Wet bereikbaarheid en mobiliteit; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27552, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

15-12-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27552 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamAlgemeenFiscale aspectenEuropeesrechtelijke complicatiesOverige aspectenOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 16 oktober 2000, no. W09.00.0285/V,
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27552Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 73 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 552Regels voor het heffen van mobiliteitstarieven ter zake van het rijden
op de weg met een motorrijtuig en de ondersteuning van regionale mobiliteitsfondsen
(Wet bereikbaarheid en mobiliteit)AADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 oktober
2000 en het nader rapport d.d. 11 december 2000, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2000, no. 00.004269, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris
van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet met memorie van toelichting, houdende regels voor het
heffen van mobiliteitstarieven terzake van het rijden op de weg met een motorrijtuig,
alsmede de instelling van de Nationale wegencompagnie en de ondersteuning
van regionale mobiliteitsfondsen (Wet bereikbaarheid en mobiliteit).Het voorstel van wet strekt ertoe regels te stellen voor het tegen betaling
rijden met een motorrijtuig op de weg teneinde de bereikbaarheid van de economische
en andere centra over de weg te verbeteren en de mobiliteit te stroomlijnen.Getracht wordt deze doelstelling te bereiken door de invoering van drie
mobiliteitstarieven, de bevordering van de vorming van regionale mobiliteitsfondsen
en de instelling van de Nationale wegencompagnie. Deze compagnie krijgt de
vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en is een voorbeeld van publiek-private
samenwerking (hierna: PPS) aangezien daaraan ook medeoverheden en private
instellingen zullen kunnen deelnemen. Slechts één van de drie
mobiliteitstarieven, namelijk het toltarief, dat bedoeld is voor (mede)bekostiging
van de versnelde en extra aanleg van wegen en tunnels, zal door de compagnie
worden geheven. De twee andere mobiliteitstarieven, namelijk het spitstarief
ter bestrijding van congestie en het betaalstrooktarief dat geldt op speciaal
ingerichte betaalstroken, worden geheven en ingevorderd door de rijksbelastingdienst.Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad van State op 23 augustus 2000 met de Minister van Verkeer
en Waterstaat en met de Staatssecretaris van Financiën over het voorstel
beraadslaagd.De Raad maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel naast een aantal andere
kanttekeningen in het bijzonder opmerkingen over de fiscale aspecten alsmede
over de Europeesrechtelijke complicaties. Hij is van oordeel dat het voorstel
in verband daarmee nader dient te worden overwogen. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 juli 2000,
nr. 00.004269, machtigde Uwe majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 16 oktober 2000, nr. W09.00.0285/V, bied ik U hierbij
aan.Algemeen1. De Raad beschouwt het voorstel als een doelbewuste en veelomvattende
poging om het gebruik van het schaarse – en steeds schaarser wordende –
goed van de ruimte op de weg te reguleren via het prijsmechanisme. Daarmee
ondergaat het sinds lange jaren in ons land gevolgde beleid (het feitelijke
weggebruik is kosteloos) een principiële verandering. Omdat empirische
kennis ontbreekt, worden experimenten voorgesteld. Die experimenten zullen
zich afspelen in een context met bijzondere kenmerken, welke complicerend
zullen kunnen werken.a. Het vraagstuk van het gebrek aan ruimte op de weg is grensoverschrijdend
in twee opzichten:– het treedt in geheel West-Europa op zodat verschillende Europese
partnerlanden vergelijkbare maatregelen overwegen;– het treft zowel de «eigen» (binnenlandse) als de buitenlandse
weggebruiker.Onderscheid naar nationaliteit als het gaat om betaling (en dus de hanteerbaarheid
van het prijsmechanisme) is principieel niet wel te verdedigen maar praktisch
niet eenvoudig te elimineren.Internationaal of liever nog supranationaal beleid is nodig maar voorlopig
nog geen werkelijkheid.b. In een klein land als Nederland met een dicht net aan autosnelwegen
en vele op- en afritten is het niet mogelijk de consument toe te laten via
de klassieke tolpoort met slagboom en contante betaling. Een of andere vorm
van elektronische signalering en betaling is een conditio sine qua non. Daarmee
ziet men zich geplaatst voor de ontwikkeling van een geheel nieuw stelsel
van registratie en betaling. De methode van heffing en invordering via de
fiscus kan echter niet zonder meer worden overgeplant.c. Het Hof van Justitie heeft in twee arresten van 12 september 2000
beslist dat de terbeschikkingstelling van een weg tegen vergoeding een economische
activiteit is in de zin van de Zesde BTW-richtlijn. Indien deze activiteit
niet door een publiekrechtelijke lichaam, maar door een particuliere marktdeelnemer
wordt verricht of door een publiekrechtelijk lichaam dat onder dezelfde voorwaarden
handelt als een particuliere marktdeelnemer, zal daarover BTW moeten worden
geheven (zie de zaken C-359/97, Commissie vs. U.K. respectievelijk C-408/97,
Commissie vs. Nederland).1. Met deze analyse van de Raad van State kan ik instemmen.2. In de gekozen opzet zullen ten minste twee van de drie tarieven worden
geheven en ingevorderd door de rijksbelastingsdienst met toepassing van het
fiscale heffings- en invorderingsstelsel. De Raad ziet in deze fiscalisering
een aantal belangrijke bezwaren, welke verholpen kunnen worden door het stelsel
deels te defiscaliseren en een speciaal op dit stelsel toegesneden heffing
en invordering in te voeren.De bezwaren richten zich in het bijzonder tegen de navolgende aspecten:– de onduidelijkheid van het rechtskarakter van de verschillende
tarieven; in het bijzonder staat niet vast of het daarbij gaat om een belasting,
een retributie of een vergoeding voor een door een particuliere onderneming
verrichte dienst (private vergoeding) (punt 5);– het gaat bij de mobiliteitstarieven om heffingen die van rijkswege
worden geheven. Deze moeten passen binnen het kader van artikel 104 van de
Grondwet (GW). Dat heeft onder andere tot gevolg dat heffing bij wijze van
experiment bezwaarlijk is en dat terughoudendheid met delegatie van regelgevende
bevoegdheid moet worden betracht;– het op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR)
gehanteerde systeem voor de heffing van mobiliteitstarieven (heffing bij wege van voldoening op aangifte) sluit niet goed aan op de beoogde
feitelijke systematiek voor de mobiliteitstarieven;– de vormgeving van het toltarief roept bijzondere spanning op.
Deze wordt geheven en ingevorderd door de Nationale wegencompagnie, een zbo
waaraan ook private partijen kunnen deelnemen in het kader van PPS. De opbrengst
van het toltarief komt na aftrek van perceptiekosten direct ten goede aan
de exploitant van de desbetreffende tolweg. Deze opzet, gericht op PPS, verdraagt
zich niet met het karakter van het toltarief als een van rijkswege geheven
heffing (punten 4 en 8).3. Volgens de inleiding van de memorie van toelichting biedt het wetsvoorstel
in een algemene, niet in de tijd beperkte regeling het kader voor de heffing
van mobiliteitstarieven.1 Eerst zullen het spitstarief
en het betaalstrooktarief worden geheven. Voorts wordt aldaar opgemerkt dat
het afwegingsmoment om met deze vormen van betaald rijden al dan niet verder
te gaan, besloten ligt in de wettelijke verplichting om twee jaar na invoering
van de experimenten de wet te evalueren.Elders in de memorie van toelichting wordt het doel van de experimenten
met het spitstarief en het betaalstrooktarief – die op verschillende
locaties in de Randstad worden geïntroduceerd – verder geëxpliciteerd.2 Het doel van experimenten ligt wat het betaalstrooktarief
betreft in het vergaren van kennis over de gevolgen van de in te stellen heffing
voor het gedrag van automobilisten en het effect op de overige wegen en rijstroken.
De experimenten met het spitstarief hebben vooral ten doel te laten zien dat
een spitstarief een effectief instrument is bij de congestiebestrijding in
Nederland en tot een substantiële reductie van files leidt. Indien deze
stelling juist blijkt, dan zal het betalen naar tijd en plaats verder worden
uitgebreid. Blijkt de stelling echter niet juist, dan zal de verdere implementatie
van het spitstarief en het betaalstrooktarief geen doorgang vinden en zullen
de experimenten worden beëindigd.a. Het experimentele karakter van het stelsel verhoudt zich slecht met
een opzet waarbij wordt uitgegaan van mobiliteitstarieven welke van rijkswege
worden geheven. Zoals hierna in punt 5 aan de orde zal worden gesteld, is
de Raad van oordeel dat het spitstarief het karakter heeft van een rijksbelasting.
Dat heeft tot gevolg dat deze belasting moet voldoen aan de eisen van artikel
104 GW, waarbij in het bijzonder het legaliteitsbeginsel van belang is. Van
groot belang is in dit verband ook het gelijkheidsbeginsel, zoals dat in de
belastingrechtspraak wordt toegepast.3Het experimentele
karakter van de regeling leidt ertoe dat een ruimhartig gebruik wordt gemaakt
van delegatie van regelgeving en dat niet steeds gelijke gevallen gelijk worden
belast. Hiervoor is, ook binnen het kader van een experimenteel gebruik van
een belasting, een objectieve en redelijke rechtvaardiging nodig.b. In zijn recente advies inzake het eindrapport van de interdepartementale
werkgroep experimenteerbepalingen «Het proberen waard» heeft de
Raad zich aangesloten bij de in 1997 door de Interdepartementale Commissie
voor de Harmonisatie van Wetgeving geïntroduceerde definitie van het
begrip experiment, namelijk het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald
instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk
probleem. Verder gaat het bij een experiment volgens die definitie om het
verkrijgen van inzicht in de verwachte doeltreffendheid van een maatregel,
betreft het een regeling met beperkte schaal en met een tijdelijk karakter.4 De Raad drong er in zijn advies op aan deze elementen
uit de definitie in de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) op te nemen en
daar nog nadere eisen aan toe te voegen. Blijkens het onlangs verschenen nader
rapport5 is besloten deze definitie in de toelichting
op de Ar te verwerken.Alle elementen uit de gehanteerde definitie zijn in dit geval aanwezig:
het proefondervindelijk vaststellen van de doeltreffende werking van een op
zichzelf wenselijk geachte regeling (het toetsen van de juistheid van de stelling
dat het spitstarief een effectief instrument is bij congestiebestrijding en
het vergaren van kennis over de gevolgen van de invoering van het betaalstrooktarief),
de beperkte schaal waarop de regeling wordt toegepast (de Randstad) en het
tijdelijke karakter (evaluatie na twee jaar). Strikt genomen klopt de opmerking
in het algemeen deel van de toelichting dat het geen in de tijd beperkte regeling
betreft, doch de wettelijke verplichting om het voortzetten van
twee van de drie mobiliteitstarieven afhankelijk te maken van de uitkomsten
van een evaluatie na twee jaar, geven die onderdelen van de regeling (vooralsnog)
een tijdelijk karakter.Op grond van het vorenstaande en met verwijzing naar de geldende aanwijzingen
10, 181 en 182 alsmede de voorgenomen aanwijzing 10a Ar vraagt de Raad zich
af of het tijdelijke karakter niet in de regeling tot uitdrukking moet worden
gebracht.c. Ook enkele van de nadere eisen die de Raad aan een experiment zou willen
stellen, spelen in dit verband een rol. Zo is in hoofdstuk 6 wel geregeld
hoe, door wie en wanneer de resultaten geëvalueerd zullen worden, maar
onvoldoende is geregeld op basis van welke criteria zal worden geconcludeerd
of het experiment al dan niet is geslaagd. Het gaat dan in het bijzonder om
de «interpretatie van de norm»1 aan
de hand waarvan twee jaar na invoering moet worden beoordeeld of het spitstarief
wordt bijgesteld en of het verder wordt ingevoerd. Daarom adviseert de Raad,
onder verwijzing naar de voorgestelde aanwijzing 10a, derde lid, Ar, ten minste
een daartoe strekkende aanvulling in de memorie van toelichting op te nemen.2 en 3, onder a. Op de conclusies en bezwaren van de Raad van State met
betrekking tot het van overeenkomstige toepassing verklaren van fiscale regelgeving
op de heffing en invordering van de mobiliteitstarieven, gaat de Raad van
State in zijn advies onder de punten 4, 5, 7 en 8 uitgebreider in. Daarom
zal in dit nader rapport op de conclusies en bezwaren ingegaan worden onder
die punten.3. De Raad van State vraagt zich op grond van enkele passages in de memorie
van toelichting af of het spitstarief en het betaalstrooktarief niet als experimenten
als bedoeld in aanwijzing 10 en voorgenomen aanwijzing 10a van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar) moeten worden gezien en mitsdien het tijdelijke karakter
daarvan niet in het wetsvoorstel tot uitdrukking moet worden gebracht. Deze
vraag zou – gelet op de daarvoor geldende en voorgenomen aanwijzingen –
bevestigend moeten worden beantwoord, indien het inderdaad om experimenten
als bedoeld in die aanwijzingen zou gaan. Dat is naar mijn mening niet het
geval; veeleer gaat het – nu met dergelijke tarieven in Nederland weinig
ervaring is opgedaan – om een voorzichtige en gefaseerde invoering,
waarbij in de aanvangsfase deze tarieven alleen op beperkte schaal in de Randstad
zullen worden toegepast. Pas indien enige ervaring met die tarieven is opgedaan
en de resultaten daarvan geëvalueerd zijn, zal verdere uitbreiding van
de toepassing bezien worden voor congestiegevoelige gebieden, conform de beleidslijn,
beschreven in het Nationaal Verkeersen Vervoerplan (NVVP). Deze gefaseerde
invoering wordt in de memorie van toelichting, alsmede in andere stukken en
het spraakgebruik wel aangeduid als experiment of proef, hetgeen – dat
wordt ook onderkend – het misverstand kan oproepen als zou hier sprake
zijn van een experiment als bedoeld in de door de Raad van State aangehaalde
aanwijzingen.Het is ook tegen de achtergrond van de gefaseerde invoering van het spits-
en betaalstrooktarief, dat het wenselijk wordt gevonden onderdelen van het
wetsvoorstel eerder en uitgebreider te evalueren dan doorgaans het geval is
bij wetsevaluatie. Om die reden zijn de artikelen 42 en 43 van het wetsvoorstel
opgenomen. Aan elke wetsevaluatie is inherent dat op grond daarvan besloten
kan worden tot voortzetting, wijziging of beëindiging van (het gebruik
van) in een wet opgenomen maatregelen en instrumenten. In dat licht moeten
de door de Raad van State in zijn advies aangehaalde passages uit de memorie
van toelichting ook worden bezien. Niettemin is het opnemen van wetsevaluatiebepalingen
geen reden om alsdan uit te gaan van de tijdelijkheid van die wet.Het bovenstaande laat onverlet dat het advies van de Raad van State mij
wel op het spoor heeft gezet om de bedoeling van een gefaseerde invoering
van onderdelen van het wetsvoorstel beter in de tekst van het wetsvoorstel
tot uitdrukking te brengen. Met het oog daarop is een nieuw artikel 41 in
het wetsvoorstel opgenomen, waarin is vastgelegd dat tot een half jaar nadat
de evaluatieverslagen, bedoeld in de artikelen 42 en 43, van het wetsvoorstel
aan zowel de Eerste als de Tweede Kamer zijn toegezonden, het spitstarief,
respectievelijk het betaalstrooktarief slechts van toepassing zal zijn op
wegvakken die zijn geselecteerd in het kader van de afgesloten bestuursovereenkomsten met grootstedelijke regio's ter uitvoering van het Bereikbaarheidsoffensief
Randstad. Mogelijk komen daar in een later stadium in de Utrechtse regio nog
een beperkt aantal wegen en wegvakken bij. In het kader van de evaluatie zal
ingegaan worden op de aanvankelijk verwachte en de concrete daling van de
reistijd op de trajecten waar het spitstarief wordt geheven, uitgedrukt in
een daling van de zogenaamde voertuigverliesuren. Daarbij zal een bandbreedte
worden aangehouden. Na ontvangst van een evaluatieverslag als bedoeld in de
artikelen 42 en 43 zal op basis daarvan met het parlement van gedachten worden
gewisseld en eerst dan zullen verdere conclusies getrokken worden. Om de parlementaire
betrokkenheid na de evaluatie van de eerste periode van twee jaar ook anderszins
beter in het wetsvoorstel tot uitdrukking te brengen, zullen door de Minister
van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede en Eerste Kamer periodiek overzichten
worden gezonden, waarin onder meer zijn opgenomen wegvakken waar het aanwijzen
van plaatsen voor betaalpoorten wordt overwogen. Dit is in een nieuw artikel
31 bepaald.Bij een uitgebreide evaluatie als deze is er bovendien veel voor te zeggen
dat voldoende wordt aangegeven op basis van welke criteria wordt geëvalueerd.
Recentelijk heb ik over deze materie een brief gezonden aan de beide kamers
der Staten-Generaal (Kamerstukken II, 27 165, nr. 13). Aan het advies
van de Raad van State om de memorie van toelichting aan te vullen met dergelijke
criteria is dan ook gehoor gegeven.4. Gelet op de ervaringen in het verleden behoeft de voorkeur voor de
PPS1 nadere toelichting. In het verleden is door
de overheid herhaaldelijk gepleit voor samenwerking tussen het Rijk en private
financiers, evenwel met weinig succes. Te denken valt daarbij aan de Hogesnelheidslijn
en de Betuwelijn, waaraan de private sector weigert mee te betalen.De volgende vragen behoeven een antwoord:– Is voldaan aan het PPS-beoordelingskader «Meer Waarde door
Samen Werken» zoals dat door de Minister van Financiën in 1998
is ontwikkeld?2In de memorie van toelichting dient
er duidelijkheid over te worden verschaft of de voorgestelde PPS strookt met
de aanbevelingen uit dat beoordelingskader. In het bijzonder is van belang
in de memorie van toelichting aan de hand van de uit dat beoordelingskader
afkomstige publiek-private comparator en de publieke sector comparator3 te adstrueren dat het PPS-alternatief in dit geval aantrekkelijker
is dan het uitsluitend publieke sectoralternatief respectievelijk dat concrete
private biedingen opwegen tegen het publieke sectoralternatief.– Volgens de memorie van toelichting4kunnen
ook private partijen betrokken worden bij het bestuur van de Nationale wegencompagnie.
Op deze wijze ontstaat als het ware een oneigenlijke participatie-zbo.5 De kans is reëel dat de private partijen –
niet zijnde «maatschappelijke organisaties» in de zin van aanwijzing
124c Ar – de overhand krijgen en een te grote invloed verwerven op een
publieke taak. Daarbij is in het bijzonder van belang dat hier sprake is van
van rijkswege opgelegde tarieven. De vraag is hoe wordt voorkomen dat de uitoefening
van de publieke taak in het gedrang komt.– De heffing van het toltarief is de verantwoordelijkheid van de
Nationale wegencompagnie, terwijl voor de feitelijke heffing en invordering
de belastingdienst zal worden ingeschakeld. Blijkens de toelichting is de
mogelijkheid opengehouden dat de wegbeheerder zelf toltarief kan heffen; de
feitelijke uitvoering kan daardoor ook bij anderen dan de belastingdienst
terecht komen.6 Aangezien het wetsvoorstel voor
deze inschakeling van anderen dan de belastingdienst geen expliciete voorziening
bevat – terwijl de toelichting wel de indruk wekt dat een dergelijke
voorziening is opgenomen – is het noodzakelijk in de wet de weg van
mandaat te regelen van die inschakeling door de Nationale wegencompagnie.– Ten aanzien van de verhouding tussen de publieke en private participatie
wordt in de toelichting opgemerkt7 dat voor de
rijksparticipatie maatgevend is dat private partijen substantieel bijdragen
(in de orde van grootte van ten minste 40%) en dat daarbij nog geen rekening
is gehouden met een bijdrage van andere overheden in de PPS-arrangementen
(via financiering uit de gemeentelijke kapitaaldienst). De verhouding tussen
publieke en private participatie behoeft in dit verband verduidelijking.– Blijkens de memorie van toelichting8
is op dit moment nog onduidelijk welke juridische samenwerkingsvormen voor
de voorgenomen PPS zullen worden gekozen. In de toelichting dient
te worden uiteengezet wat de rol is van het tot het Ministerie van Financiën
behorende Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking.4. Bij publiek-private samenwerking (PPS) staat het realiseren van meerwaarde
centraal: meer of hogere doelen met hetzelfde geld, of dezelfde doelen met
minder publiek geld. De gezamenlijke noemer in al deze samenwerkingsvormen
is dat de overheid en de private sector optimaal gebruik maken van elkaars
mogelijkheden en sterke punten. Taken en risico's worden gelegd bij de partij
die hiervoor het beste toegerust is. Per project is deze verdeling en daarmee
de concrete vormgeving van de publiek-private samenwerking maatwerk.Voor de aan te leggen tolwegen en -banen in het kader van het Bereikbaarheidsoffensief
Randstad kan uit een inmiddels uitgevoerd verkennend onderzoek naar de PPS-mogelijkheden
afgeleid worden dat publiek-private samenwerking kansrijk is. In het vervolgtraject
van het Bereikbaarheidsoffensief Randstad worden de projecten nu concreet
geformuleerd en worden per kansrijk project de risico's, kosten en opbrengsten
in kaart gebracht. Per project zal dan in het vervolgtraject worden bezien
welke risicoverdeling tussen de partijen en welke methode van aanbesteding
leidt tot het economisch meest voordelige product. In de recent afgesloten
bestuursovereenkomst met VNO-NCW zijn over de nadere uitwerking van het vervolgtraject
nadere afspraken gemaakt.Daarnaast geldt als algemeen uitgangspunt (en dus ook bij deze projecten)
dat conform de rapportages van het kabinet («Meer waarde door samenwerken»,
Voortgangsrapportage PPS van april 1999, Voortgangsrapportage PPS van december
1999) PPS niet ten koste mag gaan van het democratisch besluitvormingsgehalte
tijdens de voorbereiding van de projecten. De te nemen stappen passen bij
de op grond van (andere) regelgeving te volgen procedures die de projecten
moeten doorlopen. Deze stappen worden zorgvuldig uitgewerkt om uiteindelijk
een PPS-contract te gunnen en daarmee een langdurige relatie tussen publieke
opdrachtgever en private opdrachtnemer aan te kunnen gaan.Het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking van het Ministerie van
Financiën als denktank van de overheid wat mogelijkheden van PPS betreft
was van meet af aan betrokken bij het proces en blijft ook verder een adviesfunctie
uitoefenen in het vervolgtraject.Zoals hierna verder zal worden toegelicht, zijn de bepalingen inzake de
Nationale wegencompagnie geschrapt. Bovendien zijn de opmerkingen van de Raad
van State terzake van de publieke taakuitoefening door een zelfstandig bestuursorgaan
waaraan ook private partijen deelnemen, aanleiding geweest de heffing en invordering
van het toltarief voor te behouden aan openbare lichamen. Dit laat onverlet
dat zich tal van mogelijkheden voordoen om private partijen – bijvoorbeeld
via mandaat – hierbij intensief te betrekken. Met het oog daarop is
het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangepast.Fiscale aspecten5. De omstandigheid dat in het voorstel het spitstarief, het betaalstrooktarief
en het toltarief uitdrukkelijk worden benoemd als een van rijkswege geheven
mobiliteitstarief terwijl het voorstel van Wet op het rekeningrijden sprak
van «een belasting»1 geeft aanleiding
nader in te gaan op de kwalificatie van de heffing. Deze aanleiding wordt
versterkt door de uitspraak van het Hof van Justitie van 12 september 2000,
zaak C-408/97, inzake tolgelden. De mobiliteitstarieven2 omvatten:a. het spitstarief, geheven ter bestrijding van congestie;b. het betaalstrooktarief, geheven op met het oog op doorstroming ingerichte
betaalstroken;c. het toltarief, geheven met het oog op de (mede)bekostiging van versnelde
en extra aanleg van wegen.Het eerstgenoemde spitstarief is te kwalificeren als een belasting. Bij
deze – algemeen geldende – heffing staat gedragsbeïnvloeding
voorop en is dus sprake van een vorm van instrumenteel gebruik van de belastingheffing.Het betaalstrooktarief lijkt wat zijn kenmerken betreft
het meest op een retributie aangezien het in het oog springende
element is dat tegenover de heffing een dienst staat. De heffing is sterk
vergelijkbaar met een tolheffing.Het toltarief is een retributie of een (private) vergoeding
indien deze volledig wordt doorbetaald aan een particuliere onderneming, voor
een dienst die bestaat in het gebruik mogen maken van een weg.Deze kwalificaties zijn van belang gelet op artikel
104 GW. Dit artikel bepaalt dat belastingen van het Rijk worden geheven uit
kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.Het spitstarief wordt van rijkswege door de rijksbelastingdienst
geheven en kwalificeert daardoor als rijksbelasting. Object, subject, tarief
en wijze van heffing en invordering dienen mitsdien in de wet te worden opgenomen.
Anders dan in de artikelen 3, 6, derde lid, 7 en 12–14 van de Wet bereikbaarheid
en mobiliteit (Wbm) wordt voorgesteld zullen ook de plaatsen van de betaalpoorten,
het stelsel van heffing, de vrijstellingen en het tarief volledig in de wet
dienen te worden opgenomen.De Raad merkt op dat de AWR en de Invorderingswet 1990
op het spitstarief als rijksbelasting qualitate qua van toepassing zijn. Artikel
5 Wbm dient op dit punt te worden aangepast.Voor het betaalstrooktarief en het toltarief gelden
deze stringente bepalingen niet. De Raad adviseert in het verlengde hiervan
de beperking tot heffing van rijkswege te laten vervallen. Bij retributies
kan bij lagere regelgeving en door lagere overheden meer worden geregeld.
Nu beoogd wordt betaalstroken en tolwegen in PPS aan te leggen, kan ook worden
overwogen de tarieven te defiscaliseren. In dat geval behoeft de Nationale
wegencompagnie ook niet in het leven te worden geroepen. Het plaatsen en in
bedrijf houden van de betaalpoorten voor het toltarief kunnen naast het doen
betalen en de doorbetaling van dat tarief ook door private organisaties worden
verricht.De Raad adviseert in de Wbm enerzijds het regime voor
het spitstarief en anderzijds het regime voor het betaalstrooken toltarief
uitdrukkelijk van elkaar te scheiden en afzonderlijk te regelen. De Raad adviseert
ten aanzien van het laatstgenoemde regime een deugdelijke keuze voor een retributie
of een private vergoeding te maken.5. Het spitstarief wordt door de Raad van State gekwalificeerd als een
belasting. Artikel 104 van de Grondwet luidt: «Belastingen van het Rijk
worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden
bij de wet geregeld». Over het begrip belastingen en over de betekenis
van artikel 104 Grondwet kan in de literatuur een veelheid van meningen worden
aangetroffen. In elk geval is duidelijk dat zowel voor belastingen van het
Rijk als voor andere heffingen van het Rijk een wettelijke grondslag is vereist.
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 1978/79, 15 575, nrs.
1–5, blz. 3 en 4) wordt over artikel 104 opgemerkt: «Wij menen
dat in de nieuwe Grondwet uit de verschillende theorieën, zoals hier
kort aangeduid, geen keuze behoeft te worden gedaan. Waar het bij dit grondwetsartikel
om gaat is dat voorkomen wordt dat heffingen, onder welke naam ook, door het
Rijk zouden kunnen worden opgelegd zonder wettelijke grondslag. Dit doel wordt
naar onze mening met het voorgestelde artikel bereikt doordat het voor belastingen
en andere heffingen van het Rijk gelijkelijk een wettelijke grondslag vereist.»
De (grond)wetgever heeft in het midden gelaten waar de grens ligt tussen de
belastingen en de andere heffingen. Het belang van het onderscheid is gelegen
in de mogelijkheden tot delegatie. De tekst van artikel 104 is tot stand gekomen
dankzij een amendement-Van Rooijen c.s. op de door de regering voorgestelde
tekst «Belastingen en andere heffingen van het Rijk worden bij de wet
geregeld.» In de toelichting op het amendement werd opgemerkt. «Het
amendement beoogt (..) met de handhaving van de term «uit kracht van
een wet» uit artikel 118, lid 1, van de huidige Grondwet tot uitdrukking
te brengen dat bij delegatie in de belastingwetgeving grote terughoudendheid
geboden is. Toekenning van een legislatieve macht aan de regering in fiscalibus
is ongewenst voor zover het betreft de elementen van het belastbaar feit,
de basis van het tarief en de kring van belastingplichtigen.» (Kamerstukken
II 1979/80, 15 575, nr. 10).Wat de Raad van State onder «belastingen» verstaat, blijkt
niet zonder meer uit het advies. Prof. Hofstra betoogt in zijn standaardwerk
: «De omschrijving van het aldus aanvaarde belastingbegrip is niet altijd
gelijkluidend, terwijl op enkele onderdelen verschil van mening bleef bestaan.
Niettemin kan het gangbare belastingbegrip aldus worden omschreven:
Belastingen zijn gedwongen betalingen aan de overheid als zodanig, waar geen
rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat,
en die krachtens algemene regelen worden geheven. De tegenkant daarvan wordt
gevormd door de gebruikelijke omschrijving van het retributiebegrip, luidende:
Retributies zijn betalingen die de overheid krachtens algemene regelen vordert
ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel
bewezen dienst.» Hofstra hanteert dus als onderscheidend criterium voor
belastingen en retributies of er tegenover de betaling al dan niet een individuele
contraprestatie staat. Onder zijn begrip «belastingen» vallen
dus ook andere heffingen van het Rijk als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet.
In artikel 104 van de Grondwet heeft het begrip retributies geen plaats gekregen.
De Commissie ter bestudering van het begrip«belastingen» van de
Vereniging voor Belastingwetenschap geeft in zijn rapport van 1990 de volgende
begripsomschrijving: «Belastingen zijn betalingen die de overheid op
grond van een publiekrechtelijke regeling, uitsluitend of mede ter verwerving
van inkomsten door de in die regeling aangewezen lichamen, en anders dan op
grond van een privaatrechtelijke overeenkomst, dwangmatig en overeenkomstig
algemene regelen vordert.» Zelfs retributies vallen naar de mening van
die commissie onder de reikwijdte van het begrip «belastingen».Van belang is om na te gaan of en in hoeverre tegenover de betaling van
het spitstarief en het betaalstrooktarief een concrete tegenprestatie in de
vorm van de terbeschikkingstelling van bepaalde delen van de weginfrastructuur
staat. Het spitstarief is een bedrag dat de weggebruiker moet betalen voor
het gebruik van de weginfrastructuur gedurende daartoe aangewezen tijdsperioden.
Door het gebruik van weginfrastructuur gedurende de aangewezen tijdsperioden
afzonderlijk te belasten wordt naar verwachting de vraag naar weginfrastructuur
gedurende die perioden afgeremd. Het betaalstrooktarief is een betaling voor
het gebruik van een baan of strook waarbij voor een parallelle baan of strook
van die weg geen betaalstrooktarief wordt geheven. Het betaalstrooktarief
dient een zodanige vraagremmende werking te bezitten dat de resterende gebruikers
van de betaalstrook niet met congestie op die strook worden geconfronteerd.
Beide mobiliteitstarieven hebben het element van het tegen betaling beschikbaar
stellen van weginfrastructuur en het element van regulering in zich. Een en
ander is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State verduidelijkt
in de memorie van toelichting. Daarbij staat het kabinet op het standpunt
dat – zeker nu mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van
State in het wetsvoorstel ook expliciet maximumbedragen voor de regulerende
mobiliteitstarieven zijn opgenomen – in het wetsvoorstel ten aanzien
van het spitstarief de elementen van het heffingsplichtig feit, de basis van
het tarief en de kring van heffingsplichtigen reeds voldoende bepaald voorkomen.
Aan de eisen die artikel 104 van de Grondwet stelt, is derhalve naar de mening
van het kabinet voldaan. De voorgestelde delegatie lijkt verder onmisbaar
voor het effectief kunnen gebruiken van deze beide mobiliteitstarieven als
sturingsinstrumenten.De Raad van State geeft voorts in overweging het betaalstrooktarief en
het toltarief te defiscaliseren. Wat daar precies onder zou moeten worden
verstaan, blijkt verder niet uit het advies, maar het zou in elk geval betekenen
dat artikel 5 van het wetsvoorstel niet meer van toepassing zou zijn op het
betaalstrooktarief en het toltarief. Dat is wel voorstelbaar, maar voor een
effectieve handhaving en voor de rechtsbescherming van gebruikers zouden er
alternatieve voorzieningen moeten worden gecreëerd. Juist de in artikel
5 genoemde wetten zorgen voor een geharmoniseerd onderdeel van het recht van
Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen ter zake. Ook wordt daarin de
samenhang in de heffing van de drie mobiliteitstarieven tot uitdrukking gebracht.
In dit verband kan nog worden opgemerkt dat bij de Westerscheldetunnel door
gebruikers op private basis zal worden wordt betaald. Ter verzekering van
de nakoming van de overeenkomst tussen gebruiker en exploitant is het dan
nodig dat klassieke slagbomen worden geplaatst. Dit laatste wordt –
ook door de Raad van State, waar die constateert dat het in een klein land
als Nederland met een dicht net van autosnelwegen met vele toe- en afritten
niet mogelijk is de consument toe te laten via de klassieke tolpoort met slagboom
en contante betaling, en dat een of andere vorm van elektronische signalering
en betaling een conditio sine qua non is – als algemene regeling niet
wenselijk gevonden. Al met al lijken mij aan het niet langer meer betrekking
hebben van artikel 5 op het betaalstrooktarief en het toltarief meer nadelen
dan voordelen verbonden.Wel ben ik het met de Raad van State eens dat de instelling van de Nationale
wegencompagnie wellicht te veel vooruitloopt op wat op dit terrein door private
organisaties en overheidsexploitanten tot ontwikkeling zou kunnen worden gebracht.
De ruimte moet worden geboden voor variatie in de opzet van tolwegprojecten,
mits is gewaarborgd dat de gebruikers van tolbanen niet worden geconfronteerd
met een veelheid van vereiste noodzakelijke apparatuur in het voertuig, rekeningen
van diverse instanties en een veelheid van adressen en loketten voor inlichtingen
en voor het adresseren van bezwaren. Voor dat gebruikersbelang was de Nationale
wegencompagnie onder meer bedoeld, maar met voorschriften aan de openbare
lichamen die een toltarief instellen is hierin ook te voorzien en met die
voorschriften kan de heffing en invordering van het toltarief ook aan de wegbeherende
openbare lichamen in plaats van de Nationale wegencompagnie worden overgelaten.Bij ontneming van de taak van de heffing en invordering, zouden de resterende
taken van de Nationale wegencompagnie – zeker voor de wat kortere termijn –
dermate beperkt van omvang zijn dat het niet in de rede ligt voor die resterende
taken een zelfstandig bestuursorgaan als de Nationale wegencompagnie te introduceren
in dit wetsvoorstel. Dientengevolge is het aanvankelijk voorgestelde hoofdstuk
3 inzake de Nationale wegencompagnie uit het wetsvoorstel verwijderd en zijn
daarmee samenhangende bepalingen aangepast.6. In paragraaf 1.3 van de toelichting wordt gesteld dat vanaf 2006
op basis van verdere concrete planuitwerking en de bijbehorende constructies
met vormen van PPS, betaalstroken en tolwegen in gebruik kunnen worden genomen.
De Raad merkt op, dat de zich aftekenende snelle technische ontwikkeling van
in het bijzonder elektronische betaalsystemen en de omstandigheid dat de AWR
nog niet aan deze betaalsystemen is aangepast, de invoering van het toltarief
dat gebaseerd is op de thans bestaande «technische mogelijkheden»,
voorbarig maakt.De Raad adviseert het toltarief «uit het wetsvoorstel te lichten»
en eerst in te voeren na de evaluatie van het betaalstrooktarief en wel op
het tijdstip dat daadwerkelijk sprake is van de voltooiing van tolwegen.16. Volgens de memorie van toelichting1 is
het spits- en betaalstrooktarief verenigbaar met richtlijn 1999/62/EG, omdat
in artikel 9, aanhef en onder c, van richtlijn 1999/62/EG aan de lidstaten
uitdrukkelijk de bevoegdheid wordt gegeven om «regulerende heffingen
die specifiek bedoeld zijn om tijd- en plaatsgebonden congestie van het wegennet
tegen te gaan» toe te passen. Omdat met het spitstarief en met de experimenten
met het betaalstrooktarief niet wordt beoogd de kosten van de aanleg, exploitatie
en uitbreiding van de infrastructuur te dekken, kunnen deze, aldus de toelichting,
niet worden opgevat als een «tolgeld» of «gebruiksrecht»
in de zin van artikel 2 van richtlijn 1999/62/EG. Voorts wordt geconcludeerd
dat van een ontoelaatbare cumulatie van heffingen voor het goederenvervoer
over de weg ingevolge artikel 7 van richtlijn 1999/62/EG met de Wet belasting
zware motorrijtuigen (Eurovignet) geen sprake is. De verwachting bestaat dat
de Europese Commissie met het spits- en betaalstrooktarief zal instemmen,
omdat destijds ook is ingestemd met het wetsvoorstel op het rekeningrijden.2In het tweede deel van dezelfde paragraaf van de memorie van toelichting
wordt uiteengezet dat de in 2006 in te voeren tolheffing moet leiden tot wijziging
van de Wet belasting zware motorrijtuigen, daar de gebruikersheffing op grond
van die wet in verband met artikel 7 van richtlijn 1999/62/EG niet gelijktijdig
met tolgelden mag worden geheven. Tevens wordt in relatie tot de tolheffing
de verwachting uitgesproken dat in de nabije toekomst in Europees verband
de motorrijtuigenbelasting voor het vrachtverkeer zal worden gevariabiliseerd.
Daarvoor is echter herziening van richtlijn 1999/62/EG nodig.Ook deze overwegingen doen de vraag rijzen of het zinvol is nu reeds wettelijke
voorzieningen voor tolheffing op te nemen; voordat het tot daadwerkelijke
effectuering komt (2006) moeten er immers nog veel Europeesrechtelijke bezwaren
worden geëlimineerd. De Raad adviseert aan dit aspect alsnog aandacht
te schenken. 6 en 16. Het toepassen van het toltarief bij wegen die schakels vormen
in het hoofdwegennet – waar het Rijk een eerste verantwoordelijkheid
voor draagt – hangt mede af van de zekerheid die private partners verlangen
over de rechtmatigheid van de tolheffing. Tolheffing is nu evenwel wettelijk
verboden. Wil de reeds aangevangen voorbereiding van tolwegprojecten goed
kunnen verlopen, dan is een spoedige opheffing van de onrechtmatigheid van
tolheffing zeer wenselijk. Initiatieven van private zijde die nu en in de
komende jaren tot ontwikkeling worden gebracht, zijn zeer gediend met het
op korte termijn verkrijgen van inzicht in de wettelijke randvoorwaarden voor
tolheffing. De zienswijze dat het niet zinvol zou zijn nu reeds wettelijke
voorzieningen te treffen voor tolheffing, omdat voor vrachtauto's diverse –
deels in Europees verband spelende – ontwikkelingen in de periode tot
2006 in aantocht zijn, gaat derhalve voorbij aan de vereisten van rechtszekerheid
en -duidelijkheid. Daarenboven vormt het creëren van de wettelijke mogelijkheden
voor tolwegen respectievelijk tolstroken een onderdeel van de integrale aanpak
ter verbetering van de bereikbaarheidsproblematiek. Om die redenen wordt gehecht
aan het onderdeel toltarief in dit wetsvoorstel.7. De kwalificatie van het spitstarief als een rijksbelasting brengt mee
dat een objectieve en redelijke grond moet worden aangevoerd voor de aanwijzing
van de locaties op het hoofdwegennet, aangezien niet alle hoofdwegen waar
zich een structurele congestie voordoet zullen worden aangewezen. Het gelijkheidsbeginsel
vergt dat het instrumenteel gebruik van de belasting betrekking heeft op alle
weggebruikers van wie het gedrag beïnvloed moet worden. Indien zich op
een hoofdweg «zonder betaalpoortje» structureel congesties voordoen
in even sterke mate als op een hoofdweg «met betaalpoortje» ontstaat
een ongelijkheid die het spitstarief (juridisch) kwetsbaar maakt. Dit wordt
niet weggenomen door het bij wege van experiment invoeren van een rijksbelasting
die weggebruikers in gelijke omstandigheden niet gelijk belast, aangezien
«experiment» geen toverwoord is dat beginselen doet verbleken.
De Raad verwijst hier in het bijzonder naar de hiervoor in punt 3a vermelde
belastingrechtspraak en adviseert op deze problematiek, in het bijzonder op
de objectieve rechtvaardiging voor de ongelijkheid, diepgaand in te gaan.7. Met betrekking tot het punt van gelijke behandeling wordt het volgende
opgemerkt: ook bij een regulerende heffing, zoals het spitstarief, zullen
gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Zowel de Grondwet als de
desbetreffende internationale verdragen hebben ter zake immers een ruime werkingssfeer.
Overigens wordt de mening van de Raad van State, dat alle hoofdwegen met structurele
congestie aangemerkt dienen te worden als gelijke gevallen en dat ongelijkheid
zou bestaan tussen hoofdwegen met en zonder betaalpoorten, niet gedeeld. Zowel
wat de fysieke verschijningsvorm en capaciteit (aantal rijstroken), het verkeer
(ritmotief van de weggebruikers), de mate van aanwezigheid van alternatieve
vormen van vervoer betreft, als de mogelijkheid om via het onderliggend wegennet
congestie te ontlopen, is sprake van grote onderlinge verschillen tussen hoofdwegen.
De locaties voor de eerste fase zijn ingebed binnen het bredere pakket van
op elkaar afgestemde maatregelen, zoals in het Bereikbaarheidsoffensief Randstad
en de bestuursovereenkomsten zijn vastgesteld. Hierin is een verband gelegd
tussen de locatie van de betaalpoorten, de capaciteit van de weg ter plaatse
en de aanwezigheid van alternatieven in de directe omgeving van de betaalpoorten.
Het zijn deze omstandigheden die de zakelijke gronden vormen voor de aanwijzing
van de plaatsen voor betaalpoorten.8. De AWR kent als heffingssystemen de heffing van belasting bij wege
van aanslag, de heffing van belasting bij wege van voldoening of afdracht
op aangifte en de heffing van belasting bij wege van uitnodiging tot betaling.
Geen van deze systemen sluit aan bij de voorgenomen vorm van elektronische
betaling van het spitstarief. Het stelsel van heffing bij wege van voldoening
op aangifte is voor het spitstarief gewrongen en zal tot uitvoeringsproblemen
leiden. Zo gelden voor administratieplichtigen onder meer administratieve
en informatieverplichtingen waaraan niet voldaan zal kunnen worden, terwijl
aan het niet voldoen aan deze verplichtingen bezwarende gevolgen worden verbonden.Het gekozen stelsel van heffing betekent dat de belastingplichtige gehouden
is de belasting binnen een bepaalde periode na het einde van het tijdvak overeenkomstig de aangifte te betalen. Hoewel de tekst van artikel
6, tweede lid, Wbm niet duidelijk is, lijkt de opzet van het spitstarief te
zijn dat de aangifte over het tijdvak eerst is voltooid na de laatste passage
in dat tijdvak. De weggebruiker zal in beginsel zelf moeten bijhouden hoeveel
passages er zijn geweest en welk tarief voor elk van de passages geldt. De
acceptgiro die aan hem zal worden gezonden, heeft geen wettelijke status.
Indien hij deze niet heeft ontvangen of indien er fouten bij de berekening
zijn gemaakt, kan hij zich niet aan de verschuldigde betaling onttrekken.
Tevens kunnen – en zullen – verzuimboeten worden opgelegd.Naar het oordeel van de Raad zijn aan de keuze voor de heffing bij wege
van aanslag minder bezwaren verbonden dan aan het gekozen stelsel. Bij het
stelsel van heffing bij wege van aanslag vindt het bepalen van het aantal
passages en daarmee van de vaststelling van de aanslag plaats door de belastingdienst.
In dit stelsel kan worden bepaald, dat geen aanslag wordt opgelegd voor de
passages waarvoor elektronisch is betaald. De heffing wordt dan beperkt tot
de andere passages, hetgeen een vereenvoudiging is.De rechtsbescherming van de weggebruiker is beter verzekerd dan het geval
is bij het gekozen stelsel. In de praktijk zal de vraag of bepaalde passages
hebben plaatsgevonden de grond voor het bezwaar zijn. Bij een heffing bij
wege van aanslag ligt de bewijslast primair bij de inspecteur, terwijl deze
bewijslast tegen het «eigen» bedrag dat als belasting op aangifte
is voldaan, bij de weggebruiker ligt. De hiervoor genoemde acceptgiro zal
als pseudo-«aanslag» gaan fungeren, hoewel deze geen wettelijke
status heeft. Voor de bewijslastverdeling is deze acceptgiro dus niet van
betekenis. Evenmin is de dagtekening van de acceptgiro van betekenis voor
de bezwaartermijn. Dit alles schept onzekerheden waardoor afbreuk wordt gedaan
aan de in het stelsel van de AWR vastgelegde rechtsbescherming.Zoals de Raad in het advies over het rekeningrijden heeft opgemerkt, kan
de hiervoor bedoelde aanslag meeliften met de rekeningen motorrijtuigenbelasting
zoals deze thans worden verzonden.1 De Raad
adviseert in de AWR een op de elektronische betaling toegesneden stelsel van
heffing op te nemen, en indien dit niet mogelijk is in ieder geval het stelsel
van heffing te heroverwegen.8. Bij de keuze van een heffingsstelsel ten behoeve van de voorgestelde
mobiliteitstarieven zal bij dat heffingsstelsel reeds wegens de mogelijkheid
van een elektronische wijze van betalen per passage van een betaalpoort, rekening
moeten worden gehouden met het eigensoortige karakter van die heffingen. Dat
zou in theorie kunnen leiden tot de keuze voor een nieuw en ten opzichte van
de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) geheel zelfstandig heffingsbouwwerk
ten behoeve van de elektronische betaling van mobiliteitstarieven. Aan de
andere kant is het, onder meer met het oog op het ook door de Raad van State
belichte aspect van de rechtsbescherming, wenselijk dat met de keuze van de
wijze van heffing voor de mobiliteitstarieven zo veel als mogelijk aansluiting
wordt gevonden bij de door de Awr onderscheiden heffingsstelsels. Aan de laatstgenoemde
benadering kent het kabinet, mede gelet op het karakter van de Awr van een
algemene wet, een overwegend belang toe. Dat in de context van de gekozen
benadering de voor deze specifieke heffingswet noodzakelijke heffingsregels
waarin de Awr niet voorziet, vervolgens niet aan de Awr worden toegevoegd,
maar juist in de specifieke wet worden opgenomen, is een gebruikelijke en
verdedigbare techniek van wetgeving. Bij wijze van voorbeeld valt in dit verband
te wijzen op de wetgeving voor de motorrijtuigenbelasting. Vandaar dat de
op de elektronische heffing toegesneden bepalingen voor de mobiliteitstarieven
hun plaats hebben gekregen in dit wetsvoorstel. Indien zich elders andere
toepassingsmogelijkheden voordoen, kan op deze keuze worden teruggekomen en
de Awr worden aangevuld, voorzover een bredere aanpassing niet meer zou zijn
aangewezen. De Raad van State adstrueert zijn opvatting dat het gekozen stelsel
van heffing tot uitvoeringsproblemen zal leiden, nog met een verwijzing naar
de geldende verplichtingen voor administratieplichtigen. Opgemerkt wordt daarbij
dat deze verplichtingen, voorzover al van toepassing in het kader van de mobiliteitstarieven,
niet verband houden met een keuze voor een specifiek heffingsstelsel. Terecht
stelt de Raad van State voorts dat in het voorstel de acceptgiro niet van
betekenis is voor de bezwaartermijn en de verdeling van de bewijslast. De
zienswijze van de Raad van State dat deze situatie afbreuk doet aan de rechtsbescherming
ingevolge de Awr, wordt echter niet gedeeld. Nog los van de omstandigheid
dat in dezen het voorgestelde stelsel overeenkomt met dat van de motorrijtuigenbelasting,
kan immers degene die het tarief heeft voldaan, een bezwaarschrift indienen
bij de inspecteur. De Raad van State constateert verder dat verzuimboeten
kunnen en zullen worden opgelegd. Het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst
1998 zal namelijk ook met betrekking tot de mobiliteitstarieven worden toegepast.
Ingevolge de bovengenoemde resolutie zal bij afwezigheid van alle schuld aan
de kant van de heffingsplichtige geen verzuimboete worden opgelegd.De vraag zou vervolgens kunnen rijzen of de gewenste aansluiting van de
nieuwe tarieven bij de Awr meer in het bijzonder zou moeten worden gezocht
bij de figuur van voldoening op aangifte of bij die van de aanslagbelasting.
Zoals de Raad van State in zijn advies opmerkt, sluit geen van de Awr-systemen
zonder meer aan bij de elektronische wijze van betalen van die tarieven. Bij
de beantwoording van die vraag weegt voor ons zwaar dat – hoewel naar
aard verschillend – zowel de regels als de uitvoering van de mobiliteitstarieven
kenmerken gemeenschappelijk hebben met de motorrijtuigenbelasting. Waar de
motorrijtuigenbelasting een aangiftebelasting is, en de rekeningen voor de
mobiliteitstarieven, zoals de Raad van State in zijn advies bij dit voorstel
al memoreert, zo veel mogelijk zullen meeliften met die van de motorrijtuigenbelasting,
ligt althans wat het gedeelte van de mobiliteitsheffingen dat op klassieke
wijze zal worden betaald betreft, een keuze voor het regime van voldoening
op aangifte voor de hand. Uit deze benadering vloeit vervolgens logisch voort
dat de betalingen die op elektronische wijze worden gedaan, het voor de betalingen
op rekening gekozen regime volgen. De aansluiting op het Awr-systeem leidt
naar de mening van het kabinet nu juist tot een beperking van de uitvoeringsproblemen.
De mening van de Raad van State dat aan de aldus gemaakte keuze meer bezwaren
zijn verbonden dan aan de route via de aanslag, delen wij niet. De Raad van
State constateert terecht dat op basis van artikel 6, tweede lid, de aangifte
over het tijdvak eerst voltooid is na de laatste passage in dat tijdvak. In
de toelichting op artikel 6 is dit opgenomen.9. Ook buitenlandse weggebruikers zijn als houders van een motorrijtuig
met een buitenlands kenteken onderworpen aan de mobiliteitstarieven (artikel
4 Wbm). De invordering van de tarieven van deze buitenlandse weggebruikers
zal in de praktijk een illusie zijn, gelet op de veelal geringe bedragen en
het feit dat verdragen ontbreken die de identificatie van de betrokken buitenlanders
via het kenteken en de bijstand bij invordering van de tarieven mogelijk maken.Zoals de Raad in het advies over het rekeningrijden reeds heeft opgemerkt,
verdient het aanbeveling om de categorie niet-forensen uit binnen- en buitenland
van de heffing van het spitstarief uit te zonderen door het invoeren van een
heffingsvrije voet.1 In paragraaf 3.1 van
de toelichting wordt gesteld dat nog nader zal worden overwogen of voertuigen
met een buitenlands kenteken in de experimentele fase in de heffing moeten
worden betrokken. In de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat van
18 september 2000 aan de Vice-President van de Raad van State is aangegeven
dat houders van een buitenlands kenteken direct heffingplichtig zullen zijn.
Het uitgangspunt van een gelijke behandeling is daarvoor de reden.2 De vergroting van de mogelijkheden om houders van een
buitenlands kenteken daadwerkelijk in de heffing te betrekken zoals deze in
de brief zijn geschetst, vergt echter langere adem. Onder deze omstandigheden
herhaalt de Raad in ieder geval voor het experimentele tijdvak zijn bij het
wetsvoorstel Wet op het rekeningrijden3 uitgebrachte
advies voor invoering van een heffingsvrije voet voor zowel binnenlandse als
buitenlandse voertuigen, aangezien bij het volgen van dit advies gelijkheid
tussen binnen- en buitenlandse niet-forensen bestaat. Een mogelijk nadelig
effect op de verkeersregulerende werking is in tijd en omvang beperkt en niet
structureel van aard. De Raad wijst erop dat het maatschappelijk draagvlak
voor het spitstarief zal worden onderspoeld indien feitelijk de buitenlandse
weggebruikers zonder betaling van het tarief van de desbetreffende hoofdweg
gebruik kunnen maken, terwijl binnenlandse weggebruikers het tarief steeds
wél moeten betalen.Indien de heffingsvrije voet blijft worden afgewezen, adviseert de Raad
vooruitbetaling van het spitstarief mogelijk te maken door het plaatsen van
betaalautomaten, zoals ook met betrekking tot de betaling van het eurovignet
heeft plaatsgevonden. Het tarief bij vooruitbetaling zou gelijk kunnen zijn
aan dat van de elektronische betaling. Op deze wijze wordt tevens
vermeden dat een ongelijkheid in tariefstelling tussen binnenlandse en buitenlandse
weggebruikers ontstaat. Het tarief bij niet-elektronische betaling is immers
hoger dan alleen uit de incassokosten voortvloeit, aangezien een stimulans
voor de elektronische betaling is ingebouwd.12. Ervan uitgaande – zoals blijkt uit artikel 4, derde lid, onderdeel
b – dat geheven zal worden aan de hand van buitenlandse kentekens, ontstaat
een situatie dat voor buitenlandse kentekens in het algemeen het hogere tarief
betaald zal worden, omdat in die gevallen de aanschaf van de voorziening voor
elektronisch betalen niet interessant zal zijn. Dat heeft tot gevolg dat de
buitenlandse automobilist in het algemeen een hoger tarief zal betalen dan
de binnenlandse.De Raad acht het nodig dat in de toelichting een rechtvaardiging hiervoor
wordt gegeven.13. Uitgaande van de feitelijke constatering dat het thans onmogelijk
is om de tarieven te heffen ten aanzien van buitenlandse kentekens, komt voorts
nog de vraag op of het vanuit Europeesrechtelijk oogpunt is toegestaan eigen
onderdanen zwaarder te belasten dan onderdanen van een andere lidstaat.In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat omgekeerde discriminatie niet
valt onder de vrij-verkeerbepalingen. Relevant zou echter nog kunnen zijn
het discriminatieverbod in artikel 7, vierde lid, van richtlijn 1999/62/EG1. Die bepaling regelt dat gebruiksrechten en tolgelden
worden geheven zonder directe of indirecte discriminatie op grond van nationaliteit.
Hoewel deze bepaling vooral lijkt te zijn ingegeven door de onwenselijkheid
van het zwaarder belasten van buitenlandse kentekens2, kan niet worden uitgesloten dat ook Nederlandse onderdanen zich erop
zouden kunnen beroepen ingeval zij zwaarder worden belast dan andere EU-onderdanen.
Het vraagstuk kan worden verkleind door een zo groot mogelijke defiscalisering
van de regeling.9, 12 en 13. Vanuit het oogpunt van een gelijke behandeling van binnenlandse
en buitenlandse kentekenhouders lijkt op het eerste gezicht een heffingsvrije
voet een aantrekkelijk perspectief. Een dergelijke heffingsvrije voet zou
er echter toe leiden dat van alle passanten van betaalpoorten gegevens zouden
moeten worden vastgelegd en opgeslagen. Gelet op dit laatste is niet voor
een heffingsvrije voet gekozen en is voor een traject gekozen dat inderdaad
een wat langere adem vergt. Ik zal zo mogelijk in Europees verband, maar in
elk geval met omringende landen, onderhandelen om tot afspraken te komen over
het door die landen verschaffen van kentekengegevens betreffende hun onderdanen
en het overigens door hen verlenen van bijstand ten behoeve van de uitvoering
van de invordering door Nederland van mobiliteitstarieven.Het voorstel van de Raad van State om, indien de heffingsvrije voet wordt
afgewezen, vooruitbetaling van het spitstarief mogelijk te maken door het
plaatsen van betaalautomaten, zoals ook met het oog op de betaling van het
Eurovignet is gedaan, zal in een enigszins gewijzigde vorm worden overgenomen.
Overwogen wordt om het mogelijk te maken tijdelijk van een autobetaalbox met
bijbehorende chipkaart (tegen betaling van statiegeld) gebruik te maken. Deze
zullen op de toegangswegen tot en in de Randstad op diverse adressen verkrijgbaar
gesteld worden. Andere daarmee vergelijkbare maatregelen zijn echter ook denkbaar.
Dergelijke maatregelen voorkomen tegelijkertijd dat er een ongelijkheid in
tariefstelling tussen buitenlandse en binnenlandse weggebruikers ontstaat.
Immers, bij incidenteel gebruik van de autobetaalbox zal de aanschaf van de
voorziening voor elektronisch betalen niet snel opwegen tegen het in het algemeen
hoger te betalen tarief bij niet-elektronische betaling. Daardoor zou in het
algemeen door de buitenlandse weggebruikers het hogere tarief betaald worden.
Een statiegeldbox kan dit nadeel voor buitenlandse weggebruikers wegnemen.
Ook binnenlandse weggebruikers zullen tegen betaling van statiegeld tijdelijk
van een autobetaalbox gebruik kunnen maken. Deze maatregel voorkomt derhalve
niet alleen een ongelijkheid in tariefstelling tussen buitenlandse en binnenlandse
weggebruikers, maar eveneens een ongelijkheid in tariefstelling bij binnenlandse
weggebruikers, omdat voor binnenlandse weggebruikers die incidenteel gebruik
van betaalwegen maken, de aanschaf van een autobetaalbox ook niet zullen opwegen
tegen het in het algemeen te betalen hogere tarief bij niet-elektronische
betaling. De vragen en opmerkingen van de Raad van State zijn aanleiding geweest
om in de memorie van toelichting (nader) op deze punten in te gaan.10. Voor elektronische betaling wordt een lager spitstarief onderscheidenlijk
betaalstrooktarief berekend (voor het toltarief bestaat deze tariefdifferentiatie
niet). De achtergrond daarvan is dat de administratieve afhandeling bij elektronische
betaling minder kosten meebrengt. Voorts is een stimulans voor elektronische
betaling ingebouwd. Deze tariefdifferentiatie is nadelig voor buitenlandse
voertuigen en voor belastingplichtigen die slechts incidenteel van de desbetreffende
wegen gebruik maken. Voorzover deze differentiatie samenhangt met de extra
administratieve lasten die zijn verbonden aan de niet-elektronische betaling,
kan deze daardoor wellicht worden gerechtvaardigd. Wat betreft het tariefgedeelte
dat betrekking heeft op een stimulans voor elektronische betaling, acht de
Raad geen rechtvaardigingsgrond aanwezig. De Raad adviseert de tariefdifferentiatie
in zoverre te heroverwegen.10. Met de Raad van State zijn wij van mening dat in een stimulans voor
elektronische betaling geen rechtvaardiging voor tariefdifferentiatie moet
worden gezocht. De tekst in de memorie van toelichting die het tegendeel suggereert,
is daarom gewijzigd. Een en ander laat overigens onverlet dat als bijkomstig
effect van het tariefverschil, een stimulans voor elektronische betaling valt
te verwachten.Zowel op de korte als de wat langere termijn is het verschil in kosten
naar verwachting meer dan 1 Euro per passage en dus voldoende grond ter rechtvaardiging
van het voorgenomen tariefverschil. Hierbij past overigens de kanttekening
dat de keuze van de weggebruiker voor de ene of de andere wijze van betalen
van invloed is op de omvang van het te verwachten kostenverschil. Een nauwkeurige
berekening van het verschil is daarom pas mogelijk na de invoering van de
desbetreffende mobiliteitstarieven.11. In de toelichting is geen aandacht besteed aan de valse kentekens.
In het nader rapport op het advies inzake het rekeningrijden is gesteld, dat
het aantal valse kentekens op basis van een ruwe meting uit 1993 op circa
50 000 wordt ingeschat.1 Naar het oordeel
van de Raad is dit aantal nog zodanig substantieel dat bij de heffing van
de mobiliteitstarieven bijzondere aandacht moet worden gegeven aan de mogelijkheid
van tegenbewijs door de weggebruiker indien sprake is van valse kentekens.
Dit brengt mee dat van de zijde van de belastingdienst spontaan een specificatie
moet worden gegeven van de passages die in de tarieven worden betrokken, alsmede
dat een voor de weggebruikers toegankelijk register van geconstateerde valse
kentekens moet worden bijgehouden. De Raad adviseert in de toelichting op
deze problematiek in te gaan.11. Met ingang van 1 februari 2000 is de Wet van 6 oktober 1999, houdende
wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 met betrekking tot de afgifte en inname
van kentekenplaten (GAIK) in werking getreden. Die wijziging strekt ertoe
het valselijk gebruik van kentekenplaten terug te dringen. Voor een apart
register van geconstateerde valse kentekens zien wij geen plaats. Het probleem
dat de kentekenhouder de dupe wordt van een vals kenteken, zal zich niet voordoen,
indien de valse kentekenhouder op elektronische wijze betaalt. In geval van
niet-elektronische aangifte en voldoening zal de kentekenhouder een overzicht
ontvangen aan de hand waarvan deze de op zijn kenteken geregistreerde passages
kan nagaan. De kans op een vals kenteken is na volledige implementatie van
het GAIK-project aanzienlijk kleiner. Mocht desondanks de kentekenhouder op
zijn rekeningoverzicht een passage aantreffen die met zijn voertuig niet is
uitgevoerd, dan kan hij in dat geval overeenkomstig de vrije bewijsleer het
bewijs leveren dat van een vals kenteken gebruik is gemaakt, zoals dat ook
het geval is, met boete's die door iemand met een vals kenteken zijn veroorzaakt.Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State is in de memorie
van toelichting nader op de valse-kentekenproblematiek ingegaan. Europeesrechtelijke complicaties14. Zoals reeds vermeld, heeft het Hof op 12 september 2000 uitspraak
gedaan over de inbreukprocedures van de Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk
respectievelijk Nederland inzake de heffing van BTW over tolgelden. De Raad
adviseert op de gevolgen van die arresten voor de onderhavige problematiek
in te gaan, in het bijzonder op de vraag in hoeverre in het kader van de drie
mobiliteitstarieven nog sprake is van werkzaamheden of handelingen die een
publiekrechtelijk lichaam als overheid verricht. Deze vraag doet zich in het
bijzonder voor ten aanzien van de betaalstrook- en toltarieven ten aanzien
waarvan het wetsvoorstel immers een duidelijke voorkeur voor de PPS inhoudt.14. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zesde BTW-richtlijn zijn diensten
welke door een als zodanige handelende belastingplichtige onder bezwarende
titel worden verricht, onderworpen aan de belasting over de toegevoegde waarde.
Op basis van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie is er sprake
van een dienst onder bezwarende titel indien er een rechtstreeks verband bestaat
tussen de verrichte dienst en de ontvangen betaling.Op basis van artikel 4, vijfde lid, van de Zesde BTW-richtlijn zijn publiekrechtelijke
lichamen niet belastingplichtig voor diensten onder bezwarende titel die zij
als overheid verrichten. Een publiekrechtelijk lichaam is wel belastingplichtig
voor een dienst onder bezwarende titel die het als overheid verricht, indien
de behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van
enige betekenis leidt. De werkzaamheden die door een publiekrechtelijk lichaam
als overheid worden verricht, zijn de werkzaamheden die door dat publiekrechtelijk
lichaam worden verricht in het kader van het specifiek voor dat lichaam geldend
juridisch regime met uitsluiting van werkzaamheden die het verricht onder
dezelfde juridische voorwaarden als waaronder particuliere economische subjecten
dit doen.De mobiliteitstarieven worden altijd in rekening gebracht door publiekrechtelijke
lichamen, in casu het Rijk en de wegbeherende decentrale overheden. Private
(rechts)personen beschikken op basis van dit wetsvoorstel niet over mogelijkheden
om de mobiliteitstarieven in te stellen en anders dan namens publiekrechtelijke
lichamen van weggebruikers te vorderen. Dit laat onverlet dat omzetbelasting
verschuldigd kan zijn over betalingen die voortvloeien uit een overeenkomst
tussen (exploiterende) wegbeheerder en ondersteunende privaatrechtelijke rechtspersoon.
Met betrekking tot de mobiliteitstarieven verrichten het Rijk en de andere
overheden louter werkzaamheden als overheid. Het niet belasten van de mobiliteitstarieven
leidt niet tot concurrentievervalsing van enige betekenis, aangezien thans
slechts het wegschap Dordtse Kiltunnel tol heft. Er behoeft gezien het bovenstaande
ter zake van de mobiliteitstarieven geen omzetbelasting in rekening te worden
gebracht. De memorie van toelichting is in deze zin aangepast.15. In de toelichting1 wordt vermeld dat
als gevolg van een bijstelling van het regeerakkoord de opbrengst van het
spitstarief zal worden teruggesluisd via een verlaging van de motorrijtuigenbelasting.
In het nader rapport bij het voorstel voor de Wet op het rekeningrijden2 wordt vermeld dat door de Landsadvocaat werd geconstateerd
dat bij een vorm van terugsluizing die alleen houders van een Nederlands kenteken
ten goede zou komen, bijvoorbeeld een verlaging van de motorrijtuigenbelasting,
getwijfeld kan worden aan de verenigbaarheid van de maatregel met het EG-Verdrag.
In de toelichting wordt niet duidelijk gemaakt welke argumenten thans tot
de conclusie leiden dat met betrekking tot de in de bijstelling van het regeerakkoord
opgenomen terugsluis via de motorrijtuigenbelasting de eerder geconstateerde
twijfels kunnen worden weggenomen. De Raad adviseert aan dit punt alsnog aandacht
te besteden.15. In de toelichting is aangegeven dat de opbrengsten van het spitstarief
op rijkswegen langs infrastructurele weg worden teruggesluisd naar de burger,
aangezien bedragen van gelijke omvang als de opbrengst ten goede komen aan
de regionale mobiliteitsfondsen. Wij hebben de toelichting aangevuld met de
opmerking dat een dergelijke terugsluizing geen twijfels oproept wat de verenigbaarheid
van de maatregel met het EG-verdrag betreft. De maatregelen die worden gefinancierd
uit de regionale fondsen, komen immers zonder onderscheid ten
goede aan de gebruikers van de voorzieningen waarvoor de regionale fondsen
in het leven worden geroepen. Los van deze terugsluizing is voorts een verlaging
van de motorrijtuigenbelasting in het vooruitzicht gesteld die te zijner tijd
een plaats zal krijgen in het totale lastenbeeld.17. Zoals blijkt uit paragraaf 5.2.2 van de memorie van toelichting
zijn over het afwikkelen van de elektronische betalingen bij het spitstarief
reeds afspraken gemaakt met Interpay en Chipper. De vraag komt op of bij het
maken van deze afspraken acht is geslagen op de richtlijn voor het plaatsen
van overheidsopdrachten voor dienstverlening.1
De Raad adviseert op dit punt in de toelichting in te gaan.17. Bij de opdracht aan Interpay en Chipper is acht geslagen op richtlijn
nr. 92/50/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 juni 1992,
betreffende de coördinatie van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten
voor dienstverlening (pbEG L209/1). Voor de toepassing van Chipper- en Chipknip-kaarten
bij het spitstarief en betaalstrooktarief wordt technologie ontwikkeld met
een zogenaamde «open» elektronische beurs voor draadloze betalingen
vanuit rijdende voertuigen over meerdere rijstroken met hoge snelheden. Een
dergelijk systeem met volledig chartale waarde (dus geen zogenaamde «tokenkaart»)
en op grond daarvan stringente veiligheidseisen is wereldwijd uniek. De opdracht
valt binnen de CPC-code 85 103, te weten «Research and experimental
development services on engineering and technology» en is als een O&O-dienst
(Bijlage 1A Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: Diensten) aan te
merken. Aangezien voorts de opdracht erop is gericht een product of technologie
te ontwikkelen, die de aanbestedende dienst niet (alleen) voor eigen nut gebruikt,
maar die ook derden ten goede komt en de dienstverlening niet volledig door
de aanbestedende dienst beloond wordt, valt de opdracht onder de uitzondering
van artikel 1a, sub ix, van de richtlijn. Hierdoor is het de aanbestedende
dienst toegestaan de opdracht te plaatsen volgens de procedure van gunning
via onderhandelingen, zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging
van opdracht. In de memorie van toelichting (paragraaf 5.2.2) wordt hierop
ingegaan.18. In de toelichting2wordt vermeld dat
bij de ontwikkeling (van elektronische betalingssystemen) ook voldaan moet
worden aan de in de Europese Unie gemaakte en te maken afspraken over elektronische
communicatie tussen voertuig en walstations. Niet duidelijk wordt welke afspraken
daarover reeds zijn gemaakt, waar(in) deze zijn neergelegd en welke afspraken
in welk kader gemaakt zullen worden. De Raad adviseert de bedoelde onderwerpen
in de toelichting te verduidelijken.18. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de memorie van
toelichting terzake van de elektronische communicatie tussen voertuig en walstations
aangevuld.Overige aspecten19. In de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet op het rekeningrijden
is toegezegd dat in overleg met de Registratiekamer voorzieningen worden getroffen
zoals die door de Wet persoonsregistraties worden vereist.3 Aan deze toezegging inzake de adequate bescherming van de persoonlijke
levenssfeer is echter noch in het voorliggende wetsvoorstel, noch in de memorie
van toelichting gevolg gegeven.Het is noodzakelijk zowel het op elektronische wijze heffen van het mobiliteitstarief
als het voldoen van dat tarief op kenteken te toetsen aan huidige en toekomstige
privacywetgeving.4Bij het elektronisch betalen gaat het onder andere om de vraag of het
unieke chipcardnummer noodzakelijkerwijs moet worden vastgesteld, of dat nummer
aan derden wordt verstrekt en hoe het recht op inzage van de geregistreerde
wordt gewaarborgd. Bij de variant «voldoening op kenteken» gaat
het onder andere om de vraag welke beeldgegevens noodzakelijk zijn voor identificatie,
of er voldoende voorzieningen zijn getroffen ter bevordering van juiste en
volledige gegevens, of het toegestaan is buitenlandse kentekens vast te leggen
en om het recht op inzage. Met betrekking tot het toltarief speelt nog in het bijzonder de omstandigheid
dat het toltarief zal worden geheven en ingevorderd door de Nationale wegencompagnie,
waarin ook private (commerciële) partijen vertegenwoordigd kunnen zijn.
Zelfs is niet uitgesloten dat een private (commerciële) partij belast
wordt met de heffing en invordering. De vraag komt op of in verband met de
verschillende beoogde vormen van publiek-private samenwerking geen bijzondere
eisen moeten gelden om een zorgvuldig gebruik van persoonsgegevens te waarborgen.De Raad adviseert het voorstel alsnog te toetsen op «privacy-conformiteit».19. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is de privacywetgeving in aanmerking
genomen. Daarnaast is er met de Registratiekamer overleg gaande over de uitvoering
van dit wetsvoorstel in verband met de daaraan verbonden privacy-aspecten.
Ook over op te stellen uitvoeringsregels zal overleg met de Registratiekamer
worden gepleegd. Gelet op de overige opmerkingen van de Raad van State over
dit onderwerp is de toelichting op artikel 4 aangevuld.20. Noch artikel 11, noch de toelichting1
bevat een precieze aanduiding van het aantal betaalpoorten. Tevens is onduidelijk
hoeveel betaalpoorten een automobilist moet passeren die woonachtig is in
één van de regio's die in het BereikbaarheidsOffensief Randstad2 worden onderscheiden en die werkzaam is in één
van de andere regio's. Ongewenste cumulatie-effecten moeten worden voorkomen.Gelet op de discussie die momenteel gaande is met de medeoverheden adviseert
de Raad hierover volledige duidelijkheid te verschaffen.320. De bestuursovereenkomsten die op 12 oktober 2000 zijn gesloten tussen
de Minister van Verkeer en Waterstaat en bestuurders uit de regio's Amsterdam,
Rotterdam en Den Haag, voorzien in vooralsnog een beperkt aantal betaalpoorten
op het hoofdwegennet. In een nieuw artikel 41 zijn de wegvakken voor deze
locaties opgenomen.Mogelijk wordt dit aantal vermeerderd met maximaal drie betaalpoorten
in de Utrechtse regio. De betaalpoorten zijn zo gepositioneerd dat een automobilist
die tijdens de ochtendspits vanuit een plaats in een regio stadinwaarts rijdt,
ten hoogste één betaalpoort voor het spitstarief passeert.Afhankelijk van de gevolgde route, het tijdstip en de afstand kan een
weggebruiker die in een heffingsperiode van de ene naar de andere regio rijdt,
meer dan één heffingspunt passeren en dus meer dan één
keer moeten betalen. De ratio is hierin gelegen dat indien op meer plaatsen
van schaarse wegruimte gebruik wordt gemaakt gedurende de heffingsperiode,
ook meerdere malen moet worden betaald. Het valt overigens te betwijfelen
of een dergelijke cumulatie zich op grote schaal zal voordoen.21. De in artikel 29 mogelijk gemaakte (sub)delegatie van regelgevende
bevoegdheid voldoet niet aan het vereiste dat de delegerende regeling zo concreet
en nauwkeurig mogelijk de begrenzing van deze bevoegdheid dient aan te geven
(aanwijzing 25 Ar). De Raad adviseert zulks alsnog te doen dan wel het artikel
te schrappen.21. Dit artikel is ontleend aan artikel 15 van het wetsvoorstel rekeningrijden
(Kamerstukken II 1997/98, 25 816, nr. 2, blz. 5), luidende:Artikel 151. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ter verzekering van een juiste
toepassing van de wet nadere regels worden gesteld ter aanvulling van de in
deze wet geregelde onderwerpen.2. Bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat kunnen in
overeenstemming met Onze Minister van Financiën nadere regels worden
gesteld ten behoeve van de uitvoering van de in het eerste lid bedoelde algemene
maatregel van bestuur.Ook in andere wetten zijn dergelijke bepalingen aan te treffen. Zij zijn
niet een uiting van een streven naar delegatie van de regelgeving, maar van
het bewustzijn dat zich de noodzaak kan voordoen snel aanvullende regels tot
stand te brengen. Wij achten een dergelijk vangnet ook voor de onderhavige
materie gewenst. 22. Het is onduidelijk waarom het taakverwaarlozingsregime van artikel
39 de minister tevens de mogelijkheid biedt om van de wet af te wijken. Deze
verregaande bevoegdheid strookt niet met aanwijzing 124m Ar. De Raad adviseert
de afwijkingsmogelijkheid te schrappen en het regiem te beperken tot overneming
van de bevoegdheden door de minister.22. De aanvankelijk in artikel 39 opgenomen taakverwaarlozingsbepaling
was een van de gebruikelijke taakverwaarlozingsbepalingen die in het kader
van aanwijzing 124m van de Aanwijzingen voor de regelgeving werd gehanteerd.
De zinsnede «voor zoveel nodig in afwijking van de wet» werd toegevoegd,
omdat niet alle voor het zelfstandig bestuursorgaan in de wet opgenomen bepalingen
toegesneden zijn op de situatie dat bij taakverwaarlozing een minister de
nodige voorzieningen moet treffen. Inmiddels is echter hoofdstuk 3 over de
Nationale wegencompagnie en dus ook artikel 39 uit het wetsvoorstel verwijderd,
waardoor op dit punt niet nader behoeft te worden ingegaan.23. Volgens de memorie van toelichting dient het begrip «vergunning»
in artikel 46 ruim te worden opgevat: het gaat om elke op aanvraag te verlenen
beschikking, hoe ook genaamd, ten gevolge waarvan toestemming wordt verkregen
het in artikel 3, eerste lid, bedoelde besluit (bepaling van plaats, tarief
en rijrichting van een betaalpoort) te realiseren. Deze ruime uitleg behoeft
echter een wettelijke basis; alleen vermelding in de toelichting is niet toereikend.
In dit verband kan artikel 1, tweede lid, van de Tracéwet als voorbeeld
worden genomen.23. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is besloten de
term «vergunning» in het betreffende artikel te vervangen door
besluit.24. Het vervallen van de normale beroepsinstantie van de Belemmeringenwet
Privaatrecht – het gerechtshof – en in plaats daarvan de aanwijzing
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behoeft een uitvoeriger
toelichting dan thans wordt gegeven.24. In de memorie van toelichting is conform het advies van de Raad van
State uitvoeriger ingegaan op het vervallen van de normale beroepsinstantie
van de Belemmeringenwet Privaatrecht.25. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij
het advies behorende bijlage.25. Met uitzondering van de eerste redactionele kanttekening van de Raad
van State zijn alle redactionele kanttekeningen van de Raad van State verwerkt.
De eerste kanttekening van de Raad van State is niet verwerkt, omdat overigens
al uit het wetsvoorstel blijkt dat heffing van het toltarief pas mogelijk
wordt, als er een (in werking gestelde) betaalpoort is. In de toelichting
op artikel 23 is dat daarnaast ook nog eens expliciet verwoord.26. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting op enkele punten te actualiseren, een aantal redactionele
verbeteringen aan te brengen, een wijziging in artikel 12 aan te brengen en
enkele bepalingen met betrekking tot de Wet geluidhinder toe te voegen.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De waarnemend Vice-President van de Raad van State,J. A. E. van der DoesIk moge U, mede namens de Minister van Financiën en de Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Verkeer en Waterstaat,T. Netelenbos Bijlage bij het advies van de Raad van State van 16 oktober 2000, no. W09.00.0285/V,
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.– In artikel 23, eerste lid, verduidelijken dat de «zodanige
weg of baan» waarmee de aan te wijzen weg of baan die daarmee in directe
verbinding staat dan wel in dezelfde verbinding voorziet, daadwerkelijk dient
te zijn voorzien van een betaalpoort.– In artikel 54, onder B, na «artikel 42, tweede lid,»
toevoegen: onderdeel b,.– In de toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1, vijfde alinea,
de laatste volzin in overeenstemming brengen met artikel 4, derde lid, onderdeel
b, van het wetsvoorstel.– In de toelichting, algemeen deel, paragraaf 5.1, zevende
alinea, de volzin waarin wordt gesteld dat de lange-termijneffecten van het
spitstarief pas over een langere periode zijn vast te stellen, nader verduidelijken
op welke wijze de evaluatie daarvan zal plaatsvinden.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Paragraaf 1.1 van de memorie van toelichting.XNoot2Paragraaf 2.3 (slot).XNoot3Zie bijvoorbeeld arrest HR 12 mei 1999, BNB 1999/271 c* betreffende het
autokostenforfait.XNoot4Advies inzake het eindrapport van de interdepartementale werkgroep experimenteerbepalingen
«Het proberen waard», van 23 mei 2000 (no. W03.00.0056/I; Bijvoegsel
bij de Staatscourant 2000, nr. 196).XNoot5Nader rapport van 10 juli 2000, nr. 5039456/ 00/6.XNoot1Slot van de toelichting op artikel 50.XNoot1Paragrafen 1.1, 1.3 en 3.3.XNoot2De Minister van Verkeer en Waterstaat verwees naar dit document in haar
reactie op de door de Tweede Kamer aangenomen motie van het lid Leers c.s.
(kamerstukken II 1999/2000, 26 800 XII, nr. 11, en Handelingen II 1999/2000,
18, van 4 november 1999).XNoot3Zie de paragrafen 4.5 en 4.6 van het rapport Meer Waarde door Samen Werken.XNoot4Paragraaf 6.XNoot5Aanwijzing 124c Ar.XNoot6Paragrafen 1.1, 3.3 en 6.XNoot7Paragraaf 3.3.XNoot8Paragraaf 1.3, onder e.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 816.XNoot2Eigenlijk dient te worden gesproken van «mobiliteitsbelastingen».XNoot1Paragraaf 2.2.XNoot2Kamerstukken II 1997/98, 25 816.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 816, B, punt 3.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 816, B, punt 4.XNoot2De Raad gaat ervan uit dat deze brief (kenmerk: CDJZ/WBI/2000–1160)
gelijktijdig met het advies openbaar wordt gemaakt.XNoot3Kamerstukken II 1997/98, 25 816, B, punt 4.XNoot1Richtlijn nr.1999/62/EG van 15 juni 1999 van het Europese Parlement en
de Raad van de Europese Unie betreffende het in rekening brengen van het gebruik
van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PbEG
L 187).XNoot2Een aanleiding voor de totstandkoming van deze richtlijn waren de Duitse
initiatieven voor een heffing voor vrachtverkeer die alleen van toepassing
zou zijn op buitenlandse transitotransporten.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 25 816, B, punt 2.XNoot1Algemeen deel, paragrafen 1.4 en 1.6.XNoot2Kamerstukken II 1997/98, 25 816, B, blz. 8, pt. 11.XNoot1Richtlijn nr.92/50/EG van 18 juni 1992, van de Raad van de Europese Gemeenschappen,
betreffende de coördinatie van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten
voor dienstverlening (PbEG L 209/1).XNoot2Algemeen deel, paragraaf 1.6.XNoot3Kamerstukken II 1997/98, 25 816, nr. 3, paragraaf 3.2.XNoot4De Wet Persoonsregistraties (WPR) en de Wet bescherming persoonsgegevens
(WBP).XNoot1Paragraaf 4.4 en de toelichting op artikel 11.XNoot2Kamerstukken II 1999/2000, 27 165.XNoot3Een dergelijke opmerking heeft de Raad ook gemaakt in punt 7 van zijn
advies inzake de Wet op het rekeningrijden (kamerstukken II 1997/98, 25 816,
B, blz. 6). Uit het nader rapport bleek toen – en in de desbetreffende
memorie van toelichting is aangeduid – dat werd beoogd dat de automobilist
bij ten hoogste twee betaalpoorten zou betalen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27552-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl