Drinkwater in ontwikkelingslanden; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31484, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-06-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31484 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudDEEL I: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 Aanleiding1.2 ContextNederlands beleid voor ontwikkelingssamenwerkingLanden waar Nederland de doelstelling wil realiserenManieren om de 50 miljoen te realiseren1.3 Vraagstelling en opzet onderzoek2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN2.1 Wat wil de minister precies bereiken met de 50
miljoendoelstelling?2.1.1 Onderbouwing en operationalisering doelstellingAanbeveling2.1.2 Meten voortgang realisatie doelstellingAanbeveling2.2 Wat doet de minister om de 50 miljoendoelstelling
te bereiken?2.2.1 Sturen met een resultaatgericht plan van aanpakAanbeveling2.2.2 Sturen met communicatieKnelpuntenAanbeveling2.3 Wat gaat de 50 miljoendoelstelling kosten?Aanbeveling3 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie minister voor OntwikkelingssamenwerkingOnderbouwing 50 miljoendoelstellingKwaliteit communicatieBijhouden voortgang realisatie 50 miljoendoelstellingUitgaven 50 miljoendoelstelling in begroting en jaarverslagOnderbouwen drinkwateractiviteiten met nulmetingenVerantwoording drinkwateractiviteiten in Jaarverslag 2006Capaciteit DMW3.2 Nawoord Algemene RekenkamerOverzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingenDEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING2 UITWERKING DOELSTELLING: 50 MILJOEN MENSEN VAN
SCHOON DRINKWATER VOORZIEN2.1 Onderbouwing en operationalisering doelstelling2.1.1 Voorwaarden2.1.2 Duurzaamheid, gerichtheid op armen en sexegelijkheidDuurzaamheidGerichtheid op armenSexegelijkheid2.2 Meten voortgang realisatie doelstelling2.2.1 Internationale normen2.2.2 Nulmeting2.2.3 Tellen2.2.4 Verantwoording over resultaten3 STURING3.1 Capaciteit op het ministerie3.2 Sturingsinstrumenten3.2.1 Sturen op resultaten3.2.2 Monitoring3.3 CommunicatieBIJLAGE 1MILLENNIUMDOELENMillenniumdoel 1 Uitbannen van extreme armoede en hongerMillenniumdoel 2 Basisonderwijs voor alle kinderenMillenniumdoel 3 Stimuleren van gelijkheid tussen mannen
en vrouwen en vergroten van de zeggenschap van vrouwenMillenniumdoel 4 Terugdringen van kindersterfteMillenniumdoel 5 Verbeteren van de gezondheid van moedersMillenniumdoel 6 Halt toeroepen aan HIV/Aids en andere
ziektenMillenniumdoel 7 Waarborgen van een duurzame leefomgevingMillenniumdoel 8 Ontwikkelen van een wereldwijd samenwerkingsverband
voor ontwikkelingBIJLAGE 2PARTNERLANDENBIJLAGE 3RESULTATENKETENBIJLAGE 4AANPAK EN METHODOLOGIEInterviewsAnalyse documenten en beleidsreconstructieLandenbezoekenGEBRUIKTE AFKORTINGEN EN BEGRIPPENAlignmentBegrotingssteunBEMOBilaterale hulpBuiZaDGISDMWJMPMDGMultilaterale hulpNGOORETOSParis DeclarationParticuliere kanaalPartnerlandenPppUNDPUNICEFVNWHOWSSDLITERATUUR
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31484Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 17,1 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 484Drinkwater in ontwikkelingslandennr. 2RAPPORTInhoudDeel I: Conclusies
en aanbevelingen5   1Over dit onderzoek71.1Aanleiding7 1.2Context91.3Vraagstelling en opzet onderzoek13   2Conclusies en aanbevelingen152.1Wat wil de minister precies bereiken
met de 50 miljoendoelstelling?16 2.1.1Onderbouwing en operationalisering
doelstelling16 2.1.2Meten voortgang realisatie doelstelling18 2.2Wat doet de minister om de 50 miljoendoelstelling
te bereiken?20 2.2.1Sturen met een resultaatgericht
plan van aanpak20 2.2.2Sturen met communicatie21 2.3Wat gaat de 50 miljoendoelstelling
kosten?22    3Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer233.1Reactie minister voor Ontwikkelingssamenwerking23 3.2Nawoord Algemene Rekenkamer24     Overzicht conclusies,
aanbevelingen en toezeggingen25   Deel
II: Onderzoeksbevindingen27   1Inleiding29   2Uitwerking doelstelling: 50 miljoen mensen van schoon drinkwater
voorzien302.1Onderbouwing en operationalisering
doelstelling30 2.1.1Voorwaarden302.1.2Duurzaamheid, gerichtheid op
armen en sexegelijkheid332.2Meten voortgang realisatie doelstelling352.2.1Internationale normen35 2.2.2Nulmeting362.2.3Tellen39 2.2.4Verantwoording over resultaten40    3Sturing433.1Capaciteit op het ministerie433.2Sturingsinstrumenten43 3.2.1Sturen op resultaten43 3.2.2Monitoring453.3Communicatie45    Bijlage 1Millenniumdoelen48   Bijlage 2Partnerlanden50   Bijlage 3Resultatenketen51   Bijlage 4Aanpak en methodologie52    Gebruikte afkortingen
en begrippen53    Literatuur55DEEL I: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN1 OVER DIT ONDERZOEKDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de wijze waarop de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS) 50 miljoen mensen van schoon
drinkwater wil voorzien. Het gaat om mensen in ontwikkelingslanden die nu
nog geen toegang hebben tot veilig drinkwater. Een drinkwatervoorziening kan
een waterpomp in het dorp of de wijk zijn, een waterleidingnetwerk met huisaansluitingen
of een centraal gelegen publiek tappunt.Hieronder gaan wij in op de aanleiding voor het onderzoek (§ 1.1),
de context (§ 1.2) en de opzet van het onderzoek (§ 1.3).
In hoofdstuk 2 staan onze conclusies en aanbevelingen. In deel II van dit
rapport bespreken we de onderliggende bevindingen.1.1 AanleidingOm de belangrijkste problemen in ontwikkelingslanden te bestrijden hebben
de Verenigde Naties (VN) in 2000 acht ambities geformuleerd en vastgelegd
in de zogenoemde Millennium Development Goals (MDG’s). Deze millenniumontwikkelingsdoelen
(kortweg: millenniumdoelen) moeten in 2015 zijn bereikt. Het gaat om doelen
als onderwijs voor alle kinderen, afname van kindersterfte, het uitbannen
van armoede en honger en het tegengaan van de verspreiding van ziektes als
aids en malaria (zie figuur 1).In millenniumdoel 7 (duurzame leefomgeving) is onder meer vastgelegd dat
het aantal mensen zonder toegang tot veilig drinkwater in 2015 gehalveerd
moet zijn ten opzichte van 1990.1 In 1990 waren
in totaal zo’n 1,2 miljard mensen verstoken van schoon drinkwater (WHO/UNICEF
2006, blz. 39).De World Health Organisation (WHO) en UNICEF hebben normen vastgelegd
voor de drinkwaterdoelstelling (WHO/UNICEF, 2000):• Er moet sprake zijn van een «verbeterde» bron (dat
wil zeggen: geen onbeschermde bron of gebotteld water).• De bron moet ten minste twintig liter water per persoon per dag
leveren.• De bron moet binnen één kilometer van de woningen
van de gebruikers liggen.De VN hebben geen concrete afspraken gemaakt over de inzet van afzonderlijke
landen om de drinkwaterdoelstelling te verwezenlijken. Op 1 februari
2005 heeft de minister voor OS tijdens een internationale conferentie toegezegd,
dat Nederland in het kader van millenniumdoel 7, 50 miljoen mensen duurzaam
van drinkwater zou voorzien. Deze «50 miljoendoelstelling» besloeg
op dat moment ongeveer 1/12 van het totale aantal mensen dat in het kader
van millenniumdoel 7 toegang tot drinkwater moet krijgen, zie figuur 2.1.2 ContextNederlands beleid voor ontwikkelingssamenwerkingHet Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking is beschreven in
de beleidsnotitie Aan elkaar verplicht. Ontwikkelingssamenwerking
op weg naar 2015 (BuiZa, 2003). Hierin schrijft de minister voor
OS dat de centrale component van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid armoedebestrijding
is, en dat de millenniumdoelen daarbij als leidraad dienen.Toen de minister in februari 2005 de 50 miljoendoelstelling publiek maakte,
bestond er geen specifiek beleidskader of plan van aanpak voor deze doelstelling.
In maart 2006 koos het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa), dat verantwoordelijk
is voor de uitvoering van ontwikkelingssamenwerking, 1 januari 2004 als
startpunt van de 50 miljoendoelstelling.1 Op die
manier maakte de doelstelling met terugwerkende kracht vanaf het begin deel
uit van het bestaande beleid voor ontwikkelingssamenwerking.Drinkwatervoorziening maakte al onderdeel uit van dat beleid, dus een
deel van de 50 miljoendoelstelling zou waarschijnlijk op basis van al geplande
activiteiten gerealiseerd kunnen worden. Het Ministerie van BuiZa schatte
in april 2005 dat dit gold voor 25 tot 30 miljoen mensen. De 50 miljoendoelstelling
betekende dus – achteraf – een aanvulling van 20 tot 25 miljoen
mensen ten opzichte van het bestaande beleid.In 2005 verwachtte het ministerie voor de realisatie van de volledige
50 miljoendoelstelling in totaal ongeveer € 1,4 miljard nodig te
hebben.Landen waar Nederland de doelstelling wil realiserenNederland onderhoudt met 36 landen een structurele ontwikkelingsrelatie.2 In die zogenoemde partnerlanden concentreert de ontwikkelingssamenwerking
zich op twee à drie sectoren. Het ontvangende land bepaalt welke sectoren
dat zijn. De ontwikkelingssamenwerking op het gebied van die sectoren verloopt
via de Nederlandse ambassade in het partnerland.In zeven van de 36 partnerlanden heeft het ontvangende land drinkwater
als één van de sectoren gekozen. In de partnerlanden met een
drinkwatersector is Nederland in ieder geval actief om de 50 miljoendoelstelling
te realiseren.In de meeste partnerlanden zonder drinkwatersector werkt Nederland toch
aan de 50 miljoendoelstelling. Dat gebeurt al dan niet via de ambassades.
Hieronder gaan wij hier verder op in. Ten slotte wil Nederland de 50 miljoendoelstelling
ook verwezenlijken in landen die geen partnerland zijn.In figuur 3 staat een overzicht van de partnerlanden en niet-partnerlanden
waar Nederland werkt aan de 50 miljoendoelstelling.Manieren om de 50 miljoen te realiserenBinnen het Ministerie van BuiZa is de directie Milieu en Water (DMW) verantwoordelijk
voor de realisatie van de 50 miljoendoelstelling, zowel voor het beleid als
voor de sturing van de uitvoering.De uitvoering gebeurt via de gebruikelijke financieringskanalen voor ontwikkelingssamenwerking:
het bilaterale kanaal, het multilaterale kanaal en het particuliere kanaal
(zie figuur 4).Bilaterale samenwerking is een hulprelatie
tussen twee overheden; de samenwerking loopt via de Nederlandse ambassade
in het ontvangende land. Die ambassades kunnen op drie manieren bijdragen
aan de 50 miljoendoelstelling.Ze kunnen ten eerste een bedrag overmaken aan de overheid van het ontvangende
land. Dit heet begrotingssteun. De overheid van het ontvangende land kan het
geld in projecten stoppen die mensen toegang tot drinkwater geven. Vaak schakelt
het ontvangende land een non-gouvernementele organisatie (NGO) in voor de
uitvoering van dergelijke projecten. Op deze wijze krijgen bijvoorbeeld inwoners
op het platteland van Benin toegang tot drinkwater.De ambassade kan ook zelf via een NGO een project initiëren. Zo’n
NGO kan een internationale of een nationale organisatie zijn, die de uitvoering
ter plaatse vaak aan lokale organisaties opdraagt. In Bangladesh wil de ambassade
de drinkwatervoorziening verbeteren door inschakeling van een Bengaalse NGO.Ten slotte kan de ambassade ook een samenwerking aangaan met een particuliere
instelling, bijvoorbeeld een Nederlands drinkwaterbedrijf.Bij multilaterale samenwerking maakt het Ministerie
van BuiZa gebruik van internationale organisaties als UNICEF en de Wereldbank.
Binnen het multilaterale kanaal heeft het ministerie twee mogelijkheden om
iets aan de 50 miljoendoelstelling te doen. Het ministerie kan afspraken maken
met internationale organisaties die specifieke drinkwaterprojecten (laten)
uitvoeren. Zo wil UNICEF in Mozambique ruim 1 miljoen mensen schoon drinkwater
geven. De daarvoor nodige (Nederlandse) middelen komen ten laste van de 50
miljoendoelstelling. Daarnaast betaalt het ministerie jaarlijks een algemene
bijdrage aan internationale organisaties zoals UNICEF en de Wereldbank. Een
deel hiervan kan eveneens ten goede komen aan drinkwater.In het particuliere kanaal zijn bedrijven
of NGO’s betrokken bij de samenwerking. Binnen het particuliere kanaal
kan het ministerie op verschillende manieren iets doen aan de 50 miljoendoelstelling.
De belangrijkste instrumenten zijn publiek-privaat partnerschap (ppp) en schenkingen
via de ontwikkelingsrelevante exporttransacties (ORET), een subsidie waarmee
ontwikkelingslanden verbeteringen aan infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs
of drinkwatervoorziening financieren.1 Een voorbeeld
van een ppp dat bijdraagt aan de 50 miljoendoelstelling is het samenwerkingsverband
tussen het Ministerie van BuiZa en een Nederlands drinkwaterbedrijf in het
zuiden van Mozambique. Het Nederlandse drinkwaterbedrijf helpt plaatselijke
drinkwaterbedrijven hun bedrijfsvoering en daarmee hun dienstverlening te
verbeteren. In Ghana financiert Nederland de drinkwateractiviteiten voor het
grootste deel met ORET.Activiteiten die door het Ministerie van BuiZa zijn geïnitieerd,
zoals bijdragen aan multilaterale organisaties en ORET-schenkingen, kunnen
ook buiten de 36 partnerlanden plaatsvinden.1.3 Vraagstelling en opzet onderzoekWe hebben onderzocht:• wat de minister precies wil bereiken met de 50 miljoendoelstelling;• wat de minister doet om deze doelstelling te bereiken;• wat de doelstelling gaat kosten.We hebben niet gekeken naar de doelmatigheid of de effecten van het beleid.
Voor dit onderzoek hebben we niet alleen beleidsdocumenten geanalyseerd en
gesprekken gevoerd met medewerkers van het Ministerie van BuiZa (met name
van DMW), maar ook een bezoek gebracht aan de ambassades in vijf partnerlanden:
Bangladesh, Benin, Egypte, Ghana en Mozambique (zie figuur 5). We hebben in
die landen regio’s bezocht waar drinkwaterprojecten worden uitgevoerd.
We hebben er ook gesproken met medewerkers van andere donoren dan Nederland.
De bezoeken zijn bedoeld om een indruk te krijgen van de praktijk en niet om een oordeel te geven over de ambassades of over
de afzonderlijke projecten.De 50 miljoendoelstelling is niet alleen gericht op drinkwater, maar ook
op sanitaire voorzieningen. In ons onderzoek hebben wij ons echter beperkt
tot drinkwater.We hebben ons onderzoek uitgevoerd in de periode van mei 2006 tot en met
augustus 2007.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENMet de toezegging om 50 miljoen mensen duurzaam van drinkwater te voorzien
heeft de minister voor OS een positief signaal afgegeven aan alle landen die
de millenniumdoelen onderschrijven. De doelstelling heeft tot concrete activiteiten
geleid in de landen waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie onderhoudt.
In de vijf ontwikkelingslanden die we tijdens dit onderzoek bezochten, zetten
ambassades zich in om nieuwe drinkwatervoorzieningen te realiseren.Wij zien echter ook ruimte voor verbetering. De 50 miljoendoelstelling
is op hoofdlijnen specifiek, tijdgebonden en meetbaar, maar er bestaat geen
duidelijke koppeling tussen de doelstelling en de uitvoering van de doelstelling.
Een betere organisatorische koppeling zou de kans dat de 50 miljoen gehaald
wordt volgens ons aanzienlijk vergroten.Met de koppeling doelen wij op de rol van DMW. Door de verantwoordelijkheden
die deze directie voor de 50 miljoendoelstelling heeft, is DMW de schakel
tussen enerzijds de doelstelling die de minister publiek gemaakt heeft, en
anderzijds de ambassades en andere uitvoerders. In dit rapport doen wij aanbevelingen
die schakel, die schematisch is weergegeven in figuur 6, te verbeteren. De
informatie over de ambassades en projecten hebben wij alleen opgenomen om
te schetsen wat de rol van DMW betekent in de praktijk van ontwikkelingssamenwerking.De minister voor OS heeft de 50 miljoendoelstelling op zich genomen zonder
dat dit inhoudelijk en organisatorisch was voorbereid op het Ministerie van
BuiZa. De invulling van het beleidskader en de programmering voor de doelstelling
moesten op dat moment nog ter hand genomen worden op het departement. Het
Ministerie van BuiZa heeft er vervolgens bewust voor gekozen om de 50 miljoendoelstelling
te verwezenlijken binnen de bestaande organisatiestructuur en met de bestaande
capaciteit. Bij DMW, de verantwoordelijke directie, zijn in totaal zo’n
3,0 fte en een stagiair belast met de doelstelling. Er is dus slechts beperkte
capaciteit beschikbaar voor de realisatie van de 50 miljoendoelstelling.Mede door de beperkte capaciteit van DMW was de uitwerking van de doelstelling
tweeënhalf jaar na de toezegging nog steeds niet afgerond. Het ministerie
heeft tal van eisen geformuleerd waaraan drinkwatervoorzieningen moeten voldoen,
maar kan de uitvoerders in ontwikkelingslanden niet duidelijk
maken wat er precies van hen wordt verwacht. Bovendien is nog niet duidelijk
welke activiteiten wel en welke niet meetellen voor de 50 miljoendoelstelling.Ook in de manier waarop het ministerie stuurt op de realisatie van de
doelstelling hebben we knelpunten geconstateerd. Er is geen plan van aanpak
waarin duidelijk staat omschreven wat er wanneer in welk land moet gebeuren
om de doelstelling te realiseren. Het ministerie stuurt niet proactief op
resultaten. Verder hebben we geconstateerd dat de communicatie tussen het
Ministerie van BuiZa en de ambassades in de partnerlanden beter kan.Het ministerie heeft nog een kleine acht jaar om de 50 miljoendoelstelling
te realiseren. Om de kans op succes te vergroten raden wij de minister voor
OS aan om met spoed extra capaciteit vrij te maken binnen het Ministerie van
BuiZa en de betrokken medewerkers in een (tijdelijke) projectgroep onder te
brengen die exclusief met de 50 miljoendoelstelling is belast.Verder bevelen we de minister aan om, met behulp van de extra capaciteit:• de 50 miljoendoelstelling te onderbouwen en te operationaliseren;• resultaatgericht te sturen op de uitvoering van de doelstelling.Het gaat er bij deze uitwerking en sturing vooral om kritisch na te gaan
wat er echt nodig is om 50 miljoen mensen toegang tot drinkwater te geven
en om keuzes te maken. Hoe complexer het geheel aan doelstellingen en voorwaarden,
hoe lastiger de uitvoering.Hieronder lichten we toe op welke wijze de verbeteringen gestalte kunnen
krijgen.2.1 Wat wil de minister precies bereiken met de 50
miljoendoelstelling?De 50 miljoendoelstelling is in februari 2005 geïntroduceerd. Het
startpunt voor de doelstelling is achteraf vastgesteld op 1 januari 2004.
Medio 2007 was de doelstelling nog onvoldoende onderbouwd en geoperationaliseerd.
Het ministerie heeft de beschikbare tijd vooral gestoken in de ontwikkeling
van een aanpak om na te gaan welk deel van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking
meetelt bij de realisatie van de 50 miljoendoelstelling.2.1.1 Onderbouwing en operationalisering doelstellingVolgens de doelstelling moet Nederland in 2015, 50 miljoen mensen duurzaam
toegang tot drinkwater hebben gegeven. Het gaat om 50 miljoen mensen die bij
aanvang van de doelstelling (2004) nog geen toegang tot veilig drinkwater
hadden.Om in de praktijk met de 50 miljoendoelstelling te kunnen werken is het
nodig deze te concretiseren. Dat is nu nog onvoldoende gedaan.Zo blijken er veel interpretatiemogelijkheden te zijn van het begrip duurzaamheid. Het Ministerie van BuiZa heeft geen duidelijke
keuze gemaakt hoe dit begrip binnen de 50 miljoendoelstelling ingevuld moet
worden. Op dit punt verschillen de drinkwateractiviteiten in de praktijk van
elkaar. Een deel van de door ons bezochte projecten heeft bijvoorbeeld aandacht
voor de sociale aspecten van duurzaamheid; een ander deel niet of nauwelijks.
Een sociaal aspect is bijvoorbeeld het betrekken van de lokale bevolking bij
de uitvoering van waterprojecten.De duurzaamheidseis impliceert dat mensen die vanaf 2004 toegang
krijgen tot drinkwater, deze toegang in 2015 nog steeds hebben. Indien dus tussentijds waterpompen buiten gebruik raken, zijn maatregelen
nodig om aan het eind te kunnen spreken van duurzame toegang. Vooralsnog gaat
het ministerie ervan uit dat alle door Nederland gefinancierde drinkwatersystemen
minimaal in 2015 nog functioneren. Dit geldt ook voor de voorzieningen die
Nederland in bijvoorbeeld 2013 of 2014 zal treffen. Wat duurzaamheid
betekent voor de jaren na 2015 (als de geplande verwezenlijkingstermijn voor
de doelstelling is afgelopen), ook voor de voorzieningen die in 2013 of 2014
zijn getroffen, is niet duidelijk.De onduidelijkheid over de 50 miljoendoelstelling wordt vergroot door
de aanvullende voorwaarden die de minister voor OS heeft geformuleerd in de
beleidsnotitie Aan elkaar verplicht en in de begrotingen
voor 2006 en voor 2007. Drinkwatervoorzieningen moeten volgens de minister
niet alleen duurzaam zijn, maar bijvoorbeeld ook gericht op de armen of allerarmsten
en gericht op het vergroten van gelijkheid tussen mannen en vrouwen. De 50
miljoendoelstelling moet bovendien voldoen aan drie voorwaarden van WHO/UNICEF.In figuur 7 staat een totaaloverzicht van de verschillende voorwaarden.Uiteindelijk moeten drinkwateractiviteiten leiden tot een betere gezondheid
en zo bijdragen aan armoedebestrijding, de centrale component van het Nederlandse
beleid voor ontwikkelingssamenwerking.De aanvullende voorwaarden zijn evenmin gedefinieerd, waardoor ambassades
en andere uitvoerders er een eigen invulling aan geven – of geen invulling.De minister heeft geen integrale afweging gemaakt tussen alle voorwaarden.
Daardoor is onduidelijk hoe uitvoerders om moeten gaan met tegenstrijdige
voorwaarden. Zo staat de voorwaarde dat de voorzieningen gericht moeten zijn
op de armen of allerarmsten op gespannen voet met de duurzaamheidseis. Vaak
moeten gebruikers namelijk voor voorzieningen betalen om de duurzaamheid te
waarborgen. Dit speelt onder meer bij een project waar de waterpompen vooralsnog
alleen geïnstalleerd worden in gemeenschappen die mee kunnen betalen.De minister heeft ook niet duidelijk gemaakt wat de toegevoegde waarde
is van de aanvullende voorwaarden. Nu vullen uitvoerders sexegelijkheid bijvoorbeeld
in met de veronderstelling dat vrouwen meer tijd tot hun beschikking krijgen
als er een pomp bij hen in de buurt wordt geïnstalleerd: ze hoeven dan
minder ver te reizen voor schoon water. Deze tijdswinst is echter inherent
aan de 50 miljoendoelstelling. Vrouwen op deze wijze extra aandacht geven
voegt niets toe aan het resultaat van drinkwateractiviteiten.Samengevat: in plaats van de kern van de 50 miljoendoelstelling te operationaliseren,
tuigt de minister de doelstelling op met aanvullende voorwaarden die de uitvoering
ingewikkelder maken.AanbevelingWe bevelen de minister voor OS aan kritisch na te gaan welke voorwaarden
en criteria echt nodig zijn om 50 miljoen mensen duurzaam toegang tot drinkwater
te geven. De minister zou deze beperkte set criteria met spoed in een beleidskader
moeten integreren. Dat beleidskader moet duidelijk maken hoe uitvoerders invulling
moeten geven aan de voorwaarden waaraan drinkwaterprojecten moeten voldoen.
Het moet ook duidelijk maken wat de toegevoegde waarde is van de aanvullende
voorwaarden ten opzichte van de 50 miljoendoelstelling en de voorwaarden van
WHO/UNICEF. We raden de minister aan gebruik te maken van het schema dat hij
in de resultatenrapportage over 2005 en 2006 heeft opgenomen.1 Dit schema maakt duidelijk wat de relatie moet zijn tussen de te bereiken
maatschappelijke effecten en de middelen die daarvoor ingezet worden.2.1.2 Meten voortgang realisatie doelstellingHet Ministerie van BuiZa heeft veel energie gestoken in een aanpak om
te tellen welke activiteiten bijdragen aan de realisatie van de 50 miljoendoelstelling.
Door het ontbreken van helder gedefinieerde doelstellingen en een integraal
beleidskader, is echter niet altijd vast te stellen of activiteiten duurzaam
zijn of aan de aanvullende voorwaarden voldoen. Het ministerie kan de voortgang
daarom lastig bijhouden en geen schatting maken van de haalbaarheid van het
aantal van 50 miljoen. Aan dat aantal ligt geen berekening ten grondslag.De voortgang is ook lastig te volgen omdat er niet altijd nulmetingen
zijn gedaan in de regio’s waar projecten worden uitgevoerd. Het ministerie
hanteert de cijfers van WHO/UNICEF over het jaar 2004 en baseert zich verder
op de beleidsuitgangspunten van het ontvangende land. Deze informatie
geeft echter geen volledig beeld van de situatie in een specifiek gebied.
In één van de vijf bezochte landen bijvoorbeeld hanteert de
overheid daar voor het platteland het uitgangspunt dat een bron binnen een
straal van 500 meter 500 mensen bedient. Volgens deskundigen ligt het werkelijke
aantal lager, waarschijnlijk rond de 250, omdat het platteland dunbevolkt
is.Een voorbeeld van een nulmeting troffen we aan in Bangladesh. Daar ontwikkelt
een NGO samen met de dorpsbewoners een plattegrond. Op deze manier worden
niet alleen de technische gegevens in kaart gebracht (waar staat de waterpomp
en functioneert die?) maar ook de sociale context (wie is de eigenaar van
de pomp en waar wonen de allerarmsten van het dorp?).Een methode van meten troffen we aan in Mozambique. Daar helpt een Nederlands
waterbedrijf enkele lokale waterbedrijven in steden in het zuiden van het
land onder meer bij het in kaart brengen van de bestaande drinkwatervoorzieningen
met behulp van geografische informatiesystemen (GIS, zie kader). Hierdoor
zal uiteindelijk bekend zijn hoeveel mensen de bedrijven van drinkwater voorzien.GIS in Mozambique GIS is een informatiesysteem
waarmee gegevens over geografische objecten kunnen worden opgeslagen, gecombineerd
en geanalyseerd. Dit systeem wordt onder meer toegepast in Mozambique. In
de stad Xai-Xai helpt een Nederlands waterbedrijf het lokale waterbedrijf
bij het in kaart brengen van de bestaande drinkwatervoorzieningen. Op satellietfoto’s
is onder meer te zien waar standpipes en pompen zich bevinden, evenals de
leidingen die het bedrijf erin getekend heeft. Door klantgegevens te regis-
treren en die informatie te combineren met de gegevens van de satellietfoto’s,
zal het lokale waterbedrijf uiteindelijk vast kunnen stellen hoeveel personen
het van drinkwater voorziet.Het ministerie doet veel moeite om activiteiten die zelf niet direct leiden
tot het plaatsen van een drinkwaterpomp of -installatie in kwantitatieve termen
uit te drukken, zodat ze toch meetellen bij de realisatie van de 50 miljoendoelstelling.
In het jaarverslag van het ministerie over 2006 staat bijvoorbeeld dat door
inspanningen van Nederland 29,7 miljoen mensen toegang tot schoon drinkwater
hebben gekregen. De minister schrijft er niet bij dat dit aantal deels gebaseerd
is op forfaitaire toerekeningen van onder meer algemene betalingen aan landen
en (internationale) organisaties en vermeldt daarmee ook niet op welke aannames
deze toerekeningen zijn gebaseerd. Wat de minister evenmin vermeldt is dat
het niet om gerealiseerde voorzieningen gaat, maar om afgesloten contracten.AanbevelingWe bevelen de minister voor OS aan om op grond van een afgewogen beleidskader
duidelijk te maken welke soorten activiteiten aan de doelstelling bijdragen.
Op basis van die gegevens kan de minister alsnog een schatting maken van de
haalbaarheid van de doelstelling.Verder raden we de minister aan de drinkwateractiviteiten te onderbouwen
met goede nulmetingen. Hij kan daarbij gebruik maken van methoden die nu al
worden toegepast bij drinkwaterprojecten. GIS is bijvoorbeeld een goed hulpmiddel.Ten slotte doen we de minister de aanbeveling de (jaar)verantwoording
te baseren op cijfers uit een nog te ontwikkelen monitoringssysteem. Als er
sprake is van forfaitaire aantallen verdient het aanbeveling dit in de verantwoording zichtbaar te maken, inclusief de aannames waarop de
toerekeningen zijn gebaseerd.2.2 Wat doet de minister om de 50 miljoendoelstelling
te bereiken?Bij de introductie van de 50 miljoendoelstelling stond de politieke wens
centraal om meer resultaatgericht te werken en een daadwerkelijke bijdrage
te leveren aan het millenniumdoel, aldus het ministerie. We hebben echter
geconstateerd dat het ministerie niet gericht stuurt op resultaten. Verder
wordt gerichte sturing soms bemoeilijkt door gebrekkige communicatie tussen
het ministerie en de ambassades in de partnerlanden.2.2.1 Sturen met een resultaatgericht plan van aanpak50 miljoen mensen van drinkwater voorzien is een ambitieus streven. Dit
vereist een plan van aanpak waarin staat wat er precies moet gebeuren om die
doelstelling te realiseren, zodat daarop gestuurd kan worden. Een dergelijk
plan ontbreekt.Hoewel DMW aanvankelijk nog de bedoeling had om vooraf een verdeling te
maken tussen de verschillende financieringswijzen (het bilaterale kanaal,
het multilaterale kanaal en het particuliere kanaal), heeft zij die aanpak
gaandeweg losgelaten. Ook een planning ontbreekt, zodat er geen zicht is op
de haalbaarheid van de doelstelling. Er is evenmin een verdeling naar regio’s
of landen gemaakt. Wel staat vast dat de helft van het aantal te bereiken
mensen in Afrika moet worden gerealiseerd. Nederland heeft in Afrika drie
partnerlanden met een watersector (Benin, Egypte en Mozambique). In Benin
hebben 2,2 miljoen mensen nog geen toegang tot veilig drinkwater en in Mozambique
ruim 10 miljoen.Volgens DMW is het niet mogelijk om een van mijlpalen voorzien plan te
schrijven, omdat de geboden ontwikkelingshulp vraaggericht moet zijn en vooraf
niet te bepalen is hoe groot de vraag van de verschillende landen zal zijn
en of een Nederlandse bijdrage op prijs wordt gesteld. De programmering van
de 50 miljoendoelstelling is dan ook een opsomming van afgesloten contracten.
De input daarvoor is voor een deel afkomstig van de ambassades in de partnerlanden.De vraaggerichte instelling zien we ook terug in de financieringskanalen
die het ministerie voor de doelstelling aanwendt. DMW wil de 50 miljoendoelstelling
bijvoorbeeld verwezenlijken met ORET, terwijl zij nauwelijks sturing zegt
te kunnen uitoefenen op dat instrument.AanbevelingWe bevelen de minister aan meer resultaatgerichte sturing te geven aan
de uitvoering van de 50 miljoendoelstelling. De minister zou moeten kiezen
in welke landen of regio’s hij de doelstelling wil verwezenlijken en
op grond daarvan een plan van aanpak opstellen voor de periode tot en met
2015.Om over goede sturingsinformatie te beschikken, raden we de minister ook
aan een systeem voor monitoring te ontwikkelen en toe te passen.Zo wordt duidelijk in hoeverre afgesproken activiteiten aan de 50 miljoendoelstelling
bijdragen.Verder bevelen we de minister aan erop toe te zien dat DMW vaker het initiatief
neemt om de Nederlandse financieringsmogelijkheden onder de aandacht te brengen,
om te beginnen bij de ambassades van partnerlanden met een specifieke
vraag naar drinkwater of met beleid daarvoor. In plaats van af te wachten
of de vraag van een ontwikkelingsland kansen biedt om de 50 miljoendoelstelling
te realiseren, kan DMW zo proberen kansen te creëren.2.2.2 Sturen met communicatieBij de uitvoering van de 50 miljoendoelstelling zijn veel verschillende
organisaties in veel verschillende landen betrokken. Heldere communicatie
is daarom van belang.DMW kwalificeert de contacten met de ambassades als intensief: ze verstrekt
veel informatie aan de posten, vooral via e-mails. Uit onze gesprekken met
de ambassades komt een gevarieerder beeld naar voren over de communicatie:
sommige posten vinden het voldoende, andere niet.Bij onze bezoeken aan de vijf partnerlanden hebben wij in een aantal gevallen
geconstateerd dat een betere communicatie ervoor had kunnen zorgen dat investeringen
beter op de doelstelling gericht waren geweest. Nu dragen activiteiten in
Egypte niet bij aan de 50 miljoendoelstelling. Daar krijgen 416 000 mensen1 een kraan en hoeven daardoor niet meer naar de publieke
pomp voor hun drinkwater. Maar omdat zij al sinds enige tijd toegang hebben
tot verbeterde voorzieningen volgens de WHO/UNICEF-normen, tellen ze niet
mee bij de 50 miljoendoelstelling. DMW ging er aanvankelijk vanuit dat dat
wel het geval was.Ook een drinkwaterprogramma in Bangladesh werd medio 2007 volledig meegenomen
in de 50 miljoendoelstelling. Het programma richt zich echter grotendeels
op achterstallig onderhoud van pompen voor 6,8 miljoen mensen en niet op nieuwe
voorzieningen.2 Dit was bij het ministerie niet
bekend. Een betere communicatie had volgens ons ook hierbij eerder duidelijkheid
kunnen verschaffen.KnelpuntenVoor de communicatie tussen het ministerie en de ambassades is het natuurlijk
een probleem dat de beleidsvorming voor de doelstelling nog niet is afgerond
en dat vereisten nog onvoldoende zijn gedefinieerd. Over onduidelijke doelstellingen
valt immers niet helder te communiceren. De misrekeningen in Egypte en Bangladesh
betroffen echter de criteria van WHO/UNICEF. De oorzaak ervan ligt dus niet
in onduidelijke vereisten, maar in de uitwisseling van gegevens tussen DMW
en de ambassades.Een ander knelpunt bij de communicatie is het beperkte reisbudget van
DMW. Omdat dat onvoldoende is om de ambassades te bezoeken, is de dienst op
schriftelijke communicatie aangewezen. DMW heeft de 50 miljoendoelstelling
met een memorandum geïntroduceerd bij de ambassades (september 2005).
Wij denken overigens, dat de bovengenoemde knelpunten in Egypte en Bangladesh
ook door een betere schriftelijke communicatie voorkomen hadden kunnen worden.Wat de communicatie tussen het Ministerie van BuiZa en de posten verder
bemoeilijkt, is de roulatie van medewerkers. Op de meeste ambassades die wij
bezochten, zaten de medewerkers die voor drinkwater verantwoordelijk zijn
er pas één tot twee jaar. Een laatste factor die de communicatie
bemoeilijkt, is dat DMW zich vooral richt op de partnerlanden met de sector
milieu en water en niet of nauwelijks op andere partnerlanden.AanbevelingWe bevelen de minister aan om meer aandacht aan de kwaliteit van de communicatie
te besteden. Communicatie is niet alleen de medewerkersop ambassades
op het juiste moment de juiste informatie geven die zij voor hun werk nodig
hebben, maar hen ook de juiste vragen stellen om zelf goed geïnformeerd
te blijven en om te checken of je goed begrepen bent. Verder verdient het
aanbeveling de posten meer te betrekken bij de uitwerking en de uitvoering
van de 50 miljoendoelstelling, ook voor activiteiten die niet via die ambassades
lopen. De posten kennen de landen en hebben contacten met andere donoren.
DMW zou ook vaker ter plaatse moeten kijken.Ten slotte is het aan te raden de communicatie niet te beperken tot partnerlanden
met de sector water en milieu, maar ook contact te onderhouden met op zijn
minst de andere partnerlanden.2.3 Wat gaat de 50 miljoendoelstelling kosten?Het ministerie heeft voor het eerst verantwoording afgelegd over de 50
miljoendoelstelling in het jaarverslag over 2005.Aan water en stedelijke ontwikkeling (begrotingsartikel 6.2) is in 2006
volgens het jaarverslag € 94 miljoen uitgegeven. Dit artikel betreft
niet alleen drinkwater en sanitaire voorzieningen, ook uitgaven voor waterbeheer
en stedelijke ontwikkeling zijn hierin meegenomen. Niet alle uitgaven voor
drinkwater staan op artikel 6.2. Dit geldt bijvoorbeeld voor uitgaven via
ORET, betalingen aan internationale instellingen en macrosteun. De uitgaven
voor drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn bovendien niet altijd van
elkaar te onderscheiden. De uitgaven voor de 50 miljoendoelstelling zijn als
zodanig dus niet apart in de begroting en het jaarverslag zichtbaar.Hoeveel precies aan drinkwater en sanitaire voorzieningen is en zal worden
uitgegeven, is afhankelijk van de activititeiten die de minister voor de doelstelling
mee wil laten tellen. In juli 2007 dacht het ministerie in de periode 2004–2010
ongeveer € 958 miljoen aan drinkwater en sanitaire voorzieningen
uit te geven en in de periode 2011–2015 € 579 miljoen. Het
totaal van deze bedragen (ruim € 1,5 miljard) ligt hoger dan wat
het ministerie in 2005 aan uitgaven verwachtte, namelijk € 1,4 miljard.AanbevelingWe bevelen de minister aan om in de begroting en het jaarverslag expliciet
zichtbaar te maken welke uitgaven gemoeid zijn met de 50 miljoendoelstelling.3 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe minister voor OS heeft op 18 mei 2008 gereageerd op een conceptversie
van dit rapport. Hij gaat in zijn reactie in op diverse onderwerpen uit ons
rapport. Hierbij geeft hij ook aan welke maatregelen al door hem getroffen
zijn of nog getroffen zullen worden naar aanleiding van onze aanbevelingen
en conclusies.In § 3.1 hebben we een samenvatting van de reactie van de minster
opgenomen. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl. De reactie van
de minister gaf ons aanleiding tot een kort nawoord, dat staat in § 3.2.3.1 Reactie minister voor OntwikkelingssamenwerkingDe minister voor OS is verheugd met onze constatering dat hij met de 50
miljoendoelstelling een positief signaal heeft afgegeven aan alle landen die
de millenniumdoelen onderschrijven. De minister schrijft te streven naar een
geïntegreerde en gezamenlijke ontwikkeling van drinkwatervoorzieningen
en sanitaire voorzieningen. Alleen op deze wijze zijn deze voorzieningen effectief
in het terugdringen van watergerelateerde ziektes, aldus de minister.Hij stelt dat, conform de Parijse Agenda, de hulp dient aan te sluiten
op de vraag die door de ontvangende landen zelf wordt geformuleerd. Het opstellen
van een uitgewerkt plan van aanpak zoals wij in ons rapport aanbevelen is
volgens hem dus niet mogelijk. Hij streeft ernaar een vraaggerichte regie
te voeren waar zich mogelijkheden binnen het bestaande OS-beleid aanbieden.Onderbouwing 50 miljoendoelstellingDe minister onderschrijft onze conclusie niet dat de 50 miljoendoelstelling
onvoldoende is onderbouwd. Hij verwijst naar zijn brief aan de Tweede Kamer
van februari 2008 waarin hij zowel het beleidskader als de invulling van de
50 miljoendoelstelling heeft beschreven. Hiermee meent de minister op afdoende
wijze tegemoet te zijn gekomen aan onze observaties inzake de noodzakelijk
geachte integratie van voorwaarden en criteria in een beleidskader.Kwaliteit communicatieDe minister deelt onze mening dat een goede communicatie van belang is
voor een goede uitvoering van de 50 miljoendoelstelling.Bijhouden voortgang realisatie 50 miljoendoelstellingOnze bevindingen ten aanzien van de drinkwaterprogramma’s in Egypte
en Bangladesh zijn voor de minister aanleiding geweest om de geraamde bijdrage
aan de doelstelling in Egypte niet mee te tellen en voor Bangladesh naar beneden
bij te stellen. De minister wijst erop dat verbeteringen in planning en uitvoering
van de 50 miljoendoelstelling altijd mogelijk blijven.Uitgaven 50 miljoendoelstelling in begroting en jaarverslagDe minister deelt onze conclusie dat de uitgaven voor de 50 miljoendoelstelling
niet apart zichtbaar zijn in de begroting en in het jaarverslag. Uitgaven
in dit kader vallen namelijk onder verschillende begrotingsartikelen. Hij
geeft aan dat de uitgaven worden gefinancierd uit de 0,1% van het BNP
dat bestemd is voor natuur, milieu en water.Onderbouwen drinkwateractiviteiten met nulmetingenDe minister is van mening dat een nulmeting niet in alle gevallen mogelijk is, bijvoorbeeld bij al lopende activiteiten. De verantwoording voor
de realisatie van de uiteindelijke bijdrage aan de 50 miljoendoelstelling
is volgens de minister de verantwoordelijkheid van de partner, inclusief een
eventueel besluit tot het (laten) uitvoeren van een nulmeting of het anderszins
registreren van de nieuwe gebruikers (door middel van «watermapping»
of GPS).Verantwoording drinkwateractiviteiten in Jaarverslag 2006De minister laat weten dat de vermelding in het Jaarverslag 2006 die wij
aanhalen in ons rapport inderdaad geen gerealiseerde voorzieningen betrof,
maar een raming van het aantal mensen dat op basis van de afgesloten contracten
en toerekeningen zou worden bereikt. Het beleidskader en de structuur voor
de invulling van de 50 miljoendoelstelling zal, conform onze aanbevelingen,
de basis vormen voor de toekomstige jaarverantwoordingen, dat wil zeggen inclusief
de forfaitaire toerekening.Capaciteit DMWHet door ons gesignaleerde capaciteitsprobleem heeft de minister mede
ondervangen door een watercluster binnen de directie Milieu en Water te creëren.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister een belangrijk deel
van onze aanbevelingen overneemt.In zijn reactie geeft de minister aan dat niet in alle gevallen een nulmeting
mogelijk is en dat de verantwoording een keuze is van de partner (zoals NGO’s).
Dit kan inderdaad lastig zijn. Toch is het ons in de praktijk gebleken –
bijvoorbeeld in Egypte – dat het mogelijk is de uitgangssituatie achteraf
te reconstrueren. Het is aan te bevelen de (nul)metingen zo dicht mogelijk
bij de bron te doen. De partner is hiervoor de meest aangewezen organisatie.
De gegevens die de partner heeft verzameld kunnen de minister vervolgens als
basis voor zijn verantwoording dienen.De minister schrijft dat hij onze conclusie deelt dat de uitgaven voor
de 50 miljoendoelstelling niet apart zichtbaar zijn in de begroting en in
het jaarverslag, omdat deze onder verschillende begrotingsartikelen vallen.
Buiten de begroting – in de rapportage Resultaten
in Ontwikkeling 2005–2006 (BuiZa, 2007b) – heeft de minister
desalniettemin een aanzet gegeven om de Nederlandse financiële inzet
voor onder andere drinkwater inzichtelijk te maken. Dit biedt mogelijkheden.
Wij bevelen de minister aan dit overzicht verder te ontwikkelen en de cijfers
uiteindelijk een plek te geven in de begroting en het jaarverslag.Het streven van de minister is om een vraaggerichte regie te voeren daar
waar zich daarvoor mogelijkheden binnen het bestaande OS-beleid aanbieden.
In dat licht zien wij de aankondiging van de minister dat hij bij DMW een
watercluster heeft gecreëerd. Wij nemen aan dat dit cluster (ook) de
door de minister vermelde vraaggerichte regie ter hand gaat nemen voor de
uitvoering van de 50 miljoendoelstelling en daarbij oog zal hebben voor de
door ons aangegeven mogelijkheden in Benin en Mozambique.Overzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingenPlaats in deel IConclusiesAanbevelingenReactie en toezeggingenHoofdstuk 2,inleidingDe minister heeft een positief signaal afgegeven aan landen die
millenniumdoelen onderschrijven. Dit heeft tot diverse activiteiten geleid:
ambassades zetten zich in om nieuwe drinkwatervoorzieningen te realiseren.
Koppeling tussen doelstelling en uitvoering kan beter. Maak met spoed extra capaciteit vrij om 50 miljoendoelstelling
te onderbouwen en te operationaliseren en resultaatgericht te sturen op uitvoering.Beleidskader en invulling 50 miljoen
doelstelling in kamerbrief van 1 februari 2008 beschreven. § 2.1.150 miljoendoelstelling is onvoldoende onderbouwd en geoperationaliseerd.Integreer echt noodzakelijke voorwaarden
en criteria met spoed in beleidskader. In brief van 1 februari 2008 is op afdoende wijze tegemoet gekomen aan
observaties inzake integratiecriteria en -voorwaarden. § 2.1.2Voortgang van realisatie 50 miljoendoelstelling is lastig bij
te houden waardoor haalbaarheid doelstelling moeilijk is in te schatten. Maak op basis van afgewogen beleidskader
duidelijk welke soorten activiteiten bijdragen.Beleidskader en invulling 50 miljoen doelstelling in kamerbrief van 1 februari
2008 beschreven.§ 2.1.2Voortgang 50 miljoendoelstelling is lastig te volgen door gedeeltelijk
ontbreken van nulmetingen in regio’s waar projecten worden uitgevoerd. Onderbouw drinkwateractiviteiten met
goede nulmetingen; GIS kan hierbij helpen. Geen toezegging. Nulmeting in praktijk niet altijd mogelijk. Nulmeting van
en verantwoording over realisatie bijdrage is verantwoordelijkheid van de
partner. § 2.1.2Verantwoording in Jaarverslag 2006 is niet duidelijkBaseer (jaar)verantwoordingen op cijfers uit
het nog te ontwikkelen monitoringsysteem en geef zichtbaar aan als er sprake
is van forfaitaire toerekening. Structuur van kamerbrief van 1 februari 2008 zal conform onze aanbevelingen
basis vormen voor toekomstige jaar- verantwoordingen, inclusief forfaitaire
toerekening. § 2.2.1Resultaatgericht plan van aanpak om 50 miljoen mensen van drinkwater
te voorzien ontbreekt.Kies in welke landen/regio’s de doel- stelling verwezenlijkt moet worden
en maak daarvoor een plan voor 2008– 2015. Hanteer hierbij een proactieve
aanpak door kansen te creëren en ontwikkel een monitoringsysteem om goede
sturingsinformatie te genereren. Geen
toezegging. Plan van aanpak niet mogelijk, vraaggerichte regie is de basis
van het streven van de minister.§ 2.2.2Communicatie tussen ministerie en ambassades kan beter. Besteed meer aandacht aan kwaliteit communicatie,
onder meer door posten meer te betrekken, goede informatie te verstrekken
en zelf de juiste vragen te stellen. Minister waardeert aanbevelingen en onderschrijft het belang van goede communicatie.§ 2.3Uitgaven
voor 50 miljoendoelstelling zijn niet apart zichtbaar in begroting en jaarverslag. Maak expliciet zichtbaar wat de 50 miljoendoelstelling
kost. Geen toezegging, hoewel de minister de conclusie
onderschrijft.DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDINGDe Algemene Rekenkamer heeft van mei 2006 tot en met augustus 2007 onderzoek
gedaan naar de wijze waarop de minister voor OS 50 miljoen mensen van schoon
drinkwater wil voorzien in het kader van millenniumdoel 7.We hebben onderzocht hoe het Ministerie van BuiZa de 50 miljoendoelstelling
wil realiseren. We zijn daartoe nagegaan:• op welke wijze de doelstelling tot stand is gekomen;• welke beleidsuitgangspunten er zijn geformuleerd;• hoe de operationalisering vorm heeft gekregen;• op welke wijze het ministerie stuurt op de verwezenlijking van
de doelstelling;• hoe binnen het ministerie over de doelstelling gecommuniceerd is.We hebben niet gekeken naar de effecten of de doelmatigheid van het beleid.
Ook doen wij geen uitspraken over inhoudelijke beleidsafwegingen. Evenmin
geven wij een oordeel over de ambassades of de projecten in de vijf door ons
bezochte landen: Bangladesh, Benin, Egypte, Ghana en Mozambique.De 50 miljoendoelstelling is niet alleen gericht op drinkwater, maar ook
op sanitaire voorzieningen. In ons onderzoek hebben wij ons beperkt tot drinkwater.In deel I van dit rapport staan onze conclusies en aanbevelingen. In dit
tweede deel gaan wij in op de onderliggende bevindingen. Hoofdstuk 2 beschrijft
de wijze waarop de 50 miljoendoelstelling is uitgewerkt: met welke uitgangspunten
van het beleid moeten uitvoerders rekening houden en hoe wordt de voortgang
bijgehouden? Hoofdstuk 3 gaat over de wijze waarop het ministerie sturing
geeft aan de uitvoering van de 50 miljoendoelstelling: hoe is de organisatie
daarop ingericht, welke instrumenten gebruikt het ministerie om te sturen
op resultaten en hoe communiceert het ministerie met de organisaties die bij
de uitvoering van de doelstelling betrokken zijn?2 UITWERKING DOELSTELLING: 50 MILJOEN MENSEN VAN
SCHOON DRINKWATER VOORZIENDe ingangsdatum van de doelstelling heeft het Ministerie van BuiZa in
maart 2006 vastgesteld op 1 januari 2004, omdat dit aansluit op het tijdstip
waarop de beleidsnota Aan elkaar verplicht, over
de hoofdpunten van het ontwikkelingsbeleid, naar de Tweede Kamer is gestuurd
(oktober 2003).Op 1 februari 2005 heeft de minister voor OS tijdens een internationale
conferentie toegezegd dat Nederland in het kader van millenniumdoel 7, 50
miljoen mensen duurzaam van drinkwater zou voorzien. Kort na deze introductie
heeft de minister voor OS de beleidsdirectie DMW1,
gevraagd om de doelstelling te onderbouwen.In ons onderzoek hebben wij deze onderbouwing onderzocht. We beschrijven
de manier waarop de 50 miljoendoelstelling is geoperationaliseerd (§ 2.1)
en de wijze waarop het ministerie de voortgang meet (§ 2.2).2.1 Onderbouwing en operationalisering doelstellingDe 50 miljoendoelstelling staat niet op zichzelf maar heeft raakvlakken
met diverse internationale en nationale afspraken en beleidsstukken voor ontwikkelingssamenwerking.De belangrijkste bouwstenen van het internationale beleidskader voor ontwikkelingssamenwerking
zijn de millenniumdoelen die de VN in 2000 hebben opgesteld, de World Summit
on Sustainable Development (WSSD)2 en de Paris
Declaration on Harmonisation and Alignment (Paris Declaration).3 Het internationale beleidskader legt geen verplichtingen op aan landen;
afspraken hebben het karakter van intenties.De millenniumdoelen van de VN zijn leidend. De aandacht voor drinkwater
valt onder millenniumdoel 7, het streven naar een duurzaam leefmilieu. Millenniumdoel 7 is geoperationaliseerd in drie doelstellingen.
Eén van die doelstellingen is de doelstelling voor drinkwater.4 In deze paragraaf schetsen wij de voorwaarden die de
minister voor OS voor de 50 miljoendoelstelling heeft geformuleerd (§ 2.1.1).
Vervolgens gaan we in op drie van deze voorwaarden die we in ons onderzoek
nader bekeken hebben: duurzaamheid, gerichtheid op de armen en sexegelijkheid
(§ 2.1.2).2.1.1 VoorwaardenIn Aan elkaar verplicht schrijft de minister
voor OS dat armoedebestrijding de centrale component van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid
is en dat de millenniumdoelen daarbij als leidraad dienen.Aan elkaar verplicht kent enkele zogenoemde
beleidsaccenten. Duurzame ontwikkeling is zo’n beleidsaccent. Armoedebestrijding
is pas duurzaam als de economische, sociale en ecologische ontwikkeling in
balans zijn. Een ander accent is dat Nederland voornamelijk op het platteland
en in de gebieden rondom stadskernen ontwikkelingsbeleid wil realiseren.In de begrotingen voor 2006 en 2007 noemt de minister ook voorwaarden
voor ontwikkelingshulp. Zo moet de hulp zijn gericht op de armsten of allerarmsten
(«pro poor») en moet de hulp bijdragen aan de gelijkwaardigheid
tussen mannen en vrouwen («gender»).Deze doelen uit de beleidsnota Aan elkaar verplicht en uit de begrotingen gelden ook voor de 50 miljoendoelstelling.
De realisatie van de 50 miljoendoelstelling moet dus voldoen aan de volgende
negen voorwaarden:1. De hulp moet vraaggericht zijn en het ontvangende land moet zich eigenaar
van het proces en de uitvoering voelen (ownership).2. De voorzieningen moeten duurzaam zijn.3. De helft van de hulp moet gerealiseerd worden in Afrika.4. De hulp moet ten goede komen aan de armen en de allerarmsten (pro poor).5. De hulp moet bijdragen aan sexegelijkheid (gender).6. De nadruk moet op het platteland en op de gebieden rondom steden liggen.7. Hulp mag alleen geboden worden aan landen waar het openbaar bestuur
op orde is (good governance).8. De hulp moet bijdragen aan capaciteitsversterking van de overheidsinstellingen.9. De hulp moet bijdragen aan institutionele ontwikkeling in het ontvangende
land.De 50 miljoendoelstelling moet ook voldoen aan de voorwaarden van WHO
en UNICEF (WHO/UNICEF, 2000):• Er moet sprake zijn van een «verbeterde» bron (dat
wil zeggen: geen onbeschermde bron of gebotteld water).• De bron moet ten minste twintig liter water per persoon per dag
leveren.• De bron moet binnen één kilometer van de woningen
van de gebruikers liggen.In figuur 1 staat een overzicht van de verschillende voorwaarden die gelden
voor de 50 miljoendoelstelling.Verder geldt voor de 50 miljoendoelstellling het overkoepelende doel dat
de voorziening van drinkwater moet leiden tot een verbetering van de gezondheid
en een vermindering van armoede. Ook stelt de minister voorwaarden aan de
vorm van de hulp. Zo moeten de resultaten van de Nederlandse inzet zichtbaar
zijn.Het ministerie heeft niet duidelijk kunnen maken hoe alle doelen en voorwaarden
bij de 50 miljoendoelstelling betrokken zullen worden. Maar een eerste stap
naar zo’n verduidelijking heeft de minister voor OS in mei 2007 gezet
met de resultatenrapportage 2005–2006, Resultaten
in ontwikkeling. In deze rapportage legt hij namelijk een relatie
tussen de input van middelen en het maatschappelijk effect. In eerdere fases
van de beleidscyclus (beleidsvorming en -uitvoering) ontbreekt
een dergelijke onderbouwing.Naast het ontbreken van een integrale afweging zijn de beleidsuitgangspunten
nog onvoldoende gedefinieerd en afgebakend. De beleidsvorming voor de doelstelling
was tijdens ons onderzoek nog niet afgerond.2.1.2 Duurzaamheid, gerichtheid op armen en sexegelijkheidIn ons onderzoek hebben wij enkele voorwaarden nader bekeken: duurzaamheid,
gerichtheid op de armen en sexegelijkheid. Hieronder gaan we daar dieper op
in.DuurzaamheidHet begrip duurzaamheid staat voor een complex geheel aan factoren dat
ervoor zorgt dat voorzieningen ook op langere termijn nog functioneren. In
een gesprek deelde het ministerie ons mee dat dit betekent, dat alle door
Nederland gefinancierde drinkwatersystemen minimaal in 2015 nog functioneren.
Dit geldt ook voor de voorzieningen die Nederland in bijvoorbeeld 2013 of 2014
zal treffen. Hoe de duurzaamheid van de voorzieningen na 2015 wordt gegarandeerd
kan het ministerie niet aangeven.Het begrip duurzaamheid komt zowel voor in de beleidsnota Aan elkaar verplicht als in de begrotingen voor 2006 en 2007, maar
in geen van de documenten geeft de minister nadere uitwerking aan het begrip.Naar aanleiding van de Wereldtop over duurzame ontwikkeling in Johannesburg
(WSSD) heeft Nederland een actieprogramma opgesteld: Duurzame
daadkracht. Hierin staat dat het Ministerie van BuiZa een conceptdenkkader
ontwikkeld heeft, waarmee een relatie kan worden gelegd tussen de beleidsartikelen
uit de begroting en duurzame ontwikkeling. Het denkkader geeft echter geen
concrete voorschriften, maar doet suggesties voor de koppeling van duurzaamheid
aan beleidsprioriteiten.In de interne beleidsstukken voor de 50 miljoendoelstelling besteedt het
ministerie beperkt aandacht aan het begrip duurzaamheid. Duurzaamheid houdt
in «dat de gerealiseerde voorzieningen goed worden onderhouden en op
termijn vervangingsinvesteringen mogelijk zijn». Dit betekent dat het
ontvangende land de voorziening in principe technisch, financieel en institutioneel
kan voortzetten zonder hulp van buiten. De aanleg en het onderhoud dienen
volledig betaald te worden uit de heffingen die de gebruikers betalen.Verder moet de voorziening ecologisch, sociaal en economisch duurzaam
zijn. Dit betekent dat de voorzieningen betaalbaar moeten zijn, ook voor armen.
Ze moeten beschermd worden tegen overexploitatie. Verder mogen de voorzieningen
geen negatieve effecten hebben op de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen;
vervuiling van die bronnen moet dus tegengegaan worden.In een conceptvoorschrift voor rapportage en monitoring van de 50 miljoendoelstelling
gaat het ministerie uitgebreider in op het begrip duurzaamheid. Het wijst
bijvoorbeeld op de gedragsveranderingen bij gebruikers, zoals aandacht voor
hygiëne en voor wijzigingen in de sociale en politieke relaties. In een
concept voor een publieksbrochure wordt gewezen op de werkgelegenheid die
een project met zich mee brengt en op de daarmee samenhangende kwaliteit van
de arbeidsvoorwaarden en sociale voorzieningen. Beide documenten zijn nog
niet vastgesteld.Twee oudere documenten die DMW voor het beleid relevant acht, geven aanbevelingen
om de effectiviteit van activiteiten voor drinkwater en sanitaire voorzieningen
te vergroten (BuiZa, 1998; BuiZa, 2002). De aanbevelingen zijn gebaseerd op
lessen uit de praktijk. De aanbevelingen vertonen volgens ons overeenkomsten
met elementen van duurzaamheid. Eén zo’n les is, dat voor een
echte verbetering van de gezondheid van de bevolking voorlichting over hygiëne
onontbeerlijk is. Een ander voorbeeld is dat het motiveert om voor de voorziening
te betalen en haar te onderhouden. Uit onze analyse blijkt dat bijna alle
lessen en aanbevelingen in recentere bronnen terugkeren.In zijn algemeenheid zien we in de bovengenoemde documenten over duurzaamheid
overeenkomstige noties, bijvoorbeeld dat het cruciaal is voor duurzaamheid
dat gebruikers voor de drinkwatervoorzieningen betalen. Het ministerie heeft
met andere woorden verschillende noties over wat duurzaamheid in kan houden
en tussen deze noties bestaan zeker parallellen, maar ook verschillen. Het
ontbreekt aan een integrale afweging en besluitvorming. Het ministerie heeft
nog geen keuze gemaakt, zodat niet duidelijk is wanneer een drinkwatervoorziening
duurzaam genoemd mag worden. Het beeld dat oprijst van de projecten die wij
bezochten, is divers.Zo constateerden we verschillen in de intensiteit waarmee gebruikers bij
een project worden betrokken en in de aandacht voor hygiëne. Bij grote
waterleidingnetwerken spelen gebruikers veelal een beperkte rol. Duurzaamheid
betreft hier vooral de organisatie van het waterleidingbedrijf en de infrastructuur
en veel minder de omgeving waarin de bedrijven opereren.Gerichtheid op armenPro poor houdt in dat hulp gericht moet zijn op de armen of allerarmsten.
Ook dit begrip heeft het ministerie niet nader gedefinieerd, zodat ambassades
en uitvoerders in de praktijk een eigen interpretatie moeten geven. In de
landen die wij bezochten liep de gerichtheid op de armen eveneens uiteen.Zo zijn er projecten waarin geen onderscheid naar inkomensverschillen
wordt gemaakt. Bij ORET-projecten vloeit volgens één van de
ambassades het ontbreken van zo’n gerichtheid voort uit de aard van
de regeling. Andere projecten proberen armen wel apart te onderscheiden. Een
van de eerste stappen van het project in Bangladesh is om vooraf letterlijk
in kaart te brengen waar de armen wonen.Uit de bezoeken kwam ook naar voren dat de eis om de hulp te richten op
de armen op gespannen voet staat met de duurzaamheidseis dat gebruikers voor
de voorziening (hun drinkwater) betalen.Dit dilemma zagen wij bijvoorbeeld terug bij een project waar de aanleg
van pompen afhankelijk is gesteld van de vraag of en hoe snel de gemeenschap
het benodigde eigen geld kan opbrengen. Vooralsnog worden zodoende alleen
kapitaalkrachtige gemeenschappen geholpen. In dit project krijgen de mensen
toegang tot drinkwater via een publieke waterpomp.Vaak wordt in soortgelijke projecten die wij bezochten de wijze waarop
armen in de praktijk betrokken worden, overgelaten aan de gebruikers zelf.SexegelijkheidEen andere voorwaarde die de minister aan drinkwatervoorzieningen stelt
is sexegelijkheid. Een interpretatie van sexegelijkheid is, dat vrouwen een meer centrale rol bij de planning en uitvoering van programma’s
moeten krijgen. Dit gezien hun nog te geringe rol in de besluitvorming over
drinkwater in vergelijking met hun verantwoordelijkheid voor het huishouden.
Deze interpretatie troffen wij aan in het eerdergenoemde concept voor een
publieksbrochure over de 50 miljoendoelstelling.Sexegelijkheid is in de begroting voor 2007 ook als aparte doelstelling
opgenomen. Deze luidt: «Gelijkwaardigheid tussen mannen en vrouwen.
Daartoe is de zeggenschap van vrouwen vergroot».Een interpretatie die wij in de praktijk tegenkwamen van sexegelijkheid
is dat als er een pomp wordt geplaatst de vrouwen die in de buurt van de pomp
wonen minder lang hoeven te reizen voor schoon water. Daardoor hebben zij
meer tijd tot hun beschikking.Een project op het platteland van Benin gaf in opzet meer uitwerking aan
de rol van vrouwen. In de commissie die in een dorp verantwoordelijk is voor
de waterpomp en de verdeling van het drinkwater moesten mannen en vrouwen
gelijk vertegenwoordigd zijn.Het ministerie heeft zelf aangegeven dat bij een deel van de drinkwaterprojecten
het inzicht ontbreekt in de specifieke gevolgen van de projecten voor vrouwen,
dan wel mannen. Dit blijkt ook uit de eindrapportage van de visitatiecommissie
Emancipatie aan het Ministerie van BuiZa (Visitatiecommissie Emancipatie,
2007). De minister voor OS heeft toegezegd de genderaspecten adequaat in de
water-, sanitatie- en energieprogramma’s te zullen verankeren. Hoe dat
zal gebeuren geeft de minister niet aan.Onvoldoende operationalisering van de voorwaarden leidt in de praktijk
tot uiteenlopende toepassingen. Dit kan consequenties hebben voor de beoordeling
en het meten van de realisatie van de 50 miljoendoelstelling. Het ministerie
heeft ons niet duidelijk kunnen maken hoe deze voorwaarden in het meten van
de voortgang betrokken zullen worden.2.2 Meten voortgang realisatie doelstellingHet Ministerie van BuiZa heeft veel energie gestoken in een aanpak om
te meten hoe de realisatie van de 50 miljoendoelstelling vordert. Zoals we
in een eerder onderzoek constateerden, wordt het volgen van de voortgang bemoeilijkt
doordat posten bij de beoordeling van projecten niet hoeven aan te geven in
hoeverre een project past binnen bijvoorbeeld de millenniumdoelen (Algemene
Rekenkamer, 2006).De inspanningen van het ministerie om de realisatie van de doelstelling
te meten, leidden tot opeenvolgende overzichten van lopende en nog te starten
programma’s en projecten voor de 50 miljoendoelstelling. In § 3.2
gaan wij nader op deze overzichten in.In deze paragraaf beschrijven we op welke wijze het ministerie de voortgang
van de 50 miljoendoelstelling meet. Hiervoor gaan we eerst in op de internationale
normen voor drinkwatervoorzieningen, die het ministerie hanteert (§ 2.2.1).
Om de voortgang vast te stellen is het noodzakelijk te weten wat de toegang
tot drinkwater was, voordat het project begon. Daarom hebben wij gekeken in
hoeverre er sprake is van nulmetingen (§ 2.2.2). Daarna behandelen
we de methode van tellen (§ 2.2.3). Deze methode heeft ook consequenties
voor de externe verantwoording van de minister over de 50 miljoendoelstelling
(§ 2.2.4).2.2.1 Internationale normenVoor het meten van de 50 miljoendoelstelling wil het ministerie zich baseren op de internationale normen van de WHO en UNICEF. Zij hebben
in het Joint Monitoring Programme for Water and Sanitation (JMP) normen vastgelegd
om de voortgang van de drinkwaterdoelstelling van millenniumdoel 7 te meten.
De eerste voorwaarde van WHO en UNICEF is dat er sprake moet zijn van een «verbeterde»
bron. Daaronder verstaan zij een huisaansluiting, een publiek watertappunt,
een geboord gat met handpomp, een beschermde handgegraven put, een beschermde
bron en de opvang van regenwater. Andere vormen van drinkwatervoorziening,
zoals een onbeschermde bron of gebotteld water, vinden zij niet acceptabel;
deze vormen bestempelen de WHO en UNICEF als «niet-verbeterde»
bronnen.Ten tweede moet de verbeterde bron ten minste twintig liter water per
persoon per dag leveren en ten derde binnen één kilometer van
de woningen van de gebruikers liggen.De WHO en UNICEF hebben in het kader van de JMP geen normen opgesteld
om te bepalen wanneer drinkwater veilig is. De World Water Council stelde
dit probleem in 2006 aan de orde. «As a result, population coverage
data (...) focuses on water delivery, not on water quality. It is based on
the people who have access to «improved water sources», but that
doesn’t necessarily mean the water is safe» (World Water Council,
2006).De WHO heeft hier wel richtlijnen voor opgesteld. Deze richtlijnen zijn
voor het eerst gepubliceerd in 1984 (World Health Organization, 1984). In
2006 is de meest recente versie verschenen (World Health Organization, 2006).
Hierin geeft de WHO minimum eisen voor veilig water, maar geeft tevens aan
dat er geen universele benadering is voor kwaliteitsstandaarden voor drinkwater.Het ministerie heeft geprobeerd een invulling aan veiligheid te geven:
in het eerder genoemde concept voor rapportage en monitoring stelt het dat
drinkwater voldoende doorzichtig moet zijn.In mei 2007 vertelde het ministerie ons dat kwaliteit van het drinkwater
moet voldoen aan de richtlijnen van het ontvangende land.2.2.2 NulmetingWij zijn nagegaan of het Ministerie van BuiZa een nulmeting heeft uitgevoerd
voor de 50 miljoendoelstelling. Omdat het ministerie 2004 als startpunt heeft
gekozen voor de doelstelling zou 31 december 2003 het referentiepunt
moeten zijn.Wij hebben tijdens ons onderzoek geen nulmetingen aangetroffen, alleen
verwijzingen naar internationale cijfers.In de begroting 2006 noemt de minister het percentage van de wereldbevolking
dat duurzaam toegang tot veilig drinkwater heeft. De cijfers uit 1990 zijn
daarbij het referentiekader, omdat die aantallen het uitgangspunt waren voor
de millenniumdoelen. Hiermee schetst de begroting de voortgang van de totale
drinkwaterdoelstelling van millenniumdoel 7. Wat dit voor de Nederlandse 50
miljoendoelstelling betekent is onduidelijk. In de begroting staat niet in
welke landen (en gebieden binnen die landen) Nederland haar ambitie wil realiseren.
Bovendien is de Nederlandse doelstelling in aantallen geformuleerd, terwijl
de minister de voortgang in de begroting uitdrukt in een percentage van de
totale wereldbevolking.VN-organisaties zoals de United Nations Development Programme (UNDP),
de WHO en UNICEF publiceren periodiek hoeveel voorzieningen er wereldwijd
zijn voor drinkwater en sanitair, gespecificeerd per land. De meest
recente cijfers betreffen 2002 en 2004. In het laatste Human Development Rapport
waarschuwt de UNDP voor de onbetrouwbaarheid van de gepubliceerde cijfers
(United Nations Development Programme, 2006, blz. 36–41).De onbetrouwbare cijfers blijken ons bijvoorbeeld uit het gegeven, dat
er binnen één land verschillende cijfers in omloop zijn. Volgens
een ministerie in één van de vijf landen heeft 50% van
de bevolking in de steden veilig drinkwater, daarbuiten heeft 43% van
de mensen dat. Maar volgens een ander ministerie heeft 61% van de totale
bevolking al goed drinkwater.Dergelijke getallen hoeven bovendien niet overeen te komen met de cijfers
die UNICEF/WHO naar buiten brengen. Het verschil kan onder meer veroorzaakt
worden door een verschil in de gebruikte methodes en normen of door de onbetrouwbaarheid
van onderliggende gegevens.Omdat de cijfers de situatie in een land schetsen, geven zij onvoldoende
informatie over de situatie in regio’s van een ontwikkelingsland waar
Nederland actief is. Een aantal projecten die wij bezochten in Bangladesh,
Benin en Mozambique wordt uitgevoerd in plattelandsgebieden waar jaren geleden
al pompen zijn geïnstalleerd. Een deel van die pompen werkt echter niet
meer, bijvoorbeeld door onvoldoende onderhoud, of door het ontbreken van reserveonderdelen.
De projecten zijn er (deels) op gericht deze pompen te vervangen.Hoeveel mensen in de dorpen in die gebieden wonen en of zij aan veilig
drinkwater komen – en zo ja hoe – is vaak niet (precies) bekend.
Een nulmeting zal in dergelijke situaties inzicht moeten verschaffen.In een land als Bangladesh met een grote «pompdichtheid» is
de vaststelling van het aantal gebruikers van een pomp nog gecompliceerder,
omdat de pompen daar ofwel publiek ofwel privé-eigendom zijn. Het is
een onderdeel van het door Nederland gefinancierde programma in Bangladesh
om via een eenvoudige nulmeting het gebruik van de drinkwatervoorzieningen
in kaart te brengen. In figuur 2 staat hoe deze nulmeting in zijn werk gaat.Een ander hulpmiddel bij het uitvoeren van nulmetingen zijn geografische
informatiesystemen. Tijdens onze onderzoeken kwamen wij deze toepassing in
verschillende landen tegen. Zij werd niet alleen gebruikt om waterleidingnetwerken
in kaart te brengen en te onderhouden (zoals in Egypte en Mozambique), maar
ook om de verspreiding van waterpompen in een gebied aan te geven (zoals in
Benin).2.2.3 TellenHet is moeilijk vast te stellen welke activiteiten van het Ministerie
van BuiZa meetellen bij de 50 miljoendoelstelling en welke niet. Om te beginnen
zijn – zoals we zagen – de voorwaarden niet helder gedefinieerd
en ontbreekt een integraal beleidskader.Ten tweede zijn niet altijd nulmetingen uitgevoerd, zoals hierboven staat
beschreven.Een derde complicatie doet zich voor bij voorzieningen die door ORET gefinancierd
zijn. De subsidie is namelijk in het leven geroepen om het bedrijfsleven te
stimuleren en niet om aansluitingen te realiseren, laat staan te tellen. Er
bestaan geen afspraken hoe over het aantal voorzieningen gerapporteerd moet worden.Het is in veel gevallen niet duidelijk hoeveel mensen er met een subsidiëring,
van bijvoorbeeld een waterzuiveringsinstallatie, van schoon drinkwater worden
voorzien. Berekeningen over het gebruik bij grote installaties zijn bovendien
dikwijls in termen van capaciteit van de installatie en de beschikbare druk
(verspreid over de dag en over aangesloten wijken of gebieden). Het is daardoor
niet altijd duidelijk wanneer iemand voorzien is.Een vierde complicerende factor voor het tellen is de vraag in hoeverre
resultaten die met Nederlands geld zijn bereikt afzonderlijk geïdentificeerd
kunnen worden. Over deze vraag was het ministerie tijdens ons onderzoek nog
in discussie. De achtergrond van deze discussie is de zogenoemde Paris Declaration.
In Parijs is namelijk onder meer afgesproken het beleid voor ontwikkelingssamenwerking
internationaal in harmonisatie met alle donoren in te zetten en deze hulp
zoveel mogelijk te richten op de overheid van de ontwikkelingslanden. Dit
maakt het lastiger om de Nederlandse resultaten daarin afzonderlijk te onderscheiden.Bij begrotingssteun bijvoorbeeld, is een direct verband tussen input en
gerealiseerde voorzieningen moeilijk hard te maken. De Nederlandse bijdrage
aan de drinkwaterdoelstelling van millenniumdoel 7 zou met andere woorden
juist een individuele, nationale benadering vragen met een duidelijke causale
relatie tussen output en middelen.De discussie raakt ook aan ons onderzoek. In reactie op onze onderzoeksaanpak
meldde het ministerie ons in augustus 2006 het loslaten van de zogenoemde
causaliteitsclaim in «een context van intensieve samenwerking met andere
donoren en ontvangers en een onbekend tijdsverloop van ketenreacties als gevolg
van geplande interventies» een stap voorwaarts te achten. De norm dat
er inzicht moet zijn in de Nederlandse bijdragen betekent daarom een stap
terug, aldus het ministerie. Tijdens ons onderzoek had het ministerie nog
geen oplossing voor deze spanning.In Benin en Ghana zetten de ambassades begrotingssteun in voor de 50 miljoendoelstelling.
In Benin sluit de steun aan bij de drinkwaterambities van de Beninse overheid.
De Nederlandse bijdrage komt via de nationale begroting van het
Ministerie van Financiën van Benin terecht bij het ministerie dat voor
drinkwater verantwoordelijk is. Deze werkt gericht aan de verbetering van
de drinkwatervoorzieningen. Benin verantwoordt zich over elke Nederlandse
bijdrage afzonderlijk.In Ghana worden de schenkingen gekoppeld aan prestatievoorwaarden. De
Nederlandse ambassade in Ghana maakt deel uit van een groep donoren die begrotingssteun
geeft aan de Ghanese overheid. Gezamenlijk schenkt de groep donoren ongeveer
350 miljoen dollar. Een deel van dat bedrag (het prestatiedeel) krijgt de
Ghanese overheid alleen uitbetaald als zij aan vooraf vastgestelde voorwaarden
voldoet, zoals het schrijven van een nationaal waterbeleid of het realiseren
van een aantal drinkwatervoorzieningen.Een vijfde complicerende factor is de vraag in hoeverre aantallen voorzieningen
ontleend kunnen worden aan algemene betalingen die het ministerie doet aan
internationale organisaties of aan overheden in partnerlanden. Het ministerie
gaat ervan uit dat een deel van deze middelen ook aan drinkwater ten goede
komt.Ook vroeg het ministerie zich af of een deel van de voorzieningen die
bedrijven betalen, meegeteld kan worden voor de 50 miljoendoelstelling in
situaties waar het ministerie die activiteiten medefinanciert. Dit laatste
doet zich voor bij een ppp, bijvoorbeeld met een Nederlands waterbedrijf.
Het ministerie ziet de eigen bijdrage dan als een hefboom die anderen ook
aanzet te investeren in een activiteit.Voor zowel de algemene betalingen als de hefboomwerking wilde het ministerie
een forfaitaire bijtelling hanteren. Deze forfaitaire aantallen tellen dus
mee naast de aantallen mensen die direct toegang tot drinkwater krijgen. Hoewel
de minister voor OS hierover tijdens ons onderzoek nog geen besluit had genomen,
maken deze forfaitaire tellingen wel onderdeel uit van de 29,7 miljoen mensen
waarover de minister zich in het jaarverslag 2006 verantwoordt.Voor deze berekeningen maakte het ministerie gebruik van eenheidsprijzen.
Ook deze veranderden tijdens ons onderzoek nog steeds. 2.2.4 Verantwoording over resultatenHet ministerie heeft voor het eerst verantwoording afgelegd over de 50
miljoendoelstelling in het jaarverslag over 2005.Aan water en stedelijke ontwikkeling (begrotingsartikel 6.2) is in 2006
volgens het jaarverslag € 94 miljoen uitgegeven. Dit artikel betreft
niet alleen drinkwater en sanitaire voorzieningen; ook uitgaven voor waterbeheer
en stedelijke ontwikkeling zijn hierin meegenomen. Niet alle uitgaven voor
drinkwater staan op artikel 6.2. Dit geldt bijvoorbeeld voor uitgaven via
ORET, betalingen aan internationale instellingen en macrosteun. De uitgaven
voor drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn bovendien niet altijd van
elkaar te onderscheiden. De uitgaven voor de 50 miljoendoelstelling zijn als
zodanig dus niet apart in de begroting en het jaarverslag zichtbaar.Hoeveel precies aan drinkwater en sanitaire voorzieningen is en zal worden
uitgegeven, is afhankelijk van de activititeiten die de minister voor de doelstelling
mee wil laten tellen. Zoals hierboven bleek is het ministerie hier nog niet
uit. In juli 2007 dacht het ministerie in de periode 2004–2010 ongeveer € 958
miljoen aan drinkwater en sanitaire voorzieningen uit te geven en in de periode
2011–2015 € 579 miljoen. Het totaal van deze bedragen (ruim € 1,5
miljard) ligt hoger dan wat het ministerie in 2005 aan uitgaven verwachtte,
namelijk € 1,4 miljard. De verdeling over de drie financieringskanalen
is in figuur 3 te zien.In het jaarverslag over 2006 meldt de minister: «Door Nederlandse
inspanningen hebben nu 29,7 miljoen mensen toegang tot schoon drinkwater gekregen...»
(BuiZa, 2007a).Hierdoor lijkt de 50 miljoendoelstelling voor het grootste deel al gerealiseerd.
Uit ons onderzoek komt een ander beeld naar voren.Om te beginnen vertelde het ministerie ons, dat die 29,7 miljoen niet
de gerealiseerde aantallen betreft, maar afgesloten contracten. In de 29,7
miljoen zitten ook forfaitaire toerekeningen. Verder zijn de voorwaarden nog
in ontwikkeling, waardoor nog niet vastgesteld kan worden of en in hoeverre
projecten voldoen.In de 29,7 miljoen zitten ook de cijfers voor de landen, die wij bezochten.
Onze bezoeken laten zien dat een deel van deze cijfers voor discussie vatbaar
is. Zo bleken de activiteiten in Bangladesh voor een groot deel van de 6,8
miljoen mensen niet mee te tellen.1 In landen
bleken basisgegevens niet betrouwbaar (bijvoorbeeld omdat men rekent met een
standaard aantal gebruikers per pomp), waardoor de realisatie lager of hoger
kan uitvallen dan de prognoses waarop de 29,7 miljoen gebaseerd is. Ook zagen
we hierboven dat ORET-projecten zijn gericht op capaciteit, waardoor afwijkingen
van de prognoses kunnen voorkomen. Ten slotte ontbreken nulmetingen, waardoor
achteraf niet is vast te stellen, hoeveel mensen dankzij de Nederlandse activiteiten
toegang tot drinkwater hebben gekregen.In november 2005 verscheen de resultatenrapportage Resultaten in ontwikkeling, Rapportage 2004. Met deze rapportage
wilde de minister voor OS onder andere rekenschap afleggen over de behaalde
resultaten van het bilaterale beleid. De rapportage sluit aan op Aan elkaar verplicht. De tweede resultatenrapportage
verscheen in mei 2007. Hierin ontleedt de minister de «resultaatketen»:
wat is de relatie tussen de Nederlandse inzet (als onderdeel van de totale
inzet van donoren) en de resultaten in de partnerlanden op de korte en langere
termijn?1 De minister concludeert dat de resultaten
van de Nederlandse inzet goed zijn, maar een onderbouwing bij deze conclusie
geeft hij niet.Er is geen duidelijk verband tussen de jaarverslagen en de resultatenrapportages –
in ieder geval voor drinkwater. Hoewel de resultatenrapportages verwijzen
naar de millenniumdoelen, wordt de 50 miljoendoelstelling er niet in genoemd.
Nederland wil deze doelstelling bovendien in meer landen verwezenlijken dan
de zeven sectorlanden uit de resultatenrapportages.Verder neemt de minister in de jongste resultatenrapportage een voorschot
op programma’s die nog moeten beginnen. De rapportage verwijst ten slotte
naar de voorwaarden die de WHO en UNICEF aan drinkwater stellen, maar geeft
daarbij niet aan in hoeverre de zeven landen met een watersector hieraan voldoen.3 STURINGDe minister voor OS heeft de uitvoering van de 50 miljoendoelstelling
neergelegd bij DMW. DMW is niet alleen verantwoordelijk voor de uitwerking
van de doelstelling die we in het vorige hoofdstuk behandelden, maar ook voor
de sturing van de uitvoering.We zijn nagegaan op welke wijze het Ministerie van BuiZa de realisatie
van de 50 miljoendoelstelling stuurt. We beschrijven eerst welke capaciteit
het ministerie heeft vrijgemaakt voor de doelstelling (§ 3.1). Daarna
gaan we in op de instrumenten die DMW voor de sturing inzet (§ 3.2).
Hierbij behandelen we niet alleen het proces, maar ook de interne informatieverzorging.
Tenslotte besteden we aandacht aan de communicatie tussen het ministerie in
Den Haag en de ambassades (§ 3.3).3.1 Capaciteit op het ministerieHet Ministerie van BuiZa zei ons er bewust voor gekozen te hebben om de
50 miljoendoelstelling uit te voeren binnen de bestaande organisatie en met
de bestaande capaciteit.Binnen DMW is de afdeling Milieu-infrastructuur en Belasting (IB) verantwoordelijk
voor de uitvoering van de doelstelling.Begin 2005 bestond de bezetting van IB voor de doelstelling uit drie fte’s
en een stagiair. Dat was volgens het ministerie te weinig om de 50 miljoendoelstelling
te realiseren. Op 7 juni 2005 vroeg de minister voor OS om «vanaf
heden bij DMW – indien nodig – extra capaciteit voor de 50 miljoendoelstelling
vrij te maken».In oktober 2006 zei het ministerie ons dat de toenmalige onderbezetting
de kwaliteit en zorgvuldigheid van de programmering niet ten goede is gekomen.Volgens het ministerie bestaat in juni 2007 de capaciteit die DMW beschikbaar
heeft voor de 50 miljoendoelstelling uit tweeënhalf fte en een stagiair,
terwijl daarnaast de directeur van DMW en het afdelingshoofd van IB gezamenlijk
0,35 fte beschikbaar hebben. Daarnaast zijn er ook bij een andere afdeling
van het ministerie en bij de ambassades medewerkers betrokken bij de realisatie
van de doelstelling. Het ministerie schat dat dit om twee respectievelijk
zes fte’s gaat.In juni 2007 meldde het ministerie ons dat er geen sprake meer is van
onderbezetting die de kwaliteit en zorgvuldigheid van de programmering aantast.3.2 SturingsinstrumentenDe 50 miljoendoelstelling is volgens het ministerie ontstaan uit «de
politieke wens om meer resultaatgericht te werken». Wij zijn nagegaan
hoe deze wens zich vertaalt in de manier waarop het ministerie stuurt op de
uitvoering. Hieronder behandelen wij eerst op welke wijze het ministerie sturing
geeft aan de 50 miljoendoelstelling (§ 3.2.1), daarna beschrijven
we de wijze waarop het ministerie de nodige sturingsinformatie verzamelt (§ 3.2.2).3.2.1 Sturen op resultatenKort nadat de minister voor OS de 50 miljoendoelstelling in de wereld
heeft gezet, heeft deze DMW gevraagd de doelstelling te onderbouwen. Vanaf
dat moment heeft DMW zich met de ontwikkeling van de doelstelling beziggehouden.
In februari 2005 bood DMW de minister een eerste beleidsstuk
aan. Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven is de ontwikkeling nog niet
rond.Het vertrekpunt van DMW was begin 2005 om met het lopende beleid 25 tot
30 miljoen mensen van drinkwater te voorzien. In de begroting 2005 had het
Ministerie van BuiZa op dat moment namelijk al de doelstelling staan om een
hoger percentage mensen toegang tot veilig drinkwater en sanitaire voorzieningen
te geven (BuiZa 2004). Deze doelstelling is in de begrotingen voor 2006 en
2007 toegespitst op de toezegging die de minister voor OS begin 2005 heeft
gedaan.De rest van de 50 miljoen zou via aanvullend beleid (en aanvullende financiering)
gerealiseerd moeten worden.Het ministerie kenschetst de ontwikkeling van de doelstelling als een
rijdende trein. Op het moment dat de minister voor OS de 50 miljoendoelstelling
in het leven riep, voerden de ambassades namelijk al veel drinkwateractiviteiten
uit. Deze waren vooral gericht op het besteden van middelen, terwijl de 50
miljoendoelstelling vraagt om een benadering die de resultaten van de doelstelling
centraal stelt. Het ministerie geeft aan het lastig te vinden om na te gaan
of de lopende drinkwateractiviteiten voldoende zijn gericht op het aantal
mensen dat toegang tot drinkwater krijgt.Ondanks deze knelpunten tracht het ministerie overzichten te maken van
programma’s en projecten die bijdragen aan de 50 miljoendoelstelling.
Het ministerie beschouwt deze overzichten als «groeidocumenten»,
die gaandeweg duidelijk moeten maken hoeveel mensen dankzij de Nederlandse
doelstelling toegang tot drinkwater krijgen. De overzichten zijn samengesteld
op basis van de informatie die het ministerie zelf heeft, aangevuld met gegevens
van de ambassades.Het ministerie beschouwt deze overzichten als het programma voor de 50
miljoendoelstelling. De totstandkoming van deze overzichten is volgens ons
op deze manier geen sturingsinstrument, maar een doorlopende inventarisatie
van gemaakte of binnenkort te maken afspraken.Een deel van de overzichten staat op de website van het ministerie. Wij
hebben geconstateerd dat de lijsten op de website afwijken van de lijsten
die intern circuleren. Dit komt volgens de DMW omdat «het programma»
nog in ontwikkeling is, waardoor aantallen voortdurend moeten worden bijgesteld.Wij hebben tijdens ons onderzoek geen instrument aangetroffen waarmee
DMW op een vooraf vastgestelde verdeling over de kanalen aanstuurt. Het ministerie
heeft aangegeven, dat het sturen op kanalen en landen is losgelaten. Halverwege
2006 had het ministerie al aangegeven, dat er voor de kanaalkeuze geen geïntegreerd
besluitvormingskader aanwezig is.Volgens het ministerie is het niet mogelijk om voor de 50 miljoendoelstelling
een van mijlpalen voorzien plan te schrijven waarin per jaar per land de te
realiseren aantallen staan. Eerder achtte het ministerie dat nog wel mogelijk.
In haar jaarplannen over 2005 en 2006 had DMW hiervoor ook toezeggingen gedaan.
Die zijn niet nagekomen.Bij financieringsinstrumenten als ORET ziet het ministerie eveneens weinig
sturingsmogelijkheden. Het is volgens het ministerie namelijk de aanvraag
van het bedrijfsleven die bepaalt welk land subsidie krijgt. Hierdoor is niet
te voorzien waar de ORET-schenkingen terecht zullen komen. Het ministerie
geeft ook aan dat ORET inhoudelijk moeilijk te sturen is. Ook voor andere
financieringsconstructies van het particuliere kanaal ziet het ministerie
weinig sturingsmogelijkheden. DMW beschouwt de samenwerking met het particuliere
kanaal als vraaggestuurd en heeft daarom geen plan voor de verdeling
van de 50 miljoendoelstelling over de verschillende constructies binnen dat
kanaal.Het ministerie acht het in juni 2007 wel mogelijk «een beleidskader
te ontwikkelen met een uitvoering op hoofdlijnen». Hierbij hanteert
het ministerie de eis dat de geboden ontwikkelingshulp vraaggericht moet zijn.
Op voorhand is echter niet bekend hoe groot de vraag van de verschillende
landen is. En als deze al bekend is, moet worden afgewacht of een Nederlandse
bijdrage op prijs wordt gesteld, meldde het ministerie ons. Daarnaast is Nederland
bij veel projecten afhankelijk van andere (internationale) organisaties. Bovendien
kost het omzetten van een vraag naar een plan veel tijd, aldus het ministerie.
In plaats van een plan van aanpak te maken heeft de DMW er daarom voor gekozen
om te zoeken naar «kansen» voor de realisatie van de 50 miljoendoelstelling.3.2.2 MonitoringOm sturing te geven aan de beleidsvorming en uitvoering is informatie
nodig. Begin 2005 had DMW echter geen informatie om realistische schattingen
te kunnen maken. De 50 miljoendoelstelling is door de minister neergezet,
zonder dat deze inhoudelijk, financieel en organisatorisch (bezetting) was
voorbereid. Zij is met andere woorden niet het resultaat van een doorlopen
beleidscyclus waarbij geformuleerde beleidsdoelstellingen nader zijn geoperationaliseerd
en vertaald naar beleidsinstrumenten die vervolgens worden ingezet.Voor de samenstelling van de overzichten vraagt DMW de posten zonodig
om informatie. In april 2007 zei het ministerie ons dat het monitoringsproces
nog van de grond moet komen. Voor enkele multilaterale projecten werkte het
ministerie tijdens ons onderzoek aan monitoringsprotocollen.Over de manier waarop de ambassades activiteiten monitoren heeft het ministerie
geen informatie. Dit is de verantwoordelijkheid van de ambassades. Uit onze
landenbezoeken kwam naar voren dat de ambassades over het algemeen geen monitoringsprotocol
hebben, maar wel afspraken maken om de ontwikkelingen te volgen. Tijdens ons
bezoek ontving een post de verantwoordingen over de met Nederlands geld gefinancierde
drinkwaterprogramma’s. Het ging om projecten die vanaf 2004 zijn
uitgevoerd. De rapportages bevatten vooral technische en financiële gegevens,
maar doorgaans geen informatie over het aantal mensen dat door de nieuwe pompen
van drinkwater wordt voorzien. In de gevallen dat er wel aantallen worden
genoemd, zijn het beleidsmatige veronderstellingen. In één van
de bezochte landen rekende de nationale overheid met de norm van 250 inwoners
per pomp. In de dorpen vernamen we echter dat er telkens meer dan de beleidsmatige
250 inwoners gebruikmaakten van de pomp.In een ander land kwamen we een vergelijkbare situatie tegen. De overheid
daar rekent met een gemiddelde van 500 inwoners binnen een straal van 500
meter rondom een pomp. Volgens lokale deskundigen ligt het werkelijke aantal
waarschijnlijk op 250 mensen, omdat het platteland zo dunbevolkt is.Daarnaast vindt het monitoren vooral plaats door het bezoeken van de activiteit,
al zou dat naar de opvatting van enkele posten vaker kunnen.3.3 CommunicatieIn oktober 2005 heeft het ministerie de ambassades van de partnerlanden
uitgenodigd om in het jaarplan 2006 aan te geven welke bijdrage het bilaterale
kanaal aan de 50 miljoendoelstelling kan leveren. Voor 2007 heeft
het ministerie geen oproep gedaan om extra inspanningen te leveren voor de
50 miljoendoelstelling. Volgens het ministerie is het grootste deel van de
middelen namelijk al bestemd.Behalve uit een memo uit september 2005 en de uitnodiging voor het jaarplan
2006 bestaat de communicatie tussen DMW en de posten vooral uit e-mails. Recent
hebben vooral het bezoek van de Algemene Rekenkamer aan Egypte en de voorbereiding
van de andere landenbezoeken tot enige informatie-uitwisseling aanleiding
gegeven. DMW, dat begin 2005 heeft aangegeven de eigen communicatie te willen
verbeteren, kenschetst de communicatie als intensief. Een deel van de bezochte
ambassades kwalificeert de communicatie als te beperkt; de andere ambassades
zijn positief over de communicatie.Volgens een post heeft de zogenoemde milieu- en waterweek die DMW jaarlijks
organiseert meer betekenis. Tijdens de milieu- en waterweek bespreken medewerkers
uit Den Haag en medewerkers van de posten onderling actuele thema’s.
Voor de week van 2006, waaraan in totaal 32 medewerkers deelnamen, stond onder
meer de 50 miljoendoelstelling op het programma: wat was inmiddels bereikt
en wat waren de uitdagingen voor 2006 en 2007? Uit het verslag van die week
is niet op te maken in hoeverre problemen in de uitvoering van de 50 miljoendoelstelling
aan de orde zijn gekomen en beleidsintenties zijn verduidelijkt.Voor de uitwisseling van informatie is de conferentie voor de medewerkers
die op de ambassades ambtelijk voor ontwikkelingssamenwerking verantwoordelijk
zijn, volgens DMW ook van belang.Bij onze veldbezoeken hebben we geconstateerd, dat een betere communicatie
ertoe had kunnen leiden dat investeringen beter op de 50 miljoendoelstelling
gericht zouden zijn geweest.Uit het bezoek aan Egypte kwam bijvoorbeeld naar voren dat de Nederlandse
ambassade niet op de hoogte was van de normen uit het JMP. We constateerden
dat de inwoners in de regio waarop het Nederlandse drinkwaterprogramma zich
richt al toegang hadden tot drinkwater via een publieke pomp. Deze pomp is
al een «verbeterde bron» in de zin van de JMP. Met het Nederlandse
geld voor de 50 miljoendoelstelling krijgen zo’n 416 000 mensen
een kraan, waardoor ze niet meer naar de pomp hoeven (zie ook voetnoot 12).Wij denken dat een betere communicatie er ook voor had kunnen zorgen dat
de activiteiten in Bangladesh beter op de 50 miljoendoelstelling zouden aansluiten.
Het grootste deel van project voor 6,8 miljoen mensen is preventief van aard.1 De NGO die het project uitvoert wil vooral de platforms
rond pompen repareren, om te voorkomen dat het afvalwater rond die pompen
het grondwater daaronder vervuilt. Dat is in een onbekend aantal gevallen
al gebeurd. De ambassade had de NGO eind 2005 aangegeven, dat dit deel van
het project niet mee zou tellen voor de 50 miljoendoelstelling. Toch maken
die 6,8 miljoen mensen deel uit van de 29,7 miljoen die de minister eind 2006
schrijft bereikt te hebben.Voor de genoemde tekortkomingen zijn een aantal mogelijke verklaringen
te noemen.Ten eerste speelt de roulatie van medewerkers binnen het Ministerie van
BuiZa een wezenlijke rol bij de communicatie tussen het ministerie en de ambassades.
Op de meeste ambassades die wij bezochten zitten de medewerkers
die voor drinkwater verantwoordelijk zijn er pas sinds eind 2005 of sinds
2006.DMW zou er naar ons idee meer rekening mee kunnen houden, dat medewerkers
op belangrijke OS-functies regelmatig wisselen.Ten tweede richt DMW zich in de communicatie vooral op de partnerlanden
met de sector milieu en water. Uit documenten die het ministerie ons in juli
2007 gegeven heeft, blijkt dat het dan vooral gaat om het ter reactie voorleggen
van een conceptvoorstel en niet om het toetsen van gedane voorstellen aan
de beleidsvoorwaarden. Eerder (inleiding § 2.2) gaven wij al aan
dat in zo’n beoordelingsdocument niet aangegeven hoeft te worden in
welke mate een project aan de 50 miljoendoelstelling voldoet.Ten derde heeft het ministerie de posten in 2005 verzocht om bij te dragen
aan de 50 miljoendoelstelling, maar heeft het nooit nader uitgewerkt hoe de
posten dat moeten doen. Dat kon ook niet, omdat de doelstelling nog onvoldoende
geoperationaliseerd is.Een ambassademedewerker noemde ons als voorbeeld geen duidelijke beleidsinstructie
te hebben ontvangen van het ministerie. De betreffende ambassade had daarentegen
ook niet gevraagd om aanwijzingen vanuit het ministerie.Ten vierde is het bij de posten niet altijd bekend welke activiteiten
het ministerie in Den Haag initieert in het land waar zij Nederland vertegenwoordigen.
Multilaterale activiteiten worden gecoördineerd door het ministerie in
Den Haag. De ambassades in de ontvangende landen zijn niet verantwoordelijk
voor deze activiteiten. Tijdens onze bezoeken constateerden we dat het ontvangende
land en andere donoren de ambassade vaak wel als betrokkene zien. Eén
ambassade kwam zo bij toeval achter het bestaan van een ORET-drinkwaterproject.
Bij een ander project, dat onder verantwoordelijkheid van het ministerie tot
stand was gekomen, vond er pas in een laat stadium afstemming met de ambassade
plaats, bovendien op het initiatief van de post zelf.Doordat andere donoren de ambassade in Ghana als betrokken zien bij ORET
is de post vertegenwoordigd in de beleidsdialoog in Ghana over drinkwater.
Bovendien wordt de ambassade vaak als aanspreekpunt gezien voor partijen binnen
een ORET-project.Een mogelijk vijfde oorzaak is het beperkte reisbudget dat DMW heeft.
Omdat dat onvoldoende is om de ambassades te bezoeken, is de dienst op schriftelijke
communicatie aangewezen. Het niet (geheel) aansluiten op de 50 miljoendoelstelling
van activiteiten in Egypte en in Bangladesh zou, denken wij, door een betere schriftelijke communicatie voorkomen kunnen worden.BIJLAGE 1MILLENNIUMDOELENMillenniumdoel 1 Uitbannen van extreme armoede en honger• Doelstelling 1: Het percentage mensen dat rond moet komen van minder
dan een dollar per dag is in 2015 tot de helft teruggebracht ten opzichte
van 1990.• Doelstelling 2: Het percentage mensen dat honger lijdt moet in
2015 tot de helft teruggebracht zijn ten opzichte van 1990.Millenniumdoel 2 Basisonderwijs voor alle kinderen• Doelstelling 3: In 2015 moeten alle kinderen in alle landen, zowel
jongens als meisjes, de mogelijkheid hebben volledig basisonderwijs te doorlopen.Millenniumdoel 3 Stimuleren van gelijkheid tussen mannen
en vrouwen en vergroten van de zeggenschap van vrouwen• Doelstelling 4: Wegwerken van genderongelijkheid in het basis-
en voortgezet onderwijs, bij voorkeur al te realiseren in 2005, en uiterlijk
in 2015 op alle onderwijsniveaus.Millenniumdoel 4 Terugdringen van kindersterfte• Doelstelling 5: Vermindering van sterftecijfer van kinderen onder
de 5 jaar met tweederde in 2015 ten opzichte van 1990.Millenniumdoel 5 Verbeteren van de gezondheid van moeders• Doelstelling 6: Verlaging van de moedersterfte met driekwart in
2015 ten opzichte van 1990.Millenniumdoel 6 Halt toeroepen aan HIV/Aids en andere
ziekten• Doelstelling 7: Voor 2015 een halt toeroepen aan de verspreiding
van HIV/Aids en beginnen met de terugdringing ervan.• Doelstelling 8: Voor 2015 een halt toeroepen aan de verspreiding
van malaria en andere levensbedreigende ziekten en beginnen met de terugdringing
ervan.Millenniumdoel 7 Waarborgen van een duurzame leefomgeving• Doelstelling 9: Integreren van de beginselen van duurzame ontwikkeling
in nationaal beleid en nationale programma’s en het keren van het verlies
van natuurlijke hulpbronnen.• Doelstelling 10: Het percentage mensen dat geen
duurzame toegang heeft tot veilig drinkwater moet in 2015 tot de helft zijn
teruggebracht.• Doelstelling 11: Voor 2020 moeten de leefomstandigheden van ten
minste 100 miljoen bewoners van krottenwijken aanzienlijk verbeterd zijn.Millenniumdoel 8 Ontwikkelen van een wereldwijd samenwerkingsverband
voor ontwikkeling• Doelstelling 12: Verder ontwikkelen van een open en eerlijk rule-based,
voorspelbaar, niet-discriminerend handels- en financieel systeem. Met inbegrip
van afspraken over goed bestuur, ontwikkeling en armoedebestrijding, zowel
nationaal als internationaal.• Doelstelling 13: Aandacht besteden aan de specifieke behoeften
van de minst ontwikkelde landen. Met inbegrip van de afwezigheid van tariefbarrières
en handelsquota voor exporten van de minst ontwikkelde landen, faciliteren
van een uitgebreider programma voor schuldverlichting van Heavily Indebted
Poor Countries (HIPC-landen) en kwijtschelding van de officiële
bilaterale schuld; en meer ODA voor landen die zich verplichten tot armoedebestrijding.• Doelstelling 14: Aandacht besteden aan de specifieke behoeften
van niet aan zee grenzende staten en kleine eilandenstaten in ontwikkeling.• Doelstelling 15: Uitvoerig aandacht besteden aan de schuldenproblematiek
in ontwikkelingslanden door nationale en internationale maatregelen die schulden
beheersbaar maken op de lange termijn.• Doelstelling 16: In samenwerking met ontwikkelingslanden ontwikkelen
en implementeren van strategieën voor redelijk en productief werk voor
jongeren.• Doelstelling 17: In samenwerking met farmaceutische bedrijven verschaffen
van toegang tot betaalbare noodzakelijke medicijnen in ontwikkelingslanden.• Doelstelling 18: In samenwerking met de particuliere sector beschikbaar
maken van de voordelen van nieuwe technologieën, voornamelijk op het
gebied van informatievoorzieningen en communicatie.BIJLAGE 2PARTNERLANDENBIJLAGE 3RESULTATENKETENBIJLAGE 4AANPAK EN METHODOLOGIEInterviewsWe hebben verschillende gesprekken gevoerd met medewerkers van met name
de directie Milieu en Water (DMW), de directie Duurzame Economische ontwikkelingen
(DDE) en het directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuiZa).We hebben ook gesprekken gevoerd met mensen buiten het ministerie, zoals
met de Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)
en een Nederlands drinkwaterbedrijf.Analyse documenten en beleidsreconstructieAan de hand van de beschikbare documenten en inzichten hebben wij een
reconstructie gemaakt van het beleid voor de 50 miljoendoelstelling.LandenbezoekenWij hebben een bezoek gebracht aan vijf partnerlanden waar het Ministerie
van BuiZa projecten of programma’s uitvoert die bijdragen aan de realisatie
van de 50 miljoendoelstelling.Het bezoek aan Egypte hebben we als pilot gebruikt voor de bezoeken aan
Bangladesh, Benin, Ghana en Mozambique.De vijf landen hebben we in overleg met het Ministerie van BuiZa gekozen.
Ze geven volgens het ministerie een goed en gebalanceerd beeld van de projecten,
programma’s en landen waar de 50 miljoendoelstelling gerealiseerd gaat
worden. In de betreffende landen hebben we vraaggesprekken gevoerd met medewerkers
van de Nederlandse ambassades, donoren die actief zijn op het terrein van
drinkwater, betrokken NGO’s en verschillende overheidsinstellingen.
In elk land hebben we ook projecten ter plaatse bezocht.GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN BEGRIPPENAlignmentBeleidsuitgangspunt dat vereist dat de hulp op de prioriteiten, systemen
en procedures van de partnerlanden aansluit en bijdraagt aan capaciteitsversterking
in de partnerlanden.BegrotingssteunBegrotingssteun of macrosteun is een vorm van ontwikkelingshulp waarbij
het donerende land direct geld aan de begroting van het ontvangende land overmaakt.
De besteding van deze hulpvorm is doorgaans niet specifiek geoormerkt. De
financiële middelen worden onderdeel van de algemene middelen van de
ontvangende overheid en worden beheerd, besteed en verantwoord volgens de
beheersregels en -procedures van de ontvangende overheid.BEMOBeoordelingsmemorandum.Aan elke toekenning van middelen voor ontwikkelingssamenwerking door het
Ministerie van BuiZa behoort een BEMO ten grondslag te liggen.Bilaterale hulpOntwikkelingssamenwerking die via de tussenkomst van de Nederlandse ambassade
in het ontvangende land verloopt.BuiZaBuitenlandse Zaken.DGISDirectoraat-generaal Internationale Samenwerking.DMWDirectie Milieu en Water.De directie is onderdeel van het DGIS.JMPJoint Monitoring Programme for Water and Sanitation.In dit programma hebben de WHO en UNICEF normen vastgelegd om de voortgang
van de drinkwaterdoelstelling (doelstelling 10) van millenniumdoel 7 te kunnen
meten.MDGMillennium Development Goal.De Verenigde Naties hebben in 2000 acht ambities geformuleerd om de belangrijkste
problemen in ontwikkelingslanden te bestrijden. Deze ambities zijn vervolgens
verwoord in de zogenoemde millennium ontwikkelingsdoelen (ofwel: millenniumdoelen).
In 2015 moeten deze doelen bereikt zijn.Multilaterale hulpOntwikkelingssamenwerking die via een internationale organisatie, zoals
het Internationaal Monetair Fonds, de Wereldbank en VN-organisaties verloopt.NGONon-gouvernementele organisatie.ORETOntwikkelingsrelevante Exporttransacties.Exportsubsidie aan vooral Nederlandse bedrijven om duurzame economische
ontwikkeling en het ondernemersklimaat in ontwikkelingslanden te versterken.
De schenking wordt vooral gebruikt om grotere infrastructurele werken te financieren.OSOntwikkelingssamenwerking.Paris DeclarationVerklaring van donoren en ontwikkelingslanden om de effectiviteit van
ontwikkelingssamenwerking te vergroten door de hulp te harmoniseren en meer
op de overheid van de ontwikkelingslanden te richten. De verklaring is het
resultaat van het forum dat de ministers van donorlanden en ontwikkelingslanden
in 2005 in Parijs hebben gehouden.Particuliere kanaalHet particuliere kanaal bestaat uit samenwerkingsverbanden waarbij bedrijven
of non-gouvernementele organisaties bij de uitvoering van ontwikkelingshulp
betrokken zijn.PartnerlandenOntwikkelingslanden waarmee Nederland een structurele relatie onderhoudt
op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. In totaal had Nederland tijdens
ons onderzoek met 36 landen een dergelijke band. Zie bijlage 2.PppPubliek-privaat partnerschap.Een vrijwillige samenwerkingsovereenkomst tussen actoren uit de overheids-
en de niet-overheidssector (NGO’s, bedrijfsleven), waarbij zij overeenkomen
om samen te werken om een gemeenschappelijk doel te bereiken of een specifieke
taak te verrichten, en de risico’s, verantwoordelijkheden, middelen,
competenties en opbrengsten te delen.UNDPUnited Nations Development Programme.UNICEFUnited Nations Children’s Fund.VNVerenigde Naties.WHOWorld Health Organization.WSSDWorld Summit on Sustainable Development.LITERATUURAlgemene Rekenkamer (2006). Ministerie van Buitenlandse
Zaken (V); Rapport bij het Jaarverslag 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 30 550 V, nr. 2. Den Haag: Sdu.Buitenlandse Zaken (1998). Drinkwater & sanitatie
en ontwikkelingssamenwerking. Den Haag: Directie Voorlichting Ontwikkelingssamenwerking/Bureau
Voorlichtingsmiddelen.Buitenlandse Zaken (2002). Sector wide approaches for
water and sanitation development. Den Haag: Directoraat-generaal
Internationale Samenwerking/Directie Sociale en Institutionele Ontwikkeling.Buitenlandse Zaken (2003). Aan elkaar verplicht. Ontwikkelingssamenwerking
op weg naar 2015. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 234,
nr. 1. Den Haag: Sdu.Buitenlandse Zaken (2004). Rijksbegroting Buitenlandse
Zaken 2005. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2004–2005, 29 800
hoofdstuk V, nr. 2. Den Haag: Sdu.Buitenlandse Zaken (2005a). Resultaten in ontwikkeling.
Rapportage 2004 d.d. november 2005. Den Haag: Directoraat-generaal
Internationale Samenwerking/Directie Effectiviteit en Kwaliteit.Buitenlandse Zaken (2005b). Rijksbegroting Buitenlandse
Zaken 2006. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2005–2006, 30 300
hoofdstuk V, nr. 2. Den Haag: Sdu.Buitenlandse Zaken (2006). Rijksbegroting Buitenlandse
Zaken 2007. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2006–2007, 30 800
hoofdstuk V, nr. 2. Den Haag: Sdu.Buitenlandse Zaken (2007a). Jaarverslag 2006.
Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.Buitenlandse Zaken (2007b). Resultaten in ontwikkeling.
Rapportage 2005–2006 d.d. mei 2007. Den Haag: Directoraat-generaal
Internationale Samenwerking/Directie Effectiviteit en Kwaliteit.Organisation for Economic Co-operation and Development/Development Assistance
Committee (2005). Paris Declaration on Aid Effectiveness. Kenmerk DCD/DAC/EFF(2005)1/Final. Parijs: OECD/DAC.United Nations Development Programme (2006). UNDP:
Human Development Report 2006. Beyond scarcity: Power, poverty and the global
water crisis. New York: UNDP.United Nations (2000). United Nations Millennium Declaration. United Nations, resolution adapted by the General Assembly: 55/2.
New York: United Nations.United Nations (2007). The Millennium Development Goals
Report 2007. New York: United Nations.Visitatiecommissie Emancipatie (2007). Emancipatiebeleid
en gendermainstreaming bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken; Eindrapportage
visitatie 2005–2006. Den Haag: Visitatiecommissie Emancipatie.WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation
(2000). Global Water Supply and Sanitation Assessment 2000
Report. Genève: WHO/UNICEF.WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation
(2004), Meeting the MDG drinking water and sanitation target:
a mid-term assessment of progress. Genève: WHO/UNICEF.WHO/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation
(2006). Meeting the MDG drinking and sanitation target:
the urban and rural challenge of the decade. Genève: WHO/UNICEF.World Health Organization (1984). Water Sanitation
and Health. Genève: World Health Organization.World Health Organization (2006). Guidelines for drinking-water
quality; first addendum to third edtion; volume 1 recommendations.
Genève: World Health Organization.World Summit on Sustainable Development (2002). Plan
of implementation of the World Summit on Sustainable Development.
Kenmerk A/Conf. 199/20. New York: United Nations.World Water Council (2006). Costing MDG Target 10 on
water supply and sanitation; comparative analysis, obstacles and recommendations. Marseille: World Water Council.XNoot1Volgens de laatste voortgangsrapportage van de VN luidt de doelstelling: «Halve,
by 2015, the proportion of the population without sustainable access to safe
drinking water and basic sanitation» (United Nations, 2007, blz. 25).XNoot1Dit is een ambtelijke vaststelling, die tijdens ons onderzoek nog niet
met de Tweede Kamer was gecommuniceerd.XNoot2In bijlage 2 staat een overzicht van de landen waarmee Nederland in de
watersector samenwerkt en de landen waarmee samengewerkt wordt in de milieusector.XNoot1De uitvoering van ORET was tot 2007 in handen van de Nederlandse FinancieringsMaatschappij
voor Ontwikkelingslanden N.V. (FMO). Vanaf 2007 voeren PricewaterhouseCoopers
Advisory N.V. en Ecorys Nederland B.V. de regeling uit.XNoot1In bijlage 3 is het schema uit de resultatenrapportage opgenomen.XNoot1Dit is het aantal mensen dat het ministerie toerekent aan de Nederlandse
bijdrage. In totaal gaat het om 750 000 mensen.XNoot2Dit is het aantal mensen dat het ministerie toerekent aan de Nederlandse
bijdrage. In totaal gaat het in dit deel van het project om 7,5 miljoen mensen.XNoot1Directie Milieu en Water (DMW) is verantwoordelijk voor de uitvoering
van de 50 miljoendoelstelling. De directie is onderdeel van het directoraat-generaal
Internationale Samenwerking (DGIS).XNoot2Tijdens de wereldtop in Johannesburg in 2002 spraken de deelnemende landen
af de integratie van de drie componenten van duurzame ontwikkeling –
economie, sociale ontwikkeling en milieubescherming – te zullen bevorderen.XNoot3Tijdens het overleg in Parijs in 2005 spraken de deelnemende donor- en
ontwikkelingslanden onder meer af het beleid voor ontwikkelingssamenwerking
internationaal in harmonisatie met alle donoren in te zetten en deze hulp
zoveel mogelijk te richten op de overheid van de ontwikkelingslanden.XNoot4In bijlage 1 staat een overzicht van de acht millenniumdoelen en de achttien
bijbehorende doelstellingen.XNoot1We constateerden ook dat de drinkwateractiviteit in Egypte niet aan de
50 miljoendoelstelling bijdraagt. Het aantal mensen dat hiermee gemoeid is
(416 000) had het ministerie al uit de overzichten geschrapt. Deze maken
geen deel (meer) uit van de 29,7 miljoen.XNoot1In bijlage 3 is de resultatenketen opgenomen.XNoot1Daarnaast zullen 900 000 mensen (aan Nederland toegerekend aandeel)
een nieuwe voorziening krijgen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31484-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl