongen migratie zullen migranten veelal (moeten) terugkeren als
de aanleiding tot de migratie is vervallen, bijvoorbeeld doordat de veiligheids-
of mensenrechtensituatie in het land van herkomst is verbeterd. Genoemd zijn
al de grote aantallen vluchtelingen die in 2002 terugkeerden naar Afghanistan,
Angola, Sierra Leone en Burundi. Ook bij een verbetering van de kwaliteit
van het bestuur is terugkeer op grote schaal geconstateerd, bijvoorbeeld naar
Spanje na de dood van Franco in 1975, Armenië na 1990 en de val van de
Sovjet-Unie, Eritrea na de onafhankelijkheid in 1991 en Chili na het vertrek
van generaal Pinochet in 1991.Bij arbeidsmigratie treedt terugkeer op grote schaal gewoonlijk pas op
als het land van herkomst het einde van de migration hump bereikt of als op andere wijze de economische mogelijkheden in het
land van herkomst aanzienlijk verbeteren.In andere gevallen keert slechts een minderheid van de migranten terug.
Terugkeer vindt dan plaats om verschillende redenen: omdat de migrant er niet
in slaagt werk te vinden en geld over te maken, omdat hij of zij er niet in
slaagt de benodigde verblijfsvergunning te verkrijgen of te behouden, omdat
men niet kan aarden in het bestemmingsland, omdat men na een werkzaam leven
de oude dag wil doorbrengen in het land van herkomst, of om in het land van
herkomst iets nieuws te beginnen.Terugkeer van arbeids- en volgmigranten uit ontwikkelingslanden wordt
in belangrijke mate gereguleerd door de arbeidsmarkt in het land van bestemming, al kan de migrant in geval van toenemende werkloosheid
ook doormigreren naar een derde land.Ook terugkeer en doormigratie uit geïndustrialiseerde bestemmingslanden
worden in belangrijke mate bepaald door de arbeidsmarkt, zeker waar het gaat
om illegale migratie of om (tijdelijke) legale migratie van hooggekwalificeerden.
Maar voor andere categorieën wordt terugkeer beperkt doordat de migrant
bij vertrek uit het bestemmingsland zijn aanspraken op sociale voorzieningen
zou verliezen. Er zijn ook aanwijzingen dat het verlies van een verblijfstitel
of de onzekerheid of opnieuw een verblijfstitel kan worden verkregen terugkeer
beperken.1Terugkerende migranten kunnen een belangrijke positieve rol spelen in
de ontwikkeling van het land van herkomst. Als inderdaad in toenemende mate
circulaire migratie optreedt waarbij de migrant voor lange of korte tijd terugkeert
naar zijn land van herkomst zijn positieve effecten te verwachten. Het bevorderen
van circulaire migratie, bijvoorbeeld door het bevorderen van tijdelijke arbeidsmigratie,
lijkt aangewezen als een strategie die de belangen van de migrant, de herkomstlanden
en de bestemmingslanden verenigt. Van belang is dan wel dat de migrant na
afloop van het contract ook werkelijk terugkeert.2Terugkeer en reïntegratie zijn immers in vele gevallen minder aantrekkelijk
voor de migrant en geen eenvoudige ondernemingen, met risico's op mislukking.
De overheden van herkomstlanden zien van hun kant de stroom van overmakingen
graag in stand blijven.Aan de andere kant betekent terugkeer van legale maar niet-werkende migranten
een ontlasting van de collectieve voorzieningen in westerse landen. Daarnaast
is terugkeer van illegale migranten en afgewezen asielzoekers een noodzakelijk
sluitstuk van het vreemdelingenbeleid in die landen, zonder welke het draagvlak
voor dit beleid wordt aangetast.Vanuit deze constateringen zijn door verschillende westerse overheden
en in verschillende vormen programma's opgezet om de terugkeer en reïntegratie
van bepaalde categorieën migranten te ondersteunen. De ervaringen met
deze programma's zijn wisselend. Duidelijk is dat de realiteit van de terugkeer
een weerbarstige is.De EU-Commissie heeft in 2002 de lessen getrokken uit een groot aantal
terugkeerprojecten die zij sinds 1997 medegefinancierd heeft, voor vrijwillige
terugkeer van vluchtelingen, afgewezen asielzoekers en andere migranten.3 De ervaring wees uit dat het vooral belangrijk was dat
het project een vervolg biedt na de terugkeer in het land van herkomst, omdat
de migrant anders, geconfronteerd met de fysieke omstandigheden, het gebrek
aan werk of andere problemen, de neiging had weer terug te gaan naar het eerdere
land van bestemming.De in de projecten geboden ondersteuning bij terugkeer concentreerde zich
op beroepsopleiding, voorbereiding op terugkeer door verkennende bezoeken,
informatie en advies over de situatie in het land van herkomst, hulp bij de
opzet van kleine ondernemingen in het land van herkomst, en algemene hulp
na terugkeer. De problemen waar men mee te maken kreeg waren talrijk maar
in vele gevallen niet onoplosbaar: politieke knelpunten als gevolg van de
situatie in het land van herkomst, gebrek aan bereidheid bij de migranten
om terug te keren en niet zelden een element van misbruik door de kandidaten
voor terugkeer, problemen bij de afgifte van reisdocumenten, en onvoldoende
afstemming op de wederopbouw.Belangrijke kenmerken van de meer succesvolle projecten waren:– een meeromvattende aanpak inhoudende advisering, beroepsopleiding,
hulp vóór en na de terugkeer;– hulp ook aan de gemeenschappen waarnaar de migranten terugkeerden;– aansluiting bij andere hulpinitiatieven in het land van herkomst
(scholenbouw, werkgelegenheidsprojecten et cetera).In een studie gemaakt in opdracht van de Internationale Organisatie voor
Migratie (IOM)1 wordt gewezen op het belang van
medewerking van het land van herkomst, steun na de terugkeer in het land van
herkomst, een reëel risico op gedwongen terugkeer (voor illegale migranten
en afgewezen asielzoekers) wanneer geen gebruik wordt gemaakt van vrijwillige
terugkeer, de noodzaak tot coördinatie tussen betrokken ministeries in
het land van bestemming, de steun van migrantenorganisaties in beide landen
en het beperken van de aantrekkelijkheid van voortgezet illegaal verblijf.
Gewezen wordt ook op het risico dat een te aantrekkelijk pakket migranten
juist aantrekt naar het land van bestemming in kwestie. Van belang is ook
de constatering dat bij pogingen zowel ontwikkelings- als migratiedoelstellingen
(lokale ontwikkeling, duurzame terugkeer, ontmoediging van verdere migratie)
in een project te combineren veelal slechts een deel van de doelstellingen
gehaald werd omdat de doelstellingen onverenigbaar bleken.Ook Nederland heeft ervaring met een aantal projecten voor vrijwillige
terugkeer.Het REMPLOD project (1973–1978) werd uitgevoerd in Marokko, Tunesië
en Turkije. Uit een evaluatie van 1980 bleek dat het terugkeerprojectenprogramma
binnen REMPLOD als instrument voor ontwikkelingssamenwerking niet levensvatbaar
was, onder meer doordat te weinig levensvatbare initiatieven konden worden
gevonden. Voor de werkloosheidsproblematiek werd in de drie landen van herkomst
juist emigratie gezien als oplossing.In 1985 heeft Nederland de zogenaamde Remigratieregeling geïntroduceerd.Deze stelt werkloze en zieke allochtonen in staat met een uitkering naar
hun land terug te keren. De regeling geldt voor migranten die ouder zijn dan
45 jaar en ten minste twee jaar in Nederland wonen. Door de terugkeer van
de migranten bespaart Nederland op de sociale lasten (circa 30 000 euro
per migrant over tien jaar). Rond de 4 000 mensen maken van deze regeling
gebruik, vooral van Turkse (1751), Marokkaanse (1451) en voormalig-Joegoslavische
(566) afkomst. In 2003 vertrokken 509 nieuwe remigranten met een uitkering.2 De regering heeft een wetsvoorstel ingediend om deze
regeling te beëindigen.3Van 1997–2000 werd het project Gefaciliteerde Terugkeer van Afgewezen
Asielzoekers (GTAA) uitgevoerd, voor afgewezen asielzoekers uit Ethiopië
en Angola die voor een bepaalde datum in Nederland waren gekomen. Het project
was geen succes. Het leverde wel belangrijke lessen op. De medewerking van
de autoriteiten van het land van herkomst is onmisbaar en niet vanzelfsprekend;
migrantenorganisaties in het land van herkomst hebben een belang bij het ontmoedigen
van terugkeer en zijn invloedrijk, zowel bij potentiële kandidaten voor
terugkeer als bij de regering van het land van herkomst; het alternatief voor
afgewezen asielzoekers, namelijk voortgezet verblijf in Nederland, was te
aantrekkelijk; er bestond geen reëel risico op gedwongen uitzetting;
en de verantwoordelijke overheidsdiensten waren niet in staat een goede inschatting
te maken van de aantallen kandidaten voor terugkeer.4Het REAN (Return and Emigration of Aliens from the Netherlands) programma
is begonnen in 1992 en loopt nog steeds. Het richt zich op vrijwillige terugkeer
van asielzoekers en illegalen. Het omhelst reis- en transportkosten, bemiddeling
voor documenten en een financiële bijdrage voor enkele dagen levensonderhoud.Het REAN+ programma biedt daarbovenop een reïntegratiepremie en staat
slechts open voor bepaalde doelgroepen (in principe voor grote groepen tijdelijk
toegelaten asielzoekers van wie de grond voor langer verblijf
vervalt). Er is een succesvol REAN+ programma uitgevoerd voor Kosovo.1 Momenteel zijn REAN+ programma's in uitvoering voor
Afghanistan, Angola en Irak. Naar Afghanistan waren op 1 mei 2004 onder
dit programma 123 personen teruggekeerd, naar Angola 353.2De REAN+ programma's zijn redelijk succesvol, doordat een aantal lessen
uit de vorige programma's is geleerd. De medewerking van de autoriteiten van
het land van herkomst is actief gezocht (onder meer voor de afgifte van reisdocumenten)
en vastgelegd in formele afspraken (voor Afghanistan bijvoorbeeld in de vorm
van een tripartiet Memorandum of Understanding tussen de regeringen van Afghanistan
en Nederland en UNHCR). Het alternatief voor terugkeer, voortgezet verblijf
in de illegaliteit in Nederland, is inmiddels veel minder aantrekkelijk gemaakt.
Indien de migrant niet vrijwillig wil terugkeren is er een gerede kans op
gedwongen terugkeer.Ook voor de andere belangrijke landen van herkomst is specifiek terugkeerbeleid
in uitvoering en continue ontwikkeling. Verwezen wordt naar de brieven aan
uw Kamer.3 Dit terugkeerbeleid is met name gericht
op de terugkeer van afgewezen asielzoekers en illegalen. Belangrijk uitgangspunt
daarbij is dat waar mogelijk de voorkeur wordt gegeven aan vrijwillige terugkeer,
maar waar nodig wordt overgegaan tot gedwongen terugkeer.Zoals in deze brieven toegelicht, is integratie van het terugkeerbeleid
in het gehele buitenlandse beleid voorwaarde voor succes. Onderdeel van dit
geïntegreerde beleid is dat voor de prioritaire landen van herkomst die
bereidheid tonen tot medewerking aan terugkeer, op beperkte schaal ondersteuning
bij het terugkeerbeleid kan worden overwogen, ook met middelen van ontwikkelingssamenwerking.
Te denken valt aan ondersteuning van de migratiediensten van het herkomstland
in kwestie, maar ook aan ondersteuning van niet-overheidsorganisaties, bijvoorbeeld
op het gebied van de opvang van minderjarigen na terugkeer in het land van
herkomst. Voordat concrete programma's kunnen worden uitgewerkt is een redelijk
inzicht nodig in de te verwachten aantallen kandidaten voor terugkeer.Vanuit het groeiende inzicht in het belang van circulaire migratie voor
zowel migrant, herkomstland als bestemmingsland onderzoekt de regering in
hoeverre opname van programma's voor vrijwillige (tijdelijke) terugkeer in
de terugkeersamenwerking met herkomstlanden een positieve uitwerking zou hebben.
De regering onderkent het belang van ondersteuning van projecten van (tijdelijke)
terugkeer, waarbij geschoolde immigranten hun kennis en kunde ten bate van
hun land van herkomst laten komen, zeker ten aanzien van de minst-ontwikkelde-landen
en sectoren waar sprake is van brain drain. Ondersteuning
van dergelijke projecten kan worden overwogen voor prioritaire terugkeerlanden,
uit het genoemde aparte budget voor terugkeerondersteuning. Een voorbeeld
van een dergelijk project is het «Return of Qualified
Afghans» project voor de tijdelijke terugkeer van geschoolde
immigranten vanuit Nederland naar Afghanistan, waar zij een bijdrage kunnen
leveren aan de wederopbouw van hun vaderland. Onder dit project, dat wordt
uitgevoerd door de IOM en medegefinancierd door de Europese Commissie, zijn
inmiddels 15 Afghanen uit Nederland en 27 uit andere EU landen tijdelijk teruggekeerd.4Sinds november 2003 is door verschillende maatschappelijke organisaties
in Nederland, waaronder ontwikkelingsorganisaties, in toenemende mate gewezen
op het belang van begeleiding in het land van herkomst na terugkeer, ten behoeve
van een goede reïntegratie. Het gaat hierbij vooral om terugkeer van
asielzoekers (nog in procedure of afgewezen) en illegalen, maar ook van legaal
verblijvende migranten die terug willen keren. Sommige organisaties
hebben activiteiten op dit gebied ontplooid. De regering is bereid (mede)financiering
van dergelijke activiteiten te overwegen, uit het genoemde aparte budget voor
terugkeerondersteuning. Daarbij wordt het van belang geacht dat activiteiten
waar mogelijk ook aan de lokale bevolking ten goede komen, mede ter voorkoming
van aanzuigende werking. Aansluiting bij initiatieven van het Nederlandse
maatschappelijk middenveld op het gebied van (beroeps)opleiding ter voorbereiding
op terugkeer verdient aanbeveling, daar dit de effectiviteit van de aanpak
kan vergroten.1 Van belang is ook de migrantenorganisaties
(via het LOM) te betrekken bij discussies over terugkeer, om wantrouwen weg
te nemen en mogelijkheden voor een positieve benadering van terugkeer te benutten.Bij de verschillende Nederlandse organisaties blijkt grote behoefte te
bestaan aan specifieke informatie over de arbeidsmarktsituatie in de landen
van herkomst. Op dit terrein is een rol weggelegd voor de departementen van
Economische Zaken, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking.Goede coördinatie en onderlinge informatie-uitwisseling van de verschillende
initiatieven van het maatschappelijk middenveld is een aandachtspunt. De betrokken
ministeries (Justitie, Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking) zullen
in overleg met betrokken organisaties hieraan vorm geven.5.8 Het beleid met betrekking tot arbeidsmigratieEen van de belangrijkste terreinen die bepalend zijn voor de mogelijkheden
voor legale migratie is de internationale wet- en regelgeving op het gebied
van de arbeidsmigratie. Op dit terrein zijn belangrijke onderhandelingen en
positiebepalingen gaande, met name in het kader van de General Agreement on Trade in Services (GATS) van de World Trade Organisation (WTO).In grote lijnen tonen de ontwikkelingslanden zich voorstander van verdergaande
liberalisering van arbeidsmigratie, onder verwijzing naar de hoge baten die
arbeidsmigratie hun kan opleveren en ondanks de nadelen van brain drain die vooral voor sommige minst-ontwikkelde-landen aanzienlijk
kunnen zijn.De geïndustrialiseerde landen voeren in het algemeen een restrictief
beleid dat de arbeidsmigratie afstemt op de behoeften van de eigen arbeidsmarkten
en de spankracht van de eigen samenleving. In deze markten bestaat veelal
vooral behoefte aan hooggekwalificeerden en aan selectieve arbeidsmigratie,
mede om de gevolgen van de vergrijzing te helpen opvangen.In deze context is het verband tussen illegale en legale arbeidsmigratie
van belang. Sommigen menen dat het verruimen van de mogelijkheden tot legale
arbeidsmigratie de omvang van de illegaliteit zal terugdringen. Verwacht kan
echter worden dat dit in de meeste gevallen slechts ten dele het geval is,
zoals bijvoorbeeld is onderbouwd met betrekking tot de migratie van laaggeschoolde
arbeid naar Nederland.2 Door de grote financiële
voordelen voor werkgevers zal illegale arbeid vrijwel altijd aantrekkelijk
zijn. Regularisering van de illegale arbeidsmigratie zou de migranten direct
uit de markt prijzen, en mogelijk leiden tot verdringing van lokale arbeidskrachten.In de lopende onderhandelingen over de General Agreement
on Trade in Services (GATS) van de Doha Ontwikkelingsronde in WTO-kader
wordt onder meer gesproken over verruimde mogelijkheden voor tijdelijke aanwezigheid
van dienstverleners in een ander land (in GATS-jargon «mode 4»
genoemd). De ontwikkelingslanden zijn van mening dat zij op dat gebied een
comparatief voordeel bezitten, gezien het grote aantal meer of
minder opgeleide mensen dat bereid is om tijdelijk in het buitenland diensten
te verlenen. Het is de wens van ontwikkelingslanden dat niet alleen aan hooggekwalificeerde
maar ook aan middel- en laagopgeleiden verruimde markttoegang wordt gegeven.
De onderhandelingen betreffen daarnaast de duur van het tijdelijk verblijf
van dienstverleners en het stellen van voorwaarden aan toelating.De ontwikkelingslanden verwijzen naar het uitgangspunt van de Doha Ontwikkelingsronde
dat deze ronde ten goede moet komen aan de ontwikkelingslanden. Verscheidene
studies hebben gewezen op de hoge baten voor ontwikkelingslanden die een verdere
liberalisering van het dienstenverkeer via de «mode 4» voor ontwikkelingslanden
kan bieden. Winstpunt voor zowel de rijke als de ontwikkelingslanden zit hem
in het tijdelijke karakter. Op dit moment vertonen de dienstenonderhandelingen
weinig voortgang, maar een recente brief van eurocomissarissen Lamy en Fischler
aan alle WTO-ministers van handel lijkt hier verandering in te kunnen brengen.
In deze brief schrijft Lamy expliciet dat de ontwikkelde landen open moeten
staan voor de belangen van de ontwikkelingslanden, die vooral liggen op het
terrein van de «mode 4», en dat de dienstenonderhandelingen in
een hogere versnelling moeten worden gebracht.In het kader van «mode 4» wordt nog steeds gewacht op de aanbiedingen
van een groot aantal ontwikkelingslanden. Naar aanleiding daarvan zal de EU
haar standpunt verder bepalen.Indien gesproken gaat worden over een verbetering van het EU-aanbod zou
dit aanleiding kunnen zijn voor Nederland om de mogelijkheden te onderzoeken
voor een verdere verruiming van het nationale aanbod voor de tijdelijke aanwezigheid
van dienstverleners. De eerder geschetste baten van (tijdelijke) arbeidsmigratie
moeten bij de Nederlandse standpuntbepaling worden afgewogen tegen de mogelijke
verdringende effecten op de Nederlandse arbeidsmarkt van met name lager geschoolde
arbeidsmigratie en de mogelijke risico's van voortgezet illegaal verblijf
en illegale arbeid.Een voorstel voor aanpassing van het Nederlandse nationale beleid voor
arbeids- en kennismigratie is onlangs uw Kamer toegegaan, in de vorm van een
reactie op de beleidsaanbevelingen van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
inzake de regulering en facilitering van de arbeidsmigratie, vergezeld van
een regeringsstandpunt over de toelating van kennismigranten.Dit standpunt houdt in een verruiming en vereenvoudiging van de toelating
van hooggekwalificeerde, internationaal schaarse, arbeidsmigranten1 uit alle landen van herkomst.Voor andere arbeidsmigranten blijft de toelating beperkt. Slechts wanneer
voor een functie geen kandidaten kunnen worden gevonden binnen de Europese
Economische Ruimte kunnen kandidaten van elders op tijdelijke basis worden
toegelaten.De verruiming van het toelatingsbeleid voor hooggekwalificeerden houdt
een risico in voor de minst-ontwikkelde landen (zie 3.1.4). In het Nederlandse
beleid wordt geen uitzondering voor migranten uit de minst-ontwikkelde-landen
bepleit, maar wel wordt rekening gehouden met het negatieve effect van vertrek
van hoogopgeleiden voor de minst-ontwikkelde landen en worden maatregelen
ter stimulering van brain circulation (circulaire
migratie van hoogopgeleiden) aanbevolen. Daarbij wordt in aanmerking genomen
de omstandigheid dat Nederland nauwelijks brain drain
veroorzaakt. In Nederland zijn immers weinig hoogopgeleiden uit minst-ontwikkelde-landen
werkzaam, terwijl bovendien niet alle hoogopgeleiden uit minst-ontwikkelde-landen
tot de internationaal hooggekwalificeerden zullen behoren. Waar het risico van brain drain zich mogelijk
wel voordoet – in de gezondheidszorg – zijn of in het kader van
het afgesloten Wet-Arbeidsvoorziening-Vreemdelingenconvenant in de zorgsector
afspraken gemaakt over het niet werven van verpleegkundigen in ontwikkelingslanden
of wordt met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het beleid
erop gericht om alleen tijdelijke arbeidsmigranten in de Nederlandse gezondheidszorg
te werk te stellen.Toch acht de Nederlandse regering het van belang meer aandacht aan de
problematiek van de brain drain uit minst-ontwikkelde-landen
te besteden. Op dit terrein bestaat internationaal nog geen uitgekristalliseerd
beleid, maar op alle niveaus en bij alle betrokkenen is de laatste jaren een
dynamisch debat gaande.Ook regeringen van zendende minst-ontwikkelde-landen worden zich bewust
van de omvang van het verlies aan capaciteit. Internationaal gaan de gedachten
vooral uit naar maatregelen gericht op enerzijds opbouw en behoud van capaciteit
in de landen van herkomst en anderzijds het gebruiken van de capaciteit van
de migranten voor ontwikkeling in landen van herkomst. De laatste tijd komt
overleg tussen zendende en ontvangende landen op gang (zoals tussen de Maghreb-landen
en de EU). Gezien de verschillende belangen van de nationale overheden en
van de individuele migranten, is het zeer belangrijk de migrantenorganisaties
(via het LOM) meer te betrekken bij analyses en beleidsvorming. Nederland
zal ook in de komende tijd actief deelnemen aan dit debat.Het vertrek van hoogopgeleiden is in alle Nederlandse partnerlanden voor
de ontwikkelingssamenwerking een probleem. In de analyse dient dan ook standaard
migratie gerelateerd aan het capaciteitsvraagstuk opgenomen te worden.Voorop staat het creëren van voorwaarden om de capaciteitsopbouw
in de landen van herkomst zelf met alle middelen aan te pakken op een zodanige
wijze dat voor de opgeleiden perspectief ontstaat om te blijven. Uit onderzoek
blijkt dat betere inkomens belangrijk zijn, maar dat werkomstandigheden (instrumentarium,
mogelijkheden tot onderzoek), zinvol werk en perspectief op carrière
even sterk meespelen.In het nationale beleid van ontwikkelingslanden op het gebied van de human resources zou dan ook de brain
drainproblematiek moeten worden opgenomen, met maatregelen gericht
op de verbetering van werkomstandigheden, salaris en carrièreperspectief.
Langjarige partnerschappen tussen instanties in de geïndustrialiseerde
landen en zendende landen, waarbij capaciteitsopbouw (zowel institutionele
capaciteit als capaciteit op het gebied van human resources) in de zendende landen centraal staat, kunnen een goed middel zijn.
In het partnerschap moeten hoogopgeleiden uit de zendende landen de gelegenheid
krijgen om internationale ervaring op te doen en opgenomen te worden in internationale
beroepsnetwerken.Daarbij kan aansluiting gezocht worden bij de initiatieven die diverse
landen van herkomst al hebben genomen op dit terrein (nieuwe wetgeving in
Zuid-Afrika, Human Resources Strategy in de gezondheidssector
in Ghana et cetera).Daarnaast kan worden aangesloten bij initiatieven van minst-ontwikkelde-landen
om gebruik te maken van de nieuwe kennis en vaardigheden van gemigreerde hoogopgeleiden.
Instrumenten die daartoe worden ingezet liggen op het terrein van het stimuleren
van (tijdelijke) terugkeer, deelname aan virtueel onderwijs, het stimuleren
van netwerkorganisaties van hoogopgeleide landgenoten en het maken van afspraken
met ontvangende landen over actieve rekrutering waarbij ook met de belangen
van zendende landen rekening wordt gehouden. In het laatste geval
betreft het vaak bilaterale afspraken, zoals tussen Zuid-Afrika en het Verenigd
Koninkrijk, Nederland en Suriname, en de Verenigde Staten en Mexico.Regeringen van minst-ontwikkelde-landen zoeken ook contact met hun gemigreerde
(hoger)opgeleiden om hen te stimuleren hun nieuwe kennis in te zetten voor
de ontwikkeling van het herkomstland. Zo organiseerde Ghana in 2001 een topbijeenkomst
om de migranten te interesseren voor de ontwikkeling van het eigen land. Zuid-Afrika
onderhoudt contact met het South African Network of Skills
Abroad (SANSA). India tracht de terugkeer van migranten in de ICT-sector
te faciliteren.Geëmigreerde (hoger)opgeleiden uit ontwikkelingslanden zijn zich
zelf eveneens in toenemende mate bewust van de rol die zij zouden kunnen spelen
in de opbouw van essentiële capaciteit in het land van herkomst. Organisaties
en netwerken – soms wereldwijd – schieten als paddestoelen uit
de grond.Aanvullend kan bij de capaciteitsopbouw en de inzet van migranten worden
getracht het internationale bedrijfsleven te overtuigen van de voordelen van
het inschakelen van migranten uit de herkomstlanden waar men opereert (er
zijn voorbeelden op dit gebied bekend bij Heineken, British American Tobacco
en andere). Ook kan actiever worden ingezet op inschakeling van migranten
bij activiteiten in het kader van ontwikkelingssamenwerking in herkomstlanden.Nederland ondersteunt in diverse partnerlanden activiteiten gericht op
het bestrijden van (de negatieve effecten van) brain drain. Voorbeelden zijn:– onderzoek naar mogelijkheden voor geordende migratie op basis
van bilaterale afspraken. Besprekingen op dit gebied zijn gaande met Zuid-Afrika,
voor de sector gezondheidszorg. Onderdeel van de afspraken zou kunnen zijn
dat Zuid-Afrikaanse artsen, verpleegkundigen en ondersteunend personeel in
staat worden gesteld voor korte tijd in het buitenland te werken. Een ander
pilot project vindt plaats met de Ghanese overheid, en beoogt Ghanese artsen
in Nederland te stimuleren tijdelijk te gaan werken in Ghana. Dit Migration for Development in Africa (MIDA) project stimuleert
zo brain circulation. Ook het Verenigd Koninkrijk
(Ghana en Sierra Leone), Italië, Spanje en België (Burundi) ondersteunen
MIDA-programma's met een sterke brain circulation component.– In het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voor het hoger onderwijs,
waaronder het Netherlands Fellowship Programme
(NFP), zijn voorwaarden ingebouwd om terugkeer te stimuleren.– Beleid ten aanzien van de capaciteit in de gezondheidssector.
Diverse activiteiten worden ondersteund om arbeiders in de gezondheidssector
in de ontwikkelingslanden «vast te houden» (Zambia: optopping
salaris, Ghana: ondersteunen van de Human Resource Strategy in the gezondheidssector).Maar het beleid ter bestrijding van verlies van menselijke capaciteit
in minst-ontwikkelde-landen vereist een internationale aanpak. Voor Nederland
is met name het EU-kader zinvol.Ook internationale organisaties als UNAIDS, UNDP, WHO en Wereldbank zetten
zich in om de brain drain tegen te gaan en brain circulation te stimuleren, met name voor Afrika
waar de capaciteit als gevolg van de Aidsepidemie toch al sterk uitgehold
wordt.De Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) voert veel onderzoek uit, ontwikkelt
beleidsopties en steunt landen bij regulering van arbeidsmigratie en capaciteitsopbouw
in relatie tot migratie.Ten slotte voert ook de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
verschillende programma's uit waaronder voor Afrika de MIDA-projecten,maar ook het wereldwijde programma Return of Qualified
Nationals en activiteiten voor Afghanistan.5.9 Bestrijding van illegale migratie, mensenhandel ensmokkelDe bestrijding van illegale migratie, mensenhandel en -smokkel1 vereist een goede afstemming tussen het op deze terreinen
gevoerde binnenlandse en buitenlandse beleid. De regering heeft onlangs de
maatregelen met vooral binnenlandse werking vastgesteld om illegaal verblijf
en uitbuiting van illegalen terug te dringen.2
Deze maatregelen richten zich op oneigenlijk gebruik van reguliere toelatingsprocedures,
bewoning door en verhuur aan personen die illegaal in Nederland verblijven,
illegale tewerkstelling en mensenhandel. Ook in het kader van het beleid om
tijdelijke arbeidsmigratie te bevorderen bestaat aandacht voor bestrijding
van illegaliteit, door te bevorderen dat de tijdelijke arbeidsmigrant na afloop
van zijn tewerkstelling daadwerkelijk vertrekt en niet zijn verblijf op illegale
basis voortzet.3Een beleid ter bestrijding van illegale migratie, mensensmokkel en -handel
maakt op verschillende punten deel uit van een geïntegreerd buitenlands
beleid.Ten eerste blijkt het thema mensenhandel voor vele landen van herkomst
een onderwerp van gemeenschappelijk belang met westerse landen te zijn, dat
het begin kan vormen van een bredere discussie over samenwerking inzake migratie.Ten tweede is de bestrijding van mensenhandel een belangrijk onderdeel
van het mensenrechtenbeleid.Ten derde kan het beleid inzake goed bestuur, als onderdeel van de ontwikkelingssamenwerking,
een rol spelen bij de bestrijding van illegale immigratie, door bij te dragen
aan de bestrijding van corruptie en versterking van de rechtsstaat. Corruptie
kan er immers toe leiden dat valse identiteitsdocumenten worden afgegeven
of dat de overheid onvoldoende meewerkt aan het voorkomen van illegale immigratie
vanuit het betrokken land.En ten slotte vormt de bestrijding van illegale immigratie en mensensmokkel
een belangrijke achtergrond voor het geïntegreerde terugkeerbeleid, zoals
uitgewerkt in paragraaf 5.7.De regering hecht aan de integratie van de bestrijding van illegale migratie,
mensensmokkel enhandel in het gehele buitenlandse beleid. Voor de uitvoering
van een effectief beleid is de medewerking van overheden van landen van herkomst
en doorvoer noodzakelijk. Directe of indirecte ondersteuning van een land
dan wel pressie op een land kan effectief zijn om medewerking te verkrijgen,
zonder dat van een formele koppeling sprake hoeft te zijn. In voorkomende
gevallen zal worden onderzocht of Nederland tegemoet kan komen aan wensen
van een belangrijk herkomst- of doorvoerland op enig gebied van de betrekkingen
(politiek, ontwikkelingssamenwerking, economisch, cultureel), dan wel of pressie
op enig gebied is aangewezen. Daarbij zal een zorgvuldige afweging van de
verschillende Nederlandse korte- en lange-termijnbelangen worden gemaakt.Op het gebied van de bestrijding van mensenhandel speelt het mensenrechtenbeleid
een belangrijke rol, waarbij de positie van het slachtoffer centraal staat.
Projecten die bijdragen aan preventie van mensenhandel, bijvoorbeeld door
gerichte voorlichting aan potentiële slachtoffers in het land van herkomst,
zijn in dit opzicht van belang, alsmede projecten die de reïntegratie
van slachtoffers bij terugkeer in het land van herkomst bevorderen.Mensenhandel is in Nederland strafbaar gesteld. De bestrijding van mensenhandel
is een landelijke prioriteit van politie en justitie. Sinds april 2000 heeft
Nederland een nationaal rapporteur mensenhandel, een in de wereld unieke functie.
De rapporteur bericht jaarlijks aan de regering over de aard, omvang en mechanismen
met betrekking tot mensenhandel.Op het gebied van de bestrijding van mensenhandel, maar ook van illegale
migratie en mensensmokkel is internationale samenwerking, met name in EU-verband,
cruciaal. Een geïntegreerde aanpak van deze onderwerpen, hetgeen onder
andere tot uitdrukking zou kunnen komen in de keuze voor de Werkgroep op Hoog
Niveau voor Asiel en Migratie als voornaamste onderhandelingsforum binnen
de EU, verdient de voorkeur.Ook in multilateraal verband wordt de mensenhandel bestreden. Op korte
termijn zal Nederland het VN-Verdrag inzake Transnationale Georganiseerde
Criminaliteit en de daarbij behorende protocollen (onder andere het Protocol
ter voorkoming, onderdrukking en bestraffing van de handel in personen, met
name vrouwen en kinderen) ratificeren. De Nederlandse wetgeving wordt hiertoe
thans aangepast, onder meer door een verbreding van de definitie van mensenhandel
zodat deze ook kan gelden voor andere sectoren dan alleen prostitutie.5.10 Samenvatting van nieuwe beleidsaccentenAan het begin van deze Notitie staat een algehele samenvatting. In deze
paragraaf 5.10 worden kort de concrete nieuwe beleidsaccenten belicht,
die nog geen onderdeel waren van bestaand beleid of die in de komende tijd
geïntensiveerd zullen worden.Zo zal het thema ontwikkeling en migratie meer dan in het verleden aandacht
krijgen in alle betrekkingen met de partnerlanden van de ontwikkelingssamenwerking
en met voor Nederland belangrijke herkomstlanden.Voor al deze landen zullen de relaties tussen ontwikkeling en migratie
in kaart worden gebracht.Voor de belangrijkste herkomstlanden van migranten in Nederland zal migratie
op de agenda van alle betrekkingen worden gezet. Te denken valt aan Turkije,
Marokko, Suriname, Indonesië, Ghana en de prioritaire terugkeerlanden.1 Bij voorkomende gelegenheden (zoals bezoeken van bewindslieden
of andere belangrijke ontmoetingen) en bij bilaterale en multilaterale overlegfora
zullen de lopende migratiezaken onderwerp van gesprek vormen. De regering
zal trachten migratie op de agenda van het EU-Afrika overleg te plaatsen.In bepaalde gevallen kan (potentiële) migratiedruk op Nederland en
andere westerse landen bijdragen aan het genereren van de noodzakelijke politieke
druk om aandacht te geven aan mensenrechtenschendingen, conflicten en humanitaire
noodsituaties, zoals bijvoorbeeld bleek voor de Balkan.De regering zal zich beraden welke consequenties de aanwezigheid van grote
allochtone bevolkingsgroepen in Nederland zou moeten hebben voor het te voeren
buitenlands beleid.De Nederlandse posten in het buitenland zullen goed geïnformeerd
gehouden worden over de relatie tussen het Nederlandse vreemdelingenbeleid
en de internationale mensenrechtenverplichtingen, zodat de effectiviteit van
het Nederlandse buitenlandse beleid, met name het mensenrechtenbeleid, niet
wordt ondermijnd door verkeerde beeldvorming, als zou Nederland zich op dit
terrein zelf niet aan de internationale verplichtingen houden (zie 5.1).Posten, ook in partnerlanden voor ontwikkelingssamenwerking, zullen in
hun berichtgeving meer aandacht schenken aan belangrijke ontwikkelingen op
migratiegebied (zuid-noord maar ook zuid-zuid en noord-zuid). Met behoud van
het beginsel van ownership zal Nederland in besprekingen over Poverty Reduction Strategy Papers
(PRSP's) in partnerlanden wijzen op relevante aspecten van migratie en ontwikkeling
(zie 5.2).In EU-verband zal tijdens het Nederlandse voorzitterschap speciale aandacht
uitgaan naar bescherming in de regio, terugkeerbeleid, geïntensiveerde
samenwerking met derde landen bij het beheer van migratiestromen, mensenhandel,
de relatie tussen legale en illegale migratie, en naar de ontwikkelingseffecten
van geldovermakingen, brain drain en tijdelijke
arbeidsmigratie. De regering zal onderzoeken of Europese samenwerking en financiering
kan worden gevonden voor activiteiten op deze terreinen. Het is van belang
dat asiel en migratie de komende jaren een sterkere positie in zowel de Regionale
Strategie Documenten als in de Landen Strategie Documenten krijgen, alsook
in de actieplannen in het kader van het nieuw nabuurschap (zie 5.1.1).Ook in overig multilateraal kader zal de regering deze aandachtsterreinen
actief aan de orde stellen, onder meer via deelname aan de Core Group van de Global Commission for International
Migration. Afhankelijk van de resultaten van het werk van deze commissie
zal worden bezien hoe de aandacht voor migratie op het hoogste internationale
niveau kan worden vastgehouden en vormgegeven. Nederland zal de eigen beleidspunten
ten aanzien van migratie (inclusief migratie en ontwikkeling, en de noodzaak
van geïntegreerd beleid) in deze commissie inbrengen. In dit kader zullen
ook de mensenrechten van migranten aan de orde komen (zie 5.1.2 en 5.3).De regering streeft in internationaal verband naar versterkte bescherming
in de regio. De aandacht richt zich thans vooral op het Nederlandse voorzitterschap
van de EU en de samenwerking met UNHCR. De regering beoogt voor enkele nieuwe
voorstellen op dit gebied met UNHCR en andere landen EU financiering te verwerven
(zie 5.4.1).De regering zal migrantenorganisaties in Nederland in het vervolg intensiever betrekken bij de vormgeving van het ontwikkelingsbeleid,
door concepten van belangrijke relevante beleidsnotities over het ontwikkelingsbeleid
op hoofdlijnen met het Landelijk Overleg Minderheden te bespreken. De regering
moedigt zowel migrantenorganisaties als ontwikkelingsorganisaties aan verdergaande
samenwerking te blijven zoeken, opdat de potentiële bijdrage van migrantenorganisaties
aan ontwikkeling in het land van herkomst maximaal benut wordt (zie 5.5).Wanneer migranten(organisaties) de overheid benaderen voor ondersteuning
bij de inzet van overmakingen voor ontwikkelingsdoeleinden, zal de overheid
adviseren en doorverwijzen naar relevante organisaties en programma's (zie
bijlage V) (zie 5.6).De regering acht – voor niet-kennismigranten – het bevorderen
van circulaire migratie, binnen de kaders van het nationale migratiebeleid,
aangewezen als strategie die de belangen van de migrant, de herkomstlanden
en de bestemmingslanden verenigt. De regering is bereid ondersteuning van
(tijdelijke) terugkeer van geschoolde immigranten voor de wederopbouw van
hun land te overwegen voor prioritaire terugkeerlanden. Onder dezelfde voorwaarde
kan steun aan initiatieven van Nederlandse maatschappelijke organisaties ter
verbetering van de reïntegratie van terugkerenden in landen van herkomst
worden overwogen. Daarbij wordt het van belang geacht dat activiteiten waar
mogelijk ook aan de lokale bevolking ten goede komen, mede ter voorkoming
van aanzuigende werking. Aansluiting bij initiatieven van het Nederlandse
maatschappelijk middenveld op het gebied van (beroeps)opleiding ter voorbereiding
op terugkeer verdient aanbeveling, daar dit de effectiviteit van de aanpak
kan vergroten. Van belang is ook de migrantenorganisaties (via
het LOM) te betrekken bij discussies over terugkeer.Op verzoek zullen de relevante departementen economische informatie over
de prioritaire landen van terugkeer verzamelen ten behoeve van op dit terrein
actieve maatschappelijke organisaties.De betrokken ministeries zullen, in overleg met de organisaties, een structuur
voor coördinatie en informatie-uitwisseling vormgeven (zie 5.7).In het kader van de GATS-onderhandelingen (General
Agreement on Trade in Services) van de World Trade
Organisation (WTO) zal de regering bij de voorbereidingen van het
EU standpunt de mogelijkheden onderzoeken voor een verdere verruiming van
het aanbod voor de tijdelijke migratie van dienstverleners, voorzover niet
in strijd met het nationale (arbeids)migratiebeleid.De regering zal actief blijven deelnemen aan het internationale debat
over brain drain uit minst-ontwikkelde-landen.
Migrantenorganisaties in Nederland zullen worden betrokken bij het debat,
via het LOM. Aanvullend kan bij de capaciteitsopbouw en de inzet van migranten
worden getracht het internationale bedrijfsleven te overtuigen van de voordelen
van het inschakelen van migranten uit de herkomstlanden waar men opereert.
Ook kan actiever worden ingezet op inschakeling van migranten bij activiteiten
in het kader van ontwikkelingssamenwerking in herkomstlanden.De regering streeft naar een geïntegreerde bestrijding van illegale
migratie, mensensmokkel en mensenhandel in bilateraal, EU en overig multilateraal
verband. Om de benodigde medewerking te verkrijgen van herkomst- en doorvoerlanden
kan directe of indirecte ondersteuning van een herkomstof doorvoerland dan
wel pressie op een land effectief zijn, zonder dat van een formele koppeling
sprake hoeft te zijn. In voorkomende gevallen zal worden onderzocht of Nederland
tegemoet kan komen aan wensen van een belangrijk herkomst- of doorvoerland
op enig gebied van de betrekkingen (politiek, ontwikkelingssamenwerking, economisch,
cultureel), dan wel of pressie op enig gebied is aangewezen. Daarbij zal een
zorgvuldige afweging van de verschillende Nederlandse korte- en lange-termijnbelangen
worden gemaakt.In EU kader acht de regering behandeling van dit onderwerp in de Werkgroep
op Hoog Niveau voor Asiel en Migratie aangewezen.Nederland zal het VN-Verdrag inzake Transnationale Georganiseerde Criminaliteit
en de daarbij behorende protocollen ratificeren (zie 5.9).5.11 Financiële consequenties van voorstellen voor
nieuw beleidDe voorgestelde nieuwe beleidaccenten vragen personele inzet van de ministeries
van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking en van Justitie/Vreemdelingenzaken
en Integratie. De benodigde extra personele inzet kan naar verwachting binnen
de bestaande formaties gerealiseerd worden.De voorgestelde activiteiten ter ondersteuning van terugkeer zullen conform
de bestaande praktijk worden gefinancierd uit de ODA-middelen op de begroting
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Als raming hiervoor geldt een bedrag
van ca. 5 mln. euro per jaar.In aanvulling op de nationale middelen zal EU-financiering gezocht worden.Ook voor nieuwe activiteiten op het gebied van bescherming in de regio
zal in eerste instantie EU-financiering gezocht worden.XNoot11Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1IOM, World Migration Report 2003, p. 5.XNoot2IOM, World Migration Report 2003, p. 6.XNoot3Zo lag in de Europese Economische Ruimte exclusief Duitsland (dat wil
zeggen de Europese Unie exclusief Duitsland, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein)
de immigratie in 1995 op bijna 170% van het niveau in 1985 en in 2002 op ruim
375% van het 1985-niveau (OECD, Working Party on Migration, 2004).XNoot1Lucas, Robert E. B., International Migration to
the High Income Countries, Boston University, April 2004, p. 3 e.v.XNoot2Zoals de Haas stelt in: Haas, Hein de, Migratie en
ontwikkeling: valkuilen, nuances en nieuwe inzichten, Paper gepresenteerd
op SPL Beleids- en Wetenschapslunchlezing Ministerie van Buitenlandse Zaken,
27 januari 2004.XNoot3In: Lucas, Robert E.B., International Migration to
the High Income Countries,Boston University, April 2004, p. 6.XNoot4Olesen, Henrik, Migration, Return and Development:
an institutional perspective, 2002 IOM, International Migration Vol.
40 (5) SI 2/2002, ISSN 0020–7985; Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling:
valkuilen, nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot5Purchasing power parity, zie Wereldbank, World Development Report 2004, p. 252, 253, 265.XNoot6OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.XNoot1Waar in deze notitie wordt gesproken van gedwongen migratie, wordt op
deze vormen van migratie gedoeld.XNoot2IOM, World Migration 2003, p. 6; aantallen
migrerende personen per jaar worden vaak aangeduid als de migration flow, terwijl aantallen op een bepaald tijdstip woonachtige
migranten worden aangeduid als migration stock.XNoot3IOM, World Migration 2003, p. 6.XNoot4IOM, World Migration 2003, p. 61.XNoot1UNHCR, Refugees by numbers 2003, p. 5.XNoot2Gemiddeld over de periode 1990–2001 in 29 OECD landen: 567 500
asielzoekers per jaar (OECD, Trends in international migration, 2003, p. 34).XNoot3Kessel, G. van, Global Migration and Asylum,
in: Forced Migration Review, issue 10, April 2001, Refugees Studies Centre,
University of Oxford.XNoot4IOM, World Migration 2003, p. 5; aantallen
migranten die ergens verblijven worden vaak aangeduid als de migration stock.XNoot5In: IOM, World Migration 2003, p. 307.XNoot6UNHCR, Global Appeal 2004, p. 19.XNoot7Gebaseerd op: Olesen, Henrik, Migration, Return and
Development: an institutional perspective, 2002 IOM. International
Migration Vol. 40 (5) SI 2/2002, ISSN 0020–7985.XNoot8OECD, Trends in International Migration, p.
23.XNoot1De cijfers van de OESO (OECD) hebben slechts betrekking op legale migratie.XNoot2IOM, World Migration Report 2003, p. 304.XNoot3OECD, Trends in International Migration, p.
16. In deze notitie worden de termen hooggeschoold, hogergeschoold, laaggeschoold
en lagergeschoold gebruikt als equivalent aan de termen hoogopgeleid, hogeropgeleid,
laagopgeleid en lageropgeleid. In de meeste gevallen gaat het om relatieve
verschillen in opleiding en (werk)ervaring die in de context duidelijk zijn,
en niet om absolute aanduidingen. Wel van belang is het besef, dat ook op
de relevante plaatsen in de notitie is opgenomen, dat een hoge opleiding (universitair
of hoger beroepsonderwijs) genoten in een ontwikkelingsland niet altijd betekent
dat iemand naar de maatstaven van de geïndustrialiseerde landen als hoogopgeleid
wordt beschouwd.XNoot4OECD, Trends in International Migration, p.
22, 310.XNoot5UNHCR, Asylum Levels and Trends: Europ and non-European
Industrialized Countries, 2003, 24 February 2004, UNHCR Geneva (cijfers
exclusief Italië).XNoot6OECD, Trends in International Migration, p.
33.XNoot7IOM, World Migration 2003, p. 44.XNoot1Studiemigranten zijn migranten die migreren om elders een studie te volgen;
in vele internationale statistische overzichten worden zij niet als aparte
categorie onderscheiden.XNoot2Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 27.XNoot3Illegalennota «Aanvullende maatregelen voor het
tegengaan van illegaliteit in Nederland» besproken in kabinet
24 april 2004; Zuidam, M. en D. H. Grijpstra, Over de grens. Een onderzoek naar illegale activiteiten op het gebied van
uitzendarbeid, Algemene Bond Uitzendondernemingen, Leiden, 2004,
p. 20.XNoot4Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 25.XNoot5De EU van 15 lidstaten minus Nederland.XNoot6Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 26.XNoot7Voor een overzicht van welke herkomstlanden behoren tot de verschillende
categorieën ontwikkelingslanden zie bijlagen II en III.XNoot8OECD, Trends in International Migration, p.
237.XNoot9Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 26.XNoot10Onder meer Minister Brinkhorst (in de NRC, 24 maart 2004).XNoot11ACVZ-advies Regulering en facilitering van arbeidsmigratie, 2004, p. 27.XNoot12Warmerdam, John en Harry van den Tillaart, Arbeidspotentieel
en arbeidsmarktloopbanen van vluchtelingen en asielgerechtigden,
ITS-Nijmegen, OSA-publicatie A189, juli 2002, p. 184.XNoot1Tellegen, Nina, Afrikanen op de Nederlandse arbeidsmarkt:
een eerste verkenning, in: Ineke van Kessel en Nina Tellegen (red.), Afrikanen in Nederland, KIT/Afrika Studiecentrum, 2000,
pp. 168–181.XNoot2CBS statline (www.cbs.nl); eerste generatie allochtonen.XNoot3Zuidam, M. en D. H. Grijpstra, Over de grens.
Een onderzoek naar illegale activiteiten op het gebied van uitzendarbeid, Algemene Bond Uitzendondernemingen, Leiden, 2004, p. 20.XNoot4OECD, Trends in International Migration, p.
311.XNoot5CBS Statline, in: ACVZ-advies Regulering en facilitering
van arbeidsmigratie, 2004, p. 26. In de regel gaat het om personen
die langer dan vier maanden in Nederland verblijven met als verblijfsmotief
het verrichten van arbeid, en die zich laten inschrijven bij de gemeente waar
zij gedurende deze periode wonen.XNoot6Zie ook: Alders, M. en H. Nicolaas, Een op drie immigranten
vertrekt binnen zes jaar, CBS Webmagazine 20 januari 2003, in:
ACVZ-advies Regulering en facilitering van arbeidsmigratie, 2004, p. 26.XNoot7OECD, Trends in International Migration, p.
368.XNoot8Uitgaande van het totaal aantal aanvragen in die vijf-jaarsperiode van
ruim 150 000, en een internationaal gemiddeld toelatingspercentage van
20% (zie: Kessel, G. van, Global Migration and Asylum, in: Forced Migration Review, issue 10, April 2001, Refugees Studies
Centre, University of Oxford).XNoot9Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 28 (eerste-generatie).XNoot10Dat wil zeggen allochtonen van de eerste generatie (CBS Statline (www.cbs.nl)).XNoot11CBS Statline (www.cbs.nl).XNoot12Maar uit de huidige republieken ontstaan uit het vroegere Joegoslavië
zijn slechts kleine aantallen migranten aanwezig; hetzelfde geldt voor de
republieken ontstaan uit de Sovjet-Unie.XNoot13CBS Statline (www.cbs.nl).XNoot1Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 29.XNoot2IOM, World Migration 2003, p. 31, 32.XNoot3grotendeels gebaseerd op IOM, World Migration 2003, p. 37–39.XNoot4ILO, Report III, 87th session of International Labour Conference, Geneva,
1999, in: Mededeling van de Europese Commissie, Integrating
migration issues in the EU's relations with third countries, COM
(2002) 703 final, p. 10.XNoot5Het vijfde land in de wereld is Iran. Bron: UNHCR-onderzoek; in: EU, Mededeling
van de Europese Commissie, Integrating migration issues
in the EU's relations with third countries, COM (2002) 703 final,
p. 13.XNoot1UNHCR, Global Appeal 2004, p. 20.XNoot2Lucas, Robert, International Migration Regimes and
Economic Development, to be published.XNoot3IOM, World Migration 2003, p. 34–35.XNoot1Grotendeels gebaseerd op IOM, World Migration 2003, p. 34–36.XNoot2IOM, World Migration 2003, p. 32–34.XNoot1Volgens het Vluchtelingenverdrag van 1949 is een vluchteling «degene
die afkomstig is uit een land waar hij gegronde vrees heeft te worden vervolgd
wegens zijn godsdienstige of politieke overtuiging of nationaliteit, dan wel
het behoren tot een bepaald ras of tot een bepaalde sociale groep.».XNoot2Zoals voor Nederland is aangetoond in: NIDI, Bevolkingsvraagstukken
in Nederland anno 2000, Den Haag, 2000, p. 156.XNoot1Zo is berekend dat na de aanscherping van de Nederlandse toelatingsregels
in 1993 en 1994 het aantal legale immigranten in de jaren 1994–1997
twintig procent lager was dan het geval zou zijn geweest als de stijgende
trend zich had voortgezet (de Beer, 1998, in: NIDI, Bevolkingsvraagstukken
in Nederland anno 2000, Den Haag, 2000). Waarschijnlijk is dat deze
daling ten minste gedeeltelijk is gecompenseerd door een stijging van de illegale
migratie.XNoot2Kessel, G. van, Global Migration and Asylum,
in: Forced Migration Review, issue 10, April 2001, Refugees Studies Centre,
University of Oxford.XNoot3Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling: valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004; nader onderzoek lijkt nodig om
deze stelling te verifiëren.XNoot1Het NIDI doet onderzoek op dit terrein, onder meer op grond van veldonderzoek
in vijf landen van herkomst (Egypte, Marokko, Turkije, Ghana en Senegal) en
drie bestemmingslanden (Italië, Spanje en Nederland).XNoot2Zie voor een uitvoeriger beschrijving onder meer NIDI, Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000, 2000, pp. 148–161.XNoot3Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling: valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot1Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling: valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot2Lucas, Robert E. B., International Migration Regimes
and Economic Development, te verschijnen.XNoot3Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling: valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot4Wereldbank, Global Development Finance, 2003.XNoot5Pearce, Douglas, senior financial advisor DFID, Migrant
Remittances, EU HLWG on Asylum and Migration, 2004.XNoot6Kapur, Devesh, Remittances: the new development mantra?, Harvard University and Center for Global Development, August 2003,
p. 24.XNoot7Lucas, Robert, International Migration Regimes and
Economic Development, to be published, p. V, 12 en bijlagen.XNoot1En Centraal-Azië & Europa 13%, Zuid-Azië 20%, Oost-Azië
& Stille Zuidzee 14%, Latijns-Amerika & Caraïben 30%, Midden-Oosten
en Noord-Afrika 18% (Pearce, 2004).XNoot2Lucas, Robert E.B., International Migration to the
High Income Countries, Boston University, April 2004, p. 9 e.v.XNoot3Lucas, Robert E.B., International Migration to the
High Income Countries, Boston University, April 2004, p. 15, onder
meer op grond van: Wereldbank, Global Development Finance
Report, 2003; en: Chami, Ralph, Connel Fullenkamp and Samir Jahjah, Are Immigrant Remittance Flows a Source of Capital for Development?, 2003, IMF Working Paper WP/03/189, Washington.XNoot4Wereldbank, Global Development Finance, 2003.XNoot1Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling, valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot2Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling, valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot3Voorbeelden zijn de steun voor de strijd in Atjeh vanuit Zweden, voor
de strijd in Sri Lanka vanuit Canada, voor de strijd in Kashmir vanuit het
VK. Ook in landen als Somalië, DR Congo en Afghanistan, evenals voor
volkeren als de Palestijnen en Koerden financierden overmakingen niet alleen
het overleven van families maar ook de activiteiten van militante leiders.
In: Kapur, Devesh, Remittances: the new development mantra?, Harvard University and Center for Global Development, August 2003,
p. 26.XNoot4World Bank, IMF enhance efforts at combating money
laundering, terrorist financing, DevNews Media Center, web.worldbank.org,
2 April 2004.XNoot5Lucas, Robert E.B., International Migration to the
High Income Countries, Boston University, April 2004, p. 17.XNoot6Advies ACVZ, Regulering en facilitering van arbeidsmigratie, mei 2004.XNoot1Lucas, Robert E.B., International Migration to the
High Income Countries, Boston University, April 2004, p. 16 e.v.XNoot2Haas, Hein de, Migratie en ontwikkeling, valkuilen,
nuances en nieuwe inzichten, 2004.XNoot1Nyberg-Sörensen a.o., The Migration-Development
Nexus, evidence and policy options, state of the art review, 2002.XNoot1IOM, World Migration 2003, p. 6.XNoot2IOM, World Migration Report 2000, in: Mededeling van de Europese Commissie,
Integrating migration issues in the EU's relations with third countries, COM
(2002) 703 final, p. 24.XNoot3Nyberg-Sörensen, Ninna, Nicholas Van Hear & Poul Engberg-Pedersen, The Migration-Development Nexus, evidence and policy options, state
of the art review, Centre for Development Research Study, February
2002.XNoot1Nyberg-Sörensen a.o., The Migration-Development
Nexus, evidence and policy options, state of the art review, 2002;
en Danjugta Vas Dev, «Asylum in Africa: the emergence of the «reluctant
host»», Development, September 2003,
vol. 46, no. 3, p. 113–118.XNoot2In: Lambo, David (Director Africa Bureau UNHCR), Reintegration
of Returning refugees in Africa, Refugee Survey Quarterly, Vol. 22,
No. 4, 2003, worden onder meer genoemd Sudan en Uganda.XNoot3Mededeling van de Europese Commissie, Integrating migration
issues in the EU's relations with third countries, COM (2002) 703
final, p. 7.XNoot4Roodenburg, Hans, Rob Euwals en Harry ter Rele, Immigration
and the Dutch Economy, CPB, 2003, p. 12.XNoot5Uiteengezet in: UN, Replacement Migration: Is it a
solution to declining and ageing populations? UN Population Division,
Department of Economic and Social Affairs, 2000 (www.un.org/esa/population/publications/
migrationgration. htm).XNoot1Roodenburg e.a., Immigration and the Dutch Economy, 2003, p. 14.XNoot1Met circulaire migratie wordt bedoeld migratie in de loop waarvan de migrant
al dan niet tijdelijk terugkeert naar zijn land van herkomst.XNoot2Lucas, Robert E.B., International Migration to the
High Income Countries, Boston University, april 2004, p. 25 e.v.XNoot1Zoals uitgewerkt in 5.1.1, beoogt de EU een geïntensiveerde samenwerking
mede ter bestrijding van de fundamentele oorzaken van migratie met onder meer
Turkije, Marokko, China, Rusland en Servië-Montenegro.XNoot1Zoals genoemd in de Terugkeerbrief van 21 november 2003 (TK 2003–2004,
29 344, nr. 1), te weten Afghanistan, Algerije, Angola, China, Democratische
Republiek Congo, Guinee, Iran, Nigeria, Servië-Montenegro, Somalië
en Syrië.XNoot1Europese Raad van Tampere, 1999, Conclusies van het Voorzitterschap, conclusie
11.XNoot2109 Europese Raad van Sevilla, juni 2002, Conclusies van het Voorzitterschap,
conclusie 35, 36.XNoot1Doc. 8927/03.XNoot2Het MEDA-budget behoort bij de Euromediterrane samenwerking tussen de
EU en de landen rond de Middellandse Zee.XNoot3Uit het budget voor het programma voor «Samenwerking met derde landen
op het gebied van migratie» (B7–667).XNoot1Zie bijlage VI voor de activiteiten van internationale organisaties op
het gebied van migratie.XNoot1Brieven van 28 mei 2003 (TK 2002–2003, 19 637, nr. 739)
en 29 oktober 2003 (TK 2003–2004, 19 637, nr. 785).XNoot2Uit het budget voor het programma voor «Samenwerking met derde landen
op het gebied van migratie» (B7–667).XNoot1Kapur, Devesh, Remittances: the new development mantra?, Harvard University and Center for Global Development, August 2003,
p. 27; Wereldbank, Global Development Finance 2003, p. 165.XNoot1Olesen, Henrik, Migration, Return and Development:
an institutional perspective, 2002 IOM, International Migration Vol.
40 (5) SI 2/2002, ISSN 0020–7985.XNoot1Commission of the EU, Green paper on a community return
policy on illegal residents, COM(2002) 175, Brussels, 2002; Haas,
Hein de, Migratie en ontwikkeling: valkuilen, nuances en
nieuwe inzichten, 2004, p. 5: «Het steeds restrictievere migratiebeleid
van de EU landen heeft (...) geleid tot een versterkte neiging onder migranten
zich permanent in Europa te vestigen.XNoot2Het is niet eenvoudig sluitend beleid te formuleren om deze terugkeer
te garanderen, zie voor de Nederlandse situatie de aanbevelingen op dit gebied
van de ACVZ in haar advies over de regulering en facilitering van arbeidsmigratie
(aanbevelingen 1420), en de kabinetsreactie hierop, mei 2004.XNoot3Commission of the EU, Green paper on a community return
policy on illegal residents, COM(2002) 175, Brussels, 2002.XNoot1Koser, Dr. Khalid, The Return and Reintegration od
Rejected Asylum Seekers and Irregular Migrants, an anlysis of government assisted
return programmes in selected European countries, IOM, 2001.XNoot2NRC Handelsblad, Remigratie met uitkering wordt gestopt, 2 juli 2003.XNoot3Voorstel Wet Intrekking Remigratiewet (29 020).XNoot4Bunt, van de, Adviesbureau, Midterm review of the pilot
project Assisted Return of Rejected Asylum Seekers, 1999.XNoot1Zie voor meer details de brief aan uw Kamer van 1 oktober 2001, TK
2001–2002, 19 637/26 646, nr. 609 over doelgroepgerichte terugkeerprogramma's.XNoot2IOM Nederland.XNoot3Brieven van 1 februari 2002 (TK 2001–2002, 19 637, nr.
648) en van 21 november 2003 (TK 2003–2004, 29 344, nr. 1)
over het terugkeerbeleid.XNoot4Kabinetsreactie op advies ACVZ, Regulering en facilitering
van arbeidsmigratie, mei 2004, p. 43.XNoot1Bijvoorbeeld de zes projecten gericht op asielzoekers die met financiering
van onder meer het EQUAL programma van het Europees Sociaal Fonds in uitvoering
zijn, of vergelijkbare projecten medegefinancierd uit het Europees Vluchtelingenfonds.XNoot2ACVZ, Regulering en facilitering van arbeidsmigratie, p. 5.XNoot1De zogenaamde kennismigranten, voor de regelgeving gedefinieerd als: «Een
kennismigrant is een migrant die naar Nederland komt om arbeid in loondienst
te verrichten en een bruto-inkomen verdient van 45 000 euro. Voor migranten
beneden de dertig jaar ligt de inkomensgrens bij het inkomen overeenkomend
met de ziekenfondsgrens (circa 32 600 euro). Het inkomenscriterium geldt
niet voor promovendi, postdoctorale en universitaire docenten. Voetballers
en geestelijk voorgangers of godsdienstleraren worden uitgesloten.».XNoot1Mensensmokkel is het uit geldelijk of ander gewin behulpzaam zijn van
personen bij het illegaal binnenkomen of verblijven in een land, op basis
van vrijwilligheid van beide partijen. Mensenhandel is het dwingen –
in ruime zin – van mensen om zich beschikbaar te stellen voor het verrichten
van (seksuele) diensten of om eigen organen beschikbaar te stellen.XNoot2Illegalennota. Aanvullende maatregelen voor het tegengaan van illegaliteit
en de aanpak van uitbuiters van illegalen in Nederland, april 2004 (TK 2003–2004,
29 537, nr. 2).XNoot3Kabinetsreactie op het advies van de advies van de ACVZ over de regulering
en facilitering van arbeidsmigratie, mei 2004.XNoot1Afghanistan, Algerije, Angola, China, Demo-cratische Republiek Congo,
Guinee, Iran, Nigeria, Servië-Montenegro, Somalië en Syrië. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29693-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl