Rechtsstaat en Rechtsorde; Nota Bruikbare rechtsorde
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29279, nr. 9

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

28-04-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29279 nr. 9

21-04-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamBRUIKBARE RECHTSORDEOver de aard en de oorzaken van de regelgroei, de ongewenste
effecten en de aanpak daarvan.0. InleidingBeleidsgeschiedenis1. Plaats en functie van de wet1.1. ordening1.2. Bestaande en nieuwe wetgeving1.3. Wetgeving als beleidsinstrument1.4. Regels vervangen door nieuwe regels1.5. Kwantitatieve trends2. Wetgeving minder bruikbaarI. OnbruikbaarheidII. InconsistentieIII. OnnodigheidIII. Wat te doenDe algemene uitgangspunten zijn de volgendeEU en andere internationale verdragenIV. ProgrammaAlgemeen; bezinning en informatieThema's1. De principiële aanpak: ontwikkeling en toepassing
van wetgevingsconcepten die ruimte maken voor eigen verantwoordelijkheid voor
de burger.2. betere bruikbaarheid van het bestaande3. handhaving en sanctioneringNieuwe projectenV. Rollen van de minister van JustitieRelatie met departementale acties tot herijking van de
regelgevingDwarsverbanden; relatie met Andere overheid en reductie
administratieve lastenVI. Slot. UitvoeringReguleringsmodellen 1ZorgplichtenOmschrijving van het modelToelichtingkansen / voorwaardenaandachtspuntenReguleringsmodellen 2Alternatieve toezichtinstrumentenOmschrijvingToelichtingVoorwaarden: stappenplanReguleringsmodellen 3Afspraken tussen burgers en instellingen in plaats van
kwaliteitseisen van de overheidOmschrijving van het modelToelichtingVoorwaardenReguleringsmodellen 4Erkenning van zelfzorgsystemenOmschrijving van het modelToelichtingRegelgevingsmodellen 5Doelvoorschriften i.p.v. middelvoorschriftenOmschrijving van het modelToelichtingReguleringsmodellen 6Bestuurlijke boetesOmschrijving van het modelToelichtingReguleringsmodellen 7PlanverplichtingenOmschrijving van het modelToelichting:Reguleringsmodellen 8Aansprakelijkheid en verzekeringsplichtOmschrijving van het modelToelichtingReguleringsmodellen 9Alternatieve geschillenbeslechtingOmschrijving van het modelOpmerkingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29279Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 88 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 279Rechtsstaat en Rechtsordenr. 9BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 april 2004Hierbij zend ik u een nota betreffende het beleid om de bruikbaarheid
van de rechtsorde te bevorderen. De nota is aangekondigd in de begroting van
het ministerie van Justitie voor het jaar 20041,
in het programma Andere overheid2 en in de nota
Rechtsstaat en rechtsorde3, waarbij is uiteengezet,dat het kabinet kritisch en terughoudend wil zijn met wat er wordt geregeld.
Ook het programma om tot reductie van administratieve lasten te komen maakt
deel uit van deze aanpak.In de nota wordt een analyse gegeven van de oorzaken van regelgroei en
regeldruk en wordt nagegaan wat daaraan kan worden gedaan en op welke wijze.
Daartoe wordt een programma aangekondigd.De problematiek en de mogelijke oplossingen betreffen de wetgeving van
alle ministeries. De meeste hebben zelf programma's opgezet om hun regelgeving
te herijken of te vereenvoudigen. De informatie daarover wordt uitgewisseld
in het project Herijking van departementale regelgeving, eveneens aangekondigd
in de nota Andere overheid, dat is opgezet om de departementen in staat te
stellen van elkaar te leren en eventuele interdepartementale problemen op
te lossen.Met het onderhavige programma wordt beoogd enerzijds de departementale
activiteiten te faciliteren en te stimuleren door het aanbieden van alternatieve
reguleringsmodellen en projecten om deze toe te passen en anderzijds verbeteringen
die alleen door interdepartementale samenwerking kunnen worden bereikt te
bevorderen, door het opzetten en uitvoeren van interdepartementale projecten.De Minister van Justitie,J. P. H. DonnerBRUIKBARE RECHTSORDEOver de aard en de oorzaken van de regelgroei, de ongewenste
effecten en de aanpak daarvan.0. InleidingHet kabinet wil de verhouding tussen overheid en samenleving verbeteren,
onder meer door de regeldruk te beperken. Het wil daarbij tot bestendige resultaten
komen en de problemen aanvatten door een fundamentele benadering te kiezen.
Die weg is niet die van beperking van regels zonder meer, maar de meer principiële
aanpak, die inhoudt dat de verantwoordelijkheden tussen overheid en burgers
anders moeten worden verdeeld en de burgers in de gelegenheid worden gesteld
zoveel en zo goed mogelijk zelf hun problemen op te lossen.Waar mensen samenleven zijn regels nodig om dat samenleven te ordenen.
In het maatschappelijk verkeer beschermen regels het gerechtvaardigd vertrouwen
dat mensen nodig hebben om met elkaar om te gaan. Ons dagelijks leven en het
maatschappelijk verkeer worden niet primair bepaald door wetten of transacties,
maar door samenwerking, gemeenschappelijke belangen, zorg voor elkaar en algemene
opvattingen over hoe het hoort. Wetgeving is een vorm, maar niet de enige
manier om orde in het samenleven te scheppen. De overheid produceert wetgeving,
maar zij doet dat namens en in samenwerking met de burgers. Wetgeving is een
product van dynamische interactie. Zij vormt een onvermijdelijke voorwaarde
voor maatschappelijke ontwikkeling. Zij is bedoeld om bepaalde belangen te
beschermen, om bepaalde ontwikkelingen en gedrag te sturen en ook om de burgers
tegen de overheid te beschermen.De eerste taak van de wetgever is dan ook, de maatschappelijke infrastructuren
te bevorderen die burgers het samenleven mogelijk maken. Voorschriften die
dit onderlinge verkeer ordenen zullen niet primair als belastend worden ervaren.
Wetgeving dient dit in de eerste plaats voor ogen te hebben. De overheid moet
de vrijheid van burgers en instellingen om zelf te kiezen, om naar eigen inzicht
antwoorden te vinden op maatschappelijke problemen en om samen met anderen
problemen of knelpunten op te lossen, centraal stellen.Maar burgers ervaren soms ook overregulering. Hieronder wordt een programma
beschreven, dat erop is gericht tot wetgeving te komen, die burgers werkelijk
ruimte laat en niet als onredelijk beperkend voor hun handelen wordt ervaren.
Daartoe zal onderzocht moeten worden in hoeverre wetgevingscomplexen die tot
nu toe vooral uitgaan van gedragsvoorschriften, kunnen worden gewijzigd of
vervangen door wetgeving die in de eerste plaats het doel heeft het onderlinge
verkeer tussen burgers van een duidelijke en bestendige ordening te voorzien,
die hun activiteiten faciliteert, door onzekerheid te reduceren. Hieronder
zal eerst uiteen worden gezet waarom nieuwe actie nodig is, terwijl de afgelopen
jaren al zoveel beleid is gevoerd. Daarna wordt ingegaan op plaats en functie
van de wet. Vervolgens zal een programma worden geschetst, waarin nieuwe concepten
worden ontwikkeld en worden toegepast op enkele concrete situaties en waarin
specifieke wetgevingsproblemen worden aangepakt.BeleidsgeschiedenisSinds het eind van de 70-er jaren bekommert de overheid zich om de regeldichtheid.
Men constateerde diverse problemen: ondoorzichtigheid van de regelgeving,
tegenstrijdige regels, regels die het goed functioneren van markten belemmerden
en eerlijke concurrentie in de weg stonden, regels die niet te
handhaven waren of niet uitgevoerd konden worden, regels die een effectief
of efficiënt optreden van de overheid in de weg stonden. De hele samenleving
leek er last van te hebben. Burgers konden de regels niet meer kennen en verloren
hun interesse in naleving, bedrijven klaagden over oneerlijke concurrentie,
burgers en bedrijven klaagden over langdurige en ondoorzichtige procedures
met onvoorspelbare uitkomsten, rechters klaagden over inconsistentie en onduidelijkheid
van de wetgeving en burgers en bedrijven over de onvoorspelbaarheid van de
op deze wetgeving gebaseerde rechterlijke uitspraken.Alle kabinetten hebben sinds die tijd acties ondernomen om daar verbeteringen
in aan te brengen. Vele vakdepartementen zetten de vereenvoudiging van hun
wetgeving en de vergroting van de autonomie van de door hen bestuurde instellingen
in hun vaandel. Meer in de breedte werden dereguleringsoperaties opgezet.
Commissies onder leiding van Geelhoed, Van der Grinten, Hirsch Ballin en Kortmann
ontwikkelden vele voorstellen om tot verbeteringen en veranderingen te komen.
En vele veranderingen werden ook doorgevoerd. Onder de paarse kabinetten werd
de MDW-operatie uitgevoerd, waarbij de lasten van talrijke regelgevingscomplexen
werden verminderd en markten werden geopend. In het verlengde daarvan werd
een operatie tot beperking van administratieve lasten opgezet. Over de kwaliteit
van de wetgeving verschenen belangrijke regeringsstukken: Zicht op wetgeving
van Hirsch Ballin, Het jaarverslag van de Raad van State van 2000, dat i.h.b.
op de kwaliteit van de wetgeving inging, de Nota Wetgevingskwaliteitsbeleid
van Korthals. Bestaande wetgevingscomplexen werden doorgelicht en ontwerpregelgeving
werd en wordt uitvoerig getoetst, op technische en juridische kwaliteit, op
bedrijfs- en milieueffecten en administratieve lasten, op uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid, maar ook op noodzaak en evenredigheid van de ingezette
instrumenten. Het wetgevingskwaliteitsbeleid heeft zich daarmee een permanente
plaats in het regeringsbeleid verworven, maar er zijn niet minder regels gekomen.Voor al die aandacht waren ook steeds weer bijzondere aanleidingen. De
Securitelaffaire was zo'n aanleiding. Hij leidde tot een intensieve aandacht
voor de behartiging van het Europese recht in de nationale rechtsorde en tot
aandacht voor de wetgevingsfunctie, in de vorm van visitatie. Daarna volgde
de oprichting van de Academie voor de wetgeving, het Kenniscentrum Wetgeving
en de instelling van een leerstoel bij de universiteit van Maastricht.De aandacht voor het wetgevingsbeleid is in 2004 onverminderd, maar heeft
niet meer dezelfde lading als in 1978. In die 25 jaar hebben steeds weer nieuwe
problemen de aandacht gestreden. In de jaren 80 stond de sanering van de overheidsfinanciën
centraal, in de jaren 90 de economische dynamiek, bij het begin van de 21e
eeuw is het de kwaliteit van het overheidshandelen. In die 25 jaar hebben
ook het Europese en andere internationale recht aanzienlijk in belang gewonnen
en heeft de informatietechnologie zijn spoor door de wetgeving getrokken.
Het wetgevingsbeleid heeft geprobeerd daar ook steeds op in te spelen met
beleidsnota's en andere acties.Toch zijn er ook nu nog klachten over de regeldruk. De klachten betreffen
vooral de ontembare groei van het aantal regels, de lasten die het voldoen
aan regels met zich meebrengt en de wijze van uitvoering van die regels door
vergunningverleners, uitvoerders, handhavers en toezichthouders van de overheid.
Het zal duidelijk zijn, dat nalevingslasten en uitvoering enerzijds op zichzelf
onderwerp van beleid en aandacht kunnen zijn, maar dat aan de andere kant
nalevingslasten en uitvoering beide minder problematisch worden naarmate er
minder regels zijn, waar zij het gevolg van zijn. De totstandkoming
van de regels, de groei daarvan en de mogelijkheden om bestaande regels te
verminderen en te vereenvoudigen, verdient daarom de eerste beleidsaandacht
en een fundamentele benadering.1. Plaats en functie van de wet1.1. ordeningHet recht ordent de samenleving. Waar mensen samenleven ontstaan regels:
gewoonten, afspraken, vanzelfsprekendheden. Samenleven impliceert recht. Dat
is nodig en wezenlijk voor het samenleven. Het recht verschaft een institutioneel
kader en maakt daardoor samenleven mogelijk. Het recht is dienend aan de organisatie
van het samenleven. Regels zijn uitdrukking daarvan, evenals rechterlijke
uitspraken, waarin die regels worden toegepast en geschillen worden beslecht
aan de hand van het afwegen van de in het geding zijnde belangen. En er zijn
vele soorten regels. Hun status zegt lang niet altijd iets over hun effect.
Mensen leven volgens een groot aantal impliciete, ongeschreven regels, volgens
afspraken met anderen, volgens contracten, arbeidsovereenkomsten, c.a.o.'s
en vaak weet men niet eens wat de formele status van een regel is. De regels
van de formele wet , de algemene maatregel van bestuur en de ministeriële
regeling zijn slechts een deel van het bestel. Maar alle regels hebben het
doel zekerheid en duidelijkheid te verschaffen in menselijke verhoudingen,
in de verhouding tussen mensen onderling en in verhoudingen tussen burgers
en overheid. Een ander kenmerk dat alle regels gemeen hebben, is dan ook,
dat hun kwaliteit is gelegen in de bruikbaarheid in die verhoudingen. Een
regel is goed, als hij een bestendig kader biedt dat houvast en zekerheid
geeft en mensen in staat stelt om in hun onderling verkeer of in het verkeer
met de overheid vorm te geven aan hun omgeving en hun handelen vruchtbaar
te maken.Recht en wet zijn dan ook altijd wederkerig van karakter, ook als het
gaat om de verhouding tussen burger en overheid. De burger die een verplichting
opgelegd krijgt, ontleent daaraan ook zekerheid in zijn verkeer met de overheid
of met andere burgers. Als burgers in de regel geen belang zien, er niets
aan hebben, of geen overeenkomst zien met hun normbesef, zal de regel ook
niet werken.De inhoud van de wet en de manier waarop die tot stand komt, zijn voortdurend
in ontwikkeling. Nieuwe omstandigheden vergen nieuwe inhouden. In alle gevallen
gaat het om de belangen die er zijn, die bescherming behoeven en die gereguleerd
moeten worden. De functie van het recht, de ordening van de samenleving en
het verschaffen van een betrouwbaar institutioneel kader voor het verkeer
binnen die samenleving, vergt steeds een nieuwe afweging van belangen, teneinde
de wetgeving bruikbaar te maken voor die belangen.1.2. Bestaande en nieuwe wetgevingWetgeving, de ontwikkeling van nieuwe wetgeving en de vervanging van bestaande
door andere regels is dan ook ten dele onvermijdelijk. Het samenleven vergt
regels en nieuwe omstandigheden vergen nieuwe regels. Dat geldt ook voor het
overheidsbeleid. Dit laatste is de consequentie van politiek bedrijven in
de rechtsstaat. In de rechtsstaat zijn overheid en burgers beide gebonden
aan het recht. Een overheid die beleid wil maken, moet daarvoor over wettelijke
bevoegdheden beschikken en heeft, om het gedrag van burgers te beïnvloeden,
vaak wetgeving nodig. Dit is het gevolg van het legaliteitsbeginsel, dat een
specifieke uitwerking van de rechtsstaatidee vormt. Ook bij een beperkte uitleg
van dit beginsel geldt toch, dat verplichtingen die eenzijdig
door de overheid aan burgers worden opgelegd teneinde hen te binden, hun vrijheid
van handelen te beperken, dienen te berusten op een wettelijke grondslag.
Die grondslag dient ook specifiek te zijn ten aanzien van de op te leggen
verplichtingen.Nieuw beleid, dat er toe strekt burgers eenzijdig en specifiek te binden,
leidt zo tot nieuwe regels. Bijvoorbeeld: tot het begin van de jaren 70 bestond
er nauwelijks milieuwetgeving. Het besef, dat zonder nadere regulering ons
leefmilieu ernstig zou worden aangetast, leidde tot een stortvloed van nieuwe
regels.Bovendien lijkt de maatschappij steeds minder makkelijk te accepteren,
dat burgers risico's lopen die niet door algemene voorzieningen worden afgedekt.
Incidenten leiden al gauw tot de roep om nieuw beleid en nieuwe regelgeving.Een tweede bron van regelgroei is het internationale recht. Tot op zekere
hoogte geldt hiervoor hetzelfde als voor het nationale recht. Toch vormt het
internationale recht, zowel de verdragen, als de Europese verordeningen en
richtlijnen ook een zelfstandige bron van regelgroei. Een belangrijke drijfveer
hierbij is immers het verzekeren van gelijke behandeling van allerlei vraagstukken
in tot het verdrag in kwestie toetredende lidstaten, ook op terreinen waarop
voorheen geen, of slechts beperkte nationale regelgeving bestond. Het streven
naar harmonisatie van overheidsoptreden door de nationale staten vormt op
zichzelf een bron van wetgeving. Het belang daarvan is onder meer gelegen
in het grenzen overschrijdende economische en maatschappelijke verkeer. Ook
de hierdoor veroorzaakte regelgroei heeft een hoge mate van onvermijdelijkheid,
ook al is er nog wel winst te behalen door meer dan in het verleden slechts
het noodzakelijke te implementeren.Bij de totstandkoming van zowel de nationale als de internationale regelgeving
is echter nog een ander verschijnsel waarneembaar. Veel regelgeving wordt
vastgesteld om consistentie van overheidsoptreden te bewerkstelligen en zoveel
mogelijk gelijkheid in behandeling te garanderen. De maatschappelijke werkelijkheid
is echter divers en het vaststellen van regels voor gelijke behandeling leidt
daarom al snel tot meer regels, om uitzonderingen op de regels vast te leggen
en die weer gelijk te behandelen, etc.Bovendien leidt het toekennen van wettelijke bevoegdheden aan bestuursorganen
tot de noodzaak van rechtsbescherming tegen de uitoefening van die bevoegdheden
en hoe meer regels worden vastgesteld om het binden van de burger te reguleren,
hoe meer rechtsbescherming. In de praktijk leiden uitspraken van rechters
dan ook weer vaak tot het vaststellen van nieuwe regels om door de wetgever
onvoorziene en ongewenste effecten te corrigeren of om gebleken uitzonderingsgevallen
onder nieuwe regels te brengen.De neiging om regelgeving te gebruiken om zoveel mogelijk gevallen zo
gelijk mogelijk te willen regelen, is eveneens een belangrijke bron van regelgroei.
Het gaat daarbij om een politieke keuze die vaak niet noodzakelijkerwijze
samenhangt met de rechtsstaatidee of het legaliteitsbeginsel. De burger dient
te worden beschermd tegen willekeur. Dit gebeurt al sinds jaar en dag door
middel van de rechtsbeginselen die door de rechter worden toegepast. In dat
opzicht hoeft niet daarnaast ook nog regelgeving te worden ontwikkeld. Daarenboven
is ongelijkheid niet gelijk aan willekeur. Slechts het ongelijk behandelen
van gelijke gevallen door hetzelfde bestuursorgaan is als zodanig te kwalificeren.
De maatschappelijke werkelijkheid is te divers, om bij voorbaat
van gelijkheid uit te gaan. Ongelijke behandeling van ongelijke gevallen is
doorgaans zeer wel te rechtvaardigen.1.3. Wetgeving als beleidsinstrumentDe inrichting van de wetgeving is ten nauwste verbonden met het functioneren
en de organisatie van de samenleving. De wetgeving is gebruikt om vorm te
geven aan wensen en uitgangspunten in de diverse sectoren met specifieke trekken.
Die wensen en uitgangspunten zijn soms de vrucht van nieuwe beleidsbehoeften,
maar vaak ook van langjarige tradities die stoelen op tamelijk algemeen gedeelde
uitgangspunten. Met dit laatste wordt niet bedoeld, dat bijna iedereen ervan
overtuigd is dat het zo moet, omdat dat het beste is. Het is eerder zo, dat
er geen algemeen aanvaard alternatief voorhanden is om een sinds lange tijd
gegroeid complex totaal anders in te richten. Die stelsels zijn er niet om
bepaalde beleidsdoelen van de overheid te realiseren, maar om bepaalde zekerheden
aan burgers te bieden. Een aantal voorbeelden:1. het onderwijsbestel is gebouwd op een groot regelcomplex, dat ook steeds
weer nieuwe regels genereert. Het genereren van nieuwe regels is nog wel enigszins
in te dammen. Veel ergernis wordt veroorzaakt door vaak wisselende beleidsinzichten
en structuurveranderingen. Daarvan af te zien en dus minder beleid te maken,
zou zeker leiden tot minder wijzigingsregelgeving en wellicht tot minder ergernis
in het onderwijsveld. De basis van het stelsel is echter veel minder makkelijk
te veranderen, terwijl die wel verantwoordelijk is voor de basis van het regelbestand.
Die basis is, dat Nederland een onderwijsstelsel heeft, dat onderwijs van
gelijk niveau voor iedereen en op elke plaats wil garanderen. En dat dat moet
gebeuren in een publiek en een privaat systeem die naast elkaar bestaan en
die zoveel mogelijk gelijkelijk moeten presteren en functioneren Deze eisen
brengen met zich mee, dat er regels zijn en regelmatig worden aangepast en
aangevuld met betrekking tot kerndoelen, exameneisen, gelijke bekostiging,
scholenplanning, medezeggenschap, lesgelden, studiefinanciering en rechtspositie.
Zij verschaffen burgers zekerheid omtrent het niveau van het onderwijs en
van de daarmee gemoeide voorzieningen en geven hem vrijheid om een school
van de door hem verlangde levensbeschouwelijke richting te kiezen.2. Ook de gezondheidszorg is gebouwd op het uitgangspunt, dat iedereen
recht heeft op gezondheidszorg van dezelfde kwaliteit op elke plaats. Het
stelsel wordt bovendien gecompliceerd, doordat er enerzijds een verplichte
verzekering is voor personen met een inkomen tot een bepaald niveau en anderzijds
vrijheid van verzekeren is voor de anderen. Ook hier is er de coexistentie
van een publiek en een privaat systeem, die hetzelfde moeten presteren. De
planning van voorzieningen, de kwaliteitsbeheersing van de beroepsuitoefening
en de toelating van geneesmiddelen staan los van het verzekeringssysteem en
hebben elk hun eigen beleidsmechanismen. Het stelsel vergt regels voor de
normering van beroepshandelingen, van tarieven en van voorzieningen. Ook dit
stelsel kan niet zonder een regelbestand dat voortdurend op orde moet worden
gehouden. Het stelsel verschaft burgers de zekerheid van een bepaald basisniveau
aan gezondheidszorg, ongeacht zijn inkomen.3. De ruimtelijke ordening is gebaseerd op het uitgangspunt, dat de verantwoordelijkheden
van verschillende bestuurslagen tot hun recht moeten kunnen komen, terwijl
zij ook met elkaars verantwoordelijkheden rekening moeten houden en dat de
belangen van iedereen die de ruimte gebruikt tot gelding moeten kunnen worden
gebracht. Die belangen zijn velerlei, gezien het feit, dat ons land buitengewoon
dicht bevolkt is. Het bevorderen van het belang van de één schaadt
al gauw het belang van een ander. Het stelsel verschaft de burger
een bescherming tegen ingrepen in zijn leefomgeving maar ook een kader om
bijvoorbeeld burenruzies te voorkomen. Dit stelsel leidt tot ingewikkelde
planningssystemen en tot uitgebreide rechtsbescherming. Een ruimtelijke beslissing
overstijgt in zijn consequenties al gauw de verantwoordelijkheden van een
bepaald orgaan. Minder regels leiden al gauw tot centralisatie of in elk geval
tot minder fijnmazigheid bij het ontzien van belangen.4. De sociale zekerheid is gebouwd op het uitgangspunt dat enerzijds iedereen
zoveel mogelijk recht moet hebben op dezelfde voorzieningen en anderzijds
op het uitgangspunt, dat werkgevers en werknemers daarin een belangrijke verantwoordelijkheid
hebben. Dit leidt tot een mengvorm van volksverzekeringen en werknemersverzekeringen,
waarbij de volksverzekeringen de werknemersverzekeringen soms aanvullen, terwijl
er ook een relatie is met fiscale regelingen. Het stelsel verschaft burgers
zekerheid in arbeidsverhoudingen en bescherming tegen al te drastische inkomensbeperkingen
door omstandigheden als arbeidsongeschiktheid en werkloosheid.5. Het milieubeleid is gebaseerd op het idee, dat de overheid door middel
van verboden en vergunningsvoorwaarden milieuvervuilende handelingen reguleert.
Van steeds meer menselijke handelingen wordt duidelijk, dat zij het milieu
benadelen en het uitgangspunt leidt dan ook tot steeds meer regels. Ook hier
zijn bovendien verschillende overheidslagen belanghebbend en verantwoordelijk
en zij moeten elkaar kunnen corrigeren. De milieuwetgeving beschermt de burgers
tegen handelingen waardoor zij elkaars leefmilieu zouden kunnen bedreigen.
Het uitgangspunt is in onze ogen voor de hand liggend, maar theoretisch is
het op zijn minst denkbaar, dat burgers elkaars milieubedreigende handelingen
bewaken, omdat zij daar zelf belang bij hebben. In de V.S. wordt het milieu
vooral langs privaatrechtelijke weg beschermd. Bij ons zou het misschien mogelijk
zijn om meer aan zelfzorgsystemen over te laten, zoals hier en daar al gebeurt.Over het landbouwbeleid, het scheepvaart- en luchtvaartbeleid en andere
sectoren zijn vergelijkbare verhalen te vertellen. Elke sector heeft zijn
eigen kenmerken. Overal wordt geprobeerd aan de ene kant een gelijk voorzieningenniveau
te garanderen en aan de andere kant ruimte te scheppen voor het uitoefenen
van decentrale of buiten de overheid gelegen verantwoordelijkheden. En in
bijna alle gevallen is er zowel een bepaalde verhouding tussen burgers en
overheid, als een verhouding tussen burgers onderling die moet worden beschermd.Waar het doel van het regeringsbeleid is tot minder regels te komen, zullen
in bepaalde gevallen radicale keuzes gemaakt moeten worden. In grote lijnen
kan dat leiden tot– centralisatie– afschaffen van beleid of bepaalde overheidsvoorzieningen– loslaten van gelijke voorzieningenniveaus voor iedereen– overlaten van het treffen van bepaalde voorzieningen aan sociale
partners– het overlaten van het beslechten van afwegingen van belangen van
burgers aan die burgers zelf.1.4. Regels vervangen door nieuwe regelsEen groot deel van de wetgeving die jaarlijks wordt vastgesteld, beoogt
niet een nieuw beleidsterrein te reguleren, maar een bestaand beleidsterrein
te herreguleren; regels die andere regels vervangen. Dit vervangen van regels
is een probleem op zichzelf, dat echter met het hierboven gesignaleerde samenhangt.
Vervanging van regels is nodig omdat men beoogde zekerheid en
rechtsgelijkheid te bewerkstelligen op een bepaald terrein, ten aanzien van
de op dat moment bekende rechtssubjecten, in de op een bepaald moment bekende
omstandigheden, naar de op dat moment bestaande inzichten. Bij verandering
van omstandigheden, veranderingen in de doelgroep of in de beleidsinzichten,
is het nodig om de regels te veranderen. Nieuwe gevallen worden onder nieuwe
regels gebracht, met het doel opnieuw zekerheid en rechtsgelijkheid te creëren.
De nieuw gecreëerde rechtsgelijkheid op een bepaalde moment, gaat echter
ten koste van de rechtsgelijkheid onder rechtssubjecten in de tijd; rechtsgelijkheid
in de breedte, ten koste van rechtsgelijkheid in de diepte.Bovendien zien we, dat, als bepaalde regelingen niet goed blijken te functioneren,
al gauw wordt gezocht naar betere regels en beleidsveranderingen. Het niet
goed functioneren van bepaalde regels kan echter velerlei oorzaken hebben,
die soms helemaal niet gelegen zijn in de regels zelf. Het kan zijn, dat de
onderliggende normen eigenlijk niet worden geaccepteerd, of dat de belangen
die door de regelingen worden getroffen niet goed zijn ingeschat, of dat maatschappelijke
verhoudingen wijzigen, al dan niet onder invloed van de regels, of dat de
uitvoering niet op orde is, of dat daar teveel verschillende instanties bij
betrokken zijn. Als in die gevallen alleen wordt gezocht naar betere regels,
zal dat niet altijd het gewenste effect hebben en zal de regelmachine blijven
draaien, want ook de vernieuwde regels zullen moeten worden opgevolgd door
betere regels.1.5. Kwantitatieve trendsUit een binnenkort te publiceren onderzoek, dat door de Rijksuniversiteit
Groningen verricht is op verzoek van het ministerie van Justitie blijkt ten
aanzien van de ontwikkeling van het aantal regelingen het volgende.De productie van wetten en AmvB's vertoont, wanneer zowel naar nieuwe
regelingen als naar regelwijzigingen wordt gekeken weliswaar grote schommelingen,
maar geen groei. De schommelingen hebben onder meer te maken met de vierjarige
cyclus van de kabinetsperiode. De wetgevingsproductie is vlak na de verkiezingen
laag, terwijl de productie oploopt in het jaar voor de verkiezingen. Er zijn
ook verschillen tussen de departementen, die te verklaren zijn uit de verschillen
in omvang en taken.Dat er in de productie van wetten en AmvB's geen groei optreedt, wil overigens
niet zeggen dat de regeldruk niet toeneemt. Er worden namelijk netto meer
wetten gemaakt dan ingetrokken. Het aantal rechtsgeldige wettelijke regels
heeft sinds 1980 een groei doorgemaakt van 1100 naar 1749, een groei van ruim
60 % in 23 jaar. In het jaar 2003 zijn er 58 nieuwe wetten in werking getreden
en zijn er 7 ingetrokken. In totaal waren er in januari 2004 1748 wetten
geldig. Voor AmvB's geldt dat er in dat jaar 116 nieuwe zijn aangenomen en
85 ingetrokken. Er waren in dat jaar 2675 AmvB's geldig. Inclusief de ministeriële
regelingen bedroeg het totale aantal geldende regelingen in januari 2004 12 297.Gemiddeld heeft een wet een grootte van 26 artikelen, een AmvB 12 en een
half en een ministeriële regeling zeven artikelen. Wetten hebben in vergelijking
met de overige regelingen een lange levensduur en worden relatief frequent
gewijzigd. Bij een wetswijziging worden gemiddeld meer artikelen toegevoegd
dan ingetrokken, wat tot gevolg heeft dat wetswijzigingen leidden tot een
verdere uitbouw van het aantal wetsartikelen. Nieuwe wetten (17 artikelen)
zijn gemiddeld beduidend kleiner dan de bestaande wetten (26 artikelen). AmvB's
en ministeriële regelingen worden minder frequent gewijzigd, maar veeleer
volledig vervangen. Het totale aantal geldende artikelen bedroeg in januari
2004 139 689.2. Wetgeving minder bruikbaarHoewel wetgeving uitvoering geeft aan de rechtsstaatidee en het legaliteitsbeginsel
en democratisch tot stand komt, kan het toch gewenst zijn om een andere benadering
te kiezen. De hiervoor beschreven mechanismen leiden ertoe, dat er steeds
meer regels komen, dat het stelsel daardoor ondoorzichtig en rigide wordt
en dat ze voor de overheid oncontroleerbaar worden. Wetgeving vormt niet altijd
de meest bruikbare oplossing. Nut en noodzaak van wettelijke regels staan
soms niet in verhouding tot de beperkingen die zij in de bewegingsvrijheid
van burgers en bedrijven aanbrengen, of leiden tot een onevenwichtige belangenafweging.
In elk geval zijn de volgende situaties te onderscheiden.I. OnbruikbaarheidI.1. Regels zijn ontoereikend, als zij beogen
situaties te regelen die in de maatschappelijke werkelijkheid anders zijn
dan bij het ontwerpen van de regels werd verondersteld, of inmiddels zijn
veranderd. Voorbeeld: het kost veel tijd en inspanning om de veiligheidseisen voor
liften compleet te maken, te redigeren en uit te vaardigen en als het gebeurd
is, zijn de regels verouderd, omdat de techniek is gevorderd.I.2. Regels zijn onrechtvaardig, als zij onvoldoende
blijken te kunnen worden gehandhaafd, waardoor sommigen er wel door worden
getroffen en anderen niet. Voorbeeld: vestigingseisen of beroepseisen, die worden ontdoken door de
desbetreffende handelingen anders te benoemen.I.3. Regels worden door de doelgroep als onrecht
ervaren, als de daarin uitgedrukte normen niet overeenstemmen met het normbesef
van de doelgroep. Voorbeeld: het niet opnemen van bepaalde geneesmiddelen, bijv. homeopathische,
in het ziekenfondspakket.II. InconsistentieII.1. Regels kunnen tegenstrijdig zijn, als
zij vanuit een verschillend belang geschreven worden, door hetzelfde of een
ander bestuursorgaan, maar op hetzelfde object betrekking hebben. Voorbeeld: eisen die door toezichthouders aan de inrichting of het gebruik
van bedrijfsruimten worden gesteld, enerzijds vanuit een belang van arbeidsbescherming,
anderzijds vanuit een oogpunt van milieubescherming, kunnen op het niveau
van de uitvoering tot tegenstrijdige aanwijzingen leiden.II.2. Regels zijn niet consistent, als zij
blijk geven van een verschil in gewicht van de daaraan ten grondslag liggende
normen, of voor vergelijkbare gevallen verschillende uitkomsten opleveren. Voorbeeld: volgens de belastingwetgeving is men in bepaalde gevallen freelancer,
terwijl men volgens de sociale zekerheidswetgeving in dezelfde gevallen soms
bij een latere beoordeling als werknemer wordt behandeld.II.3. Regels zijn onvoldoende afgestemd, als
een regel die een element van een handeling of gedraging verbiedt, samen met
één of meer andere regels die andere elementen van die handeling
of gedraging verbieden, die handeling of gedraging nagenoeg onmogelijk maakt,
terwijl de redelijkheid daarvan niet kan worden ingezien, of de door de samenloop
veroorzaakte uitkomst in die zin niet bedoeld was.Voorbeeld: diverse wetten reguleren de eisen die aan vlees worden gesteld,
in diverse stadia van behandeling, hetgeen een ondoorzichtig systeem oplevert.III. OnnodigheidIII.1. Regels zijn onnodig belastend, als
zij behalve de bedoelde effecten ook effecten hebben die de vrijheid van handelen
op aangrenzende terreinen van handelen of gedragen beperken. Voorbeeld: regels die beogen controle over bepaalde handelingen mogelijk
te maken, kunnen in bepaalde gevallen zoveel administratieve lasten genereren,
dat zij de bedrijfsvoering onevenredig benadelen; het systeem van mestafzetovereenkomsten
in de mestwetgeving kan hierbij worden genoemd. Dat systeem vertoont grote
overlap met twee andere systemen in de mestwetgeving, gericht op beperking
van het mestgebruik en van de landelijke omvang van de mestproduktie. Of hier
sprake is van onevenredigheid, is uiteindelijk ter beslising aan het verantwoordelijke
bestuursorgaan; het is echter wel zaak deze lasten te expliciteren.III.2. Regels zijn onnodig belemmerend, als
zij een bepaalde handeling of gedraging verbieden, terwijl het doel slechts
is een bepaalde uitkomst van die handeling of gedraging tegen te gaan en die
uitkomst ook op andere wijze kan worden bereikt. Voorbeeld: in het milieubeleid gaat het nogal eens om de emissie van milieubedreigende
stoffen; men kan kiezen voor het reguleren van de processen, of voor het geven
van een doelvoorschrift, dat slechts opdraagt bepaalde stoffen niet, of niet
meer dan in een bepaalde mate, uit te stoten.III. Wat te doenDe genoemde factoren zijn van verschillende aard. De aanpak ervan stoelt
op een aantal algemene uitgangspunten en neemt enkele veranderingsprocessen
in de samenleving in het bijzonder in beschouwing.De algemene uitgangspunten zijn de volgendeSinds jaar en dag voert de regering een beleid ter bevordering van de
kwaliteit van de wetgeving. Dit beleid omvat zowel de nieuwe als de bestaande
wetgeving en is gericht op alles fases en op alle actoren in het wetgevingsproces.
Het omvat zowel de inhoud, als het proces, als de bevordering van vakmanschap.
De kwaliteit van de wetgeving wordt bepaald door de mate waarin deze voldoet
aan eisen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, doorzichtigheid, consistentie,
proportionaliteit, effectiviteit en efficiency uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Omdat de maatschappelijke omstandigheden in permanente ontwikkeling zijn,
moet wetgeving mee ontwikkelen en moeten de algemene criteria steeds opnieuw
in onderlinge afweging tot gelding worden gebracht (Nota wetgevingskwaliteitsbeleid,
TK 27 475, nr. 2, blz. 1)De in dit kader belangrijkste veranderingen
die bij het ontwikkelen en uitvoeren van wetgevingsbeleid in beschouwing moeten
worden genomen, zijn de volgende.– De burger wordt mondiger en bedrijven en markten emanciperen,
door scholing, kennisoverdracht en ervaring. Dit brengt met zich mee, dat
zij op allerlei terreinen beter in staat zijn om zelf verantwoordelijkheid
voor de goede gang van zaken in het publieke domein te nemen.– Technologische ontwikkelingen maken het makkelijker om over de
relevante informatie te beschikken en maken ook een betere procesbeheersing
mogelijk.– Rechtssubjecten hebben te maken met steeds meer regelsystemen
die vanuit een verschillend belang en vanwege verschillende bestuursorganen
dezelfde handelingen of gedragingen proberen te beïnvloeden.– Het internationale recht doortrekt bijna alle regelsystemen.EU en andere internationale verdragenDe regelgeving van de EU en de andere internationale verdragen zorgt voor
een belangrijk deel van de regelgroei en de regeldruk. Ongeveer 15% van de
jaarlijkse productie van nationale wetgeving is implementatie van Europese
richtlijnen. Daarnaast produceert de Europese Unie jaarlijks ook vele rechtreeks
bindende verordeningen en uitvoeringsbesluiten. Er is bijna geen regelcomplex
meer, dat niet op één of andere wijze gestempeld is door, of
de sporen draagt van Europese regelgeving of van andere internationale verdragen.
Dit heeft tweeërlei consequenties.– Ten eerste beperkt dit de mogelijkheden om nationale regelgeving
te veranderen, omdat zij gebonden is aan bijv. Europese richtlijnen, Europese
verordeningen en de uitgangspunten van het primaire recht, zoals dat in het
EG-verdrag staat en aan de uitkomsten van de daaraan ten grondslag liggende
onderhandelingen. Wensen en ideeën om tot bepaalde veranderingen in nationale
wetgeving te komen, kunnen soms alleen worden gerealiseerd, als tegelijk bepaalde
initiatieven ten aanzien van de Europese regelgeving worden genomen, waarbij
Nederland dan één van de 25 lidstaten is en de voorstellen bovendien
van de Europese Commissie moeten komen.– Ten tweede geeft dit aanleiding om ook op Europees niveau te werken
aan het wetgevingsbeleid. Nederlandse initiatieven onder vorige kabinetten
hebben reeds geleid tot het vaststellen van richtsnoeren voor het opstellen
van Europese regelgeving, die in de vorm van een in alle talen van de gemeenschap
beschikbare praktijkgids in gebruik zijn. De Commissie heeft verder een actieplan
Better regulation in uitvoering. De Ministerraad heeft op voorstel van de
Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) heeft een rapport vastgesteld
om in dit verband de inzet van het Nederlandse voorzitterschap vast te stellen.
Daarbij is besloten dat onder het Nederlandse voorzitterschap zal aandacht
gevraagd worden voor de ontwikkeling van criteria voor instrumentkeuze en
voor versterking van de horizontale structuren bij de Commissie die zich bezig
houden met wetgevingstoetsing (Impact asessments). In de brief van 8 april
betreffende de reductie van administratieve lasten is tevens aangegeven op
welke wijze tegelijkertijd aandacht zal worden gegeven aan het thema addministratieve
lasten in de Europese Unie.In grote lijnen zijn er drie soorten wetgeving te onderscheiden als onderwerp
van wetgevingsbeleid.– Er zijn wetten die beogen de juridische instituties te regelen
waarvan overheid en burgers zich bedienen om rechtshandelingen te kunnen verrichten.
Voorbeelden zijn de regeling van de overeenkomst, de c.a.o. en
de rechtspersonen in het Burgerlijk wetboek, de bepalingen omtrent het nemen
van besluiten in de AWB.– Er zijn wetten die beogen gedrag te reguleren door het te binden
aan verboden, vergunningen en voorwaarden, dan wel beogen gedragingen te bevorderen
of af te remmen, bijvoorbeeld door het verstrekken van subsidies of het opleggen
van heffingen. Een groot deel van deze wetgeving is gebaseerd op Europese
richtlijnen of wordt gemaakt ter uitvoering van Europese verordeningen.– Er zijn wetten die bestuur en rechtspleging regelen, de organisatie
ervan, handhaving, toezicht en sanctionering, de procesgang, de bewijsmiddelen
en alles wat er aan vooraf gaat of na komt.In het licht van het bovenstaande zijn er drie lijnen waarlangs wetgeving beter bruikbaar gemaakt kan worden.1. De principiële aanpak. De wetgever
moet niet vertrekken vanuit het belang van de overheid, maar vanuit het idee,
dat de belanghebbende burgers hun belangen tot hun recht moeten kunnen laten
komen en dat kwetsbare belangen daarbij bescherming behoeven. Verder moet
de wetgever af van het uitgangspunt dat overheidsbestuur effectiever en rechtvaardiger
wordt door te streven naar minutieuze gelijkheid van behandeling door alle
gevallen en uitzonderingen in regels onder te brengen. De wetgeving moet het
in bepaalde gevallen kunnen doen met abstracte normen die door uitvoerders
worden toegepast in een permanente open communicatie met het veld. Wettelijke
normen moeten zo worden geformuleerd, dat in de uitvoering recht kan worden
gedaan aan veranderingen in maatschappelijke omstandigheden. Toezicht en handhaving
moeten daarop worden toegesneden. Maatschappelijke organisaties kunnen een
belangrijke rol vervullen. De wetgeving kan beter geschikt worden gemaakt
voor zelfregulering in bepaalde domeinen. Daarvoor moeten bestaande instituties
worden benut en nieuwe concepten ontwikkeld. Wat het eerste betreft moeten
we denken aan bijv. het benutten van afspraken tussen werkgevers en werknemers
bij c.a.o., aan convenanten en aan certificering. Wat het laatste betreft
valt te denken aan de hantering van zorgplichten als dragers van bepaalde
handelingsdomeinen en aan het vervangen van toezicht door toezicht op het
zelfregulerende systeem.2. Betere bruikbaarheid van het bestaande. Regulerende en gedragsbeïnvloedende
regelingen kunnen verbeterd worden door ze te toetsen op noodzaak, evenredigheid
van de gebruikte middelen, effectiviteit, efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
Dit kan er toe leiden, dat sommige regels worden afgeschaft, bijv. omdat de
desbetreffende markt geëmancipeerd is, vergunningen worden vervangen
door algemene regels, middelvoorschriften worden vervangen door doelvoorschriften,
verboden worden vervangen door lichtere beïnvloedingsmiddelen, procedures
worden gestroomlijnd, regelingen die op dezelfde objecten betrekking hebben
worden geharmoniseerd of beter op elkaar afgestemd, regelingen van verschillende
bestuurlijke niveaus worden op hetzelfde niveau gebracht.3. Handhaving en sanctionering. Het strafrecht kan terugtreden ten behoeve
van het bestuursrecht of het aansprakelijkheidsrecht, zelfregulerende systemen
kunnen gebruik maken van alternatieve geschillenbeslechting.Het kan inderdaad anders; een voorbeeldIn de huidige wetgevingspraktijk zijn ook voorbeelden te vinden van een
aanpak die recht doet aan de ruimte die burgers en bedrijven nodig hebben
om zelf invulling te geven aan hun verantwoordelijkheid in het publieke domein.Een goed voorbeeld is de totstandkoming en de effectuering van de code
Tabaksblat.Naar aanleiding van een aantal boekhoudaffaires waren zowel overheid als
bedrijfsleven van mening, dat er orde zou moeten worden geschapen op een aantal
terreinen van het ondernemingsbestuur. Er werd een commissie ingesteld uit
het bedrijfsleven, onder leiding van de heer M. Tabaksblat, die een conceptcode
opstelde, bedoeld om het ondernemingsbestuur an een aantal regels te binden.
Nadat alle belanghebbenden commentaar hebben kunnen geven is de code definitief
vastgesteld. De code heeft betrekking op een aantal zaken die het ondernemingsbestuur
betreffen, zoals de salariëring van het management, besluitvorming door
de aandeelhouders en het aantal commissariaten dat een bestuurder mag hebben.
Door de wijze van totstandkoming kan worden aangenomen, dat de regels in kwestie
in grote lijnen door alle belanghebbenden als redelijk en rechtvaardig worden
beschouwd. Dit is op zichzelf al een goede basis voor naleving van de regels.Civiel effect van de regels wordt verkregen, door over de naleving te
rapporteren in het jaarverslag. Een bedrijf moet motiveren als men (onderdelen
van) de code niet wenst te hanteren (comply or explain). De aandeelhouders
oordelen vervolgens, of men dit wil aanvaarden, of de onderneming wil bijsturen.
De wetgever neemt de plicht tot rapporteren op in het jaarrekeningenrecht.
De wet treft daarmee dus voorzieningen ten aanzien van vraagstukken die in
het publieke domein leven, door aan te sluiten bij de normen die betrokkenen
zelf als redelijk beschouwen en op de naleving toe te laten zien door de belanghebbenden.
Daarmee wordt optimaal recht gedaan aan eigen verantwoordelijkheid van burgers
en bedrijven.IV. ProgrammaAlgemeen; bezinning en informatieHet is de moeite waard om te proberen een slag verder te komen in het
verkrijgen van inzicht in de analyse van het regeldrukfenomeen, zowel theoretisch,
als voor wat betreft de hinder die burgers daarvan ondervinden.Er is behoefte aan nadere bezinning op de vraag, welke expliciete en impliciete
beginselen in het beleidsdenken en de politiek leiden tot wetgeving, in plaats
van maatschappelijke actie en zelfregulering. Hierboven is reeds de heersende
opvatting over de rechtsstaatidee en het gelijkheidsbeginsel genoemd. Om dit
daadwerkelijk te kunnen veranderen, zal dit echter beter moeten worden geanalyseerd
en uitgediept. Maar ook andere verschijnselen verdienen die analyse. Hoever
willen we in het overheidsbeleid gaan met risicomijding, met het overnemen
van risico's van burgers en hoe kunnen we voorkomen dat uitvoeringsproblemen
alleen door wetgeving worden opgelost? Het kabinet wil op deze punten een
meer diepgaande bezinning en heeft het voornemen periodiek de staat van de wetgeving op te maken (zie het kabinetsstandpunt bij
het advies van de visitatiecommissie). Daartoe zullen enkele thema's worden
geselecteerd en adviezen aan de Raad van State worden gevraagd. Om een en
ander te ondersteunen wil het kabinet ook enkele onderzoeksprojecten starten.– Hierboven is reeds het onderzoek vermeld dat gaande is naar de
kwantitatieve ontwikkeling van de regelgroei. Daarbij is de vraag in hoeverre
het regelbestand gedurende de afgelopen jaren is gegroeid en in welke sectoren
in het bijzonder en in hoeverre dit voor rekening komt van de Europese regelgeving.
Het onderzoek zal binnenkortworden afgerond, waarna ik u verder
zal informeren, met name ook over de mogelijkheid en wenselijkheid een monitor
in te richten, die permanent inzicht verschaft in de kwantitatieve ontwikkelingen.– onderzoek wordt gestart om meer inzicht te verkrijgen in de navolgende
kwalitatieve oorzaken van regelgroei:• de toepassing van het gelijkheidsbeginsel; de minister van BVK
zal de Raad voor het Openbaar Bestuur hieromtrent een advies vragen.• de neiging om uitvoeringsproblemen met regelgeving op te lossen• het willen mijden van risico's of het willen neerleggen van risico's
van burgers bij de overheid– onderzoek wordt opgezet om inzicht te krijgen in wat de grootste
ergernissen voor de burgers zijn, als het om wetgeving gaat.– Er zal een meldpunt , in de vorm van een website, worden ingericht,
waar burgers hun klachten over regeldruk of ideeën voor verbeteringen
kwijt kunnen. Met departementen die soortgelijke activiteiten hebben zal worden
samengewerkt.Thema'sOp een meer pragmatisch niveau zullen echter thans reeds projecten worden
uitgevoerd. Jaarlijks zal worden gerapporteerd over de voortgang en zullen
nieuwe projecten worden opgezet, aan de hand van de volgende thema's.1. De principiële aanpak: ontwikkeling en toepassing
van wetgevingsconcepten die ruimte maken voor eigen verantwoordelijkheid voor
de burger.Met de ontwikkeling van nieuwe wetgevingsconcepten is reeds een begin
gemaakt, m.n. in de projecten Zorgplichten, Nieuwe Toezichtsinstrumenten en
Doorlichting Ministeriële regelingen.In het project Zorgplichten is nagegaan, in
hoeverre het mogelijk is gedragsregulerende bepalingen te vervangen door algemeen
geformuleerde zorgplichten. Deze komen reeds heel vaak voor in de ordeningswetgeving,
maar altijd als vangnetbepaling. Ze worden gebruikt om gaten te dichten. In
het onderhavige project is echter uitgezocht in welke gevallen en onder welke
voorwaarden met een zorgplicht kan worden volstaan. Op die manier zou het
aantal regels aanzienlijk kunnen worden beperkt en zou ruimte kunnen ontstaan
voor toepassingen die aansluiten bij individuele omstandigheden. In de bijlage
met reguleringsmodellen is een samenvatting van dit rapport opgenomen.In het project Nieuwe toezichtinstrumenten
is nagegaan in hoeverre het mogelijk is burgers en bedrijven zelf verantwoordelijkheid
te laten in het handhaven van bepaalde regels, met name door het afleggen
van verantwoording aan gebruikers of deelnemers. De overheid zou zich dan
kunnen beperken tot het toezicht houden op het systeem.Het rapport biedt een afwegingskader om tot een bepaald toezichtsarrangement
te kunnen besluiten. Een samenvatting van dit kader is eveneens opgenomen
in de bijlage.In het project Doorlichting ministeriële regelingen wordt nagegaan of en in hoeverre de kwaliteit van de regels kan
worden verbeterd, de grondslag van de regels toereikend is en of in bepaalde
gevallen niet regels kunnen worden geschrapt ten bate van meer ruimte in de
uitvoering. Vóór de zomer zult u dit rapport ontvangen. Op dit
moment kan reeds het volgende worden vermeld.Bij de toetsing van ministeriële regelgeving kwam aan het licht dat
er bij verschillende ministeries regelingen bestaan die geen functie meer
vervullen en om die reden ingetrokken kunnen worden. Het nadere onderzoek
naar regelingen die kunnen worden ingetrokken is uitbesteed aan de SDU, vanwege
het grote aantal regelingen. In totaal zijn 7 250 regelingen onderzocht,
waaronder tevens beschikkingen en andersoortige regelingen die zijn ondertekend
door een minister. De ministeries zijn momenteel bezig de SDU onderzoeksresultaten
te verifiëren. Hierna wordt per ministerie een «schoonmaakactie»
gehouden, waarbij ministeriële regelingen worden ingetrokken. Enkele
ministeries, m.n. LNV en VenW hebben dit reeds ter hand genomen en vele tientallen
regelingen ingetrokken.In de bijlage treft u nog een aantal, in het kort omschreven reguleringsmodellen
aan, die mogelijkheden geven om nader te kiezen beleidsterreinen anders in
te richten.De door de werkgroepen ontwikkelde wetgevingsconcepten zullen in de komende
periode worden toegepast, door wetgeving te ontdoen van ministeriële
regelingen en detailtoezicht en te vervangen door zorgplichten en andere normen
die ruimte voor de uitvoering laten.– zorgplichten zouden kunnen worden toegepast in bijv. de milieuwetgeving– nieuwe toezichtsinstrumenten zouden kunnen worden toegepast bij
de scheepvaart of het onderwijs.Maar ook bestaande zelfregulerende concepten kunnen in bepaalde sectoren
worden toegepast waar zij nu nog geen ingang hebben gevonden Te denken valt
aan:– certificering,– afspraken tussen werkgevers en werknemers– convenanten– vraagfinanciering (persoonsgebonden budgetten of belastingfaciliteiten
en globale kwaliteitseisen) in plaats van aanbodfinanciering (subsidies en
bekostigingsvoorwaarden)De minister van EZ heeft een inventariserend rapport laten maken, dat
zal worden gebruikt voor het maken van een handleiding voor het toepassen
van deze concepten.2. betere bruikbaarheid van het bestaandeWetgeving kan ook minder belastend worden gemaakt door het toepassen van
concepten die reeds eerder succesvol zijn toegepast.– Domeingerichte regelgeving blijkt te kunnen worden verbeterd door
objectgerichte analyse en herordening. Door harmonisatie van begrippen, integratie
van wetgeving en afstemming en stroomlijning van procedures en besluiten kan
de regeldruk worden verminderd– Planverplichtingen kunnen worden gesaneerd en zoveel mogelijk
vervangen door of geïntegreerd in algemene verantwoordingsplichten– Subsidies en bijdragen kunnen worden gebundeld– Middelvoorschriften vervangen door doelvoorschriften– Organisatierecht dat nu in a.m.v.b.'s staat, zou een andere vorm
kunnen krijgen.3. handhaving en sanctioneringBovengenoemde projecten zullen vaak ook een handhavingscomponent hebben.
Nagegaan zal worden hoe de verschillende projecten kunnen bijdragen aan een
vermindering van de belasting van de rechterlijke macht, m.n. door:– vervangen van strafrechtelijke handhavingsstelsels door bestuurlijke;– Alternatieve geschillenbeslechting in zelfsturende systemen.Verschillende departementen hebben reeds activiteiten op stapel staan
die aan deze intenties beantwoorden. Zo is LNV doende de bestuurlijke boete
in te voeren in de meststoffenwetgeving.Nieuwe projectenAan de hand van deze thema's zullen nieuwe projecten worden uitgevoerd.
Zij worden gekozen in overleg met de vakdepartementen, met toezichthouders
en met maatschappelijke organisaties.De volgende projecten zullen worden uitgewerkt en binnen afzienbare tijd
kunnen worden gestart.1. Uitbreiding van de toepassing van zorgplichten voor inrichtingen krachtens
de Wet milieubeheer. De milieuwetgeving wordt gekenmerkt door
een groot regelbestand, dat gedetailleerde eisen aan bedrijfsprocessen en
inrichtingen stelt. Het blijkt moeilijk te zijn om die eisen adequaat en bij
de tijd te houden. Gemeenten behelpen zich nogal eens met gedoogbeschikkingen.
Zorgplichtbepalingen hebben al een zekere plaats in het milieurecht, maar
vooral als vangnetbepaling: om de gaten te dichten. Het is de bedoeling om
met behulp van zorgplichtbepalingen als vervangers van de gedetailleerde regels
ruimte te scheppen voor bedrijven en inspecties om tot maatwerk in het milieubeheer
te komen, zodat gemakkelijk kan worden ingepseeld op verschillen im omstandigheden.
Nader moet worden bepaald voor welke categorieën bedrijven dit zou kunnen
gelden.2. Certificatiemodellen, andere vormen van toezicht en zorgpichten in
de Gezondheids- en welzijnswetvoor dieren. De regelgeving rond het dierenwelzijn
is complex en gedetailleerd. De effectiviteit van die regels is, vanwege aanknopingspuinten
voor de handhavingspraktijk, voor verbetering vatbaar. Een beroep op de verantwoordelijkheden
bij de betrokkenen zou hier wel eens veel beter kunnen werken. Het anders
inrichten van de betreffende regels, waarbij meer verantwoordelijkheden worden
gelegd bij de sector, wordt daarom onderzocht. Speerpunten zijn daarbij de
rol en functie van certificatiemodellen, andere vormen van toezicht, ook door
de sector zelf en zorgplichten.3. de ontwikkeling van alternatieve toezichtshandhavingsarrangementen
voor de Schepenwet. De veilgheidsregelgeving voor zeeschepen is voor een belangrijk
deel gebaseerd op internationale verplichtingen. Op het gebied van toezicht
en handhaving bestaat echter een zekere mate van nationale beleidsvrijheid.
De toezichts- en handhavingssystematiek van de Schepenwet stamt voor een belangrijk
deel nog uit 1909. Bezien zal worden of, binnen de daarvoor geldende internationale
kaders, door de introductie van andere, meer eigentijdse handhavings- en toezichtsinstrumenten
de verantwoordelijkheid van de sector kan worden vergroot en het toezicht
efficienter kan worden ingericht.4. de afstemming van wetgevingsregimes, registraties en procedures in
verschillende wetten die betrekking hebben op gevaarlijke stoffen; het bezien
van alternatieve toezichts- en handhavingsregimes daarbij. Voor de productie,
de opslag, het transport en de afvalverwerking van gevaarlijke stoffen gelden
thans vele verschillende wetten, die zich bedienen van verschillende registraties
en registratieprocedures en van verschillende handhavingsregimes en toezichthouders.
Dezelfde stof is daardoor steeds onderworpen aan verschillende regimes. Door
de wetten en procedures behalve organisatorisch ook juridisch op elkaar af
te stemmen, kan het toezicht zowel effectiever als minder belastend voor de
betrokkenen worden gemaakt.5. Het verkennen van de mogelijkheden om te komen tot een transparant
stelsel voor de regelgeving over vlees die ziet op de bescherming van de volksgezondheid.
Het gaat daarbij om bepalingen, gesteld bij en krachtens de Vleeskeuringswet,
de Veewet en de Landbouwwet. Van de huidige situatie, waarbij de normen versnipperd
zijn geregeld, worden burgers en bedrijven niet wijzer; het verschil in beheer
geeft potentiële inconsistenties en onduidelijkheden. Door harmonisatie
en integratie van de regimes kan een aanmerkelijk effectiever systeem worden
opgebouwd, dat bovendien goed aansluit bij de Europese ontwikkeling om de
huidige richtlijnen betreffende vlees samen te brengen in één
verordening. Met name zou moeten worden bezien of de bepalingen die zien op
de bescherming van de volksgezondheid in de Warenwet kunnen worden ondergebracht.6. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek zal in
zijn geheel sterk gedereguleerd en gemoderniseerd worden. In het ontwerp van
het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 410,
nr. 1) is aangekondigd dat dit zal uitmonden in een nieuwe Wet
op het hoger onderwijs. Eén van de doelstellingen zal zijn om de nieuwe
wet zo in te richten dat die beleidsdoelen en het handelen van instellingen
zal ondersteunen en geen onnodige belemmeringen of inflexibiliteit met zich
zal meebrengen. Door middel van het hanteren van zorgplichten kunnen de gedragsalternatieven
voor de hoger onderwijsinstellingen worden verruimd en tegelijkertijd de verwachtingen
van de overheid ten aanzien van deze instellingen, kunnen worden verduidelijkt.7. Reeds gestart is een project dat zich richt op de regelgeving inzake
biotechnologie. Doel is het totaal aan wetgeving op dat terrein te beoordelen
op innerlijke samenhang en consistentie, alsmede op de aanwezigheid van lacunes,
gelet op de huidige en te verwachten ontwikkelingen op het terrein van de
biotechnologie, de genetica daaronder begrepen. Voorts zal aandacht worden
besteed aan mogelijkheden om de uitvoering van de wetgeving soepeler te laten
verlopen. Voorrang wordt evenwel gegeven aan een inventarisatie van mogelijkheden
om administratieve lasten, voortvloeiend uit de regelgeving, terug te dringen.'8. Het integreren van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de
Wet Identificatie bij dienstverlening tot één nieuwe anti-witwaswet.
Daartoe zullen de bestaande problemen, de internationale trends en de mogelijke
oplossingen worden verkend om tot een bestendig stelsel te komen. Deze wetten
liggen immers in elkaars verlengde: men kan alleen een ongebruikelijke transactie
melden indien men daarvóór de cliënt heeft geïdentificeerd.
Door harmonisatie van de begrippen worden identificatie en melding volledig
op elkaar afgestemd. Aldus wordt de omvang van deze regelgeving beperkt, worden
onduidelijkheden weggenomen en daarmee de hanteerbaarheid voor meld- en identificatieplichtigen
verbeterd.Voor enkele projecten, m.n. die betreffende Gevaarlijke stoffen en vleeswetgeving,
geldt, dat zij ook voorkomen in het programma om tot reductie van administratieve
lasten te komen. De aanpak wordt daarbij geïntegreerd.Het overleg over een aantal andere mogelijke projecten is nog gaande en
zal periodiek tot nieuwe activiteiten leidenV. Rollen van de minister van JustitieDe minister van Justitie heeft in het bovenstaande eencoördinerende, initiërende en stimulerende taak, die gestalte
krijgt in bovengenoemde en nader te starten projecten, maar ook een dienende.
Alle departementen staan voor de uitdaging hun wetgeving te herijken of te
saneren, of op enige wijze tot vermindering en vereenvoudiging te komen. De
minister van Justitie wil daarvoor de middelen aanreiken, voor zover dat gaat
om alternatieve benaderingen, die inhouden dat de verhouding tussen burger
en overheid verandert en voorzover hetgaat om het aanpakken van departementoverstijgende
vraagstukken.Relatie met departementale acties tot herijking van de
regelgevingDaarnaast wil de minister van Justitie de activiteiten van de vakdepartementen,
voor zover die gericht zijn op herijking van hun eigen
regels, ondersteunen en waar nodig coördineren. Een aantal departementen
is daar al voortvarend mee aan de slag, andere hebben plannen in de maak.
De departementen kiezen daarbij elk voor een eigen aanpak, die is afgestemd
op de eigen beleidsvelden. Om te kunnen rapporteren aan de Tweede Kamer en
om van elkaar te kunnen leren, is het wel noodzakelijk een zo
goed mogelijk inzicht in de diverse departementale plannen en projecten te
krijgen.Met het oog daarop is door Justitie in maart 2004 het project «Herijken
van departementale regels» gestart. Dit project geeft tevens invulling
aan maatregel 2.1 (Saneren van departementale regels) uit het programma Andere
Overheid. Het project maakt herijkingsactiviteiten in onderlinge samenhang
zichtbaar en biedt daarnaast een platform voor onderlinge afstemming en uitwisseling
van ervaringen. Het betreft alle activiteiten die te maken hebben met het
schrappen, vereenvoudigen en versoberen van regels.1 Als onderdeel van de rapportages aan het parlement over Bruikbare Rechtsorde
en Andere Overheid zal vanuit het project op hoofdlijnen worden gerapporteerd
over de lopende en geplande herijkingsactiviteiten van de departementen. Informatie
zal worden verschaft over:a de aard van de herijkingsactiviteiten;b de planning, de voortgang;c de verwachtte en behaalde resultaten, waar van toepassing uitgesplitst
naar resultaatgebieden van Bruikbare Rechtsorde en Andere Overheid;d de onderlinge raakvlakken van departementale activiteiten.2 Een belangrijk element van de ondersteuning is het bieden van gelegenheid
voor het leren van elkaar; voor kruisbestuiving. Departementen moeten van
elkaar kunnen leren door, open naar elkaar, activiteiten te vergelijken en
ideeën, successen en leermomenten uit te wisselen. Ook is het de bedoeling
elkaar te helpen bij het oplossen van praktische knelpunten of vraagstukken.
Om de verzamelde ervaringskennis breed beschikbaar te stellen binnen de departementen
zal gebruik worden gemaakt van het instrumentarium van het Kenniscentrum wetgeving.3 De departementale activiteiten worden in het project in zoverre op elkaar
afgestemd dat:a zij elkaar niet in de weg zittenb elkaar versterken, waar mogelijkc departementoverstijgende problemen gezamenlijk worden aangepakt.De departementen blijven verantwoordelijk voor de eigen plannen, de uitvoering
daarvan en de bijdragen in de rapportages.Dwarsverbanden; relatie met Andere overheid en reductie
administratieve lastenBehalve dat de vakdepartementen alle zelf activiteiten ontplooiien, worden
er ook nog met andere initiatieven dwarsverbanden gelegd.– Het programma Bruikbare rechtsorde wordt onder meer aangekondigd
in de nota Andere overheid van de minister van BVK, die zelf ook interdepartementale
acties in gang zet. Ook in dit programma wordt het accent gelegd op vergroting
van de verantwoordelijkheid van de burger in het publieke domein en op horizontalisering
van bijv. het toezicht.– In het kader van het programma Andere overheid is de minister
van BVK ook verantwoordelijk voor de coördinatie van de programma's tot
terugdringing van de administratieve lasten voor de burger– de minister van Financiën is verantwoordelijk voor de coördinatie
van de programma's tot het terugdringen van de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven – De minister van EZ heeft een rapport over zelfregulering laten
vervaardigen.Een feit is, dat een aantal activiteiten van vakdepartementen figureert
in verschillende programma's. Dat is niet vreemd of ongelukkig, want de programma's
hebben alle een verschillende bedoeling en een verschillende samenhang. Op
het niveau van de ambtelijke voorportalen van de onderraden van de ministerraad
wordt de coördinatie bewaakt. De minister van Justitie zal jaarlijks
over de voortgang van zijn activiteiten rapporteren en daarbij ook aandacht
besteden aan de relatie met de andere activiteiten. De andere ministers zullen
dat op hun beurt doen bij de rapportages over hun activiteiten.VI. Slot. UitvoeringHet is de bedoeling voor de zomer met genoemde projecten te starten. Deze
moeten voor zomer van 2005 tot beslissingen kunnen leiden en tot het in gang
zetten van de implementatie. Daarna zullen nieuwe projecten starten. Voor
de zomer van 2005 zal ik de Kamer rapporteren over de voortgang en daarbij
tevens inzicht geven in de nieuwe projecten waartoe het kabinet dan heeft
besloten.Reguleringsmodellen 1ZorgplichtenOmschrijving van het modelEen zorgplichtbepaling is een vrij algemeen geformuleerde gedragsnorm
die een bepaalde verantwoordelijkheid van de burger markeert en die hem niet
dwingend en gedetailleerd voorschrijft hoe hij precies moet handelen omdat
er verschillende manieren zijn waarop het door de zorgplicht beschermde belang
kan worden bereikt. De bepaling laat de normadressaat dus gedragsalternatieven.ToelichtingZorgplichtbepalingen kunnen een nuttige rol vervullen:– bij het bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid van burgers
voor de behartiging of het ontzien van bepaalde belangen (Een door een zorgplicht
beschermd belang kan vaak op verschillende manieren worden behartigd, zonder
dat kan worden gezegd dat een bepaalde manier beter is. Door burgers de vrijheid
te geven zelf te bepalen op welke wijze zij dat belang behartigen, wordt hun
verantwoordelijkheid en zeggenschap versterkt.)– bij de vermindering van regeldruk (Gedetailleerdheid van regelgeving
wordt o.m. veroorzaakt door de wens om met allerlei verschillende situaties
rekening te houden en rechtsgelijkheid te garanderen. Door – in wetgevingscomplexen
die zich daarvoor lenen – zorgplichtbepalingen te gebruiken kan worden
voorkomen dat een (deel van een) regeling te gedetailleerd wordt.)– met het oog op de bestendigheid van regels. (Wetgeving behoort
bestendig te zijn en continuïteit te verzekeren. De maatschappelijke
werkelijkheid is echter divers en dynamisch, waardoor regels in sommige gevallen
sneller achterhaald zijn dan voorzien. Zorgplichtbepalingen kunnen voorkomen
dat het nodig wordt om regelingen telkens te wijzigen.)kansen / voorwaardenHet gebruik van zorgplichtbepalingen ligt in de rede:– indien de overheid de burger ruimte wil laten voor gedragsalternatieven– indien Europese en/of internationale regelgeving niet gedetailleerd
is zodat ruimte bestaat voor het gebruik van zorgplichtbepalingen; dit is
mede van belang om te zorgen dat er een level playing field ontstaat;– naarmate de invloed van de techniek op de regelgeving van een
bepaald rechtsgebied groter is (waardoor gedetailleerde regels steeds aan
de stand van de techniek zouden moeten worden aangepast)– indien er een zekere maatschappelijke overeenstemming is over
het gewenste gedrag en indien de doelgroep de maatschappelijke opvatting onderkent/begrijpt– indien de zorgplichtbepaling betrekking heeft op de kernactiviteiten
van de normadressaat– naarmate de doelgroep homogener isaandachtspuntenIndien wordt gekozen voor een zorgplichtbepaling, zouden de volgende aandachtspunten
in overweging moeten worden genomen:– een zorgplicht bepaling stelt specifieke eisen aan toezicht en
handhaving, omdat de doelgroep immers beschikt over gedragsalternatieven.
De overheid zou dan een meer terughoudende opstelling kunnen innemen en «meta-toezicht»
kunnen houden. Vereist blijft overigens wel dat de overheidstoezichthouders
kennis hebben van de nieuwe ontwikkelingen en inzichten op het gebied waarop
de zorgplicht betrekking heeft. Ook moeten zij met het oog op de rechtszekerheid
van de burger een duidelijk beleid vaststellen en bekendmaken.– Bij de sanctionering van overtreding van zorgplichtbepalingen
heeft de wetgever de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
sancties. Civielrechtelijke handhaving door de overheid van zorgplichtbepalingen
is momenteel in beginsel uitgesloten. Burgers onderling kunnen elkaar uiteraard
wel aanspreken op de naleving van zorgplichtbepalingen.– De overheid moet kunnen leven met een zekere grijze zone in de
handhaving.Reguleringsmodellen 2Alternatieve toezichtinstrumentenOmschrijvingOnder alternatieve toezichtsinstrumenten worden instrumenten verstaan,
die een alternatief vormen voor de situatie dat de overheid de primaire verantwoordelijkheid
draagt voor iedere stap binnen het traject van toezicht (normstelling, informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventie).ToelichtingHet kan wenselijk zijn om andere actoren dan de overheid (vreemde ogen)
een grotere rol te laten spelen in het toezicht op publieke normen dan nu
meestal het geval is. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om afnemers, klanten,
belanghebbenden bij het product of de dienstverlening. De voordelen hiervan
kunnen zijn:– grotere betrokkenheid van de samenleving zélf bij de inrichting
van de maatschappij,– grotere effectiviteit van toezicht;– grotere maatschappelijke aanvaarding van toezicht en sanctionering– minder kosten en lasten.Voorwaarden: stappenplanHet volgende stappenplan helpt de gebruiker om de vaak impliciete keuzes
in het proces van normstelling en inrichting van het toezichttraject te expliciteren.1. Baken het publiek belang af en identificeer de partijen die daarbij
een rol (kunnen) spelen.2. Toets voor iedere fase in het toezichttraject (normstelling, informatieverzameling,
oordeelsvorming, interventie) of het mogelijk en gewenst is om vreemde ogen
in te zetten en formuleer eventuele aanvullende acties die nodig zijn om dat
te doen (b.v. informatieverstrekking).3. Formuleer aldus een aantal opties voor de betrokkenheid van vreemde
ogen in het gehele toezichtarrangement.4. Kies het toezichtarrangement dat leidt tot de meest effectieve en efficiënte
borging van het publiek belang.Het doel van deze werkwijze is niet het handhaven van een gegeven norm,
maar de effectieve en efficiënte borging van het publiek belang. Om deze
reden wordt de normstelling (de vertaling van het publieke belang naar concrete
gedrags- of kwaliteitsnormen) niet als een autonoom gegeven beschouwd, maar
als één van de zaken die tegen het licht gehouden moeten worden
bij de inrichting van een toezichtstelsel. Potentiële maatschappelijke
actoren worden daardoor niet vroegtijdig en ondoordacht uitgesloten doordat
de concrete normstelling hun geen rol laat. Een voorbeeld: door een publiek
belang als «beperking van geluidsoverlast» te vertalen naar een
wettelijk, in decibels uitgedrukt maximum-geluidsniveau, wordt geen ruimte
gelaten voor de subjectieve, niet met meetapparatuur onderbouwde, oordelen
van omwonenden.Dit stappenplan kan worden toegepast bij het ontwikkelen van nieuwe regelgeving
en bij herbezinning op bestaande regelgevingscomplexen. Dit laatste is geïndiceerd
bij:– klachten over onvoldoende invloed van de afnemers van een product
of dienst, belasting van het toezicht, onnodig belemmerende regelgeving, ondeskundigheid
van toezichthouders,die erop duiden dat het toezicht onvoldoende functioneert.– Indien wordt waargenomen dat nieuwe krachten in het veld ontstaan
(mondiger burgers, budgetten die rechtstreeks naar burgers gaan in plaats
van naar aanbieders) of dat er duidelijke afhankelijkheden tussen aanbieders
of tussen aanbieder en klant bestaan die onvoldoende worden benut,– externe factoren als taakoverhevelingen, bezuinigingen en reorganisaties.– situaties waarin er grote verschillen bestaan in de organisatie
van het toezicht in Nederland ten opzichte van vergelijkbare landen, in het
bijzonder op het gebied van EG-regelgeving.Reguleringsmodellen 3Afspraken tussen burgers en instellingen in plaats van
kwaliteitseisen van de overheidOmschrijving van het model– De wet legt geen kwaliteitseisen vast omtrent de door bepaalde
instellingen te leveren producten of diensten, of formuleert
deze in zeer algemene zin.– De wet bepaalt, dat als kwaliteitseisen gelden de afspraken die
een organisatie van gebruikers of afnemers van de producten of diensten met
de bestuurder van de instelling worden gemaakt.– De wet bepaalt, dat de minister kan op verzoek van de desbetreffende
organisaties besluiten, dat afspraken die door een representatieve organisatie
van gebruikers of klanten met een representatieve organisatie van de desbetreffende
instellingen worden gemaakt, gelden als eisen waar alle instellingen in de
branche zich aan hebben te houden.– Op de naleving van de afspraken wordt door de gebruikers zelf
toegezien. Geschillen worden voorgelegd aan een voor dit doel in te stellen
geschillen commissie.– Als er geen afspraken tot stand komen is de instelling onderworpen
aan overheidstoezicht, dat algemeen geformuleerde normen tot uitgangspunt
neemt.– De minister kan een verzoek om afspraken verbindend te verklaren,
weigeren, wegens strijd met de wet of het algemeen belang.ToelichtingHet model zou kunnen worden toegepast op instellingen waarvan de kwaliteit
van de dienstverlening nu bij of krachtens de wet wordt geregeld. Te denken
valt aan onderwijsinstellingen, kinderopvang en andere zorginstellingen. Kwaliteitseisen
moeten ruim worden gezien, maar kunnen geen betrekking hebben op de rechtspositie
van het personeel, omdat die al door andere afspraken wordt geregeld. Het
beperkt de rol van de overheid bij het stellen van eisen tot die gevallen
waarin maatschappelijke organisatie en betrokkenheid niet tot stand komt en
ook de rol van de overheid bij het toezicht op de naleving. Geschillenbeslechting,
anders dan via de publiekrechtelijke weg, is het complement van deze wijze
van kwaliteitseisen stellen.Deze wijze van regelen stimuleert de betrokkenheid van burgers/gebruikers
bij de dienstverlening van bepaalde instellingen van algemeen belang en bevordert
dat zij zich organiseren. Het ontlast de overheid te dele van handhaving.
Te verwachten is bovendien, dat wijzigende behoeften gemakkelijker leiden
tot wijziging van afspraken, dan zij nu leiden tot wijziging van regelgeving.De mogelijkheid om te weigeren afspraken verbindend te verklaren wegens
strijd met de wet, zou bijv. kunnen plaats vinden als men bepaalde wettelijke
veiligheidseisen opzij wil zetten. Weigering wegens strijd met het algemeen
belang zou bijv. kunnen plaats vinden, als de afspraken onaanvaardbare gevolgen
voor de schatkist zouden hebben.Voorwaarden– Om het model succesvol te kunnen toepassen, moet er wel een begin
van organisatie in de maatschappij zijn. Aan de andere kant moet daar ook
enige tijd en gelegenheid voor worden gegeven.– Het is denkbaar, dat er verschillende organisaties opstaan en
er verschillende kwaliteitseisen tot stand komen. Een zekere diversiteit zou
moeten worden geaccepteerd.– Het model werkt het beste in het geval de sector zich bedient
van vraagfinanciering. Bij aanbodfinanciering zal de overheid de neiging hebben
de eisen aan de instellingen gelijk te stellen, omdat zij vindt dat voor hetzelfde
geldt aanbod van hetzelfde niveau moet worden geboden.– Het is verder niet de bedoeling, dat de afspraken elke eerlijke
mededinging onmogelijk maken. Er moet ruimte blijven voor instellingen om
zich anders te profileren dan volgens de overeengekomen eisen.Reguleringsmodellen 4Erkenning van zelfzorgsystemenOmschrijving van het model– De wet bepaalt, dat een bepaald productieproces, de kwaliteit
van een product of dienst, of de wijze waarop een bepaalde dienst wordt verleend,
voldoet aan abstract geformuleerde kwaliteitsnorm (bijv. «geen onnodige
schade aan de omgeving», «de veiligheid of gezondheid niet in
gevaar brengen»)– De wet bepaalt, dat een bedrijf een protocol vaststelt, ten aanzien
van de eisen waar het productieproces of dienstverleningsproces, of de kwaliteit
van het product of de dienst aan voldoet, waarmee invulling wordt gegeven
aan bovengenoemde norm. Deze wordt ter kennis gebracht van de toezichthouder– Het protocol geldt, tenzij de toezichthouder binnen een bepaalde
tijd aanvulling of wijziging verzoekt, of aanwijzingen geeft.– Variant: de wet geeft een bepaalde invulling in meer concrete
regels, waarvan bij protocol kan worden afgeweken, mits de abstracte norm
in acht wordt genomen. De toezichthouder kan ingrijpen, als hij de voorzieningen
onvoldoende acht.– Denkbaar is, direct belanghebbenden een mogelijkheid te geven
tegen (onderdelen van) het protocol te ageren. Bij verschil van mening kan
een geschillenbeslechter optreden.– De geschillenbeslechter kan ook optreden bij geschillen tussen
bedrijf en toezichthouder.ToelichtingHet model geeft maximale ruimte en stimuleert de creativiteit. Het bepaalt
niets over doelen, bijv. maximale emissies of energieverbruik. Het geeft eigenlijk
alleen een uitgangspunt, een gedragsnorm. Veel zal aankomen op communicatie
tussen het bedrijf en de toezichthouder. De toezichthouder moet aan de ene
kant duidelijkheid geven. Aan de andere kant moet hij flexibel genoeg zijn
om andere dan door hem aanvankelijk aanvaarde benaderingen te accepteren.
Het is denkbaar een geschillenbeslechter in het leven te roepen, die op basis
van deskundigheid, oordeelt of het protocol redelijkerwijs, gemeten naar de
regels van de in de branche levende opvattingen over goede bedrijfsvoering,
aan de abstracte norm voldoet. Van zijn optreden zal een zekere normerende
werking uit gaan, maar deze kan gemakkelijker variëren naar tijd en omstandigheden.Voor grote bedrijven kan een dergelijke werkwijze aantrekkelijk zijn.
Zij werken doorgaans toch al met geprotocolleerde bedrijfsprocessen. Zij kunnen
diverse protocollen met elkaar verbinden om maximale resultaten te halen.
Kleine bedrijven zouden kunnen opzien tegen het vermeende bureaucratiseren
van de werkprocessen. Een standaardregeling in de wet, waarvan kan worden
afgeweken, komt hieraan tegemoet. Maar een door de toezichthouder vast te
stellen standaardmodel kan dat ook doen.Regelgevingsmodellen 5Doelvoorschriften i.p.v. middelvoorschriftenOmschrijving van het model– De wet bepaalt, dat een bepaald productieproces of een andere
bedrijfsmatige activiteit ten minste een nader omschreven rendement, of niet
meer dan een nader omschreven hoeveelheid hinder oplevert.– De inrichting van het desbetreffende bedrijfsproces wordt niet
gereguleerd.– De wet bepaalt, op welke wijze het rendement, of de hoeveelheid
hinder, wordt gemeten en hoe daarover wordt gerapporteerd.– Varianten: het bedrijf toont vooraf (bijv. via vergunningaanvraag)
aan dat zij aan de doelnorm voldoet, door inzicht te geven in het bedrijfsproces,
of, de doelbereiking wordt achteraf, of gedurende de bedrijfsvoering, geconstateerd
door metingen van de toezichthouder.ToelichtingDeze wijze van reguleren is op zijn plaats, als het doel duidelijk en
helder te formuleren is. En tevens, als er inderdaad meer dan één
mogelijkheid is om het doel te bereiken. Uiteraard zijn bedrijfsprocessen
gevarieerd, evenals de nagestreefde rendementen en doelen. Eerder dan absolute
cijfers, zullen relatieve benaderingen op zijn plaats zijn: percentages. Een
doelformulering bergt verder het gevaar in zich, dat het vastgestelde minimum
of maximum als absolute waarde wordt genomen. Het is dus gewenst het regelsysteem
zo in te richten, dat er gestimuleerd wordt het maximale, of minimale te doen.Of er vooraf duidelijkheid moet worden gegeven, dan wel achteraf moet
worden gecontroleerd, hangt af van de aard van de te verwachten schade bij
niet naleving. Als vitale belangen van veiligheid en gezondheid in het geding
zijn, is preventieve controle, d.m.v. vergunningverlening op zijn plaats.Reguleringsmodellen 6Bestuurlijke boetesOmschrijving van het modelEen bestuurlijke boete is een door een overheidsorgaan, niet zijnde OM
of rechterlijke macht, op te leggen punitieve sanctie. De mogelijkheid hiertoe
moet bij wet worden voorzien. De bestuurlijke boete kan als zelfstandig sanctiemiddel
worden gepositioneerd (het zgn. A-stelsel) of als alternatief naast strafrechtelijke
afdoening (B-stelsel). In het laatste geval wordt door middel van wettelijke
afbakeningen of afspraken met het OM afgebakend welke feiten bestuursrechtelijk
en welke strafrechtelijk zullen worden afgedaan. In het kader van het onderhavige
programma gaat de aandacht uit naar de mogelijkheden van het A-stelsel.ToelichtingToegepast als alternatief voor handhaving door middel van het strafrecht,
ontlast de bestuurlijke boete het strafrechtelijke apparaat. Bovendien geeft
het mogelijkheden tot een beter niveau van handhaving doordat maatwerk mogelijk
is bij het opzetten van de handhavingorganisatie van het betreffende boetestelsel.Voorwaarden voor toepassing van de bestuurlijke boete zijn1:a. De wettelijke norm heeft een geringe morele) lading;b. De overtreding van de wettelijke norm pleegt in de regel geen letsel
aan personen of schade aan goederen te veroorzaken;c. De wettelijke norm is zodanig duidelijk in de wet of in de nadere regelgeving
omschreven dat het mogelijk is om op grond van de wettelijke normen in de
praktijk een vaste gedragslijn te ontwikkelen;d. De ambtenaar of dienst die belast is met handhaving beschikt over voldoende
expertise om aan die handhaving adequaat gestalte te geven;e. Voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbeneming of andere
ingrijpende dwangmiddelen nodig.Indicaties voor de keuze voor dit instrument zijn, naast de bovenvermelde
tevens:– bij een gespecialiseerd handhavingsapparaat valt de gewenste specifieke
deskundigheid ten aanzien van de materie makkelijker te realiseren;– Andere overheden kunnen nadrukkelijker een taak in de handhaving
toegekend krijgen door toekenning van een bestuurlijke boetebevoegdheid aan
dat orgaan en krijgen de middelen en mogelijkheden om deze taak waar te maken
en daarmee: te sturen op resultaat.– Als een feitelijk toezichthouder (figuurlijk gesproken) ver verwijderd
is van het OM, vormt dit meestal een indicatie voor de lage prioriteit voor
strafrechtelijke handhaving van het betreffende normenstelsel. Het toekennen
van een bestuurlijke boetebevoegdheid kan een middel zijn om deze ondergesneeuwde
zaken weer op de handhavingskaart te zetten.Kanttekeningen:– De verwachte omvang van de handhavingstaak moet het opzetten en
onderhouden van een speciaal handhavingsstelsel wel kunnen rechtvaardigen.– Bestuurlijke boetestelsels moeten in evenwicht zijn met de inspanningen
buiten het betrokken veld op handhavingsgebied: de kosten en moeite die de
overheid zich getroost om een deelterrein van het maatschappelijk leven met
bestuurlijke boeten te regelen, moeten evenredig zijn aan de ernst van de
feiten en de noodzaak tot optreden, zoals die in de maatschappij worden ervaren.– Daar waar een handhavingsgebrek in feite een symptoom is van onvoldoende
bestuurlijk draagvlak voor de betrokken normen, is reparatie door invoering
van bestuurlijke boete niet gewenst.Reguleringsmodellen 7PlanverplichtingenOmschrijving van het modelHet schrappen van planverplichtingen (in welke naam en vorm dan ook) zonder
aantoonbare juridische noodzaak, en het uit oogpunt van bestuurlijke slagvaardigheid
minder wenselijke procedurevoorschriften.Toelichting:Niet alleen het ruimtelijke ordeningsrecht maar ook andere rechtsgebieden
(zorg,. Onderwijs) kennen planverplichtingen, waaronder hier wordt verstaan:
de verplichting om in een afzonderlijke procedurestap inzicht te geven in
de hoofdlijnen van beleid, die aangehouden zullen worden bij toekomstige beleidskeuzes
waarmee de binnen een wettelijk kader geboden ruimte zal worden ingevuld.Dergelijke planverplichtingen kunnen belemmerend werken ten aanzien van
bijvoorbeeld een effectieve afstemming en flexibiliteit in de planning en
daardoor slagvaardiger bestuur en kortere procedures.Het voeren van beleid en daarmee het op planmatige wijze invullen van
de vrije beleidsruimte is een wezenskenmerk van de taak van bestuursorganen.
De wetgever zou zijn bemoeienis met het besluitvormingsproces moeten beperken
tot het scheppen van noodzakelijke waarborgen. Dit betekent:– bestaande en toekomstige planprocedures waarvan de wettelijke
basis niet aantoonbaar juridisch noodzakelijk is, om te vormen tot of vorm
te geven als niet wettelijke plannen;– bepaalde planprocedurele voorschriften zonder duidelijke meerwaarde
die wel belemmerend zijn voor afstemming en regie zoveel mogelijk te schrappen
en in het vervolg te weren;– binding van procedurestappen aan bepaalde tijdstippen te beperken
tot waar nodig als waarborg;– de formeelwettelijk verplichte toepassing van inspraakverordeningen
bij andere WRO-planprocedures dan het bestemmingsplan te schrappen (structuurplan)
of te heroverwegen.Reguleringsmodellen 8Aansprakelijkheid en verzekeringsplichtOmschrijving van het modelIn dit model wordt de rechtstreekse, civiele relatie tussen twee partijen
centraal gezet bij de normstelling en handhaving ter borging van een te beschermen
belang. In plaats van een concrete gedragsnorm die door de overheid wordt
voorgeschreven en gehandhaafd, wordt volstaan met de norm dat degene die inbreuk
maakt op het te beschermen belang, aansprakelijk is voor de schade die daarvan
het gevolg is.ToelichtingBij de toepassing van dit model is vereist is dat de laedens en gelaedeerde
identificeerbaar zijn en de inbreuk op het belang kwantificeerbare schade
oplevert.Om te kunnen garanderen dat er een reële mogelijkheid tot verhaal
voor een benadeelde partij bestaat, kan een verzekeringsplicht worden geïntroduceerd
(indien dat al nodig zou zijn gelet op de samenstelling van de doelgroep en
de aard van het risico).Bijkomend effect van dit laatste is dat de verzekeraar als regelgever
en handhaver zal kunnen optreden t.a.v. het verzekerde risico (verzekeringsvoorwaarden
en inspecties). Omdat deze normen niet gefixeerd in wetgeving zijn, ontstaat
een grotere flexibiliteit en is het bijvoorbeeld beter mogelijk om de stand
van de techniek beter door te laten werken in de Verder is relevant dat door
verzekeraars gestelde normen soms op een hogere mate van acceptatie kunnen
rekenen dan gelijke, maar door de overheid gestelde normen. Daarbij speelt
waarschijnlijk een rol dat de drijfveer van de verzekeraar om normen te stellen
(minimaliseren van het commerciële risico) in bepaalde gevallen redelijker
en bestendiger wordt geacht dan de soms grillige politieke overwegingen die
de overheid er toe aanzetten om regels te stellen.Bij de voorgesprekken is het voorbeeld genoemd dat in het VK de keuring
van nieuwbouwwoningen niet door een Inspectie bouw- en woningtoezicht geschiedt,
maar door de verzekeraar geschieden.Reguleringsmodellen 9Alternatieve geschillenbeslechtingOmschrijving van het model– De overheid stimuleert of bewerkstelligt het totstandkomen van
alternatieven t.o.v. geschillenbeslechting door tussenkomst van de rechterlijke macht. Daarbij valt te denken aan mediation of sectorale geschillencommissies.– Het aangesloten zijn bij een stelsel van geschillenbeslechting
kan een voorwaarde zijn voor het mogen opereren op een markt.– De alternatieve vorm van geschillenbeslechting functioneert als
volledig alternatief voor, of eventueel als verplicht voortraject van, traditionele
rechterlijke geschillenbeslechting.– De overheid houdt in beginsel geen toezicht op het functioneren
van het stelsel van geschillenbeslechting: de (concurrentie om de) publieke
tevredenheid over het stelsel vormt de drijfveer voor de kwaliteit daarvan.– Door middel van certificering kan de kwaliteit van het stelsel
zichtbaar gemaakt worden.OpmerkingenPrimair effect van dit model is de ontlasting van de rechterlijke macht.Daarnaast echter kan een kwalitatief hoogwaardig alternatief leiden tot
betere kwaliteit van het product of de dienst, meer tevredenheid over de afhandeling
van gerezen geschillen en een grotere mate van compliance aan de betreffende
maatschappelijke norm door een betere handhaving (kwantitatief en kwalitatief)
van de in het geding zijnde publieke norm.In bepaalde gevallen zou verder overwogen moeten worden of bij het bestaan
van een adequaat stelsel van geschillenbeslechting door een deskundige, onafhankelijke
en voldoende gezag hebbende geschilleninstantie, de materiële normstelling
t.a.v. het product of de dienst nog nodig is. De vergelijking kan worden gemaakt
met de werking van tuchtrecht binnen een beroepsgroep, waarmee de binnen die
beroepsgroep algemeen gedragen kwaliteitsnormen worden geëffectueerd
zonder dat deze normen uitgeschreven zijn.XNoot1TK 2003–04, 29 200 VI, nr. 2.XNoot2TK 2003/04, 29 362, nr. 1.XNoot3TK 2003/04, 29 279, nr. 1.XNoot1Ontleend aan het CTW-advies «Handhaving door bestuurlijke boeten»,
en aangehaald in het voorontwerp voor de vierde tranche Awb. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-9.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl