Planwet verkeer en vervoer; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25337, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-05-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25337 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL 1 AANLEIDING WETSVOORSTELLeeswijzer2 DE BASIS VAN HET WETSVOORSTEL 2.1 Inleiding2.2 Basiselementen3 DE HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL 3.1 Inleiding3.2 De planvorming3.3 Essentiële onderdelen van beleid3.4 De aanwijzing3.5 Organisatie van het overleg3.6 Inhoud van de plannen of de beleidsvoornemens3.7 Uitvoeringsgerichtheid: de bestuurlijke overeenkomst3.8 Relatie met de Kaderwet bestuur in verandering4 MONITORING EN EVALUATIE5. FINANCIËLE EN PERSONELE ASPECTEN6. ONTVANGEN ADVIEZEN 6.1 Algemeen6.2 Essentiële onderdelen6.3 De aanwijzing6.4 Uitvoeringsgerichtheid en bestuurlijke overeenkomsten6.5 Het overleg6.6 Relatie met de Kaderwet bestuur in verandering6.7 Decentralisatie bekostiging kleine infrastructuur6.8 Aangrenzende beleidsterreinen6.9 EvaluatieARTIKELEN Artikel 1Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 11Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15Artikel 16Artikel 17Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25337Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 81 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 337Regels inzake plannen op het terrein van het verkeer en het vervoer
(Planwet verkeer en vervoer)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING ALGEMEEN DEEL 1 AANLEIDING WETSVOORSTELHet voorliggende voorstel voor een Planwet verkeer en vervoer markeert
een belangrijke stap in een proces waarin op het terrein van verkeer en vervoer
taken en bevoegdheden op een zodanige wijze worden verdeeld dat een effectieve
en efficiënte besluitvorming mogelijk wordt. In het tweede Structuurschema
Verkeer en Vervoer (deel d: regeringsbeslissing en deel e: vastgestelde planologische
kernbeslissing, kamerstukken II, 1989/90, 2092, nrs. 114, 115 en 116) is daarvoor
reeds de basis gelegd. Daarin is onderkend dat om de realisering van de SVV-doelstellingen
te bewerkstelligen, een samenhangende planning en uitvoering van een integraal
verkeers- en vervoerbeleid op regionale schaal en in onderlinge afstemming
tussen de bestuurslagen noodzakelijk is. Als instrumenten om dat te bereiken
werden het regionaal verkeers- en vervoerplan en de vervoerregio als samenwerkingsverband
tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en provincie geïntroduceerd.Sindsdien heeft een aantal ontwikkelingen plaatsgehad dat onder meer heeft
geresulteerd in het onderhavige wetsvoorstel.Ten eerste heeft het kabinet ten aanzien van de reorganisatie van het
binnenlands bestuur de lijn ingezet van drie volwaardige, rechtstreeks gekozen
bestuurslagen. Deze lijn werd reeds zichtbaar bij het mondeling overleg met
de vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat in juni 1994 (kamerstukken
II, 1993/1994, 23 400 A, nr. 28) over de wijziging van het Besluit Infrastructuurfonds.
In dat overleg bleek in de Tweede Kamer onvoldoende steun te bestaan voor
het verstrekken van middelen uit het Infrastructuurfonds aan organen van verlengd
lokaal bestuur, zoals de vervoerregio. Voor de gebieden die onder de Kaderwet
bestuur in verandering vallen werd dit wel aanvaardbaar geacht, omdat daar
het uitzicht bestond op de vorming van voldoende democratisch gelegitimeerde,
rechtstreeks gekozen bestuursorganen. Om te voorkomen dat als gevolg van deze koerswijziging de daadwerkelijke
aanpak van de zo urgente verkeers- en vervoerproblematiek zou stagneren –
immers niet het belang van een integrale, regionaal afgewogen verkeers- en
vervoerplanning en -uitvoering stond ter discussie, alleen de bestuurlijke
context, waarin hieraan vorm moest worden gegeven, was gewijzigd – is
begin 1995 een hoofdlijnenakkoord gesloten tussen de minister van Verkeer
en Waterstaat, de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw A.G.M.
van de Vondervoort, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG). In dit akkoord zijn afspraken gemaakt over een
heldere taken- en bevoegdhedenverdeling tussen Rijk, provincies en gemeenten
op het gebied van het verkeer en vervoer buiten de Kaderwetgebieden. Het hoofdlijnenakkoord
is uitgewerkt in het convenant-VERDI «Verkeer en vervoer: regionaal,
decentraal, integraal», gesloten op 29 maart 1996. Over het concept-convenant
heeft de vaste kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat op 13 maart 1996
met de minister van Verkeer en Waterstaat van gedachten gewisseld. De commissie
kon zich op hoofdlijnen vinden in de tekst van het convenant (kamerstukken
II, 1995/96, 23 198, nrs. 7 en 9).In het convenant is afgesproken een lichte planstructuur in te richten,
waarbij het nationale beleid in overleg tussen de overheden wordt voorbereid.
Rijk, provincies en gemeenten maken daartoe afspraken omtrent de nationale
doelstellingen, de in te zetten instrumenten en de essentiële onderdelen
van het nationale beleid, goed te keuren door de Staten-Generaal. Dit nationale
beleid zal worden neergelegd in een planologische kernbeslissing. Elke bestuurslaag
is vervolgens verantwoordelijk voor de uitwerking daarvan in het eigen beleid,
al dan niet neergelegd in een verkeers- en vervoerplan, alsmede voor de uitvoering
daarvan. In het onderhavige wetsvoorstel wordt deze planstructuur van een
wettelijke basis voorzien.Een tweede aanleiding om de planstructuur in een wetsvoorstel vast te
leggen is dat de Provinciewet en Gemeentewet voorschrijven dat het opleggen
van een planverplichting bij wet moet worden geregeld. Van deze algemene regel
kan slechts voor een korte periode bij wijze van experiment worden afgeweken.
Met het opstellen van regionale verkeers- en vervoerplannen door in vervoerregio's
samenwerkende overheden op basis van het SVV II is intussen voldoende ervaring
opgedaan om te kunnen overgaan naar het leggen van een wettelijke basis onder
de integrale verkeers- en vervoerplanning.In aanvulling op deze argumenten hebben ook overwegingen van inhoudelijke
aard geleid tot de ontwikkeling van het wetsvoorstel. Voor een effectieve
en efficiënte uitvoering van het mobiliteitsbeheersingsbeleid van zowel
personen als goederen is een onderling afgestemde beleidsontwikkeling en -uitvoering
onontbeerlijk. Teneinde die inhoudelijke afstemming te bereiken is het noodzakelijk
daarvoor in de procedures voor de totstandkoming van het beleid de voorwaarden
te scheppen. Op die manier wordt het mogelijk de afzonderlijke acties van
de verschillende overheden op elkaar te betrekken en daardoor meerwaarde te
geven. Het voorliggende wetsvoorstel regelt die procedurele kant van de beleidsontwikkeling,
dit vooral met het oog op het tot stand brengen van een effectiever en efficiënter
verkeers- en vervoerbeleid dan tot nu mogelijk is.Bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel zijn als belangrijkste uitgangspunten
gehanteerd soberheid en complementariteit op reeds bestaande regelgeving zoals
de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) en de Wet personenvervoer. Dat betekent
dat voor zover voor het verkeers- en vervoerbeleid een ruimtelijke vertaling
vereist is (bijvoorbeeld voor de aanleg van infrastructuur), dit
op basis van de WRO zal gebeuren. De soberheid komt tot uitdrukking in de
in het wetsvoorstel opgenomen procedure voor de totstandkoming en de afstemming
van de plannen c.q. het beleid op en tussen de verschillende bestuursniveaus,
zonder te veel bureaucratische voorschriften. De verantwoordelijkheden worden
daar gelegd waar ook de problemen tot een oplossing kunnen worden gebracht.Het wetsvoorstel is in principe gericht op het hele land. Zolang de Kaderwet
bestuur in verandering in werking is, geldt evenwel voor de gebieden die daarin
zijn genoemd, de in die wet opgenomen taken- en bevoegdhedenverdeling, waaronder
de vaststelling van een regionaal verkeers- en vervoerplan door het regionaal
openbare lichaam. Wel zullen de regionale openbare lichamen op dezelfde wijze
als de provincies betrokken zijn bij de totstandkoming van het nationale beleid
en gehouden zijn tot uitwerking van de essentiële onderdelen van het
nationale verkeers- en vervoerplan.Het onderhavige wetsvoorstel is een uitwerking van één van
de afspraken uit het convenant-VERDI. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over
decentralisatie van de gebundelde doeluitkering voor de kleine infrastructuur,
decentralisatie van het interlokale openbaar vervoer, de personele consequenties
van de decentralisatie en de facilitering. Daartoe is het Besluit Infrastructuurfonds
gewijzigd (Stb. 1994, 660) en is een voorstel tot partiële wijziging
van de Wet personenvervoer op 12 april 1996 bij de Tweede Kamer ingediend
(kamerstukken II, 1995/96, 24 686, nrs. 1 en 2). Op de personele consequenties
en de facilitering wordt in paragraaf 5 van deze memorie van toelichting ingegaan. LeeswijzerIn paragraaf 2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
wordt stil gestaan bij de basis van het wetsvoorstel. Behandeld worden de
belangrijkste uitgangspunten die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen.In paragraaf 3 worden de hoofdlijnen van het wetsvoorstel geschetst. Het
gaat hier met name om de planvorming, essentiële onderdelen van beleid,
de aanwijzingsbevoegdheid, de organisatie van het overleg, de inhoud van plannen
en beleid, de bestuurlijke overeenkomst en de relatie met de Kaderwetgebieden.In paragraaf 4 wordt aandacht besteed aan de monitoring en evaluatie.In paragraaf 5 komen de financiële en personele aspecten van het
wetsvoorstel aan de orde.Tenslotte wordt in paragraaf 6 ingegaan op de ontvangen adviezen bij het
wetsvoorstel. 2 DE BASIS VAN HET WETSVOORSTEL 2.1 InleidingHet beleidsterrein verkeer en vervoer is complex. Verkeers- en vervoerstromen
worden steeds intensiever en beperken zich niet meer tot de schaal van de
afzonderlijke gemeenten, maar manifesteren zich in toenemende mate op regionale
schaal. Deze vergroting van de mobiliteit is onder meer het gevolg van de
toegenomen welvaart en de daarmee verband houdende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt,
de woningmarkt en met betrekking tot de bedrijfsvestigingen. Met andere woorden,
de verkeers- en vervoerproblematiek beperkt zich niet tot de sector zelf,
maar hangt nauw samen met andere beleidsterreinen, zoals ruimtelijke
ordening, economie en milieu.Daarnaast is het beleidsterrein verkeer en vervoer complex door de bestuurlijke
samenhang. Verkeer en vervoer behoort evenals genoemde aangrenzende beleidsterreinen
niet tot de uitsluitende bemoeienis van één overheid. Alle overheden
worden met de verkeers- en vervoerproblematiek geconfronteerd. Dit heeft tot
gevolg dat alle overheden ten aanzien daarvan bevoegdheden hebben en activiteiten
ontplooien. Dit impliceert dat het verkeers- en vervoerbeleid van de verschillende
overheden elkaar raakt en beïnvloedt.Deze complexiteit vereist dat er zowel binnen de verkeers- en vervoersector
als met andere sectoren wordt afgestemd. Bovendien dient afstemming tussen
de bestuurslagen plaats te hebben. Door de verkeers- en vervoerproblemen vanuit
een integrale benadering en in onderlinge samenhang aan te pakken, kunnen
de beste resultaten worden bereikt bij het oplossen daarvan. De inzet van
provincies, gemeenten en kaderwetgebieden is daarbij onmisbaar, temeer daar
een groot deel van de problematiek zich voordoet op het niveau waarop zij
bevoegd zijn en het meest effectief kunnen handelen. De verschillende overheden
kunnen en moeten elkaar daarbij onderling versterken. 2.2 BasiselementenDe nauwe samenhang tussen de verantwoordelijkheden en het te voeren beleid
van de verschillende overheden heeft gevolgen voor de inrichting van het beleidsproces
inzake het verkeer en vervoer: het is noodzakelijk dat alle betrokken overheden
gezamenlijk de koers bepalen en mede-verantwoordelijkheid dragen voor de vaststelling
en de uitvoering van het nationale verkeers- en vervoerbeleid. Samenwerking
is dan ook een sleutelbegrip en een basiselement in het voorliggende wetsvoorstel.
Iedere overheid brengt – al dan niet op basis van een eigen plan –
in met welke verkeers- en vervoerproblemen zij worden geconfronteerd en op
welke wijze effectief aan de oplossing daarvan kan worden gewerkt. Afgesproken
wordt welke doelstellingen worden nagestreefd, welk instrumentarium daarvoor
wordt ingezet en welke onderdelen van het beleid zo essentieel zijn dat elke
overheid zich verplicht tot het daadwerkelijk leveren van een bijdrage daaraan.Door zo alle actoren vanaf het begin bij het beleidsproces te betrekken
en het beleid in nauw onderling overleg te ontwikkelen, kunnen reële
doelstellingen worden vastgelegd en wordt een breed draagvlak gecreëerd.
Daarmee wordt het in te zetten beleid ook werkelijk nationaal beleid. In dezen
kan de vergelijking getrokken worden met een bouwwerk. De gezamenlijke onderdelen
maken het bouwwerk tot een geheel. Sommige van die onderdelen, zoals fundamenten,
steunbalken en draagmuren zijn zo essentieel dat als deze ontbreken of onvoldoende
aanwezig zijn, het bouwwerk ineenstort. Hetzelfde geldt voor de essentiële
onderdelen van het verkeers- en vervoerbeleid.De gezamenlijke voorbereiding van het nationale beleid en de uitwerking
van de essentiële onderdelen daarvan door de verschillende bestuurslagen
impliceren een open proces en inzichtelijkheid van de beleidsvoornemens van
elk van de partners en voor de anderen. Rijk, provincies en kaderwetgebieden
zullen daartoe een plan opstellen. De gemeenten zijn vrij in de keuze voor
de vorm waarin zij hun geïntegreerd verkeers- en vervoerbeleid weergeven;
zij hebben echter wel de plicht om, zichtbaar, een geïntegreerd en op
uitvoering gericht verkeers- en vervoerbeleid te ontwikkelen. Aan dit onderscheid
ligt onder andere de grote diversiteit van gemeenten ten grondslag: voor sommige
gemeenten is de planvorm het meest aangewezen, voor andere gemeenten kan de noodzaak daartoe ontbreken of is een andere vorm om het beleid tot
uitdrukking te brengen meer aangewezen.Het accent in het proces op openheid, overleg en onderhandeling betekent
niet dat er sprake is van vrijblijvendheid. Integendeel, de gezamenlijke voorbereiding
van het nationale beleid en het nemen van verantwoordelijkheid voor de uitwerking
van de essentiële onderdelen van dat beleid houden in dat de partners
aanspreekbaar zijn op de gemaakte afspraken en daaraan moeten kunnen worden
gehouden. Dit geldt zowel ten aanzien van de beleidsvorming als ten aanzien
van de uitvoering. In het wetsvoorstel zijn daarvoor voorzieningen getroffen,
zoals bestuurlijke overeenkomsten en aanwijzingsbevoegdheden.Gezamenlijkheid en openheid impliceren evenmin dat verantwoordelijkheden
diffuus zijn. Het planproces is er op gericht dat naast de gezamenlijkheid
ook duidelijk is wat de onderscheiden verantwoordelijkheden van de betrokken
overheden zijn. Dat wil zeggen, duidelijkheid over wie geacht wordt wanneer
wat te doen. Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden maakt het immers
mogelijk dat ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheden deelneemt aan het
gezamenlijk invullen van het verkeers- en vervoerbeleid. In het convenant-VERDI
en in de uitwerking van de verschillende onderdelen daarvan zijn daarover
afspraken gemaakt. Ook in dit wetsvoorstel komt dit tot uitdrukking. Dit betreft
onder meer de verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat
voor de voorbereiding van het nationale plan, voor de organisatie van een
verkeers- en vervoerberaad op nationaal niveau en de monitoring van het beleid
mede aan de hand van de effecten van de uitvoering van provinciale plannen
en gemeentelijk beleid.Een nationaal verkeers- en vervoerbeleid dat op deze wijze tot stand wordt
gebracht, garandeert dat het effectief en geaccepteerd is en dat de complexiteit
van het hele beleidsveld is meegenomen door het breed gedragen inzicht in
de problematiek en in de oplossing daarvan. Stukje bij beetje wordt aan het
nationaal beleid gebouwd. Omdat alle overheidslagen aan de voorbereiding hebben
meegewerkt, kan het gemakkelijker worden uitgevoerd. Enerzijds omdat zij hun
visie op de problematiek hebben gegeven, anderzijds omdat zij bij de voorbereiding
reële oplossingen zullen hebben aangedragen.Voor een goed begrip van het wetsvoorstel is het zinvol kort te memoreren
wat onder een integraal verkeers- en vervoerbeleid moet worden verstaan. Verkeers-
en vervoerbeleid is meer dan alleen het aanleggen van infrastructuur. Dat
is weliswaar een in het oog springend onderdeel ervan, maar een werkelijk
integraal beleid strekt zich uit tot veel meer zaken die met vraagstukken
van mobiliteit te maken hebben. Het is evident dat in een integraal verkeers-
en vervoerbeleid de aandacht voor maatschappelijke, economische, ruimtelijke
en milieu-ontwikkelingen niet mag ontbreken. In het wetsvoorstel is dan ook
opgenomen dat met de ontwikkelingen op deze terreinen rekening moet worden
gehouden.Eveneens is het evident dat in het verkeers- en vervoerbeleid aandacht
wordt geschonken aan zaken als mobiliteitsbeperkende maatregelen, waarbij
gedacht kan worden aan parkeerbeleid, lokatiebeleid, prijsbeleid en dergelijke.
Ook kwesties die samenhangen met ons verkeersgedrag en de verkeersveiligheid
maken een onmisbaar onderdeel uit van een integraal verkeers- en vervoerbeleid.
Lucht- en binnenvaart mogen in een werkelijk integraal beleid evenmin ontbreken.
Voor de goede orde zij benadrukt dat deze elementen als zodanig in het wetsvoorstel
niet zijn genoemd. De overwegingen die daaraan ten grondslag liggen hebben
vooral te maken met de noodzakelijk geachte flexibiliteit. In andere omstandigheden
zal een andere prioriteitsstelling tot een andere inhoud van het
verkeers- en vervoerbeleid leiden. Als daarvoor eerst een wijziging van het
voorliggende wetsvoorstel nodig zou zijn, kan in de toekomst niet voldoende
flexibel en slagvaardig op de veranderende omstandigheden worden gereageerd. 3 DE HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL 3.1 InleidingHet wetsvoorstel beoogt de verhoudingen tussen de drie bestuurslagen (Rijk,
provincie en gemeenten) te regelen op het gebied van het verkeer en vervoer.
Het wetsvoorstel bevat daartoe de procedure van totstandkoming en de hoofdelementen
van achtereenvolgens het nationale plan, het provinciale plan en het gemeentelijk
beleid. Voorts is een voorziening getroffen voor het geval een bestuursorgaan
geen of onvoldoende invulling geeft aan de uitwerking van de essentiële
onderdelen van het nationale of provinciale plan. Aparte aandacht is geschonken
aan het beraad op nationaal en provinciaal niveau ten behoeve van de onderlinge
afstemming van het verkeers- en vervoerbeleid en van de uitvoering daarvan.
Dat geldt ook voor het instrument van de bestuurlijke overeenkomst als hulpmiddel
om afspraken omtrent een onderling afgestemde uitvoering vast te leggen en
elkaar daarop te kunnen aanspreken. Voorts bevat het wetsvoorstel een bepaling
omtrent de wijze waarop de bestuurslagen in onderlinge samenhang hun beleid
evalueren en regelt het de afstemming met de Kaderwet bestuur in verandering.In het navolgende worden de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel
nader toegelicht. 3.2 De planvormingEen van de fundamenten van het wetsvoorstel is dat Rijk, provincies, gemeenten
en kaderwetgebieden in onderling overleg de koers van het nationale verkeers-
en vervoerbeleid ontwikkelen en derhalve ook gezamenlijk verantwoordelijkheid
dragen voor de uitvoering daarvan. De daarmee samenhangende basiselementen
zoals samenwerking, openheid en overleg en het creëren van draagvlak
vinden hun weerslag in de in dit wetsvoorstel neergelegde totstandkomingsprocedure
van het nationale verkeers- en vervoerplan (NVVP). Het eerste NVVP is naar
verwachting het thans in voorbereiding zijnde SVV III.Nadrukkelijk wordt hier gesproken van een nationaal plan in plaats van
een rijksplan. Het gezamenlijk voorbereiden van het plan, inspraak, overleg
en finale besluitvorming door de Staten-Generaal zijn wezenlijke onderdelen
hiervan. Uiteraard vervult de Minister van Verkeer en Waterstaat vanuit zijn
verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van het nationale verkeers- en
vervoerbeleid daarbij een regisserende en initiërende rol. Dat betekent
dat de Minister van Verkeer en Waterstaat ervoor verantwoordelijk is dat het
overleg met de andere overheden wordt gevoerd en dat de voorbereidende fase
door middel van duidelijke besluitvorming wordt afgerond.Alleen een dergelijke zware procedure biedt een basis voor het creëren
van draagvlak, doet recht aan de betrokkenheid en mede-verantwoordelijkheid
van provincies en gemeenten en biedt de mogelijkheid om recht te doen aan
de inbreng van belanghebbenden, zowel individueel als in georganiseerde vorm.De in de WRO neergelegde procedure voor een planologische kernbeslissing
(pkb) komt in belangrijke mate tegemoet aan de wens om genoemde elementen
in de totstandkomingsprocedure van het nationale verkeers- en vervoerplan
vast te leggen. Voorts is de pkb-procedure de aangewezen weg voor het op nationaal niveau
vastleggen van ruimtelijke reserveringen voor infrastructuur. Hoewel het nationale
verkeers- en vervoerplan meer omvat dan alleen (ruimtelijke reserveringen
voor) infrastructuur, zal dit een belangrijk onderdeel van het plan blijven
vormen. Het ligt niet in de rede daarvoor een aparte wettelijke procedure
in het leven te roepen.Om bovengenoemde redenen en in lijn met het complementaire karakter van
het wetsvoorstel, is voor de totstandkomingsprocedure van het NVVP aangesloten
bij de in de WRO neergelegde pkb-procedure.Om het belang van de gezamenlijke voorbereiding van het nationale verkeers-
en vervoerplan te onderstrepen, is in aanvulling op deze procedure een aparte
bepaling voor de gezamenlijke voorbereiding in dit wetsvoorstel opgenomen.
In dat voorbereidend overleg zullen de betrokken overheden ook bestaande provinciale
en gemeentelijke verkeers- en vervoerplannen kunnen inbrengen. Op die wijze
wordt optimaal recht gedaan aan het beginsel van wederkerigheid en de benadering
waarbij beleid niet alleen van bovenaf, maar ook van onderop wordt ontwikkeld.
Daarmee wordt expliciet uitdrukking gegeven aan de wil van alle bestuurslagen
om het nationale beleid ook daadwerkelijk nationaal beleid te laten zijn en
daarvoor de verantwoordelijkheid te nemen, ook in het vervolgtraject.In het overleg met de decentrale overheden zullen het IPO, de VNG en de
Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer (SKVV) een belangrijke rol
kunnen vervullen, met name in faciliterende zin. Dit kan en zal uiteraard
niet in de plaats treden van het noodzakelijke overleg met de daadwerkelijk
betrokken besturen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden.Bij de voorbereiding van het nationale verkeers- en vervoerplan worden
uiteraard ook andere bestuursorganen, zoals waterschappen, en maatschappelijke
organisaties betrokken. Ook hiervoor gelden de argumenten van het creëren
van draagvlak en het verzekeren van een realistisch plan. Zij zijn evenwel
niet met name genoemd om het verschil in verantwoordelijkheid met de integrale
bestuursorganen en de daaruit voortvloeiende consequenties tot uitdrukking
te brengen. Waterschappen zijn in een aantal gevallen wel wegbeheerders, maar
zij zijn niet verantwoordelijk voor de ontwikkeling en uitvoering van een
integraal verkeers- en vervoerbeleid. Waar wel raakvlakken bestaan met het
integrale beleid, zoals op het gebied van de verkeersveiligheid, zal uiteraard
in een vroegtijdig stadium afstemming en overleg met de waterschappen moeten
plaatshebben.Indien de voorbereiding van het nationale verkeers- en vervoerplan in
naar wij verwachten uitzonderlijke gevallen niet leidt tot overeenstemming
over de doelstellingen en de andere essentiële onderdelen van beleid,
zal de Minister van Verkeer en Waterstaat vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor het verkeers- en vervoerbeleid in Nederland keuzes moeten maken. Uiteraard
zal bij de aanbieding van het eerste deel (deel a) van de pkb aan de Staten-Generaal
verslag worden gedaan van het met de andere overheden gevoerde overleg en
de resultaten daarvan. De gemaakte keuzes worden daarbij, zeker als daarover
geen overeenstemming is bereikt, gemotiveerd. Hiermee wordt de voorbereidende
fase op een duidelijke manier afgerond. Bij de aanbieding van het nationale
verkeers- en vervoerplan aan de Tweede Kamer (deel d) geldt uiteraard hetzelfde.
Ook daarbij zullen gemaakte keuzes worden gemotiveerd en zal, in het geval
geen overeenstemming is bereikt tussen de overheden, het kabinet tevens de
keuzes van de andere overheden en hun motivering daarvoor aan de Staten-Generaal
kenbaar maken, zodat de Staten-Generaal tot een afgewogen oordeel
kan komen. Op deze wijze is een solide basis gelegd om ook in het vervolgtraject
draagvlak voor het uiteindelijk door de Staten-Generaal goedgekeurde nationale
beleid te verkrijgen en te behouden en de bestuursorganen daaraan te kunnen
houden.Zoals gezegd, zijn alle overheden verantwoordelijk voor het uitwerken
van de nationale doelstellingen en de andere essentiële onderdelen van
het nationale beleid in eigen plannen of beleid. In een afzonderlijk hoofdstuk
van het nationale verkeers- en vervoerplan wordt inzicht gegeven in het rijksbeleid
ter zake en de wijze waarop nationale doelstellingen en de andere essentiële
onderdelen van beleid door het Rijk worden uitgewerkt.Voor deze koppeling tussen deze twee onderdelen in een plan is gekozen
om te voorkomen dat er op nationaal niveau twee strategische plannen voor
verkeer en vervoer ontstaan. Dat is niet alleen gemakkelijk aanleiding voor
verwarring, het leidt ook tot onnodige bureaucratie.De provincies leggen de uitwerking van de nationale doelstellingen en
andere essentiële onderdelen neer in het provinciale verkeers- en vervoerplan;
de gemeenten werken deze provinciale doelstellingen en andere essentiële
onderdelen in hun beleidsvoornemens uit, voor zover die concretiseringen betreffen
van nationale doelstellingen en andere essentiële onderdelen van het
nationale plan. Deze provinciale doelstellingen zijn dus een uitwerking van
die onderdelen uit het nationale plan gericht op de specifieke provinciale
situatie. Dit betekent dus differentiatie en maatwerk binnen de nationale
kaders.De basiselementen die ten grondslag liggen aan de totstandkomingsprocedure
van het nationale verkeers- en vervoerplan zijn evenzeer van toepassing op
de totstandkoming van het provinciale verkeers- en vervoerplan en het gemeentelijke
beleid. Niet in de laatste plaats, omdat in het provinciale plan en het gemeentelijk
beleid de nationale doelstellingen en andere essentiële onderdelen van
het nationale beleid respectievelijk de provinciale uitwerking daarvan worden
geconcretiseerd. Daar komt nog bij dat de plannen en de beleidsvoornemens
op deze niveaus concreter en meer uitvoeringsgericht zullen zijn. Een goede
samenwerking, openheid en overleg zijn daarbij onontbeerlijk om draagvlak
te creëren en een onderling afgestemd beleid tot stand te brengen en
uit te voeren. Het gaat daarbij niet alleen om overleg tussen provincies of
tussen gemeenten, maar om overleg tussen alle betrokken bestuurslagen (Rijk,
provincies en gemeenten), met andere besturen zoals de waterschappen en maatschappelijke
organisaties. Tenslotte zal ook overleg nodig zijn met degenen die belast
zijn met het handhavingstoezicht. Plannen en beleidsvoornemens kunnen daarvoor
immers gevolgen hebben (hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan verkeershandhaving).Het organiseren van inspraak, op basis van de in de Provinciewet en de
Gemeentewet voorgeschreven inspraakverordeningen, is uiteraard een zaak van
de provincies en de gemeenten zelf. Regeling daarvan in het onderhavige wetsvoorstel
kan achterwege blijven.Overigens behoeft het provinciale plan niet het gehele grondgebied van
de provincie te beslaan. In provincies waar meer regionaal samenhangende gebieden
te onderscheiden zijn, kunnen na overleg met de gemeenten provinciale plannen
per regio worden opgesteld.Vanzelfsprekend zal in die provincies waarin regionale openbare lichamen
op grond van de Kaderwet bestuur in verandering in het leven zijn
geroepen het provinciale plan zich niet uitstrekken tot het grondgebied van
deze openbare lichamen. In de Kaderwet bestuur in verandering is immers reeds
voorzien in een verplichting voor de regionale openbare lichamen om een regionaal
verkeers- en vervoerplan, alsmede een uitvoeringsprogramma te maken.In paragraaf 2 van deze memorie is aangegeven dat voor de gemeenten niet
is gekozen voor een planverplichting, maar voor een zorgplicht. De gemeenten
krijgen in het wetsvoorstel de opdracht tot het zichtbaar voeren van een uitvoeringsgericht
en samenhangend verkeers- en vervoerbeleid. De keuze voor de vorm is vrijgelaten.
Daaraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag. De diversiteit tussen
gemeenten is erg groot. Is voor de ene gemeente de vorm van een plan de meest
logische, voor een andere gemeenten behoeft dat in het geheel niet zo te zijn.
Het in die omstandigheden opnemen van een planverplichting voor gemeenten
in het algemeen noopt tegelijkertijd tot het regelen van ontheffingsmogelijkheden.Daar komt bij dat te verwachten valt dat gemeenten, gezien het overleg
in het kader van de voorbereiding van het provinciale plan, in de meeste gevallen
hun verantwoordelijkheid zullen nemen en op een goede en verantwoorde wijze
vorm zullen geven aan het verkeers- en vervoerbeleid. Gemeenten kunnen dat
beleid neerleggen in een plan. Dat kan zeker nuttig zijn. In zo'n plan kan
immers systematisch aandacht worden besteed aan het beleid op de wat langere
termijn en de relatie van dat beleid met aangrenzende beleidsterreinen.Uiteraard staat het gemeenten ook vrij om te besluiten een gezamenlijk
verkeers- en vervoerbeleid te ontwikkelen. Zeker in die gebieden waarin van
een sterke regionale samenhang sprake is, is intergemeentelijke samenwerking
toe te juichen. Intergemeentelijke verkeers- en vervoerplannen hebben dezelfde
status en zullen dus ook aan dezelfde vereisten moeten voldoen als gemeentelijke
verkeers- en vervoerplannen, ook indien een of meer van die gemeenten in een
naburige provincie liggen. Het uitgangspunt voor deze intergemeentelijke plannen
is evenzeer vrijwilligheid, maar geen vrijblijvendheid.Voordat de ontwikkeling van dit wetsvoorstel ter hand werd genomen is
op verschillende plaatsen in het land, onder andere in het kader van de vervoerregio's,
voortvarend gewerkt aan het tot stand brengen van regionale verkeers- en vervoerplannen.
Ook provincies zijn in dit opzicht actief geweest. Gedurende de periode dat
de plan- en beleidsontwikkeling op grond van het onderhavige wetsvoorstel
nog niet is afgerond, blijven uiteraard deze plannen van kracht. De bestaande
plannen kunnen vanzelfsprekend ook als inbreng dienen voor de op grond van
dit wetsvoorstel te maken plannen en beleid. 3.3 Essentiële onderdelen van beleidUit het voorgaande is duidelijk geworden dat een belangrijk onderdeel
van de planvorming is het vaststellen van essentiële onderdelen van beleid.
Gegeven de bijzondere status van deze onderdelen van het nationale verkeers-
en vervoerplan is een nadere toelichting op de inhoud en de reikwijdte van
dit begrip uit het wetsvoorstel noodzakelijk.Tijdens de planvorming worden afspraken gemaakt over de kaders voor het
verkeers- en vervoerbeleid, de nationale doelstellingen. Daarin wordt vastgelegd
waarop de komende periode onze inspanningen gericht zullen zijn. Deze doelstellingen
behoren uiteraard tot de essentiële onderdelen van het beleid. In het
nationale plan worden deze doelstellingen nader uitgewerkt en
geconcretiseerd in beleidsvoornemens, het nationale beleid. Daarbij worden
tevens afspraken gemaakt over de inzet van bevoegdheden en instrumenten van
de verschillende overheden. Enkele van deze beleidsvoornemens kunnen het predikaat
essentieel onderdeel van beleid meekrijgen. Dergelijke onderdelen worden dan
geacht zo belangrijk te zijn voor het bereiken van de nationale doelstellingen
dat alle overheden deze onderdelen in hun plannen of beleidsvoornemens moeten
uitwerken (de fundamenten en de steunbalken uit het bouwwerk van het verkeers-
en vervoerbeleid). Daarin kan vanzelfsprekend rekening gehouden worden met
de specifieke provinciale, regionale of lokale omstandigheden, zodat binnen
de nationale kaders maatwerk en differentiatie ontstaat.Op het moment dat het parlement het nationale verkeers- en vervoerplan
heeft goedgekeurd is voor elke overheid duidelijk welke verplichtingen daaruit
voortvloeien, in die zin dat duidelijk is welke onderdelen door de verschillende
overheden nader moeten worden uitgewerkt.In paragraaf 2.2. is kort gememoreerd wat verstaan moet worden onder integraal
verkeers- en vervoerbeleid. Daarbij is aangegeven dat het in de wet opnemen
van de daarbij van belang zijnde elementen om redenen van flexibiliteit en
slagvaardigheid achterwege is gebleven. Voor de benoeming van de essentiële
onderdelen geldt hetzelfde. Het is duidelijk dat wat nu essentieel gevonden
wordt, dat over enige jaren niet meer behoeft te zijn. Om die reden is een
inhoudelijke aanduiding van essentiële onderdelen niet opgenomen. Uit
het bovenstaande is echter af te leiden dat voor het bepalen van die onderdelen
in het nationale verkeers- en vervoerplan een aantal aspecten van belang is.
Het moet in de eerste plaats gaan om onderwerpen die voor het realiseren van
de nationale doelstellingen van doorslaggevend belang zijn. Voorts zullen
het onderwerpen betreffen die de integraliteit van het beleid raken en die
voor de samenhang tussen het beleid van de verschillende bestuurslagen van
wezenlijk belang zijn.Wat de essentiële onderdelen betreft is tenslotte van belang dat
in het nationale verkeers- en vervoerplan tevens de gevolgen worden duidelijk
gemaakt die deze kunnen hebben voor de provinciale plannen en het gemeentelijke
beleid, alsmede voor de regionale verkeers- en vervoerplannen van de kaderwetgebieden.
Op dezelfde wijze kunnen bijvoorbeeld naar provincies gedifferentieerde doelstellingen
of essentiële onderdelen in het nationale plan en naar gemeenten of regio's
gedifferentieerde uitwerkingen daarvan in het provinciale plan worden opgenomen,
al naar gelang het betreffende beleidsonderwerp en de omstandigheden een dergelijke
differentiatie wenselijk maken. Het gaat er dus niet om dat in het nationale
plan of het provinciale plan concreet wordt aangegeven welke uitvoeringsmaatregelen
door de andere overheden moeten worden getroffen. Het gaat er wel om dat in
de provinciale plannen, de gemeentelijke beleidsvoornemens en de regionale
verkeers- en vervoerplannen zichtbaar wordt gemaakt hoe de betreffende overheden
zich voornemen aan deze onderdelen uitwerking te geven. 3.4 De aanwijzingIndien een provincie of gemeente nalatig blijkt in de plicht de afspraken
uit het nationale beleid na te komen en in zijn plan of beleidsvoornemens
duidelijk te maken op welke wijze daaraan uitwerking is gegeven, dan wordt
dat de betreffende overheid zwaar aangerekend. Uiteraard zal, indien het een
provincie betreft, de minister langs de weg van overleg, overreding en overtuiging
trachten de betreffende provincie zo ver te krijgen dat alsnog invulling wordt
gegeven aan die onderdelen. In het uiterste geval, als al het
andere heeft gefaald, kan de minister de provincie een aanwijzing geven, die
behelst dat in het provinciale plan moet worden duidelijk gemaakt wat de provincie
zich voorneemt te doen ter uitwerking van de betreffende onderdelen van het
nationale plan.Dit element komt ook terug in de relatie tussen het provinciale plan en
de gemeentelijke beleidsvoornemens. Indien een gemeente onvoldoende rekening
houdt met de essentiële onderdelen van het nationale plan of de provinciale
uitwerking daarvan, kan de provincie de betreffende gemeente de verplichting
opleggen om een verkeers- en vervoerplan te maken. Daarbij kan de provincie
tevens een aanwijzing geven omtrent de inhoud van het plan. Die aanwijzing
kan uiteraard alleen betrekking hebben de op de essentiële onderdelen
van het nationale plan en de provinciale uitwerking daarvan en gaat, evenals
bij de aanwijzing van de minister aan de provincie, niet verder dan dat duidelijk
gemaakt moet worden welke maatregelen de gemeente voornemens is te treffen
ter uitwerking van de betreffende onderdelen.Wij zijn ons ervan bewust hiermee een zwaar bestuursinstrument in het
wetsvoorstel geïntroduceerd te hebben. De toepassing van dit instrument
is dan ook met de nodige waarborgen omkleed.Voorafgaand aan het geven van een aanwijzing zal altijd veel en nadrukkelijk
overleg plaatsvinden, met name op bestuurlijk niveau. Het gaat immers om belangrijke
zaken die in het nationale verkeers- en vervoerplan zijn neergelegd en waaraan
een provincie of gemeente zich wil onttrekken. Het ligt in de rede dat dan
eerst zorgvuldig wordt nagegaan waarom die betreffende overheid de verplichtingen
uit het nationale verkeers- en vervoerplan niet wil nakomen. Wellicht zijn
daar goede redenen voor, die niet altijd zo duidelijk waren toen het nationale
plan werd vastgesteld. In dat geval zal eerder gezocht worden naar een andere
oplossing dan het geven van een aanwijzing. Daarmee wordt immers diep in de
autonomie van een bestuurslaag ingegrepen.Op voorhand kan echter ook niet uitgesloten worden dat een provincie of
een gemeente weigerachtig is. In dat geval moet ter waarborging van de essentiële
onderdelen van het nationale plan opgetreden kunnen worden. In die gevallen
kan het geven van een aanwijzing nodig zijn. Ook dan zal echter rekening gehouden
moeten worden met het ingrijpende karakter ervan. Daarom zijn in het wetsvoorstel
aan het geven van die aanwijzing enige voorwaarden verbonden.In de eerste plaats kan de aanwijzing alleen op planniveau worden gegeven.
Dat wil zeggen dat niet een concrete uitvoeringsmaatregel kan worden voorgeschreven,
maar wel dat de betreffende provincie of gemeente in het plan moet aangeven
op welke manier hij voornemens is om uitwerking te geven aan de in het geding
zijnde essentiële onderdelen van het nationale plan. De afweging tussen
de concrete uitvoeringsmaatregelen die daarbij passen wordt altijd, dus ook
als een aanwijzing gegeven moet worden, aan de provincie of gemeente overgelaten.
Die zijn daartoe beter uitgerust en kunnen beter rekening houden met de specifieke
regionale of lokale omstandigheden. De verplichting die uit de aanwijzing
voortvloeit beperkt zich derhalve tot het in het plan of beleid aangeven welke
maatregelen de provincie respectievelijk gemeente voornemens is te treffen
ter uitwerking van het betreffende onderdeel van het nationale verkeers- en
vervoerplan.In de tweede plaats kan de aanwijzing alleen gegeven worden op de essentiële
onderdelen van het nationale verkeers- en vervoerplan en voor zover de verwezenlijking
van het bovenprovinciale of bovengemeentelijke verkeers- en vervoerbeleid
of het gebrek aan samenhang tussen het door de provincies en gemeenten gevoerde
integrale verkeers- en vervoerbeleid dat vordert. Tussen deze
beide elementen bestaat uiteraard een nauwe relatie: de essentiële onderdelen
uit het nationale plan zullen immers vooral betrekking hebben op die onderdelen
die het belang van een enkele overheid overstijgen, onderdelen waarvoor de
inzet van andere overheden onontbeerlijk is. Juist om die reden hebben deze
onderdelen die bijzondere status gekregen. Als criterium voor het geven van
een aanwijzing heeft het bovenprovinciale of bovengemeentelijke belang en
de samenhang in het door provincies en gemeenten te voeren beleid geen zelfstandige
betekenis. Alleen in samenhang met de status van essentieel onderdeel van
beleid kan provinciale of gemeentelijke nalatigheid aanleiding zijn tot het
geven van een aanwijzing.Een derde waarborg is dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht beroep
openstaat tegen de aanwijzing. Dit dwingt tot een zeer zorgvuldige afweging
en het niet lichtvaardig geven van een aanwijzing. De kans bestaat immers
dat de beslissing wordt onderworpen aan toetsing door de rechter. De beslissing
een aanwijzing te geven moet dan wel staande gehouden kunnen worden: het gaat
immers om essentiële onderdelen, om de fundamenten van het beleid.Tenslotte moeten bij het geven van de aanwijzing de financiële gevolgen
en de wijze waarop die kunnen worden gedragen, worden aangegeven.Duidelijkheidshalve zij vermeld, dat waar in het bovenstaande gesproken
wordt van een aanwijzing van de minister aan de provincie, de minister een
zelfde aanwijzingsbevoegdheid jegens het kaderwetgebied heeft.Zoals al eerder gememoreerd, is dit wetsvoorstel aanvullend op andere
wetten. Dat betekent dat ook de regeling omtrent de aanwijzing het stelsel
van andere wetten, zoals de WRO, onverlet laat. Het is uiteraard ook niet
de bedoeling om bijvoorbeeld zowel op grond van de WRO een aanwijzing te geven
als op grond van het onderhavige wetsvoorstel.Overigens is het goed te benadrukken dat het opnemen van deze bevoegdheid
op zichzelf niet voldoende is. In de Nederlandse bestuurspraktijk is deze
bevoegdheid immers niet nieuw. De Nederlandse overheid is echter buitengewoon
terughoudend geweest om er ook daadwerkelijk gebruik van te maken. Het zal
er in de praktijk dan ook vooral om gaan om deze bevoegdheid, indien de situatie
dat vergt, toe te passen. Daar is bestuurlijke moed voor nodig. De ervaring
leert dat de noodzaak daartoe zich steeds scherper doet voelen. 3.5 Organisatie van het overlegHet wetsvoorstel is terughoudend ten aanzien van de organisatie van het
overleg dat nodig is om de verschillende plannen en beleidsvoornemens te ontwikkelen.
Wij hebben met het oog op de soberheid van de wetgeving ervan afgezien daarover
gedetailleerde bepalingen op te nemen. Wel zijn wij van oordeel dat het zinvol
is om ten aanzien hiervan enige verantwoordelijkheden toe te delen. Dat heeft
ertoe geleid dat de Minister van Verkeer en Waterstaat verantwoordelijk is
voor het organiseren van het verkeers- en vervoerberaad op nationaal niveau
en de provincie op provinciaal niveau.Het bij wet regelen van de werkzaamheden van die beraden voert echter
te ver. In die beraden kan overleg gevoerd worden over de ontwikkeling van
de plannen en het beleid en de afstemming daarvan tussen de verschillende
overheden, maar ook over de afstemming van de uitvoering, de activiteiten
inzake de monitoring en dergelijke. In principe kan alles aan
de orde komen dat voor een effectief en efficiënt verkeers- en vervoerbeleid
door de verschillende partijen noodzakelijk geoordeeld wordt.Het is overigens uitdrukkelijk niet de bedoeling met deze verkeers- en
vervoerberaden een nieuw adviescollege in het leven te roepen, naast de al
bestaande adviesstructuur. 3.6 Inhoud van de plannen of de beleidsvoornemensHoewel het wetsvoorstel hoofdzakelijk beperkt is tot de procedurele voorschriften
die in acht genomen moeten worden bij de planvorming en de beleidsontwikkeling
op het terrein van verkeer en vervoer, is globaal wel aangegeven welke onderdelen
in ieder geval in de plannen moeten worden opgenomen.Uiteraard moeten in het nationale verkeers- en vervoerplan de nationale
doelstellingen en de consequenties daarvan voor de provinciale plannen en
gemeentelijke beleidsvoornemens worden opgenomen. Dat geldt eveneens voor
de overige essentiële onderdelen van het nationale plan. Dit betekent
uiteraard niet dat gedetailleerd zal worden beschreven of voorgeschreven hoe
een en ander in provinciaal en gemeentelijk beleid moet worden vertaald. Het
betekent wel dat de doorwerking van de essentiële onderdelen in gedifferentieerde
rijks-, provinciale en soms ook regionale streefbeelden zal kunnen worden
aangegeven. Op deze onderdelen is in het voorafgaande reeds uitvoerig ingegaan.
Kortheidshalve verwijzen wij daar naar.Verwacht mag worden dat afhankelijk van het beleidsonderdeel de mate van
abstractie of concreetheid zal kunnen variëren. Het zal er op aankomen
in het nationale plan het juiste evenwicht te vinden tussen flexibiliteit
(een vereiste dat noopt tot een zekere mate van abstractie en globaliteit)
en het bieden van houvast voor de plan- en beleidsontwikkeling van alle overheden
(een vereiste dat noopt tot een zekere mate van concreetheid en detaillering).In relatie tot die nationale doelstellingen en de andere essentiële
onderdelen zal het nationale plan ook een beschrijving bevatten van de te
verwachten activiteiten van het Rijk, de provincies, de gemeenten en de kaderwetgebieden.
Daarmee wordt beoogd dat de plannen ook een zekere mate van concreetheid krijgen,
waarmee de uitvoeringsgerichtheid van de plan- en beleidsontwikkeling gediend
is.Voorts zal in het nationale plan voldoende aandacht moeten worden geschonken
aan de relatie met de aangrenzende beleidsterreinen. Eerder al in deze memorie
is ingegaan op de noodzaak van het ontwikkelen van integraal verkeers- en
vervoerbeleid. Dat betekent niet alleen integraal binnen de sector verkeer
en vervoer, niet alleen integraal in de zin van bestuurlijk afgestemd op het
beleid van andere overheden, maar het vereist tevens afstemming met met name
de ruimtelijke ordening, milieu en economie. Allerlei beslissingen die in
deze andere kaders genomen worden hebben, soms vergaande, consequenties voor
het verkeers- en vervoerbeleid.In dat verband is ook van belang dat voldoende rekening wordt gehouden
met internationale ontwikkelingen. De verkeers- en vervoersituatie in Nederland
komt immers in toenemende mate onder invloed te staan van internationale en
Europese regelgeving. Van wezenlijk belang voor de afstemming met en de relatie tussen de plannen
en de beleidsvoornemens van de verschillende overheden is de bepaling dat
in het nationale plan aandacht moet worden geschonken aan de fasering en prioritering
van de in dat plan opgenomen beleidsvoornemens. Om tot een goede afstemming
van de uitvoering te komen is het nodig dat duidelijk wordt in welke volgorde
zaken moeten worden aangepakt en welke aangelegenheden bij voorrang aandacht
moeten krijgen.Daar hoort bij dat globaal ook een indicatie gegeven wordt van de te verwachten
kosten. Het is duidelijk dat het opnemen van een gedetailleerde kostenraming
in het nationale verkeers- en vervoerplan niet mogelijk zal zijn. Dat past
daarin ook niet goed; dat hoort meer thuis in de plannen van Rijk, provincies
en gemeenten die een uitwerking, een nadere concretisering van dat nationale
plan behelzen. Juist omdat het nationale plan echter dwingend is in de richting
van alle overheden is het gewenst van die kosten wel een indicatie te geven.Er is van afgezien bij wet te bepalen voor welke termijn het nationale
verkeers- en vervoerplan zal gelden. In de WRO is bepaald dat de pkb die termijn
moet bevatten. Ook uit overwegingen van flexibiliteit en in verband met de
nauwe relatie tussen geldigheidsduur en de inhoud van het plan, is het beter
die afweging omtrent de werkingsduur in samenhang met de inhoudelijke beleidsafwegingen
tot stand te brengen. Dat geldt even zeer voor de termijn waarbinnen het provinciale
plan moeten worden vastgesteld of herzien. Ook dat kan beter in relatie tot
de inhoud van het plan worden bezien, dan dat daarvoor een vaste termijn moet
worden gehanteerd. Op deze manier wordt tevens zeker gesteld dat de provinciale
plannen tijdig worden vastgesteld in overeenstemming met de vereisten van
het nationale plan. De voorschriften voor de provinciale plannen zijn vrijwel gelijk aan die
voor het nationale plan; zij zijn uiteraard aangepast aan het feit dat ze
voor het provinciale bestuursniveau gelden. Dit betekent bijvoorbeeld dat
de verplichting is opgenomen dat de provincies in hun plan een indicatie moeten
geven van de voor gemeenten beschikbare middelen. Hiertoe is besloten op grond
van de overweging dat het voor gemeenten belangrijk is om, ten behoeve van
de voorbereiding van hun begrotingen, enig inzicht te verkrijgen in de omvang
van de middelen waarmee zij voor hun verkeers- en vervoerbeleid rekening kunnen
houden. Afzonderlijke aandacht verdienen wellicht de voorschriften dat de provincies
in de plannen en de gemeenten in hun beleidsvoornemens duidelijk maken in
hoeverre het voorgenomen verkeers- en vervoerbeleid aanleiding is voor een
aanpassing van het ruimtelijke, milieuen waterbeleid. Het provinciebestuur
moet daarbij aangeven binnen welke termijn de geldende streekplannen, milieubeleidsplannen
en waterhuishoudingsplannen geheel of gedeeltelijk worden aangepast. De gemeenten
hebben de verplichting te expliciteren binnen welke termijn de procedures
van de WRO in gang gezet worden indien het voorgenomen verkeersen vervoerbeleid
gevolgen heeft voor het gemeentelijke ruimtelijke beleid.Deze voorschriften zijn opgenomen omdat voor de verwezenlijking van het
verkeers- en vervoerbeleid de activiteiten op deze beleidsterreinen van zeer
groot belang zijn.Ter waarborging van een efficiënte uitvoering is het gewenst dat
de provincies en gemeenten zich bij de ontwikkelingen van de plannen en het
beleid ook rekenschap geven van de relaties met het ruimtelijk, milieu- en
waterbeleid en de afwegingen die daarin noodzakelijk zijn. Op die manier wordt
voorkomen dat er plannen worden vastgesteld waarvan ten aanzien van enkele
onderdelen later, bijvoorbeeld in de ruimtelijke processen, moet
worden geconcludeerd dat die niet gewenst of niet mogelijk zijn. Ter waarborging
van een goede wisselwerking tussen de beleidsterreinen zijn in de slotbepalingen
enkele wijzigingen van de ruimtelijke, de milieu- en waterhuishoudingswetgeving
opgenomen. 3.7 Uitvoeringsgerichtheid: de bestuurlijke overeenkomstZoals eerder opgemerkt is samenwerking en overleg niet alleen bij de voorbereiding
van de plannen van doorslaggevende betekenis voor een werkelijk effectief
verkeers- en vervoerbeleid. Juist in de uitvoering zijn deze elementen onontbeerlijk.
In het wetsvoorstel is daarom een bepaling opgenomen dat met het oog op de
uitvoering van het nationale en het provinciale plan, alsmede het gemeentelijke
beleid bestuurlijke overeenkomsten gesloten kunnen worden. De noodzaak van
die overeenkomsten kan worden aangegeven in het nationale plan, het provinciale
plan of in het gemeentelijke beleid.Door de afspraken over de uitvoering en de afstemming van de werkzaamheden
vast te leggen in een bestuurlijke overeenkomst kan daaraan de vrijblijvendheid
worden ontnomen en wordt tevens een soepele uitvoering van beleidsvoornemens
gewaarborgd. Gekozen is voor het begrip bestuurlijke overeenkomst in plaats
van convenant om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het de bedoeling is
dat partijen zich binden aan de daarin opgenomen afspraken.In die overeenkomsten kunnen ook afspraken worden opgenomen over wat er
moet gebeuren indien een van de partijen onverhoopt de verplichtingen die
uit de overeenkomst voortvloeien niet meer kan of wil nakomen. Dat komt niet
alleen een goede uitvoering van het beleid ten goede, maar het voorkomt ook
allerlei ingewikkelde en tijdrovende procedures achteraf om een en ander tot
een goed einde te brengen.Voor het overige is het wetsvoorstel op dit punt terughoudend geformuleerd.
Partijen zijn immers in principe vrij om al of niet tot het sluiten van overeenkomsten
over te gaan. In ons rechtssysteem is het niet goed denkbaar dat in een wetsvoorstel
als het onderhavige op die vrijheid inbreuk zou worden gemaakt. Wel is een
voorziening getroffen voor het geval zo'n overeenkomst niet tot stand kan
komen omdat een of meer van de partijen niet meewerkt, terwijl in de plannen
wel de noodzaak van die overeenkomsten is aangegeven. Het kan dan zeer nuttig
en effectief zijn het probleem voor te leggen aan een onafhankelijke commissie.
Een uitspraak van zo'n commissie kan het kennelijk vastgelopen overleg weer
een nieuwe impuls geven.Deze commissie krijgt geen permanent karakter, maar zal ad-hoc worden
ingesteld. De taakopdracht van de commissie is derhalve niet in het wetsvoorstel
geregeld, maar zal in de beschikking worden opgenomen waarbij de commissie
wordt ingesteld. Op die wijze kan de taakopdracht specifiek worden gericht
op de omstandigheden waarvoor de commissie in het leven wordt geroepen.Om dezelfde reden wordt wat de benoeming van de leden van de commissie
betreft, in het wetsvoorstel volstaan met de bepaling dat die plaats vindt
op voordracht van de verschillende geledingen. Het is aan die geledingen zelf
om te bepalen of zij daarvoor zullen putten uit mensen uit eigen kring of
dat in voorkomende gevallen de voorkeur wordt gegeven aan benoeming van onafhankelijke
leden. 3.8 Relatie met de Kaderwet bestuur in veranderingHet onderhavige wetsvoorstel beoogt voornamelijk de relatie tussen Rijk,
provincies en gemeenten te regelen buiten de zogenoemde kaderwetgebieden.
Voor deze gebieden is immers in de Kaderwet bestuur in verandering in het
algemeen een specifiek op deze gebieden toegesneden regime vastgelegd. Gezien
het inhoudelijke belang van deze gebieden voor de verkeers- en vervoerproblematiek
in Nederland – het grootste deel van de meest klemmende en urgente vraagstukken
manifesteert zich bij uitstek in de gebieden die onder de werking van de Kaderwet
bestuur in verandering vallen – is gaandeweg duidelijk geworden dat
het van groot belang is dat de besturen van deze gebieden op eenzelfde wijze
als de andere overheden betrokken zijn bij de ontwikkeling en uitvoering van
het nationale beleid. Voor een groot deel is ook hun bijdrage en medewerking
aan dat beleid en de uitvoering onmisbaar voor het welslagen van het beleid.
Om die reden is in het wetsvoorstel een voorziening getroffen die ertoe leidt
dat zij voor wat de voorbereiding van en de binding aan het nationale verkeers-
en vervoerplan betreft dezelfde positie hebben als de provincies.De relatie tussen provincies en gemeenten, zoals die op basis van het
wetsvoorstel zal worden vorm gegeven, kan niet op overeenkomstige wijze van
toepassing zijn voor de relatie tussen gemeenten en de besturen van de kaderwetgebieden.
In de Kaderwet bestuur in verandering is een van het onderhavige wetsvoorstel
afwijkende regeling ter zake getroffen. Derhalve is in het wetsvoorstel een
bepaling opgenomen die ertoe strekt de gemeenten die liggen in de gebieden
die onder de werking van de Kaderwet bestuur in verandering vallen, van de
in dit wetsvoorstel opgenomen zorgplicht voor het zichtbaar voeren van een
samenhangend en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoerbeleid vrij te stellen. 4 MONITORING EN EVALUATIETeneinde greep te kunnen houden op de ontwikkelingen ten aanzien van verkeer
en vervoer in relatie tot de vraag of de nationale doelstellingen worden bereikt,
is afgesproken dat Rijk, provincies, gemeenten en kaderwetgebieden gezamenlijk
een stelsel van monitoring zullen ontwikkelen. Dit monitoringsstelsel wordt
hier opgevat als een middel om de vinger aan de pols te houden: ontwikkelt
de verkeers- en vervoerproblematiek zich zoals we dat op basis van het in
gang gezette beleid mogen verwachten, hebben de getroffen maatregelen de verwachte
effecten, doet elke overheid wat er van hem verwacht mag worden: houdt men
zich aan de afspraken. Welke factoren zijn in positieve en in negatieve zin
op de feitelijke beleidsontwikkelingen van invloed. In principe is elke overheid
zelf verantwoordelijk voor het volgen van de ontwikkelingen in relatie tot
de eigen plannen of beleidsvoornemens.De Minister van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de monitoring
van het nationale verkeers- en vervoerplan. Daartoe zal, naast onder zijn
verantwoordelijkheid verzamelde gegevens, tevens gebruik worden gemaakt van
gegevens van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden over de effecten van
hun beleid. Dit laatste is noodzakelijk omdat het beleid dat de verschillende
overheden voeren zo nauw met elkaar verweven is. Het bereiken van de nationale
doelstellingen is daardoor mede afhankelijk van het beleid dat door de decentrale
overheden wordt gevoerd.De sterke onderlinge verwevenheid van het beleid van de verschillende
overheden maakt het eveneens noodzakelijk dat ook de activiteiten die op het terrein van de monitoring en evaluatie worden ondernomen, goed
op elkaar worden afgestemd. Er zullen dus afspraken gemaakt worden over welke
ontwikkelingen in kaart gebracht worden, wie dat doet, met welke frequentie
metingen plaatsvinden, van welke gegevens en definities wordt uitgegaan, welke
variabelen en indicatoren worden gehanteerd, welke meetmethoden worden toegepast,
etc.Daarbij zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij al bestaande activiteiten
op dit gebied, zoals bijvoorbeeld het project Meten = Weten van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat. De beleidseffectrapportage, die het resultaat van
dat project is, biedt een goede basis voor de verdere ontwikkeling van het
gezamenlijk stelsel van monitoring. Dat geldt ook voor acties die ten aanzien
van monitoring door enkele provincies en (grotere) gemeenten worden ondernomen.
Door op deze wijze aan te sluiten bij bestaande ontwikkelingen kan een effectief
en efficiënt stelsel van monitoring worden opgebouwd.In het wetsvoorstel zijn alleen de verplichtingen van de Minister van
Verkeer en Waterstaat opgenomen. Er is afgezien van het opleggen van een verplichting
ter zake aan provincies en gemeenten. In het convenant-VERDI zijn reeds afspraken
gemaakt over dit onderwerp. Bovendien is het evident in het belang van elke
plannende en beleidsvoerende overheid dat de vinger aan de pols gehouden wordt.
Een wettelijke geregelde aansporing voegt daaraan niet voldoende toe.De Minister doet periodiek verslag van zijn bevindingen. Dat betekent
dat op basis van de uitkomsten van de monitoring regelmatig met alle betrokkenen
een discussie gevoerd wordt over de vordering in het beleid en de vraag in
hoeverre een bijstelling noodzakelijk of gewenst is. Het landelijke en de
provinciale verkeers- en vervoerberaden zijn goede platforms om de resultaten
van de monitoring met elkaar te bespreken en daaraan conclusies te verbinden.
Op die manier kan een goede en continue verbinding tot stand gebracht worden
tussen beleidsontwikkeling, monitoring en evaluatie, en eventueel bijstelling
van doelstellingen en beleidsvoornemens.Die conclusies zullen uiteraard met het parlement worden besproken, zeker
als die aanleiding kunnen zijn tot het bijstellen van (onderdelen van) het
beleid.In aanvulling op deze belangrijke beleidsinhoudelijke monitoring is in
het wetsvoorstel een evaluatiebepaling opgenomen. Deze evaluatie heeft betrekking
op het functioneren van de wet in de praktijk. Met andere woorden, voldoet
het planstelsel zoals dat in dit wetsvoorstel is opgenomen, met plannen op
rijks- en provinciaal niveau en een gemeentelijke zorgplicht met een planverplichting
op te leggen door de provincie bij gebleken nalatigheid, aan de verwachtingen.
Wordt op deze wijze inderdaad een effectiever en efficiënter verkeers-
en vervoerbeleid ontwikkeld dat op een zo groot mogelijk draagvlak bij alle
betrokken partijen kan rekenen, en wordt dat ook in onderlinge samenhang uitgevoerd?
Houden partijen zich aan de gemaakte afspraken en zijn de opgenomen sancties
voldoende effectief? Welke verbeteringen zijn daarin gewenst en mogelijk?Gekozen is voor een evaluatie vijf jaar na in werking treding van de wet.
Die periode is lang genoeg om voldoende ervaringen met planstelsel op te doen.
Daardoor kunnen goed onderbouwde uitspraken worden gedaan over het functioneren
van het stelsel zonder dat eventuele aanloopproblemen het beeld van de praktische
werking van het stelsel verstoren. 5. FINANCIËLE EN PERSONELE ASPECTENIn het kader van de uitwerking en implementatie van het convenant-VERDI
is een onafhankelijk onderzoek gedaan naar de personele en financiële
gevolgen van het convenant. In dat onderzoek zijn de te verwachten financiële
en personele gevolgen van het in dit wetsvoorstel neergelegde planstelsel,
van de voorgenomen decentralisatie van de bekostiging van infrastructuurprojecten
van minder dan 25 miljoen, en van de overdracht van bevoegdheden bij het openbaar
vervoer neergelegd. Met het IPO, de VNG en de kaderwetgebieden zijn op basis
van de uitkomsten van dat onderzoek afspraken gemaakt over het totaal aantal
te decentraliseren formatieplaatsen en de daarbij behorende bedragen.Wat de vergoeding van de kosten van planvorming betreft die niet samenhangen
met de onderzochte personele gevolgen van het planstelsel zijn, mede in relatie
tot de vergoeding van de personele gevolgen van het convenant-VERDI, met het
IPO en de VNG afspraken gemaakt. Voor de kaderwetgebieden is voor jde plankosten
reeds een voorziening getroffen op basis van het van de Kaderwet bestuur in
verandering tot stand gebrachte Besluit voorbereidingskosten regionale verkeers-
en vervoerplannen (Stb. 1995, 281)Een en ander betekent dat over een totaalpakket afspraken zijn gemaakt
over de vergoeding van de financiële en personele gevolgen. Dit zal worden
geëffectueerd door een toevoeging aan het provincie- en gemeentefonds.
Voor de kaderwetgebieden blijft de vergoeding op basis van de specifieke uitkering
gehandhaafd.Na een periode van vijf jaar zal op basis van een evaluatie worden bezien
of deze afspraken moeten worden bijgesteld. 6. ONTVANGEN ADVIEZEN 6.1 AlgemeenHet wetsvoorstel is voorgelegd aan de volgende adviesorganen:* de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb);* de Raad voor Verkeer en Waterstaat;* de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG);* het Interprovinciaal Overleg (IPO);* de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat;* de Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer (SKVV);* de Unie van Waterschappen.In aanvulling daarop zijn reacties ontvangen van de Stichting Natuur en
Milieu en de Voetgangersvereniging. Van de Raad voor Verkeer en Waterstaat
is geen reactie ontvangen.Bij de adviesaanvrage is in het bijzonder aandacht gevraagd voor twee
onderdelen van het voorliggende wetsvoorstel waartegen met name bij de VNG
bezwaren bestonden. Dat betrof ten eerste de formulering in de wettekst dat
in het nationale plan tevens is opgenomen de wijze waarop de essentiële
onderdelen doorwerken in gemeentelijk beleid. Het tweede onderdeel betrof
de formulering van de aanwijzingsbevoegheid. Met name de zinsnede «omtrent
de inhoud van het plan» ontmoette bezwaren. In beide gevallen kon de
VNG wel instemmen met de in de toelichting omschreven betekenis en reikwijdte
van de bepalingen. De VNG constateerde echter een discrepantie tussen wettekst
en toelichting. De ontvangen reacties zijn overwegend positief-kritisch over het ontwikkelde
wetsvoorstel.In het algemeen wordt positief gereageerd op de voorgestelde planstructuur
en de wijze waarop de bestuurlijke verhoudingen zijn vorm gegeven. De grote
nadruk op onderling overleg en op de afstemming van beleid en uitvoering ontmoet
veel waardering, evenals de intentie daarmee niet in vrijblijvendheid te blijven
steken. Algemeen is de opvatting dat het onderdeel planstructuur uit convenant-VERDI
op een goede manier in het wetsvoorstel is vertaald.Met name de Rbb en de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat staan stil
bij de vraag of daarvoor wetgeving in formele zin vereist is. De Overlegorganen
Verkeer en Waterstaat concluderen dat de Provinciewet en de Gemeentewet een
wettelijke basis vereisen voor het aan provincies en gemeenten opleggen van
planverplichtingen.Ook de Rbb stemt in met het wetsvoorstel omdat onnodige bureaucratie is
vermeden en er ruimte voor flexibiliteit is gelaten.Verschillende adviesorganen staan stil bij de meerwaarde van het wetsvoorstel.
De Rbb komt tot de conclusie dat die meerwaarde vooral ligt in de uitvoeringsgerichtheid
in de zin van operationaliteit en prestatiegerichtheid. Wij onderschrijven
deze constatering van de Rbb. Het gaat er immers niet alleen om om met elkaar
in gesprek te zijn, maar vooral dat de plannen en beleidsvoornemens als gevolg
van die gesprekken realistischer en onderling beter zijn afgestemd. Daardoor
kan het beleid effectiever zijn waardoor het ook efficiënter kan worden
uitgevoerd. De Rbb constateert dat een goed stelsel van monitoring daarbij
onmisbaar is. Een dergelijk stelsel zal overigens ook in de dagelijkse praktijk
verder vorm moeten krijgen. Een belangrijk aandachtspunt daarbij zal zijn
de mate waarin de verschillende monitoringsactiviteiten van de betrokken overheden
op elkaar afgestemd kunnen plaatsvinden, zowel in termen van inhoud en manieren
van meten als de tijdstippen waarop metingen plaatsvinden.Ook de SKVV gaan in op de vraag wat de meerwaarde van het wetsvoorstel
is. Men verwacht waar het de integrale benadering betreft van de Kaderwet
bestuur in verandering een hogere meerwaarde dan van het voorliggende wetsvoorstel,
omdat in de Kaderwet bestuur in verandering de inhoud centraal staat. Duidelijk
moet echter zijn dat beide wetten in verschillende omstandigheden tot stand
zijn of worden gebracht. De ontwerp-Planwet verkeer en vervoer beoogt, als
alternatief voor de vervoerregio's, de bestuurlijke verhoudingen vorm te geven.
Bestuurlijke verhoudingen die gebaseerd zijn op samenwerking en overleg met
het oog op het realiseren van een integraal verkeers- en vervoerbeleid waarin
ook rekening is gehouden met de ontwikkelingen op de aangrenzende beleidsterreinen.
Het wetsvoorstel heeft in eerste instantie een procedureel karakter, maar
in deze zin wordt zeker niet aan de inhoud voorbij gegaan. 6.2 Essentiële onderdelenIn paragraaf 6.1 is reeds aangegeven welke bezwaren de VNG heeft ter zake
van de doorwerking van de essentiële onderdelen in het beleid van de
gemeenten. De kritiek van de VNG wordt door de Rbb ondersteund. Een nadere
overweging van wettekst en toelichting hebben geleid tot een aanpassing van
de wettekst op dit onderdeel. De formulering «de wijze waarop deze doorwerken»
is geschrapt en de betreffende paragraaf in de memorie van toelichting (3.3)
is aangepast.Ten aanzien van de essentiële onderdelen constateren het IPO en de
Overlegorganen Verkeer en Waterstaat dat dat instrument in de praktijk nog handen en voeten moet krijgen. De Overlegorganen Verkeer en Waterstaat
vragen zich af wat de positie van het verkeersveiligheidsbeleid is: of verkeersveiligheid
gezien moet worden als een aangrenzend beleidsterrein of als een aspect van
verkeers- en vervoerbeleid. In het laatste geval zou men gaarne zien dat in
het wetsvoorstel dit beleidsveld als essentieel onderdeel wordt aangemerkt.
Ook de Stichting Natuur en Milieu signaleert onduidelijkheid met betrekking
tot dit onderdeel van het wetsvoorstel.Bij de ontwikkeling van het nationale verkeers- en vervoerplan zal dit
onderdeel samen met de bestuurlijke partners verder worden geconcretiseerd.
De criteria die bepalen of iets tot een essentieel onderdeel bestempeld moet
worden of niet, zijn politieke beslissingen die op een gegeven moment in de
dan geldende situatie worden genomen. Juist met het oog op de benodigde flexibiliteit
en effectiviteit van het te ontwikkelen beleid is het niet gewenst nu al vast
te leggen wat essentiële onderdelen zijn en wat niet. Deze beslissingen
zullen terdege rekening moeten houden met de eisen die de verkeers- en vervoersituatie
stelt op het moment dat het nationale verkeers- en vervoerplan wordt voorbereid
en vastgesteld.Wat de verkeersveiligheid betreft moet de conclusie uiteraard zijn dat
dat een onderdeel is van het integrale verkeers- en vervoerbeleid. Gezien
het bovenstaande is ook duidelijk dat het niet gewenst is om nu al in de wet
vast te leggen dat het daarmee ook een essentieel onderdeel is. Wel is in
paragraaf 2.2. nader ingegaan op wat onder een integraal verkeers- en vervoerbeleid
moet worden verstaan; in paragraaf 3.3 is een nadere aanduiding gegeven van
criteria voor essentiële onderdelen. 6.3 De aanwijzingIn paragraaf 6.1 zijn de bezwaren van de VNG tegen de formulering van
de aanwijzingsbevoegdheid in de wet aangegeven. In de adviesaanvrage is voor
dit onderdeel speciale aandacht gevraagd.De Rbb en de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat gaan op deze kwestie
in. Zij ondersteunen de kritiek van de VNG op dit onderdeel niet. De Rbb is
van oordeel dat de opgenomen aanwijzingsbevoegdheid als uiterste redmiddel
nuttig kan zijn, omdat soms knopen moeten worden doorgehakt. Het hebben van
de bevoegdheid is overigens niet voldoende. Er is ook moed voor nodig om hem
toe te passen, aldus de Rbb.De Overlegorganen Verkeer en Waterstaat zijn eveneens van oordeel dat
de aanwijzingsbevoegdheid noodzakelijk is. Wel wordt aangedrongen op een terughoudend
gebruik ervan, omdat het instrument anders aan kracht inboet.De uitgebrachte adviezen hebben geleid tot de constatering dat voor de
in het wetsvoorstel opgenomen aanwijzingsbevoegdheid voldoende steun bestaat.De Overlegorganen Verkeer en Waterstaat, alsmede de Voetgangersvereniging
merken op dat geen voorziening is getroffen voor het geval een aanwijzing
niet wordt opgevolgd. Dit is bewust achterwege gelaten.De meest voor de hand liggende sanctie, in de plaats treding door een
hogere overheid, biedt voor het verkeers- en vervoerbeleid weinig soelaas.
Voor een uitvoeringsgericht verkeers- en vervoerbeleid is het immers niet
voldoende dat er een plan wordt opgesteld. Dat plan moet ook worden uitgevoerd.
In de plaats treding zal in dit geval, naast het maken van het plan, feitelijk
betekenen uitvoering van beleid door een hogere overheid. Dit voert te ver.
Het verdraagt zich bovendien niet goed met of doet zelfs afbreuk aan het vertrouwen
dat aan de basis van dit wetsvoorstel ligt: het vertrouwen dat alle overheden
hun verantwoordelijkheden nakomen, zeker als zij daarop, al dan
niet in de vorm van een aanwijzing, expliciet worden aangesproken.Mocht na verloop van tijd, bijvoorbeeld uit de monitoring of de evaluatie,
blijken dat het bestaande instrumentarium niet adequaat is, kan alsnog worden
bezien welke aanpassingen mogelijk en noodzakelijk zijn.Het IPO merkt op dat bij het opleggen aan een gemeente van de verplichting
tot het opstellen van een verkeers- en vervoerplan tevens een aanwijzing omtrent
de inhoud van dat plan gegeven moet kunnen worden.Het wetsvoorstel biedt in artikel 9, derde lid, deze mogelijkheid. In
de dagelijkse praktijk kan het immers wenselijk zijn dat deze twee aspecten
niet per se volgtijdelijk, maar gelijktijdig kunnen plaatsvinden. In paragraaf
3.4 van de toelichting is daaraan ook aandacht besteed. 6.4 Uitvoeringsgerichtheid en bestuurlijke overeenkomstenIn het verband van de uitvoeringsgerichtheid van het wetsvoorstel gaat
de Rbb vrij uitvoerig in op het instrument van de bestuurlijke overeenkomsten.
De Rbb ondersteunt de toepassing van dit soort uitvoeringsinstrumenten en
de erbij opgenomen conflictregulering. Wel plaatst de Rbb enige kanttekeningen.
Die betreffen vooral de mate van flexibiliteit, de fasering in de mate en
de soort van binding (van politiek via bestuurlijk naar juridisch), de relatie
met publiekrechtelijke waarborgen en de stijl van besturen waarin meer aandacht
nodig is voor overleg- en onderhandelingsvaardigheden.De door de Rbb naar voren gebrachte aspecten zijn in de verdere ontwikkeling
van de bestuurlijke overeenkomst als instrument voor de ontwikkeling en de
uitvoering van beleid van grote waarde. Het voert echter te ver om al deze
zaken in dit wetsvoorstel te regelen. Op het punt van de bestuurlijke overeenkomst
heeft het wetsvoorstel een terughoudend, maar ook procesmatig karakter. De
verschillende overheden zullen gaandeweg aan dit onderdeel verder vorm en
inhoud geven. De door de Rbb gedane suggesties en kanttekeningen zullen daarbij
belangrijke punten van overweging zijn, met name de door de Rbb genoemde fasering
in de soorten overeenkomsten met de daarbij behorende verschillen in de mate
van binding.De Rbb is van mening dat de commissie die de taak krijgt advies uit te
brengen indien noodzakelijk geachte bestuurlijke overeenkomsten niet tot stand
komen, niet per se uit drie geledingen behoeft te bestaan. Het wetsvoorstel
is op dit punt heel terughoudend. Voorgeschreven is slechts dat de drie geledingen
een voordracht voor de benoeming doen.De Rbb constateert voorts dat in het wetsvoorstel geen voorziening is
getroffen voor conflicten over interpretaties en uitvoering van een bestuurlijke
overeenkomst. De gang naar de burgerlijke rechter is volgens de Rbb aanvaardbaar
als er private of semi-publieke partijen bij zijn betrokken. De Rbb geeft
er de voorkeur aan om bij conflicten tussen bestuursorganen een voorziening
bij de Raad van State te creëren. Deze laatste suggestie van de Rbb is
niet overgenomen. Hiervoor is al aangegeven dat er een voorkeur voor bestaat
dit instrument in de dagelijkse praktijk met de andere overheden verder te
ontwikkelen. Vooralsnog is er geen aanleiding ter zake van de bestuurlijke
overeenkomst meer te regelen. 6.5 Het overlegVerschillende adviesorganen constateren dat het wetsvoorstel leidt tot
een intensivering van het overleg. De Unie van Waterschappen wijst daarbij
tevens op de noodzaak van veelvuldig overleg met de waterschappen, zeker als
het gaat om wegbeherende waterschappen. Dit is geheel in overeenstemming met
eerdere constateringen in deze memorie van toelichting.De verwachting dat er veel en meer dan tot nu toe overleg gevoerd zal
worden als gevolg van dit wetsvoorstel lijkt gerechtvaardigd. De essentie
van het wetsvoorstel is het bevorderen van de onderlinge samenhang zowel bij
de beleidsontwikkeling als bij de uitvoering van het verkeers- en vervoerbeleid.
Er is naar een planstructuur gezocht die, met het oog op de grote onderlinge
verwevenheid van de verkeers- en vervoerproblematiek, dat overleg en die samenhang
meer dan tot nu toe het geval was zou bevorderen. Dat vereist van alle partners
een behoorlijke inspanning.Het wetsvoorstel is erop gericht op een gestructureerde en systematische
manier met dat noodzakelijke overleg om te gaan. Dat betekent dat er wordt
voortgebouwd op wat er in dit opzicht al gaande is. Tegelijkertijd is een
manier gevonden om het overleg en de samenwerking meer vaste grond onder de
voeten te geven en in te bedden in de hoofdstructuur van de bestuurlijke organisatie.De procedure voor het overleg lijkt complex. De Overlegorganen Verkeer
en Waterstaat adviseren om met de in het leven te roepen verticale verkeers-
en vervoerberaden vooral praktisch om te gaan.Deze beraden zijn als instrument om het benodigde overleg te structureren
nuttig. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat het overleg in deze beraden
gericht is op een uitvoeringsgericht verkeers- en vervoerbeleid. Niet alleen
doelstellingen, plannen en beleidsvoornemens zullen daar op de agenda staan.
Het zal er met nadruk ook om gaan een efficiënte en effectieve uitvoering
daarvan tot stand te brengen. Belangrijke onderdelen van de werkzaamheden
van deze beraden kunnen zijn het tot stand brengen van de bestuurlijke overeenkomsten,
en het in het kader van de monitoring volgen van de uitvoering van het beleid
en van de ontwikkelingen die zich in de verkeers- en vervoersituatie voordoen.Om bovenvermelde redenen is ervan afgezien de taken van deze beraden in
dit wetsvoorstel te regelen. Deze beraden moeten immers optimaal kunnen worden
afgestemd op de omstandigheden in de betreffende gebieden. Indien de verkeers-
en vervoerproblematiek dit nodig of wenselijk maakt kunnen in sommige provincies
ook meerdere regionale verkeers- en vervoerberaden ontstaan.De SKVV wijzen er op dat provincies in voorkomende gevallen ook met aangrenzende
regionale besturen buiten de eigen provincie moeten overleggen. Artikel 6,
eerste lid, van het wetsvoorstel is niet limitatief geformuleerd, maar geeft
slechts aan met welke instanties in ieder geval overleg gepleegd moet worden.
Uiteraard zullen provinciebesturen ook overleggen met besturen van aangrenzende
kaderwetgebieden die niet op het grondgebied van de eigen provincie liggen.De Rbb betwijfelt of het wel zo vanzelfsprekend is dat de afstemming met
maatschappelijke organisaties aan provincies en gemeenten wordt overgelaten.
Dit is echter een normale taak van deze overheden, die zij ook in het verband
van het verkeers- en vervoerbeleid moeten uitvoeren. Het is niet passend om
daar van rijkswege in te willen ingrijpen. Temeer niet daar, zoals al enkele
keren is gememoreerd, het wetsvoorstel is gebaseerd op het vertrouwen
dat elke overheid de eigen verantwoordelijkheden zal nemen.In de Algemene wet bestuursrecht, de Provinciewet en de Gemeentewet zijn
hiervoor bovendien reeds verschillende bepalingen opgenomen. Aanvullende regelgeving
is dus wenselijk noch noodzakelijk. Om deze reden is de suggestie van de Overlegorganen
Verkeer en Waterstaat om in een algemene maatregel van bestuur de betrokkenheid
van maatschappelijke organisaties te garanderen niet overgenomen. De bestaande
regelgeving biedt die garanties in voldoende mate. Ook de aanbevelingen van
de Voetgangersvereniging ter zake zijn niet overgenomen.Het pleidooi van de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat om in de wettekst
vast te leggen dat het nationale verkeers- en vervoerplan wordt vastgesteld
na overleg met de bestuurlijke partners is niet gehonoreerd. De betreffende
bepaling, artikel 2, tweede lid, is een bepaling, die, in aanvulling op het
al in de pkb-procedure geregelde overleg, is opgenomen om recht te doen aan
de zwaarte van het voorbereidend overleg met de bestuurlijke partners. Overwegingen
in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid leiden ertoe dat
daarin niet verder kan worden gegaan dan in het betreffende artikel wordt
gedaan. De Minister van Verkeer en Waterstaat is er immers niet alleen verantwoordelijk
voor dat het nationale plan wordt voorbereid en het daartoe benodigde overleg
wordt gevoerd, maar ook dat het plan wordt vastgesteld en ter goedkeuring
aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd. 6.6 Relatie met de Kaderwet bestuur in veranderingEnkele adviesorganen staan stil bij de relatie tussen het wetsvoorstel
en de Kaderwet bestuur in verandering.In hun reactie op het wetsvoorstel geven de SKVV aan bevreesd te zijn
dat voor verkeer en vervoer twee, elkaar gedeeltelijk overlappende wetten
van toepassing worden. Die vrees is ongegrond. Het onderhavige wetsvoorstel
regelt alleen de positie van de kaderwetgebieden ten opzichte van het nationale
verkeers- en vervoerplan. Voor het overige blijft de Kaderwet bestuur in verandering
van toepassing.De bevestiging die door de SKVV gevraagd wordt dat de verwerking van de
essentiële onderdelen uit het nationale verkeers- en vervoerplan voor
deze gebieden pas bij de eerstvolgende reguliere herziening van hun regionale
verkeers- en vervoerplannen behoeft te worden uitgevoerd, kan op dit moment
niet worden gegeven. Het wetsvoorstel bevat het voorschrift dat in het nationale
verkeers- en vervoerplan de termijn wordt opgenomen waarbinnen de plannen
en beleidsvoornemens van de overheden in overeenstemming moeten zijn gebracht
met het nationale verkeers- en vervoerplan. Vanzelfsprekend wordt daarbij
zo veel mogelijk rekening gehouden met lopende planprocessen. De mate waarin
dat mogelijk zal zijn is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de
fase waarin de verschillende planprocessen verkeren en de inhoud en urgentie
van het betreffende beleidsonderdeel.Door de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat wordt de vraag gesteld of
dit wetsvoorstel voldoende soelaas biedt voor de regionale samenwerking en
de uitvoering van het verkeers- en vervoerbeleid in deze gebieden als de Kaderwet
wordt opgeheven. Ook de Stichting Natuur en Milieu vraagt om een verduidelijking
van de relatie met de Kaderwet. Bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel is ervan uitgegaan dat de Kaderwet
op de daarin genoemde gebieden van toepassing is. Het kabinet heeft inmiddels
besloten tot een verlenging van de Kaderwet bestuur in verandering tot uiterlijk
2003. Bij brief van 27 maart 1997 van de bewindslieden van Binnenlandse Zaken
(kamerstukken II, 1996/1997, 25 287, nr 1) is het parlement
daarover geïnformeerd. Omstreeks dezelfde periode zal de werking van
dit wetsvoorstel worden geëvalueerd. In dat verband zal tevens aandacht
worden geschonken aan de expiratie van de Kaderwet bestuur in verandering.
Bezien zal worden of als gevolg daarvan aanpassing van de voor het verkeers-
en vervoerbeleid dan vigerende regelgeving noodzakelijk is. 6.7 Decentralisatie bekostiging kleine infrastructuurZowel de VNG als de Rbb pleiten voor een koppeling in deze wet met de
decentralisatie van de middelen voor de aanleg van kleine infrastructuur.
Met name de VNG pleit voor het opnemen van een bepaling waarin voor de provincie
de verplichting is opgenomen in het provinciale plan aan te geven op welke
wijze de provincie de voor deze investeringen bestemde middelen verdeelt over
gemeentelijke en provinciale projecten.De wet voorziet al in de verplichting een paragraaf in het plan op te
nemen waarin fasering, de prioriteitsstelling en een indicatie van de kosten
is aangegeven.Bovendien worden de bedoelde middelen gedecentraliseerd naar de algemene
fondsen. Uiterste terughoudendheid is derhalve geboden bij het geven van voorschriften
omtrent hoe met die middelen moet worden omgegaan.Van grote betekenis is voorts dat het provinciale plan binnen de beoogde
structuur van overleg, afstemming en samenwerking tot stand komt. In de met
het oog daarop in te stellen regionale verkeers- en vervoerberaden zal, naast
de inhoud van het beleid, vanzelfsprekend ook de bekostiging en ieders bijdrage
daaraan aan de orde zijn. Aldus is voldoende gewaarborgd dat met ieders belangen
zorgvuldig wordt omgegaan.Daarbij is eveneens van belang dat inmiddels op diverse plaatsen in het
land door provincies en gemeenten gezamenlijk initiatieven worden genomen
om de krachten te bundelen in de vorm van de ontwikkeling van gezamenlijke
bekostigingsstelsels, zoals een regionaal mobiliteitsfonds. Dergelijke initiatieven
verdienen navolging. Zij passen heel goed in de uitgangspunten en filosofie
die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen. Zij maken ook verdere regulering
op dit onderdeel onnodig.Dit alles laat echter onverlet dat het voor gemeenten belangrijk is, onder
meer bij de voorbereiding van hun begroting, dat zij ongeveer weten met welke
bijdragen zij rekening kunnen houden. In de wettekst is derhalve toegevoegd
dat, naast een fasering, prioriteitsstelling en een indicatie van de kosten
van het plan tevens een indicatie wordt gegeven van de voor gemeenten beschikbare
middelen. De tekst van paragraaf 3.6 is in deze zin eveneens aangepast. 6.8 Aangrenzende beleidsterreinenDoor de VNG zijn tegen de voorschriften inzake de afstemming met de aangrenzende
beleidsterreinen bezwaren ingebracht. De adviesorganen is verzocht aan dit
onderdeel specifiek aandacht te schenken. De Rbb ondersteunt de bezwaren van
de VNG niet en is van mening dat deze bepalingen een goede zaak zijn. Ervaringen
hebben de noodzaak ervan aangetoond. Ook de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat
wijzen op de noodzaak van deze bepalingen. De constatering van het IPO dat
bij het nationale plan de verplichting om met de ruimtelijke ordening af te
stemmen ontbreekt, berust op een misverstand. Het nationale verkeers- en vervoerplan
is immers een planologische kernbeslissing en derhalve een ruimtelijk plan.
Het wetsvoorstel is naar aanleiding van deze reactie dus gehandhaafd. Zowel de Rbb als de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat doen de suggestie
op termijn de mogelijkheid van integratie van plannen vorm te geven. De Rbb
stelt voor om daartoe in dit wetsvoorstel al een experimenteerbepaling op
te nemen.Op nationaal niveau is feitelijk al sprake van integratie van plannen,
omdat, zoals hierboven nogmaals is benadrukt, het nationale verkeers- en vervoerplan
tevens een pkb is. De provincies kunnen ook nu al, indien zij dat wensen,
werken aan integrale plannen. Het is overigens daarbij, gezien de urgentie
van de verkeers- en vervoerproblematiek, goed het belang van afzonderlijke
en expliciete aandacht voor verkeer en vervoer in een eigen plan af te wegen
tegen de voordelen van integratie van fysieke plannen op dit moment.Op de wat langere termijn kan een dergelijke integratie wellicht wenselijk
zijn. Deze vraag zal zeker in de evaluatie, die in het wetsvoorstel is voorzien,
worden meegenomen. 6.9 EvaluatieDoor het IPO is de vraag opgeworpen of een evaluatie na vijf jaar niet
te snel is, gezien de tijd die nodig is voor het vaststellen van een nationaal
verkeers- en vervoerplan. Een langere periode voordat tot evaluatie kan worden
overgegaan is noch gewenst, noch nodig. Na vijf jaar is goed vast te stellen
of de in het wetsvoorstel opgenomen nieuwe werkwijze voldoet. Indien dat onverhoopt
niet het geval zou zijn, is het beter om al na vijf jaar de mogelijkheid te
hebben aanpassingen aan te brengen.Daarnaast zal het naar verwachting ook mogelijk zijn beleidsinhoudelijke
conclusies te trekken in termen van al of niet toegenomen effectiviteit van
het verkeers- en vervoerbeleid. ARTIKELEN Artikel 1Het systeem van deze wet is, dat de nationale doelstellingen en bepaalde
andere belangrijke onderdelen van het nationale verkeers- en vervoerbeleid
in het plan worden aangemerkt als essentiële onderdelen. Deze essentiële
onderdelen vormen het bouwwerk van het nationale verkeers- en vervoerbeleid
en dienen om die reden door te werken in zowel het beleid van het rijk als
in de provinciale verkeers- en vervoerplannen en in het verkeers- en vervoerbeleid
van gemeenten. Deze essentiële onderdelen kunnen variëren van tamelijk
abstracte doelstellingen tot meer concrete beleidsvoornemens.Over de relatie tussen essentiële onderdelen en het begrip besluit
in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht kan het volgende worden opgemerkt.
Artikel 1:3 definieert een besluit als een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Of de essentiële
onderdelen aan deze definitie voldoen zal van geval tot geval moeten worden
beoordeeld. In het algemeen valt hierover te zeggen dat een abstracte doelstelling
geen besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht zal zijn,
terwijl dat met een meer concreet beleidsvoornemen wel het geval zal kunnen
zijn.In beginsel kunnen ook ruimtelijke reserveringen worden aangemerkt als
essentiële onderdelen, maar het zwaartepunt van de essentiële onderdelen
zal gevormd worden door de nationale doelstellingen en de instrumenten van
beleid die noodzakelijk zijn voor of in belangrijke mate kunnen bijdragen
aan de verwezenlijking van die nationale doelstellingen. Voor het nationale verkeers- en vervoerplan geldt dat het een planologische
kernbeslissing (pkb) is en dat derhalve het regime van de Wet op de ruimtelijke
ordening daarop van toepassing is. In het op 17 april 1997 bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal aangeboden wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de
ruimtelijke ordening wordt het begrip concrete beleidsbeslissing geïntroduceerd:
een als zodanig aangemerkt besluit in een pkb, een streekplan of een regionaal
structuurplan. In het wetsvoorstel is beroep tegen een onderdeel van een pkb
alleen mogelijk als het betreffende onderdeel is aangemerkt als een concrete
beleidsbeslissing. Voor het nationale verkeers- en vervoerplan zal dit betekenen
dat, afhankelijk van de reikwijdte en betekenis van een essentieel onderdeel,
dit tevens kan worden aangemerkt als een concrete beleidsbeslissing. Een voorbeeld
hiervan kan een locatiekeuze zijn. Artikel 2Dit artikel vormt de basis voor het nationale verkeers- en vervoerplan. Zoals in het eerste lid van dit artikel bepaald wordt, is het nationale
verkeers- en vervoerplan een plan als bedoeld in artikel 2a van de Wet op
de Ruimtelijke Ordening en daarmee een pkb.De keuze voor deze «zware» procedure voor het nationale verkeers-
en vervoerplan komt enerzijds voort uit de wens om een breed draagvlak te
creëren voor het plan. De pkb-procedure vormt een basis voor de betrokkenheid
van de provincies, gemeenten en waterschappen en biedt ook de mogelijkheid
om recht te doen aan inbreng van belanghebbenden, zowel individueel als in
georganiseerde vorm.Daarnaast is de pkb-procedure de aangewezen weg voor het op nationaal
niveau vastleggen van ruimtelijke reserveringen. Deze overwegingen hebben
de doorslag gegeven om voor de totstandkoming van het nationale verkeers-
en vervoerplan de pkb-procedure te volgen.In het tweede lid van dit artikel wordt gestalte gegeven aan de gedachte
van samenwerking tussen de drie bestuurslagen doordat, voorafgaand aan de
pkb-procedure, de Minister van Verkeer en Waterstaat het nationale verkeers-
en vervoerplan voorbereidt en daarbij overleg voert met provincies en gemeenten.
De wijze waarop aan dit overleg vorm gegeven wordt, wordt aan de Minister
van Verkeer en Waterstaat overgelaten. Artikel 3Dit artikel regelt de inhoud van het nationale plan.Zoals hierboven uitgebreid uiteengezet is, bevat het plan in ieder geval
de nationale doelstellingen en de overige onderdelen van het nationale beleid
die worden aangemerkt als «essentiële onderdelen». Dit begrip
essentiële onderdelen vormt een sleutelbegrip in deze wet en in de planvorming,
omdat deze onderdelen, neergelegd in het nationale plan, doorwerking hebben
in het beleid van het rijk, in de provinciale verkeersen vervoerplannen en
in het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid (of, in voorkomende gevallen,
in gemeentelijke verkeers- en vervoerplannen). Het betreft die onderdelen
van het verkeers- en vervoerbeleid die van cruciaal belang zijn voor de bevordering
van de bereikbaarheid en leefbaarheid in ons land, en die in het nationale
plan ook als zodanig worden erkend. Dit zijn tevens de onderdelen van het
beleid die nodig zijn voor de verwezenlijking van het bovenprovinciale of
bovengemeentelijke verkeers- en vervoerbeleid.Daarbij kan worden aangegeven welke consequenties het nationale beleid
heeft voor het beleid van provincies en gemeenten, hetgeen onder meer
kan uitmonden in gedifferentieerde rijks-, provinciale en regionale streefbeelden
(derde lid, onderdeel a).De beschrijving van de activiteiten van rijk, provincies en gemeenten,
zoals neergelegd in onderdeel b, zal naar verwachting leiden tot meer inzicht
in de samenhang tussen de verschillende plannen en tevens nopen tot een zekere
mate van concreetheid in de plannen.In verband met de onderlinge samenhang en de noodzaak zo veel mogelijk
een integraal beleid te ontwikkelen wordt in onderdeel c bepaald, dat het
nationale verkeers- en vervoerbeleid wordt afgestemd met aangrenzende beleidsterreinen.
De afstemming met de ruimtelijke ordening is daar niet genoemd, omdat het
nationale verkeers- en vervoerplan een pkb is, en daarmee tegelijkertijd een
ruimtelijk plan is.Onderdeel d bepaalt, dat het nationale plan in globale termen moet aangeven
hoe de fasering, de prioriteitsstelling en de bekostiging van de uitvoering
zal verlopen. Hiermee wordt recht gedaan aan het belang van de uitvoering
van het nationale verkeers- en vervoerbeleid.De termijn waarvoor het nationale verkeers- en vervoerplan geldt behoeft
niet in deze wet te worden geregeld, omdat in artikel 2a, eerste lid, zesde
volzin, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is bepaald dat een pkb de termijn
bevat waarvoor het plan geldt. Dit betekent dat de termijn derhalve wordt
vastgesteld bij de totstandkoming van het nationale plan. Onderdeel e bepaalt,
dat ook de termijn waarbinnen het provinciale plan daaraan moet zijn aangepast
bij de totstandkoming van het nationale plan wordt vastgesteld. Als richtsnoer
kan hierbij worden gedacht aan een termijn van maximaal twee jaar. Artikel 4In het eerste lid wordt geregeld, dat de wijze waarop het rijk uitwerking
geeft aan het nationale beleid in een afzonderlijk hoofdstuk van het nationale
plan wordt neergelegd.Het tweede lid van dit artikel geeft aan, dat het Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport (MIT), dat zijn basis vindt in de Wet Infrastructuurfonds, eveneens
dient als uitvoeringsprogramma van de uitwerking die de Minister van Verkeer
en Waterstaat op rijksniveau geeft aan het nationale verkeers- en vervoerbeleid. Artikel 5Dit artikel vormt de basis voor het provinciale verkeers- en vervoerplan.
In de tweede volzin van het eerste lid wordt de binding aan de essentiële
onderdelen van het nationale verkeers- en vervoerplan verwoord.Het derde lid geeft een overzicht van die onderwerpen waaraan de provincie
in ieder geval in het plan aandacht moet besteden. Het provinciale verkeers-
en vervoerplan vervult een belangrijke functie in de wet, omdat het de uitwerking
van de essentiële onderdelen van het nationale verkeers- en vervoerbeleid
voor de provincie bevat en daarbij aangeeft wat de consequenties van deze
essentiële onderdelen zijn voor het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid.
Dit is neergelegd in onderdeel a. Bij de uitwerking van de essentiële
onderdelen uit het nationale verkeers- en vervoerplan in het provinciale verkeers-
en vervoerplan kan de provincie zorgen voor differentiatie en maatwerk.Ook hier geldt, dat de onderlinge samenhang en de noodzaak om zoveel mogelijk
een integraal beleid te voeren, nopen tot afstemming met andere beleidsterreinen
(onderdeel b). Onderdeel c onderstreept het belang van de uitvoering van het
provinciale plan doordat in het plan de fasering en de prioriteitsstelling
moeten worden aangegeven. Daarnaast moet een indicatie van de
bekostiging worden opgenomen en wordt inzicht gegeven in de voor gemeenten
beschikbare middelen.Op dezelfde wijze als het nationale plan bevat het provinciale plan zelf
de termijn waarvoor het geldt (onderdeel d). Dit maakt enige flexibiliteit
mogelijk. Hetzelfde geldt voor de termijn waarbinnen het gemeentelijk beleid
in overeenstemming dient te zijn gebracht met het provinciale plan (onderdeel
e). Hierbij kan worden gedacht aan een termijn van maximaal twee jaar.Uiteraard staat het de provincie vrij om naast deze onderwerpen andere
zaken in het plan op te nemen.Het bepaalde in het vierde lid is noodzakelijk omdat de artikel 108 van
de Provinciewet bepaalt, dat een verplichting om een provinciaal plan vast
te stellen slechts voor ten hoogste vier jaar geldt, tenzij de wet anders
bepaalt.In het vijfde lid wordt extra aandacht besteed aan de concretisering van
afstemming tussen het provinciale verkeers- en vervoerbeleid en het provinciale
ruimtelijke, milieu- en waterhuishoudingbeleid. Een goede afstemming met het
ruimtelijke beleid is in het bijzonder van belang voor het welslagen van het
verkeers- en vervoerbeleid. Uiteraard zal slechts een deel van het verkeers-
en vervoerbeleid ruimtelijke consequenties hebben, maar wij achten het van
groot belang dat waar dat het geval is, dit ook daadwerkelijk tot aanpassing
van het ruimtelijk beleid leidt. Dit geldt eveneens voor het provinciale milieubeleid
en, zij het in mindere mate, voor het provinciale waterhuishoudingsbeleid.
Dit heeft gestalte gekregen in de zogenaamde haasje-over bepaling, waarbij
in het provinciale verkeers- en vervoerplan moet worden aangegeven welke wijzigingen
dit meebrengt voor het streekplan, het provinciale milieubeleidsplan en het
provinciale plan voor de waterhuishouding. In artikel 17 van deze wet wordt
voorzien in een wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet milieubeheer
en de Wet op de waterhuishouding, met het oog op de gewenste wederkerigheid. Artikel 6Omdat ook voor het provinciaal niveau grote waarde gehecht wordt aan een
gezamenlijke voorbereiding van het plan met andere bestuursorganen, is het
bepaalde in het eerste lid opgenomen.Het tweede lid verwijst naar de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit houdt onder meer in dat het ontwerp-plan
ter inzage gelegd moet worden en dat belanghebbenden hun zienswijze over het
ontwerp-plan naar voren kunnen brengen.De verplichting voor het provinciebestuur tot bekendmaking van het plan
volgt uit afdeling 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht. Zonder bekendmaking
treedt het plan niet in werking. De Algemene wet bestuursrecht bevat geen
regeling voor de terinzagelegging van het vastgestelde plan. Aangezien wij
het van belang achten dat geïnteresseerden van het plan kennis kunnen
nemen, is dat in het derde lid geregeld. Uit de Algemene wet bestuursrecht
vloeit voort dat, voorzover het provinciale plan een besluit is in de zin
van artikel 1:3 van die wet, daartegen bezwaar en beroep openstaat. Artikel 7Dit artikel bevat de bevoegdheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat
om het provinciaal bestuur een aanwijzing te geven omtrent de inhoud van het
provinciale verkeers- en vervoerplan. De Minister van Verkeer en Waterstaat
heeft deze bevoegdheid uitsluitend voor het geval het provinciebestuur in
gebreke blijft aan een of meer essentiële onderdelen van het nationale
verkeers- en vervoerplan uitwerking te geven in het provinciale plan. Omdat de aanwijzing een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene
wet bestuursrecht staat daartegen bezwaar en beroep open, zowel voor het provinciebestuur
als voor eventuele andere belanghebbenden.Voor een uitgebreide motivering van de keuze voor dit bestuursinstrument
wordt verwezen naar paragraaf 3.4 van het algemeen deel van deze memorie. Artikel 8Anders dan rijk en provincie is de gemeente niet verplicht zijn verkeers-
en vervoerbeleid vast te leggen in een plan. In het algemeen deel van deze
memorie is reeds uitgebreid ingegaan op de reden en de reikwijdte van dit
onderscheid. Dit betekent uiteraard niet, dat geen eisen gesteld worden aan
het verkeers- en vervoerbeleid van gemeenten: in beginsel worden daaraan,
afgezien van de planverplichting, dezelfde eisen gesteld als aan het verkeers-
en vervoerbeleid van rijk en provincie. Dit is ook noodzakelijk, want wil
het nationaal verkeers- en vervoerbeleid kans van slagen hebben, dan zal de
doorwerking van de essentiële onderdelen van het nationale plan op alle
drie niveau's gewaarborgd moeten zijn, en zal er met dezelfde inzet en betrokkenheid
aan gewerkt moeten worden.Het belang dat het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid heeft voor
het geheel moet niet worden onderschat, omdat naar alle waarschijnlijkheid
vele aspecten van het nationale verkeers- en vervoerbeleid op gemeentelijk
niveau geconcretiseerd zullen worden.In dit artikel krijgt het gemeentebestuur de verantwoordelijkheid om zichtbaar
een samenhangend en uitvoeringsgericht verkeers- en vervoerbeleid te voeren.
De tweede volzin bepaalt dat hierbij de essentiële onderdelen uit het
nationale verkeers- en vervoerplan en de uitwerking daarvan in het provinciale
plan, in acht genomen moeten worden. Verder moet het beleid uiteraard worden
afgestemd op het beleid van naburige gemeenten. Artikel 9Het eerste lid van dit artikel geeft het provinciaal bestuur de mogelijkheid
een gemeentebestuur de verplichting op te leggen tot het vaststellen van een
gemeentelijk verkeers- en vervoerplan. Dit is een afwijking van artikel 110,
vierde lid, van de Gemeentewet, dat er van uitgaat, dat het vaststellen van
een gemeentelijk plan vanwege het Rijk gevorderd wordt. Deze bepaling vloeit
rechtstreeks uit het convenant-VERDI voort. Indien de gemeenten nalatig zijn
bij het vervullen van de hen in artikel 8 opgedragen taak, wordt de provincie
het best in staat geacht om te beoordelen of het verplichten tot het maken
van een plan al dan niet de beste oplossing is.Het tweede lid geeft een overzicht van de eisen waaraan het door het gemeentebestuur
vast te stellen plan in dat geval moet voldoen. Onderdeel a bepaalt dat het
plan een uitwerking moet bevatten van de essentiële onderdelen van het
nationale verkeers- en vervoerplan en van de essentiële onderdelen van
het provinciale verkeers- en vervoerplan. Deze laatste vormen een uitwerking
van de essentiële onderdelen van het nationale plan, hetgeen uit de definitie
in artikel 1 volgt.Voor het gemeentelijk verkeers- en vervoerplan geldt, op dezelfde wijze
als voor het provinciale plan, dat daartegen bezwaar en beroep mogelijk is
voorzover het plan een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene
wet bestuursrecht.Aangezien het opleggen van de verplichting een plan vast te stellen een
besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht staat hiertegen bezwaar
en beroep open, evenals dat tegen de aanwijzing het geval is. Artikel 10Het eerste lid benadrukt dat ook voor een zorgvuldige voorbereiding van
het gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid of van het gemeentelijk verkeers-
en vervoerplan bestuurlijk overleg geboden is.In het tweede lid zijn enkele voorschriften opgenomen die in het bijzonder
betrekking hebben op de voorbereiding van het gemeentelijk verkeers- en vervoerplan
en de terinzagelegging na de bekendmaking.Het derde lid legt extra nadruk op de afstemming van het gemeentelijk
verkeers- en vervoerbeleid en het gemeentelijke ruimtelijke beleid, gezien
het specifieke belang dat het ruimtelijk beleid heeft voor het welslagen van
het verkeers- en vervoerbeleid.Uiteraard zal slechts een deel van het verkeers- en vervoerbeleid ruimtelijke
consequenties hebben, maar in die gevallen zal het gemeentebestuur zich daarvan
bij het vaststellen van het verkeers- en vervoerbeleid rekenschap moeten geven,
zodat het verkeers- en vervoerbeleid geen beleidsvoornemens bevat, die niet
te realiseren zijn. Dit laat onverlet de zelfstandige afweging in het kader
van het ruimtelijk beleid. Artikel 11Indien het gemeentebestuur zijn beleid neergelegd heeft in een gemeentelijk
verkeers- en vervoerplan, maar daarin onvoldoende rekening houdt met de essentiële
onderdelen van het nationale verkeers- en vervoerplan of de uitwerking daarvan
in het provinciale plan, heeft het provinciaal bestuur de bevoegdheid het
gemeentebestuur een aanwijzing te geven. Hierbij wordt er vanuit gegaan, dat
deze essentiële onderdelen nodig zijn voor de verwezenlijking van het
bovengemeentelijke verkeers- en vervoerbeleid of noodzakelijk zijn voor de
samenhang van het nationale verkeers- en vervoerbeleid. In dat geval heeft
het provinciale bestuur de bevoegdheid het gemeentebestuur een aanwijzing
te geven, op dezelfde wijze als de Minister van Verkeer en Waterstaat op basis
van artikel 7 aan het provinciale bestuur een aanwijzing kan geven.Met de formulering «omtrent de inhoud van het gemeentelijk verkeers-
en vervoerplan» wordt bedoeld dat het gemeentebestuur verplicht kan
worden in het plan aan te geven welke maatregelen het voornemens is te treffen
ter uitwerking van de essentiële onderdelen van het nationale of provinciale
verkeers- en vervoerplan. Hiermee wordt niet bedoeld, dat de provincie de
gemeente een concrete uitvoeringsmaatregel kan opdragen. De mate van concreetheid
van de aanwijzing is afhankelijk van de mate waarin de essentiële onderdelen
in het nationale of provinciale plan concreet geformuleerd zijn. Artikel 12Voor een uitgebreide toelichting op deze bepaling wordt verwezen naar
het algemeen deel van deze memorie. Hier zij opgemerkt, dat deze bestuurlijke
overeenkomsten waarschijnlijk in hoofdzaak betrekking zullen hebben op de
uitvoering van specifieke projecten en een privaatrechtelijk karakter zullen
dragen, doch dat een bredere reikwijdte niet uitgesloten is. Artikel 13Voor de realisatie van het nationale verkeers- en vervoerbeleid is het
van groot belang dat op de verschillende niveau's onderlinge afstemming van
het beleid en van de uitvoering daarvan plaatsvindt.Op nationaal niveau kan deze afstemming plaatsvinden in het Landelijk
Overleg Verkeer en Vervoer (LOVV). Op provinciaal niveau draagt het provinciaal
bestuur zorg voor het overleg. Gezien de schakelfunctie van de provincie
in het geheel is dat een voor de hand liggende keuze. Naast de voorbereiding
van de verschillende plannen en de onderlinge afstemming daarvan, alsmede
de afstemming van de uitvoering, zullen zaken als monitoring en evaluatie
aan de orde kunnen komen. Artikel 14Dit artikel regelt de monitoring van het nationale verkeers- en vervoerbeleid.
Hiervoor zij verwezen naar het algemeen deel van deze memorie. Artikel 15Dit artikel bevat een evaluatiebepaling. Artikel 16Dit artikel regelt de afstemming met de Kaderwet bestuur in verandering.
Ingevolge de Kaderwet bestaat voor zeven stedelijke gebieden tijdelijk een
bijzonder bestuurlijk regime. Op grond van die wet zijn de besturen van deze
samenwerkingsgebieden of kaderwetgebieden, de regionale openbare lichamen,
onder meer gehouden tot het vaststellen van een regionaal verkeers- en vervoerplan.Gezien het feit, dat de kaderwetgebieden de belangrijkste stedelijke gebieden
omvatten, is het van groot belang dat de kaderwetgebieden hun verkeers- en
vervoerbeleid afstemmen op op het nationale verkeers- en vervoerbeleid en
de essentiële onderdelen laten doorwerken in de regionale verkeers- en
vervoerplannen.Om dit te bewerkstelligen is de keus gemaakt om de kaderwetgebieden waar
mogelijk dezelfde positie te geven als de provincies. Zo is in onderdeel a
onder meer de betrokkenheid bij de voorbereiding van het nationale verkeers-
en vervoerplan (artikel 2, tweede lid) en bij het verkeers- en vervoerberaad
ter afstemming van het beleid (artikel 13, eerste lid) gewaarborgd, en is
in onderdeel b de doorwerking van de essentiële onderdelen geregeld.Onderdeel c bepaalt dat het provinciale verkeers- en vervoerplan geen
betrekking heeft op het kaderwetgebied, aangezien daarvoor het regionaal verkeers-
en vervoerplan geldt, en onderdeel d waarborgt de positie van het kaderwetgebied
bij de voorbereiding van het provinciale plan.Als sluitstuk van de doorwerking van de essentiële onderdelen bevat
onderdeel e de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat
en is in onderdeel f geregeld dat de bepalingen met betrekking tot het gemeentelijk
verkeers- en vervoerbeleid niet van toepassing zijn.In verband met het tijdelijke karakter van de Kaderwet is er voor gekozen
om de betrokkenheid van de kaderwetgebieden in een afzonderlijk artikel te
regelen. Artikel 17Met dit artikel wordt bewerkstelligd, dat de in artikel 5, vijfde lid,
van deze wet neergelegde haasje-over bepaling eveneens wordt opgenomen in
de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet milieubeheer en de Wet op de waterhuishouding.De Minister van Verkeer en Waterstaat,A. Jorritsma-Lebbink 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25337-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl