Juridisering van het openbaar bestuur; Brief minister met kabinetsstandpunt
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26360, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

31-12-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26360 nr. 1

21-12-1998

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamINHOUDSOPGAVE Blz. 1. Inleiding2. Samenvatting en conclusies3. Juridisering in de samenleving 3.1 Ontwikkeling van de juridiseringsdiscussie3.2 Maatschappelijke ontwikkelingen4. Juridisering in het openbaar bestuur 4.1. Algemeen4.2 De omvang en complexiteit van de bestuursrechtelijke
regelgeving4.3 De omvang van de rechtsbescherming4.4 Juridisering in historisch perspectief4.5 Conclusie5. Ontwikkelingen in het bestuursrecht 5.1 De bestuursrechtelijke wetgeving 5.1.1 Algemeen5.1.2 Complexe besluitvorming5.2 Versterking van de kwaliteit van het openbaar bestuur5.3 Tijdigheid5.3.1 Tijdige besluitvorming door bestuursorganen5.3.2 Beslistermijnen voor de rechter5.4 De bezwaarschriftprocedure5.5 De algemene beginselen van behoorlijk bestuurDe omvang van de toetsingRechtsonzekerheid voor het bestuur?Te formele toetsing?5.6 Het stelsel van rechtsbescherming5.7 Toegang tot de rechterBeroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels5.8 Beslechten van geschillen tussen overheden5.9 De kring van beroepsgerechtigden6. Het evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechterWetgeverBestuurRechterBIJLAGE 1 Reactie op enkele voorstellen uit het rapport «Bestuur
in geding»De toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur op andere handelingen dan beschikkingenBeperking van het beroep bij de bestuursrechter tot beschikkingenVooronderzoek en onderzoek ter zittingSchadevergoedingProceskostenveroordeling burger«Bestuurlijke lus»Omvang van het gedingBIJLAGE 2 Overzicht van de discussie over juridisering
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26360Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 131 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 360Juridisering in het openbaar bestuurnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 21 december 1998Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Justitie, het kabinetsstandpunt «Juridisering in het openbaar bestuur» aan.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,A. Peper INHOUDSOPGAVE Blz. 1.Inleiding32.Samenvatting en conclusies4 3.Juridisering
in de samenleving7 4.Juridisering in het openbaar bestuur115.Ontwikkelingen in het bestuursrecht15 6.Het
evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechter30    Bijlage
1: Reactie op enkele voorstellen uit het rapport «bestuur in geding»35Bijlage 2: Overzicht van de discussie over juridisering411. InleidingSedert enkele jaren wordt in bestuurlijke, politieke en juridische kringen
een debat gevoerd over de «juridisering» van het openbaar bestuur.
Door het vorige kabinet is een eerste aanzet voor de discussie gegeven in
het kabinetsstandpunt van 26 september 1997 over «Besturen op de
tast» (het laatste advies van de inmiddels opgeheven Raad voor het binnenlands
bestuur). In het regeerakkoord (d.d. 3 augustus 1998, kamerstukken II
1997/1998, 26 024, nr. 10, p. 76, 77) is uitgesproken dat de juridisering
van het openbaar bestuur moet worden teruggedrongen om de democratische besluitvorming
te versterken.De overmatige juridisering van de samenleving kan als één
van de grootste vraagstukken in het huidige tijdsgewricht worden beschouwd.
Burgers, instellingen en politici hebben in toenemende mate te maken met een
sterke juridisering van onderlinge particuliere, maatschappelijke en bestuurlijke
verhoudingen. De toenemende stroom van regels, de toenemende roep om de totstandkoming
van regels, de intensiteit waarmee een beroep op de regels wordt gedaan alsmede
de daarop volgende toevloed aan juridische procedures in de relatie tussen
burgers onderling en tussen burgers en overheid, leidt tot een ernstige juridische
verdichting.Op politiek bestuurlijk terrein dreigt daardoor het hart van onze democratie
dicht te slibben. De ernst van het vraagstuk van de overmatige juridisering
moet dan ook niet worden onderschat: er is sprake van een politiek bureaucratisch
involutieproces. Het is van het grootste belang dat gewerkt wordt aan het
ontwarren en ontvlechten van deze juridische verdichting. Alleen door te komen
tot een reductie van de door juridisering veroorzaakte toenemende complexiteit
kan worden bereikt dat het democratisch proces weer kan terugkeren naar de
essentialia.Het regeerakkoord ziet het democratisch gehalte als één
van de belangrijkste toetspunten van de kwaliteit van het openbaar bestuur.
Democratisch besturen houdt in dat burgers en maatschappelijke organisaties
bij besluitvormingsprocessen worden betrokken: interactief bestuur dus. Effectiviteit,
efficiency en slagvaardigheid zijn eveneens van groot belang voor de kwaliteit
van het bestuur. Democratisering mag dan ook niet onnodig ten koste gaan van
effectiviteit en slagvaardigheid van het bestuur. Daarom moeten ongewenste
vormen van juridisering zoals een opeenstapeling van bezwaar- en beroepsmogelijkheden
worden voorkomen. Het kabinet acht versterking van de democratische besluitvorming
van belang voor de effectiviteit en de legitimiteit van het bestuur en de
duidelijkheid van de burger.De onderhavige notitie, reeds aangekondigd bij de aanbieding van het kabinetsstandpunt
over de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (kamerstukken II
1997/98, 25 600 VI, nr. 46), gaat nader in op het debat over juridisering
in het openbaar bestuur, mede in relatie tot ontwikkelingen in het bestuursrecht.
Het kabinet geeft in deze notitie zijn visie op de juridisering in het openbaar
bestuur en gaat daarbij in op de mogelijkheden om deze juridisering tegen
te gaan. De aanpak van het kabinet is – zoals ook in het regeerakkoord
is vastgelegd – gericht op het bestuur, de rechter en de regelgeving.
Uitwerking vindt onder meer plaats in de Algemene wet bestuursrecht.In deze notitie zal het kabinet ingaan op de voorstellen uit het rapport
«Bestuur in geding» van een werkgroep onder leiding van dr. J.
A. van Kemenade.Het debat over juridisering in het openbaar bestuur moet in een breder
kader worden gezien. Juridisering hangt samen met fundamentele maatschappelijke
ontwikkelingen en manifesteert zich niet alleen in het openbaar
bestuur, maar ook tussen burgers en bedrijven onderling, en niet alleen in
Nederland, maar overal in de westerse wereld. Deze maatschappelijke ontwikkelingen
worden besproken in hoofdstuk 3 van deze notitie. Vervolgens wordt het betoog
toegespitst op het openbaar bestuur (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 5 bespreekt
enkele ontwikkelingen in het hedendaagse bestuursrecht vanuit de invalshoek
van de juridisering, waarbij ook concrete maatregelen om de juridisering terug
te dringen aan de orde komen. In hoofdstuk 6 komt het evenwicht tussen wetgever,
bestuur en rechter aan de orde. Het geheel wordt voorafgegaan door een samenvatting
en conclusie (hoofdstuk 2). Een uitvoerig overzicht van het juridiseringsdebat
tot dusver is opgenomen in bijlage 2. Bijlage 1 is gewijd aan enkele meer
juridisch-technische voorstellen uit het rapport «Bestuur in geding». 2. Samenvatting en conclusiesIn dit kabinetstandpunt wordt het vraagstuk «juridisering in het
openbaar bestuur» geplaatst in het kader van een aantal maatschappelijke
ontwikkelingen.Juridisering is een verschijnsel dat samenhangt met maatschappelijke ontwikkelingen
als de voortdurende emancipatie en individualisering en de daarmee samenhangende
verzakelijking van de samenleving. Het gebruik van juridische instrumenten
en procedures is daarin een belangrijk element. Juridisering kan in het licht
van deze ontwikkelingen worden gezien als een zelfstandig, onvermijdelijk
en in belangrijke mate gewenst verschijnsel in een moderne samenleving. Juridisering
is een groot maatschappelijk probleem, omdat relaties en conflicten tussen
burgers onderling, tussen burgers en bestuur en tussen bestuursorganen, primair
en uitsluitend dreigen te worden beheerst door juridische instrumenten en
procedures, waarbij er geen ruimte meer is om op een andere en meer informele
basis met elkaar om te gaan. Juridisering doet zich op alle terreinen van
het maatschappelijk leven voor. Het verschijnsel juridisering is niet specifiek
voor de Nederlandse samenleving en doet zich niet alleen voor op het terrein
van het openbaar bestuur. Het beheersen van het proces van juridisering is
niet een taak uitsluitend van de overheid, maar vereist inzet van alle betrokkenen
en meer oog voor alternatieve wijzen van omgaan met elkaar en met conflicten.Op het terrein van het openbaar bestuur heeft juridisering de meeste aandacht
gekregen. Dat is voor een deel te verklaren door de omvang en diversiteit
van het publieke domein. Het overheidshandelen ten opzichte van de burger
heeft zich in de ontwikkeling van de sociale rechtsstaat steeds verder uitgebreid.
Daartegenover heeft een ontwikkeling gestaan van bescherming van de burger
tegen overheidshandelen door een onafhankelijke rechter.De ontwikkeling in omvang en diversiteit van het publieke domein alsmede
in de rechtsbescherming van de burger zijn bewust gewilde ontwikkelingen geweest.
Het doel daarvan was verdere verbetering van de kwaliteit van onze democratische
en sociale rechtsstaat: op allerlei terreinen is wetgeving tot stand gekomen
waarmee beoogd wordt verschillende belangen in onze samenleving te beschermen,
zowel door materiële als procedurele waarborgen. Het gaat hier om politiek
gewenste en lovenswaardige waarborgen. Als gevolg van deze ontwikkelingen
wordt Nederland gekenmerkt als een hoog ontwikkelde samenleving en een met
de nodige waarborgen omgeven democratische en sociale rechtsstaat. Daarbij
is een zekere juridisering niet alleen onvermijdelijk, maar ook gewenst. Hoewel
juridisering als een onvermijdelijk, gewenst en bewust gewild verschijnsel
kan worden gezien, is het duidelijk dat het niet gewilde effect
daarvan is dat er onmiskenbaar situaties zijn waarin gesproken kan worden
van te ver doorgeschoten juridisering.Op het terrein van het openbaar bestuur is het bestuur niet alleen geconfronteerd
met grotere en meer bestuurlijke taken en daarmee corresponderende verantwoordelijkheden.
Het bestuur is ook geconfronteerd met een mondiger burger, met institutionalisering
van inspraak, met een «onthiërarchisering» van de verhouding
bestuur en burger en met een goed georganiseerde burger, die met gebruikmaking
van juridische instrumenten en procedures met groot draagvlak kan opkomen
voor groepsbelangen en algemene belangen. Daarbij wordt het bestuur ook vaak
geconfronteerd met tegenstellingen tussen belangen van individuele burgers
en van groepen burgers onderling.Op het terrein van het openbaar bestuur worden niet alleen de toenemende
regeldichtheid en proceduredichtheid onder de noemer juridisering gebracht,
maar ook de toetsingsmogelijkheden van de rechter. Voor het openbaar bestuur
is juridisering een groot probleem daar waar het het de slagvaardigheid van
het bestuur belemmert en daarmee het evenwicht in de trias.Het kabinet is evenwel van mening dat het evenwicht in de trias (nog)
niet aan het wankelen is gebracht door de toenemende juridisering in de samenleving.
Wel vergt de toenemende juridisering in de samenleving inspanningen van alle
drie delen van de trias. Als het gaat om het bewaren van het evenwicht in
de trias in een situatie van toenemende juridisering dan heeft ieder deel
van de trias zijn eigen functie daarin.Kern van een democratisch rechtsstaat is dat de wet bij uitstek het –
democratisch gelegitimeerde – instrument is om aan de samenleving gezaghebbend
normen op te leggen en aan het bestuur taken en bevoegdheden op te dragen.
De wet geeft veelal de abstracte norm; het bestuur heeft soms meer of minder
beleidsvrijheid om in concreto de belangen van de burger en de in de wetgeving
beschermde belangen af te wegen. Besluitvorming en belangenafweging zijn de
essentie van besturen. Tenslotte is er een onafhankelijke rechter die toetst
of de in concreto gemaakte belangenafweging wel op een zorgvuldige wijze heeft
plaatsgevonden en of de gestelde normen zijn nageleefd.In elk rechtsstelsel is rechterlijke controle onmisbaar, niet alleen vanwege
het beslissen van geschillen, maar ook omdat de kwaliteit van het normatief
karakter van een rechtsstelsel bewaking behoeft, wil het op peil worden gehouden.
Het evenwicht in de trias is een kwestie van checks en balances.In dit kabinetsstandpunt komt aan de orde wat van de drie delen van de
trias kan worden verwacht om het evenwicht te blijven bewaren in een situatie
van toenemende juridisering in onze samenleving.Het bestuur is als eerste geconfronteerd met de effecten van juridisering
in de zin van een veelvuldig gebruik van juridische instrumenten en procedures
mede als gevolg van politiek gewenste keuzen in wetgeving. Met een toename
van het bestuurshandelen is ook de bemoeienis van de rechter daarmee toegenomen.
Van de wetgever kan worden verwacht dat hij onnodig juridiserende effecten
van regelgeving zoveel mogelijk tracht te voorkomen en daartoe regelmatig
wetgeving evalueert en blijft streven naar deregulering en harmonisatie van
wetgeving. Van het bestuur kan worden verwacht dat het streeft naar verbetering
van de kwaliteit van het overheidshandelen jegens de burger. Het is van belang
te zorgen dat in de overheidsorganisatie voldoende juridische kwaliteit aanwezig
is en bewaakt wordt. Veel negatieve effecten van juridisering kunnen worden
voorkomen door verbetering van de kwaliteit van besluitvorming. Ook moet er
meer aandacht komen voor de tijdigheid van besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures.
Zowel rechter als bestuur moeten meer gebruik maken van mogelijkheden
om geschillen te beslechten en trachten bureaucratisering en formalisme zoveel
mogelijk te voorkomen.Van de rechter mag daarnaast worden verwacht dat hij zich rekenschap blijft
geven van de bestuurlijke gevolgen bij het bieden van individuele rechtsbescherming
en dat hij alert blijft op nodeloos formalisme. Het beginsel van marginale
toetsing behoort nog steeds tot de heersende leer.Hoewel op onderdelen verbetering kan worden aangebracht in de rechtsbeschermingsprocedures,
met name in complexe besluitvormingssituaties, is er geen aanleiding om het
rechtsbeschermingsstelsel in zijn geheel te heroverwegen in de zin van het
sterk terugdringen van rechtsbeschermingsmogelijkheden en van beperking van
de toetsingsmogelijkheden van de rechter.Op het terrein van het openbaar bestuur is sprake van een aantal niet
beoogde negatieve effecten van wetgeving. Deze effecten treden vooral op in
de gevallen waarin meer wetten tegelijk moeten worden toegepast of onnodige
afwijkingen bestaan van de algemene regels in de Awb. De onderlinge afstemming
van de wetgeving moet worden verbeterd. Daarnaast moet op onderdelen een aantal
verbeteringen in het algemeen bestuursrecht worden aangebracht. Daarmee kunnen
niet beoogde en onnodig juridiserende effecten van de algemene en bijzondere
bestuursrechtelijke wetgeving, zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang
bezien, worden tegengegaan. In deze nota, alsmede in het kabinetsstandpunt
over de evaluatie van de Awb, zijn daartoe de nodige voorstellen gedaan.De (deels al in gang gezette) voornemens die het kabinet in deze notitie
heeft aangekondigd, zijn de volgende:– In het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
zal worden bezien wat wetsevaluaties hebben opgeleverd over de kwaliteit van
wetgeving. In bijzondere regelgeving zullen normen helder en expliciet moeten
worden omschreven.– De Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht is verzocht
voorstellen te ontwikkelen ter bevordering van de coördinatie bij complexe
besluitvormingssituaties.– Deze commissie is ook gevraagd een voorstel te maken om de beide
openbare voorbereidingsprocedures van de afdelingen 3.4 en 3.5 Awb samen te
voegen. De bezwaarschriftprocedure zal in die gevallen niet meer hoeven te
worden gevolgd.– In het bestuursakkoord zullen afspraken worden gemaakt over verbetering
van de kwaliteit van het bestuur.– Aan de hand van de door de gerechten te treffen procesregeling
en de daarin opgenomen termijnen, zal worden bezien of daarnaast nog wettelijke
beslistermijnen voor de rechter moeten worden vastgelegd.– Het kabinet zal mede aan de hand van praktijkervaringen komen
met een handreiking voor de inrichting van de bezwaarschriftprocedure teneinde
deze procedure op eenvoudiger wijze toe te kunnen passen.– Het kabinet zal een wetsvoorstel indienen waarin de mogelijkheid
wordt geopend dat de bezwaarschriftprocedure met instemming van alle partijen
kan worden overgeslagen (zgn. prorogatie). – Aan de hand van een analyse van de jurisprudentie zal het kabinet
bezien in hoeverre de bestaande omschrijvingen van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur helderder zouden moeten worden geformuleerd.– Bezien zal worden of artikel 6:22 Awb zodanig kan worden aangepast
dat het ook mogelijk wordt om inhoudelijke gebreken van geringe betekenis
te passeren.– Het kabinet wil een uitbreiding van de mogelijkheden voor de rechter
om het bestuur de gelegenheid te bieden om tijdens de beroepsprocedure
gebreken te herstellen of besluiten te veranderen (de zgn. bestuurlijke lus).– Bezien zal worden of het aantal zaken waarbij maar in één
instantie in beroep kan worden gegaan, moet worden uitgebreid.– De mogelijkheid om beroep in te stellen bij de bestuursrechter
tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels wordt uitgesteld
en zal alleen bij een formele wet kunnen worden ingevoerd.– Het kabinet is voor een andere wijze van beslechting van geschillen
tussen overheden onderling. Een nadere studie ter zake zal worden verricht.– Ten aanzien van de «actio popularis» (het beroepsrecht
voor een ieder) wordt thans nader onderzoek gepleegd. Mede aan de hand van
de resultaten van het onderzoek zal het kabinet met voorstellen komen. 3. Juridisering in de samenleving 3.1 Ontwikkeling van de juridiseringsdiscussieDe juridiseringsdiscussie komt voort uit zorg over het kunnen functioneren
van de democratie en over de slagvaardigheid van het bestuur. Het voornaamste
punt van zorg is de vraag of het openbaar bestuur zijn werk nog wel behoorlijk
kan doen. Het proces van juridisering is in verband gebracht met de spanning
tussen de behoefte aan snelle besluitvorming en de tijd die nodig is voor
een zorgvuldige besluitvorming, gebaseerd op afweging van alle betrokken individuele,
collectieve en maatschappelijke belangen. Onder meer door een toename en opeenstapeling
van vaak langdurige inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures dreigt het bestuur
steeds meer aan slagkracht te verliezen. Het gaat dan om procedures waar niet
alleen individuele burgers, maar ook burgers collectief en belangenorganisaties
aan deelnemen. Anderzijds is geconstateerd dat een zekere juridisering het
onvermijdelijke gevolg is van rechtsstatelijk bestuur en individuele rechtsbescherming.Vervolgens spitste de discussie zich toe op de vraag of het bestuur in
zodanige mate terrein verliest aan de rechter dat het primaat van de politiek
in het gedrang komt. Volgens sommigen zou de rechter teveel op de stoel van
het bestuur gaan zitten en daarmee de democratische besluitvorming doorkruisen.
Daarmee dook het aloude discours over het evenwicht der machten weer op. Daarbij
rees ook de vraag of de wijze waarop democratische instellingen functioneren
voldoende waarborgen biedt om recht te doen aan de beginselen van behoorlijk
bestuur.Voorts zijn de wijze van toetsing door de rechter en de kwaliteit van
de besluitvorming door het bestuur ter discussie gesteld. Enerzijds is gepleit
voor een vergroting van de juridische kennis bij bestuursorganen en ambtenaren,
anderzijds is kritisch gewezen op de al dan niet beoogde vertragende effecten
van de wijze waarop burgers bestuursrechtelijke procedures gebruiken.Ook de omvang van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming en de omvang
van de toetsingsmogelijkheden van de rechter zijn in de discussie aan bod
gekomen. Nu het stelsel van rechtsbescherming en de toetsingsbevoegdheden
van de rechter door de wetgever in het leven zijn geroepen, richtte de discussie
zich daardoor uiteindelijk op de bestuursrechtelijke wetgeving, in het bijzonder
op de Awb. De vraag is gesteld of de rechtsbescherming door de Awb te ver
zou zijn doorgeschoten. De mogelijkheid tot het aanspannen van bezwaar- en
beroepsprocedures zouden door het centraal stellen van het «besluit»-begrip
zijn uitgebreid. Door de codificatie van enkele algemene beginselen van behoorlijk
bestuur zou de rechter erg ruime toetsingsbevoegdheden hebben gekregen. Ook
is wel gesteld dat door open normering in de wetgeving de rechter te veel
ruimte krijgt voor eigen invulling.Tenslotte is gewezen op de enorme ontwikkeling van het bestuursrecht en van de bestuursrechtelijke wetgeving, waardoor op het terrein van
het openbaar bestuur sprake is van grote regeldichtheid. Te strakke regulering,
zowel vanuit een instrumenteel als vanuit een waarborgperspectief, zou leiden
tot formalisering en bureaucratisering van maatschappelijke verhoudingen.Opvallend is dat de discussie vooral betrekking heeft op het terrein van
het openbaar bestuur en daardoor voornamelijk heeft plaats gevonden tussen
bestuurders, bestuursrechtjuristen (waaronder rechters) en bestuurskundigen.
Niettemin hebben met name Schuyt en Tops het onderwerp juridisering geplaatst
in een breder perspectief van een aantal andere maatschappelijke ontwikkelingen.
Tops1 wees op de ontwikkelingen van culturele
modernisering en verzakelijking, van de «onttovering» van de politiek,
van de onthiërarchisering van de verhouding tussen overheid en burger
en van de eindeloze variëteit van de realiteit, waarop niet altijd regelgeving
past.In de literatuur heeft vooral Schuyt2 juridisering
benaderd vanuit een brede en sociologische invalshoek. Hij brengt juridisering
in verband met sociale cohesie. Sociale cohesie is in zijn opvatting het vertrouwen
tussen personen in een samenleving. Schuyt vraagt zich af op welke wijze juridisering
is verbonden met het afnemend sociaal vertrouwen tussen personen in een moderne
samenleving. Hij wijst erop dat juridisering enerzijds kan slaan op het ontstaan
en creëren van formele regels voor de ordening van sociale relaties en
anderzijds op het daarop volgende maatschappelijk proces van het in toenemende
mate of uitsluitend of zelfs excessief gebruik maken van dergelijke formele
regels voor de ordening van sociale relaties. Dit laatste proces, waarin in
een opvallende mate gebruik wordt gemaakt van en een beroep wordt gedaan op
formele regels om sociale relaties (inclusief conflicten) te ordenen met uitsluiting
van andere mogelijkheden of bestaande alternatieven, is naar het oordeel van
Schuyt aan te duiden met het specifieke begrip «juridisering».Schuyt stelt dat juridisering sociologisch bezien fungeert als een indicator
voor vermindering van sociale cohesie (het vertrouwen tussen personen in een
samenleving), als een substituut voor sociale cohesie en als aanjager voor
het versneld verdwijnen van cohesie.Op een aantal terreinen in onze samenleving voorspelt Schuyt een trend
naar verdere juridisering:a. op het terrein van onderwijs en wetenschapsbeoefening (vanwege de schaarste
van de te verdelen goederen zoals plaatsen, premies en gelden),b. op het terrein van de gezondheidszorg en de sfeer van riskante leefgewoonten
(roken, voeding, leefwijzen etc.), eveneens vanwege de toenemende schaarste
en de excessieve kosten van leefwijzen en andere (on)deugden,c. op het terrein van het milieugedrag, eveneens vanwege de problemen
met de verdeling van de schaarste,d. op het terrein van seksuele betrekkingen, vanwege de – wat hij
noemt – dubbelzinnigheid in seksuele moraal in de moderne samenleving.Tegelijk verwacht Schuyt op andere terreinen van de samenleving juist
een afname van de juridisering:a. op het terrein van arbeidsrelaties en arbeidsverhoudingen, vanwege
de toegerekende kosten van een «star» arbeidsrecht bij een verscherpte
concurrentie in een mondialisering van de economie,b. in het openbaar bestuur en het bestuursrecht: de verhoudingen tussen
burgers en bestuur en vooral tussen bestuursorganen onderling zullen spoedig
zo hevig gejuridiseerd zijn dat het absurde vormen gaat krijgen: het vertrouwen
van de burger in politiek en bestuur zal zo sterk verminderen dat er andere
wegen van besluitvorming zullen worden gevonden: ontjuridisering
en het oprichten van alternatieve samenwerkingsvormen,c. in de civiele rechtspraak: door de hevige filevorming, overbelasting
en toegerekende kosten voor de rechterlijke geschilbeslechting zullen conflicterende
burgers en hun advocaten zoeken naar goedkopere, snellere, tolerantere en
wellicht zelfs sociaal efficiëntere alternatieven,d. op het terrein van de strafrechtspraak zal de taaklast van de rechtspraak
verminderen met gelijktijdige toepassing van alternatieve straffen en alternatieve
manieren van conflictoplossing. 3.2 Maatschappelijke ontwikkelingenZoals ook uit de ontwikkeling van de juridiseringsdiscussie tot nu toe
is gebleken, hangt het verschijnsel juridisering samen met een aantal andere
maatschappelijke ontwikkelingen. In dit hoofdstuk wordt een aantal van deze
ontwikkelingen geschetst en in verband gebracht met het verschijnsel juridisering.De samenleving wordt gekenmerkt door een voortdurende emancipatie en daarmee
gepaard gaande ontplooiing van de burger in verschillende hoedanigheden en
op verschillende terreinen: emancipatie tussen man en vrouw, emancipatie op
het terrein van seksuele geaardheid, emancipatie van de burger als werknemer,
emancipatie van de burger als consument, emancipatie van de burger op het
terrein van de gezondheidszorg en het onderwijs, emancipatie van de burger
op leeftijd of van de gehandicapte burger, emancipatie van de burger in het
behartigen van zijn belangen ten opzichte van die van de andere burger, emancipatie
van de burger ten opzichte van het bestuur en emancipatie van de burger in
de zorg voor een leefbare samenleving en een leefbare wereld. Als gevolg van
deze voortdurende emancipatie en ontplooiing van de burger wordt de samenleving
niet alleen gekenmerkt door een toenemende individualisering maar ook door
toenemende regelgeving om ongelijkheden (tussen diverse groepen burgers en
daarmee tussen diverse belangen in de samenleving) zoveel mogelijk te kunnen
compenseren of bij te buigen. Individuele belangen en collectieve belangen
komen steeds meer met elkaar in botsing.Daarnaast wordt de samenleving gekenmerkt door een toename van het gebruik
van juridische instrumenten om het «gelijk» oftewel het recht
ten opzichte van de medeburger of ten opzichte van het bestuur te halen. Dit
laatste manifesteert zich in juridische procedures tussen burgers onderling,
tussen burgers en bestuur, maar ook tussen bestuursorganen onderling.Door de toegenomen ontplooiingsmogelijkheden (onderwijs en opleiding)
is sprake van een verhoging van het kennisniveau van de burger en een verbetering
van zijn inkomenspositie. Daardoor heeft de burger ook gemakkelijker toegang
tot beschikbare juridische instrumenten. De gesubsidieerde rechtshulpverlening
heeft er daarnaast aan bijgedragen dat sedert de zeventiger jaren de toegang
tot de rechter ook voor on- en minvermogenden is gewaarborgd.De toenemende emancipatie en individualisering in de samenleving hebben
tenslotte geleid tot een verzakelijking van sociale relaties. Deze verzakelijking
komt onder meer tot uitdrukking in de keuze voor juridische vormgeving van
relaties en de keuze voor juridische instrumenten om conflicten op te lossen.
Afspraken worden over het algemeen juridisch vastgelegd, soms tot in de kleine
details, terwijl ook nakoming van afspraken op een juridische wijze wordt
afgedwongen. Deze nadruk op juridische vormgeving van relaties en op juridische
instrumenten en procedures om conflicten op te lossen wordt vaak aangeduid
als juridisering van maatschappelijke verhoudingen. De ontwikkeling naar een meer geëmancipeerde en geïndividualiseerde
samenleving is gepaard gegaan met het wegvallen van vooral grotere sociale
verbanden, bijvoorbeeld de geringer geworden rol van de kerkgemeenschappen
als sociaal verband. Daarnaast zijn tegelijkertijd andersoortige verbanden
ontstaan, soms op meer incidentele en soms ook op structurele basis. Het gaat
hier om groepsverbanden met een specifiek doel op bijvoorbeeld cultureel,
idëeel, sportief, maatschappelijk of professioneel terrein. Mensen sluiten
zich aan bij verschillende van deze groepsverbanden. Daardoor is er sprake
van een toenemende maatschappelijke vervlechting. Er ontstaan relaties tussen
veel meer groepen in de samenleving, die op de een of andere manier van elkaar
afhankelijk zijn. Deze afhankelijkheden worden nog eens versterkt door een
toenemende specialisering in de samenleving en door de technologische ontwikkelingen.
De technologische ontwikkelingen op hun beurt hebben tevens geleid tot een
toenemende maatschappelijke versnelling in de samenleving.Een laatste belangrijke ontwikkeling is de steeds verdergaande internationalisering
van de samenleving. Op steeds meer terreinen is sprake van een steeds intensievere
internationale samenwerking, in de eerste plaats natuurlijk in het verband
van de Europese Unie, maar ook in talrijke andere internationale organisaties
en samenwerkingsverbanden. Bij deze internationale samenwerking en integratie
wordt in zeer overwegende mate gebruik gemaakt van juridische instrumenten,
omdat andere instrumenten vaak niet voorhanden zijn. Het gevolg is een zeer
sterke toename van de hoeveelheid voor Nederland bindende internationale regelgeving.
Om een aantal redenen heeft deze internationale regelgeving soms een nog sterker
juridiserend effect dan nationale regelgeving. In de eerste plaats liggen
in internationale regelgeving nogal eens moeizaam bereikte compromissen tussen
de verdragspartners besloten, waardoor in veel gevallen de complexiteit toeneemt
en de kwaliteit afneemt. In de tweede plaats is internationale regelgeving,
alweer door de noodzaak overeenstemming te bereiken met verdragspartners,
doorgaans minder snel aan te passen aan veranderde omstandigheden dan nationale
regelgeving. In de derde plaats sluit internationale regelgeving qua systematiek
en begrippenkader vaak niet goed aan op de nationale regelgeving. In de literatuur
is bijvoorbeeld de verhouding tussen Gemeenschapsrecht en Nederlands bestuursrecht
getypeerd als «wringend recht».1
Op veel terreinen van het maatschappelijk leven gelden tegenwoordig dan ook
complexen van nationale en internationale regels die mede door deze gebrekkige
onderlinge aansluiting erg ingewikkeld zijn geworden.Als gevolg van de hiervoor geschetste ontwikkelingen is de laatste decennia
onmiskenbaar sprake geweest van een voortgaande juridisering van de Nederlandse
samenleving. Dat is geen exclusief Nederlands verschijnsel; het doet zich
in de gehele westerse wereld voor. Mede door de historische ontwikkeling van
ons recht kan zelfs worden gesteld dat de Nederlandse samenleving waarschijnlijk
minder gejuridiseerd is dan veel andere westerse landen. Traditioneel wordt
ons recht gekenmerkt door het belang dat wordt gehecht aan de wet en de codificatie
van algemene normen in de wet, dit terwijl in bijvoorbeeld de Angelsaksische
landen het recht zich meer heeft ontwikkeld via rechtsvorming door de rechter.
Studies2 wijzen ook uit dat in Nederland de omvang
en het gebruik van rechtsbeschermingsvoorzieningen niet exceptioneel zijn
vergeleken met andere westerse landen. Het aantal rechters en advocaten is
in Nederland nog altijd lager dan in landen zoals België, Duitsland,
Engeland, Denemarken, de Verenigde Staten van Amerika en Frankrijk, al is
er wel sprake van een stijging. Deze juridisering manifesteert zich op allerlei terreinen in de samenleving
en in allerlei relaties: op het terrein van beroep en bedrijf, in het marktleven,
in consumentenrelaties, in arbeidsrechtelijke relaties, in familierechtelijke
relaties etc., in het openbaar bestuur tussen burgers en bestuur en in de
bestuurlijke verhouding tussen bestuursorganen in verschillende bestuurslagen.
Juridisering manifesteert zich op al deze terreinen niet altijd op dezelfde
wijze en met dezelfde intensiteit, maar vertoont een zekere slingerbeweging,
waarbij voortdurend naar een nieuw evenwicht wordt gezocht. Op het terrein
van bijvoorbeeld familierechtelijke relaties is, als gevolg van de echtscheidingsgolf,
een aantal jaren geleden het echtscheidingsrecht aanzienlijk vereenvoudigd.
Daarop is echter een andere vorm van juridisering gevolgd: een toename van
samenlevingscontracten en een toename van omgangsregelingen tussen ouders
en kinderen, die zich heeft uitgestrekt tot juridische ouders, biologische
ouders en zij die feitelijk als ouders zijn opgetreden.Ook op het terrein van het aansprakelijkheidsrecht is onmiskenbaar een
ontwikkeling waar te nemen naar steeds verdergaande aansprakelijkheid voor
veroorzaakte schade. Sommigen waarschuwen zelfs voor een doorslaan naar «Amerikaanse
toestanden», maar daarbij moet worden aangetekend dat de gevreesde «Amerikaanse
claimcultuur» ten minste gedeeltelijk wortelt in specifiek Amerikaanse
historische ontwikkelingen, zoals een van oudsher zwakkere overheid en een
veel minder ontwikkeld sociaal vangnet. Niettemin moet worden geconstateerd
dat er een tendens is waarbij nadelen of schade die burgers, bedrijven of
overheden lijden in toenemende mate gematerialiseerd worden en vertaling vinden
in geldelijke compensatie.Conclusie: Uit het voorgaande volgt, dat juridisering tot op zekere hoogte
een onvermijdelijk verschijnsel is. Algemene sociaal-culturele ontwikkelingen
als emancipatie, individualisering en internationalisering laten zich immers
maar in beperkte mate door overheidsbeleid beïnvloeden. Minstens zo belangrijk
is, dat juridisering tevens een gewenst en bewust gewild verschijnsel is.
De opbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat met zijn vele juridisch verankerde
aanspraken voor burgers, de emancipatie van de burger in zijn diverse hoedanigheden,
de versterking van de rechtspositie van de patiënt en de consument, de
verbetering van de rechtsbescherming tegen de overheid, de sterk toegenomen
juridische bescherming van het milieu en ook de actieve deelname aan het proces
van Europese integratie berusten alle op bewust gemaakte, democratisch gelegitimeerde
en in de Nederlandse samenleving breed gedragen keuzen. Een zekere mate van
juridisering van maatschappelijke verhoudingen is niet alleen een onvermijdelijk,
maar ook een wenselijk kenmerk van een staat die een democratische en sociale
rechtsstaat wil zijn.Hoewel juridisering als een onvermijdelijk, gewenst en bewust gewild verschijnsel
kan worden gezien, is het duidelijk dat het niet gewilde effect daarvan is
dat er onmiskenbaar situaties zijn waarin gesproken kan worden van te ver
doorgeschoten juridisering. In de context van het openbaar bestuur wordt daarop
hieronder nader ingegaan. 4. Juridisering in het openbaar bestuur 4.1. AlgemeenIn de literatuur heeft juridisering in het openbaar bestuur veruit de
meeste aandacht gekregen. Dit komt niet alleen door de omvang en diversiteit
van het publieke domein, maar ook door de hiervoor geschetste emancipatie
van de burger. Deze emancipatie heeft zich ook tegenover de overheid voltrokken.
De burger is mondiger geworden en er is sprake van «onthiërarchisering»
van de verhouding tussen burger en bestuur: het gezag van het
bestuur en daarmee van het beleid wordt minder dan voorheen als vanzelfsprekend
aanvaard.Als gevolg van de toegenomen mondigheid van de burger is bijvoorbeeld
inspraak van de burger bij het beleid van de overheid steeds meer geïnstitutionaliseerd.
Zo verplicht de Gemeentewet gemeenten om een inspraakverordening vast te stellen
voor de wijze waarop de burger wordt betrokken bij de voorbereiding van het
gemeentelijk beleid. Institutionalisering van de inspraak van de burger blijkt
ook uit een toename in het gebruik van referenda of andere vormen van georganiseerde
inspraak, zoals stadspanels en de openbare voorbereidingsprocedures uit de
Awb.De emancipatie en ontplooiing van de burger hebben daarnaast geleid tot
het ontstaan van een georganiseerde behartiging van groeps- en maatschappelijke
belangen door belangenorganisaties. Individuele belangen en collectieve of
groepsbelangen komen scherper tegenover elkaar te staan. Emancipatie van de
burger heeft voorts ertoe geleid dat de burger meer gebruik weet te maken
van de hem geboden juridische instrumenten in zijn omgang met de overheid.
Er is sprake van een toenemende verzakelijking van de relatie tussen burger
en bestuur. Deze relatie wordt gekenmerkt door een vanzelfsprekend en soms
welhaast uitsluitend gebruik van formele en juridische instrumenten en procedures.
Deze verzakelijking heeft ertoe geleid dat indien overheidshandelen nadelige
gevolgen heeft voor de burger, steeds vaker gezocht wordt naar financiële
compensatie van deze gevolgen.Het zijn deze ontwikkelingen die vooral binnen het openbaar bestuur ertoe
hebben geleid dat de verhouding tussen bestuur en burger te zeer gejuridiseerd
raakt. Het meest uitvoerig is dit beschreven in het rapport «Bestuur
in geding» van een werkgroep onder leiding van de commissaris van de
koningin in de provincie Noord-Holland, dr. J.A. van Kemenade. In dit rapport
en in de discussie daaromheen wordt «juridisering» gebruikt als
verzamelbegrip voor een aantal problemen, die alle samenhangen met de mate
waarin op het terrein van het openbaar bestuur gebruik wordt gemaakt van juridische
instrumenten om relaties te normeren en conflicten te beslechten. Onder de
noemer «juridisering» worden onderwerpen gebracht als de omvang
en inhoud van regelgeving (regeldichtheid), de omvang van de rechtsbescherming
en met name de opeenstapeling van besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures
bij het realiseren van bestuurlijke activiteiten en grote projecten (proceduredichtheid),
alsmede de mate waarin de burger gebruik maakt van de hem geboden inspraak-
en rechtsbeschermingsmogelijkheden. Met dit laatste worden ook de rechtsbescherming
door de (bestuurs-) rechter en de toetsingsnormen voor de rechter onder de
noemer «juridisering» gebracht. Voorts wordt onder de noemer «juridisering»
gedebatteerd over de wijze waarop conflicten worden opgelost in de relatie
tussen bestuursorganen onderling, alsmede over de relatie tussen bestuur en
rechter.Een en ander betekent, dat de discussie over juridisering in het openbaar
bestuur zowel de wetgever als het bestuur als de rechter raakt. Daarmee raakt
de discussie ook het evenwicht in de trias. Opvallend is dat de discussie
over juridisering in zekere mate is geëvolueerd. Zij begon met bestuurlijke
kritiek op het bestaan van de (bestuursrechtelijke) rechtsbescherming en op
de mate waarin de burgers daarvan gebruik maken, alsmede op de wijze waarop
de rechter het bestuurshandelen toetst. Recent is de discussie zich meer gaan
richten op keuzen die de wetgever heeft gemaakt bij de vormgeving van rechtsbeschermingsvoorzieningen,
op de bestuursrechtelijke regelgeving, alsmede op de toetsingsnormen die de
wetgever de rechter heeft geboden.1 De grondtoon
in de discussie is steeds geweest dat de slagvaardigheid van het bestuur en
daarmee het evenwicht in de trias in geding zijn. Door gemaakte keuzes in
de wetgeving zou het bestuur steeds meer terrein verliezen aan de rechter.
Daarmee zou het primaat van de politiek in geding komen. 4.2 De omvang en complexiteit van de bestuursrechtelijke
regelgevingDe regelgeving op bestuursrechtelijk terrein is de afgelopen decennia
ontegenzeggelijk sterk in omvang en complexiteit toegenomen. Dat geldt zowel
voor de nationale wetgeving als voor de wetgeving van internationale herkomst.
Ook dit is in belangrijke mate een gewenste ontwikkeling. De vele beleidsterreinen
waarvoor wetgeving is totstandgekomen, zoals natuur en milieu, ruimtelijke
ordening en infrastructuur, economie, werkgelegenheid en sociale zekerheid,
cultuur en gezondheid etc., vertegenwoordigen evenzovele maatschappelijke
belangen en waarden waarvan de wetgever een zekere mate van juridische bescherming
noodzakelijk heeft geacht. Het gevolg daarvan is, dat de regeldichtheid vrij
hoog is geworden. Het toegenomen belang van de Europese regelgeving, die vaak
maar gedeeltelijk aansluit op de systematiek van de Nederlandse regelgeving,
versterkt dit effect nog eens.De bestuursrechtelijke regelgeving kenmerkt zich voorts door een toename
van het gebruik van kaderwetgeving met open normen, die nadere invulling door
bestuur en rechter vergen. Vaak is daarbij sprake van een gelaagde normstelling:
van een abstracte of open norm in de wet naar nadere invulling bij algemene
maatregel van bestuur of lagere regeling.Bovendien is deze wetgeving veelal sectorsgewijs totstandgebracht, hetgeen
overigens mede te wijten is aan de sectorsgewijze organisatie van de rijksdienst.
In verschillende wetten is vastgelegd hoe al deze verschillende belangen en
waarden moeten worden beschermd, hoe ze moeten worden afgewogen en volgens
welke procedures. Het resultaat daarvan is kortom versplinterde regelgeving.
In de praktijk zijn vaak verschillende van deze belangen en waarden tegelijkertijd
in geding, terwijl in de regelgeving niet goed duidelijk is gemaakt hoe de
afweging daartussen moet worden gemaakt. In een concrete situatie zijn dan
ook vaak een aantal van deze regelgevingscomplexen tegelijk van toepassing.
Voor één bepaalde activiteit moeten vaak op verschillende momenten
verschillende besluiten worden genomen, die ieder een eigen traject van voorbereiding,
inspraak en rechtsbescherming kennen. Het geheel biedt aldus het beeld van
een omvangrijke kluwen bestuursrechtelijke regelgeving, waarvan de onderlinge
samenhang niet altijd goed doordacht is. Voor zowel het bestuur als de burger
levert dat een onoverzichtelijk en ontoegankelijk geheel op.Een duidelijk voorbeeld bieden de complexe besluitvormingssituaties, die
zich op het terrein van de ruimtelijke ordening en de milieubescherming voordoen.
Op deze terreinen zijn vaak meer belanghebbenden betrokken en moeten individuele
of groepsbelangen worden afgewogen ten opzichte van elkaar en ten opzichte
van maatschappelijke of bestuurlijke belangen en waarden. Op terreinen als
de sociale zekerheid en de belastingen, waar men over het algemeen met slechts
één belanghebbende te maken heeft, wordt juridisering althans
door het bestuur minder als probleem ervaren.De Algemene wet bestuursrecht is mede bedoeld om de nadelen van deze ontwikkeling
te verminderen door vereenvoudiging en harmonisatie van het bestuursrecht.
Door de Awb zijn de voorbereidings- en rechtsbeschermingstrajecten rond het
nemen van besluiten in belangrijke mate geharmoniseerd (de procedures van
de afdelingen 3.4 en 3.5). Algemene regels voor het verkeer tussen bestuur
en burger, algemene regels die gelden voor de zorgvuldige voorbereiding en
totstandkoming van besluiten in het algemeen en meer specifiek voor beschikkingen,
alsmede algemene regels voor bezwaar en beroep tegen besluiten van het bestuur
zijn bij elkaar gebracht in de Awb. De Awb geeft regels over de eisen waaraan
besluiten moeten voldoen, codificeert enkele algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, en schrijft een verplichte bezwaarschriftprocedure voorafgaand aan
het beroep op de bestuursrechter voor. Zij bevat voorts regels over de toegang
tot de bestuursrechter (bijvoorbeeld het besluitbegrip) en regels
voor de procedure bij de bestuursrechter (het bestuursprocesrecht). Aldus
levert de Awb een belangrijke bijdrage aan het tegengaan van de verbrokkeling
van het bestuursrecht. De sinds 1983 in de Grondwet neergelegde opdracht aan
de wetgever om algemene regels van bestuursrecht te stellen, geeft uiting
aan het constitutionele belang dat aan deze rechtsontwikkeling wordt gehecht.Het tegengaan van de versplintering van regelgeving is een probleem dat
echter niet alleen en niet primair in de Awb kan worden opgelost. Het inhoudelijke
bestuursrecht is te vinden in de bijzondere wetgeving. Oplossingen moeten
dan ook niet primair worden gezocht in de Awb maar vooral ook in de bijzondere
wetten en in de samenhang tussen de bijzondere wetgeving en de Awb. 4.3 De omvang van de rechtsbeschermingHet aantal beroepszaken bij de bestuursrechter is sedert de jaren zeventig
ongetwijfeld sterk gestegen. Dat heeft enerzijds te maken met de eerder geschetste
maatschappelijke ontwikkelingen zoals emancipatie, individualisering en verzakelijking,
alsmede met het effect van deze ontwikkelingen op de verhouding tussen burger
en bestuur. Anderzijds heeft deze stijging te maken met de ontwikkeling van
de rechtsbescherming tegen de overheid, met de groei van de bestuursrechtelijke
wetgeving en met de toename van het aantal daaruit voortvloeiende besluiten
van bestuursorganen met rechtsgevolgen voor de burger. Aldus bezien is ook
op het terrein van het bestuursrecht geen sprake van een exceptionele stijging.
Zo blijkt dat de ontwikkeling van het aandeel sociale zekerheidszaken ongeveer
gelijke tred houdt met het aandeel van de sociale zekerheid in het nationaal
inkomen.1 Op het terrein van ruimtelijke ordening
en milieu, dat qua wetgeving de laatste decennia een grote ontwikkeling heeft
doorgemaakt, is eveneens van een substantiële groei sprake. Deze groei
hangt samen met het type besluiten op deze terreinen: het gaat vaak om besluiten
waar sprake is van tegenstrijdige belangen van burgers onderling, maar ook
van belangen van (individuele en groepen van) burgers versus algemene belangen
en soms zelfs tegenstrijdige algemene belangen, terwijl het vaak de overheid
is die dergelijke besluiten initieert.Overigens lijkt het erop dat deze groei zich enigszins stabiliseert. In
het afgelopen jaar is namelijk op een aantal terreinen (met name dat van de
sociale zekerheid) mede als gevolg van de verplichte bezwaarschriftprocedure
een zekere teruggang te bespeuren in het aantal beroepsprocedures bij de bestuursrechter. 4.4 Juridisering in historisch perspectiefDe afgelopen decennia is ook sprake geweest van een gestage uitbouw van
het stelsel van rechtsbescherming. De belangrijkste stappen daarin waren de
invoering van de Wet Arob in 1976, de afschaffing van het Kroonberoep als
gevolg van het Benthem-arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de
Mens van 1985 (EHRM 23-10-1985, AB 1986, 1) en tenslotte de invoering van
de Awb en de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke
organisatie in 1994. Op zichzelf heeft deze uitbreiding van de rechtsbescherming
ongetwijfeld een zekere juridisering tot gevolg gehad.Het is van belang deze «juridisering» in het openbaar bestuur
in een historisch perspectief te plaatsen. Dan blijkt dat op het terrein van
het bestuursrecht juridisering, in de zin van binding van het bestuur aan
het recht en de instelling van rechtsbeschermingsprocedures, historisch gezien
als een gewenste en positieve ontwikkeling is beschouwd.2 De ontwikkeling van het bestuursrecht is gericht geweest op (wat toen
werd genoemd:) «juridificering» van het openbaar bestuur: het
in rechtsnormen vervatten van bestuurlijk handelen tegenover
de burger. Deze juridisering was vooral gericht op bescherming van de positie
van de burger ten opzichte van het bestuur, vanuit de gedachte dat de burger
ten opzichte van de machtige overheid in een ongelijke positie verkeert. Zo
hebben de beginselen van behoorlijk bestuur zich ontwikkeld van vage richtsnoeren
voor het bestuur tot rechtsbeginselen waaraan het bestuurlijk handelen door
de rechter kan worden getoetst. Aanvankelijk vond toetsing vaak nog plaats
door een «hoger» bestuursorgaan, tegenwoordig veelal door de onafhankelijke
(bestuurs)rechter. Deze ontwikkeling naar rechterlijke controle op het bestuurshandelen
is overigens langdurig en vaak moeizaam geweest, mede als gevolg van weerstand
daartegen bij het bestuur zelf, zoals Van der Hoeven constateert in zijn boek
«De drie dimensies van het bestuursrecht».1 In die zin kunnen de ontwikkelingen van de laatste 25 jaar worden
gezien als het inhalen van een achterstand. 4.5 ConclusieNiet alleen in relaties tussen (groepen) burgers onderling, maar ook in
het openbaar bestuur is op zichzelf onmiskenbaar sprake van juridisering.
Zowel de omvang en complexiteit van de regelgeving als de omvang van de rechtsbescherming
zijn de laatste decennia toegenomen. Voor een belangrijk deel is dit een bewust
gewilde en gewenste ontwikkeling, samenhangend met de opbouw van onze sociale
rechtsstaat.Een niet gewild en evenmin gewenst effect van deze ontwikkeling is echter
een op onderdelen te ver doorgeschoten juridisering. Het kabinet is van mening
dat die onderdelen van de juridisering van het openbaar bestuur moeten worden
teruggedrongen. Dit is zoals gezegd, van belang voor de effectiviteit en de
legitimiteit van het bestuur en de duidelijkheid voor de burger.In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op enkele trends en ontwikkelingen
in het hedendaagse bestuursrecht, waarbij zich dergelijke knelpunten voordoen.
Daarbij worden zo veel als mogelijk oplossingsrichtingen aangegeven. 5. Ontwikkelingen in het bestuursrecht 5.1 De bestuursrechtelijke wetgeving 5.1.1 AlgemeenZoals reeds aangegeven, is de omvang en complexiteit van de bestuursrechtelijke
wetgeving de laatste decennia sterk toegenomen. Hoewel dat in belangrijke
mate kan worden gezien als een gewenste ontwikkeling die samenhangt met de
opbouw van onze welvaartsstaat, het toenemend besef dat ons milieu en de positie
van de sociaal zwakkeren in onze samenleving juridische bescherming behoeven,
enz. (zie hoofdstuk 3), is van belang dat daar waar deze gewenste regulering
is omgeslagen in ongewenste overregulering het de taak is van de wetgever
om dat weer terug te dringen.Sedert begin jaren tachtig hebben opeenvolgende kabinetten daartoe initiatieven
genomen, onder diverse benamingen als deregulering, harmonisatie van wetgeving,
algemeen wetgevingsbeleid en laatstelijk de operatie Marktwerking, Deregulering
en Wetgevingskwaliteit. Ook in de toekomst zal blijvende aandacht noodzakelijk
zijn voor deregulering, waaronder ook Europese regelgeving, en voor de kwaliteit
van zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Daarbij is onder meer van belang
dat wetgeving regelmatig wordt geëvalueerd, zodat kan worden nagegaan
in hoeverre de doelstellingen van de wetgever in de praktijk ook worden bereikt,
alsmede of de regelgeving in de praktijk wellicht ongewenste effecten heeft.
Daarom ook wordt onder dit kabinet de operatie Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit voortgezet en zal daarin onder meer worden
bezien wat wetsevaluaties hebben opgeleverd over de kwaliteit van wetgeving.Daarnaast is het kabinet van mening dat geïnvesteerd moet worden
in duidelijke normstelling. Is het in algemene wetgeving zoals de Awb vaak
onvermijdelijk dat normen abstract zijn, zeker in bijzondere regelgeving is
van belang dat normen zoveel mogelijk helder en expliciet worden omschreven. 5.1.2 Complexe besluitvormingIndien gesproken wordt over juridisering blijkt het vaak te gaan over
situaties waarin er sprake is van een samenloop van besluiten die op basis
van verschillende wetten moeten worden genomen. De wetgever pleegt in verschillende
wetten verschillende belangen en waarden te beschermen: de belangen van natuur
en milieu in de milieuwetgeving en in de natuurbeschermingswetgeving; het
gebruik van onze schaarse ruimte in ruimtelijke ordeningswetgeving; onze monumenten
in de Monumentenwet, ons cultuurbezit in de Wet tot behoud van cultuurbezit,
enzovoort. Met het oog op de bescherming van de verschillende belangen en
waarden zijn vergunningstelsels of planstelsels in het leven geroepen.Deze sectorsgewijze opzet van de regelgeving is tot op zekere hoogte onvermijdelijk.
Zij hangt immers samen met het gegeven, dat bevoegdheden aan de overheid worden
toegekend voor een bepaald doel, en uit rechtsstatelijk oogpunt niet verder
mogen gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.1
Daarom zijn de bevoegdheden waarover de overheid beschikt ter bescherming
van het milieu niet identiek aan de bevoegdheden die zij heeft ter bescherming
van de volksgezondheid of ter verdeling van de schaarse ruimte.Deze sectorsgewijze opzet van de wetgeving heeft echter het nadeel dat
er situaties ontstaan waarin verschillende belangen in het geding zijn, die
ieder weer volgens eigen procedures worden beschermd. Een bekend voorbeeld
is dat een burger die een café wil beginnen daarvoor al gauw vier tot
zes vergunningen nodig heeft.Problemen in de zin van een opeenstapeling van procedures ontstaan echter
vooral bij grote bestuurlijke activiteiten, zoals infrastructurele werken,
en bedrijfsmatige activiteiten, bijvoorbeeld bij vestiging van grote bedrijven
of de bouw van winkelcentra. Daarbij staan vaak individuele belangen van burgers
tegenover collectieve belangen van bepaalde andere groepen burgers. Daar komt
bij dat dergelijke grote projecten vaak hun oorsprong vinden in plannen of
beginselbesluiten waarvan niet altijd even duidelijk is of en in hoeverre
er daarbij sprake is van een besluit in de zin van de Awb. Gevolg daarvan
is dat op verschillende momenten bezwaar- en beroepsprocedures kunnen worden
aangespannen, waarmee in feite steeds weer nut en noodzaak van de voorgenomen
activiteit op zich ter discussie kan worden gesteld. Het behoeft geen betoog
dat zeker bij dit soort complexe besluitvormingssituaties sprake kan zijn
van juridisering die niet alleen de slagvaardigheid van het bestuur, maar
ook die van bedrijven kan belemmeren. In een samenleving die gekenmerkt wordt
door een toenemende maatschappelijke versnelling, ontmoet het tijdsbeslag
gemoeid met een opeenstapeling van dergelijke procedures weinig begrip.Dit soort complexe besluitvormingssituaties doen zich vooral voor op het
terrein van ruimtelijke ordening en milieu. Met name op deze terreinen is
de afgelopen jaren veel discussie geweest over coördinatie van voorbereidings-
en rechtsbeschermingsprocedures. Gewezen kan worden op het WRR-rapport grote
projecten en op discussies over een lex specialis voor met name grote infrastructurele
projecten. Het is ook op deze terreinen dat in toenemende mate bijzondere
wetten tot stand zijn gekomen, met specifieke regels die strekken tot een
betere coördinatie en beheersing van de desbetreffende voorbereidings-
en rechtsbeschermingsprocedures. Voorbeelden zijn de Wet op de waterkering,
de Deltawet grote rivieren, de Vergunningenwet Westerschelde en het wetsvoorstel
procedures vijfde baan Schiphol. Deze wetten bevatten dikwijls afwijkingen
van de in de Awb neergelegde gangbare procedures.Het kabinet streeft uitdrukkelijk naar structurele oplossingen in de vorm
van algemene wetgeving op bovengenoemde terreinen in plaats van de afzonderlijke
projectwetgeving die tot nu toe tot stand moest komen. Met het oog daarop
is het beleid gericht op de totstandbrenging van eenvoudige, gestandaardiseerde
procedures voor grote projecten in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Tracéwet
en de Wet Luchtverkeer. Het gaat er hier om zodanige procedures te ontwikkelen
dat projecten binnen een aanvaardbare termijn tot stand kunnen komen met behoud
van wezenlijke waarborgen van inspraak en rechtsbescherming. In dit verband
is van belang de brief aan de Tweede Kamer van 16 september 1997 (kamerstukken
II 1997/98, 25 017 nr. 2 (Voortgangsrapportage missiebrief)). In
deze brief heeft het kabinet gewezen op het tijdsbeslag dat gemoeid is met
besluitvormingstrajecten bij realisering van grote (investerings)projecten.
Daarin is gesteld dat, zonder te willen afdoen aan de belangen van alle betrokkenen,
het daarmee gemoeide tijdsbeslag groeiende spanning oplevert met het tijdstip
waarop investeringen voor grote ruimtelijke projecten voor uitvoering gereed
moeten zijn. Het kabinet heeft in deze brief dan ook aangekondigd dat gewerkt
wordt aan een zelfstandige rijksprojectenprocedure. In het regeerakkoord van
dit kabinet is vastgelegd dat met het oog op stroomlijning van de besluitvorming
over ruimtelijke investeringsprojecten onder regie van het Rijk in het najaar
1998 een wetsvoorstel om advies naar de Raad van State zal worden gezonden.
Inmiddels is een voorontwerp van een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
op de Ruimtelijke Ordening gereed gekomen en ter consultatie voorgelegd aan
enkele organisaties (waaronder de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen)
en deskundigen op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht. Een met de
rijksprojectenprocedure vergelijkbare wijziging van de Tracéwet wat
betreft hoofd- en spoorwegen is inmiddels als wetsvoorstel bij de Tweede Kamer
ingediend. Een gelijksoortige aanpassing van de Wet Luchtverkeer inzake de
procedures rond aanwijzing van luchthavens ligt voor advies bij de Raad van
State.Tegelijk is van belang dat bij de besluitvorming over grote complexe projecten
van nationaal belang door goed procesmanagement winst wordt behaald in tijd
en kwaliteit. Daarbij gaat het in hoofdzaak om zorgvuldige structurering van
het gehele besluitvormingsproces, waarbij vanaf het begin interactief wordt
samengewerkt tussen betrokken departementen en met andere overheden en belanghebbende
organisaties, op basis van spelregels die door de Tweede Kamer zijn goedgekeurd.
Op dit moment werken de departementen voorstellen uit voor een verbetering
van het procesmanagement.Ook in meer algemene zin wordt actie ondernomen om te komen tot een oplossing
van de problematiek van complexe besluitvormingssituaties. In het regeerakkoord
van dit kabinet is vastgelegd dat er wetgeving zal komen ter bevordering van
de coördinatie. Het vorige kabinet had de Commissie Wetgeving algemene
regels van bestuursrecht reeds verzocht om voorstellen ter zake te ontwikkelen.
Een subcommissie van deze Commissie is dan ook bezig een regeling te ontwerpen
voor procedurele coördinatie van besluiten van één of meer
bestuursorganen, ook indien daarbij verschillende bestuurslagen betrokken
zijn. Ook buigt de Commissie zich over de vraag of meer inhoudelijke coördinatie
mogelijk is. De bedoeling is om zo te komen tot stroomlijning van besluitvormings-
en rechtsbeschermingsprocedures en daarmee tot tijdwinst voor burger en bestuur.
Aangetekend zij overigens, dat de Awb reeds een bijdrage aan de oplossing
van deze problematiek heeft geleverd doordat zij in ieder geval
de voorbereidingsprocedures voor besluiten op grond van verschillende wetten
in verregaande mate heeft gestandaardiseerd. In het regeerakkoord van dit
kabinet is het reeds in het kabinetsstandpunt evaluatie Awb aangekondigde
voornemen om de beide openbare voorbereidingsprocedures van de afdelingen
3.4 en 3.5 Awb samen te voegen tot één procedure overgenomen.
Samenvoeging zal op dit punt tot een nog verdergaande vereenvoudiging leiden.Het kabinet wijst er op dat de coördinatie van besluitvorming een
bijzonder complex probleem is dat zich zeker in zijn algemeenheid niet eenvoudig
laat oplossen, en waarschuwt dan ook voor al te hoge verwachtingen op dit
punt. Niettemin hebben, nu het hier om een steeds klemmender wordend probleem
gaat, deze activiteiten van de Commissie meer prioriteit gekregen. Daarbij
ligt een zwaar accent op de vraag hoe tot efficiënte bundeling van beslisen
daarmee van beroepsmomenten kan worden gekomen, zodat niet op verschillende
tijdstippen steeds verschillende besluiten voor dezelfde activiteit bij de
rechter ter discussie kunnen worden gesteld. Hier ligt overigens niet slechts
een taak voor de wetgever, maar evenzeer voor de bestuursorganen zelf bij
het op efficiënte wijze organiseren van besluitvormingsprocessen. De
regering streeft ernaar om de op basis van de voorstellen van de Commissie
Wetgeving algemene regels van bestuursrecht te ontwikkelen wetgeving over
de coördinatie van besluitvormingsprocedures voor 1 augustus 2000 bij
de Tweede Kamer in te dienen.Conclusie is dat voor de gevallen waarin er sprake is van samenloop van
verschillende besluiten op basis van verschillende bijzondere wetten stroomlijning
van besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures gewenst is. Daartoe worden,
zoals hiervoor reeds aangekondigd diverse initiatieven ontplooid onder meer
op het terrein van wetgeving. 5.2 Versterking van de kwaliteit van het openbaar bestuurUit het regeerakkoord blijkt dat het kabinet het ter versterking van de
democratische besluitvorming van belang acht dat ook de kwaliteit van het
bestuur wordt vergroot. Het bestuur is verantwoordelijk voor betere juridische
kwaliteitszorg en tijdige besluitvorming. Daarnaast kan worden bijgedragen
aan verbetering van de kwaliteit van het bestuur door een behoorlijke informatievoorziening
aan het loket. Daarom is in het regeerakkoord het voornemen uitgesproken dat
het bestuur zal worden verplicht om burgers en bedrijven op een samenhangende
wijze (één loket) informatie te geven over alle besluiten (vergunningen,
toestemmingen, subsidiemogelijkheden) die voor hen van belang zijn, bijvoorbeeld
bij bedrijfsvestigingen, bij het optreden van invaliditeit of het willen betreden
van de arbeidsmarkt. De toegankelijkheid van overheidsloketten kan worden
vergroot door niet alleen traditionele openingstijden aan te bieden, maar
ook open te zijn op tijden dat daar behoefte aan bestaat.Het kabinet streeft ernaar om in het bestuursakkoord met de decentrale
overheden afspraken te maken over verbetering van de kwaliteit van het bestuur.Aan de juridische kwaliteit van het openbaar bestuur worden ingevolge
de in hoofdstuk 2 geschetste ontwikkelingen steeds hogere eisen gesteld. Het
bestuur zal zich daar op moeten instellen. In de jaren tachtig en de eerste
helft van de jaren negentig is de ontwikkeling echter een tijdlang de andere
kant uit gegaan. Gebleken is dat in het streven naar vergroting van de doelmatigheid
in organisaties binnen het openbaar bestuur de juridische functie in sommige
gevallen gemarginaliseerd is. Daardoor worden soms vermijdbare juridische
fouten gemaakt.Mede als gevolg van de discussie over juridisering is de belangstelling
voor de juridische functie bij bestuursorganen inmiddels weer groeiende. De ontwikkeling van het aansprakelijkheidsrecht heeft er ongetwijfeld
aan bijgedragen dat gestreefd wordt naar vermindering van onnodige risico's
door een goede interne controle op en bewaking van de juridische kwaliteit
en tijdigheid van het bestuurlijk handelen. Het rapport «Bestuur in
geding» wijst er, in navolging van het kabinetsstandpunt over het advies
«Besturen op de tast», echter terecht op dat een verdere versterking
van deze juridische functie noodzakelijk is. Dat betekent niet alleen maar
het aantrekken van meer juristen, maar vooral ook een zodanige positionering
van de juridische functie binnen de organisatie, dat deze reële mogelijkheden
heeft om er voor te zorgen dat het besluitvormingsproces vanaf het begin voldoet
aan daaraan te stellen juridische kwaliteitseisen.Conclusie: Het kabinet roept bestuursorganen op voldoende aandacht te
besteden aan kwaliteit en positionering van de juridische control-functie
binnen hun organisatie en zal in het bestuursakkoord daaromtrent afspraken
maken. 5.3 TijdigheidUit de evaluatie van de Awb is gebleken dat de tijdigheid in alle fasen
(primaire, bezwaar- en beroepsfase) een probleem is. In een samenleving die
gekenmerkt wordt door een toenemende versnelling is van belang dat ook de
besluitvorming van de overheid en de duur van besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures
wordt versneld. 5.3.1 Tijdige besluitvorming door bestuursorganenZowel in de primaire fase als in de bezwaarfase worden wettelijke termijnen
vaak niet gehaald. In die fasen ligt de verantwoordelijkheid voor besluitvorming
binnen de gestelde termijnen primair bij bestuur en burger. In de fase van
de beroepsprocedure is primair de rechter verantwoordelijk voor een behoorlijk
verloop van het proces en voor het houden van procespartijen aan de termijnen.
De rechter is daarbij echter in belangrijke mate afhankelijk van de mate waarin
partijen (bestuur en burger) ook zelf voortvarend handelen. Tijdigheid is
in deze fase dan ook een zaak van alle partijen: de rechter, de burger en
het bestuur. Zo wijst de Evaluatiecommissie in het evaluatieverslag op de
problematiek van het te laat indienen van de op de zaak betrekking hebbende
stukken en verweerschriften door bestuursorganen.Het is in het licht van deze bevindingen uit de evaluatie van de Awb opvallend,
dat in de discussie over juridisering vooral de lengte van rechterlijke procedures
aandacht krijgt. Daardoor kan licht de indruk ontstaan dat het alleen en vooral
aan de rechter te wijten is dat de slagvaardigheid van het bestuur in geding
is gekomen. Als gezegd is de voortgang van beroepsprocedures echter niet alleen
een zaak van de rechter, maar ook van bestuur en burger. Bovendien is uit
onderzoek gebleken dat tijdwinst bij grote projecten eerder te boeken is in
de fase van de (politieke) voorbereiding van besluitvorming dan in de fase
van rechtsbeschermingsprocedures.1 Indien –
soms na een langdurig politiek besluitvormingsproces – de uitvoering
van een project kan beginnen, is er een begrijpelijke ambitie om het project
ook zo snel mogelijk te realiseren. Dat kan tot gevolg hebben dat de juridische
kwaliteit erbij inschiet en dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met
de tijd die zorgvuldige procedures nu eenmaal vergen. Het kabinet is van mening
dat er veel tijdwinst te boeken valt door snellere besluitvorming en besluitvorming
binnen de gestelde termijnen. Daarnaast kan door het interactiever invullen
van overleg- en inspraakprocedures worden voorkomen dat de besluitvorming –
al dan niet gedeeltelijk – in een latere fase moet worden overgedaan.
Juist de ideële belangenbehartiging behoort in de eerdere
fasen aan de orde te komen. Ook kan door een interactieve besluitvorming eerder
zicht worden verkregen op de noodzaak om vooraf geldelijke compensatie voor
nadelige gevolgen van besluiten te verzekeren. Daarmee kan worden voorkomen
dat uitvoering van besluiten om die reden gefrusteerd wordt.Het is anderzijds zonder meer positief te noemen dat zich bij een aantal
bestuursorganen een tendens ontwikkelt waarin organisaties tijdigheid als
een belangrijk managementinstrument gaan beschouwen. Een voorbeeld is de Belastingdienst.
Sinds de totstandkoming van de Awb, waarbij wat betreft de termijnen een uitzondering
is gemaakt voor de belastingen, is het streven van de Belastingdienst erop
gericht om termijnen zoveel mogelijk terug te brengen tot de in de Awb geldende
termijnen. De Belastingdienst steekt daarbij gunstig af bij verschillende
wel aan termijnstelling gebonden diensten. 5.3.2 Beslistermijnen voor de rechterIn de discussie over juridisering is ook de lengte van beroepsprocedures
aan de orde gesteld.Nu is deze de afgelopen jaren al belangrijk teruggedrongen. Voor 1 januari
1994 duurden, als gevolg van de overbelasting van de Raad van State, Arob-procedures
gemiddeld al gauw vier jaar. Sedertdien is de gemiddelde duur aanzienlijk
teruggelopen, ook als men de hoger beroepsfase meerekent. Niettemin blijft
een verdere bekorting wenselijk. In het kabinetsstandpunt over de Evaluatie
van de Awb is er op gewezen dat de voortgang van het proces in de beroepsfase
niet alleen afhankelijk is van de snelheid van werken van de rechter, maar
ook van de verhouding tussen werklast en beschikbare capaciteit, alsmede van
het gedrag van de procespartijen (dus ook bestuursorganen die op tijd d.w.z.
binnen de daarvoor reeds in de Awb gestelde termijnen verweerschriften moeten
indienen) en van derden, zoals deskundigen en anderen die inlichtingen moeten
verschaffen.Hoofdstuk 8 van de Awb bevat, anders dan hoofdstuk 7 voor de bezwaarfase,
geen bepalingen over de maximale doorlooptijd van een beroepszaak. In enkele
bijzondere wetten, bijvoorbeeld op het terrein van milieu en ruimtelijke ordening
komt men wel dergelijke bepalingen tegen. Dat heeft als logische gevolg dat
zaken op basis van die wetten voorrang kunnen krijgen boven zaken waarvoor
een dergelijke termijn niet is geregeld. Daar is ook niets op tegen, zolang
de wetgever (dus regering en parlement tezamen) steeds maar een heldere afweging
maakt over de keuze om in bijzondere wetgeving een beslistermijn voor de rechter
op te nemen. In dit verband kan worden gewezen op het voornemen van het kabinet
om in de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor de eerder genoemde rijksprojectenprocedure
en in de gelijksoortige wijzigingen van de Tracéwet en de Wet Luchtverkeer
bepaalde termijnen op te nemen voor de beslissing op beroepen door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de basisbesluiten en de daarop
volgende uitvoeringsbesluiten. Aan deze keuze ligt de uitdrukkelijke overweging
ten grondslag dat de behandeling van beroepen tegen deze besluiten in zekere
mate voorrang moet hebben boven die van andere zaken. Daarmee heeft de wetgever
aangegeven dat de desbetreffende procedures voorrang hebben op andere zaken
waarvoor een dergelijke termijn niet is geregeld.In het kabinetsstandpunt over de Evaluatie van de Awb is er op gewezen
dat binnen de rechtbanken en de overige met bestuursrechtspraak belaste colleges
reeds wordt gewerkt aan het terugbrengen van de doorlooptijden van procedures.
Daarbij zijn de rechtbanken opgeroepen om doorlooptijden bekend te maken,
alsmede om in een vast te stellen landelijke uniforme procesregeling streeftermijnen
op te nemen voor de totale duur van beroepsprocedures. Het kabinet
acht de tijd daarom ook rijp dat ook de bestuursrechter zich aan vooraf vastgestelde
termijnen gaat houden.Conclusie: Het is van belang dat doorlooptijden van procedures zo kort
mogelijk zijn. Aan wettelijke beslistermijnen moeten heldere en uitdrukkelijke
afwegingen ten grondslag liggen. De inspanningen van de gerechten en van de
Raad van State om doorlooptijden zoveel mogelijk terug te dringen zijn lovenswaardig.
Initiatieven om streeftermijnen bekend te maken verdienen navolging. Het kabinet
acht de tijd daarom rijp dat ook de bestuursrechter zich aan vooraf vastgestelde
termijnen gaat houden. Aan de hand van de door de gerechten te treffen procesregeling
en de daarin opgenomen termijnen, zal worden bezien of daarnaast nog wettelijke
termijnen moeten worden vastgelegd. 5.4 De bezwaarschriftprocedureIn het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb (hoofdstuk 5) is
uitvoerig ingegaan op de voor- en nadelen van de bezwaarschriftprocedure.
Juist ook uit een oogpunt van tegengaan van juridisering, wegen de voordelen
van deze procedure zwaar. De bezwaarschriftprocedure beoogt niet alleen een
hernieuwde juridische toetsing van het bestreden besluit, maar een volledige
heroverweging. Dat biedt mogelijkheden om door middel van compromis, overleg
of bemiddeling tot een oplossing van gerezen geschillen te komen, waardoor
een beroep op de rechter niet meer nodig is. Om die reden wordt ook in het
rapport «Bestuur in geding» uitdrukkelijk gepleit voor behoud
van de bezwaarschriftprocedure.Vereist is dan wel, dat het conflictoplossend vermogen van de bezwaarschriftprocedure
ook daadwerkelijk wordt benut. Dat stelt eisen aan de inrichting van de procedure.
Helaas blijkt uit de evaluatie van de Awb dat de procedure in de praktijk
soms zo is ingericht dat er nauwelijks sprake is of kan zijn van een echte
heroverweging. Daarmee wordt onvoldoende recht gedaan aan de bedoeling van
de wetgever. Het kabinet is, zoals uit het regeerakkoord blijkt, voorstander
van bezwaarschriftprocedures waarin meer volledige (beleidsmatige en rechtmatige)
heroverweging plaatsvindt. Veelal wordt echter volstaan met een toets op rechtmatigheid
als ware het een rechterlijke procedure. Dit komt vooral, maar niet uitsluitend,
voor indien de behandeling van het bezwaar is opgedragen aan een bezwaarschriftcommissie
bestaande uit louter externe deskundigen. Met een andere inrichting van de
procedure kan onnodige juridisering in de praktijk worden tegengegaan. Ook
het door de wetgever beoogde leereffect van de bezwaarschriftprocedure kan
door organisatorische voorzieningen worden versterkt.In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb was reeds aangekondigd
dat het kabinet het initiatief zal nemen om, in overleg met alle betrokkenen,
een handreiking te ontwikkelen voor een zodanige inrichting van de bezwaarschriftprocedure
dat doelmatigheid, conflictoplossend vermogen en leereffect zo goed mogelijk
worden gecombineerd. De voorbereiding van deze handreiking is inmiddels ter
hand genomen en bevindt zich in de afrondingsfase.Onnodige juridisering van de bezwaarschriftprocedure kan ook worden vermeden
door consequente hantering van het uitgangspunt dat kosten van het voeren
van een bezwaarschriftprocedure in beginsel niet worden vergoed. Met het oog
daarop is door de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht onlangs
een voorontwerp van wet uitgebracht waarin deze hoofdregel uitdrukkelijk is
vastgelegd. De jurisprudentie van de Hoge Raad, die tendeert naar een ruime
aansprakelijkheid van overheden op dit punt, wordt hiermee beëindigd
ten gunste van de jurisprudentie van de bestuursrechters, die slechts aansprakelijkheid
aanvaardt indien bestuursorganen door ernstige onzorgvuldigheid een onrechtmatig
besluit hebben genomen. De aanvulling van de Awb die de Commissie op dit punt
heeft voorgesteld, wordt door ons overgenomen en wij achten het van groot
belang dat het desbetreffende wetsvoorstel spoedig tot wet wordt verheven.Het voorgaande neemt niet weg dat de verplichte bezwaarschriftprocedure
in sommige situaties een herhaling van zetten is. Een dergelijke situatie
doet zich vooral voor wanneer een openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd.
In die situatie kan de bezwaarschriftprocedure vervallen, zoals reeds door
het vorige kabinet was voorgenomen en ook in het regeerakkoord is afgesproken.
Voor de nieuwe voorbereidingsprocedure zal zulks worden geregeld in het wetsvoorstel
tot samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 dat voor 1 augustus 1999 de
Tweede Kamer zal bereiken.Daarnaast zal het kabinet in de Awb de mogelijkheid openen dat de bezwaarschriftprocedure
met instemming van alle partijen kan worden overgeslagen (zgn. prorogatie).
Een daartoe strekkend wetsvoorstel zal uiterlijk 1 augustus 2000 bij de Tweede
Kamer worden ingediend.Conclusie is dat de bezwaarschriftprocedure meer dan thans het geval is,
moet worden benut om door middel van overleg en bemiddeling tot een oplossing
van het geschil te komen. Het kabinet zal mede aan de hand van praktijkervaringen
komen met een handreiking teneinde deze procedure in de praktijk op eenvoudiger
wijze toe te kunnen passen.Voor de meest in het oog springende situatie waarin de bezwaarschriftprocedure
een herhaling van zetten kan opleveren, te weten na een openbare voorbereidingsprocedure
zal deze kunnen vervallen. Ook de mogelijkheid van prorogatie zal worden ingevoerd. 5.5 De algemene beginselen van behoorlijk bestuurDe algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn belangrijke bestuursrechtelijke
rechtsbeginselen. Deze rechtsbeginselen, die gedurende vele decennia in de
bestuurspraktijk en de jurisprudentie zijn ontwikkeld, richten zich allereerst
tot het bestuur; als afgeleide daarvan fungeren zij ook als toetsingsnormen
voor de rechter. Een aantal (aspecten van) van deze beginselen zijn in de
Awb gecodificeerd, anderen hebben nog steeds het karakter van ongeschreven
recht.Volgens sommigen leiden deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur,
althans de codificatie daarvan, op drie punten tot ongewenste juridisering.
In de eerste plaats zou de rechter soms te ver gaan in zijn toetsing, door
de bestuurlijke belangenafweging geheel over te doen en zelfstandig te beoordelen
of het besluit wel redelijk is. In de tweede plaats zou voor het bestuur te
onzeker zijn wat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in concrete
gevallen eisen. In de derde plaats, tenslotte, wordt de rechter soms een te
formele toetsing verweten. Hieronder wordt op deze drie punten ingegaan. De omvang van de toetsingOp zichzelf bestaat in Nederland overeenstemming over de juiste taakverdeling
tussen bestuur en rechter: het bestuur beslist, de rechter toetst. Het bestuur
beslist, maar wel binnen de grenzen van het recht, waaronder de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. De rechter toetst, maar alleen aan het recht. Tussen
beide bestaat een spanning, die het scherpst naar voren komt als de wet het
bestuur beleidsvrijheid laat en daarmee aan dat bestuur een belangenafweging
opdraagt. Deze belangenafweging impliceert beleidskeuzen en behoeft daarom
een democratische legitimatie. Derhalve behoort zij tot het domein van het
bestuur. Het is niet aan de rechter om de redelijkheid van die belangenafweging
te beoordelen, want de rechter wordt slechts gelegitimeerd door het recht
en mag daarom pas ingrijpen als het recht wordt geschonden. Derhalve
mag de rechter wel nagaan of de belangenafweging niet kennelijk onredelijk
is, want het verbod van kennelijke onredelijkheid (ook wel verbod van willekeur
genoemd) is een rechtsnorm. Toetsing op kennelijke onredelijkheid impliceert
echter niet dat de rechter zich een zelfstandig oordeel mag vormen over de
redelijkheid van de belangenafweging. Hij mag pas ingrijpen als de belangenafweging
zo onevenwichtig is dat het bestuur naar objectieve maatstaven niet kon menen
dat zij nog redelijk was. Dit wordt ook wel «marginale toetsing»
genoemd.Als gezegd bestaat over deze theorie nauwelijks verschil van inzicht.
Volgens onder meer het rapport «Bestuur in het geding» is echter
het verbod van willekeur in artikel 3:4, tweede lid, Awb onnauwkeurig gecodificeerd,
en zou de rechter – mede daardoor – in de praktijk minder terughoudend
toetsen dan de theorie voorschrijft.Het kabinet kan deze kritiek in haar algemeenheid niet onderschrijven.
Artikel 3:4, tweede lid, verduidelijkt juist het willekeurverbod, door te
preciseren dat het daarbij gaat om de vraag of de aantasting van de door een
besluit getroffen belangen niet onevenredig is in verhouding tot de door het
besluit gediende belangen. Het is waar dat in de eerste periode na invoering
van de Awb en de herziening van de rechterlijke organisatie in sommige lagere
rechtspraak de opvatting is aangehangen, dat deze nieuwe formulering de rechter
tot een verdergaande toetsing zou nopen dan voorheen was toegestaan. Inmiddels
staat echter vast dat deze opvatting onjuist is. Met name de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft de lagere rechter in een reeks van uitspraken
de grenzen van zijn taak ingescherpt.1 Afgezien
van incidenten, die doorgaans door de appèlrechter worden gecorrigeerd,
kan daarom naar het oordeel van het kabinet niet worden volgehouden dat de
rechter zijn staatsrechtelijke grenzen onvoldoende in acht neemt. Vernietigingen
wegens strijd met het willekeurverbod zijn in de praktijk dan ook zeldzaam.Derhalve is er geen noodzaak om artikel 3:4 Awb te wijzigen. Zo'n wijziging
zou vermoedelijk de toetsingspraktijk ook niet belangrijk wijzigen. Ook een
andere omschrijving van het willekeurverbod zou noodzakelijkerwijs globaal
zijn. Waar het op aankomt, is dat de rechter bij de invulling van die globale
norm voortdurend zijn staatsrechtelijke grenzen in het oog houdt. Voor zover
het rapport «Bestuur in geding» het belang van die grenzen nog
eens heeft willen onderstrepen, onderschrijft het kabinet dat volledig.Dit alles neemt niet weg, dat ook naar het oordeel van het kabinet de
rechter thans in het algemeen indringender aan de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur toetst dan twintig of dertig jaar geleden. Het gaat daarbij
niet zozeer om de toepassing van het willekeurverbod, maar vooral van het
motiveringsbeginsel en de eis dat de besluitvorming consistent moet zijn.
Op beide punten ziet de rechter thans strenger toe dan in het verleden. Dat
is grotendeels het gevolg van de in dit hoofdstuk geschetste en op zichzelf
gewenste ontwikkeling van het bestuursrecht. Door de sterke toename van de
bestuursrechtelijke regelgeving zijn de omvang en intensiteit van het bestuurlijk
handelen jegens de burger sterk toegenomen. In reactie daarop is ook de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming en daarmee het toezicht van de rechter uitgebreid. Rechtsonzekerheid voor het bestuur?De algemene beginselen van behoorlijk bestuur gelden voor het gehele bestuurshandelen.
Daardoor zijn het naar hun aard abstracte, open normen, die in een concreet
geval nader moeten worden ingevuld. De algemene beginselen van behoorlijk
bestuur eisen dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid, maar wat nu precies
een zorgvuldige voorbereiding is hangt mede af van de aard van het besluit
en de omstandigheden van het geval en kan daarom soms pas in het concrete geval worden vastgesteld. Deze vaststelling geschiedt in laatste instantie
door de rechter.Vanuit bestuurlijke kring is er terecht op gewezen, dat dit voor het bestuur
een zekere rechtsonzekerheid meebrengt. De uitkomst van de rechterlijke toetsing
is niet altijd goed te voorspellen. Naar het oordeel van het kabinet behoeft
dit probleem de aandacht van zowel de wetgever als de rechter. Allereerst
is daarbij een heldere omschrijving van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur van belang. Het kabinet zal bezien of de huidige wettelijke omschrijvingen
op dit punt voldoen. Daarbij moet echter worden bedacht dat, zoals reeds opgemerkt,
algemene omschrijvingen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
per definitie globaal zullen zijn. Langs deze weg is dus maar beperkte winst
te behalen.Belangrijker is, dat uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
soms meer concrete regels zijn te destilleren, die zich soms ook voor codificatie
lenen. Voor een deel is dat ook gebeurd: de in de Awb opgenomen regels over
het omgaan met adviezen en over de hoorplicht zijn bijvoorbeeld afgeleid uit
de jurisprudentie over het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook de openbare voorbereidingsprocedures
zijn deels te zien als een uitwerking van het zorgvuldigheidsbeginsel voor
besluiten waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken.Het is echter niet doenlijk, om voor iedere vorm van bestuurlijk handelen
in de desbetreffende regelgeving gedetailleerd uit te werken wat de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur eisen. Dat zou bovendien hoogst onwenselijk
zijn. Het zou immers leiden tot zeer gedetailleerde en van wet tot wet weer
verschillende regelgeving, die de kans op fouten bij het bestuur eerder zou
vergroten dan verkleinen. Bovendien zou dergelijke regelgeving in concrete
gevallen toch weer te star blijken. Het nadeel van de vaagheid van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur heeft immers als keerzijde het voordeel
van de flexibiliteit. Door hun open karakter kunnen de beginselen worden toegesneden
op de concrete situatie, hetgeen voorkómt dat eisen worden gesteld
die in het concrete geval geen functie hebben.Er is dus een zeker dilemma tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. De
in het kabinetsstandpunt evaluatie Awb aangekondigde wijziging van de hoorplicht
bij de voorbereiding van beschikkingen biedt daarvan een voorbeeld. Naar de
letter van de huidige wet moet de aanvrager worden gehoord nadat de aanvraag
is ingediend. Uit de evaluatie bleek echter, dat in de praktijk soms aan de
strekking van deze plicht reeds was voldaan door vooroverleg voor het indienen
van de aanvraag, waardoor de verplichting om daarna nog eens te horen als
een nodeloze formaliteit werd ervaren. Het kabinet heeft daarom voorgesteld
om de hoorplicht op dit punt te versoepelen. Dat betekent echter onvermijdelijk,
dat op het bestuur een grotere verantwoordelijkheid komt te rusten om te beoordelen
of in het concrete geval ook daadwerkelijk aan de strekking van de hoorplicht
is voldaan, met als gevolg, dat de zekerheid dat de rechter dat oordeel zal
delen afneemt.Naar het oordeel van het kabinet zal derhalve een middenweg moeten worden
gevonden. Dat is enerzijds een taak voor de Awb-wetgever. Het kabinet zal
daarom bezien in hoeverre de bestaande omschrijvingen van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur helderder zouden moeten worden geformuleerd. Anderzijds
ligt er ook een belangrijke taak voor de rechter. Het is immers vooral in
de jurisprudentie, dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur concretere
inhoud krijgen. Naar de indruk van het kabinet is die jurisprudentie nu soms
wel erg casuïstisch. Het zou gewenst zijn als de rechter op dit punt
naast zijn rechtsbeschermende ook zijn rechtsvormende taak systematischer
ter hand zou nemen, door explicieter aan te geven welke uit een algemeen beginsel
gedestilleerde subregel hij toepast. Te formele toetsing?De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vallen uiteen in formele
beginselen, die betrekking hebben op de voorbereiding van besluiten, en materiële
beginselen, die betrekking hebben op de inhoud van besluiten. In de praktijk
spelen de formele beginselen een grote rol. Dat leidt soms tot vernietigingen
wegens procedurefouten, die uiteindelijk niet tot een ander besluit leiden,
maar de besluitvorming wel vertragen. Een voorbeeld vormt de uitspraak van
de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over het besluit tot
aanwijzing van het luchtvaartterrein Beek (8 januari 1998, JB 1998, nr. 13).
Het aanwijzingsbesluit (alsmede het daarop gebaseerde bestemmingsplan) werd
vernietigd wegens strijd met de wet omdat het niet gebaseerd was op een geldende
planologische kernbeslissing. Het bestuursorgaan was er vanuit gegaan dat
de betreffende PKB geldig was, omdat deze was verlengd. De rechter meende
dat ingevolge de wet de betreffende PKB had moeten worden herzien. Deze uitspraak
illustreert dat problemen soms zitten in (de formulering van) sectorale wetgeving
en niet in de Awb. In casu was in de desbetreffende sectorwet niet voorzien
in een uitdrukkelijke mogelijkheid tot verlenging van een PKB. De rechter
kon vervolgens niet anders dan het vernietigen van het op de in strijd met
de wet verlengde PKB gebaseerde aanwijzingsbesluit.Het kabinet is, met onder meer de Commissie Evaluatie Awb en het rapport
«Bestuur in geding» van oordeel dat louter formele vernietigingen,
die uiteindelijk slechts tot vertraging leiden, waar mogelijk moeten worden
voorkomen. Er dient echter wel op te worden gewezen, dat dit lang niet altijd
mogelijk is. Immers, ook het accent op formele toetsing heeft een staatsrechtelijke
achtergrond. De rechter moet zich soms wel concentreren op de procedure, omdat
hij over de inhoud niet mag oordelen. Als een procedurefout wordt geconstateerd,
staat vaak nog niet vast of het volgen van de juiste procedure ook tot een
ander besluit zal leiden. De rechter kan dat vaak nog niet beoordelen en mag
dat vaak ook niet beoordelen, omdat hij daarbij in de beleidsvrijheid van
het bestuur zou treden. Een zeker formalisme is dus juist inherent aan de
machtenscheiding.Niettemin zullen de nadelen van formele toetsing waar mogelijk moeten
worden verzacht of weggenomen. De Awb biedt daarvoor reeds enkele instrumenten.
Zo geeft artikel 6:22 Awb bestuursorganen en bestuursrechters de bevoegdheid
om in bezwaar of beroep een besluit waarbij vormvoorschriften zijn geschonden
toch in stand te laten, indien belanghebbenden door de schending van het vormvoorschrift
niet zijn benadeeld. Het rapport «Bestuur in geding» wil deze
mogelijkheid ook bieden in gevallen waarin inhoudelijke voorschriften zijn
geschonden.Het komt voor dat achteraf bij de rechter gebreken in de besluitvorming
worden geconstateerd, die niet eerder zijn onderkend en die van geringe betekenis
zijn, maar toch niet kunnen worden gepasseerd, omdat er strikt genomen geen
sprake is van een vormvoorschrift in de zin van artikel 6:22. Een voorbeeld
vormt een formeel gebrek ingeval van mandaat: het besluit is door een onbevoegde
ondertekend, of namens het verkeerde bestuursorgaan, bijvoorbeeld door burgemeester
en wethouders in plaats van door de raad of andersom. Het onbevoegdelijk nemen
van een besluit kan niet worden aangemerkt als een schending van een vormvoorschrift
in de zin van art. 6:22 Awb. Een onbevoegdelijk besluit zal dus in beginsel
moeten worden vernietigd. Onder omstandigheden kunnen echter de rechtsgevolgen
van het vernietigde besluit in stand worden gelaten. Zo'n situatie deed zich
voor in de uitspraak van de ABRS van 2 april 1998 (JB 1998, 143). Het ging
daar om het verlenen van mandaat aan een ambtenaar om te beslissen over de
goedkeuring van een bestemmingsplan, hetgeen in strijd is met het stelsel
van de WRO. Argumenten om toch de rechtsgevolgen in stand te laten waren de
bekrachtiging van het besluit, terechte twijfel over de al dan
niet toelaatbaarheid van het mandaat en het als gevolg van vernietiging later
onherroepelijk worden van (bestemmings)plannen. Alleen bekrachtiging is overigens
niet voldoende volgens ABRS 19 maart 1998 (JB 1998, 114). Het kan derhalve,
indien het bevoegde bestuursorgaan tijdens de procedure te kennen geeft het
besluit voor zijn rekening te nemen, efficiënt zijn indien de rechter
het gebrek kan passeren. Het kabinet zal daarom bezien of artikel 6:22 in
deze zin kan worden verruimd.Een andere variant om tegemoet te komen aan het probleem van niet eerder
onderkende gebreken in de besluitvorming, is het bieden van de mogelijkheid
om tijdens de beroepsprocedure gebreken door het bestuur te laten herstellen
dan wel het besluit te laten veranderen (de zgn. bestuurlijke lus). Het kabinet
wil de mogelijkheden daartoe, bijvoorbeeld na een «tussenuitspraak»,
uitbreiden.Conclusie is dat het feit dat er rechterlijke toetsing is aan de beginselen
van behoorlijk bestuur niet het probleem is. Codificatie van enkele algemene
beginselen in de Awb heeft op zichzelf geen verandering gebracht in het feit
dat er rechterlijke toetsing is. Wel is met het oog op de reikwijdte van de
rechterlijke toetsing een heldere wettelijke omschrijving van de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur van belang. Het kabinet zal aan de hand
van een analyse van de jurisprudentie bezien in hoeverre de bestaande omschrijvingen
helderder zouden moeten worden geformuleerd. Daarbij zullen rechter en bestuur
worden betrokken.Daarnaast zal worden bezien of artikel 6:22 zodanig kan worden aangepast
dat het ook mogelijk wordt om inhoudelijke gebreken van geringe betekenis
te passeren. Het kabinet wil de mogelijkheden voor de rechter om het bestuur
de gelegenheid te bieden om tijdens de beroepsprocedure gebreken te herstellen
of besluiten te veranderen, uitbreiden (de zgn. bestuurlijke lus). 5.6 Het stelsel van rechtsbeschermingHet huidige rechtsbeschermingsstelsel is – na de afronding van de
eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie – in 1994
tot stand gekomen op basis van een weloverwogen keuze. Het uitgangspunt daarbij
is geweest rechtspraak in twee instanties: niet alleen uit rechtsstatelijke
overwegingen, maar ook omdat hoger beroep zowel voor de burger als voor het
bestuur van belang is. Ook is mede overwogen dat artikel 6 EVRM in dit opzicht
eisen stelt ten aanzien van bepaalde categorieën zaken. De keuze voor
integratie van de bestuursrechtspraak bij de rechtbanken in plaats van rechtspraak
in eerste en enige aanleg bij de Raad van State was mede ingegeven door het
feit dat concentratie bij één gerecht kwetsbaar was gebleken.
De grote toevloed van zaken leidde tot overbelasting en daarmee, ondanks forse
inspanningen, tot steeds langere procedures. Zoals reeds opgemerkt duurden
voor 1 januari 1994 Arob-procedures gemiddeld al gauw vier jaar; sedertdien
is de gemiddelde duur aanzienlijk teruggelopen, ook als men de hoger beroepsfase
meerekent. Juist met het oog op de wenselijkheid van snelle procedures is
het van belang in beginsel vast te houden aan het uitgangspunt van rechtspraak
in twee instanties. Het instrument van rechtspraak in één instantie
werkt alleen versnellend als het selectief wordt ingezet.Overigens is er in de huidige situatie in verschillende gevallen sprake
van rechtspraak in één instantie, bijvoorbeeld op het terrein
van milieu.In het rapport «Bestuur in geding» wordt een meer fundamentele
herbezinning op het rechtsbeschermingsstelsel voorgesteld. Als uitgangspunt
voor een nieuw stelsel wordt geformuleerd dat de zorg voor behoorlijk bestuur
vooral een zaak van het bestuur is. In dit uitgangspunt kan het
kabinet zich uiteraard vinden, met inachtneming van het feit dat inherent
aan onze democratische rechtsstaat is dat er rechterlijke controle op het
bestuurlijk handelen is. Het is van belang dat voor de rechter duidelijk is
wanneer wezenlijke rechtmatigheidsgrenzen zijn overschreden. Veel van de normen
en procedureregels die in de wet zijn opgenomen beogen juist deze wezenlijke
grenzen te markeren.Zo is het niet alleen de taak van de rechter om het besluit van het bestuur
te toetsen op kennelijke onredelijkheid, maar ook of het besluit op zorgvuldige
wijze tot stand is gekomen. Indien bijvoorbeeld een belanghebbende niet is
gehoord, kan niet worden vastgesteld of zijn belangen zijn afgewogen en daarmee
ook niet of het besluit rechtmatig is.In geval van majeure inhoudelijke gebreken in de besluitvorming zou aan
het bestuur geen herkansingsmogelijkheden meer moeten worden geboden bij de
rechter. Daarmee zou het evenwicht in procespositie tussen burger en bestuur
juist worden verstoord. Het bestuur heeft in beginsel alle mogelijkheden gehad
om in de primaire fase en in de fase van de bezwaarschriftprocedure fouten
te voorkomen dan wel te herstellen.In het rapport «Bestuur in geding» wordt daarnaast nog een
aantal gedachten ontvouwd over een fundamentele herbezinning:– de totale rechtsbeschermingsprocedure zou moeten worden bekort;
de huidige procedure van bezwaar, beroep en hoger beroep zou moeten worden
teruggebracht tot twee: bezwaar en één rechterlijke instantie.
De bezwaarschriftprocedure zou daartoe moeten worden geherstructureerd naar
het model van het vroegere Kroonberoep;– beroep bij de bestuursrechter tegen een beslissing op bezwaar
zou alleen moeten kunnen worden ingesteld tegen beschikkingen (en niet tegen
besluiten van algemene strekking) en slechts door belanghebbenden.Zoals zojuist is gesteld, is er geen reden om terug te komen op de gemaakte
keuze van het stelsel van rechtsbescherming. Uit de evaluatie van de Awb is
gebleken dat het stelsel op zich goed voldoet en dat er aanleiding is om op
een aantal punten verbetering aan te brengen. Er is dan ook geen aanleiding
om het stelsel op zich geheel te heroverwegen.Uiteraard sluit dit niet uit dat er goede argumenten kunnen zijn om bijvoorbeeld
wegens de spoedeisendheid van een bepaalde categorie zaken (alsnog) te kiezen
voor beroep in één instantie. Ook in het kader van de stroomlijning
van complexe besluitvormingssituaties zal worden bezien of het aantal zaken
waarbij maar in één instantie in beroep kan worden gegaan moet
worden uitgebreid. Wij wijzen in dit verband op de voorstellen van het kabinet
om in de hiervoor genoemde wijzigingen van de WRO (rijksprojectenprocedure),
de Tracéwet en de Wet Luchtverkeer tegen de desbetreffende besluiten
rechtstreeks beroep open te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State.Wat de bezwaarschriftprocedure betreft, is er reeds op gewezen dat het
bestuur reeds nu de mogelijkheid heeft om deze in te richten op een wijze
die garandeert dat deze procedure optimaal functioneert en een volledige heroverweging
mogelijk maakt zonder nodeloze formalisering of juridisering.Conclusie: Het kabinet ziet geen aanleiding het uitgangspunt van rechtspraak
in twee instanties ten principale te heroverwegen en daarmee terug te komen
op de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. Dat sluit
niet uit dat bezien zal worden of het aantal zaken waarbij maar in één
instantie in beroep kan worden gegaan, moet worden uitgebreid. Juist vanwege
de gewenste snelheid van procedures is van belang dat met de keuze voor rechtspraak
in één instantie selectief wordt omgegaan. 5.7 Toegang tot de rechterDe toegang tot de bestuursrechter staat ingevolge de Awb open tegen besluiten
(met uitzondering van algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels)
en alleen voor belanghebbenden. In de Awb is ook geregeld tegen welke besluiten
geen beroep openstaat. Beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregelsIn de discussie over juridisering is ook de mogelijkheid aan de orde geweest
dat per 1 januari 1999 beroep tegen algemeen verbindende voorschriften
(avv's) en beleidsregels bij de bestuursrechter open zal worden gesteld. Het
openstellen van dit beroep zou volgens sommigen het evenwicht tussen bestuur
en rechter kunnen verstoren. In het regeerakkoord is inmiddels afgesproken
dat dit beroep niet zal worden ingevoerd.Het vorige kabinet heeft 13 mei 1997 een notitie aan het parlement aangeboden
(kamerstukken II 1996/97, 25 383, nr. 1). Daarin wordt voorgesteld
om deze beroepsmogelijkheid, die ingevolge een amendement (amendement Jurgens/Biesheuvel,
kamerstukken II, 1993/94, 22 495, nr. 19) in de Awb is opgenomen
vooralsnog niet in te voeren, maar uit te stellen. De belangrijkste overweging
hierbij is geweest dat invoering van deze beroepsmogelijkheid enige procesrechtelijke
voorzieningen vergt, waarover met bestuur en rechter nog van gedachten moet
worden gewisseld. Andere overwegingen hierbij zijn geweest dat volgens het
evaluatieverslag Awb de praktijk zich wat de toepassing van deze wet betreft
nog in een overgangsfase bevindt, alsmede de discussie over de juridisering.
Uitstel van het openstellen van deze mogelijkheid vergt wetgeving. Op 9 september
1998 is deze notitie besproken in een algemeen overleg met de vaste kamercommissies
voor Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daaruit bleek
dat een Kamer- meerderheid instemde met het niet invoeren van deze beroepsmogelijkheid
per 1-1-1999. Op 16 juni 1998 is terzake een wetsvoorstel aan- hangig
gemaakt bij de Tweede Kamer (kamerstukken II 1997/1998, 26 077, nrs.
1–3). Ingevolge dit wetsvoorstel zal alleen bij een formele wet deze
beroepsmogelijkheid kunnen worden ingevoerd. Het wetsvoorstel is op 29 okt.
1998 aanvaard in de Tweede Kamer en is inmiddels plenair behandeld in de Eerste
Kamer. De EK stemt op 22 dec. 1998.Conclusie: Een wetsvoorstel dat ertoe strekt de mogelijkheid om beroep
in te stellen bij de bestuursrechter tegen algemeen verbindende voorschriften
en beleidsregels alleen bij formele wet mogelijk te maken, is in behandeling
bij de Eerste Kamer. 5.8 Beslechten van geschillen tussen overhedenReeds in het kabinetsstandpunt over het Rbb-advies «Besturen op
de tast», is gewezen op juridisering in de verhouding tussen bestuursorganen:
ook in onderlinge bestuurlijke verhoudingen kunnen en worden conflicten opgelost
door gebruikmaking van juridische instrumenten en procedures. Zo bleken in
de procedures over de PKB+ Betuweroute 23 van de 173 appellanten bestuursorganen
te zijn. De verzakelijking en «onthiërarchisering» heeft
ook zijn invloed op verhoudingen binnen het openbaar bestuur. Was er vroeger
sprake van een zekere schroom om onderlinge bestuurlijke conflicten naar buiten
te brengen door het aanspannen van een procedure bij de rechter, thans is
daar nauwelijks meer sprake van.In de huidige situatie kunnen overheden hun onderlinge geschillen (zowel
horizontale geschillen tussen bestuursorganen van gelijk niveau, als verticale
bestuursgeschillen tussen lagere en hogere bestuursorganen) voorleggen aan
de (bestuurs)rechter op dezelfde wijze als de burger zijn geschillen
met de overheid. Hoewel van een exceptionele stijging van beroepen door bestuursorganen
tegen andere bestuursorganen niet kan worden gesproken, rijst de principiële
vraag of overheden voor de beslechting van onderlinge geschillen dezelfde
rechtsbeschermingsmogelijkheden als de burger zouden moeten hebben. Daarmee
hangt samen hoe het te rijmen is met het primaat van de politiek indien geschillen
tussen overheden ter beslechting aan de rechter worden voorgelegd. In het
kabinetsstandpunt over het Rbb-advies «Besturen op de tast» heeft
het kabinet reeds aangegeven het tot de taak van de wetgever te rekenen om
te bezien of geschillen die zich uitsluitend tussen bestuursorganen kunnen
voordoen op een andere wijze dan door middel van rechtspraak in twee instanties
kunnen worden afgedaan, bijvoorbeeld door rechtspraak in één
instantie of door een meer bemiddelende rol voor de Raad van State à
la het vroegere Kroonberoep. In het rapport «Bestuur in geding»
wordt voorgesteld dat een studie moet worden geëntameerd naar een specifieke
regeling voor de beslechting van geschillen tussen overheden. Het kabinet
zal een nadere studie ter zake verrichten.Conclusie: Het kabinet is voorstander van een andere wijze van beslechting
van geschillen tussen overheden onderling, en heeft opdracht gegeven tot een
nadere studie naar de beschikbare alternatieven. Het onderzoek wordt door
de Onderzoeksgroep Bestuursrecht van de Universiteit Utrecht (o.l.v. prof.mr.
R.J.G.M. Widdershoven) en het A.D. Belinfante-instituut van de Universiteit
van Amsterdam (o.l.v. prof.mr. I.C. van der Vlies). 5.9 De kring van beroepsgerechtigdenIn de discussie over juridisering is ook de kring van beroepsgerechtigden
aan de orde gesteld. Daarbij is ook de vraag gesteld of de beroepsmogelijkheden
voor belangenorganisaties niet te ruim zijn.Afgezien van de vraag of met name bij grote projecten niet ook meer stroomlijning
en beperking van inspraakprocedures gewenst is, rijst de vraag of een ieder
die gebruik heeft gemaakt van inspraakprocedures, ook recht op toegang tot
de rechter moet hebben. Sommige bijzondere wetten geven een ieder recht op
deelname aan inspraakprocedures, vanuit de gedachte dat sommige belangen in
onze samenleving een ieder aangaan. Vervolgens regelt die wet dan in sommige
gevallen dat een ieder die heeft deelgenomen aan enige vorm van inspraak,
ook automatisch toegang heeft tot de bestuursrechter (de zogenoemde «actio
popularis»).Het is hierbij van belang te beseffen dat inspreken een belangrijke vorm
is van participatie door de burger aan democratische besluitvorming. Gesteld
kan worden dat deelnemen aan democratische besluitvorming een ander doel dient
dan rechtsbescherming. In die visie kan het betrekken van burgers bij de voorbereiding
van (democratische) besluitvorming los worden gezien van de vraag aan wie
een recht op beroep op de rechter toekomt. Het deelnemen aan de voorbereiding
van (democratische) besluitvorming zou niet automatisch impliceren dat men
in de fase daarna zijn zienswijze ook altijd aan de rechter zou moeten kunnen
voorleggen. Alleen voor degenen wier belang rechtstreeks bij een besluit is
betrokken (de belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb) zou een beroep op
de rechter moeten openstaan. Het beroep op de rechter zou in die visie derhalve
vooral moeten worden gereserveerd voor degenen die rechtstreeks in hun belang
zijn getroffen, zoals de Awb bepaalt. Dit wordt ook bepleit in het rapport
«Bestuur in geding». Het beroepsrecht voor een ieder («actio
popularis») stamt bovendien uit een tijd dat het beroepsrecht van belangenorganisaties
nog niet bestond. Daartegenover staat de redenering dat sommige belangen zoals
natuur en milieu een ieder aangaan en een ieder dus ook beroep op de rechter
zou moeten hebben. Belangenorganisaties hebben een belangrijke rol vooral als het gaat om
«belangen» die een ieder aangaan, zoals natuur en milieu. Ook
hebben zij een belangrijke rol indien belangen van een bepaalde groep aan
de orde zijn, bijvoorbeeld een bepaalde groep buurtbewoners, of mensen met
een gemeenschappelijk te behartigen belang, bijvoorbeeld de Consumentenbond.
Het belangrijke voordeel van het beroepsrecht van belangenorganisaties is
dat procedures kunnen worden gebundeld. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid
van groepsacties van belanghebbenden. Belangenorganisaties hebben een belangrijke
functie als spreekbuis van de burger en vormen een belangrijk en positief
te waarderen tegenwicht in onze samenleving ten opzichte van het bestuur.
Het kabinet is van mening dat aan hen niet de toegang tot de rechter moet
worden ontnomen.Volgens vaste jurisprudentie wordt een politieke partij niet beschouwd
als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De doelstellingen
van politieke partijen zijn daarvoor immers niet voldoende specifiek. Politieke
partijen dienen hun doelstellingen te verwezenlijken in het publieke debat
of in de politieke arena's: de raadzaal, de staten, het parlement, doch niet
in de rechtszaal. Een van de effecten van de actio popularis is dat ook politieke
partijen beroep kunnen instellen tegen besluiten die hen vanuit hun politieke
doelstellingen onwelgevallig zijn. In de praktijk blijkt dit ook te gebeuren.
In een procedure waarbij de politieke partij De Groenen een op basis van de
Wet milieubeheer door gedeputeerde staten van Zuid-Holland genomen handhavingsbesluit
aanvocht, vernietigde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
het besluit van g.s. waarbij het bezwaarschrift van de politieke partij niet
ontvankelijk was verklaard, aangezien aan de politieke partij in dat geval
wel het recht op bezwaar of beroep toekwam (ABRS 30 juli 1998, JB 1998, 203).In het regeerakkoord is neergelegd dat rechtsbescherming in beginsel alleen
open moet staan voor belanghebbenden en dat in dat kader de actio popularis
nader zal worden bezien (kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, blz.
77). Daartoe is inmiddels onderzoek geëntameerd. Doel van het onderzoek
is om inzicht te verkrijgen in de praktische consequenties van de actio popularis
voor de belangenbescherming en de kwaliteit van de besluitvorming op het terrein
van de ruimtelijke ordening en het milieu. Tevens beoogt het onderzoek inzicht
te verkrijgen in de effecten van de actio popularis op de apparaatskosten
van het bestuur en de rechter. Centrale probleemstelling is de vraag welke
relevante overwegingen pro en contra de handhaving van de actio popularis
kunnen worden aangevoerd en hoe die overwegingen dienen te worden gewaardeerd.
Het onderzoek zal worden uitgevoerd door de vakgroep Staats- en Bestuursrecht
van de Universiteit Utrecht onder leiding van prof.mr. P.J.J. van Buuren.
De resultaten van het onderzoek zullen in maart 1999 beschikbaar zijn. Mede
aan de hand van de resultaten van het onderzoek zal het kabinet besluiten
over het al dan niet handhaven van de actio popularis en de modaliteiten daarbij.Conclusie: Het kabinet zal mede aan de hand van de resultaten van het
onderzoek naar de effecten van de actio popularis in de praktijk met voorstellen
komen over het al dan niet handhaven van de actio popularis. 6. Het evenwicht tussen wetgever, bestuur en rechterDe juridisering in de samenleving heeft ongetwijfeld gevolgen voor wetgever,
bestuur en rechter. Het is de taak van de wetgever om door middel van wetgeving
aan te geven hoe diverse belangen in de samenleving moeten worden beschermd.
De wetgever acht zich ook geroepen om door wetgeving ongelijkheden te compenseren:
dit leidt tot zowel inhoudelijke normen in wetgeving als tot procedurele regels
ter waarborging van inhoudelijke normen. Het bestuur ondervindt
dat besturen aan steeds meer normen en procedures wordt onderworpen. De burger
vraagt in sommige conflicten met andere burgers aan het bestuur om gebruik
te maken van zijn bevoegdheden, bijvoorbeeld handhavings- en bestuursdwangbevoegdheden.
De rechter wordt meer ingeroepen in conflicten tussen bestuur en burger en
tussen bestuursorganen onderling.De vraag is of de juridisering in het openbaar bestuur het evenwicht in
de trias onder druk zet en zo ja, wat de taak van de wetgever, het bestuur
en de rechter is om het evenwicht te bewaren. WetgeverIn het voorgaande is reeds aangegeven dat minder wetgeving alleen geen
antwoord kan zijn op het vraagstuk van de juridisering. Wel is van belang
om alert te zijn op onnodige en niet beoogde juridiserende effecten van wetgeving.
Evaluatie van wetgeving (ex ante en ex post) kan deze effecten aan het licht
brengen. Daarnaast blijft deregulering en een goede bewaking van de kwaliteit
van wetgeving (o.a. heldere normstelling) belangrijk. Het vorige kabinet heeft
reeds besloten tot een legal audit van de wetgevingsfunctie bij departementen
(kamerstukken II 1997/98, 25 389, nr. 29). Daarbij gaat het om de
inrichting van het proces van voorbereiding en van bewaking van de kwaliteit
van de wetgevingsfunctie. In dat kader is een visitatiecommissie ingesteld
en zullen departementen aan de hand van een zelfevaluatie worden beoordeeld.Het is een taak van de wetgever om wetgeving regelmatig te bezien op onnodige
en niet beoogde juridiserende effecten. Dit geldt voor de bijzondere bestuursrechtelijke
wetgeving, voor de Awb, maar ook voor de verhouding tussen de Awb en bijzondere
wetgeving.Zo heeft de eerste evaluatie van de Awb enkele knelpunten in de verhouding
met de bijzondere wetgeving aan het licht gebracht die tot een oplossing in
meer algemene zin aanleiding geven. Daarnaast is gebleken dat het wenselijk
is de Awb en de toepassing daarvan in de praktijk op een aantal punten te
versoepelen:– hoorplichten zowel in de primaire besluitvormingsfase als in de
bezwaarfase kunnen in de wet, maar ook in de praktijk worden versoepeld;– het bestaan van twee openbare voorbereidingsprocedures naast elkaar
en de varianten daarop in de bijzondere wetgeving is niet bevredigend; het
kabinet heeft voorgesteld deze procedures in elkaar te schuiven;– de bezwaarschriftprocedure levert in situaties waarin reeds uitvoerig
inspraak van alle belanghebbenden is geweest een herhaling van zetten op;
het kabinet heeft voorgesteld om bij het ineenschuiven van de openbare voorbereidingsprocedures
de bezwaarschriftprocedure te schrappen en heeft voor het overige nader onderzoek
aangekondigd;– in het bestuursprocesrecht moeten enkele technische verbeteringen
worden aangebracht.In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb heeft het vorige
kabinet dan ook de nodige maatregelen aangekondigd. Het algemene beeld uit
de evaluatie is echter dat de wet op zich bevredigend functioneert. Er is
dus geen aanleiding om het stelsel in de wet in zijn geheel te heroverwegen.
Het kabinet heeft mede naar aanleiding van de evaluatie overwogen dat de verhouding
tussen de Awb en bijzondere bestuursrechtelijke wetten verbetering behoeft.
Onderzocht wordt of het in afwijking van het beroepsrecht voor belanghebbenden
in de Awb in sommige bijzondere wetten gecreëerde beroepsrecht voor een
ieder, de zogenoemde «actio popularis», gelet op de inmiddels
bestaande beroepsmogelijkheden van belangenorganisaties, al dan niet zou moeten
worden afgeschaft. In situaties van complexe besluitvorming, waarin op basis
van verschillende bijzondere wetten besluiten moeten worden genomen volgens
verschillende procedures, wacht het kabinet voorstellen om te komen tot meer
stroomlijning van de Commissie algemene regels van bestuursrecht
af. Op een aantal punten heeft het kabinet nadere studie toegezegd.Wat de wetgever betreft, kan dan ook worden geconcludeerd dat deze in
het algemeen heeft te waken voor het ontstaan van niet beoogde en onnodige
juridiserende effecten van wetgeving. De evaluatie van de Awb heeft enkele
van deze effecten aan het licht gebracht. Het kabinet heeft ter zake de nodige
maatregelen aangekondigd. BestuurBesturen is mede als gevolg van de enorme toename van de bestuursrechtelijke
wetgeving in de laatste decennia een complexe aangelegenheid geworden. Aan
het bestuur worden steeds hogere eisen gesteld, op steeds meer terreinen (juridisch,
technisch, financieel) wordt grote deskundigheid van het bestuur verwacht,
terwijl tevens van het bestuur wordt verwacht dat het doelmatig is ingericht
en doelmatig functioneert. Zo is het probleem van overheden die milieuvoorschriften
overtreden, vaak te herleiden tot onvoldoende specifieke deskundigheid. Niet
alleen de wetgever, ook schadeverzekeraars stellen de nodige eisen aan bestuursorganen:
onnodige schaderisico's moeten zoveel mogelijk worden voorkomen. Zo stellen
schadeverzekeraars onder meer eisen aan goede organisatorische voorzieningen
opdat ook gewaarborgd kan worden dat wettelijke voorschriften worden nageleefd.
Mede als gevolg hiervan is een ontwikkeling waar te nemen van herijking van
de juridische functie, die de afgelopen jaren in het kader van een te ver
doorgevoerd streven naar doelmatigheid in sommige gevallen enigszins is gemarginaliseerd.In het licht van de toename van de bestuursrechtelijke wetgeving en de
daarmee toegenomen omvang van bestuurshandelen is het niet verwonderlijk dat
het primair het bestuur is dat als uitvoerende macht geconfronteerd wordt
met de effecten van juridisering, in de zin van een overvloedig beroep op
juridische instrumenten en procedures. Daarbij staat het bestuur voor de afweging
van individuele belangen ten opzichte van algemene belangen, waarbij het in
toenemende mate gaat om de afweging van onderling tegengestelde belangen van
individuele en groepen burgers. De vraag die gesteld kan worden is of het
antwoord hierop moet worden gezocht in een heroverweging van het stelsel van
bestuursrechtelijke rechtsbescherming, in het terugdringen van rechtsbeschermingsmogelijkheden
en in beperking van de toetsingsmogelijkheden van de rechter. Zoals in het
voorgaande is gebleken, is het kabinet van mening dat het geen adequate reactie
op juridisering in het openbaar bestuur zou zijn om het gehele stelsel van
rechtsbescherming op deze wijze te heroverwegen. Heroverweging overeenkomstig
deze voorstellen zou in feite neerkomen op een poging om de rechtsontwikkeling
op het terrein van het bestuursrecht, een verworvenheid van onze rechtsstaat,
terug te draaien. Het kabinet is van mening dat de oplossing veeleer zou moeten
worden gezocht in verbetering van de (bestuursrechtelijke) wetgeving daar
waar deze onnodige en niet beoogde juridiserende effecten blijkt te hebben,
zoals in het voorgaande is weergegeven.Wat het bestuur betreft, is het kabinet van mening dat de oplossing veeleer
moet worden gezocht in goede communicatie tussen bestuur en burger met het
oog op het voorkomen van onnodige juridische procedures. Daarnaast moet de
oplossing worden gezocht in zorgvuldige, snellere en goede besluitvorming,
besluitvorming binnen de gestelde termijnen, voor de (juridische) kwaliteit
van de besluitvorming door verbetering van de juridische control-functie,
in het tijdig betrekken van belanghebbenden bij de besluitvorming (interactievere
overleg- en inspraakprocedures), in meer aandacht voor consistentie van het
eigen beleid en voor een volledige heroverweging tijdens de bezwaarschriftprocedure.Het kabinet is dan ook van mening dat in de discussie over juridisering
aandacht voor de mogelijkheden die het bestuur zelf heeft om procedures bij
de rechter te voorkomen niet mag ontbreken.1
In dit verband kan worden gewezen op de recent ingezette discussie om ook
op het terrein van het openbaar bestuur meer gebruik te maken van alternatieve
vormen van geschilbeslechting.2 Zo biedt de bezwaarschriftprocedure
volop mogelijkheden om gebruik te maken van bemiddeling als vorm van geschilbeslechting. RechterIn het voorgaande is geconstateerd dat met de toename van de bestuursrechtelijke
regelgeving ook het aantal besluiten jegens de burger in omvang is toegenomen
en daarmee het aantal rechterlijke procedures. De omvang van de rechtsbescherming
heeft in het algemeen gelijke tred gehouden met de omvang en intensiteit van
het bestuurlijk handelen ten opzichte van de burger. Niettemin is daarmee
het beroep op de rechter de afgelopen decennia onmiskenbaar toegenomen. Daarmee
heeft het bestuur dus ook meer te maken gekregen met rechterlijke procedures.
Dit is een mogelijke verklaring voor het feit dat de discussie over juridisering
zich aanvankelijk concentreerde op de toenemende bemoeienis van de rechter
met het bestuur en de verhouding tussen bestuur en rechter.De taak van de rechter is het verlenen van individuele rechtsbescherming.
Daarmee is ook de spanning tussen bestuur en rechter gegeven. Het bestuur
kan niet besturen op louter individuele specifieke belangen van de burger,
terwijl de rechter er juist is om individuele rechtsbescherming te bieden.
Niet ter discussie staat het feit dat de rechter gewoon zijn werk doet: toetsen
aan het recht, internationale verdragen, geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen,
beginselen van behoorlijk bestuur, toetsen of de besluitvorming zorgvuldig
is geweest, of de belangen van de burger zijn meegewogen en of het bestuur
redelijkerwijs tot deze beslissing heeft kunnen komen. De laatste decennia
is onmiskenbaar sprake van een indringender toets door de rechter aan de beginselen
van behoorlijk bestuur, waarbij meer dan voorheen gelet wordt op de consistentie
in het beleid en de deugdelijkheid van de motivering.Dat betekent nog niet dat de rechter daarmee op de stoel van het bestuur
gaat zitten. Waar het om gaat is dat de rechter het bestuurlijke primaat,
zeker in de gevallen dat er beleidsvrijheid bestaat, respecteert. Daarnaast
mag van de rechter worden verwacht dat hij bij het bieden van individuele
rechtsbescherming een evenwicht kan vinden tussen het specifieke belang in
de desbetreffende casus en het algemene belang van stelselmatig bestuur op
basis van objectieve gelijkheden.In het kabinetsstandpunt over het Rbb-advies «Besturen op de tast»
is het kabinet reeds ingegaan op deze spanning. Daarbij heeft het kabinet
geconcludeerd dat de in de discussie over de verhouding tussen bestuur en
rechter aan de orde gestelde problemen duiden op het bestaan van twee gescheiden
werelden, die dichter bij elkaar zouden moeten worden gebracht ten einde meer
inzicht in elkaars taakopvatting te verkrijgen. Net zoals in de discussie over de juridisering van de rechter wordt gevraagd
om meer oog te hebben voor functie en taak van het openbaar bestuur en de
problemen waar het bestuur daarbij te maken heeft, wordt van het bestuur gevraagd
meer oog te hebben voor de taak van de rechter en de beperkingen die hij daarbij
ondervindt. Zoals uit het overzicht van de discussie tot nu toe is gebleken
zijn er bijeenkomsten gehouden waarin vertegenwoordigers van beide groepen
(rechters en bestuurders) tot een onderlinge confrontatie van elkaars taakopvatting
en beperkingen daarbij zijn gekomen. In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb is de verhouding
tussen bestuur en rechter met het oog op een betere communicatie tussen bestuur
en rechter eveneens aan de orde gekomen. Daarbij is aangegeven op welke wijze
in de opleiding tot rechter meer dan tot nu toe aandacht zal worden besteed
aan het verschaffen van inzicht in het functioneren van het openbaar bestuur.
Overigens blijkt slechts 25% van de rechters afkomstig uit de raio-opleiding;
de overige 75% is dus ingestroomd met tenminste zes jaren beroepservaring
in een niet-rechterlijke functie. Het is dus niet zo dat er sprake zou zijn
van een eenzijdige samenstelling van de rechterlijke macht.Zoals in hoofdstuk 3 is geconstateerd heeft de discussie zich thans meer
ontwikkeld naar de rechtsbeschermings- en toetsingsmogelijkheden die de wetgever
de rechter heeft geboden. In het voorgaande is daar reeds uitgebreid op in
gegaan. Conclusie is dat in de discussie over juridisering in het openbaar
bestuur de stelling niet (langer) is dat de rechter zijn rechterlijke taak
te buiten zou gaan, maar dat de wetgever de rechter teveel ruimte heeft geboden.
Het evenwicht in de trias is dan ook niet zozeer door een onjuiste taakopvatting
van de rechter onder druk komen te staan.In het kabinetsstandpunt over het rapport «Besturen op de tast»
is toegezegd dat het kabinet in het kader van het evaluatieverslag van de
Awb zou ingaan op de aanbevelingen in dat rapport met betrekking tot de rechtspraak.
Die aanbevelingen betroffen zaken als de overbelasting van het rechterlijk
apparaat, de wijze van toetsen door de rechter, het passeren van vormgebreken
en veroordeling in de proceskosten. Op deze punten is ook in het voorgaande
reeds ingegaan, met uitzondering van de kwestie van de overbelasting van de
rechterlijke macht. De toerusting van de rechterlijke macht is uitvoerig in
het rapport van de Commissie-Leemhuis aan de orde gekomen. Voor een reactie
daarop zij verwezen naar de brief van 23 februari 1998 (kamerstukken II 1997/98,
25 600 VI, nr. 45) en het regeerakkoord (kamerstukken II 1997/1998, 26 024,
nr. 10, p. 85).Conclusie: Het evenwicht in de trias is (nog) niet aan het wankelen gebracht
door de toenemende juridisering in de samenleving. Wel hebben alle drie delen
van de trias een eigen taak in het tegengaan van juridisering. BIJLAGE 1 Reactie op enkele voorstellen uit het rapport «Bestuur
in geding»In het rapport «Bestuur in geding» van een werkgroep onder
leiding van de Commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland,
dr. J.A. van Kemenade, worden enkele voorstellen gedaan tot wijziging van
de Algemene wet bestuursrecht. Een deel daarvan is reeds in de tekst aan de
orde gekomen. Hieronder volgt nog een korte reactie van het kabinet op een
aantal meer juridisch-technische voorstellen van de werkgroep. De toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur op andere handelingen dan beschikkingenIn het rapport «Bestuur in geding» wordt bepleit de toepasselijkheid
van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking te beperken. De gedachte
hierbij is dat onbeperkte toepasselijkheid erop neer zou komen dat dergelijke
besluiten moeten voldoen aan door de rechter te stellen eisen, hetgeen in
het rapport onaanvaardbaar wordt geacht. Opgemerkt zij dat te allen tijde
niet alleen voor lagere regelgevers, maar ook voor de formele wetgever geldt
dat regelgeving moet voldoen aan algemene rechtsbeginselen. Ook algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking mogen geen daad van willekeur
zijn, mogen geen ongerechtvaardigd onderscheid maken, moeten gelijke gevallen
gelijk behandelen, mogen geen onevenredig nadeel veroorzaken voor de burger
en moeten deugdelijk gemotiveerd zijn.1 Wel bepaalt
juist de Awb (artikel 3:1, eerste lid) dat bij de toetsing van algemeen verbindende
voorschriften aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur rekening moet
worden gehouden met de eigen aard van deze voorschriften. Het kabinet gaat
er niet van uit dat in het rapport bedoeld zou zijn dat algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking niet aan deze beginselen
zouden behoeven te voldoen. De reden voor een pleidooi tot beperking van de
toepasselijkheid van de in de Awb gecodificeerde beginselen op algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking, moet wellicht worden gezocht
in de bezorgdheid over een te vergaande rechterlijke toets.De bezorgdheid over een te vergaande toetsing kan naar de mening van het
kabinet niet worden gebaseerd op een in de praktijk gebleken structurele neiging
bij de rechter zijn rechterlijke taak te buiten te gaan. Zoals gezegd: de
beginselen gelden primair voor het bestuur en de rechter neemt de beleidsvrijheid
van het bestuur in acht. Dit is des te meer van belang bij algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking. In het rapport «Bestuur
in geding» wordt voorgesteld dat, indien de beginselen van behoorlijk
bestuur van overeenkomstige toepassing worden verklaard op algemeen verbindende
voorschriften en besluiten van algemene strekking, de wetgever exact zou moeten
aangeven aan welke eisen dergelijke besluiten moeten voldoen. Het kabinet
wijst erop dat dat ondoenlijk is, omdat het nu juist inherent aan deze beginselen
is dat zij abstract zijn. Deze beginselen krijgen concrete invulling in concrete
situaties, mede door de materiële inhoud van het te regelen onderwerp
of van het te nemen besluit en de gevolgen daarvan.Ten slotte wordt in het rapport «Bestuur in geding» voorgesteld
om in zijn geheel af te zien van de toepasselijkheid van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur op andere handelingen dan besluiten: feitelijke handelingen
en rechtshandelingen naar burgerlijk recht. Over dit voorstel kan hetzelfde
worden gezegd als in het voorgaande ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften
en besluiten van algemene strekking. De overheid is en behoort in al haar
rechtsbetrekkingen en contacten met de burger gebonden te zijn aan de beginselen
van behoorlijk bestuur. Deze beginselen zijn onmisbaar voor elk
bestuurlijk handelen. Zo vervullen deze beginselen in de oordeelsvorming van
de Nationale ombudsman, die bij uitstek feitelijke handelingen beoordeelt,
een belangrijke rol. De Nationale ombudsman heeft in zijn oordelen nadere
invulling aan en nadere uitwerking van deze beginselen gegeven.Conclusie: Ook algemeen verbindende voorschriften en besluiten van algemene
strekking moeten voldoen aan algemene rechtsbeginselen. Hetzelfde geldt voor
andere handelingen dan besluiten: de overheid behoort in al haar betrekkingen
tot de burger de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen, zij het
dat de inhoud van deze beginselen kan variëren met de aard van de rechtsverhouding
tussen overheid en burger. Beperking dan wel schrapping van de toepasselijkheid
zou een verkeerd beeld oproepen.Zoals reeds in paragraaf 4.6 is aangegeven, zal het kabinet aan de
hand van een analyse van de jurisprudentie bezien in hoeverre de bestaande
omschrijvingen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur helderder
zouden moeten worden gemaakt. Beperking van het beroep bij de bestuursrechter tot beschikkingenIn het rapport «Bestuur in geding» is naast het voorstel om
het beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet
in te voeren, ook voorgesteld om het beroep tegen overige besluiten van algemene
strekking af te schaffen. Aan dit laatste voorstel kleven belangrijke bezwaren.
In de eerste plaats volgt uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor
de Rechten van de Mens, dat ook geschillen over besluiten van algemene strekking
geschillen over «burgerlijke rechten en verplichtingen» in de
zin van artikel 6 EVRM kunnen zijn, en derhalve aan een onafhankelijke rechter
moeten kunnen worden voorgelegd.1 In de tweede
plaats zou afschaffing van het rechtstreeks beroep tegen besluiten van algemene
strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels,
niet tot gevolg hebben dat deze besluiten niet aan rechterlijke controle zouden
kunnen worden onderworpen. Ingevolge artikel 112 van de Grondwet fungeert
de burgerlijke rechter immers als vangnet voor die zaken die niet aan de bestuursrechter
kunnen worden voorgelegd. Het afschaffen van de mogelijkheid van beroep bij
de bestuursrechter zou daardoor slechts leiden tot het herleven van de mogelijkheid
om deze besluiten door middel van een actie uit onrechtmatige daad ter toetsing
aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Dit heeft twee nadelen: naar hun
aard publiekrechtelijke geschillen zouden weer bij de burgerlijke rechter
terechtkomen, en bovendien zou de huidige procedure in één of
twee instanties bij de bestuursrechter worden vervangen door een procedure
in drie instanties. Dit zou uit een oogpunt van voortvarende besluitvorming
geen vooruitgang zijn. Tenslotte hebben de ervaringen met de Wet Arob en de
Tijdelijke wet kroongeschillen geleerd, dat het moeilijke onderscheid tussen
beschikkingen en besluiten van algemene strekking in de praktijk een bron
was van talrijke en gecompliceerde ontvankelijkheidsgeschillen. De wens om
belanghebbenden, bestuursorganen en de rechter niet langer met deze niet-inhoudelijke
geschillen te belasten, was een belangrijk argument om het beroep tegen besluiten
van algemene strekking in te voeren.2 Dit argument
geldt ook thans nog onverkort.Een en ander laat onverlet, dat er op onderdelen aanleiding kan zijn voor
heroverweging van de beroepsmogelijkheid, dan wel de wijze waarop deze is
vormgegeven. Zo is thans bij de Tweede Kamer aanhangig een wetsvoorstel tot
wijziging van de Wet op de ruimtelijke ordening,3
waarbij wordt verduidelijkt tegen welke onderdelen van ruimtelijke plannen
wel en niet beroep openstaat. Conclusie: Beperking van het beroep op de bestuursrechter tot beschikkingen
en daarmee het uitsluiten van beroep tegen besluiten van algemene strekking
is niet in het belang van de eenheid en overzichtelijkheid van het rechtsbeschermingsstelsel.
Het beroep bij de bestuursrechter tegen besluiten van algemene strekking,
niet zijnde algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, blijft gehandhaafd. Vooronderzoek en onderzoek ter zittingHet rapport «Bestuur in geding» stelt voor om in het kader
van een versnelde behandeling van een beroep (artikelen 8:52 en 8:53) de rechter
de bevoegdheid te geven om het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting
achterwege te laten, indien hij van oordeel is dat de zaak in bezwaar of administratief
beroep voldoende is voorbereid. Het is de vraag, of dit iets toevoegt aan
de bestaande mogelijkheden. Wat het vooronderzoek betreft, zij erop gewezen
dat de rechter dit reeds volgens de huidige wet kan beperken tot het opvragen
van de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift. Het eerste
kan hij ook in het voorstel van het rapport bezwaarlijk achterwege laten,
aangezien hij eerst op basis van die stukken kan beoordelen of de zaak in
bezwaar of administratief beroep voldoende is voorbereid. Het niet vragen
van een verweerschrift zou licht in strijd komen met het beginsel van hoor
en wederhoor, maar het staat het bestuursorgaan vervolgens, ook thans al,
geheel vrij dit verweerschrift te beperken tot een verwijzing naar het dossier
van de bezwaar- of administratief-beroepsprocedure. Vervolgens kan de rechter,
indien hij van oordeel is dat de zaak voldoende is voorbereid, het vooronderzoek
sluiten en de zaak op de zitting brengen.Wat de zitting betreft, zij er allereerst op gewezen dat artikel 8:54
de rechter reeds de mogelijkheid biedt om de zaak buiten de zitting af te
doen, indien hij op basis van de stukken tot het oordeel komt dat hij kennelijk
onbevoegd is, dan wel het beroep kennelijk gegrond, kennelijk ongegrond of
kennelijk niet-ontvankelijk is. Daarnaast kan hij ingevolge artikel 8:57 met
instemming van partijen van een zitting afzien. Het in het rapport gedane
voorstel heeft dus slechts betekenis voor gevallen waarin de uitkomst van
het beroep niet evident («kennelijk») is, en partijen evenmin
met het achterwege laten van de zitting hebben ingestemd. In die gevallen
zou het achterwege laten van de zitting echter in strijd zijn met het in artikel
6 EVRM gewaarborgde recht op een eerlijke en openbare behandeling van de zaak.Conclusie: De wet biedt reeds voldoende mogelijkheden tot beperking van
het vooronderzoek. Uitbreiding van de reeds bestaande mogelijkheden tot het
achterwege laten van de zitting zou licht in strijd komen met artikel 6 EVRM. SchadevergoedingHet rapport «Bestuur in geding» stelt voor om de rechter de
mogelijkheid te bieden om af te zien van vernietiging van een besluit indien
het bestuur aanbiedt de door een belanghebbende geleden schade te vergoeden.
Naar het oordeel van het kabinet bestaat aan deze bevoegdheid geen behoefte.
Artikel 8:72, vierde lid, biedt de rechter reeds de bevoegdheid om bij de
vernietiging van een besluit te bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit
in stand blijven, desgevraagd onder veroordeling van het bestuursorgaan tot
schadevergoeding. Het staat het bestuursorgaan voorts vrij om in zijn verweerschrift
of tijdens de behandeling ter zitting de rechter te verzoeken van deze bevoegdheid
gebruik te maken. De rechter beslist dan of daartoe aanleiding is, waarbij
een rol kan spelen of appellant heeft aangegeven met schadevergoeding genoegen
te nemen. Het kan echter niet zo zijn, dat het bestuur iedere onrechtmatigheid
kan «afkopen» door schadevergoeding. De stelling
dat «het door het bestuur te behartigen algemeen belang», zou
moeten prevaleren boven het individuele belang van appellant, gaat voorbij
aan het rechtsstatelijk belang dat het bestuur zich aan de wet houdt. Bestuur
en burger kunnen niet in gezamenlijk overleg overeenkomen om de wet opzij
te zetten.Conclusie: Het is reeds thans mogelijk dat het bestuur de burger schadevergoeding
aanbiedt. Aan de mogelijkheid dat de rechter afziet van vernietiging indien
het bestuur aanbiedt om de schade te vergoeden bestaat geen behoefte. Uit
een oogpunt van rechtsstatelijkheid is het van belang dat de rechter vaststelt
of het bestuur zich aan de wet heeft gehouden, zo nodig met instandhouding
van de rechtsgevolgen. Proceskostenveroordeling burgerArtikel 8:75 Awb bepaalt thans, dat een natuurlijk persoon slechts in
de proceskosten kan worden veroordeeld indien sprake is van misbruik van procesrecht.
Het rapport «Bestuur in geding» stelt voor deze beperking te schrappen,
en te vervangen door de hoofdregel dat de appellant wiens beroep ongegrond
wordt verklaard, steeds in de proceskosten van het bestuur wordt veroordeeld,
tenzij de rechter van oordeel is dat het beroep op redelijke gronden is ingesteld.De huidige regeling is tot stand gekomen door een met algemene stemmen
aanvaard amendement-Wolffensperger.1 Zij is destijds
voorwerp geweest van een uitvoerige gedachtewisseling tussen regering en Staten-Generaal.2 De gezamenlijke conclusie was toen, dat het uit een
oogpunt van rechtsbescherming noodzakelijk was het proceskostenrisico voor
natuurlijke personen te beperken tot gevallen van misbruik van procesrecht.
De evaluatie biedt vooralsnog geen aanleiding daarover nu anders te oordelen.
Met name is daaruit niet gebleken, dat zodanig vaak op onredelijke gronden
beroep wordt ingesteld, dat het noodzakelijk is daartegen een dam op te werpen.
Het rapport «Bestuur in het geding» constateert op zichzelf terecht
dat bestuur en burger daardoor wat het proceskostenrisico betreft ongelijk
worden behandeld. Daarbij dient echter te worden bedacht, dat de posities
van bestuur en burger in het bestuursrecht ook niet in alle opzichten gelijk
zijn.Er zij overigens op gewezen dat de huidige wettekst wel de mogelijkheid
biedt om rechtspersonen in de proceskosten te veroordelen, zij het dat dit
in de praktijk zeer zelden voorkomt. In het in het rapport «Bestuur
in geding» genoemde geval dat willens en wetens een kansloos beroep
wordt ingesteld met het uitsluitende oogmerk om de besluitvorming te vertragen,
kan voorts de mogelijkheid van proceskostenveroordeling wegens misbruik van
procesrecht uitkomst bieden.Conclusie: Er is thans geen aanleiding om de mogelijkheden voor proceskostenveroordeling
van burgers te verruimen. «Bestuurlijke lus»Het rapport «Bestuur in geding» bevat een voorstel voor een
bijzonder soort tussenuitspraak, ter inleiding van wat het rapport noemt een
«bestuurlijke lus». In deze tussenuitspraak zou de rechter moeten
aangeven op welke punten het bestreden besluit in strijd is met het recht,
waarna het bestuur de gelegenheid zou moeten krijgen zijn besluit dienovereenkomstig
te wijzigen. Tegen het gewijzigde besluit zou dan slechts beroep moeten openstaan
voor degene die door de wijzigingen rechtstreeks in zijn belang is getroffen.
De bezwaarschriftprocedure zou niet van toepassing moeten zijn.Bezien moet worden wat deze procedure toevoegt aan de huidige mogelijkheden.
Zo stelt artikel 6:18, eerste lid, Awb voorop dat het aanhangig
zijn van een beroep niet afdoet aan een eventuele bevoegdheid tot wijziging
van het bestreden besluit. Desgewenst kan het bestuur zijn besluit dus hangende
het geding wijzigen (al of niet naar aanleiding van het vooronderzoek of het
verhandelde ter zitting), waarna de rechter het gewijzigde besluit mede in
zijn beoordeling kan betrekken (artikel 6:19, eerste lid). Het bestuur kan
de rechter daartoe verzoeken het onderzoek ter zitting te schorsen (artikel
8:64) of zelfs te heropenen (artikel 8:68). In veel gevallen levert deze procedure
echter geen winst op ten opzichte van de gewone gang van zaken, waarbij het
bestuur een gewijzigd besluit neemt naar aanleiding van de einduitspraak van
de rechter. Zowel wanneer het besluit hangende het geding wordt gewijzigd,
als wanneer dit na de einduitspraak geschiedt, geldt ook naar huidig recht
veelal dat tegen het wijzigingsbesluit niet opnieuw bezwaar openstaat, omdat
het gewijzigde besluit en dus ook het wijzigingsbesluit in de meeste gevallen
reeds een beslissing op bezwaar is. Beroep staat ook thans als regel slechts
open voor degene die rechtstreeks in zijn belang is getroffen.Voor zover het voorstel ziet op de situatie waarin slechts een klein deel
van een omvangrijk besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan) onrechtmatig
blijkt en daarom wordt gewijzigd, en wil voorkomen dat ook tegen de niet gewijzigde
delen opnieuw beroep kan worden ingesteld, zij erop gewezen dat dit ook thans
reeds kan worden voorkomen – en in de praktijk ook pleegt te worden
voorkomen – door te volstaan met gedeeltelijke vernietiging van het
oorspronkelijke besluit. Niettemin kan het efficiënt zijn indien de rechter
het bestuur de mogelijkheid zou kunnen bieden om gebreken in het bestreden
besluit te herstellen, alvorens een uitspraak wordt gedaan.Conclusie: Het kabinet zal het voorstel met betrekking tot de «bestuurlijke
lus» betrekken bij de reeds naar aanleiding van de evaluatie van de
Awb toegezegde studie naar de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19. Omvang van het gedingHet rapport «Bestuur in geding» gaat ook in op de complexe
problematiek van de omvang van het geding bij de bestuursrechter. Voorgesteld
wordt de omvang van het geding strikt te beperken tot het beroepschrift, en
de rechter te verbieden ambtshalve de rechtsgronden en de feiten aan te vullen.
Dit voorstel zou er toe leiden, dat de rechter bijvoorbeeld een besluit waarbij
een WAO-uitkering in strijd met de wet is geweigerd, slechts zou kunnen vernietigen
als appellant in zijn beroepschrift precies het juiste juridische argument
heeft geformuleerd. Daarmee zou het bestuursprocesrecht zelfs hogere eisen
aan de juridische deskundigheid van de eiser stellen dan het burgerlijk procesrecht
met zijn verplichte procesvertegenwoordiging!1
Dat kan niet de bedoeling zijn.Iets anders is, dat ook naar huidig recht de rechter slechts ambtshalve
behoeft te toetsen aan voorschriften van openbare orde; aan een niet onbelangrijk
aantal voorschriften toetst hij derhalve slechts indien de appellant daarop
(tijdig) een beroep doet. Voorts wijst het rapport er terecht op dat een procespartij
of de rechter de wederpartij niet in een laat stadium mag overvallen met niet
eerder naar voren gebrachte feitelijke of juridische argumenten. Dit verbod
van processuele overrompeling behoort echter al tot de beginselen van een
goede procesorde, die door de rechter worden gehandhaafd. De rechter pleegt
aan duidelijk te laat naar voren gebrachte nieuwe gezichtspunten voorbij te
gaan, en zal nieuwe argumenten in ieder geval niet in zijn oordeel betrekken
zonder de andere partij in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Wanneer
een nieuw argument «te laat» kan worden genoemd, hangt sterk van
de omstandigheden af. Het zou te ver voeren om, zoals het rapport voorstelt,
in algemene zin de eis te stellen dat alle argumenten reeds in de bezwaarfase
naar voren moeten worden gebracht. Dat zou overigens ook uit
een oogpunt van tegengaan van onnodige juridisering onaantrekkelijk zijn.
Rechtshulpverleners zouden dan immers geen andere keus hebben dan hun cliënten
te adviseren om, uit vrees voor verlies van rechten, reeds in de bezwaarprocedure
zoveel mogelijk grieven aan te voeren.Conclusie: Aan de in het rapport «Bestuur in geding» voorgestelde
wijziging van artikel 8:69 kleven grote bezwaren. De rechter waakt reeds in
voldoende mate tegen het onredelijk laat aanvoeren van nieuwe argumenten. BIJLAGE 2 Overzicht van de discussie over juridiseringDe discussie over het onderwerp juridisering is met name op gang gebracht
in verschillende publicaties en op symposia. Hieronder volgt een globaal overzicht
van de laatste anderhalf jaar (tot november 1998).Eind 1996 organiseerde het Schoordijk Instituut, onderzoeksschool en -instituut
van de Tilburgse faculteit der rechtsgeleerdheid, een symposium met de titel
«Openbaar bestuur in de knel door rechtspraak?» De centrale vraag
was of het openbaar bestuur zijn werk nog wel behoorlijk kon doen, of dat
het te veel door de rechtspraak voor de voeten werd gelopen. Inleiders uit
de sfeer van het openbaar bestuur, rechterlijke macht en wetenschap discussieerden
met elkaar over deze vraagstelling.Uit een enquête die ter gelegenheid van dit symposium was gehouden,
bleek dat de werelden van bestuurders en rechters twee totaal verschillende
waren. De bestuurders (burgemeesters) waren vrij algemeen van mening dat juridisering
bestaat en dat deze de afgelopen jaren is toegenomen. De meeste rechters daarentegen
vonden dat van juridisering geen sprake is en zien op dat punt geen problemen.
Wel wezen zij op een ander probleem, dat in hun ogen zou bestaan. Veel van
de rechters waren de mening toegedaan dat de beleidsproblemen van het lokaal
bestuur voornamelijk te wijten zijn aan onvoldoende kwaliteit van de besluitvorming.
Dit zou onder meer worden veroorzaakt door te weinig kennis van de Awb bij
bestuurders.1 In dezelfde tijd publiceerde de
Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb) het advies «Besturen op de tast»,
waarin onder meer op juridisering werd ingegaan. De Raad beschreef een proces
van toenemende juridisering van de relatie tussen overheid en burger. Dit
proces van juridisering betekende volgens de Raad een uitvergroting van het
juridische aspect in de relatie tussen burger en bestuur en tussen bestuurders
onderling. Juridisering werd aldus gezien als een proces dat het evenwicht
tussen bestuur, burger en rechter onder druk zet. Er was een duidelijke samenhang
tussen het proces van juridisering en de spanning die het kabinet had geconstateerd
tussen de behoefte aan snelle besluitvorming en de tijd die nodig is om tot
een zorgvuldige besluitvorming te komen, waarin rekening kan worden gehouden
met diverse belangen en waarin op basis van een zorgvuldige belangenafweging
knopen kunnen worden doorgehakt.Eind 1996 verscheen ook het verslag van de Commissie Evaluatie Algemene
wet bestuursrecht,2 waarin werd ingegaan op de
juridisering van de verhouding tussen bestuur en burger. De commissie schreef
dat deze juridisering voor een niet onbelangrijk deel een gevolg was van bewust
gewilde, postief te waarderen politieke keuzen. Een zekere juridisering was
het onvermijdelijke gevolg van rechtsstatelijk bestuur en individuele rechtsbescherming.
De Awb zou deels te beschouwen zijn als een neerslag van deze doelstellingen.
Voor een ander deel was de juridisering het gevolg van autonome maatschappelijke
ontwikkelingen, waarvan de Awb niet de oorzaak, maar hooguit de neerslag vormde.
Als zou moeten worden aangenomen dat de juridisering op sommige punten te
ver was doorgeschoten, zouden de hieruit voortvloeiende problemen slechts
in beperkte mate door de Awb kunnen worden opgelost. Het beperken van te gedetailleerde
regelgeving en een opeenstapeling van rechtsbeschermingsmomenten is primair
een zaak van de bijzondere wetgever. Wel kan de Awb in de toekomst mogelijk
een bijdrage leveren aan een vereenvoudiging van de bestuurlijke besluitvorming.
Voorts beveelde de commissie aan dat de rechter daar waar mogelijk meer gebruik
zou moeten maken van de instrumenten die de Awb biedt om het geschil inhoudelijk
en definitief te beslechten. Van het Nederlands Juristenblad (NJB) kwam halverwege 1997 een nummer
uit dat speciaal gewijd was aan juridisering.1
Prof. dr. C.J.M. Schuyt, hoogleraar sociologie, stelde dat het verschijnsel
juridisering erop kan wijzen dat het vertrouwen tussen personen in een samenleving –
sociale cohesie – aan het verminderen is. Het kan ook worden gezien
als een noodzakelijke vervanging, als een substituut, voor dat wegvallende
vertrouwen: het recht als een nieuwe vorm van sociale cohesie. Mevrouw prof.
mr. I.C. van der Vlies, hoogleraar bestuursrecht, betoogde dat een volgend
kabinet het onderwerp deregulering niet meer op de agenda zou moeten plaatsen.
De weerstand tegen regels zou volgens haar alleen maar sterker worden als
het idee wordt gevoed dat de maatschappij zonder regels zou kunnen leven.
Prof. mr. A.F.M. Brenninkmeijer, hoogleraar staats- en bestuursrecht, vroeg
zich af of ons rechtssysteem meer te bieden heeft dan een proces dat tijd,
geld en energie verslindt. Hij pleitte voor een keuze voor justitiabelen tussen
«snelle procedures voor een kadi (kantongerecht)» of «langzame
procedures waarbij de juridische mathematicus oordeelt». Mr. J.E.M.
Polak, advocaat, verdedigde de stelling dat juridisering heeft bijgedragen
aan de kwaliteit van de besluitvorming door het openbaar bestuur, doordat
de bestuursrechter toegankelijker is geworden en doordat deze intensiever
is gaan toetsen aan formele beginselen.Het tijdschrift Bestuurskunde bracht een special uit met de titel «Algemene
wet bestuursrecht: vloek of zegen?»2 Conclusie
was onder meer dat te vergaande juridisering van verhoudingen een vorm van
schijnzekerheid voor burgers schept. Anders dan Polak stelt, geven onderzoeken
aan dat de Awb niet of nauwelijks bijdraagt aan de kwaliteit van primaire
bestuursprocessen, omdat het verwachte leereffect uitblijft. Of de Awb de
wederkerigheid tussen bestuursorganen en burgers bevorderd heeft, is niet
vast te stellen. Wel lijkt het erop dat de Awb bijdraagt tot verdergaande
bureaucratisering en verschriftelijking van de verhouding tussen bestuursorganen
en burgers. Te strakke regulering, zowel vanuit een instrumenteel als waarborgperspectief,
haalt de lucht uit de maatschappelijke verhoudingen. Veelal blijkt dat, wanneer
men in juridische zin een oordeel heeft verworven over een bepaald conflict,
er daarmee nog geen oplossing is voor het eigenlijke of onderliggende probleem.Het is de vraag of de huidige wijze waarop democratische instellingen
functioneren, voldoende waarborgen biedt om de beginselen van behoorlijk bestuur
te verwezenlijken.Ook van het tijdschrift Justitiële verkenningen van het WODC verscheen
een themanummer, genaamd «Tussen bestuurlijke daad en juridische rede».3 De burgemeester van Den Bosch, mr. dr. A.G.J.M. Rombouts,
stelde zich op het standpunt dat de rechtsbescherming te ver is doorgeschoten.
Volgens Rombouts wordt de rechtspraak voor andere doelen gebruikt dan waarvoor
deze is bedoeld, namelijk als een «vorm van vertragingstechniek, als
middel om bestuurlijk handelen sterk te vertragen of zelfs te blokkeren.»
Bestuurders gaan als gevolg daarvan risicomijdend gedrag vertonen. Het aantal
rechtsbeschermingsmogelijkheden dient naar het inzicht van Rombouts beperkt
te worden. Mr. N. Verheij, raadsadviseur op het ministerie van Justitie, verwierp
de stelling dat de macht van de rechter zo groot zou zijn dat hij de democratie
uitholt. Wel is het zo dat het bestuursrecht de laatste twintig jaar een stormachtige
ontwikkeling heeft doorgemaakt, waardoor het bestuur inderdaad vaker en indringender
met zijn juridische grenzen wordt geconfronteerd. Hij adviseerde het bestuur
meer te investeren in juridische kwaliteit van haar personeel, want veel juridische
fouten kunnen gemakkelijk vermeden worden. Anderzijds plaatste hij enkele
kanttekeningen bij de steeds hogere eisen die aan het bestuur worden gesteld.
Dr. P.M. Langbroek, verbonden aan de Universiteit Utrecht, en
mr. dr. E. Helder, werkzaam bij de Universiteit Twente, sloten daarbij aan.
Door de nadruk op ontwikkeling van nieuw beleid door het bestuur, worden de
juridische kanten ervan vaak verwaarloosd. Prof. mr. H.R. van Gunsteren, hoogleraar
politieke theorieën en rechtsfilosofie, benaderde de spanning tussen
bestuur en rechter vanuit een andere invalshoek. Hij ging na of het nieuwe
management van productie en efficiëntie voor de rechterlijke macht wel
zo bevorderlijk is. De taal van dit nieuwe management was volgens hem minder
neutraal dan deze lijkt. In feite committeert het bestuur zich aan het model
van «uiteindelijk is er één baas». Hij concludeerde
dat dit «één-baasdenken» zowel verouderd als gevaarlijk
is. Verouderd omdat complexe organisaties in het bedrijfsleven er afstand
van hebben genomen, gevaarlijk omdat het kan leiden tot verlicht despotisme
en hofhoudinggedrag. De kernfuncties van de rechterlijke macht, kwaliteit,
onpartijdigheid en beroepsethiek, zouden hierdoor in het gedrang komen.Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) wijdde zijn jaarcongres
1997 aan het onderwerp juridisering. De toenmalige voorzitter van het NGB,
de vroegere burgemeester van Groningen drs. H.G. Ouwerkerk, pleitte in zijn
rede voor een evenwicht: regelgeving mag een adequaat optreden van de overheid
niet belemmeren, maar de burgers moeten ook in staat zijn zich te wapenen
tegen onjuist optreden van diezelfde overheid. Dat evenwicht is op het terrein
van de openbare orde wel eens zoek, constateerde Ouwerkerk.Staatsraad mr. J.J. Vis analyseerde een aantal impulsen achter de toegenomen
juridisering: het vermogen om regels te maken is toegenomen, onder andere
als gevolg van de computertechnologie; de burgers zijn assertiever geworden,
kritischer jegens «vadertje staat»; de afschaffing van het kroonberoep
heeft geleid tot verlenging van procedures; in de ruimtelijke ordening botsen
particuliere belangen meer met collectieve belangen. Volgens Vis was juridisering
een trend die zich vermoedelijk niet zou laten keren. Hij verwachtte dat de
volgende eeuw een eeuw wordt van individuen en hun rechten. Begeleiding van
die trend levert naar zijn mening meer op dan blokkeren en afremmen.Prof. mr. P.E.W.M. Tops, hoogleraar bestuurskunde, ten slotte, schetste
vier ontwikkelingen die juridisering versterken: culturele modernisering en
verzakelijking; de «onttovering» van de politiek, die «gewoon»
is geworden, tegenover het «sacrale» van de juridische wereld;
onthiërarchisering van de verhouding tussen overheid en burger; en de
eindeloze variëteit van de praktijk, waar regelgeving niet altijd op
past. Tops zette ook drie bezwaren tegen juridisering uiteen: stroperigheid,
een geringe slagvaardigheid van de publieke besluitvorming; vervagende grenzen
tussen rechter en bestuurder; een formalisering van problemen, terwijl de
oplossing juist niet is gebaat bij formalisme. Tops besloot met vier mogelijke
reacties om de effecten van de juridisering te verzachten: probeer minder
formeel met mogelijke conflicten om te gaan, leer van bezwaarschriften (zie
ze zelfs als een gratis organisatie-advies), verbeter de juridische kwaliteit
van de gemeentelijke organisatie en ga open en eerlijk met de burgers om,
doe ze geen valse beloften.Bij de Algemene politieke beschouwingen in 19971 waarschuwde de toenmalige voorzitter van de VVD-Tweede-Kamerfractie,
mr. drs. F. Bolkestein, voor een verstikkende werking die uitgaat van een
steeds ingewikkelder samenleving met veel wetten en regels. Hij spitste zijn
bijdrage met name toe op de juridisering van het bestuur. De ruime mogelijkheid
bezwaar en beroep tegen overheidsbeslissingen aan te tekenen en het bestaan
van veel wetgeving met open normen geven de rechter aanleiding om beleidsuitspraken
van de bestuurder een bepaalde inhoud te geven. De wetgever heeft daarmee
de rechter de gelegenheid gegeven op de stoel van de bestuurder te gaan zitten.
Tegen misbruik en/of oneigenlijk gebruik van procesrecht –
het gebruik van procesrecht puur als vertragingsmiddel tegen de uitvoering
van een voorgenomen besluit – zou volgens Bolkestein moeten worden opgetreden.
Om juridisering te beperken zou het bestuur moeten worden voorgeschreven om
in procedures sneller te handelen, zou moeten worden nagegaan of de rechtsgang
kan worden beperkt en zou de rechter wat meer gebonden moeten worden aan termijnen
voor afhandeling van zaken.Tijdens de Tweede-Kamerbehandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken
in datzelfde jaar1 wees mevrouw mr. O. Scheltema-de
Nie van de D66-fractie erop dat besluitvorming, regelgeving en beleid zo moeten
worden ingekleed dat deze minder tot rechterlijke toetsing nopen. Een veelheid
en diversiteit van procedures, vage wettelijke normen, discretionaire bevoegdheden
en onvoldoende mogelijkheden om binnen de bestuurskolom op te treden bij patstellingen
tussen overheden leiden volgens haar tot een overmaat aan rechterlijke toetsing.Op 17 oktober 1997 organiseerde het Leidse E.M. Meijers Instituut een
symposium over de vraag of het wenselijk en mogelijk is om algemene beginselen
van behoorlijke geschillenbeslechting te ontwikkelen die zowel in de traditionele
als in de alternatieve procesvormen als (minimum) standaard gelden. Vanuit
deze centrale vraag werden drie subthema's behandeld: de bestaansgrond van
de algemene beginselen van behoorlijke geschillenbeslechting zelf, concrete
vormen van geschillenbeslechting en de rol die daarbinnen aan algemene beginselen
toekomt, en rechtsvinding en de invloed van buiten-juridische factoren. Als reactie op de evaluatie van de Awb verscheen in november 1997 het
rapport «Bestuur in geding» van de werkgroep-Van Kemenade. Kern
van het rapport is de stelling dat de rechtsbescherming van de burger te ver
is doorgeschoten, waardoor de bestuurlijke slagvaardigheid en het politieke
primaat in het gedrang zijn gekomen. De rechtsbescherming zou vooral zijn
doorgeschoten als gevolg van de Awb: de mogelijkheden tot het aanspannen van
bezwaar- en beroepsprocedures zijn door het centraal stellen van het begrip
«besluit» aanzienlijk uitgebreid en door codificatie van de algemene
beginselen van bestuur heeft de rechter volgens de werkgroep te ruime toetsingsnormen
gekregen. Bovendien zou er sprake zijn van een te grote regeldichtheid en
open normering in de wetgeving, waardoor de rechter te veel ruimte krijgt
voor eigen invulling. In het rapport doet de werkgroep een aantal oplossingen
aan de hand, die deels overeenkomen met de eerder gedane aanbevlingen van
de commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht. Oplossingen die de werkgroep-Van
Kemenade voorstelt, zijn bijvoorbeeld het beperken van de beroepsmogelijkheden
van de burger tot individuele beschikkingen, het beperken van de beroepsmogelijkheden
voor anderen dan direct belanghebbenden en aanpassing van de bevoegdheden
en toetsingsmogelijkheden van de rechter.Het rapport leidde tot veel reacties.2 Dr.
H. Winter en prof. dr. M. Herweijer, beiden verbonden aan de vakgroep bestuursrecht
en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen, bekritiseerden de invalshoek
van het rapport. Zij pleitten voor een systematische toetsing aan juridische
kwaliteitseisen van de produkten en diensten die het bestuur levert; dat betekent
een herwaardering van de rol van juristen binnen overheidsorganisaties. Op
die manier zou de kwetsbaarheid bij de rechter sterk worden verminderd. Mr.
dr. G.S.A. Dijkstra, verbonden aan de Universiteit Leiden, wees op de angst
van de werkgroep Van Kemenade dat de rechtsstaat verwordt tot een rechtersstaat,
maar benadrukte dat het accepteren van de opvattingen van de werkgroep zou
kunnen leiden tot een – net zo verwerpelijke – regentenstaat.
Prof. mr. W. Konijnenbelt, staatsraad en hoogleraar bestuursrecht, was van
mening dat de werkgroep de schuld wel erg eenzijdig bij de rechters neerlegde,
maar vond ook dat het rapport ertoe bijdroeg dat de juridiseringsdiscussie
de borreltafel ontsteeg. Prof. mr. A.Q.C. Tak, hoogleraar publiekrecht, was
uiterst kritisch over het rapport. Hij signaleerde dat het bestuur zich plotseling
als een eigen partij met een eigen belang presenteerde, tegen de burger. Zijn
stelling was dat falende controle van de volksvertegenwoordiging op het bestuur
de oorzaak is geweest van de vlucht naar de rechter van de burger, maatschappelijke
(actie)groepen en andere politiek of bestuurlijk geëngageerde verbanden.
In het Jaarverslag 1997 van de Raad van State wordt onder verwijzing naar
discussie binnen de Afdeling bestuursrechtspraak RvS gesteld dat de in het
rapport Bestuur in geding verwoorde kritiek terecht is voorzover zij betrekking
heeft op de lengte van de procedures, de weinig gestroomlijnde rechtsbescherming
terzake van grote structurele werken en de hier en daar nog toegestane actio
popularis. Minder bijval vond het voorstel om de toetsing van de administratieve
rechter van, wat in het rapport heet, besluiten die het resultaat zijn van
politiek-bestuurlijke afwegingen, te beperken. Dit zou leiden tot een niet
onaanzienlijke aantasting van de geldende rechtsbescherming en een te grote
rechtervrije bestuurlijke ruimte creëren waartegen de wetgever in de
praktijk onvoldoende tegenwicht kan bieden. Onderstreept wordt dat terughoudendheid
bij de rechterlijke toetsing past waar het bestuur over beleidsvrijheid of
beoordelingsruimte beschikt. De rechter als bestuurder-plaatsvervanger is
een niet gewenste figuur. Het gezag van de rechter kan worden aangetast, indien
hij zich niet beperkt tot een strikte rechtmatigheidstoetsing. In de jurisprudentie
van de Afdeling bestuursrechtspraak komt dit standpunt uiteindelijk tot uitdrukking.Het Nederlands GespreksCentrum (NGC) hield eind 1997 een breed beraad
met rechters, bestuurders en wetenschappers over het thema «De verhouding
van de politiek en de rechterlijke macht». Aandachtspunt was onder meer
het evenwicht der machten: is het noodzakelijk te komen tot een herdefinitie
van het evenwicht van machten zodat de formele uitgangspunten en de werkelijkheid
elkaar meer benaderen – moet de waarde van de klassieke trias politica
herbevestigd worden of moet worden uitgegaan van de feitelijke duas politica?
Verder werd besproken hoe de zienswijze van de politiek op de rechterlijke
macht was en andersom, en hoe deze zienswijzen tot stand waren gekomen. Van
dit beraad is geen verslag beschikbaar.Het Centrum voor Lokaal bestuur, de bestuurdersvereniging van de PvdA,
belegde in januari 1998 een bijeenkomst onder leiding van Commissaris der
Koningin dr. J.A. van Kemenade, waarbij de publicatie met een voorstel voor
een nieuw evenwicht tussen politiek en recht centraal stond: «De weegschaal
van politiek en recht». Het Centrum voor Lokaal bestuur deed in haar
publicatie een aantal aanbevelingen. Zo zou de bezwaarschriftprocedure moeten
worden afgeschaft als er al een andere procedure bestaat, de bestuursrechter
zou binnen een bepaalde tijd een uitspraak moeten doen, de rechter zou alleen
marginaal moeten toetsen en de beroepsmogelijkheden zouden beter gecoördineerd
moeten worden. Tijdens de bijeenkomst betoogden Van Kemenade en de Noord-Hollandse
gedeputeerde mr. W.C.T.F. de Zeeuw dat de rechter veel te vaak op de stoel
van de bestuurder gaat zitten, en dat het daarom anders moet. De rechter valt
op zich niets te verwijten, omdat de wetgever bepaalt of de rechter zich ergens
mee mag bemoeien. Daarom zou de discussie met de wetgever moeten worden gevoerd.
Mr. L.J.A. Damen van de Centrale Raad van Beroep vroeg zich echter af of er
wel echt een (groot) probleem is. Hij vond dat bestuurders eerst maar eens
moesten aangeven hoe vaak en hoe ernstig de rechter op de stoel van het bestuur
gaat zitten. Ook in januari 1998 vond naar aanleiding het rapport «Bestuur in
geding» een forummiddag plaats van de vakgroep Publiekrecht van de Universiteit
van Maastricht en het tijdschrift Jurisprudentie Bestuursrecht. Van deze middag
is geen verslag beschikbaar.Op 27 maart 1998 organiseerde de Vereniging voor Administratief recht
een studiemiddag over juridisering. Mr. H.J.E. Bruins Slot, burgemeester van
Apeldoorn, betoogde dat juridisering van het overheidshandelen niet de schuld
is van wetgevers en rechters, maar veeleer van het door de politiek aangehangen
idee van de maakbaarheid van de samenleving. Dit idee kreeg door wet en regelgeving
gestalte met als sluitstuk een ver doorgevoerde rechtsbescherming. Het is
aan de politiek om de rol van en de positie van de overheid te herpositioneren
als een plaatsmakende overheid die ruimte voor andere actoren creëert
vanuit het besef dat de overheid niet de enige is die de samenleving bestuurt.
Mr. D.A.C. Slump, vice-president van de rechtbank Utrecht, gaf aan dat het
de natuurlijke houding van de bestuursrechter is de in het recht (Grondwet,
wet in formele zin en het ongeschreven recht) vervatte bevoegdheden en (beleids)vrijheden
van de bestuursorganen te respecteren. Zeker in structurele zin is naar zijn
mening geen sprake van «verplaatsing van de besluitvorming over inrichting
van onze samenleving van de gekozen volksvertegenwoordiging naar de onafhankelijke
rechter». Het bestuur is in materiële zin lang niet altijd democratisch
gelegitimeerd ten aanzien van de door of namens hem genomen besluiten. De
rechter levert een bijdrage aan het bestrijden van juridisering door ernaar
te streven dat zin uitspraken duidelijkheid verschaffen over de uiteindelijke
afdoening van het materiële geschil en vernietiging op grond van schending
van formele beginselen van behoorlijk bestuur achterwege te laten, indien
deze schending geen directe invloed heeft gehad op de inhoud van het aan gevochten
besluit. Prof. mr. Th.G. Drupsteen, hoogleraar staats- en bestuursrecht, hekelde
de eenzijdigheden en onjuistheden in het rapport «Bestuur in geding».
De oorzaak van de juidisering is te eenzijdig gezocht bij het optreden van
de rechter, terwijl het van belang is om aandacht te besteden aan de overmatig
gedetailleerde regelgeving als een andere oorzaak van juridisering. Wel achtte
hij enkele suggesties in het rapport «Bestuur in geding» met betrekking
tot de inrichting van de bezwaarschriftprocedure en het beroep op de rechter
nuttig.In zijn rede ter gelegenheid van de Jaarvergadering van de Nederlands
Orde van Advocaten op 25 september 1998 plaatste de deken het verschijnsel
juridisering in de context van de verzakelijking van de maatschappelijke verhoudingen.
Net als Schuyt stelde hij dat de sociale cohesie een slijtend begrip is geworden
en dat het «primaat van het recht» in de sociale relatie gegeven
is. Het wordt zichtbaar dat de burger het vertrouwen in zijn medeburger heeft
verloren, en daarmee het vertrouwen dat ook zonder regelgeving over maatschappelijke
fricties een redelijke oplossing in redelijk overleg haalbaar is.Een toenemende regulering in een volgroeide rechtsstaat behoeft echter
niet beangstigend te zijn, aldus de deken. Mits helder, logisch en consistent
ontwikkeld zal juist een zorgvuldige en transparante regulering zelfs het
beroep op de rechter kunnen voorkomen. De deken noemde het aanwijzen van «de
juristen» als zondebok, als veroorzakers van de uitgebreide regelgeving,
een wat al te gemakkelijke redenering. In zijn ogen vormt de wetgevingsmachinerie
de belangrijkste motor van de juridisering, en die wordt aangedreven door
de politiek. Hij verweet de politiek rechtsbeginselen ondergeschikt te willen
maken aan door politici als hoger beleefde strategieën. In procedures
voor de rechter toont de Staat zich een slecht verliezer en wijzigt de spelregels,
zo meende de deken. De deken pleitte ervoor om het recht de ruimte te geven. Rechtsbescherming
is een bewust gewenste keuze, in de Awb en in tal van bijzondere wetten. De
burger maakt gebruik van zijn rechten en de rechter doet gewoon zijn werk.Voor een gezonde controle op het bestuur behoeven de rechtsbeginselen
niet te worden versmald. De deken wees op het verwateren van het natuurlijk
gezag van de overheid. Zolang bij burgers gerechtvaardigde twijfel aan de
goede bedoelingen van de overheid kan blijven bestaan, is juridisering onvermijdelijk
en zijn juristen broodnodig. De deken gaf er de voorkeur aan eerst de (volgens
het regeerakkoord) voorgenomen kwaliteitsverbetering bij het openbaar bestuur
af te wachten, in plaats van nu al te knabbelen aan de thans bestaande rechtsbescherming.Tijdens de Tweede-Kamerbehandeling van de begroting van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 1999 (7 en 8 oktober 1998) was
er opnieuw vanuit verschillende fracties aandacht voor het onderwerp juridisering.Er werd voornamelijk gewezen op het belang van een goede kwaliteit van
de besluitvorming van de overheid, zoals het zich houden aan afspraken en
termijnen.In dezelfde lijn als die van de deken van de Nederlandse Orde van Advocaten
betoogde prof. mr. P.F. van der Heijden, hoogleraar arbeidsrecht, in het Nederlands
Juristenblad van 9 oktober 1998 dat het politici en bestuurders zou sieren
als zij in een werkgroep de kwaliteit van het eigen bedrijf onder de loep
zouden nemen in plaats van te wijzen naar de rechter die de wet toepast. Hij
wees op de kostbaarheid van de ontwikkeling in het recht van principes als
fair play, fair trial, een zorgvuldig bestuur, het vertrouwensbeginsel en
andere normen van overheidsfatsoen. Wat de rechter doet, is niet meer dan
bestuursbesluiten onder het vergrootglas leggen van de toetsingsmaatstaven
die door de wetgever aan de rechter zijn aangereikt. Het gaat niet aan om
rechters als «boodschappers van het slechte nieuws», verwijten
te maken wanneer zij gewoon hun werk doen.XNoot1P.E.W.M. Tops op NGB-congres, 2 oktober 1997.XNoot2C.J.M. Schuyt in NJB-speciaal, 1997, nummer 21.XNoot1E. Steyger, Wringend recht. Over de verhouding tussen Europees recht en
Nederlands bestuursrecht, pre-advies Vereniging voor Administratief Recht
1996, VAR-geschrift 116, Alphen a/d Rijn 1996.XNoot2J.R.A. Verwoerd, Beroep op de rechter als laatste remedie? Enkele vergelijkingen
van de rechtsculturen van Nederland en de Westduitse deelstaat Nordrhein-Westfalen
1970–1984; G.S.A. Dijkstra, Juridisering, preadvies voor de Raad voor
het binnenlands bestuur, 1996.XNoot1«Bestuur in geding», rapport van een werkgroep o.l.v. J.A.
van Kemenade, Haarlem 1997.XNoot1G.S.A. Dijkstra, Wetgeving en omvang van het gebruik van rechtsbescherming
1991, zie ook noot 4.XNoot2J. van der Hoeven, De drie dimensies van het bestuursrecht, Alphen a/d
Rijn 1989.XNoot1A.w., blz. 258XNoot1Vgl. F.A.M. Stroink, Complexe besluitvorming: een opgave voor burger,
bestuur en rechter, pre-advies VAR 1998, VAR-geschrift 120, Alphen a/d Rijn
1998.XNoot1E.F. ten Heuvelhof, Versnelling besluitvormingsprocedures en kwaliteit,
juni 1997.XNoot1Zie o.m. ABRS 11 juni 1998, JB 1998, 198. Vgl. ook ABRS 28 mei 1998, nr.
E01.96 0532 inzake de Betuweroute (p. 27) en CRvB 28 mei 1998, JB 1998,
150.XNoot1Zie E. Helder in Justitiële Verkenningen 23(1997)5.XNoot2Van toetsing naar bemiddeling, onder redactie van I.C. van der Vlies en
S. Pront-van Bommel, 1997.XNoot1De Awb verklaart het motiveringsbeginsel overigens niet van toepassing
op algemeen verbindende voorschriften en andere handelingen dan besluiten
(art. 3:1, eerste lid, onder b, en 3:1, tweede lid, Awb).XNoot1EHRM 25 oktober 1989, Ser. A. Vol. 163 (Allan Jacobsson); EHRM 27 november
1991, Ser. A. Vol. 219 (Oerlemans).XNoot2PG Awb II, blz. 378.XNoot3Kamerstukken II, 1997/1997, 25 311.XNoot1Kamerstukken II, 1993/1994, 22 495, nr. 3.XNoot2PG Awb II, blz. 481–499.XNoot1In het burgerlijk proces mag de rechter immers ook ambtshalve de rechtsgronden
aanvullen (artikel 48 Rechtsvordering).XNoot1Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 1997, nummer 1.XNoot2Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996,
Den Haag 1996.XNoot1NJB-speciaal, 1997, nummer 21.XNoot2Bestuurskunde, 1997, nummer 7.XNoot3Justitiële verkenningen, 1997, nummer 5.XNoot1Handelingen II 1997/98, 17 september 1997.XNoot1Handelingen II1997/98, 25 600-VII, 8 oktober 1997.XNoot2De hier genoemde reacties zijn gepubliceerd in Binnenlands Bestuur, 1997,
nummers 48, 49, 50, 51/52 en 1998, nummer 7. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26360-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl