Werken aan zekerheid; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25010, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

20-09-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25010 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave 1. INLEIDING EN SAMENVATTINGSamenvattingDe financieringsstructuur van het stelselBeperking van de instroom in en uitstroom uit socialezekerheidsregelingenOntsnappen uit de armoedevalDe ongelijke verdeling van arbeidDe arbeidsparticipatie van ouderenFlexibiliteit en sociale zekerheidVerlof en sociale zekerheidToekomst van de oudedagsvoorziening2. BELEID VOOR ACTIVERING EN FLEXIBILISERING 2.1. Inleiding2.2. Participatie en flexibilisering in de toekomst2.3. De financieringsstructuur van het stelsel2.4. Beperking van de instroom in en bevordering uitstroom
uit socialezekerheidsregelingenConclusieConclusie2.5. Ontsnappen uit de armoedevalConclusie2.6. De ongelijke verdeling van arbeidConclusie2.7. De arbeidsparticipatie van ouderenConclusie2.8. Flexibiliteit en sociale zekerheid Relevante thema'sToegangscriteriaConclusieVerwijtbaarheid en passende arbeid bij de WWConclusieVerzekerd loonConclusieToegang tot de pensioenregelingenConclusie2.9. Verlof en sociale zekerheidConclusie3. DE TOEKOMST VAN DE OUDEDAGSVOORZIENING 3.1. Inleiding3.2. De AOW: een volwaardig basispensioen3.3. De AOW: naar een rechtvaardige financiering3.4. Aanvullende pensioenen3.5. Conclusies AOWAanvullende pensioenenBIJLAGENInhoudsopgave BIJLAGE 11. ArbeidsparticipatieTabel 1 Netto participatiegraad1 totaal en
naar geslacht Tabel 2 Netto participatiegraad naar leeftijd Tabel 3 Verdeling beroepsbevolking naar opleiding Tabel 4 Werkloze beroepsbevolking naar onderwijsniveau
in personen (x 1000) en als percentage van de totale beroepsbevolking Tabel 5 Geregistreerde werkloosheid en netto participatie
naar etniciteit (als percentage van de beroepsbevolking) 2. Het beroep op de sociale zekerheid2.1. Werkgelegenheid en werkloosheidTabel 6 Uitkomsten langetermijnraming (niveaus einde jaar,
x 1000) 2.2. ArbeidsongeschiktheidTabel 7 Ontwikkeling aantal arbeidsongeschikten (inclusief
jonggehandicapten en zelfstandigen) 2.3. Ouderen en het beroep op de sociale zekerheidTabel 8 Inactiviteit oudere mannen, uitgesplitst naar
soort regeling (x 1000 personen) 2.4. LaagopgeleidenTabel 9 Beroepsbevolking naar opleiding in het jaar 2015
(in procenten) 3. De i/a-verhouding en de SZQTabel 10 Ontwikkeling i/a-verhouding en SZQ Tabel 11 Langetermijnraming i/a-verhouding 4. ConclusiesBIJLAGE 21. Inleiding2. Omslagfinanciering of kapitaaldekking?Tabel 1 Belegd vermogen pensioenfondsen als percentage
van het BBP 3. De analyses: de commissie-Drees en de WRRTabel 2 Lasten oudedagsvoorziening volgens de commissie-Drees. 4. Nieuw inzicht in de toekomst4.1. De lasten van de toekomstTabel 3 Bevolkingsprognose 1995 4.2. Financiering en heffingssystematiekTabel 4 Lasten oudedagsvoorziening 1985–1995 5. De kosten van de AOWTabel 5 Lasten oudedagsvoorziening in het jaar 2035 6. De kosten van de zorgTabel 6. De zorgscenario's Tabel 7 Premiepercentages AWBZ 2000–2035 7. De kosten van aanvullende pensioenenTabel 8 De premies van aanvullende pensioenen Tabel 9 Rendement en loonstijging in procenten per jaar
1950–1995 Conclusie8. Het inkomen van ouderenTabel 10 Inkomensverdeling huishoudens (1993) Tabel 11 Bruto-inkomen van huishoudens met AOW (1993) Tabel 12 Aanvullend pensioen van huishoudens met AOW (1993) 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25010Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 169 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 010Werken aan zekerheidnr. 2NOTAInhoudsopgave   Pagina:   Hoofdstuk
1 Inleiding en samenvatting4   Hoofdstuk 2 Beleid
voor activering en flexibilisering9   2.1.Inleiding92.2.Participatie en flexibilisering in de toekomst9 2.3.De
financieringsstructuur van het stelsel11 2.4.Beperking van
de instroom in en bevordering uitstroom uit socialezekerheidsregelingen112.5.Ontsnappen uit de armoedeval13 2.6.De ongelijke
verdeling van arbeid15 2.7.De arbeidsparticipatie van ouderen172.8.Flexibiliteit en sociale zekerheid20 2.9.Verlof
en sociale zekerheid24    Hoofdstuk 3 De
toekomst van de oudedagsvoorziening27   3.1.Inleiding273.2.De AOW: een volwaardig basispensioen28 3.3.De
AOW: naar een rechtvaardige financiering29 3.4.Aanvullende
pensioenen30 3.5.Conclusies331. INLEIDING EN SAMENVATTINGHet stelsel van sociale zekerheid is nooit af. Voortdurend worden er nieuwe
eisen aan gesteld door ontwikkelingen op het gebied van internationale concurrentie,
emancipatie, arbeidsvormen, arbeidsmobiliteit, innovatie en vergrijzing. Daarbij
komt nog de belangrijkste eis die onze samenleving zelf aan het systeem stelt:
het moet zowel sociale bescherming bieden bij onvrijwillige inactiviteit of
ouderdom als mensen aanzetten weer snel aan de slag te komen.Het stelsel is een groot goed. Het biedt bescherming aan wie dat echt
nodig heeft, waarbij telkens een nieuw evenwicht gezocht moet worden tussen
individuele en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. De paradox van het
stelsel is dat hoe minder mensen er beroep op doen hoe beter het is.Tot zo'n vijftien jaar geleden werd het sociale stelsel opgebouwd en uitgebreid,
en werd er «klein onderhoud» aan uitgevoerd. De laatste vijftien
jaar is sprake van groot onderhoud op alle etages van het stelsel. Vooral
de huidige renovatie van de uitvoeringsorganisatie is ingrijpend. Sociale
diensten, bedrijfsverenigingen, uitvoeringsinstellingen en de arbeidsvoorzieningsorganisatie
worden momenteel opnieuw gestructureerd. Op het gebied van de arbeidsomstandigheden
en de verzekering tegen ziekte en arbeidsongeschiktheid zijn nieuwe markten
geschapen die particuliere verzekeraars betreden. De toegangsdrempels tot
WAO, ANW, WW en ABW zijn verhoogd. Aan de uitstroom uit WAO, WW en ABW wordt
harder gewerkt, en tegelijkertijd wordt de uitvoering van deze wetten gereorganiseerd.Van deze «verbouwingen» zijn inmiddels resultaten zichtbaar.
We noemen er enkele. Ondanks sterke groei van de beroepsbevolking daalt het
aantal zieken, werklozen en arbeidsongeschikten. Het aantal banen groeit fors.
De verhouding tussen het aantal actieven en inactieven verbetert gestaag.Het beleid van de komende tien jaar moet erop gericht zijn deze positieve
ontwikkelingen nog te versterken. Zo'n beleid is in de nabije toekomst noodzakelijker
dan ooit: de vergrijzing zal nog toenemen, het aanbod op de arbeidsmarkt zal
vermoedelijk op enig moment dalen en de nationale autonomie bij het bepalen
van de omvang van de publieke sector zal verder afnemen door de internationalisering.Hoofddoel voor de middellange termijn is het verhogen van de participatiegraad
op de arbeidsmarkt. Hoe groter deze participatie is, hoe beter de sociale
bescherming van mensen die het echt nodig hebben kan worden gewaarborgd. Het
beleid moet gericht zijn op het vergroten van de aantrekkelijkheid van werken.
Een baan moet de economische zelfstandigheid bevorderen, het moet beter mogelijk
worden werk te combineren met zorgtaken. De nieuwe arbeidsvormen zullen leiden
tot meer baanwisselingen en flexibeler arbeidsrelaties. Het aanbod van pensioen-
en socialezekerheidsvoorzieningen moet daarop worden toegesneden.De overheid zelf heeft uiteraard beperkte directe invloed op de arbeidsparticipatie.
Wel kan zij een gunstig kader scheppen waarin nieuwe banen kunnen ontstaan.
Hiervoor is een consistent, betrouwbaar beleid nodig met betrekking tot de
algemene economische vereisten: een goed ondernemingsklimaat, goed functionerende
markten, solide overheidsfinanciën, een goed en betrouwbaar openbaar
bestuur, concurrentiekracht, sociale stabiliteit, een sterke fysieke infrastructuur,
goede kwaliteit van het onderwijs. Daarnaast moeten de collectieve lasten
op arbeid dalen en is een herwaardering gewenst van banen die zijn verdwenen
ondanks hun maatschappelijk nut (bijvoorbeeld de tramconducteurs)
en een waardering van nieuw gecreëerde banen (bijvoorbeeld stadswachten).Deze beleidslijnen leggen de basis voor een houdbaar sociaal stelsel.
Om een volwaardige bestaansvoorziening te kunnen bieden aan mensen die niet
(meer) in staat zijn betaalde arbeid te verrichten, moet een sociaal stelsel
inschakeling en mobiliteit op de arbeidsmarkt bevorderen en dient een voldoende
draagvlak voor de premies te worden gecreëerd. De condities voor een
meer effectieve sociale zekerheid worden inmiddels wezenlijk verbeterd door
modernisering van de wettelijke voorwaarden van alle bestaande regelingen
van sociale zekerheid en door een grondige herstructurering van de instituties.
Maar aan het vergroten van de flexibiliteit en het draagvlak voor premies
moet nog het nodige gebeuren. Arbeidsmarktflexibiliteit en vergrijzing zijn
feiten van vandaag die de sociale zekerheid van morgen kunnen bedreigen wanneer
in de komende jaren niet tot aanpassing van het sociaal stelsel wordt besloten.
Daarom heeft het kabinet zich de volgende doelen gesteld:meer arbeidsmarktmobiliteit van werknemers en uitkeringsgerechtigden;meer bestaanszekerheid voor flexwerkers en meer keuzemogelijkheden voor
vaste werknemers;meer vrouwen economisch zelfstandig;meer oudere werknemers langer aan de slag; meer draagvlak voor een welvaartsvaste
oudedagsvoorziening.Met deze doelstellingen voor ogen heeft het kabinet zich, zoals in het
regeerakkoord was aangekondigd, bezonnen op de toekomst van het sociaal stelsel.
Het kabinet draagt in deze nota bouwstenen aan voor modernisering van het
stelsel. Hiermee wil het kabinet de discussie met parlement en maatschappelijke
organisaties aangaan. De bouwstenen die het kabinet aandraagt hebben zowel
positieve als negatieve budgettaire gevolgen. Het spreekt voor zich dat een
sociaal stelsel alleen houdbaar is als het structureel gefinancierd kan worden.
De aangedragen bouwstenen zullen in hun uiteindelijke vormgeving dan ook zodanig
inpasbaar moeten worden gemaakt dat sprake blijft van een structurele financiering
die positief inwerkt op de werkgelegenheidsontwikkeling en concurrentiepositie. SamenvattingHoofdstuk 2 van deze nota behandelt vraagstukken rond activering en flexibilisering,
de economische verzelfstandiging van de vrouw, de vermindering van lasten
op arbeid en de armoedeval. De ontwikkelingen op het terrein van activiteit
en inactiviteit staan in bijlage 1. Hoofdstuk 3 gaat in beleidsopties voor
de vormgeving van de oudedagsvoorziening. De analyse waarop dit hoofdstuk
is gebaseerd, staat in bijlage 2.Het kabinet kijkt in deze nota naar het stelsel van sociale zekerheid
voor de middellange termijn. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar die
aspecten van het stelsel, die gemoderniseerd moeten worden. Het stelsel moet
immers ook in de toekomst aansluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen
en het moet betaalbaar blijven. Het moet activerender en flexibeler worden
en rekening houden met de toenemende vergrijzing. Het kabinet geeft in deze
nota geen blauwdruk voor die modernisering. Het draagt bouwstenen aan waarmee
beleid kan worden ontwikkeld.Het kabinet heeft al veel gedaan om de activerende functie van het stelsel
te verbeteren en het stelsel beter te laten aansluiten op de flexibel wordende
arbeidsmarkt. Om de vaart erin te houden moet op een aantal terreinen nieuw
of aanvullende beleid moeten worden ontwikkeld. De financieringsstructuur van het stelselHet kabinetsbeleid is gericht op lastenverlichting om de werkgelegenheidsgroei
te bevorderen. Verbreding van het financieringsdraagvlak voor de sociale zekerheid
kan daarbij een aanvullend instrument zijn. Voor de middellange termijn geeft
het kabinet van de verschillende opties voorrang aan verbreding van de heffingsgrondslag
naar milieu en een verhoging van het BTW-tarief. Hierbij zijn de ontwikkelingen
in de omringende landen en de EU-besluitvorming op dit terrein van belang.
Momenteel onderzoekt de Europese Commissie de werkgelegenheidseffecten van
dit soort fiscale maatregelen. Beperking van de instroom in en uitstroom uit socialezekerheidsregelingenDoordat uittredingsroutes zoals de VUT en de WAO steeds moeilijker toegankelijk
worden, kan de druk op de WW toenemen. Daarom besteedt het kabinet extra aandacht
aan de instroom in de WW.Het kabinet onderzoekt of deze instroom kan worden verminderd door het
bieden van hulp aan bedrijven die in moeilijkheden verkeren maar op langere
termijn wel goede perspectieven hebben.Daarnaast onderzoekt het kabinet of premiedifferentiatie in de WW de instroom
kan beperken. Hierbij zullen betrokken worden de effecten van de voorgenomen
premiedifferentiatie in de WAO en de wachtgeldverdeling. Daarnaast zal worden
gekeken naar de samenhang van de premiedifferentiatie met het ontslag- en
aannamebeleid, de ideeën rond de WTV-regeling en het werken met spaar-
of opbouwelementen in de WW. Ontsnappen uit de armoedevalDe strijd tegen de zogeheten armoedeval is een lastige. Inkomensafhankelijke
regelingen zijn noodzakelijk, maar veroorzaken dat bij het accepteren van
een laagbetaalde baan de inkomenssituatie ten opzichte van het verblijf in
de uitkering maar weinig verbetert. Terughoudendheid met inkomensafhankelijke
regelingen is dan ook geboden zonder dat dit ten koste gaat van de noodzakelijke
inkomensbescherming. Een alternatief voor het arbeidskostenforfait kan de
armoedeval helpen verminderen. Ook op lokaal niveau is aandacht voor de armoedeval
gewenst. Wat betreft het lokale niveau kan aan de problematiek van de armoedeval
enigszins tegemoet worden gekomen wanneer meer gebruik wordt gemaakt van het
instrument bijzondere bijstand naast de mogelijkheden van het kwijtscheldingsbeleid.Het kabinet zal de Kamer in 1997 op basis van het rapport Harmonisatie
inkomensafhankelijke regelingen informeren over mogelijkheden de armoedeval
te verminderen. De ongelijke verdeling van arbeidHet verschil in arbeidsparticipatie tussen mannen en vrouwen is ondanks
de grote inhaalslag van vrouwen nog steeds te groot. Met name laagopgeleide
moeders participeren weinig op de arbeidsmarkt.Het kabinet wil zich bij de ontwikkeling van het toekomstige beleid laten
inspireren door het Combinatiescenario van de Commissie Toekomst Scenario's
Herverdeling Onbetaalde Arbeid. Het kabinet onderzoekt hoe belemmeringen voor
lager opgeleide werknemers om arbeid en zorg te combineren, kunnen worden
weggenomen. Het zal hierover in 1997 rapporteren (in de nota Zorg voor Economische Zelfstandigheid) over aspecten als de toegang
tot de kinderopvang en de spanning tussen inkomensondersteuning en participatiebevordering.
 De arbeidsparticipatie van ouderenDe arbeidsparticipatie van mensen ouder dan 55 jaar is laag en daardoor
is hun beroep op de sociale zekerheid groot. Het aantal ouderen zal nog verder
stijgen, waardoor het financieel draagvlak voor de sociale zekerheid afbrokkelt.Door leeftijdsdiscriminatie te voorkomen wil het kabinet arbeidsparticipatie
van ouderen bevorderen. Wetgeving op dit punt is in voorbereiding. Ook leeftijdsbewust
personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid is noodzakelijk om de participatie
van ouderen te vergroten.Het kabinet wil met een aantal instrumenten de participatie van ouderen
bevorderen: het ombouwen van VUT-uitkeringen naar pre-pensioenregelingen en
het voorkomen van cumulaties van socialezekerheidsuitkeringen en een pensioenuitkering.
Of ook instrumenten als premiedifferentiatie in de WW en het wegnemen van
belemmeringen in de sfeer van de WW en de WAO voor demotie kunnen worden ingezet
hangt af van de uitkomsten van de aangekondigde studies. Over de uitwerking
van het instrumentarium zal het kabinet overleggen met de sociale partners. Flexibiliteit en sociale zekerheidDeze nota gaat ook in op de relatie tussen sociale verzekeringen en de
toenemende flexibilisering van de arbeid.Het kabinet heeft geen indicatie dat de toegang tot de WW en de loongerelateerde
uitkering momenteel niet overeenstemt met de bedoeling van de wet, maar neemt
wel de signalen serieus dat mensen ten onrechte de toegang tot de WW wordt
onthouden als gevolg van de referte-eisen. Het kabinet onderzoekt of een andere
inrichting van de WW (met opbouw- en spaarelementen) beter aansluit bij de
arbeidsmarkt. In 1997 zal hierover worden gerapporteerd.Voor de ZW zal het
kabinet onderzoeken of de weekverzekering die de ZW nu is, kan worden omgezet
in een maandverzekering.Om regelingen van sociale zekerheid af te stemmen op flexibele arbeid,
stelt het kabinet daarnaast voor de dagloonsystematiek te wijzigen. Dit voorstel
gaat uit van het historisch dagloon, waardoor het beter rekening houdt met
specifieke beloningskenmerken van verschillende vormen van arbeid. Het TICA
zal de wijziging in de systematiek toetsen op uitvoerbaarheid.Het uitsluiten van flexibele werknemers van de pensioenregelingen is ongewenst.
Het kabinet zal na de evaluatie van de Stichting van de Arbeid, bekijken hoe
dit moet worden tegengegaan. Verlof en sociale zekerheidHet opnemen van (on)betaald verlof kan nadelig zijn voor de uitkeringsrechten
van de werknemer. Het kabinet ontwikkelt beleidsvoorstellen om dit tegen te
gaan. Zo onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om gedurende de verlofperiode
voor het ziekenfonds verzekerd te blijven. Binnenkort komt het kabinet met
een nota waarin het aangeeft hoe de negatieve doorwerking van verlof op de
ZW, de WW en de WAO kan worden weggenomen. Het kabinet overweegt regelgeving
op dit gebied als de sociale partners niet zelf de belemmeringen
in de pensioenregelingen voor het opnemen van (on) betaald verlof wegnemen. Toekomst van de oudedagsvoorzieningBehoud van een volwaardig AOW-basispensioen is wenselijk en mogelijk.
De vergrijzing veroorzaakt echter een stijging van de AOW-lasten. Als het
beleid voor vergroting van de arbeidsparticipatie vruchten afwerpt, dalen
de overige sociale premies en ontstaat ruimte voor de financiering van het
AOW-pensioen. Ook verdere terugdringing van het financieringstekort en de
staatsschuld helpt de oplopende kosten van de vergrijzing opvangen.Het kabinet formuleert een heldere doelstelling voor de toekomstige financiering
van de AOW.Het kabinet wil een bovengrens voor het premiepercentage voor de AOW formuleren.
Het AOW-premiepercentage voor 1996 dient daartoe als richtsnoer. Met een aanvullende
rijksbijdrage in het Algemeen Ouderdomsfonds blijft de AOW op peil. De voorbereiding
van de Wet die dit beleid structureel maakt wordt ter hand genomen. Daarnaast
staat het kabinet positief tegenover een andere manier van indexeren van de
eerste schijf van de inkomstenbelasting. Het kabinet zal bezien hoe dit z'n
beslag kan krijgen. Daarbij geldt als voorwaarde dat er aan de uit het regeerakkoord
voortvloeiende inkomenspolitieke randvoorwaarden kan worden voldaan.Tot slot zal het kabinet onderzoeken onder welke voorwaarden het AOW-pensioen
pas op latere leeftijd kan worden uitgekeerd, als de AOW-gerechtigde dit wenst.Het kabinet hecht grote waarde aan een goed stelsel van aanvullende pensioenen.
De meeste werknemers hebben op dit moment een eindloonregeling. Indien sociale
partners niet tot wijziging van de regeling overgaan bestaat het risico dat
de premies hiervan de komende decennia fors oplopen. De arbeidskosten zullen
hierdoor stijgen, waardoor de werkgelegenheidsgroei onder druk komt te staan.
Het kabinet wil daarom het verminderen van de kosten van de aanvullende pensioenen
stimuleren, en wil daartoe twee instrumenten inzetten: de verplichtstelling
van deelname aan bedrijfspensioenfondsen en de fiscale faciliëring van
pensioenopbouw. Gedacht wordt aan het beperken van de fiscale faciliëring
en de verplichtstelling tot 70 procent middelloon. Voorts zijn er, met het
oog op versobering, goede argumenten om de verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen
te beperken tot het niveau van het maximum-dagloon van de werknemersverzekeringen.
Door de collectieve pensioenregelingen te beperken ontstaat voor werkgevers
en burgers meer ruimte om eventuele aanvullingen te plegen. Het kabinet wil
met sociale partners in overleg treden over deze voornemens. 2. BELEID VOOR ACTIVERING EN FLEXIBILISERING 2.1. InleidingVerhoging van de participatiegraad is een hoofddoel van dit kabinet. Dit
is dé manier om het sociaal stelsel ook op lange termijn in stand te
houden. Het is een voorwaarde om de financiering van de oudedagsvoorziening
op een sociaal aanvaardbare wijze veilig te stellen.Het stelsel van sociale zekerheid kan de arbeidsparticipatie van zowel
mannen als vrouwen helpen vergroten. Daartoe moet het stelsel activeren en
moet het zich goed kunnen aanpassen aan nieuwe arbeidsrelaties.In dit hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op (toekomstige) ontwikkelingen
van de participatie op de arbeidsmarkt en de flexibilisering. Een uitgebreide
analyse van participatie en flexibilisering is opgenomen in bijlage 1. Op
basis van deze analyse wordt in dit hoofdstuk een aantal belangrijke vraagstukken
rond deze thema's besproken.Het bevorderen van de uitstroom uit de socialezekerheidsregelingen blijft
in de nabije toekomst van belang. Op dit terrein heeft dit kabinet al veel
in gang gezet.Op dit moment wordt gewerkt aan het verbeteren van de activerende functie
van de uitvoering. Het wetsvoorstel tot vernieuwing van de organisatie van
de sociale verzekeringen en het traject Samenwerking, Werk en Inkomen (SWI-traject) zijn daarvoor belangrijke hulpmiddelen. Instrumenten
aanreiken en voorwaarden scheppen voor activering geeft alleen resultaten
als de uitvoeringsorganisaties werk maken van het begeleiden van mensen naar
de arbeidsmarkt. Beslissingen over reïntegratie van bijvoorbeeld WW'ers
en WAO'ers zullen in de toekomst in de regio worden genomen. Door een regionale
opzet van deze uitvoering en door het bevorderen van de samenwerking tussen
de verschillende uitvoerders, meent het kabinet een sociaal stelsel te bouwen
met een goed evenwicht tussen activering en inkomensbescherming. De Wet
uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (WULBZ) en het
wetsvoorstel Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid (PEMBA) zijn in dit verband twee andere belangrijke instrumenten. Werkgevers,
werknemers en uitvoeringsinstellingen worden ertoe geprikkeld de instroom
in de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen te verminderen en de uitstroom
te bevorderen.Ook aan reïntegratie en sociale activering van de zwakkere groepen
op de arbeidsmarkt wordt door het kabinet gewerkt. Het instrumentarium waarmee
gehandicapten en gedeeltelijk arbeidsongeschikten gemakkelijker integreren
(onder andere de wet AMBER en de aangekondigde wet op de Reïntegratie),
is uitgebreid. Verder kent de nABW een krachtiger uitstroombeleid dan de oude
bijstandswet. Ook de nieuwe Wet boeten en maatregelen bevordert
de uitstroom. Ten slotte voert het kabinet een ambitieus arbeidsmarktbeleid
dat met name is gericht op het bevorderen van arbeidsparticipatie van mensen
met een (bijstands) uitkering. Het bevorderen van de uitstroom uit de socialezekerheidsregelingen
blijft in de toekomst een noodzaak. Wat betreft de WW zal worden bezien of
de in paragraaf 2.8. aangekondigde studie naar meer opbouw/spaarelementen
in de WW ook behulpzaam kan zijn voor het ontwikkelen van beleid om de uitstroom
uit de WW te vergroten. 2.2. Participatie en flexibilisering in de toekomst1De netto-participatiegraad2 is het afgelopen
decennium sterk gestegen. Door toename van deeltijdarbeid is deze ontwikkeling
uitgedrukt in arbeidsjaren minder gunstig, maar toch nog positief.De arbeidsparticipatie is ongelijk verdeeld. Jongeren, vrouwen, laag opgeleiden,
allochtonen en ouderen participeren in mindere mate op de arbeidsmarkt.
Bij jongeren is dit geen probleem voorzover de lagere participatie wordt veroorzaakt
door een langere onderwijsdeelname. Dan is juist sprake van een positieve
ontwikkeling, omdat de toegenomen kennisintensiteit van onze economie een
hoog scholingsniveau vereist. De lage arbeidsparticipatie van vrouwen heeft
een negatieve invloed op het draagvlak van het sociaal stelsel, hoewel vrouwen
hun achterstand op mannen de afgelopen jaren in hoog tempo hebben verminderd
en deze trend waarschijnlijk zal doorzetten.Minder gunstig is het vooruitzicht op participatie van ouderen en laag
opgeleiden. Bij lager opgeleiden is er extra reden tot zorg omdat in deze
groep het aantal allochtonen relatief groot is.De toekomst ziet er niet ongunstig uit voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid
en de arbeidsparticipatie. Tot het jaar 2015 wordt voor beide verdere groei
verwacht. Of die ontwikkeling na 2015 blijft aanhouden, is de vraag. De groei
van de werkgelegenheid wordt dan bepaald door het beschikbare aanbod aan arbeid.
De groei van de werkgelegenheid kan echter nooit gezien worden als een vanzelfsprekendheid
en het beleid moet zich daarom blijven richten op de lage arbeidsparticipatie.Jarenlang is het aantal uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar flink
gegroeid. Nu is het aantal aan het dalen. Het beleid op het terrein van werkgelegenheid
en sociale zekerheid moet het aantal inactieven verder beperken. De lage arbeidsparticipatie
van met name ouderen werpt echter een schaduw vooruit. Door toename van de
vergrijzing zal de ontwikkeling van de arbeidsdeelname van ouderen bepalend
zijn voor de omvang van het stelsel van sociale zekerheid en voor de ontwikkeling
van de verhouding tussen het aantal actieven en inactieven.Hoe zullen flexibilisering van en mobiliteit op de arbeidsmarkt zich in
de toekomst ontwikkelen? Hierover valt alleen in kwalitatieve zin iets zinnigs
te zeggen. Factoren als internationale concurrentie, technologische ontwikkelingen
en de mogelijkheden van de informatierevolutie zijn hierbij van belang. Maar
ook het kabinetsbeleid voor flexibilisering speelt een rol3.Met name de laatste twee jaar is in een snel groeiend aantal CAO's afspraken
gemaakt, waarin evenwicht is gevonden tussen flexibiliteit, differentiatie
en zekerheid. Het arbeidsvoorwaardenoverleg is in de afgelopen vijftien jaar
sterk gedecentraliseerd waardoor tussen en binnen CAO's meer variatie ontstond.
Voorts is het karakter van CAOs veranderd: het zijn meer raam-CAO's, met toenemende
mogelijkheden voor maatwerk. Behalve flexibilisering van de arbeidsduur en
-tijden zijn ook de differentiatie in de verschillende contractsvormen en
de flexibilisering van de functie-inhoud van belang.Uit cijfers van het CBS blijkt dat in 1995 gemiddeld 480 000 werknemers
een flexibele arbeidsrelatie hadden4. Deze werknemers
hadden een kortdurend contract of flexibele werktijden. Het aandeel flexibele
werknemers is het afgelopen decennium licht gestegen: van 8 procent in 1987
tot 10 procent in 1995. Overigens is stijging van het aantal flexibele werknemers
in tijden dat de conjunctuur aantrekt, normaal. Niet duidelijk is of de stijging
een structureel karakter heeft. Onderzoek van de OSA geeft aan dat het aandeel
flexibele werknemers weliswaar fluctuaties vertoont maar over de laatste tien
jaar per saldo nauwelijks is gestegen.In het arbeidsbestel van de toekomst zal de werknemer zijn inkomenszekerheid
niet alleen moeten ontlenen aan baanzekerheid, maar vooral ook
aan werkzekerheid. Hij moet multi-inzetbaar zijn, voor zijn eigen werkgever of voor een andere. Positiewisselingen zullen steeds vaker
voorkomen, op eigen initiatief of in verband met een andere allocatie en organisatie
van de arbeid.Wisselingen in arbeidsposities hebben ook gevolgen voor de sociale zekerheid.
Mobiliteit op de arbeidsmarkt voltrekt zich op verschillende manieren. Om
er een aantal te noemen: verandering van werkgever of wisseling van functie
bij dezelfde werkgever, wisseling tussen werknemerschap en ondernemerschap,
wisseling in arbeidstijd, -duur, -patroon of -locatie. Voorzieningen voor
sociale zekerheid mogen dit soort wisselingen niet in de weg staan. 2.3. De financieringsstructuur van het stelselDe financiering van het stelsel van sociale zekerheid drukt zwaar op de
factor arbeid. Dit belemmert een snellere groei van de werkgelegenheid. Onder
andere de groei van laag betaalde banen wordt sterk gehinderd. Om deze reden
voert het kabinet een beleid dat is gericht op lastenverlichting. Het verschuiven
van collectieve lasten van arbeid naar andere heffingsbronnen kan als aanvullend
instrument voor het bevorderen van de groei van de werkgelegenheid worden
gehanteerd.De kosten van de sociale zekerheid moeten de werking van de economie zo
min mogelijk storen. Het kabinet wil om die reden de grondslag van de belasting-
en premieheffing beschouwen, en onderzoeken welke aanpassingen daarin wenselijk
en mogelijk zijn. In hoofdstuk 2 van de Miljoenennota 1997 wordt aandacht
besteed aan het verschuiven van de directe lasten op arbeid naar indirecte
lasten. Een mogelijke aanpassing is een verhoging van de BTW en het gelijktijdig
terugsluizen van de opbrengst. Deze gedachten voor lastenverschuivingen richten
zich primair op de belastingen. Daarnaast kan ook worden gekeken naar de verbreding
van het draagvlak voor de premies voor de volksverzekeringen. Belangrijk aandachtspunt
bij herverdeling van de lasten zijn de inkomens- en loonkosteneffecten die
ervan uitgaan.Er zijn verschillende mogelijkheden om de lasten op arbeid te verschuiven
naar indirecte belastingen. Het kabinet vindt het van belang voor de middellange
termijn bij die verschuiving twee opties met voorrang aandacht te geven: de
verbreding van de heffingsgrondslag naar milieu en een verhoging van de BTW.
Hierbij zijn ook de ontwikkelingen in onze buurlanden respectievelijk in het
kader van de EU-besluitvorming van belang. Momenteel onderzoekt de Europese
Commissie de werkgelegenheidseffecten van dit soort fiscale effecten. 2.4. Beperking van de instroom in en bevordering uitstroom
uit socialezekerheidsregelingenOm de instroom in de socialezekerheidsregelingen te beperken, hebben dit
kabinet en voorgaande kabinetten reeds veel ondernomen. Op dit moment is extra
aandacht voor de instroom in de WW gewenst. Twee factoren kunnen leiden tot
een extra druk op de WW. Ten eerste is de WAO veel moeilijker te gebruiken
als afvloeiingsregeling. Hierdoor zullen meer werknemers zich als werkloos
bij de uitvoeringsinstantie melden. Ten tweede kunnen ouderen de gebruikelijke
uittredingsroutes zoals de WAO en VUT steeds moeilijker kunnen benutten. Het
kabinet onderzoekt op dit moment verschillende mogelijkheden om de instroom
in de WW te beperken.Het kabinet onderzoekt onder meer of er instrumenten kunnen worden ingezet
om bedrijven die in moeilijkheden verkeren maar die wel goede langere
termijn perspectieven hebben tijdelijk hulp te bieden. Ook op die manier kan
een toestroom tot de WW worden voorkomen. Hierbij denkt het kabinet aan het
instrument van het verlenen van toestemming van werktijdverkorting met het
vervallen van de loondoorbetalingsverplichting (de WTV-regeling). De toepassing
van dit instrument leidt weliswaar tijdelijk tot een hoger beroep op de WW
maar voorkomt een langduriger beroep op de WW. ConclusieHet kabinet verricht een studie naar de mogelijkheden voor verruiming
van de mogelijkheden van het WTV-instrument.Met premiedifferentiatie kunnen risico's in de sociale zekerheid specifieker
worden toegerekend. Bij het terugbrengen van het aantal ziekmeldingen heeft
premiedifferentiatie en de invoering van een eigenrisicoperiode een belangrijke
rol gespeeld. Bij het arbeidsongeschiktheidsrisico zal dat naar verwachting
eveneens het geval zijn. De vraag is of premiedifferentiatie in de werkloosheidsverzekering
bedrijven kan ontmoedigen hun oudere werknemers naar de WW-regeling te laten
afvloeien. Bedrijven worden er wel directer door geconfronteerd met de maatschappelijke
kosten die zij veroorzaken door grootschalige herstructureringen5.Een belangrijke vraag is of experience rating tot minder ontslagen
leidt. Blijft het aantal ontslagen nagenoeg hetzelfde, dan stijgen de ontslagkosten
en daardoor de loonkosten. Het gevolg is dat de structurele werkloosheid stijgt.
Leidt experience rating wel tot beperking van het aantal ontslagen
dan neemt de werkloosheid alleen al om die reden structureel af. In sectoren
die uitstoot van arbeid weten af te remmen, zullen de lasten bovendien dalen
waardoor de werkgelegenheid hier kan groeien.Het kabinet verricht op dit moment een studie naar premiedifferentiatie.
Aspecten die daarbij in ogenschouw worden genomen zijn onder meer:– het feit dat in de uitzendbranche per definitie sprake is van
een grote instroom en uitstroom van arbeidskrachten zodat premiedifferentiatie
uitzendorganisaties financieel prikkelt om hun arbeidskrachten direct na het
aflopen van de ene baan te bemiddelen naar een nieuwe baan;– complicaties bij seizoengebonden arbeid: omdat vraag en aanbod
van arbeid hier niet op elkaar aansluiten;– de gevolgen bij reorganisaties: «vroegtijdige pensionering
via de WW» voor oudere werknemers is bij premiedifferentiatie veel minder
aantrekkelijk;– de geneigdheid van de werkgever bij onderhandelingen over een
sociaal plan om werknemers intensieve begeleiding bij het zoeken naar nieuw
werk te bieden; de werkgever heeft er immers belang bij dat de werkloosheid
kort duurt.Overigens kan premiedifferentiatie in de WW ook invloed hebben op het
aannamebeleid van bedrijven. Die bedrijven die gevoelig zijn voor conjuncturele
schommelingen of om andere redenen vrij snel mensen ontslaan zullen geconfronteerd
worden met hogere arbeidskosten en dientengevolge minder makkelijk personeel
in dienst nemen. Die bedrijven die weinig mensen ontslaan worden geconfronteerd
met lagere arbeidskosten waardoor het wellicht aantrekkelijker wordt mensen
in dienst te nemen. ConclusieBehalve premiedifferentiatie ter beperking van de instroom in de WW is
het kabinet ook bereid te onderzoeken of een WW met opbouwen spaarelementen
beter aansluit bij een flexibeler arbeidsmarkt en daarbij de uitstroom uit
de WW bevordert. In paragraaf 2.8 wordt hierop nader ingegaan.Premiedifferentiatie is wellicht een bruikbaar instrument om de instroom
in de WW te beperken. Het kabinet verricht momenteel studie naar premiedifferentiatie
in de WW waarbij ook wordt ingegaan op de samenloop ervan met de effecten
van de voorgenomen premiedifferentiatie in de WAO en van de wachtgeldverdeling.
Bij deze studie zal ook worden gekeken naar de samenhang met het ontslag-
en aannamebeleid en de ideeën rond de WTV-regeling. 2.5. Ontsnappen uit de armoedevalDe armoedeval treedt op als de overgang van uitkering naar laagbetaald
werk niet of nauwelijks loont omdat tegenover de inkomensstijging een forse
inkomensachteruitgang staat: behalve de sociale uitkering verdwijnen ook allerlei
inkomensafhankelijke subsidies. De val wordt nog groter als sprake is van
inkomensafhankelijke regelingen waarvan meerjarig gebruik wordt gemaakt, zoals
de huursubsidie, de studiefinanciering en de kinderopvang. Wordt gebruik gemaakt
van meerdere inkomensafhankelijke regelingen dan kan de armoedeval zelfs een
verlies aan besteedbaar inkomen opleveren. Om het stelsel activerender te
maken, moet de steile progressie waarmee aanspraken verminderen en eigen bijdragen
toenemen kritisch worden bekeken. Een eerste bescheiden aanzet daartoe heeft
het kabinet reeds gegeven met een aanpassing van de huursubsidietabel voor
alleenstaanden jonger dan 65 jaar.Het bestrijden van de armoedeval is lastig. Inkomensafhankelijke regelingen
zijn een gericht instrument om de inkomenspositie van mensen met een laag
inkomen te beschermen. Tegelijkertijd vormen deze regelingen voor mensen die
er gebruik van maken een armoedeval. Ze kunnen er moeilijk uit komen. Zouden
deze regelingen generiek worden gemaakt dan zouden groepen mensen van deze
regelingen profiteren zonder dat daar noodzaak toe is en het beslag op de
budgettaire middelen zou velen malen groter zijn. Het achterwege laten van
de inkomensafhankelijke regelingen zou leiden tot onaanvaardbare aantasting
van de inkomenspositie van de mensen met een laag inkomen. Het beleid moet
met dit spanningsveld rekening houden. Terughoudendheid met inkomensafhankelijke
regelingen is vanuit het oogpunt van activering geboden doch dit mag niet
ten koste gaan van de noodzakelijk inkomensbescherming.De armoedeval kan worden beperkt door terughoudendheid te betrachten bij
het introduceren van inkomensafhankelijke regelingen en door bij inkomensstijging
de aanspraken op allerlei regelingen meer dan nugeleidelijk te
laten dalen. Dit zelfde geldt voor verhoging van eigen bijdragen. Een voorbeeld
hiervan is het beleid rond de Individuele huursubsidie voor alleenstaanden.
Eigen bijdragen en subsidies die sterk progressief zijn, werken een vergroting
van de armoedeval in de hand. Een meer geleidelijke daling heeft overigens
wel gevolgen voor het beslag op de budgettaire middelen en zal derhalve een
integrale afweging tussen doel en middelen vergen.Om werken financieel aantrekkelijker te maken is in de afgelopen jaren
het arbeidskostenforfait meerdere keren verhoogd. Op dit moment profiteren
nagenoeg alle werkenden van een verhoging van het arbeidskostenforfait. Wordt
er voor gekozen het arbeidskostenforfait zodanig aan te passen dat het instrument
wordt geconcentreerd bij de laagstbetaalden dan zijn de budgettaire consequenties
uiteraard geringer. Een arbeidskostenforfait dat zich richt op de laagst betaalden
zou de armoedeval voor uitkeringsgerechtigden bij het aannemen van een baan
verminderen. Eenmaal aan het werk zou voor de laagst betaalden die net niet
meer zouden profiteren van dit inkomensafhankelijk arbeidskostenforfait als
zij een kleine carriërestap maken de armoedeval juist toenemen. Ook zou
bij een toespitsing op laagbetaalden de invloed op de algemene loonontwikkeling
kleiner worden. Overigens is het maximum van het bestaande arbeidskostenforfait
voor 98 procent van de belastingplichtigen hoger dan de werkelijke aftrekbare
verwervingskosten. Een steeds verdere verhoging stuit daarom op bezwaren.
Het financieel aantrekkelijker maken van werken door belastingmaatregelen
zou daarom bij voorkeur met een instrument, dat geen relatie heeft met de
verwervingskosten moeten gebeuren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door het arbeidskostenforfait
te splitsen in een arbeidsaftrek en een kostenaftrek al dan niet gekoppeld
aan het inkomen. Over deze kwestie zal het kabinet een nader standpunt bepalen.De invloed van subsidies op de armoedeval wordt onderzocht door de werkgroep
Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen. Deze werkgroep bekijkt onder
meer in hoeverre het mogelijk is om door harmonisatie van het inkomensbegrip
in de diverse inkomensafhankelijke regelingen en door een beperking van de
gecumuleerde effecten ervan de armoedeval kan worden verkleind. In het ideale
geval zijn alle regelingen ondergebracht in één systeem: dit
voorkomt cumulatie-effecten. De bedoeling is dat de werkgroep in het voorjaar
1997 zal rapporteren.De armoedeval kan eveneens beïnvloed worden door beleid van lokale
overheden. Zij voeren immers enkele inkomensafhankelijk regelingen uit, waarbij
zij zelf een bepaalde beleidsruimte hebben om deze in te vullen.Te denken valt bijvoorbeeld aan het kwijtscheldingsbeleid. Gemeenten en
Waterschappen kunnen binnen bepaalde grenzen minima ontheffing verlenen van
het betalen van bepaalde lokale belastingen of heffingen. Deze belastingen
en heffingen zijn de laatste jaren sterk in omvang gestegen, zoals blijkt
uit de kabinetsnota over de lokale lastendruk. Deze stijging maakt het er
voor minima niet gemakkelijker op om rond te komen. De verruiming van de kwijtscheldingsnorm
waartoe onlangs besloten is, heeft verlichting gebracht in deze problematiek.Echter een nadeel van de huidige kwijtscheldingsmogelijkheden kan zijn
dat de armoedeval erdoor wordt verscherpt als de mogelijkheden algemeen worden
benut. Naast het kwijtscheldingsbeleid kunnen gemeenten het instrument van
de bijzondere bijstand inzetten, waarmee mensen op het sociaal minimum met
inkomensproblemen op individuele wijze kunnen worden geholpen, zonder dat
het inkomensverschil tussen werken en niet werken in algemene zin wordt beperkt.
In die zin kan de bijzondere bijstand bijdragen aan het beperken respectievelijk
voorkomen van de zogenaamde armoedeval.Aan de hand van de resultaten van een lopend onderzoek naar de reële
besteding van de thans beschikbare middelen voor de bijzondere bijstand zal
bezien moeten worden hoe kan worden voorkomen dat actieve gemeenten die zich
daadwerkelijk inzetten voor de armoedebestrijding hierbij tegen financiële
tekorten oplopen terwijl andere geld overhouden. Over de bevindingen en gevolgen
voor de inzet van het instrument van de bijzondere bijstand zal in het voorjaar
door het kabinet worden gerapporteerd. ConclusieDé oplossing voor het probleem van de armoedeval bestaat niet.
Er zijn nogal wat regelingen die de armoedeval openzetten, zoals de individuele
huursubsidie, studiefinanciering en het lokaal inkomensbeleid. Daarom zal
het terugdringen van de armoedeval zowel op het lokale niveau als op het centrale
niveau de aandacht moeten hebben. Wat betreft het lokale niveau kan aan de
problematiek van de armoedeval enigszins tegemoet worden gekomen wanneer meer
gebruik wordt gemaakt van het instrument bijzondere bijstand naast de mogelijkheden
van het kwijtscheldingsbeleid. Wat betreft het centrale niveau zal het kabinet
de Kamer hierover informeren op basis van het rapport Harmonisatie Inkomensafhankelijke
Regelingen. 2.6. De ongelijke verdeling van arbeidHet verschil in arbeidsparticipatie tussen mannen en vrouwen is, ondanks
de grote inhaalslag van vrouwen, nog steeds te groot (zie bijlage 1). Met
name bij mensen ouder dan 25 jaar zijn er grote verschillen: van de mannen
werkt 87 procent, van de vrouwen 54 procent. Bovendien werken mannen voornamelijk
voltijds, terwijl vrouwen relatief vaak in deeltijd werken. In 1994 had 9,4
procent van de werkende mannen een deeltijdbaan, en 56 procent van de werkende
vrouwen. De participatie van vrouwen tussen 25 tot 45 jaar loopt sterk uiteen
en hangt samen met de opleiding van moeders. Het percentage werkende hoogopgeleide
vrouwen is driemaal zo groot als het percentage werkende laagopgeleide vrouwen.
Het opleidingsniveau speelt ook een belangrijke rol bij de beslissing om als
moeder weer te gaan werken6.Het percentage herintredende hoogopgeleide moeders is tweemaal zo hoog
als het percentage herintredende laagopgeleide moeders. Verder is het aantal
banen voor lager opgeleiden te gering. Lager opgeleide vrouwen hebben daardoor
extra veel moeite om weer op de arbeidsmarkt te komen.De ongelijke verdeling in arbeidsparticipatie tussen mannen en vrouwen
staat het streven van het kabinet naar meer economische zelfstandigheid voor
vrouwen in de weg. Daar komt nog bij dat in lager opgeleide gezinnen de vrouw
relatief nóg minder werkt. Dit betekent dat deze huishoudens op twee
manieren minder inkomen ontvangen: ze zijn lager opgeleid en krijgen dus een
lager loon, én vaker werkt slechts één van beide zodat
er maar één inkomstenbron is.De Commissie Toekomstscenario's heeft een aantal scenario's geschetst
voor de verdeling van arbeid en zorg tussen mannen en vrouwen tot het jaar
20107. Het kabinet heeft aangegeven8 zich bij de ontwikkeling van het toekomstige beleid te laten inspireren
door het Combinatiescenario. Hierin zijn in het jaar 2010 de zorgtaken gelijk
verdeeld over mannen en vrouwen. Een deel van de zorgtaken, zoals kinderopvang
en thuiszorg, wordt uitbesteed. Door de gelijke verdeling van zorgtaken verdwijnt
het onderscheid tussen primaire en secundaire verdieners. Verschil in inkomen
tussen partners is niet meer systematisch gekoppeld aan sekse.In dit scenario zijn meer vrouwen economisch zelfstandig en dit betekent
ook dat de P/A-ratio9 van mannen en vrouwen niet
langer verschilt. Er is dus sprake van een omvangrijke herverdeling van zorgarbeid
én betaalde arbeid, waarbij mannen korter gaan werken, en vrouwen langer.
Dit kan langs twee lijnen gebeuren.Bij de eerste wordt verondersteld dat de naoorlogse trend van verkorting
van de voltijdse arbeidsduur met 0,7 procent per jaar gecontinueerd wordt10. Hierdoor wordt de voltijdse werkweek in 2010 ruim
34 uur per week. De tweede lijn volgt de CPB-raming dat de voltijdse arbeidsduur met 0,25
procent per jaar afneemt. Dit zou neerkomen op een voltijdse werkweek van
36,5 uur. De P/A-ratio's van mannen en vrouwen kunnen dan alleen naar elkaar
toe groeien doordat mannen op grote schaal in deeltijd gaan werken. ConclusieDe economische verzelfstandiging van vrouwen is voor een deel een zelfstandig
proces, zoals ook uit blijkt uit de analyse van het bovengenoemde SER-advies.
Naarmate bovendien de «volledige» arbeidsduur korter wordt, groeien
deeltijdwerk en voltijdwerk naar elkaar toe en wordt het Combinatiescenario
geleidelijk aan realiteit.Het kabinet kan de verwezenlijking van het Combinatiescenario met beleid
ondersteunen. Het kabinetsbeleid is gericht op het bevorderen van deeltijdarbeid.
Zo wordt op 1 november 1996 de Wet Verbod op onderscheid op grond van
arbeidsduur van kracht. Deze wet verbiedt discriminatie van deeltijders
door hen relatief slechtere arbeidsvoorwaarden te bieden dan voltijd werknemers,
tenzij de werkgever dit objectief kan rechtvaardigen. Zie ook paragraaf 2.9,
waar het huidige en voorgenomen beleid voor verlofregelingen wordt uiteengezet.Behalve de mogelijkheid de arbeidsduur aan te kunnen passen in verband
met zorgtaken is het kunnen uitbesteden van zorgtaken belangrijk. Het kabinet
zal in het voorjaar van 1997 de stand van zaken rond de kinderopvang evalueren.
Hierbij bekijkt het kabinet ook hoe buitenschoolse opvang kan worden verbeterd.
De toegankelijkheid van en de kwaliteitsvoorschriften voor de kinderopvang
zullen tevens in het project Marktwerking, Deregulering en Wetgeving worden
bezien. Dit project is inmiddels gestart.Voor een deel is de economische verzelfstandiging van vrouwen geen zelfstandig proces. Uit de situatieschets van de SER blijkt dat het
niet vanzelfsprekend is dat lager opgeleide vrouwen met jonge kinderen deelnemen
aan betaalde arbeid. Bij de beslissing al dan niet te blijven werken speelt
een groot aantal factoren een rol, zoals de kwaliteit van de arbeid, de arbeidsvoorwaarden,
de kosten van het combineren van arbeid en zorg, en de inkomensondersteuning
door de overheid in het geval van alleenverdienerschap. Ook bij herintreding
spelen deze factoren een rol.Bij nieuw beleid moet uiteraard rekening worden gehouden met enige spanning
tussen inkomensondersteuning voor huishoudens en participatiebevordering van
de leden van die huishoudens.De OECD heeft vastgesteld dat het sociale stelsel in veel OECD-landen
nog is afgestemd op huishoudens met één inkomen11. Dit ontmoedigt arbeidsparticipatie van de «secundaire»
verdiener (armoedeval). In de praktijk raakt dit vooral lager opgeleide vrouwen.
Het kabinet zal onderzoeken hoe lager opgeleide werknemers kunnen worden gestimuleerd
om arbeid en zorg te combineren. Het zal hierover rapporteren in een nota Zorg voor Economische Zelfstandigheid.In het verlengde van het Combinatiescenario zal het kabinet onderzoeken
hoe de herverdeling van zorgtaken en betaalde arbeid bevorderd kan worden.
Ook bij (lager opgeleide) alleenstaande ouders zal het kabinet zoeken naar
een lonende combinatie van arbeid en zorg. Het kabinet zal hiertoe de maatregelen
uit het Combinatiescenario nader verkennen.Het Combinatiescenario heeft belangrijke raakvlakken met het beleid gericht
op activering dat in deze nota wordt bepleit. Uitbesteding van zorgtaken leidt
immers tot een extra vraag naar arbeid in de zorgsector. Dit draagt bij aan
de verdere groei van de werkgelegenheid. Het probleem van de
hoge belasting op arbeid geldt extra bij het uitbesteden van zorg in combinatie
met arbeid. Immers over het eigen arbeidsinkomen en over de zorgtaken die
worden uitbesteed wordt belasting betaald. Natuurlijk is dit niet iets specifiek
voor vrouwen en het uitbesteden van zorgtaken. Dit probleem geldt per definitie
voor het uitbesteden van diensten. Een verkleining van de wig heeft in deze
situaties dus een extra positief effect. Dit is van belang voor het creëren
van werkgelegenheid in de persoonlijke dienstverlening. Voorts bevat het advies
van de Emancipatieraad12 over de Toekomstscenario's
Onbetaalde Arbeid aanknopingspunten voor het verder stimuleren van flexibilisering
van de arbeid. Aansluitend op de nota Om de kwaliteit van Arbeid en Zorg,
investeren in verlof13 zullen beleidsopties
voor de middellange termijn moeten worden verkend. De spanning tussen stimuleren van economische zelfstandigheid voor vrouwen
en inkomensbescherming zal slechts zeer geleidelijk kunnen worden weggenomen.
Hierbij is het vooral van belang de kosten van kinderopvang in relatie tot
de inkomenspositie van het huishouden betaalbaar te houden.De nota Zorg voor Economische Zelfstandigheid zal in 1997 verschijnen. 2.7. De arbeidsparticipatie van ouderenDe arbeidsparticipatie van mensen ouder dan 55 jaar is laag en daardoor
is hun beroep op de sociale zekerheid groot. De toenemende vergrijzing in
combinatie met de steeds langere opleidingsduur van jongeren vormt op termijn
een steeds grotere bedreiging voor een houdbaar sociaal stelsel. Het aantal
ouderen zal nog verder stijgen, waardoor het financieel draagvlak voor de
sociale verzekeringen verder afbrokkelt. Daarnaast willen en kunnen veel ouderen
nog betaald werken, terwijl ze dan niet meer mogen.Het bevorderen van arbeidsparticipatie van ouderen vereist in de eerste
plaats dat leeftijdsdiscriminatie wordt voorkomen. Mede om deze reden is op
1 januari 1994 de richtlijn «ontslagbeleid voor oudere werknemers»
ingetrokken. Bij collectief ontslag gelden sindsdien de beginselen van anciënniteit
(last in first out) of – op verzoek van de werkgever –
afspiegeling (evenwichtige spreiding over vijf leeftijdscategorieën).
Wetgeving die leeftijdsdiscriminatie verbiedt kan helpen leeftijdsdiscriminatie
te voorkomen. Daarom heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
5 juli jongstleden de Stichting van de Arbeid en de Raad voor het Overheidspersoneelbeleid
gevraagd hun opvatting over een voorgenomen wet die leeftijdsdiscriminatie
gaat verbieden bij werving en selectie aan hem kenbaar te maken. Bij de voorbereiding
van het wetsvoorstel zal het kabinet ook aandacht besteden aan de vraag in
hoeverre in CAO's een ongerechtvaardigd onderscheid op basis van leeftijd
wordt gemaakt.Het ouderenbeleid op de werkvloer staat in Nederland nog in de kinderschoenen.
Veel werkgevers zouden het werk voor ouderen aantrekkelijker kunnen maken.
Bij het arbobeleid moet speciale aandacht aan de oudere werknemer worden besteed.
Daarbij zou het accent moeten liggen op de kracht van oudere werknemers: de
kennis en ervaring die zij in de loop der jaren hebben opgedaan.Beleid om ouderen voor het arbeidsproces te behouden moet bestaan uit
financiële en niet-financiële instrumenten.Het aantrekkelijk maken van participatie van ouderen is een onderdeel
van goed personeelsbeleid, gericht op alle leeftijdscategorieën. In een
aantal sectoren waaronder die van het onderwijs wordt dit ontwikkeld. Preventief
beleid, gericht op een vitale beroepsuitoefening, verhoogt de kansen op de
keuze voor blijvende participatie. Mogelijkheden als loopbaanonderbreking
(sabbatsverlof) en nascholing maken hiervan deel uit. Daarnaast moeten ouderen
de gelegenheid hebben de mate van deelname aan het arbeidsproces geleidelijk
aan te passen aan hun veranderde fysieke belastbaarheid. Rechtspositionele
voorzieningen waardoor de oudere een of twee dagen seniorenverlof per week
kan opnemen, voorkomen dat hij vlucht uit het arbeidsproces. Aanpassing van
pensioenregelingen met een eindloonkarakter in regelingen met middelloonelementen
kan ook bijdragen aan handhaving van oudere werknemers in het arbeidsproces.
Door de versterking van het opbouwkarakter worden de gevolgen van demotie
voor het pensioen dan beperkt. In hoofdstuk 3 wordt hierop nader ingegaan.Ouderen verlaten het arbeidsproces vroegtijdig langs verschillende wegen.
Ze gaan met de VUT, maken gebruiken van een «pre-pensioenregeling»
of komen in de WW of WAO. Werkgever en werknemer «kiezen» een
regeling op basis van onder meer de financiële aantrekkelijkheid ervan.
De WW en de WAO bieden relatief gunstige uitkeringen als de werknemer lang
gewerkt heeft. Dit is gerechtvaardigd door de doelstelling van deze loondervingsverzekeringen:
het garanderen van inkomenscontinuïteit gedurende een bepaalde periode.
Daarbij wordt ervan uitgegaan dat hoe langer de werknemer aan een bepaald
inkomensniveau is gewend (en zijn leven daaraan heeft aangepast) hoe langer
bescherming van dat inkomensniveau gerechtvaardigd is. Andere overwegingen
die daarbij een rol spelen zijn dat in de regel oudere werknemers ook langer
premie hebben betaald en dat hun kansen op participatie op de arbeidsmarkt
lager zijn dan die van jongere werknemers. Inmiddels is de uitvoering van
deze regelingen verbeterd en het sanctiebeleid aangescherpt waardoor de toetredingsdrempel
tot de WW en de WAO verhoogd is. De financiële aantrekkelijkheid van
de WAO als uittredingsroute is afgenomen, vooral als gevolg van het nieuwe
arbeidsongeschiktheidscriterium. De druk op de WW kan toenemen als werkgevers
deze regeling aantrekkelijker maken als uittredingsroute door aanvullingen
op de uitkering te geven. De aantrekkelijkheid van de uittredingsroute wordt
mede bepaald door de mogelijkheid de pensioenopbouw voort te zetten. Veel
pensioenregelingen kennen de mogelijkheid van gratis pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid.
Ook bij de WW is een mogelijkheid tot voortzetting via de bijdrage uit het
Fonds Voorheffing Pensioenen (FVP). Met name in het geval van het opschuiven
van de pensioendatum kan hierdoor gedurende de uitkeringsperiode een buitenproportioneel
pensioen worden opgebouwd met publieke gelden. Eerder is al aangegeven dat
onderzocht wordt of met premiedifferentiatie een dam kan worden opgeworpen
tegen oneigenlijk gebruik van de WW. Ook bij het voorgenomen beleid inzake
het FVP speelt het aantrekkelijk blijven van arbeidsdeelname een rol. Tot
slot kan worden gewezen op de belangrijke rol die de uitvoerende instanties
als poortwachter kunnen vervullen.De VUT-regeling is aantrekkelijk voor werknemers die bijna de VUT-gerechtigde
leeftijd hebben bereikt. De lasten voor die regeling worden immers gedragen
door de generaties na hen. De kosten en baten van deze regeling zouden meer
bij de gebruikers ervan moeten komen te liggen. Dit betekent dat de VUT het
karakter moet krijgen van een pensioenregeling, die de werknemer dus zelf
opbouwt. Werknemers maken naarmate ze meer zelf opbouwen een betere afweging
tussen de kosten van vervroegd uittreden en de baten van langer blijven werken.
Het kabinet verwacht dat veel werknemers hierdoor zullen kiezen voor langere
deelname aan het arbeidsproces.Als een werknemer voordat hij 65 jaar wordt een ouderdomspensioen ontvangt,
kan het voor werknemer en werkgever extra aanlokkelijk zijn om de
werknemer met een WAO-uitkering te laten afvloeien. De werknemer heeft dan
een inkomen – ingeval van volledige arbeidsongeschiktheid – dat
minstens gelijk is aan zijn laatstverdiende loon; en de werkgever heeft geen
extra kosten. Het is niet bekend hoeveel mensen zowel WAO als ouderdomspensioen
ontvangen. Wel is het gebruikelijk om in pensioenreglementen de bepaling op
te nemen in deze gevallen de WAO-uitkering geheel of gedeeltelijk te korten
op het pensioen. Dit vindt het kabinet uiteraard ongewenst. In deze gevallen
is een inkomensvervangende wettelijke uitkering niet nodig.Van de socialeverzekeringsuitkeringen kent alleen de WW een bepaling op
grond waarvan inkomsten als een ouderdomspensioen of een VUT-uitkering in
mindering worden gebracht. De vraag is of in de WAO een soortgelijke bepaling
moet worden opgenomen.Deze zogeheten anticumulatiebepaling is alleen effectief als het pensioen
voor het 65ste levensjaar in gaat. Bij sommige pensioenregelingen kunnen werknemers
zelf de ingangsdatum kiezen, waardoor de bepaling haar kracht verliest. De
kracht van de bepaling neemt nog verder af door de mogelijkheid van pensioenopbouw
bij werkloosheid via het FVP. Het kabinet nodigt de sociale partners uit om
gezamenlijk te onderzoeken hoe dit het beste kan worden opgelost. Ook bij
de voorgenomen privatisering van het FVP moet hieraan aandacht worden besteed.Het aanpassen van de beloning aan het productieniveau van de oudere werknemer
kan bijdragen aan een langere participatie van de oudere werknemer in het
arbeidsproces. De kosten voor de werkgever voor het in dienst houden van de
oudere werknemer zijn op die manier meer in overeenstemming met de productie
van de oudere werknemer. De demotie van de oudere werknemer heeft ook gevolgen
voor z'n rechten op een eventuele WW-uitkering of een WAO-uitkering. De gevolgen
voor z'n pensioen wordt in hoofdstuk 3 besproken. De achteruitgang in inkomen
is voor de oudere werknemer wellicht makkelijker te accepteren als de doorwerking
van deze achteruitgang in zijn recht op WW en WAO worden gematigd. Dit kan
door bij de bepaling van het loon waarop hun uitkering wordt gebaseerd rekening
te houden met het loon voorafgaande aan de demotie. Overigens leidt een dergelijke
maatregel er wel toe dat de belemmering voor demotie weliswaar afneemt maar
tegelijk ook de belemmering om tot de WW of de WAO toe te treden. Een nadere
afweging van de voor- en nadelen is dan ook vereist. ConclusieHet bevorderen van de arbeidsparticipatie van ouderen begint met een gedegen,
leeftijdsbewust personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid. Dit kan worden ondersteund
door wetgeving die leeftijdsdiscriminatie verbiedt. In haar nota Flexibiliteit
en Zekerheid van 3 april jongstleden heeft de Stichting van de Arbeid
het voornemen bekend gemaakt om in de tweede helft van dit jaar verder overleg
te voeren over de thema's scholing en ouderenbeleid. Na ommekomst van dit
overleg zal bezien worden of, en zo ja, in welke mate de ontwikkeling van
nieuw beleid op het terrein van leeftijdsbewust personeelsbeleid wenselijk
is. Daarnaast moet de keuze voor het vervroegd verlaten van het arbeidsproces
gebaseerd zijn op een afweging van baten en lasten hiervan.Het kabinet denkt dat ondermeer de volgende instrumenten om de participatie
van ouderen zullen bevorderen: het ombouwen van VUT-uitkeringen naar pre-pensioenregelingen
en het voorkomen van cumulaties van socialezekerheidsuitkeringen en een pensioenuitkering.
Of ook instrumenten als premiedifferentiatie in de WW en het wegnemen van
belemmeringen in de sfeer van de WW en de WAO voor demotie kunnen
worden ingezet hangt af van de uitkomsten van de aangekondigde studies. Over
de uitwerking van dit instrumentarium zal het kabinet overleggen met sociale
partners. 2.8. Flexibiliteit en sociale zekerheid Relevante thema'sDe arbeidsmarkt laat een rijk boeket van arbeidsvormen zien. Het stelsel
van sociale zekerheid kan niet iedere vorm van arbeid een eigen toegangsdeur
bieden. Dan zou uitzondering op uitzondering worden gestapeld, en zou het
stelsel ondoorzichtig worden. Daarom is het zaak te zoeken naar generale regels
die leiden tot aanvaardbare aanspraken op sociale zekerheid. Bij het arbeidsrecht
is het al dan niet aanwezig zijn van een arbeidsovereenkomst zo'n generale
regel die een algemeen aanknopingspunt biedt voor de rechtspositie van werknemers.De toepasselijkheid van deze regel wordt versterkt met de uitvoering van
de maatregelen uit de nota Flexibiliteit en Zekerheid. In dat kader
heeft het kabinet voorstellen ontwikkeld waardoor bij flexibele arbeidsrelaties
eerder van het bestaan van een arbeidsovereenkomst wordt gesproken. Deze algemene
benadering biedt meer duidelijkheid en zekerheid voor veel werknemers met
een flexibel arbeidscontract. En het biedt hen de toegang tot de werknemersverzekeringen.
Ook voor de kring der verzekerden bij de werknemersverzekeringen is de arbeidsovereenkomst
het uitgangspunt. Op dit punt heeft echter een flink aantal uitbreidingen
en beperkingen plaatsgehad. Met het oog op eenvoud en doorzichtigheid wordt
reeds gewerkt aan aanpassing van de kring van verzekerden.Vooral de laatste twee decennia zijn nieuwe vormen van arbeid als paddestoelen
uit de grond geschoten. Vaak gaat het hierbij om flexibele banen, zoals uitzendarbeid,
banen met een wisselend aantal uren per week, of met werk op incourante tijden.Het flexibeler worden van arbeid heeft zijn weerslag op het stelsel van
werknemersverzekeringen. Dat stelsel is opgezet in een periode dat flexibele
arbeid niet of nauwelijks voorkwam. Maar dat betekent niet dat deze verzekeringen
voorbij moeten gaan aan nieuwe arbeidsrelaties. Integendeel, ze moeten gemoderniseerd
worden. En daarbij moet steeds onderzocht worden of werknemers met bepaalde
nieuwe flexibele banen nog wel onder de bescherming van sociale verzekeringen
vallen14. Bij het maken van de keuze of een
arbeidsrelatie onder de sociale verzekering moet worden gebracht is het uitgangspunt
het bieden van inkomenscontinuïteit en het geven van een minimum aan
bescherming. Immers wanneer de werknemer door zijn werk geen inkomenscontinuïteit
of minimale bescherming krijgt, dan is het logisch dat werknemersverzekeringen
die in deze gevallen ook niet bieden. Deze paragraaf gaat nader in op de sociale
verzekeringen in relatie tot de toenemende flexibilisering van arbeid. ToegangscriteriaDe verzekering die de Ziektewet (ZW) biedt, geldt slechts in
de weken waarin arbeid is verricht en/of een WW-uitkering is ontvangen. Worden
«flexwerkers» ziek in de periode waarin zij niet werken en ook
geen WW-uitkering ontvangen, dan zijn zij niet verzekerd tegen ziekte. Het
kabinet zal onderzoeken of het mogelijk is de toegang tot de ZW voor mensen
met flexibele dienstverbanden te vergroten. Bijvoorbeeld door de weekverzekering
om te zetten in een maandverzekering. Daarbij zal ook worden gekeken naar
de positie van de huidige ZW als zodanig waarbij onderzocht wordt
of in deze wet de mogelijkheid moet worden opgenomen om het ziekterisico zelf
te dragen.Is de WW toegesneden op flexibele arbeidsvormen?Het kabinet heeft geen indicatie dat de toegang tot de WW te nauw is voor
«flex-werkers». Uit een evaluatiestudie15 blijkt dat met de stelselherziening in 1987 de toegang tot de WW
juist is verbeterd voor werknemers met een minder regulier arbeidspatroon.
Met de wijziging van de WW in maart 1995 is de toegang tot de loongerelateerde
WW-uitkering weer vernauwd. De meeste flexibele werknemers blijven wel recht
houden op een minimumuitkering van een half jaar. Werknemers die wat langer
een flexibele arbeidsrelatie hebben, voldoen evenals reguliere werknemers
ook al snel aan de arbeidsverleden-eis waardoor recht op een loongerelateerde
uitkering ontstaat. De reden voor de wijziging van de WW was de grote afstand
tot de arbeidsmarkt van werknemers die niet aan de referte-eis en de arbeidsverleden-eis
voldoen. Een loongerelateerde uitkering is dan voor de inkomenscontinuïteit
niet noodzakelijk.Ondanks deze wijziging is er geen indicatie dat de toegang tot de WW te
krap is. Nog steeds wordt beantwoord aan het doel van de wet: het garanderen
van inkomenscontinuïteit voor werknemers die daar gezien hun arbeidsverleden
recht op hebben. Bovendien is bij de referte-eis en de arbeidsverleden-eis
met bijzondere situaties rekening gehouden. Zoals het laten meetellen van
zorgjaren in de arbeidsverleden-eis. Indien men in enig jaar over 52 dagen
loon ontvangt, telt dat al als een heel jaar voor de arbeidsverleden-eis.
De jaren dat men voor kinderen jonger dan zes jaar zorgt, tellen ook mee en
de jaren voor de verzorging van kinderen tussen de zes en twaalf jaar tellen
voor de helft mee. Wat de hoogte en de duur van de WW-uitkering betreft is
er in de huidige WW sprake van opbouwachtige elementen. Naarmate de registratie
van het arbeidsverleden vollediger wordt kan op dit punt meer worden aangesloten
bij de bedoelingen van de wetgever.Toch is het noodzakelijk dat steeds gevolgd wordt of er geen groepen werknemers
buiten de (loongerelateerde) WW vallen, die daar volgens de doelstelling van
de wet wel recht op hebben. Het kabinet wil serieus ingaan op signalen dat
groepen werknemers ten onrechte de toegang tot de WW wordt ontzegd als gevolg
van de referte-eisen. Het kabinet is dan ook bereid te onderzoeken of groepen
werknemers ten onrechte buiten de boot vallen. Daarbij zal het kabinet bekijken
of opbouw- en spaarelementen in de WW beter aansluiten bij de huidige arbeidsmarktsituatie.
Uiteraard zonder dat hierdoor het risico-karakter en de beschermingsfunctie
van de wet wordt ondergraven. Het kabinet denkt hierbij aan een systeem waarbij
de werknemer in iedere periode dat hij werkt rechten opbouwt die
op het moment dat de werkloosheid intreedt worden aangesproken. Een dergelijk
systeem houdt meer rekening met (wisselende) arbeidsposities uit het verleden.De wenselijkheid van een werkloosheidsregeling met opbouw- en spaarelementen
moet worden getoetst aan een aantal criteria. Zo moet de regeling uiteraard
goed uitvoerbaar zijn. Daarnaast moet de regeling voldoende garanties bieden
dat er alleen gebruik van kan worden gemaakt bij onvrijwillige en niet-verwijtbare
werkloosheid. Tot slot zal een nieuwe regeling wezenlijke karakteristieken
van de huidige WW moeten bevatten, zoals solidariteit en het garanderen van
een tijdelijke loondervingsuitkering. ConclusieHet kabinet zal onderzoeken of de weekverzekering die de ZW nu is, kan
worden omgezet in een maandverzekering. Het kabinet heeft geen indicatie dat
de toegang tot de WW en de loongerelateerde uitkering momenteel niet in overeenstemming
is met de bedoeling van de wet. Het kabinet is bereid te onderzoeken of een
WW met opbouw- en spaarelementen beter aansluit bij de arbeidsmarkt. Het kabinet
zal hierover in 1997 rapporteren. Verwijtbaarheid en passende arbeid bij de WWDe Werkloosheidswet bepaalt dat de werknemer door passende
arbeid te behouden of te aanvaarden (artikel 24), voorkomt dat hij verwijtbaar
werkloos wordt, dan wel werkloos is of blijft. De vraag kan gesteld worden
of deze bepalingen voldoende zijn toegesneden op wat hiervoor is gesteld over
flexibiliteit.De begrippen verwijtbaarheid en passende arbeid kunnen in relatie tot
flexibiliteit worden bezien op de volgende punten.Allereerst bij een wisseling van baan. Wanneer een werknemer een vaste
baan inruilt voor een tijdelijke en hij vervolgens werkloos wordt, is hij
in beginsel verwijtbaar werkloos. Wanneer het echter de bedoeling was dat
er na het tijdelijke dienstverband een reguliere arbeidsverhouding tot stand
zou komen én er geen sprake is van werkloosheid als gevolg van verwijtbaar
disfunctioneren wordt de werkloosheid niet aan de werknemer verweten. Indien
er gedurende het tijdelijke dienstverband een nieuw WW-recht wordt opgebouwd
(met andere woorden: wanneer wordt voldaan aan de «26 uit 39 weken eis»),
heeft de eerdere beëindiging van het vaste dienstverband geen betekenis
meer voor de aard van de werkloosheid.Een tweede punt is de combinatie van arbeid en zorg. Stel dat een werknemer
ontslag neemt uit een baan die niet te combineren is met zorg. Of dit onder
de term verwijtbare werkloosheid valt, hangt af van het antwoord op de vraag
of het ontslag voorkomen had kunnen worden. Voorop dient te staan dat de combinatie
van arbeid en zorg mogelijk wordt gemaakt. Dit vraagt een inspanning van werkgever
en werknemer. Artikel 4.1 van de Arbeidstijdenwet verplicht de
werkgever om bij het voeren van zijn algemeen ondernemingsbeleid met betrekking
tot arbeids- en rusttijden van de werknemers, voor zover dat rederlijkerwijs
van hem gevergd kan worden, rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden
van de werknemers.Dit artikel geeft de werknemer geen individueel recht op aangepaste werktijden,
maar verplicht de werkgever wel om een weloverwogen afweging te maken tussen
de bedrijfsbelangen en de belangen van de werknemers.De werkgever moet zijn arbeidsorganisatie zo inrichten dat de individuele
werknemer in staat is om zorgtaken en arbeid te combineren. En de werknemer
moet zijn zorgtaken zo inrichten dat hij zijn arbeid zoveel mogelijk in normale
werktijden kan doen. Beiden moeten dus een forse inspanning leveren om de
combinatie van arbeid en zorg mogelijk te maken. Spant de werknemer zich onvoldoende
in en wordt hij ontslagen dan vervalt zijn recht op een WW-uitkering.Van de werkloze werknemer mag worden verwacht dat hij voor het verkrijgen
van een WW-uitkering zijn zorgtaken zo inricht dat hij beschikbaar is voor
de arbeidsmarkt. De werkloze werknemer krijgt hiervoor uiteraard wel de tijd.
Binnen een redelijke termijn moet hij duidelijk kunnen maken hoeveel uur per
week hij beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Op dit moment hebben
de bedrijfsverenigingen enige beleidsvrijheid in het beoordelen van de WW-rechten
van iemand met zorgtaken. Deze beleidsvrijheid wordt ook afgebakend door de
jurisprudentie. Hieruit16 blijkt dat een ontslagname
ten behoeve van de zorg niet als verwijtbaar wordt gezien als er een acute
noodzaak toe is omdat er binnen redelijke termijn geen goede oplossing voorhanden
is.Er zijn geen indicaties die er op duiden dat gegeven het beleid van de
bedrijfsverenigingen en de jurisprudentie de WW onvoldoende rekening houdt
met zorgtaken van de werkloze werknemer.Bij de voorwaarden die gesteld worden aan het behoud van de uitkering
is het begrip «passende arbeid» aan de orde. In welke mate kunnen
diverse vormen van arbeid onder het begrip passende arbeid worden gebracht?
Welke eisen kunnen worden gesteld aan vorm en duur van het contract dat wordt
aangeboden? Het kabinet zal zich op dit punt inzicht verschaffen en daarover
rapporteren. ConclusieOp het punt van het verwijtbaarheidscriterium in de WW is er geen indicatie
dat er een probleem is in relatie tot flexibele arbeid. Over het begrip passende
arbeid zal het kabinet zich beraden. Verzekerd loonWerknemersverzekeringen verzekeren tegen loonderving. De loonderving van
een flexibele arbeidskracht die werkloos wordt, is echter niet altijd eenvoudig
vast te stellen. Onderzocht zal worden of de regelgeving in de sociale zekerheid
voldoende rekening houdt met loonbestanddelen, zoals onregelmatigheidstoeslagen,
die kenmerkend zijn voor een flexibele arbeidsrelatie. Op basis van een SVr-advies17 worden mogelijkheden onderzocht voor een herziening
van de dagloonsystematiek. Deze herziening zal onder meer inhouden dat het
dagloon van werknemers wordt berekend op basis van hun totale verdiensten
in het referte-jaar. Door deze keuze worden de gevolgen die de historische
dagloonsystematiek heeft voor de verdiensten van personen die tijdens het
refertejaar korter zijn gaan werken of demotie hebben gehad pas na één
jaar volledig in het dagloon verwerkt. Nadrukkelijk wijst het kabinet erop
dat de socialeverzekeringswetten zich kenmerken door een risicostelsel gebaseerd
op een eindloon (vaste verdiensten) of gemitigeerd eindloon (wisselende verdiensten).
Zonder meer overgaan op een dagloonsystematiek waarbij wordt uitgegaan van
het gemiddelde verdiende loon over de afgelopen periode, zou een inbreuk betekenen
op het eindloonkarakter van het huidige stelsel. Het kan leiden tot ongewenst
lage daglonen voor herintredende vrouwen, schoolverlaters of werknemers die
onbetaald verlof hebben genoten. In de in paragraaf 2.7 aangekondigde studie
naar demotie en de belemmering in de sfeer van de socialeverzekeringswetten
zal hier ook rekening mee worden gehouden. ConclusieBinnenkort zal het kabinet een voorstel voor wijziging van de dagloonsystematiek
voorleggen aan het TICA. Deze zal het uitvoeringstechnisch toetsen. Dit voorstel
gaat uit van het historisch dagloon. Bij de bepaling hiervan wordt rekening
gehouden met de specifieke beloningskenmerken van de diverse arbeidsvormen. Toegang tot de pensioenregelingenHet uitsluiten van werknemers met een flexibel arbeidscontract van deelname
aan pensioenregelingen is mogelijk door er categorale uitsluitingsbepalingen
in op te nemen. In de praktijk worden flexibele arbeidskrachten uitgesloten
door als voorwaarde voor deelname aan de pensioenregeling te stellen dat er
sprake moet zijn van een vast dienstverband of doordat er een wachttijd van
bijvoorbeeld een jaar wordt gehanteerd.In de Pensioennota18 heeft het kabinet de
sociale partners opgeroepen om deze zogenaamde categorale uitsluitingsbepalingen
zoveel mogelijk weg te nemen. De Stichting van de Arbeid (STAR) heeft in augustus
1992 aanbevolen bedrijven of personen zonder pensioenregeling onder een pensioenregeling
te brengen. Partijen werden opgeroepen bestaande uitsluitingsgronden te schrappen
en na te gaan of toetredingsdrempels kunnen worden verlaagd of afgeschaft.
Op dit moment wordt geëvalueerd hoe deze oproep in de praktijk heeft
uitgepakt. Deze evaluatie zal voor de zomer van 1997 zijn afgerond.Tijdens de behandeling van de wet eerste fase Pensioennota19 wilde de Kamer dat werknemers die een dienstverband van langer dan
een half jaar hebben toegang zouden krijgen tot pensioenregelingen. Het kabinet
heeft toen aangegeven de evaluatie van de STAR te willen afwachten. Het kabinet
zal mede op basis van de resultaten die voortvloeien uit de evaluatie van
de STAR in het kader van het witte vlekkenonderzoek tot nadere besluitvorming
op dit punt komen. Gezien de ontwikkelingen rond de flexibilisering van de
arbeidsmarkt kan worden overwogen werknemers met een contract van minimaal
drie maanden toegang te geven tot de pensioenregelingen. Een aandachtspunt
daarbij is de administratiekosten die relatief hoog zijn door het grote aantal
mutaties. ConclusieHet uitsluiten van flexibele werknemers van de pensioenregelingen is ongewenst.
Het kabinet zal na voltooiing van de evaluatie van de STAR tot besluitvorming
overgaan. 2.9. Verlof en sociale zekerheidIn de nota Om de kwaliteit van Arbeid en Zorg, investeren in verlof20 en de adviesaanvraag aan de STAR over
deze nota behandelt het kabinet de wenselijkheid verlofregelingen te verruimen
en te flexibiliseren. In de nota stelt het kabinet dat werknemers met zorgtaken
vaak een combinatie van faciliteiten nodig hebben en gebruiken. Zoals de STAR21 heeft geschetst, vergt arbeid op maat zowel structurele
aanpassing van de arbeidsduur als incidentele voorzieningen in de arbeidsvoorwaarden,
waartoe de verschillende vormen van verlof kunnen worden gerekend.Op een fors aantal terreinen is sedert het verschijnen van de nota in
juni 1995 reeds beleid gemaakt of zijn studies naar mogelijkheden tot nieuw
beleid gestart. Zo ligt er nu het wetsvoorstel tot aanpassing van de wettelijke
regeling voor ouderschapsverlof en is de wettelijke basis van het calamiteitenverlof
explicieter gemaakt.Het kabinet heeft de SER advies gevraagd over de wijziging van de vakantiewetgeving.Daarnaast heeft het kabinet de STAR eind mei 1996 advies gevraagd over
uitbreiding en vernieuwing van vormen van verlof. De sociale zekerheid mag geen hindernis zijn voor werknemers en werkgevers
om tot afspraken over (on)betaald verlof te komen. Er is geïnventariseerd
welke belemmeringen er liggen en hoe deze – voor een periode van maximaal
een half jaar – kunnen worden weggenomen.Een werknemer die geen arbeid verricht en minder dan de helft van het
loon ontvangt, heeft voor de ZW en de WAO geen dienstbetrekking. Deze verzekeringen
en ook de ZFW vervallen daardoor. Bij bijzonder verlof (zoals studieverlof,
ouderschapsverlof) korter dan een maand, blijven de verzekeringen wel gelden.
Bij onbetaald bijzonder verlof is de werknemer dus nog een maand verzekerd.
Daarna vervalt de verzekering tegen inkomstenderving door arbeidsongeschiktheid
of ziekte. Maar omdat de werknemer bij onbetaald verlof uiteraard geen inkomen
ontvangt en dus ook geen inkomsten kan derven, is er geen aanleiding
voor het verstrekken van uitkeringen gedurende de verlofperiode. Het onverzekerd
zijn voor de WAO en de ZW is in dit geval dus geen probleem.Ook verliezen werknemers die langer dan een maand met onbetaald verlof
zijn hun verzekering via de ZFW. Deze belemmering zou verdwijnen als de werknemer
in dat geval toch bij het ziekenfonds verzekerd blijft. Onderzocht moet worden
hoe dan de financiering van die ziekenfondsverzekering kan worden geregeld.Een belemmering is verder dat onbetaald verlof het recht op en de hoogte
van de ZW-, WW- en WAO-uitkeringen na afloop van het verlof beïnvloedt.
Het kabinet meent dat dit knelpunt moet worden weggenomen en zal binnenkort
in een nota aan de Tweede Kamer aangeven hoe dit moet gebeuren.Het opnemen van (on)betaald verlof kan ook gevolgen hebben voor het aanvullend
pensioen (zoals de dekking van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico
en de voortzetting van de pensioenopbouw).Pensioen kan worden beschouwd als uitgesteld loon voor het verrichten
van arbeid. Het opnemen van (langdurig) verlof heeft daarom invloed op de
pensioenaanspraken. In de meeste pensioenregelingen wordt de hoogte van pensioenaanspraken
bepaald door het salaris en de diensttijd. De gevolgen voor de opbouw van
het ouderdomspensioen zijn beperkt als de verlofperiode in verhouding tot
de totale diensttijd kort is. Voor de dekking van het nabestaanden- en/of
invaliditeitspensioen zijn de consequenties veel groter bij overlijden of
als invaliditeit intreedt tijdens de verlofperiode.In 1995 heeft het kabinet advies gevraagd aan de STAR over het kabinetsvoorstel
voor een wettelijk recht op dekking, voor eigen rekening van de deelnemer,
van de arbeidsongeschiktheidsen overlijdensrisico's tijdens ouderschapsverlof.
Het kabinet vond tevens een wettelijk recht op voortzetting van het ouderdomspensioen
bij dit verlof voor de hand liggen. Voor andere verlofregelingen zouden vergelijkbare
rechten moeten gelden.De STAR adviseerde op 27 oktober 1995 alleen bij zwaarwegende redenen
regels te stellen op het terrein van de aanvullende pensioenen. En zwaarwegende
redenen om dit te doen waren er niet. De STAR riep de partners wel op, daar
waar dat nog niet gebeurd is, een regeling te treffen voor voortzetting van
de volledige dekking van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico.Overheid en sociale partners hebben elk hun eigen verantwoordelijkheid,
en voor de aanvullende pensioenen betekent dat dat sociale partners
zelf de voorzieningen regelen. De overheid heeft echter wel tot taak om voorwaarden
te scheppen die deelname bevorderen. Het kabinet vindt het onwenselijk als
het arbeidsongeschiktheidspensioen van deelnemers drastisch verlaagd wordt
als zij tijdens onbetaald verlof arbeidsongeschikt zouden raken. Hetzelfde
geldt voor het overlijdensrisico.Het kabinet hecht groot belang aan het wegnemen van belemmeringen bij
het opnemen van verlof. Als sociale partners er niet in slagen dit soort belemmeringen
in de pensioenregelingen weg te nemen, wil het kabinet tot regelgeving overgaan.
Daarbij valt te denken aan een wettelijke verplichting om deelnemers aan een
pensioenregeling voor eigen rekening een minimumregeling te bieden voor de
dekking van het arbeidsongeschiktheids- en overlijdensrisico. Vanzelfsprekend
zal de verlofperiode waarbinnen de dekking en opbouw door kunnen lopen, moeten
worden gemaximeerd (bijvoorbeeld tot een jaar). ConclusieHet opnemen van (on)betaald verlof kan de uitkeringsrechten van de werknemer
nadelig beïnvloeden. Het kabinet ontwikkelt beleidsvoorstellen om dit
tegen te gaan. Zo onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om gedurende de verlofperiode
voor het ziekenfonds verzekerd te blijven. Binnenkort komt het kabinet met
een nota waarin het aangeeft hoe de negatieve doorwerking van verlof op de
ZW, de WW en de WAO kan worden weggenomen. Het kabinet overweegt regelgeving
op dit gebied als de sociale partners niet zelf de belemmeringen in de pensioenregelingen
voor het opnemen van (on)betaald verlof wegnemen. 3. DE TOEKOMST VAN DE OUDEDAGSVOORZIENING 3.1. InleidingHet kabinet meent dat de AOW als basispensioen moet worden gewaarborgd.
Hieronder wordt verstaan: een volgens de Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid (WKA) jaarlijks aangepast, welvaartsvast en inkomensonafhankelijk AOW-pensioen.
Het kabinet komt hiermee tegemoet aan de behoefte van de samenleving aan solidariteit
tussen en binnen generaties.De laatste jaren is veel onderzoek gedaan naar de financiering van de
oudedagsvoorziening. In bijlage 2 zijn wetenschappelijke en maatschappelijke
inzichten geconfronteerd met de analyses van het kabinet. Op basis hiervan
concludeert het kabinet dat het mogelijk moet zijn de AOW ook op de lange
termijn via het minimumloon aan de contractlonen te koppelen.In de komende veertig jaar zal het aantal AOW-gerechtigden naar verwachting
verdubbelen van twee miljoen tot ongeveer vier miljoen. Het aandeel 65-plussers
in de bevolking neemt toe van 13 procent in 1995 tot 23 procent in 2035. Uit
de analyses blijkt dat desondanks de AOW-uitgaven als percentage van het nationaal
inkomen22 relatief beperkt zullen stijgen. Doordat
het AOW-pensioen is gekoppeld aan de contractlonen blijft het iets achter
bij de ontwikkeling van de verdiende lonen. Bovendien werkt in de systematiek
van de netto-nettokoppeling23 een hogere AOW-premie –
dus een lager netto loon – door in het AOW-pensioen. Niet alleen de
groei van de nettolonen maar ook die van het AOW-pensioen blijft daardoor
achter bij de groei van het BBP. Tot slot mag worden uitgegaan van een toename
van de arbeidsparticipatie, wat ook leidt tot groei van het draagvlak. Verdubbeling
van het aantal AOW-ers leidt daardoor niet tot een verdubbeling van de AOW-lasten
als percentage van het BBP.In de bijlage24 wordt berekend dat de AOW-lasten
in veertig jaar met 1 à 2 procent van het BBP stijgen.Het belang van een goede oudedagsvoorziening rechtvaardigt deze uitgavenstijging.
Deze extra last kán worden gedragen als aan een aantal randvoorwaarden
wordt voldaan. In de eerste plaats moet de arbeidsdeelname de komende decennia
toenemen vooral ook door meer oudere werknemers in het arbeidsproces te houden.
Daarnaast moet het beroep op regelingen voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid
dalen, waardoor het draagvlak voor de financiering van de oudedagsvoorziening
groter wordt. Een derde randvoorwaarde is zodanige vermindering van het financieringstekort
en de staatsschuld dat de rentelasten als percentage van het BBP kunnen dalen.
Het vrijgekomen geld zou kunnen worden benut voor de financiering van de vergrijzing.
Dit kabinet en ook volgende kabinetten moeten zich inspannen om deze randvoorwaarden
te vervullen.Wel is de aanpassing van de financieringsstructuur van de AOW gewenst.
Doordat het aantal premiebetalers geleidelijk zal afnemen, zal het premiepercentage
de komende decennia fors stijgen. Maatregelen in het verleden, zoals de Oort-operatie,
hebben de grondslag voor de AOW versmald. Bij de Oort-operatie werd de premiegrens
voor de volksverzekeringen van 65 900 gulden per jaar teruggebracht tot
42 123 gulden per jaar. Bovendien werd een heffingsvrije voet geïntroduceerd.
Ook heeft de Oort-operatie ervoor gezorgd dat de schijflengten jaarlijks worden
gekoppeld aan de inflatie. Hierdoor zullen de AOW-lasten als percentage van
de premiegrondslagverdubbelen en derhalve een steeds eenzijdiger
druk leggen op de arbeidskosten van mensen beneden de 65 jaar. In de becijferingen
in de bijlage stijgt het AOW-premiepercentage van 14,6 procent in 1995 tot
rond de 30 procent in 2035. Het kabinet wil maatregelen nemen om te voorkomen
dat de AOW-premie moet stijgen.Ook de kosten van de aanvullende pensioenen en de kosten van verzorging
en verpleging nemen toe door de vergrijzing. Of dit leidt tot premiestijgingen
en hoe hoog deze zullen zijn, is moeilijker te voorspellen dan bij de AOW.
Bij de aanvullende pensioenen zijn de prognoses afhankelijk van veronderstellingen
over de ontwikkelingen van lonen en rendementen en van het indexeringsbeleid
van pensioenfondsen. De prognoses worden daardoor onzeker. Maar bij loongeïndexeerde
pensioenen moet rekening worden gehouden met forse premiestijgingen. Dit zal
een groter beslag leggen op de loonruimte met het risico dat de loonkosten
toenemen, waardoor de werkloosheid stijgt en het draagvlak voor de financiering
van de oudedagsvoorziening afneemt. Dit blijkt niet zonder gevolgen te blijven
voor de opbouw van de aanvullende pensioenen.Ook de ontwikkelingen in de zorgsector zijn moeilijk te voorspellen. Doordat
65-plussers meebetalen aan de AWBZ vormt het draagvlak bij de AWBZ-uitgaven
een minder groot probleem dan bij de AOW. Dit betekent echter niet dat stijging
van AWBZ-uitgaven geen probleem kan vormen (zie bijlage 2). 3.2. De AOW: een volwaardig basispensioenEen volwaardig AOW-basispensioen is maatschappelijk wenselijk. In een
moderne samenleving moeten burgers een waardige oude dag tegemoet kunnen zien.
Een volwaardig basispensioen is noodzakelijk omdat ook in de toekomst grote
groepen mensen geen of een onvoldoende aanvullend pensioen zullen hebben.
Een volwaardige AOW is ook op lange termijn betaalbaar. Er is dus geen reden
om af te wijken van het uitgangspunt van de WKA om de AOW aan het minimumloon
en langs die weg aan de contractlonen te koppelen. Uiteraard moet de beleidsruimte
blijven bestaan om daarvan af te wijken: in negatieve zin als de lonen onverantwoord
groeien of als het aantal uitkeringsgerechtigden onverantwoord stijgt (overschrijding
van de norm voor de i/a-verhouding); in positieve zin als de inkomensverhoudingen
daartoe noodzaken en de economische situatie het toelaat.De beste methode om de koppeling veilig te stellen is ervoor zorgen dat
het aantal werkenden stijgt ten opzichte van het aantal niet-werkenden. Dit
kan gebeuren door het stimuleren van de groei van de werkgelegenheid en het
beperken van het beroep op de sociale zekerheid. De reeds ingezette maatregelen
rond de WAO, ZW en ANW dragen hieraan bij. Door omzetting van de VUT in flexibele
pensioenregelingen kan de uitstoot van oudere werknemers worden teruggedrongen.De gemiddelde levensverwachting stijgt voortdurend. Deze tendens zet zich
waarschijnlijk voort. Hierdoor en doordat hun gezondheid vaak nog goed is
zijn steeds meer ouderen maatschappelijk actief. Maar door de vaste AOW leeftijd
van 65 jaar zijn zij vaak actief buiten een betaalde baan. Het
verschijnsel van een toenemend aantal ouderen, dat gemiddeld ook langer leeft,
wordt aangeduid met de term dubbele vergrijzing. Hierdoor stijgen de AOW-lasten
dus nóg sterker. Een voor de hand liggende mogelijkheid om deze uitgaven
te beperken lijkt het verhogen van de AOW-gerechtigde leeftijd. In een aantal
landen gebeurt dit nu. Het kabinet ziet echter geen zwaarwegende redenen om
een verhoging van de AOW-leeftijd te overwegen. Bovendien zou dat op dit moment
niet effectief zijn. De arbeidsparticipatie van 55 tot 65-jarigen is immers
gering en de uitkeringsregelingen waarvan deze leeftijdsgroep vaak gebruik maakt (WAO,WW en VUT) kennen gemiddeld een hoger uitkeringsniveau
dan de AOW. Bevordering van de arbeidsdeelname van 55 tot 65-jarigen heeft
daarom nu de prioriteit.Wel bezint het kabinet zich op het introduceren van enige vrijheid bij
het bepalen van de AOW-leeftijd.Het kabinet denkt hierbij niet aan een verlaging van de AOW-leeftijd.
Dit strookt immers niet met het streven van het kabinet de arbeidsparticipatie
van ouderen te bevorderen. Als de AOW-leeftijd zou dalen, zou ook
het AOW-pensioen moeten worden verlaagd. Dan zou het dus onvoldoende
bestaanszekerheid bieden. Het kabinet zal wel onderzoeken onder welke voorwaarden
het AOW-pensioen pas op latere leeftijd kan worden uitgekeerd, als de AOW-gerechtigde
dit wenst. Op die manier zou dan een hoger AOW-pensioen worden verkregen.Het proces van individualisering zal zich de komende decennia voortzetten.
Met de invoering van de verzelfstandigde AOW in 1985 en het afschaffen van
de partnertoeslag met ingang van het jaar 2015 is een aantal belangrijke stappen
op het terrein van de verzelfstandiging gezet die een matigende op de AOW-uitgaven
zullen temperen. 3.3. De AOW: naar een rechtvaardige financieringDe AOW-premie zal de komende decennia waarschijnlijk fors stijgen. Dit
komt omdat de grondslag voor de heffing steeds smaller is geworden. Oorzaken
hiervan zijn: wijzigingen in de gehanteerde fiscale systematiek (de operatie
Oort) en de vormgeving van het inkomensbeleid25.
Afhankelijk van de ontwikkeling van lonen en prijzen in de toekomst zou de
groei van de heffingsgrondslag kunnen achterblijven bij de groei van de uitgaven.
Oorzaak hiervan is dat de lengte van de eerste belastingschijf wordt geïndexeerd
aan de prijsontwikkeling terwijl de uitgaven voor de AOW zijn gerelateerd
aan de lonen. Ook de toename van 65-plussers (die geen AOW-premie betalen)
en de voorziene stijging van de (aftrekbare) premies voor aanvullende pensioenregelingen,
leiden in de toekomst tot een smaller draagvlak en daarmee tot stijging van
het AOW-premiepercentage. Overigens is er bij een toename van het aantal 65-plussers
met een aanvullend pensioen wel sprake van een toename van de belastingopbrengsten.Dit illustreert dat de AOW op dit moment geen stabiel financieringssysteem
kent en bovendien een toenemende druk op de werkgelegenheid legt. Dit roept
de vraag op hoe het draagvlak van de AOW moet worden verbreed. Adviesorganen
en maatschappelijke organisaties hebben in het afgelopen decennium een groot
aantal voorstellen hiertoe gedaan. Hieronder wordt een aantal daarvan kort
besproken.Een mogelijkheid voor verbreding van het draagvlak is invoering van een
andere indexeringssystematiek voor de eerste schijf in de inkomstenbelasting.
Met een indexeringssystematiek die de ontwikkeling van de contractlonen volgt
zou de grondslag van de AOW effectief worden verstevigd. Vóór
de Oort-operatie werd de AOW-premiegrens jaarlijks verhoogd met de ontwikkeling
van de contractlonen. Thans wordt de premiegrens gevormd door het einde van
de eerste schijf van de loon- en inkomensheffing. De lengte van de eerste
schijf wordt jaarlijks aangepast aan de inflatie. Als de lonen gedurende lange
tijd harder stijgen dan de prijzen, dan valt een steeds groter deel van de
loonstijging buiten de eerste belastingschijf. De ontwikkeling van de loongerelateerde
premie-uitgaven en die van de deels prijsgerelateerde premie-inkomsten gaan
dan steeds verder uit elkaar lopen, waardoor het premiepercentage stijgt.
Voor de overheid staan daar extra belastinginkomsten tegenover vanwege de
lagere aangrijpingspunten van de twee volgende schijven. Bij
aanpassing van de lengte van de eerste schijf aan de contractlonen, of aan
de resultaten van de WKA26, treden beide effecten
niet of in mindere mate op. Het kabinet staat positief tegenover deze optie
en zal bezien hoe deze zijn beslag kan krijgen. Daarbij geldt als voorwaarde
dat aan de uit het regeerakkoord voortvloeiende inkomenspolitieke randvoorwaarden
kan worden voldaan.Een andere manier om de grondslag voor de financiering van de AOW te verbreden
is het heffen van premie over inkomen in de tweede en eventueel de derde schijf.
In dat geval gaan premiebetaling en uitkeringsrecht zeer ver uiteenlopen.
Het AOW-pensioen is immers een minimum-pensioen en hierbij past geen ongelimiteerde
premieplicht. Deze variant heeft daarom niet de voorkeur van het kabinet.Aanvullende pensioenen en de AOW hebben hetzelfde doel: het bieden van
een oudedagsvoorziening. Dat is een reden om de financiering van deze voorzieningen
in onderlinge samenhang te bezien. Beperking van het niveau van aanvullende
pensioenen leidt tot vermindering van de omvang van de aftrekbare pensioenpremies.
Dit vergroot de heffingsgrondslag voor de AOW en biedt meer ruimte voor indexering
van de AOW. Op het beleid voor de aanvullende pensioenen wordt in paragraaf
3.4 ingegaan.Vorming van een schommelfonds27 leidt niet
tot een breder draagvlak voor premieheffing. Wel biedt een zo'n fonds de mogelijkheid
de AOW-lasten in de tijd te spreiden. Dit kan zinvol zijn als de economische
groei op termijn onvoldoende is voor de financiering van de AOW. Hiervoor
is al aangegeven dat de hoogte van het BBP naar verwachting toereikend zal
blijven voor het financieren van de AOW. Een nadeel van het schommelfonds
is dat het op korte termijn verhoging van de AOW-premie vergt met negatieve
effecten op de werkgelegenheid. Het te hoog vaststellen van de AOW-premie
is slecht voor de werkgelegenheid. Het kabinet is hiervan dan ook geen voorstander.Het kabinet wil in elk geval een bovengrens aan het AOW-premiepercentage
stellen. Om de financiering van de AOW veilig te stellen is het in deze optie
wel nodig wettelijk vast te leggen dat de premie niet meer zal bedragen dan
het overeengekomen maximumpercentage en dat naarmate de premieopbrengsten
achterblijven bij de lasten, het Algemeen Ouderdomsfonds wordt aangevuld met
rijksbijdragen. Door de premiefinanciering op zich te handhaven blijft het
verzekeringskarakter van de AOW behouden. Wanneer de noodzaak tot aanvulling
met een rijksbijdrage zich voordoet zal het kabinet moeten bezien waaruit
die bijdrage moet worden gefinancierd. Bij een beheerste ontwikkeling van
de rijksuitgaven is dit mogelijk zonder verhoging van belastingtarieven. Een
daling van de rentelasten (als %BBP) en een verhoging van de arbeidsparticipatie
kan daaraan dienstig zijn. 3.4. Aanvullende pensioenenMet zijn voorstellen voor de AOW wil het kabinet de basisvoorziening voor
de oude dag naar de toekomst toe zeker stellen. Van een volwaardige oudedagsvoorziening
is echter pas sprake bij een goed stelsel van aanvullende pensioenen. In de
na-oorlogse periode is in Nederland door werkgevers en werknemers een aanvullend
pensioenstelsel tot stand gebracht dat zijn weerga niet kent. Het totaal van
AOW en collectief aanvullend pensioen zorgt ervoor dat voor het merendeel
van de werknemers bij een volledige opbouw van 40 jaar de bestedingsmogelijkheden
bij pensionering nagenoeg intact blijven. Vanwege de zekerheid die collectieve
aanvullende pensioenen bieden, verdienen zij onverminderd de ondersteuning
van de overheid. Tegelijkertijd doet zich de vraag voor of het huidige pensioenstelsel
wel volledig is toegesneden op toekomstige ontwikkelingen. Bij ongewijzigd
beleid en loongeïndexeerde pensioenen op basis van het eindloon bestaat
het risico dat de kosten van de aanvullende pensioenen de komende decennia
mede vanwege de vergrijzing fors oplopen. Zowel de commissie-Drees als de
WRR voorspellen op de lange termijn een verdubbeling van de pensioenpremie
als percentage van het brutoloon28. De betaalbaarheid
van de aanvullende pensioenen legt naar het oordeel van het kabinet dan ook
een toenemende druk op de arbeidskosten. Uiteindelijk kan dit ten koste gaan
van de groei van de werkgelegenheid.Wanneer het collectief opgebouwde aanvullende pensioen wordt bezien in
samenhang met particulier getroffen voorzieningen, stelt het kabinet vast
dat een categorie ouderen naast een goed aanvullend pensioen ook nog aanvullende
lijfrente-uitkeringen ontvangt. De omvang van deze groep zal de komende decennia
toenemen vanwege de rijping van de pensioenregelingen en het afnemen van pensioenbreukeffecten.
Daartegenover staat een categorie ouderen die vanwege de witte en grijze vlekken
in de pensioensector niet of nauwelijks aanvullend pensioen heeft opgebouwd.
Het kabinet wil dat hierin in de toekomst meer evenwicht komt en stelt zich
daarbij voor in overleg met de sociale partners te treden en daarbij alle
relevante elementen aan de orde te laten komen.Bij veel CAO-partijen staat modernisering van de pensioenregeling op de
agenda. Door uitvoering van de voorstellen van de werkgroep Witteveen29 en invoering van een nieuw, flexibeler begrip pensioentoezegging
schept de overheid meer ruimte in het pensioenstelsel voor flexibilisering
en vergroting van keuzevrijheid. Invulling daarvan is een taak van de primair
verantwoordelijken, de sociale partners.In het licht van de vergrijzingsproblematiek heeft het kabinet bezien
hoe, met inachtneming van de voorstellen van de Stichting van de Arbeid over
de verplichte deelneming in bedrijfspensioenfondsen (de verplichtstelling)
en behoud van de flexibiliteit van de aanbevelingen van de werkgroep Witteveen,
kan worden bevorderd dat de kosten voor het collectief op te bouwen aanvullende
pensioen worden verlaagd. Ook vindt het kabinet een vergroting van de individuele
keuzevrijheid binnen de collectieve pensioenregelingen en behoud of zelfs
versterking van de aanvullende pensioendekking waar nodig belangrijk. Het
kabinet wil deze doelstellingen bereiken door de totstandkoming van middelloonregelingen
te bevorderen en de grijze en witte vlekken terug te dringen. Uitgangspunt
daarbij blijft de instandhouding van de driepijlerstructuur van het Nederlandse
pensioenstelsel: de eerste pijler de wettelijk geregelde basispensioenen,
de tweede pijler pensioenvoorzieningen in het kader van de arbeidsverhouding
en de derde pijler de particulier te treffen individuele voorzieningen.Een geleidelijke verschuiving van eindloon- naar middelloonregelingen
zal een gunstige invloed op de loonkosten kunnen hebben30. Daarmee kan op termijn de werkgelegenheidsgroei worden bevorderd.
Omdat promotieverhogingen bij die regelingen niet doorwerken in de pensioenopbouw
over achterliggende jaren, worden bovendien de omslagelementen in de financiering
teruggebracht waardoor ze beter bestand zijn tegen de vergrijzing. Bij middelloonregelingen
bestaat voorts een meer directe relatie tussen de betaalde premie en de verkregen
rechten, waardoor het pensioenresultaat in een dergelijk systeem beter het
feitelijke loopbaanpatroon van de individuele deelnemers weerspiegelt. Voor
werknemers met een normaal loopbaanverloop zal het gemiddelde loon over de
loopbaan doorgaans niet veel minder zijn dan het eindloon, zodat de effecten
op het pensioen relatief beperkt zullen zijn. Voor mensen met
een steil carriereverloop – met name aan het einde van de loopbaan –
ligt dat anders, omdat er bij een middelloonsysteem geen solidariteit is van
werknemers met een normaal loopbaanverloop met de late en lange carrièremakers.Het kabinet wil de overgang op middelloonregelingen bevorderen met de
hem ten dienste staande instrumenten, te weten de verplichtstelling en de
fiscale behandeling. Het collectief op te bouwen pensioen zou dan niet langer
fiscaal gefacilieerd worden uitgaande van 70 procent eindloon, maar van 70
procent middelloon. Conform de voorstellen van de werkgroep Witteveen wordt
daarbij uitgegaan van een opbouwperiode van minimaal 35 jaar. Uiteraard blijven
over voorgaande jaren opgebouwde aanspraken volgens het eindloonregime gehandhaafd.Tegelijkertijd met de aftopping van de fiscale behandeling tot 70 procent
middelloon wil het kabinet ook komen tot een gelijke beperking van het maximale
niveau van de verplichtstelling. Vanuit het oogpunt van versobering en keuzevrijheid
zijn er daarnaast goede argumenten om in overweging te nemen de materiële
werkingssfeer van de verplichtstelling te begrenzen tot aan het maximum-dagloon
van de werknemersverzekeringen.Individuele aanvullingen op het collectief opgebouwde pensioen, bijvoorbeeld
voor mensen met een verwacht steil carriereverloop, zijn in de tweede en derde
pijler mogelijk. Het kabinet acht het van belang dat individuele keuzemogelijkheden
tot aanvulling voor eigen rekening ook bij de pensioenuitvoerders mogelijk
worden gemaakt, zowel binnen de verplichtstelling als binnen de andere collectieve
regelingen. Zo zal desgewenst individueel bij een langere arbeidsperiode dan
35 jaar, bijvoorbeeld 40 jaar, een hoger pensioen dan 70 procent middelloon
bereikbaar zijn. Voor de fiscale faciliëring van individuele aanvullingen
voor eigen rekening op het collectief op te bouwen pensioen van maximaal 70
procent middelloon biedt het lijfrenteregime ruime mogelijkheden.Het kabinet neemt aan dat het totale voorgestelde regime toereikend is
om ook binnen collectieve pensioenregelingen een goed pensioen op te bouwen
dat meer op maat kan worden gesneden per individu. Het zal met de sociale
partners in overleg treden over deze voornemens. Bij dat overleg zullen de
noodzakelijke overgangstermijnen aan de orde zijn. De mogelijkheden voor sociale
partners om andersoortige regelingen af te spreken kunnen daarbij eveneens
worden betrokken indien ze voor het collectief op te bouwen deel ook op langere
termijn voldoen aan dezelfde voorwaarden van financierbaarheid en kosten.Modernisering van pensioenregelingen via herverdeling is wenselijk om
pensioenregelingen zonder kostenverhogingen toe te snijden op de situatie
van alleenstaanden en tweeverdieners. De discussie richt zich op het nabestaandenpensioen
en de franchise gebaseerd op de dubbele AOW. Door die relatief hoge franchise
bouwen alleenstaanden en tweeverdieners geen toereikend pensioen op. In de
Pensioen- en spaarfondsenwet is voor werknemers het recht vastgelegd om vanaf
2000 in plaats van een nabestaandenpensioen te kiezen voor een hoger of eerder
ingaand ouderdomspensioen. Er zijn voor sociale partners mogelijkheden om
de problemen in samenhang op te lossen zonder kostengevolgen. Te denken valt
aan het vervangen van het collectief recht op nabestaandenpensioen door een
keuzemogelijkheid tussen hetzij een recht op nabestaandenpensioen in combinatie
met een hoge franchise voor het ouderdomspensioen, hetzij een lagere franchise
en geen recht op nabestaandenpensioen. Voor de langere termijn staat het kabinet een pensioenstelsel voor ogen
waarin enerzijds werknemers niet gehouden worden om collectief een hoger aanvullend
pensioen op te bouwen dan in hun situatie wenselijk is, terwijl anderzijds
naast dat collectief opgebouwde pensioen voldoende mogelijkheden moeten zijn
voor fiscale faciliëring van individuele aanvullingen al dan niet bij
de uitvoerders van de collectieve regelingen. Het kabinet denkt ook aan een
pensioenstelsel waarbij zo mogelijk alle werknemers in de gelegenheid worden
gesteld een aanvullend pensioen op te bouwen. Al eerder is het standpunt ingenomen
dat het de inspanningen van de sociale partners tot het slechten of verlagen
van toetredingsdrempels nauwgezet zal volgen. Het kabinet zal op korte termijn
bezien welke mogelijkheden er zijn om de witte vlekken verder terug te dringen.
Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan een verbetering van de pensioenpositie
van mensen met flexibele arbeidsrelaties. Aan de hand van de resultaten van
het thans in uitvoering zijnde evaluatie-onderzoek, zal het kabinet zich beraden
op de gevolgtrekkingen daarvan. 3.5. Conclusies AOWBehoud van een volwaardig AOW-basispensioen is wenselijk en mogelijk.
Door de toenemende vergrijzing stijgen de AOW-lasten. Naarmate het beleid
voor vergroting van de arbeidsparticipatie succesvoller is, dalen de overige
sociale premies en ontstaat ruimte voor de financiering van de AOW. Ook een
verdere terugdringing van het financieringstekort en de staatsschuld biedt
mogelijkheden om de oplopende kosten van de vergrijzing op te vangen.De AOW wordt nu zo gefinancierd dat bij toename van het aantal ouderen
de grondslag van de financiering kleiner wordt. In dit hoofdstuk is bekeken
hoe deze afkalving van het draagvlak voorkomen kan worden. Daarvoor zijn verschillende
manieren, maar of ze uitvoerbaar zijn, hangt onder meer af van de gevolgen
ervan voor het inkomen van verschillende groepen burgers. In ieder geval wil
het kabinet een heldere doelstelling formuleren voor de toekomstige financiering
van de AOW. De bovengrens van het totale heffingspercentage in de eerste schijf,
en het tarief van de tweede en derde schijf, zijn politiek bepaald en zijn,
gezien de wenselijkheid om met de belastingtarieven internationaal niet teveel
uit de pas te lopen, als een vast gegeven te beschouwen.Het kabinet vindt het om die reden ook wenselijk om een bovengrens voor
het premiepercentage voor de AOW te formuleren. Het AOW-premiepercentage voor
1996 dient daartoe als richtsnoer. Met een aanvullende bijdrage in het Algemeen
Ouderdomsfonds blijft de AOW op peil.Het kabinet start binnenkort met de voorbereiding van de wet waarin het
bovenstaande wordt vastgelegd. Daarnaast staat het kabinet in beginsel positief
tegenover een andere manier van indexeren van de eerste schijf van de inkomstenbelasting.
Het kabinet zal bezien hoe dit andere indexatiemechanisme zijn beslag kan
krijgen. Daarbij geldt als voorwaarde dat aan de uit het regeerakkoord voortvloeiende
inkomenspolitieke randvoorwaarden kan worden voldaan.Tot slot zal het kabinet onderzoeken onder welke voorwaarden het AOW-pensioen
pas op latere leeftijd kan worden uitgekeerd, als de AOW-gerechtigde dit wenst. Aanvullende pensioenenHet kabinet hecht grote waarde aan een goed stelsel van aanvullende pensioenen
naast de AOW als basispensioen. Bij de voor de meeste werknemers op dit moment
geldende eindloonregelingen bestaat echter het gevaar dat, de
premies de komende decennia fors zullen gaan oplopen. De arbeidskosten dreigen
hierdoor te stijgen, waardoor de werkgelegenheidsgroei onder druk komt te
staan. Daar bevordering van de werkgelegenheid een van de hoogste prioriteiten
heeft, wil het kabinet stimuleren dat de kosten van de aanvullende pensioenen
worden teruggedrongen. De instrumenten die haar daarvoor ter beschikking staan,
de verplichting tot deelname aan bedrijfspensioenfondsen en de fiscale faciliëring
van pensioenopbouw wil het kabinet daartoe inzetten. Gedacht wordt aan het
beperken van de verplichtstelling en de fiscale faciliëring tot 70 procent
middelloon op te bouwen in minimaal 35 jaar. Voorts zijn er, met het oog op
versobering, goede argumenten om verplichtstelling van bedrijfspensioenfondsen
eveneens te beperken tot het niveau van het maximum-dagloon van de werknemersverzekeringen.
Door de collectieve pensioenregelingen te beperken ontstaat voor werkgevers
en burgers meer ruimte om eventueel aanvullingen te plegen. Het kabinet zal
over de voornemens met de sociale partners in overleg treden. BIJLAGENBIJ NOTA «WERKEN AAN ZEKERHEID»Inhoudsopgave   Pagina: Bijlage 1. Huidige en toekomstige
(in)activiteit36   1.Arbeidsparticipatie36   2.Het
beroep op de sociale zekerheid38 2.1. Werkgelegenheid en
werkloosheid39 2.2. Arbeidsongeschiktheid39 2.3.
Ouderen en het beroep op de sociale zekerheid40 2.4. Laagopgeleiden41   3.De
i/a-verhouding en de SZQ42   4.Conclusies43   Bijlage
2. De oudedagsvoorziening45   1.Inleiding45   2.Omslagfinanciering
of kapitaaldekking?45   3.De analyses: de commissie Drees
en de WRR46   4.Nieuw inzicht in de toekomst48 4.1.
De lasten van de toekomst48 4.2. Financiering en heffingssystematiek49   5.De
kosten van de AOW50   6.De kosten van de zorg52   7.De
kosten van aanvullende pensioenen53   8.Het inkomen van
ouderen56BIJLAGE 1HUIDIGE EN TOEKOMSTIGE (IN)ACTIVITEIT1. ArbeidsparticipatieDe netto participatiegraad is het afgelopen decennium sterk gestegen,
van ruim 52 procent in 1987 tot 58 procent nu. Door de toename van deeltijdarbeid
is het totaal aantal arbeidsjaren minder snel gestegen. De oorzaak van de
toegenomen arbeidsdeelname is de sterk gestegen participatie van vrouwen in
alle leeftijdsgroepen, behalve de jongste. Het aandeel van vrouwen in de beroepsbevolking
neemt hierdoor eveneens toe. De participatie van mannen is sinds 1987 enigszins
gestegen, maar deze blijkt een stuk conjunctuurgevoeliger. De participatie
van oudere mannen is gedaald. De daling van de participatie van jongeren wordt
veroorzaakt doordat zij langer aan het onderwijs deelnemen, wat ook wordt
beïnvloed door de conjunctuur. Positief gevolg hiervan is dat het opleidingsniveau
van de beroepsbevolking nog steeds toeneemt. Er blijft echter een grote groep,
met name allochtone, lager opgeleiden met geringe kansen op de arbeidsmarkt. Tabel 1 Netto participatiegraad1 totaal en
naar geslacht  19602198021985219871990199219941995totaal5248475255575758         naar geslacht        mannen8169657071727172vrouwen23272935394142441 Gedefinieerd als de werkende beroepsbevolking gedeeld door
de totale bevolking in de leeftijd van 15 tot 65 jaar. 2 Cijfers op basis van gegevens CBS beroepsbevolking. Bron:
CBS op basis van Enquête beroepsbevolking.De lage werkloosheid in de jaren zestig kan worden gerelativeerd door
te wijzen op de lage participatie van vrouwen. Sinds 1980 is de daling van
de bruto participatie van mannen gecompenseerd door een stijging van de bruto
participatie van vrouwen. Dit is het resultaat van een aantal effecten die
naar verwachting in de toekomst een rol zullen blijven spelen31. Zowel bij mannen als bij vrouwen is vanwege de lagere participatie
van ouderen sprake van een negatief vergrijzingseffect. Voor beiden geldt
dat de stijging van het opleidingsniveau door de hogere participatie van hoger
opgeleiden een positief effect heeft. Dit geldt in sterkere mate voor vrouwen,
waardoor zij hun achterstand in participatie zullen inhalen. Ten slotte is
er voor vrouwen sprake van een sterk positief trendeffect dat samenhangt met
een toename van emancipatie en individualisering. Per saldo is de verwachting
dat de participatiegraden van mannen en vrouwen de komende decennia sterk
naar elkaar toe groeien.Zoals in tabel 2 valt te zien, is de netto participatiegraad in de leeftijdsklassen
van 55–59 jaar en van 60–64 jaar laag. Het aandeel werkzame mannen
als percentage van de totale mannelijke bevolking in de leeftijdsgroep 55–59
jaar is gedaald van 68 procent in 1982 tot 58 procent in 1995. In de leeftijdscategorie
60–64 jaar is de daling sterker, van 38 procent in 1982 naar 17 procent
in 1995. Bij vrouwen blijft in deze leeftijdsklassen de participatie ongeveer
gelijk, zij het op een laag niveau. Tabel 2 Netto participatiegraad naar leeftijd  19821199219941995naar leeftijd mannen    15–244143404025–3486898586 35–449090899045–5483848585 55–596858555860–6438201917      naar
leeftijd vrouwen    15–244041393725–3436575961 35–443047485045–5424373942 55–591518202060–6464551 Eigen berekeningen op basis van door het CBS verstrekte gegevens.
 Bron: CBS op basis van Enquête beroepsbevolking.Tabel 3 geeft de ontwikkeling van de (potentiële) beroepsbevolking
naar opleiding weer. Het aandeel lager opgeleiden in de potentiële beroepsbevolking
is afgenomen van 64 procent in 1979 tot 42 procent in 1995. Binnen de beroepsbevolking
was deze afname relatief nog sterker: van 53 procent in 1979 tot 31 procent
in 1995. Dit hangt samen met de relatief lage participatiegraad van lager
opgeleiden. Deze wordt veroorzaakt door de afname van de arbeidsdeelname van
ouderen (die relatief laag opgeleid zijn) en door de relatief grote instroom
van laagopgeleiden in de WAO. Tabel 3 Verdeling beroepsbevolking naar opleiding  19791990199219941995beroepsbevolking naar opleiding     lager opgeleid15337353231hoger opgeleid4763656869       potentiële
beroepsbevolking naar opleiding     lager opgeleid6448454342hoger opgeleid36525557581 Onder lager opgeleid wordt verstaan: Mavo, VBO of lager.
 Bron: CBS op basis van Enquête beroepsbevolking.Tabel 4 geeft de werkloosheid naar onderwijsniveau. De werkloosheid onder
lager opgeleiden is zoals bekend veel hoger dan onder hoogopgeleiden. De werkloosheid
onder de verschillende groepen vertoont eenzelfde conjuncturele ontwikkeling,
die voor lager opgeleiden evenwel een stuk geprononceerder verloopt. Het aandeel
van lager opgeleiden in de totale werkloosheid is echter wel voortdurend afgenomen,
van 69 procent in 1979 via 53 procent in 1990 tot 45 procent in 1995. Afgezien
van conjuncturele stijging in de periode 1993–1994 lijkt ook hun absolute
aantal af te nemen. Tabel 4 Werkloze beroepsbevolking naar onderwijsniveau
in personen (x 1000) en als percentage van de totale beroepsbevolking  TotaalLager
opgeleid1Hoger opgeleid 1990419 (6,9%)221
( 9,8%)196 (5,2%) 1991400 (6,5%)210 ( 9,5%)189
(4,7%) 1992411 (6,5%)203 ( 9,3%)206 (5,8%) 1993481
(7,5%)231 (10,9%)248 (5,8%) 1994547 (8,5%)257
(12,2%)290 (6,7%) 1995533 (8,1%)242 (11,7%)290
(6,4%)1 Basisonderwijs, Mavo en VBO. Bron: CBS, Enquête beroepsbevolking.Zoals blijkt uit tabel 5 is de werkloosheid onder allochtonen veel hoger
dan onder autochtonen. Ook ligt de participatie van allochtonen een stuk lager.
De helft van de stijging van de werkloosheid tussen 1988 en 1994 is veroorzaakt
door de gestegen werkloosheid onder allochtonen. Allochtonen zijn sterk oververtegenwoordigd
in de categorie lager opgeleiden. Omdat hun aandeel in de beroepsbevolking
toeneemt, vallen de groepen laagopgeleiden en allochtonen steeds meer samen.
Anders dan bij lager opgeleiden is de positie van migranten dus zowel in relatieve
als in absolute zin zorgwekkend. Tabel 5 Geregistreerde werkloosheid en netto participatie
naar etniciteit (als percentage van de beroepsbevolking)  19881 98919901991199219931994  geregistreerde
werkloosheid       niveau 1988niveau
1994autochtoon7654456397 000423 000allochtoon1918161515171992 000123 000          participatie         autochtoon54555658585858  allochtoon43434444444443  Bron: CBS, Statistiek geregistreerde werkloosheid. 2. Het beroep op de sociale zekerheidDe voorafgaande analyse geeft een indruk van de te verwachten activiteit
en inactiviteit. Al gaat inactiviteit voor een deel samen met een beroep op
de sociale zekerheid, er is geen sprake van een één-op-één
relatie. Zo doen studerende jongeren geen beroep op de socialezekerheidsregelingen.
En dat geldt ook voor veel vrouwen die niet participeren op de arbeidsmarkt.
Het is niet mogelijk om betrouwbare voorspellingen voor de middellangetermijn
te maken van het beroep op de sociale zekerheid als gevolg van de lage participatie
van groepen als allochtonen en lager opgeleiden. Werkloosheid en dus het gebruik
van de sociale zekerheid laat zich sowieso moeilijk voorspellen. Daarbij komt
dat de ontwikkeling van de werkloosheidscijfers niet altijd volledig weerspiegeld
wordt door de ontwikkeling van het aantal werkloosheidsuitkeringen. Voor de
gevolgen van de vergrijzing zijn wel ramingen te maken.In deze paragraaf komen aan bod: (middel)langetermijnramingen voor de
werkgelegenheid en arbeidsongeschiktheid, en ramingen van de (in)activiteit
van ouderen en lager opgeleiden. In paragraaf 3 wordt gekeken naar de gevolgen
die de ramingen hebben voor de i/a-verhouding en de socialezekerheidsquote
(SZQ)32. 2.1. Werkgelegenheid en werkloosheidIn het rapport Nederland in Drievoud zijn prognoses gemaakt
van de ontwikkeling van de werkgelegenheid op macroniveau. Deze prognoses
worden uiteraard beïnvloed door het gevoerde beleid. Het CPB veronderstelt
voor het Balanced Growth (BG) scenario een meer marktgericht economisch
beleid dan voor het European Renaissance (ER) scenario, waarin
het coördinatieperspectief de boventoon voert. Deze scenario's kunnen
hier slechts als indicatie worden gehanteerd, omdat ze geen veronderstellingen
maken over de precieze invulling van het beleid. Ze geven daarom slechts de
orde van grootte van de werkgelegenheidsgroei. Hieronder zijn de aanduidingen
van de scenario's voorzien van een accent (BG' en ER'), omdat op grond van
nadere inzichten aanvullende veronderstellingen zijn gemaakt.33Tabel 6 Uitkomsten langetermijnraming (niveaus einde jaar,
x 1000)   Balanced
Growth'European Renaissance'  200020152015werkgelegenheid    – arbeidsjaren5 6076 4146 226– personen7 0298 3078 112 werkloosheid600517264bruto participatie (% beroepsbevolking)70,57874Bron: eigen berekeningen Ministerie SZW, 1996.De berekeningen in Nederland in Drievoud lopen tot het jaar
2015 en laten een vrij gunstig beeld zien. Maar als gevolg van demografische
veranderingen zal Nederland na 2015 waarschijnlijk stuiten op de natuurlijke
grenzen van de groei van de werkgelegenheid. Deze zal zich stabiliseren op
een niveau van rond de negen miljoen personen34.Vanzelfsprekend zijn dit soort ramingen onzeker. Met name is de vraag
in hoeverre de krapte op de arbeidsmarkt rond het jaar 2020 leidt tot automatische
terugkoppelingsmechanismen. Denk hierbij aan de hogere looneisen die kunnen
ontstaan, waardoor de werkgelegenheid weer daalt. Gericht beleid kan de werkelijkheid
in de richting van de raming sturen. Dit kan gebeuren door werkzoekenden de
juiste prikkels te geven om toe te treden tot de arbeidsmarkt. In het ER-scenario
gebeurt dit door een activerend arbeidsmarktbeleid en een gematigde versobering
van arbeidsmarktrelevante uitkeringen zoals de WW en de bijstand. In het BG-scenario
wordt de oplossing gezocht in fundamentele hervormingen van het stelsel van
sociale zekerheid die vooral tot uitdrukking komen in versobering van loongerelateerde
uitkeringen en de introductie van een negatieve inkomstenbelasting. 2.2. ArbeidsongeschiktheidTabel 7 geeft een prognose van de ontwikkeling van het aantal arbeidsongeschikten
tot het jaar 2015. In deze ramingen is sprake van twee tegengestelde effecten.
Enerzijds drukt het ingezette en voorgenomen beleid op dit gebied (TBA/TAV,
premiedifferentiatie) het aantal arbeidsongeschikten. Anderzijds stijgt dit
aantal op de lange termijn door de demografische ontwikkeling. Tot het jaar
2000 domineert het eerste effect, daarna het tweede. Het aantal arbeidsongeschikten
in het jaar 2015 zou kunnen uitkomen op ruim 0,8 miljoen uitkeringsjaren ofwel
ruim 11 procent van de beroepsbevolking. Aangezien in beide scenario's wordt
gerekend met gelijke in- en revalidatiefrequenties verschillen alleen de aantallen arbeidsongeschikten. Als percentage van de beroepsbevolking
tenderen beide evenwel naar eenzelfde waarde. Het is deze maatstaf die het
kabinet in de toekomst zal hanteren. Tabel 7 Ontwikkeling aantal arbeidsongeschikten (inclusief
jonggehandicapten en zelfstandigen)  19952000200520102015Uitkeringsjaren (x 1000)     BG'-scenario752695
(795)735 (885)785 (985)825 ER'-scenario752690
(870)725 (870)770 (945)805       Personen
in % beroepsbevolking     BG'-scenario12,010,8 (12,4)10,7
(12,9)10,9 (13,6)11,3 ER'-scenario12,010,9 (12,5)10,8
(13,0)11,0 (13,6)11,3Berekeningen inclusief effecten PEMBA. De cijfers tussen de haken geven
de in 1993 geraamde ontwikkelingen zonder het sindsdien gevoerde volumebeleid.
 Bron: eigen berekeningen Ministerie van SZW, 1996. 2.3. Ouderen en het beroep op de sociale zekerheidDe bevolking van Nederland veroudert. Uit de bevolkingsprognose 1995 van
het CBS blijkt dat het aandeel 65-plussers in de totale bevolking zal oplopen
van 13 procent in 1995 tot 23 procent in het jaar 2035. Hierdoor zal het aantal
AOW-uitkeringen, en dus de kosten daarvan, sterk stijgen. De vergrijzing heeft
een negatieve invloed op de ontwikkeling van de i/a-verhouding. In deze subparagraaf
wordt ingegaan op het beroep op de sociale zekerheidsregelingen van ouderen
die nog geen 65 jaar zijn.Nederland kent een zeer lage participatie van ouderen tussen 55 en 65
jaar. Hierdoor maken zij relatief veel gebruik van socialezekerheidsregelingen.
Tabel 8 laat zien van welke regelingen ouderen zonder werk gebruik maken.
Dit zijn vooral de regelingen voor arbeidsongeschiktheid en werkloosheid (55–59
jarigen) en de VUT (60–64 jarigen). Tabel 8 Inactiviteit oudere mannen, uitgesplitst naar
soort regeling (x 1000 personen)  mannen van 55–59
jaarmannen van 60–64 jaar  198519901993198519901993AAW/WAO8893931009496 WW (incl.
WWV)171521302021 ABW/RWW1212148910VUT012162995105Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS.Bij reorganisaties vloeien oudere werknemers vaak als eerste af. De voornaamste
reden hiervoor is dat ontslag de werkgever relatief weinig geld kost, terwijl
de werknemers een relatief gunstige uitkering krijgen. Vaak vult de werkgever
hun WW-uitkering bovendien aan. Figuur 1 laat het aantal WW-uitkeringen per
leeftijdsgroep zien. Hierin valt het grote aantal uitkeringen bij mannen in
de leeftijdsgroep 55–59 jaar op. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat
zij vrijwel niet uitstromen naar de arbeidsmarkt of de ABW. 2.4. LaagopgeleidenLange termijnvoorspellingen van het opleidingsniveau van de bevolking
zijn redelijk goed te maken. Het CPB voorspelt tot het jaar 2005 een daling
van het aandeel lager opgeleiden in de beroepsbevolking. Tot het jaar 2015
zal dit aandeel vervolgens minder snel dalen (tabel 9). Tabel 9 Beroepsbevolking naar opleiding in het jaar 2015
(in procenten)  beroepsbevolking potentiële beroepsbevolking  laagopgeleid1hoogopgeleidlaagopgeleidhoogopgeleid Balanced Growth/European Renaissance316935651 Laagopgeleid is: maximaal Mavo/VBO. Bron: CPB, Bevolking,
opleiding en participatie: drie scenario's, Werkdocument no. 47, Den
Haag, februari 1993.Toekomstige ontwikkelingen op technologisch terrein zijn moeilijk voorspelbaar,
maar bepalen wel in belangrijke mate de vraag naar laaggekwalificeerde arbeid.
Het aantal lager opgeleiden zal naar verwachting het komende decennium verder
dalen. Het aandeel lager opgeleiden in de werkloosheid zal daardoor waarschijnlijk
de komende jaren ook blijven dalen, al blijft het werkloosheidspercentage
hoog. Bovendien is het begrip lager opgeleiden niet statisch en kunnen «hogere» niveaus als gevolg van maatschappelijke dynamiek
tot «lagere» niveaus gaan behoren.De structuur van de werkgelegenheid is de afgelopen decennia gewijzigd:
er is relatief veel werk bijgekomen voor hoger opgeleiden in kennisintensieve
sectoren. De verwachting is dat dit proces zich zal voortzetten. De vraag
naar lager opgeleiden is afgenomen. Deze ontwikkeling heeft twee oorzaken.
Ten eerste heeft de toenemende internationalisatie van de wereldeconomie ertoe
geleid dat de concurrentie vanuit landen met lage lonen steeds heviger is
geworden. Juist lager opgeleiden ondervinden hiervan de nadelige consequenties:
minder banen en druk op de lonen. Ten tweede bevordert de technologische ontwikkeling
in toenemende mate de werkgelegenheid voor hoger opgeleiden.De consequenties van deze ontwikkelingen voor het sociaal stelsel zijn
moeilijk te duiden. De vraag is of de laatste tien jaar sprake is van een
trendbreuk. Van een snelle groei van de internationale handel is al sinds
de Tweede Wereldoorlog sprake. Bovendien is voor Nederland juist het aandeel
van de handel met landen binnen Europa gestegen. Internationalisering vindt
voor ons land dus vooral plaats in Europa, waarbij niet alleen de hoogte van
de loonkosten maar ook de nabijheid van de afzetmarkt en de kwaliteit van
het product een rol spelen. Uit de meeste studies blijkt ook dat internationalisering
de daling van de vraag naar lager opgeleiden slechts gedeeltelijk verklaart.
De daling wordt vooral toegeschreven aan de technologische vooruitgang.De afgelopen jaren is de afnemende vraag naar lager opgeleiden gecompenseerd
door een dalend aanbod. Voor een deel is het aanbod lager doordat relatief
veel lager opgeleiden een beroep doen op de WAO, voor een ander deel doordat
het gemiddelde opleidingsniveau stijgt. De absolute en de relatieve stijging
van de werkloosheid onder lager opgeleiden is daardoor tot staan gebracht.
Het aandeel lager opgeleiden in de werkloosheid daalt nu al een aantal jaren
achtereen. De vraag is hoe dit zich de komende jaren zal ontwikkelen. Het
is daarom moeilijk te voorzien hoe de werkloosheid in deze groep zich zal
ontwikkelen. 3. De i/a-verhouding en de SZQDe ontwikkeling van de werkgelegenheid en de participatie gecombineerd
met het beroep op de sociale zekerheid komt tot uiting in de i/a-verhouding
en de socialezekerheidsquote.Tabel 10 laat zien dat de i/a-verhouding en de SZQ dalen en dat de i/a-verhouding
reeds in het jaar 1995 onder de in de WKA genoemde koppelingsnorm van 82,6
is gedoken. Dit resultaat wordt bereikt ondanks de relatieve stijging van
het aandeel 65-plussers. Het beroep op de overige inkomensvervangende uitkeringen
daalt dus. Het beroep op werkloosheidsuitkeringen (WW/RWW) neemt licht af,
terwijl ook het percentage ziekteverzuim daalt, evenals het beroep op de AAW/WAO.
Het aantal bijstandsuitkeringen is eveneens gunstiger dan verwacht. Tabel 10 Ontwikkeling i/a-verhouding en SZQ  198019851990199319941995199619971998 i/a-verhouding         op basis van regeerakkoord66,283,282,183,3 85,084,5  84,9op basis van MEV97/SN9766,283,282,183,282,881,680,078,3 waarvan werkloosheid17,618,714,315,116,416,315,213,9 waarvan WAO/ziekteverzuim19,521,223,323,121,420,620,019,6 waarvan 65+35,339,640,340,840,840,640,440,1           SZQ         op basis van regeerakkoord18,619,618,719,218,617,7  16,0op basis van MEV 1997/Sociale Nota 199718,619,618,718,917,917,316,716,115,41 Inclusief bijstand. Bron: CPB/SZW (eigen berekening).Uit tabel 10 kan worden afgeleid dat het beroep op de sociale zekerheid
zich een stuk gunstiger ontwikkelt dan bij het afsluiten van het regeerakkoord
werd verwacht. De effecten van beleid zijn nog niet volledig verwerkt. Door
de voorgenomen maatregelen voor de WAO zou de i/a-verhouding in het jaar 1998
nog verder kunnen dalen.Op grond van de analyse in bijlage 3 wordt op de lange termijn een flinke
stijging van de i/a-verhouding voor 65-plussers verwacht. Daar staat tegenover
dat de i/a-verhouding voor de beroepsbevolking zal blijven dalen doordat de
arbeidsmarkt steeds krapper wordt. Het BG'-scenario voorziet een dalende tendens
in de i/a-verhouding, die wordt onderbroken door een tijdelijke stijging rond
het jaar 2015 wanneer de na-oorlogse geboortegolf de AOW-gerechtigde leeftijd
bereikt. Tabel 11 Langetermijnraming i/a-verhouding   BG'ER' 200020152015 i/a-verhouding80,883,978,9waarvan 65–39,335,829,4 waarvan 65+41,548,149,5Bron: eigen berekening Ministerie van SZW, 1996.In het ER'-scenario wordt het aantal inactieven jonger dan 65 jaar sterk
teruggedrongen, waardoor de i/a-verhouding tot het jaar 2015 blijft dalen.
Deze blijft tot het jaar 2015 ruimschoots onder de norm van 82,6. 4. ConclusiesOp dit moment is het beroep op de sociale zekerheid hoog. Uit de analyse
van de ontwikkeling van de participatie en de werkgelegenheid blijkt dat op
de middellange termijn de vooruitzichten op werk niet voor alle groepen in
de samenleving even gunstig zijn. De i/a-verhouding, die het beroep op de
sociale zekerheid meet, wordt op de lange termijn sterk beïnvloed door
de vergrijzing.De vergrijzing wordt nog versterkt door de vervroegde uittreding na de
leeftijd van 55 jaar. In financieel opzicht is vooral de participatie van
oudere mannen zorgwekkend laag. De daling van de participatiegraden van
mannen tussen 55 en 65 jaar zet zich nog steeds door, zoals bleek tijdens
de recessie van 1993–1994.Voor lager opgeleiden blijven de perspectieven op werk beperkt. Hoewel
lager opgeleiden slechts een derde deel van de werkgelegenheid voor hun rekening
nemen, vormen zij ruim de helft van het aantal uitkeringsgerechtigden. Het
aandeel lager opgeleiden in de beroepsbevolking daalt echter sneller dan het
aantal functies op lagere kwalificatieniveaus. Relatief gezien blijft de situatie
van lager opgeleiden slecht, maar hun absolute aantal neemt af. Het perspectief
voor allochtonen is zorgwekkender. In tegenstelling tot lager opgeleiden groeit
hun aanbod. De werkloosheid onder allochtonen blijft dus de aandacht vragen. BIJLAGE 2DE OUDEDAGSVOORZIENING1. InleidingHet aantal ouderen neemt de komende decennia sterk toe. De demografische
ontwikkeling in Nederland is vergelijkbaar met die in de ons omringende landen.
In Nederland is de vergrijzing echter later ingezet en ligt het tempo hoger.
In alle westerse landen stijgt het aantal 65-plussers van ongeveer 15 procent
van de bevolking nu tot ongeveer 25 procent in het jaar 2035. De financiering
van de oudedagsvoorziening vormt dan ook een internationaal vraagstuk. In
ons land hangt het staatspensioen af van ingezetenschap, in andere landen
vaak van premiebetaling. Veel van deze landen zoeken dan ook oplossingen voor
de financiering van deze pensioenen in het verlengen van de periode waarover
premie moet worden betaald. Daarnaast zal in een aantal landen het aanvullend
pensioen een groter aandeel gaan uitmaken van het inkomen van ouderen. Enkele
landen verhogen de pensioenleeftijd boven de 65 jaar; Denemarken kent al lang
een hogere pensioenleeftijd (67 jaar). Veel landen beperken wel de mogelijkheden
voor vervroegde pensionering. 2. Omslagfinanciering of kapitaaldekking?Bij de bespreking van de betaalbaarheid van de oudedagsvoorziening ontstaat
vaak discussie over de voor- en nadelen van een omslagstelsel en een kapitaaldekkingssysteem.35 Kapitaaldekking geeft opbouw van vermogen en daarmee
grotere (individuele) zekerheid op nominale aanspraken. De welvaartsvastheid
van die aanspraken kan bij inflatie niet worden gegarandeerd. In een omslagstelsel
kan dat wel. Daarin geldt echter voor de gepensioneerden een andere onzekerheid:
kan en wil de actieve generatie solidariteit opbrengen om een welvaartsvast
pensioen te garanderen? Deze vraag wordt dringender bij toenemende «grijze
druk»36. Een voordeel van het omslagstelsel
is dat vanaf de start aan alle gerechtigden een volledig pensioen kan worden
betaald.Beide systemen hebben dus voor- en nadelen. Een studie van de Wereldbank37 pleit dan ook voor een pensioenstelsel gebaseerd op
een gemengde financiering. De Wereldbank beveelt een stelsel aan dat rust
op drie pijlers: een publieke basisvoorziening die op basis van omslag is
gefinancierd, een private voorziening die met kapitaaldekking wordt gefinancierd,
en als laatste: individueel te treffen aanvullende voorzieningen en verzekeringscontracten.
De Wereldbank merkt op dat de private pijler het «hart» moet vormen
van de ouderdomsvoorzieningen. Het zou bovendien het grootste deel van deze
voorzieningen moeten uitmaken.Dit stelsel komt sterk overeen met het huidige Nederlandse stelsel. In
Nederland is, evenals in andere landen, het staatspensioen omslag-gefinancierd.
In Nederland is het echter een basisvoorziening die niet samenhangt met het
individueel verdiende loon, en die wordt aangevuld uit pensioenfondsen die
op basis van kapitaaldekking zijn gefinancierd. In veel andere landen is het
staatspensioen loongerelateerd en heeft het op kapitaaldekking gebaseerde
aanvullend pensioen een marginale plaats in de oudedagsvoorziening. Overigens
bevat het aanvullende pensioensysteem in Nederland, ondanks de financiering
op basis van kapitaaldekking, toch een wezenlijk omslagelement38.Tabel 1 illustreert dat Nederland voor de oudedagsvoorziening aanzienlijk
meer vermogen heeft opgebouwd dan andere landen. Volgens de aanbevelingen
van de Wereldbank kan hieruit worden geconcludeerd dat het Nederlandse pensioenstelsel
beter bestand is tegen de komende vergrijzing dan stelsels in andere landen.
Dit geeft Nederland een concurrentievoordeel ten opzichte van andere landen. Tabel 1 Belegd vermogen pensioenfondsen als percentage
van het BBP  1992   Nederland76Groot-Brittannië52 Denemarken50 België10Duitsland6 Frankrijk4 Italië1Bron: European Commission, Supplementary Pensions in the European
Union, EC Network on Supplementary Pensions, 1994, en berekeningen ministerie
SZWEen reden waarom de Wereldbank pleit voor een omvangrijke private voorziening
is dat de bevolking hierdoor meer moet sparen. Dit voorkomt een dreigend tekort
aan kapitaal in de wereld en maakt een groter toekomstig nationaal product
in alle landen mogelijk.39 De vraag is of in
Nederland, waar al veel gespaard wordt, nog méér besparingen
gewenst zijn. Het nationale spaaroverschot is in Nederland in vergelijking
met andere landen omvangrijk, en neemt structureel toe. Voor 1996 verwacht
het CPB een spaaroverschot van 5 procent van het BBP, en in de jaren daarna
groeit dit nog. Het ligt dan niet voor de hand de pensioenvermogens verder
te verhogen.40Nederland lijkt dus aardig voorbereid op de komende vergrijzingsgolf omdat
voor de oudedagsvoorziening aanzienlijk meer vermogen is opgebouwd dan in
andere landen. De OESO41 schetste onlangs echter
een ander beeld. Volgens deze organisatie zullen juist in Nederland de overheidsuitgaven
fors stijgen door de vergrijzing van de bevolking. Deze uitgaven zullen toenemen
met liefst 10 procentpunt van het BBP tot het jaar 2030: 7 procentpunt door
de lastenstijging van de AOW en de AWW en 3 procentpunt door de lastenstijging
in de zorg. In de meeste andere landen ligt de stijging rond de 5 procentpunt:
3,5 door de lastenstijging van het staatspensioen en 1,5 door de lastenstijging
van de zorg. Deze cijfers geven echter een vertekend beeld. De OESO is bij
de berekening uitgegaan van koppeling aan de verdiende lonen, niet aan de
regelingslonen42. Bovendien is met een aantal
aspecten geen rekening gehouden, zoals de remmende werking van de netto-nettokoppeling
op de AOW-lasten en de wijzigingen in de wettelijke nabestaandenregeling .Dit neemt niet weg dat ook in Nederland zorg bestaat over de betaalbaarheid
van de oudedagsvoorziening. Centrale vragen zijn: hoe groot is de toename
van de lasten van de oudedagsvoorziening, en is het toekomstige draagvlak
voor premieheffing en de gespaarde vermogens toereikend om deze toenemende
lasten te kunnen financieren? In het verleden zijn de financiële gevolgen
van de vergrijzing verscheidene malen geanalyseerd. De twee belangrijkste
rapporten zijn de adviezen aan de regering van de commissie-Drees (1987) en
van de WRR (1993)43. Naar aanleiding van beide
rapporten is een kabinetsstandpunt geformuleerd.44
De analyses van deze rapporten gelden in deze bijlage als uitgangspunt. 3. De analyses: de commissie-Drees en de WRRDe belangrijkste conclusie van de rapporten van de commissie-Drees en
de WRR was dat de AOW financierbaar blijft als deze wordt gekoppeld aan de
contractlonen. Voor de financiering van de aanvullende pensioenen voorzagen
de rapporten wel problemen.De commissie-Drees berekende dat de AOW-uitgaven in procenten van het
premieplichtig inkomen zouden toenemen van 11,7 procent in het jaar
1985 tot 12,3 à 15,3 procent in het jaar 2030. Volgens de WRR stijgen
de AOW-uitgaven als percentage van de verdiende lonen van 11 procent in het
jaar 1991 tot 12 à 15 procent in het jaar 2030. Deze stijging is vrij
klein, vooral doordat beide rapporten een incidentele loonstijging veronderstellen
van 1 procent per jaar.45 Hierdoor stijgt het
verdiende inkomen in veertig jaar bijna 50 procent meer dan de contractlonen.
Een andere oorzaak van de beperkte stijging is de netto-nettokoppeling van
de AOW aan het minimumloon: bij stijging van de AOW-premie, daalt het nettominimumloon,
waardoor de AOW-uitkering lager wordt.De kosten van de aanvullende pensioenen zullen volgens beide rapporten
sterker toenemen. Volgens de commissie-Drees zullen, uitgaande van het eindloonsysteem,46 de premies voor aanvullend pensioen in procenten van
het brutoloon stijgen van 9,8 procent in 1985 tot 10 à 16 procent in
het jaar 2010 en 15 à 20 procent in het jaar 2030. Volgens de WRR stijgen
de pensioenpremies van 8 procent van het verdiende inkomen in het jaar 1991
naar 14 à 19 procent in het jaar 2010. Of de premie daarna verder stijgt
of juist daalt is afhankelijk van het gekozen economisch scenario.De onzekerheidsmarges in deze berekeningen zijn, vooral voor de zeer lange
termijn, in de WRR-scenario's groter dan in de Drees-scenario's. Oorzaak hiervan
is de grotere spreiding in de economische veronderstellingen in de WRR-scenario's,
met name ten aanzien van de loonontwikkeling en het reëel rendement.Tabel 2 vat de resultaten van de commissie-Drees samen. De premiegrondslag
voor de AOW in het scenario met hoge economische groei blijft slechts weinig
achter bij de uitgaven voor de AOW. Dit wordt veroorzaakt door een gematigde
«prijsstijging» van de AOW en een sterke «prijsstijging»
van de grondslag door de incidentele loonstijging. Hierdoor is ook de ontwikkeling
van de AOW-premie beheersbaar. Tabel 2 Lasten oudedagsvoorziening volgens de commissie-Drees.   Lage
economische groei/middenvariant bevolkingHoge economische groei/hoge
variant bevolking procentuele mutatie per jaar 1985–2030    AOW-uitgaven 1,93,0 waarvan prijs 0,31,4waarvan volume 1,61,6     AOW-premiegrondslag 1,32,9waarvan prijs 1,22,4 waarvan volume (werkgelegenheid) 0,10,6    niveau in198520302030    AOW-uitgaven
als % NNI 6,18,36,3 AOW-uitgaven als % brutoloon14,317,515,3AOW-uitgaven als % premiegrondslag11,715,312,3    premie aanvullend pensioen als % brutoloon 9,815,319,7Bron: rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, Gespiegeld in de tijd. De AOW in de toekomst, ministerie SZW, Den Haag,
1987. Recente studies van onder meer de Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid
en van Jansweijer onderschrijven in grote lijnen de conclusies van de commissie-Drees
en de WRR.474. Nieuw inzicht in de toekomstIn deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre de ramingen van de commissie-Drees
en van de WRR nog actueel zijn. Recent onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat
het incidentele loon minder snel zal stijgen dan de commissie-Drees en de
WRR veronderstelden. De berekeningen van «Drees» moeten bovendien
worden aangepast vanwege de hogere bevolkingsgroei, en vanwege de gewijzigde
financierings- en heffingssystematiek van de AOW. 4.1. De lasten van de toekomstDe CBS bevolkingsprognose 1995 nuanceert de problematiek van de vergrijzing
ten opzichte van de eerdere prognose. In beide prognoses zal het aantal 65-plussers
in de periode tot het jaar 2035 ruwweg verdubbelen.48 In de bevolkingsprognose 1995 zijn echter het geboortecijfer en het
migratiesaldo hoger dan in de prognose die de commissie-Drees gebruikt heeft.
Hierdoor is de potentiële beroepsbevolking groter en neemt de zogeheten
grijze druk iets minder snel toe. Hierdoor komen de AOW-premie en de premie
voor de aanvullende pensioenen lager uit. Tabel 3 Bevolkingsprognose 1995   1995201020352050 in miljoenen Bevolking 15,416,717,417,00–14 jaar 2,83,02,92,8 15–64
jaar 10,611,210,510,6 65+ 2,02,54,03,6 in procenten 65+ als % totale
bevolking13152321 Grijze druk 19223834Bron: CBS, Maandstatistiek van de bevolking, 96/1, blz. 14–21
(middenvariant).De veronderstelling dat de incidentele loonstijgingde komende
decennia gemiddeld 1 procent per jaar zal bedragen, is cruciaal in de berekeningen
tot nog toe. Doordat wordt uitgegaan van een koppeling aan de stijging van
het contractloon heeft de incidentele loonstijging geen invloed op de uitgaven voor de AOW maar wel op de grondslag.49 In de periode 1985–1989 was de incidentele loonstijging gemiddeld
1,1 procent per jaar50. In de jaren 1990–1994
was de incidentele loonstijging gemiddeld nihil. Recente schattingen van het
CPB geven aanleiding om de raming van de incidentele loonstijging voor de
komende decennia te verlagen tot 0 à 0,5 procent.51 Wel leidt de vergrijzing van de beroepsbevolking voorlopig nog tot
een incidentele loonstijging. Een aantal andere ontwikkelingen zal deze stijging
beperken, zoals de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen, de toename
van deeltijdwerk, de verwachte tempering van de stijging van het opleidingsniveau,
en op langere termijn een relatieve toename van het aantal – duurdere –
ouderen dat de arbeidsmarkt verlaat. Naarmate de incidentele loonontwikkeling
lager is, blijft een aan de contractlonen gerelateerde AOW minder achter bij
de verdiende lonen. Dit betekent dat de AOW-uitgaven minder achterblijven
bij de ontwikkeling van de grondslag, zodat de financieringslast voor de AOW
(als percentage van de loonsom of de premiegrondslag) hoger is. Daarnaast
leidt een lagere incidentele loonstijging bij ongewijzigd beleid
tot lagere kosten van de aanvullende pensioenen doordat de AOW (franchise)
minder achterblijft bij de gemiddelde inkomens.52Een andere belangrijke veronderstelling in de scenario's betreft de arbeidsparticipatie. De berekeningen voor de commissie-Drees zijn wat
dit betreft vergelijkbaar met de CPB-scenario's die de WRR heeft gehanteerd.
De ontwikkelingen in de afgelopen jaren geven geen aanleiding de berekeningen
op dit punt aan te passen. 4.2. Financiering en heffingssystematiekNa publicatie van het rapport van de commissie-Drees is de heffingssystematiek
flink gewijzigd.53 De grondslag voor de premieheffing
AOW is in het jaar 1990 door de operatie-Oort fors versmald. Vóór
Oort werd premie geheven over het inkomen tot de premiegrens voor de volksverzekeringen
(in het jaar 1989 was dit 65 900 gulden per jaar). Na Oort wordt de premie
voor de volksverzekeringen alleen geheven over de eerste schijf. De eerste
schijf had in het jaar 1990 als grens: 42 123 gulden. Bovendien werd
een heffingsvrije voet geïntroduceerd (in het jaar 1990 minimaal 4 568
gulden afhankelijk van de leefvorm). Daarnaast zijn 65-plussers in het kader
van de Oort-operatie gaan bijdragen aan de financiering van de AAW en de AWBZ.
De bruto AOW-uitkering werd hiervoor verhoogd.Na 1990 is de premiegrondslag verder versmald door beleidsmatige verhogingen
van de heffingsvrije voet, de verhoging van het forfait voor actieven en overige
fiscale maatregelen. In 1996 is de heffingsvrije voet met 50 procent gestegen
tot 7 003 gulden en de grens van de eerste schijf met 8 procent verlegd
tot 45 325 gulden.Als in de toekomst de contractlonen harder stijgen dan de prijzen zal
de groei van de premiegrondslag achterblijven bij de kostenstijging van de
AOW (afgezien van volume-effecten).54 De grens
van de eerste schijf wordt immers aangepast aan de prijsontwikkeling, niet
aan de contractloonontwikkeling (zoals bij de premiegrenzen voor de Oort-operatie).
Voor het inkomen dat geheel binnen de eerste schijf blijft vallen, heeft dit
geen consequenties: de volledige stijging van dit inkomen komt terecht in
de stijging van de premiegrondslag. Hierdoor zal de premiegrondslag de eerste
jaren slechts licht achterblijven bij de kostenstijging van de AOW. De groei
van inkomen in de tweede of derde schijf die de prijsstijging te boven gaat,
komt echter niet in de grondslag voor de premieheffing terecht maar in de
tweede en derde schijf. Wanneer de verdiende lonen harder stijgen dan de prijzen
zal steeds meer inkomen boven de eerste schijf uitkomen. De premiegrondslag
zal daardoor na verloop van tijd steeds verder achterblijven bij de loonontwikkeling.In tabel 4 is de ontwikkeling van de AOW-uitgaven vergeleken met de ontwikkeling
van de premiegrondslag van de AOW in de periode 1985–1995. Tot 1990
steeg de premiegrondslag sneller dan de AOW-uitgaven. De incidentele loonstijging
bedroeg in die periode nog gemiddeld 1,1 procent per jaar, terwijl bovendien
de contractloonstijging niet volledig is doorgegeven aan de uitkeringsgerechtigden.
De AOW-premie kon daardoor dalen. In 1990 is het effect van de Oort-operatie
te zien. De verkleining van de premiegrondslag en de verhoging van de bruto
AOW-uitkering leidden tot een stijging van de AOW-premie van 10,8 procent
in 1989 tot 14,3 procent in 1990. Na 1990 is de groei van de premiegrondslag
door bovengenoemde fiscale maatregelen achtergebleven bij de groei van de
AOW-uitgaven.De ontwikkeling van de volumecomponent van de grondslag (werkgelegenheid)
is in de periode 1985–1995 volgens het hoge groeiscenario van de
commissie-Drees verlopen: de werkgelegenheid groeide met gemiddeld 1,3 procent
per jaar. Tabel 4 Lasten oudedagsvoorziening 1985–1995 procentuele
mutatie per jaar 1986–198919901991–1995AOW-uitgaven 2,815,72,8 waarvan prijs 0,714,21,6waarvan volume 2,01,51,3      AOW-premiegrondslag 3,8– 13,31,9waarvan prijs 2,0– 15,61,2 waarvan
volume (werkgelegenheid)1,82,30,7      niveau
in1985198919901995      AOW-uitgaven
als % BBP5,45,25,75,3 AOW-uitgaven als percentage
loonsom*9,18,99,79,0 AOW-uitgaven als % premiegrondslag11,710,814,314,6     * inclusief toegerekend loon zelfstandigen    Bron: berekeningen ministerie SZW, 1996. 5. De kosten van de AOWDe effecten van bovenstaande ontwikkelingen (demografie, incidentele loonontwikkeling
en premiegrondslag) op de AOW-lasten zijn gekwantificeerd, waarbij is uitgegaan
van de bevolkingsprognose 1994 (middenvariant) van het CBS.55 Conform de recente prognoses van het CPB56
is uitgegaan van een incidentele loonstijging van een kwart procent per jaar
over de gehele periode tot het jaar 2035. Voor de ontwikkeling van een aantal
macro-economische grootheden en de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie
zijn de scenario's van Nederland in Drievoud van het CPB geraadpleegd57. Om het effect van de groei van de arbeidsparticipatie
op de AOW-problematiek beter in beeld te krijgen is behalve een scenario met
een sterke groei (European Renaissance: ER) ook een scenario met
een lage groei doorgerekend. Daartoe is het Global Shift-scenario
(GS) naar het jaar 2035 doorgetrokken.58 Tabel
5 vat de resultaten samen. Tabel 5 Lasten oudedagsvoorziening in het jaar 2035   Lage
economische groeiHoge economische groei procentuele
mutatie per jaar 2000–2035    incidentele looncomponent 0,30,3loonsom per werknemer 3,54,5 prijsstijging 1,92,4reële welvaartstijging (loon-prijs) 1,62,1     AOW-uitgaven 4,65,7waarvan prijs 2,94,0 waarvan volume 1,71,7    AOW-premiegrondslag 3,04,1 waarvan prijs 2,93,5waarvan volume (werkgelegenheid) 0,10,6     niveau
in19952 0352 035    AOW-uitgaven
als % BBP5,37,56,6 AOW-uitgaven als
% loonsom*9,01311,5 AOW-uitgaven als % premiegrondslag14,63130    * inclusief toegerekend loon zelfstandigen   Bron: berekeningen ministerie SZW, 1996.De resultaten van de doorrekening moeten voorzichtig geïnterpreteerd
worden. Vooral de prijsmutaties van de AOW-uitgaven en de AOW-premiegrondslag
zijn erg gevoelig voor de gemaakte veronderstellingen. Het premiepercentage
AOW is daardoor met veel onzekerheden omgeven.59Op basis van de berekeningen kan worden geconcludeerd dat de kosten van
een aan de contractlonen gekoppelde AOW – als percentage van het BBP
of de loonsom – stijgen, maar nog lang niet verdubbelen. De kostenstijging
is iets hoger dan die in de scenario's van de commissie-Drees en de WRR. Oorzaak
hiervan is vooral de lagere incidentele loonstijging. Dit wordt gedeeltelijk
gecompenseerd: de kosten dalen door de nieuwe bevolkingsprognose en door een
sterker remmend effect van de netto-nettokoppeling dan in eerdere berekeningen.60De AOW-lasten als percentage van de premiegrondslag verdubbelen echter
wel van 15 naar 30 procent, zoals blijkt uit tabel 5. Dit is een veel sterkere
stijging dan die de commissie-Drees becijferde: van 10,7 procent in 1985 tot
12 à 15 procent in 2030. Ongeveer 3 procentpunt van het verschil met
de commissie-Drees in het voorspelde premietarief kan worden toegerekend aan
de nieuwe bevolkingsprognose en de lagere incidentele loonontwikkeling. Circa
4 procentpunt wordt veroorzaakt door de Oort-operatie. Verder kan ongeveer
9 à 10 procentpunt worden toegerekend aan het achterblijven van de
premiegrondslag bij de loonontwikkeling. Immers, sinds Oort wordt de bovengrens
van de eerste belastingschijf (en hiermee ook de grondslag voor premieheffing)
gekoppeld aan de prijzen, terwijl de AOW-lasten gekoppeld zijn aan de loonontwikkeling.
In het algemeen stijgen de lonen harder dan de prijzen.Het verschil in de AOW-premie in het hoge groeiscenario en het lage groeiscenario
is relatief gering. Daarbij moet wel bedacht worden dat inhet hoge groeiscenario sprake is van een grotere werkgelegenheidsgroei
en een hogere participatiegraad waardoor het beroep op andere socialezekerheidsregelingen
dan de AOW aanzienlijk geringer zal zijn dan in het lage groeiscenario.
Binnen de totale collectieve lasten zal dus in het hoge groeiscenario meer
ruimte zijn om premiestijgingen voor de AOW op te vangen dan in het lage groei
scenario. Verder kan nog worden opgemerkt dat de indexering van de bovengrens
van de eerste belastingschijf met de prijsontwikkeling weliswaar leidt tot
het achterblijven van de premiegrondslag bij de loonontwikkeling, maar tegelijkertijd
ook tot meer belastinginkomsten. Er komt immers meer inkomen in de tweede
en derde schijf, en door het progressief tarief overtreffen de extra belastinginkomsten
de premiederving. Deze extra belastinginkomsten bieden ruimte om de belastingtarieven
te verlagen of de tariefschijven te verlengen.Uit het voorgaande kunnen twee conclusies worden getrokken:1. Bij volledige koppeling van de AOW-uitkering aan de contractlonen blijft
de groei van de AOW-uitgaven, uitgedrukt als percentage van het BBP, beperkt
tot 1 à 2 procentpunt.2. Bij een hoge reële loonstijging zal de AOW-premie sterk oplopen
doordat de indexering van de premiegrondslag (de eerste schijf) achterblijft
bij de groei van het BBP en de loonsom. Wel zullen de belastingopbrengsten
toenemen, door het progressieve belastingstelsel. 6. De kosten van de zorgOok de premie van de AWBZ zal door de vergrijzing toenemen. Bij de AWBZ
zal de premiegrondslag echter minder sterk achterblijven bij de uitgaven dan
bij de AOW het geval was. De Oort-operatie heeft door beperking van de premiegrondslag
tot de eerste schijf ook de grondslag voor de AWBZ fors versmald. Doordat
echter tegelijkertijd 65-plussers AWBZ-premie gingen betalen werd deze versmalling
vrijwel volledig gecompenseerd.61De ontwikkeling van de uitgaven en premies is voor de AWBZ op de langere
termijn doorgerekend voor drie verschillende zorgscenario's. In deze scenario's
zijn specifieke aannames over de ontwikkeling van het volume en de prijs in
de zorgsector gecombineerd met de veronderstellingen van de algemene scenario's
uit Nederland in Drievoud van het CPB. De veronderstellingen van
de drie zorgscenario's zijn in tabel 6 samengevat. Tabel 6. De zorgscenario's ScenarioHet
gebruik van de zorgDe prijs van de zorg    Global
Shiftvolgt de demografische ontwikkeling en de trendmatige toename van
het gebruik van de zorg in het verledenstijgt 1,1 procent sneller dan
de prijs van het BBP; hierbij is onder meer verondersteld dat de arbeidsproductiviteit
niet toeneemt    Balanced Growthvolgt de demografische ontwikkeling
en 50 procent van de trendmatige toename van het gebruik van de zorg in het
verledenstijgt 0,8 procent sneller dan de prijs van het BBP; hierbij
is onder meer verondersteld dat de arbeidsproductiviteit met 1,2 procent per
jaar toeneemt    European Renaissancevolgt de demografische
ontwikkelingstijgt 1,0 procent sneller dan de prijs van het BBP; hierbij
is onder meer verondersteld dat de arbeidsproductiviteit met 0,7 procent per
jaar toeneemtBron: berekeningen ministerie VWS, 1996. In tabel 7 zijn de ontwikkelingen van de AWBZ-premies volgens de verschillende
scenario's weergegeven. Tabel 7 Premiepercentages AWBZ 2000–2035 Scenarioals
percentage PPI *als percentage BBP  2000203520002035Global Shift9,321,23,47,1 Balanced Growth9,312,03,43,3European Renaissance9,39,93,42,9      *
PPI = premieplichtig inkomen    Bron: berekeningen ministerie VWS, 1996.Uit de tabel valt op te maken dat de raming van de uitgavenstijging in
de zorgsector sterk afhankelijk is van de veronderstellingen. In het Global Shift-scenario stijgen de premie én de uitgaven voor de
AWBZ sterk. Dit wordt veroorzaakt door de combinatie van een lage economische
groei en een veronderstelde toename van zowel het gebruik als de prijs van
de zorg. Het European Renaissance-scenario gaat uit van een constant
gebruik van zorg per leeftijdsgroep (oftewel: het gebruik van de zorg volgt
de demografische ontwikkeling). Hierbij rijst overigens de vraag of op de
lange termijn de AWBZ-uitgaven niet enigszins de welvaartsontwikkeling zullen
volgen. Daarom lijkt het Balanced Growth-scenario de meest waarschijnlijke
voorspelling te bieden. Hierbij zijn de uitgaven voor de AWBZ gedeeltelijk
gekoppeld aan de ontwikkeling van de welvaart. 7. De kosten van aanvullende pensioenenZowel de commissie-Drees als de WRR voorspellen op de lange termijn, bij
ongewijzigd beleid, een verdubbeling van de pensioenpremie als percentage
van het brutoloon. In het proefschrift van Jansweijer loopt de pensioenpremie
als percentage van de loonsom zelfs op van 7 procent in 1995 tot 26 procent
in 2040: bijna een verviervoudiging. Tabel 8 geeft een overzicht van de prognoses
van de premiekosten voor aanvullendepensioenen uit deze studies62. De drie studies concluderen overigens dat de betaalbaarheid van
de aanvullende pensioenen in de toekomst veel zorgelijker is dan de betaalbaarheid
van de AOW.De prognoses voor de komende vijftien à twintig jaar ontlopen elkaar
niet veel. Bij scenario's met redelijke economische groei rekenen de drie
studies op een verdubbeling van de premies. Ook daarna blijft de premie verder
stijgen, al is die stijging bij Jansweijer sterker dan bij de WRR en de commissie-Drees.
Deze forse stijging is het gevolg van de veronderstelde indexeringsmethode
van de AOW (koppeling aan de contractloonstijging) en koppeling van de franchise
aan de AOW. In de drie studies wordt een incidentele loonontwikkeling verondersteld
van 1 procent per jaar. Naar huidige inzichten is 1 procent echter hoog. Een
lagere incidentele loonstijging kan leiden tot een kleinere stijging van de
pensioenkosten dan in de prognoses. Tabel 8 De premies van aanvullende pensioenen A. Commissie-Drees1985201020302040Premie als percentage van het brutoloon* bij: Lage groei 1015  10    Hoge groei 1621   B.
WRR Ouderen voor ouderen1991201020302040 Premie
als percentage van het verdiende inkomen** bij: Global Shift 2026 8    European Renaissance 141819 C. Basisscenario Jansweijer1995201020252040Premie als percentage van de loonsom7132526* uitgaande van de middenvariant van de CBS-bevolkingsprognose 1985 ** uitgaande van demografische prognose WRR-oud De fors stijgende premies in de onderzoeken komen voor een groot deel
voort uit de veronderstelde ontwikkeling van de lonen en de rendementen van
pensioenfondsen. Welvaartsvaste pensioenen (dat wil zeggen: aan de loonontwikkeling
gekoppelde pensioenen) kunnen, bij een gegeven premie, alleen gerealiseerd
worden bij een nominaal rendement dat hoger of gelijk is aan de rekenrente
plus de loonstijging. Is het rendement echter lager, dan zullen de premies
moeten stijgen om de indexering met de loonstijging te financieren.63 Zo zal een rendement dat 1 procent achterblijft bij
de rekenrente plus de loonstijging al gauw tot circa 4 procent premiestijging
leiden. Zowel Jansweijer als de WRR en de commissie-Drees veronderstellen
dat de rendementen achterblijven bij de rekenrente plus loonstijgingen64. Pensioenfondsen wijzen erop dat een gunstiger ontwikkeling
van het rendement heel goed mogelijk is. Een rendement dat langdurig op of
boven een rekenrente van 4 procent plus de loonontwikkeling ligt is echter,
gezien de historische ontwikkeling (weergegeven in tabel 9), erg optimistisch.
Ook in het (midden-)scenario European Renaissance van het CPB,
dat prognoses geeft tot 2015, wordt uitgegaan van een tekortschietend rendement.65Tabel 9 Rendement en loonstijging in procenten per jaar
1950–1995  1950–19591960–19691970–19791980–19891990–1995rendement3,95,48,18,17,7 loonstijging7,09,211,13,22,9verschil– 3,1– 3,8– 3,04,94,8Bron: CPB, 1950–1989, CPB Research Memorandum nr. 113;
1990–1995, CEP (1996), blz. 368–372.Daarnaast worden de stijgende premies veroorzaakt door de vergrijzing.
Doorgaans hanteren pensioenfondsen een doorsneepremie, zodat jongeren in verhouding
te veel premie betalen en ouderen te weinig.66
Bij een vergrijzend bestand moet daardoor voor eenzelfde opbouw van pensioenrechten
een hogere premie worden betaald. Bovendien moeten bij een vergrijzend bestand
de kosten in geval van een tegenvallend rendement over minder werkenden worden
verdeeld, zodat de premie sneller stijgt dan bij een jong bestand.
Deze hefboomwerking van een vergrijzend bestand ten aanzien van premieaanpassingen
vraagt om voorzichtige uitgangspunten.Er is dus een serieus risico dat de lasten van de aanvullende pensioenen
bij ongewijzigd beleid zullen stijgen. Hierop kan op drie manieren worden
gereageerd, die ieder de pijn op een andere manier verdelen.Ten eerste kunnen de premies worden verhoogd.67
Premieverhoging komt vooral ten laste van jongeren, en remt de werkgelegenheidsgroei
af door verhoging van de loonkosten. Ten tweede kan het welvaartsvaste karakter
van de pensioenen (de koppeling van de pensioenuitkeringen aan de lonen) ter
discussie worden gesteld. Deze variant komt vooral ten laste van ouderen.
Ten derde kan worden overgegaan op een pensioensysteem dat minder gevoelig
is voor loonontwikkeling en de bijbehorende backservice-verplichtingen, zoals
bijvoorbeeld een middelloonsysteem.In de samenleving is, zowel bij werknemers als bij werkgevers, een groeiende
betrokkenheid te bespeuren bij de invulling van het aanvullend pensioen. Men
is zich ervan bewust dat de kosten waarschijnlijk zullen stijgen door het
invullen van het keuzerecht voor een hoger ouderdomspensioen in ruil voor
een nabestaandenpensioen68, en door toekomstige
backservice-financieringslasten. In het recente verleden kon een toename van
de verplichtingen door de hoge rendementen worden gefinancierd zonder substantiële
premieverhogingen.69 Die ruimte lijkt de komende
tijd minder aanwezig. De aanstaande premiestijging leidt ertoe dat het onderwerp
pensioenen meer dan in het verleden in het arbeidsvoorwaardenoverleg zal worden
geagendeerd. Zo komt het loskoppelen van de pensioenfranchise van de AOW steeds
meer ter discussie te staan. Als de pensioenfranchise in de toekomst sneller
stijgt dan de AOW, zouden de eindloonregelingen daardoor een lager niveau
realiseren dan 70 procent eindloon.70 Ook het
overstappen op een middelloon- of een beschikbare premieregeling wordt meer
bespreekbaar.71Het belastingstelsel bevat echter geen prikkels om pensioenen te versoberen.
Integendeel, een forse stimulans voor het sparen voor de oude dag is dat het
tarief voor 65-plussers lager is dan dat voor wie jonger dan 65 is, in combinatie
met de zogenaamde omkeerregel in de loon- en inkomstenbelasting.72 De contante waarde van de totale belasting- enpremie-derving bedraagt jaarlijks ca. 7,5 miljard.73 Voordeel van de omkeerregel is dat deze de belastinggrondslag in
de toekomst vergroot, terwijl dan ook de uitgaven als gevolg van vergrijzing
het grootst zijn. Ook in het buitenland wordt op pensioenbesparingen over
het algemeen de omkeerregel toegepast.De gevolgen voor de pensioenlasten van de kabinetsvoorstellen naar aanleiding
van het rapport van de commissie-Witteveen74
zijn naar verwachting beperkt. De commissie doet voorstellen voor verruiming
van de mogelijkheden voor invulling van collectieve pensioenregelingen en
voor een versobering voor bepaalde individuele regelingen. De budgettaire
effecten hiervan zijn afhankelijk van de mate waarin gebruik wordt gemaakt
van de mogelijkheden die de voorstellen bieden. Over de collectieve regelingen
zullen sociale partners afspraken maken. Voor werkgevers zal hierbij kostenbeheersing
centraal staan zodat de ruimte die de voorstellen bieden niet automatisch
gebruikt zal worden. Ook voor de Directeuren Grootaandeelhouders (DGA's) bevatten
de voorstellen zowel versoberingen als verruimingen. Er worden
maatregelen bezien om te realiseren dat de gevolgen voor de pensioenlast vrijwel
neutraal zijn.75Ook de institutionele inrichting van het pensioenstelsel stimuleert niet
tot versobering van pensioenen. Pensioenregelingen gelden meestal voor onbepaalde
duur. Hierdoor is het voor werkgevers(organisaties) lastig bij het arbeidsvoorwaardenoverleg
pensioenregelingen in neerwaartse zin aangepast te krijgen. Dit speelt met
name bij door de overheid verplichtgestelde bedrijfstakregelingen, waar de
band tussen werkgever en de pensioenuitvoerder wat losser is en de sturingsmogelijkheden
van de werkgever geringer zijn. Hier staat tegenover dat de verplichtstelling
voorkomt dat ondernemingen onderling kunnen concurreren op dit deel van de
arbeidsvoorwaarden.76 Bovendien zorgt dit instrument
voor bedrijfstakbrede solidariteit en voorkomt het witte vlekken. ConclusieDe belangrijkste conclusie uit deze paragraaf is dat het risico bestaat
dat de premies van de aanvullende pensioenen flink zullen stijgen. Hierdoor
zouden de arbeidskosten toenemen (de werkgevers- of de werknemerspremies stijgen),
wat een rem zet op de groei van de werkgelegenheid. De hogere pensioenpremies
en het negatieve effect op de werkgelegenheid leiden dan tot verkleining van
de premiegrondslag voor de financiering van de AOW. 8. Het inkomen van ouderenTabel 10 geeft de inkomensverdeling (in netto termen) weer van huishoudens
met een volledig jaarinkomen (exclusief studenten). Hieruit blijkt dat 65-plussers
en huishoudens waarvan het hoofd jonger dan 65 jaar is ongeveer even vaak
een inkomen onder of vlak boven (tot 5 procent) het minimum hebben. De inkomensverdeling
van alleenstaanden jonger dan 65 jaar wijkt niet veel af van die van alleenstaande
65-plussers. Het inkomen van echtparen jonger dan 65 jaar ligt wel beduidend
boven dat van echtparen ouder dan 65 jaar. De inkomenspositie van echtparen
is beter dan die van alleenstaanden, zowel bij de 65-plussers als bij de jongere
groep. Tabel 10 Inkomensverdeling huishoudens (1993)  (on)gehuwd
paar met hoofdalleenstaand  jonger
dan 65ouder dan 65jonger dan 65ouder dan65 onder
of rond het minimum5%6%17%18% minimum t/m rond
modaal16%45%56%63% modaal tot 1,5 x modaal21%18%15%9%1,5 x modaal tot 2 x modaal24%13%8%6% 2
x modaal tot 3 x modaal22%11%3%3% 3 x modaal
en meer12%7%1%1% totaal100%100%100%100%Bron: CBS, Sociaal-Economische Maandstatistiek, 96/9.De afgelopen decennia is de inkomenspositie van ouderen sterk verbeterd.
De AOW-uitkering is in de jaren zeventig verhoogd tot het minimumloon en daarna
nog een aantal keren boven de contractloonstijging gestegen. In de jaren tachtig
is de koopkracht van de AOW-uitkering gedaald als gevolg van bevriezing van
het wettelijk minimumloon. Niettemin is per saldo de koopkracht van de AOW-uitkering
vanaf 1973 gestegen. Steeds minder ouderen hoeven rond te komen van uitsluitend AOW. Het aandeel
65-plussers met een aanvullend pensioen is toegenomen van 60 procent in 1970
tot rond de 80 procent in 1992. Tabel 11 laat zien dat de jongere leeftijdsgroepen
een hoger aanvullend pensioen hebben dan de oudere. Dit geldt in sterkere
mate voor samenwonenden dan voor alleenstaanden. Tabel 11 Bruto-inkomen van huishoudens met AOW (1993) leeftijd65–6970–7475–7980+totaal(echt)paar, beiden AOW-er      totaal inkomen56 10053 20050 60046 20051 900waarvan:      AOW25 40025 40025 60025 90025 500aanvullend pensioen19 60016 90014 90010 50015 700overig11 10010 90010 1009 80010 700      alleenstaand totaal inkomen34 90033 80032 60033 50033 600waarvan:      AOW17 70017 70017 70018 10017 800aanvullend pensioen10 6009 6008 6007 5008 800overig6 6006 5006 3007 9007 000Bron: CBS, Sociaal-Economische Maandstatistiek, 96, en aanvullende
informatie CBS.Naast een hoger gemiddeld bedrag aan aanvullend pensioen hebben de jongere
leeftijdsgroepen ook vaker een aanvullend pensioen. Dit geldt sterker voor
samenwonenden dan voor alleenstaanden. Tabel 12 illustreert dit.Voor de lagere pensioenen van oudere leeftijdsgroepen zijn twee oorzaken
te noemen. Enerzijds is sprake van een leeftijdseffect: indien reeds ingegane
pensioenen niet geïndexeerd worden met de loon- of prijsontwikkeling
zal het gemiddeld ontvangen pensioen afnemen met de leeftijd van de pensioengerechtigde.
Anderzijds is sprake van een cohort-effect, doordat jongere generaties meer
pensioen opbouwen dan voorgaande generaties. Dit effect is bij samenwonenden
in sterkere mate waarneembaar dan voor alleenstaanden. In de toekomst zal
dan ook het aanvullend pensioen van samenwonende 65-plussers waarschijnlijk
nog toenemen. Voor alleenstaanden is dit minder duidelijk. Tabel 12 Aanvullend pensioen van huishoudens met AOW (1993) leeftijd65–6970–7475–7980+totaal      (echt)paar, beiden AOW-er met aanvullend pensioen91%87%84%80%86%gemiddeld aanvullend pensioen21 50019 30017 60013 30018 300      alleenstaand met aanvullend pensioen79%77%73%67%73%gemiddeld aanvullend pensioen13 40012 40011 70011 20012 100Bron: CBS, Sociaal-Economische Maandstatistiek, 96.De ontwikkeling van de inkomenspositie van 65-plussers is in hoofdzaak
afhankelijk van de koppeling van de AOW-uitkering aan de lonen en van de systematiek
van de aanvullende pensioenen. In de berekeningen van de commissie-Drees en
de WRR is steeds uitgegaan van koppeling van de AOW aan de contractlonen.
Ook in de SZW-doorrekening is dat het uitgangspunt. Drees en de WRR gaan uit
van een incidentele loonstijging van 1 procent per jaar. Dit leidt wel tot
stijging van het aanvullend pensioen maar niet van de AOW. Hierdoor
wordt de kloof groter tussen 65-plussers mét en zonder aanvullend pensioen.
Er blijft een (kleine) groep AOW-ers die geen of nauwelijks aanvullend pensioen
hebben opgebouwd. Deze groep zal vooral bestaan uit alleenstaanden, van wie
op dit moment 80 procent vrouw is. Daarnaast zullen veel migranten na hun
65ste een laag inkomen hebben: zowel hun AOW-opbouw als hun pensioenopbouw
is onvolledig. In het jaar 2015 hebben mogelijk zo'n 100 000 migranten
een gekorte AOW-uitkering.Het afgelopen decennium is de AOW niet steeds gekoppeld aan de contractlonen.
Op grond van de WKA wordt de AOW in ieder geval gekoppeld aan de contractlonen
als de i/a-verhouding onder de WKA-norm uitkomt. Bij overschrijding van de
norm kan worden ontkoppeld. Huishoudens zonder aanvullend pensioen blijven
dan nog verder achter. Is de incidentele loonstijging minder dan 1 procent
dan blijft de AOW minder achter bij de gemiddelde welvaartsstijging. Desondanks
zullen ook dan de inkomensverschillen tussen ouderen groter zijn dan op dit
moment.In alle scenario's groeit het aantal ouderen met een goed aanvullend pensioen.
Deze groep zal het minste last hebben van een stijging van het tarief in de
eerste schijf, wanneer de lasten van de AOW stijgen. Zij betalen immers geen
AOW-premie. Hogere AOW-lasten komen vooral terecht bij mensen jonger dan 65
jaar. Weliswaar leidt een hogere AOW-premie tot een lager nettominimumloon
en (via de netto-nettokoppeling) ook tot een lagere netto AOW. Maar voor AOW-ers
met een minimuminkomen is dit uiteraard een grotere last dan voor de 65-plussers
met een goed aanvullend pensioen. De toenemende lasten van de AOW komen door
de huidige systematiek dus vooral te liggen bij mensen onder de 65 jaar en
bij ouderen zonder (of met een klein) aanvullend pensioen.De conclusie is dat ook in de toekomst rekening moet worden gehouden met
een groep 65-plussers, vooral alleenstaande vrouwen en migranten, die geen
of weinig aanvullend pensioen hebben opgebouwd.Daarnaast legt de huidige systematiek van belastingheffing de lasten van
vergrijzing vooral bij ouderen met een minimuminkomen en bij mensen onder
de 65 jaar.XNoot1Deze paragraaf is gebaseerd op een aantal analyses rond participatie en
flexibilisering. Deze zijn opgenomen in bijlage 1.XNoot2Onder netto-participatiegraad wordt verstaan de werkende beroepsbevolking
gedeeld door de bevolking in de leeftijd van 15–65 jaar. XNoot3Zie bijvoorbeeld de nota's Flexibiliteit en Zekerheid, (Kamerstukken
II 1995/96, 24 543) en Om de kwaliteit van Arbeid en Zorg, investeren
in verlof (Kamerstukken II 1994/95, 24 332, nr. 2)XNoot4CBS, Arbeidsrekeningen XNoot5Internationaal is er weinig bekend over de effecten van premiedifferentiatie
in werkloosheidsregelingen. De Verenigde Staten kennen als enige land een
sterke premiedifferentiatie in de verzekering van het werkloosheidsrisico
(experience rating). De premie die werkgevers betalen, is gerelateerd
aan de uitkeringsuitgaven die zij in het verleden hebben veroorzaakt. In de
Verenigde Staten is sprake van zogeheten partiële premiedifferentiatie:
de doorrekening geschiedt voor circa 50 procent. Studies wijzen op afname
van kortdurende werkloosheid van circa 50 procent bij volledige experience
rating. Meer premiedifferentiatie maakt een einde aan de impliciete
subsidiëring van bedrijven met hoge werkloosheidsrisico's. Dit heeft
in de Verenigde Staten met name consequenties gehad voor sectoren met sterk
seizoengebonden fluctuaties in werkgelegenheid. Premiedifferentiatie werkt
minder goed als werkloosheid sterk geconcentreerd is in een aantal sectoren
of bij bedrijven die sterk verliesgevend draaien. Het is niet mogelijk om de resultaten uit de Verenigde Staten rechtstreeks
naar de Nederlandse situatie te vertalen. Nederland heeft nog helemaal geen
ervaring met premiedifferentiatie in de WW, en bovendien zijn in de Verenigde
Staten hoogte en duur van de uitkering beperkter en de premies dus lager.
Daarnaast is de werkloosheidsduur in Nederland langer, waardoor het werkloosheidsrisico
voor de werkgever minder beïnvloedbaar is en premiedifferentiatie een
minder effectief instrument wordt. Ook is de ontslagbescherming in de Verenigde
Staten veel geringer XNoot6Zie ook SER-advies, Toekomstscenario's onbetaalde arbeid, 96/06,
par. 4.1.4 XNoot7Commissie Toekomstscenario's Herverdeling Onbetaalde Arbeid, Onbetaalde
zorg gelijk verdeeld; toekomstscenario's voor herverdeling van onbetaalde
zorgarbeid. Den Haag, Ministerie SZW, Oktober 1995 XNoot8Zie de nota Emancipatie in uitvoering, Kamerstukken II, 1995/96,
24 406, nr. 4 XNoot9De Personen/Arbeidsplaatsen-ratio geeft aan hoeveel personen één
arbeidsplaats vervullen. Bij een P/A-ratio van één wordt de
arbeidsplaats door één persoon gevuld XNoot10Zie: Melkert, A.P.W., Inkomensverdeling en werkgelegenheid,
ESB, 17 januari 1996 XNoot11OECD, Employment outlook 1996, Parijs, hoofdstuk, Making
work payXNoot12Emancipatieraad, Met zorg naar nieuwe zekerheid, advies over een
geëmancipeerd inkomens- en sociale zekerheidsbeleid. Den Haag,
1996 XNoot13Kamerstukken II 1994/95, 24 332, nr. 2 XNoot14De Commissie onderzoek sociale zekerheid (Cosz) heeft het Economisch Instituut
voor het Midden- en Kleinbedrijf een onderzoek laten uitvoeren naar de ontwikkelingen
op het terrein van flexibilisering en de effecten daarvan op de sociale zekerheid.
Dit onderzoek zal binnenkort verschijnen. Tussentijdse resultaten van dit
onderzoek zijn voor zover mogelijk al enigszins meegewogen in deze nota. XNoot15Besseling, J. J. M. e.a., Uitkeringsrechten van cliëntgroepen
in de Werkloosheidswet, Vuga, Den Haag, 1996. XNoot16CRvB 23 augustus 1994, WW 1993/352, RSV 1995/75 XNoot17SVr-advies, herziening dagloonsystematiek, Zoetermeer, december
1994 XNoot18Kamerstukken II, 1990–1991, 22 167 XNoot19Kamerstukken II, 1993–1994, 23 123 XNoot20Kamerstukken II 1994/95, 24 332, nr. 2 XNoot21Zie «Overwegingen en aanbevelingen ter bevordering van deeltijdarbeid
en differentiatie in arbeidsduurpatronen», 1 september 1993 XNoot22Hierna te definiëren als bruto binnenlands product (BBP) XNoot23De netto-nettokoppeling houdt in dat de netto-AOW-pensioen is gekoppeld
aan het netto-minimumloon. XNoot24Bijlage 2, tabel 5 XNoot25Zie de bijlage bij de Miljoenennota 1997 inzake de grondslagversmalling.
 XNoot26Indexering van de lengte van de eerste schijf volgens de WKA-aanpassing
heeft het effect dat als voor de koppeling van de uitkeringen gebruik wordt
gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid van de WKA, en de uitkeringen worden
bevroren, dit ook voor de lengte van de eerste schijf geldt. XNoot27Een schommelfonds houdt in dat uit extra heffingen een fonds wordt gevormd
waarmee extra uitgaven in de toekomst kunnen worden opgevangen. XNoot28Voor een uitgebreide verkenning van de ontwikkeling van pensioenkosten
in de toekomst bij ongewijzigd beleid zie bijlage 2, paragraaf 7. XNoot29Rapport van de werkgroep fiscale behandeling pensioenen, Ministerie van
Financiën, 1995. XNoot30Op basis van indicatieve berekeningen schat het CPB de kosten van een
middelloonsysteem op langere termijn circa 20 procent lager dan een eindloonsysteem. XNoot31Zie: Onbetaalde zorg gelijk verdeeld, Commissie Toekomstscenario's
Herverdeling Onbetaalde Arbeid, Ministerie van SZW, Den Haag. Oktober 1995. XNoot32De SZQ geeft het beslag van de uitgaven voor sociale zekerheid op het
nationaal inkomen. XNoot33 Er is zoveel mogelijk aangesloten bij de ramingen van de scenario's die
het CPB han- teert in Nederland in Drievoud, in het bij- zonder
bij Balanced Growth en European Renaissance. Het CPB heeft prognoses gemaakt
tot het jaar 2015. Voor de periode na 2000 zijn de groeicijfers van productie,
werkgelegenheid, lonen en prijzen ontleend aan het BG- en ER-scenario. Met
betrekking tot het arbeidsaanbod is in het BG-scenario een aanvankelijke groei
van circa 1 procent per jaar verondersteld tegenover een groei van personen
van ruim 1,1 procent. In het ER- scenario neemt het arbeidsaanbod aanvankelijk
met jaarlijks 0,6 procent toe terwijl de werkgelegenheid in personen met bijna
1 procent groeit. Afwijkend van het CPB is de incidentele looncomponent gesteld
op 0,25 procent. Dit is realistischer gezien de ontwik- keling van deze component
de afgelopen jaren. XNoot34In het BG'-scenario bereikt het arbeids-aanbod in het jaar 2022 zijn top
waarna tot het jaar 2035 een daling optreedt. Het arbeids-aanbod beperkt de
groei van de werkgele-genheid in personen. In het ER'-scenario groeit het
arbeidsaanbod minder sterk. Hier stuit de groei van de werkgelegenheid in
personen in het jaar 2020 op de grens van het arbeidsaanbod. Vervolgens gaat
deze werk- gelegenheidsgroei gelijk op met de groei van het arbeidsaanbod
totdat deze in het jaar 2030 op zijn «natuurlijke» grenzen stuit.
Daarna dalen arbeidsaanbod en werkgelegenheid eveneens. Hierdoor komen arbeidsaanbod
en werkgelegenheid in personen in het jaar 2035 nagenoeg overeen in beide
scenario's. XNoot35Zie hiervoor ook: Kuné, J.B., «Kapitaal- dekking versus omslagfinan-ciering»,
Het Verzekeringsarchief, eerste kwartaal 1994, pp. 28–35. XNoot36De grijze druk is het aantal 65-plussers als percentage van de bevolking
tussen 15 en 65 jaar. XNoot37Zie Wereldbank, Averting the old age crisis. Policies to protect
the old and promote growth, Oxford University Press, Oxford, 1994. XNoot38Dit omslagelement ontstaat doordat pensioenfondsen doorgaans een doorsneepremie
voor alle actieve deelnemers hanteren. Zie ook de toelichting in paragraaf
7XNoot39Zie ook: Kuné J.B., «Een ouder wordende wereldbevolking in
een studie van de Wereld- bank», Tijdschrift voor Pensioen-vraagstukken, deel I, oktober 1995, blz. 95–98 en deel II, december 1995, blz.
114–116. XNoot40Zie ook: SER, SER-advies Sociaal-econo- misch beleid 1996–2000, 1996, Bijlage 4; De Kam, F., en F. Nijpels, Tijdbom, Amsterdam,
1995; Harthoorn R., «Pensioenspaarvarken vreet economie aan», Intermediair, 15 december; De Vries, B., Verzilverend vergrijzen, 1996 (nog te verschijnen). XNoot41OECD, Economic Outlook, Parijs, juni 1996. XNoot42De verdiende lonen stijgen meestal sneller dan de regelingslonen doordat
mensen carrière maken, maar ook door een veranderende samenstelling
van de beroepsbevolking (bijvoorbeeld een toenemend aantal hoger opgeleiden)
en door de vergrijzing. Een koppeling aan de verdiende lonen zal dan ook leiden
tot hogere AOW-lasten dan een koppeling aan de regelingslonen. Het verschil
tussen beide loon-ontwikkelingen is de zogenaamde incidentele loonstijging.XNoot43Commissie Financiering Oudedags-voorziening, Gespiegeld in de tijd.
De AOW in de toekomst, rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening,
ministerie SZW, Den Haag, 1987. WRR, Ouderen voor ouderen. Demografische
ontwikkelingen en beleid, WRR-rapport nr. 43, SDU, Den Haag , 1993. XNoot44Respectievelijk Financiering oudedagsvoorziening, Kamerstukken
II, 1987/88, 20 640, nr.1–2 als reactie op de commissie Drees, en Ouderenbeleid 1990–1994, Kamerstukken II, 1992/93, 21 814, nr.
20 met betrekking tot het WRR-rapport.XNoot45De incidentele loonstijging is het verschil tussen de stijging van de
verdiende lonen en de stijging van de contractlonen. XNoot46Bij een eindloonsysteem is het pensioen gebaseerd op het laatst verdiende
inkomen. XNoot47Jansweijer R.M.A., Gouden bergen, diepe dalen. De inkomensgevolgen
van een betaal- bare oudedagsvoorziening, WRR Voorstudies en achtergronden,
SDU, Den Haag, 1996. Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid, Blijft de
AOW te betalen? Een studie naar de toekomst van de AOW, Rijswijk, 1995. XNoot48In een recent verschenen studie van VNO- NCW (Een betrouwbare basis.
Over de toekomst van de AOW, juli 1996) wordt verondersteld dat de verdubbeling
van het aantal 65-plussers reeds in het jaar 2025 wordt bereikt. Deze studie
gaat echter uit van een zeer ongunstige bevolkingsprognose, vergelijkbaar
met de variant WRR-oud in het WRR- Rapport Ouderen voor Ouderen.
Hierdoor is ook de door VNO-NCW geschetste ontwikkeling van de AOW-uitgaven,
bij ongewijzigd beleid, aan de hoge kant. XNoot49De invloed van de incidentele loonontwik- keling wordt gedemonstreerd
door vergelijking van projecties van de AOW-premie bij koppeling aan respectievelijk
de regelings-lonen en de gemiddelde loonstijging. Dit gebeurt in de publicatie:
NYFER, Lang zullen we leven! en wie zal dat betalen..., Speciale
studie nr. 3, SDU, Den Haag, 1996. XNoot50CPB, Centraal Economisch Plan, 1996. XNoot51CPB, Notitie nr. 96/1, januari 1996 XNoot52Bij de opbouw van een aanvullend pensioen wordt rekening gehouden met
een fran- chise, een drempelbedrag waarover geen pensioenopbouw plaats vindt.
Deze franchise is vaak afgeleid van de AOW-uitkering, zodanig dat het totaal
van AOW en aanvullend pensioen bij een volledige pensioenopbouw een bepaald
percentage van het laatst ver- diende inkomen bedraagt. Naarmate de AOW -en
de daarvan afgeleide franchise- achterblijft bij de verdiende inkomens, zal
over een groter deel van het inkomen pensioen worden opgebouwd. XNoot53Zie ook: SVB, Financiering oudedagsvoorziening op lange termijn,
Discussienota, Amstelveen, 1996, pp.11–15. XNoot54In de periode 1975–1995 hebben de prijzen in de pas gelopen met
de contractlonen. In de jaren daarvoor stegen de contractlonen echter aanzienlijk
harder dan de prijzen, waardoor over de periode 1955–1995 de contractlonen
jaarlijks gemiddeld circa 1,7 procent meer stegen dan de prijzen. XNoot55CBS, Maandstatistiek van de bevolking, 95/1, blz. 21–31
(middenvariant). XNoot56CPB, notitie nr. 96/1 januari 1996. XNoot57CPB, Nederland in Drievoud. Een scenariostudie van de Nederlandse
economie, 1990–2015, SDU, Den Haag, 1992. XNoot58Het Global Shift-scenario wordt gekenmerkt door een lage economische
groei in Europa, vooral als gevolg van een sterk toenemende concurrentie door
de Azië – Pacific regio. XNoot59De uitkomsten zijn vooral gevoelig voor het ingezette verschil tussen
de loon- en de prijs- stijging en voor de mate waarin dit verschil doorwerkt
in de premiegrondslag. Gezien de concentratie van inkomens in de eerste schijf
ligt de prijsmutatie van de premiegrondslag in eerste instantie in de buurt
van de loon- stijging. Deze prijsmutatie wordt in de loop der jaren minder
omdat steeds meer inkomen de eerste schijf uitgroeit. De prijsmutatie van
de premiegrondslag is voor de hele periode geschat op de inflatie plus een
in de tijd afnemende fractie van het verschil met de loonstijging. XNoot60Bij stijgende AOW-lasten stijgt de AOW- premie. Daardoor gaat het nettominimumloon
omlaag en via de netto-nettokoppeling ook de netto AOW-uitkering en de bruto
AOW-uitke- ring. De netto-nettokoppeling drukt de AOW- lasten dus weer omlaag.
Dit is in de huidige berekeningen sterker dan in eerdere bereke- ningen omdat
de AOW-premie sterker oploopt. XNoot61De sterke premiestijging in de jaren 1989–1994 was dan ook niet
het gevolg van de Oort-operatie maar enerzijds van tal van grondslagversmallende
fiscale maatregelen en anderzijds van de Dekker/Simons-operatie. In het kader
van het creëren van een volksver- zekering tegen ziektekosten zijn in
die jaren onderdelen van het ziekenfondspakket en de particuliere verzekeringen
ondergebracht bij de AWBZ. Momenteel wordt dit proces weer teruggedraaid,
waardoor de AWBZ-premie in 1996 weer daalt (en de ZFW-premie stijgt). In 1998
worden de verzorgingshuizen van de WBO naar de AWBZ overgeheveld, hetgeen
de AWBZ premie met ruim 1 procentpunt verhoogt. XNoot62Bij een vergelijking van deze studies dient opgemerkt te worden dat de
WRR en Jansweijer, evenals de meeste pensioenfondsen in Neder-land, uitgaan
van een rekenrente van 4 procent, terwijl de commis- sie-Drees een rekenrente
van 2 procent han- teert. De rekenrente is het (fictieve) rendement waar pensioen-fondsen
vanuit gaan om te berekenen hoe hoog de besparingen nu moeten zijn om in de
toekomst een bepaalde toezegging te kunnen waarmaken. Doordat een lagere rekenrente
gehanteerd wordt, is bij de commissie-Drees de premie aanvankelijk hoger dan
in de andere onderzoeken (er wordt vanuit gegaan dat de vermogens beperkt
groeien), maar in de latere periode lager (de overrente, het verschil tussen
de gerealiseerde nominale rente en de rekenrente, is hoger en biedt meer ruimte
voor indexering). Daarnaast gaat het Global Shift-scenario in het
WRR-rapport uit van reële loondalingen. Bij welvaartsvaste uitkeringen
betekent dit dat de uitkeringen in niveau dalen. Daardoor kan in dit scenario
de premie zo sterk dalen. XNoot63Hierdoor ontstaat een omslagelement in het op kapitaaldekking gebaseerde
pensioensysteem: actieve deelnemers betalen niet alleen premie voor hun eigen
pensioen maar gedeeltelijk ook voor de indexering van pensioenen van gewezen
deelnemers. Wanneer het rendement hoger is dan de rekenrente plus de loonstijging,
dan profiteren actieve werknemers van de opbrengst van het door oudere werknemers
en gepensioneerden opgebouwde kapitaal, en kunnen de premies dalen. In dat
geval is sprake van een omslag van gewezen deelnemers naar actieve deelnemers. XNoot64Bij Jansweijer blijven de rendementen, na verloop van tijd, ongeveer 4
procent achter bij de rekenrente plus de loonstijging. Flinke premiestijgingen
zijn dan ook het gevolg. In het WRR-rapport blijven de rendementen ongeveer
gemiddeld 1 procent achter. Ook bij Drees blijven de rendementen achter, maar
Drees gaat uit van een rekenrente van 2 procent zodat de problemen minder
groot zijn dan wanneer uitgegaan was van een rekenrente van 4 procent. XNoot65Bij een gemiddeld rendement van 7,6 procent en een rekenrente van 4 procent
zal indexering aan de gemiddelde loonontwikkeling van 4,6 procent niet uit
de overrente gefinancierd kunnen worden. XNoot66Bij een eindloonregeling is het ouderdomspensioen gebaseerd op het laatst
verdiende inkomen. De verhoging van het pensioen als gevolg van een loonsverhoging
op enig moment in de opbouwperiode wordt ook berekend over alle reeds verstreken
dienstjaren. De inhaalpremie over de verstreken dienstjaren wordt back-service genoemd. Een loonstijging op latere leeftijd kost relatief veel geld
omdat over relatief veel achterliggende jaren extra gereserveerd moet worden.
Bovendien is de termijn waarover rente genoten kan worden beperkt. Voor jongeren
geldt het omgekeerde. Doordat in het alge- meen voor jongeren en ouderen eenzelfde
(doorsnee-)premie gehanteerd wordt, ontstaat een omslagelement in het op kapitaaldekking
gebaseerde pensioensysteem van jongeren naar ouderen. XNoot67Dit kan bijvoorbeeld worden bewerkstelligd door van een lagere rekenrente
uit te gaan. Hierdoor vermindert het risico dat toekomstige rendementen tekort
schieten om te kun- nen indexeren, maar zullen de premies op korte termijn
moeten stijgen. XNoot68Waarschijnlijk zal de keuzemogelijkheid nabestaandenpensioen/ouderdomspensioen
leiden tot een kostenstijging als gevolg van zelf-selectie van deelnemers.
Zo zullen waar- schijnlijk vooral werknemers met een hoog sterfterisico kiezen
voor een nabestaandenpensioen in plaats van een hoger ouderdoms-pensioen. XNoot69Zie Den Heijer, D., en A. Janzen, «Pensioenvoorzieningen. Een overzicht
in cijfers», ESB, 24-4-1996, blz. 394–395. XNoot70Eind 1994 had bijna 80 procent van de actieve deelnemers een pensioen-regeling
met een franchise die gekoppeld was aan de AOW. Voor driekwart van deze groep
ging het om een franchise ter hoogte van twee keer de gehuwden-AOW. Bron:
Verzekeringskamer, Niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand
van zaken pensioenmonitor, Apeldoorn, 1995. XNoot71Eind 1994 had ongeveer 76 procent van de actieve deelnemers een eindloonachtige
rege- ling. In 1987 was dat nog 85 procent. Bron: Pensioenkamer, Pensioenkaart
van Nederland, Den Haag, 1989, en Verzekeringskamer, Niet- financiële
gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken pensioenmonitor, Apeldoorn,
1995. XNoot72Bij toepassing van de hoofdregel (aan- spraak belast, uitkering vrij)
wordt jaarlijks over zowel het werkgeversdeel en het werk- nemersdeel van
de pensioenpremie als over de rente-aangroei van het opgebouwde pensioenvermogen
belasting en premie geheven. Bij toepassing van de omkeerregel (premies aftrekbaar,
uitkeringen belast) vindt heffing pas plaats over de uitkeringen. XNoot73In 1993 werd 32 miljard gulden betaald voor het aanvullend pensioen. Dit
betekent een belastingderving in 1993 van rond de 5 miljard en een premiederving
volksverze- keringen van ongeveer 8 miljard. Van de 8 miljard premiederving zal op termijn nog slechts ongeveer een derde worden geïncasseerd,
aangezien 65-plussers geen AOW- en AAW-premie betalen en dus een lager premie-
tarief geldt op het moment van premieheffing dan op het moment van premieaftrek.
Rekening houdend met het latere moment van betaling betekent dit een premiederving
met een contante waarde van 6 miljard. De 5 miljard belastingderving
zal op termijn wel volledig geïncasseerd worden door de belasting-dienst,
voor zover de betreffende belastingplichtigen niet vertrekken naar het buitenland
of na pensionering in een lagere belasting-schijf vallen dan op het moment
van belas- tingaftrek. Wel leidt ook hier het latere moment van betaling tot
een rente-nadeel voor de belastingdienst. De contante waarde daarvan bedraagt
ongeveer 1,5 miljard. XNoot74De commissie-Witteveen, oftewel de werkgroep voor de fiscale behandeling
van pensioenen, is op 13 oktober 1994 ingesteld door de Staatssecretaris van
Financiën, W.A. Vermeend. De werkgroep had als opdracht te onderzoeken
welke aanpassingen in de fiscale behandeling van aanvullende oudedags-voorzieningen
en daarmee samenhangende fiscale regelingen wenselijk en mogelijk zijn met
het oog op de vraag om flexibilisering en individualisering. XNoot75Deze verwachting is onder meer gebaseerd op de wetenschap dat ook in de
huidige situa- tie de beschikbare fiscale ruimte door 90 pro- cent van de
collectieve regelingen niet wordt benut. Daarnaast zijn de risico's in de
sfeer van de individuele contracten voor vermo- gens afgedicht. XNoot76Zie bijvoorbeeld Jeurissen, J.Th.A.M., «Discussie I: Pensioen en
verplichtstelling», ESB, 15-5-1996, blz. 450–451. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25010-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl