Handel in NOx-emissierechten; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29766, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

30-09-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29766 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveI. ALGEMEEN1. Inleiding: aanleiding voor het wetsvoorstel2. Beleidsmatige achtergrond van het instrument handel
in NOx-emissierechten2.1. NMP42.2. Absoluut en relatief plafond3. Internationale verplichtingen tot reductie van de emissies
van NOx3.1. Inleiding3.2. NEC-richtlijn4. De werking van een systeem van handel in NOx-emissierechten4.1. Algemeen4.2. Werkingssfeer4.3. Beschrijving van de werking van het systeem van handel
in NOx-emissierechten5. Beperkingen van het huidige instrumentarium van hoofdstuk
8 Wet milieubeheer6. Verhouding tot relevante Europese regelgeving6.1. Inleiding6.2. IPPC-richtlijn6.2.1. Inleiding6.2.2. Handel in NOx-emissierechten6.2.3. Effectiviteit van handel in NOx-emissierechten
ten opzichte van de IPPC-richtlijn6.2.4. Rekening houden met specifieke omstandigheden van
de inrichting6.2.5. Integrale benadering van de milieugevolgen van
de inrichting6.3. LCP-richtlijn6.4. Afvalverbrandingsrichtlijn6.5. Staatssteun en notificatie als technische maatregel7. Verhouding bestuur emissieautoriteit en het bevoegd
gezag op grond van hoofdstuk 8 Wet milieubeheer8. Het ontstaan van NOx-emissierechten, de
emissievergunning, het emissieverslag, de registratie en de rechtsbescherming8.1. Ontstaan en geldigheid van NOx-emissierechten
en het verkoopplafond8.2. Emissievergunning en emissieverslag8.3. Registratie8.4. Rechtsbescherming bij vergunningverlening8.5. Overgangsregime bij vergunningverlening9. Handhaving9.1. Keuze sancties9.1.1. Beschikken over een emissievergunning9.1.2. Emissieverslag9.1.3. Overschrijding van de emissienorm en saldotekort9.1.4. Meetverplichtingen en overige verplichtingen9.2. Verhouding bestuursrecht en strafrecht9.3. Waarborgen ter voorkoming van fraudeMonitoringEmissieverslagToezichtsstrategieVoorlichting en betrokkenheid bedrijfsleven, verificateurs
en meetbureausGrootschalige proef9.4. Overgangssituatie9.5. Overzicht handhaving10. Lasten en voordelen voor het bedrijfsleven10.1. Inleiding10.2. Administratieve lasten van een systeem van handel
in NOx-emissierechten10.3. Kostenvoordelen voor de industrie van handel in
NOx-emissierechten10.4. Actal11. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsSchema 2: Geschatte cases bestuursrechtelijke rechtsbescherming12. Milieutoets13. Privaatrechtelijke aspecten13.1 Rechtskarakter van een NOx-emissierecht
en wijze van verkrijging13.2. Overgang onder bijzondere titel: overdracht13.3. Registratie13.4. Overgang onder algemene titel13.5. Kopersbescherming13.6. Geldigheid van de NOx-emissierechten13.7. Beperkte overdraagbaarheid NOx-emissierechten13.8. Pand, beslag en vruchtgebruik13.9. Wet toezicht effectenverkeer 199513.10. Fiscale aspecten14. Openbaarheid van milieu-informatie bij handel in NOx-emissierechten14.1. Inleiding14.2. Actieve openbaarheid14.3. Vertrouwelijkheid van milieu-informatie14.3.1 Relativering uitzonderingsgrond bedrijfs- en fabricagegegevens14.3.2. Aan emissiegegevens ten grondslag liggende gegevens14.3.3. Het bedrijfsbelang in de belangenafweging nader
toegelicht15. Ingrijpen in een stelsel van verhandelbare NOx-emissierechten en de eventuele compensatie van de nadelige gevolgen15.1. MDW-werkgroep Verhandelbare rechten15.2. Eigendomsbescherming van artikel 1 Eerste Protocol
EVRM16. Reacties op het voorontwerp16.1. Algemeen16.2. Hoofdlijnen reactiesII. ARTIKELENARTIKEL IOnderdeel AOnderdeel BOnderdeel COnderdeel DArtikel 16.5, tweede lidArtikel 16.10, tweede lidOnderdeel FOnderdeel GOnderdeel HOnderdeel IArtikel 16.47Artikel 16.48Artikel 16.49Eerste en tweede lidDerde en vierde lidArtikel 16.50Artikel 16.51Artikel 16.52Artikel 16.53Artikel 16.54Artikel 16.55Artikel 16.56Eerste lidTweede en derde lidArtikel 16.57Artikel 16.58Artikel 16.59Artikel 16.60Eerste lidTweede lidArtikel 16.61Onderdelen J, K en LArtikel 18.6aArtikel 18.12Artikel 18.16aArtikel IIArtikel IIIArtikel IVOndertekeningIII. BIJLAGEBIJ MEMORIE VAN TOELICHTINGVoorgeschiedenis wetsvoorstel
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29766Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 229 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 766Wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten
in verband met de invoering van een systeem van handel in emissierechten met
het oog op het beperken van de emissies van stikstofoxiden (handel in NOx-emissierechten)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgaveI.ALGEMEEN3   1.Inleiding: aanleiding voor het wetsvoorstel3   2.Beleidsmatige achtergrond van het instrument handel in NOx-emissierechten32.1.NMP432.2.Aboluut en relatief plafond4   3.Internationale verplichtingen tot reductie van de emissies van
NOx73.1.Inleiding7 3.2.NEC-richtlijn7   4.De werking van een systeem van handel in NOx-emissierechten94.1.Algemeen94.2.Werkingssfeer94.3.Beschrijving van de werking van
het systeem van handel in NOx-emissierechten10   5.Beperkingen van het huidige instrumentarium van hoofdstuk 8 Wet
milieubeheer13   6.Verhouding tot relevante Europese regelgeving156.1.Inleiding156.2.IPPC-richtlijn15 6.2.1Inleiding156.2.2.Handel in NOx-emissierechten156.2.3.Effectiviteit van handel in
NOx-emissierechten ten opzichte van de IPPC-richtlijn176.2.4.Rekening houden met specifieke
omstandigheden van de inrichting19 6.2.5.Integrale benadering van de
milieugevolgen van de inrichting196.3.LCP-richtlijn196.4.Afvalverbrandingsrichtlijn20 6.5.Staatssteun en notificatie als
technische maatregel21   7.Verhouding bestuur emissieautoriteit en het bevoegd gezag op grond
van hoofdstuk 8 Wet milieubeheer21   8.Het ontstaan van NOx-emissierechten, de emissieverguning,
het emissieverslag, de registratie en de rechtsbescherming228.1.Ontstaan en geldigheid van NOx-emissierechten en het verkoopplafond228.2.Emissievergunning en emissieverslag248.3.Registratie25 8.4.Rechtsbescherming bij vergunningverlening26 8.5.Overgangsregime bij vergunningverlening27   9.Handhaving289.1.Keuze sancties28 9.1.1.Beschikken over een emissievergunning299.1.2Emissieverslag299.1.3.Overschrijding van de emissienorm
en saldotekort29 9.1.4.Meetverplichtingen en overige
verplichtingen30 9.2.Verhouding tussen bestuursrecht
en strafrecht30 9.3.Waarborgen ter voorkoming van
fraude319.4.Overgangssituatie359.5.Overzicht handhaving35    10.Lasten en voordelen voor het bedrijfsleven3710.1.Inleiding3710.2.Administratieve lasten van een
systeem van handel in NOx-emissierechten37 10.3.Kostenvoordelen voor de industrie
van handel in NOx-emissierechten4010.4.Actal40    11.Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets40   12.Milieutoets42   13.Privaatrechtelijke en fiscale aspecten4213.1.Rechtskarakter van een NOx-emissierecht4213.2.Overgang onder bijzondere titel:
overdracht4313.3.Registratie43 13.4.Overgang onder algemene titel44 13.5.Kopersbescherming4413.6.Geldigheid van de NOx-emissierechten4413.7.Beperkte overdraagbaarheid NOx-emissierechten44 13.8.Pand, beslag en vruchtgebruik45 13.9.Wet toezicht effectenverkeer
199545 13.10Fiscale aspecten45   14.Openbaarheid van milieu-informatie bij handel in NOx-emissierechten4614.1.Inleiding4614.2.Actieve openbaarheid46 14.3.Vertrouwelijkheid van milieu-informatie47 14.3.1.Relativering uitzonderingsgrond
bedrijfs- en fabricagegegevens4714.3.2.Aan emissiegegevens ten grondslag
liggende gegevens47 14.3.3.Het bedrijfsbelang in de belangenafweging
nader toegelicht48 15Ingrijpen in een stelsel van verhandelbare emissierechten en de
eventuele compensatie van de nadelige gevolge4915.1.MDW-werkgroep Verhandelbare rechten49 15.2.Eigendomsbescherming van artikel
1 Eerste Protocol EVRM50    16.Reacties op het voorontwerp5216.1. Algemeen5216.2.Hoofdlijnen reacties52   II. ARTIKELEN55   III.
BIJLAGE BIJ MEMORIE VAN TOELICHTING73   Voorgeschiedenis
wetsvoorstel73I. ALGEMEEN1. Inleiding: aanleiding voor het wetsvoorstelMet dit wetsvoorstel wordt voorzien in de invoering van een systeem van
handel in emissierechten voor stikstofoxiden. Dit systeem is nodig om de emissies
van stikstofoxiden (hierna: NOx) te kunnen reduceren bij grote
industriële inrichtingen met het oog op het bereiken van het emissieplafond
voor NOx op grond van richtlijn nr. 2001/81/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2001 inzake
nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (hierna:
NEC-richtlijn).1 Het wetsvoorstel strekt tot wijziging
van de Wet milieubeheer (hierna: Wm). Aangesloten is bij het ontwerp van de
Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten,2 dat de basis vormt voor de implementatie van richtlijn
nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel
in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn
96/61/EG van de Raad (hierna: EG-richtlijn handel in broeikasgas-emissierechten)
in de Wm.3 De Implementatiewet EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissie-rechten voorziet in de invoering van het nieuwe instrument
handel in broeikasgasemissie-rechten. Hiertoe wordt een nieuw hoofdstuk 16
in de Wm ingevoegd. Daarnaast bevat de Implementatiewet EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten wijzigingen van de hoofdstukken 2, 8, 18, 19
en 20 Wm. Feitelijk vallen voorlopig alleen inrichtingen met broeikasgasinstallaties
die emissies van koolstofdioxiden (hierna: CO2) veroorzaken en
die staan opgesteld in inrichtingen in de zin van de Wm onder de reikwijdte
van deze implementatiewet en de daarop gebaseerde regelgeving.Met dit wetsvoorstel wordt het eerdergenoemde hoofdstuk 16 Wm aangevuld
met een regeling voor nationale handel in emissierechten voor NOx.
Het wetsvoorstel bevat daarnaast wijzigingen van de hoofdstukken 2 (inzake
de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan, de Nederlandse emissieautoriteit)
en 18 Wm, waarin het benodigde handhavingsinstrumentarium wordt geregeld.
Bovendien bevat het een wijziging van de Wet op de economische delicten (hierna:
Wed).Zoals hierboven vermeld dient het wetsvoorstel er toe eisen op te leggen
om aan de internationale NOx-taakstelling te kunnen voldoen. Bedrijven
worden hiertoe, om dit kosteneffectief mogelijk te kunnen maken, in staat
gesteld om de verdeling van de kosten van de maatregelen via de handel in
NOx-emissierechten te verevenen. Het gaat om inrichtingen met installaties,
zijnde vaste technische eenheden die een emissie van NOx veroorzaken
(hierna: NOx-installaties). Hoofdstuk 16 Wm richt zich, net als
hoofdstuk 8 Wm, tot degene die de inrichting drijft (hierna ook wel aangeduid
als emittent).In het kader van het opstellen van dit wetsvoorstel heeft de Staatssecretaris
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) begin 2003
een voorontwerp gepubliceerd, dat voor commentaar is toegezonden aan een groot
aantal instanties en personen.4 In paragraaf 16
wordt een overzicht van de ontvangen commentaren gegeven.2. Beleidsmatige achtergrond van het instrument handel
in NOx-emissierechten2.1. NMP4De beleidsmatige achtergronden van de introductie van het instrument handel in NOx-emissierechten in bredere zin zijn omschreven
in het NMP4 en de daarbij behorende «Notitie Milieubeleid 2002–2006,
Vaste waarden, nieuwe vormen».1 De overwegingen
waarom tot de invoering van handel in NOx-emissierechten is besloten
zijn neergelegd in de brief van 19 februari 2001 aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, waarin de Kamer wordt geïnformeerd over de afspraken
die in december 2000 met de industrie over de invoering van de handel in NOx-emissierechten zijn gemaakt, en waarin concreet is aangegeven welke
taakstelling met de industrie is afgesproken.2De context waarin deze afspraken zijn gemaakt is dat Nederland moet voldoen
aan de taakstelling inzake de reductie van NOx-emissies, die voortvloeit
uit de NEC-richtlijn. De reducties die resulteren uit de NEC-richtlijn zijn
vervolgens aan de belangrijkste economische sectoren toegewezen.3 Op grond van dit nationale NOx-plafond en in lijn met de
afspraken die in december 2000 zijn gemaakt, is het aandeel van de industrie
in die nationale taakstelling vastgesteld op 55 kiloton. Die taakstelling
moet in 2010 zijn bereikt. De afspraak van december 2000 hield onder andere
in dat deze taakstelling op een kosteneffectieve wijze zou worden bereikt
door invoering van een systeem van handel in NOx-emissierechten.
Anders dan bij de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten berust
de uitvoering van de handel in NOx-emissierechten niet op een internationaal
dwingende regeling. De NEC-richtlijn schrijft niet het instrument handel in
NOx-emissierechten als zodanig voor om daarmee de afgesproken reductiedoelstelling
te realiseren. Al bij het NMP3 in 1998, en daarna bij het NMP4 en opnieuw
bij de «Notitie Milieubeleid 2002–2006, Vaste waarden, nieuwe
vormen», hebben verschillende kabinetten hun voornemens tot de invoering
van dit systeem kenbaar gemaakt. Verschillende studies hebben namelijk aangegeven
dat de andere beschikbare instrumenten tekortschieten om de taakstelling inzake
de reductie van NOx-emissies te kunnen verwezenlijken. Met de handel
in NOx-emissierechten is dit naar verwachting wel mogelijk en kan
de realisatie van de taakstelling bovendien worden bewerkstelligd tegen lagere
kosten.In het NMP4 is reeds aangekondigd dat op termijn zal worden bekeken of
het mogelijk is om de binnenvaart ook onderdeel van de handel in NOx-emissierechten te laten zijn. Ook loopt op mondiaal en Europees niveau
al enige tijd de discussie op welke wijze de betrokkenheid van de luchtvaartsector
bij de aanpak van NOx kan worden versterkt. Een positie van deze
sector binnen het systeem van handel in NOx-emissierechten is daarbij
één van de opties. Beide voorbeelden van mobiele bronnen vallen
nu buiten de reikwijdte van hoofdstuk 16 Wm. Ten overvloede wordt er op gewezen
dat de infrastructuur, zoals een weg, voor de handel in NOx-emissierechten
niet als een inrichting of NOx-installatie wordt gezien.2.2. Absoluut en relatief plafondAan een systeem van handel in emissierechten ligt de vraag ten grondslag
hoe de benodigde reducties (of rechten) zo effectief, rechtvaardig en eenduidig
mogelijk kunnen worden verdeeld over de bedrijven. Hierbij kan gekozen worden
voor een absoluut plafond zoals dit voor het systeem van handel in broeikasgasemissierechten
geldt, waarbij een maximum gesteld wordt aan de totale hoeveelheid emissies,
of voor een relatief plafond, waarbij een maximum gesteld wordt aan de emissies
als percentage van het energieverbruik of de productie. Bij de handel in NOx-emissierechten is voor een relatief plafond gekozen. Verschillende
argumenten en overwegingen hebben een rol gespeeld bij deze keuze voor een
relatief plafond. Hierbij zijn niet slechts de overwegingen vanuit de overheid
bepalend geweest, maar ook de mate waarin die overwegingen door
andere partijen konden worden gedeeld. Immers bij de invoering van een nieuw
instrument bepaalt de mate waarin daarvoor draagvlak wordt verkregen in belangrijke
mate ook de kans op een succesvolle invoering ervan. De belangrijkste bij
de uitvoering betrokken partijen, zij het met enkele uitzonderingen, staan
sinds eind jaren negentig al achter deze beleidskeuze.Een eerste belangrijk element om bij NOx voor een relatief
plafond te kiezen, zijn de aanzienlijk reducties die van de industrie worden
gevraagd. In vergelijking met CO2, zijn bij NOx veel
hogere reductieprecentages aan de orde. De hogere reductiepercentages stellen
heel andere eisen aan de verdeling van de benodigde reducties dan in het geval
van de nu nog relatief beperkte reducties van CO2-emissies. Hiermee
komt het accent nog meer te liggen op het vinden van voldoende draagvlak voor
het instrument. Bovendien maakt een dergelijke ambitieuze reductiedoelstelling
als bij NOx het geval is het onderhandelingsproces ingewikkelder
hetgeen eveneens van invloed is op, en een belangrijke overweging vormt bij
de keuze voor een bepaald verdelingssysteem.Een ander belangrijk element dat heeft meegewogen bij de keuze voor een
relatief plafond is, dat sommige bedrijven in het verleden voorop hebben gelopen
bij het reduceren van NOx-emissies ten opzichte van andere bedrijven
in dezelfde sector. Hierbij hebben sommige bedrijven al heel vroeg in de jaren
negentig of zelfs daarvoor al beslissingen genomen waardoor zij relatief veel
minder NOx emitteren dan andere bedrijven in dezelfde sector. Er
zijn dus grote verschillen in de NOx-emissies van vergelijkbare
bedrijven. Bij CO2-emissies daarentegen zijn de verschillen niet
zo groot. De achtergrond daarvan is dat het reduceren van CO2-emissies
zich veelal terugverdient, aangezien de reducties in CO2-emissies
als gevolg van efficiencymaatregelen in belangrijke mate gerelateerd zijn
aan het brandstofgebruik. Dat betekent dat het verschil in toewijzing van
broeikasgasemissierechten bij de bedrijven veel kleiner is, dan bij de toewijzing
van NOx-emissierechten op basis van historische rechten het geval
zou zijn geweest. Dit gegeven zou het proces van verdeling van NOx-emissierechten
in een systeem met een absoluut plafond zwaar belasten. Indien de keuze zou
zijn gemaakt om de toewijzing van de NOx-emissierechten binnen
een absoluut plafond te baseren op historische emissies – zoals dat
bij CO2 is gedaan om de emissierechten te kunnen verdelen –
zou dat gepaard zijn gegaan met een aantal complicerende elementen. Een eerste
vraag zou zijn geweest welk basisjaar of welke basisjaren als referentie zouden
hebben moeten dienen. Bij elke keuze voor het bepaald basisjaar zouden steeds
de meer pro-actieve bedrijven die al in een vroeg stadium emissiereducties
hadden gerealiseerd duidelijk worden benadeeld ten opzichte van de bedrijven
die hun reductiemaatregelen hadden uitgesteld. Daarvoor zouden dan allerlei
correcties kunnen worden doorgevoerd of rekenregels kunnen worden gehanteerd
om de onredelijk geachte verschillen in behandeling of de onredelijke voor-
of nadelen tussen de bedrijven weg te nemen. Hierbij had dan ook nog moeten
blijken of de correctie zelf niet weer opnieuw onrechtvaardigheden met zich
mee zou brengen. Ook moet hierbij worden bedacht dat na de overeengekomen
handelsperiode eenzelfde, complexe onderhandelingstraject opnieuw zou moeten
worden doorlopen. Een overweging bij de keuze voor een relatief plafond is
dan ook dat het aansluit bij de ervaringen en perceptie van rechtvaardigheid
bij overheid en bedrijven, doordat de pro-actieve bedrijven in staat worden
gesteld hun pro-actieve opstelling via de verkoop van rechten «te gelde»
te maken en de bedrijven die achter zijn gebleven met het nemen van maatregelen
rechten moeten kopen. Bovendien maakt elke correctie op het verdelingsschema
binnen een absoluut systeem, die verdeling opnieuw complexer en minder transparant,
met als mogelijk gevolg dat het eindresultaat zo ondoorzichtig
wordt dat het door andere partijen niet wordt vertrouwd of aanvaard. Gelet
hierop is een verdelingsschema dus gebaat bij betrekkelijk eenduidige rekenregels.
Deze zouden echter door sommige bedrijven als onrechtvaardig worden beschouwd
met als gevolg dat die bedrijven zich dan tot de rechter zouden wenden om
alsnog «hun recht» te halen. Het grote voordeel van het onderhavige
systeem met een relatief plafond is dan ook dat de reeks van hierboven vermelde
problemen, die gerelateerd zijn aan de verdeling van de emissierechten, zich
niet zullen voordoen. Hooguit kunnen bij de totstandkoming van de prestatienormen
(een bepaalde hoeveelheid NOx per verbruikte hoeveelheid energie)
zelf, een belangrijk element van dit systeem met een relatief plafond, bezwaren
naar boven komen. Dat zullen echter bezwaren zijn die gericht zijn op de hoogte
van de prestatienormen zelf, en niet zo zeer op een onrechtvaardige uitwerking
daarvan ten opzichte van vergelijkbare bedrijven. Daarnaast vloeit het aantal
NOx-emissierechten dat de bedrijven krijgen per eenheid verbruikte
energie of vervaardigd product rechtstreeks voort uit de wet, zodat ingewikkelde
rechtsbeschermingsvraagstukken zich niet voordoen. Kortom een relatief plafond
is voor de handel in NOx-emissierechten veel beter uitvoerbaar
dan een absoluut plafond, hetgeen uiteraard van groot belang is voor de effectiviteit
van het instrument handel in NOx-emissierechten.Voorts heeft bij de keuze voor een systeem met een relatief plafond in
de vorm van prestatienormen meegewogen dat dit systeem aansluit bij de bestaande
wet- en regelgeving in het kader van hoofdstuk 8 Wm (hierin zijn de concentratiewaarden
van een maximaal toegestane hoeveelheid NOx per kubieke meter rookgas
vastgelegd). Prestatienormen sluiten onder meer aan op het Besluit emissie-eisen
stookinstallaties: milieubeheer A (hierna: BEES A).1Een andere reden is dat met de prestatienorm tegemoet wordt gekomen aan
de wens van het bedrijfsleven om in het systeem van handel in NOx-emissierechten
rekening te houden met productiegroei van individuele bedrijven. Groei maakt
het op zich niet noodzakelijk NOx-emissierechten aan te kopen,
zolang het bedrijf aan de prestatienorm voldoet en daartoe voldoende emissiereducerende
maatregelen worden genomen.Als nadeel van een systeem met een relatief plafond ten opzichte van een
systeem met een absoluut plafond wordt wel naar voren gebracht, dat er in
een systeem met prestatienormen en relatieve plafonds geen zekerheid bestaat
over het halen van de taakstellingen, omdat het afhankelijk is van het energieverbruik
bij de betrokken bedrijven. Op zich zelf bezien is dat juist. In theorie staat
de beoogde uitkomst in een systeem met een absoluut plafond immers vast. Echter,
het is maar de vraag of de doelstelling, gelet op het zeer complexe onderhandelingsproces, in de praktijk uiteindelijk scherper en effectiever kan
worden behaald in een systeem met een absoluut plafond dan in een systeem
met een relatief plafond. Bij diverse systemen met een absoluut plafond blijkt
steevast dat veel tijd en energie besteed wordt aan het vaststellen van de
plafonds per bedrijf, aan het verzamelen van de benodigde basisgegevens, aan
het onderling vergelijkbaar maken van die gegevens en om het komen tot een
eindresultaat dat door alle betrokken partijen wordt aanvaard. In het geval
van de zeer ambitieuze reductiedoelstellingen die bij NOx aan de
orde zijn, moet de vraag worden gesteld wat de uitkomst van het onderhandelingsproces
geweest zou zijn bij een systeem met een absoluut plafond. In het kader van
de effectiviteit van het systeem is voorts van belang te vermelden dat de
prestatienormen tot het jaar 2010 op een zodanig niveau zijn vastgesteld dat
daarmee de reductietaakstelling kan worden verwezenlijkt. Aangezien bij een
relatief systeem de uitkomst inderdaad afhankelijk is van de ontwikkeling
van met name het energieverbruik en de productiegroei van de bedrijven met
procesemissies, is getracht deze onzekerheid zo veel mogelijk te beperken
door bij de vaststelling van de prestatienormen uit te gaan van reële
inschattingen van deze factoren. De vraag is wat de marges van onzekerheid
in de praktijk feitelijk zijn, en of de onzekerheid over dit aspect zo bepalend
moet zijn voor het oordeel over de effectiviteit van handel in NOx-emissierechten.
Per emissie dient gezocht te worden naar het meest effectieve, en dus ook
het best uitvoerbare, systeem. Op voorhand is niet te zeggen dat per definitie
één bepaald systeem het meest effectief is. Geconcludeerd wordt
dat in het geval van een systeem van handel in NOx-emissierechten,
het systeem met prestatienormen duidelijke voordelen biedt tegenover het beperkte
nadeel van onzekerheid over het precieze eindresultaat. Dit geldt temeer daar
de taakstelling voor 2010 moet worden gezien als een tussenstap op de weg
naar duurzame emissieniveaus in 2020 en 2030. De prestatienormen zullen naar
verwachting na 2010 worden bijgesteld om aan de verwachte herziening van de
NEC-richtlijn te kunnen voldoen. De discussie over de hoogte van de NEC-plafonds
zal in 2006 worden afgerond. Overleg over het niveau van de prestatienorm
zal ruim voordien starten.3. Internationale verplichtingen tot reductie van de emissies
van NOx3.1. InleidingHoewel de afgelopen tien jaar bij de bestrijding van NOx-emissies
grote vooruitgang is geboekt, zijn aanzienlijk verdergaande emissiereducties
nodig om te kunnen voldoen aan de door Nederland aangegane internationale
verplichtingen en met het oog op het bereiken van duurzame emissieniveaus
op de langere termijn, die ook internationaal zullen worden vastgesteld. Deze
internationale verplichtingen vloeien voort uit afspraken over plafonds die
in het kader van de Verenigde Naties en de Europese Unie zijn gemaakt ter
bestrijding van grensoverschrijdende luchtverontreiniging. Een van deze emissieplafonds
heeft betrekking op de emissie van NOx. In het Götenborg-protocol
is bepaald dat Nederland in 2010 niet meer dan 266 kton NOx mag
emitteren.1 Dit nationale plafond is in de NEC-richtlijn
aangescherpt tot 260 kton. De Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna:
Commissie) heeft thans het initiatief genomen om te onderzoeken welke reductiedoelstellingen
nodig zijn om aan de luchtkwaliteitsdoelstellingen op de lange termijn te
voldoen. Dit gebeurt in het kader van het zogeheten CAFE-programma (CAFE:
Clean Air For Europe).3.2. NEC-richtlijnDoel van de NEC-richtlijn is de emissies van zwaveldioxide (SO2),
NOx, vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH3)
voldoende te verminderen om de neerslag van verzurende stoffen en de concentraties
in de lucht tot onder de kritische niveaus te brengen. Dat is nodig om de
effecten van deze stoffen op de verzuring, eutrofiëring en vorming van
ozon op leefniveau tegen te gaan of te beperken.Aan het nationale plafond van 260 kton NOx moet uiterlijk in
2010 zijn voldaan. De lidstaten moeten programma's vaststellen waarin wordt
aangegeven op welke wijze zij aan hun verplichting zullen voldoen. Van het
nationale plafond is voor 2010 voor het geheel van de industriële bronnen
een taakstelling van 65 kiloton afgeleid.Voor de grote industriële emittenten
is de taakstelling bepaald op 55 kton in 2010. Ook andere sectoren die NOx-emissies veroorzaken, zoals verkeer en vervoer, zullen de
emissies van NOx moeten verminderen wil Nederland in 2010 beneden
het nationale plafond van 260 kton blijven.De lidstaten zijn vrij in de keuze van de noodzakelijke maatregelen. De
NEC-richtlijn sluit handel in NOx-emissierechten niet uit, maar
doet ook niets af aan richtlijn nr. 96/61/EG van de Raad van 24 september
1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging
(hierna: IPPC-richtlijn) en het daarin vervatte beginsel dat elke inrichting
zelf de op de best beschikbare technieken (hierna: BBT) gebaseerde emissiereducerende
maatregelen moet nemen.1Van de taakstelling van 55 kton in 2010 zijn voor de grote industriële
emittenten prestatie-normen afgeleid (zie de paragrafen 4.3 en 8.1). De «prestatienorm»
is in het kader van hoofdstuk 16 Wm geen norm in de strikte zin van het woord,
maar een verhoudingsgetal dat aangeeft hoeveel NOx-emissierechten
het bedrijf per eenheid energie of product in een emissiejaar opbouwt. Een
bedrijf mag grotere NOx-emissies dan deze prestatienorm veroorzaken,
mits daar voldoende NOx-emissierechten tegenover staan. Dit kan
een bedrijf realiseren door NOx-emissierechten bij te kopen. Veroorzaakt
een bedrijf in een emissiejaar minder NOx-emissies dan het bedrijf
aan NOx-emissierechten opbouwt, dan kan het bedrijf dit verschil
in de vorm van NOx-emissierechten verkopen.De prestatienorm wordt van 2005 tot en met 2010 jaarlijks scherper. Zoals
in de brief van 19 februari 2001 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
is gemeld, is in december 2000 al over de meest belangrijke uitgangspunten
met de industrie overeenstemming bereikt. Daarna is met de industrie intensief
overlegd over de verdere uitwerking van die uitgangspunten. Onderdeel van
de afspraak van 2000 en vervolgens de uitwerkingen met het bedrijfsleven was
dat met het oog op de vaststelling van de prestatienormen voor de periode
2007–2010 in 2006 een evaluatie zou plaatsvinden. Indien bij de evaluatie
in 2006 zou blijken dat de emissiesituatie, afgeleid van het brandstofverbruik
in 2005, zodanig zou zijn dat daaruit de conclusie getrokken zou moeten worden
dat het plafond van 55 kton in 2010 met de vooraf bepaalde prestatienorm van
50 g/GJ2 niet gehaald zou worden, zouden, zo was
afgesproken, de prestatienormen voor de periode 2007–2010 worden aangescherpt.
Onderdeel van die afspraak was dat de prestatienormen in dat geval maximaal
20% ten opzichte van de prestatienorm van 50 g/GJ in 2010 zouden worden aangescherpt
om het realiseren van de taakstelling in 2010 alsnog veilig te stellen.In het kader van de implementatie van de NEC-richtlijn maar ook in het
kader van het streefwaardenproject zijn in de tweede helft van 2003 echter
nieuwe verwachtingen naar voren gekomen over het energieverbruik van de industrie.3 Op grond van deze verkenningen is in overleg met de industrie
begin 2004 vastgesteld dat met de voorgestelde prestatienorm van 50 g/GJ voor
de verbrandingsemissies en de daarmee in lijn zijnde prestatienorm voor de
procesemissies, de taakstelling van de industrie in 2010 zou worden overschreden.
Op basis van de beschikbare gegevens is de conclusie getrokken dat een prestatienorm
van 40 g/GJ in 2010 onvermijdelijk is om het realiseren van de taakstelling
van 55 kiloton veilig te stellen. Zowel de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven
als die van de overheid kwamen gezamenlijk tot de conclusie dat het niet verantwoord
was om met die vaststelling te wachten tot de oorspronkelijk geplande evaluatie
in 2006 zou zijn uitgevoerd. Immers, de uitkomst van die evaluatie kan nu
al grotendeels worden bepaald. Het is dan ook ongewenst daarover bij partijen
nog langer onzekerheid te laten bestaan. Tegen die achtergrond is overeengekomen
dat de prestatienorm zodanig moet worden aangescherpt dat deze in 2010 uitkomt
op 40 g/GJ. Consequentie hiervan is dat de evaluatie – die
twee jaar na de inwerkingtreding van de wet- en regelgeving plaatsvindt –
niet langer in de eerste plaats gericht zal zijn op de vraag of met de voorgestelde
prestatienormen de taakstelling van 2010 gerealiseerd wordt. De evaluatie
zal worden gericht op de werking van de wet- en regelgeving rond de handel
in NOx-emissierechten, de monitoring, de controle en het toezicht,
het functioneren van de Nederlandse emissieautoriteit (hierna: emissieautoriteit)1 en de relatie met het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm. De evaluatie is ook van belang met het oog op het vaststellen van prestatienormen
na 2010. Het is namelijk de bedoeling dat het systeem van handel in NOx-emissierechten ook na 2010 blijft bestaan, omdat voor Nederland ook
na dat jaar internationale verplichtingen tot reductie van de emissie van
NOx blijven gelden. Voor de periode 2011–2020 wordt verwacht
dat de nationale plafonds in de NEC-richtlijn verder aangescherpt zullen worden
teneinde op termijn (2020) duurzame emissieniveaus in Europa te bereiken.4. De werking van een systeem van handel in NOx-emissierechten4.1. AlgemeenDe emissienorm (de plicht van de emittent om na afloop van elk kalenderjaar
een aantal NOx-emissierechten in te leveren, dat ten minste gelijk
is aan de NOx-emissie die hij gedurende dat kalenderjaar (hierna:
emissiejaar) heeft veroorzaakt) op basis van prestatienormen is de kern van
het systeem van handel in NOx-emissierechten. Om te weten of het
bedrijf aan de emissienorm heeft voldaan, zijn de NOx-emissies
enerzijds en de NOx-emissierechten anderzijds de bepalende elementen
in het systeem. De NOx-emissie is de feitelijke uitworp van NOx die installaties binnen een inrichting veroorzaken. Een NOx-emissierecht
is het recht om een bepaalde hoeveelheid van een NOx-emissie te
mogen veroorzaken. Aan de missienorm kan worden voldaan doordat het bedrijf
óf de NOx-emissies beperkt of NOx-emissierechten
koopt.Aangezien NOx-emissierechten verhandelbaar zijn (en daarmee
impliciet de «maatregelen» op basis waarvan die rechten zijn ontstaan,
tussen bedrijven kunnen worden uitgewisseld), zullen emissiebeperkende maatregelen
daar genomen worden waar ze het goedkoopst zijn. Immers, een emittent zal
zelf emissiebeperkende maatregelen treffen als de prijs van zijn maatregel
lager is dan de prijs van de NOx-emissierechten die hij moet kopen.
Indien de emittent door verdergaande maatregelen te treffen NOx-emissierechten
overhoudt, kan hij die verkopen. Daarmee bevat het systeem van handel in NOx-emissierechten financiële prikkels om verdergaande maatregelen
te nemen. Als de kosten voor emissiebeperking van de emittent hoger zijn dan
de marktprijs van NOx-emissierechten, kan de emittent NOx-emissierechten bijkopen in plaats van zelf emissiebeperkende maatregelen
te treffen. In deze situatie betaalt de emittent mee aan het nemen van emissiebeperkende
maatregelen bij een andere emittent. Door dit mechanisme zullen steeds die
emissiebeperkende maatregelen worden getroffen die op de meest kosteneffectieve
wijze bijdragen aan het behalen van de totale emissiedoelstelling.Kenmerk van een systeem van handel in NOx-emissierechten is
dat het emissierecht verhandelbaar is om de beoogde kosteneffectieve reducties
voor de gehele industrie mogelijk te maken.4.2. WerkingssfeerInrichtingen met NOx-installaties die vallen onder een categorie
die is aangewezen bij algemene maatregel van bestuur vallen onder de reikwijdte van het systeem van handel in NOx-emissierechten.
Daarbij wordt een onderscheid gemaakt in NOx-verbrandingsinstallaties
en NOx-procesinstallaties. Voor NOx-verbrandingsinstallaties
geldt als eis dat het totale vermogen van deze installaties in de inrichting
gezamenlijk 20 MWth1 of meer bedraagt. De keramische
industrie is buiten het systeem gelaten. De reden hiervoor is dat de bedrijfs-karakteriestieken
van de bedrijven in de keramische industrie dusdanig afwijken van de overige
sectoren dat op deze bedrijfstak de reguliere criteria niet van toepassing
zijn. Ook in de glasindustrie zullen bepaalde NOx-procesinstallatie
worden uitgezonderd van de werkingssfeer van de op deze wet gebaseerde regelgeving.
Het betreft bepaalde ovens binnen deze sector. Tijdelijke stillegging van
deze ovens voor het treffen van emisisereducerende maatregelen zou grote schade
veroorzaken aan de betrokken ovens.4.3. Beschrijving van de werking van het systeem van handel
in NOx-emissierechtenDe emittent is verplicht een vergunning (hierna: emissievergunning) aan
te vragen indien hij binnen een inrichting een of meer NOx-installaties
exploiteert die behoren tot een categorie die bij algemene maatregel van bestuur
is aangewezen (artikel 16.1, derde lid, 16.47, eerste lid, en artikel 16.49,
eerste lid, Wm). Hij mag zonder emissievergunning geen NOx-installaties
binnen de inrichting in werking hebben. De aard van de emissievergunning is
heel anders dan die van de vergunning op grond van hoofdstuk 8 Wm (hierna:
milieuvergunning). Een emissievergunning is in feite een bewijs dat de inrichting
in staat is de emissies goed te meten en te registreren.De vergunningaanvraag moet worden gericht tot het bestuur van de emissieautoriteit.
Bij de vergunningaanvraag moet een monitoringsprotocol worden overgelegd,
waarin wordt aangegeven op welke wijze de monitoring en rapportage van NOx-emissies worden uitgevoerd (artikel 16.6, tweede lid, in verbinding
met artikel 16.49, tweede lid, Wm).Indien de inrichting tevens onder het systeem van handel in broeikasgasemissierechten
valt, wordt een gecombineerde emissievergunning aangevraagd, die zowel betrekking
heeft op de CO2-emissies als op de NOx-emissies (artikel
16.5, tweede lid, Wm). Ook het monitoringsprotocol heeft dan op beide emissies
betrekking. Indien de emissievergunning wel voor CO2 verleend kan
worden, maar niet voor NOx, wordt de emissievergunning slechts
verleend voor CO2 (artikel 16.10, tweede lid Wm). Omgekeerd geldt
hetzelfde.Een emissievergunning wordt geweigerd als het bestuur van de emissieautoriteit
er niet van overtuigd is dat de emittent in staat is de emissies te bewaken
(monitoren) en deze te rapporteren volgens de regels bij of krachtens de Wm
(artikel 16.10, eerste lid, Wm, in verbinding met artikel 16.49, tweede lid,
Wm). Aan de emissievergunning zijn voorschriften verbonden. Het monitoringsprotocol
maakt deel uit van de emissievergunning. Het brandstofverbruik per individuele
NOx-installatie of de productie per proces en de brandstofkarakteristieken
dienen gemonitord te worden. Tevens dienen de emissies van de inrichting en
de daaraan gerelateerde gegevens met de vereiste nauwkeurigheid te worden
vastgesteld. Op basis van het brandstofverbruik en de productie kan het aantal
NOx-emissierechten worden vastgesteld, dat de emittent op grond
van de prestatienorm heeft opgebouwd.Een emittent moet na afloop van elk jaar waarin de inrichting NOx heeft geëmitteerd voor 1 mei van het daarop volgende jaar
bij het bestuur van de emissieautoriteit een voldoende aantal NOx-emissierechten
inleveren ter dekking van zijn NOx-emissies in het
emissiejaar (artikel 16.51, eerste lid, Wm). Bovendien dient het saldo van
NOx-emissierechten op de rekening van de emittent in het register
voor handel in NOx-emissierechten nul of positief te zijn. Eventuele
tekorten dienen dus voor die tijd te worden aangezuiverd (artikel 16.51, tweede
lid, Wm).Voor elk emissiejaar is er voor NOx een prestatienorm van kracht
(artikel 16.50 Wm). De prestatienorm dient als rekeneenheid bij de vaststelling
van het aantal NOx-emissierechten dat de emittent voor elk emissiejaar
opbouwt. De prestatienorm houdt in dat de emittent elk emissiejaar een bepaald
aantal NOx-emissierechten opbouwt per eenheid verbruikte energie
(verbrandingsemissies) of vervaardigd product (procesemissies). De prestatienorm
is afgeleid van de ter zake vastgestelde reductie voor de jaren 2005 tot en
met 2010. Het aantal opgebouwde NOx-emissierechten vloeit rechtstreeks
uit de wet voort. Deze reductie houdt in dat de prestatienormen in de loop
van deze periode elk jaar «strenger» worden. Dat wil zeggen: ieder
volgend jaar bouwt een bedrijf minder NOx-emissierechten op per
eenheid verbruikte energie of vervaardigd product. Voor de berekening moet
dus bekend zijn hoeveel brandstof de NOx-installatie gedurende
het emissiejaar heeft verbruikt, of hoeveel de NOx-installatie
gedurende het emissiejaar heeft geproduceerd. Het aantal NOx-emissierechten
dat de emittent in een emissiejaar op grond van de prestatienorm heeft opgebouwd,
is dus na afloop van het emissiejaar definitief bekend. Uiteraard kan een
emittent gedurende het emissiejaar aan de hand van de tot dusver verbruikte
hoeveelheid brandstof en vervaardigd product of de verwachtingen daaromtrent
in de gaten houden hoeveel hij mag emitteren of hoeveel NOx-emissierechten
hij mag verkopen of moet kopen.Per emittent wordt in de emissievergunning aan de hand van uniforme, objectieve
criteria een zogenaamd verkoopplafond vastgesteld (artikel 16.49, derde lid,
Wm). Dat betekent dat het verkoopplafond in beginsel een eenmalig vastgesteld,
specifiek getal zal zijn, dat per inrichting zal verschillen. Aan de hand
van het verkoopplafond wordt het aantal NOx-emissierechten bepaald
dat een emittent ten hoogste mag overdragen. Pas op 1 april van het jaar
volgend op het emissiejaar is precies bekend hoeveel NOx-emissierechten
er daadwerkelijk zijn opgebouwd. Indien zou blijken dat het aantal verkochte
NOx-emissierechten vele malen de werkelijk opgebouwde NOx-emissierechten overstijgt dan zou de situatie kunnen ontstaan dat de
emittent er niet meer in slaagt het tekort aan NOx-emissierechten
tijdig aan te vullen waardoor deze verkochte en geregistreerde NOx-emissierechten
als het ware ongedekt zouden blijven. Daarmee zou de milieudoelstelling kunnen
worden ondergraven. Ook zou het onbeperkt kunnen verkopen van NOx-emissierechten
effect kunnen hebben op het functioneren van de markt, door bijvoorbeeld één
partij met een zeer groot aanbod van NOx-emissierechten. Het verkoopplafond
dient ertoe dergelijke situaties te voorkomen. Anderzijds moet het verkoopplafond
niet te laag worden vastgesteld zodat de mogelijkheid voor het verkopen van
NOx-emissierechten niet te zeer wordt belemmerd, hetgeen tot een
krapte van de markt zou kunnen leiden. Het verkoop-plafond zal derhalve voldoende
ruim worden vastgesteld. In de algemene maatregel van bestuur krachtens artikel
16.49, vierde lid, Wm zal hiermee rekening worden gehouden. In de algemene
maatregel van bestuur voor handel in NOx-emissierechten wordt het
verkoopplafond verder uitgewerkt aan de hand van het totaal thermisch vermogen
van de inrichting of de productiecapaciteit, een bepaald aantal draaiuren
en de prestatienorm van het jaar 2005 (artikel 16.49, vierde lid, Wm).De emittent moet gedurende het emissiejaar de NOx-emissies
meten overeenkomstig het voor hem geldenden monitoringsprotocol (artikel 16.12, tweede lid, in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm).
Aan de emissievergunning wordt het voorschrift verbonden dat de emittent ertoe
verplicht na afloop van het emissiejaar een emissieverslag op te stellen,
waarin de emissies, het brandstofverbruik en de productie in het geval van
procesemissies en het aantal opgebouwde NOx-emissierechten moeten
worden verantwoord. Het emissieverslag dient te zijn opgesteld aan de hand
van de gegevens die zijn verkregen conform de voorschriften die zijn opgenomen
in het door het bestuur van de emissieautoriteit gevalideerde monitoringsprotocol
en de aan de emissievergunning verbonden voorschriften (artikel 16.12, tweede
lid, in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm). Het emissieverslag
bevat de emissiegegevens van het emissiejaar alsmede de onderbouwing van die
gegevens. De emittent dient het emissieverslag te laten verifiëren door
een onafhankelijke deskundige (verificateur) voordat hij het emissieverslag
voor 1 april van het jaar volgend op het emissiejaar bij de emissieautoriteit
indient (artikel 16.12, tweede lid, in verbinding met artikel 16.49, tweede
lid, Wm). Deze datum is direct ontleend aan het systeem van handel in broeikasgasemissierechten.De emittent krijgt na afloop van het emissiejaar nog vier maanden, dus
van 1 januari tot 1 mei, de tijd om NOx-emissierechten
te kopen en te verkopen. Daarnaast heeft de emittent in beperkte mate de mogelijkheid
om NOx-emissierechten, die hij niet nodig heeft om aan de emissienorm
te voldoen, achter de hand te houden («sparen») en in het jaar
volgend op het emissiejaar in te leveren (artikel 16.53, eerste lid, onder
a, Wm). Indien de emittent daarentegen extra NOx-emissierechten
nodig heeft om alsnog aan de emissienorm te voldoen, kan hij eveneens in beperkte
mate NOx-emissierechten gebruiken («lenen») die hij
pas in het jaar volgend op het emissiejaar opbouwt (artikel 16.53, eerste
lid, onder b, Wm). Emittenten zullen ook bij een goede bedrijfsplanning steeds
kleine overschotten of tekorten in NOx-emissierechten hebben. Door
de spaar- en leenfaciliteit worden bedrijven niet gedwongen deze beperkte
overschotten of tekorten via ver- of aankoop op de markt te verevenen. Dat
zou anders tot onnodige kosten kunnen leiden. Aan de mogelijkheid van sparen
en lenen moet echter wel een grens worden gesteld, omdat voorkomen moet worden
dat de emittent het nemen van maatregelen of het kopen van NOx-emissierechten
jaar voor jaar voor zich uit kan schuiven. Dat zou het systeem van handel
in NOx-emissierechten uiteindelijk onder druk zetten en de effectiviteit
nadelig beïnvloeden. Bovendien zou een onbeperkte of te hoge leenfaciliteit
het functioneren van de NOx-markt zeer nadelig kunnen beïnvloeden,
doordat te weinig NOx-emissierechten zouden worden aangeboden.
Bij algemene maatregel van bestuur zal daarom het aantal NOx-emissierechten
dat kan worden gespaard of geleend, aan een maximum worden gebonden.Indien de emittent op 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar
over onvoldoende NOx-emissierechten beschikt, moet hij de te veel
veroorzaakte emissie in het jaar volgend op het emissiejaar compenseren (artikel
16.54 Wm). Dit geldt ook indien de emittent op 1 mei een negatief saldo
van NOx-emissierechten op zijn rekening heeft staan. Deze compensatieplicht
is erop is gericht de nadelige gevolgen voor het milieu die door het inleveren
van te weinig NOx-emissierechten zijn ontstaan dan wel door het
«rood» staan, weer ongedaan te maken. Deze compensatieplicht vloeit
rechtsstreeks voort uit de wet. Naast de compensatieplicht heeft het bestuur
van de emissieautoriteit de bevoegdheid, indien daartoe aanleiding bestaat,
een bestuurlijke boete op te leggen (artikel 18.16a, eerste lid, Wm). Feitelijk
is de compensatieplicht het inlossen van een schuld. Het achterwege laten
van deze compensatieplicht zou een vrijbrief zijn voor die bedrijven die niet
tijdig handelen door het treffen van maatregelen binnen de inrichting of het
kopen van NOx-emissierechten.De werkelijk geëmitteerde jaarvracht (dat wil zeggen de door de inrichting
in een emissiejaar geëmitteerde absolute hoeveelheid NOx)
moet worden gerapporteerd in het geverifieerde emissieverslag dat voor 1 april
van het jaar volgend op het emissiejaar bij de emissieautoriteit moet zijn
ingediend (artikel 16.12, tweede lid, in verbinding met artikel 16.49, tweede
lid, Wm). In het geverifieerde emissieverslag staat het aantal NOx-emissierechten
weergegeven zoals berekend op basis van de prestatienorm, het gerealiseerde
brandstofverbruik of de gerealiseerde productie in het geval van een verbrandingsemissie
onderscheidelijk een procesemissie in het bedrijf. Daarnaast kan de emittent
beschikken over gekochte, gespaarde of geleende NOx-emissierechten.
Het totaal aantal NOx-emissierechten waarover een emittent voor
een emissiejaar kan beschikken, is derhalve het saldo van de onderstaande
elementen (artikel 16.52 Wm):– het op basis van de prestatienorm opgebouwde aantal NOx-emissierechten;– vermeerderd met de van anderen verkregen of op andere wijze op
de betrokken emittent overgegane NOx-emissierechten;– vermeerderd met de door de emittent gespaarde NOx-emissierechten
afkomstig van het jaar voorafgaand aan het emissiejaar;– vermeerderd met de door de emittent geleende NOx-emissierechten
van het jaar volgend op het emissiejaar;– verminderd met aan anderen overgedragen of anderszins overgegane
NOx-emissierechten;– verminderd met de door de emittent gespaarde NOx-emissierechten
voor het jaar volgend op het emissiejaar;– verminderd met de door de emittent geleende NOx-emissierechten
voor het jaar voorafgaand aan het emissiejaar;– verminderd met het aantal NOx-emissierechten dat door
de emittent in het emissiejaar moet worden gecompenseerd.Een emittent kan overigens alleen over NOx-emissierechten voor
een emissiejaar beschikken voorzover deze vóór 1 mei van
het jaar volgend op het emissiejaar in het register (hierna: register voor
handel in NOx-emissierechten) zijn geregistreerd. Deze geregistreerde
NOx-emissierechten kunnen door de emittent worden aangewend om
vóór de eerdervermelde datum van 1 mei aan de emissienorm
te voldoen.5. Beperkingen van het huidige instrumentarium van hoofdstuk
8 Wet milieubeheerIn deze paragraaf zal worden toegelicht om welke redenen het huidige instrumentarium
van hoofdstuk 8 Wm onvoldoende mogelijkheden biedt om voor NOx
aan de internationale reductieverplichtingen te voldoen.In de eerste plaats moet in het kader van hoofdstuk 8 Wm het Alara-beginsel
(Alara: as low as reasonably achievable) worden toegepast, inhoudende dat
ter bescherming van het milieu de maatregelen moeten worden getroffen, die
de grootst mogelijke bescherming bieden, tenzij deze redelijkerwijs niet kunnen
worden gevergd (artikel 8.11, derde lid, Wm). Als gevolg van de werking van
het alara-beginsel kunnen de noodzakelijke emissiereducerende maatregelen
op grond van de huidige Wm niet altijd worden opgelegd.In bepaalde sectoren van het bedrijfsleven of in bepaalde bedrijven kunnen
namelijk makkelijker verdergaande emissiereducerende maatregelen getroffen
worden dan in andere sectoren. Een reden hiervoor is dat in sommige sectoren
of sommige bedrijven de kosten van het treffen van technische maatregelen
in verhouding tot de opbrengst in reductie van NOx niet als redelijk
kunnen worden aangemerkt, en in andere sectoren of bedrijven
wel. Verder loopt het tempo waarin investeringen worden gedaan tussen bedrijfssectoren
en bedrijven nogal uiteen. Bij de toepassing van het instrumentarium van hoofdstuk
8 Wm moet worden aangesloten bij het investeringsritme van het bedrijf. Dit
betekent dat in het algemeen pas verdergaande emissiereducerende maatregelen
kunnen worden vereist indien de afschrijvingstermijn van eerdere investeringen
voorbij is of het bedrijf, om wat voor reden dan ook, zelf het initiatief
neemt om in nieuwe NOx-installaties of in aanpassing van oude NOx-installaties te investeren. Door het verschil in investeringsritme
zijn sommige bedrijfssectoren en bedrijven veel verder gevorderd met het treffen
van emissiereducerende maatregelen dan andere, zonder dat hier binnen het
huidige wettelijke kader direct iets aan gedaan kan worden.Hierbij moet worden bedacht dat investeringen in de grote NOx-installaties
een lange termijn van afschrijving kennen, waardoor de doeltreffendheid van
het instrumentarium van hoofdstuk 8 Wm voor deze NOx-installaties
wordt beperkt. Hoewel het volgens hoofdstuk 8 Wm niet onmogelijk is om binnen
de termijn van afschrijving van investeringen nieuwe eisen te stellen die
tot het nemen van nieuwe maatregelen noodzaken, is dit in de praktijk toch
niet eenvoudig. Bovendien kan voor de overheid een verplichting tot financiële
compensatie ontstaan indien de afschrijvingstermijn van gedane investeringen
niet wordt gerespecteerd en de investeringen vervroegd moeten worden afgeschreven.
Ook de actualiseringsplicht ingevolge artikel 8.22 Wm en de bevoegdheid tot
ambtshalve wijziging of intrekking van milieuvergunningen ingevolge artikel
8.23 Wm en artikel 8.25 Wm bieden hierdoor voor de grote NOx-installaties
onvoldoende soelaas om in de praktijk de benodigde emissiereducties te bereiken.De afgelopen 15 jaar hebben ontwikkelingen in goedkopere technieken plaatsgevonden,
waardoor in een aantal gevallen grote emissiereducties konden worden gerealiseerd,
die ook in de milieuvergunningen zijn vastgelegd. Verwacht wordt echter dat
de volgende noodzakelijke stappen niet meer door het volgen van de «automatische»
ontwikkeling van nieuwe technieken kunnen worden gezet, omdat bij deze stappen
het veelal om grote investeringen in nieuwe voorzieningen zal gaan. De meeste
kosteneffectieve en de meer goedkope maatregelen zijn de afgelopen 15 jaar
successievelijk al opgenomen. De aanpassing aan de stand der techniek via
de milieuvergunning en algemene regels op grond van artikel 8.44 Wm zal bijgevolg
onvoldoende dynamiek kennen.In de tweede plaats kent het huidige instrumentarium van hoofdstuk 8 Wm
de beperking dat in een milieuvergunning geen eisen kunnen worden gesteld
aan het type brandstof dat wordt gebruikt. Juist door een NOx-installatie
over te laten schakelen op een ander type brandstof kunnen grote emissiereducties
worden verwezenlijkt, zoals bij de ombouw van oliegestookte naar gasgestookte
NOx-installaties. Vooral hierdoor zijn de emissies uit raffinaderijen
tussen 1990 en 2000 verminderd van 18 kton tot 10 kton per jaar. Het nog aanwezige
potentieel aan emissiereductie dat via brandstofomschakeling gerealiseerd
zou kunnen worden, kan met het instrumentarium van hoofdstuk 8 Wm echter niet
worden aangesproken. Blijkens de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State is het op dit moment in het kader van hoofdstuk 8 Wm
niet mogelijk dat eisen worden gesteld aan de (aard van) het energie- en grondstofgebruik.
Handel in NOx-emissierechten geeft daarentegen een stimulans aan
bedrijven om over te schakelen op een brandstof die minder NOx-emissies
veroorzaakt.In de derde plaats is het doelmatiger indien de overheid zich voor emissies
in de lucht beperkt tot het stellen van de doelen die moeten worden bereikt,
en bedrijven de ruimte geeft zelf te bepalen op welke wijze en op welk moment
dit gebeurt. Hoewel het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm de nodige
deskundigheid heeft opgebouwd, zijn het toch de bedrijven zelf die de grootste
kennis over de NOx-installaties en de procesmatige samenhang tussen
die NOx-installaties in huis hebben.In de vierde plaats zouden bij toepassing van het huidige instrumentarium
van hoofdstuk 8 Wm als gevolg van de in het voorgaande geschetste beperkingen
van dit instrumentarium de concentratiewaarden soms op verschillende tijdstippen
voor de betrokken inrichtingen gaan gelden. Bovendien zou beroep kunnen worden
ingesteld, hetgeen tot verder uitstel zou kunnen leiden. Dit zou vervolgens
kunnen leiden tot beloning van een niet-coöperatieve opstelling van bedrijven
en kan het draagvlak bij de wel-coöperatieve bedrijven aantasten. Hierdoor
zou een groot risico bestaan dat Nederland in 2010 niet aan zijn Europese
NOx-verplichtingen zou voldoen.Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat met toepassing
van het huidige instrumentarium van hoofdstuk 8 Wm niet alle mogelijkheden
van verandering van brandstofkeuze en andere methoden van emissiereductie
ten volle kunnen worden benut, waardoor de technisch en economisch haalbare
NOx-emissiereducties niet kunnen worden gerealiseerd. Met het instrument
van handel in NOx-emissierechten is dit naar verwachting wel mogelijk.6. Verhouding tot relevante Europese regelgeving6.1. InleidingNaast de Europese regelgeving die verplicht tot het terugdringen van emissies
(zie paragraaf 3) zijn voor de onderhavige regeling van handel in NOx-emissierechten ook andere Europese regels relevant. In deze paragraaf
komen achtereenvolgens de volgende Europese aspecten aan de orde:– IPPC-richtlijn;– richtlijn nr. 2001/80/EG (hierna: LCP-richtlijn);1– richtlijn nr. 2000/76/EG (hierna: Afvalverbrandingsrichtlijn);2– staatssteun en notificatie als technische maatregel.6.2. IPPC-richtlijn6.2.1. InleidingIngevolge de IPPC-richtlijn is, kort gezegd, voor inrichtingen met installaties
die in een bijlage bij deze richtlijn zijn genoemd, een integrale milieuvergunning
verplicht. De richtlijn is in het Nederlandse recht omgezet via hoofdstuk
8 Wm. Artikel 8.1 Wm bevat de grondslag voor de milieuvergunning. Onder de
vergunningplicht op grond van hoofdstuk 8 Wm vallen veel meer inrichtingen
dan alleen de installaties waarop de IPPC-richtlijn van toepassing is.6.2.2. Handel in NOx-emissierechtenDe IPPC-richtlijn en hoofdstuk 8 Wm blijven onverkort van toepassing op
inrichtingen die onder het systeem van handel in NOx-emissierechten
vallen. Er moeten voor NOx emissiegrenswaarden in de milieuvergunning
worden opgenomen. Dit betekent dat de emittent voor NOx-emissies
zowel moet voldoen aan de eisen die in het kader van hoofdstuk 16 Wm worden
gesteld, als aan de eisen die voortvloeien uit de toepassing van de bepalingen
die ter implementatie van de IPPC-richtlijn in hoofdstuk 8 Wm
zijn opgenomen. Bij dit laatste moet met name worden gedacht aan de concentratiewaarden
die zijn opgenomen in het BEES A en het Besluit verbranden afvalstoffen1 (hierna: BVA) en eventueel aanvullende eisen in de milieuvergunning,
bijvoorbeeld terzake van de monitoring van de emissies. Deze eisen moeten
in overeenstemming zijn met artikel 9, derde lid, IPPC-richtlijn, en met de
Nederlandse vertaling daarvan in artikel 8.11, derde lid, Wm.Ingevolge artikel 9, derde lid, IPPC-richtlijn moeten in de milieuvergunning
concentratiewaarden worden opgenomen voor een aantal in bijlage III bij de
richtlijn genoemde stoffen. In artikel 9, vierde lid, IPPC-richtlijn is bepaald
dat de concentratie-waarden moeten zijn gebaseerd op de beste beschikbare
technieken (BBT). NOx wordt in bijlage III bij de IPPC-richtlijn
genoemd. Dit betekent dat in de milieuvergunning op grond van de IPPC-richtlijn
voor emissies van NOx op BBT gebaseerde concentratiewaarden moeten
worden opgenomen. De emittent zal met het oog op het voldoen aan de concentratiewaarden
die ingevolge de IPPC-richtlijn moeten worden gesteld, altijd een minimum
aan emissiereducerende maatregelen in de eigen inrichting moeten nemen. Dit
minimum komt overeen met de minimumeisen die uit de toepassing van de bepalingen
van de IPPC-richtlijn, met name artikel 9, derde lid, voortvloeien.Een emittent mag een overschrijding van de op BBT gebaseerde concentratiewaarden
niet compenseren door van andere emittenten NOx-emissierechten
te kopen. Als gevolg hiervan heeft de emittent een minder grote keuzevrijheid
dan hij zou hebben in de situatie dat uitsluitend hoofdstuk 16 Wm van toepassing
zou zijn. In dat laatste geval zou hij namelijk volledige vrijheid hebben
om te besluiten of hij binnen de eigen inrichting emissiereducerende maatregelen
zou moeten nemen, en zo ja, voor welke NOx-installaties.In artikel 8.11, derde lid, Wm is bepaald dat aan een milieuvergunning
voor een inrichting op grond van artikel 8.1 Wm die voorschriften worden verbonden,
die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden
van voorschriften aan de milieuvergunning de nadelige gevolgen die de inrichting
voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan
de milieuvergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke
bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan
worden gevergd (Alara-beginsel). Het Alara-beginsel geldt ook voor algemene
regels die voor vergunningplichtige inrichtingen worden gesteld bij algemene
maatregel van bestuur op grond van artikel 8.40 of 8.44 Wm (waaronder
het BEES A en het BVA). In dit verband is relevant te melden dat onlangs bij
de Tweede Kamer der Staten Generaal is ingediend het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking
in verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding
van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/ vergunnig op maat).2 In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld het alara-beginsel
in hoofdstuk 8 Wm te schrappen en te vervangen door een toetsingscriterium
dat beter aansluit bij de Europese begrippen. Het alara-beginsel is namelijk
in de Europese gremia betrekkelijk onbekend. Daartoe worden in artikel 8.11,
derde lid, Wm de volgende elementen opgenomen:– aan de Wm-vergunning worden voorschriften verbonden ter bereiking
van een hoog niveau van bescherming van het milieu,– de vergunningvoorschriften moeten zijn gericht op preventie of –
als dat technisch niet mogelijk is – het minimaliseren van nadelige
milieugevolgen, en– met het oog daarop moet tenminste BBT worden toegepast.Met het gewijzigde toetsingskader wordt geen princiële koerswijziging
beoogd.Het streven van het kabinet is er op gericht dat de IPPC-richtlijn zodanig
wordt gewijzigd dat het in een situatie van handel in NOx-emissierechten
niet langer noodzakelijk is dat in de milieuvergunning op grond van artikel
8.1 Wm voor NOx-concentratiewaarden worden opgenomen, tenzij de
lokale leefomgeving dit noodzakelijk maakt (op de lokale aspecten wordt in
het hiernavolgende ingegaan). Daartoe zijn in het kader van het ENAP-project
(ENAP: exploring new approaches for regulating industrial installations) al
belangrijke stappen gezet. Het ENAP-project is er onder andere op gericht
om handel in NOx-emissierechten een volwaardige plaats in de Europese
regelgeving te geven, zodat de meest kosteneffectieve oplossingen gerealiseerd
kunnen worden.Het zou theoretisch mogelijk zijn dat NOx op eenzelfde manier
buiten de IPPC-richtlijn zou worden gehouden als nu het geval is bij broeikasgassen
(zie artikel 26 EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten). Het voordeel
van deze aanpak zou zijn dat de emittent voor de NOx-emissies vanuit
zijn inrichting slechts aan één emissienorm zou behoven te voldoen
in plaats van aan twee normen, te weten de concentratiewaarden voor afzonderlijke
NOx-installaties in het kader van hoofdstuk 8 Wm en de emissienorm
voor de gehele inrichting in het kader van hoofdstuk 16 Wm. Een ander voordeel
van het hanteren van één emissienorm zou zijn dat niet twee
verschillende instanties voor dezelfde soort emissie als bevoegd gezag optreden.Op korte termijn is het kabinet echter gedwongen het Nederlandse systeem
van handel in NOx-emissierechten in de IPPC-richtlijn in te passen.
Het wetsvoorstel doet wat betreft NOx-emissies in verband met de
toepasselijkheid van de IPPC-richtlijn dan ook niets af aan de taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm.
De taakverdeling tussen het bestuur van de emissieautoriteit in het kader
van hoofdstuk 16 Wm en het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm houdt
in dat de emissieautoriteit verantwoordelijk is voor handhaving van de jaarvracht,
dat wil zeggen de door de inrichting in een emissiejaar geëmitteerde
absolute hoeveelheid NOx. Het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm richt zich op de concentratiewaarden, dat wil zeggen de emissie die op
elk moment in relatie tot de hoeveelheid rookgassen of per tijdseenheid (uur/dag)
vanuit de inrichting wordt veroorzaakt.Indien een emittent niet voldoende emissiereducerende maatregelen binnen
de eigen inrichting heeft genomen om te voldoen aan de concentratiewaarden
die in het kader van hoofdstuk 8 Wm zijn gesteld, kan het bestuur van de emissieautoriteit
niet handhavend optreden. Alleen het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm kan in dat geval handhavend optreden. Dit gezag blijft ervoor verantwoordelijk
dat de IPPC-richtlijn in Nederland voor NOx goed wordt geïmplementeerd
en gehandhaafd.6.2.3. Effectiviteit van handel in NOx-emissierechten
ten opzichte van de IPPC-richtlijnDe reductie die de Nederlandse industrie als geheel (macrobenadering)
via de handel in NOx-emissierechten met de daarbij behorende prestatienormen
vanaf 2005 tot en met 2010 zal moeten realiseren, bedraagt in 2010 ongeveer
35% ten opzichte van 2005. De gemiddelde uitstoot van NOx in 2003
was 63 g/GJ.1 Op grond van het voorgestelde systeem
van handel in NOx-emissierechten geldt een verplichting voor de
bedrijven om hun uitstoot terug te brengen naar 40 g/GJ in 2010.
De 40 g/GJ in 2010 is, internationaal vergeleken, een zeer ambitieuze normstelling,
zeker wanneer dit wordt vergeleken met de concentratiewaarden voor nieuwe
en bestaande stookinstallaties die zijn opgenomen in de LCP-richtlijn. De
IPPC-richtlijn schrijft, zoals gezegd, voor dat het beginsel van BBT moet
worden toegepast. Dit beginsel kan het duidelijkst in technische standaarden
worden vertaald, indien het wordt betrokken op nieuwe installaties of nieuwe
proceseenheden. Daar is veelal helder wat de nieuwe installatie technisch
en economisch kan realiseren om de laagste milieubelasting te veroorzaken.
Bij bestaande installaties is dit veelal niet helder en niet eenduidig te
bepalen. Daarbij wordt veelal over het hoofd gezien dat jaarlijks slechts
enkele nieuwe installaties worden gebouwd, en dat de bijdrage aan de benodigde
nationale emissiereductie van nieuwe installaties slechts marginaal is. Praktisch
alle reducties zullen dus gerealiseerd moeten worden bij de bestaande installaties
waar het eenduidig bepalen van BBT verre van eenduidig is. Dat houdt tevens
in dat voor een reële vergelijking de prestatienorm in het systeem van
handel in NOx-emissierechten moet worden vergeleken met de «gemiddelde»
normstelling voor de bestaande installaties. Bij de verlening van de milieuvergunningen
is het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm gehouden om bij bestaande
installaties op het moment van de revisie van de milieuvergunning een momentopname
te maken van wat hij op dat moment als concentratiewaarde vaststelt overeenkomend
met BBT die voor die (bestaande) installatie het meest in aanmerking komt.
Het is derhalve veeleer een norm op basis van een statische analyse die nadat
de revisievergunning eenmaal is verleend gedurende langere tijd (vijf à
tien jaar) zal blijven gelden. Dit is dus te statisch en te installatiespecifiek
om te kunnen garanderen dat het emissieplafond van de NEC-richtlijn in 2010
niet wordt overschreden.De prestatienorm van 68 g/GJ in 2005 is gekozen om de invoering van de
handel te vergemakkelijken. Niet de norm op basis van BBT, die immers installatiespecifiek
geldt en niet als algemene norm, was daarbij zozeer bepalend maar de vraag
welke norm bij de start van het systeem het beste was voor een zo soepel mogelijke
invoering van de handel in NOx-emissierechten. Bedrijven die op
dit moment ruim boven de 68 g/GJ emitteren, krijgen de gelegenheid de noodzakelijke
voorbereidingsmaatregelen te nemen en kunnen de afweging maken alsnog de emissies
in de eigen inrichting te reduceren of besluiten tot aankoop van voldoende
NOx-emissierechten. Daarbij is zeer zorgvuldig gekeken naar de
emissiesituatie in 2000, het effect van de bestrijdingsmaatregelen die bedrijven
sedertdien hebben genomen en de maatregelen die vooruitlopend op de situatie
in 2005 genomen zijn of genomen gaan worden. Op basis daarvan wordt de gemiddelde
emissie in 2004/2005 geschat op 63 g/GJ. Tegen deze achtergrond is de prestatienorm
in 2005 op 68 g/GJ gesteld, zodat er een «ruimte» van 5 g/GJ is
tussen de prestatienormen en de gemiddelde emissie. Deze ruimte, die overeenkomt
met een emissieruimte van ruim 5 kton, wordt bij de start van het systeem
gewenst geacht, omdat bij de start van zo'n nieuw systeem het risico vermeden
moet worden dat bedrijven die nu duidelijk meer dan 68 g/GJ emitteren onvoldoende
NOx-emissierechten zouden kunnen kopen door een te laag aanbod
hiervan. Door bij de aanvang te kiezen voor een ruime prestatienorm is dit
risico zeer beperkt.De verwachting is dus dat de prestatienorm voor NOx die in
het kader van hoofdstuk 16 Wm zal worden gesteld, in het algemeen strenger
zal zijn dan de op BBT gebaseerde concentratiewaarden die in het kader van
hoofdstuk 8 Wm wordt gehanteerd. Dit is ook logisch, omdat de reden van de
invoering van handel in NOx-emissierechten juist is, dat hierdoor
van bedrijven in totaal een grotere emissiereductie kan worden gevergd dan met toepassing van het bestaande instrumentarium (hoofdstuk 8 Wm)
bij individuele NOx-installaties binnen de inrichting haalbaar
is.6.2.4. Rekening houden met specifieke omstandigheden van
de inrichtingIngevolge artikel 10 IPPC-richtlijn moet rekening worden gehouden met
de lokale geografische omstandigheden en de lokale milieugevolgen die de inrichting
veroorzaakt, ook indien dit leidt tot het opleggen van verdergaande eisen
dan uit het BBT-beginsel voortvloeit. Het gaat daarbij zowel om de specifieke
omstandigheden van de inrichting zelf als om de specifieke omstandigheden
van haar omgeving.In het kader van hoofdstuk 16 Wm wordt geen rekening gehouden met specifieke
omstandigheden van de inrichting of haar omgeving. Daartoe is het bevoegd
gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm verplicht toe te zien. Van belang is daarbij
de overweging dat de NOx-emissies van de industriële inrichtingen
in het merendeel van de gevallen maar in beperkte mate bijdragen aan de lokale
concentratie van NOx. Recentelijk uitgevoerd onderzoek heeft uitgewezen
dat in 2010 de bijdrage van de industriële emissies aan de concentraties
van NOx op lokaal niveau is gereduceerd naar 1–5 μg/m.1 Het is daardoor zeer onwaarschijnlijk dat de NOx-emissies van industriële inrichtingen lokaal nog een zodanige
bijdrage leveren aan de overschrijding van de luchtkwaliteitsgrenswaarde dat
het verplicht opleggen van maatregelen gerechtvaardigd kan worden2. In het geval zich tegen de verwachting in toch een
zodanige situatie zal voordoen, is het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm gehouden in de milieuvergunning beperkende maatregelen op te nemen.6.2.5. Integrale benadering van de milieugevolgen van
de inrichtingEen uitgangspunt van hoofdstuk 8 Wm is dat de door de inrichting veroorzaakte
milieuproblematiek integraal wordt aangepakt. Dit houdt in dat de milieugevolgen
van activiteiten van de inrichting in hun onderlinge samenhang dienen te worden
beoordeeld en dat nadelige gevolgen voor het milieu niet door het treffen
van milieumaatregelen in het ene milieucompartiment mogen worden afgewenteld
op een ander milieucompartiment. Er mogen ook geen tegenstrijdige eisen aan
de inrichting worden gesteld. Door deze aandacht voor het geheel van de door
inrichtingen veroorzaakte milieuproblematiek onderscheidt hoofdstuk 8 Wm zich
van wet- en regelgeving die zich tot specifieke milieucompartimenten of milieuaspecten
beperkt. Ook de IPPC-richtlijn gaat uit van een integrale benadering.De regeling inzake handel in NOx-emissierechten in hoofdstuk
16 Wm doet daarbij niets af aan de toepassing van het vereiste van een integrale
aanpak van de milieuproblematiek in het kader van hoofdstuk 8 Wm. Bovendien
leiden de maatregelen die in verband met de reductie van de NOx-emissie
moeten worden genomen, er niet toe dat de mogelijkheden voor het treffen van
maatregelen ter beperking van andere nadelige gevolgen voor het milieu dan
de emissie van NOx worden verminderd. Er worden voor de NOx-installatie geen tegenstrijdige technische eisen gesteld. Het systeem
van handel in NOx-emissierechten leidt er evenmin toe dat voor
andere milieugevolgen dan NOx-emissie soepeler eisen mogen worden
gehanteerd, bijvoorbeeld omdat al hoge kosten moeten worden gemaakt om te
voldoen aan de emissienorm die op grond van hoofdstuk 16 Wm voor de inrichting
geldt.6.3. LCP-richtlijnDe LCP-richtlijn vervangt richtlijn nr. 88/609/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 24 november 1988 inzake de beperking
van stoffen in de lucht door grote stookinstallaties. De bedoeling van de
LCP-richtlijn is de SO2- en NOx-emissies en de emissies
van stof van de grootste emissiebronnen, namelijk grote stookinstallaties,
zodanig te verminderen dat de depositie van verzurende stoffen en de concentraties
van die stoffen in de lucht tot onder de kritische niveaus worden verlaagd.Teneinde de door de LCP-richtlijn beoogde emissiereducties te verwezenlijken,
moeten de lidstaten ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, LCP-richtlijn
voor nieuwe installaties (installaties waarvoor na 28 november 2002 een
milieuvergunning is aangevraagd) concentratiewaarden voor SO2,
NOx en stof vaststellen, die overeenkomen met de waarden die in
de bijlagen bij de LCP-richtlijn worden genoemd.Voor bestaande grote stookinstallaties wordt onderscheid gemaakt tussen
installaties waarvoor de eerste milieuvergunning voor 1 juli 1987 is
verleend, en installaties waarvoor dit na 1 juli 1987 is gebeurd. De
lidstaten moeten uiterlijk op 1 januari 2008 passende maatregelen hebben
genomen om te bewerkstelligen dat alle milieuvergunningen voorschriften bevatten
voor het voldoen aan de voor bestaande stookinstallaties genoemde vastgestelde
concentratiewaarden. Het wordt de lidstaten toegestaan om als alternatief
voor het vaststellen van deze concentratiewaarden, installaties gebouwd voor
1 juli 1987 op te nemen in een zogenaamd nationaal emissiereductieplan.
Dit is mogelijk op voorwaarde dat de reducties die daaruit resulteren tenminste
gelijk zijn aan de reducties die worden bereikt als per installatie de concentratiewaarden
van de LCP-richtlijn zouden worden voorgeschreven. Dit is bepaald in artikel
4, derde lid, LCP-richtlijn. Het systeem van handel in NOx-emissierechten
kan worden gebruikt ter invulling van dat nationale emissiereductieplan.De LCP-richtlijn doet niets af aan de IPPC-richtlijn. Dit blijkt uit artikel
4, vierde en zesde lid, LCP-richtlijn. De concentratiewaarden die ingevolge
de LCP-richtlijn gelden, zijn minimum-normen. Uit de toepassing van BBT in
het kader van de IPPC-richtlijn kunnen strengere concentratiewaarden voortvloeien.6.4. AfvalverbrandingsrichtlijnDe afvalverbrandingsrichtlijn zal met ingang van 28 december 2005
een aantal eerdere richtlijnen vervangen, waaronder richtlijn nr. 89/369/EEG
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 8 juni 1989 ter voorkoming
van door nieuwe installaties voor de verbranding van stedelijk afval veroorzaakte
luchtverontreiniging,1 en richtlijn nr. 89/429/EEG
van de Raad ter vermindering van door bestaande installaties voor de verbranding
van stedelijk afval veroorzaakte luchtverontreiniging.2 De bedoeling van de afvalverbrandingsrichtlijn is onder meer de verontreiniging
door emissies in de lucht als gevolg van de verbranding van afval te voorkomen
of te beperken. Daartoe moeten ingevolge de afvalverbrandingsrichtlijn voor
verbrandingsinstallaties voor afvalstoffen strenge exploitatievoorwaarden,
technische voorschriften en concentratiewaarden worden vastgesteld.Teneinde de door de richtlijn beoogde emissiereducties te verwezenlijken
moeten de lidstaten ingevolge artikel 7, eerste lid, voor afvalverbrandingsinstallaties
voor onder meer NOx concentratiewaarden in het rookgas vaststellen.
Deze concentratiewaarden worden genoemd bij bijlage V bij de afvalverbrandingsrichtlijn.
De concentratiewaarden die ingevolge de afvalverbrandingsrichtlijn gelden,
zijn minimumnormen. Strengere concentratiewaarden kunnen onder meer voortvloeien
uit de toepassing van BBT in het kader van de IPPC-richtlijn. Een afvalverbrandingsinstallatie waarop de afvalverbrandingsrichtlijn van toepassing is,
moet in elk geval voldoen aan de concentratiewaarden die in deze richtlijn
voor NOx zijn vastgesteld. Dit vereiste kan niet opzij worden gezet
door het invoeren van een systeem van handel in NOx-emissierechten.Het wetsvoorstel draagt wat betreft de afvalverbrandingsinstallaties weliswaar
bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de afvalverbrandingsrichtlijn,
maar is niet bedoeld ter implementatie van die richtlijn. Het betreft naar
schatting tien NOx-installaties die moeten voldoen aan de concentratiewaarden
die voortvloeien uit de afvalverbrandingsrichtlijn. 6.5. Staatssteun en notificatie als technische maatregelIn artikel 87, eerste lid, EG-Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen
van de lidstaten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de
mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties
vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke
markt, voorzover deze steun het handels-verkeer tussen de lidstaten ongunstig
beïnvloedt. In artikel 87, tweede en derde lid, wordt aangegeven welke
steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt of als zodanig
kunnen worden beschouwd. Artikel 88, derde lid, EG-Verdrag bepaalt dat de
Commissie tijdig op de hoogte moet worden gebracht («notificatie»)
door de lidstaten van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen,
zodat zij haar opmerkingen kan maken.De notificatie voor handel in NOx-emissierechten heeft reeds
plaatsgevonden. De Commissie heeft de regeling in haar besluit van 26 juni
2003 aangemerkt als een steunmaatregel in de zin van artikel 87, eerste lid,
EG-Verdrag. Het Nederlandse kabinet is het hiermee niet eens en heeft bij
het Hof van Justitie van de EG een verzoekschrift ingediend op basis van artikel
230 EG-Verdrag, strekkende tot vernietiging van het besluit van de Commissie.
Dit geschil heeft overigens voor de invoering van handel in NOx-emissierechten
geen gevolgen, aangezien de Commissie in haar besluit van 26 juni 2003
geen bezwaar tegen de steunmaatregel heeft gemaakt. De Commissie is van oordeel
dat de Nederlandse regeling inzake handel in NOx-emissierechten
een waardevolle bijdrage levert aan het communautaire milieubeleid zonder
dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor zodanig
worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.Het wetsvoorstel zelf bevat geen technische maatregelen in de zin van
richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni
1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische
voorschriften.1 De op het wetsvoorstel gebaseerde
algemene maatregel van bestuur zal daarentegen wel technische maatregelen
bevatten en zal daarom worden genotificeerd. 7. Verhouding bestuur emissieautoriteit en het bevoegd
gezag op grond van hoofdstuk 8 Wet milieubeheerDe emissieautoriteit is het bevoegd gezag in het kader van hoofdstuk 16
Wm en verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving van de handel in
NOx-emissierechten. Door het onderhavige wetsvoorstel zal de emissieautoriteit
zich naast de handel in broeikasgasemissierechten ook richten op de handel
in NOx-emissierechten. In tegenstelling tot de handel in broeikasgasemissierechten
zullen er twee instanties bevoegd zijn op het gebied van NOx.Het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm richt zich op de integrale
milieutaakstelling die direct aan de inrichting is gerelateerd en die betrekking
heeft op de bescherming van de lokale en regionale milieukwaliteit. Wat betreft
NOx gaat het hierbij om het stellen en handhaven van NOx-concentratiewaarden
als onderdeel van de integrale milieutaakstelling van de inrichting.Het bestuur van de emissieautoriteit houdt toezicht op en handhaaft de
uitvoering van hoofdstuk 16 Wm. Het instrument handel in NOx-emissierechten
richt zich op de bescherming van de bovenregionale, veelal internationale
milieukwaliteit. De te realiseren milieuprestatie is bovendien niet specifiek
inrichtingsgebonden. Het maakt niet uit waar de emissiereductie worden geleverd
als deze maar wordt gerealiseerd. De emissienorm houdt dan ook in dat de totale
jaarvracht door een voldoende aantal NOx-emissierechten moet zijn
afgedekt. Deze norm wordt door de emissieautoriteit gehandhaafd.Het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm richt zich inhoudelijk dus
op andere aspecten van het milieubeleid dan de emissieautoriteit. Hierin is
een duidelijke scheiding aangebracht; ook de bevoegdheden zijn daarmee samenhangend
gescheiden.Inrichtingen hebben op het gebied van NOx dus met twee bevoegde
gezagen te maken: enerzijds in het kader van de emissievergunning op grond
van hoofdstuk 16 Wm en anderzijds vooralsnog in het kader van de milieuvergunning
op grond van hoofdstuk 8 Wm. Het kabinet verwacht dat dit een tijdelijke situatie
zal zijn, mede gezien de goede voortgang van het project ENAP (zie ook paragraaf 6.2.2).Vanuit de praktijk is aandacht gevraagd voor het feit dat er twee bevoegde
gezagen zijn. Om helderheid te creëren en overlap te voorkomen is daarom
in het wetsvoorstel een strikte scheiding aangebracht tussen de taken van
het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm en die van het bestuur van de
emissieautoriteit. De emissieautoriteit zal bij het uitvoeren van controles
overigens wel nauw samenwerken met het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm. De werkzaamheden zullen goed op elkaar worden afgestemd en ter zake
zullen afspraken worden gemaakt om een zo eenduidig mogelijke controle van
de bedrijven te creëren en om dubbelingen in toezicht te voorkomen (zie
ook artikel 2.16a Wm). Dit wordt vastgelegd in afspraken tussen het Ministerie
van VROM, het Interprovinciaal Overleg en het bestuur van de emissieautoriteit.
De afspraken zullen worden vastgelegd in een bestuurlijk akkoord dat thans
in voorbereiding is. Hierin wordt onder andere geregeld dat het bevoegd gezag
op grond van hoofdstuk 8 Wm en de emissieautoriteit voorafgaand aan elk jaar
hun jaarlijkse toezichtsprogramma op elkaar afstemmen. De inzet is hierbij
onder meer dat toezichtsbezoeken aan inrichtingen zoveel mogelijk gecombineerd
worden afgelegd.Op de boven geschetste wijze is afdoende gewaarborgd dat de emittent zo
min mogelijk wordt belast door de samenloop van het toezicht en wordt een
adequate en heldere afstemming van de handhaving in het kader van de hoofdstukken
8 en 16 Wm gewaarborgd.8. Het ontstaan van NOx-emissierechten, de
emissievergunning, het emissieverslag, de registratie en de rechtsbescherming8.1. Ontstaan en geldigheid van NOx-emissierechten
en het verkoopplafondIn het systeem van handel in broeikasgasemissierechten (zoals neergelegd in het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in
broeikasgasemissierechten) worden emissierechten vooraf toegewezen, terwijl
in het systeem van handel in NOx-emissierechten het aantal rechten
achteraf wordt berekend.Het aantal NOx-emissierechten wordt berekend door de hoeveelheid
verbruikte brandstof of vervaardigd product van de NOx-installaties
in het emissiejaar te vermenigvuldigen met de voor dat jaar vastgestelde prestatienorm.
De prestatienorm is een bij wet aangegeven verhoudingsgetal op grond waarvan
is vast te stellen het aantal op te bouwen NOx-emissierechten per
hoeveelheid verbruikte brandstof of vervaardigd product van de NOx-installaties
in een emissiejaar. Dit wordt in artikel 16.50 Wm geregeld.Voor energie-efficiency is handel in NOx-emissierechten «neutraal»:
het aantal opgebouwde NOx-emissierechten stijgt of daalt immers
met het energieverbruik of de productie. Een emittent die meer energie verbruikt,
heeft na afloop van het emissiejaar ook meer NOx-emissierechten
opgebouwd. Anderzijds heeft de emittent dan ook een hogere feitelijke NOx-emissie. Bij de handel in NOx-emissierechten is er dus
wel een directe stimulans om emissiereducerende maatregelen te nemen, omdat
er daardoor feitelijk minder NOx wordt geëmitteerd gegeven
het aantal opgebouwde NOx-emissierechten. In het meest gunstige
geval is de feitelijke NOx-emissie door het nemen van reducerende
maatregelen dermate laag geworden, dat de emittent opgebouwde NOx-emissierechten
«overhoudt» die dan kunnen worden verkocht. De beoogde reductie
van NOx-emissies wordt daarom in het systeem van handel in NOx-emissierechten vooral gerealiseerd door het verbeteren van NOx-efficiëntie van het brandstofverbruik of de productie van het
bedrijf.De prestatienormen zullen voor een tijdvak tot en met 2010 worden opgenomen
in een algemene maatregel van bestuur. Voor de jaren na 2010 zullen via een
wijziging van de algemene maatregel van bestuur nieuwe prestatienormen worden
vastgesteld. Uit de productiegegevens en de gegevens uit het brandstofverbruik
van de inrichting kan dus het aantal NOx-emissierechten worden
bepaald dat gedurende het emissiejaar is opgebouwd. Bedrijven kunnen op elk
moment gedurende het emissiejaar en na afloop van het emissiejaar de balans
opmaken van het aantal NOx-emissierechten in relatie tot hun feitelijke
emissie (zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 16.50 Wm).NOx-emissierechten zijn alleen geldig ten behoeve van het emissiejaar
waarin ze zijn opgebouwd. De emittent kan de NOx-emissierechten
daarom alleen gebruiken om te voldoen aan de emissienorm van dat emissiejaar.
De emissienorm houdt in dat een emittent voor 1 mei van het jaar volgend
op het emissiejaar bij het bestuur van de emissieautoriteit een voldoende
aantal NOx-emissierechten dient in te leveren ter dekking van zijn
NOx-emissies van het emissiejaar (artikel 16.51, eerste lid, Wm).
In het onderhavig wetsvoorstel worden steeds de woorden «ten behoeve
van» een kalenderjaar gehanteerd waar sprake is van geldigheid van NOx-emissierechten in een bepaald kalenderjaar of van het inleveren van
NOx-emissierechten ter voldoening aan de emissienorm in een bepaald
kalenderjaar. Vanuit taalkundig opzicht is in andere gevallen de aanduiding
«met betrekking tot» een kalenderjaar gebruikt. Hiermee wordt
echter hetzelfde bedoeld.De emittent kan ook NOx-emissierechten met betrekking tot toekomstige
emissiejaren overdragen aan een andere emittent. Het is bijvoorbeeld mogelijk
om in 2006 NOx-emissierechten te kopen met betrekking tot het emissiejaar
2008. Deze NOx-emissierechten kunnen echter pas ten behoeve van
het emissiejaar 2008 gebruikt worden om aan de emissienorm voor
2008 te voldoen. De verkoper verkoopt dus al in 2006 een deel van zijn toekomstige
rechten met betrekking tot het jaar 2008. Deze transactie wordt dan in 2006
al voor het jaar 2008 in in het register voor handel in NOx-emissierechten
geregistreerd voor zowel de koper als de verkoper. Juridisch vindt de levering
dan plaats in 2006, maar de NOx-emissierechten kunnen slechts worden
gebruikt om te voldoen aan de emissienorm van 2008. Tussentijds kan de koper
de gekochte NOx-emissierechten weer verkopen aan een andere emittent.Het verhandelen van NOx-emissierechten is wel aan bepaalde
beperkingen gebonden om speculatie tegen te gaan die het vertrouwen in de
werking van het systeem zou kunnen ondermijnen en om onverantwoord grote aantallen
te verkopen NOx-emissierechten te voorkomen (zie ook paragraaf 4.3
en 8.1). Daarom krijgt elke inrichting een verkoopplafond opgelegd, dat limiteert
hoeveel NOx-emissierechten een bedrijf in elk emissiejaar mag overdragen
(artikel 16.49, derde lid, Wm). De wijze waarop dit wordt geregeld gebeurt
per overdracht. Het verkooppplafond is in beginsel een eenmalig vastgesteld,
specifiek (dat wil zeggen per inrichting verschillend) getal, waarmee per
overdracht wordt berekend of de toegestane limiet niet wordt overschreden.
Artikel 16.49, derde lid, Wm bepaalt dat in de emissievergunning het verkoopplafond
wordt opgenomen. Elke overdracht van NOx-emissierechten wordt in
het register voor handel in NOx-emissierechten bij- of afgeboekt
op de rekening van het bedrijf. De rekening geeft voor elk emissiejaar het
saldo weer van het totaal aantal gekochte en verkochte NOx-emissierechten
in relatie tot het totaal NOx-emissierechten dat het bedrijf op
basis van het verkoopplafond mag verkopen. Bij de overdracht dient naar het
saldo te worden gekeken van het jaar waarin de over te dragen NOx-emissierechten
geldig zijn. Indien bijvoorbeeld in 2006 NOx-emissierechten worden
verkocht die geldig zijn in 2008, dan geldt dat aan de hand van het saldo
van reeds met betrekking tot 2008 gekochte en verkochte NOx-emissierechten,
bekeken moet worden of het verkoopplafond niet wordt overschreden (artikel
16.56, tweede lid, Wm).8.2. Emissievergunning en emissieverslagDe emissievergunning is van heel andere aard dan de milieuvergunning.
De emissievergunning is in de kern de garantie dat een inrichting in staat
is om op een verantwoorde en transparante wijze de feitelijke NOx-emissies
te meten en te registreren. Vandaar dat het monitoringsprotocol het belangrijkste
bestanddeel vormt van de emissievergunning.In de ministeriële regeling inzake de monitoring worden de algemene
structuur en de operationale en technische eisen voor een juiste monitoring
van zowel de emissies van CO2 als van NOx binnen de
inrichting vastgelegd. Deze ministeriële regeling inzake de monitoring
is de basis voor het opstellen van het bedrijfsspecifieke monitoringsprotocol.
Het monitoringsprotocol moet een zelfstandig leesbaar document zijn. Er zijn
grote overeenkomsten in de eisen voor de monitoring van de CO2-emissies
en die voor de monitoring van NOx. Vandaar dat in de ministeriële
regeling inzake de monitoring wordt voorzien in een zo groot mogelijke synergie
tussen de monitoring van beide stoffen.Het monitoringsprotocol wordt bij de aanvraag voor een emissievergunning
ingediend bij het bestuur van de emissieautoriteit. Feitelijk vormt het monitoringsprotocol
de vergunningaanvraag. Het bestuur van de emissieautoriteit valideert het
monitoringsprotocol vervolgens, dat wil zeggen controleert en beoordeelt of
het monitoringsprotocol van de betrokken inrichting voldoet aan de inhoudelijke,
procedurele en technische eisen en voorzieningen die in de ministeriële
regeling inzake de monitoring zijn opgenomen. Aan een inrichting
kan geen emissievergunning verleend worden zonder een gevalideerd monitoringsprotocol.
En zonder een emissievergunning mag de inrichting geen NOx emitteren.
De inrichting moet de emissies monitoren conform de eisen in het gevalideerde
monitoringsprotocol. Eenmaal gevalideerd door het bestuur van de emissieautoriteit
is het monitoringsprotocol voor de inrichting de basis waarop de emissies
gemeten worden en de gegevens verzameld, bewerkt, opgeslagen en samengevoegd
worden tot het emissieverslag. Het monitoringsprotocol bevat waarborgen die
erop gericht zijn dat de inrichting de emissies ook daadwerkelijk meet conform
het monitoringsprotocol. In het monitoringsprotocol wordt ook beschreven welke
interne controles door het bedrijf zelf of door een meetbureau worden uitgevoerd
gedurende het emissiejaar om eventuele fouten tijdig aan het licht te brengen.
Daarnaast controleert het bestuur van de emissieautoriteit of het bedrijf
aan de monitoringsverplichtingen voldoet en wordt het emissieverslag door
een verificateur geverifieerd. Aldus dienen de interne borging via kwaliteitscontroles
en bedrijfsinterne audits, en de externe borging door de verificatie door
de verificateur en ook door controle van de emissieautoriteit zelf, ervoor
te zorgen dat alle bedrijven zich ook daadwerkelijk houden aan de eisen en
procedures die vastgelegd zijn in het gevalideerde monitoringsprotocol.Na afloop van elk emissiejaar moet de inrichting een emissieverslag opstellen.
Hierin zijn de gegevens voor het emissiejaar, de emissies, het brandstofverbruik
en de productie opgegeven. Dit moet in lijn zijn met de gegevens die via de
monitoring op basis van het gevalideerde monitoringsprotocol zijn verkregen.
Het emissieverslag van elk emissiejaar moet, vergezeld van een ondertekende
verklaring van de verificateur, voor 1 april van het jaar volgend op
het emissiejaar zijn ingediend bij de emissieautoriteit.8.3. RegistratieDe registratie van NOx-emissierechten is cruciaal in een systeem
van handel in NOx-emissierechten. De NOx-emissierechten
en de overdracht tussen emittenten dienen nauwkeurig te worden geregistreerd
in het register voor handel in NOx-emissierechten. Op basis van
deze registratie kunnen de NOx-emissierechten worden vergeleken
met de daadwerkelijk gemeten emissies, zodat het bestuur van de emissieautoriteit
kan beoordelen of de emittent aan de emissienorm heeft voldaan.De basis voor de instelling, de inhoud, de werking en het beheer van het
register voor handel in NOx-emissierechten is in hoofdstuk 16 Wm
vastgelegd. Indien een emittent NOx-emissierechten wil overdragen
aan een andere emittent, dient de vervreemder daartoe in het register voor
handel in NOx-emissierechten de NOx-emissierechten vanaf
de eigen rekening in het register over te boeken naar de rekening van de ontvangende
partij. Alleen emittenten kunnen een rekening openen, omdat alleen zij NOx-emissierechten «zelfstandig», dat wil zeggen zonder overdracht,
kunnen verwerven en mogen overdragen (zie artikel 16.56, tweede lid, onder
a, Wm). Uiteraard dient er een goede controle plaats te vinden door de emissieautoriteit
of aan alle vereisten voor registratie van de overdracht is voldaan, zodat
alleen geldige overdrachten tot mutaties in het register voor handel in NOx-emissierechten kunnen leiden. Om deze reden wordt er, vergelijkbaar
met het register voor handel in broeikasgasemissierechten, een aantal waarborgen
in het register ingebouwd om ervoor te zorgen dat er geen ongeoorloofde transacties
in het register voor handel in NOx-emissierechten kunnen plaatsvinden.Voor de inrichtingen waarvoor op grond van artikel 16.49, eerste lid,
Wm een emissievergunning is vereist, worden na de vergunningverlening afzonderlijke
rekeningen geopend in het register voor handel in NOx-emissierechten.
Met de opzet en inrichting van dit register is zo veel mogelijk aangesloten
bij het register voor handel in broeikasgasemissierechten. Op de rekeningen
wordt per inrichting en per emissiejaar het saldo bijgehouden dat deze inrichting
aan NOx-emissierechten heeft. Ook elke mutatie in het saldo wordt
bijgehouden en verwerkt. Als een inrichting NOx-emissierechten
koopt, verkoopt, leent, spaart of inlevert, moet hij die handelingen via het
register voor handel in NOx-emissierechten uitvoeren. Het is de
bedoeling deze handelingen uitsluitend electronisch te laten plaatsvinden.
Dit zal worden geregeld bij de een ministeriële regeling op grond van
artiekl 16.58 Wm. Die handelingen zijn pas rechtsgeldig als ze in dit register
zijn geregistreerd.De rekeninghouder kan de emissieautoriteit verzoeken om één
of meer deelrekeningen te openen; daarop kunnen NOx-emissierechten
op de rekening worden gestort. De rekeninghouder kan een derde, zoals een
handelsplatform of een persoon binnen de inrichting, machtigen om te beschikken
over de NOx-emissierechten op een deelrekening. Deze blijven eigendom
van de inrichting. Zowel de rekeningen als de deelrekeningen hebben een eigen,
unieke nummeraanduiding.NOx-emissierechten kunnen alleen worden overgedragen of overgaan
naar rekeningen van andere inrichtingen of deelrekeningen van die inrichtingen.
Bij een voorgenomen verkooptransactie wordt via het register voor handel in
NOx-emissierechten gecontroleerd of deze, gezien het verkoopplafond
van de inrichting, kan doorgaan. Zo niet, dan wordt de transactie geblokkeerd
en wordt de rekeninghouder daarvan automatisch in kennis gesteld. Hetzelfde
geldt voor het leen- en spaarplafond waaraan de inrichtingen gebonden zijn.
De opzet en indeling van het register voor handel in NOx-emissierechten
worden uitgewerkt bij ministeriële regeling.8.4. Rechtsbescherming bij vergunningverleningOp de aanvraag voor de emissievergunning is ingevolge artikel 16.7 Wm
in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm afdeling 3.4 Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing. Dit betreft de nieuwe uniforme
openbare voorbereidingsprocedure, waarvan de inwerkingtreding is voorzien
begin 2005.De procedure van afdeling 3.4 Awb verloopt in hoofdlijnen als volgt. Het
ontwerpbesluit wordt ter inzage gelegd (artikel 3:11 Awb). Voorafgaand aan
de terinzagelegging wordt in ieder geval in de Staatscourant kennisgegeven
van het ontwerp van het besluit (artikel 3:12, tweede lid, Awb). Ook wordt
het ontwerpbesluit toegezonden aan de aanvrager (artikel 3:13, eerste lid,
Awb). Vervolgens kunnen door een ieder gedurende zes weken zienswijzen naar
voren worden gebracht over het ontwerp (artikelen 3:15, 3:16 Awb en 13.3 (nieuw)1 Wm). Het besluit wordt zo spoedig genomen, doch uiterlijk
zes maanden na ontvangst van de aanvraag (artikel 3:18, eerste lid, Awb).Tegen het genomen besluit kan ingevolge artikel 20.1 Wm beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij de
vergunningprocedure is zoveel mogelijk aangesloten bij de procedure voor de
milieuvergunning op grond van hoofdstuk 8 Wm.In verband met het halen van de doelstelling ingevolge de NEC-richtlijn
(zie paragraaf 3.2), is het van belang dat het systeem van handel in
NOx-emissierechten zo spoedig mogelijk in werking treedt. Gelet
hierop is dus zaak dat de emissievergunningen snel kunnen worden
verleend en in werking kunnen treden.Op grond van artikel 20.3 Wm zal een besluit inzake het verlenen van een
emissievergunning in beginsel pas in werking treden na afloop van de termijn
waarbinnen een beroepschrift kan worden ingediend. Indien gedurende die termijn
een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan bij de Voorzitter van de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State, treedt het besluit bovendien niet
in werking voordat op dat verzoek is beslist. Echter, in gevallen waarin het
onverwijld in werking treden van het besluit noodzakelijk is, kan de emissie-autoriteit
in het besluit zelf expliciet bepalen dat het onmiddellijk in werking treedt
(artikel 20.5 Wm). Op deze wijze wordt de schorsende werking van artikel 20.3
Wm voorkomen. De emissieautoriteit zal daarom bij de verlening van de emissievergunning
standaard bepalen, dat deze onmiddellijk in werking treedt. In beleidsregels
van de Minister van VROM zal dit worden neergelegd.8.5. Overgangsregime bij vergunningverleningZoals hiervoor is benadrukt, is het van belang dat het systeem van handel
in NOx-emissie-rechten zo spoedig mogelijk in werking treedt. In
dit licht bevat artikel III van het wetsvoorstel een voorziening die beoogt
de verlening van de emissievergunningen zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding
van deze wet te laten plaatsvinden. De periode tussen de bekendmaking van
de wet in het Staatsblad en de inwerkingtreding zal relatief kort zijn. De
betreffende bedrijven zijn steeds goed op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen
omtrent de invoering van het systeem. Eerst nadat het aangepaste hoofdstuk
16 Wm, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel, in werking is getreden, kunnen
de emissievergunningen voor NOx worden verleend. Van de zijde van
het Ministerie van VROM zijn de inrichtingen die onder het nieuwe systeem
van handel in NOx-emissierechten komen te vallen al aangeschreven.
Daarbij zijn zij geïnformeerd over de mogelijkheid hun monitoringsprotocol,
dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag, vooruitlopend op de inwerkingtreding
van deze wet in te dienen en te laten beoordelen door de emissieautoriteit
in oprichting, zodat de emissievergunningen voor NOx te zijner
tijd sneller kunnen worden verleend. Voor die bedrijven die dan al over een
CO2-emissievergunning beschikken, betekent dit feitelijk een aanvulling
van de oorspronkelijk verleende vergunning (artikel 16.20, vierde lid, Wm).
De bedrijven zullen in verband met het verloop van de wetgevingsprocedure
van dit wetsvoorstel, op een later tijdstip concreet worden geïnformeerd
wanneer en op welke wijze zij een emissievergunning dienen aan te vragen.Om te bewerkstelligen dat de emissievergunningen zo spoedig mogelijk na
de inwerkingtreding van de wet verleend kunnen worden, is het zaak dat de
emissieautoriteit in oprichting de vóór de inwerkingtreding
van de wet reeds formeel ontvangen aanvragen voor een emissievergunning in
behandeling kan nemen. Met het oog op de vergunningplicht zoals die zal gelden
na de inwerkingtreding van deze wet, rust op de bedrijven die onder het systeem
van handel in NOx-emissierechten vallen, de feitelijke verplichting
om vóór de inwerkingtreding van de wet een aanvraag om een emissievergunning
in te dienen bij het bestuur van de emissieautoriteit in oprichting.Gelet hierop is bepaald (artikel III, eerste lid), dat aanvragen om een
emissievergunning die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding
van deze wet, worden aangemerkt als zijnde aanvragen om een emissievergunning
als bedoeld in artikel 16.49, eerste lid, of 16.5, eerste lid, in verbinding
met artikel 16.5, tweede lid, Wm, zoals die artikelen komen te luiden na de
inwerkingtreding van deze wet. Dit is geregeld om te voorkomen dat in deze gevallen deze aanvragen niet rechtsgeldig zouden zijn ingediend.
Artikel III, tweede lid, bevat een soortgelijke voorziening met betrekking
tot de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om de emissievergunning.
Met deze voorzieningen wordt bewerkstelligd dat de procedure omtrent de emissievergunning
zo snel mogelijk kan worden afgerond.Een inrichting die niet over een emissievergunning voor NOx
beschikt, kan in die tijd niet de emissies meten overeenkomstig de daarvoor
geldende wet- en regelgeving. De inrichting beschikt dan immers nog niet over
het vereiste monitoringsprotocol. Het wetsvoorstel bevat een voorziening voor
het geval een inrichting haar emissies niet overeenkomstig het monitoringsprotocol
heeft gemeten en daarmee een emissieverslag heeft ingediend dat niet voldoet
aan de eisen die daaraan bij of krachtens hoofdstuk 16 Wm worden gesteld.
De emissies kunnen dan ambtshalve krachtens artikel 16.17, in verbinding met
artikel 16.49, tweede lid, Wm, worden ingeschat.Overigens geldt ten algemene bij het gebruik maken van de handhavingsbevoegdheden
dat het bestuur van de emissieautoriteit enerzijds de redelijkheid en anderzijds
de doeltreffendheid van de sancties in ogenschouw zal nemen. Hierbij speelt
de verwijtbaarheid van de overtreder een belangrijke rol. Dit geldt in het
bijzonder ten aanzien van een bedrijf dat in de aanvangsfase nog niet over
de vereiste emissievergunning beschikt en dat feit niet aan het bedrijf kan
worden tegengeworpen.9. Handhaving9.1. Keuze sanctiesOnafhankelijkheid van de sanctionerende instantie is in een systeem van
handel in NOx-emissierechten essentieel. Daarom is de emissieautoriteit
als zelfstandig bestuursorgaan met de handhaving belast. Het bestuur van de
emissieautoriteit heeft de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen
wegens een tekort aan NOx-emissierechten (artikel 18.16a Wm). Dat
dient objectief, transparant, rechtvaardig, effectief en efficiënt te
gebeuren. Om dit zo helder en eenduidig mogelijk te laten plaatsvinden wordt
het boetebedrag per geval bepaald aan de hand van beleidsregels die de Minister
van VROM daaromtrent vaststelt. De hoogte van de boete zal voldoende hoog
zijn om het overtreden van de emissienorm onaantrekkelijk te maken. Voor andersoortige
overtredingen dan overschrijding van de emissienorm kan ook een boete worden
opgelegd. Ook hiervoor zal de Minister van VROM strikte beleidsregels vaststellen.Naast het betalen van een boete dient de overtreder de teveel uitgestoten
emissie in het jaar volgend op het emissiejaar te compenseren (artikel 16.54,
eerste lid, Wm). Dit is feitelijk het corrigeren van een tekort. Compensatie
vindt plaats door het tekort in het register voor handel in NOx-emissierechten
in mindering te brengen op de rekening van de emittent voor het jaar volgend
op het emissiejaar. De compensatieplicht geldt ook indien de emittent een
tekort aan NOx-emissierechten op zijn rekening heeft staan (artikel
16.54, tweede lid, Wm).Het beschikken over en handelen overeenkomstig bedoelde emissievergunning
en het niet overschrijden van de emissienorm (inclusief een saldo dat 0 of
meer is op de rekening in het register voor handel in NOx-emissierechten)
zijn de belangrijkste verplichtingen in een systeem van handel in NOx-emissierechten. Om na te kunnen gaan of een inrichting aan haar emissienorm
heeft voldaan, moet zij een emissieverslag hebben ingediend waarin de emissie
wordt opgegeven die zij in het betreffende emissiejaar heeft
veroorzaakt. Hierbij is het van belang dat de opgegeven emissies juist zijn.
Zonder monitoringsprotocol en het meten overeenkomstig de meetvoorschriften
kan de emissie niet eenduidig worden vastgesteld. Er kan dan geen juist en
volledig emissieverslag worden ingediend en er kan dan dus ook niet worden
nagegaan of aan de emissienorm is voldaan.9.1.1. Beschikken over een emissievergunningHet is verboden NOx te emitteren zonder te beschikken over
een emissievergunning (artikel 16.49, eerste lid, Wm). In de emissievergunning
zijn voorschriften opgenomen voor het emitteren van NOx. Het is
verboden in strijd met de vergunningvoorschriften te handelen (artikel 18.18
Wm). Indien wordt geëmitteerd zonder dat de inrichting beschikt over
de emissievergunning, kan dat uiteindelijk zelfs leiden tot (tijdelijke) sluiting
van het bedrijf (artikel 1a, onder 1°, Wed in verbinding met 16.49, eerste
lid, Wm en artikel 7, onder c, Wed).Het belangrijkste onderdeel van de emissievergunning is het monitoringsprotocol.
Het is van groot belang voor een goede werking van het systeem dat ieder bedrijf
op tijd een vergunningaanvraag indient met een volledig en juist monitoringsprotocol.
In het geval een bedrijf niet meewerkt, moet er dus een sanctie kunnen worden
opgelegd die het snelst tot indiening van dit monitoringsprotocol leidt. Gelet
hierop is de keuze wat betreft het niet indienen van een volledig monitoringsprotocol
op de sanctie dwangsom gevallen. Met deze sanctie wordt beoogd dat er zo snel
mogelijk alsnog een monitoringsprotocol wordt opgesteld dat door de emissieautoriteit
kan worden gevalideerd. Dit geldt ook voor een wijziging van een monitoringsprotocol
die door de emissieautoriteit eventueel noodzakelijk wordt geacht (artikel
16.6 Wm in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm).9.1.2. EmissieverslagVoor het niet indienen van een emissieverslag of indien het emissieverslag
niet voldoet aan titel 16.3 Wm geldt in eerste instantie hetzelfde als voor
het monitoringsprotocol. Er kan dan een dwangsom worden opgelegd om af te
dwingen dat alsnog een geverifieerd emissieverslag wordt ingediend respectievelijk
het emissieverslag alsnog in overeenstemming wordt gebracht met titel 16.3
Wm. Bij het uitblijven van het geverifieerd emissieverslag of indien het bestuur
van de emissieautoriteit heeft verklaard dat het emissieverslag niet voldoet
aan de eisen die daaraan bij of krachtens titel 16.3 Wm zijn gesteld (artikel
16.16 Wm in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm), kan het bestuur
van de emissieautoriteit de betrokken gegevens ambtshalve vaststellen (artikel
16.17 Wm in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm). Deze schatting
zal onder meer plaatsvinden aan de hand van gegevens die in het monitoringsprotocol
zijn opgenomen voor de emissie per NOx-installatie.9.1.3. Overschrijding van de emissienorm en saldotekortMet overschrijding van de emissienorm wordt bedoeld dat de feitelijke
emissie niet wordt gedekt door een voldoende aantal NOx-emissierechten.
Dat houdt het overtreden in van artikel 16.51, eerste lid, Wm. Dit artikel
schrijft voor dat de emittent jaarlijks voor 1 mei van het jaar volgend
op het emissiejaar voldoende NOx-emissierechten moet inleveren
om zijn emissies af te dekken. Deze staan op de nalevingsrekening van de emittent
in het register voor handel in NOx-emissierechten. Volledigheidshalve
wordt opgemerkt dat de prestatienorm in het kader van hoofdstuk 16 Wm geen
norm is die als zodanig wordt gehandhaafd. De prestatienorm is immers
een op basis van de wet vastgesteld verhoudingsgetal op grond waarvan een
emittent de NOx-emissierechten kan opbouwen. Voorts dient de emittent
ervoor zorg te dragen dat hij vóór 1 mei van het jaar volgend
op het emissiejaar geen negatief saldo op zijn rekening in het register voor
handel in NOx-emissierechten heeft staan (artikel 16.51, tweede
lid, Wm).Indien niet aan de emissienorm wordt voldaan of wanneer er sprake is van
een saldotekort, geldt een compensatieplicht (artikel 16.54 Wm). De plicht
tot compensatie van overmatige emissies vloeit rechtstreeks uit de wet voort
zonder dat hiervoor een beschikking nodig is. De compensatieplicht is de verplichting
om in het jaar volgend op het emissiejaar alsnog het aantal NOx-emissierechten
in te leveren dat de emittent in het emissiejaar tekort is gekomen of «rood»
staat. In feite is er sprake van een verlate aflossing van schuld. De overtreder
weet hierdoor vooraf precies wat hem te wachten staat als hij over te weinig
NOx-emissierechten beschikt. Aangezien er verschillende mogelijkheden
zijn (of zijn geweest) om aan de emissienorm te voldoen, heeft een inrichting
het in beginsel zelf in de hand of zij wel of niet aan deze norm voldoet.
Een emittent kan door het kopen van NOx-emissierechten een eventueel
tekort aanzuiveren of ervoor zorgen dat de inrichting minder emissies veroorzaakt.
Indien dit niet of niet tijdig genoeg is gebeurd, is dat een onderdeel van
het normale onder-emersrisico. Immers, het bedrijf kan tevoren een inschatting
maken of en hoeveel NOx-emissierechten het bedrijf moet bijkopen.
Overigens kan de precieze afstemming tussen het aantal NOx-emissierechten
en de hoeveelheid emissies door middel van sparen en lenen plaatsvinden (artikel
16.53 Wm). Indien de emittent in een te laat stadium stappen onderneemt om
het eigen, voorzienbare tekort aan NOx-emissierechten in te dekken,
ontstaat er het risico dat er op dat moment onvoldoende NOx-emissierechten
op de markt worden aangeboden. Dat is dan voor risico van de emittent. Een
aldus ontstaan tekort aan NOx-emissierechten kan, naast het corrigeren
van het tekort door compensatie in het jaar volgend op het emissiejaar, tot
een bestuurlijke boete leiden (artikel 18.16a Wm).9.1.4. Meetverplichtingen en overige verplichtingenVoor het niet voldoen aan de meetverplichtingen en de andere verplichtingen
die voortvloeien uit hoofdstuk 16 Wm, is het mogelijk dat het bestuur van
de emissieautoriteit een bestuurlijke boete of een dwangsom oplegt. Indien
wijzigingen in de inrichting bijvoorbeeld worden verzwegen, is sprake van
een ernstige overtreding, vooral als daardoor van een te lage emissie wordt
uitgegaan. Het bedrijf zou dan voordeel van de overtreding hebben. Hiertegen
moet kunnen worden opgetreden met een voldoende zware sanctie. Opzettelijk
begane delicten worden in beginsel strafrechtelijk afgedaan.9.2. Verhouding bestuursrecht en strafrechtIn het wetsvoorstel staat – net als bij de handhaving van de Implementatiewet
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten – de bestuursrechtelijke
handhaving voorop. De strafrechtelijke handhaving dient als sluitstuk te worden
gezien. Strafrechtelijke sancties spelen in dit kader dus een aanvullende
rol zodat het «handhavingsnet» zich sluit. Bestuursrechtelijke
handhaving vindt plaats door de emissieautoriteit, strafrechtelijke handhaving
onder leiding van het openbaar ministerie. Er is voor gekozen bij handel in
NOx-emissierechten de overtredingen in beginsel allemaal bestuursrechtelijk
af te doen, maar strafbaar te laten zijn indien zij worden gepleegd onder
verzwarende omstandigheden. Fraude zal in beginsel altijd strafrechtelijk
worden afgedaan evenals het emitteren zonder emissievergunning.
Daarbij wordt opgemerkt dat de strafrechtelijke handhaving van alle zwaardere
milieuzaken met ingang van 1 januari 2005 een taak wordt van het functioneel
parket. Over de afbakening zullen het bestuur van de emissieautoriteit en
het openbaar ministerie onderling afspraken maken over de criteria voor de
keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening.9.3. Waarborgen ter voorkoming van fraudeBij het opstellen van het onderhavige wetsvoorstel is in enkele overleggen
met het openbaar ministerie uitvoerig stilgestaan bij de opzet van de monitoring
in het systeem van handel in NOx-emissierechten, de stappen tot
borging van een goede monitoring en de risico's van mogelijke fraude. De monitoring
en de stappen van borging zijn erop gericht te waarborgen dat er juiste emissiegegevens
worden aangeleverd. Het voorkomen van het aanleveren van onjuiste gegevens
heeft bij elk van die stappen veel aandacht gehad. Hierdoor wordt een mogelijke
kwade opzet van meet af aan zoveel mogelijk ontmoedigd. Daarnaast is ervoor
gezorgd dat het bestuur van de emissieautoriteit over voldoende en adequate
bevoegdheden beschikt om sanctionerend te kunnen optreden in geval een bedrijf
zich desondanks niet aan de regels houdt. Het bestuur van de emissieautoriteit
zal in het kader van het bestuursrecht de bevoegdheden hebben op grond van
afdeling 5.2 Awb.De ambtenaren van de emissieautoriteit zullen ook bevoegd zijn om strafbare
feiten op te sporen die in artikel 1a, onder 1°, Wed als economisch delict
zijn aangewezen. Ook zullen de ambtenaren van de emissieautoriteit de bevoegdheid
krijgen om in het kader van handel in NOx-emissierechten bepaalde
strafbare feiten op te sporen die krachtens het Wetboek van Strafrecht strafbaar
zijn gesteld. Hierbij wordt met name gedacht aan valsheid in geschrifte (artikel
225).Ter voorkoming van fraude zijn met name de voorschriften van belang die
tot doel hebben de juiste emissiegegevens van bedrijven te verkrijgen. De
bedrijven zullen het emissieverslag door een verificateur moeten laten verifiëren.
Een onderdeel van deze externe verificatie is een risicoanalyse van mogelijke
fouten en onjuistheden in de rapportage. Essentieel in de gehele systematiek
van verantwoording van de eigen emissies door de emittent is een goede structuur,
procedures, eisen en waarborgen voor de monitoring in het bedrijf. Om deze
structuur en systematiek goed te laten functioneren, is een aantal waarborgen
in de wet- en regelgeving neergelegd.MonitoringOm tot een goede systematiek van monitoring te komen, is absolute helderheid
over de monitoringsverplichtingen van bedrijven in een systeem van handel
in NOx-emissierechten essentieel. Daartoe is er, als onderdeel
van de ministeriële regeling inzake de monitoring, allereerst een klasse-indeling
van installaties binnen de inrichting gemaakt. Hierin wordt onderscheid gemaakt
naar de grootte van de installaties. Op deze manier vindt de meest nauwkeurige
monitoring daar plaats waar de milieurisico's het grootst zijn. Vanuit die
overweging zijn per categorie van installaties de meetverplichtingen gespecificeerd.De grootste installaties (klasse 1: verbrandingsinstallaties vanaf 100
MWth vermogen of procesinstallaties vanaf 150 ton NOx-emissies
per jaar) moeten meetvoorzieningen installeren waarmee de emissies continu
worden gemeten. Deze categorie is verantwoordelijk voor 80% van de totale
NOx-emissies in de industrie. De continue meetverplichting voor
NOx moet voldoen aan EN-NEN 14181 en de kwaliteitsborging behorend bij deze norm. Elk jaar dient bij de continu gemeten NOx-installaties
een verificatietest te worden uitgevoerd door een daartoe geaccrediteerd meetbureau.
Het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm dient er op toe te zien dat
meetvoorzieningen aan de gestelde normen voldoen.Voor de installaties van klasse 2 (verbrandingsinstallaties vanaf 50
MWth tot 100 MWth vermogen of procesinstallaties vanaf 75 ton tot 150
ton NOx-emissies per jaar) worden de emissies bepaald aan de hand
van een kental dat is vastgesteld op basis van een in drievoud uitgevoerde
meting die elke zes maanden door een geaccrediteerd meetbureau moet worden
uitgevoerd. Indien bij de betrokken NOx-installatie de emissie
sterk fluctueert, moet ofwel gebruik gemaakt worden van meerdere kentallen
behorend bij de verschillende emissie-profielen en belastingen, of dienen
de metingen plaats te vinden door middel van een continue meting of een daarmee
vergelijkbare meetsystematiek. De klasse 2-installaties zijn verantwoordelijk
voor ongeveer 8% van de totale NOx-emissie in de industrie.Bij installaties uit klasse 3 (verbrandingsinstallaties vanaf 20
MWth tot 50 MWth vermogen of procesinstallaties vanaf 30 ton tot 75 ton
NOx-emissies per jaar), verantwoordelijk voor eveneens circa 8%
van de emissies, dient de controlemeting door een geaccrediteerd meetbureau
eens per twee jaar plaats te vinden.Bij installaties uit klasse 4 (verbrandingsinstallaties vanaf 1 MWth
tot 20 MWth vermogen of procesinstallaties vanaf 1 ton tot 30 ton NOx-emissies per jaar), verantwoordelijk voor 4% van de totale NOx-emissies van de industrie, dient het kental te worden gebaseerd op
een meting door een geaccrediteerd meetbureau. Deze meting en daarmee de bepaling
van het kental moet elke vier jaar worden herhaald.De hierboven omschreven meetverplichtingen voor NOx moeten
worden gekoppeld aan de meetverplichtingen voor het rookgasvolume of de brandstofhoeveelheid
of, in het geval van procesemissies, aan de productie. In de meeste gevallen
betreft dat dezelfde brandstofhoeveelheid of productiehoeveelheid die ook
moet worden bepaald conform de eisen die gelden op basis van de beschikking
nr. 2004/156/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 29 januari
2004 tot vaststelling van richtsnoeren voor de bewaking en rapportage van
de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn nr. 2003/87/EG van
het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (hierna: richtsnoeren
inzake de monitoring).1 In die gevallen vereist
deze samenloop van brandstof- of productiegegevens een koppeling van de verschillende
informatiesystemen binnen het bedrijf. In de ministeriële regeling inzake
de monitoring worden gedetailleerde voorschriften en handleidingen gegeven
aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of voldaan wordt aan de zeer strenge
nauwkeurigheidseisen voor de CO2-monitoring. Die eisen zijn tegelijkertijd
ook van invloed op de nauwkeurigheid van de brandstofmetingen en rookgasvolumes
voor het vaststellen van de jaarlijkse NOx-vracht. Door het geheel
van eisen, de onderlinge samenhang ervan en de verbanden tussen de verschillende
informatiestromen binnen het bedrijf wordt bewerkstelligd dat het plegen van
fraude sterk wordt ontmoedigd en dat de kans op het in een vroeg stadium ontdekken
van frauduleuze handelingen groot is. Bovendien dient elk emissieverslag door
een verificateur te worden geverifieerd. Ook de verificateur weet dat hij
ingeval van overtreding van de eisen achteraf door de emissieautoriteit kan
worden gecontroleerd (en bestraft). Dat is een extra aansporing om de verificatie
goed en conform de procedures en eisen uit te voeren. De laatste stap in het
voorkomen van frauduleus handelen is de controle door het bestuur van de emissieautoriteit
zelf, die aan de hand van een toezichts- en handhavingsstrategie
een analyse opstelt van de mogelijke risico's van frauduleus handelen door
bedrijven. In de praktijk zal dit in nauwe samenwerking met het bevoegd gezag
op grond van hoofdstuk 8 Wm gebeuren. Het bestuur van de emissieautoriteit
zal daarbij bepalen bij welke bedrijven extra waakzaamheid en alert handelen
gewenst en noodzakelijk is.Ook aan de meetapparatuur zullen stringente eisen worden gesteld. Zo dient
de juiste werking van meetapparatuur te zijn geborgd onder andere door de
verzegeling van meters en door kalibratie van elektronische bewerking- en
vergaringsstappen in de apparatuur. Dit om te voorkomen dat kan worden gemanipuleerd
met de emissiemetingen en de vervolgstappen om tot een juiste rapportage te
komen.Indien een bedrijf de metingen laat verrichten door een meetbureau, kan
niet alleen het bedrijf maar ook het meetbureau bij onregelmatigheden een
boete of zelfs een strafrechtelijke sanctie worden opgelegd. In de op hoofdstuk
16 Wm gebaseerde regelgeving zal worden voorzien in regels waarin eisen worden
gesteld aan de kwaliteit en integriteit waaraan meetbureaus en verificateurs
moeten voldoen.De emissieautoriteit zal veelal in samenwerking met het bevoegd gezag
op grond van hoofdstuk 8 Wm gedurende het jaar steekproefsgewijze controles
(laten) uitvoeren om na te gaan of de bedrijven overeenkomstig de monitoringsvoorschriften
meten en registreren. De bezoeken zullen plaatsvinden mede aan de hand van
de risicoanalyse waarin is onderzocht in welke sector of binnen welke groep
van bedrijven de kans op overtreding het grootst is. De medewerkers van de
emissieautoriteit hebben hierbij de bevoegdheden op grond van afdeling 5.2
van de Awb. Bedrijven zijn op grond van artikel 5:20 Awb verplicht hun medewerking
te verlenen aan de emissieautoriteit. Bij een vermoeden van overtreding kan
de emissieautoriteit nader onderzoek verrichten. Het nader onderzoek kan resulteren
in het opleggen van een boete of zelfs een strafrechtelijk sanctie.EmissieverslagDe emissiegegevens en de productie- en brandstofgegevens moeten door elk
bedrijf ieder jaar worden neergelegd in een emissieverslag. Deze cijfers moeten
eerst door een verificateur worden beoordeeld. De precieze werkzaamheden en
de omvang van deze zogenaamde verificatie zullen worden neergelegd in de ministeriële
regeling inzake de monitoring. Ook de verificateur kan bij door hem gepleegde
onregelmatigheden een boete of een strafrechtelijke sanctie worden opgelegd.
Vanuit de overheid zullen, mede op basis van de geverifieerde emissieverslagen,
wat betreft de jaarvrachten controles worden uitgevoerd door de emissieautoriteit
en wat betreft de concentratiewaarden, uitgedrukt in de concentratie NOx in rookgassen, door het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm.Indien blijkt dat de emissiegegevens niet juist zijn opgegeven, de verklaring
van de verificateur ontbreekt of het emissieverslag anderszins niet voldoet
aan titel 16.3 kan het bestuur van de emissieautoriteit sanctionerend optreden
door het opleggen van een bestuurlijke boete. Indien er sprake is van opzet
overtreedt de emittent bovendien artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht
(valsheid in geschrifte). In dat geval kan de emissieautoriteit de zaak ook
voorleggen aan het openbaar ministerie.ToezichtsstrategieDe vorenvermelde elementen worden thans door de emissieautoriteit in oprichting met onder andere het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk
8 Wm en het openbaar ministerie in een samenhangend handhavingsregime nader
uitgewerkt.Voorlichting en betrokkenheid bedrijfsleven, verificateurs
en meetbureausNaast het zorgdragen voor voldoende waarborgen tegen fraude, is het bedrijfsleven
de afgelopen jaren ook intensief betrokken geweest bij de voorbereiding van
het systeem van handel in NOx-emissierechten. Een van de overwegingen
was daarbij dat daarmee een tijdige en een optimale naleving zou worden gestimuleerd.
Zo werd het bedrijfsleven betrokken bij diverse werkgroepen om voldoende draagvlak
onder de betrokken sectoren en uitvoerbare resultaten te verkrijgen. Met name
de tussen- en eindproducten met betrekking tot het monitoren, het registreren
en het verslagleggen zijn door middel van een groot aantal workshops en experimenten
getoetst en afgestemd met de bredere groep van betrokkenen.Ook is er veel aandacht besteed aan voorlichting. Er zijn over de handel
in emissierechten diverse congressen georganiseerd. Daarnaast hebben er in
2003 en 2004 diverse workshops plaatsgevonden over de monitoringsverplichtingen.
Bovendien is er sedert medio 2004 een telefonische en digitale helpdesk bij
de emissieautoriteit. Via de VROM-website die voor een ieder toegankelijk
is, wordt informatie verstrekt omtrent de wet- en regelgeving inzake de handel
in emissierechten.1 Daarnaast is een afzonderlijke
website van de emissieautoriteit geopend waar alle relevante rapporten ter
beschikking worden gesteld en documentatie over vragen en antwoorden beschikbaar
is.2Behalve op de inrichtingen zelf is de voorlichting de afgelopen jaren
ook gericht op adviesbureaus, meetbureaus en verificateurs. De eerste ondersteunen
bedrijven bij het opstellen van hun monitoringsprotocollen. De meetbureaus
hebben een grote rol bij het uitvoeren van de metingen en het vaststellen
van de kentallen en het kalibreren van de meetvoorzieningen binnen de bedrijven.
Ook over de beoogde rol van de verificateur bij de verificatie van het emissieverslag
zijn voorlichtingsbijeenkomsten geweest onder meer met het oog op de samenloop
tussen de verificatie van de NOx en CO2-gegevens in
het emissieverslag.Grootschalige proefVan mei tot en met september 2004 wordt een grootschalige proef uitgevoerd
waarin alle betrokken partijen kunnen participeren. Op deze wijze kunnen zowel
de bedrijven als de emissieautoriteit ervaring opdoen met de handel in emissierechten.
De centrale doelstelling van deze grootschalige proef is om de verschillende
eisen, procedures en afspraken binnen de handel in emissierechten in een zo
vroeg mogelijk stadium en onder praktijkomstandigheden te toetsen, zodat er
nog voor de start van het systeem verbeteringen kunnen worden doorgevoerd.Bij aanvang van de grootschalige proef hebben de 25 deelnemende inrichtingen
hun monitoringsprotocollen ter validatie ingeleverd bij de emissieautoriteit
in oprichting. Vervolgens hebben zij twee maanden lang hun CO2-
en NOx-emissies conform het monitoringsprotocol gemonitord. Daarbij
hebben de inrichtingen voor de handel CO2-demonstratierechten en
een NOx-verkoopplafond op hun rekeningen in het proefregister toegewezen
gekregen. Hiermee kunnen zij gedurende de hele proef broeikasgas- en NOx-emissierecht verhandelen met de andere deelnemende inrichtingen. Na
de monitoringsperiode stellen de bedrijven een emissieverslag op, laten dat
verifiëren en dienen de gegevens in bij de emissieautoriteit
in oprichting ten behoeve van registratie in het proefregister. Vervolgens
maken zij voor de naleving van de emissienorm het benodigde aantal emissierechten
van hun rekening in het proefregister naar de emissieautoriteit in oprichting
over.Tijdens de proef worden door toezichthouders van de emissieautoriteit
in oprichting bedrijfsbezoeken afgelegd om te toetsen welke elementen kritisch
zijn bij de implementatie van het monitoringsprotocol. Nagegaan wordt hoe
de onderliggende data van de emissieverslagen effectief kunnen worden gecontroleerd.
Parallel aan de proef heeft de emissieautoriteit in oprichting de ingediende
monitoringsprotocollen, als onderdeel van het werkelijke vergunningverleningproces,
ook inhoudelijk gevalideerd. Zowel tijdens als na de grootschalige proef vindt
met de betrokken partijen evaluatie van de verschillende aspecten van de handel
in emissierechten plaats. De resultaten hiervan zijn betrokken in de verdere
voorbereiding van het systeem.9.4. OvergangssituatieBij de handhaving in de aanvangsfase van het systeem zal rekening worden
gehouden met het feit dat bedrijven mogelijk nog niet over de vereiste emissievergunning
beschikken en dit mogelijk niet aan het bedrijf kan worden tegengeworpen.
Verwezen wordt ter zake naar paragraaf 8.5.9.5. Overzicht handhavingIn het hierna volgende overzicht zijn de stappen die worden gezet alvorens
compensatie plaatsvindt of een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke
sanctie worden opgelegd, schematisch weergegeven.Na afloop van elk emissiejaar dient voor 1 april aan de emissieautoriteit
gerapporteerd te worden over de hoeveelheid emissies die het bedrijf heeft
veroorzaakt in het voorafgaande emissiejaar. Indien op 1 mei van het
jaar volgend op het emissiejaar blijkt dat een emittent voor het emissiejaar
te weinig NOx-emissierechten heeft ingeleverd, dient hij dit tekort
in het jaar volgend op het emissiejaar te compenseren. Een tekort aan NOx-emissierechten treedt op als het bedrijf minder NOx-emissierechten
bezit – zoals deze in het register voor handel in NOx-emissierechten
zijn geregistreerd – dan het bedrijf feitelijk heeft geëmitteerd,
zoals vastgelegd in het geverifieerde emissieverslag of in voorkomend geval
ambthalve door de emissieautoriteit is vastgesteld. Bovendien kan een bestuurlijke
boete als gevolg van dit tekort worden opgelegd. Indien naderhand blijkt dat
de emittent onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt en het tekort
aan NOx-emissierechten veel groter is dan eerder vastgesteld, kan
hem in dat geval ook een bestuurlijke boete worden opgelegd wegens onjuist
of onvolledig verstrekte informatie. De bestuurlijke boete wordt ook opgelegd
indien het bedrijf op 1 mei te weinig NOx-emissierechten heeft
ingeleverd of indien er sprake is van een saldotekort op zijn rekening.Schema 1: overzicht handhavingvoor 1 april van het jaar volgend op het emissiejaarinleveren geverifieerd emissieverslag door de emittent over het emissiejaar
(art. 16.12, eerste lid, onder b, in verbinding met art. 16.49, tweede lid,
Wm)↓mogelijke overtreding: emissieverslag wordt niet ingeleverd of is niet
geverifieerd voor 1 april van het jaar volgend op het emissiejaar of
voldoet anderszins niet aan de daaraan gestelde eisen (art. 18.18 in verbinding
met 16.12, eerste lid, en derde lid, in verbinding met art. 16.49, tweede
lid, 16.14 in verbinding met art. 16.49, tweede lid, 16.21 in verbinding met
art. 16.49, tweede lid, Wm)↓sanctie bij overtredinglast onder dwangsom (art. 18.6a, eerste lid, Wm)indien geen emissieverslag wordt ingediend of het emissieverslag
nietvoldoet aan de daaraan gestelde eisen:zo nodig: ambtshalve vaststellen van de betrokken gegevens
door het bestuurvan de emissieautoriteit (art. 16.17 Wm in verbinding
met art. 16.49,tweede lid, Wm)zo nodig een bestuurlijke boete (art. 18.16a, eerste
lid, Wm) ofzo nodig een strafrechtelijke sanctie (art. 1a, onder
onder 1°, Wed)bij recidive: zo nodig intrekken van de emissievergunning
(art. 18.12,derde lid, Wm)voor 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar↓de emittent beschikt over voldoende NOx-emissierechten ten
behoeve van het emissiejaar (art. 16.51, eerste en tweede lid, Wm)↓mogelijke overtreding: tekort aan NOx-emissierechten of saldotekort
(art. 16.51, eerste of tweede lid, Wm)↓sanctie bij overtredingcompensatie: het jaar na het emissiejaar (art. 16.54
Wm)zonodig: een bestuurlijke boete wegens een tekort aan
NOx-emissierechten(art. 18.16a, eerste
lid, Wm)bij recidive: zo nodig intrekken van de emissievergunning
(art. 18.12,derde lid, Wm)mogelijke overtreding: naderhand gebleken onjuiste of onvolledige informatie
in emissieverslag, andersoortige overtredingen dan een tekort aan NOx-emissierechten in het kader van handel in NOx-emissierechten
(art. 16.5, eerste lid, in verbinding met art. 16.5, tweede lid, art. 16.6,
eerste, tweede of derde lid, in verbinding met art. 16.5, tweede lid, art.
16.12, derde lid, in verbinding met art. 16.49, tweede lid, art. 16.13 in
verbinding met art. 16.49, tweede lid, art. 16.14 in verbinding met art. 16.49,
tweede lid, 16.21 in verbinding met art. 16.49, tweede lid, art. 16.49, eerste
lid, en art. 18.18)↓sancties bij overtreding:last onder dwangsom (art. 18.6a, eerste lid, Wm)zo nodig een bestuurlijke boete (art. 18.16a, eerste
lid, Wm) ofzo nodig een strafrechtelijke sanctie (art. 1a, onder
onder 1°, Wed)bij recidive: zo nodig intrekken van de emissievergunning
(art. 18.12,derde lid, Wm)10. Lasten en voordelen voor het bedrijfsleven10.1. InleidingDe administratieve lasten direct voortvloeiend
uit dit wetsvoorstel zijn zeer beperkt. Deze lasten bestaan uit het kennisnemen
van de wet en het treffen van eventuele voorbereidingen daarop. De daadwerkelijke
administratieve lasten van handel in NOx-emissierechten vloeien
hoofdzakelijk voort uit de ministeriële regeling inzake de monitoring.
De administratieve lasten zullen met name bestaan uit het kunnen voldoen aan
de monitoringsvereisten en het laten verifiëren van het emissieverslag.
De administratieve lasten als gevolg van handel in NOx-emissierechten
zijn voor een groot deel bekend en gekwantificeerd.In de nota van toelichting bij de algemene maatregel van bestuur en de
toelichting bij de ministeriële regeling inzake de monitoring zullen
de administratieve lasten verder worden uitgewerkt en toegelicht. Hier wordt
volstaan met een globale kwantificering van de administratieve lasten.10.2. Administratieve lasten van een systeem van handel
in NOx-emissierechtenDe administratieve lasten van een systeem van handel in NOx-emissierechten
bestaan uit de volgende verplichtingen:• algemene informatieverplichtingen en het aanmelden bij de emissieautoriteit;• het opstellen van een monitoringsprotocol en het indienen van de
vergunningaanvraag;• het meten en monitoren van de emissies conform het gevalideerde
monitoringsprotocol, het intern organiseren van de gegevensverwerking en -opslag,
het opstellen en het extern laten verifiëren van het emissieverslag en
het indienen ervan bij de emissieautoriteit• het inleveren van voldoende NOx-emissierechten en bij
een tekort of overschot deelnemen aan de handel in NOx-emissierechten.Bij NOx gaat het om circa 240 inrichtingen. De meeste bedrijven
die aan het systeem van handel in NOx-emissierechten meedoen, zullen
ook aan het systeem van handel in broeikasgasemissierechten meedoen.Bij NOx vallen die bedrijven binnen het systeem, indien zich
in de inrichting:• verbrandingsinstallaties bevinden die
tezamen een vermogen van 20 MWth of meer hebben, of;• procesinstallaties voor de productie
van• ijzer en staal;• elektrostaal;• aluminium;• zink;• anodes;• cement;• salpeterzuur;• caprolactam;• magnesiumoxide;• carbon black;• siliciumcarbide;• actieve kool;• fosfaat (te weten fosfor, fosforzuur en natriumtripolyphospfaat);• emailleer/glasfritten (te weten continuovens en trommelovens);• glas (te weten vlakglas, verpakkingsglas en speciaal glas);• steenwol.Er is de afgelopen twee jaar in drie stappen onderzoek gedaan naar de
administratieve lasten van bedrijven in een systeem van handel in NOx-emissierechten. Aangezien de administratieve lasten voor de bedrijven
vooral voortvloeien uit de monitorings- en rapportageverplichtingen van de
betrokken bedrijven en die verplichtingen op lager niveau van regelgeving
worden voorgeschreven, zullen bij de toelichting op de ministeriële regeling
inzake de monitoring de verplichtingen en de daaruit voortvloeiende administratieve
lasten in detail worden besproken. Op hoofdlijnen zijn de volgende punten
van belang. Al in een vroeg stadium van de besluitvorming over de monitoring,
op een moment dat elementen van de monitoring nog in discussie en ontwikkeling
waren, is een eerste onderzoek (Actal I) gestart om een beeld van de administratieve
lasten in het kader van de handel in NOx-emissierechten te krijgen.
Vervolgens zijn de adminstratieve lasten verbijzonderd in Actal II door in
kaart te brengen wat naast de kosten in het kader van de handel in NOx-emissierechten de kosten zijn van de huidige monitoringsverplichtingen
c.q. -voorzieningen en die welke het gevolg zullen zijn van de implementatie
van de LCP-richtlijn en de daarin opgenomen verplichtingen voor de monitoring
van NOx-emissies bij grote stookinstallaties. Na afronding van
Actal II zijn de verschillende elementen van de monitoring verder ontwikkeld
en ingevuld, zodat een grotere duidelijkheid ontstond over de concrete verplichtingen
die aan bedrijven opgelegd gaan worden. Vervolgens is begin 2003 gestart met
Actal III dat in juni 2003 is afgerond. Dit onderzoek leiddde tot de conclusie
dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven die het gevolg zijn van
de monitoringsverplichtingen op grond van de de wet-en regelgeving in NOx-emissierechten zouden stijgen met € 4,2 miljoen per jaar,
ten opzichte van € 5,6 miljoen per jaar voor de huidige regelgeving
voor NOx.1 De feitelijke toename van
de lasten per bedrijf werd onder meer bepaald door de grootte en complexiteit
van de betrokken NOx-installaties.Sedertdien hebben de volgende ontwikkelingen plaatsgevonden. In november
2004 vond in Brussel besluitvorming plaats over de richtsnoeren inzake de
monitoring in het kader van de EG-rcihtlijn handel in broeigasgasemissierechten.
Omdat het voor een groot deel dezelfde installaties en inrichtingen betreft
werd besloten de eisen aan de monitoring voor CO2 en voor NOx zoveel mogelijk in één monitoringsprotocol te laten
integreren om daarmee ook richting bedrijven een maximum aan efficiency en
synergie te bewerkstelligen. Begin maart 2004 werd een nieuw vervolgonderzoek
(Actal IV) gestart en in juni 2004 afgerond dat specifiek gericht was op het
vaststellen van de administratieve lasten van de monitoring van de CO2-emissies.2 In dit onderzoek is ook bezien
of de aannames die in de eerdere Actal-studies voor NOx zijn gedaan
nog steeds valide waren.3 Daaruit kwam naar voren
dat bij de onderzochte bedrijven de administratieve lasten voor NOx
nu hoger worden ingeschat dan bij het eerdere Actal III-onderzoek, en dat
de eerdere schatting van € 4,2 miljoen per jaar beperkt naar boven
zou moeten worden bijgesteld. Dat wordt met name veroorzaakt door hogere initiële
kosten en investeringen in het eerste jaar in meetapparatuur en voorzieningen
in kwaliteitsborging. Anderzijds bestaat een belangrijk deel van de geschatte
jaarlijkse kosten ad € 4,2 miljoen uit lasten voor de middelgrote
en kleinere, niet-complexe inrichtingen waar een beperkt aantal installaties
staan die met aardgas worden gestookt. Juist voor die bedrijven is een elektronisch
monitoringsprotocol ontwikkeld, waarmee de betrokken bedrijven de kosten voor
het opstellen van het monitoringsprotocol voor het eigen bedrijf, het intern
beheer van de benodigde emissiegegevens en ook de rapportage van de emissies
aan de emissieautoriteit aanzienlijk kunnen reduceren. Bovendien is veel inspanning
gericht geweest om de administratieve lasten te reduceren door ook het emissieverslag
voor NOx en CO2 zoveel mogelijk te integreren en te
vereenvoudigen. Zodoende treden er zowel bij het opstellen van
de monitoringsprotocollen, het feitelijk monitoren als de interne controle
belangrijke synergie-effecten op. In de toelichting op de ministeriële
regeling inzake de monitoring zal in detail worden ingegaan op de verschillende
informatieverplichtingen die uit die regeling voor de bedrijven voortvloeien.Teneinde bedrijven optimaal te informeren over de nieuwe regelgeving zijn
de afgelopen drie jaar diverse voorlichtingsbijeenkomsten en pilotprojecten
voor het bedrijfsleven georganiseerd. In een twintigtal pilotprojecten is
door de betrokken bedrijven intensief geëxperimenteerd met het opstellen
van en werken met monitoringsprotocollen. Het bedrijfsleven is nauw betrokken
bij het invullen van het beleid en de monitoringsverplichtingen en er wordt
en er is veel aandacht besteed aan het in beeld brengen van mogelijke alternatieven
en vereenvoudiging van de verplichtingen. Met de inbreng vanuit het bedrijfsleven
is zoveel mogelijk rekening gehouden bij het uitwerken van de structuur en
operationale eisen aan de monitoring. Doel was te bewerkstelligen dat al in
de beginfase de in aanmerking komende varianten en alternatieven werden besproken
zodat zoveel mogelijk praktische oplossingen konden worden gevonden die de
administratieve lasten zouden beperken en problemen bij de implementatie zouden
kunnen voorkomen. Teneinde de verplichtingen als gevolg van handel in NOx-emissierechten (en daarmee de administratieve lasten) voor het bedrijfsleven
zoveel mogelijk te beperken, is aansluiting gezocht bij de nieuwe gewijzigde
LCP-richtlijn. Dat neemt niet weg dat voor de kleinere NOx-installaties
op het gebied van monitoring en rapportage aanvullende verplichtingen zullen
gaan gelden, welke in de Actal-studies zijn meegenomen.Omdat de benodigde monitoringsvoorzieningen en de meetvereisten alsmede
de wijze waarop de meetgegevens in het bedrijf worden verzameld en opgeslagen,
sterk afhankelijk zijn van de specifieke situatie van het betrokken bedrijf
is er voor gekozen om bedrijven een op de eigen inrichting toegesneden monitoringsprotocol
te laten opstellen. Daarmee worden bedrijven in staat gesteld het monitoringsprotocol
zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de bestaande procedures binnen het
eigen bedrijf en de beschrijvingen uit de aanwezige kwaliteits- en milieumanagementsystemen.
Daarnaast wordt gewerkt met voorbeelden van monitoringsprotocollen.Verificatie door een verificateur is onlosmakelijk verbonden met het verantwoording
afleggen van de eigen emissies in een systeem van handel in NOx-emissierechten
en de externe borging daarvan. Het is het logische complement van het feit
dat bedrijven zelf keuzes kunnen maken over het nemen van maatregelen, of
ervoor kunnen kiezen die maatregelen niet te nemen maar in de plaats daarvan
NOx-emissierechten van anderen te kopen. Vanuit twee richtingen
wordt er naar gestreefd om de adminsitratieve lasten te beperken. In de eerste
plaats door in de ministeriële regeling inzake de monitoring bedrijven
te verplichten om bij het opstellen van de monitoringsprotocollen gebruik
te maken van de structuur die is afgesproken met het bedrijfsleven. Door een
eenduidige structuur voor te schrijven wordt bewerkstelligd dat de toegankelijkheid
en controleerbaarheid van de monitoring en het emissieverslag door externe
verificateurs sterk wordt bevorderd. In de tweede plaats wordt vanuit Nederland
actief gestreefd naar internationaal afgestemde eisen die aan de verificatie
in het kader van handel in emissierechten gesteld moeten worden.10.3. Kostenvoordelen voor de industrie van handel in
NOx-emissierechtenAlhoewel uit een systeem van handel in NOx-emissierechten noodzakelijkerwijs
administratieve lasten voortvloeien, zijn er voor de industrie belangrijke
voordelen aan verbonden.Bedrijven krijgen meer vrijheid om te kiezen op welk moment en in welke
maatregelen zij zullen gaan investeren (reductiemaatregelen in het bedrijf
zelf, afgezet tegen de keuze voor aankoop van NOx-emissierechten).
Met dit systeem kunnen de ingevolge de NEC-richtlijn afgesproken NOx-reducties op een meer kosteneffectieve wijze worden gerealiseerd. Binnen
het systeem wordt door middel van marktwerking aan internationaalrechtelijke
normen voldaan, en worden de verplichtingen tot emissiereductie ook op een
voor iedereen gelijke en kosteneffectieve wijze verdeeld.Naar de totale potentiële kostenvoordelen voor bedrijven van een
systeem van handel in NOx-emissierechten in vergelijking met een
systeem van regelgeving op installatieniveau (BEES A en vergunningverlening)
is in 1997 voor NOx een eerste onderzoek gedaan in opdracht van
het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de ministeries van VROM en EZ.1 Uit deze eerste globale kostenschatting bleek dat de
kostenvoordelen van handel in NOx-emissierechten ten opzichte van
(klassieke) regelgeving op installatieniveau ongeveer 50% bedragen. Nadien
zijn er andere studies gedaan die specifiek gericht waren op de kosten van
bestrijdingsmaatregelen in een systeem van handel in NOx-emissierechten.
De totale kosten voor alle inrichtingen om de benodigde reducties te realiseren
via handel in NOx-emissierechten bedragen, volgens een berekening
die in 1999 samen met de industrie is gemaakt, circa € 150 miljoen.2 Deze studies hebben de indruk bevestigd dat met een
systeem van handel in NOx-emissierechten belangrijke kostenvoordelen
gerealiseerd kunnen worden. Algemeen wordt op grond van deze studies aangenomen
dat de kostenvoordelen van handel in NOx-emissierechten ongeveer
40 tot 50% bedragen ten opzichte van de situatie dat bedrijven zouden moeten
voldoen aan eisen en normen, vastgelegd in algemene regels of in de milieuvergunning.
Voor het bedrijfsleven is het belang van handel in NOx-emissierechten
derhalve vooral gelegen in de kosteneffectiviteit van dit instrument.10.4. ActalHet Adviescollege toetsing administratieve lasten (verder: Actal) heeft
het wetsvoorstel getoetst op de gevolgen voor de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven en een positief advies uitgebracht. Met name werd het betrekken
van het bedrijfsleven bij het opstellen van de regels en de monitorings- en
administratieve verplichtingen gewaardeerd. In de toelichting bij de ministeriële
regeling zullen de administratieve lasten voor het bedrijfsleven nader worden
geëxpliciteerd. Ook in de algemene maatregel van bestuur zal op hoofdlijnen
aandacht worden geschonken aan de administratieve lasten.11. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsDit wetsvoorstel heeft betrekking op de doelgroep industrie. Specifiek
gaat het hierbij vooral om de grotere industriële bedrijven en elektriciteitsproducenten
(beide met 20 MWth vermogen of meer) en andere specifiek aangeduide bedrijven.
Voor NOx gaat het om circa 240 inrichtingen. Bij de uitwerking
van het systeem van handel in NOx-emissierechten in de betreffende
algemene maatregel van bestuur, wordt de doelgroep nader geconcretiseerd.Er bestaat overeenstemming met het bedrijfsleven en dus draagvlak over
de keuzes die zijn gemaakt bij de invulling van de monitoring van beide systemen
van handel in emissierechten. Er is de afgelopen jaren al relatief veel aandacht
besteed aan de communicatie en aan de voorlichting over de eisen aan de monitoring
bij de handel in NOx-emissierechten.De emissieautoriteit zal toezicht houden op de wet- en regelgeving inzake
de handel in NOx-emissierechten. In de wet- en regelgeving worden
eenduidige regels opgesteld over monitoring, datamanagement en rapportages.
De bedrijven moeten hun emissies meten volgens het monitoringsprotocol. Het
jaarlijks door de bedrijven bij de emissieautoriteit in te leveren emissieverslag
dienen de bedrijven door verificateurs te laten verifiëren. Vanuit de
overheid zullen voor borging van een juiste jaarvracht controles worden uitgevoerd
door de emissieautoriteit en voor wat betreft de concentratiewaarden door
het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm. Tussen de emissieautoriteit
en het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm worden afspraken gemaakt
hoe in de praktijk invulling wordt gegeven aan een zo eenduidig mogelijke
controle van bedrijven. Meer concreet betekent dit dat de emissieautoriteit
zich richt op de jaarvrachten, het brandstofgebruik en het datamanagementsysteem
en het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm op de concentraties van NOx. De toezichtcapaciteit bij de emissieautoriteit zal in de eerste fase
ongeveer 11 fte bedragen.Het bevoegd gezag op grond van hoofdstuk 8 Wm is op basis van de huidige
regelgeving verantwoordelijk voor het toezicht op de NOx-concentraties
van de emissies. Deze verantwoordelijkheid zal met de invoering van het systeem
van handel in NOx-emissierechten niet veranderen. Het Inspectoraat-Generaal
VROM verricht het zogenoemde tweedelijnstoezicht. Verwacht wordt dat dit toezicht,
vanwege de «rechtlijnigheid» in de monitoringssystematiek en de
extra controle- en borgingselementen in het systeem van handel in NOx-emissierechten, beperkt zal zijn. Zowel ambtenaren van de emissieautoriteit
als ambtenaren van het Inspectoraat-Generaal VROM zullen beschikken over opsporingsbevoegdheden.De sancties zijn eenduidig geformuleerd. Daarnaast worden er door de Minister
van VROM beleidsregels opgesteld waarin per soort overtreding de sancties
worden geconcretiseerd. Dit wordt gedaan uit een oogpunt van transparantie,
uniformiteit en rechtszekerheid. Sancties zijn de bestuurlijke boete, de last
onder dwangsom en strafrechtrechtelijke maatregelen.Ook kan de emissievergunning worden ingetrokken.De gevolgen voor de rechterlijke macht zijn op dit moment nog niet volledig
te overzien. De verwachting is dat de bestuursrechtelijke, strafrechtelijke
en privaatrechtelijke procedures beperkt zullen zijn. Inmiddels is terzake
een globale analyse uitgevoerd.Er is een analyse gemaakt voor de komende vier jaar. Twee jaar na inwerkingtreding
van deze wet wordt een evaluatie verricht. Op basis hiervan zal; een inschatting
plaatsvinden van het aantal procedures na 2009 en zal de inschatting over
de jaren 2007, 2008 en 2009 nader worden geconcretiseerd op basis van de inmiddels
opgedane ervaringen. Voor onderstaande analyse is uitgegaan van 240 inrichtingen.Schema 2: Geschatte cases bestuursrechtelijke rechtsbeschermingjaar geschatte cases Rechtbank 's-GravenhageAfdeling bestuursrechtspraak Raad van State2005– 2 beroepen tegen sancties wegens het niet voldoen aan de voorschriften – 8 beroepen tegen emissievergunningen –
1 beroep tegen opleggen van last onder dwangsom – hoger beroep tegen
uitspraken van de rechtbank 2006– 6 beroepen tegen sancties in verband met de monitoring – 2 beroepen
tegen sancties wegens een tekort aan NOx-emissierechten –
2 beroepen tegen sancties wegens het niet voldoen aan andere voorschriften– 1 beroep tegen opleggen van
last onder dwangsom – hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank 2007– 6 beroepen tegen sancties in verband met de monitoring – 2 beroepen
tegen sancties wegens een tekort aan NOx-emissierechten –
2 beroepen tegen sancties wegens het niet voldoen aan andere voorschriften– 1 beroep tegen opleggen van
last onder dwangsom – hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank 2008 – beroep tegen opleggen van last onder
dwangsom – hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank 2009 – beroepen tegen emissievergunningen – beroep tegen opleggen van
last onder dwangsom – hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbankNaast deze bestuursrechtelijke zaken worden er per jaar 3 á 4 strafrechtelijke1 en privaatrechtelijke zaken verwacht.12. MilieutoetsDe handel in NOx-emissierechten heeft tot doel de NOx-emissies terug te brengen. De NOx-emissies veroorzaken verzuring,
eutrofiëring en de vorming van smog, doordat onder invloed van zonlicht
stikstofoxiden en koolwaterstoffen met elkaar reageren. Ozon is op leefniveau
zeer schadelijk voor de gezondheid van mensen, dieren en planten. Het terugbrengen
van de emissies gebeurt door het nakomen van internationale milieuverplichtingen
die beogen de emissies van verzurende stoffen en stoffen die klimaatverandering
veroorzaken terug te brengen (de NEC-richtlijn). De NEC-richtlijn dwingt Nederland
de NOx-emissies in 2010 tot 260 kton terug te brengen. Dit terwijl
de NOx-emissies in 2000 nog meer dan 400 kton waren.Voor wat betreft de zekerheid dat de NOx-taakstelling voor
de industrie bereikt zal worden is inmiddels de conclusie getrokken dat een
prestatienorm van 40 g/GJ in 2010 onvermijdelijk is om de taakstelling van
55 kiloton veilig te stellen. Deze is als zodanig dan ook als uitgangspunt
gehanteerd voor de jaarlijkse aanscherping van de prestatienormen en zal als
norm van 2010 in de algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. Over
die norm is overeenstemming met het bedrijfsleven. De 40 g/GJ is een internationaal
gezien hele scherpe eis. Bij de evaluatie die is voorzien over twee jaar zullen
de prestatienormen voor de periode na 2010 worden ingevuld. 13. Privaatrechtelijke aspecten13.1 Rechtskarakter van een NOx-emissierecht
en wijze van verkrijgingNOx-emissierechten zijn net als broeikasgasemissierechten vermogensrechten
en overdraagbaar in de zin van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). De privaatrechtelijke
wijze van verkrijging van NOx-emissierechten is gelijk
aan die van broeikasgasemissierechten (zie paragraaf 14.3 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Implementatiewet
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten).13.2. Overgang onder bijzondere titel: overdrachtAan de overdracht van NOx-emissierechten wordt een aantal vereisten
verbonden. Uit artikel 3:84 BW volgt dat voor overdracht een geldige titel
vereist is en dat er geleverd wordt door iemand die daartoe beschikkingsbevoegd
is. Deze titel kan heel verschillend zijn. De verwachting is dat in de praktijk
als titel voornamelijk de koopovereenkomst zal voorkomen. Om die reden zal
hieronder verder gesproken worden over koop en verkoop. Wat over koop en verkoop
gezegd wordt, geldt in beginsel ook voor andere overeenkomsten, zoals ruilen
schenkingsovereenkomsten.Beschikkingsbevoegd is de emittent die een rekening heeft bij de emissieautoriteit
en die door de overdracht niet het voor hem geldend verkoopplafond overschrijdt.
Voorts is voor de overdracht vereist dat het NOx-emissierecht,
net als het broeikasgasemissierecht, op de voorgeschreven wijze geleverd wordt.
Inschrijving van de overdracht van NOx-emissierechten in het register
voor handel in NOx-emissierechten is nodig om de NOx-emissierechten
over te dragen. NOx-(en broeikasgas-)emissierechten zijn geen registergoederen.Op grond van artikel 3:16 BW worden er openbare registers gehouden, waarin
feiten die voor de rechtstoestand van de registergoederen van belang zijn
worden ingeschreven. Het register voor handel in NOx-emissierechten
is geen openbaar register. In tegenstelling tot de openbare registers is de
functie van het register voor handel in NOx-emissierechten niet
het verschaffen van informatie aan partijen en derden ter zake van de goederenrechtelijke
rechtstoestand van het NOx-emissierecht. Het register voor handel
in NOx-emissierechten daarentegen vormt een waarborg voor de toezichtfunctie
van de emissieautoriteit. Door het register voor handel in NOx-emissierechten
wordt gewaarborgd dat, indien een emittent NOx-emissierechten koopt,
hij deze ook daadwerkelijk kan gebruiken om zo aan de emissienorm te voldoen.
In artikel 16.57 Wm is dan ook bepaald dat de levering van NOx-emissierechten
niet geschiedt door registratie van een daartoe bestemde akte – zoals
voor de levering van registergoederen is voorgeschreven – maar door
afschrijving van een NOx-emissierecht van de rekening van de vervreemder
en bijschrijving op de rekening van de verkrijger. Voor het overige wordt
verwezen naar paragraaf 14.4 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in
broeikasgasemissierechten.13.3. RegistratieDe emissieautoriteit registreert de NOx-emissierechten op naam
van de emittent die de NOx-emissierechten wil verkrijgen. In samenhang
hiermee worden de NOx-emissierechten bij de emittent die de NOx-emissierechten wil overdragen afgeschreven. Pas als beide mutaties
hebben plaatsgevonden, is de overdracht voltooid. NOx-emissierechten
zijn niet genummerd. NOx-emissierechten worden afgeboekt van de
rekening van de verkopende partij en een zelfde aantal wordt bijgeboekt op
de rekening van de kopende partij. Dit gebeurt zodanig dat verkochte en gekochte
NOx-emissierechten met elkaar in balans zijn.Voor wat betreft de publiekrechtelijke gevolgen van de registratie door
het bestuur van de emissieautoriteit van de privaatrechtelijke overdracht
wordt verwezen naar paragraaf 14.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten.13.4. Overgang onder algemene titelVoor de overgang van NOx-emissierechten onder algemene titel
wordt verwezen naar paragraaf 14.6 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten. Dit geldt namelijk op gelijke wijze voor NOx-emissierechten.13.5. KopersbeschermingDe NOx-emissierechten vertegenwoordigen het recht om een bepaalde
emissie te mogen veroorzaken. Op dezelfde wijze als bij de verkoop van broeikasgasemissierechten
loopt de koper geen risico als achteraf blijkt dat de emittent die de NOx-emissierechten heeft overgedragen voor het betreffende emissiejaar
over onvoldoende NOx-emissierechten beschikt. Voor de goede werking
van het systeem van handel in NOx-emissierechten is het essentieel
dat emittenten erop kunnen vertrouwen dat ze verkregen NOx-emissierechten
daadwerkelijk kunnen gebruiken. Om deze reden is in artikel 16.42, eerste
lid, in verbinding met artikel 16.57 Wm bepaald dat aan de nietigheid, vernietiging
en ontbinding van de overeenkomst de gevolgen daarvan worden onthouden. Indien
de emittent namelijk gekochte NOx-emissierechten wil gebruiken
om aan de emissienorm te voldoen, dient zeker te zijn dat hij deze daadwerkelijk
kan gebruiken. Zou een verkrijging van NOx-emissierechten en daarmee
de bevoegdheid tot gebruik ontbreken of komen te vervallen als gevolg van
vernietiging of ontbinding van de onderliggende overeenkomst, dan zou dat
zowel voor de koper als voor een efficiënte toepassing van de wet tot
zeer ingrijpende en niet te overziene gevolgen leiden.13.6. Geldigheid van de NOx-emissierechtenNOx-emissierechten kunnen worden verhandeld met betrekking
tot toekomstige jaren waarvoor een prestatienorm is vastgesteld (2005–2010).
Het is dus feitelijk al mogelijk om bijvoorbeeld in 2006 (een deel van) de
NOx-emissierechten die worden opgebouwd in 2008 te verkopen. Het
is derhalve ook mogelijk in 2006 de overdracht te registreren waardoor de
NOx-emissierechten privaatrechtelijk gezien al volledig overgaan
naar de koper. Publiekrechtelijk zijn de gekochte NOx-emissierechten
met betrekking tot 2008 niet te gebruiken om aan de emissienorm van 2006 te
voldoen. Deze rechten kunnen alleen worden gebruikt om aan de emissienorm
van 2008 te voldoen. Kortom, de NOx-emissierechten zijn alleen
geldig ten behoeve van het emissiejaar waarin zij worden opgebouwd. Uitzondering
hierop zijn de gespaarde en geleende NOx-emissierechten. Een NOx-emissierecht dat in 2006 gespaard wordt, is in 2007 niet meer als
een NOx-emissierecht van 2006 terug te vinden omdat het NOx-emissierecht aan het emissiejaar 2007 wordt toegerekend ook al is
het recht in 2006 ontstaan. Omgekeerd geldt dit ook voor geleende NOx-emissierechten. Op 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar
vervallen de NOx-emissierechten voor het emissiejaar in het register
voor handel in NOx-emissierechten. Dus indien het NOx-emissierecht
betrekking heeft op het emissiejaar 2006, vervallen de NOx-emissierechten
die dan nog op de rekening in het register voor handel in NOx-emissierechten
staan, op 1 mei 2007.13.7. Beperkte overdraagbaarheid NOx-emissierechtenDe NOx-emissierechten zijn slechts overdraagbaar aan houders
van een emissievergunning krachtens artikel 16.49, eerste lid,
Wm of artikel 16.5, eerste lid, in verbinding met artikel 16.5, tweede lid,
Wm (artikel 16.56, tweede lid, onder a, Wm). Deze beperking geldt ook voor
de overgang onder algemene titel (artikel 16.56, derde lid, Wm). Een NOx-emissierecht kan niet van rechtswege overgaan indien de verkrijger
geen houder van een emissievergunning is.13.8. Pand, beslag en vruchtgebruikNet als bij broeikasgasemissierechten is het niet mogelijk om op een NOx-emissierecht een pandrecht te vestigen. Hiervoor is gekozen om verschillende
redenen. Zoals ook in paragraaf 13.2 is aangegeven, is het register voor
handel in NOx-emissierechten geen openbaar register. Indien pand
niet zou worden uitgesloten, zou op grond van artikel 3:98 BW een pandrecht
moeten worden gevestigd op dezelfde manier als waarop de overdracht plaatsvindt.
Het recht van pand zou dan moeten worden ingeschreven in het register voor
handel in NOx-emissie-rechten. Dit is onwenselijk. Uit dit register
is dan ook geen informatie te achterhalen of op een NOx-emissierecht
een mogelijk pandrecht zou zijn gevestigd. Indien pandrecht niet zou worden
uitgesloten, zou dit een onduidelijke situatie met zich meebrengen wat de
rechtszekerheid niet ten goede zou komen. Voor de overige redenen wordt verwezen
naar paragraaf 14.10 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.13.9. Wet toezicht effectenverkeer 1995De handel in broeikasgasemissierechten wordt niet beschouwd als de handel
in effecten. Dit geldt ook voor de handel in NOx-emissierechten.
Verwezen wordt naar paragraaf 14.11 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten.13.10. Fiscale aspectenOp basis van dit wetsvoorstel zijn de fiscale gevolgen van de handel in
NOx-emissierechten in kaart gebracht. Zelf opgebouwde en aangekochte
NOx-emissierechten dienen voor de vennootschapsbelasting te worden
aangemerkt als voorraad. Voorraad dient jaarlijks te worden gewaardeerd op
kostprijs dan wel lagere marktwaarde. De Staatssecretaris van Financiën
zal na aanname van dit wetsvoorstel een beleidsbesluit publiceren waarin hij
aangeeft hoe de kostprijsbepaling van NOx-emissierechten in het
kader van de fiscale voorraadwaardering dient te geschieden. Indien het wetsvoorstel
in de huidige vorm wordt aangenomen, zal op basis van het nog te publiceren
beleidsbesluit de kostprijs van zelf opgebouwde NOx-emissierechten
op nihil gesteld mogen worden. Aangekochte NOx-emissierechten dienen
in beginsel te worden gewaardeerd op de aankoopprijs vermeerderd met eventuele
aankoopkosten. Bij verkoop is het verschil tussen de verkoopprijs en de fiscale
boekwaarde belast. Een opgelegde boete zal op grond van artikel 8 Wet op de
vennoot-schapsbelasting 1969 in verbinding met artikel 3.14 Wet inkomstenbelasting
2001 niet aftrekbaar zijn. Voor de toepassing van de Wet op de omzetbelasting
1968 wordt de overdracht van NOx-emissierechten door ondernemers
aangemerkt als dienst in de zin van artikel 4, eerste lid van die wet.14. Openbaarheid van milieu-informatie bij handel in NOx-emissierechten14.1. InleidingVoor de openbaarheid van milieu-informatie geldt het algemene, communautaire
regime voor zowel actieve als passieve (op verzoek) openbaarheid als vervat
in richtlijn nr. 2003/4 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie
en tot intrekking en wijziging van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen (verder te noemen: EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie).1 Op 4 april 2003 is een wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer, de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en enige andere
wetten (Wet uitvoering Verdrag van Aarhus) bij de Tweede Kamer ingediend.2 Dit wetsvoorstel strekt ter implementatie van de juridisch
verplichtende bepalingen uit het Verdrag van Aarhus3 in nationale wetgeving. De EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie
strekt ter implementatie van de eerste pijler van het Verdrag van Aarhus en
dwingt tot verdere aanscherping van het huidige voor milieu-informatie geldende
regime in Nederland. Deze richtlijn dient per 14 februari 2005 in nationale
wetgeving te zijn geïmplementeerd als aanvulling op de verdragsvereisoten. Hiertoe is een apart wetsvoorstel in procedure gebracht.14.2. Actieve openbaarheidTot de milieu-informatie die ten minste moet worden bijgewerkt, beschikbaar
gesteld en verspreid onder het publiek behoren onder meer: gegevens of samenvattingen
van gegevens afkomstig van het monitoren van activiteiten die gevolgen voor
het milieu hebben of waarschijnlijk zullen hebben (artikel 7, tweede lid,
onder e, EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie). Concreet zijn dit de
emissiegegevens in de emissieverslagen (artikel 16.12, tweede lid, onder b,
in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm). Hetzelfde geldt voor vergunningen
die belangrijke gevolgen voor het milieu hebben (artikel 7, tweede lid, onder
f, EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie). Aan deze verplichtingen kan
worden voldaan door «links» te creëren naar internetsites
waar informatie kan worden gevonden (artikel 7, zesde lid, van de richtlijn).
Deze bepalingen laten onverlet dat openbaarmaking van deze informatie achterwege
kan blijven indien een bepaalde uitzonderingsgrond van toepassing is (artikel
7, vijfde lid, van de richtlijn). In paragraaf 14.3 zal hierop nader
worden ingegaan.Het wetsvoorstel werkt de informatieverstrekking als volgt uit. Van een
besluit tot verlening van een emissievergunning wordt mededeling gedaan door
kennisgeving in de Staatscourant (artikel 3:44, eerste lid, Awb). De emissieautoriteit
is verplicht desgevraagd aan een ieder kosteloos inzage te geven in emissieverslagen
die bij haar zijn ingediend en tegen vergoeding van ten hoogste de kosten
een exemplaar van dat verslag te verschaffen (artikel 16.18 in verbinding
met artikel 16.49, tweede lid, Wm). Van de mogelijkheid tot inzage en de verkrijgbaarheid
van het emissieverslag wordt vooraf kennisgegeven. Deze laatste regeling sluit
aan bij hetgeen daarover is geregeld in het kader van het milieuverslag (artikel
12.7 Wm). In dat verband is de regeling van de zogenaamde tweede tekst (artikel
19.7 Wm) van overeenkomstige toepassing verklaard op het emissieverslag. Die
regeling houdt kort gezegd in dat op verzoek van degene die de inrichting
drijft en die een emissieverslag heeft ingediend, een tweede tekst openbaar
wordt gemaakt waarin bepaalde gegevens, waarvan de geheimhouding gerechtvaardigd
is, niet voorkomen. In welke gevallen informatie vertrouwelijk kan worden
behandeld, komt aan de orde in paragraaf 14.3.14.3. Vertrouwelijkheid van milieu-informatieVoor milieu-informatie geldt een ruimere openbaarheid dan voor andere
soorten informatie. Als gevolg van de internationale en Europese ontwikkelingen
zal milieu-informatie in de toekomst in nog ruimere mate openbaar zijn dan
nu het geval is. Het vanuit een oogpunt van handel in emissierechten meest
belangrijke kenmerk van het nieuwe regime voor toegang tot milieu-informatie,
zoals opgenomen in het wetsvoorstel tot uitvoering van het Verdrag van Aarhus,
is de grotere openbaarheid van milieu-informatie door de relativering van
de uitzonderingsgrond betreffende bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk
aan de overheid zijn meegedeeld (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c,
Wob) – welke grond tot dusverre nog absoluut is geformuleerd –
en om de voorrangspositie van gegevens over emissies in het milieu in dat
verband.14.3.1 Relativering uitzonderingsgrond bedrijfs- en fabricagegegevensDe relativering van deze uitzonderingsgrond houdt in dat het bestuursorgaan
bij zijn beslissing tot actieve en passieve verstrekking van vertrouwelijk
aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, voorzover daarin
milieu-informatie is vervat, een actieve afweging moet maken tussen het belang
van de vertrouwelijkheid van die gegevens enerzijds, en het belang van vrije
toegang tot die informatie anderzijds (artikel 10, vierde lid, Wob). De verplichte
belangenafweging is de kern van het nieuwe regime. Het feit dat deze afweging
moet worden verricht, betekent als zodanig overigens nog niet dat de informatie
vervolgens ook feitelijk verstrekt moet worden. Of dat moet, hangt af van
de uitkomst van de belangenafweging. Weigering is mogelijk indien openbaarmaking
afbreuk zou doen aan vertrouwelijk verstrekte commerciële en industriële
informatie.1 In het hierna volgende zal dieper
worden ingegaan op de elementen die relevant zijn voor de afweging.Binnen de milieu-informatie nemen gegevens over emissies in het milieu
een bijzondere positie in. Informatie over emissies in het milieu behoort
uit een oogpunt van verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag
van Aarhus tot de belangrijkste milieu-informatie. Bij de uitzonderingsgrond
«bedrijfs- en fabricagegegevens» is de openbaarheid van emissiegegevens
het sterkst verankerd: openbaarheid is daar in alle gevallen gegarandeerd
(artikel 10, vierde lid, Wob).2 De EG-richtlijn
toegang tot milieu-informatie breidt de absolute openbaarheid van emissiegegevens
overigens uit doordat die openbaarheid ook bij enkele andere uitzonderingsgronden,
zoals het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties,
wordt vastgelegd (artikel 4, tweede lid, van de richtlijn).14.3.2. Aan emissiegegevens ten grondslag liggende gegevensDe vraag is vervolgens, in hoeverre gegevens die ten grondslag liggen
aan de emissiege-gevens (hierna aan te duiden als: onderliggende gegevens),
ook openbaar zijn. Hierbij moet met name gedacht worden energiegegevens die
ten grondslag liggen aan de emissiegegevens op inrichtingsniveau en de methodes
die zijn gebruikt bij het samenstellen van het emissieverslag.Genoemde vraag moet worden beantwoord aan de hand van de EG-richtlijn
toegang tot milieu-informatie. Deze richtlijn bevat uitdrukkelijke eisen voor
de kwaliteit van de milieu-informatie. In de eerste plaats is vereist dat
milieu-informatie, voorzover mogelijk, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar
is (artikel 8, eerste lid). Vanuit de doelstelling van de richtlijn om de
toegang van het publiek tot milieu-informatie te vergroten, zijn dat belangrijke
eisen. In de tweede plaats eist de richtlijn (artikel 8, tweede lid) dat overheidsinstanties bij informatie over emissies indien de informatie
voorhanden is, aangeven welke meetmethodes zijn gebruikt bij het samenstellen
van de informatie, inclusief de methodes voor analysering, monstername en
voorbehandeling van de monsters, of verwijzen naar een gebruikte standaardprocedure.
Het begrip«meetmethodes» in artikel 8, tweede lid, EG-richtlijn
toegang tot milieu-informatie moet ruim worden uitgelegd. De achterliggende
motivering is dat de methode voor het vergaren en analyseren van de milieu-informatie
een factor is die van groot belang is voor de kwaliteit van die informatie.
Om te waarborgen dat de informatie uniform is en voldoende nauwkeurig, moet
de meetmethode tegelijk met de informatie over de emissie zelf worden verstrekt.Artikel 8, tweede lid, EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie geldt
alleen indien een verzoek om informatie is gedaan (passieve openbaarheid).
Uit het systeem van de EG-richtlijn toegang tot milieu-informatie kan worden
afgeleid dat onderliggende gegevens, zoals informatie over de gehanteerde
methodes, niet zelf ook als emissiegegevens worden beschouwd. Het monitoringsprotocol,
dat door het bedrijf is opgesteld op basis van de eigen inrichting en de daarin
aanwezige NOx-installaties en processen, kan worden gezien als
een belangrijke invulling van het begrip meetmethode. Ingevolge dit protocol
vindt de vertaling van gedetailleerde naar de geaggregeerde emissie-informatie
plaats. Het monitoringsprotocol bevat daarmee de voorzieningen en procedures
waarlangs de gegevens in het emissieverslag worden verkregen, opgesteld en
gerapporteerd aan de emissieautoriteit. De wijze waarop het gevalideerde monitoringsprotocol
in een voorgaand jaar is toegepast en de gegevens op basis waarvan het emissieverslag
is opgesteld, worden geverifieerd door een verificateur. De emissieautoriteit
toetst steekproefsgewijs vanuit haar toezichthoudende verantwoordelijkheden
of de gegevens in het emissieverslag juist zijn en of het bedrijf inderdaad
conform het gevalideerde monitoringsprotocol te werk gaat of is gegaan.Bij zijn beslissing de onderliggende gegevens te verstrekken, zal het
bestuur van de emissieautoriteit dus de in paragraaf 14.3.1 beschreven
belangenafweging dienen te maken. Hierbij zal zij de hierboven beschreven
systematiek van emissieverantwoording via monitoringsprotocollen, emissieverslagen
en verificaties van die verslagen door verificateurs volgen. Van belang is
voorts de mate waarin de controle op die gegevens en de detaillering ervan
publiekelijk wordt verantwoord, het publieke belang bij de inzichtelijkheid
en begrijpelijkheid van die gegevens, en het vertrouwen dat burgers aan de
verantwoording van de emissiegegevens door het bedrijf kunnen ontlenen. Het
bedrijfsbelang bij een vertrouwelijke behandeling van de aan emissiegegevens
ten grondslag liggende gegevens zal hieronder in pargraaf 14.3.3 nader
worden toegelicht.14.3.3. Het bedrijfsbelang in de belangenafweging nader
toegelichtIn paragraaf 15.3.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het ontwerp van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
wordt uitvoerig ingegaan op het bedrijfsbelang in de belangenafweging. Ter
wille van de volledigheid wordt een en ander hieronder nogmaals toegelicht.Het is niet zozeer de algemene milieu-informatie, zoals die betreffende
de emissiegegevens van het bedrijf en de gegevens die direct hieraan te grondslag
liggen, die de voor het bedrijf vertrouwelijke elementen bevatten. Van belang
is de vraag op welk aggregatieniveau deze informatie beschikbaar gesteld moet
worden, zodat niet onnodig de concurrentiepositie van de betrokken bedrijven
wordt geschaad. Naarmate de verstrekking van deze gegevens op
hoger aggregatieniveau plaatsvindt, zal de aantasting van de concurrentiepositie
minder van belang zijn. Voor NOx-emissies worden de concentratiewaarden
en de vracht per jaar per individuele verbrandingsinstallatie en individuele
proceseenheid gemeten en in het emissieverslag vastgelegd. Daarmee zou bij
openbaarmaking de situatie ontstaan dat ook de energiegegevens per individuele
verbrandingsinstallatie (ketel, fornuis) bekend worden of direct uit de vrachtgegevens
herleid zouden kunnen worden. In de energie-intensieve industrie die direct
betrokken is bij handel in NOx-emissierechten, zijn energieverbruikscijfers
de belangrijkste variabele voorzover deze te herleiden zijn naar specifieke
processen of producten. Informatie over energieverbruik en informatie over
het soort energiedrager per product kan cruciale informatie opleveren over
de variabele kosten van het betrokken proces en/of product. Analyse hiervan
kan voor concurrenten waardevolle informatie opleveren over de prijsopbouw.
De concurrenten leren daarmee namelijk de sterke en zwakke punten van het
betreffende bedrijf kennen en kunnen door prijsmanipulaties van een concurrerend
product hierop anticiperen. Daarbij moet bedacht worden dat een aantal emittenten
(raffinaderijen, staal, chemie) op een mondiale markt opereert, waardoor niet
alleen de Europese verhoudingen maatgevend zijn voor de concurrentiekracht
van de bedrijven. In het licht van deze overwegingen wordt aan bescherming
van het bedrijfsbelang een zwaar gewicht toegekend wat betreft de vertrouwelijke
behandeling van onderliggende milieugegevens uit het emissieverslag waaruit
het energieverbruik van individuele processen en/of producten kan worden afgeleid.Een tweede element betreft de vertrouwelijke behandeling van gegevens
betreffende de actuele situatie van de NOx-emissierechten. NOx-emissierechten ontstaan hier tijdens de productie op basis van het
brandstofverbruik of de geproduceerde hoeveelheid in een procesinstallatie,
en de allocatie is in die zin automatisch. Het verhandelen van NOx-emissierechten
kan gedurende het hele jaar plaatsvinden, en ook de aan- en verkoop van NOx-emissierechten voor productie in toekomstige jaren is toegestaan.
Bij NOx is de handel beperkt tot de nationale industrie. Overdracht
van NOx-emissierechten is slechts toegestaan tussen de bedrijven
waarop de NOx-wet- en regelgeving betrekking heeft. In feite betreft
het een groep van circa 240 bedrijven, waarvan een beperkt aantal grotere
spelers, die een dominante positie op de NOx-markt kunnen innemen.Openbaarheid van de gegevens op installatie- of procesniveau op basis
waarvan de NOx-emissierechten zijn verkregen alsmede de mutaties
daarop in de register voor handel in NOx-emissierechten zal al
heel snel commercieel van belang worden omdat dit informatie geeft over de
marktpositie van het bedrijf, zowel in het geval het een kopende als een verkopende
positie betreft. Wil zich een gezonde markt kunnen ontwikkelen, dan moet een
vertrouwelijke behandeling van deze gegevens mogelijk zijn, waardoor hun positie
in die markt en de noodzaak tot koop of verkoop van NOx-emissierechten
voor andere marktpartijen geheim blijft. Dat laat onverlet dat na afloop van
het jaar elk bedrijf in het openbaar verantwoording verschuldigd is over de
totale emissies in dat jaar en het over voldoende NOx-emissierechten
dient te beschikken.15. Ingrijpen in een stelsel van verhandelbare NOx-emissierechten en de eventuele compensatie van de nadelige gevolgen15.1. MDW-werkgroep Verhandelbare rechtenBij het tot stand brengen van een nieuw stelsel van verhandelbare rechten
moet worden bezien of, en zo ja in welke mate bij eventueel toekomstig ingrijpen door de overheid een verplichting bestaat om de nadelige
gevolgen daarvan te compenseren. Dit volgt uit het rapport van de MDW-werkgroep
Verhandelbare rechten, fase II, Ingrijpen en compenseren?1 en het daarbij behorende kabinetsstandpunt.2De NOx-emissierechten worden opgebouwd op basis van geldende
prestatienormen. NOx-emissierechten zijn gebaseerd op het resultaat
van de vermenigvuldiging van de voor dat jaar van toepassing zijnde prestatienorm
met het energieverbruik of de productieomvang in dat jaar. NOx-emissierechten
zijn alleen geldig ten behoeve van het emissiejaar dat ze zijn opgebouwd om
aan de emissienorm van dat jaar te voldoen. Aan de emissienorm moet voor 1 mei
van het jaar volgend op het emissiejaar zijn voldaan. Slechts het deel van
de NOx-emissierechten dat volgens hoofdstuk 16 Wm kan worden geleend
of gespaard, heeft geldigheid buiten het emissiejaar waarin ze zijn opgebouwd.
Het verloop van de prestatie-normen wordt voor een aantal jaren van tevoren
vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur (artikel 16.50 Wm). Aanscherping
van de prestatienorm betekent dat inrichtingen die onder de norm zitten, minder
NOx-emissierechten kunnen verkopen dan anders het geval zou zijn
geweest (ervan uitgaande dat de overige omstandigheden gelijk zijn gebleven);
ook is denkbaar dat een bedrijf alsnog investeringen moet doen in emissiereducerende
maatregelen of NOx-emissierechten moet bijkopen. Omwille van de
rechtszekerheid zal een eventuele aanpassing van de prestatienormen na 2010,
indien die aanpassing noodzakelijk mocht blijken te zijn om aan internationale
milieuverplichtingen te voldoen, ruim van tevoren worden aangekondigd.Bovendien geldt in algemene zin dat bedrijven er rekening mee dienen te
houden dat milieueisen kunnen worden aangescherpt. Dit geldt zeker voor regelgeving
met betrekking tot industriële emissies in de lucht, waarvoor voor Nederland
internationale verplichtingen gelden.Op grond van het evenredigheidsbeginsel geldt een plicht tot compensatie
van onevenredige, buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op
een beperkte groep burgers of instellingen drukkende schade.3 Het beginsel «de vervuiler betaalt» moet worden betrokken
bij de beoordeling of sprake is van een onevenredige last. Op grond hiervan
is op milieugebied niet snel sprake van schadeplichtigheid van de overheid.
Het is moeilijk denkbaar dat een bepaald bedrijf als gevolg van ingrijpen
door de overheid in een stelsel van handel in emissierechten een onevenredig
zware last zou moeten dragen. Hierbij is ook van belang dat men met dat ingrijpen
rekening heeft kunnen houden. Verder weegt mee dat systemen van handel in
emissierechten er juist op zijn gericht om het uitruilen van emissierechten
mogelijk te maken, waardoor de milieuverplichtingen op een evenredige en kosteneffectieve
wijze over de betrokken bedrijven worden verdeeld.15.2. Eigendomsbescherming van artikel 1 Eerste Protocol
EVRMDe vraag naar een eventuele compensatieplicht moet niet alleen worden
bezien in het licht van de algemene rechtsnormen waarop het rapport van de
MDW-werkgroep is gebaseerd (paragraaf 15.1), maar ook in het licht van
het EVRM. Een rechtsgrondslag voor schadevergoeding kan namelijk ook worden
gevonden in de eigendomsbescherming van artikel 1 Eerste Protocol bij het
EVRM.De vraag of ingrijpen in een stelsel van verhandelbare NOx-emissierechten
zonder financiële compensatie een ongeoorloofde inbreuk vormt op het
eigendomsrecht, kan in lijn met het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten
als volgt worden beantwoord.Om te beginnen moet worden vastgesteld dat in dat geval sprake is van
regulering van eigendom en niet van ontneming daarvan. Er kan hier een analogie
worden getrokken met de benadering die de Hoge Raad volgt in een arrest 16 november
2001 inzake de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv).1 De Hoge Raad laat het oordeel van het Hof2
in stand dat debestreden maatregelen geen ontneming van eigendom inhouden en dat artikel
1 Eerste Protocol bij het EVRM in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten
toepassing te laten. De Hoge Raad merkt niet de vergunning zelf aan als aanknopingspunt
voor de eigendomsbescherming, maar het met de vergunning uitgeoefende bedrijf.
Wanneer de overheidsmaatregelen ertoe strekken om de bedrijfsactiviteiten
te beperken in het algemeen belang, is bepalend wat de effecten zijn van die
maatregelen op het bedrijf als geheel. Alleen als die effecten zodanig zijn
dat materieel kan worden gesproken van onteigening, valt de inbreuk te kwalificeren
als ontneming. Het beperken van het aantal NOx-emissierechten dat
kan worden opgebouwd door het aanscherpen van de prestatienormen, is te beschouwen
als een in het belang van het milieu opgelegde beperking van een industriële
inrichting. Het vervallen van emissierechten die zijn ingeleverd ter voldoening
aan de emissienorm van artikel 16.51, eerste lid, Wm en het eventueel aanscherpen
van de prestatienorm voor toekomstige tijdvakken beperkt weliswaar de gebruiksmogelijkheden
van de eigendom, maar betekent niet dat het beschikkingsrecht daarover (volledig)
verloren gaat. Deze vormen van ingrijpen zijn op basis van het voorgaande
aan te merken als regulering van eigendom in de zin van artikel 1 Eerste Protocol
bij het EVRM.Vervolgens moet volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (hierna: EHRM) worden bezien of de inmenging in het eigendomsrecht
gerechtvaardigd is.3 In de eerste plaats moet
de inmenging bij de wet zijn voorzien. Ingevolge het onderhavig wetsvoorstel
zal aan deze eis worden voldaan. In de tweede plaats moet de inmenging een
gerechtvaardigd algemeen belang dienen. Het (internationale) milieubelang
vormt de rechtvaardiging voor eventuele ingrepen in stelsels van handel in
emissierechten. In de derde plaats moet sprake zijn van een fair balance tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt
gediend en de belangen van de betrokken bedrijven; de inmenging moet proportioneel
zijn. De wetgever behoeft volgens de Hoge Raad in eerdergenoemd arrest niet
per se het minst ingrijpende instrument te kiezen.4
Bij de proportionaliteitstoets moet in aanmerking worden genomen dat de Hoge
Raad het in beginsel niet ongerechtvaardigd acht om de kosten, verbonden aan
maatregelen ter beperking van schade aan het milieu en andere maatschappelijke
belangen, voor rekening te laten van de bedrijven die deze schade veroorzaken.5 Dit betekent dat het beginsel «de vervuiler betaalt»
kan worden betrokken bij de vaststelling of sprake is van een fair balance. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat, bij
het beantwoorden van de vraag of artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM noopt tot het toekennen van schadevergoeding, als laatste stap per geval
moet worden getoetst of er sprak is van een «individuele en buitensporige
last» voor een of meer van de betrokken bedrijven. Alleen als dat laatste
het geval is, kan er in een individueel geval aanleiding zijn voor het toekennen
van schadevergoeding. Belangrijk is dat volgens eerdergenoemd arrest van de
Hoge Raad bij bedoelde toets ook gewicht toekomt aan het rechtszekerheidsbeginsel.6 De vraag is daarbij of de benadeelde zich bewust had
moeten zijn van de mogelijkheid van beperkingen in het gebruik van het eigendom.
Dit is zeker het geval bij ingrijpen door de overheid in het stelsel van handel
in NOx-emissierechten zoals voorgesteld (zie paragraaf 15.1).
Eventueel toekomstig ingrijpen in dat stelsel is voor de betrokken bedrijven
voorzienbaar, omdat de voorwaarden waaronder ingrijpen mogelijk is, in hoofdstuk
16 Wm zijn neergelegd. Hoewel nooit volledig is uit te sluiten dat in een
concreet geval sprake kan zijn van individuele en buitensporige
lasten die voor compensatie in aanmerking komen, zal een dergelijk geval zich
op grond van het voorgaande daarom niet snel kunnen voordoen.Dit leidt tot de conclusie dat ingrijpen in een stelsel van verhandelbare
NOx-emissierechten niet snel een ongerechtvaardigde inbreuk zal
vormen op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 Eerste Protocol bij het
EVRM.16. Reacties op het voorontwerp16.1. AlgemeenIn maart 2003 is een voorontwerp van wet tot wijziging van de Wm inzake
handel in emissierechten uitgebracht om zodoende een ieder in de gelegenheid
te stellen hierover zijn mening kenbaar te maken.1
De reden voor het uitbrengen van het voorontwerp was dat het zinvol is reeds
in een vroeg stadium van de voorbereiding van het wetsvoorstel de reacties
te peilen, zodat hiermee in de verdere procedure rekening kan worden gehouden
en indien nodig ook bijstelling van het wetsvoorstel mogelijk is. Op het voorontwerp
zijn reacties ontvangen van:• VNO-NCW• VNCI• Rabobank Nederland• EnergieNed• Stichting Natuur en Milieu• InterProvinciaal Overleg (IPO)• Vereniging van Nederlandse Glasfabrikanten• Nauta Dutilh• de heer prof. mr. Ch.W.Backes L.L.M., hoogleraar omgevingsrecht
aan de Universiteit van Utrecht• de heer prof. mr. C. Lambers, hoogleraar milieurecht aan de Rijksuniversiteit
Groningen.Het voorontwerp had zowel betrekking op de handel van NOx-
als broeikasgasemissierechten. In mei 2004 is besloten het wetsvoorstel te
splitsen in twee wetsvoorstellen: een NOx- en CO2-deel.
Aangezien het onderhavige wetsvoorstel het NOx-deel betreft zal
uitsluitend op de ontvangen reacties ingegaan worden die voor dit deel van
het wetsvoorstel relevant zijn. De overige reacties zijn in het wetsvoorstel
dat betrekking heeft op het CO2-deel al aan de orde gekomen (ontwerp
van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten).16.2. Hoofdlijnen reactiesVerschillende commentatoren hebben verzocht de aanwijzing van stoffen
waarop het systeem van handel in emissierechten betrekking heeft in de wet
te regelen en niet op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. Oorspronkelijk
was de gedachte om in de wet een algemene kapstok voor systemen van handel
in emissierechten te creëren. Deze gedachte is inmiddels losgelaten:
hoofdstuk 16 Wm beperkt zich nu tot broeikasgassen en NOx. Reden
is dat op korte termijn niet verwacht wordt dat een vergelijkbaar systeem
voor andere stoffen dan NOx en CO2 zal worden ingevoerd.
Bovendien is gebleken dat de wijze van inrichting van een systeem van handel
in emissierechten dusdanig «stofspecifiek» is dat een wetswijziging
bij uitbreiding van het aantal stoffen waarvoor handel in emissierechten zal
gaan gelden, onvermijdelijk zal zijn.Ook blijkt uit de reacties op het voorontwerp dat men in het algemeen
vindt dat er te veel op het niveau van een algemene maatregel van bestuur
geregeld wordt. Aangezien hoofdstuk 16 Wm nu beperkt is tot de stoffen NOx en broeikasgassen is een aantal bepalingen die zowel voor NOx als de broeikasgassen gelden in de wet ondergebracht. Ook door de
invoering van de emissievergunning is minder delegatie van regelgeving nodig.
Het is de bedoeling om één algemene maatregel van bestuur op
te stellen die de wet voor deze systemen nader uitwerkt. Op die manier wordt
een maximum aan flexibiliteit in regelgeving en uitvoering gecreëerd.De leesbaarheid van hoofdstuk 16 Wm en met name de artikelen 16.1 en 16.2
wordt door diverse commentatoren als moeilijk ervaren. Hoewel de complexiteit
van de materie beperkingen stelt, is getracht de leesbaarheid van het wetsvoorstel
te verbeteren.Verschillende organisaties vinden het voorontwerp nog teveel vanuit de
NOx-systematiek geschreven. Uitgangspunt zou de Europese systematiek
van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten moeten zijn. In het
wetsvoorstel is nu voor NOx waar mogelijk aangesloten bij het systeem
voor broeikasgassen (en voorzover dit de basissystematiek van NOx
niet aantast).Enige organisaties verzoeken duidelijk aan te geven hoe de initiële
verdeling van de emissierechten zal plaatsvinden. Voor NOx geldt
dat de emissierechten niet vooraf worden toegewezen. De emittent bouwt in
een emissiejaar per standaardhoeveelheid energie die in zijn inrichting wordt
verbruikt, onderscheidenlijk per standaardeenheid product die in zijn inrichting
wordt vervaardigd, NOx-emissierechten op volgens een zogenaamde
bij wet vastgestelde prestatienorm.Opgemerkt is ook dat voorkomen moet worden dat ongewenste cumulatie van
het vergunningensysteem op grond van hoofdstuk 8 Wm en het systeem voor handel
in NOx-emissierechten plaatsvindt. Samenloop van beide systemen
is echter onvermijdelijk, gelet op de eisen die uit de IPPC-richtlijn voortvloeien.
De IPPC-richtlijn zal eerst aangepast moeten worden voordat die cumulatie
kan worden opgeheven. In het kader van het ENAP-project wordt ernaar gestreefd
zo'n aanpassing van de IPPC-richtlijn te bewerkstelligen en handel in NOx-emissierechten volledig in de EU-regelgeving te integreren. Dat zal
echter nog geruime tijd duren. Op de samenloop van hoofdstuk 8 en hoofdstuk
16 Wm voor NOx wordt uitvoeriger ingegaan in paragraaf 6.2.Als punt van zorg komt uit de reacties naar voren dat er twee bevoegde
gezagen zijn waarmee de inrichtingen te maken hebben: enerzijds op grond van
hoofdstuk 8 Wm en anderzijds op grond van hoofdstuk 16 Wm. Uitgangspunt in
het wetsvoorstel is dat een strikte scheiding wordt aangebracht tussen de
taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag op grond van hoodstuk 8 Wm en
die van het bestuur van de emissieautoriteit. Om op dit punt volstrekte helderheid
voor het bedrijfsleven te creëren en om een adequate samenwerking te
bewerkstelligen, zullen heldere afspraken (in de vorm van een bestuurlijk
akkoord) tussen het bevoegd egzag op grond van hoofdsuk 8 Wm en de emissieautoriteit
gemaakt worden.Het bedrijfsleven heeft aangegeven op termijn één nationaal
bevoegd gezag voor alle milieuaspecten voor met name de grote bedrijven wenselijk
te achten. De discussie omtrent het op termijn introduceren van één
nationaal bevoegd gezag valt buiten het kader van dit wetsvoorstel. Daarbij
moet worden bedacht dat de diverse instrumenten die binnen het milieubeleid
worden gehanteerd direct samenhangen met het schaalniveau van de milieuproblemen.
Eén nationaal bevoegd gezag bij een sterk verschillend
schaalniveau van milieuproblemen en een grote diversiteit aan instrumenten
is daarom niet reëel.Naar aanleiding van het voorontwerp heeft het bedrijfsleven laten weten
de externe verificatie als verlengstuk van de handhaving door de overheid
te zien. Deze mening wordt niet door het kabinet gedeeld. In lijn met de handel
in broeikasgasemissierechten wordt externe verificatie als een noodzakelijke
borging van het vertrouwen gezien die aan bedrijven wordt gegeven voor het
verantwoorden van de eigen emissies. In een systeem van handel in NOx-emissie-rechten vertegenwoordigen deze emissies een financiële
waarde en alleen al daarom dient het emissieverslag door een verificateur
te worden geverifieerd. Die verificatie dient onder verantwoordelijkheid van
de bedrijven plaats te vinden omdat het immers de opgave van de bedrijven
betreft en het bedrijf in laatste instantie verantwoordelijk blijft voor de
juistheid van de gegevens. In dat opzicht is de externe verificatie vergelijkbaar
met de accountantscontrole van de financiële rapportage van het bedrijf.
Ook deze kosten komen ten laste van het bedrijfsleven.Uit commentaar van onder andere VNO-NCW is de zorg naar voren gekomen
van stapeling van sancties. Concreet richt de aandacht zich daarbij op artikel
16.7 van het voorontwerp. Hierin werd bepaald dat bij algemene maatregel van
bestuur kan worden bepaald dat de hoeveelheid te compenseren eenheden (de
compensatieplicht) bij een tekort aan NOx-emissierechten met een
maximumpercentage van 25% als een «strafkorting» kan worden verhoogd.
De compensatieverplichting zelf is het alsnog inlossen van schuld van het
betrokken bedrijf in het jaar volgend op het emissiejaar. Deze schuld is ontstaan
doordat het bedrijf in het emissiejaar te weinig NOx-emissierechten
heeft ingeleverd om aan de emissienorm te voldoen, met andere woorden een
deel van de feitelijke emissies van het emissiejaar is nog «ongedekt».
De strafkorting bovenop de compensatieverplichting was bedoeld als een middel
om het financiële voordeel af te romen dat de emittent mogelijk heeft
gehad van het uitstellen van de milieuprestatie. De stapeling van sancties
waartegen het bezwaar zich richtte openbaart zich in de verhouding tussen
deze strafkorting en de bestuurlijke boete. Op grond van het ontvangen commentaar
en het feit dat de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten deze strafkorting
van maximaal 25% niet kent, is deze strafkorting nu achterwege gelaten. Uiteraard
blijft de compensatieverplichting gewoon bestaan.VNO-NCW heeft voorgesteld de voorschriften van hoofdstuk 16 Wm niet als
economisch delict (strafrecht) aan te wijzen. Dit voorstel van VNO-NCW is
niet overgenomen. In het voorontwerp was in een beperkt aantal gevallen sprake
van een strafbaar feit. Nu is over-treding van de meeste centrale bepalingen
uit hoofdstuk 16 Wm strafbaar gesteld op grond van artikel 1a van de Wed (artikel
II). Alleen ernstige overtredingen zal het openbaar ministerie in beginsel
afhandelen (o.a. fraude, zonder emissievergunning emitteren). De overige overtredingen
worden door het bestuur van de emissieautoriteit afgehandeld. Overigens vormt
de bestuursrechtelijke handhaving het uitgangspunt in het systeem van handel
in emissierechten. Het strafrecht fungeert als vangnet. Voordeel van het aanwijzen
als strafbaar feit is dat de opsporingsmogelijkheden in het kader van de Wed
altijd aanwezig zijn mocht een bepaalde situatie daarom vragen. Het moet duidelijk
zijn welke instantie verantwoordelijk is. Daarom zullen tussen het bestuur
van de emissieautoriteit en het openbaar ministerie terzake concrete afspraken
worden gemaakt. De emissieautoriteit is primair verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke
handhaving. Indien strafrechtelijke handhaving noodzakelijk is, schakelt de
emissieautoriteit het openbaar ministerie in.Hoewel het Verdrag van Aarhus andere eisen terzake bevat, benadrukt het
bedrijfsleven nog eens zeer te hechten aan geheimhouding van de bedrijfsgegevens.
In het wetsvoorstel is aangesloten bij het Verdrag van Aarhus. Dat verdrag
bepaalt dat bij bedrijfsgegevens altijd een belangenafweging door het bestuursorgaan
moet plaatsvinden en dat de emissiegegevens in dat kader altijd openbaar zijn.
Deze uitgangspunten zijn neergelegd in een wetsvoorstel tot uitvoering van
het Verdrag van Aarhus (zie 14.3).1 Bij het uitwerken
van de monitoringsprotocollen en de emissieverslagen zal worden bezien hoe
omgegaan zal worden met het vertrouwelijk karakter van de bedrijfsgegevens,
met name de energie- en productiegegevens van het bedrijf.Ook is in het ontvangen commentaar aandacht gevraagd voor de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Hiervoor wordt verwezen naar paragraaf 10.2.Uit de reacties blijkt voorts dat de omvang van de memorie van toelichting
bij het voorontwerp soms te groot wordt bevonden. Daarom is de toelichting
op diverse fronten aangepast, verhelderd en op een aantal punten ingekort.
Overigens betreft het een geheel nieuw systeem; een beperkte toelichting volstaat
dus niet. Voor alle betrokkenen dient helder te zijn op welke wijze het systeem
functioneert en welke juridische randvoorwaarden gelden.Met de opmerkingen die zijn gemaakt over de concrete wetsbepalingen is
zoveel mogelijk rekening gehouden bij het opstellen van het uiteindelijke
wetsvoorstel.II. ARTIKELENARTIKEL IOnderdeel AIn artikel 1.1 Wm zijn definities opgenomen van enkele met handel in emissierechten
verband houdende begrippen die niet alleen in hoofdstuk 16, maar ook in andere
hoofdstukken van die wet gehanteerd worden. De definitie van NOx-emissierecht
sluit qua opzet aan bij de definitie van broeikasgasemissierecht. Een NOx-emissierecht is het recht om gedurende een bepaalde periode één
kilogram NOx in de lucht te mogen emitteren.Onderdeel BDe emissieautoriteit zal op grond van artikel 2.2, eerste lid, Wm door
het onderhavige wetsvoorstel ook met taken worden belast die voortvloeien
uit titel 16.3 die betrekking heeft op de handel in NOx-emissierechten.
Door de onderhavige wijzigingen in artikel 2.2 hebben de in dit artikel genoemde
overige taken, zoals het bijhouden van gegevens over technieken ter bepaling
van de emissies, ook betrekking op NOx.Hieronder volgt een toelichting op de artikelen die betrekking hebben
op het systeem van handel in NOx-emissierechten zoals voorzien
in hoofdstuk 16 Wm, voorzover dat nog nodig is naast de beschouwingen die
hierover zijn gegeven in het algemeen deel van deze memorie van toelichting.Onderdeel CIn artikel 16.1 zijn enkele begripsomschrijvingen opgenomen die specifiek
betrekking hebben op titel 16.3. Net als bij titel 16.2 met betrekking tot broeikasgassen en broeikasgasemissie-rechten het geval is, is voor
de toepassing van titel 16.3 ook een definitie voor het register voor handel
in NOx-emissierechten en NOx-installatie opgenomen.
De definitie van NOx-installatie geeft aan dat het een specifiek
NOx-emitterende eenheid betreft, zoals bijvoorbeeld een fornuis,
een ketel, een gasturbine-installatie of een procesinstallatie. Dit is met
name relevant in verband met het door het bedrijf op te stellen monitoringsprotocol.
Artikel 16.6 Wm, dat van overeenkomstige toepassing is verklaard in titel
16.3, regelt dat bij de aanvraag om een emissievergunning een monitoringsprotocol
moet worden ingediend dat voor de inrichting een beschrijving omvat van de
wijze waarop de jaarvracht wordt bepaald. In het kader van een adequate monitoring
van de NOx-emissies (NOx-emissies) van de inrichting
dient deze beschrijving per afzonderlijke NOx-emitterende eenheid
plaats te vinden. Dit wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Om
deze reden is NOx-installatie gedefinieerd als een vaste technische
eenheid die NOx-emissies veroorzaakt. Daarmee wordt aangegeven
dat het elke individuele proces- of verbrandingsinstallatie betreft waarbij
NOx-emissies plaatsvinden. Bij algemene maatregel van bestuur zal
dit nader worden uitgewerkt. Aangewezen zullen worden inrichtingen, waarin
zich verbrandingsinstallaties (stook- of afvalverbrandingsinstallaties) bevinden
met een gezamenlijk opgesteld vermogen van ten minste 20 MWth of inrichtingen
waarin bij algemene maatregel van bestuur aangewezen procesinstallaties staan
opgesteld. Telkens wanneer van NOx-installatie wordt gesproken,
wordt een installatie bedoeld die NOx emitteert. Het gaat om alle
installaties met een vermogen van ten minste 1 MWth in het geval van verbrandingsinstallaties
dan wel procesinstallaties met een ondergrens van één ton NOx per jaar. Dit zal bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld.Wat betreft de definitie van het verkoopplafond zij verwezen naar de toelichting
bij artikel 16.49, derde lid, Wm, en artikel 16.56, tweede lid, Wm.Onderdeel DArtikel 16.5, tweede lidIn artikel 16.5 Wm wordt een nieuw (tweede) lid ingevoegd dat een samenloopregeling
bevat voor gevallen waarin zich in een inrichting zowel broeikasgasinstallaties
als NOx-installaties bevinden. In dat geval wordt één
emissievergunning verleend. De bedoeling van deze regeling is te bevorderen
dat er één monitoringsprotocol wordt ingediend en dat volstaan
kan worden met één emissieverslag voor zowel de CO2-
als de NOx-emissies. Deze emissies vertonen namelijk veel samenhang.
Integratie beperkt derhalve de administratieve lasten voor het bedrijfsleven
en de emissieautoriteit. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
eist dat in elk geval de emissievergunning wordt verleend indien het bevoegd
gezag ervan overtuigd is dat de emittent in staat is de emissies te bewaken
en daarover te rapporteren conform de eisen uit de richtlijn. De emissievergunning
wordt dan desnoods gedeeltelijk verleend voor CO2, indien de emissievergunning
ten aanzien van het NOx-deel geweigerd moet worden (artikel 16.10,
tweede lid, Wm). Ook is de omgekeerde situatie denkbaar: de emissievergunning
wordt alleen voor NOx verleend en niet voor CO2.Inrichtingen die een zodanige hoeveelheid NOx emitteren dat
zij onder het systeem van handel in NOx-emissierechten vallen (titel
16.3), zullen veelal ook een zodanige hoeveelheid CO2 emitteren
dat de bedrijven onder het systeem van handel in broeikasgasemissierechten
vallen (titel 16.2). Daarom zal een emissievergunning voor NOx
in de regel vereist zijn op grond van deze samenloopbepaling (artikel 16.5,
eerste lid, in verbinding met artikel 16.5, tweede lid, Wm) in
plaats van op grond van artikel 16.49, eerste lid, Wm. Zie ook de toelichting
bij artikel 16.49, eerste lid, Wm, en bij artikel 16.20, vierde en vijfde
lid, Wm.Onderdeel EArtikel 16.10, tweede lidIndien voor een inrichting zowel een emissievergunning voor CO2-emissies
is vereist als een emissievergunning voor NOx-emissies en ingevolge
artikel 16.5, tweede lid, Wm dus sprake is van één overkoepelend
verbod om deze stoffen te emitteren zonder vergunning, is het denkbaar dat
de emittent door de emissieautoriteit wel in staat wordt geacht de monitoring
voor CO2 te verrichten, maar niet de monitoring voor NOx
of omgekeerd. In dat geval zou de gecombineerde emissievergunning moeten worden
geweigerd. In artikel 16.10, tweede lid, Wm is bepaald dat in een dergelijk
geval de emissievergunning wel voor de CO2-emissies of de NOx-emissies moet worden verleend. Dit is, in het geval de emittent wel
aan alle CO2-vereisten heeft voldaan maar niet aan alle NOx-vereisten, nodig om te voorkomen dat de emittent in situaties waarin
hij recht heeft op de emissievergunning voor de emissie van CO2,
deze emissievergunning toch niet krijgt. Dan kan (en moet) uitsluitend het
NOx-gedeelte van de emissievergunning worden geweigerd. Omgekeerd
geldt hetzelfde indien niet aan alle CO2-vereisten, maar wel aan
alle NOx-vereisten is voldaan. De wettelijke basis voor het verlenen
van de emissievergunning voor de NOx-emissies blijft in de bovenstaande
gevallen artikel 16.5, eerste lid, Wm in verbinding met artikel 16.5, tweede
lid, Wm. Het is dus niet zo dat de vergunningplicht op grond van artikel 16.49,
eerste lid, Wm dan weer herleeft. In dat geval zouden namelijk alsnog twee
afzonderlijke monitoringsprotocollen en emissieverslagen, te weten één
voor broeikasgassen en één voor NOx, moeten (of kunnen)
worden ingediend. Dit is niet wenselijk. Voor het NOx-gedeelte
moet dan ook een wijziging van de reeds voor CO2 verleende emissievergunning
worden aangevraagd. In verband hiermee is in het wetsvoorstel een speciale
voorziening opgenomen (artikel 16.20, vierde en vijfde lid, Wm).Onderdeel FIndien een inrichting eerst onder de vergunningplicht van artikel 16.5,
eerste lid, Wm komt te vallen in verband met haar CO2-emissies
en aan haar een emissievergunning voor CO2 is verleend en op een
later tijdstip onder de vergunningplicht van artikel 16.49, eerste lid, Wm,
dan dient het bestuur van de emissieautoriteit de reeds voor CO2
verleende vergunning aan te vullen met voorschriften die ter uitvoering van
titel 16.3 (NOx) noodzakelijk zijn. In het omgekeerde geval geldt
mutatis mutandis hetzelfde. Artikel 16.20, vierde en vijfde lid, Wm bevat
hiervoor een voorziening. Indien hierover niets zou zijn geregeld, zouden
in een dergelijk geval twee afzonderlijke vergunningen verleend kunnen worden,
terwijl het juist de bedoeling is dat de voorschriften terzake van beide stoffen
in één vergunning worden opgenomen. Het bestuur van de emissieautoriteit
kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder (met betrekking tot
de andere stof) verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk
zou zijn met toepassing van het eerste lid, zo is in het zesde lid geregeld.
Het eerste lid geeft aan in onder welke voorwaarden wijziging van de emissievergunning
mogelijk is.Onderdeel GIn de derde nota van wijziging met betrekking tot het wetsvoorstel Implementatiewet
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten (Kamerstukken II 2003/04,
29 565, nr. 12) is de mogelijkheid om de vergunning onder
beperkingen te verlenen, komen te vervallen. Gelet hierop had als gevolg van
deze wijziging ook in artikel 16.22 Wm de mogelijkheid om de vergunning onder
beperkingen te verlenen, moeten komen te vervallen. Dit onderdeel strekt ertoe
dit alsnog te regelen.Onderdeel HDeze wijzigingen van artikel 16.36 Wm strekken ertoe de regeling van de
geldigheid van broeikasgasemissierechten in overeenstemming te brengen met
die van de geldigheid van NOx-emissierechten (artikel 16.55 Wm).
In beide gevallen zijn de emissierechten geldig ten behoeve van een bepaalde
periode (een bepaald emissiejaar). Een broeikasgasemissierecht is geldig ten
behoeve van de planperiode waarin of waarvoor het recht is verleend. De woorden
«ten behoeve van» in artikel 16.36, eerste lid, Wm vervangen het
woord «gedurende» dat aanvankelijk in dat lid was opgenomen. Deze
aanpassing stelt buiten twijfel dat, om in enig emissiejaar aan de inleverplicht
van artikel 16.37, eerste lid, Wm te voldoen, een emissierecht tot 1 mei
van het jaar volgend op het emissiejaar kan worden ingeleverd, ook als het
jaar volgend op het emissiejaar valt na afloop van de planperiode waarin of
waarvoor het emissierecht is verleend. Artikel 16.36, derde lid, Wm moet in
verband hiermee ook vervallen, omdat daaruit zou kunnen worden afgeleid dat
een broeikasgasemissierecht niet na afloop van een planperiode (tot 1 mei
van het eerste jaar na de betreffende planperiode) zou kunnen worden ingeleverd
ter voldoening aan de inleverplicht van artikel 16.37, eerste lid, Wm ten
behoeve van het laatste emissiejaar in die planperiode. Dit is als gezegd
niet de bedoeling van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.Onderdeel IArtikel 16.47In deze bepaling wordt de reikwijdte van titel 16.3 aangegeven. Indien
in deze titel wordt gesproken over inrichtingen en emissierechten, gaat het
steeds uitsluitend om inrichtingen met installaties die stikstofoxiden (NOx) emitteren en om emissierechten met betrekking tot die stof. De eenheid
waarin NOx-emissies en NOx-emissierechten worden uitgedrukt,
is één kilogram. Eén emissierecht houdt in dat een emissie
van één kilogram NOx mag worden veroorzaakt (artikel
1.1, eerste lid, Wm).Wanneer van inrichting wordt gesproken, wordt bedoeld een inrichting in
de zin van artikel 1.1, eerste en vierde lid, Wm, waarin zich NOx-installaties
bevinden die behoren tot een categorie die is aangewezen bij algemene maatregel
van bestuur (artikel 16.1, derde lid, Wm).Telkens wanneer van NOx-installatie wordt gesproken, wordt
een installatie bedoeld die NOx emitteert.Artikel 16.48Dit artikel maakt duidelijk dat titel 16.3 ook van toepassing is op installaties
die binnen de exclusieve economische zone (EEZ) zijn gevestigd. Hierover zou
zonder deze expliciete bepaling twijfel kunnen ontstaan. Een dergelijke bepaling
is ook in titel 16.2 opgenomen (artikel 16.3 Wm).Vanaf 1 januri 2009 zal de handel in NOx-emissierechten
voor de installaties voor olie- en gaswinning in de EEZ van toepassing worden.
Vanaf dat moment gelden dus ook de vergunnings- en monitoringsverplichtingen
op basis van titel 16.3 Wm. Derhalve zal voor deze installaties ook de prestatienorm
(PSR) voor stookinstallaties gelden die in het Besluit handel in emissierechten
zal worden vastgelegd.Deze datum van 1 januari 2009 zal worden vastgelegd in het koninklijk
besluit dat de inwerkingtreding van de onderhavige wet regelt. Tot 1 januari
2009 zullen overigens de vigerende wet- en regelgeving en uitvoeringsafspraken
voor deze installaties van kracht zijn. Met de brancheorganisatie Nederlandse
olie en gas exploratie en produktie associatie (NOGEPA) is overeengekomen
dat de betrokken bedrijven een schema van te nemen reductiemaatregelen voor
NOx-emissies tot 2009 op zullen stellen.Met het oog op de effectiviteit van het beleid is ervoor gekozen dat off-shore
installaties voor olie- en gaswinning die op 1 januari 2011 niet meer
in werking zijn, uitgezonderd blijven van titel 16.3 Wm. Voor deze installaties
blijft – tot de tijd dat ze sluiten – het huidige wettelijke kader
van toepassing.Daarom zal in de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 16.1,
derde lid, Wm worden aangegeven dat artikel 16.48 Wm niet van toepassing is
op installaties die vanaf 2011 niet meer in werking zullen zijn. Naar
huidige inschatting zal het gaan om drie productieplat-forms. Deze installaties
zijn dus niet onderworpen aan het systeem van handel in NOx-emissierechten.
De wijze waarop wordt bepaald of een installatie onder deze uitzondering valt,
zal plaatsvinden aan de hand van het oordeel van het bevoegd gezag in het
kader van de Mijnbouwwet en de emissieautoriteit.Artikel 16.49Eerste en tweede lidIngevolge het eerste lid is voor het emitteren van NOx vanuit
een inrichting een emissie-vergunning op grond van hoofdstuk 16 Wm vereist,
net zoals dit het geval is voor het emitteren van broeikasgassen. Het gaat
hierbij uitsluitend om inrichtingen met NOx-installaties die behoren
tot een categorie, die is aangewezen bij algemene maatregel van bestuur krachtens
artikel 16.1, derde lid, Wm. Indien in een inrichting, waarin NOx-installaties
aanwezig zijn waarop het verbod van artikel 16.49, eerste lid, Wm van toepassing
is, ook installaties aanwezig zijn die een broeikasgas emitteren en waarop
het verbod van artikel 16.5, eerste lid, Wm van toepassing is, wijkt ingevolge
artikel 16.5, tweede lid, Wm het vergunningvereiste van artikel 16.49, eerste
lid, Wm. Artikel 16.5, eerste lid, Wm vormt dan de wettelijke grondslag van
de emissievergunning. De voorschriften met betrekking tot broeikasgassen en
NOx kunnen dan worden geïntegreerd in één vergunning.In het tweede lid van artikel 16.49 Wm worden enkele bepalingen van titel
16.2, die betrekking hebben op de emissievergunning voor broeikasgassen, van
overeenkomstige toepassing verklaard op de emissievergunning voor NOx. Op grond hiervan moet bijvoorbeeld een aanvraag om een emissievergunning
voor NOx vergezeld gaan van een monitorings-protocol waarin wordt
beschreven op welke wijze de monitoring van NOx zal plaatsvinden.
Aangezien in artikel 16.49, tweede lid, Wm een aantal bepalingen van overeenkomstige
toepassing is verklaard, dient op de plaatsen waar in deze bepalingen wordt
verwezen naar broeikasgasinstallatie, voor de toepassing van dit artikellid
telkens NOx-installatie te worden gelezen.Onderstaande beschrijving met betrekking tot de emissievergunning voor
NOx (titel 16.3) is analoog aan die van de emissievergunning voor
CO2. Degene die een inrichting drijft, waarin zich NOx-installaties
bevinden waarvoor een emissievergunning is vereist, zal met ingang van het
tijdstip van inwerkingtreding van onderhavige wettelijke regeling over een emissie-vergunning moeten beschikken (artikel 16.49, eerste lid, onder
a, Wm). Bij de vergunning-aanvraag moet een monitoringsprotocol worden ingediend
(artikel 16.6, tweede lid, in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm).In inrichtingen waarop titel 16.3 van toepassing is, kunnen grote en kleine
veranderingen worden aangebracht, die ook kunnen doorwerken in het monitoringsprotocol.
Niet alle wijzigingen zijn zodanig dat het doorlopen van een vergunningprocedure
hiervoor noodzakelijk is. Dit zou zowel voor het desbetreffende bedrijf als
voor de emissieautoriteit onnodig belastend zijn. Daarom wordt in de emissievergunning
een voorschrift opgenomen, inhoudende dat – in gevallen waarin wegens
het niet-ingrijpende karakter van de verandering geen wijziging van de emissievergunning
noodzakelijk is – volstaan kan worden met het melden van voorgenomen
veranderingen aan de emissieautoriteit (artikel 16.12, eerste lid, onder e,
Wm in verbinding met artikel 16.49, tweede lid, Wm). Tevens kan worden bepaald
dat sommige veranderingen de voorafgaande goedkeuring van het bestuur van
de emissieautoriteit behoeven (artikel 16.12, tweede lid, in verbinding met
artikel 16.49, tweede lid, Wm).Derde en vierde lidIn het derde lid wordt geregeld dat in de emissievergunning een verkoopplafond
moet worden opgenomen. Deze bepaling moet in samenhang worden gezien met artikel
16.56, tweede lid, Wm. Het verkoopplafond geeft het aantal NOx-emissierechten
aan, dat ten hoogste mag worden overgedragen per overdracht. Op grond van
het vierde lid worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met
betrekking tot de wijze waarop het verkoopplafond wordt bepaald. In deze algemene
maatregel van bestuur zal een formule worden neergelegd, aan de hand waarvan
de emissieautoriteit op eenduidige en uniforme wijze het verkoopplafond per
inrichting in de emissievergunning kan vaststellen. De formule zal bestaan
uit de volgende bestanddelen: de maximale productiecapaciteit dan wel het
totaal opgesteld thermisch vermogen van de betreffende NOx-installaties
en de prestatienorm, bedoeld in artikel 16.50 Wm. De term prestatienorm wordt
toegelicht bij artikel 16.50 Wm. Indien overigens door een overdracht het
verkoopplafond zou worden overschreden, is geen sprake van een overtreding
van de emissievergunning, maar kan de overdracht simpelweg niet worden geregistreerd
(artikel 16.59, eerste lid, Wm). Het verkoopplafond is ook om een andere reden
nog van belang. Ingevolge artikel 16.53, tweede lid, Wm wordt bij algemene
maatregel van bestuur bepaald welk percentage van het verkoopplafond de emittent
mag sparen en lenen.Artikel 16.50Dit artikel biedt de wettelijke basis om bij algemene maatregel van bestuur
het aantal NOx-emissierechten vast te stellen dat een inrichting
in een kalenderjaar opbouwt per eenheid energie die in de NOx-installatie
wordt verbruikt of per eenheid product die in de NOx-installatie
wordt vervaardigd. Onder NOx-emissierecht wordt kort gezegd verstaan:
een overdraagbaar recht om gedurende een bepaalde periode een emissie van
één kilogram NOx in de lucht te veroorzaken. Bij
de algemene maatregel van bestuur wordt dus in feite aangegeven hoeveel NOx-emissierechten een emittent per jaar opbouwt per eenheid (gigajoule)
energie die in de NOx-installatie is verbruikt of per eenheid (ton)
product die in de NOx-installatie is vervaardigd. Dit is de prestatienorm.
De emittent mag echter meer NOx emitteren dan de opgebouwde NOx-emissierechten, mits hij daar maar aanvullend voldoende NOx-emissierechten
tegenover heeft staan. Veroorzaakt een NOx-installatie minder NOx-emissies dan de prestatienorm, dan kan de emittent het
overschot aan NOx-emissierechten bijvoorbeeld verkopen. Hij kan
deze NOx-emissierechten ook sparen (artikel 16.53 Wm) of gebruiken
om aan de emissienorm te voldoen in verband met een relatief minder goed presterende
NOx-installatie in de inrichting.Op grond van dit artikel en de daarop gebaseerde algemene maatregel van
bestuur kan een inrichting uitrekenen hoeveel NOx-emissierechten,
bedoeld in artikel 16.52, onder a, onder 1°, Wm hij opbouwt. Dit geschiedt
door de prestatienorm te vermenigvuldigen met het aantal eenheden brandstof
dat gedurende het emissiejaar is verbruikt in de NOx-installaties
waarop de emissievergunning betrekking heeft, dan wel met het aantal eenheden
product dat gedurende het emissiejaar in de NOx-installatie is
vervaardigd. De prestatienorm is een zogenaamde relatieve norm omdat het aantal
opgebouwde NOx-emissierechten afhankelijk is van het aantal verbruikte
eenheden energie dan wel vervaardigd product.Het ontstaan van NOx-emissierechten in het systeem van handel
in NOx-emissierechten vindt derhalve op een andere wijze plaats
dan door middel van toewijzing zoals in het systeem van handel in broeikasgasemissierechten
het geval is. NOx-emissierechten vloeien, gelet op het bovenstaande,
rechtstreeks voort uit de wet; hiervoor is derhalve, anders dan in het systeem
van handel in broeikasgasemissierechten, geen actieve handeling van de overheid
vereist. Het bijschrijven van NOx-emissierechten door de emissieautoriteit
op de desbetreffende inrichtingsrekening in het register voor handel in NOx-emissierechten is een puur uitvoerende handeling.Na het indienen van het emissieverslag met daarin de opgave van de emissies
alsmede ter onderbouwing daarvan de achterliggende gegevens met betrekking
tot het brandstofgebruik of de productie en, na eventuele correctie van deze
gegevens door de ambtshalve schatting van de emissieautoriteit, de opgebouwde
emissierechten, wordt het juiste aantal opgebouwde NOx-emissierechten
op de rekening van de desbetreffende inrichting gestort. Dit zal nader worden
geregeld in de ministeriële regeling op grond van artikel 16.58, vierde
lid, Wm. De hoogte van de prestatienorm in 2010 en het verloop van die norm
vanaf 2005 naar 2010 is uitvoerig met de industrie besproken en afgestemd.
Deze normen zijn nodig om, voor wat betreft de industrie, te kunnen voldoen
aan de NOx-taakstelling in 2010 die is afgeleid van het emissieplafond
dat voor alle bronnen van NOx in Nederland voor 2010 geldt. Nederland
is gehouden aan deze taakstelling op grond van de NEC-richtlijn (zie het algemeen
deel van de memorie van toelichting, paragraaf 4.2).Artikel 16.51In het eerste lid is de emissienorm opgenomen waaraan de drijver van de
inrichting moet voldoen. Derhalve is dit artikellid als een centrale bepaling
in titel 16.3 te beschouwen. Deze emissienorm is te vergelijken met de emissienorm,
bedoeld in artikel 16.37, eerste lid, Wm met betrekking tot het systeem van
handel in broeikasgasemissierechten. De emittent moet ervoor zorgen dat hij
voor 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar met betrekking tot
het emissiejaar ten minste het aantal NOx-emissierechten inlevert
dat overeenkomt met de emissie die de inrichting gedurende dat emissiejaar
heeft veroorzaakt.Het inleveren van deze NOx-emissierechten geschiedt feitelijk
door bijschrijving van deze rechten op de nalevingsrekening van de emittent
in het register voor handel in NOx-emissierechten. Op grond van
artikel 16.58 Wm zal dit nader worden uitgewerkt in een ministeriële
regeling. In het systeem van handel in NOx-emissierechten is sprake
van een saldo van het aantal emissierechten dat de emittent mag inleveren.
De verschillende optel- en aftrekposten zijn genoemd in artikel 16.52 Wm.
Deze posten worden op grond van artikel 16.58 Wm geregistreerd
in het register voor handel in NOx-emissierechten.Het tweede lid vormt het sluitstuk van de inleverplicht op grond van het
eerste lid. Voor 1 mei dient de emittent er niet alleen voor te zorgen
dat hij voldoende NOx-emissierechten inlevert, maar dient hij er
ook voor te zorgen dat op zijn rekening geen negatief saldo van NOx-emissierechten
staat. Een emittent kan immers NOx-emissierechten voor toekomstige
jaren verkopen tot aan het verkoopplafond (artikel 16.56, tweede lid, Wm)
en kan daarmee «rood» komen te staan. Dit negatieve saldo is geen
probleem, mits de emittent er voor zorgt dat hij naast de naleving van het
eerste lid vóór 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar
de tekorten heeft aangezuiverd met betrekking tot het emissiejaar. Overtreding
van deze bepaling wordt op dezelfde wijze gesanctioneerd als overtreding van
het eerste lid omdat het feitelijk niet uitmaakt of de emittent te weinig
NOx-emissierechten inlevert of een negatief saldo van NOx-emissierechten met betrekking tot dat jaar op zijn rekening heeft staan.Artikel 16.52In dit artikel wordt aangegeven op welke wijze het aantal NOx-emissierechten
wordt bepaald dat de emittent mag inleveren ter nakoming van de emissienorm
(artikel 16.51, eerste lid, Wm). Deze norm houdt in dat de emittent ervoor
moet zorgen dat hij vóór 1 mei van het jaar volgend op
het emissiejaar (hierna: emissiejaar X + 1) ten minste het aantal NOx-emissie-rechten inlevert, dat overeenkomt met de emissie die hij vanuit
de NOx-installaties, in het emissiejaar (hierna: emissiejaar X)
heeft veroorzaakt.Om te berekenen hoeveel NOx-emissierechten de emittent met
betrekking tot emissiejaar X dient in te leveren teneinde aan de emissienorm
ingevolge artikel 16.51, eerste lid, Wm te voldoen, moet een aantal posten
van NOx-emissierechten worden opgeteld, en moet vervolgens een
aantal posten worden afgetrokken.Ingevolge onderdeel a moeten bij elkaar worden opgeteld de NOx-emissierechten
die de emittent gedurende het emissiejaar X heeft opgebouwd op basis van de
prestatienorm en zijn energieverbruik of productie (1°), het aantal NOx-emissierechten dat hij met betrekking tot emissiejaar X door overdracht
heeft verkregen (2°), het aantal NOx-emissierechten dat met
betrekking tot emissiejaar X aan hem is overgegaan anders dan door overdracht
(3°) alsmede het aantal NOx-emissierechten dat hij in het jaar
voorafgaand aan het emissiejaar (X -1) heeft gespaard en het aantal NOx-emissierechten dat hij ten laste van het jaar volgend op het emissiejaar
(X + 1) leent (4°).Alleen die NOx-emissierechten mogen worden ingeleverd ter voldoening
aan de emissienorm op grond van artikel 16.51, eerste lid, Wm, die overeenkomstig
artikel 16.58 Wm in het register voor de handel in NOx-emissierechten
zijn geregistreerd.Op het overeenkomstig onderdeel a berekende aantal NOx-emissierechten
moeten ingevolge onderdeel b enkele posten in mindering worden gebracht. Het
gaat om de NOx-emissierechten die de emittent met betrekking tot
emissiejaar X aan een ander heeft overgedragen (1°), de NOx-emissierechten
die met betrekking tot kalenderjaar X van hem aan een ander zijn overgegaan
anders dan door overdracht (2°), de emissierechten die hij heeft gespaard
en die hij in het jaar volgend op het emissiejaar (X + 1) kan inleveren (3°),
de NOx-emissierechten die hij ten behoeve van kalenderjaar X-1
heeft geleend ten laste van kalenderjaar X (4°) en het aantal NOx-emissierechten dat hij alsnog moet inleveren (compenseren) omdat hij
in het jaar voorafgaand aan het emissiejaar (X-1) dat aantal
niet heeft ingeleverd ter voldoening aan de emissienorm (5°). Het laatstgenoemde
aantal wordt ingevolge artikel 16.54 Wm van rechtswege in mindering gebracht
op het aantal NOx-emissierechten dat hij met betrekking tot het
emissiejaar X mag inleveren. Dit wordt ook wel aangeduid als de compensatieverplichting.Artikel 16.53In dit artikel wordt het sparen en lenen van NOx-emissierechten
geregeld ten laste van of ten behoeve van een ander emissiejaar dan het jaar
waarin deze NOx-emissierechten zijn ontstaan. De vergunninghouder
mag NOx-emissierechten inleveren met betrekking tot het jaar volgend
op het emissiejaar (X + 1) om aan de emissienorm van het jaar volgend op het
emissiejaar te voldoen (sparen). Het is niet de bedoeling dat hij alle NOx-emissierechten die hij heeft opgebouwd, mag sparen. Bij algemene maatregel
van bestuur zal worden aangegeven welk gedeelte de emittent mag sparen. Met
betrekking tot het eerste emissiejaar na inwerking-treding van de wet zal
dit het aantal NOx-emissierechten zijn, dat overeenkomt met 7%
van het verkoopplafond dat op grond van artikel 16.49, derde lid, Wm is vastgesteld.
In de volgende emissiejaren is dit 5%.Indien de vergunninghouder onvoldoende NOx-emissierechten tot
zijn beschikking heeft om te voldoen aan de emissienorm, mag hij een beperkt
aantal NOx-emissierechten dat hij met betrekking tot het jaar volgend
op het emissiejaar (X + 1) mag inleveren, met betrekking tot emissiejaar X
inleveren om aan de emissienorm van jaar X te voldoen (lenen). Ook hier geldt
weer dat de vergunninghouder slechts een beperkt aantal NOx-emissierechten
mag lenen. Dit aantal komt eveneens overeen met een bij algemene maatregel
van bestuur te bepalen percentage van het verkoopplafond, dat met betrekking
tot het eerste emissiejaar na de inwerkingtreding van de wet 7% zal bedragen
en met betrekking tot volgende emissiejaren 5%. Het sparen en lenen van NOx-emissierechten werkt door in de berekening overeen-komstig artikel
16.52 Wm van het aantal beschikbare NOx-emissierechten.Deze bepaling richt zich tot de vergunninghouder, omdat het aantal NOx-emissierechten dat gespaard of geleend kan worden, mede wordt bepaald
door het verkoopplafond dat in de emissievergunning is opgenomen. Indien er
geen emissievergunning is, waarin het verkoopplafond is vastgelegd, kan dus
ook niet worden bepaald hoeveel gespaard of geleend mag worden en kan er dus
ook niet worden geleend of gespaard.Het sparen en lenen van NOx-emissierechten is bedoeld om voor
1 mei het aantal NOx-emissierechten precies in overstemming
te kunnen brengen met de feitelijke uitstoot van NOx. Dit geeft
een aanvullende flexibiliteit aan inrichtingen. Weliswaar zijn de gegevens
redelijk goed in te schatten, maar een marge van 5% ligt in de rede om de
rechten precies te kunnen afstemmen op de emissies.De vergunninghouder dient zelf zorg te dragen voor het sparen en lenen.
Indien de vergunninghouder niet al zijn NOx-emissierechten nodig
heeft om aan de emissienorm te voldoen, worden deze rechten niet automatisch
overgeschreven naar zijn spaarsaldo in het register voor handel in NOx-emissierechten. De vergunninghouder is deze rechten dus kwijt indien
hij ze niet voor 1 mei heeft gespaard (heeft overgeboekt ten behoeve
van het jaar volgend op het emissiejaar) of indien hij ze voor die tijd niet
heeft verkocht. Indien een vergunninghouder wenst te sparen of lenen, moet
daartoe in het register voor handel in NOx-emissierechten worden
vastgelegd hoeveel NOx-emissierechten die geldig zijn in emissiejaar
X, de vergunninghouder pas in het jaar volgend op het emissiejaar (X+1) wil
inleveren om aan de emissienorm te voldoen (sparen) en hoeveel emissierechten
die geldig zijn in het jaar volgend op het emissiejaar (X+1) de vergunninghouder
wil inleveren om aan de emissienorm van emissiejaar X te voldoen
(lenen). De vergunninghouder moet via het register voor handel in NOx-emissierechten aangeven te willen sparen of lenen. Daarna wordt automatisch
gecontroleerd of de overschrijving past binnen het spaar- of leenplafond (artikel
16.58, derde lid, en artikel 16.59, tweede lid, Wm). Bij ministeriële
regeling zullen ter uitvoering hiervan nadere regels worden gesteld (artikel
16.58, vierde lid). De NOx-emissierechten worden – indien
het plafond dat toestaat – vervolgens overgeboekt naar het desbetreffende emissiejaar. De spaar- of leenoverschrijving
heeft dus gevolgen voor het saldo in het jaar X en het jaar X+1.Uit artikel 16.51, eerste lid, en artikel 16.53 Wm vloeit voort dat het
sparen en lenen op tijd dient plaats te vinden, namelijk vóór
1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar waarin de NOx-emissierechten
zijn ontstaan (sparen), onderscheidelijk vóór 1 mei van
het jaar volgend op het emissiejaar voorzover het NOx-emissierechten
betreft die het jaar na het emissiejaar worden opgebouwd (lenen).Artikel 16.54In het eerste lid wordt geregeld dat de emittent die met betrekking tot
een emissiejaar niet aan de emissienorm heeft voldaan, met betrekking tot
het jaar volgend op het emissiejaar het tekort aan NOx-emissierechten
moet compenseren. In feite is er sprake van het inlossen van achterstallige
schuld. Het aantal NOx-emissierechten dat een emittent in het emissiejaar
X te weinig heeft ingeleverd om aan de emissienorm te voldoen, moet hij alsnog
met betrekking tot het emissiejaar X+1 inleveren. De compensatieplicht ontstaat
van rechtswege, zonder dat hiervoor een besluit van het bestuur van de emissieautoriteit
nodig is. Het te compenseren aantal NOx-emissierechten wordt in
mindering gebracht op het aantal NOx-emissierechten dat de emittent
met betrekking tot het jaar volgend op het emissiejaar dient in te leveren
(artikel 16.52, onder b, onder 5°, Wm). De emittent kan het bestaan van
een compensatieplicht en de omvang daarvan op eenvoudige wijze achterhalen
door raadpleging van zijn rekening in het register voor handel in NOx-emissierechten. Het aantal geregistreerde NOx-emissierechten
is vervolgens te vergelijken met de feitelijke emissie, zoals deze aan de
hand van het geverifieerde emissieverslag is vast te stellen. Indien het aantal
geregistreerde NOx-emissierechten op 1 mei van het jaar volgend
op het emissiejaar onvoldoende is om de emissies uit het emissiejaar af te
dekken, bestaat een compensatieplicht. De omvang van de compensatieplicht
is gelijk aan het verschil tussen de feitelijke NOx-emissies enerzijds
en het aantal geregisteerde NOx-emissierechten anderzijds.Het eerste lid is tot de emittent gericht en niet tot de houder van de
emissievergunning, omdat de compensatieplicht ook moet gelden voor emittenten
die niet over de vereiste emissiever-gunning beschikken. Dit artikel is analoog
aan artikel 16.39 Wm dat is opgenomen met betrekking tot het systeem van handel
in broeikasgasemissierechten.Het tweede lid bevat een compensatieplicht voor het geval de vergunninghouder
op 1 mei volgend op het emissiejaar een negatief saldo van NOx-emissierechten
op zijn rekening heeft staan. De omvang van de compensatieplicht is gelijk
aan de omvang van het negatieve saldo. Zoals in de toelichting bij artikel
16.51 Wm is aangegeven, wordt overtreding van artikel 16.51, tweede lid, Wm
op dezelfde wijze gesanctioneerd als overtreding van artikel 16.51, eerste
lid, Wm.Artikel 16.55In dit artikel is de geldigheidsduur van een NOx-emissierecht
vastgelegd. Onder «geldigheidsduur» wordt in dit verband verstaan:
het kunnen gebruiken van een NOx-emissierecht om in een bepaald
emissiejaar aan de emissienorm te voldoen. Een NOx-emissierecht
is telkens geldig ten behoeve van het emissiejaar waarin het recht is ontstaan
(opgebouwd) op grond van artikel 16.50 Wm (emissiejaar X). Het recht mag alleen
ten behoeve van dat emissiejaar (X) worden ingeleverd ter voldoening aan de
emissienorm van emissiejaar X. Een NOx-emissierecht is dus steeds
aan een bepaald jaar gekoppeld. Een emissierecht dat geldig is ten behoeve
van jaar X, mag tot 1 mei van het jaar X+1 worden ingeleverd om te voldoen
aan de emissienorm van het jaar X (zie artikel 16.51, eerste lid, Wm). Hieruit
vloeit voort dat een NOx-emissierecht kan worden verhandeld tot
1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar met betrekking waartoe
het recht geldig is. Het heeft geen zin om een NOx-emisierecht
na dat tijdstip te verhandelen omdat het recht daarna niet meer geldig is.
Overigens is het verhandelen van NOx-emissierechten niet beperkt
tot het emissiejaar waarin ze worden opgebouwd (zie artikelsgewijze toelichting
bij artikel 16.56, tweede lid, onder b, Wm). Emissierechten kunnen worden
verhandeld met betrekking tot kalenderjaren die behoren tot een tijdvak waarvoor
prestatienormen zijn vastgesteld.Op de bepaling in het eerste lid met betrekking tot de geldigheid van
een NOx-emissierecht bestaat een uitzondering (tweede lid). In
geval van sparen is het NOx-emissierecht geldig ten behoeve van
het jaar waarvoor wordt gespaard (emissiejaar X + 1). In geval van lenen is
het recht geldig ten behoeve van het jaar waarvoor wordt geleend (emissiejaar
X – 1). Afgezien van deze gevallen is een NOx-emissierecht
uitsluitend geldig ten behoeve van emissiejaar X, het jaar waarin het recht
is opgebouwd. Voorwaarde is dan wel dat het sparen en lenen als zodanig is
geregistreerd (artikel 16.52 en artikel 16.59, tweede lid, Wm).Artikel 16.56Eerste lidHet eerste lid bepaalt dat een NOx-emissierecht vatbaar is
voor overdracht. Het gevolg van de overdracht is dat de verkrijger meer NOx-emissierechten heeft om in te leveren, te sparen of te verkopen.Een verschil met de overdracht van broeikasgasemissierechten is dat er
geen genummerde, van elkaar te onderscheiden, NOx-emissierechten
zijn, maar er sprake is van onderling inwisselbare NOx-emissierechten.
Wel zijn NOx-emissierechten aan een bepaald emissiejaar gekoppeld
(zie de toelichting bij artikel 16.55 Wm).Het tweede verschil met broeikasgasemissierechten is dat vooraf niet het
exacte aantal NOx-emissierechten bekend is dat een emittent opbouwt,
maar dat pas achteraf, na afloop van het emissiejaar, kan worden berekend,
op basis van artikel 16.50 Wm, hoeveel NOx-emissie-rechten de emittent
in dat jaar heeft opgebouwd. Gedurende het jaar kan de emittent wel het aantal
NOx-emissierechten berekenen dat hij tot dusver heeft opgebouwd
aan de hand van de hoeveelheid brandstof dan wel producten die hij tot op
dat moment heeft verbruikt dan wel vervaardigd. Voor het handelen in NOx-emissierechten is het niet nodig dat vooraf al het exacte aantal NOx-emissierechten bekend is.Het handelen in NOx-emissierechten dient los gezien te worden
van het ontstaan (opbouwen) van NOx-emissierechten. Het opbouwen
van NOx-emissierechten is van belang in verband met de emissienorm.
Opgebouwde NOx-emissierechten kunnen worden gebruikt om te voldoen
aan de emissienorm. Indien de emittent meer NOx-emissierechten
met betrekking tot een emissiejaar verkoopt dan hij in dat jaar opbouwt, en
hij dit verschil niet voor 1 mei van het daarop volgende emissiejaar
aanzuivert door middel van het aankopen van NOx-emissierechten
of door middel van het sparen of lenen van NOx-emissierechten,
overtreedt hij de emissienorm van artikel 16.51, eerste of tweede
lid, Wm (zie ook de toelichting bij het tweede lid).Tweede en derde lidIn het tweede lid, onder a, is aangegeven dat de kring van personen waarbinnen
een NOx-emissierecht kan worden overgedragen, beperkt is tot de
houders van een emissievergunning. Daarom is het ook niet mogelijk, zoals
bij broeikasgasemissierechten, om als niet-vergunninghouder een rekening of
een deelrekening te openen in het register voor handel in NOx-emissierechten.In onderdeel b van het tweede lid wordt aangegeven in welke periode NOx-emissierechten kunnen worden verhandeld. Hierin wordt aangegeven dat
het emissierecht kan worden verhandeld met betrekking tot kalenderjaren die
behoren tot een tijdvak waarvoor prestatie-normen zijn vastgesteld. Het verhandelen
van NOx-emissierechten is dus niet beperkt tot het jaar waarin
ze zijn opgebouwd op grond van artikel 16.51 Wm; er kan gehandeld worden voor
toekomstige jaren.Indien op grond van artikel 16.52 Wm prestatienormen zijn vastgelegd voor
de jaren 2005 tot en met 2010, is het bijvoorbeeld in 2005 al mogelijk NOx-emissierechten die betrekking hebben op (geldig zijn in) het jaar
2008 te verkopen. De koper kan deze NOx-emissierechten te zijner
tijd (voor 1 mei 2009) gebruiken om aan de emissienorm in 2008 te voldoen,
maar hij kan ook besluiten de NOx-emissierechten weer te verkopen.
Het is niet mogelijk NOx-emissierechten van een jaar te verkopen
indien er voor dat jaar nog geen prestatienorm is vastgesteld. Er zij op gewezen
dat vanaf 1 mei van emissiejaar X+1 het handelen in NOx-emissierechten
die betrekking hebben op emissiejaar X, zinloos is geworden omdat deze rechten
dan niet meer geldig zijn; ze kunnen niet meer worden gebruikt om te voldoen
aan de emissienorm. Dit vloeit voort uit artikel 16.55, eerste lid, en artikel
16.51, eerste lid, Wm, waarin is opgenomen dat de emittent vóór
1 mei van het emissiejaar (X+1) het aantal NOx-emissierechten
met betrekking tot het emissiejaar X moet inleveren dat overeenkomt met de
in het emissiejaar X veroorzaakte NOx-emissies.Het tweede lid bepaalt ook dat het aantal NOx-emissierechten
dat overgedragen kan worden, gelimiteerd wordt door het voor de inrichting
geldende verkoopplafond. Het verkoopplafond strekt ertoe – ter voorkoming
van verstoring van de markt – verstorende speculaties te voorkomen.
Daarnaast wordt voorkomen dat een emittent een onverantwoord groot aantal
NOx-emissierechten kan overdragen waardoor het risico zou bestaan
dat hij niet meer in staat is om in het desbetreffende emissiejaar aan de
emissienorm te voldoen. De verkoop van NOx-emissierechten dient derhalve te worden beperkt. Het ligt in de rede
hierbij een correctie in te bouwen voor het aantal reeds gekochte en verkochte NOx-emissierechten die betrekking
hebben op (geldig zijn in) een bepaald emissiejaar. Om dit doel te kunnen
bereiken zal per overdracht – rekening houdend met eventuele reeds gekochte
en verkochte NOx-emissierechten – moeten worden bekeken of
door de overdracht het verkoopplafond niet wordt overschreden. Het uiteindelijke
doel van een verkoopplafond is dus het aantal over te dragen NOx-emissierechten per emissiejaar te limiteren. Dit moet echter worden geregeld
door beperkingen te stellen aan het aantal NOx-emissierechten dat
per overdracht ten hoogste mag worden overgedragen. Het verkoopplafond wordt
in de emissievergunning opgenomen (artikel 16.49, derde lid, Wm). Aan de hand
van dat plafond wordt bepaald hoeveel NOx-emissierechten maximaal
per overdracht kunnen worden overgedragen. De bedoeling is dat de emittent
niet meer NOx-emissierechten verkoopt dan het verkoopplafond. Op
grond van het tweede lid is derhalve de verkoop van NOx-emissierechten
pas mogelijk indien het aantal NOx-emissierechten dat de verkoper
wenst te verkopen, plus het aantal reeds verkochte NOx-emissierechten
min het aantal gekochte NOx-emissierechten, door die verkoop niet
groter wordt dan het verkoopplafond (het getal dat in de emissievergunning
staat). Dat getal wordt in de emissievergunning via een uniforme regel vastgelegd.
De uniforme regel aan de hand van het totaal opgesteld thermisch vermogen
dan wel de productiecapaciteit, een bepaald aantal draaiuren en de prestatienorm
van het jaar 2005, wordt in een algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 16.49, vierde lid, Wm vastgelegd. Dat betekent dat het verkoopplafond
een in beginsel eenmalig vastgesteld specifiek (dat wil zeggen per inrichting
verschillend) getal zal zijn waarmee per overdracht wordt berekend of de toegestane
limiet niet wordt overschreden. Op grond van het tweede lid, onder c, dient
bij een overdracht gekeken te worden naar het saldo van het jaar waarin de
over te dragen NOx-emissierechten geldig zijn om te bepalen of
de overdracht doorgang kan vinden. Indien bijvoorbeeld in 2006 NOx-emissierechten
worden verkocht die geldig zijn in 2008, dan geldt dat aan de hand van het
saldo van reeds met betrekking tot 2008 gekochte en verkochte emissierechten
bekeken moet worden of het verkoopplafond niet wordt overschreden.In het derde lid wordt geregeld dat een NOx-emissierecht ook
vatbaar is voor andere overgang. Dit betekent dat de voorwaarden voor overdracht,
opgenomen in het eerste en tweede lid, eveneens van toepassing zijn op bijvoorbeeld
een fusie.Artikel 16.57Het eerste lid is vergelijkbaar met hetgeen in artikel 16.41 Wm is bepaald
met betrekking tot de overdracht van broeikasgasemissierechten. Ook bij NOx-emissierechten is ervoor gekozen om de privaatrechtelijke levering
en de publiekrechtelijke erkenning daarvan te combineren. Zolang de overdracht
niet is geregistreerd in het register voor handel in NOx-emissierechten
blijven de NOx-emissierechten zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk
in het bezit van de verkoper. De privaatrechtelijke levering heeft als gevolg
dat er een overdracht tot stand komt, die zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk
rechtsgevolg heeft. Het publiekrechtelijk rechtsgevolg is het kunnen gebruiken
van het NOx-emissierecht ter voldoening aan de emissienorm van
artikel 16.51, eerste lid, Wm.Het tweede lid is vergelijkbaar met hetgeen met betrekking tot broeikasgasemissierechten
is bepaald in artikel 16.41, tweede lid, Wm. Het eerste lid wordt ook hier
van overeenkomstige toepassing verklaard op andere wijzen van overgang. Weliswaar
hoeft een NOx-emissierecht dat overgaat onder algemene titel niet
te worden geleverd om de overgang volledig te laten zijn, zoals bij overdracht,
maar om zijn werking te krijgen naar derden toe dient de overgang wel geregistreerd
te worden (artikel 16.41, derde lid, in verbinding met 16.57, derde lid, Wm).
De registratie van de overgang verloopt dus overeenkomstig de regeling die
is getroffen voor de situatie van overdracht. De overgang wordt door de registratie
zichtbaar voor de emissie-autoriteit. De feitelijke situatie en de geregistreerde
situatie lopen na een overgang, anders dan overdracht, uiteen. Formeel is
er al wel sprake van een volledige overgang maar materieel gesproken heeft
een emissierecht geen waarde totdat de overgang ter registratie wordt aangeboden
en de veranderde situatie is geregistreerd. Tot dat moment kan van de NOx-emissierechten, na bijvoorbeeld een fusie, geen gebruik worden gemaakt,
noch privaat-rechtelijk noch bestuursrechtelijk, totdat de nieuwe rechthebbende
met betrekking tot de NOx-emissierechten is geregistreerd bij de
emissieautoriteit.Het derde lid verklaart ook artikel 16.42 Wm van overeenkomstige toepassing.
Op die wijze wordt voorkomen dat het register voor handel in NOx-emissierechten
de werkelijkheid niet juist weergeeft (artikel 16.42, eerste lid, in verbinding
met artikel 16.57, derde lid, Wm). Indien er niets geregeld zou
worden, zou vernietiging van de overeenkomst ten gevolge hebben dat een overgedragen
NOx-emissierecht na vernietiging weer toebehoort aan de verkoper.
Het register daarentegen zou aangeven dat het betreffende NOx-emissierecht
aan de koper toebehoort. Artikel 16.42, eerste lid, in verbinding met artikel
16.57, derde lid, Wm strekt ertoe deze gevolgen aan de vernietiging te onthouden.
Vernietiging van de overeen-komst als zodanig wordt dus niet onmogelijk gemaakt.
Het voorgaande geldt ook voor de nietige of onbevoegde overeenkomst. Een eenmaal
geregistreerde overdracht zal dus niet teruggedraaid kunnen worden. Door de
controlestappen die worden uitgevoerd voordat tot registratie wordt overgegaan,
biedt het systeem een zo groot mogelijke mate van rechtszekerheid. Hierdoor
kan het aantal vernietigbare dan wel nietige overeenkomsten tot een minimum
worden beperkt, evenals het door een beschikkingsonbevoegde overdragen van
NOx-emissierechten. Artikel 16.42, tweede lid, in verbinding met
artikel 16.57, derde lid, Wm draagt er zorg voor dat er geen voorwaardelijke
verbintenissen of verbintenissen onder een tijdsbepaling in het register voor
handel in NOx-emissierechten kunnen worden ingeschreven. Het register
voor handel in NOx-emissierechten moet de werkelijkheid weergeven
zodat er een betrouwbare handel ontstaat en partijen er op mogen vertrouwen
dat ze de NOx-emissierechten die ze kopen ook werkelijk kunnen
gebruiken ter dekking van hun emissies dan wel om ze verder kunnen verhandelen.
Zoals aangegeven in het algemeen deel van deze toelichting in paragraaf 13.2,
heeft het register voor handel in NOx-emissierechten geen informatiefunctie
zoals bijvoorbeeld de kadastrale registers deze wel hebben en is het voor
derden dan ook niet mogelijk om te zien of een emissierecht voorwaardelijk
is overgedragen. Artikel 16.42, derde, vierde en vijfde lid in verbinding
met artikel 16.57, derde lid, Wm sluiten respectievelijk het vestigen van
pand en vruchtgebruik en het leggen van beslag uit (zie paragraaf 14.10
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). De meerwaarde van
het niet uitsluiten zou gering zijn. Emissierechten zullen maar een relatief
klein deel van het vermogen van de emittent uitmaken, waarbij ook nog bedacht
moet worden dat een deel van de emissierechten, zo niet alle, ingeleverd worden
aan het eind van het jaar om aan de emissienorm te voldoen.Artikel 16.58In het eerste lid wordt een register ingesteld waarin de gegevens met
betrekking tot de handel in NOx-emissierechten worden ingeschreven.
De gegevens die in het register voor handel in NOx-emissierechten
voor elke inrichting op haar rekening of deelrekening worden opgenomen hebben
betrekking op de artikelen 16.51, eerste lid, Wm en 16.52 Wm. Dit betreft
de volgende gegevens:– de NOx-emissierechten die de emittent voor 1 mei
van elk jaar heeft ingeleverd ter voldoening aan de emissienorm;– de gegevens met betrekking tot de transacties die zijn verricht;– het aantal gespaarde of geleende NOx-emissierechten;– het aantal NOx-emissierechten dat is opgebouwd op grond
van artikel 16.50 Wm; en– in voorkomend geval, het aantal emissierechten dat moet worden
gecompenseerd op grond van artikel 16.54 Wm.Het tweede lid wijst de emissieautoriteit aan als beheerder van het register
voor handel in NOx-emissierechten. De emissieautoriteit vervult
deze functie ook al voor de handel in broeikasgasemissierechten.Artikel 16.59Het eerste lid geeft aan wanneer de overdracht of andere overgang zal
worden geregistreerd in het register voor handel in NOx-emissierechten. Onder a worden onder meer de volgende voorwaarden voor registratie
van de overdracht of andere overgang gesteld:– NOx-emissierechten kunnen alleen tussen vergunninghouders
worden overgedragen;– het verkoopplafond moet door de voorgenomen transactie niet worden
overschreden.Onder b wordt bepaald dat aangegeven dient te worden op welk emissiejaar
de overdracht betrekking heeft. Dit houdt verband met het feit dat rechten
met betrekking tot toekomstige jaren kunnen worden verkocht (zie de toelichting
bij artikel 16.56 Wm).In het tweede lid is de registratie van het sparen en lenen in het register
voor handel in NOx-emissierechten door de emissieautoriteit vastgelegd.
Om te kunnen sparen en lenen dient de emittent voor 1 mei van het jaar
volgend op het emissiejaar er voor zorg te dragen, dat in het register is
geregistreerd hoeveel NOx-rechten hij wil sparen ten behoeve van
het volgende emissiejaar en hoeveel NOx-rechten hij wil lenen van
het volgende emissiejaar (artikel 16.52 en artikel 16.55, tweede lid, Wm).
Indien de vergunninghouder boven het vastgestelde percentage van het verkoopplafond
voor sparen en lenen uitkomt, is het niet mogelijk de betreffende overschrijving
te registreren en kunnen de betreffende NOx-emissierechten dus
niet worden gespaard of geleend (artikel 16.59, tweede lid, Wm in verbinding
met artikel 16.53, tweede lid, Wm).Artikel 16.60Eerste lidIn het eerste lid wordt aangegeven dat voor vergunninghouders een rekening
(inrichtingsrekening) in het register voor handel in NOx-emissierechten
wordt geopend. Anders dan bij het systeem voor handel in broeikasgasemissierechten,
worden er slechts rekeningen geopend voor houders van een emissievergunning.
Andere personen dan vergunninghouders kunnen dus geen rekening openen in het
register voor handel in NOx-emissierechten. Zij kunnen immers ook
geen NOx-emissierechten overdragen (zie artikel 16.56, tweede lid,
onder a, Wm). Op deze rekening worden de gegevens als bedoeld in artikel 16.51,
eerste lid, en 16.52 Wm opgenomen (zie artikel 16.58, derde lid, Wm).Tweede lidHet tweede lid geeft aan dat de rekeninghouder een deelrekening kan openen.
Deze regeling is opgenomen om mogelijk te maken dat NOx-emissierechten
door tussenpersonen, zoals handelsplatformen, verkocht kunnen worden. Handelsplatformen
kunnen een belangrijke rol spelen bij de handel in NOx-emissierechten,
omdat zij een stabiele en transparante markt kunnen bevorderen. Aangezien
het niet mogelijk is dat een handelsplatform eigenaar wordt van de NOx-emissierechten (artikel 16.56, tweede lid, onder a) is voor deze oplossing
gekozen. Per deelrekening kan een persoon of handelsplatform worden gemachtigd
om voor de volmachtgever NOx-emissierechten te kopen of te verkopen.
Dit maakt het mogelijk het totaal aan rechten binnen een inrichting over verschillende
afdelingen te verdelen. Op grond van artikel 16.58, derde lid, Wm zullen in
een ministeriële regeling onder meer bepalingen worden opgenomen omtrent
de werking van deelrekeningen.Artikel 16.61Artikel 16.46 Wm is van overeenkomstige toepassing verklaard. De emissieautoriteit
mag de kosten voor het openen en openhouden van een rekening
in rekening brengen. Voor de inschrijving van transacties daarentegen mag
niets worden gerekend.Uit artikel 16.46, tweede lid, in verbinding met artikel 16.61 Wm, vloeit
voort dat de gevraagde vergoeding niet hoger mag zijn dan de daadwerkelijke
gemaakte kosten.Onderdelen J, K en LDeze onderdelen betreffen de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete, het intrekken van de emissievergunning en het opleggen van een last
onder dwangsom wegens overtreding van bepaalde normen die bij of krachtens
hoofdstuk 16 Wm of van artikel 18.18 Wm zijn gesteld. De redenen waarom voor
deze handhavinginstrumenten is gekozen zijn uiteengezet in hoofdstuk 10 van
het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Implementatiewet
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.Op grond van artikel 2.13 Wm kan de Minister van VROM beleidsregels vaststellen
met betrekking tot de taakuitoefening door de emissieautoriteit. De minister
zal op grond hiervan ook beleidsregels vaststellen omtrent de bevoegdheid
om een last onder dwangsom op te leggen. Hierbij zullen richtlijnen worden
gegeven omtrent de hoogte van de op te leggen dwangsom per soort overtreding.
Ook zullen beleidsregels worden vastgesteld met betrekking tot het opleggen
van bestuurlijke boetes.Artikel 18.6aArtikel 18.6a Wm geeft het bestuur van de emissieautoriteit de bevoegdheid
een dwangsom op te leggen. Met betrekking tot de handhaving van bepalingen
uit titel 16.3 (NOx) door middel van een dwangsom, is aangesloten
bij titel 16.2 (broeikasgassen). Naar analogie van titel 16.2 zijn enkele
bepalingen uit titel 16.3 in artikel 18.6a opgenomen (16.5, eerste lid, in
verbinding met artikel 16.5, tweede lid, artikel 16.6, eerste, tweede of derde
lid, artikel 16.12, derde lid, artikel 16.13, artikel 16.14, artikel 16.21,
artikel 16.49, eerste lid, alle in verbinding met artikel 16.49, tweede lid,
Wm). Deze sanctie kan worden toegepast wanneer bijvoorbeeld het emissieverslag
of het monitoringsprotocol niet binnen de daarvoor gestelde termijn is ingediend
dan wel binnen de daarvoor gestelde termijn geen volledig verslag of protocol
is ingediend. Ook is het mogelijk een dwangsom op te leggen bij een gedraging
die in strijd is met een voorschrift dat is verbonden aan de emissievergunning
(artikel 18.18 in verbinding met artikel 18.6a Wm).Voorts kan een last onder dwangsom worden opgelegd indien een inrichting
niet beschikt over een emissievergunning en in strijd met hoofdstuk 16 Wm
emitteert (artikel 16.5, eerste lid, in verbinding met artikel 16.5, tweede
lid Wm en artikel 16.49, eerste lid, Wm).Een last onder dwangsom is erop gericht om de inrichting te bewegen alsnog
een vergunningaanvraag, een monitoringsprotocol dan wel een geverifieerd emissieverslag
in te dienen, onderscheidenlijk alsnog een volledige vergunningaanvraag, een
volledig monitoringsprotocol dan wel een volledig geverifieerd emissieverslag
in te dienen. De last onder dwangsom is derhalve een van de instrumenten om
de handhavende taak van de emissieautoriteit waar te kunnen maken. De bevoegdheid
om een last onder dwangsom op te leggen geldt niet in gevallen waarin een
inrichting bij het afrekenen over een bepaalde periode over te weinig NOx-emissierechten blijkt te beschikken. In dat geval kan een bestuurlijke
boete worden opgelegd.Artikel 18.12In artikel 18.12, derde lid, Wm zoals opgenomen in het wetsvoorstel Implementatiewet
EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, is geregeld dat de emissievergunning
als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid, Wm kan worden ingetrokken indien
binnen een bepaalde periode twee keer een bestuurlijke boete als bedoeld in
artikel 18.16a Wm is opgelegd. Het onderhavige onderdeel strekt ertoe artikel
18.12, derde lid, Wm uit te breiden met titel 16.3, zodat het artikel ook
betrekking heeft op een emissievergunning als bedoeld in artikel 16.5, eerste
lid, in verbinding met artikel 16.5, tweede lid, en artikel 16.49, eerste
lid, Wm.Artikel 18.16aArtikel 18.16a Wm geeft het bestuur van de emissieautoriteit de bevoegdheid
een bestuurlijke boete op te leggen. Alle bepalingen en waarborgen met betrekking
tot de bestuurlijke boete zijn reeds in hoofdstuk 18 neergelegd (artikelen
18.16a tot en met 18.16o Wm). Dit artikel verschaft het bestuur van de emissieautoriteit
de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen bij overtreding van het
bepaalde bij of krachtens enkele centrale artikelen uit hoofdstuk 16 Wm of
van artikel 18.18 Wm, voorzover het betreft overtreding van voorschriften
die aan een emissievergiunning op grond van hoofdstuk 16 Wm zijn verbonden.Met betrekking tot de handhaving van bepalingen uit titel 16.3 (NOx) door middel van een bestuurlijke boete, is aangesloten bij titel
16.2 (broeikasgassen). Naar analogie van titel 16.2 zijn enkele bepalingen
uit titel 16.3 in artikel 18.16a opgenomen. Op grond hiervan is het onder
meer mogelijk dat het bestuur van de emissieautoriteit een bestuurlijke boete
oplegt in geval de emittent onvoldoende emissierechten inlevert ter dekking
van zijn emissies over het emissiejaar (artikel 16.51, eerste lid, Wm). Zie
ook paragraaf 9 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Ook kan een bestuurlijke boete worden opgelegd indien er sprake is van een
saldotekort op 1 mei van het jaar volgend op het emissiejaar (artikel
16.51, tweede lid, Wm). Het opleggen en betalen van een bestuurlijke boete
ontslaat de emittent niet van de verplichting om in het jaar volgend op het
emissiejaar een aantal NOx-emissierechten in te leveren dat gelijk
is aan die overschrijding of het saldotekort. Die compensatieverplichting
vloeit direct uit de wet voort (artikel 16.54, in verbinding met artikel 18.16a,
vierde lid, Wm).In het vierde lid is geregeld dat het opleggen van een bestuurlijke boete
losstaat van de verplichting tot compensatie van te weinig ingeleverde emissierechten
of het saldotekort. Uit artikel 18.16a, eerste en tweede lid, Wm vloeit voort
dat het bestuur van de emissieautoriteit bij overtreding van artikel 16.37,
eerste lid, met betrekking tot broeikasgassen een bestuurlijke boete moetopleggen en dat bij stikstofoxiden het bestuur van
de emissieautoriteit wegens overtreding van artikel 16.51, eerste lid, een
boete kan opleggen.Artikel IIDoor wijziging van artikel 1a Wed wordt overtreding van een aantal bepalingen
bij of krachtens titel 16.3 (NOx) van hoofdstuk 16 Wm aangewezen
als een economisch delict, waarmee het een strafbaar feit is. Hierbij is aangesloten
bij titel 16.2 (broeikasgassen) van hoofdstuk 16 Wm. Het gaat hierbij om centrale
bepalingen, zoals de bepaling inzake de vergunningplicht. Overtreding van
artikel 18.18 Wm is al een economisch delict op grond van artikel 1a Wed.
Langs deze weg is overtreding van voorschriften die aan een emissievergunning
zijn verbonden, strafbaar gesteld. Deze delicten worden op grond van artikel
2 Wed aangemerkt als misdrijven voorzover zij opzettelijk zijn
begaan. In de overige gevallen zijn het overtredingen.Artikel IIIIn artikel III is een vergelijkbare voorziening opgenomen als in artikel
XII van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
Deze voorziening beoogt de verlening van vergunningen op grond van artikel
16.49, eerste lid, of artikel 16.5, eerste lid, in verbinding met artikel
16.5, tweede lid, Wm (emissievergunning) zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding
van de wet te kunnen laten plaatsvinden. Artikel III maakt het mogelijk dat
de emissieautoriteit in oprichting voor de inwerkingtreding van de wet reeds
de aanvragen om een emissievergunning voor stikstofoxiden als formele aanvragen
in behandeling kan nemen, zodat de procedure omtrent de vergunningverlening
zo snel mogelijk kan worden afgerond (zie ook paragraaf 9.5 van het algemeen
deel van de memorie van toelichting).Artikel IVEr is voor gekozen een gedifferentieerde inwerkingtreding mogelijk te
maken. Dit levert flexibiliteit op, die noodzakelijk is mede in verband met
de afstemming op de inwerkingtreding van de Implementatiewet EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A van GeelIII. BIJLAGEBIJ MEMORIE VAN TOELICHTINGVoorgeschiedenis wetsvoorstelHet wetsvoorstel kent een voorgeschiedenis. In opdracht van het Ministerie
van VROM zijn verschillende onderzoeken over deelonderwerpen verricht. Hieronder
volgt een overzicht van de onderzoeksrapporten.– «Kiezen voor Winst», een studie naar het potentieel
aan kostenvoordelen in een systeem van verhandelbare rechten, IPO Publicatie
105, gepubliceerd mei 1997 door het Interprovinciaal Overleg (IPO).– PriceWaterhouseCoopers: studie naar effecten van NOx-heffing:
«NOx-heffing gewogen», 8 augustus 1997.– Studie I door Raytheon Group, Validatie van de inventarisatie
van NOx-maatregelen in de Chemische industrie, 1997.– Studie II door Raytheon Group, Validatie van de inventarisatie
van NOx-maatregelen in de raffinage-industrie, 1997.– Eindrapport Reductiepotentieel van NOx-emissies bij
de industrie, raffinaderijen en centrales met de samenhangende kosten, opgesteld
door Stork Engineering Consultancy, Milieu en Veiligheidsgroep, 5 februari
1998 (rapport nr. 63008-00-32-301-3).– Aanvullende studie Reductiepotentieel van NOx-emissies
bij de industrie, raffinaderijen en centrales met de samenhangende kosten,
opgesteld door Stork Engineering Consultancy, Milieu en Veiligheidsgroep,
26 oktober 1998 (rapport nr. 63008-00-32-302-1).– Gevoeligheidsanalyse NOx-reductie bij de industrie,
raffinaderijen en centrales in 2005 en 2010, opgesteld door Stork Engineering
Consultancy, Milieu en Veiligheidsgroep, 28 mei 1999 (rapportnr 63008-00-32-303-2).– Organisatie Handel in emissierechten Registratie en Emissie Autoriteit –
eindrapport fase 1, Stuyt Projecten BV, 9 oktober 2001.– Organisatie Handel in emissierechten Registratie en Emissie Autoriteit –
eindrapport fase 2, Stuyt Projecten BV, 18 juni 2002.– Organisatie Handel in emissierechten Registratie en Emissie Autoriteit –
eindrapport fase 3, Stuyt Projecten BV, 17 december 2002.– Eindrapport Relatie Emissie Autoriteit en Wm-bevoegd gezag, Stuyt
Projecten BV, 17 december 2002.– Verkenning randvoorwaarden voor de bestuurlijke boete bij NOx-emissiehandel, Stuyt Projecten BV, 29 september 2003.– Verkenning externe verificatie in het kader van NOx-emissiehandel,
Stuyt Projecten BV, 3 maart 2003.– Een systeem van NOx-handel in emissierechten voor de
stationaire bronnen van de industrie, KPMG Milieu, oktober 2000.– Netherlands NOx trading program; fase 1, ACE, 20 juli
2000.– Netherlands NOx trading program; fase 2, ACE, januari
2001.– Netherlands NOx trading program; fase 3, ACE, mei 2001.– Studie door Ashworth-Leiniger Group (ALG), Technical advice on
Emission Control Technology applied in the SCAQMD, California, februari 2002.– Haalbaarheidsstudie Handelsplatform NOx-handel in emissierechten,
uitgevoerd door de Werkgroep Handelsplatform, eindrapport opgesteld 30 november
2001.– Monitoring van NOx-emissies in een systeem van kostenverevening,
KEMA, februari 2000.– Eindrapport proefproject NOx-monitoring – Promasys
Upbound International BV, februari 2002.– NOx-referentiemetingen bij diverse installaties in
Nederland, Vergelijking tussen bedrijfsmetingen en referentiemetingen, DCMR
Milieudienst Rijnmond, februari 2003.– Proefprojecten NOx-monitoring bij 10 bedrijven, uitvoering
Royal Haskoning-PriceWaterhouseCoopers- oktober 2002-juni 2003.
Eindrapportage december 2003.– Een studie naar de contouren voor een wettelijke regeling van
handel in emissierechten, 2002. Het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS,
Universiteit Utrecht (C. Backes) en het Centrum voor Wetgevingsvraagstukken,
Katholieke Universiteit Brabant (R. van Gestel en R. Teuben).– Assessment of the relationship between Emissions Trading and EU
legislation, in particular the IPPC directive, FIELD1, 1 juli 2002.– Actal I, II en III: Effectmeting administratieve lasten; onderzoek
naar de aanvullende administratieve lasten van het ontwerpbesluit NOx-handel in emissierechten, CapGemini Ernst & Young en Sira Consulting,
12 december 2002.– Air quality effects of NOx emissions trading in The
Netherlands, TNO-MEP, 7 oktober 2002.– Inventarisatie knelpunten en oplossingsrichtingen bij toepassing
van NEN-EN 14 181 voor CEMS en PEMS, Senter/NOVEM, 31 maart 2004.XNoot1PbEG L 309.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nrs. 1–3.XNoot3PbEU L 275.XNoot4Stcrt. 2003, 47.XNoot1Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 4 november 2002, Kamerstukken
II 2002/03, 28 663, nr. 1.XNoot2Kamerstukken II 2000/01, 26 578, nr. 3.XNoot3Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 24 december 2003, Kamerstukken
II 2003/04, 28 663, nr. 12.XNoot1Stb. 1998, 167, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 2 oktober 2000,
Stb. 443.XNoot1Protocol van Götenborg van 1 december 1999 bij het Verdrag van
de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa betreffende grensoverschrijdende
luchtverontreiniging over lange afstand, ter bestrijding van verzuring, eutrofiëring
en ozon op leefniveau.XNoot1PbEG L 257.XNoot2Gram per gigajoule.XNoot3Brief aan de Tweede Kamer van 23 januari 2004, Kamerstukken II 2003/04,
28 240, nr. 4.XNoot1De emissieautoriteit wordt nu opgericht en maakt tot het moment dat het
een zelfstandig bestuursorgaan is, onderdeel uit van het Ministerie van VROM.XNoot1Megawatt thermisch.XNoot1Richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober
2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigde stoffen
in de lucht door grote stookinstallaties (PbEG L 309).XNoot2Richtlijn 2000/76/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 december
2000 betreffende de verbranding van afval (PbEG L 332).XNoot1Stb. 2004, nr. 97.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 2.XNoot1In 1995, dat als basisjaar is gehanteerd in de diverse onderliggen berekeningen,
was dat 95 g/GJ.XNoot1Microgram.XNoot2Air quality effects of NOx-emissions trading in the Netherlands,
TNO-MEP, 7 oktober 2002.XNoot1PbEG L 163.XNoot2PbEG L 203.XNoot1PbEG L 204.XNoot1Het nieuwe artikel 13.3 Wm wordt ingevoegd via de Aanpassingswet uniforme
openbare voorbereidingsprocedure Awb teneinde de huidige kring van inspraakgerechtigden
voort te zetten (Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nrs. 1–2).XNoot1PbEU L 59.XNoot1www.vrom.nl/emissiehandel.XNoot2www.vrom.nl/NEa.XNoot1Onderzoek naar de administratieve lasten van de NOx-regelgeving,
de NOx-emissiehandel en een doorkijk naar de verwachte administratieve
lasten voor CO2-emissiehandel, Sira Consulting, 3 juli 2003.XNoot2Onderzoek naar de administratieve lasten van CO2 en NOx-emissiehandel Sira Consulting, juni 2004.XNoot3Onderzoek naar de administratieve lasten van CO2 en NOx-emissiehandel Sira Consulting, juni 2004.XNoot1Het Instituut voor Toegepaste Milieu-Economie (TME), Tebodin, Grontmij
en de Rijksuniversiteit Groningen, Kiezen voor winst! Marktwerking in het
milieubeleid: de potentiële kostenvoordelen van een systeem van Verhandelbare
Emissierechten (VER), IPO-publicatienr. 105, mei 1997.XNoot2Stork Engineering Consultancy, Gevoeligheidsanalyse NOx-reductie
bij de industrie, raffinaderijen en centrales in 2005 en 2010, 28 mei
1999.XNoot1Hierbij wordt met name gedacht aan fraude.XNoot1PBEG L 41.XNoot2Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nrs. 1–3.XNoot3Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming
en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73).
Op 4 april 2003 is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel tot goedkeuring
van het verdrag ingediend (Kamerstukken II 2002/03, 28 834, nrs. 1–3).XNoot1Vgl. ABRS 15 juli 1999, nr. H.01.98.1533, n.g.XNoot2Memorie van toelichting, Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nr. 3,
blz. 18, 29 en 33.XNoot1Den Haag: 2000.XNoot2Kamerstukken II 2000/01, 24 036, nr. 182.XNoot3Rapport van de MDW-werkgroep Verhandelbare rechten, fase II, Ingrijpen
en compenseren?, Den Haag: 2000, blz. 65.XNoot1RvdW 2001, 183; NJB 2001, p. 2141, nr. 183; M en R 2002, nr. 14, m.nt.
Hoitink en Jans; AB 2002, 25, m.nt. PvB.XNoot2Hof 's-Gravenhage 20 januari 2000, M en R 2000, nr. 22, m. nt. Hoitink
en Jans.XNoot3T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, De betekenis van art. 1 van Eerste
Protocol bij het EVRM voor het Nederlandse recht inzake overheidsaansprakelijkheid,
Overheid en aansprakelijkheid november 2002, nr. 4, blz. 106.XNoot4R.o. 6.2.2.XNoot5R.o. 7.2.XNoot6R.o. 6.2.2.XNoot1Stcrt 2003, nr. 47.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nrs. 1–3.XNoot1Foundation for International Environmental Law and Development (FIELD),
Londen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29766-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl