Beheersing vervangingsuitgaven in primair en voortgezet onderwijs; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25220, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-02-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25220 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud SAMENVATTING1. INLEIDING2 TOTSTANDKOMING VAN HET VERVANGINGSFONDS 2.1 Beleidsvoorbereiding2.2 Procedures en organisatie bij inwerkingtreding 2.2.1 Regeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden2.2.2 Informatievoorziening2.2.3 Geautomatiseerde systemen2.3 Conclusies3 FUNCTIONEREN VAN DE STICHTING VERVANGINGSFONDS/BEDRIJFSGEZONDHEIDSZORG 3.1 Regelgeving3.2 Controle3.3 Conclusies4 TOEZICHT VAN DE MINISTER 4.1 Opzet van het toezicht4.2 Toezicht in de praktijk4.5 Conclusies5 EINDCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 Eindconclusies5.2 Aanbevelingen6 REACTIES BETROKKENEN 6.1 Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen6.2 Bestuur van de Stichting Vervangingsfonds/Bedrijfsgezondheidszorg7 NAWOORD REKENKAMERLijst van afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25220Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 63 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 220Beheersing vervangingsuitgaven in primair en voortgezet onderwijsnr. 2RAPPORT Inhoud  Samenvatting5   1Inleiding7   2Totstandkoming
van het Vervangingsfonds82.1Beleidsvoorbereiding82.2Procedures en organisatie bij inwerkingtreding8 2.2.1Regeling
van verantwoordelijkheden en bevoegdheden8 2.2.2Informatievoorziening92.2.3Geautomatiseerde systemen9 2.3Conclusies10   3Functioneren van de Stichting Vervangingsfonds/Bedrijfsgezondheidszorg123.1Regelgeving12 3.2Controle13 3.3Conclusies14   4Toezicht van de minister154.1Opzet
van het toezicht15 4.2Toezicht in de praktijk15 4.3Conclusies16   5Eindconclusies en aanbevelingen185.1Eindconclusies185.2Aanbevelingen19    6Reacties betrokkenen206.1Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen20 6.2Bestuur
van de Stichting Vervangingsfonds/Bedrijfsgezondheidszorg21    7Nawoord
Rekenkamer22   Lijst van afkortingen23SAMENVATTINGPer 1 augustus 1992 werd voor de bekostiging van het personeel in het
primair en voortgezet onderwijs het formatiebudgetsysteem ingevoerd. Gelijktijdig
hiermee werden de uitgaven voor vervanging van personeel in deze sectoren –
gestegen van f 393 miljoen in 1987 tot f 526 miljoen in 1991 –
aan een maximum gebonden. Deze uitgaven werden omgezet in een percentuele
opslag op de loonsom per instelling. Met het oog op spreiding van het risico
werd een vereveningsfonds ingesteld. Dit fonds wordt beheerd door de Stichting
Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs (Vf/BGZ).De Rekenkamer onderzocht in hoeverre het beleid van de minister (beleidsvoorbereiding
en toezicht) en het Vf/BGZ (uitvoering) gericht was op beheersing van de vervangingsuitgaven.Uit het onderzoek bleek dat de beleidsvoorbereiding onvoldoende gericht
was op uitgavenbeheersing, omdat het begrip beheersing niet geoperationaliseerd
was en het niet duidelijk was wat de oorzaken waren van de stijgende vervangingsuitgaven.
Bij de feitelijke inwerkingtreding van het Vervangingsfonds vertoonde de opzet
van het toezicht door de minister tekortkomingen. Bovendien was het geautomatiseerde
administratieve systeem op dat moment niet volledig operationeel, terwijl
de registratie van afwezigheid en vervanging op de scholen niet voldoende
betrouwbaar was om te voorzien in relevante beleidsinformatie.Het Vf/BGZ heeft de beschikbare instrumenten – regelgeving en controle –
niet optimaal benut om de vervangingsuitgaven te beheersen. De termijn voor indiening van declaraties was niet dwingend voorgeschreven,
terwijl de registratie van afwezigheid en vervanging op scholen, ondanks de
gedetailleerde voorschriften en de terbeschikkingstelling van een softwarepakket,
niet op uniforme wijze plaatsvond.De controle van declaraties kent een achterstand van ruim een jaar, terwijl
de norm een maand is. Er is geen zekerheid over de volledigheid van de inkomsten
van het Vervangingsfonds.Het toezicht door de minister was onvoldoende effectief met betrekking
tot beheersing van de vervangingsuitgaven.Het toezicht werd bemoeilijkt, doordat de informatiebehoefte van de minister
pas in 1995 gedetailleerd werd vastgelegd en doordat de verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van de betrokken beleidsdirecties ten opzichte van het Vf/BGZ
niet helder waren afgebakend.De minister heeft onvoldoende gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid tot
het treffen van corrigerende maatregelen. Hij verbond geen gevolgen aan de
oordeelonthouding van de accountant bij het jaarverslag 1992/1993 en aan het
feit dat het Vf/BGZ niet voldeed aan de verplichting tot het maandelijks verstrekken
van informatie over uitgaven en ontvangsten. Ook verzond hij de jaarverslagen
van het Vf/BGZ niet – voorzien van een advies – aan de Tweede
Kamer.De Rekenkamer concludeerde dat de minister nog steeds te weinig tijd neemt
voor de invoering van complex beleid, dat sprake is van een structureel gebrek
aan beleidsinformatie en dat zowel de minister als het Vf/BGZ onvoldoende
alert hebben gereageerd op ontstane problemen.De Rekenkamer betwijfelt of de scholen voldoende invloed kunnen uitoefenen
op de omvang van het ziekteverzuim, respectievelijk de vervangingsuitgaven.
Dit is wel een belangrijk uitgangspunt van het beleid.Tenslotte deed de Rekenkamer aanbevelingen met betrekking tot de invoering
van nieuw beleid, de aansturing van het Vf/BGZ door het ministerie
en het beleid van het bestuur van het Vf/BGZ op het gebied van de informatievoorziening.De minister reageerde kritisch op de bevindingen en conclusies. Hij is
het niet eens met de conclusie dat de beleidsvoorbereiding onvoldoende gericht
was op beheersing van de vervangingsuitgaven. Met de invoering van het formatiebudgetsysteem
werd uitgegaan van bestuurlijke financiële betrokkenheid van het veld
bij de beheersing van de begroting. Volgens de minister had de budgettering
van de vervangingsuitgaven ook paal en perk gesteld aan creatief declaratiegedrag
van scholen. Een spoedig functioneren van het Vervangingsfonds was destijds
ook van belang met het oog op een door het Kabinet ingeboekte taakstelling
voor de uitgaven in verband met ziekteverzuim. Voorts wijst de minister erop
dat een groot deel van de geschetste aanloopproblemen inmiddels is opgelost
of ter hand genomen.De minister vindt dat de vervangingsuitgaven wel degelijk worden beheerst:
het budget voor vervangingsuitgaven op de rijksbegroting is in de periode
1991–1995 voortdurend gedaald, terwijl vanaf 1996 een verdere daling
van het budget is overeengekomen. De afname in de periode 1991–1996
wordt door de minister becijferd op 20 procent, als ook nog rekening wordt
gehouden met mutaties in het loonpeil.De minister is het niet eens met de twijfel van de Rekenkamer of scholen
voldoende invloed kunnen uitoefenen op de omvang van het ziekteverzuim. Hij
vindt die twijfel ook niet passen in de breed gedragen visie dat vooral de
werkgever invloed kan uitoefenen op het ziekteverzuim.Het bestuur van het Vf/BGZ merkt op dat in het afgelopen jaar een aantal
bevindingen al geleid heeft tot acties van het Vervangingsfonds. Het bestuur wijst erop dat de overbelasting en problematische onderhoudbaarheid
van het CASO-systeem voor het Vf/BGZ nog steeds een potentieel knelpunt vormt
bij de levering van gegevens.Het bestuur nuanceert het principe dat de declaratie van vervangingskosten
binnen een maand gecontroleerd worden. In de praktijk is meer tijd nodig voor
aanvullende activiteiten, zoals correspondentie met bevoegde gezagsorganen,
nabetalingen en correcties. Daarom heeft het bestuur besloten de termijn te
verruimen naar drie maanden.Het bestuur zal ook een overeenkomst met CASO sluiten.Ten slotte vindt het bestuur dat aanscherping van sancties contraproductief
kan werken; het geeft de voorkeur aan positieve prikkels.In haar nawoord oordeelt de Rekenkamer positief over zowel de maatregelen
die de minister en het bestuur van de Stichting Vf/BGZ inmiddels hebben getroffen
als over de door hen voorziene maatregelen. Wel wijst de Rekenkamer erop dat
het niet duidelijk is in hoeverre het veld de bestuurlijke en financiële
betrokkenheid bij de beheersing van de begroting daadwerkelijk kan waarmaken
omdat betrouwbare, op onderzoek gebaseerde informatie hierover ontbreekt.
Ook is niet duidelijk hoeveel invloed de bevoegde gezagsorganen feitelijk
hebben op de terugdringing van het ziekteverzuim, gegeven de demografische
structuur van het onderwijspersoneelsbestand. Zij beveelt de minister aan
meer inzicht op deze punten te verkrijgen. 1. INLEIDINGPer 1 augustus 1992 werd voor de bekostiging van het personeel in het
primair en voortgezet onderwijs het formatiebudgetsysteem ingevoerd. Gelijktijdig
met de invoering van dit systeem werden de uitgaven voor vervanging van personeel
in het primair en voortgezet onderwijs gebudgetteerd en aan een maximum gebonden.
De redenen hiervoor waren de jaarlijks stijgende vervangingsuitgaven (van
f 393 miljoen in 1987 tot f 526 miljoen in 1991) onder het tot dat
moment geldende declaratiestelsel. De vergoeding voor vervanging werd vanaf
dat moment uitgekeerd als onderdeel van het formatiebudget in de vorm van
een percentuele opslag op de loonsom van onderwijsinstellingen (de vervangingsopslag).
Met het oog op de spreiding van het risico dat de vergoeding voor een onderwijsinstelling
niet toereikend zou zijn, werd gekozen voor de constructie van een vereveningsfonds,
in casu het Vervangingsfonds dat wordt beheerd door de Stichting Vervangingsfonds
en Bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs (Vf/BGZ). Het Vf/BGZ is een
zelfstandig bestuursorgaan. Het jaarbudget van het Vervangingsfonds bedraagt
ongeveer f 525 miljoen.De minister beoogde met de oprichting van het Vervangingsfonds de vervangingsuitgaven
te beheersen, een bijdrage te leveren aan beperking van het ziekteverzuim
en de verantwoordelijkheid van het onderwijsveld voor de problematiek van
ziekteverzuim en vervanging te versterken.De Rekenkamer heeft in de periode april tot december 1995 de uitvoering
van de wettelijke taak betreffende het Vervangingsfonds en het toezicht beoordeeld
in het licht van de eerstgenoemde beleidsdoelstelling, namelijk het beheersen
van de vervangingsuitgaven.Zij onderzocht:– in hoeverre de beleidsvoorbereiding met betrekking tot het Vervangingsfonds
gericht was op beheersing van de vervangingsuitgaven en in hoeverre aan de
noodzakelijke voorwaarden voor beheersing van de vervangingsuitgaven was voldaan
alvorens het Vervangingsfonds in werking trad;– in hoeverre het Vf/BGZ in het kader van de uitvoering van haar
wettelijke taak op een zodanige wijze gebruik maakt van de instrumenten regelgeving
en controle dat daarmee het saldo van ontvangsten en uitgaven in verband met
de vervanging in het primair en voortgezet onderwijs wordt beheerst;– in hoeverre het toezicht door de minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen op het Vf/BGZ betreffende het Vervangingsfonds effectief
is.De Rekenkamer voerde gesprekken met functionarissen van het Vf/BGZ, de
uitvoeringsorganisatie (ABP), CASO-Informatiesystemen BV en ambtenaren van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Tevens werden dossiers,
Kamerstukken, beleidsdocumenten en notulen van gevoerd overleg bestudeerd.In november 1996 zond de Rekenkamer haar bevindingen naar de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en naar het bestuur van het Vf/BGZ.
Zij reageerden respectievelijk eind november 1996 en eind december 1996. Hun
reacties zijn in hoofdlijnen weergegeven in hoofdstuk 6 en voorzien van een
nawoord in hoofdstuk 7. Op een enkel punt heeft de Rekenkamer het rapport
naar aanleiding van de reacties aangepast. 2 TOTSTANDKOMING VAN HET VERVANGINGSFONDS 2.1 BeleidsvoorbereidingDe minister had met betrekking tot het Vervangingsfonds drie doelen geformuleerd,
namelijk: het beheersen, verminderen en stabiliseren van de vervangingsuitgaven,
het leveren van een bijdrage aan het ombuigen van de trend in het ziekteverzuim,
en het benadrukken van de medeverantwoordelijkheid van het onderwijsveld voor
het beperken van het ziekteverzuim.Deze drie doelen werden niet nader geoperationaliseerd, ofschoon dat in
elk geval voor het doel «beheersen van de vervangingsuitgaven»
wel mogelijk was. De minister had bijvoorbeeld per jaar of voor een reeks
van jaren met het Vf/BGZ afspraken kunnen maken over het te realiseren niveau
van vervangingsuitgaven, eventueel verbijzonderd naar schoolsoort. Bij verschillen
tussen werkelijke waarden en streefwaarden had vervolgens nagegaan kunnen
worden of deze verschillen veroorzaakt worden door endogene, dan wel exogene
factoren1.Eind 1990 deed het ministerie onderzoek naar de stijging van de vervangingsuitgaven.
De reikwijdte van dit onderzoek was echter beperkt in die zin dat de gehanteerde
steekproef niet representatief was en dat een aantal mogelijke oorzaken (bijvoorbeeld
de ontwikkeling van aanbod en vraag op de vervangingsmarkt) niet werden onderzocht.Voorts heeft het ministerie verschillende onderzoeken verricht of laten
verrichten naar de oorzaken van het (toenemende) ziekteverzuim in het onderwijs.
Uit deze onderzoeken bleek dat de ontwikkeling van het ziekteverzuim beïnvloed
wordt door factoren als toename van het langdurig verzuim, de wijziging van
de samenstelling van het onderwijspersoneelsbestand, zowel naar geslacht (toename
aantal vrouwen) als naar leeftijd (toename gemiddelde leeftijd),
de toenemende taakbelasting van het onderwijspersoneel en onvoldoende ontwikkeld
management en personeelsbeleid in de scholen. Deze onderzoeken hadden echter
geen betrekking op de relatie tussen ziekteverzuim en vervangingsuitgaven.Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds (augustus
1992) was derhalve onduidelijk in welke mate de stijging van de vervangingsuitgaven
werd veroorzaakt door het ziekteverzuim en in welke mate door andere factoren.
Het ministerie had ook geen inzicht in de mate waarin de bevoegde gezagsorganen
deze factoren konden beïnvloeden. 2.2 Procedures en organisatie bij inwerkingtreding 2.2.1 Regeling van verantwoordelijkheden en bevoegdhedenUit oogpunt van de beheersing van de vervangingsuitgaven is het van belang
dat de minister eindverantwoordelijk is voor de beheersing van de rijksbegroting
en voor het toezicht op het doelmatig functioneren van het fonds.In de wet zijn aan deze verantwoordelijkheden in algemene termen bevoegdheden
van de minister ten opzichte van het Vf/BGZ gekoppeld, namelijk: het goedkeuren
van (wijzigingen in) de statuten en de vervangingsbijdrage, het uitoefenen
van toezicht, en het geven van aanwijzingen met het oog op de afstemming van
de activiteiten van het Vf/BGZ op het algemene beleid inzake ziekteverzuim
en arbeidsongeschiktheid.Bij de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds in augustus 1992 waren
geen nadere voorschriften gegeven omtrent de uitoefening van de bevoegdheden
van de minister. Deze werden geformuleerd in het «Besluit Vervangingsfonds»,
dat pas op 5 februari 1995 in werking trad. Door het ontbreken van een dergelijke
regeling was bij de inwerkingtreding van het fonds onduidelijk
op welke wijze de minister zijn eindverantwoordelijkheid voor de beheersing
van de rijksbegroting en het toezicht op het doelmatig functioneren van het
fonds inhoud zou geven.Het Vf/BGZ werd niet expliciet verantwoordelijk gesteld voor het beheersen
van de vervangingsuitgaven. Hierdoor kan de minister het Vf/BGZ niet formeel
aanspreken op het al of niet bereiken van deze doelstelling.In de statuten van het Vf/BGZ (24 juli 1992) werden bevoegdheden ten opzichte
van de bevoegde gezagsorganen (de schoolbesturen) in algemene termen geregeld,
namelijk: het vaststellen van reglementen en het regelen en treffen van sancties.
Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het fonds werden de bevoegdheden van
het Vf/BGZ nader geregeld in het Vervangingsreglement 92/93 en in de bestuursvoorschriften
van juli 1992. 2.2.2 InformatievoorzieningIn de wet en in de statuten van het Vf/BGZ werden over de informatievoorziening
van de minister in algemene termen afspraken vastgelegd. Bij de inwerkingtreding
van het fonds was het echter niet duidelijk welke informatie en gegevens de
minister noodzakelijk achtte voor het uit te oefenen toezicht. Dit werd nader
geregeld in het Besluit Vervangingsfonds van februari 1995 en in het Informatiestatuut
van mei daaropvolgend. Tot dan toe was onduidelijk in hoeverre de minister
kon beschikken over voldoende informatie om zijn verantwoordelijkheden waar
te maken en effectief gebruik te maken van zijn bevoegdheden.Het Vf/BGZ was statutair verplicht één of meer reglementen
op te stellen met betrekking tot de administratieve voorwaarden en de voorwaarden
inzake de informatievoorziening aan het Vf/BGZ waaraan bevoegde gezagsorganen
dienen te voldoen. In de Bestuursvoorschriften van juli 1992 werden deze voorwaarden
gedetailleerd uitgewerkt naar inhoud, vorm en frequentie.In een contract van 10 september 1992 werd vastgelegd dat de uitvoeringsorganisatie
ABP het Vf/BGZ voorziet van de in- en excassocijfers (binnen 4 weken na afloop
van elke maand) en de resultaten van de in- en excassocontroles, van de vorderingen
op het Vervangingsfonds en van de geconstateerde uitvoeringsproblemen (binnen
4 weken na afloop van elk kwartaal). Voorts werd overeengekomen dat de uitvoeringsorganisatie
het Vf/BGZ «onverwijld» schriftelijk op de hoogte zou stellen
als het saldo van de rekening-courant minder dan f 55 miljoen zou bedragen.
Ook zouden partijen nog nadere afspraken maken over vorm, inhoud en frequentie
van de rapportage over het liquiditeitenbeheer. In het contract werd echter
niet geregeld met welke specificaties de relevante financiële gegevens
geleverd moesten worden. Dit beperkte de mogelijkheden van het Vf/BGZ om effectief
gebruik te maken van zijn bevoegdheden. 2.2.3 Geautomatiseerde systemenTijdens een mondeling overleg (eind oktober 1991) werd door verschillende
Kamerleden zorg uitgesproken over de haalbaarheid van de invoeringsplanning,
met name waar het aanpassingen en opbouw van de geautomatiseerde administratieve
systemen betrof. De staatssecretaris antwoordde dat tijdige aanpassing van
de geautomatiseerde systemen voor het formatiebudgetsysteem mogelijk was.
Als de Tweede Kamer negatief zou oordelen over de regeling van het vereveningsfonds,
zou het mogelijk zijn dit fonds later als een module aan het formatiebudgetsysteem
te koppelen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1991–1992, 21 140, nr. 12).De Rekenkamer is van mening dat minutieuze en betrouwbare registratie
van de afwezigheid noodzakelijk is, omdat kleine afwijkingen tussen geregistreerde
en werkelijke afwezigheid op schoolniveau grote (financiële) gevolgen
op macro-niveau kunnen hebben.Bij de totstandkoming van het Vervangingsfonds besloten de betrokken partijen
om de premie-afdracht van de scholen aan het Vf/BGZ en de declaratie en uitbetaling
van de vervanging via het Centrale Administratie Salarissen Onderwijsgevenden
(CASO)-systeem te laten lopen. Hiertoe moest dit systeem worden aangepast.
CASO leverde per augustus 1992 de door het Vf/BGZ gewenste gegevens over de
premie-afdrachten, de ingediende vervangingsdeclaraties en de uitbetalingen.
Gegevens over de relatie tussen afwezige en vervanger, die van belang zijn
voor de controle van de aanspraken en voor het genereren van beleidsinformatie,
werden niet in bruikbare vorm aangeleverd – dit geschiedde vanaf januari
1994. Voorts was CASO per augustus 1992 nog niet in staat kengetallen te leveren
over de afwezigheid en vervanging per instelling (eerste levering in november
1993).Gevolg van het niet volledig operationeel zijn van het CASO-systeem bij
de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds was, dat het Vf/BGZ weliswaar
kon beschikken over in- en excassocijfers en aldus de ontwikkeling van het
saldo kon volgen, maar dat zij niet kon beschikken over informatie die voor
de controle van de aanspraken en voor de beleidsvorming van belang was. Daardoor
had het Vf/BGZ geen inzicht in de factoren die de saldo-ontwikkeling bepaalden.Het Vf/BGZ verplichtte in de bestuursvoorschriften van juli 1992 de bevoegde
gezagsorganen tot het voeren van een Afwezigheids- en vervangingsregistratie
(AVR) per 1 januari 1993 en gaf daarbij gedetailleerd aan welke informatie
deze AVR moest opleveren. Het lag in het voornemen van de betrokken partijen
(in casu: de minister, het Vf/BGZ en de uitvoeringsorganisatie) dat de registratie
verschillende functies zou vervullen. De uit de AVR voortvloeiende kengetallen
zouden moeten dienen als beleidsinformatie voor het Vf/BGZ en de scholen zelf,
als grondslag voor verificatiecontroles door de uitvoeringsorganisatie en
als heffingsgrondslag voor het in te voeren bonus-malus-systeem of premiedifferentiatiesysteem.De opzet van de voorgeschreven registratie was echter zodanig, dat afwezigheid
en verzuim niet exact maar bij benadering werden geregistreerd. Zo werd de
afwezigheid niet in uren maar in dagen geregistreerd, werd geabstraheerd van
vrije dagen en werd geen onderscheid gemaakt tussen full- en parttimers. De
uitvoeringsorganisatie constateerde voorts op basis van signalen uit het veld
dat de bevoegde gezagsorganen op 1 januari 1993 niet beschikten over
een operationele AVR die voldeed aan de eisen die het Vf/BGZ daaraan stelde.
Gevolg van deze ontoereikendheid was dat de kengetallen de voor de beheersing
van de vervangingsuitgaven relevante functie van ondersteuning van ziekteverzuim(preventie)beleid
en heffingsgrondslag voor het premiedifferentiatiesysteem niet konden vervullen. 2.3 ConclusiesDe voor het Vervangingsfonds geformuleerde doelen (waaronder beheersing
van de vervangingsuitgaven) waren bij inwerkingtreding niet geoperationaliseerd.
Er was onvoldoende inzicht in de oorzaak van de stijging van de vervangingsuitgaven,
terwijl ook niet duidelijk was of de scholen voldoende invloed konden uitoefenen
op de omvang ervan. Het Vervangingsfonds trad in werking op een moment dat de uitvoering niet
goed geregeld was en dat niet alle voorwaarden voor een doeltreffend functioneren
waren vervuld. Zo was de wijze waarop de minister zijn eindverantwoordelijkheid
inhoud zou geven onvoldoende duidelijk, ontbraken afspraken over de precieze
vorm en inhoud van de informatievoorziening van het Vf/BGZ aan het ministerie,
was het CASO-systeem bij de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds slechts
gedeeltelijk operationeel, en voldeed de registratie van afwezigheid en vervanging
door de scholen niet aan de voorwaarden om de voor de beheersing van de vervangingsuitgaven
relevante functies te vervullen.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de beleidsvoorbereiding met
betrekking tot het Vervangingsfonds onvoldoende gericht was op beheersing
van de vervangingsuitgaven en dat aan de noodzakelijke (procedureel-organisatorische)
voorwaarden voor uitgavenbeheersing niet was voldaan op het moment dat het
fonds in augustus 1992 in werking trad. 3 FUNCTIONEREN VAN DE STICHTING VERVANGINGSFONDS/BEDRIJFSGEZONDHEIDSZORG 3.1 RegelgevingDe hoogte van de door de scholen te betalen vervangingsbijdrage wordt
vastgesteld door het Vf/BGZ en vastgelegd in het vervangingsreglement, dat
jaarlijks uiterlijk in februari, voorafgaand aan het desbetreffende schooljaar,
wordt gepubliceerd. De vervangingsbijdrage kan binnen een bandbreedte van
plus of min één procentpunt afwijken van de door de minister
vastgestelde vervangingsopslag die de scholen ten goede komt. Vanaf de inwerkingtreding
van het Vervangingsfonds werd de hoogte van de opslag door de minister niet
vóór maart bepaald. Het Vf/BGZ heeft hierdoor sinds 1992 de
hoogte van de vervangingsbijdrage bepaald zonder dat er duidelijkheid was
over de hoogte van de vervangingsopslag.In de vervangingsreglementen 92/93 en 93/94 werd voor elke school de vervangingsbijdrage
zonder meer gelijkgesteld aan de (op dat moment nog vast te stellen) opslag.Het Vf/BGZ besloot bij de vaststelling van het vervangingsreglement 94/95
tot een eenmalige generieke (aan alle scholen op te leggen) heffing in verband
met te verwachten tekorten. Deze eenmalige heffing heeft geleid tot f 30
miljoen aan extra ontvangsten voor het Vervangingsfonds.Eerst met ingang van het vervangingsreglement 95/96 is het premiedifferentiatiesysteem
ingevoerd: de vervangingsbijdrage is gelijk aan de vervangingsopslag, vermeerderd
met een toeslag, dan wel verminderd met een restitutie, vast te stellen per
school en afhankelijk van de in het voorgaande schooljaar gedeclareerde vervangingskosten
wegens ziekte. Oorspronkelijk was het de bedoeling toeslag en restitutie te
relateren aan het daadwerkelijke ziekteverzuim om de scholen te stimuleren
het ziekteverzuim terug te dringen en daardoor het beroep op het Vervangingsfonds
te beperken. Het Vf/BGZ heeft echter gekozen voor premiedifferentiatie op
grond van gedeclareerde vervangingskosten, om daarmee gericht de kosten te
kunnen beïnvloeden.Vanaf het vervangingsreglement 92/93 is geregeld dat de scholen in geval
van afwezigheid van onderwijspersoneel het eerste uur vervanging niet bij
het Vervangingsfonds kunnen declareren. Dit eigen risico konden scholen afkopen
met een extra bijdrage aan het Vervangingsfonds. Deze bepaling is door het
Vf/BGZ geïntroduceerd, omdat op grond van ramingen exploitatietekorten
werden voorzien voor het schooljaar 92/93. In de vervangingsreglementen 92/93 en 93/94 is geen termijn voor het indienen
van een declaratie van vervangingskosten opgenomen. Dit leidde tot vertraging
in de verwerking en uitbetaling van declaraties. Het Vf/BGZ achtte overigens
tijdige indiening van belang, omdat de hieruit voortvloeiende ervaringsgegevens
nodig waren voor het uitvaardigen van verantwoorde regelgeving. In de vervangingsreglementen
94/95 en 95 /96 is de indieningstermijn bepaald op drie maanden en kan op
verzoek verlenging worden verleend. Met ingang van het schooljaar 96/97 wordt
overschrijding van deze termijn bestraft.In de bestuursvoorschriften gaf het Vf/BGZ gedetailleerd aan welke gegevens
over afwezigheid en vervanging de scholen vanaf 1 januari 1993 moesten registreren.
De registraties dienden voor het Vervangingsfonds «permanent en actueel»
toegankelijk te zijn.Het Vf/BGZ stelde ten behoeve van het voeren van de registratie een softwarepakket
(VERA) ter beschikking van de scholen. Daarnaast werden andere AVR-pakketten
ontwikkeld en ontwierp CASO ook een AVR-module. Inmiddels maakt circa 75 procent
van de scholen gebruik van deze module. Deze pakketten en module
zijn door het Vf/BGZ gecertificeerd voor de levering van relevante informatie.
Desondanks is sprake van onderlinge verschillen tussen de gebruikte AVR-pakketten,
waardoor de registratie van afwezigheid en vervanging niet op uniforme wijze
plaatsvindt. 3.2 ControleVoor de controle van de vervangingsbijdrage wordt gebruik gemaakt van
de CASO-salarisgegevens (op jaarbasis). Deze gegevens zijn na afloop van een
kalenderjaar, in januari/februari, beschikbaar.Bij de controle van de door het bevoegd gezag af te dragen AAW-claims
bleek over de volledigheid daarvan een zodanige onzekerheid te bestaan dat
dit mede leidde tot een oordeelsonthouding van de externe accountant bij de
desbetreffende jaarrekening. Ten behoeve van de jaarrekening 1993/94 werden
extra steekproefcontroles uitgevoerd in verband met deze claims. Ook hieruit
bleek een onzekerheid die een goedkeurende verklaring in de weg stond. Door
op de balans van het Vf/BGZ een vordering en een schuld op te nemen (ter grootte
van de geschatte omvang van nog te ontvangen bedragen) kon alsnog een goedkeurende
verklaring worden verstrekt. Het Vf/BGZ nam zich voor de controle op dit punt
te intensiveren.De declaraties voor vervangingskosten worden ingevoerd in het CASO-systeem,
waarbij voor elke declaratie wordt nagegaan of een verband kan worden gelegd
met de melding van een afwezige waarvoor vervangen wordt. Als dat het geval
is dan wordt het salaris van de vervanger op de reguliere salarisdatum uitbetaald.De door CASO verwerkte declaraties worden in de vorm van een database
verstrekt aan de uitvoeringsorganisatie. Deze verricht een aanvullende controle
met behulp van het eigen geautomatiseerde systeem en gebruikt de database
voor de controle ter plaatse. De controle en het gebruik van de database bleken
echter problematisch, doordat de geautomatiseerde systemen niet op elkaar
aansloten. Eerst in januari 1994 kon CASO de gegevens in de gewenste vorm
leveren. Het Vf/BGZ bleek tijdige levering van gegevens door CASO niet te
kunnen afdwingen, omdat een overeenkomst ontbreekt. De dienstverlening aan
het Vf/BGZ behoort bovendien niet tot de primaire taken van CASO.Beoordeling van uitbetaalde vervangingskosten moet in principe op basis
van een volledige maanddeclaratie plaatsvinden. De bedoeling was dat de declaratie
over maand t in maand t+1 gecontroleerd zou worden. Mede als gevolg van vertraging
in de gegevenslevering door CASO ontstond een achterstand in de controle.
Bij het afsluiten van dit onderzoek in december 1995 werden declaraties over
de tweede helft van 1994 gecontroleerd.De resultaten van de controles op declaraties worden door de uitvoeringsorganisatie
sinds januari 1994 geanalyseerd. Hieruit bleek dat door de bevoegde gezagsorganen
bij de helft van de declaraties fouten werden gemaakt. De meest voorkomende
fout (20 procent van het totale aantal) betrof de regelgeving omtrent het
eigen risico van scholen voor het eerste uur vervanging en de afkoop daarvan.
Op voorstel van de uitvoeringsorganisatie nam het Vf/BGZ zich voor de desbetreffende
bepalingen niet meer in het vervangingsreglement 96/97 op te nemen.De volledigheid en juistheid van de AVR kan als zodanig niet worden vastgesteld,
omdat de registratie van afwezigheid, waarbij geen vervanging wordt ingezet,
buiten de controle valt. Hierdoor zijn ook geen betrouwbare gegevens over
feitelijke afwezigheid beschikbaar. Daarnaast heeft de departementale
accountantsdienst in de managementletter 1993 voor de directie Voortgezet
Onderwijs opgemerkt dat bij een onaanvaardbaar groot aantal instellingen de
afwezigheids- en vervangingsadministratie van personeel niet aan de eisen
voldeed.Op basis van de door de scholen gevoerde AVR worden twee maal per jaar
kengetallen berekend. Volgens een schatting van de uitvoeringsorganisatie
van het Vervangingsfonds zou inmiddels 80 à 85 procent van de kengetallen
betrouwbaar zijn als grondslag voor de verificatiecontroles. De Rekenkamer
heeft de betrouwbaarheid van deze schatting niet geverifieerd.Behalve voor verificatiecontroles worden de kengetallen gebruikt voor
de ontwikkeling van ziekteverzuimbeleid door het Vf/BGZ. 3.3 ConclusiesHet Vf/BGZ kon de (jaarlijkse) vaststelling van de door de scholen te
betalen vervangingsbijdrage onvoldoende benutten voor saldobeheersing, omdat
de minister de vervangingsopslag (vergoeding aan de scholen) te laat vaststelde.De invoering van het premiedifferentiatiesysteem met ingang van augustus
1995 kon niet, zoals oorspronkelijk de bedoeling was, gekoppeld worden aan
het werkelijke ziekteverzuim. Met de koppeling van de premie aan de vervangingskosten
is wel een directe relatie gelegd met saldobeheersing.Het Vf/BGZ kon niet tijdig beschikken over gegevens met betrekking tot
de feitelijke omvang van vervangingsuitgaven, omdat geen dwingende termijnen
voor indiening van declaraties gesteld waren.Registratie van afwezigheid en vervanging door scholen vond niet op uniforme
wijze plaats, terwijl de administratie van afwezigheid en vervanging in veel
gevallen niet aan de eisen voldeed. De kengetallen die worden gebruikt voor
verificatiecontroles en voor het ontwikkelen van ziekteverzuimbeleid, bleken
daardoor niet betrouwbaar.Het Vf/BGZ bleek niet verzekerd van de volledigheid van de door de bevoegde
gezagsorganen ingediende AAW-claims.De controle van declaraties van scholen kende een grote achterstand (eind
1995 ruim een jaar, terwijl de norm een maand is).Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat het Vf/BGZ niet optimaal gebruik
heeft gemaakt van de instrumenten regelgeving en controle om het saldo van
ontvangsten en uitgaven te beheersen. 4 TOEZICHT VAN DE MINISTER 4.1 Opzet van het toezichtDe informatievoorziening van de minister door het Vf/BGZ is geregeld in
de statuten van het Vf/BGZ, het Besluit Vervangingsfonds en het Informatiestatuut.In de statuten van het Vf/BGZ (van juli 1992) werd uitsluitend vastgelegd
dat binnen 6 maanden na het einde van een boekjaar een jaarverslag, waarin
opgenomen een balans en een staat van baten en lasten, aan de minister moet
worden gezonden. De wettelijke bevoegdheid van de minister in dit opzicht
is beperkt tot het geven van een advies aan het bestuur van de Stichting Vf/BGZ,
dat hij tezamen met het jaarverslag binnen een maand na het uitbrengen ervan
in afschrift aan de Tweede Kamer moet zenden.Het Besluit Vervangingsfonds trad in werking in februari 1995. Hierin
werd uitvoerig geregeld welke gegevens op het terrein van beheersing van vervangingsuitgaven
het Vf/BGZ aan de minister dient te verstrekken. Voor de meeste gegevens was
echter niet duidelijk met welke frequentie en in welke vorm deze aangeleverd
moesten worden. Met de inwerkingtreding van het Informatiestatuut in mei 1995
werden vorm en inhoud van de informatie preciezer vastgelegd.Naast deze reguliere informatiestroom biedt het formele overleg met het
Vf/BGZ-bestuur (minimaal eenmaal per jaar) de minister de mogelijkheid over
de beheersing van vervangingsuitgaven geïnformeerd te worden.In relatie tot het Vf/BGZ beschikt de minister over een aantal bevoegdheden
tot het treffen van corrigerende maatregelen. De belangrijkste zijn de goedkeuring
van de statuten van het Vf/BGZ, inclusief eventuele wijzigingen daarin, en
de goedkeuring van de hoogte van de vervangingsbijdrage, wanneer deze meer
dan één procentpunt hoger of lager is dan de vervangingsopslag.
Ook beschikt de minister over de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen.
Bij alle bevoegdheden heeft de minister aangegeven welke criteria hij hanteert
voor het al of niet treffen van corrigerende maatregelen.De binnen het ministerie bij het toezicht betrokken beleidsdirecties (Primair
Onderwijs, Voortgezet Onderwijs en Arbeidsvoorwaarden en Beroepskwaliteit)
bleken onderling geen informatie uit te wisselen over de beheersing van vervangingsuitgaven
door het Vf/BGZ en hadden daarover ook geen afspraken gemaakt.Geen van de directies bleek aangewezen als eindverantwoordelijke voor
het beleid met betrekking tot het Vf/BGZ. De specifieke verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van de betrokken beleidsdirecties ten opzichte van het Vf/BGZ
zijn niet schriftelijk vastgelegd. 4.2 Toezicht in de praktijkIn november 1993 meldde het Vf/BGZ dat het onmogelijk was het jaarverslag
1992–1993, voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring, nog
voor de uiterste opleveringsdatum van 31 januari 1994 ter beschikking van
de minister te stellen, omdat het CASO-systeem de benodigde gegevens niet
eerder dan in januari na afloop van het kalenderjaar kon leveren.Het jaarverslag werd uiteindelijk in september 1994, ruim 14 maanden na
het afsluiten van het boekjaar, uitgebracht en was voorzien van een oordeelsonthouding
van de accountant. Dit gaf de minister als zodanig geen aanleiding gebruik te maken van zijn
bevoegdheden, zoals het geven van aanwijzingen.De ervaringen met de beschikbaarheid van CASO-gegevens brachten het Vf/BGZ
en het ministerie ertoe het boekjaar gelijk te stellen aan het kalenderjaar
in plaats van aan het schooljaar, zodat het tweede jaarverslag van het Vf/BGZ
eenmalig een periode van 17 maanden bestreek: augustus 1993 tot en met december
1994. Dit jaarverslag was voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring
en werd in september 1995 – bijna 3 maanden na de uiterste termijn –
ingediend, nadat het ministerie tweemaal schriftelijk had aangedrongen op
tijdige indiening. Hieraan verbond de minister geen gevolgen.De minister voorzag de jaarverslagen niet van een advies, evenmin werden
ze gerapporteerd aan de Tweede Kamer.Het Vf/BGZ bleek niet voldaan te hebben aan de verplichting maandelijks
informatie aan de minister te verstrekken over uitgaven en ontvangsten van
het Vervangingsfonds en over door de uitvoeringsorganisatie verrichte controles.
Dit had de minister geen aanleiding gegeven tot het treffen van corrigerende
maatregelen.De aansturing van het Vf/BGZ door het ministerie werd bemoeilijkt door
onduidelijkheid over de eindverantwoordelijkheid voor en gebrek aan coördinatie
van het beleid met betrekking tot het Vf/BGZ. Een managementletter van de
departementale accountantsdienst van 29 augustus 1995 ten behoeve van de directeur
van de directie Voortgezet Onderwijs gaf aanleiding tot de oprichting van
een «werkverband jaarrekening Vf/BGZ» met vertegenwoordigers van
de betrokken directies. In hoeverre dit werkverband tot resultaten heeft geleid,
kon de Rekenkamer in het kader van dit onderzoek (afgesloten ultimo 1995)
niet meer vaststellen.Het formeel overleg tussen Vf/BGZ-bestuur en (een vertegenwoordiger van
de) minister vindt in de praktijk circa tien keer per jaar plaats. Beheersing
van de vervangingsuitgaven was als zodanig geen vast agendapunt tijdens het
overleg, maar kwam wel aan de orde naar aanleiding van noodsignalen: in december
1993 informeerde het Vf/BGZ het ministerie voor het eerst over een acuut financieel
tekort van f 21 miljoen op kasbasis. In januari 1994 bleek het tekort,
gebaseerd op een extrapolatie van realisatiecijfers over 1993 potentieel f 80
miljoen te bedragen. Het tekort was ontstaan ondanks het feit dat de minister
het Vf/BGZ bij de inwerkingtreding van het Vervangingsfonds een bedrag van
f 55 miljoen had verstrekt als solvabiliteitsbuffer. Het Vf/BGZ legde
bij de minister twee claims neer van in totaal f 26,6 miljoen. Het ministerie
achtte het niet mogelijk overleg te voeren op basis van niet-gecertificeerde
gegevens en weigerde de claims te honoreren.In juni 1994 verstrekte de minister het Vf/BGZ een tegemoetkoming van
f 15 miljoen «vanwege de bestuurlijke verhoudingen en de opvang
van de aanloopproblemen». Het was niet duidelijk op basis van welke
gegevens de minister het bedrag van f 15 miljoen had vastgesteld. 4.5 ConclusiesVorm en inhoud van de informatievoorziening door het Vf/BGZ werden gedetailleerd
vastgelegd in het Besluit Vervangingsfonds (februari 1995), respectievelijk
het Informatiestatuut (mei 1995). Hierdoor werd pas drie jaar na inwerkingtreding
van het Vervangingsfonds aan een belangrijke voorwaarde voor effectief toezicht
voldaan.De bevoegdheden van de minister tot het treffen van corrigerende maatregelen
en de criteria voor het al dan niet treffen van maatregelen werden
afdoende vastgelegd. Dat gold niet voor de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
van de betrokken beleidsdirecties ten opzichte van het Vf/BGZ.Dit laatste bemoeilijkte het toezicht in ernstige mate.De minister maakte ten onrechte geen gebruik van zijn bevoegdheid om aawijzingen
te geven toen het jaarverslag 1992/1993 van het Vf/BGZ voorzien werd van een
oordeelonthouding door de accountant. Ook het niet voldoen aan de verplichting
maandelijks informatie aan de minister te verstrekken over uitgaven en ontvangsten
van het Vervangingsfonds, bleek ten onrechte niet tot corrigerende maatregelen
geleid te hebben.De minister dient de jaarverslagen van het Vf/BGZ te voorzien van zijn
advies aan het bestuur van de Stichting Vf/BGZ en deze aan de Tweede Kamer
te zenden. Het ontbreken van dergelijke adviezen zonder nadere motivering
acht de Rekenkamer een tekortkoming, evenals het niet doorzenden van de jaarverslagen
aan de Tweede Kamer. Een belangrijk instrument voor toezicht bleef daardoor
ongebruikt.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat het toezicht door de minister
op het Vf/BGZ betreffende het Vervangingsfonds onvoldoende effectief is geweest. 5 EINDCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1 EindconclusiesDe overgang van een declaratiestelsel naar een verzekeringsstelsel voor
de vervanging van onderwijspersoneel per 1 augustus 1992 vond plaats op een
moment dat de uitvoering niet goed geregeld was en dat niet alle voorwaarden
voor een doeltreffend functioneren waren vervuld. De wetgever maakte geen
gebruik van de beleidsruimte om de inwerkingtreding van het fonds uit te stellen.
De overhaaste invoering van het fonds leidde tot aanzienlijke uitvoeringsproblemen
bij het Vf/BGZ.Dit toont aan dat niet geleerd is van eerdere ervaringen met het invoeren
van complex beleid, waarover de Rekenkamer kritische rapporten schreef en
ook aanbevelingen deed («Beheersing uitgaven studiefinanciering»,
december 1990 en «Vergoedingsstelsel basisonderwijs», september
1991).Er bleek sprake te zijn van een structureel gebrek aan beleidsinformatie.
Vooraf was onvoldoende inzicht in de feitelijke oorzaken van de stijgende
vervangingsuitgaven.De minister kon bijna drie jaar na inwerkingtreding van het Vervangingsfonds
(in opzet) pas beschikken over alle relevante beleidsinformatie. In de praktijk
ontving de minister ook bij het afsluiten van het onderzoek nog niet alle
noodzakelijke informatie.Het Vf/BGZ kon anderhalf jaar na inwerkingtreding van het Vervangingsfonds
(in opzet) pas verzekerd zijn van tijdige informatie over de relatie tussen
afwezige en vervanger, over de feitelijk gedeclareerde vervangingskosten en
van de rechtmatigheid van de gedeclareerde vervangingskosten. In de praktijk
kon het Vf/BGZ ook bij het afsluiten van het onderzoek nog niet beschikken
over volledig betrouwbare informatie inzake afwezigheid en vervanging en over
tijdige informatie inzake feitelijke omvang en rechtmatigheid van gedeclareerde
vervangingskosten.Meer in het algemeen is het door het gebrek aan beleidsinformatie niet
mogelijk een betrouwbare uitspraak te doen over de mate waarin de vervangingsuitgaven
feitelijk worden beheerst.De minister reageerde, gegeven zijn verantwoordelijkheid voor de beheersing
van de rijksbegroting en het doelmatig functioneren van het Vervangingsfonds,
niet voldoende alert en onvoldoende effectief op de ontstane financiële
problemen bij het Vf/BGZ. Een belangrijke verklaring hiervoor bleek te zijn
dat binnen het ministerie de verantwoordelijkheid voor de aansturing van het
Vf/BGZ onvoldoende was geregeld.Het Vf/BGZ reageerde niet voldoende alert op de achterstand in de controle
van gedeclareerde vervangingskosten. Een belangrijke verklaring hiervoor was
onvoldoende invloed op de levering van gegevens door CASO en de gebrekkige
afwezigheids- en vervangingsregistratie bij de scholen.Het was niet duidelijk of de scholen voldoende invloed kunnen uitoefenen
op de omvang van de vervangingsuitgaven, hetgeen een belangrijke voorwaarde
is voor het doeltreffend functioneren van het premiedifferentiatiesysteem.
In elk geval één van de factoren die het ziekteverzuim en daarmee
de vervangingsuitgaven beïnvloeden, namelijk de demografische structuur
van het onderwijspersoneelsbestand, ligt buiten de invloedssfeer van de bevoegde
gezagsorganen. 5.2 AanbevelingenDe minister dient complexe beleidsmaatregelen niet eerder in te voeren
dan nadat aan alle voorwaarden voor een rechtmatige en doelmatige uitvoering
is voldaan.De minister dient de organisatie van het toezicht op het Vf/BGZ te verbeteren
door de verantwoordelijkheid voor de aansturing te leggen bij één
directie met voldoende coördinerende bevoegdheden. Deze directie dient
ook te bewaken dat de noodzakelijke informatie van het Vf/BGZ tijdig ontvangen
wordt en verwerkt wordt tot beleidsinformatie.Het bestuur van het Vf/BGZ dient de werkrelatie met CASO vast te leggen
in een overeenkomst, waarin de belangen van het Vf/BGZ voldoende tot hun recht
komen.Het bestuur van het Vf/BGZ dient met de beschikbare instrumenten het belang
van de scholen bij een betrouwbare afwezigheids- en vervangingsregistratie
te vergroten. Daarbij moet ook het treffen van sancties worden overwogen. 6 REACTIES BETROKKENEN 6.1 Minister van Onderwijs, Cultuur en WetenschappenDe minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen reageerde kritisch
op de bevindingen en conclusies van de Rekenkamer.De minister was het niet eens met de conclusie dat de beleidsvoorbereiding
onvoldoende gericht was op beheersing van de vervangingsuitgaven. De oprichting
van het Vervangingsfonds was nauw verbonden met de invoering van het formatiebudgetsysteem.
In dit systeem werd uitgegaan van de bestuurlijke en financiële betrokkenheid
van het veld bij de beheersing van de begroting. Uit analyses van de steeds
stijgende vervangingsuitgaven in de periode voor de invoering van het Vervangingsfonds
bleek dat de overschrijdingen niet alleen verklaard werden door mutaties in
het ziekteverzuim. De minister noemde naast de omvang van het langdurig ziekteverzuim
en de mate van vervanging door de scholen het creatief gebruik van vervangingsdeclaraties
door de scholen. De budgettering van de vervangingsuitgaven had hier volgens
de minister paal en perk aan gesteld.De minister ontkende dat sprake is van een structureel gebrek aan beleidsinformatie.
Hij noemde verschillende informatiebronnen die hem ter beschikking staan:
jaarverslagen, gegevens conform het informatiestatuut, kwartaalrapportages
in het kader van de bedrijfsgezondheidszorg, resultaten van diverse onderzoeken
en het bestuurlijk overleg met het Vf/BGZ.Het feit dat op het moment van inwerkingtreding van het Vervangingsfonds
formeel niet aan alle noodzakelijk procedureel-organisatorische voorwaarden
was voldaan, werd door de minister onderkend. Hij wees erop dat in het begin
van de jaren negentig het beheersbaar krijgen van de begroting van het ministerie
een zeer belangrijke doelstelling was. Ook gelet op de door het kabinet ingeboekte
taakstelling «ziekteverzuim» (voor primair en voortgezet onderwijs
f 80 miljoen) was een spoedig functioneren van het Vervangingsfonds naar
zijn mening bepalend. Overigens was de minister van oordeel dat de interne
organisatie en de relatie met het Vervangingsfonds in de praktijk wel functioneerden.Ook wees de minister erop dat een groot deel van de geschetste (aanloop)problemen
inmiddels was opgelost of ter hand genomen. Hij noemde de hoofdlijnen voor
een meerjarenakkoord voor 1996 en verder, zijn beleidsreacties naar aanleiding
van de jaarverslagen die ook naar de Tweede Kamer zijn gezonden, de verbetering
van de richtlijnen voor de jaarverslagen, het voornemen om de accountantscontrole
expliciet te richten op aan- en afwezigheid, het versterken van de wederzijdse
naleving van wettelijke plichten of afspraken over informatie-uitwisseling
en organisatorische aanpassingen binnen het departement.De minister was het niet eens met de conclusie dat geen betrouwbare uitspraak
kan worden gedaan over de mate waarin de vervangingsuitgaven feitelijk worden
beheerst. Hij was van oordeel dat het Vervangingsfonds erin was geslaagd de
jarenlange stijging van de vervangingsuitgaven te stoppen en om te zetten
in een daling. Hiermee werd ook een zo snel mogelijke invoering van het Vervangingsfonds
gerechtvaardigd. Sinds 1991 was het budget voor vervangingsuitgaven op de
rijksbegroting voortdurend gedaald. Voor 1991 bedroeg dit nog f 526 miljoen,
terwijl in het schooljaar 1995/1996 kon worden volstaan met een bedrag van
f 517 miljoen aan vervangingsopslag. Begin 1996 werd met het Vervangingsfonds
een meerjarenakkoord gesloten, waarin een vast jaarlijks budget is overeengekomen
dat voorlopig is vastgesteld op f 443,4 miljoen. Hiermee is het Vervangingsfonds
verantwoordelijk voor het beheersen van de vervangingsuitgaven. De minister
becijferde de afname van de vervangingsuitgaven in de periode
1991–1996 op circa 20 procent, als ook nog rekening wordt gehouden met
de mutaties in het loonpeil. De minister concludeerde dat de financiële
doelstellingen zijn bereikt. Hij benadrukte voorts dat de externe accountant
voor de boekjaren 1993/1994 en 1994/1995 goedkeurende verklaringen had afgegeven.Volgens de minister ontbrak een onderbouwing van de conclusie dat het
niet duidelijk is of de scholen voldoende invloed kunnen uitoefenen op de
omvang van het ziekteverzuim. Deze twijfel paste volgens hem ook niet in de
breed gedragen visie dat vooral de werkgever invloed kan uitoefenen op en
verantwoordelijkheid moet dragen voor het ziekteverzuim. De meeste experts
en betrokkenen waren het er over eens dat vooral op schoolniveau invloed kon
worden uitgeoefend. Hij had de scholen middelen ter beschikking gesteld voor
een adequaat taakbelastingsbeleid, zodat een aangepast takenpakket voor kwetsbare
personeelsleden mogelijk is en op deze wijze een preventief schoolbeleid kan
worden gevoerd. In dit verband wees hij ook op de invoering van bedrijfsgezondheidszorg
in het onderwijs.Aan de aanbeveling met betrekking tot de organisatie van het toezicht
was volgens de minister al tegemoetgekomen met de oprichting van de stafdirectie
Relatiemanagement Zelfstandige Organisaties, die rechtstreeks onder de secretaris-generaal
van het ministerie is gepositioneerd. 6.2 Bestuur van de Stichting Vervangingsfonds/BedrijfsgezondheidszorgHet bestuur van de Stichting Vf/BGZ merkte op dat in het afgelopen jaar
een aantal bevindingen al geleid had tot acties van het Vervangingsfonds.Omtrent de levering van CASO-gegevens (paragraaf 3.2) merkte het bestuur
op dat de overbelasting en problematische onderhoudbaarheid van het CASO-systeem
voor het Vf/BGZ nog steeds een potentieel knelpunt vormen. Ieder onderhoud
van de programmatuur levert voor de uitvoeringsorganisatie maandelijks nieuwe
risico's op. Herstel van onvolledige, respectievelijk onjuiste gegevenslevering
vertraagt de start van het controletraject, waardoor controle- en informatieverplichtingen
permanent onder druk staan. Wanneer prioriteitsstelling nodig is, wordt die
bij de controle gelegd.Het bestuur nuanceerde het principe dat de declaratie van vervangingskosten
over maand t in maand t+1 gecontroleerd worden. In de praktijk is meer tijd
nodig voor systematische controles door de uitvoeringsorganisatie, correspondentie
met bevoegde gezagsorganen en de confrontatie met de financiële gegevens.
Daarna kan pas controle in het veld plaatsvinden. Ook de salarisadministraties
hebben twee à drie maanden nodig voor nabetalingen, correcties en eigen
controles. Als gevolg hiervan kan controle op een te vroeg moment ontregelend
werken. Het bestuur had inmiddels besloten dat declaraties moeten worden ingediend
binnen drie maanden na de maand waarop ze betrekking hebben. Hierdoor is de
controle in de vierde maand na de «vervangingsmaand» in de meeste
gevallen goed uitvoerbaar.Het bestuur had eveneens besloten, nu CASO verzelfstandigd wordt, een
overeenkomst met CASO te sluiten, waarin de belangen van het Vf/BGZ tot hun
recht komen.Het bestuur was van oordeel dat sancties deel moeten uitmaken van het
beleid van het Vervangingsfonds. Zulke sancties zijn ook reeds van toepassing.
Het bestuur gaf echter de voorkeur aan positieve prikkels en het nastreven
van «shared values». Het verder aanscherpen van sancties kan daarbij,
aldus het bestuur, contraproductief werken. 7 NAWOORD REKENKAMERDe Rekenkamer oordeelt positief over zowel de maatregelen die de minister
en het bestuur van de Stichting Vf/BGZ inmiddels hebben getroffen als over
de door hen voorziene maatregelen. Deze bevorderen naar haar oordeel een effectief
toezicht door de minister en een effectief gebruik van regelgeving en controle
door het Vf/BGZ.Dit biedt voor de minister ook aanknopingspunten om een beter inzicht
te verkrijgen in de feitelijke gevolgen van zijn beleid dat de scholen in
hoge mate verantwoordelijk stelt voor de beheersing van de vervangingsuitgaven.De Rekenkamer onderschrijft de conclusie van de minister dat de financiële
doelstellingen van het beleid gerealiseerd zijn, voorzover deze althans betrekking
hebben op de beheersing van de rijksbegroting. De uitgavenontwikkeling op
het niveau van de rijksbegroting geeft echter geen inzicht in de feitelijke
ontwikkeling van de vervangingsuitgaven op het niveau van Vf/BGZ, respectievelijk
de scholen, omdat het uitgavenbudget op de rijksbegroting een taakstellend
karakter heeft. Als gevolg van het ontbreken van betrouwbare gegevens kon
dan ook niet worden vastgesteld in hoeverre de vervangingsuitgaven in de onderzochte
periode feitelijk zijn beheerst.De Rekenkamer erkent dat de bestuurlijke en financiële betrokkenheid
van het veld een belangrijke voorwaarde is voor het beheersen van de vervangingsuitgaven.
Ook onderschrijft zij het oordeel van de minister dat de werkgever invloed
kan uitoefenen op de omvang van het ziekteverzuim en dat preventief beleid
het ziekteverzuim kan terugdringen.Het is echter niet duidelijk in hoeverre het veld de bestuurlijke en financiële
betrokkenheid bij de beheersing van de begroting daadwerkelijk kan waarmaken,
omdat betrouwbare, op onderzoek gebaseerde informatie hierover ontbreekt.
Ook is niet duidelijk hoeveel invloed de bevoegde gezagsorganen feitelijk
hebben op de terugdringing van het ziekteverzuim, gegeven de demografische
structuur van het onderwijspersoneelsbestand.Deze overwegingen benadrukken volgens de Rekenkamer het belang van een
versterking van het inzicht van de minister op de hiervoor genoemde punten. Lijst van afkortingen AAWAlgemene
Weduwen- en Wezenwet ABPAlgemeen Burgerlijk Pensioenfonds AVRAfwezigheids-
en vervangingsregistratie CASOCentrale Administratie Salarissen
Onderwijsgevenden Vf/BGZStichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg
voor het onderwijsXNoot1Het is in het protocol tussen minister en onderwijsorganisaties overeengekomen
maximumbudget op het niveau van de vervangingsuitgaven in het schooljaar 1991–1992
beschouwt de Rekenkamer in dit verband niet als een relevante streefwaarde,
omdat dit budget betrekking heeft op de rijksbegroting en niet op de feitelijke
uitgaven van het Vf/BGZ. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25220-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl