Arbeidsvoorwaarden en werkgelegenheidsbeleid sector Rijk; Brief minister met notitie over de positie van het overheidspersoneel
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24253, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

23-06-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

24253 nr. 6

12-06-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamARBEIDSVOORWAARDEN IN DE COLLECTIEVE SECTOR 0. Inleiding en conclusiesBeloningspositie overheid en g&gAmbtelijke statusBevoegdheidsverdeling topstructuurArbeidsvoorwaarden en ambtelijke status, differentiatie
per sector1. De beloningspositie van het personeel in de collectieve
sector 1.1. Inleiding1.2. De beloning van ambtenaren De feitelijke beloningGrafiek 1 Beloningspositie overheid t.o.v. marktsector
per opleidingsniveau, in 1985, 1988 en 1992 (procentuele afwijkingen t.o.v.
markt) Ontwikkeling contractlonen 1990–1996 (in % op jaarbasis) De beloningsstructuur bij de overheidHet imago van de overheidswerkgeverConclusie beloningspositie overheidspersoneel:1.3. Beloningspositie van werknemers in de g&g-sector De feitelijke beloningOntwikkeling contractlonen 1990–1996 (in % op jaarbasis) De beloningsstructuur in de g&g-sectorDe arbeidsmarktpositie van de g&g-sectorConclusie beloningspositie werknemer in de G&G1.4. De beloningspositie in de toekomst De spanning tussen overheid als werkgever en overheid
als wetgeverRuimte voor arbeidsvoorwaardenontwikkeling * Marktconforme arbeidsvoorwaardenontwikkeling conform
referentiebegrip* Gedifferentieerde ruimtetoedeling* Voortgaande normalisering* Het ziektekostenregimeTot slot2. Ambtelijke status 2.1. InleidingAmbtelijke statusDe positie van de overheidswerkgeverConclusie2.2. Gevolgen van eventuele afschaffing van de ambtelijke
statusOntslagrechtRechtsbeschermingHet collectieve recht2.3. Overwegingen en conclusie ten aanzien van een eventuele
afschaffing van de ambtelijke status3. Bevoegdheidsverdeling topstructuur 3.1. De topstructuur3.2. Relatie topstructuur en sectorenmodel3.3. Topstructuur en bewust belonen3.4. Overwegingen en conclusie4. Arbeidsvoorwaarden en ambtelijke status, differentiatie
per sector 4.1. Arbeidsvoorwaarden op sectoraal niveau InleidingAanpassen beloningsstructuur/differentiatie bij de overheidArbeidsmarktbeleid en vergrijzing bij de overheid4.2. Ambtelijke status, sectoraal InleidingDe ambtelijke aanstellingPubliekrechtelijke regeling van arbeidsvoorwaarden
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24253Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 147 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 253Arbeidsvoorwaarden en werkgelegenheidsbeleid sector Rijknr. 6BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 12 juni 1997Hierbij zend ik u een notitie over de positie van het overheids- personeel.
In het mondeling overleg van 18 februari 1997 met de vaste Kamercommissie
voor Binnenlandse Zaken (24 253/24 657/25 007, nr. 5) heb ik
toegezegd dat voor het zomerreces te doen. In de notitie komen aan de orde de beloningspositie, de ambtelijke status en de bevoegdheidsverdeling rond
de topstructuur.De notitie geeft een terugblik op de belonings- en arbeidsmarktpositie
van de collectieve sector in de afgelopen periode en een vooruitblik op de
thema's die in de toekomst van belang zullen zijn. De belangrijkste daarvan
zijn: hoe wordt de ruimte voor loonkostenontwikkeling vastgesteld en hoe veel
verder gaat het proces van normalisering?Naast de beloningspositie komt aan de orde een beschrijving van de mogelijkheden
en onmogelijkheden rond de ambtelijke status. Dit thema is van belang aangezien
niet alleen het financiële maar ook het juridische kader bepalend is
voor de vraag in hoeverre de overheidswerkgevers adequaat kunnen inspelen
op de arbeidsmarkt. Tot slot wordt naar aanleiding van vragen uit de Kamer
en van de VNG, ingegaan op de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de topstructuur.Het is van groot belang dat de werkgevers in de collectieve sector in
staat worden gesteld een goede beloningspositie in stand te houden, omdat
dat bepalend is voor hun concurrentiepositie op de arbeidsmarkt en uiteindelijk
voor de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Dit betekent naar mijn
mening ook dat het kabinet jaarlijks bij de vaststelling van de mandaatbrief
voor de overheidswerkgevers expliciet de afweging zal moeten maken in hoeverre
het opportuun is doelstellingen van algemeen kabinetsbeleid ook als opdracht
in de richting van de sectorwerkgevers te formuleren. Voor een nadere onderbouwing van de positie op de arbeidsmarkt verwijs
ik graag naar de Arbeidsmarktrapportage Overheid 1997, die separaat naar u
wordt verzonden.De Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. Dijkstal ARBEIDSVOORWAARDEN IN DE COLLECTIEVE SECTOR 0. Inleiding en conclusiesDoel van deze notitie is om, in vervolg op het met de Tweede Kamer gevoerde
algemeen overleg van 18 februari 1997 informatie te schaffen ten aanzien van
een aantal belangrijke elementen rond de arbeidsvoorwaarden in de collectieve
sector. Daarbij zal niet alleen ingegaan worden op de huidige stand van zaken,
maar zullen ook de thema's van de komende jaren worden belicht.In hoofdlijnen gaat het dan om de uitgangspunten ten aanzien van de vaststelling
van de financiële ruimte, de juridische vormgeving van de arbeidsrelatie,
de bevoegdheidsverdeling tussen de bestuurslagen ten aanzien van de topstructuur
en de, mogelijk uiteenlopende, ontwikkelingen in de verschillende sectoren.In deze notitie wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de juridische
en financiële vormgeving van het stelsel waarlangs de arbeidsvoorwaarden
bij de overheid tot stand komen en anderzijds de ontwikkelingen op het niveau
van de verschillende sectoren waarin daadwerkelijk afspraken rond de arbeidsvoorwaarden
worden gemaakt. De thema's, waarvoor de minister van Binnenlandse Zaken een
bijzondere verantwoordelijkheid draagt, zijn achtereenvolgens:– de beloningspositie en de vaststelling van de financiële
ruimte ten behoeve van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector;– de juridische vormgeving van de arbeidsrelatie: de ambtelijke
status;– de bevoegdheidsverdeling rond de zogenaamde topstructuur zoals
die sinds de introductie van het sectorenmodel bestaat.Op sectoraal niveau is vooral de vraag aan de orde of de aldus geschapen
kaders aan de verschillende sectorwerkgevers voldoende mogelijkheden bieden
om enerzijds een afdoende positie op de arbeidsmarkt te handhaven, en om anderzijds
de arbeidsvoorwaarden voldoende toe te snijden op de eisen van de eigen specifieke
arbeidsorganisatie.De opbouw van de notitie is als volgt:1. beloningspositie overheid en g&g2. ambtelijke status3. bevoegdheidsverdeling topstructuur4. arbeidsvoorwaarden en ambtelijke status, differentiatie per sectorSamenvatting en de conclusies per onderwerp Beloningspositie overheid en g&gVoor een goede uitoefening van haar taken is het van belang dat de overheid
voldoende gekwalificeerd personeel weet aan te trekken en te behouden. De
overheidswerkgevers kunnen het zich niet veroorloven de aansluiting met hun
concurrenten op de arbeidsmarkt kwijt te raken. Op dit moment is de algehele
wervingspositie van de overheid niet slecht. Slechts op enkele specifieke
terreinen zijn er problemen met het aantrekken van het gewenste personeel.
Uit onderzoek blijkt dat de feitelijke beloning geen reden hoeft te zijn om
de overheid als werkgever te mijden; ondanks de negatieve beeldvorming steekt
de beloning bij de overheid op de verschillende opleidingsniveaus gemiddeld
niet ongunstig af bij de markt. Wel is de relatieve beloningspositie de afgelopen
jaren verslechterd. Verwacht mag worden dat de arbeidsmarkt de komende tijd
minder ruim zal zijn dan de afgelopen jaren het geval is geweest. Het is van
belang de arbeidsmarktpositie goed te volgen zodat eventuele knelpunten vroegtijdig
kunnen worden gesignaleerd. Bij de g&g-sector is de beloning slechter dan in de markt, maar ook
daar hebben zich tot nu toe geen wervingsproblemen voorgedaan.Voor het beloningsbeleid in de toekomst is het volgen van de loonkostenontwikkeling
in de marktsector dan ook een goede richtlijn. Dit kan worden bereikt door
een referentiebegrip voor de collectieve sector te hanteren dat dit gegeven
als uitgangspunt neemt. Een kabinet kan uiteraard altijd beleidsmatig kiezen
voor een minder dan marktconforme loonontwikkeling, maar dat brengt risico's
mee in termen van wervingskracht, imago en kwaliteit. Ambtelijke statusOp met name drie aspecten is de positie van ambtenaren anders dan die
van werknemers in de marktsector. Dit betreft de publiekrechtelijke aanstelling
van ambtenaren en de daaraan verbonden publiekrechtelijke rechtsbescherming,
de publiekrechtelijke regeling van de arbeidsvoorwaarden en het stelsel van
arbeidsvoorwaardenvorming. Deze bijzondere positie van ambtenaren is historisch
gegroeid en ontstaan vanuit de opvatting dat de verhouding tussen overheid
en ambtenaar een gezagsverhouding was, waarin geen tweezijdigheid paste. Die
benadering spreekt thans niet meer aan. De verhouding werkgever/werknemer
is niet wezenlijk een andere als de overheid werkgever is, terwijl in de collectieve
arbeidsvoorwaarden materieel de tweezijdigheid is geregeld in de vorm van
het vereiste dat vaststelling van rechtspositieregelingen eerst mogelijk is
nadat daarover overeenstemming bereikt is met organisaties van overheidspersoneel.Verkend wordt wat de gevolgen van afschaffing van de ambtelijke status
zouden zijn. Daarbij wordt tevens bezien welke gevolgen dat zou hebben voor
het ontslagrecht dat door sommigen als te star wordt beoordeeld.Geconstateerd wordt dat de positie van overheidswerkgevers altijd zal
blijven verschillen van die van werkgevers in de marktsector. Een verandering
van systematiek van het ontslagrecht lijkt op zich geen verruiming van de
ontslagmogelijkheden met zich mee te brengen. De op deze punten wel ervaren
problemen zouden dus niet worden opgelost door een afschaffing van de ambtelijke
status.Ten aanzien van de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming zou afschaffing
van de ambtelijke status leiden tot een ongewenst verlies aan coördinatie
binnen sectoren, zoals die thans onderdeel uitmaakt van het sectorenmodel.Er zou dan geen sprake meer zijn van de thans in het sectorenmodel opgenomen
beperkingen van de contractvrijheid. Deze beperkingen betreffen met name het
feit dat in het sectorenmodel sectorwerkgevers zijn aangewezen (die niet altijd
ook werkgever zijn of als werkgeversvereniging aangemerkt kunnen worden zoals
bijvoorbeeld de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor het
gehele onderwijsveld) en dat over de zogenaamde protocolonderwerpen zoals
bijvoorbeeld de salarisontwikkeling alleen op het sectorale niveau afspraken
kunnen worden gemaakt. Van die verplichte coördinatie op sectorniveau
zou bij volledige normalisering geen sprake meer zijn.Geconcludeerd wordt dan ook dat het niet wenselijk is de ambtelijke status
als zodanig overheidsbreed af te schaffen.Handhaving van de ambtelijke status als zodanig staat overigens niet in
de weg aan een verdere normalisering op onderdelen van de rechtspositie. Ook
binnen de huidige systematiek is het mogelijk om te komen tot meer flexibilisering
en meer maatwerk ten dienst van een optimale uitvoering van het arbeidsproces
bij de overheid. Bevoegdheidsverdeling topstructuurTeneinde te bereiken dat er sprake is van evenwichtige verhoudingen in
de functiewaarderingen aan de top van het staats- en bestuursbestel geldt
thans een structuur waarin is vastgelegd welke functies zijn ingedeeld in
de niveaus 19, 20 en 21. Uitgangspunt bij die indeling waarover materieel
het kabinet beslist, is dat de functiewaardering van een minister als hoogste
politieke ambtsdrager gelijk is aan die van het hoogste ambtelijk niveau.
Over de aan deze functiewaardering te verbinden schaalsalarissen en de jaarlijkse
salarisontwikkeling beslist het kabinet.Een uniforme jaarlijkse salarisontwikkeling voor topfunctionarissen bij
de verschillende sectoren verdraagt zich eigenlijk niet goed met de opsplitsing
van de overheid in acht sectoren zoals is gebeurd bij de invoering van het
sectorenmodel. Dit model leidt immers tot het onderling uiteenlopen van jaarlijkse
salarisontwikkelingen.Voorts moet bedacht worden dat een uniforme topstructuur qua functiewaardering
niet een uniform topsalaris betekent. Voor het salaris zijn immers naast het
schaalsalaris ook de eventuele individuele toelagen van belang zoals die in
de verschillende sectoren mogelijk zijn.Weliswaar lijkt een uniform systeem zich op het eerste gezicht niet te
verdragen met de opsplitsing van de arbeidsvoorwaarden in acht sectoren; echter
een uniform systeem is nuttig omdat het wenselijk is dat er sprake is van
evenwichtige salarisverhoudingen aan de top van het staats- en bestuursbestel.
Wel is het zaak de ontwikkelingen in de komende jaren te blijven volgen. Ter
gelegenheid van de eerder aangekondigde evaluatie van het sectorenmodel in
1999 zou opnieuw kunnen worden bezien in hoeverre het handhaven van een overheidsbrede
topstructuur wenselijk is. Arbeidsvoorwaarden en ambtelijke status, differentiatie
per sectorIn het sectorale overleg kan de ruimte worden ingezet op de manier die
het beste past bij de eigen arbeidsorganisatie. Daarbij kan ook rekening worden
gehouden met de problematiek van de toenemende vergrijzing. Uitgaande van
een grosso modo marktconforme ruimte is het vooral aan de sectorwerkgevers
te komen tot een zinvolle invulling van die ruimte. Dit kan in de komende
jaren binnen de sectoren een toenemende individualisering en differentiatie
noodzakelijk maken, die niet beperkt blijft tot de topfuncties. De overheidswerkgever
zal, geconfronteerd met verschillende bedrijfsprocessen, de ruimte moeten
hebben om op die processen afgestemde arrangementen aan te bieden.Hoewel in algemene zin geconcludeerd is dat het niet wenselijk is om de
ambtelijke status overheidsbreed af te schaffen, valt niet uit te sluiten
dat in een of meer sectoren in de komende jaren op grond van sectorspecifieke
overwegingen een andere afweging wordt gemaakt.Mogelijkheden voor normalisering binnen de sectoren bestaan met name ten
aanzien van de vormgeving van de individuele arbeidsrelatie. In plaats van
de gebruikelijke ambtelijke aanstelling zou ook voor de arbeidsovereenkomst
kunnen worden gekozen.Verder zou voor delen van een sector de mogelijkheid kunnen worden gecreëerd
om echte collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten.Het is echter met name aan sociale partners in de sectoren om af te wegen
of het ook daadwerkelijk wenselijk is van die mogelijkheden gebruik te maken. 1. De beloningspositie van het personeel in de collectieve
sector 1.1. InleidingCentraal in deze paragraaf staat de beoordeling van de positie van de
werknemer in de collectieve sector vanuit de optiek van de arbeidsmarkt. Dat
is een bewuste keuze. Daarmee is niet gezegd dat normatieve opvattingen over
een juiste of rechtvaardige behandeling van deze werknemer niet relevant zouden
zijn, maar wel dat de kwaliteit en de vitaliteit van het personeelsbestand
uiteindelijk toch vooral worden bepaald door de arbeidsmarktpositie van de
werkgever in de collectieve sector. De arbeidsmarktpositie is een optelsom
van velerlei factoren; zij wordt niet uitsluitend bepaald door de relatieve
beloningspositie maar ook door immateriële zaken als de inhoud van het
werk of de gelijkere kansen voor vrouwen.In deze paragraaf wordt bezien in hoeverre enkele veel gehoorde denkbeelden
rond de beloning van werknemers in de collectieve sector door recente onderzoeksresultaten
worden bevestigd of ontkend.Allereerst wordt ingegaan op de ambtenaren, dan op de werknemers in de
g&g-sector en tot slot op de mogelijkheden van een nieuwe referentiebegrip
voor de collectieve sector. 1.2. De beloning van ambtenaren De feitelijke beloningDe beeldvorming van de beloning van ambtenaren is over het algemeen vrij
negatief: «vergelijkbare functies worden bij de overheid slechter betaald
dan in de marktsector en de ontwikkeling van de laatste tien jaar heeft daarin
zeker geen verbetering gebracht».In 1985 heeft bureau Bakkenist een vergelijking gemaakt van de netto beloning
van werknemers met vergelijkbare functies bij de overheid en het bedrijfsleven;
de zogenaamde pakketvergelijking. Uit dit onderzoek bleek een beloningsachterstand
bij de overheid, met name in de hogere functies. Het was de eerste en tot
voor kort de enige keer dat een dergelijk grootschalig onderzoek werd uitgevoerd.Onlangs heeft het Economisch Instituut Tilburg in opdracht van Binnenlandse
Zaken onderzoek gedaan naar de inkomenspositie van werknemers bij de overheid1 en in de marktsector. Het onderzoek bestrijkt de periode
1985–1992 en dekt daarmee ook het jaar waarop de pakketvergelijking
betrekking had. De conclusies uit het EIT-onderzoek geven aanleiding om het
negatieve beeld van de overheid te nuanceren. Dit onderzoek wijst niet op
een algehele achterstandspositie. De relatieve beloningspositie van de overheid
halverwege de jaren tachtig was waarschijnlijk minder ongunstig dan lange
tijd is aangenomen. Zie ook de grafiek.Voor een uitgebreide (verschillen)analyse van de twee onderzoeken wordt
verwezen naar de arbeidsmarktrapportage 1997.Sinds 1985 is de netto inkomensontwikkeling bij de overheid wel achtergebleven
bij de marktsector. Dit werd vooral veroorzaakt door een jaarlijks achterblijvende
contractloonontwikkeling. Soms werd bij de jaarlijkse begrotingsrondes op
de salarissen bezuinigd om de financiële problematiek te verlichten,
soms werd al bij Regeerakkoord bepaald dat de overheid achter moest blijven. Grafiek 1 Beloningspositie overheid t.o.v. marktsector
per opleidingsniveau, in 1985, 1988 en 1992 (procentuele afwijkingen t.o.v.
markt) Ontwikkeling contractlonen 1990–1996 (in % op jaarbasis) jaaroverheidmarktverschil19902,52,9– 0,4 19912,93,5– 0,619923,64,4– 0,8 19931,93,1– 1,219941,21,8– 0,6 19950,91,4– 0,519961,31,5– 0,2 gemiddeld2,02,7– 0,6totaal14,318,6– 4,3Aangezien de meest actuele cijfers van het EIT betrekking hebben op 1992,
zijn hier de cijfers van de contractloonontwikkeling opgenomen als een indicatie
voor de recentere ontwikkelingen in de beloningspositie. Daarbij zij aangetekend
dat de cijfers van het EIT niet zonder meer vergeleken kunnen worden met de
cijfers van de contractloonontwikkeling. De EIT-cijfers bevatten ook andere
loonelementen zoals loondrift. Het gaat daarbij immers om de werkelijk verdiende
lonen op individueel niveau. Loondrift is een onderdeel van de incidentele
loonontwikkeling. Op dit moment kunnen de cijfers van de incidentele loonontwikkeling
niet exact onderscheiden worden naar structuureffect (bestandsopbouw), statistische
correctie en loondrift. In de trendnota arbeidszaken overheid 1998 kom ik
hier nog op terug.Overigens onderzoekt het EIT momenteel de beloningspositie van de overheid
in 1993 en 1994. De resultaten worden eind '97 verwacht. De beloningsstructuur bij de overheidUit het EIT-onderzoek blijkt dat in de periode 1985–1990 bij de
overheid laag opgeleiden een gunstiger relatieve beloningspositie hadden dan
hoog opgeleiden (HBO/WO). Ook uit de pakketvergelijking kwam dit beeld naar
boven. In het begin van de jaren negentig lijkt zich in dit patroon een wijziging
te hebben voorgedaan. Werknemers bij de overheid met een LBO/MAVO-opleiding
lijken op een beloningsachterstand ten opzichte van de marktsector af te stevenen.
Dit rechtvaardigt een nadere analyse van de beloningspositie van werknemers
op LBO/MAVO-niveau. Dit wordt betrokken bij het eerder genoemde actualisatie
van het EIT-onderzoek.Voor ambtenaren op HBO/WO-niveau verschilt het gemiddelde beloningsniveau
tussen overheid en markt nauwelijks meer. Hierbij moet wel worden
bedacht dat de meest actuele EIT-cijfers betrekking hebben op 1992. De kortingen
op de ruimte voor overheidssalarissen uit de jaren na 1992 zijn dus nog niet
verwerkt. Ook gaat het in het EIT-onderzoek om de gemiddelde beloningsposities
per opleidingsniveau; binnen de groep ambtenaren op HBO/WO-niveau zijn bijvoorbeeld
de topfunctionarissen niet te onderscheiden. Echte topfuncties worden bij
de overheid minder goed beloond dan in de marktsector, ook als rekening wordt
gehouden met toeslagen op het schaalloon. Daarbij is van belang dat in de
marktsector voor topfunctionarissen veel vaker individuele bepalingen gelden
dan bij de overheid. De vormgeving van de arbeidsvoorwaarden van topfunctionarissen
is een belangrijk verschil tussen overheid en markt. Tot dusver zijn er geen
aanwijzingen dat de overheid generieke arbeidsmarktknelpunten ervaart bij
de vervulling van topfuncties. Wel rechtvaardigt het soms grote beloningsverschil
ten opzichte van de marktsector nadere aandacht voor de topfuncties.Wat betreft de lage functies hebben steeds meer overheidssectoren aandacht
voor het creëren van schalen aan de onderkant van het salarisgebouw.De beloningsstructuur bij de overheid lijkt in algemene zin nog niet tot
problemen te leiden. Het imago van de overheidswerkgeverDe overheid heeft de naam een onaantrekkelijke werkgever te zijn. Door
de (vermeende) slechte beloning zou de overheid moeite kunnen hebben met het
aantrekken van bepaalde groepen personeel. Het tegendeel is waar. Tal
van mensen vinden de overheid een aantrekkelijke werkgever waar het prettig
is te werken.Tot dusver ondervindt de overheid in algemene zin geen problemen met het
aantrekken van personeel. Er zijn wel moeilijk vervulbare vacatures, maar
minder dan in de markt1. Dit neemt niet weg dat
er bij bepaalde opleidingsniveaus, regio's en beroepsgroepen wel arbeidsmarktknelpunten
kunnen optreden. Juist daar waar de vergelijkbaarheid met de markt groot is
blijken zich recent knelpunten te manifesteren. Te denken valt aan het management
van grote gemeentelijke bedrijven en diensten met vaak duizenden medewerkers
en het civiel technisch personeel. «Hoge» vacatures blijken over
het algemeen moeilijker te vervullen dan lagere. Dit geldt voor alle onderzochte
sectoren.Een kanttekening is dat wervingsproblemen alleen in kwantitatieve zin
zijn onderzocht. Moeilijkheden in de zin van het niet kunnen aantrekken van
de gewenste kwaliteit personeel zijn veel moeilijker meetbaar. Verder moet
worden bedacht dat de arbeidsmarkt de afgelopen jaren ruim is geweest. Voor
de toekomst is er wel degelijk een risico dat de negatieve beeldvorming over
de beloning bij de overheid de werving van personeel bemoeilijkt. Conclusie beloningspositie overheidspersoneel:Nader onderzoek indiceert dat een inkomensachterstand van ambtenaren ten
opzichte van de marktsector in 1985 minder vaak voorkomt dan op grond van
de pakketvergelijking werd aangenomen. Wel is de relatieve beloningspositie
van de overheid sinds 1985 over de hele linie verslechterd als gevolg van
een achterblijvende loonontwikkeling. Werknemers bij de overheid met een LBO/MAVO-opleiding
lijken op een beloningsachterstand ten opzichte van de marktsector af te stevenen.
Bij de actualisatie van het EIT-onderzoek (resultaten eind dit jaar) wordt
de beloningspositie van werknemers op LBO/MAVO-niveau nader geanalyseerd.Vooralsnog kent de overheid geen algemene arbeidsmarktknelpunten, ook niet aan de top. Voor de toekomst is meer maatwerk voor topfuncties
gewenst. 1.3. Beloningspositie van werknemers in de g&g-sector De feitelijke beloningUit de eerder genoemde pakketvergelijking 1985 van Bakkenist blijkt dat
de werknemers in de g&g-sector op alle functieniveaus minder verdienen
dan in de markt. Het EIT-onderzoek beslaat weliswaar niet de totale g&g-sector,
maar wel het grootste deel: de zorgsector en de sociale en culturele sector.
Daarmee is zo'n 95% van de g&g-sector vertegenwoordigd, waarbij de zorgsector
verreweg de grootste sector is. Uit het EIT-onderzoek blijkt dat een werknemer
in de zorgsector in de tweede helft van de jaren '80 relatief minder verdiende
dan gemiddeld in de publieke sector.Sindsdien is de contractloonontwikkeling in de g&g-sector in de pas
gebleven met de marktsector. Gemiddeld over de afgelopen jaren was de contractloonontwikkeling
in de g&g-sectoren gelijk aan die in de marktsector, zoals blijkt uit
de tabel. Dit betekent dat de relatieve beloningsachterstand van een werknemer
in de zorgsector ten opzichte van de markt niet ingelopen is. Ontwikkeling contractlonen 1990–1996 (in % op jaarbasis) jaarg&gmarktve
rschil 19904,12,91,2 19913,53,50,019923,74,4– 0,7 19934,93,11,819940,41,8– 1,4 19950,71,4– 0,719961,61,50,1     gemiddeld2,72,70,0totaal18,918,60,3De beloningsstructuur in de g&g-sectorNet als bij de overheid gold volgens het onderzoek van Bakkenist ook voor
de g&g-sector dat hoe hoger de functie was, hoe groter de achterstand
ten opzichte van de markt.Uit het EIT-onderzoek blijkt dat werknemers in de g&g-sector met lager
voorgezet onderwijs en werknemers met een hoge opleiding gemiddeld minder
verdienen dan in de marktsector. Een groot deel van het personeel van de g&g-sector
behoort tot deze opleidingsniveaus. Verder valt op dat het aantal jaren dat
men in de zorgsector werkt verreweg het kortste is binnen de publieke sector,
omdat de uitstroom in deze sector hoog is.Uit voorgaande blijkt dat de beloningspositie van werknemers in de g&g-sector
relatief achterblijft bij de markt. De vraag is in hoeverre een achterblijvende
beloningspositie en andere beloningsstructuur leidt tot arbeidsmarktknelpunten. De arbeidsmarktpositie van de g&g-sectorOnder invloed van de economische ontwikkelingen is het aantal vacatures
in de marktsector aanzienlijk gestegen. In 1995 is het aantal vacatures verviervoudigd.
Als gevolg van de grotere vraag naar arbeid is eveneens het aantal moeilijk
vervulbare vacatures in deze sector toegenomen van 6 400 tot 13 800
in 1995 (28,6%). Het blijkt dat weliswaar het aantal moeilijk vervulbare vacatures in de
zorgsector een vergelijkbare stijging vertoont als de marktsector, maar dat
het aandeel hiervan in het totaal van de vacatures bij de zorgsector een stuk
lager is. De algemene wervingspositie van de zorgsector steekt relatief –
nog – gunstig af ten opzichte van die van de marktsector.Dit is ook het geval wanneer gekeken wordt de wervingspositie van de zorgsector
op de verschillende functie-/opleidingsniveaus. Het aandeel moeilijk vervulbare
vacatures in de marktsector was in 1994 én in 1995 op alle niveaus
hoger dan in de zorgsector. Opvallend is verder dat de wervingsproblematiek
zich in de zorgsector hoofdzakelijk concentreert aan de bovenkant van de arbeidsmarkt,
namelijk op HBO/WO-niveau. Maar ook op HBO/WO-niveau was het aandeel moeilijk
vervulbare vacatures in 1995 in de zorgsector (23,8%) nog steeds aanzienlijk
geringer dan in de marktsector (34,1%).Ook in de marktsector doen zich relatief de meeste problemen voor op HBO/WO-niveau,
maar de groei van het aandeel moeilijk vervulbare vacatures doet zich hier
juist voor op lager en middelbaar niveau.Bij de g&g-sector zijn er in de grootste sector – de zorgsector –
geen indicaties voor algemene wervingsproblemen, in de zin dat het aandeel
moeilijk vervulbare vacatures lager is dan in de markt. Dit laat onverlet
dat op specifieke functies wervingsproblemen kunnen zijn. Conclusie beloningspositie werknemer in de G&GNet als bij de ambtenaren geeft de beloningspositie van de werknemers
in de g&g-sectoren geen aanleiding tot generieke arbeidsmarktknelpunten.
Er lijkt een kwetsbaar evenwicht te bestaan op de arbeidsmarkt. 1.4. De beloningspositie in de toekomst De spanning tussen overheid als werkgever en overheid
als wetgeverDe sectorwerkgevers bij de overheid verkeren in een bijzondere positie
doordat de meeste van hen naast werkgever ook lid van het kabinet zijn. Dit
gegeven vormt als het ware een natuurlijke begrenzing op de mogelijkheden
van normalisatie, waarbij normalisatie wordt opgevat als het streven naar
zoveel mogelijk marktconforme arbeidsverhoudingen. Uiteindelijk blijft de
overheidswerkgever geconfronteerd met een dilemma dat de marktwerkgever niet
kent. Het kabinet kan zijn algemene beleidswensen bij de overheidssectoren
direct op tafel leggen terwijl voor de rest van de economie een indirectere
route moet worden gevolgd, bijvoorbeeld via overleg in de Stichting van de
Arbeid. Het zal altijd wel verleidelijk blijven om de arbeidsvoorwaarden van
het «eigen» overheidspersoneel te gebruiken om een voorbeeld te
stellen voor de rest van de economie, of het nu gaat om een beperking van
de VUT of om loonmatiging.Een beleid waarin normatieve opvattingen van de overheid als wetgever
een dominante rol spelen bij de arbeidsvoorwaardenvorming kent echter zijn
beperkingen. Op de arbeidsmarkt is de positie van werkgevers en werknemers
bij de overheid namelijk niet zo bijzonder; zij opereren op dezelfde markt
als het bedrijfsleven. Te veel achterblijven bij de marktsector op grond van
welke overweging dan ook, kan tot een verslechtering van de relatieve arbeidsmarktpositie
leiden en op den duur tot problemen bij het aantrekken van voldoende (goede)
mensen. Dit heeft dan weer gevolgen voor de kwaliteit van de overheidsdienstverlening. In de toekomst zal de overheidswerkgever dan ook de ruimte moeten hebben
zich vooral te laten leiden door de noodzakelijke positie in het voor hem
relevante segment van de arbeidsmarkt. Het kabinet zal jaarlijks bij de vaststelling
van de mandaatbrief voor de overheidswerkgevers expliciet de afweging moeten
maken in hoeverre het opportuun is doelstellingen van algemeen kabinetsbeleid
ook als opdracht in de richting van de sectorwerkgevers te formuleren. Ruimte voor arbeidsvoorwaardenontwikkeling * Marktconforme arbeidsvoorwaardenontwikkeling conform
referentiebegripHoewel de relatieve beloningspositie van de overheid halverwege de jaren
tachtig niet slecht was, is de ontwikkeling sinds die tijd niet gunstig geweest.
Op alle opleidingsniveaus is sinds 1985 de positie ten opzichte van de marktsector
verslechterd. Tot dusver heeft dat niet geleid tot algehele wervingsproblemen.
Om te voorkomen dat alsnog problematische achterstanden ontstaan zouden de
werkgevers in de collectieve sector in de toekomst ruimte moeten hebben voor
een arbeidsvoorwaardenontwikkeling die noch beter, noch slechter is dan van
de marktwerkgevers. Dit kan worden bereikt door bij de vaststelling van de
arbeidsvoorwaardenruimte een nieuw referentiebegrip voor de collectieve
sector te hanteren, waarmee in principe een marktconforme ruimte/positie wordt gereserveerd. Het hanteren van een dergelijk referentiebegrip
biedt voor de overheid ook het voordeel dat een helder referentiepunt gecreëerd
wordt voor andere elementen dan contractloonontwikkeling. Voor elementen die
tot uitdrukking komen in de werkgeverslasten van de overheid als bijvoorbeeld
pensioenen en bovenwettelijke sociale zekerheid kan dan wel de ontwikkeling
in de markt als uitgangspunt genomen worden.Vervolgens moet elke sector bezien hoe die ruimte zodanig specifiek kan
worden benut dat eventuele knelpunten het eerst aan bod komen.Het streven naar een marktconforme loonontwikkeling bij de overheid en
de g&g-sector sluit de mogelijkheid van specifieke ingrepen niet uit.
Wel moet hierbij worden meegewogen dat ingrijpen risico's met zich meebrengt
in termen van wervingskracht, imago en kwaliteit. Bij dit onderwerp spelen
sentimenten een belangrijke rol. Het beeld dat de werkgevers in de collectieve
sector relatief slecht betalen is breed vertegenwoordigd, maar blijkt slechts
voor een kleine groep ongeclausuleerd waar. De werkgevers in de collectieve
sector staan dus onnodig slecht bekend. * Gedifferentieerde ruimtetoedelingTot dusver is de door het kabinet ter beschikking gestelde arbeidsvoorwaardenruimte
meestal loonsomevenredig verdeeld tussen de verschillende sectoren. Het is
goed denkbaar dat daar in de toekomst steeds vaker van wordt afgeweken. De
sectoren vertonen onderling duidelijke verschillen, niet alleen wat betreft
hun behoeften maar ook wat betreft de mogelijkheden om zelf middelen te genereren
voor arbeidsvoorwaardenoverleg. Daarom kan het voor het kabinet logisch zijn
om een gedifferentieerde ruimte ter beschikking te stellen. * Voortgaande normaliseringHet proces van normalisering, dat wil zeggen marktconform maken van het
arbeidvoorwaardenregime bij de overheid, heeft de afgelopen jaren behoorlijk
vorm gekregen. Belangrijke elementen daarin waren de introductie van het overeenstemmingsvereiste,
het op termijn volledig binnen de Pensioen- en Spaarfondsenwet brengen van
het ambtelijk pensioenstelsel en de harmonisatie in de sfeer
van de sociale zekerheid via de OOW-operatie.Vanuit economisch perspectief is normalisatie vooral van belang teneinde
ongewenste verstoringen op de werking van de arbeidsmarkt te voorkomen. Vanuit
deze optiek vormen marktconforme loonruimte en een marktconforme bruto-netto
traject belangrijke elementen. Geconstateerd kan worden dat met de hantering
van het genoemde referentiebegrip en met de doorvoering van de OOW-operatie
de belangrijkste voorwaarden van normalisatie gerealiseerd worden. In de sfeer
van het bruto-netto traject resteert dan nog één punt: het ziektekostenregime. * Het ziektekostenregimeVanuit de optiek van normalisatie ligt het brengen van het overheidspersoneel
onder de werking van de ZFW uiteraard voor de hand. Principiële verschillen
ten opzichte van de reeds in gang zijnde OOW-operatie zijn nauwelijks te bedenken.Ook vanuit de optiek van de bijzondere ambtelijke status zijn geen redenen
te bedenken waarom ambtenaren niet onder de ZFW zouden kunnen vallen.De vraag of dat dan ook daadwerkelijk zal moeten gebeuren zal eerder moeten
worden beantwoord vanuit andere invalshoeken. Dominant daarbij is uiteraard
de vraag hoe het toekomstige zorgstelsel er uit zal moeten zien en hoe aangekeken
wordt tegen de financiële gevolgen van een dergelijke normalisering. Tot slotVoor het beloningsbeleid in de toekomst is het volgen van de arbeidsvoorwaardenontwikkeling
in de marktsector dan ook een goede richtlijn. Dit kan worden bereikt door
een referentiebegrip voor de collectieve sector te hanteren dat dit gegeven
als uitgangspunt neemt. Een kabinet kan uiteraard altijd beleidsmatig kiezen
voor een minder dan marktconforme loonontwikkeling, maar dat brengt risico's
mee in termen van wervingskracht, imago en kwaliteit. 2. Ambtelijke status 2.1. InleidingIn de afgelopen jaren heeft het proces van normalisatie, dat wil zeggen
het marktconform maken van de ambtelijke arbeidsverhoudingen, zich met name
gericht op die elementen van de ambtelijke rechtspositie die de werking van
de arbeidsmarkt zouden kunnen verstoren. Zo is het bruto-netto-traject voor
ambtenaren in belangrijke mate gelijk getrokken met dat van werknemers. Het
brengen van overheidspersoneel onder de werking van de werknemersverzekeringen
en het privatiseren van het ABP passen uiteraard in dit traject van normalisatie.Thans is de vraag aan de orde of met de gerealiseerde stappen op deelaspecten
een afdoende niveau van normalisatie bereikt is of dat in één
keer de overstap zou kunnen worden gemaakt naar het regime van de marktsector.Toetssteen zou daarbij moeten zijn de vraag of en in hoeverre de thans
bestaande situatie de overheid in zijn rol als werkgever zodanig hindert dat
een marktconforme uitoefening van de werkgeversrol onmogelijk zou zijn. Vanuit
deze optiek zijn twee vragen van belang. In de eerste plaats bestaat bij sommigen
het idee dat ambtenaren niet of nauwelijks ontslagen kunnen worden. Vervanging
van het ontslagrecht voor ambtenaren door het in de marktsector geldende ontslagrecht
zou daarvoor dan een oplossing kunnen bieden. In de tweede plaats
leeft bij overheidswerkgevers het gevoelen dat zij als gevolg van de toepasselijkheid
van de Algemene wet bestuursrecht minder slagvaardig en flexibel kunnen optreden
dan werkgevers in de marktsector. Bij een overstap naar het regime van de
marktsector zou de positie van de overheidswerkgevers gelijk worden aan die
van de werkgevers in de marktsector. Afschaffing van de ambtelijke status
zou dan niet alleen een ideologisch getint sluitstuk zijn van het proces van
normalisering, maar tevens een oplossing bieden voor deze als problemen ervaren
punten.In het onderstaande wordt kort ingegaan op de vraag wat de ambtelijke
status inhoudt en wat de betekenis is van het gegeven dat de overheidswerkgever
altijd ook de overheid is. Vervolgens wordt specifiek ingegaan op het ontslagrecht,
de rechtsbescherming en het collectieve recht. Ambtelijke statusMet de term ambtelijke status wordt gedoeld op het geheel aan formeel-wettelijke
en rechtspositionele regelingen dat de positie van de ambtenaar een andere
doet zijn dan die van werknemers in de marktsector. Het gaat daarbij niet
om de arbeidsvoorwaarden zoals bijvoorbeeld salaris, vakantie en dergelijke,
zelf, maar om de structuren en de wettelijke kaders, normen en waarborgen
voor arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden en dergelijke.Meer concreet gaat het dan om drie aspecten die de positie van ambtenaren
thans een andere doet zijn dan die van de werknemers in de marktsector:– de publiekrechtelijke aanstelling van ambtenaren (versus de civielrechtelijke
arbeidsovereenkomst in de marktsector);– de publiekrechtelijke rechtsbescherming bij de bestuursrechter
(versus de rechtsgang bij de burgerlijke rechter) in rechtspositionele geschillen
met de werkgever; en– de publiekrechtelijke regeling van de arbeidsvoorwaarden en het
daarmee verbonden stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming (versus de collectieve
arbeidsovereenkomst).Deze bijzondere positie van de ambtenaar is historisch gegroeid. De verhouding
tussen overheid en ambtenaar werd gezien als een gezagsverhouding, waarin
zijn superieuren een machtsbevoegdheid hadden over de ambtenaar. Het ging
voorts om de hiërarchische ordening van de openbare dienst, waarin de
ambtenaar werd opgenomen en waarin de ambtenaar deelnam aan het uitvoeren
van de overheidstaak. Het bepalen van aanspraken en verplichtingen van de
ambtenaar werd dan ook lange tijd gezien als een interne administratieve aangelegenheid,
welke de vorm aannam van algemene richtlijnen voor de administratieve organen.
Weliswaar waren die richtlijnen vaak in imperatieve vorm gegoten, in die zin
dat zij aan ambtenaren aanspraken toekenden, maar de ambtenaren waren volledig
afhankelijk van de interpretatie daarvan en de beslissing daarover door de
administratie.Met behoud van deze uitgangspunten is vervolgens de Ambtenarenwet 1929
tot stand gekomen, waarin uitdrukkelijk werd vastgelegd dat de arbeidsvoorwaarden
van ambtenaren in publiekrechtelijke voorschriften moeten worden vastgelegd
en de daarin neergelegde objectieve ook de overheid bindende normen, afdwingbaar
werden gemaakt voor een onafhankelijke rechter.De arbeidsvoorwaarden kregen mede daardoor het karakter van aanspraken
van de ambtenaren, terwijl de betrokkenheid van organisaties van overheidspersoneel
bij de vaststelling van rechtspositieregelingen in de loop der jaren is gegroeid
van het geven van hun mening via overleg naar echte onderhandelingen
die in overeenstemming moeten uitmonden.Thans is de situatie op de genoemde drie punten dan ook als volgt.Ambtenaren worden in dienst genomen op basis van een formeel eenzijdige
beslissing van het tot indienstneming bevoegde bestuursorgaan. Uiteraard gaat
daar overeenstemming tussen het bestuursorgaan en betrokkene aan vooraf. Niemand
wordt immers tegen zijn zin als ambtenaar aangesteld. Materieel is het verschil
met een tweezijdige arbeidsovereenkomst als geregeld in het Burgerlijk Wetboek
dus niet aanwezig.Wel heeft de aanstelling tot gevolg dat de rechtsverhouding tussen overheid
en ambtenaar beheerst wordt door het bestuursrecht en niet door het civiele
recht. Daaraan verbonden is dat de rechtsbescherming ook een bestuursrechtelijke
is en niet een civielrechtelijke. Tegen handelingen en besluiten van de overheidswerkgever
staat voor de ambtenaar na de verplichte bezwaarschriftenprocedure van de
Algemene wet bestuursrecht beroep open bij de (sector bestuursrecht van de)
arrondissementsrechtbanken en hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep.Ingevolge de opdracht van artikel 109 Grondwet en de op basis daarvan
tot stand gebrachte wetgeving als bijvoorbeeld de Ambtenarenwet dienen de
arbeidsvoorwaarden van ambtenaren te worden geregeld in algemeen verbindende
voorschriften. Voor rijksambtenaren zijn dat veelal algemene maatregelen van
bestuur en voor ambtenaren van provincies en gemeenten zijn dat provinciale
en gemeentelijke verordeningen. Er is daarbij wel een betrokkenheid van de
organisaties van overheidspersoneel, maar die leidt niet tot een gezamenlijke
vaststelling van de arbeidsvoorwaarden zoals dat wel bij collectieve arbeidsovereenkomsten
het geval is. Arbeidsvoorwaardenonderhandelingen met organisaties van overheidspersoneel
resulteren in overeenstemming over een bepaald pakket arbeidsvoorwaarden.
Bij die overeenstemming worden de verschillende overheidswerkgevers voorts
gebonden om dat pakket op te nemen in de vereiste algemeen verbindende voorschriften.Individuele ambtenaren ontlenen hun rechten en verplichtingen dan ook
niet aan de overeenkomst tussen overheidswerkgever en organisaties van overheidspersoneel,
maar aan de tot stand gebrachte algemeen verbindende voorschriften.In het systeem van de totstandkoming van arbeidsvoorwaarden van het overheids-
en onderwijspersoneel is een proces van decentralisatie gaande. Met de invoering
van het sectorenmodel in 1993 is een einde gekomen aan het centralistische
model, waarin de Minister van Binnenlandse Zaken het overleg over de belangrijkste
arbeidsvoorwaarden voor de gehele overheidssector voerde. Het arbeidsvoorwaardenoverleg
werd gedecentraliseerd naar een achttal sectoren (Rijk, Onderwijs, Defensie,
Politie, Rechterlijke Macht, Gemeenten, Provincies en Waterschappen). In die
sectoren onderhandelen sectorwerkgevers en vakorganisaties van overheidspersoneel
over de belangrijkste arbeidsvoorwaarden voor het personeel binnen de betreffende
sector. Een verdere doordecentralisatie is in het sectorenmodel niet uitgesloten.Deze situatie wijkt in zoverre af van die in de marktsector, dat gekozen
is voor (althans ten aanzien van de belangrijkste arbeidsvoorwaarden zoals
salaris en algemene arbeidsduur) een uniforme arbeidsvoorwaardenregeling binnen
een gehele sector. Zo'n regeling kan overigens wel allerlei mogelijkheden
bieden voor differentiatie en flexibiliteit, maar de regeling als zodanig
geldt dan toch voor de gehele sector. Een individuele gemeente bijvoorbeeld
kan zich dus niet onttrekken aan de voor de sector gemeenten afgesproken arbeidsvoorwaarden.
Deze van bovenaf opgelegde cohesie binnen een sector, wijkt af
van de situatie in de marktsector alwaar het beginsel van de contractvrijheid
geldt.De hiervoor genoemde drie aspecten gelden niet in gelijke mate voor al
het personeel dat gewoonlijk tot de overheidssector wordt gerekend.Zo worden bijv. door sommige overheidswerkgevers niet alleen ambtelijke
aanstellingen verleend, maar ook arbeidsovereenkomsten gesloten. Voor die
laatste categorie geldt dan alleen de publiekrechtelijke regeling van de arbeidsvoorwaarden
en het daarmee verbonden stelsel van arbeidsvoorwaardenvorming. De individuele
relatie tussen werkgever en werknemer is dan een civielrechtelijke. Het grootste
gedeelte van het personeel in de sectoren Rijk, Defensie, Politie, Rechterlijke
Macht, Gemeenten, Provincies en Waterschappen (circa 440 000 personen)
heeft echter wel volledig de ambtelijke status.Van het personeel in de sector Onderwijs en Wetenschappen (circa 340 000
personen) is echter een zeer aanzienlijk deel niet in dienst van een overheidslichaam,
maar van verenigingen en stichtingen. Zij hebben een individuele arbeidsovereenkomst
met een vereniging of stichting.Hun individuele arbeidsrelatie is dus civielrechtelijk geregeld. Via de
bekostigingsvoorwaarden is echter geregeld dat de publiekrechtelijk geregelde
arbeidsvoorwaarden doorwerken in de individuele arbeidsrelatie. De positie van de overheidswerkgeverAlvorens nader in te gaan op de vraag of en in hoeverre de ambtelijke
status kan worden afgeschaft en op de wenselijkheid daarvan, is het goed eerst
de positie van de overheidswerkgevers nader te bezien.Overheidswerknemers zijn als zodanig immers geen bijzondere werknemers,
maar de overheidswerkgever is wel een bijzondere werkgever. Het feit dat de
overheidswerkgever tevens overheid is, maakt de overheidswerkgever bijzonder
in vergelijking tot andere werkgevers. Dat bijzondere van de overheidswerkgever
werkt ook door in de positie van de werknemers van de overheid. In willekeurige
volgorde kunnen in dat verband de volgende punten worden genoemd:a. Diverse internationale verdragen, richtlijnen, de Grondwet en wetten
leggen de overheid verplichtingen op die betrekking hebben op de verhouding
van de overheid tot de burgers.Zowel internationaal als nationaal geldt dat die verplichtingen ook gelden
ten aanzien van de verhouding tussen overheid(swerkgever) en overheidswerknemer.
Zo gelden bijvoorbeeld in die verhouding ook de grondrechten en kunnen die
grondrechten alleen bij of krachtens formele wet worden beperkt. Het maakt
daarbij niet uit of de relatie tussen overheidswerkgever en overheidswerknemer
bestuursrechtelijk of privaatrechtelijk van aard is.b. Uit de Algemene wet bestuursrecht en de jurisprudentie van de burgerlijke
rechter vloeit voort dat de overheid, ook als de overheid civielrechtelijke
contracten sluit, gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Die binding blijft dus ook bestaan wanneer tussen overheidswerkgever en overheidswerknemer
een civielrechtelijke arbeidsovereenkomst zou worden gesloten.c. Er bestaan speciale bepalingen ten aanzien van de integriteit van het
openbaar bestuur en van ambtenaren. Te noemen vallen bijvoorbeeld bepalingen
inzake de ambtseed, de verplichting van ambtenaren om aangifte te doen van
misdrijven waarvan zij in hun functie kennis krijgen, en inzake de zogenaamde
ambtsmisdrijven.d. Elke overheidswerkgever heeft te maken met een volksvertegenwoordiging,
aan wie voor elk optreden, ook dat als werkgever, politieke verantwoording
verschuldigd is en waaraan het budgetrecht toekomt.e. Voor het rijksniveau is in artikel 45 van de Grondwet bepaald dat de ministerraad zorgdraagt voor de eenheid van het regeringsbeleid. Een
rijksoverheidswerkgever kan niet achterlopen c.q. zich onttrekken aan algemeen
rijksbeleid. Soms bestaat zelfs politieke druk op de overheidswerkgever om
voorop te lopen en een voorbeeldfunctie te vervullen (bijvoorbeeld ten aanzien
van loonmatiging of beperking van de vut). Dit kan een belangrijk spanningsveld
opleveren wanneer de overheidswerkgever zich in verband met zijn arbeidsmarktpositie
ook gedwongen voelt om ontwikkelingen in de markt te volgen. ConclusieDe conclusie kan worden getrokken dat – hoe ook verder de verhouding
tussen de overheidswerkgever en de overheidswerknemer wordt vormgegeven –
de positie van de overheidswerknemers nooit helemaal hetzelfde zal worden
als die van de werknemers in de marktsector, en dat de oorzaak daarvan is
gelegen in het bijzondere karakter van de overheidswerkgever. 2.2. Gevolgen van eventuele afschaffing van de ambtelijke
statusVoor de positie van de individuele ambtenaar zou afschaffing van de ambtelijke
status betekenen dat hij niet langer een aanstelling ontvangt, maar dat met
hem een arbeidsovereenkomst wordt gesloten, waarop het Burgerlijk Wetboek
en het overige voor werknemers in de marktsector geldende commune arbeidsrecht
van toepassing is.Voor de inhoud van de arbeidsvoorwaarden zelf behoeft een en ander geen
enkel gevolg te hebben. Het commune arbeidsrecht laat wat dat betreft immers
grote ruimte aan sociale partners om de inhoud van de arbeidsvoorwaarden te
bepalen. OntslagrechtWel gaat het stelsel van ontslagrecht dan veranderen. Er gaat dan immers
een totaal ander ontslagregime gelden, waarvan met name te noemen zijn het,
behoudens ontslagverboden, volledig open systeem van ontslaggronden, het vereiste
van voorafgaande toestemming van de directeur van het Regionaal Bureau voor
de Arbeidsvoorziening en de mogelijkheid van ontbinding van de arbeidsovereenkomst.
Dit wijkt aanzienlijk af van het thans geldende ontslagrecht van ambtenaren,
waarin het de overheidswerkgever is die op grond van de in de betreffende
rechtspositieregeling opgenomen limitatieve lijst van ontslaggronden een ontslagbesluit
neemt, dat alleen achteraf getoetst kan worden door de bestuursrechter. De
bij ontslag te volgen procedure zou derhalve aanzienlijk veranderen.De ambtelijke rechtspositieregelingen bevatten een aantal met name genoemde
ontslaggronden. De belangrijkste daarvan zijn het ontslag wegens reorganisatie,
wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid, en ontslag op «andere gronden».
Deze laatste grond is vergelijkbaar met het ontslag vanwege «gewichtige
redenen» uit het Burgerlijk Wetboek. Zoals ook in het op 4 december
1996 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden rapport Benoeming,
Beloning en Ontslag van Topfunctionarissen in de (semi-) Publieke Sector is
verwoord, staan de ambtelijke rechtspositieregelingen niet in de weg aan een
ontslag, indien dat noodzakelijk wordt geacht. Wel moet die regelgeving ook
op een juiste wijze worden toegepast. Het genoemde rapport doet daarvoor aanbevelingen
en bevat beslissingen van het kabinet ten aanzien van te volgen procedures.Hoewel door de verschillen in de systematiek elke vergelijking een moeilijke
zaak is, lijkt een verandering van systematiek op zich geen verruiming
of beperking van de ontslagmogelijkheden met zich mee te brengen. Thans kan
immers ook bij een fatsoenlijk personeelsbeleid ontslag worden verleend in
die gevallen waarin dat ook in de civiele sfeer gerechtvaardigd wordt geacht.
Wel kan het vereiste van voorafgaande toestemming door het Regionaal Bureau
voor de Arbeidsvoorziening door overheidswerkgevers ervaren worden als een
beperking van de wenselijk geachte flexibiliteit.Dat er in de dagelijkse werkelijkheid wellicht in de overheidssector anders
omgegaan wordt met ontslag dan in de marktsector, lijkt dan ook eerder terug
te voeren op een andere cultuur en wellicht een niet afdoende personeelsbeleid
dan op grote verschillen in juridische mogelijkheden.In het rapport benoeming, beloning en ontslag van topfunctionarissen in
de (semi-)publieke sector (Ministerie van Binnenlandse Zaken, december 1996)
werd ten aanzien van die groep ook al een dergelijke conclusie getrokken.
Daarbij werd vanuit Binnenlandse Zaken ook een extra impuls in de sfeer van
het personeelsmanagement aangekondigd wat betreft de sector Rijk. RechtsbeschermingWat de rechtsbescherming betreft kan het volgende worden opgemerkt.Het privaatrechtelijk vormgeven van de verhouding tussen overheidswerkgever
en overheidswerknemer zou betekenen dat aan de huidige situatie waarin na
de op grond van de Algemene wet bestuursrecht verplichte bezwaarschriften-procedure
rechtsbescherming geboden wordt via procedures (in twee instanties) bij de
sector bestuursrecht van de Arrondissementsrechtbanken en in hoger beroep
bij de Centrale Raad van Beroep, waarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging
geldt, een einde komt.Geschillen tussen werkgever en werknemer zullen dan beslecht worden via
de weg van(drie instanties) de kantongerechten, rechtbanken en Hoge Raad,
waarbij voor de procedures bij rechtbanken en Hoge Raad procesvertegenwoordiging
verplicht is. Voor zaken betreffende de in formele wetgeving neergelegde sociale
zekerheid blijft wel de procedure in twee instanties bij de sector bestuursrecht
van de rechtbanken en de Centrale Raad van Beroep gelden.Of een en ander ook gevolgen heeft voor de kwaliteit van de rechtsbescherming
laat ik in dit kader in het midden. Het past mij niet daarover thans een uitspraak
te doen. Wel merk ik op inhoudelijk geen enkele reden te zien waarom de rechtsbescherming
van overheidspersoneel beter of slechter zou moeten zijn dan die van werknemers
in de marktsector.Bij een privaatrechtelijk vormgegeven individuele arbeidsrelatie komt
voor overheidswerkgevers dus de verplichte bezwaarschriftenprocedure van de
Algemene wet bestuursrecht te vervallen. Zoals is vermeld, blijft voor hen
echter wel de verplichting bestaan om de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur in acht te nemen en kunnen grondrechten ook alleen bij of krachtens
de wet worden beperkt.Een overheidswerkgever verkrijgt op dit punt dan ook niet een volledig
gelijke positie aan die van werkgevers in de marktsector. Het collectieve rechtTen aanzien van het collectieve recht (de wijze van totstandkoming van
wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden) zouden de volgende wijzigingen optreden.
Bij een volledige normalisering zouden de arbeidsvoorwaarden niet meer in
algemeen verbindende voorschriften worden neergelegd, maar –
binnen de algemene wettelijke kaders – in collectieve arbeidsovereenkomsten.Voorts zou er geen sprake meer zijn van de thans in het sectorenmodel
opgenomen beperkingen van de contractvrijheid. Deze beperkingen betreffen
met name het feit dat in het sectorenmodel sectorwerkgevers zijn aangewezen
(die niet altijd ook werkgever zijn of als werkgeversvereniging aangemerkt
kunnen worden zoals bijvoorbeeld de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
voor het gehele onderwijsveld) en dat over de zogenaamde protocolonderwerpen
zoals bijvoorbeeld de salarisontwikkeling alleen op het sectorale niveau afspraken
kunnen worden gemaakt. Van die verplichte coördinatie op sectorniveau
zou bij volledige normalisering geen sprake meer zijn.Iedere werkgever is dan op zich bevoegd zijn eigen onderhandelingen te
voeren met de organisaties van overheidspersoneel. Dat zou ook gelden voor
de individuele werkgevers in de sectoren Politie en Onderwijs- en Wetenschappen,
alwaar thans – zonder dat zij werkgever zijn – de Ministers van
Binnenlandse Zaken en Onderwijs en Wetenschappen als sectorwerkgever de arbeidsvoorwaardenonderhandelingen
voeren. De politieregio's en de verschillende onderwijsinstellingen, maar
ook individuele gemeenten, provincies en waterschappen zijn dan zelf bevoegd
collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten. Van coördinatie binnen
die sectoren zal slechts sprake zijn indien de individuele werkgevers ervoor
kiezen om zich met andere werkgevers te verenigen om gezamenlijk de arbeidsvoorwaardenonderhandelingen
te gaan voeren. Zo'n situatie wijkt aanzienlijk af van die in het sectorenmodel,
alwaar binnen de sectoren op met name bestuurlijke afwegingen eventueel besloten
kan worden tot doordecentralisatie van het overleg aan van te voren gevormde
subsectoren.Hoewel zij als zodanig geen onderdeel uitmaken van het sectorenmodel zou
ook een volledige contractvrijheid gaan gelden voor de zelfstandige bestuursorganen.
Een door regelgeving vastgelegde koppeling van arbeidsvoorwaarden aan die
welke gelden voor een bepaalde sector is dan niet meer mogelijk.Inhoudelijk zou het systeem van arbeidsvoorwaardenvorming van de marktsector
ook met zich meebrengen dat iedere werkgever zelf in overleg de salarissen
zou kunnen vaststellen van de eigen topfunctionarissen en dat er een einde
komt aan de coördinatie via de afspraken over de topstructuur (indeling
en vaststelling salarissen in de niveaus 19, 20 en 21). Op de vraag of en
in hoeverre het – los van de discussie over de ambtelijke status –
wenselijk is deze topstructuur te handhaven kom ik onder paragraaf 3 van deze
notitie terug. 2.3. Overwegingen en conclusie ten aanzien van een eventuele
afschaffing van de ambtelijke statusIn het verleden is de formeel eenzijdige aanstelling wel beargumenteerd
met het gegeven dat de overheid overheidsgezag uitoefent en dat de overheidswerknemer
daaraan deelneemt en dus een bijzondere positie moet hebben. Tevens zou uit
het overheidsgezag voortvloeien dat de overheidswerknemer niet in een gelijke
positie kan staan met de overheid en dat dus de figuur van een tweezijdige
arbeidsovereenkomst niet passend is.Deze benadering spreekt thans niet meer aan. De verhouding werkgever/werknemer
is – behoudens ten aanzien van de hierna te noemen functionarissen die
een bijzondere staatsrechtelijke positie innemen – niet wezenlijk een
andere indien de overheid werkgever is. Daarnaast komen ook in de marktsector
functionarissen voor wier werkzaamheden door de wetgever zijn
bepaald, doch op wier rechtspositie het commune arbeidsrecht van toepassing
is.Ten aanzien van de individuele positie van ambtenaren zou afschaffing
van de ambtelijke status het voordeel hebben dat daarmee één
rechtssysteem ten aanzien van de arbeid voor de gehele Nederlandse beroepsbevolking
gaat ontstaan. Werknemers in de marktsector en in de overheidssector worden
dan gelijk behandeld. Bij algemene wetgevingsprojecten behoeft er dan ook
geen vertaalslag meer te worden gemaakt. Dit voordeel zou echter gedeeltelijk
gemitigeerd worden wanneer uitzonderingen zouden worden gemaakt voor functionarissen
die een bijzondere staatsrechtelijke positie innemen zoals bijvoorbeeld ministers
en staatssecretarissen, commissarissen van de Koningin en burgemeesters, de
rechterlijke macht, vice-president en staatsraden van de Raad van State, president
en leden van de Algemene Rekenkamer en Nationale ombudsman en substituut-ombudsman.
Wanneer vervolgens een of meer sectoren in zijn geheel uitgezonderd zouden
worden verdwijnt dit voordeel in nog sterkere mate.Met betrekking tot het ontslagrecht lijkt een verandering van systematiek
op zich geen verruiming of beperking van de ontslagmogelijkheden met zich
mee te brengen.Ten aanzien van de toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht
moet worden geconstateerd dat bij afschaffing van de ambtelijke status wel
de verplichte bezwaarschriftenprocedure komt te vervallen, maar niet de binding
aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.Ten aanzien van de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming is door de invoering
van het overeenstemmingsvereiste een situatie ontstaan welke in die zin marktconform
is dat wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden eerst mogelijk zijn nadat daarover
overeenstemming met de organisaties van overheidspersoneel is bereikt. Daarmee
is materieel een einde gekomen aan de eenzijdige vaststelling van de arbeidsvoorwaarden
van het overheidspersoneel.Een verdere normalisering zou met zich meebrengen dat er – ook voor
individuele (overheids)werkgevers – een volledige contractvrijheid ontstaat.
Gelet op de evaluatie van het sectorenmodel lijkt dat voorshands een stap
te ver. Aan de noodzakelijk geachte coördinatie van bovenaf door aanwijzing
van de sectorwerkgevers en het feit dat over de belangrijkste arbeidsvoorwaarden
alleen op sectoraal niveau afspraken kunnen worden gemaakt zou immers een
einde komen. Niet langer zou de verplichting gelden dat binnen een sector
in ieder geval de belangrijkste arbeidsvoorwaarden uniform geregeld moeten
worden. Ook zouden de regels met betrekking tot de topstructuur niet meer
gelden. Voorts zou logischerwijs ook voor ZBO's een einde moeten komen aan
de in de instellingswetten opgenomen wettelijke regels met betrekking tot
de arbeidsvoorwaarden van bestuur en personeel. Dat zou haaks staan op de
wenselijk geachte versterking van het primaat van de politiek op dit punt,
zoals dat ook onlangs is vastgelegd in de aanwijzingen voor de regelgeving.Bovendien zou een afschaffing van het huidige stelsel van arbeidsvoor-waardenvorming
afbreuk kunnen doen aan de op sommige terreinen bestaande verantwoordelijkheid
van het kabinet voor het voorzieningenniveau en de arbeidsvoorwaarden. Te
denken valt in dat verband met name aan de onderwijssector.Het lijkt dan ook niet wenselijk om overheidsbreed de huidige structuren
met betrekking tot het collectieve recht af te schaffen.Concluderend ben ik niet van oordeel dat een generiek afschaffen van de
ambtelijke status nuttig zou zijn in de zin dat daardoor thans waargenomen overheidsbrede knelpunten opgelost zouden worden. Daarbij is
voor mij ook een belangrijke overweging dat de ambtelijke status na de reeds
gerealiseerde stappen in het proces van normalisatie niet langer een factor
is die de werking van de arbeidsmarkt wezenlijk hindert.Wel zou afschaffing nu een ongewenst verlies aan coördinatie binnen
de diverse sectoren impliceren. Wanneer we daarnaast rekening houden met het
feit dat afschaffing van de ambtelijke status een aanzienlijke regelgevingsoperatie
zou vergen, waarbij tevens ook een aanzienlijke administratieve en technische
en omslag gemaakt zou moeten worden bij personeelsafdelingen, lijkt het mij
niet wenselijk de ambtelijke status als zodanig overheidsbreed af te schaffen.Handhaving van de ambtelijke status betekent overigens niet dat op onderdelen
van de rechtspositie niet overgegaan zou kunnen worden tot een verdere normalisering.
Evenmin staat handhaving van de ambtelijke status in de weg aan een verdere
invulling van het werkgeverschap van de overheid. Ook binnen het huidige systeem
is het mogelijk om te komen tot meer flexibilisering en meer maatwerk ten
dienste van een optimale uitvoering van het bedrijfsproces.Hoewel ik in algemene zin derhalve thans geen voordelen zie in het generiek
afschaffen van de ambtelijke status, sluit ik zeker niet uit dat in één
of meer sectoren in de komende jaren op grond van sectorspecifieke overwegingen
een andere afweging gemaakt zal worden. Ook op sectoraal niveau bestaan zeker
mogelijkheden om meerdere of mindere mate de ambtelijke status af te schaffen.
Sectoren kunnen daarbij ieder voor zich afwegen in hoeverre afschaffen van
de ambtelijke status toch wenselijk wordt geacht. Een belangrijke overweging
om niet nu overheidsbreed over te gaan tot afschaffing van de ambtelijke status
is juist gelegen in het gegeven dat de ambtelijke status mogelijkheden biedt
voor coördinatie van bovenaf binnen elke sector. Daarmee is tevens gezegd
dat het vooral de sectoren zelf zijn die moeten beoordelen in hoeverre men
hecht aan het handhaven van die mogelijkheid. Daarnaast is het zo dat mogelijkheden
om een dergelijke structurering van bovenaf ook via andere wegen dan de ambtelijke
status te realiseren van sector tot sector zullen verschillen. Tot slot zal
elke sector ook zelf moeten afwegen in hoeverre overwegingen als imago en
presentatie op de arbeidsmarkt een rol zouden moeten spelen bij de vraag van
handhaving van de ambtelijke status.Daarop wordt in paragraaf 4.2. nader ingegaan. 3. Bevoegdheidsverdeling topstructuur 3.1. De topstructuurVoor alle politieke, semi-politieke en ambtelijke topfuncties binnen de
gehele overheidssector (met uitzondering van die bij ZBO's) geldt thans een
structuur waarin is vastgelegd welke functies zijn ingedeeld in de niveaus
19, 20 en 21. Uitgangspunt bij die indeling, waarover – krachtens afspraken –
het kabinet materieel beslist, is dat het salaris van een minister als hoogste
politieke ambtsdrager gelijk is aan het schaalsalaris van het hoogste ambtelijke
niveau. De indeling en het schaalsalaris van de overige topfuncties zijn daarvan
afgeleid, waarbij rekening is gehouden met de functiezwaarte en met de plaats
van de functie in het staats- en bestuursbestel. Hierdoor is sprake van evenwichtige
functiewaardering binnen de topstructuur. De jaarlijkse ontwikkeling van de
salarisbedragen volgt in beginsel de ontwikkeling van de salarisbedragen van
de sector rijk.De formele regeling van een en ander is in verschillende wetten en algemene
maatregelen van bestuur neergelegd. Voor de gemeentesecretarissen
en enkele directeuren bij gemeenten van meer dan 375 000 inwoners (de
enige functionarissen in de sectoren Gemeenten, Provincies en Waterschappen
die in de topstructuur zijn ingedeeld) is echter het betreffende gemeentebestuur
tot formele regeling bevoegd. 3.2. Relatie topstructuur en sectorenmodelHoewel een uniforme salarisontwikkeling voor de topfunctionarissen in
de verschillende sectoren zich eigenlijk niet goed verdraagt met de gedachte
achter het opdelen van de overheid in acht sectoren, is bij de invoering van
het sectorenmodel in 1993 toch gekozen voor het handhaven van de topstructuur.
De redenen daarvoor zijn dat zo recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat
het salaris op het hoogste niveau overeen moet komen met het salaris van een
minister als hoogste politieke ambtsdrager, en dat de topstructuur een van
de instrumenten is om enige cohesie tussen de verschillende overheidssectoren
op het gebied van de primaire arbeidsvoorwaarden te waarborgen. De topstructuur
vormt het «dak» op het loongebouw van de gehele overheid.Bij de evaluatie van het sectorenmodel in 1996 is vastgesteld dat de afspraken
over de topstructuur geen wijziging behoeven. Wel is onderkend dat, naarmate
de verschillen in salarisbedragen in de sectoren groter worden, het feit dat
de salarissen van de topfunctionarissen een op die van de sector rijk afgestemde
ontwikkeling volgen, in bepaalde sectoren steeds meer problematisch kan worden. 3.3. Topstructuur en bewust belonenDe verantwoordelijkheid van het kabinet voor de topstructuur beperkt zich
overigens tot de indeling van de topfuncties in de niveaus 19, 20 en 21 en
tot de vaststelling van de hoogte van de directe salarisbedragen (de zogenaamde
schaalbedragen). Andere mogelijke beloningsvormen vallen daarbuiten. Uit het
onderzoek naar benoeming, beloning en ontslag van topfunctionarissen in de
(semi-) publieke sector is gebleken dat er topambtenaren zijn die als gevolg
van toelagen in het kader van bewust belonen, meer verdienen dan het schaalbedrag
van het hoogste niveau (minder dan twee procent van de in het onderzoek betrokken
top-functionarissen). 3.4. Overwegingen en conclusieIk ben van mening dat thans er nog steeds behoefte is aan een topstructuur
teneinde te bereiken dat er sprake is van evenwichtige salarisverhoudingen
aan de top van het staats- en bestuursbestel, waarmee ook een «dak»
op het loongebouw bij de overheid is geplaatst. De bevoegdheid om te beslissen
over de vraag welke functies op welke plaats in die structuur thuis horen,
dient daarom aan het kabinet te blijven.Voor zover er in incidentele gevallen problemen zijn om gekwalificeerde
mensen aan te trekken kan dat met toelagen worden opgelost. Het creëren
van dergelijke mogelijkheden is overigens een zaak die op sectoraal niveau
ingevuld dient te worden.Wel ben ik van mening dat het zaak is de ontwikkelingen in de komende
jaren te blijven volgen. Daarbij is goed denkbaar dat op termijn opnieuw bezien
zal moeten worden in hoeverre het handhaven van de overheidsbrede topstructuur
wenselijk is.Een goed moment daarvoor lijkt de door mij eerder aangekondigde evaluatie
van het sectorenmodel in 1999. Dan zal ook meer zicht bestaan op de feitelijke
ontwikkeling in de verschillende sectoren ten aanzien van topfuncties. 4. Arbeidsvoorwaarden en ambtelijke status, differentiatie
per sector 4.1. Arbeidsvoorwaarden op sectoraal niveau InleidingUitgangspunt moet zijn dat de arbeidsvoorwaarden – binnen de begrenzingen
die de arbeidsmarkt stelt – in dienst staan van een optimale uitvoering
van het arbeidsproces.Daartoe zal binnen de CAO's in de overheidssector meer ruimte geschapen
moeten worden voor maatwerk en dus ook meer beslisruimte voor diegene die
verantwoordelijk zijn voor het managen van dit proces en van deze organisatie.Voor topfuncties heeft bijvoorbeeld een rechtstreeks doorvertalen van
een referentiebegrip minder betekenis. Elk referentiebegrip zal immers vooral
gebaseerd zijn op ontwikkelingen zoals die worden gemeten in cao's in de marktsector.
Topfunctionarissen in de markt hebben echter veelal individuele (aanvullende)
arrangementen, waarover weinig statistisch materiaal beschikbaar is. Voor
de topfunctionarissen binnen de overheid is, uit oogpunt van marktconformiteit,
een vergelijking met de gemiddelde cao-ontwikkeling dan ook minder relevant.
Eerder kan hier de parallel worden getrokken dat voor deze groep ook bij de
overheid, binnen de totale ruimte, individuele arrangementen afgestemd op
de specifieke eisen van de functie mogelijk moeten zijn.In de kabinetsconclusies naar aanleiding van het BBO-rapport zijn daarvoor
al belangrijke aanzetten gegeven. Het belangrijkste element daarin is dat
bovenop het «formele» loongebouw individuele toeslagen mogelijk
worden gemaakt. Hieraan is dan wel de restrictie gekoppeld dat daarover, in
geanonimiseerde vorm, publieke verantwoording wordt afgelegd. Aanpassen beloningsstructuur/differentiatie bij de overheidZowel uit de pakketvergelijking als het EIT-onderzoek blijkt dat de schalenstructuur
bij de overheid in vergelijking met de marktsector relatief vlak is. Vanuit
de arbeidsmarktpositie bezien, zal in de komende jaren op meer niveaus maatwerk
moeten worden geleverd. Het gaat dan niet alleen om een sectorgewijze differentiatie
zoals die zich nu al aftekent, maar ook om verdere differentiatie binnen de
sectoren. Waar nu nog wordt gewerkt met een uniforme structuur per sector
met toelagen in individuele gevallen, is het zeer wel denkbaar dat in de toekomst
niet alleen op het topniveau maar ook voor groepen van specifieke functies
maatwerk geleverd moet gaan worden over het brede scala van materiële
en immateriële arbeidsvoorwaarden.De motivering van dergelijke arrangementen zal dan gelegen zijn in enerzijds
specifieke eisen van bedrijfsprocessen en anderzijds de ontwikkelingen in
relevante deelsegmenten van de arbeidsmarkt. Arbeidsmarktbeleid en vergrijzing bij de overheidNaar verwachting zal de groei van de werkgelegenheid in de overheidssectoren
de komende jaren niet uitbundig zijn. Bij een geringe (externe) mobiliteit
veroudert het aanwezige personeel gestaag.Ook voor het «zittend» personeel is het van belang dat er
mogelijkheden zijn om het personeelsbeleid af te stemmen op de specifieke
eisen die de veroudering stelt. Er is meer aandacht nodig voor alle vormen
van mobiliteit. Daarnaast moet meer aandacht gegeven worden aan
scholing met name op het gebied van de informatie- en communicatietechnologie.De vergrijzing van het personeelsbestand brengt kosten met zich mee. Bij
een geringe instroom van jonge mensen met een laag (aanvangs)salaris en een
geringe uitstroom in de oudere leeftijdsgroepen (door het afsluiten van kanalen
voor non-participatie vóór de pensioenleeftijd) verandert de
samenstelling van het personeelsbestand zodanig dat de gemiddelde loonkosten
stijgen. Dat uit zich in een stijgende incidentele component. Uitstroom van
ouderen naar arbeidsongeschiktheid, wachtgeld of vervroegde pensionering vormt
financieel ook geen oplossing, omdat de werkgeverslasten in de loonkosten
dan omhoog gaan.Weliswaar doet het vergrijzingsprobleem zich overal voor, de onderwijs-sector
ondervindt als eerste de gevolgen. Op dit moment is 27% van de werknemers
in de markt ouder dan 45 jaar. Voor overheid en onderwijs samen is dat percentage
35. Bij onderwijs alleen is dat zelfs 40%. Het eventueel aanbrengen van sectorale
verschillen kan om deze redenen te verdedigen zijn, zij het dat er dan vooral
sprake is van faseverschillen. 4.2. Ambtelijke status, sectoraal InleidingOnder 2.3. heb ik aangegeven in algemene zin geen voordelen te zien in
het generiek afschaffen van de ambtelijke status, maar niet uit te sluiten
dat in een of meer sectoren in de komende jaren op grond van sectorspecifieke
overwegingen een andere afweging gemaakt zal worden. Op sectoraal niveau bestaan
mogelijkheden om in meerdere of mindere mate de ambtelijke status af te schaffen
en meer aan te sluiten bij het in de marktsector geldende systeem. Het is
aan sociale partners in de sectoren om af te wegen op het op grond van sectorspecifieke
overwegingen al dan niet wenselijk is om van die mogelijkheden gebruik te
maken. De ambtelijke aanstellingDie mogelijkheden betreffen allereerst de eerdergenoemde aspecten van
de ambtelijke aanstelling en de daaraan verbonden publiekrechtelijke rechtsbescherming.Over het algemeen staat het de sectoren immers vrij om te kiezen tussen
de publiekrechtelijke aanstelling en een arbeidsovereenkomst. In sommige sectoren
komen beide vormgevingen van de individuele arbeidsrelatie ook voor. Vanuit
een oogpunt van gelijke behandeling en eenvoud van de regelgeving zou een
uniform vormgegeven arbeidsrelatie de voorkeur kunnen verdienen. Ook de toepasselijke
regeling van de rechtsbescherming wordt dan automatisch dezelfde.Daarbij dient wel bedacht te worden dat de keuze voor een arbeidsovereenkomst
nog niet met zich meebrengt dat de positie van de werknemer bij de overheid
dezelfde wordt als die van de werknemer in de marktsector. Enerzijds blijft
de overheidswerkgever immers een andere werkgever dan die in de marktsector
(met de daaraan in punt 2.1. vermelde verbonden gevolgen), terwijl anderzijds
het Burgerlijk wetboek alleen van toepassing wordt als dat in de arbeidsovereenkomst
nadrukkelijk van toepassing wordt verklaard.Ook zou het personeel overheidswerknemer blijven in de zin van de Wet
privatisering ABP, waardoor het voor ambtenaren geldende regime van sociale
zekerheid van toepassing blijft, totdat dat in meer algemene zin wordt gewijzigd. Publiekrechtelijke regeling van arbeidsvoorwaardenHandhaving van het sectorenmodel en van het algemeen geldende uitgangspunt
dat de arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel in publiekrechtelijke regelingen
moet worden neergelegd, beperkt uiteraard de mogelijkheden van sectoren om
op deze punten meer toe te groeien naar het in de marktsector geldende stelsel.
Wel kunnen binnen de bestaande systematiek maatregelen ter zake worden genomen.
Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het thans in de overheidssector geldende
overeenstemmingsvereiste, aan de geldigheidsduur van rechtspositieregelingen
en aan bijvoorbeeld doordecentralisatie van het overleg. Wellicht kan binnen
bepaalde sectoren ook aan verdergaande maatregelen worden gedacht. Niet ondenkbaar
is immers dat bijvoorbeeld voor een deel van een sector via een samenstel
van maatregelen de mogelijkheid wordt gecreëerd om wel echte collectieve
arbeidsovereenkomsten te sluiten.Discussies daarover alsmede over de vraag onder welke voorwaarden zulks
mogelijk zou kunnen zijn, vinden thans bijvoorbeeld plaats in de sector Onderwijs
en Wetenschappen met betrekking tot de universiteiten.XNoot1Het EIT heeft een bredere opvatting van «overheid» dan Bakkenist
had, namelijk inclusief lagere overheden, politie enzovoorts.XNoot1Zie pagina 50 van de Trendnota Arbeidszaken Overheid 1997, bijlage bij
de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken 1997. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24253-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl