Vernieuwing van de rijksdienst; Brief Algemene Rekenkamer met een nadere reactie op de conclusies en aanbevelingen over de controleerbaarheid van het programma Vernieuwing Rijksdienst
Staten-Generaal — Kamerstuk Rapport Algemene Rekenkamer
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST134931
 2009-2010
 
 31 490
 Vernieuwing van de rijksdienst
 
 
 
 
 Nr. 
 31
 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 22 september 2009
 1 Aanleiding
 Op 26 juni 2009 heeft de Commissie voor de Rijksuitgaven (CRU), mede
namens de Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),
de Algemene Rekenkamer verzocht een «nadere reactie te geven op de conclusies
en aanbevelingen over de controleerbaarheid van het programma Vernieuwing
Rijksdienst zoals verwoord in de Staat van de Beleidsinformatie
2009 en het Rapport bij het Jaarverslag 2008 van
het ministerie van BZK», gepubliceerd op verantwoordingsdag
20 mei 2009. De CRU deed dit verzoek mede naar aanleiding van de brief
en de daarbij behorende derde voortgangsrapportage Vernieuwing Rijksdienst
(VRD) van de minister van BZK van 25 mei 2009.
 2 Reikwijdte beoordeling
 Wij hebben naar aanleiding van dit verzoek gekeken naar de derde voortgangsrapportage
VRD en naar het overzicht van de bezettingscijfers 2006–2008 in het licht van de bevindingen uit onze onderzoeken Staat van de Beleidsinformatie 2009
en Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van BZK. Wij hebben ons daarbij overigens
beperkt tot het beoordelen van reeds beschikbare informatie. Wij hebben geen
aanvullend onderzoek bij de departementen verricht.
 
 De derde voortgangsrapportage rapporteert alleen over het kwantitatieve
deel van het programma VRD («kleinere overheid»). De vierde voortgangsrapportage,
over het kwalitatieve deel van het programma («betere overheid»),
was ten tijde van deze beoordeling nog niet gepubliceerd. De bevindingen in
onze onderzoeksrapporten Staat van de Beleidsinformatie
2009 en Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het
Ministerie van BZK hadden voornamelijk betrekking op het kwalitatieve
deel van het programma, waarover is gerapporteerd in de eerste en tweede voortgangsrapportage
VRD. De relevante bevindingen die van toepassing zijn op de derde
voortgangsrapportage VRD komen uit de Staat van de beleidsinformatie
2009. Dit zijn:
 • Informatie over de werking van het dubbel slot (minder personeel én
minder uitgaven) ontbreekt. Daardoor kan pas eind 2011, na afronding van het
programma, worden bepaald of de personeelsreductie en de besparingen gelijke
tred hebben gehouden.
 • Informatie over de verdeling van de personele bezuiniging over
die dienstonderdelen die zich bezighouden met beleid, ondersteuning, uitvoering
en toezicht ontbreekt.
 • Het is onduidelijk welke (onderdelen van de) bezuinigingen al zijn
gerealiseerd, en welke nog gerealiseerd moeten worden door de zogeheten tariefgefinancierde
diensten.
 3 Stand van zaken bevindingen Staat van de Beleidsinformatie
2009 in het licht van de derde voortgangsrapportage
 Dubbel slot
 Wij stellen vast dat ook de derde voortgangsrapportage geen mogelijkheid
biedt om tussentijds het dubbele slot te kunnen controleren.
 Personele bezuiniging
 Wij stellen vast dat de kwantitatieve informatie voor de ministeries ontleend
wordt aan de salarisadministraties van de departementen. De risico’s
voor de betrouwbaarheid van deze gegevens zijn gering. De bewerking van deze
cijfers voor de voortgangsrapportage hebben we niet onderzocht. De ministeries
leveren daarnaast de gegevens aan over de omvang van hun zbo’s.
 
 De departementen van BZK en Financiën hebben, in samenwerking met
het CBS, een telmethode ontwikkeld en deze afgestemd met de Raad voor Economische
Aangelegenheden. Het CBS is tevens betrokken
bij de telling van de personele taakstelling.
Er doen zich, onder andere vanwege definitieverschillen, wel nog problemen
voor bij het uitsplitsen van de cijfers naar beleid, ondersteuning, uitvoering
en toezicht. Het programmabureau VRD onderkent dit probleem en verwacht hiervoor
nog in 2009 een passende oplossing te hebben.
 
 Het ontbreekt in de derde voortgangsrapportage en in het overzicht van
de bezettingscijfers 2006–2008 aan een overzicht waarin het verband
tussen de nulmeting, de taakstelling en de realisatie per departement zichtbaar
is. Daardoor is niet zichtbaar in hoeverre de personele taakstelling, ook
niet op onderdelen, volgens plan verloopt. Een dergelijk overzicht zou het
voor de Tweede Kamer eenvoudiger maken om het verloop van de personele taakstelling
per departement te kunnen controleren.
 
 Bij de presentatie van de cijfers zou daarnaast ook rekening gehouden
moeten worden met zowel de toegestane (6 610 fte) als de gerealiseerde
intensiveringen. Als de taakstelling (12 700 fte) volledig gerealiseerd
is in 2011 en alle intensiveringen vervuld zijn is het nettoresultaat van
de afslanking 12 700 – 6 610 = 6 090 fte.
 
 De nulmeting is de bezetting van de fte’s van de rijksdienst per
31 december 2006. Deze nulmeting is het vertrekpunt van het monitoren
van de taakstelling. In deze nulmeting zijn in de verschillende voortgangsrapportages
aanpassingen aangebracht (zowel in de getallen als in de groepering van de
getallen). Hierdoor zijn de nulmetingen in de voortgangsrapportages moeilijk
vergelijkbaar en kan ook de voortgang van de taakstelling niet
zonder meer worden gerelateerd aan de oorspronkelijke nulmeting.
 Nulmetingen
 Wij hebben de nulmetingen in de derde voortgangsrapportage vergeleken
met de oorspronkelijke nulmeting in de nota VRD, rekening houdend met de hiervoor
genoemde aanpassingen.
 In de eerste plaats stellen wij vast dat sprake is van administratieve
correcties op de nulmeting in de nota VRD. Ten opzichte van de nota VRD is
de nulmeting vermeerderd met 225 fte (zie tabel 1). Dit verschil is het gevolg
van latere correcties op de nulmeting die worden toegelicht in de eerste en
de derde voortgangrapportage VRD. Deze correcties zijn administratieve correcties,
correcties wegens dubbeltellingen of correcties voor onderdelen van organisaties
die ten onrechte wel of niet waren meegeteld. We concluderen dat dit verschil
tussen de nulmetingen herleidbaar en verklaarbaar is.
 Tabel 1: Verschil nulmetingen derde voortgangsrapportage
VRD en nota VRD
 
 
 
 
 
 
 
 Aantal fte 
 
 
 
 
 Nulmeting in derde voortgangsrapportage 
 175 191 
 
 
 Nulmeting in nota Vernieuwing Rijksdienst
 174 966 
 
 
 Toename t.o.v nota VRD
 225
 
 
 
 
 
 In de tweede plaats stellen wij vast dat het domein van de nulmeting voor
een gering deel van de taakstelling is uitgebreid. De personele taakstelling
van het Ministerie van Defensie (684 fte) diende aanvankelijk gerealiseerd
te worden binnen het departementale deel van Defensie. Oorspronkelijk zouden
de krijgsmachtonderdelen (65 408 fte) dus niet bijdragen aan de taakstelling
en om die reden zijn zij niet meegeteld in de nulmeting van de nota VRD. Wij
stellen vast dat later is besloten dat de krijgsmacht voor 30% bijdraagt
aan de taakstelling van Defensie. Dit betekent
dat Defensie 30% (205 fte) van haar taakstelling mag realiseren buiten
het domein van de oorspronkelijke nulmeting.
 
 In figuur 1 staan de nulmeting en taakstelling uit 2006 weergegeven zoals
deze zijn opgenomen in de nota VRD. In figuur 2 staan de nulmeting en taakstelling
zoals deze zijn opgenomen in de derde voortgangsrapportage uit 2009 die betrekking
heeft op het jaar 2008. 
 Figuur 1: Nulmeting en taakstelling 2006 zoals in nota
VRD
 
 Figuur 2: Taakstelling en nulmeting 2008 zoals in derde
voortgangsrapportage VRD
 
 Tariefgefinancierde diensten
 De in de nota VRD geformuleerde taakstelling is uitgesplitst naar 10 915
fte voor het begrotingsgefinancierde deel en 1785 fte voor de tariefgefinancierde
diensten. Tariefgefinancierde diensten zijn volgens de nota VRD zelfstandige
bestuursorganen en agentschappen die geheel of gedeeltelijk door derden worden
betaald. In de nota VRD wordt aangegeven dat dit onderscheid van belang is,
omdat de tariefgefinancierde diensten efficiencyverbetering ook tot uitdrukking
kunnen laten komen in lagere tarieven, en niet alleen in personele bezuinigingen.
De zbo’s zijn in beginsel zelfstandig in hun bedrijfsvoering, over de
agentschappen hebben de ministers wel rechtstreekse zeggenschap.
 
 In ons rapport Staat van de beleidsinformatie 2009 constateren wij dat niet kan worden vastgesteld in welke mate de
bezuinigingen bij de tariefgefinancierde diensten al zijn gerealiseerd. Wij
stellen vast dat de derde voortgangsrapportage geen informatie verstrekt over
de realisatie van de taakstelling door de tariefgefinancierde diensten. Ook
bij de tariefgefinancierde diensten kan dus geen koppeling worden gelegd tussen
de taakstelling en de realisatie. Ten tijde van dit onderzoek beschikte het
programmabureau VRD niet over informatie op deze punten. Het programmabureau
onderzoekt momenteel samen met het Ministerie van Financiën in hoeverre
de beoogde efficiencyverbetering wordt gerealiseerd door een verlaging van
de tarieven. Tevens gaan ze na hoe de personeelsomvang zich bij deze diensten
in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld.
 
 De minister van BZK gaf in de reactie op de Staat van
de Bbeleidsinformatie 2009 aan het niet zinvol te achten om de voortgangsinformatie
over de personeelsreductie uit te splitsen naar departementen en tariefgefinancierde
diensten. Wij zijn echter van mening dat dit wel zinvol is. Ten eerste vanwege
de hiervoor genoemde motivatie om de taakstelling en de realisatie te koppelen.
Ten tweede omdat de ministers niet bevoegd zijn om de zelfstandige bestuursorganen
te verplichten bij te dragen aan de taakstelling. Door dit onderscheid in
de taakstelling te maken, wordt duidelijk waarop de ministers wel en niet
kunnen worden aangesproken.
 4 Overige bevindingen
 Inhuur externen
 In de nota VRD staat uitdrukkelijk vermeld dat moet worden voorkomen dat
de afgeslankte functies weer worden opgevuld door de inhuur van externen en/of
het uitbesteden van werk. De Tweede Kamer wordt hierover echter niet geïnformeerd.
De ministeries verantwoorden zich wel in een bijlage bij de departementale
jaarverslagen over de uitgaven voor externe inhuur. Naar ons oordeel heeft
het de voorkeur deze informatie ook op te nemen in de voortgangsrapportages
VRD. Op die manier ontstaat voor de Tweede Kamer per ministerie afzonderlijk
en voor de rijksdienst als geheel inzicht in de ontwikkeling van de personele
afslanking enerzijds en de externe inhuur anderzijds.
 Taakstelling Defensie
 De manier waarop de cijfers van het Ministerie van Defensie in de derde
voortgangsrapportage zijn gepresenteerd kan de indruk wekken dat er van de
taakstelling van 684 fte al 460 fte zijn gerealiseerd. Dit is echter niet
het geval. Deze 460 fte zijn namelijk volledig bij de krijgsmacht gerealiseerd,
terwijl de afspraak is dat maar 30% (205 fte) van de taakstelling gerealiseerd mag worden bij de krijgsmacht. De overige 70% (479 fte)
moet bij het departementale deel van Defensie gerealiseerd worden.
 5 Conclusie
 Onze algemene conclusie is dat de derde voortgangsrapportage VRD op een
aantal punten kan worden verbeterd om de Tweede Kamer beter te informeren
en beter in staat te stellen de voortgang van de personele afslanking te bewaken.
 
 In het bijzonder concluderen wij:
 – dat in de derde voortgangsrapportage VRD de koppeling tussen de
taakstelling en de realisatie van de taakstelling per departement ontbreekt.
Daardoor is voor de Tweede Kamer niet zichtbaar in hoeverre de personele taakstelling,
ook op onderdelen, volgens plan verloopt.
 – dat bij de presentatie van de in 2011 beoogde resultaten dan tevens
rekening gehouden zou moeten worden met zowel het aantal gerealiseerde als
het aantal goedgekeurde intensiveringen. Als in 2011 de taakstelling volledig
gerealiseerd is en alle (nu overeengekomen) intensiveringen worden gerealiseerd
is het netto eindresultaat van de afslanking 6 090 fte.
 – dat de kwantitatieve informatie voor de ministeries ontleend wordt
aan de salarisadministraties van de departementen en dat de risico’s
voor de betrouwbaarheid van deze gegevens daarom gering zijn. De bewerking
van deze cijfers voor de voortgangsrapportage hebben we niet onderzocht. Er
doen zich onder andere vanwege definitieverschillen nog problemen voor bij
de uitsplitsing van deze cijfers naar beleid, ondersteuning, uitvoering en
toezicht.
 – dat ten opzichte van de nota VRD het aantal fte uit de nulmeting
vermeerderd is met 225. Deze correcties op de nulmeting worden toegelicht
in de voortgangrapportages VRD.
 – dat een deel van de taakstelling van het Ministerie van Defensie
buiten het oorspronkelijke domein van de nulmeting gerealiseerd mag worden
en de gepresenteerde cijfers over Defensie een wat onzuiver beeld geven.
 – dat de voortgangsrapportages geen inzicht bieden in de mate waarin
de departementen er in slagen zich te houden aan de afspraak dat de personele
afslanking niet mag «weglekken» door inhuur van derden. Wij pleiten
ervoor om het verloop van de externe inhuur per departement ook in de voortgangsrapportages
VRD op te nemen.
 – dat de voortgangsrapportage geen informatie biedt over de realisatie
van de taakstelling bij de tariefgefinancierde diensten.
 
 Tot slot heeft de Algemene Rekenkamer met instemming kennis genomen van
de toezegging van de minister van BZK aan de Tweede Kamer in het wetgevingsoverleg
van 11 juni 2009 om te bezien op welke wijze de Rijksauditdienst de voortgangsrapportages
VRD in het vervolg kan controleren.
 6 Reactie van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
 Wij hebben deze brief voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan de
minister van BZK. Hieronder geven we een samenvatting van haar reactie. Een
integrale weergave van de reactie staat op onze website www.rekenkamer.nl.
 
 De minister is het niet eens met onze stelling dat er geen mogelijkheid
is om tussentijds het dubbele slot per departement te controleren, omdat de
geplande taakstelling per departement beschreven staat in de nota VRD. De omvang per departement ultimo 2008 daarentegen, staat beschreven
in de derde voortgangsrapportage. Wel zal de minister ten behoeve van de presentatie
in de volgende kwantitatieve voortgangsrapportage de taakstelling per departement
koppelen aan de dan gerealiseerde reductie. Ook zullen de definitieverschillen
van deze cijfers naar beleid, ondersteuning, uitvoering en toezicht dan naar
verwachting zijn opgelost.
 De minister is van mening dat het voor de kwaliteit van de informatie
geen toegevoegde waarde heeft dat bijvoorbeeld de Rijksauditdienst de cijfers
over de fte-gegevens nog eens beoordeelt, omdat er sprake is van een betrouwbare
bron en een duidelijke methodiek. Het CBS zal samen met onder meer het Ministerie
van BZK, het SCP, en de RAD bezien of er een vorm kan worden gevonden voor
strategische rapportages over de ontwikkeling in omvang en kwaliteit van het
Rijk, om daarover in strategische zin verantwoorde uitspraken te kunnen doen.
De minister heeft dit in de vierde voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer
laten weten.
 De minister bevestigt verder dat de taakstelling voor het Ministerie van
Defensie grotendeels moet neerslaan bij het beleidsdeel en bij de agentschappen,
maar dat vanwege de gekozen benadering ook een deel van de taakstelling zal
neerslaan bij krijgsmachtonderdelen, zoals ook verwerkt in de begroting over
2008 van het Ministerie van Defensie.
 De minister van BZK geeft met betrekking tot externe inhuur aan dat het
kabinet uitdrukkelijk heeft besloten de afslanking niet alleen in geld te
realiseren maar ook in functies. Eenmaal geschrapte functies van de rijksdienst
zullen daarna dan ook niet door duurdere structurele externen worden uitgevoerd.
Bovendien heeft het kabinet recent besloten dat voor de rijksoverheid als
geheel de uitgaven voor externe inhuur van de rijksoverheid per jaar niet
meer mogen bedragen dan dertien procent van de totale personele kosten. Bij
dalende personeelsbudgetten zal, aldus de minister, tevens een daling optreden
van de kosten voor externe inhuur. Ook op die wijze wordt weglekken voorkomen.
Elke minister rapporteert jaarlijks aan de Tweede Kamer over de hoogte van
de uitgaven voor externe inhuur.
 Tot slot is de minister van mening dat de voortgangsrapportage wel informatie
biedt over de realisatie van de taakstelling bij de tariefgefinancierde diensten.
De taakstelling bij de tariefgefinancierde diensten kan zich vertalen in een
fte-daling en/of in een tariefdaling. Een fte-daling van een tariefgefinancierde
dienst is zichtbaar in de afname van de omvang van het betreffende departement.
In voorkomende gevallen, aldus de minister, wordt aan ministeries gevraagd
een tariefdaling duidelijk te maken.
 7 Nawoord Algemene Rekenkamer
 De Algemene Rekenkamer neemt met instemming kennis van het voornemen van
de minister om de presentatie van de gegevens over de personele taakstelling
te verbeteren. We betreuren het dat de minister daarin niet ook de externe
inhuur en de tariefgefinancierde diensten betrekt. Inderdaad wordt over de
externe inhuur gerapporteerd aan de Tweede Kamer, maar op een ander moment
en niet in samenhang met de afslanking in het kader van Vernieuwing Rijksdienst.
 Wij zijn verder van mening dat de beoordeling van de voortgangsrapportages
door de RAD in twee opzichten zeker wel toegevoegde waarde heeft:
 
 • als het gaat om de personele taakstelling is er weliswaar sprake
van een betrouwbare bron, maar de brongegevens worden nog bewerkt. Ze worden
bijvoorbeeld uitgesplitst naar beleid, ondersteuning, uitvoering en toezicht.
De RAD-beoordeling kan onder meer uitwijzen of de minister er inderdaad in
slaagt de huidige definitieverschillen op te lossen.
 • in ons onderzoek Staat van de Beleidsinformatie
2009 hebben we onze zorg uitgesproken over de gegevens
in de voortgangsrapportages die de kwaliteit van de rijksdienst betreffen.
Wij hebben aangegeven dat de totstandkoming van deze gegevens onvoldoende
ordelijk en controleerbaar was. De RAD kan aan de verbetering van de totstandkoming
een belangrijke bijdrage leveren.
 
 Algemene Rekenkamer
 
 S. J. Stuiveling,
 president
 
 E. M.A. van Schoten RA,
 secretaris
 
 
 
 Tweede Kamer, 2008–2009, 31 490, nr. 22.
 
 
 Tweede Kamer, 2008–2009, 31 951, nr. 18.
 
 
 Tweede Kamer, 2008–2009, 31 939, nr. 2.
 
 
 Tweede Kamer, 2008–2009, 31 924 VII, nr. 2.
 
 
 Bron: Nota Vernieuwing Rijksdienst.
 
 
 Uit de reactie van de minister van BZK van 14 september 2009 op onze
beoordeling van de derde voortgangsrapportage VRD blijkt dat dit op een misverstand
berust.
 
 
 Tweede Kamer, 2007–2008, 31 200, X, nr. 1.