Warmtewet; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29048, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

27-05-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29048 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 26 januari 2004,
no.W10.03.0392/II met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Voorstel van wetMemorie van toelichting
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29048Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 68 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 048Voorstel van wet van de leden Ten Hoopen en Hessels tot het stellen
van regels omtrent de levering van warmte aan kleinverbruikers (Warmtewet)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERSHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 26 januari
2004 en de reactie van de indieners d.d. 18 mei 2004, aangeboden aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
17 september 2003 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen en Hessels
tot het stellen van regels omtrent de levering van warmte aan kleinverbruikers
(Warmtewet), met memorie van toelichting.Sinds het midden van de vorige eeuw en in het bijzonder vanaf het begin
van de jaren '80 is het gebruik door huishoudens van restwarmte afkomstig
van elektriciteitscentrales en industrie beschouwd als een belangrijk instrument
voor energiebesparing. De overheid stimuleert deze stadsverwarmingsprojecten
om milieuredenen. Als gevolg van de liberalisering van de energiemarkt voorzien
de initiatiefnemers problemen voor de continuering van deze projecten. Het
voorstel beoogt huishoudens hiertegen te beschermen door zekerheid van duurzame
levering tegen redelijke prijzen.De Raad van State onderkent de door de initiatiefnemers gesignaleerde
problemen, maar acht het noodzakelijk dat een aantal aspecten met betrekking
tot de probleemanalyse en de noodzaak van het wetsvoorstel wordt verduidelijkt.
De gesignaleerde problemen kunnen op verschillende wijzen worden opgelost
en de Raad plaatst kanttekeningen bij de gekozen oplossing. Deze kanttekeningen
hebben betrekking op de voorgestelde middelen (een vergunningstelsel, de maximumprijzen
en de noodleverancier). De memorie van toelichting zal voorts moeten ingaan
op eerdere ervaringen met betrekking tot de bescherming van afnemers en de
energiemarkt. Daarnaast acht de Raad het wenselijk dat ook op andere denkbare
oplossingen wordt ingegaan. Tenslotte plaatst het college enkele opmerkingen
met betrekking tot de verhouding tot andere wetten en een aantal juridische
kanttekeningen.Bij brief van 26 januari 2004 heeft de Raad van State advies uitgebracht
over het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen en Hessels tot het stellen
van regels omtrent de levering van warmte aan kleinverbruikers (Warmtewet)
en de daarbij behorende memorie van toelichting. Het advies van de Raad van
State is voor genoemde leden reden tot het maken van de volgende opmerkingen.1. ProbleemanalyseDe centrale overheid stimuleert in samenwerking met gemeentebesturen stadsverwarmingsprojecten
om milieuredenen. Als gevolg van de daling van de brandstofprijzen aan het
eind van de jaren '80 raakten deze projecten in financiële problemen.
Stadsverwarming is verliesgevend bij lage energieprijzen, omdat de productiekosten
relatief hoog zijn. Door middel van financiële steun schiet de overheid
de warmteprojecten te hulp. Uitgangspunt vormt dat huishoudens voor stadsverwarming
niet méér betalen dan zij zouden betalen bij een gasaansluiting.In Nederland maken, volgens de toelichting, ongeveer 230 000 huishoudens
gebruik van stadsverwarming.De initiatiefnemers signaleren twee problemen betreffende warmtelevering
ten gevolge van de liberalisering van de energiemarkt. Ten eerste bestaat
de kans dat leveranciers van warmte hun activiteiten moeten staken, omdat
ze in een vrije energiemarkt onvoldoende klanten aan zich kunnen binden. Ten
tweede is het ook mogelijk dat energiebedrijven ter compensatie van grote
verliezen op de vrije energiemarkt de prijs voor warmtelevering zullen verhogen.
Omdat de kleinverbruikers van warmte geen alternatieve warmtevoorziening hebben,
moeten zij beschermd worden tegen deze mogelijke negatieve gevolgen van de
liberalisering van de energiemarkt. Het wetsvoorstel beoogt de continuïteit
van warmtelevering aan kleinverbruikers te verzekeren en hen tegen te hoge
prijzen te beschermen. De Raad plaatst bij de analyse de volgende kanttekeningen.a. Uit de toelichting blijkt dat warmteprojecten economisch niet rendabel
zijn en dat de overheid dus waarschijnlijk blijvend en in toenemende mate
financiële hulp moet bieden. De vraag rijst of het blijvend afwentelen
van de kosten van een economisch niet levensvatbaar systeem op de belastingbetaler
op den duur houdbaar is en of deze besteding van overheidsgelden opweegt tegen
de (milieu)voordelen van de aanwending van restwarmte.Het college acht het daarom wenselijk dat nader op de toekomst van de
stadsverwarming wordt ingegaan, waarbij niet alleen de zogenoemde «bakstenen»
maar ook meer recente warmteprojecten worden behandeld. De Raad adviseert
de memorie van toelichting aan te vullen met een kosten-baten-analyse en daarbij
in het bijzonder op de vraag in te gaan of de voortzetting van onrendabele
warmwatervoorziening per saldo op den duur een milieuvoordeel oplevert.a. Het wetsvoorstel heeft de bescherming van de kleinverbruikers tot doel.
De opzet van de regeling is op deze (beperkte) doelstelling afgestemd. De
reikwijdte van het voorliggende wetsvoorstel beperkt zich dan ook tot bestaande
warmteprojecten. De wenselijkheid van de ontwikkeling van nieuwe warmteprojecten
is een kwestie die zich aan dit kader onttrekt. Het Besluit aanleg energie-infrastructuur
(BAEI) blijft door het wetsvoorstel dan ook ongemoeid. Het beleid met betrekking
tot de ontwikkeling van nieuwe warmteprojecten alsmede de financiering van
bestaande warmteprojecten («bakstenen») betreft een verantwoordelijkheid
van de regering. Dit beleid zal tot uitdrukking worden gebracht in het door
de regering op te stellen energierapport. In het kader van het energierapport
kan de discussie over het te voeren beleid ten aanzien van warmteprojecten
worden gevoerd.b. Omdat alle kleinverbruikers gebonden kleinverbruikers zijn, vormen
zij een kwetsbare groep. Zolang er geen alternatief is voor deze afnemers
is het probleem structureel. Het wetsvoorstel bestrijdt de negatieve gevolgen
hiervan, zoals te hoge prijzen, maar lost het werkelijke probleem, een gebrek
aan alternatief, niet op.b. In de praktijk is ten gevolge van het gevoerde en in goed overleg met
de energiebedrijven ontwikkelde overheidsbeleid een situatie ontstaan waarbij
in een bepaald gebied bewust is gekozen voor de aanleg van een warmtenet,
zonder te voorzien in een alternatieve energie-infrastructuur, zoals een gasnet.
Deze keuze houdt verband met de rentabiliteit van het warmteproject. De technische
kenmerken van een warmtenet, waarbij productie, levering en afname van warmte
door verbruikers nauwkeurig op elkaar zijn afgestemd, maakt dat de feitelijke
ruimte voor het bieden van alternatieven, zoals het bevorderen van concurrentie
tussen warmteleveranciers in de praktijk zeer beperkt zijn. De
aanleg van een alternatieve energie-infrastructuur zal naar alle waarschijnlijkheid
de rentabiliteit van bestaande warmteprojecten vergaand onder druk zetten
en vermoedelijk tot beëindiging van warmteprojecten leiden. Daar komt
bij dat de aanleg van een alternatieve energie-infrastructuur over het algemeen
een kostbare aangelegenheid zal zijn. Het oplossen van de door de Raad gesignaleerde
problematiek zal een vergaande wijziging ten opzichte van het tot op heden
gevoerde beleid inhouden en zal bovendien aanzienlijke financiële consequenties
met zich meebrengen voor alle betrokkenen bij een warmteproject. Een dergelijke
omvangrijke beleidswijziging, die overigens de strekking van het wetsvoorstel
volledig te buiten gaat, dient onderdeel te zijn van een te voeren discussie
over warmteprojecten in het kader van het energierapport.c. Het wetsvoorstel maakt in artikel 3, eerste en tweede lid, een onderscheid
in de verplichtingen van een producent en een leverancier. Beide staan in
een afhankelijke onderlinge verhouding, waaraan de toelichting meer aandacht
zou moeten besteden. Ondanks de verschillende verplichtingen worden tevens
de begrippen producent en leverancier niet consequent gebruikt. De toelichting
spreekt regelmatig over het «energiebedrijf».1 Niet duidelijk is of hiermee de producent of leverancier wordt bedoeld.
Daarbij komt nog dat in de praktijk de beide fondsen inéén hand
kunnen worden gecombineerd, hetgeen de vraag oproept of de verplichtingen
die het wetsvoorstel op de producent respectievelijk de leverancier legt in
dit geval met elkaar verenigbaar zijn. De Raad acht het noodzakelijk dat de
toelichting nauwkeurig en consequent de begrippen producent en leverancier
met hun bijbehorende rechten en plichten weergeeft, waarbij aandacht is voor
hun onderlinge verhouding.c. Op verschillende plaatsen in het wetsvoorstel wordt gesproken over
«energiebedrijven». Anders dan de Raad van State klaarblijkelijk
veronderstelt wordt de algemene term «energiebedrijven» slechts
daar gebruikt waar een algemene beschouwing over het functioneren van energiebedrijven
in het kader van de warmtevoorziening wordt gegeven. Het begrip «energiebedrijf»
is dan ook met name terug te vinden in het inleidende deel van de memorie
van toelichting waar een korte historieschets wordt gegeven. Echter, daar
waar in de memorie van toelichting wordt gesproken over een op een bepaalde
persoon rustende verplichting dan wel een hem toekomend recht wordt, anders
dan de Raad van State klaarblijkelijk veronderstelt, uitdrukkelijk aangegeven
op welke persoon (producent, leverancier, vergunninghouder, kleinverbruiker)
de betreffende verplichting rust dan wel welk recht hem toekomt.Het wetsvoorstel maakt, waar het energiebedrijven betreft, onderscheid
tussen producenten en leveranciers. Zoals uit de in het wetsvoorstel opgenomen
definitie volgt is een producent een natuurlijk persoon of rechtspersoon die
zich bezig houdt met de productie van warmte. De term «bezig houdt met»
brengt tot uitdrukking dat de betreffende natuurlijke of rechtspersoon niet
zelf alle aspecten van productie van warmte ter hand hoeft te nemen. Bepalend
is of een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon blijkens zijn feitelijke werkzaamheden
als hoofdtaak de productie van warmte heeft. De leverancier is een natuurlijk
persoon of rechtspersoon die zich bezig houdt met de levering van warmte.
Indien sprake is van het ter beschikking stellen van warmte aan een derde,
in dit geval een kleinverbruiker, is sprake van een leverancier in de zin
van het wetsvoorstel. Een leverancier betreft zowel een persoon als bedoeld
in artikel 2, tweede lid, als een vergunninghouder. Uit een recente uitspraak
van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat het begrip «natuurlijke
personen en rechtspersonen» worden uitgelegd overeenkomstig het Burgerlijk
Wetboek. Deze uitspraak brengt met zich mee dat het gebruik van de termen
«natuurlijk persoon» en «rechtspersoon» in de wettelijke
definities van leverancier en producent onduidelijkheid schept over de vraag
of een zogeheten personenvennootschap, zoals een maatschap of een commanditaire
vennootschap, als producent dan wel leverancier als bedoeld in dit wetsvoorstel
kan optreden. Teneinde deze onduidelijkheid weg te nemen worden de begrippen
«producent» en «leverancier» aangepast, waardoor buiten
twijfel wordt gesteld dat ook de vennoten van een personenvennootschap als
producent of leverancier kunnen worden aangemerkt.Op een producent van warmte rust krachtens artikel 3 lid 2 de verplichting
de vergunninghoudende warmteleverancier de door hem gevraagde en benodigde
hoeveelheid warmte te leveren die hij nodig heeft voor een goede uitvoering
van de hem opgedragen wettelijke verplichting te zorgen voor een betrouwbare
levering van warmte aan kleinverbruikers. Genoemd artikel legt op de producent
een leveringsplicht. Zonder deze leveringsplicht zou de op een vergunninghoudende
leverancier rustende verplichting te zorgen voor een betrouwbare levering
van warmte aan kleinverbruikers kunnen verworden tot een betekenisloze aanspraak
van kleinverbruikers (jegens hun vergunninghoudende leverancier) op een betrouwbare
levering van warmte. Bij gebreke van een op de producent rustende leveringsplicht
zou de vergunninghoudende leverancier bij storingen in de warmtelevering aan
kleinverbruikers zich al snel kunnen beroepen op overmacht. De voorwaarden
waaronder de warmte door de producent aan de vergunninghoudende leverancier
wordt geleverd worden door dit wetsvoorstel niet nader genormeerd. De rechtsverhouding
tussen producent en vergunninghoudende leverancier wordt derhalve door het
algemene recht, zoals het Burgerlijk recht en de Mededingingswet, geregeerd.
Aangezien de rechtsverhouding tussen producent en vergunninghoudende leverancier
een relatie tussen professionele partijen betreft is aanvullende regelgeving
ten aanzien van dit punt niet nodig.De leveringsplicht van een producent geldt, zo volgt uit de artikelen
3 lid 2 gelezen in samenhang met artikel 6 lid 1, zolang op de vergunninghoudende
leverancier een plicht rust zorg te dragen voor een betrouwbare levering van
warmte aan kleinverbruikers. Op het moment dat de vergunning van de leverancier
is ingetrokken vervalt tevens de leveringsplicht van de producent. De formulering
van artikel 3 lid 2 staat er overigens niet aan in de weg dat de producent
zijn leveringsplicht kan overdragen aan een andere producent die op het net
van de betreffende leverancier is aangesloten. De overdracht van de leveringsplicht
aan een andere producent is in dit geval niet bezwaarlijk, omdat de productie
en levering van warmte aan de leverancier en daarmee indirect aan de op het
warmtenet aangesloten kleinverbruikers is gewaarborgd.In een aantal gevallen vallen de vergunninghoudende leverancier en producent
van warmte samen. De in artikel 3 lid 2 opgenomen verplichting heeft betrekking
op een rechtsverhouding waarbij de producent en de vergunninghoudende leverancier
twee van elkaar te onderscheiden juridische entiteiten zijn. Indien de vergunninghoudende
leverancier en de producent samenvallen is artikel 3 lid 2 dan ook niet van
toepassing.2. Bestaande instrumentenVolgens de toelichting bieden de bestaande instrumenten onvoldoende bescherming
en is een wettelijk kader ter waarborging van de positie van de groep kwetsbare
kleinverbruikers aangesloten op een warmtenet noodzakelijk. Bij enkele bestaande
instrumenten maakt de Raad de hiernavolgende opmerkingen; hij adviseert de
toelichting op deze punten te herzien dan wel aan te vullen.a. Bescherming door de Mededingingswet (Mw) wordt door de initiatiefnemers
niet adequaat geacht, omdat de procedures als complex en langdurig worden
bestempeld en de nodige deskundigheid vereisen.1
De Raad wijst erop dat de mogelijkheid buiten beschouwing is gelaten dat de
Nederlandse mededingingsautoriteit (Nma), die de deskundigheid bezit, op basis
van een klacht de Mw bij misbruik van een machtspositie kan toepassen. Bovendien
is de toelichting innerlijk tegenstrijdig door eerst te stellen dat de Mw
geen oplossing biedt en later aan te geven dat misbruik van een machtspositie
door een leverancier of producent kan worden aangepakt door de Nma.2a. In het wetsvoorstel worden een tweetal eigenstandige rechtsverhoudingen
onderscheiden. Enerzijds is er de rechtsverhouding tussen een vergunninghoudende
leverancier en de kleinverbruikers die zijn aangesloten op zijn warmtenet.
Daarnaast is er sprake van een rechtsverhouding tussen de producent van warmte
en de vergunninghoudende leverancier. In de memorie van toelichting is opgemerkt
dat de Mededingingswet naar het oordeel van de initiatiefnemers de kleinverbruikers
onvoldoende bescherming biedt tegen eventueel misbruik door de vergunninghoudende
leverancier van zijn economische machtspositie. Een door een kleinverbruiker
te voeren procedure bij de burgerlijke rechter stuit op talrijke praktische
problemen, zoals de complexiteit van de Mededingingswet, de bewijslast, de
lange duur van een dergelijke procedure en de daaraan verbonden hoge kosten.
Een civiele procedure is daarmee voor een kleinverbruiker om praktische
redenen geen reële optie. Ook de bestuursrechtelijke route biedt een
kleinverbruiker onvoldoende zekerheid dat tegen misbruik van een economische
machtspositie door de vergunninghoudende leverancier, waarbij kan worden gedacht
aan te hoge en daarmee onredelijke prijzen, ook daadwerkelijk door de NMa
zal worden opgetreden. In het kader van de Mededingingswet zal een kleinverbruiker
over het algemeen gesproken, bij gebreke van een voldoende «persoonlijk
belang» (d.w.z. een belang waarmee men zich voldoende onderscheid van
willekeurige anderen), niet als belanghebbende in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht worden aangemerkt. Een door een kleinverbruiker ingediende klacht
bij de NMa over (mogelijk) misbruik van een vergunninghoudende leverancier
van zijn monopoliepositie zal in juridische zin dan ook over het algemeen
niet kunnen worden beschouwd als een «aanvraag» op grond waarvan
de directeur-generaal van de NMa verplicht is een besluit te nemen. Een klacht
van een kleinverbruiker zal over het algemeen moeten worden opgevat als een
tot de directeur-generaal van de NMa gericht verzoek om ambtshalve op te treden
tegen een door de klager vermeend misbruik door de vergunninghoudende leverancier.
Het staat de directeur-generaal op grond van de huidige Mededingingswet echter
geheel vrij zijn eigen prioriteiten te bepalen. In de praktijk beroept de
directeur-generaal zich ook op het argument dat er «andere prioriteiten»
zijn die hem er toe brengen van ambtshalve optreden af te zien. Deze aan de
directeur-generaal van de NMa toekomende beleidsvrijheid maakt dat de kleinverbruiker
geen zekerheid heeft dat tegen te hoge prijzen voor levering van warmte of
ander misbruik door de vergunninghoudende leverancier ook daadwerkelijk wordt
opgetreden. De mogelijkheid van ambtshalve optreden door de directeur-generaal
van de NMa, die overigens door de initiatiefnemers anders dan de Raad van
State klaarblijkelijk veronderstelt wel degelijk was overwogen, biedt derhalve
de kleinverbruiker onvoldoende bescherming tegen eventueel misbruik van een
economische machtspositie door de vergunninghoudende leverancier. Het zijn
deze overwegingen die de initiatiefnemers tot de conclusie hebben gebracht
dat de mogelijkheid van ambtshalve optreden door de directeur-generaal van
de NMa als onvoldoende waarborg wordt gezien ter bescherming van de kleinverbruikers.Ten aanzien van de vergunninghoudende leverancier in zijn verhouding met
de op zijn net aangesloten producent ligt de zaak anders. De vergunninghoudende
leverancier is een professionele partij die naar het oordeel van de initiatiefnemers
heel wel in staat is zich in het kader van een procedure bij de burgerlijke
rechter, mede gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, met kans op
succes te beroepen op schending door de producent van zijn economische machtspositie.
Ook zal een vergunninghoudende leverancier, anders dan kleinverbruikers, over
het algemeen wel als belanghebbende bij een procedure op grond van de Mededingingswet
worden aangemerkt. Een door de vergunninghoudende leverancier bij de NMa ingediende
klacht zal dan ook de status van «aanvraag» hebben. De directeur-generaal
van de NMa moet derhalve op de ingediende klacht een besluit nemen. Indien
de vergunninghoudende leverancier zich met de inhoud van het besluit niet
kan verenigen, kan hij tegen het besluit vervolgens bezwaar en beroep bij
de bestuursrechter aantekenen. De positie van een vergunninghoudende leverancier
in het kader van de Mededingingswet is derhalve wezenlijk anders dan die van
een kleinverbruiker. Dit verklaart waarom de Mededingingswet voor een vergunninghoudende
leverancier wel een geschikt instrument kan zijn, terwijl dezelfde Mededingingswet
voor kleinverbruikers daarentegen naar het oordeel van de initiatiefnemers
onvoldoende bescherming biedt. Tegen deze achtergrond bezien is dan ook geen
sprake van een door de Raad van State in zijn advies gestelde tegenstrijdigheid
in de memorie van toelichting.b. Er bestaan thans reeds subsidie- en leenovereenkomsten tussen de overheid
en energiebedrijven met de daaraan gekoppelde beschermende voorwaarden. Deze
contracten lopen in de komende jaren af en zijn niet van toepassing op alle
bestaande en toekomstige warmteprojecten. De toelichting gaat niet in op mogelijkheden
om bestaande contracten te verlengen en om bij toekomstige overeenkomsten
over warmteprojecten beschermende voorwaarden op te nemen.b. Aan het gebruik van subsidie- en leenovereenkomsten als instrument
ter bescherming van de kleinverbruikers kleven zowel praktische als meer principiële
bezwaren. Zoals reeds aangegeven in de memorie van toelichting beslaan de
subsidieen leenovereenkomsten tussen de rijksoverheid en de energiebedrijven
(leveranciers en producenten) niet alle warmteprojecten. Een groot aantal
van deze subsidie- en leenovereenkomsten zal binnen afzienbare tijd worden
beëindigd. Voortzetting van deze overeenkomsten zal mede afhankelijk
zijn van het regeringsbeleid om in de toekomst nieuwe subsidies en leningen
te verstrekken. Bij deze afweging zullen, naast budgetaire overwegingen, ook
de rentabiliteit van de betrokken warmteprojecten worden betrokken. In een
aantal gevallen is inmiddels sprake van warmteprojecten met gunstige financiële
toekomstverwachtingen. In deze situaties zal een subsidie of lening niet langer
aan de orde zijn. Het (voortgezette) gebruik van subsidie- en leenovereenkomsten
als instrument ter bescherming van de kleinverbruikers is reeds op grond van
deze praktische overwegingen niet aan de orde.De initiatiefnemers achten het gebruik van subsidie- en leenovereenkomsten
of andere privaatrechtelijke regelingen overigens ook vanuit een oogpunt van
transparantie en effectieve bescherming van de kleinverbruiker ongewenst.
Privaatrechtelijke overeenkomsten tussen overheid en warmteleverancier zijn
over het algemeen niet (geheel) openbaar. Aan een privaatrechtelijke overeenkomst
kunnen in beginsel slechts de contractspartijen (rijksoverheid, warmteleverancier)
rechten ontlenen. Dit probleem zou weliswaar kunnen worden ondervangen door
een zogeheten «derde-beding» op grond waarvan ook kleinverbruikers
op grond van de overeenkomst rechten jegens hun warmteleverancier zouden kunnen
ontlenen. Echter, daarmee wordt de omvang van de bescherming van de kleinverbruiker
(rechten en verplichtingen) afhankelijk van een onderhandelingsresultaat tussen
rijksoverheid en warmteleveranciers. Vanuit een oogpunt van transparantie
en rechtszekerheid achten de initiatiefnemers het gebruik van privaatrechtelijke
instrumenten, zoals subsidie- of leenovereenkomsten, dan ook niet de aangewezen
weg.Het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling is voor de initiatiefnemers
tevens een belangrijke overweging geweest niet te kiezen voor het gebruik
van subsidie- en leenovereenkomsten als instrument ter bescherming van de
kleinverbruikers. In dit verband wordt er op gewezen dat de overheid een rechtstreeks
belang heeft bij de winstgevendheid van een warmteproject. Onderdeel van de
door de overheid gesloten subsidie- en leenovereenkomsten met energiebedrijven
is dat bij een voldoende gunstig financieel toekomstperspectief van warmteprojecten
de betrokken energiebedrijven verplicht zijn de verstrekte leningen en subsidies
terug te betalen. Lage kosten, bijvoorbeeld ten gevolge van een beperkte dienstverlening
van de warmteleverancier, en hoge prijzen voor de levering van warmte zijn
onmiskenbaar van invloed op de rentabiliteit en daarmee de toekomstige winstverwachting
van een warmteproject. Voorkomen moet worden dat de indruk kan ontstaan dat
slechte dienstverlening en hoge prijzen voor levering van warmte mede zijn
toe te rekenen aan de overheid. Hetzelfde geldt ten aanzien van de door de
overheid op grond van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector (OEPS)
aan producenten uitgekeerde vergoedingen ter compensatie van de door de liberalisering
van de energiemarkt ontstane verliezen op stadsverwarmingsprojecten. De hoogte
van de door de overheid uit te keren compensatie is (mede) afhankelijk van
de omvang van de door de producenten geleden verliezen op stadsverwarmingsprojecten.
Ook ten aanzien van deze problematiek kan licht de indruk ontstaan dat hoge
prijzen en slechte dienstverlening mede hun oorzaak vinden in een eigen belang
van de overheid. Teneinde elk misverstand te voorkomen achten de initiatiefnemers
het gebruik van privaatrechtelijke regelingen ter bescherming van de positie
van de kleinverbruikers ongewenst. Een wettelijk kader voorkomt schijn van
belangenverstrengeling, biedt alle betrokken partijen duidelijkheid over hun
rechten en verplichtingen en is daarmee als instrument boven privaatrechtelijke
regelingen te prevaleren. De initiatiefnemers wijzen er in dit verband op
dat, zoals in de memorie van toelichting ook al is aangegeven, dat betrokken
partijen, waaronder de Minister van Economische Zaken, hun voorkeur voor een
wettelijke regeling hebben uitgesproken.3. MiddelenHet wetsvoorstel heeft een tweeledig doel: het beschermen van de kleinverbruikers
van warmte tegen te hoge prijzen en het garanderen van een continue betrouwbare
warmtelevering aan kleinverbruikers met inachtneming van een goede kwaliteit
van dienstverlening. Om dit te bereiken stellen de initiatiefnemers een aantal
middelen voor.a. VergunningenArtikel 2, eerste lid, van het wetsvoorstel introduceert voor de vergunninghouder
een verplichting tot het leveren van warmte. Aan een vergunning kunnen voorschriften
worden verbonden, die de kleinverbruikers de nodige zekerheid bieden dat een
vergunninghouder een betrouwbare levering van warmte kan verzorgen. Daarnaast
moet een aanvrager aantonen dat hij warmte kan leveren tegen redelijke prijzen
en voorwaarden en zal voorzien in een goede kwaliteit van dienstverlening
(artikel 4, eerste lid, juncto artikel 3, eerst lid). De Raad maakt met betrekking
tot vergunningen de volgende opmerkingen en adviseert de keuze van dit instrument,
mede gelet op de effectiviteit en het karakter daarvan nader te motiveren.i. Het is de vraag of een vergunning als middel geschikt is om het probleem
van betrouwbare en continue warmtelevering op te lossen. Leveranciers van
warmte zijn immers ook gebonden aan één producent. Ondanks de
plicht voor een producent om aan een vergunninghouder voldoende warmte ter
beschikking te stellen, kan dit in de praktijk onvoldoende waarborgen bieden,
als bijvoorbeeld een producent failliet gaat. De vergunninghouder heeft in
dat geval geen alternatieve warmtevoorziening, waardoor het onmogelijk wordt
om zijn verplichtingen op basis van de voorgestelde wet na te komen.ii. Hoe kan de overheid stimuleren dat er in de toekomst voldoende potentiële
leveranciers een vergunning aanvragen? Anders wordt er geen wamte meer geleverd
aan huishoudens zonder alternatief, waardoor precies zou gebeuren hetgeen
het wetsvoorstel wil voorkomen.iii. Een vergunninghoudende leverancier kan niet eenzijdig afstand doen
van zijn vergunning, omdat de Minister van Economische Zaken alleen een vergunning
op verzoek intrekt als de warmtelevering aan kleinverbruikers door een andere
warmteleverancier wordt overgenomen of inmiddels is voorzien in de aanwezigheid
van een gelijkwaardige alternatieve energie-infrastructuur, zoals een gasnet.1 Feitelijk gezien zitten de vergunninghouders totdat er
een alternatief gevonden is, vast aan hun vergunning en dus aan de verplichting
in de warmtevoorziening te blijven voorzien. In de praktijk betekent dit dat
niet alleen een leverancier een permanente verplichting heeft, maar dat ook
een warmteproducerende fabriek die haar activiteiten wil staken, open moet
blijven alleen voor de productie van warmte (een bijproduct), omdat de producent
verplicht is aan de vergunninghouder warmte te blijven leveren.De Raad wijst erop dat, als niet verzekerd is dat de uit deze wet voortvloeiende
verplichtingen redelijk gespreid zijn over de producenten, het beginsel van
de gelijkheid voor de openbare lasten meebrengt dat aan de «overbelaste»
producenten een financiële compensatie dient te worden geboden.iv. Ten slotte zal artikel 6 van het wetsvoorstel moeten worden aangevuld
met de mogelijkheid dat een vergunning ook op verzoek van de vergunninghouder
kan worden beëindigd, zodat er een uitdrukkelijke mogelijkheid bestaat
om via een verzoek om intrekking van de vergunning bevrijd te worden van de
leveringsplicht.a. De keuze voor een vergunningstelsel houdt verband met de mogelijkheid
voorafgaand aan de start van een warmteproject te kunnen nagaan of de vergunningaanvrager
(de toekomstige warmteleverancier) over de benodigde kennis en kunde alsmede
de benodigde middelen beschikt om op goede wijze uitvoering te kunnen geven
aan de aan de vergunning verbonden verplichtingen. Daarnaast biedt een vergunningstelsel
de mogelijkheid de vergunninghouder de ruimte te laten invulling te geven
aan de algemeen geformuleerde verplichtingen om te zorgen voor een betrouwbare
levering van warmte tegen redelijke prijzen en voorwaarden en een goede kwaliteit
van dienstverlening.Met zijn vraagstelling wenst de Raad van State eigenlijk te vernemen of
de aan de vergunning gekoppelde leveringsplicht een effectief instrument is.
De Raad van State wijst er in dit verband op dat bij faillissement van de
producent de vergunninghoudende leverancier niet beschikt over een alternatieve
voorziening voor productie van warmte en dus geen uitvoering zal kunnen geven
aan zijn wettelijke leveringsplicht. Terecht constateert de Raad van State
dat in het wetsvoorstel een regeling voor een «noodproducent»
ontbreekt. Een dergelijke regeling zal alsnog in het wetvoorstel worden opgenomen.
De opmerking van de Raad van State (opmerking 3c.) dat het aanwijzen van een
«noodproducent» bij gebreke van een aansluiting van deze producent
op het warmtenet van de vergunninghoudende leverancier onvoldoende zal zijn
miskent het karakter van de in het wetsvoorstel opgenomen regeling omtrent
een noodleverancier. Bij een faillissement van een leverancier blijft de fysieke
infrastructuur (warmtenet) vooralsnog intact. Het beheer van de infrastructuur
berust evenwel niet langer bij de failliete natuurlijke persoon of rechtspersoon-producent,
maar bij de curator van de failliete boedel. Op grond van artikel 7 zal een
door de Minister van Economische Zaken aangewezen (vergunninghoudende) leverancier
worden opgedragen de werkzaamheden van de failliete leverancier over te nemen.
In concreto betekent dit dat de noodleverancier de levering van warmte aan
kleinverbruikers overneemt. Voor de uitvoering van deze wettelijke verplichting
is het noodzakelijk dat de noodleverancier gebruik kan maken van de bestaande
infrastructuur, het warmtenet. In artikel 7 lid 2 is vastgelegd dat een ieder,
dus ook de faillissementscurator, is gehouden tot het verlenen van medewerking
aan de noodleverancier, voor zover deze medewerking nodig is om de noodleverancier
in staat te stellen uitvoering te geven aan de op hem rustende leveringsplicht.
De noodleverancier krijgt op grond van deze medewerkingsplicht dus de feitelijke
beschikking over de installaties van de failliete vergunninghoudende leverancier.
Dit is niet bezwaarlijk voor de afwikkeling van het faillissement, aangezien
voor het gebruik van de infrastructuur aan de curator ten behoeve van de boedel
een redelijke vergoeding moet worden betaald. Zonder een dergelijke vergoeding
kan een verplichting tot medewerking immers niet als redelijk worden beschouwd.
De noodleverancier is in staat een redelijke vergoeding voor gebruik van de
infrastructuur aan de curator te betalen, aangezien de Staat garant staat
voor de uitgaven van de noodleverancier. Voor de noodproducent zal een zelfde
regeling als voor de noodleverancier worden opgenomen. Dit betekent dat bij
faillissement de noodproducent op grond van de wettelijk te verankeren medewerkingsplicht
gebruik zal kunnen maken van de reeds aanwezige productie-installaties. Daarmee
is de voortgezette productie van warmte gewaarborgd en kan de vergunninghoudende
leverancier uitvoering blijven geven aan zijn verplichting tot betrouwbare
levering van warmte aan kleinverbruikers. In dit systeem is het dus, anders
dan de Raad van State veronderstelt, niet nodig dat de aangewezen noodproducent
beschikt over een aansluiting van zijn productiefaciliteiten op het net van
de vergunninghoudende warmteleverancier.Zolang de leveringsvergunning van een warmteleverancier niet is ingetrokken
rust zowel op deze leverancier als de op zijn warmtenet aangesloten producent
een leveringsplicht. De vergunning kan slechts worden ingetrokken, zo bepaalt
artikel 6 lid 1, als een betrouwbare levering van warmte dan wel een andere
warmtebron (aardgas) aan kleinverbruikers is gegarandeerd. De op een producent
en vergunninghoudende leverancier rustende leveringsplicht achten de initiatiefnemers
een essentieel onderdeel van het wetsvoorstel. Zoals reeds aangegeven in de
memorie van toelichting leidt onderbreking of zelfs staking van de warmtelevering
aan kleinverbruikers, zonder dat is voorzien in een alternatieve warmtebron
voor deze personen, tot grote maatschappelijke onrust. Mogelijk leidt onderbreking
of staking van de warmtelevering zelfs tot schade aan de gezondheid van burgers.
Een wettelijk kader dat er toe kan leiden dat een vergunninghouder of een
producent eenzijdig afstand zou kunnen doen van zijn leveringsplicht, zonder
dat is voorzien in een alternatieve voorziening voor levering van warmte aan
kleinverbruikers is voor de initiatiefnemers dan ook niet aanvaardbaar. De
aanbeveling van de Raad van State om in het wetsvoorstel op te nemen dat een
vergunninghoudende leverancier (of producent) eenzijdig zijn leveringsplicht
kan beëindigen door afstand te doen van zijn vergunning(«intrekking
vergunning op verzoek»), zonder dat een voortgezette betrouwbare levering
van warmte aan kleinverbruikers is gewaarborgd, kan door de initiatiefnemers
dan ook niet worden gevolgd.De initiatiefnemers hebben wel begrip voor de door de warmteproducenten
en warmteleveranciers uitgesproken wens om in het wetsvoorstel te voorzien
in een procedure die hun in staat stelt te komen tot beëindiging van
de leveringsplicht. Een dergelijke aanbeveling is ook door de Raad van State
gedaan. In het wetsvoorstel zal dan ook een regeling worden opgenomen waardoor
een producent en/of vergunninghoudende leverancier de mogelijkheid heeft een
procedure in te leiden die er toe leidt dat, met inachtneming van het belang
van een betrouwbare energievoorziening voor kleinverbruikers, de leveringsplicht
wordt beëindigd. Deze procedure sluit overigens aan bij de voorstellen
van de Minister van Economische Zaken als gedaan in zijn brief van 3 september
2003 met betrekking tot beëindiging van warmteprojecten.1 De voorgestelde wetswijziging houdt kort gezegd in dat een producent
of een vergunninghoudende leverancier, indien hij voornemens is de productie
respectievelijk levering van warmte te staken, verplicht wordt zijn voornemen
aan de overige bij het warmteproject betrokken partijen (producent, vergunninghoudende
leverancier, rijksoverheid, lokale overheid) tijdig te melden. Op basis van
deze melding treden de betrokken partijen met elkaar in overleg om te zoeken
naar mogelijkheden die er toe leiden dat een betrouwbare levering van warmte
of een andere gelijkwaardige energiebron aan kleinverbruikers is veilig gesteld.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan overname van de leveringsplicht
van de producent of vergunninghoudende leverancier door een derde. Ook overname
van het warmteproject door de overheid kan worden overwogen. De oplossing
moet uiteraard binnen het door artikel 6 lid 1 vastgelegde kader blijven,
hetgeen inhoudt dat een voortgezette betrouwbare levering van warmte of een
daaraan gelijkwaardige energiebron aan kleinverbruikers is verzekerd. De bij
het overleg betrokken partijen moeten binnen een redelijke, door de Minister
van economische zaken te bepalen termijn tot een oplossing komen. Blijft een
oplossing uit, dan zal de Minister gebruik maken van een in dit wetsvoorstel
op te nemen bevoegdheid om een gasnetbeheerder opdracht te geven een gasnet
aan te leggen. Op dit gasnet kunnen de kleinverbruikers worden aangesloten,
waardoor een betrouwbare energielevering blijft gewaarborgd. De kosten voor
de aanleg van het gasnet zullen door de bij het warmteproject betrokken producent,
vergunninghoudende leverancier en de rijksoverheid worden gedragen. Indien
door partijen een oplossing binnen het kader van artikel 6 lid 1 is gevonden
dan wel een gasnet is aangelegd, bestaat er geen beletsel meer voor intrekking
van de leveringsvergunning. Door intrekking van de leveringsvergunning vervalt
de op de producent en leverancier rustende leveringsplicht. Met het opnemen
van deze procedure in het wetsvoorstel wordt tegemoet gekomen aan de kritiek
van de energiebedrijven en een concrete uitwerking gegeven aan de opmerking
van de Raad van State.De vraag of de overheid een stimulerende rol moet spelen bij de ontwikkeling
van nieuwe warmteprojecten is een vraagstuk dat, zoals hiervoor reeds aangegeven
(zie 1b), onderwerp dient te zijn van regeringsbeleid, dat in het kader van
het energierapport met het parlement kan worden besproken. De praktijk laat
overigens zien dat er nog steeds belangstelling van energiebedrijven bestaat
voor de ontwikkeling van nieuwe warmteprojecten. Ook blijkt uit een aantal
concreet voorgenomen warmteprojecten dat, mede door gebruik van nieuwe technieken,
prijzen voor levering van warmte mogelijk zijn die liggen onder het niveau
van een warmteprijs gebaseerd op het niet-meer-dan-anders beginsel. De aan
de opmerking van de Raad van State ten grondslag liggende veronderstelling
dat het wetsvoorstel de ontwikkeling van nieuwe warmteprojecten geheel zou
blokkeren lijkt daarmee niet op een feitelijke grondslag te berusten. Voor
bestaande projecten geldt dat een leverancier van rechtswege een vergunning
krijgt. Daarmee is een betrouwbare levering van warmte tegen redelijke prijzen
en voorwaarden en een goede kwaliteit van dienstverlening voldoende gewaarborgd.
De rol die de overheid bij bestaande warmteprojecten heeft en in de toekomst
wenst te behouden is eveneens een kwestie van regeringsbeleid en derhalve
onderwerp van overleg in het kader van het energierapport.Het wetsvoorstel legt op alle producenten die warmte produceren ten behoeve
van een vergunninghoudende leverancier een verplichting tot productie en levering
van warmte. De producenten hebben in het verleden welbewust deelgenomen aan
warmteprojecten. De financiële consequenties van de participatie
in deze warmteprojecten behoren in beginsel dan ook tot het bedrijfseconomische
risico van deze producenten. Ten gevolge van de liberalisering van de energiemarkt
zijn een aantal van deze warmteprojecten verliesgevend geworden. Vanwege betrokkenheid
van de overheid bij de totstandkoming van deze warmteprojecten heeft de wetgever
besloten de producenten die zijn geconfronteerd met verliezen ten gevolge
van de liberalisering van de energiemarkten bij wijze van overgangsmaatregel
een financiële compensatie te geven. Deze compensatieregeling is neergelegd
in de artikel 7 en 8 van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector. Met
deze compensatieregeling is reeds voorzien in een tegemoetkoming aan de meeste
producenten. Of een producent die op grond van genoemde wettelijke regeling
geen compensatie ontvangt met een beroep op het rechtsbeginsel van «openbaarheid
van gelijke lasten» ook recht heeft op een door de overheid te betalen
vergoeding voor de uitvoering van de in artikel 3 lid 2 van het wetsvoorstel
neergelegde verplichting is een zaak die per geval moet worden bezien. De
initiatiefnemers merken in dit verband overigens op dat zij niet bekend zijn
met enig concreet geval waarbij de problematiek van nadeelscompensatie zou
spelen. Voor zover een producent meent aanspraak te hebben op een financiële
tegemoetkoming van de overheid kan hij een aanvraag indienen voor een vergoeding.
In het kader van de beslissing op de aanvraag zal door de Minister worden
beoordeeld of de betreffende producent op grond van genoemd rechtsbeginsel
recht heeft op een financiële bijdrage in de kosten van de productie
van warmte. Tegen het besluit van de Minister staat bezwaar en beroep bij
de bestuursrechter open.b. MaximumprijsEen tweede voorgesteld middel in het wetsvoorstel is de maximumprijs.
Thans hanteren warmteleveranciers reeds een maximumprijs, die gebaseerd is
op het «niet-meer-dan-anders beginsel». Op basis van dit beginsel
is de prijs voor warmte gekoppeld aan de prijs die men betaalt voor warmtevoorziening
door middel van een gasaansluiting (artikel 3, derde lid). EnergieNed (de
federatie van energiebedrijven) stelt jaarlijks een adviestarief vast, dat
door vrijwel alle energiebedrijven wordt overgenomen bij de vaststelling van
hun prijs. Op deze bestaande praktijk bestaat volgens de initiatiefnemers
kritiek.1 Het college is om de hiernavolgende
redenen van oordeel dat de voorgestelde maximering van de prijs nadere motivering
en verduidelijking behoeft.i. De toelichting wijst erop dat er nu al in de praktijk een probleem
bestaat met het «niet-meer-dan-anders beginsel», doordat de referentieprijs
voor warmte verdwijnt.2 De gasmarkt voor kleinverbruikers
is thans echter nog niet vrijgegeven. Kennelijk liggen andere problemen dan
de liberalisering ten grondslag aan het onvoldoende functioneren van dit beginsel.
Ondanks de kritiek en de huidige problemen met het «niet-meer-dan-anders
beginsel», wordt dit beginsel overgenomen in het wetsvoorstel.ii. Vanwege de liberalisering van de gasmarkt per 1 juli 2004 kunnen
vraagtekens worden gezet bij het hanteren van het «niet-meer-dan-anders
beginsel» voor de prijs van warmte. De referentieprijs zal vanaf die
datum immers onderhevig zijn aan marktwerking en kan derhalve variëren.
De toelichting dient aan te geven hoe hiermee bij vaststelling van de maximumprijs
rekening zal worden gehouden.b. Het in het wetsvoorstel opgenomen niet-meer-dan-anders beginsel geldt
als uitgangspunt voor de berekening van de door kleinverbruikers te betalen
prijs voor geleverde warmte. De problemen met de toepassing van het niet-meer-dan-anders
beginsel houden verband met het ontbreken van een eenduidige grondslag voor
de berekening van de warmteprijs. Er bestaat onduidelijkheid over welke prijs
voor gas als referentie moet dienen voor de berekening van de warmteprijs.
Het wetsvoorstel voorziet in een bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regeling uit te werken wettelijk kader voor bepaling van de warmteprijs. Met
inachtneming van dit wettelijk kader wordt door de directeur van de Dienst
uitvoering en toezicht Energie jaarlijks een maximumprijs vastgesteld voor
levering van warmte door een vergunninghouder aan kleinverbruikers. Met deze
regeling wordt voorzien in een eenduidige wettelijke grondslag voor de berekening
van de warmteprijs. Daarmee zullen problemen over toepassing
van het niet-meer-dan-anders beginsel (referentieprijs) tot het verleden gaan
behoren.Opgemerkt wordt dat het niet-meer-dan-anders beginsel op grond van de
tussen de overheid en de warmteleveranciers en producenten gesloten subsidie-
en leenovereenkomsten momenteel reeds geldt. De schommelingen van de gasprijs
zijn niet het gevolg van de liberalisering van de energiemarkt, maar zijn
ook thans reeds een bekend fenomeen. Bij de toepassing van het niet-meer-dan-anders
beginsel wordt bij de toepassing van het niet-meer-dan-anders beginsel ook
nu al met schommelingen van de gasprijs rekening gehouden. Welke methode het
meest aangewezen is om met fluctuaties van de gasprijs het beste rekening
te houden is een kwestie die wordt overgelaten aan de lagere wetgever, opdat
deze de meest geschikte methodiek bij algemene maatregel van bestuur kan verankeren.c. NoodleverancierArtikel 7 betreft de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken
om een noodleverancier aan te wijzen indien een andere leverancier niet langer
in staat is om warmte te leveren. Het doel van dit middel is de continuïteit
van warmtelevering aan de kleinverbruiker te garanderen. Gelet op de afhankelijkheid
van de leveranciers van één lokale warmteproducent is het de
vraag of de bevoegdheid tot het aanwijzen van een noodleverancier een effectief
instrument kan zijn. Het aanwijzen van een noodleverancier bij faillissement
van een producent lost het probleem van het wegvallen van warmte niet op.
Ook het aanwijzen van een noodproducent zal in de meeste gevallen door het
ontbreken van een aansluiting van de noodproducent op een warmtenet onvoldoende
zijn. Volgens de Raad is het effectiever om een verplichting voor zowel producent
als leverancier op te nemen om het gemeentebestuur te informeren over een
voorgenomen beëindiging van warmteproductie of -levering. Hierdoor wordt
het gemeentebestuur met de betrokkenen in staat gesteld om naar een alternatief
te zoeken. De Raad adviseert in het kader van de noodregeling op de problematiek
van het staken van warmtevoorziening door een producent in te gaan en hiervoor
een effectieve oplossing te bieden.c. Ten aanzien van deze opmerking van de Raad van State wordt verwezen
naar hetgeen reeds is opgemerkt door de initiatiefnemers bij onderdeel 3a.4. Ervaringen met bescherming van energieafnemersOok bij de levering van gas en elektriciteit bestaat een groep afnemers
die geen keuzemogelijkheid heeft. Zij worden beschermd door de Elektriciteitswet
1998 en de Gaswet, in zoverre dat alleen leveranciers met een leveringsvergunning
aan hen, de zogenaamde beschermde afnemers, mogen leveren. De bescherming
van deze groep wordt evenwel geleidelijk afgebroken. Zo vallen sinds 1 januari
2002 kleinverbruikers van groene stroom niet meer onder de groep van beschermde
afnemers en geldt reeds het regime van vergunningen uit hoofdstuk 8, paragraaf 1a,
van de Elektriciteitswet 1998 respectievelijk hoofdstuk 5, paragraaf 5.3,
van de Gaswet. Dit regime houdt in dat het verboden is om zonder vergunning
elektriciteit respectievelijk gas te leveren aan kleinverbruikers. Voorgesteld
wordt om vanaf 1 juli 2004 op basis van de Elektriciteitswet 1998
en de Gaswet de bescherming van de kleinverbruikers ook voor grijze stroom
en gas in het vergunningenstelsel te zoeken.Het belangrijkste verschil tussen de markt voor levering van warmte en
de gas- en elektriciteitsmarkt is het al dan niet bestaan van concurrentie.
Voor gas en elektriciteit zijn er diverse producenten, zowel binnen als buiten
Nederland. Leveranciers kunnen dankzij een nationaal netwerk deze energievormen
bij concurrerende producenten inkopen. Bij warmtelevering is er over het algemeen
slechts één lokale producent, waaraan de leverancier gebonden
is. De levering van warmte aan kleinverbruikers is meer dan elektriciteit
en gas gebonden aan lokale distributienetten, zonder keuzevrijheid voor de
afnemers.De vraag is of uit de lotgevallen van de beschermde afnemers onder de
Elektriciteits- en de Gaswet lering kan worden getrokken voor de bescherming
van de kleinverbruikers onder een Warmtewet; in het bijzonder of de oplossing
van de twee door de initiatiefnemers gesignaleerde problemen betreffende warmtelevering
inderdaad moet worden gezocht in wettelijke bescherming, zoals de indieners
van het wetsvoorstel voorstaan, of in bijvoorbeeld het scheppen van concurrentie
tussen restwarmteproducenten. De memorie van toelichting zou
moeten ingaan op de ervaringen die reeds zijn opgedaan met de bescherming
van de zogenaamde beschermde afnemers op de elektriciteits- en gasmarkt, daarbij
onderscheid makend tussen de reeds geliberaliseerde markt voor groene en de
binnenkort te liberaliseren markt voor grijze stroom en gas.4. De markten voor elektriciteit en gas zijn op belangrijke punten verschillend
van de markt voor warmte. In tegenstelling tot de situatie bij gas en elektriciteit
is de gehele keten van productie en levering van warmte vanuit een oogpunt
van doelmatigheid (beperking kosten) zoveel mogelijk op elkaar afgestemd.
Bij een warmteproject is dan ook, zoals de Raad van State zelf ook aangeeft,
over het algemeen slechts sprake van één producent respectievelijk
één leverancier die voor een betrouwbare levering van warmte
aan kleinverbruikers van elkaar afhankelijk zijn. Kleinverbruikers hebben
in de praktijk dan ook geen keuzevrijheid van leverancier. In de elektriciteitsen
gasmarkt is sprake van verschillende aanbieders (producenten, importeurs,
leveranciers, handelaren) en een grote groep van afnemers. Door de aanwezigheid
van een landelijk netwerk kan een (inter)nationale markt ontstaan waarop aanbieders
en afnemers met elkaar in contact treden en met elkaar handelen. In zo'n markt
kan concurrentie worden ingevoerd. Voor warmte is een vraaggestuurde markt,
zoals bij elektriciteit en gas het geval is, naar het oordeel van de initiatiefnemers
geen praktisch haalbare optie. Het lokale karakter van warmteprojecten staat
invoering van concurrentie tussen producenten en leveranciers in de weg. Vanwege
de grote verschillen tussen de elektriciteits- en gasmarkt enerzijds en de
warmtemarkt anderzijds zien de initiatiefnemers niet in welke lessen kunnen
worden geleerd uit de ervaringen op de elektriciteits- en gasmarkt die kunnen
worden doorgetrokken naar de warmtemarkt.5. AlternatievenDe oorzaak van de problemen die de initiatiefnemers signaleren is volgens
de Raad het ontbreken van een warmtemarkt. Vanwege milieuoverwegingen worden
door de indieners alternatieven zoals het vergroten van de keuzemogelijkheid
voor kleinverbruikers, door bijvoorbeeld het aanleggen van een gasnet, niet
als oplossing gezien.1De leveranciers die nu warmte leveren, krijgen van rechtswege een vergunning,
waarmee op hem een leveringsplicht komt te rusten.De Raad acht een permanente verplichting van producenten respectievelijk
leverancier om warmte ter beschikking te stellen respectievelijk te leveren
tegen niet-kostendekkende prijzen, die dan direct of indirect zouden moeten
worden gesubsidieerd door de gemeenschap, een bijzonder zwaar middel.Het is de Raad opgevallen dat het wetsvoorstel blijkens de hiervoor aangehaalde
passage uit de memorie van toelichting2 de bestaande
situatie als uitgangspunt neemt en dat niet is onderzocht of de gerezen problemen
op een andere wijze kunnen worden opgelost: bijvoorbeeld door het creëren
van concurrentie tussen restwarmteproducenten (via een veiling). Ook moet
de gedachte aan overschakeling op gas dan wel elektriciteit niet op voorhand
uitgesloten worden. Hetzelfde geldt voor de overheveling van de warmtevoorziening
naar de publieke sector. De Raad adviseert de toelichting op al deze punten
aan te vullen.5. Zoals aangegeven (zie onderdeel 3a) zal in het wetsvoorstel een procedure
worden opgenomen op grond waarvan bij een warmteproject betrokken partijen
met elkaar in overleg (kunnen) treden, teneinde te komen tot alternatieven
die kunnen leiden tot beëindiging van de leveringsplicht. Deze alternatieven
kunnen inhouden dat verplichtingen van een producent of een vergunninghoudende
leverancier aan een andere producent en/of leverancier worden overgedragen.
Zo kan worden gedacht aan een situatie waarbij de productie van warmte door
de vergunninghoudende leverancier, al dan niet gecombineerd met een financiële
tegemoetkoming van een der andere partijen, zelf ter hand wordt genomen. Een
mogelijkheid is ook dat de overheid er voor kiest de warmteproductie en/of
levering van de producent en de warmteleverancier over te nemen. Beëindiging
van voor de overheid kostbare financiële regelingen, zoals de in artikel
7 Overgangswet elektriciteitsproductiesector bedoelde compensatie voor verliezen
op stadsverwarmingsprojecten, zou hiervoor een reden kunnen zijn. Ook de door
de Raad van State gesuggereerde veiling (georganiseerd door de bij een warmteproject
betrokken partijen) kan een optie zijn. Doordat partijen bij
beëindiging van de warmteproductie of warmtelevering een financiële
bijdrage moeten leveren aan de kosten die zijn gemoeid met de aanleg van een
gasnet bestaat er bij deze personen een sterke prikkel om te zoeken naar de
meest optimale oplossing voor productie en levering van warmte aan kleinverbruikers.
Immers, bij een alternatieve, meer kostenefficiënte oplossing kunnen
alle betrokkenen de door hun te dragen kosten van aanleg van een gasnet vermijden.
De in het wetsvoorstel op te nemen procedure draagt daarmee bij aan de meest
doelmatige uitvoering van de verplichting tot levering van warmte aan kleinverbruikers.6. Verhouding tot andere wettena. De directeur Dienst uitvoer en toezicht energie (Dte) is belast met
het toezicht op de Warmtewet op basis van eigen bevoegdheden. Omdat de materie
samenhangt met de mededingingsregels is het voorts niet uitgesloten dat de
directeur-generaal van de Nma en de directeur Dte gelijktijdig een procedure
beginnen tegen dezelfde gedraging.1 De indieners
zullen in het wetsvoorstel een regeling voor de samenloop moeten opnemen.
Zij zouden zich daarbij moeten aansluiten bij het voorontwerp voor de vierde
tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)2
en in de toelichting mededelen dat de voorgestelde bepalingen zo nodig zullen
worden aangepast aan het binnenkort te verwachten wetsvoorstel vierde tranche.a. Aan de directeur van de Dte zijn verschillende handhavingsbevoegdheden
toegekend. Op grond van de Warmtewet krijgt de directeur van de Dte de bevoegdheid
tot het geven van bindende aanwijzingen (artikel 12 lid 1), het opleggen van
een last onder dwangsom (artikel 13) en het geven van een opdracht voorzieningen
te treffen in verband met het waarborgen van een betrouwbare levering van
warmte aan kleinverbruikers (artikel 2 lid 4 en artikel 8 leden 1 en 2). Een
dergelijke opdracht kan worden gehandhaafd door bestuursdwang (artikelen 2
lid 5 en 8 lid 3). Deze bevoegdheden hebben het karakter van «preventieve
sancties», in het voorontwerp van de Vierde Tranche Algemene wet bestuursrecht
aangeduid als «herstelsancties». Door de initiatiefnemers is afgezien
van het opnemen in het wetsvoorstel van een aan de directeur van de Dte toegekende
bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. De in het wetsvoorstel
opgenomen wettelijke bepalingen hebben tot doel de kwetsbare kleinverbruikers
te beschermen tegen eventueel misbruik door een warmteleverancier van zijn
economische machtspositie. Misbruik van een economische machtspositie en daarmee
(tevens) overtreding van een in de Warmtewet opgenomen bepaling, bijvoorbeeld
door overtreding van de in artikel 3 lid 3 geregelde maximumprijs voor warmte,
betreft naar het oordeel van de initiatiefnemers een zeer ernstig delict,
dat niet alleen met een geldboete, maar in voorkomend geval ook met gevangenisstraf
moet kunnen worden bestraft. Om deze reden is in het wetsvoorstel de mogelijkheid
van strafrechtelijke handhaving op grond van de Wet economische delicten (WED)
opgenomen. Vervolging op grond van de WED is evenwel een bevoegdheid van de
Officier van Justitie en niet van de directeur van de Dte. De directeur-generaal
van de NMa is op grond van de Mededingingswet bevoegd bij overtreding van
het verbod op misbruik van een economische machtspositie (artikel 24 Mw) een
bestuurlijke boete op te leggen. Een bestuurlijke boete heeft het karakter
van een punitieve sanctie. Bij overtreding van een in de Warmtewet opgenomen
bepaling, zoals het niet-nakomen van de in artikel 3 lid 1 opgenomen leveringsplicht
van warmte aan kleinverbruikers, kan tevens sprake zijn van misbruik door
de vergunninghoudende leverancier van zijn economische machtspositie. In voorkomend
geval zijn zowel de directeur van de Dte op grond van de Warmtewet en de directeur-generaal
van de NMa op grond van de Mededingingswet tegen de overtreder (de vergunninghoudende
leverancier) op te treden. Het karakter van de door de directeur van de Dte
op te leggen sanctie, bijvoorbeeld een bindende aanwijzing of een last onder
dwangsom, en de door de directeur-generaal NMa op te leggen bestuurlijke boete
is verschillend. De door de directeur van de Dte op te leggen sanctie heeft
als inzet te komen tot opheffing van de schending van de in de Warmtewet opgenomen
wetsbepaling (reparatoire sanctie). De door directeur-generaal van de NMa
op te leggen bestuurlijke boete heeft tot doel het gedrag van de overtreder
te bestraffen (punitieve sanctie). In het bestuursrecht is het niet gebruikelijk
om bij wet te voorzien in een samenloopregeling, indien zicheen situatie kan voordoen waarbij tegen een zelfde overtreding door twee
verschillende bestuursorganen met ieder hun eigen bevoegdheden, die naar hun
aard verschillen (reparatoire sanctie versus punitieve sanctie), gelijktijdig
wordt opgetreden. In dit kader wordt onder meer verwezen naar de Elektriciteitswet
1998 en de Gaswet, waarin ook sprake kan zijn van samenloop van een door de
directeur van de Dte op te leggen «reparatoire sanctie» (last
onder dwangsom) en een door de directeur-generaal van de NMa op te leggen
bestuurlijke boete, maar waarbij in beide wetten evenmin in een samenloopregeling
is voorzien. Voor zover afstemming wenselijk en noodzakelijk mocht zijn is
het aan de directeur van de Dte en de directeur-generaal van de NMa om in
goed onderling overleg te komen tot afspraken over samenloop van bevoegdheden.
Een goed voorbeeld van dergelijke afspraken is te vinden in de door de genoemde
bestuursorganen gezamenlijk opgestelde «Beleidsregels van de directeur-generaal
van de NMa en de directeur Dte met betrekking tot de samenwerking bij de behandeling
van verzoeken om geschillenbeslechting op grond van de Elektriciteitswet 1998
en de Gaswet».1Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de door de Raad van State aangeduide
samenloopregeling, als opgenomen in artikel 5.4.1.4 van het Voorontwerp van
de Vierde Tranche van de Algemene wet bestuursrecht, betrekking heeft op een
samenloop van een bestuursrechtelijke (punitieve) sanctie, een bestuurlijke
boete, en een strafrechtelijke sanctie. Een dergelijke samenloop van bevoegdheden
is, zoals aangegeven, in de relatie directeur van de Dte – directeur-generaal
van de NMa evenwel niet aan de orde.Op grond van bovenstaande overwegingen zien de initiatiefnemers geen reden
de aanbeveling van de Raad van State tot het in het wetsvoorstel opnemen van
een samenloopregeling omtrent bevoegdheden van de directeur van de Dte en
de directeur-generaal van de NMa over te nemen.b. Het wetsvoorstel tot omvorming van de Nma tot een zelfstandig bestuursorgaan
vervangt in de Elektriciteitswet 1998 de functie van «directeur Dte»
door de raad van bestuur van de Nma.2 De Minister
van Economische Zaken heeft de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
inmiddels verzocht de behandeling van dit wetsvoorstel voort te zetten.3 De Raad neemt aan dat aanneming van dat wetsvoorstel
gevolgen heeft voor de bevoegdheidstoedeling als voorgesteld in het onderhavige
wetsvoorstel. De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe
de twee wetsvoorstellen zich tot elkaar verhouden.b. Momenteel is nog onduidelijk of de Eerste Kamer gevolg zal geven aan
het verzoek van de Minister van Economische Zaken, neergelegd in zijn brief
van 7 november 2003 (EK 2003/2004, 27 629, nr. A), om tot voortgezette
behandeling van het wetsvoorstel tot omvorming van de NMa tot een zelfstandig
bestuursorgaan over te gaan. Tot op heden heeft de Eerste Kamer zich op het
standpunt gesteld dat het wetsvoorstel moet worden betrokken bij de uitkomsten
van de evaluatie van de Mededingingswet, zoals thans aanhangig bij de Tweede
Kamer. De verwachting is dat in dit kader de Tweede Kamer (wederom) zal spreken
over de positie van de NMa, waarbij ook status van «zelfstandig bestuursorgaan»
naar alle verwachting ter discussie zal worden gesteld. Er is dus nog onduidelijkheid
of, en zo ja op welke termijn het wetsvoorstel tot omvorming van de NMa tot
zelfstandig bestuursorgaan door de Eerste Kamer zal worden behandeld.Indien het wetsvoorstel tot omvorming van de NMa tot zelfstandig bestuursorgaan
wordt aangenomen door de Eerste Kamer zal de uitvoering en het toezicht op
de Warmtewet worden opgedragen aan de raad van bestuur van de NMa. Daarmee
wordt het toezicht op de Warmtewet opgedragen aan een toezichthouder die de
status van zelfstandig bestuursorgaan heeft. In de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel is aangegeven dat de kwetsbare positie waarin kleinverbruikers
zich bevinden een duidelijke ministeriële verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van de Warmtewet rechtvaardigt.4
Met dit uitgangspunt, zoals de Raad van State terecht in zijn advies signaleert,
is toekenning aan de toezichthouder op de Warmtewet van de status van een
zelfstandig bestuursorgaan onverenigbaar. Immers, de status van zelfstandig
bestuursorgaan die de toezichthouder krijgt resulteert in een beperking van
de ministeriële verantwoordelijkheid van de Minister van Economische
Zaken voor de wijze waarop de toezichthouder (raad van bestuur van de NMa)
uitvoering geeft aan zijn in de Warmtewet opgenomen taken. Indien het wetsvoorstel tot omvorming van de NMa door de Eerste Kamer onverhoopt
mocht worden aangenomen zal door middel van een daartoe strekkende wijziging
van het wetsvoorstel dan ook worden bevorderd dat de ministeriële verantwoordelijkheid
volledig wordt hersteld.7. Artikelsgewijsa. Het begrip warmte is niet gedefinieerd. Levering van warmte wordt gedefinieerd
als de aflevering van warmte aan kleinverbruikers (artikel 1, eerste lid,
onder d). Volgens de memorie van toelichting wordt onder levering van warmte
verstaan de fysieke beschikbaarstelling van warmte geschikt voor huishoudelijke
doeleinden aan kleinverbruikers.1 Het blijft
onduidelijk wat precies onder warmte wordt verstaan. Het wetsvoorstel zal
in een definitie van warmte moeten voorzien met onder meer een minimumtemperatuur
van het te leveren warme water.a. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid is het inderdaad wenselijk in
het wetsvoorstel een definitie van «warmte» op te nemen. In navolging
van de Raad van State wordt in artikel 1 van het wetsvoorstel een definitie
van «warmte» opgenomen.b. In het artikel 7 wordt de bevoegdheid voor de Minister van Economische
Zaken gecreëerd om een noodleverancier aan te wijzen. Het wetsvoorstel
geeft niet aan welke middelen de minister ter hand staan om de naleving door
een noodleverancier af te dwingen. De Raad acht dit een gemis.b. Uit artikel 7 lid 1, tweede volzin, volgt dat (ook) voor een noodleverancier
de in artikel 3 van het wetsvoorstel opgenomen verplichting gelden. Deze verplichtingen
houden onder meer in dat de noodleverancier de verplichting heeft te zorgen
voor een betrouwbare levering van warmte aan kleinverbruikers tegen redelijke
prijzen en voorwaarden en een goede kwaliteit van dienstverlening. Teven is
de noodleverancier gebonden aan de op grond van artikel 3 lid 3 vastgestelde
maximumprijs. Niet valt in te zien, waarom een noodleverancier geen correcte
uitvoering zou geven aan zijn wettelijke verplichtingen. Immers, uit artikel
7 lid 3 volgt dat de noodleverancier voor de hem opgedragen wettelijke taken
een door de rijksoverheid te betalen vergoeding krijgt. Mocht de noodleverancier
desalniettemin onvoldoende uitvoering geven aan zijn wettelijke taken, dan
kan de directeur van de Dte op grond van artikel 12 lid 1 aan de noodleverancier
een bindende aanwijzing tot naleving van de wet geven. Overtreding van een
bindende aanwijzing is een stafbaar feit (economisch delict) en kan worden
afgedwongen door een last onder dwangsom. Mocht de betreffende noodleverancier,
desondanks volharden in zijn weigering uitvoering te geven aan zijn wettelijke
taken, dan biedt artikel 7 lid 1 van het wetsvoorstel de Minister van Economische
Zaken de mogelijkheid een andere (vergunninghoudende) leverancier als noodleverancier
aan te wijzen. Naar het oordeel van de initiatiefnemers voorziet het wetsvoorstel
dan ook in voldoende mogelijkheden om de aangewezen noodleverancier er toe
te bewegen een correcte uitvoering te geven aan zijn wettelijke taken.c. Artikel 10 regelt de informatieplicht voor producenten, leveranciers
en afnemers. Niet duidelijk is waarom er een informatieplicht voor afnemers
bestaat. De leverancier is immers reeds verplicht om een aparte boekhouding
van de warmtelevering bij te houden, waarin alle relevante gegevens van de
afnemers staan.2c. In het door de Minister van Economische Zaken op te stellen energierapport
dient een specifieke paragraaf te worden opgenomen met betrekking tot het
beleid aangaande de warmtesector. Dit beleid is niet alleen beperkt tot levering
van warmte aan kleinverbruikers, maar betreft de gehele warmtevoorziening,
dus ook de levering van warmte aan andere afnemers (zakelijke verbruikers).
Voor het opstellen van energierapport moet de Minister van Economische Zaken
kunnen beschikken over de informatie nodig voor het ontwikkelen van beleid.
Om deze reden strekt de in artikel 10 opgenomen informatieplicht zich uit
over alle afnemers.d. De directeur Dte heeft de bevoegdheid om een bindende aanwijzing te
geven in verband met de naleving van het wetsvoorstel (artikel 12). Niet duidelijk
is waarom deze ingrijpende bevoegdheid is opgenomen. Tevens dienen de mogelijke
geadresseerden te worden geëxpliciteerd.d. De initiatiefnemers wijzen er op dat het instrument van de «bindende
aanwijzing tot naleving van de wet» niet nieuw is. In artikel 5 lid
6 van de Elektriciteitswet 1998 is ook reeds een identieke bevoegdheid opgenomen.
Ook in de Gaswet zal een dergelijke «bindende aanwijzing» worden
opgenomen.1 De in de Warmtewet opgenomen bevoegdheid
tot het geven van een «bindende aanwijzing tot naleving van deze wet»
is derhalve geen onbekend instrument. Vanuit een oogpunt van harmonisatie
van wetgeving is de formulering van de in artikel 12 lid 1 opgenomen bevoegdheid
tot het geven van een bindende aanwijzing afgestemd op de Elektriciteitswet
1998 en de Gaswet.Een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is de «eigen verantwoordelijkheid
van de warmteleverancier».2 Als bij uitstek
deskundige partij moet de warmteleverancier de ruimte worden gelaten te kiezen
voor de meest doelmatige invulling van zijn verplichting om te zorgen voor
een betrouwbare levering van warmte aan kleinverbruikers tegen redelijke prijzen
en voorwaarden en een goede kwaliteit van dienstverlening. Om de «eigen
verantwoordelijkheid van de warmteleverancier» voldoende ruimte te geven
voorziet het wetsvoorstel op verschillende plaatsen in algemeen geformuleerde
verplichtingen (vage normen), zoals de in de artikelen 2 lid 3 en 3 lid 1
opgenomen verplichting om «redelijke voorwaarden» te hanteren.
Met een bindende aanwijzing kunnen deze algemeen geformuleerde verplichtingen
door de directeur van de Dte nader worden geconcretiseerd. Blijkens inmiddels
vaste jurisprudentie van het CBB heeft een bindende aanwijzing namelijk tot
doel om degene tot wie zij zich richt een verplichting op grond van de wet
op te leggen of de aard en omvang van een reeds op de betrokkene rustende
wettelijke verplichting op bindende wijze af te bakenen.3 Daarmee is het instrument van de bindende aanwijzing bij uitstek geschikt
om de algemeen geformuleerde verplichtingen in voorkomend geval nader invulling
te geven. Door de bindende aanwijzing kunnen de belangen van kleinverbruikers,
ondanks het feit dat de op een warmteleverancier rustende verplichting (op
onderdelen) in algemene zin zijn geformuleerd, op effectieve wijze door de
toezichthouder worden beschermd, zonder dat afbreuk behoeft te worden gedaan
aan het uitgangspunt dat de warmteleverancier in eerste instantie zelf verantwoordelijk
is voor de wijze waarop hij invulling wenst te geven aan zijn verplichtingen.Daarnaast is ook het belang van een effectieve rechtsbescherming van kleinverbruikers
voor de initiatiefnemers een belangrijke overweging geweest om in het wetsvoorstel
een bevoegdheid tot het geven van een bindende aanwijzing op te nemen. In
de memorie van toelichting is op dit punt reeds uitvoerig ingegaan.4Het wetsvoorstel legt aan producenten en leveranciers (personen bedoeld
in artikel 2 lid 2 en vergunninghouders) een aantal wettelijke verplichtingen
op. Deze in de wet opgenomen wettelijke verplichtingen kunnen door een in
artikel 12 bedoelde bindende aanwijzing door de directeur van de Dte worden
gehandhaafd. Geadresseerden van een bindende aanwijzing kunnen derhalve zijn
producenten, de in artikel 2 lid 2 bedoelde leveranciers en de vergunninghoudende
leveranciers.e. In het wetsvoorstel ontbreekt een verjaringstermijn voor verbeurde
dwangsommen. De Raad adviseert hierin te voorzien door artikel 5:35 Awb van
overeenkomstige toepassing te verklaren.e. De aanbeveling van de Raad van State is overgenomen. Artikel 13 van
het wetsvoorstel wordt aangevuld met een bepaling op grond waarvan artikel
5:35 Awb van overeenkomstige toepassing wordt verklaard.f. Overtredingen van een aantal artikelen is op grond van artikel 19 aangemerkt
als economisch delict. Overtreding van artikel 10, dat de informatieverstrekking
aan de minister regelt, behoort hiertoe. Het derde lid van artikel 10 bevat
een verplichting voor de minister om de verkregen informatie uitsluitend voor
de uitoefening van zijn wettelijke taak te gebruiken. Overtreding van artikel 10, derde lid, kan niet op basis van de Wet op de economische
delicten strafbaar gesteld worden. Het college adviseert artikel 19 hieraan
aan te passen.f. De suggestie van de Raad van State is overgenomen.g. Artikel 21 stelt dat provinciale staten en de gemeenteraad niet bevoegd
zijn de levering van warmte in het belang van de energievoorziening aan regels
te binden. De Raad acht het wenselijk de memorie van toelichting aan te vullen
met de vermelding om welke regels het hier gaat. Daarnaast raadt de Raad aan
in te gaan op de in te gaan op de verhouding van artikel 21 tot de vrijheid
van gemeentebesturen om een eigen energie-infrastructuur te kiezen.g. In het wetsvoorstel zijn regels opgenomen waaraan leveranciers van
warmte moeten voldoen. De op een leverancier rustende verplichtingen, zijnde
het zorgen voor een betrouwbare levering van warmte tegen redelijke prijzen
en voorwaarden en een goede kwaliteit van dienstverlening, zijn in algemene
zin geformuleerd, opdat voldoende ruimte wordt gelaten aan een warmteleverancier
op de meest doelmatige wijze invulling te geven aan zijn wettelijke verplichtingen.
Daarmee wordt invulling gegeven aan het aan het wetsvoorstel (mede) ten grondslag
liggende uitgangspunt van de «eigen verantwoordelijkheid van de leverancier».
Het is ongewenst dat lagere overheden door het stellen van regels, opgenomen
in verordeningen, de bewust door de wetgever aan de leverancier gelaten vrijheid
op eigen wijze invulling te geven aan zijn wettelijke verplichtingen alsnog
zou beperken. Het wetsvoorstel laat bij een warmteproject betrokken partijen,
waarbij in het bijzonder moet worden gedacht aan producenten en warmteleveranciers,
uitdrukkelijk de ruimte te kiezen voor een alternatieve invulling van een
warmteproject (zie artikel 6). Het is ongewenst dat lokale overheden bij verordening
regels kunnen stellen waarmee op voorhand bepaalde mogelijke alternatieven
worden uitgesloten. De wet laat voor het bij verordening stellen van regels
die betrekking hebben op de levering van warmte dan ook niet toe. Dit laat
onverlet dat lokale overheden uiteraard wel bevoegd blijven regels te stellen
ten aanzien van andere belangen die aan de warmtesector kunnen raken, zoals
ruimtelijke ordening en milieu.De aan lokale overheden in artikel 20 Elektriciteitswet 1998 gelaten bevoegdheid
om een eigen infrastructuur, zoals de aanleg van een warmtenet, te kiezen
wordt door het voorliggende wetsvoorstel niet gewijzigd. De Warmtewet richt
zich op bescherming van de gebonden kleinverbruikers tegen (mogelijk) misbruik
door een warmteleverancier van zijn monopolie. Zoals in de memorie van toelichting
reeds uiteengezet is er in het wetsvoorstel bewust vanaf gezien regels te
stellen ten aanzien van de aanleg van een warmtenet (of een andere energie-infrastructuur).8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het
advies behorende bijlage.De Vice-President van de Raad van State,H.D. Tjeenk Willink8. De door de Raad van State gemaakte redactionele kanttekeningen zijn
overgenomen, met uitzondering van de onder het tweede streepje opgenomen aanbeveling
om in artikel 3 lid 1 de zinsnede «aan personen aangesloten op zijn
warmtenet» te laten vervallen. Met deze zinsnede wordt tot uitdrukking
gebracht dat op de vergunninghoudende leverancier geen aansluitplicht rust.
De in dit artikel genoemde op de vergunninghoudende leverancier rustende verplichtingen
zijn immers alleen van toepassing op kleinverbruikers die al zijn aangesloten
op het warmtenet. Uit het laten vervallen van genoemde zinsnede zou mogelijk
kunnen worden afgeleid dat op de vergunninghoudende leverancier een aansluitplicht
zou rusten. Dit is echter niet de bedoeling.Ten HoopenHesselsBijlage bij het advies van de Raad van State van 26 januari 2004,
no.W10.03.0392/II met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Voorstel van wet– In artikel 2, vierde lid, «persoon» de eerste keer
vervangen door: natuurlijk persoon of een rechtspersoon als.– In artikel 3, eerste lid, «aan personen aangesloten op zijn
warmtenet» laten vervallen.– In artikel 3, negende lid, «Directeur» met kleine
letters schrijven.– In artikel 6, tweede lid, onder a, «een verplichting»
vervangen door: de verplichtingen».– In artikel 6, tweede lid, onder b, «de in de vergunning
opgenomen voorschriften» vervangen door: de aan de vergunning verbonden
voorschriften.– In artikel 6, vierde lid, laten vervallen: van Economische Zaken.– In artikel 16, tweede lid, «Tweede Wetboek» vervangen
door: Tweede Boek van het Wetboek.– In artikel 17, tweede lid, «artikel 3 lid 3» vervangen
door: artikel 3, derde lid.– In artikel 20 «levering van warmte aangemerkt als werken
van algemeen nut» vervangen door: levering van warmte, aangemerkt als
openbare werken van algemeen nut.– In artikel 21 «Provinciale Staten» vervangen door:
Provinciale staten.Memorie van toelichting– In de toelichting de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht
energie éénmaal voluit aanduiden met afkorting, en daarna consequent
deze afkorting in de toelichting gebruiken.– In de toelichting overal de verwijzingen naar artikelleden voluit
schrijven.In de toelichting de Minister van Economische Zaken aldus aanduiden.XNoot1Zie bijvoorbeeld memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 1. Inleiding,
tweede en zesde alinea.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 1. Inleiding, zesde alinea.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 6. Samenhang met andere
wetten, vierde en vijfde alinea.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf II (Artikelen), Artikel 6.XNoot1TK 2002/2003, 29 023, nr. 1, blz. 30.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf II (Artikelen), Artikel 3, derde tot
en met tiende lid, tweede alinea.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 1. Inleiding, vijfde
alinea.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 2. Uitgangspunten van
het wetsvoorstel, vierde alinea.XNoot2Zie noot 7.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf I (Algemeen), 6. Samenhang met andere
wetten, vijfde alinea.XNoot2De desbetreffende artikelen van vierde tranche Awb luiden volgens het
voorontwerp uit 1999:Artikel 5.4.1.4 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien
aan de overtreder wegens dezelfde gedraging reeds eerder een bestuurlijke
boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5.4.2.3,
tweede lid, is bekendgemaakt.Artikel 5.4.1.51. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de
overtreder wegens dezelfde gedraging:a. een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting
is begonnen, ofb. het recht tot strafvordering is vervallen ingevolge artikel 74 of 74c
van het Wetboek van Strafrecht, dan wel ingevolge artikel 37 van de Wet op
de economische delicten.2. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, wordt zij aan het
openbaar ministerie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald,
dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden
afgezien.3. Voor een gedraging die aan het openbaar ministerie moet worden voorgelegd, legt
het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien:a. het openbaar ministerie heeft medegedeeld van strafvervolging tegen
de overtreder af te zien, of sedert het voorleggen van de gedraging dertien
weken zijn verstreken en geen reactie van het openbaar ministerie is ontvangen.XNoot1De beleidsregels zijn gepubliceerd in de Staatscourant van vrijdag 31 augustus
2001, nr. 168, blz. 41/42.XNoot2Voorstel van wet houdende wijziging van de Mededingingswet in verband
met het omvormen van het bestuursorgaan van de Nederlandse mededingingsautoriteit
tot zelfstandig bestuursorgaan (Kamerstukken II, 27 639).XNoot3Brief van de Minister van Economische Zaken, d.d. 7 november 2003,
Kamerstukken I 2003/04, 27 629, nr. A, blz. 4.XNoot4TK 2002/2003, 29 048, nr. 3, blz. 8.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf II (Artikelen), Artikel 1, eerste lid,
eerste alinea.XNoot2Artikel 9 van de Warmtewet.XNoot1Zie in dit verband het wetsvoorstel tot wijziging van de Elektriciteitswet
1998 en de Gaswet ter uitvoering van richtlijn nr. 2003/54/EG (PbEG L 176),
verordening nr. 1228/2003 (PbEG L 176) en richtlijn nr. 2003/55/EG (PbEG L
176), alsmede in verband met de aanscherping van het toezicht op het netbeheer
(Wijziging Elektriciteitswet 1998 en Gaswet in verband met implementatie en
aanscherping toezicht netbeheer), (kamerstukken 2003/2004, 29 372, nr.
2), Artikel II, onderdeel TT (wijziging artikel 60 Gaswet). Deze wetswijziging
is voor de Raad van State opvallend genoeg geen reden geweest tot het maken
van enige opmerking (zie voor het advies van de Raad van State over dit wetsvoorstel
kamerstukken TK 2003/2004, 29 372, nr. 4).XNoot2Zie in dit verband de memorie van toelichting, blz. 5/6.XNoot3Zie in dit kader onder meer de uitspraak van het CBB van 28 maart
2003, procedurenummer AWB 03/1 (LJN-nummer: AF7150) en de meer recente uitspraak
van het CBB van 4 februari 2004, procedurenummer AWB 02/1730 (LJN-nummer:
AO4265).XNoot4Zie de memorie van toelichting, bladzijde 7. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29048-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl