Woningcorporaties; Brief minister over het ingrijpen bij woningcorporatie Servatius
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136552
 2009-2010
 
 29 453
 Woningcorporaties
 
 
 
 
 Nr. 
 136
 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN, WIJKEN EN INTEGRATIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 30 oktober 2009
 Inleiding
 Op 29 september jl. heb ik met uw Kamer gesproken over de situatie
bij Servatius. Ten aanzien van twee punten heb ik aangegeven er nog nader
op terug te komen. Ten eerste betreft dat het punt van hoofdelijke aansprakelijkheid
naar aanleiding van de opmerkingen van het lid Poppe (SP). Ten tweede betreft
dat de opmerking van het lid Van Bochove (CDA) als het gaat om het moment
van ingrijpen en of dat bijvoorbeeld niet al in juli 2008 had moeten gebeuren.
 Hoofdelijke aansprakelijkheid
 Alvorens inhoudelijk op dit punt in te gaan, stel ik vast dat ik de insteek
van de opmerkingen van dhr. Poppe volledig deel. Sterker nog, in de relatief
korte periode dat ik nu minister ben, heb ik mij er van meet af aan sterk
voor gemaakt dat eventuele schade die aan de volkshuisvesting is berokkend,
waar mogelijk verhaald dient te worden op degenen die dat ernstig valt te
verwijten. Zowel in het geval van Rochdale, als van SGBB, is in de opdrachtverlening
aan de externe toezichthouders expliciet meegenomen om te bezien of er sprake
is van schade en zo ja, of er sprake is van ernstige verwijtbaarheid. Waar
dat is geconstateerd, daar zou overgegaan moeten worden tot het verhalen van
de schade.
 
 In het geval van beide corporaties zijn dergelijke civiele claims ook
daadwerkelijk ingediend tegen voormalige bestuurders en derden. Betreffende
rechtszaken lopen nog.
 
 Dit element maakt ook onderdeel uit van de opdrachtverlening aan de externe
toezichthouder bij Servatius.
 
 De vraag van dhr. Poppe luidde letterlijk: «Kan de minister duidelijk
toezeggen dat de verantwoordelijken, die directeur die veel te veel verdiende
en de kliek die om zich heen kijkt van – vermoedelijk – het CDA
daar in de buurt, het gelag gaan betalen?»
 
 Ik ga er vanuit dat bedoeld wordt dat hij vindt dat eventuele schade indien
mogelijk verhaald moet worden op de voormalige directeur-bestuurder en de
voormalige interne toezichthouders.
 
 Art. 2.9 BW luidt als volgt:
 
 
 Elke bestuurder is tegenover de rechtspersoon gehouden
tot een behoorlijke vervulling van de hem opgedragen taak. Indien het een
aangelegenheid betreft die tot de werkkring van twee of meer bestuurders behoort,
is ieder van hen voor het geheel aansprakelijk ter zake van een tekortkoming,
tenzij deze niet aan hem is te wijten en hij niet nalatig is geweest in het
treffen van maatregelen om de gevolgen daarvan af te wenden.
 
 
 In de rechtspraak is uitgemaakt dat voor hoofdelijke aansprakelijkheid
op grond van art. 2:9 BW is vereist dat aan de bestuurder aan de hand van
alle omstandigheden van het geval een ernstig verwijt kan worden gemaakt.
Of daarvan sprake is hangt af van
 • de aard van de door de rechtspersoon uitgeoefende activiteiten
 • de in het algemeen daaruit voortvloeiende risico’s
 • de taakverdeling binnen het bestuur
 • de eventueel voor het bestuur geldende voorschriften
 • de gegevens waarover de bestuurder beschikte of behoorde te beschikken
ten tijde van de aan hem verweten beslissingen of gedragingen
 • alsmede het inzicht en de zorgvuldigheid die mogen worden verwacht
van een bestuurder die voor zijn taak berekend is en deze nauwgezet vervult.
 
 In het algemeen geldt dat van ernstige verwijtbaarheid sprake is in geval
van handelingen die geen redelijk handelend bestuurder onder gelijke omstandigheden
zou hebben verricht.
 
 De bewijslast ten aanzien van de onbehoorlijke taakvervulling rust op
het huidige bestuur. Dat kan niet volstaan met de stelling dat er maatregelen
hadden moeten worden genomen, maar zal ook aannemelijk moeten maken dat de
deze maatregelen tot het gewenste resultaat zouden hebben geleid. De externe
toezichthouder ziet er thans op toe dat de gewenste stappen worden gezet.
 
 In tegenstelling tot bij de bestuurdersaansprakelijkheid (art. 2:9 BW)
ontbreekt bij de aansprakelijkheid van commissarissen c.q. leden van de raad
van toezicht een expliciete wettelijk norm. Rechtbank Amsterdam (26 maart
2008, nr. 323895/HA ZA 05-2521) heeft geweigerd om de norm van art. 2:9 BW
van overeenkomstige toepassing te verklaren op een Raad van Toezicht van een
stichting. De Hoge Raad heeft al wel beslist dat, ook al treedt een raad van
commissarissen in het algemeen op als college, aansprakelijkheid van een individuele
commissaris mogelijk is.
 
 Uit de jurisprudentie met betrekking tot kapitaalvennootschappen valt
op te maken dat een raad van commissarissen die nalaat in te grijpen als hem
signalen bereiken over een bedenkelijke gang van zaken, handelt in strijd
met de wettelijke plicht om toezicht te houden. Naar analogie zou je deze
norm van toepassing kunnen achten in geval van een statutair verankerde raad
van toezicht of commissarissen. Ook zou kunnen worden aangesloten bij de jurisprudentie
met betrekking tot een externe toezichthouder. Daarbij geldt ook als norm
dat aansprakelijkheid kan worden aangenomen, wanneer die toezichthouder op
de hoogte is dan wel redelijkerwijs had kunnen zijn van bijvoorbeeld
ernstige financiële risico’s, maar nalaat in te grijpen.
 
 Kortom, (voormalige) bestuurders van een corporatie kunnen persoonlijk
aansprakelijk worden gesteld en ik zal er nauwlettend op toezien dat dat ook
zal gebeuren als de situatie zich daarvoor leent.
 
 Bij de aansprakelijkheid van een interne toezichthouder geldt geen wettelijke
norm en bestaat (nog) weinig jurisprudentie, maar ook op dit punt zal ik erop
toezien dat de beperkte mogelijkheden die er zijn, benut zullen worden in
die gevallen waarbij het aan de orde is.
 
 In alle gevallen is het uiteindelijk aan de rechter om te bepalen of er
sprake is van ernstige verwijtbaarheid en welke consequenties daaraan verbonden
worden.
 Het moment van ingrijpen bij Servatius
 De vragen van dhr. Van Bochove luidden als volgt: «De minister schetst
in zijn brief een situatie waarin de corporatie keer op keer de grens van
het toelaatbare opzoekt. Heeft dat in een eerder stadium geen aanleiding gegeven
om te overwegen bij deze corporatie in te grijpen? Waarom is dat niet gebeurd?
Is de minister bereid op dat punt een nadere analyse te maken, mede in relatie
tot de komende behandeling van het wetsvoorstel? Wanneer had eigenlijk ingegrepen
moeten worden? Met andere woorden: het is nu september 2009; had misschien
al in juli 2008 ingegrepen moeten worden?»
 
 Alvorens op de specifieke voorgeschiedenis bij Servatius in te gaan, hecht
ik eraan om te schetsen welk richtlijnen ik hanteer als het gaat om handhaving.
De afgelopen maanden is gebleken dat ik niet schroom om hard in te grijpen
als dat nodig is en daarbij maak ik dankbaar gebruik van het sanctie-instrumentarium
dat mij daarvoor ter beschikking staat. Dat neemt niet weg dat ik mij er zeer
van bewust ben dat dat sanctie-instrumentarium met wijsheid moet worden ingezet.
Aanwijzingen in combinatie met bijvoorbeeld het aanwijzen van externe toezichthouders
of lasten onder dwangsom dienen te worden beschouwd als een zware ingreep.
Tegen deze beslissingen is bezwaar mogelijk en uiteindelijk kan er sprake
zijn van toetsing van betreffende beslissingen bij een onafhankelijke rechter.
 
 Er wordt vanuit gegaan dat de rechter onder andere zal toetsen op redelijkheid.
Met name als het gaat om bestuurlijke onrechtmatigheden is het redelijk dat
eerst alle andere middelen worden ingezet om iets bij een corporatie te bewerkstelligen,
alvorens het zwaarste instrument wordt ingezet. Eerst dient zorgvuldig te
worden nagegaan of er daadwerkelijk sprake is van een onrechtmatigheid. Als
dat het geval is, dan dient er sprake te zijn van een redelijke termijn die
de corporatie krijgt om een onrechtmatigheid te herstellen. Het is voorgeschreven
om de corporatie de gelegenheid te geven om zich over het voornemen tot een
aanwijzing uit te spreken. Bovendien is het van belang om met de corporatie
te overleggen om te bezien welke motieven aan bepaalde onrechtmatigheden ten
grondslag hebben gelegen. Nieuwe omstandigheden kunnen zich voordoen die tot
aanpassing van beslissingen kunnen leiden. Hierdoor kunnen nieuwe termijnen
in werking treden. Alvorens het zwaarste instrument in te zetten is het redelijk
om dat van tevoren aan te kondigen. Behalve als het gaat om een zware onrechtmatigheid,
is het niet gebruikelijk en redelijk om reeds in een eerste brief te dreigen
met de zwaarste sancties. Het handhavingstraject kent derhalve een opbouw
en de nodige stappen. Met zorgvuldigheid is tijd gemoeid en ik acht het van
belang dat een specifieke casus in die context wordt bekeken. 
 
 Als het gaat om Servatius dan spelen er in feite twee onrechtmatigheden:
Servatius voert het Campusproject uit zonder zich daarbij te houden aan de
voorwaarden die mijn ambtsvoorganger heeft gesteld en Servatius heeft het
(economisch) eigendom overgedragen aan een 100%-dochter zonder de vereiste
ministeriële toestemming. Het bouwen in Luik laat ik hierbij buiten beschouwing,
omdat ik ervan uitga dat de Kamer niet het idee heeft dat op dat punt onvoldoende
c.q. te trage handhaving heeft plaatsgevonden.
 
 Op 24 april 2007 krijgt Servatius toestemming om deel te nemen in
een vennootschap voor de bouw en exploitatie van de kantoren en de sporthal,
mits deze deelname zich beperkt tot € 2 miljoen aandelenkapitaal.
Dat is 40% van het totaal, in het voorstel van Servatius neemt de gemeente
Maastricht ook deel voor € 2 miljoen en de Universiteit Maastricht
voor € 1 miljoen.
 
 Op 8 april 2008 verzoekt Servatius of – om fiscale redenen –
ingestemd kan worden met een gewijzigde opzet, waarbij de overige twee aandeelhouders
de beoogde € 3 miljoen euro inleggen in de vorm van een subsidie,
dan wel middels de uitgifte van preferente aandelen met agio. In deze brief
stelt Servatius: «De financiële deelname van Servatius zal beperkt
blijven tot de door u aangegeven € 2 miljoen.» Op 25 juli
2008 stemt het ministerie in met de opzet.
 
 Er was geen aanleiding om in te grijpen bij Servatius. De bestuurder bevestigt
immers dat aan de voorwaarden zal worden voldaan. Uit de gegevens die op dat
moment ter beschikking waren bleek ook niet anderszins. Weliswaar was toen
reeds bekend dat er sprake was van financiering van de Campus BV, maar aangegeven
werd dat dat de financiering betrof van het woningengedeelte en dat het die
proportie ook niet zou overstijgen. Pas een jaar later bleek dat de proportie
wel degelijk (ruim) was overschreden, dat de financiële deelname van
Servatius niet beperkt was gebleven tot 2 miljoen euro als het ging om de
kantoren en de sporthal en dat de gemeente Maastricht en de Universiteit geen
bijdrage hadden geleverd. Daarna is er snel handelend opgetreden.
 
 Voor 1 juli 2008 zijn alle verantwoordingscijfers over 2007 bij het
Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting aangeleverd. Hieruit bleek dat Servatius
eind 2007 het (economisch) eigendom had overgedragen van enkele duizenden
woningen zonder de vereiste ministeriële toestemming. Uiteraard is daar
direct actie op ondernomen. Het was echter geen aanleiding om in te grijpen
bij Servatius zoals dat nu gebeurd is. Ik wijs erop dat toen duidelijk werd
dat ca. 20 corporaties (om fiscale redenen) eind 2007 het economisch eigendom
van (in totaal) enkele tienduizenden woningen hadden overgedragen.
 
 Er is in redelijkheid (zie boven) stevig ingezet om al die doorzakconstructies
weer terug te draaien. In deze procedure is het in enkele gevallen ook bijna
gekomen tot het geven van een aanwijzing om de transactie ongedaan te maken,
maar uiteindelijk hebben de betreffende corporaties het daar niet op aan laten
komen. Alleen bij Servatius is het ongedaan maken van de doorzakconstructie
nog niet afgerond, mede omdat deze corporatie als enige het bezit in de dochter
ook direct belast heeft met een schuld. Het handhaven op dit punt heeft er
vervolgens juist toe geleid dat duidelijk werd dat de financiering die is
aangetrokken op het bezit in de dochter aangewend werd voor het niet-volkshuisvestelijke
gedeelte van de Campus, en dat niet aan de voorwaarden werd voldaan. Op zich
zou dat een moment kunnen zijn geweest (voorjaar 2009) om in te grijpen bij
Servatius, ware het niet dat Servatius op dat moment aan heeft gegeven mee
te willen werken. De verantwoordelijke bestuurder was toen reeds geschorst,
de doorzakconstructie zou worden teruggedraaid, het Campusproject zou tot
nader order worden stilgelegd en het bezit in Luik zou worden afgestoten.
Pas in september 2009 werd ten volle duidelijk welk onrendabel gemoeid was
met het Campusproject en in welke financiële problemen Servatius zich
bevond. Nadat ook de Raad van Toezicht was opgestapt, kon een ingreep van
mijn kant niet meer uitblijven.
 
 Kortom, ook met de wijsheid van nu kan ik geen momenten aanwijzen waarop
ik eerder zou hebben moeten ingrijpen.
 
 Ik begrijp dat dhr. Van Bochove een verwijzing in zijn vraag opneemt naar
de nieuwe regelgeving. Uiteraard komen wij daar uitgebreid over te spreken
als deze aan de Tweede Kamer zal worden voorgelegd, maar het lijkt me goed
om op één punt aan verwachtingsmanagement te doen. Onrechtmatigheden
zijn met geen enkel systeem geheel te voorkomen en het herstellen van onrechtmatigheden
zal ook binnen de nieuwe regelgeving een zorgvuldige en redelijke procedure
zijn.
 
 Het overgrote deel van de corporaties zal zich (net als nu) aan de nieuwe
regelgeving gaan houden. Ik ga er vanuit dat er zich minder incidenten voor
gaan doen als gevolg van het feit dat bepaalde beslissingen (transacties,
risicovolle projecten) anders dan voorheen verplicht genomen dienen te worden
door het intern toezicht of de Autoriteit. Ook constateer ik dat er een verscherping
plaatsvindt in de attitude van het intern toezicht bij corporaties en dat
is winst. Maar dat maakt het niet onmogelijk dat betreffende beslissingen
toch op bestuurlijk niveau worden genomen. Ook in het nieuwe systeem zullen
dergelijke onrechtmatigheden soms pas vele maanden later kunnen worden gedetecteerd.
Dat hangt samen met het ritme van de verantwoordingscyclus. Het nieuwe systeem
zal dus niet in alle gevallen leiden tot snellere opsporing en handhaving.
Ik heb wel de verwachting dat er sprake zal zijn van minder overtredingen.
 
 Ik ga er van uit dat ik u hiermee voldoende heb geïnformeerd.
 
 De minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
 E. E. van der Laan