Winkeltijdenwet; vaststelling ruimere regels voor de openingstijden; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24226, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-06-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24226 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEEN 1. Inleiding2. Historie en achtergrond van de winkelsluitingswetgeving
in Nederland 2.1. Geschiedenis van de winkelsluitingswetgeving2.2. Huidig wettelijk regime in hoofdlijnen2.3. Experimenten in het kader van de Wet D'gemeenten
en D'provincies2.4. Winkeltijdenwetgeving in andere Europese landenGemiddelde openingsuren per winkel in enkele Europese
landen, 1994 3. Overwegingen voor nieuwe regelgeving 3.1. Marktwerking en deregulering3.2. Economische en sociaal-culturele ontwikkelingen met
betrekking tot winkeltijden3.3. Beleidsvoornemens– Conclusie3.4. Adviezen en commentaar– Het advies van de SER– Het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten– Het advies van de Emancipatieraad– Allochtone minderheden– Conclusie4. Uitwerking van de voornemens tot deregulering 4.1. Systematiek van de nieuwe Winkeltijdenwet voor winkels4.2. Systematiek van de nieuwe Winkeltijdenwet voor de
overige detailhandel4.3. Vrijstellingen en ontheffingen4.4. Arbeidstijden4.5. Openbare orde en veiligheid– Hinder en overlast– Criminaliteit– Politie-inzet4.6. Handhaving4.7. Administratieve lasten5. Bedrijfseffecten– Bedrijfscategorie– Aantal bedrijven– Overige bedrijfskenmerken– Kosten en baten– Buitenland– Marktwerking en overige sociaal-economische effectenII. ARTIKELEN Artikel 1Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 9Artikel 10Artikel 11Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24226Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 84 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 226Vaststelling van ruimere regels met betrekking tot de openingstijden
van winkels (Winkeltijdenwet)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING I. ALGEMEEN 1. InleidingEen herziening van de regeling voor winkelsluitingstijden blijft een terugkerend
onderwerp van gesprek. Gewijzigde arbeids- en leefpatronen, diversificatie
van de samenleving en de herbezinning op de rol van de overheid wat betreft
regulering en marktordening maken thans opnieuw een herijking van de regelgeving
ten aanzien van de winkelsluiting wenselijk.Uit de historie blijkt onder meer dat, afgezien van een incidentele verruiming,
de winkelopenstelling in de afgelopen 60 jaar door de centrale overheid steeds
in een vrij nauw keurslijf is gedrukt. Hierbij is niet altijd gelijke tred
gehouden met belangrijke ontwikkelingen in de maatschappij. Ook na de laatste
inspanning van de wetgever tot liberalisatie die resulteerde in de wetswijziging
van 1992 (van 52 naar 55 openstellingsuren per week) gaan de sociale en economische
veranderingen door.In 1994 is in het regeerakkoord een belangrijke plaats ingeruimd voor
versterking van de economische groeidynamiek en vergroting van werkgelegenheid.
Afgesproken is dat «om moderne arbeids- en leefpatronen niet in de weg
te staan de restricties in de Winkelsluitingswet sterk worden verminderd».
Marktwerking en eigen verantwoordelijkheid zijn hier sleutelwoorden. Vrijere
keuzes versterken de flexibiliteit, de vernieuwingskracht en het aanpassingsvermogen
van de economie. Eveneens is in het regeerakkoord neergelegd dat er toegewerkt
dient te worden naar een samenleving waarin differentiatie van arbeidspatronen
mogelijk is.De doelstellingen en daarop gebaseerde huidige regelgeving, die besproken
worden in paragraaf 2.2, doen geen recht meer aan deze veranderende economische
en sociale verhoudingen. Een vermindering in uniformiteit van vraag en aanbod
tussen consumenten, ondernemers en werknemers met betrekking tot openingstijden
leidt tot een grotere wens om hier zelf keuzes te maken. Een overheid die
door regelgeving marktpartijen daarbij onnodig beperkt, remt tevens nieuwe
initiatieven en ontneemt hen mogelijkheden. Het voorliggende wetsvoorstel
beoogt tegemoet te komen aan deze ontwikkelingen. Een en ander wordt in deze memorie in de verschillende hoofdstukken nader
toegelicht. In hoofdstuk 2 wordt aandacht besteed aan de achtergrond en historie
van de huidige wet. Ook worden de experimenten met de Winkelsluitingswet 1976
besproken en wordt een vergelijking met de regelgeving in het buitenland gemaakt.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de achtergrond en overwegingen die geleid
hebben tot het voorliggende wetsvoorstel. Aan het slot van dit hoofdstuk worden
de ter zake uitgebrachte adviezen behandeld1.
In hoofdstuk 4 wordt de uitwerking van het wetsvoorstel in algemene zin besproken.
Vervolgens komen de bedrijfseffecten in hoofdstuk 5 aan bod. Tot slot geeft
deel II een artikelsgewijze toelichting op de inhoud van het wetsvoorstel.In het regeerakkoord is aangekondigd dat het kabinet, naast verruiming
van de winkelopeningstijden, ook met betrekking tot de openstelling van publieke
diensten meer flexibiliteit wenst te bewerkstelligen. In het kabinet is afgesproken
dat daartoe door de Minister van Binnenlandse Zaken een Plan van Aanpak zou
worden opgesteld dat gelijktijdig met het wetsvoorstel Winkeltijdenwet bij
de Tweede Kamer zou worden ingediend. Dit Plan van Aanpak is inmiddels opgesteld
en ook uitgebracht als bijlage bij de derde Beleidsnota Informatievoorziening
Openbare Sector «Terug naar de Toekomst» (BIOS 3). Met dit plan
(genaamd «Overheidsloket 2000») wil het kabinet, naast flexibelere
openstelling van de publieke dienstverlening, ook een betere bereikbaarheid
en toegankelijkheid van de publieke dienstverlening in het algemeen bewerkstelligen.
Aansluiting bij (veranderende) wensen en verwachtingen van burgers ten aanzien
van de overheid als dienstverlener is daarbij het vertrekpunt. Daartoe zal
het kabinet in de komende tijd tevredenheidsmetingen laten uitvoeren door
de departementale diensten. In het verlengde hiervan zal gewerkt worden aan
integratie van overheidsloketten waarbij de inzet van moderne informatietechnologie
een belangrijke vooruitgang van de bereikbaarheid en toegankelijkheid van
de publieke dienstverlening zal betekenen. Het plan is opgesteld in overleg
met het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG). 2. Historie en achtergrond van de winkelsluitingswetgeving
in Nederland 2.1. Geschiedenis van de winkelsluitingswetgevingDe geschiedenis van de wettelijke regeling van de winkelsluiting gaat
terug tot 1904, toen de Staatscommissie voor de Middenstand over de wenselijkheid
van een wettelijke regeling om advies werd gevraagd. Voordat de eerste Winkelsluitingswet
tot stand kwam in 1930, had een aantal gemeenten het heft in eigen hand genomen
door zelf een winkelsluitingsverordening vast te stellen.De aanleiding voor deze eerste wetgeving was tweeledig. Ten eerste was
daar het probleem van het bestaan van veel verschillende gemeentelijke regelingen
in geografisch dicht bij elkaar gelegen gebieden met de daarmee gepaard gaande
verstoring van de onderlinge concurrentieverhoudingen. Ten tweede was in 1920
de Arbeidswet 1919 (grotendeels) in werking getreden. Hierdoor vond er een
belangrijke ontkoppeling plaats van de openstellingsduur van winkels en de
werktijden van winkelpersoneel. De Arbeidswet 1919 bepaalde dat de werkweek
van werknemers maximaal 48 uur mocht duren, de werkdag diende uiterlijk om
18 uur te eindigen. Deze regeling plaatste winkeliers zonder personeel in
het «voordeel» ten opzichte van ondernemingen met personeel. De
hierdoor ontstane scheve concurrentieverhoudingen hebben van meet af aan grote
invloed gehad op het denken over wettelijke regelingen omtrent winkelopenstelling.
De Winkelsluitingswet 1930 stond openstelling toe op maandag tot en met vrijdag
van 5 tot 20 uur, 's zaterdags tot 22 uur en hield een verplichte
zondagssluiting in, die in 1934 weer gedeeltelijk teniet gedaan werd.De slechte economische omstandigheden en de Tweede Wereldoorlog noopten
tot tussentijdse aanpassingen van de wet uit 1930, maar een nieuwe Winkelsluitingswet
kwam pas tot stand in 1951. Winkels mochten maar open zijn tot 18 uur en op
één koopavond tot 22 uur en er kwam een verplichte zondagsluiting,
halve dag-sluiting en verplichte vakantiesluiting. De wijzigingen in het maatschappelijk
gedragspatroon en de structuur van het detailhandelsapparaat die na de laatste
wijziging van de wet in 1959 zijn opgetreden, maakten een algehele herziening
gewenst. Met name de gewijzigde sociale opvattingen van ondernemers en werknemers
in de detailhandel leidden tot beperking van openstellingsuren en aansluiting
bij algemeen gangbare werktijden elders. In de Winkelsluitingswet 1976 werd
dan ook voor het eerst een maximum aantal openstellingsuren per week (52 uur)
vastgelegd waarbinnen de ondernemer zijn openingsuren zelf moest vaststellen.De in 1984 aangebrachte beperkte verruiming voor openstelling op zon-
en feestdagen heeft de discussie rond de openingstijden van winkels niet afgerond.Nadat in de Tweede Kamer was gebleken dat verschillende initiatieven tot
flexibilisering niet op voldoende steun konden rekenen, resulteerde een voorstel
van het kabinet-Lubbers III (Minister Andriessen) in 1992 na langdurig overleg
met belangenorganisaties en na enkele amendementen in een compromis: uitbreiding
van de openstellingstijden met een half uur per werkdag en verhoging van het
maximum aantal uren per week van 52 naar 55 uur.Ofschoon de accenten in de loop der tijden zijn verlegd, hebben de twee
oorspronkelijke doelstellingen van de regeling van de winkelsluitingstijden
ondanks de periodieke wijzigingen tot nu toe nooit ter discussie gestaan:– het bevorderen van eerlijke concurrentieverhoudingen in de detailhandel
door het creëren van gelijke uitgangsposities;– het waarborgen van redelijke arbeidstijden voor zelfstandige ondernemers,
zodat zij op een aanvaardbare wijze aan het sociaal en maatschappelijk leven
kunnen deelnemen. 2.2. Huidig wettelijk regime in hoofdlijnenDe Winkelsluitingswet 1976 is een (sociaal-)economische ordeningswet,
die randvoorwaarden stelt aan de vrije werking van het marktmechanisme. De
wet is van toepassing op de gehele detailhandel en heeft dus een grote reikwijdte.
De Winkelsluitingswet 1976 en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten regelen
de tijden waarop de detailhandel mag worden uitgeoefend; de regelgeving geldt
in de eerste plaats voor winkels, maar daarnaast ook voor overige vormen van
detailhandel, zoals markt- en straathandel en de handel te water. De wetgeving
komt in het kort neer op het volgende.De ondernemer moet de openstellingsuren van de winkel vaststellen binnen
de volgende regels:a. maximale openstellingsduur per week per winkel is 55 uur;b. openstellingsuren moeten vallen binnen vastgestelde tijdvakken:– voor winkels op maandag tot en met vrijdag van 6 tot 18.30 uur
en voor de overige detailhandel (markt- en straathandel e.a.) van 6 tot 19
uur;– één wekelijkse koopavond van 18.30 tot 21 uur op
donderdag of vrijdag ter keuze van de (deel)gemeenteraad;– op zaterdag voor alle detailhandel van 6 tot 18 uur;– op zon- en feestdagen in beginsel geen detailhandel.Op verzoek kunnen ondernemers op 6 werkdagen per jaar tot 22 uur geopend
zijn en kunnen ondernemers met een andere geloofsovertuiging op
zondag geopend zijn indien zij op de bij hun geloofsovertuiging behorende
rustdag gesloten zijn.De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om voor 8 zon- en feestdagen en 10
werkdagen vrijstelling te verlenen van de verboden van de wet en kan ten behoeve
van toerisme, grensoverschrijdend verkeer en avondwinkels een verordening
vaststellen. Daarnaast kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen
in een aantal bijzondere gevallen zoals modeshows, veilingen, tentoonstellingen.
De voorwaarden waaronder een ontheffing verleend mag worden zijn deels in
de wet opgenomen en deels in het Besluit gemeentelijke ontheffingen Winkelsluitingswet
1976.Ten slotte geeft het Vrijstellingenbesluit Winkelsluitingswet 1976 voor
specifieke gevallen en omstandigheden rechtstreeks werkende, landelijke vrijstellingen,
zoals onder meer de verkoop in benzinestations, musea, apotheken en ziekenhuizen,
op vliegvelden of de verkoop tijdens Koninginnedag en carnaval.De wet is niet van toepassing op de verkoop via niet in een winkel geplaatste
automaten, postorderverkoop en teleshopping. De Winkelsluitingswet 1976 is
evenmin van toepassing op de arbeidstijden van het winkelpersoneel. 2.3. Experimenten in het kader van de Wet D'gemeenten
en D'provinciesIn het kader van de Wet D'gemeenten en D'provincies experimenteren een
aantal aangewezen gemeenten sinds 1991 op twee manieren met de verboden van
de Winkelsluitingswet 1976.Het eerste experiment biedt deelnemende gemeenten de mogelijkheid om op
een vrijere wijze dan in de vigerende Winkelsluitingswet 1976 is voorzien,
ontheffingen te verlenen van de verboden in de wet.Het tweede experiment geeft deelnemende gemeenten de gelegenheid het wettelijk
kader van de tijdstippen waarbinnen winkels geopend mogen zijn, te verruimen.
Hierbij worden vier varianten beproefd. Bij alle varianten blijven het maximum
aantal van 55 openstellingsuren per week en het verbod op zondagsopenstelling
gehandhaafd.Naar aanleiding van de evaluatie van deze experimenten concludeerde het
vorige kabinet (kamerstukken II 1993/94, 22 236, nr. 23) dat een verdergaande
flexibilisering dan wel verruiming van de mogelijkheden die de huidige wet
biedt, geen overwegende bezwaren zou opleveren. De uiteindelijke beslissing
omtrent een concreet voorstel tot wijziging van de Winkelsluitingswet 1976
werd overigens aan een volgend kabinet overgelaten.In verband hiermee is de geldigheidsduur van de experimentele bepalingen
ten aanzien van de Winkelsluitingswet 1976 voor onbepaalde tijd verlengd tot
inwerkingtreding van de voorgenomen aanpassing van de wettelijke voorschriften
(zie Stcrt. 1994, 52). 2.4. Winkeltijdenwetgeving in andere Europese landenNederland is binnen de Europese Unie het land met verreweg de meest restrictieve
mogelijkheden tot openstelling van winkels. Onderstaande tabel geeft de wettelijk
toegestane openingstijden, dus geen verplichte tijden. Uit onderstaande tabel
blijkt dat de meeste Europese landen in het algemeen een liberaal openstellingsregime
hebben. Nederland en Duitsland zijn uitzonderingen met een beperking van de
wekelijkse openstellingsduur tot 55 respectievelijk 66½ uur, terwijl
tevens de avond- en zondagopenstelling strikt gereguleerd is. De vergelijking met het buitenland geeft het volgende beeld. landmaandag–vrijdagzaterdagzondagmaximaal
aantal uren open per week Frankrijkvrijvrijvrij168Ierlandvrijvrijvrij168 Spanjevrijvrijvrij168Zwedenvrijvrijvrij168 Griekenlandvrijvrijgesloten,
uitzonderingen144 Luxemburg– 19 (okt/apr)– 19
(okt/apr)– 13130  – 20 (mei/sep)– 20
(mei/sep)   Italië– 21– 21gesloten,
uitzonderingen126 Verenigd Koninkrijk– 20– 20vrij
in Schotland121  – 21 (1 dg/wk) beperkt
vrij rest VK  Portugal6–246–24vrij, mits
lokaal fiat108 België5–205–20gesloten,
uitzonderingen 91 5–21 (vr)    Noorwegen6–206–18gesloten,
uitzonderingen 82 Denemarken6–206–14gesloten,
uitzonderingen 78 Finland8–208–18gesloten,
uitzonderingen 70 Duitsland7–18.307–14gesloten,
uitzonderingen 66.5  7–20.30 (do)7–16/18    1e zaterdag van de maand   Nederland6–18.306–18gesloten,
uitzonderingen 55  6–21 (do of vr)   Bron: EIMEen ander aspect is het aantal feitelijke openingsuren per week. Uit onderstaande
tabel blijkt dat dit in alle hier genoemde landen van de Europese Unie beperkter
is dan wat wettelijk is toegestaan. De verschillen in gemiddelde openingstijden
zijn niet zo groot als men op basis van de toegestane openingstijden zou verwachten.
Deze varieert van 56 uur in België tot 46 uur in Frankrijk en Spanje.
In Nederland ligt dat op 51 uur. Het gemiddelde van de landen in de Europese
Unie bedroeg in 1994 50 uur. De spreiding rond het Europese gemiddelde is
in Nederland (en Duitsland) aanzienlijk geringer dan in de zuidelijke landen.
In de categorie 51 tot 55 uur per week is de helft van de Nederlandse winkels
vertegenwoordigd, slechts 16% hanteert een openstellingsregime van minder
dan 45 uur terwijl langere openingstijden slechts in bijzondere situaties
zijn toegestaan.De ervaringen in Zweden na de liberalisatie van 1972 laten ook zien dat
de feitelijke openingstijden beperkter zijn dan de geboden mogelijkheid. Dit
alles indiceert dat ondernemers in de praktijk een eigen keuze maken over
de openingstijd. Ook in Nederland is het nu al geen uitzondering dat ondernemers
ervoor kiezen maandagochtend of zelfs op de koopavond gesloten te zijn. Gemiddelde openingsuren per winkel in enkele Europese
landen, 1994 landgemiddeldeBelgië56 Verenigd Koninkrijk54 Nederland51Duitsland50 Italië47 Frankrijk46Spanje46   Gemiddelde Europese Unie50Bron: CPB; Commission of the European Communities (1994) In een aantal landen staan de openstellingstijden momenteel eveneens ter
discussie, zoals in Duitsland en Luxemburg, of zijn ze onlangs nog verruimd,
zoals in het Verenigd Koninkrijk (zondagsopenstelling). In het zogenaamde
Witboek-Delors pleit de Europese Commissie ten behoeve van de werkgelegenheid
voor langere bedrijfstijden en flexibelere werktijden. Verruiming van de openingstijden,
ook in de lid-staten waar de huidige mogelijkheden reeds aanzienlijk groter
zijn, is daarvoor noodzakelijk. Het mag geen twijfel lijden dat het thema
winkelsluiting behalve in Nederland de komende tijd ook in het buitenland
op de agenda zal staan, waarbij ook over de grenzen heen zal worden gekeken. 3. Overwegingen voor nieuwe regelgeving 3.1. Marktwerking en dereguleringEind 1994 heeft het kabinet het plan van aanpak «Marktwerking, deregulering
en wetgevingskwaliteit» (MDW) aan de Tweede Kamer gezonden (kamerstukken
II 1994/95, 24 036, nr. 1). Het kabinet wil een nieuwe, krachtige impuls
geven aan een modernere samenleving en een economische structuur waarin inventiviteit
en creativiteit beter worden benut. Het project MDW is een concreet uitvloeisel
van het regeerakkoord waarin versterking van de dynamiek in de economie een
belangrijke plaats heeft. Het kabinet constateert in dit verband dat wetgeving
op onderdelen te ingewikkeld, te gedetailleerd en onvoldoende doorzichtig
is. Sommige regels beperken de concurrentie, een aantal andere is onnodig
belastend. Ook wordt bezien of regels nog wel goed te handhaven zijn en of
er andere, betere manieren zijn om de doelstellingen van het beleid te bereiken
dan via regels.De afspraak in het regeerakkoord dat de restricties in de Winkelsluitingswet
1976 sterk zouden worden verminderd, passen hier geheel in. Vooruitlopend
op de formele accordering van het project MDW is een interdepartementale werkgroep
ingesteld, die een voorstel tot deregulering van de Winkelsluitingswet 1976
heeft voorbereid. Eind 1994 is over dit voorstel advies gevraagd aan de Sociaal-Economische
Raad (SER), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Emancipatieraad.
In paragraaf 3.4 worden de adviezen besproken.Uitgangspunt voor de adviesaanvraag was de wens van het kabinet om de
economische dynamiek te versterken en de werkgelegenheid te vergroten en in
te spelen op de ontwikkeling naar andere leef- en werkpatronen. Concurrentiebeperkende
maatregelen zouden slechts gehandhaafd moeten worden indien overtuigend aangetoond
kan worden dat zij in het algemeen belang zijn. Onnodig handhaven van dergelijke
regels heeft een verlammend effect op het aanpassingsvermogen van de economie
en verhoogt in de meeste gevallen de administratieve lastendruk. Ook de SER
refereert in zijn advisering (zie hiervoor ook paragraaf 3.4) aan zijn «Advies
Sociaal-economisch beleid 1994–1998» waarin gewezen is op het
belang van het dereguleringsbeleid, met name als dat beleid zich richt op
de werking van de binnenlandse produktenmarkt.Liberalisering van openingstijden schept voor ondernemers ruimte voor
een eigen verantwoordelijkheid bij keuzes ter versterking van hun concurrentiepositie.
Nieuwe initiatieven krijgen meer kans en er worden gunstiger voorwaarden gecreëerd
voor een positieve ontwikkeling van de werkgelegenheid en vergroting van de
arbeidsparticipatie. Dit wordt ook onderschreven in het recente onderzoek
«Economische effecten van liberalisering van winkeltijden in Nederland»
van het Centraal Planbureau (CPB; werkdocument nr. 74, CPB, Den Haag, 1995).
Hierin wordt geconstateerd dat liberalisering de marktdynamiek kan vergroten
en daardoor een drukkend effect zou kunnen hebben op de prijzen
en een positief effect op het omzetvolume en de werkgelegenheid. In hoofdstuk
5 wordt uitgebreider op dit onderzoek teruggekomen. 3.2. Economische en sociaal-culturele ontwikkelingen met
betrekking tot winkeltijdenMeer marktwerking impliceert dat de overheid haar regulerende functie
kritisch bekijkt en zich meer op afstand bemoeit met de gang van zaken. Bij
de Winkelsluitingswet 1976 moet in dit kader de vraag beantwoord worden of
er in de huidige tijd nog een noodzaak bestaat voor de centrale overheid om
zich in detail te bemoeien met de sluitingstijden van winkels. Met andere
woorden: behoort het tot de taken van de overheid de bedrijfstijden in de
detailhandel te reguleren als zij dat in andere sectoren onnodig acht?De Nederlandse samenleving is geen statisch gegeven. Voortdurend vinden
er veranderingen plaats die hun oorsprong vinden in de gewijzigde samenstelling
van de bevolking dan wel in veranderende levenswijzen. Zo zal de leeftijdopbouw
van de bevolking zijn invloed laten gelden alsmede het groeiend aandeel van
de allochtone bevolking. Het aantal huishoudens is eveneens toegenomen als
gevolg van kleinere gezinnen en een toename van het aantal alleenstaanden
en één-oudergezinnen. Zo waren er in 1960 per 100 inwoners 28
huishoudens, anno 1994 waren dat er 41.In de jaren tachtig is er ongeveer een miljoen huishoudens bijgekomen.
Deze toename komt vrijwel geheel voor rekening van de één-persoonshuishoudens,
terwijl de verwachting is dat dit aandeel nog verder zal stijgen. Jaaraantal
één-persoons huishoudens (x 1 000)aandeel op
totaal aantal huishoudens 1960  38712% 1970  67917%19801 08522% 19901 79430% 20002 24133%20102 65537%Bron: SCP, CBS; NiDi, Bevolkingsvraagstukken in Nederland 1994.De Nederlandse samenleving krijgt steeds meer een pluriform karakter,
dat ook terug te vinden is in de leef- en arbeidspatronen. De arbeidsparticipatie
van vrouwen is toegenomen tot meer dan 55%, het werken in deeltijdfuncties
is eveneens een steeds meer voorkomend verschijnsel, niet alleen bij vrouwen,
maar ook bij mannen. Dit alles betekent dat een baan steeds meer gecombineerd
moet worden met het voeren van een huishouden, inclusief het doen van inkopen.
De variëteit in huishoudens vereist dat flexibele combinaties tussen
arbeid, zorgtaken en ontspanning mogelijk zijn. Dit geldt ook voor allochtonen,
die ruimte nodig hebben om hun eigen cultuur en daarmee samenhangend leefpatroon
in te passen in de Nederlandse samenleving.Verruiming van winkeltijden zal een positief effect hebben op de integratie
van etnische minderheden. Door verruiming wordt tegemoet gekomen aan het winkelpatroon
van een groot deel van de klanten van etnische ondernemers (ramadan, sabbat,
langere openingstijden in landen van herkomst). Hierdoor zal het reeds toenemend
aantal etnische ondernemers – in de periode van 1986 tot 1992 is hun
aantal verdubbeld – een verdere positieve ontwikkeling kunnen doormaken.
Ook op de positie van etnische minderheden als werknemer kan de verruiming
van openingstijden een positief effect hebben omdat meer banen ontstaan voor laaggeschoolden. Deze ontwikkelingen worden onderschreven door
het Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB). Het NCB heeft uit eigen beweging
zijn standpunt omtrent de voorgenomen liberalisering kenbaar gemaakt. Het
NCB staat positief tegenover de voornemens en verwacht een aantal verbeteringen
voor allochtonen vanuit drie invalshoeken: als consument, als werknemer en
als (potentiële) ondernemer.Het eveneens uit eigen beweging uitgebrachte advies van de samenwerkingsverbanden
van minderheidsgroepen die deelnemen aan de Landelijke Advies en Overlegstructuur
Minderhedenbeleid (LAO-samenwerkingsverbanden) wijst erop dat in een multiculturele
samenleving niet iedereen hetzelfde dagritme heeft.De LAO-samenwerkingsverbanden verwachten eveneens dat nieuwe commerciële
mogelijkheden zullen leiden tot uitbreiding van de werkgelegenheid in sectoren
die voor leden van minderheidsgroepen perspectief bieden. De LAO-samenwerkingsverbanden
vermoeden wel dat bij een uiterst sluitingstijdstip van 22 uur die mogelijkheden
niet voldoende zijn voor een substantieel aantal nieuwe bedrijven en derhalve
gaat hun voorkeur uit naar een sluitingstijdstip van 24 uur.De burger wil een grotere vrijheid in het bepalen van de tijdstippen waarop
hij/zij werkt, het huishouden verricht met de daarbij behorende boodschappen
en zich ontspant. De burger moet steeds vaker arbeid en zorgtaken combineren.
De consument heeft duidelijk behoefte aan meer en ruimere koopmogelijkheden,
zodat er eigen keuzes gemaakt kunnen worden. De behoefte aan koopmogelijkheid
laat per bevolkingsgroep, gemeente en categorie consumenten een grote diversiteit
zien die zijn oorsprong vindt in de verschillende leefpatronen en soorten
huishoudens. Een recent onderzoek van de Consumentenbond («In naam van
de wet: sluit de deur», oktober 1994) laat zien dat ruim 60% van de
werkende alleenstaanden en ruim 70% van de tweeverdieners uitgesproken voorstander
zijn van verruiming van de tijden waarop winkels geopend zijn. Ook uit het
overgrote deel van de reacties, binnengekomen via het computernetwerk Internet,
bleek dat men zich kan vinden in een verdergaande verruiming van de winkelsluitingstijden.
Daarentegen hebben veel burgers uit alle geledingen van de samenleving –
al dan niet uit religieuze overwegingen – per brief hun bezorgdheid
uitgesproken over een eventuele verruiming van de openstelling van winkels
op zondag.De ondernemers spelen, voor zover mogelijk, reeds in op deze consumentenbehoefte
aan ruimere koopgelegenheid. Zie de extra verkoop bij benzinestations, de
avondwinkels, de postorderbedrijven, de koopmogelijkheden in toeristische
gebieden en de «winkel»plannen van de Nederlandse Spoorwegen.
Niet alleen de detailhandel onderkent deze consumentenvraag naar flexibiliteit,
ook vanuit de overige dienstverlening wordt hierop ingespeeld. Evenals bij
de postorderbedrijven en bij het teleshoppen maken bank- en verzekeringswezen
steeds meer gebruik van de moderne technologie, die het steeds gemakkelijker
maakt om vraag en aanbod op willekeurige tijdstippen bij elkaar te brengen
(bijvoorbeeld de geldautomaten). Ondernemers in de «fysieke» detailhandel
hebben deze mogelijkheid niet, zij moeten zich onderscheiden door hun toegankelijkheid
en directe interactie met de consument. Eén van de manieren hierbij
is de winkel geopend te hebben op die tijdstippen waarop zij en hun klanten
dat wensen.Het uniforme schema van winkeltijden is te beperkend om zich in dit opzicht
van de concurrenten in de eigen en aanverwante sectoren te onderscheiden en
extra service te bieden aan de consument. Door de stringente regelgeving op
het gebied van de winkelsluiting wordt de ondernemer ook de mogelijkheid ontnomen
zich te profileren door een relatie tussen specifieke assortimenten en openingstijden,
met name innovatieve en beginnende ondernemers worden hierdoor beperkt.Flexibiliteit biedt betere mogelijkheden om het marktaandeel te behouden,
extra service te bieden aan de consument en mogelijkheden tot
betere profilering, maar kan ook leiden tot een lagere piekbelasting van het
winkelapparaat, hetgeen positieve kosteneffecten zal hebben. De bedrijfseconomische
organisatie kan door flexibiliteit worden verbeterd.In sommige gevallen zullen flexibelere openingstijden als consequentie
hebben dat er daadwerkelijk langer en op andere tijden dan daarvoor gewerkt
wordt. Enerzijds zal dit niet door alle werknemers in de detailhandel als
prettig en als een vooruitgang worden ondervonden. Anderzijds staat daar vermoedelijk
een verbeterde werking van de arbeidsmarkt tegenover en wordt er tevens meer
rekening gehouden met individuele voorkeuren van werknemers. Zo zullen er
nieuwe kansen ontstaan voor toetreding tot de arbeidsmarkt voor mensen die
nu nog aan de kant staan. Volgens het onderzoeksrapport «Verruiming
Winkelsluitingswet: plussen en minnen, zakelijk bekeken», dat het Economische
Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (EIM/Centrum voor Retail Research,
Delft, februari 1995) in opdracht van de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland
opstelde, zou uit een enquête van de Consumentenbond (1994) blijken
dat 70% van de ondervraagde detailhandelsmedewerkers geen voorstander is van
verandering van winkelopeningstelling. Dit verdient wel enige nuancering in
die zin, dat de meerderheid van de ondervraagde leden van de Consumentenbond,
die tevens in de detailhandel werkzaam zijn, tegen verruiming is.Er bestaat op dit moment nog een nauwe relatie tussen de werktijden van
werknemers in de detailhandel en de openingstijden van winkels. Deze relatie
is echter nooit bepalend geweest voor de werkelijk gemaakte arbeidsuren. Bepalend
hiervoor waren de regels zoals vastgelegd in de Arbeidswet 1919 en het daarop
gebaseerde Werktijdenbesluit voor winkels 1932 en in de van toepassing zijnde
CAO's. Ook op het terrein van arbeidstijden voor werknemers is een verandering
te constateren. Het op dit moment aanhangige wetsvoorstel voor een Arbeidstijdenwet
(kamerstukken II 1993/94, 23 646, nrs. 1–3 e.v.) biedt een adequate
bescherming van werknemers. De nieuwe Arbeidstijdenwet is ingegeven door de
noodzaak om ruimte te creëren voor flexibiliteit en meer arbeidsparticipatie.
Ook hier beoogt de overheid meer recht te doen aan veranderingen in de sociaal-economische
en culturele omgeving, die om flexibilisering in arbeidsrelaties en bedrijfstijden
vraagt. 3.3. BeleidsvoornemensDat er vanaf de jaren tachtig initiatieven tot verruiming van openingstijden
zijn genomen is begrijpelijk, omdat zich in de samenleving een grote differentiatie
afspeelt. Consumenten worden steeds mondiger als gevolg van scholing en opleiding
en de toegang tot informatie. Verder is er steeds meer sprake van een multiculturele
samenleving. Dit alles uit zich in behoeften aan keuzes en een aanbod-op-maat,
van produkten en winkeltijden. Ook de verscheidenheid tussen burgers in hun
rol als werknemer is gegroeid. Er is een groot palet ontstaan aan werktijden
en aan vormen van deeltijdbanen en flexibele arbeid. Ondernemers moeten naar
het oordeel van het kabinet zo min mogelijk hinder ondervinden bij een economische
bedrijfsvoering en dus minder beperkt worden in afstemmingsmogelijkheden tussen
vraag en aanbod van winkeltijden.In deze context moet de overheid de regelgeving opnieuw bekijken. De doelstellingen
van de Winkelsluitingswet 1976 blijken niet meer dezelfde waarde te hebben
als in 1930.De eerste doelstelling is het bevorderen van eerlijke concurrentieverhoudingen
in de detailhandel door het creëren van gelijke uitgangsposities. Deze
doelstelling is ook in de huidige tijd nog zeer valide, maar het middel in
de huidige vorm is niet meer adequaat. Eerlijke concurrentieverhoudingen is
een doelstelling die in alle sectoren van de economie nagestreefd wordt. Om
dit te bereiken en te bewaken geniet generieke wetgeving (o.a.
Wet economische mededinging) de voorkeur boven sector-specifieke wetgeving.Het respecteren van deze doelstelling vergt niet een lange en gedetailleerde
wet die voor één bepaalde sector de bedrijfstijd regelt waar
dat elders niet gebeurt. Voor een goed functionerende detailhandel die te
maken heeft met een zelfstandiger consument en een geschakeerd arbeidspatroon
moet de beslissing over openingstijden zo veel mogelijk bij de ondernemer
gelegd worden, waarbij overheidsregulering zich moet beperken tot die effecten
van de liberalisering die tot het domein van de overheid behoren zoals openbare
orde en veiligheid.De tweede doelstelling «het waarborgen van redelijke arbeidstijden
voor zelfstandige ondernemers zodat zij op een aanvaardbare wijze aan het
sociaal en maatschappelijk leven kunnen deelnemen» heeft zijn waarde
grotendeels verloren. In de beginperiode van de Winkelsluitingswet 1930 werden
door de vastgestelde sluitingstijden de nadelige gevolgen van de Arbeidswetgeving
voor het grootwinkelbedrijf ten opzichte van bedrijven zonder personeel opgeheven.
Tegenwoordig is de detailhandel de enige bedrijfstak waar van overheidswege
de zelfstandige beschermd zou moeten worden tegen te lang werken. Ondernemers
in andere branches, waaronder ook vele zelfstandigen zonder personeel, blijken
wel in staat om op dit punt een eigen afweging te maken.Het argument dat de aard van de detailhandel met zich brengt dat de winkelier
de facto wordt gedwongen zich aan te sluiten bij de openingsuren van zijn
concurrenten overtuigt niet. Ook een ondernemer in de dienstverlening zal
wel eens een opdracht verliezen omdat hij of zij niet beschikbaar is en zijn
concurrent wel, maar dit heeft niet geleid tot overheidsregulering.De huidige praktijk toont eveneens aan dat, alhoewel een zekere afstemming
in openingstijden in winkelcentra gunstig is voor consument en winkelier,
de ondernemers in staat zijn hun eigen openingstijden vast te stellen. De
consument kan hier voldoende mee overweg, denk maar aan de winkelcentra waar
op de koopavond enkele winkels consequent gesloten zijn. Ook de ervaringen
in de D'gemeenten bevestigen dit. De praktijk in het buitenland, zoals weergegeven
in het eerdergenoemde onderzoeksrapport van het EIM geeft aan dat in landen
waar geen of een veel ruimer winkelsluitingsregime is, er geen sprake is van
een ongelimiteerde openstelling.Het onderzoek van het CPB naar de gevolgen van de voorgestelde verruiming
verwacht dat de gemiddelde stijging van het aantal openstellingsuren per week
in Nederland op de middellange termijn ruim vijf uur zal bedragen. Het EIM
daarentegen verwacht een veel geringere stijging van de feitelijke openingsuren.
Het EIM leidt in zijn rapport uit diverse onderzoeken af dat slechts een beperkt
deel van de kleine en middelgrote bedrijven in de detailhandel voorstander
is van verruiming van de winkeltijden. Nog afgezien van het feit dat het gaat
om de mógelijkheid om flexibeler open te zijn voor degene die dat wenst
en nÎet, zoals velen denken, om een verplichting voor de gehele detailhandel,
past hierbij de kanttekening dat de meerderheid in de SER (waaronder de vertegenwoordigingen
van het midden- en kleinbedrijf en van de werknemers) wel degelijk in kan
stemmen met een verruiming.Beide onderzoeken concluderen dat de grootste feitelijke toename van het
aantal openstellingsuren juist dáár zal plaatshebben waar er
de meeste behoefte aan is. Dit beeld bevestigt nog eens dat ondernemers in
zullen spelen op de behoefte van de klant in hun specifieke omgeving en niet
continu – als ware het door de concurrentie verplicht – hun winkel
open zullen houden. Als gevolg van deze optimale allocatie lijkt ook het schrikbeeld
voor sommigen, de zogenaamde «24-uurs economie», ongegrond. Zelfs landen met de meest liberale openingsregimes laten geen dramatisch
hoog gemiddelde zien in het aantal feitelijke openingsuren. – ConclusieGezien het bovenstaande is het kabinet tot de conclusie gekomen dat de
in de Winkelsluitingswet 1976 opgenomen regels niet meer bij deze tijd passen
en vereenvoudigd moeten worden. Het verwacht dat er door deregulering meer
kansen komen voor nieuwe toetreders tot de markt en dat tevens het aantal
(deeltijd)banen in de detailhandel zal toenemen. De regels die dan nog resten
voor winkels en andere vormen van detailhandel zouden slechts beperkingen
moeten kunnen opleggen aan de openstelling op zondag en in de nachtelijke
uren. Een beperking aan de bedrijfstijd van winkels past daar niet meer bij.Aansluitend is eind 1994 aan de SER, de Emancipatieraad en de VNG om advies
gevraagd over de volgende opzet: winkels mogen op weekdagen onbeperkt open
zijn tussen 6 en 24 uur. Gedurende de nacht (24 tot 6 uur) en op zon- en feestdagen
moeten zij dicht zijn, tenzij de gemeente alsnog anders besluit. Voor situaties
waar dat nodig is wordt in de mogelijkheid voorzien van vrijstellingen en
ontheffingen. Voor de overige detailhandel, zoals markt- en straathandel,
behoudt de gemeente enige verordeningsbevoegdheid. 3.4. Adviezen en commentaar1– Het advies van de SERDe SER heeft op 17 maart 1995 advies uitgebracht. De Raad is over het
voorstel zoals neergelegd in de adviesaanvrage niet eenstemmig. De leden van
de Raad kunnen zich vinden in een verruiming van de winkelsluitingstijden,
alleen de mate waarin en de wijze waarop zijn een punt van discussie.Een deel van de Raad bestaande uit de ondernemersvertegenwoordigers anders
dan van het midden- en kleinbedrijf en een der kroonleden, steunt het voorstel,
maar vraagt wel nadrukkelijk aandacht voor aspecten van openbare orde en veiligheid.
Dit deel gaat op één punt overigens verder door aan te tekenen
dat de huidige mogelijkheid van acht koopzon- en feestdagen gegarandeerd moet
worden, ook in die plaatsen waar de gemeenteraad in het geheel niet geporteerd
is voor zondagsopenstelling.Een ander deel van de Raad bestaande uit een aantal kroonleden gaat louter
wat betreft de zondagopenstelling nog verder en kan niet instemmen met het
voornemen winkels in beginsel zondag de gehele dag gesloten te verklaren.Weer een ander deel van de Raad, en wel de meerderheid, bestaande uit
de vertegenwoordigers van de werknemers, van de uit het midden- en kleinbedrijf
afkomstige ondernemersvertegenwoordigers alsmede de grootst mogelijke meerderheid
van de kroonleden onderschrijft weliswaar de noodzaak van liberalisering,
doch staat slechts een beperkte verruiming voor, in eerste instantie van maandag
tot en met vrijdag tot 20 uur 's avonds en op zaterdag tot uiterlijk 18 uur.
Na vier jaar vindt onafhankelijk onderzoek naar de maatschappelijke en economische
effecten plaats, op grond waarvan moet worden bepaald of een verdere verruiming
(tot 22 uur) noodzakelijk dan wel gewenst is. Voorlopig zou één
koopavond tot 21 uur en de maximering van het aantal toegestane openstellingsuren
per week gehandhaafd moeten worden, maar dan substantieel verruimd tot 75
uur. Ook zou de mogelijkheid voor avondwinkels moeten worden verruimd door
de norm van maximaal één avondwinkel per 15 000 inwoners
te laten vervallen. Dit deel van de Raad is geen voorstander van zondagsopenstelling
anders dan de huidige mogelijkheid van acht zon- en feestdagen.
Ook zouden gemeenten geen extra bevoegdheid moeten krijgen om anderszins te
beslissen.Dit advies geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen. Uitgangspunt
van de voorgestelde nieuwe regeling is steeds geweest dat winkelopeningstijden
in beginsel een zaak zijn van vrije keuze van de individuele ondernemer. Zelf
dient deze een afweging te maken uit de verschillende concurrentie-instrumenten
die hem ten dienste staan en die hem helpen zijn klanten zo goed mogelijk
te bedienen. Aldus immers is hij of zij in staat zich een goede plaats in
de markt te verwerven en die te behouden. Tot deze concurrentie-instrumenten
behoren ook de openingsuren van de winkel. Slechts bij zwaar wegende bezwaren
van publiek belang zou de overheid er toe dienen over te gaan om afbreuk te
doen aan deze vrijheid van de ondernemer.Zulke zwaarwegende bezwaren kunnen zich inderdaad in enkele situaties
voordoen. Daarbij is in de eerste plaats gedacht aan de zondag. Door zeer
velen in het land wordt de zondag nog immer, hetzij uit religieuze, hetzij
uit algemeen maatschappelijke overwegingen, als een centraal rustpunt in de
week ervaren. Het kabinet is dan ook van mening dat hier reden is om de vraag
of er plaats is voor inbreuk op de vrijheid van de ondernemer in beginsel
bevestigend te beantwoorden. Wel is daarbij overwogen dat de beleving van
de zondag plaatselijk sterk verschilt. Daarom bevat het wetsontwerp de mogelijkheid
dat de gemeenten alsnog besluiten om toestemming te geven tot openstelling
van de winkels op zondag. Wij kunnen daarom niet meegaan met dat deel van
de Raad dat bepleit om de zondag geheel gelijk te stellen met de andere dagen
van de week. Te zeer is daarvoor uit alle geledingen van de maatschappij naar
voren gebracht dat behoefte bestond aan handhaving van het speciale karakter
van die dag. Daarom is er evenmin aanleiding om tegemoet te komen aan de wens
van een ander deel van de Raad om de ondernemers een zelfstandig recht te
verlenen op acht vrije zondagen per jaar. Daarvoor zal op plaatselijk niveau
een maatschappelijk draagvlak aanwezig dienen te zijn. Als dat er is, dan
biedt het wetsvoorstel de ruimte aan de gemeenten om desgewenst de vrijheid
tot zondagsopenstelling te honoreren. Bovendien zou bij honoreren van deze
wens een complex administratief systeem noodzakelijk zijn.Wat betreft de wens van de meerderheid van de Raad om ten aanzien van
de zondag de gemeenten geen verdere ruimte te bieden dan de huidige wet kent,
ben ik tot de conclusie gekomen dat hiertoe geen goede redenen aanwezig zijn.
Daar waar plaatselijk behoefte bestaat aan verruiming van koopmogelijkheden
en daarvoor een maatschappelijk draagvlak aanwezig is, moet de centrale overheid
geen onnodige beperkingen opwerpen.Het door de meerderheid van de Raad voorgestelde openstellingsregime met
een sluitingstijdstip om 20 uur en maximering tot 75 uur per week zou een
wezenlijke afwijking betekenen van de invalshoek die het kabinet voorstaat.
Deze houdt, zoals hierboven is uiteengezet, immers in dat van de vrijheid
van de ondernemer wordt uitgegaan. Niet valt in te zien waarom de situatie
van de detailhandel zoveel anders zou zijn dan die van andere bedrijfstakken,
ook dienstverlenende zoals de horeca, waar de ondernemer wel de vrijheid gegund
wordt. Het advies van de SER maakt op dit punt onvoldoende duidelijk welke
redenen er zijn om de detailhandel bij uitzondering een duurzame beperking
van potentiële bedrijfstijden op te leggen. Bescherming van de kleine
zelfstandige kan hier niet de achterliggende gedachte zijn geweest, omdat
een bedrijfstijd van 75 uur per week toch al te lang is om door één
persoon te worden ingevuld. Bovendien, als de overheid al een beperking van
de bedrijfstijden zou willen opleggen, waarom dan 75 uur en niet 65 of 85?
De onderzoeken van EIM en CPB, die in hoofdstuk 5 uitgebreider besproken worden,
indiceren trouwens dat feitelijk de uitbreiding van het aantal openingsuren
op de middellange termijn waarschijnlijk niet zeer groot zal zijn.
De in de praktijk gevoelde effecten zullen daarom geen schokeffect sorteren,
maar geleidelijk hun beslag krijgen. Een verruimde mogelijkheid zal in feite
meer een verschuiving, een betere afstemming op de wensen van de klanten betekenen.Een steeds terugkerend argument voor een beperkende wetgeving is dat van
de bescherming van de kleine middenstander. Zo vreest de meerderheid van de
SER op basis van het CPB-onderzoek dat een abrupte verruiming de positie van
kleine winkeliers ingrijpend kan beïnvloeden. Deze vrees lijkt grotendeels
ongegrond. De liberalisering mag «de jure» dan wel abrupt lijken,
«de facto» zal de uitwerking over een langere periode haar beslag
krijgen. Zowel het EIM als het CPB gaan er in hun onderzoeken van uit dat
bij een verruiming van de winkeltijden niet valt te ontkomen aan een verhoging
van de werkdruk voor kleine, zelfstandige ondernemers. Verhoging van de werkdruk
hangt evenwel nauw samen met het volgens het CPB te verwachten omzetverlies
voor het kleinbedrijf. Als gevolg hiervan zou namelijk ook de winst licht
teruglopen en daarmee het inkomen van de kleine zelfstandige. Hij komt dan
voor de keuze te staan: langer werken of minder verdienen? Het is dus aan
hem te beslissen in welke mate hij de extra openingsuren kan en bereid is
zelf te vervullen. Om het bescheiden inkomensverlies geheel te compenseren
moet volgens het CPB in het kleinbedrijf één uur per week (en
winkel) langer gewerkt worden door kleine zelfstandigen dan in de huidige
situatie. De verhoging van de werkdruk brengt voor deze groep gemiddeld genomen
wel enig welvaartverlies met zich mee. Feit is – en dat geldt ook nu
al – dat de kleine middenstander, die zich niet aanpast aan de gewijzigde
maatschappelijke omstandigheden, het moeilijk heeft. Daar zal een verruiming
die meer mogelijkheden biedt aan wel op innovatie gerichte collega's inderdaad
katalyserend kunnen werken. Echter, zo'n verruiming kan juist de wel op veranderingen
inspelende kleine ondernemers extra mogelijkheden bieden. Concluderend kan
opgemerkt worden dat schaalvergroting in de detailhandel nu eenmaal een autonoom
en onomkeerbaar proces is dat door de verruiming van winkeltijden enigszins
wordt versneld. Een gefaseerde verruiming zal die ontwikkeling niet tegenhouden.
Daarnaast zijn er belangrijke marktsegmenten waar kleine bedrijven kunnen
profiteren van de nieuwe mogelijkheden. Gewezen moet ook worden op het feit
dat bedoelde onderzoeken, begrijpelijk, zich richten op de effecten voor zittende
ondernemers. Nieuwe mogelijkheden voor openstelling zullen echter juist ook
mogelijkheden bieden aan starters. Dit is van groot belang. Eén op
de zeven van alle startende ondernemers begint namelijk in de detailhandel,
ofwel circa 5000 per jaar. Voor hen (en in de toekomst wellicht nog meer dan
thans) biedt de vrijheid van winkelopening meer bewegingsruimte voor innovatief
ondernemen en maakt die het gemakkelijker om zich te profileren. Dit komt
hun succeskansen ten goede.Bij het door dit deel van de Raad voorgestane regime met een maximum aantal
toegestane openstellingsuren per week, blijven voorts de aankondigingskaart
en de controle daarop nodig, met alle rompslomp voor ondernemers, gemeenten
en het controlerend apparaat vandien. Bovendien zou zo'n systeem blijvend
nopen tot een verfijnd systeem van uitzonderingsmogelijkheden, ook weer met
alle daarmee gepaard gaande lasten.De door dit deel bepleite verruiming van de normering van het aantal inwoners
per avondwinkel ten slotte, is in dit voorstel overbodig. Het wordt volledig
aan de gemeenten overgelaten om voorzieningen voor avondwinkels te treffen.
Dat zittende avondwinkeliers concurrentie kunnen ondervinden van nieuwkomers
op de avondmarkt is waar. Omgekeerd zullen dezen juist kunnen profiteren van
de voorsprong die zij hebben op een door de nieuwe mogelijkheden naar verwachting
in betekenis toenemende markt. – Het advies van de Vereniging van Nederlandse GemeentenOp 10 maart 1995 heeft de VNG geadviseerd over de voorgenomen flexibilisering
van de winkelsluitingstijden. De VNG kan instemmen met het uitgangspunt dat
sluitingstijden een zaak van vrije keuzes van individuele ondernemers is.
De VNG ziet op dit moment geen aanleiding om er op aan te dringen het nachtregime
om 22 uur te laten ingaan in plaats van het voorgestelde tijstip van 0 uur.
Hiermee zouden een aantal mogelijke ontheffingsverzoeken voor dat tijdvak
voorkomen kunnen worden.In het licht van deregulering en ervan uitgaande dat de invulling van
ruimere winkelopeningstijden een zaak is van de ondernemer zelf, zou de VNG
het meer in de rede vinden liggen dat winkels in beginsel op zondag open mogen
zijn, tenzij gemeenten anders beslissen. Indien echter – ter bepaling
van de wetgever – het karakter van de zondag richtinggevend is, zullen
volgende de VNG gemeenten er naar verwachting ook goed mee kunnen werken.
Met het thans voorliggende voorstel kan de VNG daarom ook instemmen. De VNG
doet bovendien een suggestie voor openstelling op tweede Kerstdag, tweede
Paasdag, tweede Pinksterdag, Koninginnedag, Goede Vrijdag en Hemelvaartsdag,
tenzij de gemeente anders zou beslissen. Gelet op het groot aantal verzoeken
van ondernemers om openstelling op deze dagen, zou op deze wijze een deel
van de bestuurslasten van gemeenten kunnen worden weggenomen. Wat betreft
Koninginnedag komt het wetsvoorstel hieraan tegemoet. De overige dagen volgen –
om redenen zoals uiteengezet in paragraaf 4.1 – het regime van de zondag.Dat de VNG zich zo goed kan vinden in het wetsvoorstel hangt samen met
het uitgangspunt dat de VNG hanteert: voorgenomen wetgeving moet de gemeentelijke
bestuurslasten, verbonden aan de uitvoering en handhaving, zoveel mogelijk
beperken. Wetgeving dient derhalve zo weinig mogelijk besluitmomenten te laten
ontstaan.Overigens heeft de VNG al eerder naar aanleiding van de hierboven besproken
experimenten in het kader van de Wet D'gemeenten en D'provincies geconstateerd
dat er behoefte bestaat aan ruimere openstellingstijden van winkels. – Het advies van de EmancipatieraadDe Emancipatieraad heeft op 15 maart 1995 geen unaniem advies uitgebracht.
Wel heeft de meerderheid van de Raad zich uitgesproken vóór
de voorliggende verruiming van openingstijden. De Raad wijst de begrenzing
van het nachtregime op 0 uur echter om reden van sociale veiligheid, althans
de beleving daarvan, af. Voorts zal er volgens de Raad in veel gevallen geen
openbaar vervoer meer beschikbaar zijn rond middernacht. De Raad plaatst daarnaast
een aantal kanttekeningen bij het voorstel, gericht op versterking van de
positie van de vrouw in de detailhandel, en doet daarom enkele aanbevelingen
ten aanzien van:– een basisniveau van ordening en bescherming voor flexibele arbeidsrelaties;– gelijke behandeling van flexibele, deeltijd- en voltijd-arbeidscontracten;– kinderopvangvoorzieningen.Een minderheid van de Raad is geen voorstander van de voorgenomen verruiming
van de Winkelsluitingswet. Dit deel van de Raad meent dat kan worden volstaan
met het creëren van een extra koopavond per week.De Emancipatieraad heeft zich zoals gezegd in meerderheid achter het wetsvoorstel
geschaard, met dien verstande dat de Raad het nachtregime op grond van redenen
van sociale veiligheid en de beschikbaarheid van openbaar vervoer om 22 uur
wil zien ingaan en voorts op voorwaarde dat de positie van de vrouw in de
detailhandel versterkt wordt. In paragraaf 4.5 wordt op de (sociale) veiligheidsaspecten nader ingegaan
naar aanleiding van het onderzoek naar gevolgen voor openbare orde en veiligheid.Ten aanzien van de positie van de vrouw in de detailhandel doet de Raad
een drietal aanbevelingen die hoofdzakelijk in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden
en arbeidsomstandigheden liggen. De Raad uit met name zijn zorg omtrent een
mogelijke toename van het gebruik van flexibele arbeidskrachten, wier rechtspositie
onduidelijkheden en onzekerheden kent. Deze aspecten mogen inderdaad niet
worden veronachtzaamd. De aanbevelingen en hun mogelijke effectuering zullen
door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden verwerkt in de
reeds aangekondigde beleidsvoornemens met betrekking tot de toekomst van de
arbeids- en zorgtaken en de flexibilisering van arbeidsrelaties. Het is echter
geen onderwerp van dit wetsvoorstel. – Allochtone minderhedenVolledigheidshalve kan hier nog eens gewezen worden op het feit dat twee
organisaties van allochtonen in Nederland (de LOA-samenwerkingsverbanden en
het Nederlands Centrum Buitenlanders) uit eigen beweging over de voornemens
met betrekking tot de winkeltijden hebben geadviseerd. Over het algemeen verwachten
zij positieve effecten voor de allochtone bevolkingsgroepen in ons land, zowel
voor nieuw ondernemerschap als voor nieuwe werkgelegenheid aan de onderkant
van de arbeidsmarkt. In paragraaf 3.2 is op deze positieve effecten reeds
nader ingegaan. – ConclusieNaar mijn mening worden nog steeds onvoldoende overtuigende argumenten
aangereikt ten aanzien van de vraag op welk punt de detailhandel zodanig verschilt
met andere (diensten)sectoren, dat een blijvend vergaande beperking door de
centrale overheid van de bedrijfstijden in de detailhandel gerechtvaardigd
zou zijn. Daarentegen heeft het argument van openbare orde en veiligheid,
en dan met name de beleving daarvan door vrouwen zoals dat onder andere door
de Emancipatieraad naar voren is gebracht, zeer zwaar gewogen. Mede met het
oog op het maatschappelijk draagvlak voor dit wetsvoorstel is besloten het
voorstel aan te passen in die zin dat het nachtregime ingaat om 22 uur in
plaats van 24 uur. Hiermee wordt in zekere zin ook tegemoet gekomen aan de
meerderheid van de SER, die dan weliswaar een voorkeur heeft voor een aanvankelijk
nog vroeger sluitingstijdstip, maar in ieder geval op termijn bereid is 22
uur als sluitingstijdstip te overwegen. In tegenstelling tot de SER-meerderheid
ben ik van mening dat het veruit te prefereren is om in één
helder besluit duurzame duidelijkheid te creëren omtrent het sluitingstijdstip.
De VNG is dan wel voorstander van een sluitingstijdstip om 24 uur, te verwachten
is dat zij wel zal kunnen leven met een verschuiving naar 22 uur. Per slot
van rekening heeft een gemeente te allen tijde de bevoegdheid om naar eigen
inzicht een ruimer regime te creëren. Dat dit enige extra bestuurslast
met zich mee kan brengen is onvermijdelijk.Voor het overige heeft de inhoud van de diverse adviezen na ampele overwegingen
geen aanleiding gegeven het wetsvoorstel te wijzigen en dat heeft geleid tot
de volgende beleidsvoornemens. 4. Uitwerking van de voornemens tot deregulering 4.1. Systematiek van de nieuwe Winkeltijdenwet voor winkelsOpenstelling van winkels is zowel ten aanzien van de totale openingsduur
als de concrete openingstijden een van de factoren waardoor de ondernemer
zich kan onderscheiden van zijn concurrenten. De opzet van het voorliggende
wetsvoorstel is om bij de individuele ondernemer de beslissing te leggen hoe
en in welke mate dit concurrentie-instrument benut zal worden. Zoals al gezegd:
het doel is om onder andere door deregulering van de huidige Winkelsluitingswet
te komen tot meer marktwerking en in het verlengde hiervan tot een sterkere
marktsector. Uitgangspunt van de thans voorgestelde Winkeltijdenwet is dan
ook dat de ondernemers individueel bepalen op welke tijden de winkel geopend
is. Daarom zijn er slechts beperkingen gesteld aan de openstelling op zondag
en tijdens de nachtelijke uren, terwijl tegelijkertijd de gemeenten de bevoegdheid
krijgen daarvoor vrijstelling te verlenen. Dit onderwerp komt hieronder nog
aan de orde. Beperking van de bedrijfstijd door de overheid in de vorm van een maximum
aantal openingsuren per week komt eveneens te vervallen.Zoals in paragraaf 3.1 al is aangegeven wil het kabinet ruimte scheppen
voor inventiviteit en creativiteit. Om te voorkomen dat de daarvoor gecreëerde
grotere vrijheid op het gebied van de openingstijden door gemeenten wordt
beperkt, is in dit wetsvoorstel bepaald dat gemeentelijke verordeningen geen
betrekking kunnen hebben op de openingstijden van winkels tijdens werkdagen
tussen 6 en 22 uur. Uiteraard blijft de bevoegdheid van de burgemeester bestaan
om op grond van artikel 174 en volgende van de Gemeentewet bij gevaar van
incidenten (vgl. voetbalwedstrijden) in te grijpen.De eerste beperking is dat winkels in principe op zon- en feestdagen gesloten
moeten zijn. Economisch gezien zou het meer voor de hand liggen om ook hier
geen beperkingen op te leggen. In veel sectoren wordt er al op zondag gewerkt.
Het gaat dan niet alleen om (vol-)continu bedrijven en (semi-)publieke sectoren
waar de aard van de arbeid of de bedrijfsomstandigheden dit nodig maken (zoals
in de metaal- en chemische industrie, brandweer, politie, gezondheidszorg
en openbaar vervoer), maar ook in de horeca en in de toeristische ondersteuning
(waaronder veel detailhandel) wordt op zondag gewoon gewerkt. Bijna een kwart
van de beroepsbevolking werkt min of meer regelmatig op zondag, in de detailhandel
is dit nu al 15%, waarbij het percentage voor zelfstandigen zelfs op 24 komt.De overweging om toch tot een verbod op zondagsopenstelling te komen is
de speciale betekenis die de zondag voor velen heeft. Een groot deel van de
bevolking ervaart deze dag als een gemeenschappelijk rustpunt, al dan niet
uit religieuze overtuiging. Dit is te respecteren, maar daarnaast is er op
lokaal niveau ook een verschil in weging tussen de diverse belangen. Grote
steden en toeristische gemeenten zullen wellicht hun zwaartepunten bij andere
aspecten leggen dan kleine gemeenten en tot een andere beslissing komen. Om
lokale overheden zoveel mogelijk ruimte te geven wordt geen dwingende centrale
norm voorgesteld die op onderdelen altijd ergens in het land pijn zal opleveren.
Ook hier is gekozen voor een ruime gemeentelijke bevoegdheid. Op lokaal niveau
kan immers het beste de balans worden gevonden tussen enerzijds de behoefte
aan een gemeenschappelijk rustpunt en anderzijds de (recreatieve) winkelbehoefte.
De in de wet gekozen constructie heeft tot gevolg dat de gemeenteraad een
bewuste afweging zal moeten maken om al dan niet tot (gedeeltelijke) zondagsopenstelling
over te gaan. Dat gebeurt overigens in een groot aantal gemeenten ook nu al,
zonder dat dit tot grote problemen heeft geleid. Gemeenten die zondagsopenstelling
kennen op grond van toerisme, grensverkeer of historie, leven in sociale en economische coëxistentie met naburige gemeenten, die om dezelfde
reden ruimere openstelling zouden kunnen creëren maar daar blijkbaar
geen behoefte aan hebben. De vrees voor een ongebreidelde beleidsconcurrentie
tussen gemeenten en daarmee overmatige verstoring van de zondagsrust lijkt
daarom vooralsnog ongegrond. Dit mag ook blijken uit het feit dat de VNG een
en ander acceptabel vindt. Artikel 6 van de Zondagswet, dat bepaalt dat het
verboden is om op zondag zonder genoegzame reden de openbare rust door arbeid
in beroep of bedrijf te verstoren, staat aan zondagsopenstelling niet in de
weg, maar dient uiteraard wel door de ondernemers te worden nageleefd.Ook in de nieuwe Arbeidstijdenwet is het bijzondere karakter van de zondag
aanleiding geweest voor specifieke regels. In geval van openstelling op zondag
zullen die regels in acht dienen te worden genomen.Bekeken is of er naast de zondag nog andere dagen zijn die vanuit de optiek
van winkeltijden met de zondag gelijk gesteld zouden moeten worden. In beginsel
is aansluiting gezocht bij de Zondagswet. In deze wet zijn daartoe de dagen
opgenomen die evenals de zondag in de samenleving een speciale betekenis hebben
als rustdag of anderszins. In aanvulling op de bijzondere dagen die in de
Zondagswet worden genoemd is ook voor de avonden van 4 mei en 24 december
een uitzondering gemaakt voor te schrijven dat de winkels dan in beginsel
gesloten dienen te zijn. Ook deze dagen hebben voor velen een zeer speciale
respectievelijk religieuze betekenis, zowel vanuit individueel als maatschappelijk
oogpunt bezien.Voor andere min of meer «bijzondere» dagen of avonden is er
geen reden om in de Winkeltijdenwet specifieke regels te geven. Dit betekent
dat in het wetsvoorstel geen verplichte sluiting meer is opgenomen voor Koninginnedag
en 31 december.Onder de huidige wet is er al een tendens te bespeuren dat een verplichte
sluiting op Koninginnedag niet meer aansluit bij de wensen van de winkeliers
en zijn winkels steeds meer op deze dag geopend. Ook de VNG signaleert deze
trend en vraagt hier nadrukkelijk aandacht voor, gelet op de last van het
groot aantal vrijstellingsverzoeken van ondernemers voor openstelling op Koninginnedag.De tweede beperking die aan de openingstijden van de winkel wordt opgelegd
is een verplichte sluiting tijdens de nachtelijke uren. Openbare orde en veiligheid
behoren tot het publieke domein. Hinder en overlast als gevolg van openingstijden
zullen met name in de nachtelijke uren minder acceptabel zijn. Ook in het
kader van de veiligheid zijn juist de nachtelijke uren kwetsbare uren. Om
te zorgen dat er hier geen (nieuwe) problemen ontstaan door mogelijke negatieve
externe effecten van openstelling is een sluiting in beginsel gewenst. De
gemeenten hebben ook hier echter een vrijstellingsmogelijkheid omdat de mate
waarin deze negatieve effecten optreden met name zal afhangen van de lokale
omstandigheden. Op lokaal niveau zullen ook de juiste afwegingen gemaakt kunnen
worden tussen de voordelen van het benutten van de nachtelijke uren voor openstelling
ten opzichte van de nadelen van het vergroten van de risico's op het terrein
van openbare orde en veiligheid.In paragraaf 4.5 wordt op deze aspecten uitgebreider teruggekomen. 4.2. Systematiek van de nieuwe Winkeltijdenwet voor de
overige detailhandelTot nu toe is er slechts aandacht geschonken aan de detailhandel die in
winkels plaatsvindt. Hiermee is echter niet het gehele terrein van de detailhandel
bestreken. Veel van deze verkoop vindt plaats via andere kanalen zoals via
de markt- en straathandel of in evenementenhallen. Deze verkoop valt onder
de regels van de Winkeltijdenwet en volgt het regime dat voor
winkels van kracht is. Het ambulante karakter brengt evenwel met zich mee
dat volledig vrije tijden voor overdag en 's avonds naar keuze van de ondernemer
op lokaal niveau problemen kunnen geven. Anders dan bij winkels worden de
bestaande mogelijkheden om de ambulante handel enigszins te reguleren, zoals
marktverordeningen en standplaatsvergunningen, door dit wetsvoorstel dan ook
niet aangetast. 4.3. Vrijstellingen en ontheffingenInherent aan het stellen van regels is het feit dat er een noodzaak of
een behoefte zal bestaan om op deze regels een uitzondering te maken. Dit
is ook het geval met het onderhavig wetsvoorstel, hoe beperkt de daarin opgenomen
regels ook zijn. Het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen is in de
eerste plaats een zaak van gemeenten geworden. Zoals in paragraaf 4.1 reeds
is aangegeven kan op gemeentelijk niveau de verplichte sluiting tijdens de
nachtelijke uren en op zondag opgeheven worden. Hierdoor wordt in beginsel
opening mogelijk voor alle winkels in de gehele gemeente en in het verlengde
daarvan voor de overige vormen van detailhandel. De gemeente kan de vrijstelling
ook verlenen voor delen van de gemeenten, bepaalde branches, bepaalde dagen
of festiviteiten dan wel voor bepaalde combinaties daarvan. Te denken valt
hierbij onder meer aan de meubelshows op Tweede Paasdag, een braderie in een
van de dorpskernen van een gemeente, de koopzondag voor Kerstmis, openstelling
op de eerste zondag van de maand of latere openstelling in het centrum.Nu de gemeenteraden deze ruime bevoegdheid hebben gekregen om vrijstellingen
te verlenen zouden de thans bestaande landelijke vrijstellingen kunnen vervallen.
Alvorens hiertoe te besluiten is bekeken of er gevallen zijn waarin het niet
aanvaardbaar zou zijn als een gemeente van het verlenen van een vrijstelling
zou afzien en of om die reden de centrale overheid hierin moet voorzien. Naar
mijn mening geldt dit onder meer voor de verkoop van motorbrandstof, de beschikbaarheid
van medicijnen en ten behoeve van de nieuwsvoorziening. Om zo min mogelijk afbreuk te doen aan de dynamiek van de marktwerking,
de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer en de belangrijke rol van
de lagere overheden, is de bevoegdheid van de centrale overheid tot het verlenen
van landelijk geldende vrijstellingen dan ook beperkt gehouden tot voorzieningen
ten behoeve van instellingen voor de volksgezondheid, het verkeer en vervoer
en de verkoop van nieuwsbladen en tijdschriften.Naast de ruime mogelijkheid om vrijstellingen te verlenen is het tevens
aan de gemeenteraad om te bepalen of er behoefte is aan een ontheffingsmogelijkheid.
Deze mogelijkheid geeft de gemeente een instrument om maatwerk te leveren
in die situaties waar algemene regels minder in aanmerking komen. Toespitsing
op individuele gevallen met name voor de nachtelijke uren kan echter wenselijk
zijn, bijvoorbeeld voor avondwinkels. De gemeenteraad is ook bij uitstek het
juiste orgaan om het kader aan te geven waarbinnen burgemeester en wethouders
ontheffingen mogen verlenen. Dit ligt ook in lijn met één van
de D'experimenten waar goede ervaringen mee zijn opgedaan.Ten aanzien van de advisering over gemeentelijke verordeningen is geen
verplichting in de Winkeltijdenwet opgenomen. De Gemeentewet stelt hiervoor
reeds regels. Op grond van artikel 151 moet de gemeenteraad een verordening
vaststellen die voor het gehele gemeentelijke beleidsterrein het algemene
kader geeft voor de inspraak. Het wordt aan de gemeenteraad overgelaten voor
welke gevallen inspraak wenselijk wordt geacht. In de memorie van toelichting
op de Gemeentewet (kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 133 e.v.)
wordt opgemerkt dat de bijzondere wetgever een grote terughoudendheid moet
betrachten bij het opleggen van een inspraakverplichting en de
noodzaak hiervan duidelijk moet motiveren. De Winkeltijdenwet rechtvaardigt
niet zulke bijzondere voorschriften. Gemeenten kunnen altijd op vrijwillige
basis incidenteel of systematisch een verordening ter beoordeling voorleggen
aan de Kamers van Koophandel en Fabrieken. 4.4. ArbeidstijdenDe voorgestelde Winkeltijdenwet heeft evenals de huidige Winkelsluitingswet
1976 geen betrekking op de werktijden van werknemers in de detailhandel. Voor
hen geldt nu nog het Werktijdenbesluit voor winkels 1932 op basis van de Arbeidswet
1919. Het nu aanhangige wetsvoorstel Arbeidstijdenwet voorziet in een vereenvoudiging
van de regelgeving ten opzichte van de Arbeidswet 1919. Het Werktijdenbesluit
voor winkels 1932 zal hierin geïncorporeerd worden. Het wetsvoorstel
Arbeidstijdenwet biedt een adequate bescherming van de werknemers, ook in
geval van ruimere openstellingstijden van winkels. Binnen de normen van de
wet kunnen werkgevers en werknemers de exacte werktijden regelen alsmede de
daarmee gepaard gaande beloning. Dit is geen taak van de overheid maar behoort
tot de verantwoordelijkheid van de marktpartijen en ligt dus bij ondernemers
en werknemers.De voorgestelde liberalisering van winkeltijden zal echter wel zijn invloed
hebben op de werktijden van de ondernemer en het winkelpersoneel. Voor de
meeste winkelbedrijven zal het een nieuwe indeling van werktijden betekenen.
Op dit moment is het totaal aantal werkzame personen dat (regelmatig) 's avonds
werkt 955 000, daarnaast zijn er nog 855 000 personen die zowel
's avonds als 's nachts werken.Voor een deel van het personeel zal een verruiming van openingstijd gunstige
gevolgen hebben, bijvoorbeeld voor deeltijdwerkers die meer uren willen werken
of voor personeel dat op andere uren wil werken. Voor een ander deel kan er
welvaartsverlies optreden als de voordelen niet opwegen tegen het verlies
van vrije tijd en het werken op onregelmatige uren. Ruimere openingstijden
zullen deels ingevuld worden door volledige banen, maar ook door deeltijdarbeid.
Kleine baantjes zoals van hulp-, inval- en oproepkrachten, waarbij geen toeslagen
worden uitgekeerd, zullen waarschijnlijk ook een deel van de ruimere openingstijden
opvullen. De Emancipatieraad wijst hierop in haar advies en doet een aantal
aanbevelingen ter verbetering van de (rechts)positie van deze flexibele arbeidskrachten.
Het is onduidelijk of de toeslagen voor de werknemers met een groter aantal
arbeidsuren per week in de huidige vorm gehandhaafd zullen blijven. Het is
te verwachten dat CAO's aangepast zullen worden aan nieuwe mogelijkheden.
Het nadeel van dergelijke arbeid – kleine baantjes waarbij geen toeslagen
worden uitgekeerd – zal hierdoor kunnen afnemen.Verruiming van openingstijden vergroot de mogelijkheden voor de combinatie
van betaald werk en zorgtaken. Naast de mogelijkheden die er met name voor
vrouwen zullen ontstaan om 's avonds betaald werk te verrichten, worden de
mogelijkheden vergroot om tussen partners tot een herverdeling van betaalde
en onbetaalde arbeid te komen: het ontkoppelen van werktijden en tijden waarop
inkopen gedaan kunnen worden betekent immers dat in principe voor beiden meer
ruimte beschikbaar komt om de taken onderling te verdelen.Overigens zij hierbij aangetekend dat wanneer zelfstandigen kiezen voor
langere openingstijden dit voor de zelfstandige ondernemer en de meewerkende
partner een verzwaring van de combinatie van werk en zorgtaken met zich mee
brengt. Hier past wel de kanttekening dat slechts één op de
drie meewerkende partners arbeid verricht in de detailhandel. Blijkbaar is
er geen noodzaak om in andere (diensten)sectoren, waar driemaal zoveel meewerkenden
zijn, de bedrijfstijden te reguleren ter bescherming van die meewerkende partner. 4.5. Openbare orde en veiligheidMogelijke gevolgen van de ruimere openstellingsmogelijkheden concentreren
zich op een drietal terreinen. De Ministers van Binnenlandse Zaken en van
Justitie hebben de gevolgen voor zowel de criminaliteit als voor de inzet
van politiepersoneel laten onderzoeken. Dit onderzoek is gebaseerd op binnen-
en buitenlandse ervaringen. – Hinder en overlastVrije winkeltijden kunnen leiden tot spreiding van verkeer en winkelend
publiek. Op dit moment blijken vooral de koopavonden en koopzondagen veel
verkeersdrukte met zich mee te brengen. Het is ongewis hoe dit zich bij het
voorgestelde regime zal ontwikkelen. Enerzijds mag er vanuit worden worden
gegaan dat er spreiding van het winkelgedrag optreedt, anderzijds hebben we
te maken met de ontwikkeling van winkelen als alternatieve vorm van vrijetijdsbesteding
(«funshopping»).Een ander gevolg is van logistieke aard: de bevoorrading van winkels zou
naar andere tijdstippen kunnen verschuiven. Wanneer een winkel's avonds open
is zal er personeel aanwezig zijn om goederen te kunnen laden en lossen. In
veel gemeenten wordt dit al gereguleerd door het nemen van verkeersmaatregelen,
zoals het instellen van zogenaamde venstertijden die bepalen dat laden en
lossen na 19.00 uur niet is toegestaan. Met een verruiming van de openstellingstijden
zou een (beperkte) verruiming van de venstertijden voor de hand liggen.Ook de (nacht)beleving van mensen speelt een rol. Waar of wanneer wordt
iets als hinder ervaren en waar of wanneer gaat hinder over in overlast? Wat
door de een nog gezellig druk wordt genoemd zal door de ander al als hinderlijk
worden ervaren en soms zelfs als overlast. Hiervoor is geen objectief criterium
te hanteren. – CriminaliteitLangere en latere openingstijden lijken méér gelegenheid
te bieden voor criminaliteit. Er zijn echter geen directe aanwijzingen dat
er hierdoor ook daadwerkelijk een vergroting van winkelcriminaliteit zal optreden.
Het aantal meldingen van winkeldiefstal tijdens koopavonden is niet bovenproportioneel,
en in plaatsen waar 's zondags winkels open zijn op die dag zelfs minder dan
gemiddeld. De ervaring in Engeland is dat ook tijdens de latere avonduren
het aantal diefstallen niet bovenproportioneel is. Evenmin zijn er aanwijzingen
dat het aantal overvallen door verlenging van openingstijden zal toenemen.
Overvallen behoren niet tot de impulsdelicten en vereisen een gerichte voorbereiding,
waarbij het geschiktste object wordt gekozen. Hierdoor zou een verschuiving
kunnen optreden van overvallen op benzinestations, videotheken en snackbars
naar overvallen op winkels, zeker als zij op een stille, vrij geïsoleerde
plaats liggen. Ook zal een verschuiving optreden naar de latere uren. Risico's
nemen toe naar de mate waarin sociale controle minder beschutting biedt. In
de late avond zullen winkels dan ook naar alle waarschijnlijkheid relatief
kwetsbaar zijn. De gegevens over overvallen lijken te illustreren dat preventieve
veiligheidsmaatregelen deze verschuivingen kunnen beïnvloeden. De ondernemer
heeft ook een eigen verantwoordelijkheid om zulke risico's te beperken door
het nemen van preventiemaatregelen. In de recent gewijzigde Arbeidsomstandighedenwet
is bovendien opgenomen dat de ondernemer zoveel mogelijk zijn werknemers dient
te beschermen tegen agressie en geweld en de nadelige gevolgen daarvan. – Politie-inzetErvaringsgegevens bij diverse politiekorpsen leren dat openstelling van
winkels kan leiden tot een verhoogde inzet van politie-personeel. De aanwezigheid
van extra politiemensen naast de normale surveillance houdt niet alleen verband
met het mogelijk verhoogde risico van winkeldiefstal en overvallen, maar vooral
ook met verkeersdrukte. Met name de koopavonden, zaterdagen en koopzondagen
vergen extra capaciteit, wat betreft koopzondagen wederom vooral in verband
met de verkeersafwikkeling. Dit kan extra politie-inzet met zich mee brengen.
Twee jaar na de invoering van een ruimere openstelling wordt nagegaan in hoeverre
de belasting van politie en justitie daardoor feitelijk is toegenomen. Bij
een substantiële toename van de belasting van politie en justitie zullen
de daaraan verbonden financiële consequenties en de dekking opnieuw aan
de orde worden gesteld in het kabinet.Samenvattend kan gesteld worden dat op basis van de onderzoeksgegevens
geen reële inschatting is te maken van landelijke effecten voor de werkdruk
voor de politie als gevolg van een verruiming van de openstellingsmogelijkheden
voor winkels. Er bestaat op dit moment nog onvoldoende inzicht in de mate
waarin winkels daadwerkelijk open zullen zijn, de uren waarop dit zal gebeuren,
het soort winkels dat zijn deuren langer open zal houden en de spreiding van
deze winkels. Ervaringsgegevens van de in het onderzoek betrokken politiekorpsen
geven aan dat met name in geconcentreerde winkelgebieden, tijdens de drukkere
winkeltijden zoals bij voorbeeld op marktdagen, koopavonden en -zondagen,
extra surveillance wordt uitgevoerd. Per winkelgebied gaat het dan in ieder
geval om een tweetal extra agenten. Soms zijn extra agenten alleen maar oproepbaar.
Een ruimere openstelling leidt dan ook volgens het onderzoek, globaal genomen,
tot (enige) extra werkdruk voor de politie. Overigens is ook niet uit te sluiten
dat een zekere spreiding van de drukte optreedt, waardoor ook de politie-inzet
lager kan zijn. Verder wordt in het onderzoek opgemerkt dat de mate waarin
de extra inzet drukt op de politiecapaciteit ook afhankelijk is van de mate
waarin een flexibele inzet van politiepersoneel mogelijk is. Omdat de huidige
situatie in het onderzoek wel beschreven wordt maar de toekomst op dit punt
nog ongewis is, zou iedere nadere uitspraak of vooronderstelling omtrent de
(financiële) consequenties praematuur en derhalve onzorgvuldig kunnen
zijn.Aanleiding tot het hierboven genoemde onderzoek van de Ministers van Binnenlandse
Zaken en van Justitie was het in kaart brengen van de aspecten van openbare
orde en veiligheid met het oog op het ingangstijdstip van het nachtregime
(22 of 0 uur). De conclusie luidt dat er zich ten aanzien van die aspecten
geen significante verschillen voordoen tussen beide aanvangstijdstippen. Desalniettemin
is in het voorliggende wetsvoorstel de aanvang van het nachtregime toch op
22 uur vastgesteld ten einde onnodige risico's voor openbare orde en veiligheid
te vermijden. Dat dit aspect zo zwaar heeft gewogen hangt mede samen met de
uitgebrachte adviezen. 4.6. HandhavingDe controle op de naleving van de regels van de huidige Winkelsluitingswet
1976 ligt in eerste instantie bij de plaatselijk bevoegde politie. De Economische
Controledienst (ECD) wordt slechts ingeschakeld als er een landelijke coördinatie
vereist is. Handhaving van deze wet levert een autonome belasting voor het
justitieel apparaat op. Door de differentiatie in tijden in combinatie met
een maximum aantal openingsuren per week is overtreding op alle tijdstippen
van de dag mogelijk. Daarnaast moet rekening worden gehouden met gedetailleerde
vrijstellingen of ontheffingen. Het voorgestelde systeem, waarbij het maximum aantal openingsuren per
week is verlaten heeft het grote voordeel dat controle slechts plaats hoeft
te vinden tijdens de nachtelijke uren en op zon- en feestdagen. Mocht er op
gemeentelijk niveau voor deze uren een vrijstelling gelden, dan is de plaatselijk
bevoegde politie hiervan op de hoogte. Al met al zal de politietaak aanzienlijk
minder omvangrijk worden. Daartegenover treedt een extra belasting op bij
de Inspectiedienst-SZW, door een toename van de handhavingstaken in verband
met het werken door jeugdigen. 4.7. Administratieve lastenDe invoering van de winkelsluitingskaart was nodig voor de controle op
het maximum aantal openingsuren en betekende een extra last voor zowel de
gemeente als de ondernemer. De ondernemer wordt onnodig belemmerd bij het
wijzigen van zijn openingsuren. Ten eerste moet bij een wijziging een nieuwe
winkelsluitingskaart worden aangevraagd, ten tweede wordt deze maar eens per
kwartaal verstrekt, ten derde heeft het administratieve rompslomp tot gevolg
en tenslotte zijn voor een winkelsluitingskaart leges verschuldigd. Deze kunnen
in sommige gemeenten hoog oplopen.Ook voor de gemeenten betekent het huidige systeem een aanzienlijke administratieve
belasting. Naast het verstrekken van de winkelsluitingskaart moeten er voorzieningen
zijn voor het verlenen van ontheffingen dan wel vrijstellingen. Het betreft
hier het verstrekken van informatie, het beoordelen van aanvragen en het verlenen
van ontheffingen respectievelijk vrijstellingen.In het thans voorgestelde systeem is een winkelsluitingskaart overbodig.
Bovendien maakt een ruim openstellingskader de vraag om hiervan ontheffing
te verlenen aanzienlijk kleiner, zodat veel minder vrijstellingen en ontheffingen
nodig zullen zijn. Daarbij valt ook te denken aan de bij de laatste wetswijziging
ingestelde mogelijkheid om voor elke winkel 6 werkdagen per jaar ontheffing
te verkrijgen. 5. BedrijfseffectenHieronder volgt een schets van de eventuele gevolgen van het wetsvoorstel
voor het betrokken bedrijfsleven en de sociaal-economische ontwikkeling. De
bevindingen van een tweetal door het EIM en CPB uitgevoerde onderzoeken die
onlangs zijn gedaan naar de effecten van een verruiming van de openstellingsmogelijkheden
voor winkels vormen hiervoor de basis. – BedrijfscategorieHet wetsvoorstel heeft gevolgen voor de categorie van bedrijven waarin
de detailhandel wordt uitgeoefend. De detailhandel omvat:– winkels, dat wil zeggen voor het publiek toegankelijke besloten
ruimten, waarin goederen aan particulieren plegen te worden verkocht;– overige detailhandel, dat wil zeggen de uitoefening van een bedrijf
anders dan in een winkel, zoals ambulante handel (markt- en straathandel,
handel te water en de zogenaamde «vliegende winkels»). – Aantal bedrijvenHet aantal bedrijven dat met de voorgenomen regelgeving wordt geconfronteerd
is aanzienlijk. In het totaal gaat het (in 1993) om 88 540 detailhandelsondernemingen
(13,5% van het totaal aantal bedrijven), waarvan 88 320 ondernemingen
tot het midden- en kleinbedrijf kunnen worden gerekend en 220 tot het grootbedrijf.
Ruim 48 000 ondernemingen hebben personeel in dienst, de
resterende 40 000 werken zonder personeel. – Overige bedrijfskenmerkenDe omzet in de detailhandel bedroeg in 1993 f 133 mrd. De handelsmarges
in de detailhandel, oftewel de verkoopwaarde minus de inkoopwaarde van de
handelsomzet, bedroeg in 1993 f 36,4 mrd, waarvan het midden- en kleinbedrijf
f 23 mrd (63%) en het grootbedrijf f 13,4 mrd (37%) voor zijn rekening
nam.In termen van werkgelegenheid (arbeidsjaren) en binnenlands produkt maakt
de detailhandel respectievelijk 13,3% en 8% uit van het particuliere bedrijfsleven.
In de detailhandel werken 627 500 personen, waarvan 501 000 werknemers
en 126 500 zelfstandigen. Een meerderheid van de werkzame personen is
vrouw: 356 000 vrouwelijke werknemers en 57 000 meewerkende vrouwen
dan wel vrouwelijke zelfstandige ondernemers. Het aantal allochtone werknemers
in de detailhandelsbranche bedraagt 33 700 met daarnaast nog 5 800
allochtone zelfstandige ondernemers.Uit onderstaande tabel blijkt dat niet alleen het werkgelegenheidsaandeel
van vrouwen in de detailhandel relatief hoog is, maar ook het aandeel van
deeltijdwerkers. Aandeel
van vrouwen in de werkgelegenheid van detailhandel en totale economie (%)Soorten
dienstverband, detailhandel en heel particuliere bedrijfsleven (%)jaardetailhandeltotale
economiejaardetailhandelhele bedrijfsleven     voltijddeeltijdvoltijddeeltijd19835433197964368218 19935736198955457327Bron: EIMHet gaat al met al om een grote sector, die een wezenlijk onderdeel uitmaakt
van de Nederlandse economie. Vooral voor de werkgelegenheid van allochtonen
en vrouwen vormt de detailhandel een belangrijke sector. – Kosten en batenWat betreft uit de huidige Winkelsluitingswet 1976 voortkomende financiële
en administratieve lasten voor bedrijven in de detailhandel zijn weinig gegevens
bekend. Het gaat met name om de leges die de ondernemer verschuldigd is aan
de gemeente bij aanvraag van een aankondigingskaart waarop de openingstijden
zijn vermeld en de leges die de ondernemer moet betalen bij de aanvraag van
een ontheffing. Deze financiële lasten gaan gepaard met de nodige handelingen
en tijd die als administratieve last worden ervaren. De leges verschillen
trouwens van gemeente tot gemeente. Een kleine steekproef bij de vier grote
steden geeft aan dat in rekening gebrachte kosten in hoogte sterk variëren.
Zo moet voor het waarmerken van een aankondigingskaart f 17,50 tot f 44,50
worden betaald, voor individuele ontheffingen (waaronder ook avondwinkels)
is dat f 9,50 tot f 400. Om deze cijfers in enig perspectief te
plaatsen: een stad als Den Haag heeft een winkelbestand van zo'n 5 200
winkels. Genoemde lasten zullen door het wetsvoorstel grotendeels verdwijnen.
In paragraaf 4.7 is hierover ook al een en ander gezegd. – BuitenlandIn paragraaf 2.4 is reeds aandacht besteed aan de stand van zaken met betrekking tot de regelgeving op het onderhavige terrein in het buitenland. – Marktwerking en overige sociaal-economische effectenHierna worden in hoofdlijnen de uitkomsten van de onderzoeken inzake de
economische effecten van de voorgenomen deregulering van de Winkelsluitingswet
weergegeven.In februari 1995 publiceerde het EIM het onderzoeksrapport «Verruiming
Winkelsluitingswet: plussen en minnen, zakelijk bekeken». Het onderzoek
werd uitgevoerd in opdracht van de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland. Op
het gebied van consumentengedrag en -wensen constateert het EIM een toenemende
benutting van de bestaande mogelijkheden om buiten de reguliere openingsuren
boodschappen te doen (avondwinkels, koopzondagen). Consumenten blijken steeds
meer behoefte te hebben aan recreatief winkelen (funshopping). Ondanks het
feit dat consumenten overwegend tevreden zijn met de geldende openstellingsregeling,
blijkt er een toename te zijn van het aantal voorstanders van verruiming,
met name onder jongeren, tweeverdieners en alleenstaanden.Deregulering levert volgens het EIM meer marktwerking en daardoor meer
dynamiek in het ondernemen op. Er zal een meer gevarieerd openstellingspatroon
ontstaan, omdat ondernemers deze zullen aanpassen aan de lokale omstandigheden.
Hierbij valt te denken aan een omgeving van consumenten met krappe tijdsbudgetten
of locaties waar de bewoners traditioneel dan wel cultureel gewend zijn aan
alternatieve openstellingstijden, zoals wijken waar veel allochtonen wonen.Het EIM concludeert dat er geen grote veranderingen te verwachten zijn
wat betreft omzet en werkgelegenheid. Bij een scenario van een gelijkblijvende
omzet in de detailhandel constateert het EIM een werkgelegenheidsdaling, bij
een scenario met een autonome stijging van de omzet een bescheiden werkgelegenheidswinst.
Er zou een lichte prijsdaling kunnen optreden. Als er al sprake zou zijn van
een omzetgroei, zou deze vooral bij de grotere bedrijven plaatsvinden. Deze
verschuiving van omzet in de richting van grotere bedrijven zou overigens
aansluiten bij de reeds bestaande trend. Het EIM constateert dat Nederland
in vergelijking met andere landen van de Europese Unie weinig winkelvestigingen
heeft per 1 000 inwoners. Daarentegen heeft ons land tamelijk veel winkels
per vierkante kilometer. Daaruit kan opgemaakt worden dat voor de bereikbaarheid
en fijnmazigheid van het winkelnet niet direct behoeft te worden gevreesd.Eveneens in februari 1995 presenteerde het CPB de resultaten van het onderzoek
«Economische effecten van liberalisering van winkeltijden in Nederland».
De kernresultaten geven aan dat een structurele verruiming van de Winkelsluitingswet
op middellange termijn gepaard gaat met een bescheiden omzetgroei in de detailhandel
en een betekenisvolle toename van de werkgelegenheid. Het CPB plaatst een
aantal kanttekeningen bij het EIM-onderzoek. Dit betreft met name de veronderstellingen
van het EIM omtrent de gevolgen voor de arbeidsproduktiviteit en voor de feitelijke
openingstijdverruiming per week. Het CPB gaat uit van een feitelijke verruiming
met gemiddeld ruim 5 uur per week.Meer concreet komt het CPB in het kort tot de volgende uitkomsten.Consumenten gaan er volgens het CPB op vooruit; er treedt een belangrijke
verbetering op in de prijs/kwaliteitsverhouding, ondanks een zeer bescheiden
prijsverhoging van 0,2%. Marktwerking zorgt ervoor dat de sterkste feitelijke
verruiming juist dáár plaatsvindt waar de grootste behoefte
bestaat. Dit zou nog eens bevestigen dat een winkel niet open gaat omdat het
móet, maar omdat de ondernemer afgaat op de behoefte van zijn klanten.
Het EIM kwam overigens tot een soortgelijke conclusie. De gemiddelde feitelijke openingsduur per week voor de totale detailhandel
loopt op van gemiddeld 51 uur per week thans naar gemiddeld ca. 57 uur per
week op de middellange termijn. In termen van vestigingslocatie verwacht het
CPB overigens de grootste veranderingen in grootstedelijke gebieden. In gemeenten
in landelijke gebieden zal de voorgestelde verruiming beperkter worden aangewend.Wat betreft de werkgelegenheidseffecten is de precieze omvang onzeker,
maar de richting is volgens het CPB duidelijk positief. In de meest waarschijnlijke
variant neemt volgens het CPB de werkgelegenheid per saldo met ruim 10 000
arbeidsjaren toe, hetgeen door het CPB als «stevig» wordt bestempeld.
In de detailhandel wordt een stijging voorzien van 5 000 arbeidsjaren
in de food sector en 5 900 in de non-food sector, terwijl door substitutie-effecten
de werkgelegenheid in andere sectoren (met name de horeca) met 800 arbeidsjaren
afneemt. Doordat een deel van de werkgelegenheidsstijging deeltijdbanen betreft,
neemt de werkgelegenheid in de detailhandel in personen zelfs met 15 000
toe, waarvan 200 zelfstandigen in het kleinbedrijf.Om de gevoeligheid van deze uitkomsten voor gehanteerde veronderstellingen
te onderzoeken, heeft het CPB acht varianten berekend. De belangrijkste daarvan
heeft betrekking op de feitelijke (gemiddelde) verruiming van de openingstijden,
die door het CPB is geraamd op ruim 5 uur per week. Indien deze zou worden
gehalveerd, wordt globaal gesproken ook het werkgelegenheidseffect gehalveerd.Uit de andere door het CPB onderzochte varianten blijkt dat de werkgelegenheidsstijging
zowel groter als kleiner zou kunnen uitvallen dan de eerdergenoemde stijging
met ruim 10 000 arbeidsjaren met een spreiding van – 1 500
tot + 1 900 arbeidsplaatsen. Een groot deel van de werkgelegenheid
kan terecht komen bij nieuwe, deels flexibele arbeidskrachten. Omdat het vaak
om laaggeschoold werk gaat, kan juist de onderkant van de arbeidsmarkt hiervan
profiteren.De effecten op de detailhandelsomzet zijn volgens het CPB bescheiden:
een nominale omzetstijging van in het totaal 0,4%, bestaande uit de al genoemde
prijsstijging van 0,2% en een volumestijging van 0,2%. Ook het EIM kwam tot
geringe omzeteffecten (0 tot 1%), maar constateerde daarbij wel een lichte
prijsdaling.Wat betreft de positie van het kleinbedrijf versus het grootwinkelbedrijf,
stelt het CPB vast dat de liberalisering de reeds bestaande trend naar schaalvergroting
versnelt. Het grootwinkelbedrijf en – in mindere mate – het middenbedrijf
winnen marktaandeel ten koste van het kleinbedrijf. Hierdoor ontstaat druk
op de winstmarges in het kleinbedrijf. Zelfstandigen kunnen eventueel inkomensverlies
compenseren door extra arbeid te verrichten (gemiddeld 1 uur per week meer),
hetgeen echter wel enig welvaartsverlies meebrengt.Het kleinbedrijf kan daarentegen weer wel flexibeler profiteren van liberalisering
op de nieuwe uren en kan met gespecialiseerde, hoogwaardige dienstverlening
toch een goede marktpositie innemen.Bij genoemde onderzoeken zijn de effecten van toenemende marktdynamiek
buiten beschouwing gelaten. Door het CPB wordt wel geconstateerd dat de liberalisering
van winkeltijden de dynamiek van de markt vergroot met als gevolg een drukkend
effect op de prijzen en een positief effect op het omzetvolume en de werkgelegenheid. II. ARTIKELEN Artikel 1De definities in artikel 1 komen overeen met die van de Winkelsluitingswet
1976, met uitzondering van de definitie van winkel. In die definitie is de
uitzondering voor rijdende winkels geschrapt. Dit heeft tot gevolg dat de
bepalingen voor winkels ook voor rijdende winkels gaan gelden. Concreet betekent
dit, dat voor deze winkels een ontheffing als bedoeld in artikel 3 voor het
verschuiven van de wekelijkse rustdag (zie hierna) mogelijk wordt en voorts
dat de gemeenteraad geen beperkingen krachtens artikel 6 kan opleggen ten
aanzien van de verkoop op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Winkelsluitingswet 1976 is
het mogelijk die wet mede van toepassing te doen zijn op een bij algemene
maatregel van bestuur aan te wijzen bedrijf dat wordt uitgeoefend in een voor
het publiek toegankelijke besloten ruimte in rechtstreekse aanraking met het
publiek. Sinds het tot stand komen van de Winkelsluitingswet 1976 is alleen
het kappersbedrijf als zodanig aangewezen (koninklijk besluit van 11 november
1977, houdende toepassing van artikel 1, tweede lid, van de Winkelsluitingswet
1976, Stb. 622). Er is geen behoefte geweest aan de aanwijzing van andere
bedrijven. Gelet op het feit dat met dit wetsvoorstel mede wordt beoogd een
doorzichtige regeling zonder onnodige detailleringen tot stand te brengen,
is er van afgezien een overeenkomstige bepaling in het wetsvoorstel op te
nemen. Overigens zullen kappers, omdat zij vaak ook produkten verkopen, meestal
toch wel onder de regeling vallen. Artikel 2Het eerste lid bevat het verbod om een winkel voor het publiek geopend
te hebben op zondag, op bepaalde feestdagen, op Goede Vrijdag na 19 uur, op
24 december na 19 uur, op 4 mei na 19 uur en op werkdagen voor 6 uur en na
22 uur. Voor de aanwijzing van de onder b genoemde dagen is aangesloten bij
artikel 1 van de Zondagswet. Evenals de huidige Winkelsluitingswet 1976 bevat
dit wetsvoorstel het voorschrift dat winkels op Goede Vrijdag alleen 's avonds
gesloten dienen te zijn. Hiermee wordt aangesloten bij de bedoeling van artikel
2 van de Zondagswet, namelijk om het hinderen van godsdienstoefeningen te
voorkomen. Ook op 24 december en op 4 mei dienen winkels 's avonds gesloten
te zijn. Een afwijkend sluitingstijdstip voor de zaterdag komt in het voorstel
niet meer voor.Het tweede lid bevat een verbod voor de overige vormen van detailhandel,
zoals markt- en straathandel, op dezelfde dagen en tijden als die waarop winkels
gesloten dienen te zijn. De omschrijving van deze detailhandel is grotendeels
ontleend aan artikel 7, eerste lid, van de Winkelsluitingswet 1976. Door de
woorden «in rechtstreekse aanraking met particulieren» vallen
verkoopmethoden zoals postorderverkoop, telefonische verkoop en telewinkelen
niet onder de wet.Anders dan in artikel 7, eerste lid, van de Winkelsluitingswet 1976 heeft
het verbod geen betrekking op het afleveren aan particulieren. Hieraan bestaat
bij de verruiming van het stelsel van de regeling geen behoefte meer. Door
deze beperking van het verbod kunnen de uitzonderingen voor automaten en vervoerders
(artikel 7, vierde en vijfde lid, van de Winkelsluitingswet 1976) worden gemist. Artikel 3Dit artikel komt overeen met artikel 4, tweede lid, van de Winkelsluitingswet
1976. Burgemeester en wethouders dienen een ondernemer een ontheffing te verlenen
van het verbod om op zondag een winkel voor het publiek geopend te hebben,
indien hij om godsdienstige redenen daarom verzoekt. Wel dient de winkel dan
gesloten te zijn op de dag, die volgens de godsdienstige overtuiging van de
ondernemer als rustdag geldt. Ingevolge het tweede lid wordt dit als voorschrift
aan de ontheffing verbonden. Overtreding is een strafbaar feit in de zin van
de Wet op de economische delicten. Artikel 4Het eerste lid regelt de bevoegdheid van de gemeenteraad om bij verordening
vrijstelling te verlenen van de verboden van artikel 2. Op grond van het tweede
lid kan in de verordening ook een ontheffingsbevoegdheid voor burgemeester
en wethouders worden opgenomen. De gemeenteraad wordt volledig vrij gelaten
om te beoordelen of er al dan niet aanleiding is voor een vrijstelling of
ontheffing.De verordening kan zowel op winkels als op overige vormen van detailhandel
betrekking hebben. De verordening dient ook te voorzien in de mogelijkheden
voor vrijstelling en ontheffing die thans zijn vervat in de artikelen 9 en
10 van de Winkelsluitingswet 1976, alsmede de vrijstellingen die thans zijn
verleend in het Vrijstellingenbesluit Winkelsluitingswet 1976, voor zover
die in het nieuwe vrijstellingenbesluit krachtens artikel 5, eerste lid, van
dit wetsvoorstel (zie hierna) niet meer zullen voorkomen. Hierbij moet worden
gedacht aan de aanwijzing van bepaalde dagen waarop de verboden van artikel
2 niet gelden, de uitzonderingen in verband met bepaalde omstandigheden zoals
toerisme, grensoverschrijdend verkeer en avondwinkels, ontheffingsmogelijkheden
voor plotseling opkomende bijzondere omstandigheden, ten behoeve van feestelijkheden
en bijeenkomsten, voor het houden van veilingen en beurzen en dergelijke.Het wetsvoorstel bevat geen voorschriften meer ten aanzien van verplichte
advisering. Voor inspraak op grond van de gemeentelijke verordening krachtens
artikel 151 van de Gemeentewet verwijzen wij naar de desbetreffende passage
in het algemeen deel van deze memorie. Artikel 5In dit wetsvoorstel ligt het zwaartepunt van de mogelijkheid om vrijstellingen
te verlenen bij de gemeente. Niettemin is het wenselijk dat nog een enkele
mogelijkheid blijft bestaan om landelijke vrijstellingen te verlenen. Die
mogelijkheid is beperkt tot de gebieden, genoemd in het eerste lid van artikel
5, namelijk ten behoeve van instellingen voor de volksgezondheid, het verkeer
en het vervoer en de verkoop van nieuwsbladen en tijdschriften. Het betreft
met name die vrijstellingen die noodzakelijk zijn om de onwenselijke situaties
te voorkomen, die zouden ontstaan indien een gemeente die vrijstelling niet
zou opnemen in de gemeentelijke verordening. Hierbij moet men denken aan apotheken,
winkels in spoorwegstations en op luchtvaartterreinen, benzinestations, wegrestaurants,
verkoop ten behoeve van de beroepsscheepvaart, verkoop in of op het terrein
van ziekenhuizen en verpleeghuizen en kiosken voor nieuwsbladen en tijdschriften.
Zoals opgemerkt bij artikel 4 wordt de verlening van alle overige vrijstellingen
die thans zijn opgenomen in het Vrijstellingenbesluit Winkelsluitingswet 1976,
overgelaten aan de gemeente. De gemeente kan in de verordening krachtens artikel
4 de landelijke vrijstellingen desgewenst aanvullen. Artikel 6Op grond van artikel 122 van de Gemeentewet blijft de bevoegdheid van
de gemeenteraad tot het maken van verordeningen ten aanzien van het onderwerp
waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen
is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene
maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.
Artikel 6 van het wetsvoorstel beoogt uit te sluiten dat gemeenten op grond
van deze bepaling de mogelijkheden voor de openstelling van winkels overdag
en 's avonds op werkdagen bij verordening kunnen beperken. Om de redenen,
uiteengezet in het algemeen deel van deze memorie, moet zo'n beperking ongewenst
worden geacht. Met betrekking tot de overige vormen van detailhandel is, om
aan praktische behoeften tegemoet te komen, de bevoegdheid van de gemeenteraad
om bij verordening beperkingen op te leggen ten aanzien van de verkoop op
werkdagen tussen 6 uur en 22 uur gehandhaafd. Artikel 7Dit artikel komt overeen met artikel 12 van de Winkelsluitingswet 1976.
Zolang nog geen definitieve besluiten zijn genomen over de derde fase van
de reorganisatie van de rechterlijke macht is er geen aanleiding om een andere
beroepsinstantie dan het College van Beroep voor het bedrijfsleven aan te
wijzen. Artikel 9Als strafbare feiten in de zin van artikel 1 van de Wet op de economische
delicten worden aangemerkt overtreding van de verboden van artikel 2, alsmede
het niet naleven van de beperkingen en voorschriften bij gemeentelijke vrijstellingen
en ontheffingen en bij de landelijke vrijstellingen.In het kabinetsstandpunt inzake het advies «Handhaving door bestuurlijke
boeten» van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (kamerstukken
II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48) werd ten aanzien van de Winkelsluitingswet
1976 opgemerkt, dat het kabinet er de voorkeur aan gaf bij deze wet eerst
de resultaten af te wachten van het aangekondigde onderzoek naar de problemen
bij de invoering van bestuurlijke boeten bij decentraal uitgevoerde wetten.
Aangezien de resultaten van dat onderzoek nog niet bekend zijn, is er in dit
stadium van afgezien in dit wetsvoorstel een regeling inzake bestuurlijke
boeten op te nemen. Artikel 10Voor de wet in werking kan treden dienen de gemeenten de gelegenheid te
krijgen om verordeningen krachtens artikel 4 vast te stellen. Ook dient de
algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 5 tot stand te zijn gebracht.
In verband daarmee is het wenselijk dat het tijdstip van inwerkingtreding
bij koninklijk besluit wordt vastgesteld. Artikel 11Gelet op de strekking van de wet, namelijk verruiming van de mogelijkheden
voor winkels om geopend te zijn, zou het niet meer juist zijn om te spreken
van een winkelsluitingswet. Daarom is ervoor gekozen de wet Winkeltijdenwet
te noemen.De Minister van Economische Zaken,G. J. Wijers XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24226-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl