Wet toezicht accountantsorganisaties; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20052006-29658, nr. C

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

18-11-2005

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

29658 nr. C

16-11-2005

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInleiding2. Internationale aspecten3. Implementatie van de richtlijnArtikel 13-permanente educatieArtikel 25 – vergoedingen voor de accountantscontroleArtikel 26 – standaarden voor accountantscontroleArtikel 27 – de controle van geconsolideerde jaarrekeningenArtikel 29 – externe kwaliteitstoetsingArtikel 36 – ontslag en terugtreding van de accountantsorganisatie
of de externe accountantArtikel 38 – transparantieverslagArtikel 39 – audit comitéArtikel 40 – onafhankelijkheid bij organisaties
van openbaar belangArtikel 41 – externe kwaliteitstoetsing bij organisaties
van openbaar belangArtikel 47 – de samenwerking met bevoegde autoriteiten
uit andere landen4. Scheiding taken5. Vergunningenstelsel6. Het register7. De accountantsorganisatie8. De externe accountant9. Aansprakelijkheid10. Fraudemelding11. Autoriteit Financiële MarktenNederlandDe Verenigde StatenHet Verenigd KoninkrijkFrankrijkDuitsland12. Tuchtrechtspraak13. Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA)15. AlgemeenARTIKELSGEWIJSArtikel 1Bijlage bij artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de
wetArtikel 16Artikel 24Artikel 26Artikel 30Artikel 32Artikel 36Artikel 40Artikel 41Artikel 42Artikel 45Artikel 53 en 54Artikel 66Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29658Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 142 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 658Wet toezicht accountantsorganisatiesCMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 16 november 2005De regering heeft met belangstelling kennis genomen van het voorlopig
verslag van de vaste commissie voor Financiën. Bij de beantwoording is
zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aangehouden. Daarbij zijn de vragen
die door de leden van de verschillende fracties zijn gesteld waar mogelijk
per onderwerp samengevoegd.InleidingDe leden van de PvdA-fractie vroegen zich af hoe het
in dit wetsvoorstel voorziene vergunningstelsel zich verhoudt tot de huidige
accountantswetten, de Wet RA en de Wet AA, waarin alle door de accountant
verrichte werkzaamheden vallen onder deze wetten en het bij deze wetten geregelde
tuchtrecht. Zij vrezen dat door de vernauwing van de publieke functie tot
de controlerende taak bij vergunninghouders het brede takenpakket van de accountants
in de Wet RA en de Wet AA kan worden aangetast.Het wetsvoorstel introduceert publiek onafhankelijk toezicht op accountantsorganisaties.
Publiek onafhankelijk toezicht is een relatief ingrijpend middel. Het wetsvoorstel
beoogt een proportionele en effectieve inzet van dat middel. Voor de reikwijdte
van het wetsvoorstel is mede om die reden aansluiting gezocht bij het begrip
wettelijke controle; kort gezegd zijn dat die werkzaamheden van de accountant
waarvan de wetgever expliciet heeft vastgesteld dat sprake is van een specifiek
publiek belang. De gekozen reikwijdte komt overeen met de in de nieuwe richtlijn
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de
wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen
en tot wijziging van de Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (hierna:
de richtlijn) gekozen afbakening.De keuze om de reikwijdte van het onafhankelijk toezicht te beperken tot
het domein van de wettelijke controle, betekent niet dat de werkzaamheden
van de accountant die buiten de gekozen reikwijdte vallen geen in het maatschappelijk
verkeer relevante functie hebben. Mede gegeven de wens van de Tweede Kamer,
zoals deze werd omschreven in de meergenoemde motie Van Baalen c.s. van 26 maart
20021, om ook de brede functie van de accountant
te borgen, is ervoor gekozen om die functie te laten bij de bestaande
beroepsorganisaties. De Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (Wet
AA) en de Wet op de Registeraccountants (Wet RA) bepalen dat binnen de eigen
beroepsorganisaties wordt toegezien op de eer en de stand van het beroep.
Het wetsvoorstel bepaalt, zij het niet volledig ongeclausuleerd, dat alleen
Accountants-Administratieconsulenten (AA’s) en registeraccountants (RA’s)
als externe accountant kunnen optreden. Een vernauwing van de publieke functie
doet zich daardoor niet voor. Wel ontstaat er een nieuw evenwicht tussen zelfregulering
waar mogelijk en passend en de inzet van het middel van een vergunningstelsel
en het publieke toezicht van de AFM daar waar nodig en effectief. De wijze
waarop binnen de zelfregulering zelfstandig invulling wordt gegeven aan de
bredere functie van de accountant ligt primair in handen van de beroepsorganisaties
en is daarmee afhankelijk van het eigen initiatief. Het wetsvoorstel doet
daar niet aan af.De leden van de VVD-fractie hebben aangegeven van mening
te zijn dat regelgeving geen «schandalen» kan voorkomen. Daarvoor
is het noodzakelijk dat de top van ondernemingen het belang van de onderneming
laat prevaleren boven het eigenbelang. Accountants kunnen daar een bijdrage
aan leveren door integer en streng in de leer hun functie uit te oefenen.De regering onderkent dat regelgeving geen garantie oplevert dat schandalen
kunnen worden voorkomen. De «corporate governance»-regelgeving
draagt wel bij aan het voorkomen van schandalen. Tot die regelgeving behoren
de Nederlandse corporate governance code (Code Tabaksblat), de voorgenomen
Wet toezicht financiële verslaggeving (hierna: Wtfv) en het onderhavige
wetsvoorstel. Regelgeving alleen is, zo onderkent ook de regering nadrukkelijk,
niet voldoende of kent zijn beperkingen. Bij formele regels hoort dan ook
een voortschrijdende bewustwording bij de personen op wie de regelgeving betrekking
heeft. De Code Tabaksblat en zeker ook de snelle en verderstrekkende internationale
maatregelen – bijvoorbeeld de Sarbanes-Oxley Act 2002 – lijken
in dit kader al veel bij te dragen.Betrouwbare informatieverstrekking door ondernemingen behoort –
zoals de leden van de VVD-fractie onderstrepen – tot de primaire verantwoordelijkheid
van het bestuur en de toezichthouders (audit comité) binnen een onderneming.
De accountant is niet verantwoordelijk voor de gegeven informatie. Wel controleert
hij ten behoeve van belanghebbenden in het maatschappelijk verkeer en in opdracht
van de primair verantwoordelijke informatieverstrekker, de getrouwheid van
de financiële verantwoordingsinformatie.Inmiddels lijken de diverse maatregelen (waaronder ook initiatieven van
de zelfregulering) hun schaduw vooruit te werpen. De accountants(organisaties)
lijken doordrongen van het feit dat het onafhankelijke publieke toezicht niet
zonder betekenis zal zijn. Van even groot belang is dat de beroepsgroep zelf
doordrongen is van de noodzaak om de cultuur van integer en streng in de leer
controleren hoog in het vaandel te houden. Daar waar dit nog niet het geval
mocht zijn, zal het toezicht door de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
en de borging van de kwaliteit door de beroepsorganisaties een dergelijke
wenselijke cultuur kunnen onderstrepen.De leden van de fractie van D66 vroegen zich af of
met voorliggend wetsontwerp niet te veel wordt geregeld in verhouding tot
wat Europa vraagt en of er geen andere opzet mogelijk is waarbij meer gekeken
wordt naar klantgroepen waarop de regelgeving zich toespitst, bijvoorbeeld
beursgenoteerde ondernemingen versus de kleine winkelier. Nu wordt met name
het midden- en klein bedrijf wel erg geconfronteerd met meer rompslomp waarvan
het de vraag is of dat allemaal echt nodig is. Zij vroegen of daarmee niet
beter zou kunnen worden ingespeeld op hetgeen nodig is om goed
af te dichten en hetgeen praktisch is ten behoeve van bijvoorbeeld het kleine
MKB.Met betrekking tot de vraag of met het voorliggende wetsvoorstel niet
te veel wordt geregeld in verhouding tot wat Europa vraagt, merkt de regering
op dat de richtlijn en het voorliggende wetsvoorstel vooral overeenkomsten
vertonen. De inhoudelijke verschillen zijn klein. Daar waar er nog verschillen
(zullen) bestaan tussen beide, worden deze op een later moment geïmplementeerd
in de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta), dan wel het Besluit toezicht
accountantsorganisaties (Bta). Op één onderdeel gaat het wetsvoorstel
in formele termen verder dan de richtlijn, namelijk op het punt dat vóór
vergunningverlening moet worden vastgesteld of het stelsel van kwaliteitsbeheersing
bij het aanvragende accountantskantoor aan de eisen uit de wet voldoet. De
regering verwijst op dit punt naar haar antwoord op de vraag van deze leden
in het vervolg van deze memorie van antwoord.De vraag of de reikwijdte van het wetsvoorstel kan worden beperkt tot
controles bij beursgenoteerde ondernemingen is bij het uitwerken van het toezichtmodel
van dit wetsvoorstel aan de orde geweest. Bepalend bij die keuze was enerzijds
de reikwijdte van de richtlijn en anderzijds de notie dat de grens voor de
jaarrekeningcontrole (zie artikel 396, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek) het kleinbedrijf en een belangrijk gedeelte van het middenbedrijf
al buiten schot houdt. In het wetsvoorstel heeft dit uiteindelijk geleid tot
een differentiatie in de eisen die worden opgelegd aan accountantsorganisaties
en de daaraan verbonden externe accountants.De richtlijn kent als reikwijdte voor het onafhankelijk publieke toezicht
de wettelijke controle, zoals gedefinieerd in de vierde richtlijn nr. 78/660/EEG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Gemeenschappen van 25 juli
1978 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g, van het verdrag betreffende
de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen (PbEG L 222) en de zevende
richtlijn nr.83/349/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 13 juni
1983 op de grondslag van artikel 54, derde lid, sub g), van het Verdrag betreffende
de geconsolideerde jaarrekening (PbEG L 193) (hierna: Vierde en Zevende Richtlijn
Vennootschapsrecht). De in deze richtlijnen omschreven jaarrekeningen hebben
een zodanig publiek belang dat een controle door een onafhankelijke accountant
is vereist. Hieruit volgt dat het onafhankelijk publieke toezicht in het wetsvoorstel
betrekking heeft op in elk geval de wettelijke controles van financiële
verantwoordingen die worden genoemd in de Vierde en Zevende Richtlijn Vennootschapsrecht.
De wetgever heeft deze richtlijnen geïmplementeerd in Titel 9 van Boek
2 van het Burgerlijk Wetboek.De richtlijn laat toe dat er extra eisen kunnen worden gesteld aan accountantsorganisaties
die financiële verantwoordingen van beursgenoteerde ondernemingen (»public
interest entities») controleren. De richtlijn maakt dus een differentiatie
mogelijk in de regels die gelden voor accountantsorganisaties, waarbij de
klantgroep het onderscheidende criterium is. Zoals blijkt uit het wetsvoorstel
is deze gedachte overgenomen door nadrukkelijk een differentiatie in eisen
door te voeren. Daarbij is getracht de (administratieve) lasten voor de kantoren
die het MKB als klant hebben waar mogelijk te beperken. Dit streven is onderstreept
door in het wetsvoorstel expliciet op te nemen dat de AFM bij haar toezicht
steunt op de beroepsorganisaties. In de praktijk betekent dit dat de AFM met
name bij het toezicht op kantoren die niet-OOB’s controleren haar toezichtinspanningen
zal kunnen beperken. Daarnaast heeft de Tweede Kamer met algemene stemmen
de motie aanvaard dat de vergunningkosten voor de kleinere accountantskantoren
met slechts een aantal wettelijke controles beperkt moeten blijven tot € 1800,–. Tot slot vroegen de leden van de D66-fractie of de
opmerking van staatssecretaris Wijn dat de toezichthouder op het punt van
de scheiding van het controleren van jaarrekeningen van andere activiteiten,
zoals fiscaal advies. «halsstarrig» en «een tikkeltje hovaardig»
is, betekent dat hij de opvatting van de AFM-bestuurder niet deelt en derhalve
geen regelgeving op dit punt te verwachten valt.De uitspraken van de staatssecretaris ondersteunen de opvatting van de
regering dat niet is voorzien in voorstellen voor wettelijke bepalingen waarin
sprake is van verboden zoals die door de AFM in opiniërende zin naar
voren zijn gebracht.Naar de mening van de leden van de fracties van de
ChristenUnie en de SGP is het niet helemaal duidelijk waarom in de considerans
tevens wordt gesproken van «de bevordering van het vertrouwen in de
financiële markten». Daaraan, zo vroegen deze leden, zal dit wetsvoorstel
toch niet of nauwelijks een zelfstandige bijdrage leveren. Zij vroegen dan
ook waarom dit dan toch met zoveel woorden als redengeving is vermeld.De kernfunctie van de accountant bestaat uit het ten behoeve van gebruikers
in het maatschappelijk verkeer toevoegen van waarde aan financiële verantwoordingsinformatie
in de vorm van zekerheid over de getrouwheid van die informatie. Betrouwbare
informatie (of: transparantie) is essentieel voor het goed functioneren van
markten in het algemeen. Daar de accountantsverklaring betrekking heeft op
financiële verantwoordingsinformatie, raakt het de financiële markten
in het bijzonder, zeker daar waar het gaat om accountantsverklaringen bij
jaarrekeningen van ondernemingen met een zekere (minimale) omvang. Om die
reden is in de considerans de nevendoelstelling opgenomen van het bevorderen
van het vertrouwen in de financiële markten.De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
vroegen zich af of in deze wet niet teveel wordt geregeld. Het heeft hen allereerst
verbaasd nergens in de tot op heden gewisselde stukken een beschouwing aan
te treffen over de verhouding van het wetsvoorstel tot de beide vigerende
wetten, te weten de Wet op de Registeraccountants (WRA) en de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
(WAA). In beide wetten wordt naast de goede beroepsuitoefening en het behartigen
van gemeenschappelijke belangen ook «de zorg voor de eer van die accountants»
als noodzaak erkend. Zij vroegen of een goede naleving van deze wetten de
conclusie draagt dat in gevolge deze wetten de beroepsgroepen zelf in staat
worden geacht de publieke functie van de accountantsverklaring te waarborgen.
Als dit zo is waarom wordt deze waarborging dan genoemd als primair doel van
deze toezichtwet?Van oudsher is de waarborging van de publieke functie van de accountantsverklaring
overgelaten aan de accountants, verenigd in de beroepsorganisaties. De vraag
of de beroepsgroepen wel of niet in staat moeten worden geacht de publieke
functie van de accountantsverklaring te waarborgen, is in negatieve zin door
het kabinet beantwoord naar aanleiding van de evaluatie van de accountantswetgeving.
De latere internationale ontwikkelingen boden duidelijke steun aan die stellingname.
De voor Nederland uiteindelijk bepalende richtlijn schrijft voor dat de accountant(sorganisatie)
die wettelijke controles verricht (of laat verrichten) onder publiek onafhankelijk
toezicht staat. Uit de eisen die in de richtlijn worden gesteld met betrekking
tot de vormgeving van het publiek onafhankelijk toezicht blijkt dat de beroepsorganisaties
niet langer de eindverantwoordelijkheid kunnen blijven dragen. In het licht
van het bovenstaande verliest de discussie over de wenselijkheid van toezicht
in eigen kring aan relevantie. Wel veronderstelt het wetsvoorstel dat de zelfregulering –
waaronder de beroepsorganisaties – in staat kan worden geacht de publieke
functie van de accountantsverklaring mede te borgen. Dit verklaart de rol
en positie die de zelfregulering en het eigen initiatief in het
voorgenomen stelsel innemen.De leden van de D66-fractie vroegen de minister enkele
voorbeelden te schetsen in welke situaties bij algemene maatregel van bestuur
de norm buiten toepassing zal worden verklaard dat uitsluitend registeraccountants
en Accountants-Administratieconsulenten werkzaamheden mogen verrichten met
betrekking tot wettelijke controleopdrachten.Deze bepaling borgt het principiële uitgangspunt dat het ongewenst
is wettelijk verankerde monopolies te creëren of ongeclausuleerd te laten
voortbestaan. Bepaalde werkzaamheden zijn in de wet voorbehouden aan de leden
van de beroepsorganisaties het NIVRA en de NOvAA. Anderen dan AA’s of
RA’s mogen geen accountantsverklaringen afgeven. Aan de beroepsorganisaties,
waarin de beroepsbeoefenaren verenigd zijn, is de (mede-)behartiging van de
publieke functie van de accountant opgedragen. De veronderstelling is dat
de beroepsorganisaties deze publieke functie zullen borgen. Voor zover die
publieke functie op niet adequate wijze wordt behartigd door de beroepsorganisaties,
kan de wenselijkheid ontstaan om anderen dan de leden van de bestaande beroepsorganisaties
toe te laten tot een tot op dat moment exclusief domein. Zonder deze mogelijkheid
ontbreekt – ook al op voorhand – een essentiële prikkel om
de beroepsorganisaties met een scherp oog voor het publiek belang te laten
opereren en dit voortdurend te wegen en af te zetten tegen het mogelijke eigenbelang
van de leden van de vereniging. In het geval dat de beroepsorganisaties het
publiek belang te weinig zouden laten meewegen, zouden – bijvoorbeeld –
grote accountantskantoren of alternatieve samenwerkingsverbanden van weer
andere accountants of accountantskantoren de zelfreguleringstaak geheel of
gedeeltelijk kunnen overnemen.De leden van de fracties van de ChristenUnie en de
SGP zijn van mening dat de bepaling van artikel 3 dat bij algemene maatregel
van bestuur het wettelijke regiem ook op vrijwillige controles kan worden
toegepast een onvoldoende erkenning is van de fundamentele vrijheden van bedrijf
en beroep.De keuze ook de vrijwillige controles binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel
te kunnen brengen, is vooral praktisch van aard en stoelt op het gegeven dat
deze werkzaamheden van de accountant inhoudelijk gezien nagenoeg gelijk zijn
aan de werkzaamheden in het kader van een wettelijke controle. Gezien deze
grote overeenkomsten in werkzaamheden en de boodschap die een accountantsverklaring
gebaseerd op een vrijwillige controle richting het maatschappelijk verkeer
bevat, is gekozen voor een mogelijk op termijn gelijke behandeling door het
wetsvoorstel. De gekozen juridische vorm van de algemene maatregel van bestuur
maakt het mogelijk – mede vanuit lastenoptiek en belasting van de AFM
is daar nu niet voor gekozen – in een later stadium eventueel alsnog
te kiezen voor deze uitbreiding tot de vrijwillige controle.Voorts meenden zij dat het feit dat er in een beroepsgroep
wel eens iets mis kan gaan, geen rechtvaardiging is voor een onder toezicht
stellen per AMvB. En mocht dit, gelet op de bijzondere publieke betekenis
van het accountantsberoep, toch noodzakelijk zijn, vroegen zij of de wetgever
dit dan niet zelf behoort te regelen.Het voorliggende wetsvoorstel beoogt aan een reeds gereguleerde beroepsgroep
het element van onafhankelijk publiek toezicht toe te voegen. Bij de reikwijdte
zijn de richtlijn en de omvang van de administratieve lasten bepalend geweest.
De gedachte om eventueel op een later moment de reikwijdte van het onafhankelijke
publieke toezicht uit te breiden tot vrijwillige controles, impliceert niet
dat daarmee een nieuwe beroepsgroep onder toezicht wordt geplaatst. De keuze
voor het instrument van de algemene maatregel van bestuur vloeit mede voort
uit het feit dat deze extra activiteit sterk in het verlengde ligt van de
reeds gereguleerde activiteit. Daarbij komt dat in het wetsvoorstel
is voorzien in voorhangprocedures. De keuze om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te stellen of te kunnen stellen in het wetsvoorstel wordt
hierbij aan de wetgever voorgelegd.2. Internationale aspectenDe leden van de CDA-fractie vroegen de regering uiteen
te zetten wat de huidige stand van zaken is met de ontwerprichtlijn COM/2004/0177
en of er nog wijzigingen te verwachten zijn die van invloed zijn op het huidige
wetsvoorstel.Op 28 september 2005 is het Europees Parlement in eerste lezing van
de medebeslissingsprocedure akkoord gegaan met de richtlijn. Vervolgens heeft
de Raad van Europese ministers van economische zaken en financiën (Ecofin)
op 11 oktober zonder discussie alle amendementen van het Europees Parlement
op de nieuwe richtlijn aanvaard. Dit betekent dat de richtlijn, op enkele
formaliteiten na, waaronder de vaststelling van de diverse taalversies, definitief
is. De richtlijn zal binnen 24 maanden na inwerkingtreding moeten zijn geïmplementeerd
in de nationale wetgeving. De inhoud van de definitieve richtlijn bevat geen
wijzigingen die raken aan de opzet en structuur van het wetsvoorstel. Wel
is er een aantal richtlijnbepalingen dat nog zal moeten worden geïmplementeerd.
Deze bepalingen zien op andere onderwerpen dan zijn geregeld in het voorliggende
wetsvoorstel. De regering verwijst ook naar haar antwoord op de vraag van
deze leden met betrekking tot de implementatie van de richtlijn.De leden van de D66-fractie vroegen of de regering
kan meedelen wat deze wet nu precies meer regelt dan de in aantocht zijnde
nieuwe Europese richtlijn en daarbij ook aangeven waarom ze tot zo snelle
indiening is gekomen, daar waar de richtlijn nog door het Europees Parlement
moet worden behandeld.Het Europees Parlement heeft inmiddels ingestemd met de richtlijn. De
regels zoals opgenomen in het wetsvoorstel zijn materieel gelijk aan die van
de richtlijn. Wel is ervoor gekozen om de regels met betrekking tot het stelsel
van kwaliteitsbeheersing ook in het kader van vergunningverlening –
zij het marginaal – mee te nemen. Verder bestaat er ten opzichte van
de richtlijn geen verschil met de daarin opgenomen eisen voor registratie
en het doorlopende toezicht.De optie om de eis van een stelsel van kwaliteitsbeheersing niet op te
nemen in het kader van vergunningverlening en alleen deel te laten uitmaken
van het doorlopende toezicht, is vanuit lastenoogpunt onaantrekkelijk. De
kosten van de vergunning zullen door het niet opnemen van deze eis als vergunningvereiste
slechts marginaal dalen. De AFM zal voor de accountantsorganisaties met een
lager risicoprofiel namelijk vooral kunnen uitgaan van een «quick scan»-benadering.
Uitgangspunt hierbij is dat bij de risicoanalyse van de vragenlijst voor een
belangrijk deel gebruik kan worden gemaakt van het oordeel van een eerder
onder verantwoordelijkheid van de beroepsorganisaties uitgevoerde kwaliteitstoetsing
(zie artikel 48 van het wetsvoorstel). Tegenover deze marginale daling van
de vergunningkosten, door het verschuiven van de eis ten aanzien van een stelsel
van kwaliteitsbeheersing naar uitsluitend het doorlopende toezicht, staan
aanzienlijke additionele toezichtkosten. Indien niet vooraf een marginale
controle op de kwaliteitssystemen heeft plaatsgehad, zal dit (al dan niet
onmiddellijk) in het doorlopende toezicht dienen te gebeuren. Dit kan achteraf,
als blijkt dat er tekortkomingen zijn geconstateerd, resulteren in aanvullende
vragen, aanwijzingen, boetes en eventuele verdergaande ingewikkelde en dure
juridische procedures die uiteindelijk kunnen uitmonden in het intrekken van
de vergunning. Naast de hieruit voortvloeiende additionele administratieve
lasten, die omvangrijk kunnen zijn, brengt een dergelijk proces
reputatieschade met zich mee voor zowel de AFM als ook voor het accountantsberoep.
Met name dit laatste aspect is van belang gezien het doel van dit wetsvoorstel.
Alles overziend lijkt het alternatief waarbij de interne systemen van kwaliteitsbeheersing
vóóraf ten minste marginaal worden getoetst het minst belastend
en bovendien een betere bijdrage te kunnen leveren aan een hersteld vertrouwen.De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen in de Wet RA en de Wet AA
hebben betrekking op nationaal beleid (namelijk de vervanging van de Raden
van Tucht door de accountantskamer en de beide examenbureaus en het curatorium
door de Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA)). De nog te implementeren
elementen uit de richtlijn zijn beperkt van aard. De richtlijn brengt, ten
opzichte van de huidige Nederlandse wetgeving – met inbegrip van dit
wetsvoorstel – met name aanvullende verplichtingen op het gebied van
informatie-uitwisseling en corporate governance bij controlecliënten.De regering heeft gemeend tot een voortvarende indiening van het wetsvoorstel
te moeten komen om gestalte te geven aan een gerechtvaardigd herstel van het
vertrouwen in de accountant en de door hem ten behoeve van het publiek gegeven
verklaringen. Immers de affaires die zich hebben voorgedaan (Enron, Parmalat,
Ahold, etc.) toonden op overtuigende wijze aan dat verlies van vertrouwen
in de door een onderneming verstrekte informatie, grote gevolgen voor die
onderneming en verstrekkende gevolgen voor het functioneren van de financiële
markten kan hebben.De leden van de CDA-fractie vroegen of reeds bekend
is of de PCAOB het in dit wetsvoorstel neergelegde systeem van toezicht voldoende
acht om Nederlandse accountantsorganisaties en de bij hen werkzame accountants
wettelijke controles bij dochterondernemingen van Amerikaanse beursgenoteerde
ondernemingen te laten verrichten.In 2003 is een vertaling van het consultatiedocument van het onderhavige
wetsvoorstel aan de PCAOB verschaft. Uit een reactie bleek niet dat het voorgenomen
toezichtmodel als onvoldoende werd ervaren. Ook uit verdere contacten bleek
dat de PCAOB niet voornemens was om Nederland te gaan voorschrijven hoe hier
het toezicht moet worden vormgegeven.Uiteraard dienen voor een erkenning van toezicht wel enkele basisprincipes
overeen te komen. Bij het opstellen van de nieuwe richtlijn is daarom veelvuldig
contact geweest tussen de Europese Commissie en de PCAOB met als uiteindelijk
doel de wederzijdse erkenning van de toezichtstelsels. Uit de diverse gesprekken
is gebleken dat de Verenigde Staten en de Europese Unie vergelijkbare uitgangspunten
hanteren, maar hier op bepaalde punten een andere invulling aan geven. Van
belang is dat de PCAOB een «principle based»-benadering, zoals
de Europese richtlijn en het wetsvoorstel die kennen, erkent. Wel dienen hierbij
nog enkele randvoorwaarden te worden vervuld (zie ook PCAOB rules relating
to the oversight of non-U.S. public accounting firms), waarbij de robuustheid
van het toezichtstelsel essentieel is. De toezichthouder dient buiten enige
twijfel publiek en onafhankelijk te zijn. In dit kader is artikel 31 van de
richtlijn van belang.Uit het feit dat het voorliggende wetsvoorstel in hoofdlijnen overeenkomt
met het eerdere aan de PCAOB gestuurde consultatiedocument én uit het
feit dat het wetsvoorstel is geënt op de richtlijn en daarbij de AFM
als verantwoordelijke toezichthouder aanwijst, trekt de regering de conclusie
dat het voorgenomen toezicht op accountants de toets van de PCAOB zou moeten
kunnen doorstaan.In de nota naar aanleiding van het verslag van 10 november
2004 vermeldt de regering dat dit wetsvoorstel niet beoogt in te breken in bestaande marktstructuren en dat «aan de bestaande marktverhoudingen
die een feitelijk oligopolie laten zien voor de controle van beursgenoteerde
ondernemingen is niet veel te doen». Mede gezien de recente gebeurtenissen
rond KPMG in Amerika, die ook volgens de pers tot de ondergang van deze firma
hadden kunnen leiden, vroegen deze leden de regering of zij actief de gedachte
van gedwongen splitsing van de vier grootste accountantsfirma’s in de
wereld bespreekbaar wil maken. Immers de goede werking van de internationale
kapitaalmarkten is zeer verbonden met de beschikbaarheid van een goed en breed
toegankelijk netwerk van accountantskantoren.In de afgelopen jaren is in de markt voor accountantsdiensten –
voor het sterk internationaal georiënteerde marktsegment van de multinationale
ondernemingen – een concentratie zichtbaar geweest. Die heeft geleid
tot het ontstaan van de meergenoemde grote vier. Daarnaast zijn er nog zeker
zes andere accountantsorganisaties in Nederland werkzaam die nu al organisaties
van openbaar belang (OOB’s) tot hun klantenkring kunnen rekenen. Buiten
deze kring zijn nog eens accountantsorganisaties aanwezig die door middel
van internationale samenwerkingsverbanden en netwerken, in staat worden geacht
ook OOB’s te bedienen. Onder de groep buiten de grootste vier zijn meerdere
kantoren aanwezig die in staat worden geacht ook de grotere multinationale
klanten te (kunnen) bedienen. Daarmee lijkt geen sprake van het onderschrijden
van een kritische grens noch van het ontbreken van concurrentie op de markt
voor accountantscontroles. Er zijn dus geen tekenen aanwezig dat de markt
voor accountantsdiensten onvolkomen is of faalt. Pogingen van de overheid
en de wetgever om in te grijpen op en bij te sturen aan dergelijke marktontwikkelingen
zijn op voorhand niet direct als zinvol te bestempelen of zelfs ondoenlijk.
Een dergelijk ingrijpen in marktverhoudingen en particuliere ondernemingen
zou ook zonder precedent zijn. Zeker omdat een gedwongen splitsing gevolgd
zou moeten worden met voorschriften die hernieuwde clustering en rationalisering
aan de aanbodkant zouden moeten reguleren.Overigens zal de Wta de markt voor accountantsdiensten transparanter maken.
Met de onder de Wta verkregen vergunning in de hand kunnen accountantsorganisaties,
mits zij voldoen aan de eisen terzake van het stelsel van kwaliteitsbeheersing,
bij vragers naar accountantsdiensten voortaan op transparante wijze aantonen
dat zij voldoen aan de basisvereisten om grote en multinationale ondernemingen
te bedienen. Het is dan ook aan de gebruikers van accountantsdiensten om eens
buiten de kring van de veelgenoemde «grote vier» te kijken.3. Implementatie van de richtlijnDe leden van de CDA-fractie vroegen de regering per
artikel aan te geven waarom zij heeft besloten om de artikelen 13, 25, 26,
27, 29, 36, 38, 39, 40, 41 en 47 in de ontwerprichtlijn nog niet te implementeren
in deze wet en welke zij zal opnemen in de diverse AMvB’s.Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is de toezegging
gedaan dat, zodra de definitieve richtlijn er is, de regering aan de Tweede
Kamer zou melden of die richtlijn nog leidt tot aanpassing van het wetsvoorstel.
Er kan dan nog een open debat worden gevoerd in de Kamer (handelingen II 2004/05,
nr. 44, blz. 2866 en handelingen II 2004/05, nr. 94, blz. 5642).De regering heeft inmiddels een vergelijking gemaakt van de richtlijn
met het wetsvoorstel. Een aantal artikelen uit de richtlijn dient nog te worden
geïmplementeerd in de Wta. Binnen de toezegging aan de Tweede Kamer past
de implementatie van deze artikelen te doen plaatsvinden gedurende de 24 maanden
durende implementatietermijn van de richtlijn. De regering stelt voor hierop één
uitzondering te maken en die betreft de implementatie van artikel 34 (geheimhouding
en samenwerking tussen de lidstaten). De implementatie van dit
artikel is namelijk van belang om de AFM invulling te doen geven aan artikel
48 van het wetsvoorstel, waarin is bepaald dat de AFM bij het toezicht op
de naleving van de Wta rekening dient te houden met de uitkomsten van de externe
kwaliteitstoetsing door de beroepsorganisaties het NIVRA en de NOvAA. Het
kan immers voorkomen dat de AFM vertrouwelijke informatie over een accountantsorganisatie
zal willen verstrekken aan een beroepsorganisatie, opdat de beroepsorganisatie
de werking van het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de betreffende accountantsorganisatie
kan beoordelen. Eveneens zal een uitzondering op de geheimhoudingsplicht van
de beroepsorganisaties moeten worden gemaakt (zie artikel 2:5 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb)) zodat zij informatie kunnen verstrekken aan de AFM.
Via een nota van wijziging op het voorstel van Wet tuchtrechtspraak accountants
zal de Wta worden gewijzigd. Deze nota van wijziging zal dan ook de artikelen
in de Wta met betrekking tot de informatie-uitwisseling gaan bevatten. De
Wta en de Wet tuchtrechtspraak accountants zullen gelijktijdig in werking
treden.Hieronder wordt met betrekking tot de door de leden van de CDA-fractie
genoemde artikelen aangegeven wanneer en op welk niveau van regelgeving de
implementatie zal plaatsvinden.Artikel 13-permanente educatieDit artikel zal worden geïmplementeerd in de Wta en het Bta. Enerzijds
bepaalt artikel 14, eerste lid, van de Wta dat de accountantsorganisatie ervoor
zorg draagt dat de externe accountants die bij haar werkzaam zijn of aan haar
zijn verbonden voldoen aan het bij of krachtens afdeling 3.2 bepaalde. Anderzijds
volgt uit artikel 27 dat de externe accountant voldoet aan de bij en krachtens
de Wet RA of de Wet AA gestelde regels. In dit geval betreft dat de Nadere
voorschriften inzake permanente educatie die zijn vastgesteld ingevolge artikel
11, tweede lid, van de Gedrags- en beroepsregels.Dit betekent dat de accountantsorganisatie er voor zorg moet dragen dat
de bij haar werkzame of aan haar verbonden externe accountants vakbekwaam
zijn. Dit impliceert dat zij ook er voor zorgen dat externe accountants in
de gelegenheid worden gesteld hun basiskennis te onderhouden op hun vakgebied
en de ontwikkelingen bij te houden.Artikel 25 – vergoedingen voor de accountantscontroleOnderdeel b van dit artikel maakt onderdeel uit van de normen met betrekking
tot onafhankelijkheid. Onderdeel c zal worden geïmplementeerd in het
Bta waarvan het ontwerp op 18 oktober jl. ter consultatie is voorgelegd
aan de marktsector.Artikel 26 – standaarden voor accountantscontroleDit artikel zal deels worden geïmplementeerd in de Wta en het Bta
en zal voor het overige worden geïmplementeerd in de regelgeving van
de beroepsorganisaties. Dit artikel komt erop neer dat de lidstaten moeten
voorschrijven dat de accountantsorganisaties en de externe accountants bij
het uitvoeren van wettelijke controles de internationale standaarden voor
accountantscontrole in acht moeten nemen die door de Europese Commissie zijn
goedgekeurd.Het gaat hierbij om de volgende standaarden die zijn opgesteld door de
International Federation of Accountants (IFAC):a. de Code of Ethics for Professional Accountants;b. de International Standards on Auditing;c. de International Standards on Quality Control: momenteel blijft dit
beperkt tot één richtlijn voor de kwaliteitsbeheersing voor
accountantsorganisaties die assurance- en daaraan verwante opdrachten
uitvoeren, nl. ISQC1.Het NIVRA is lid van de IFAC en implementeert in haar verordeningen alle
IFAC-regelgeving. De NOvAA is geen lid van IFAC, maar heeft de onder a en
b genoemde documenten overigens wel geïmplementeerd in haar beroepsreglementering.
Naar verwachting zal op korte termijn ook de onder c genoemde standaard door
de NOvAA worden geïmplementeerd. De internationale standaarden zijn of
worden als volgt opgenomen in verordeningen of nadere voorschriften van de
NOvAA of het NIVRA. IFAC regelgevingRegelgeving van de beroepsorganisaties Code of EthicsVerordening
gedrags- en beroepscode Accountants-Administratieconsulenten 2006/registeraccountants
2006 (GBC 2006) International Standards on AuditingNadere voorschriften met betrekking tot controlestandaardenInternational Standards on Quality ControlVerordening terzake van de onafhankelijkheid en het stelsel
van kwaliteitsbeheersing.Artikel 27 – de controle van geconsolideerde jaarrekeningenDit artikel zal worden geïmplementeerd in de Wta. Uit artikel 27
van de Wta volgt dat de externe accountant voldoet aan de bij en krachtens
de Wet RA of de Wet AA gestelde regels. In dit geval zijn dat de Nadere voorschriften
met betrekking tot controlestandaarden (de huidige Richtlijnen voor de Accountantscontrole,
RAC). In RAC 600 worden de grondslagen vastgesteld en aanwijzingen gegeven
voor een accountant, die een verklaring afgeeft over een geconsolideerde jaarrekening
en daarbij gebruik maakt van de werkzaamheden van een andere accountant met
betrekking tot de financiële gegevens van een of meer (groeps)onderdelen
die in de jaarrekening van de desbetreffende moederonderneming zijn verwerkt.
Met andere woorden RAC 600 bevat eisen voor de groepsaccountant die overeenkomen
met artikel 27 van de richtlijn.Artikel 29 – externe kwaliteitstoetsingHet basisprincipe uit dit artikel zal worden geïmplementeerd door
de aanwijzing van de AFM als toezichthouder, die ook de (eind)verantwoordelijkheid
draagt voor de externe kwaliteitstoetsing bij alle accountantsorganisaties
die wettelijke controles verrichten. De nadere specifieke eisen uit dit artikel
zullen worden geïmplementeerd in de Wta en in het Bta gedurende de implementatietermijn
van 24 maanden.Artikel 36 – ontslag en terugtreding van de accountantsorganisatie
of de externe accountantNagegaan zal worden of de implementatie van het eerste lid van dit artikel
in het BW dan wel in de Wta moet geschieden. Het tweede lid van dit artikel
zal worden geïmplementeerd in het Bta waarvan thans een ontwerp ter consultatie
is voorgelegd aan de marktsector.Artikel 38 – transparantieverslagDit artikel zal worden geïmplementeerd in het Bta dat thans ter consultatie
is voorgelegd aan de marktsector.Artikel 39 – audit comitéOp grond van de richtlijn is het niet verplicht om een audit comité
te hebben indien er een orgaan is dat vergelijkbare functies vervult als het audit comité en dat voldoet aan het nationale recht van de
lidstaat waar de onderneming of instelling is gevestigd. In Nederland is in
de Code Tabaksblat bepaald dat wanneer een raad van commissarissen besluit
tot het niet instellen van een audit comité de best practice bepalingen
die betrekking hebben op dat comité van toepassing zijn ten aanzien
van de gehele raad. Uit de Code Tabaksblat volgt dus geen verplichting; immers
de regel «pas toe of leg uit» is van toepassing.Bezien zal worden in welke mate het basisprincipe «pas toe of leg
uit» van de Code Tabaksblat – die is aangewezen als gedragscode
in het Burgerlijk Wetboek1 – kan worden
aangemerkt als afdoende regeling van de in artikel 39 van de richtlijn vastgelegde
uitzondering.Artikel 40 – onafhankelijkheid bij organisaties
van openbaar belangHet eerste lid, onderdeel a, zal worden geïmplementeerd in het Bta.
De implementatie van de onderdelen b en c van het eerste lid hangt samen met
de implementatie van artikel 39 van de richtlijn.Het tweede en derde lid van artikel 40 zal worden geïmplementeerd
in artikel 24 van de Wta.Artikel 41 – externe kwaliteitstoetsing bij organisaties
van openbaar belangDit artikel – dat samenhangt met artikel 29 – zal moeten worden
geïmplementeerd in de Wta en in het Bta gedurende de implementatietermijn
van 24 maanden.Artikel 47 – de samenwerking met bevoegde autoriteiten
uit andere landenDit artikel zal moeten worden geïmplementeerd in de Wta en in het
Bta gedurende de implementatietermijn van 24 maanden.De leden van de VVD-fractie vroegen de regering of
de constatering juist is dat wanneer bepaalde artikelen waarin een AMvB mogelijk
wordt gemaakt – zoals bijvoorbeeld in artikel 8 – niet zijn genoemd
in artikel 4, dit betekent dat deze AMvB’s slechts uitvoeringsvoorschriften
gaan bevatten.Deze constatering is juist. De regering heeft hierin het advies van de
Raad van State van 4 mei 2005 gevolgd waarin de Raad stelt dat niet nodig
noch wenselijk is dat alle uitvoeringsmaatregelen voorgehangen worden. De
voorhangprocedure zou beperkt dienen te blijven tot de maatregelen die betrekking
hebben op de bepalende elementen van de Wta. Anders leidt dat voor de aanpassingen
in zuivere uitvoeringsmaatregelen tot verlenging van de procedure (Kamerstukken
II 2004/05, 29 658, nr. 67). Het Bta, waarvan thans een ontwerp ter consultatie
aan de marktsector is voorgelegd, bevat ter uitvoering van artikel 8 uitsluitend
uitvoeringsvoorschriften.4. Scheiding takenDe leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering
van zins is de Wet RA en de Wet AA na de introductie van deze Wet toezicht
accountantsorganisaties aan te passen. Zij vroegen verder in hoeverre de regering
daarmee vooruitloopt op de in de Europese richtlijn voorziene stringente scheiding
tussen de vier taken van de accountants:A. werkzaamheden gericht op het verstrekken van accountantsverklaringen
(wettelijke verklaring)B. werkzaamheden gericht op het verstrekken van een bij specifieke wet
vereiste accountantsverklaring C. werkzaamheden van RA of AA accountants gericht op beoordeling van financiële
verantwoordingen en vrijwillige controles waar tuchtrechtspraak op van toepassing
isD. andere accountantswerkzaamheden.Tot slot vroegen deze leden of de regering kan uiteenzetten
wat de gevolgen van de nieuwe wetgeving zijn voor deze wel omschreven taken.De regering is niet voornemens de Wet RA en de Wet AA na de inwerkingtreding
van de Wta aan te passen. Deze wetten zijn onderdeel van het bouwwerk dat
adequaat publiek toezicht mogelijk moet maken. Om de beide wetten te laten
aansluiten op de uitgangspunten van de Wta zijn reeds diverse wijzigingen
voorzien. Deze wijzigingen zijn opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel
(«wijziging andere wetten»).In het onderscheid in de vier taken van de accountants, waar de leden
van de PvdA-fractie naar verwijzen, wordt niet voorzien door de richtlijn,
maar juist door het onderhavige wetsvoorstel. De werkzaamheden in domein A
vallen binnen de reikwijdte van de Wta, de overige werkzaamheden binnen de
reikwijdte van de Wet RA en de Wet AA.De leden van de fractie van D66 vroegen de regering
te reageren op de uitspraken van een bestuurder van de Financiële Autoriteit
en daarbij ingaan op de vraag of bij aanvaarding van deze wet er spoedig nieuwe
wetgeving te verwachten valt, die tot een verbod komt om bijvoorbeeld controle
en fiscaal advies of de waardebepaling bij verkoop van een niet beursgenoteerde
onderneming (zie artikel in FD van 22 september over BDO CampsObers Finance)
niet meer in een organisatie te verenigen. Zij vroegen of de regering dit
een juiste gang van zaken acht voor het Midden- en Kleinbedrijf en in het
algemeen voor niet beursgenoteerde ondernemingen.De uitspraken hadden vooral betrekking op het aspect onafhankelijkheid.
Voorop staat dat de onafhankelijkheid van de externe accountant in het wetsvoorstel
is opgenomen als hoofdnorm. De reden daarvoor is dat een oordeel van een externe
accountant over financiële verantwoordingsinformatie alleen van voldoende
waarde is als buiten twijfel staat dat de accountant onafhankelijk heeft kunnen
oordelen van degene die de desbetreffende informatie opstelt. De perceptie
van gebruikers van financiële verantwoordingsinformatie beïnvloedt
daarbij mede het toetsingskader. Immers, ook de op grond van een daadwerkelijk
onafhankelijk oordeel tot stand gekomen accountantsverklaring is van beperkte
waarde als de gebruikers aan die verklaring twijfelen op grond van vermeende
afhankelijkheid. Deze notie is ook in de onafhankelijkheidsvoorschriften opgenomen
waarin de toetssteen de vraag is of een geïnformeerde, onafhankelijke
derde van oordeel kan zijn dat de accountant en de accountantsorganisatie
voldoende onafhankelijk zijn.De bedreigingen van de onafhankelijkheid van de accountant kunnen (in
ieder geval in theorie) talrijk zijn.Onder meer bij het verrichten van aanpalende diensten is het mogelijk
dat de onafhankelijkheid van de accountant in het geding komt. Een accountant
draagt zelf de verantwoordelijkheid om zijn onafhankelijkheid te onderzoeken
en te bewaken. Hiertoe dient door de accountant een inschatting gemaakt te
worden van alle mogelijke risico’s die een onafhankelijk en onpartijdig
oordeel in de weg zouden kunnen staan. Hij doet dit aan de hand van het in
Europees verband ontworpen toetsings- en wegingskader zoals opgenomen in de
Aanbeveling van de Europese Commissie van 16 mei 2002 inzake de onafhankelijkheid
van de met de controle belaste accountant. In deze aanbeveling wordt vrij
gedetailleerd beschreven welke combinaties van controle en advies niet zijn
toegestaan en in welke gevallen voor wel verenigbare combinaties van diensten
extra waarborgen gelden. Dit kader dient de externe accountant te gebruiken
en daarnaast draagt de accountantsorganisatie mede de verantwoordelijkheid
dat dit toetsingskader wordt toegepast. Overeenkomstig deze lijn hanteert
de Wta het uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid van de accountant.
Zij of hij toetst zelf of risico’s aanwezig zijn voor de adequate uitoefening
van de accountantstaak en zo ja, of die een belemmering vormen voor een onafhankelijk
oordeel. Deze toets dient gedocumenteerd te worden. Op basis hiervan kan de
toezichthouder en vooral de accountantskamer toetsen of redelijkerwijs kan
worden aangenomen dat een beroepsgenoot, die onafhankelijk is (en op geen
enkele andere wijze diensten verleent aan de onderneming), op een vergelijkbare
wijze zou hebben gehandeld.Het wetsvoorstel verbiedt niet zonder meer het combineren van advieswerkzaamheden
en het uitvoeren van controles door één accountantsorganisatie.
Een dergelijke rigide oplossing lijkt aantrekkelijk, maar leidt in de praktijk
tot veel onduidelijkheden en zal een steeds verder toenemende inspanning vergen
van de wetgever om in regels te duiden wat toegelaten is en wat niet. Illustratief
in dat verband is de ontstaansgeschiedenis van de Sarbanes-Oxley Act 2002,
waarin een oorspronkelijk verbod snel tot problemen leidde. Het toont de betrekkelijkheid
en de lastige hanteerbaarheid van een dergelijk verbod. Een dergelijke bepaling
zou er overigens toe leiden dat de Nederlandse wetgever zou afwijken van zowel
de Europese lijn als ook de Amerikaanse lijn. In beide gevallen is immers
geen sprake van een voorgeschreven scheiding van controle en advies.5. VergunningenstelselDe leden van de CDA-fractie vroegen waarom individuele
accountants, RA’s en kwalificerende AA’s, die tot nu toe volledig
bevoegd zijn tot dergelijke controles nu alleen een vergunning krijgen als
zij hetzij verbonden zijn aan een accountantsorganisatie of als eenmanszaak
staan geregistreerd. Deze leden vroegen de regering hoe een en ander zich
verhoudt tot artikel 52 van de ontwerprichtlijn. In verband hiermee vroegen
zij eveneens of de overgangsbepaling van artikel 80, die zich beperkt tot
accountantsorganisaties, niet te restrictief is. Immers de nu kwalificerende
accountant die op het moment van inwerkingtreding nog geen organisatie in
de zin van de wet is, dient alsdan onmiddellijk met zijn wettelijke controles
te stoppen.Met betrekking tot het begrip «accountantsorganisatie» wordt
het volgende opgemerkt. De externe accountant die bedrijfsmatig wettelijke
controles uitvoert en niet in een organisatorisch verband met andere externe
accountants is verbonden, wordt in de Wta – bij wijze van juridische
fictie – aangemerkt als een accountantsorganisatie. De nieuwe richtlijn
stelt verdergaande eisen aan een accountant dan de (oude) richtlijn nr. 84/253/EEG
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 10 april 1984 op de grondslag
van artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag inzake de toelating van personen,
belast met de controle van boekhoudbescheiden (PbEG L 126, hierna: Achtste
Richtlijn Vennootschapsrecht). De Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht stelt
eisen aan de accountant als beroepsbeoefenaar. Tot nu toe waren die eisen
voldoende om als accountant wettelijke controles te mogen verrichten. De richtlijn
bevat verdergaande eisen. Zo wordt in artikel 26 geregeld dat accountants
moeten voldoen aan de internationale standaarden voor accountantscontrole.
Hieronder valt de International Standard on Quality Control 1 die betrekking
heeft op het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Eisen die dus uitsluitend worden
gesteld aan een kantooromgeving. Dit is de reden dat de eisen in het wetsvoorstel
met betrekking tot de markttoegang betrekking hebben op accountantsorganisaties.Artikel 52 van de richtlijn bevat het overgangsrecht met betrekking tot
accountants en accountantskantoren dat ziet op de periode totdat derichtlijn
is geïmplementeerd. Dit artikel is opgenomen in de richtlijn om te voorkomen
dat accountants(kantoren) die nog niet zijn geregistreerd (of nog geen vergunning
hebben) – bijvoorbeeld omdat de nationale wetgeving nog niet in overeenstemming
is met de richtlijn – onmiddellijk zouden moeten stoppen met het uitvoeren
van wettelijke controles. In de periode vóórafgaande aan de
inwerkingtreding van de Wta mogen accountants(kantoren) dus wettelijke controles
blijven verrichten, voor zover zij voldoen aan de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht.
Ná inwerkingtreding van de Wta is het overgangsrecht van artikel 80
uit de Wta van toepassing. Ingevolge dit artikel dient een accountantskantoor
of een accountant die bedrijfmatig wettelijke controles verricht binnen een
maand een vergunning aan te vragen bij de AFM. Het desbetreffende accountantskantoor
of de desbetreffende accountant mag haar werkzaamheden vanaf het moment van
de vergunningaanvraag in ieder geval voortzetten totdat de AFM onherroepelijk
op de vergunningaanvraag heeft beslist.De leden van de fractie van D66 vroegen of de regering
kan ingaan op de vrees van de NOVAA dat binnen een tiental jaren nog slechts
een 60tal kantoren zullen blijven bestaan die aan de strenge eisen van de
Wta kunnen voldoen. Zij vroegen of daarbij de vrees gerechtvaardigd is dat
concurrentie op deze wijze toch niet zal werken zoals verwacht. Voorts vroegen
zij of de regering de vrees van de NOVAA deelt dat over enige jaren vanwege
kostenoverwegingen vele kleine bedrijven niet meer komen tot een adequate
accountantscontrole, waardoor op zichzelf weer onvoorziene risico’s
ontstaan.De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
constateren een fors verschil van mening terzake van de bedrijfseffecten van
deze regeling tussen de regering enerzijds en de NOvAA anderzijds. In de toelichting
bij het wetsvoorstel (blz. 33) wordt verondersteld dat rekening moet
worden gehouden met ongeveer 1400 vergunningenaanvragen. Daartegenover verwacht
de NOvAA dat binnen een tiental jaren het aantal vergunninghouders tot hoogstens
60 kantoren zal zijn geslonken. Dit zal, zo vreest de NOvAA, vervolgens een
groot negatief effect hebben op de instroom in het accountantsberoep. Deze
leden vroegen de minister om een reactie op deze zeer uiteenlopende becijferingen.In de memorie van toelichting zijn aantallen van 200 en 1400 vergunningaanvragen
genoemd. Het aantal van 200 vergunningaanvragen heeft betrekking op de accountantskantoren
die een wettelijke controle uitvoeren. Het aantal van 1400 vergunningaanvragen
hing samen met de keurmerkgedachte. De veronderstelling is namelijk dat ook
andere accountantskantoren, dan diegenen die een vergunning nodig hebben op
basis van het feit dat zij een wettelijke controle laten uitvoeren, een vergunning
zullen aanvragen. Dit omdat de vergunning wordt gezien als een kwaliteitstempel.
Ten tijde van het opstellen van de memorie van toelichting heeft de regering
aan de beroepsorganisaties gevraagd om een onderbouwde inschatting van het
aantal kantoren dat een wettelijke controle verricht en het aantal «keurmerkaanvragen»
te doen. Een dergelijke onderbouwde schatting was niet eenvoudig te maken.
De aantallen van 200 en 1400 vergunningaanvragen waren dan ook een beste schatting.Op basis van gegevens van de Kamer van Koophandel blijkt dat het aantal
accountantskantoren dat een wettelijke controle verricht ongeveer 250 bedraagt.Op basis van een recent gehouden enquête door het NIVRA onder kantoren
vaar RA’s werkzaam zijn (hierna ook: RA-kantoren) kan een schatting
voor de korte termijn worden gemaakt. Van de 824 kantoren hebben er 543 gereageerd,
een respons van 65 procent. Extrapolatie van de gegevens leidt tot de conclusie
dat iets meer dan 500 kantoren een vergunning zullen aanvragen. Hierbij speelt
naast het keurmerkeffect ook het kosteneffect een rol. Kantoren
met wettelijke controlecliënten kunnen namelijk besluiten om geen vergunning
aan te vragen, vanwege de hoge kosten die gepaard gaan met de vergunning.Het aantal kantoren waar een AA werkzaam is (hierna ook: AA-kantoren),
bedraagt volgens opgave van de NOvAA 1715. Hierbij zitten ook kantoren waar
eveneens RA’s werkzaam zijn. Voor de eenvoud wordt hier de veronderstelling
gehanteerd dat bij alle RA-kantoren ook AA’s werkzaam zijn. Dit betekent
dat er nog minimaal 891 (1715 AA-kantoren – 824 RA-kantoren) kantoren
overblijven waar uitsluitend AA’s werkzaam zijn. Omdat de NOvAA geen
vergelijkbare enquête heeft uitgevoerd kan hier verder slechts ook met
veronderstellingen worden gewerkt om tot een verwacht aantal vergunningaanvragen
te komen.Waarschijnlijk echter is het percentage AA-kantoren dat momenteel een
wettelijke controle uitvoert kleiner dan op basis van de RA-enquête
zou kunnen worden afgeleid. Daarnaast is de verwachting dat het keurmerkeffect
onder AA-kantoren groter zal zijn dan bij RA-kantoren. Een grove inschatting
van het aantal AA-kantoren dat een vergunning zal aanvragen komt uit op 300–400.
Het totaal aantal vergunningaanvragen komt op basis van deze veronderstelling
derhalve bij – de nu beste – benadering uit op 800 tot 900.De verwachting van de NOvAA dat het aantal vergunninghouders tot zestig
zal dalen over een tiental jaar vraagt een inschatting van het keurmerkeffect
en kosteneffect op de langere termijn. Uit de door de NOvAA verwachte sterke
daling van het aantal vergunninghouders volgt dat het kosteneffect op de langere
termijn sterk de overhand zou hebben. De inschatting van de regering is dat
het kosteneffect zeker niet zo sterk zal zijn als door de NOvAA verwacht.
Veel kantoren zullen juist in de beginfase geconfronteerd worden met eventuele
extra kosten voortvloeiend uit de vergunningaanvraag. De Wta stelt vergelijkbare
eisen als de internationale zelfregulering, maar omdat de regels uit de zelfregulering
met betrekking tot kwaliteitsbeheersing relatief nieuw zijn, zullen nog niet
alle kantoren deze doorgevoerd hebben. In de praktijk kan dit betekenen dat
de overgang naar de eisen van de Wta voor een aantal kantoren daardoor gepaard
zal gaan met initiële kosten. Nadat deze initiële kosten zijn gemaakt,
zullen de kosten bestaan uit het bijhouden van het stelsel van kwaliteitsbeheersing
en de kosten voor het doorlopende toezicht van de AFM. De eerstgenoemde kosten
zullen naar verwachting relatief beperkt zijn. De kosten voor het doorlopende
toezicht hangen samen met de toezichtinspanningen door de AFM. De AFM zal
zich vooral richten op de OOB-kantoren en bij de kleinere kantoren samenwerken
met de beroepsorganisaties. Voor de doorbelasting van de doorlopende toezichtkosten
betekent dit zeer waarschijnlijk dat het overgrote deel van de kosten terecht
zal komen bij de OOB-kantoren. De kosten voor het doorlopende toezicht zullen
voor de kleinere kantoren dan ook naar verwachting niet zodanig zijn dat zij
in groten getale zullen besluiten om alsnog af te zien van een vergunning.
Uiteraard valt niet uit te sluiten dat desondanks een aantal kleinere kantoren
zal afzien van handhaving van de vergunning. De verwachting van de regering
is dat in ieder geval de grotere kantoren onverminderd waarde blijven hechten
aan hun vergunning en dat ook het merendeel van de kleinere kantoren de vergunning
zal continueren.De leden van de D66-fractie vroegen hoe snel de accountants
een vergunning kunnen aanvragen. Verder vroegen zij wat het tijdsplan van
de AFM is dat alle accountantskantoren die dat willen ook daadwerkelijk een
vergunning hebben.Ingevolge artikel 80, eerste lid, kunnen accountantsorganisaties vanaf
het tijdstip van inwerkingtreding van de Wta een vergunning aanvragen bij
de AFM. De tijdsplanning en duur van het totale vergunningverleningsproces zijn van een groot aantal – thans nog voor een deel onbekende –
factoren afhankelijk (bijv. aantallen en «kwaliteit» van de aanvragen,
opzet van het onderzoek in het kader van de beoordeling van de vergunningaanvraag,
beschikbare budgetten etc.). Voor vergunningaanvragen die vallen onder de
overgangsregeling gelden de termijnen van de Awb.6. Het registerDe leden van de CDA-fractie vroegen of de eis in artikel
15 lid 2 van de ontwerprichtlijn, namelijk dat het register langs elektronische
weg toegankelijk is voor het publiek, wordt opgenomen in de AMvB die de regels
stelt met betrekking tot het register.Ingevolge artikel 12 van het wetsvoorstel wordt aan een ieder kosteloos
inzage verleend in het register. In de artikelsgewijze toelichting op deze
bepaling is opgenomen dat, om de inzichtelijkheid te bevorderen, het register
ook via de website van de AFM te raadplegen zal zijn. De regering zal artikel
15, tweede lid, implementeren via het Bta.Artikel 11 van het wetsvoorstel regelt in lid 6 letter
c dat de inschrijving van de externe accountant wordt doorgehaald «op
verzoek van de accountantsorganisatie waarbij de externe accountant werkzaam
is of waaraan hij is verbonden». Deze leden vroegen de regering of zij
met deze leden van mening is dat ter bescherming van de externe accountant
een procedure zou moeten worden ontwikkeld waarbij de betrokken accountant
eerst omtrent een dergelijk verzoek wordt gehoord en zo neen, waarom niet.Tussen de externe accountant en de accountantsorganisatie zijn diverse
rechtsverhoudingen mogelijk. Voor zover sprake is van een arbeidsrechtelijke
verhouding, weet de externe accountant zich – naast eventuele specifieke
afspraken in de arbeidsovereenkomst – beschermd door de algemeen binnen
het arbeidsrecht geldende regels en beginselen. Voor zover sprake is van een
andersoortige overeenkomst (bijvoorbeeld een maatschapovereenkomst) zullen
in die overeenkomst of in het algemene verbintenissenrecht, de waarborgen
moeten worden gezocht. Daarmee kan de beëindigingsregeling op voorhand
zo worden afgesproken dat sprake is van de benodigde zorgvuldigheid. Deze
zorgvuldigheid kan en zal onder omstandigheden vereisen dat het beginsel van
hoor en wederhoor wordt toegepast.7. De accountantsorganisatieDe leden van de fractie van het CDA onderschrijven
op zich het gekozen systeem van «principle based» normen, maar
zij vroegen zich af of dat op het gebied van onafhankelijkheid voldoende garanties
biedt aan de samenleving. Deze leden vinden de toelichting in de memorie van
toelichting op dit punt te mager. Met name vroegen zij een nadere toelichting
op en voorbeelden van de genoemde specifieke regels voor combinaties van opdrachten.
Een en ander klemt te meer daar de ontwerprichtlijn op dit specifieke punt
strikter is geformuleerd en deze leden liever opname van de in artikel 23
geformuleerde uitgangspunten in de wet hadden zien opgenomen, die vervolgens
in een AMvB kunnen worden uitgewerkt.De invulling van de in het wetsvoorstel opgenomen norm vindt gedeeltelijk
plaats in de algemene maatregel van bestuur. Verdere voorschriften zijn opgenomen
in de onafhankelijkheidsvoorschriften van de beroepsorganisaties. Overigens
is de norm uit de richtlijn niet strikter geformuleerd en worden dezelfde
uitgangspunten gehanteerd.Voorts vroegen deze leden in dit verband een reactie
van de regering op de uitlatingen van de heer P. Koster van de Autoriteit
Financiële Markten tijdens de Nordemann-lezing op 16 september
2005 in Amsterdam. Zij vroegen of de regering aan de hand van de door de heer
Koster gedane suggestie nog eens wil uiteenzetten hoe zij de rolverdeling
ziet tussen de regering als steller van de kaders en de AFM als toezichthouder.De regels die gelden voor het toezicht en de uitoefening van de bevoegdheden
van de AFM liggen alle vast in het wetsvoorstel of een andere wet in formele
zin, zoals bijvoorbeeld de Awb. De materiële regels die van toepassing
zijn op de externe accountant en de accountantsorganisatie worden gegeven
in de bij of krachtens de Wta gestelde regels. De AFM ziet toe op de naleving
van de bij en krachtens de Wta gestelde regels. Aan de AFM komt geen regelgevende
bevoegdheid toe. Uitzondering zijn de bevoegdheden van de AFM om enkel feitelijke
en meer technische regels te stellen rondom (het proces van) vergunningverlening.In verband met de opgelaaide discussie over de taken
van de accountant vroegen de leden van de PvdA-fractie of er naar de mening
van de minister reden tot zorg is over de moraliteit van de accountant en
of de minister de mening is toegedaan dat de morele waardigheid van de accountant
hoger is en moet zijn dan die van bijvoorbeeld de belastingadviseur. Zij vroegen
of de minister nog eens nauwkeurig zijn mening kan geven over de door de AFM
bestuurder, de heer Koster, wenselijk geachte scheiding van taken; ook hoe
deze in de praktijk uitwerkt, en of die scheiding van taken nog verschillend
uitgewerkt voor het midden- en kleinbedrijf en het grootbedrijf c.q. naar
de mening van de minister verschillend uit zou moeten werken. Voorts vroegen
zij of de minister ook nog eens precies kan uiteenzetten wat onder de nieuwe
wet de accountant wel mag doen en wat niet en of de minister ook kan ingaan
op de situatie in andere Europese landen en op EU aanbeveling in dit kader.De moraliteit van de accountant staat naar de mening van de regering niet
ter discussie. Met betrekking tot de onafhankelijkheid in termen van scheiding
van controle en advies sluit het wetsvoorstel aan bij heersende internationale
opvattingen. Het wetsvoorstel gaat uit van het principe van onafhankelijkheid
zonder een verplichte scheiding voor te schrijven. Bij het verrichten van
aanpalende diensten is het mogelijk dat de onafhankelijkheid van de accountant
in het geding komt. Een accountant dient zelf zijn onafhankelijkheid te onderzoeken
en te bewaken. Hiertoe dient door de accountant zelf een inschatting gemaakt
te worden van alle mogelijke risico’s die een onafhankelijk en onpartijdig
oordeel in de weg zouden kunnen staan.Voor het overige verwijst de regering naar het antwoord op vergelijkbare
vraag van de leden van D66-fractie.De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of door
de nieuwe regelgeving niet ook de rol van met name de AA-accountant in het
MKB, wellicht onbedoeld, wordt aangetast. Zij vroegen of de regering kan uiteenzetten
hoe ze de rol van de accountant ziet in met name het MKB, waar de voorliggende
wetgeving zich vooral lijkt te richten op het waarborgen van de publieke functie
bij de grote internationaal georiënteerde beursfondsen.De NOvAA blijft invulling geven aan de rol van de AA’s in met name
het MKB. Die rol van de NOvAA komt op verschillende manieren tot uiting. De
NOvAA komt op voor het gezamenlijke belang van de AA’s en ziet als beroepsorganisatie
toe op de naleving van de gedrags- en beroepscode bij alle door AA’s
uitgevoerde werkzaamheden, alsmede de permanente educatie door AA’s.
De door de NOvAA ingestelde Raad van Toezicht Beroepsuitoefening AA’s
toetst of de kantoren aan vastgestelde vereisten voldoen, ongeacht of zij
wettelijke controles uitvoeren. De NOvAA en de Raad van Toezicht houden derhalve
hun brede verantwoordelijkheid voor de kwaliteitsborging van AA’s.Aan de bestaande waarborgende elementen wordt het toezicht door de AFM toegevoegd. De richtlijn en het wetsvoorstel kennen beide de eis
van onafhankelijk publiek toezicht gekoppeld aan de reikwijdte van de wettelijke
controle. Ook accountants die controleren bij MKB-ondernemingen dienen dus
onder het toezicht van de AFM te vallen. Zowel de richtlijn als het wetsvoorstel
gaan er daarbij wel vanuit dat de regelgeving en het toezicht proportioneel
moeten zijn. Daarom is er een differentiatie doorgevoerd in eisen en kosten
met als doel te voorkomen dat accountantskantoren die het MKB als klant hebben
door te hoge eisen of kosten uit de markt worden gedreven. Om dit nader invulling
te geven is artikel 48 in het wetsvoorstel opgenomen dat de AFM verplicht
rekening te houden met de uitkomsten van de beoordeling van stelsels van kwaliteitsbeheersing
door de beroepsorganisaties. Bij de vergunningskosten zal de door de Tweede
Kamer aangenomen motie inzake de beperking van kosten voor kleinere accountantskantoren
met slechts een aantal wettelijke controles als belangrijke leidraad gelden.
Op deze wijze is naar de mening van de regering een voldoende rol van de accountant
voor het MKB gewaarborgd.De leden van de PvdA-fractie achtten het van groot
belang dat de opleiding van RA en AA accountant goed blijft gewaarborgd en
dat ook de interesse voor het accountantsberoep blijft gehandhaafd. Zij vroegen
of de regering als gevolg van de voorliggende wetgeving en de op handen zijnde
Europese regelgeving een verminderde belangstelling voorziet en zo dat het
geval is, of zij van zins is zowel voor de RA- als de daarvan gescheiden AA-opleiding
een stimulerend beleid te voeren.De Nederlandse accountantswetgeving bewilligt uitgebreid in borging van
de rol van de accountant in het MKB. AA’s hebben een opleidingstraject
waarbij specifieke aandacht wordt geschonken aan de vragen die (kunnen) opkomen
bij MKB-klanten. Daarnaast zijn de AA’s verenigd in een aparte beroepsorganisatie,
de NOvAA. De specifieke rol van de AA’s blijft door de nieuwe regelgeving
onveranderd invulbaar. Ook voor RA’s bestaat een specifiek opleidingstraject
en het NIVRA als beroepsorganisatie.De nieuwe richtlijn brengt met betrekking tot de opleidingsvereisten geen
materiële wijzigingen aan. Wel is het competentiegericht onderwijs als
mogelijke vernieuwende onderwijsvorm impliciet erkend. Ook de voorziene wijzigingen
in de Wet RA en de Wet AA bieden met de aangepaste toezichtstructuur op de
opleidingen – resulterend in opzet van de CEA – scholen de kans
tot vernieuwing. De CEA zal de eindtermen vaststellen waaraan de opleiding
van een student dient te voldoen om in het register van een van beide beroepsorganisaties
te kunnen worden ingeschreven. Aan de hand van deze eindtermen zal de Nederlands-Vlaamse
accreditatie organisatie (NVAO) via het systeem van visitatie en accreditatie
toetsen of door de scholen opgestelde examenprogramma’s – waarin
derhalve een mate van vrijheid bestaat – voldoen aan de vereisten. De
AA-opleiding zal dan ook onverminderd de nadruk kunnen blijven leggen op een
MKB-invalshoek, terwijl de RA-opleiding haar eigen accenten kan blijven behouden.De indruk van de regering is dat er geen sprake is van een structureel
teruglopende belangstelling van studenten voor accountantsopleidingen. Als
er al een verminderde belangstelling zou zijn, dan is dit waarschijnlijk terug
te voeren op de aloude waargenomen economische golfbewegingen.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de minister
ook kan reageren op de opvattingen van AFM bestuurder Koster en met name aangeven
waar de minister dezelfde mening is toegedaan en waar hij van mening verschilt
met die van AFM bestuurder.Ook de leden van de VVD-fractie vroegen de visie van
de minister van Financiën op de lezing van de heer Koster. Zeer benieuwd
zijn die leden naar de mening van de minister op de door de heer
Koster bepleite loskoppeling.Op deze plaats wordt verwezen naar de antwoorden op de vraag van de leden
van de CDA-fractie en de PvdA-fractie.De leden van de VVD-fractie vroegen de minister of
de AFM kaders kan stellen en zo ja welke en of de AFM zelfstandig beleid mag
maken. Verder vroegen zij wat de strekking is van artikel 6 lid 3 van het
wetsvoorstel, waar de AFM het recht krijgt aan een vergunning voorschriften
te verbinden. Zij vroegen hoe die voorwaarden in de visie van de minister
worden omkaderd. Tot slot vroegen deze leden of er wel voldoende toezicht
is op de toezichthouder.De AFM kan zelfstandig beleid maken, voor zover er beleidsruimte voortvloeit
uit de bij en krachtens de Wta gestelde regels. De Wta geeft de AFM niet de mogelijkheid om regels te stellen. De AFM heeft
alleen beleidsvrijheid om invulling te geven aan haar eigen bevoegdheden. Zo kan de AFM, gelet op het discretionaire karakter
van de aanwijzingsbevoegdheid ook andere maatregelen nemen, zoals het opleggen
van een last onder dwangsom of bestuurlijke boete of, in ernstige gevallen,
het intrekken van een vergunning. Met het oog op de diverse handhavingsinstrumenten
die bij overtreding van eenzelfde norm kunnen worden ingezet, is het van belang
dat de AFM beleidsregels opstelt en openbaar maakt waarin wordt verhelderd
in welke gevallen van welke bevoegdheid in beginsel gebruik zal worden gemaakt.
Daar waar het gaat om de bevoegdheden inzake de handhaving zijn deze beperkt
door de beginselen van proportionaliteit en zorgvuldigheid zoals opgenomen
in de Awb.De AFM is ingevolge artikel 6, derde lid, van het wetsvoorstel bevoegd
aan de vergunning voorschriften te verbinden en beperkingen te stellen. De
voorschriften en beperkingen zijn nadrukkelijk niet bedoeld om een voorwaardelijke
vergunning of een gedeeltelijke ontheffing te realiseren: iedere aanvrager
moet aan alle vergunningeisen voldoen.In de artikelsgewijze toelichting op artikel 6, derde lid, is aangegeven
dat het bij het geven van voorschriften voornamelijk zal gaan om voorschrif-ten
betreffende het stelsel van kwaliteitsbeheersing. De situatie kan zich voordoen
dat het stelsel van kwaliteitsbeheersing niet op alle aspecten voldoet aan
de bij en krachtens de Wta gestelde regels en dat de AFM besluit tóch
een vergunning te verlenen met daaraan bijvoorbeeld het voorschrift dat een
accountantsorganisatie binnen een bepaalde periode het stelsel van kwaliteitsbeheersing
op orde heeft.Voor wat betreft het toezicht op de AFM wordt het volgende opgemerkt.
De thans in het wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden geven de minister voldoende
ruimte om het beleid van de AFM te beoordelen en om – zonodig –
hierover inlichtingen op te vragen (zie artikel 43 van het wetsvoorstel).Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie en
de SGP wilden graag het commentaar van de regering vernemen op recente uitlatingen
van de zijde van de beoogde toezichthouder, de Autoriteit Financiële
Markten (AFM).In NRC-Handelsblad van 16 september 2005 betrekt
een bestuurder van de AFM de stelling dat accountants alleen nog maar jaarrekeningen
zouden moeten controleren en derhalve alle nevenactiviteiten zouden moeten
afstoten. Ook wordt een pleidooi gehouden voor een meer uitgebreide goedkeurende
verklaring van de accountant. Deze leden vroegen of deze boute uitspraken
niet het vertrouwen kunnen schenden van de te controleren beroepsgroep in
het beoogde toezichtorgaan. Zij vroegen de regering of na deze uitlatingen
wellicht de vrees gewettigd is dat de AFM geen verdergaande controleactiviteiten
zal willen of zelfs gaan verrichten dan op grond van het wetsvoorstel zal
zijn toegestaan. Indien dit zal gebeuren, vroegen zij hoe de
beroepsgroep zich daar dan effectief tegen kan verweren Voorts vroegen zij
hoe dan de verantwoordelijke minister zal kunnen reageren. Zij vroegen of
de minster het gepast acht dat de AFM met deze uitspraken in feite op de stoel
van de wetgever lijkt te willen gaan zitten. Zij vroegen de minister een inhoudelijk
oordeel te geven over de gedane voorstellen.Op deze plaats wordt verwezen naar de antwoorden op de vraag van de leden
van de CDA-fractie en de PvdA-fractie.De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
vroegen of met artikel 17 en artikel 21 ook concrete bevoegdheden in het leven
geroepen en zo ja, welke en door wie worden die dan uitgeoefend. Verder vroegen
zij of de AFM terzake ook een bevoegdheid tot een vorm van sanctionering heeft
en of het toezicht van de AFM zover zou kunnen gaan dat deze toezichthouder
zich daadwerkelijk met het geven van concrete voorschriften mag bemoeien met
de interne organisatie van de accountantsorganisatie. Tot slot vroegen zij
over welke wettelijke middelen van verweer deze organisaties in dat geval
beschikken.Met de artikelen 17 en 21 van het wetsvoorstel worden geen concrete bevoegdheden
in het leven geroepen voor de AFM. Wel bevat artikel 21, tweede lid, een bevoegdheid
voor de regering om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels
te stellen. Deze artikelen bevatten eisen waaraan een accountantsorganisatie
moet voldoen. Met het toezicht op de naleving van de betreffende artikelen
zijn belast de bij besluit van de AFM aangewezen personen. Dit volgt uit artikel
49, eerste lid, van het wetsvoorstel. De AFM heeft terzake van deze artikelen
handhavingsinstrumenten tot haar beschikking. Dit zijn de aanwijzing (artikel
52), de last onder dwangsom (artikel 53) en de bestuurlijke boete (artikel
54). Ook kan de AFM de volgende zaken ter openbare kennis brengen (artikel
64): het feit dat een accountantsorganisatie een op grond van artikel 52 gegeven
aanwijzing niet heeft opgevolgd; het feit ter zake waarvan een last onder
dwangsom of een bestuurlijke boete is opgelegd, het overtreden voorschrift,
alsmede de naam, het adres en de woonplaats van degene aan wie de last onder
dwangsom of de bestuurlijke boete is opgelegd. De bepalingen van de Awb (onder
andere proportionaliteit en evenredigheid) zijn van toepassing op de AFM.De aanwijzing verplicht een accountantsorganisatie een bepaalde gedragslijn
te volgen. Het doel waarvoor deze discretionaire bevoegdheid mag worden gebruikt
is het bewerkstelligen dat de accountantsorganisatie zich aan de gestelde
regels houdt. Doorgaans zal aan de aanwijzing een waarschuwing of mededeling,
niet zijnde een besluit in de zin van de Awb, vooraf gaan. De aanwijzing kan
bijvoorbeeld behelzen dat de accountantsorganisatie bepaalde activiteiten
moet staken of juist moet ontwikkelen om te voldoen aan de artikelen 17 of 21.
Het toezicht van de AFM zou dus zover kunnen gaan dat de AFM zich aan de hand
van een specifiek geval daadwerkelijk zal bemoeien met het geven van concrete
voorschriften omtrent de interne organisatie van de accountantsorganisatie.
Hierbij kan gedacht worden aan de aanscherping van een element uit het stelsel
van kwaliteitsbeheersing. De bevoegdheid van de AFM strekt echter niet zover
dat zij in het algemeen eisen kan stellen aan de inrichting van een accountantsorganisatie
of eisen kan stellen met betrekking tot het afsplitsen van taken.Voor wat betreft de wettelijke middelen van verweer waarover een accountantsorganisatie
beschikt, verwijs ik naar de Awb. Een aanwijzing, last onder dwangsom of een
bestuurlijke boete is een beschikking in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
De accountantsorganisatie kan tegen deze beschikking in verweer komen door
het instellen van bezwaar (bij de AFM) en eventueel het instellen van beroep
bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. 8. De externe accountantDe leden van de CDA-fractie vroegen de regering in
te gaan op de brief van Prof. J.H. Blokdijk van 8 augustus
2005 inzake artikel 26 lid 2 van het wetsvoorstel.De heer Blokdijk stelt in zijn brief dat er een principieel
verschil is tussen de Verordeningen op de Fraudemelding van de beroepsorganisaties
en artikel 26, tweede lid, van het wetsvoorstel. Dit verschil zou erin zitten
dat een bestuur onder de bestaande regelgeving een fraude kan redresseren
zonder dat dit leidt tot enigerlei justitiële inmenging. Naar zijn mening
leidt het voorgestelde artikel 26, tweede lid, daarom onontkoombaar tot «een
politiezaak».De constatering van de heer Blokdijk doet geen recht aan het bepaalde
in artikel 26, tweede lid, van het wetsvoorstel. Daarin wordt bepaald dat
de externe accountant de fraude van materieel belang meldt aan de opsporingsambtenaar
als bedoeld in artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering behoudens in de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen.
De gecursiveerde tekst is van belang. In het Bta zullen namelijk de procedures
en maatregelen worden beschreven die thans zijn opgenomen in de Verordening
op de Fraudemelding van de beroepsorganisaties. Het principiële verschil
tussen de verordeningen en artikel 26, tweede lid, van het wetsvoorstel, zal
daardoor niet aanwezig zijn.De heer Blokdijk merkt tot slot op dat om de kans op
het achterwege blijven van redres en melding te verminderen, een strafrechtelijke
sanctie, ook voor de opvolgend accountant die geen redres afdwingt, veel effectiever
en evenwichtiger is. Tegen een externe accountant die handelt in
strijd met artikel 26, tweede lid, van de Wta, kan een klacht worden ingediend
bij de accountantskamer. De accountantskamer zal de bevoegdheid krijgen om
tuchtrechtelijke sancties op te leggen. In het voorstel van Wet tuchtrechtspraak
accountants is het procesrecht voor de accountantskamer vormgegeven. De maatregelen
die op die wijze kunnen worden genomen, kennen een punitief karakter. De regering
betwijfelt of een «strafrechtelijke» sanctie hier passend of zoveel
effectiever en evenwichtiger is.De leden van de VVD-fractie vroegen zich af of een
externe accountant, die een accountantsverklaring afgeeft op verzoek van een
cliënt die het op prijs stelt dat de controle voldoet aan de normen van
de wettelijke controle hoewel die cliënt niet controleplichtig is, onder
deze wet valt. Volgens deze leden zou dit – gelet op het uitgangspunt
van de wet het creëren van vertrouwen – het geval moeten zijn.Het wetsvoorstel onderkent dat (de hier bedoelde) vrijwillige controles
inhoudelijk gezien vergelijkbaar zijn met de thans aangewezen wettelijke controles.Ten eerste komt dit tot uiting in artikel 3 van het wetsvoorstel op grond
waarvan bij algemene maatregel van bestuur, op voordracht van de minister
van Financiën en de vakminister die het mede aangaat, vrijwillige controles
kunnen worden aangewezen waarop deze wet van toepassing is. Thans heeft de
regering echter nog niet het voornemen om in het Bta vrijwillige controles
aan te wijzen als wettelijke controles in de zin van de Wta. Een belangrijke
reden is de – ook door de Tweede Kamer gevoelde noodzaak – het
toezicht niet ineens over de volle breedte van zowel de wettelijke als de
vrijwillige controle toe te passen.Ten tweede heeft de grote mate van gelijkenis tussen de wettelijk verplichte
accountantscontrole en de vrijwillige accountantscontrole geresulteerd in
het feit dat ook de vrijwillige accountantscontrole onder het bereik van het
door de accountantskamer toe te passen tuchtrecht is gebracht. Om te voorkomen
dat over inhoudelijk vergelijkbare zaken recht wordt gesproken door twee verschillende
instanties zullen ook de vrijwillige controles direct kunnen
worden voorgelegd aan de accountantskamer. Met andere woorden, een eenduidige
normuitleg wordt gewaarborgd.Tot slot wordt opgemerkt dat een externe accountant die een wettelijke
controle verricht aan dezelfde eisen moet voldoen als een RA of controlebevoegde
AA die een vrijwillige controle verricht. Dit volgt uit de artikelen 25 (en
het daarop te baseren Bta) en 27 van de Wta. De accountant zal zowel bij wettelijke
controles als vrijwillige controles de normen in de regelgeving van de beroepsorganisaties
moeten naleven (bijvoorbeeld de Richtlijnen voor de accountantscontrole, of:
RAC).Verder vroegen genoemde leden zich af of een accountant,
die andere verklaringen die wettelijk geëist worden, bijvoorbeeld inzake
subsidies, verstrekt, eveneens onder deze wet valt. Dit zou naar de mening
van de leden van de VVD-fractie het geval moeten zijn.Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van het wetsvoorstel wordt
onder een wettelijke controle verstaan een controle van een financiële
verantwoording van een onderneming of instelling ten behoeve van het maatschappelijk
verkeer, die verplicht is gesteld bij of krachtens de in de bijlage bij de
wet genoemde wettelijke bepalingen. In de bijlage worden wettelijke bepalingen
genoemd die betrekking hebben op de controle van periodieke financiële
verantwoordingen, zoals jaarrekeningen en eventueel in de toekomst verplichte
verantwoordingen zoals halfjaarberichten. Juist daar is het publiek belang
het meest pregnant aanwezig, doordat de mogelijke belanghebbenden in het maatschappelijk
verkeer niet in staat zijn de juistheid tegen aanvaardbare kosten te verifiëren.Zoals de regering in de memorie van toelichting bij de wet heeft aangegeven,
zal ten aanzien van overige wettelijk voorgeschreven verantwoordingen niet
worden vereist dat deze door een externe accountant zullen moeten worden gecontroleerd.
Hierbij kan gedacht worden aan kwalitatieve verantwoordingen, zoals milieuverslagen
en sociale jaarverslagen, aan incidentele verantwoordingen, zoals subsidieafrekeningen,
alsook aan alle periodieke kwantitatieve verantwoordingen die slechts op een
(deel)activiteit van een organisatie betrekking hebben, zoals de afrekening
van een sociale dienst ten behoeve van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.De redenen voor de keuze niet alle in enige wet genoemde verklaringen
van accountants te bestempelen als wettelijke controle zijn de volgende. In
de eerste plaats hebben de overige wettelijk voorgeschreven verantwoordingen
in veel gevallen een intern gericht doel – weliswaar ter verantwoording
van publiek geld – waarbij een (of meerdere) direct belanghebbenden
ofwel gebruikers in staat mag (mogen) worden geacht zelf tegen relatief aanvaardbare
kosten de verantwoordingsinformatie op zijn merites te beoordelen. Het accountantsoordeel
heeft dan ook niet direct gevolgen voor het in het maatschappelijk verkeer
gestelde vertrouwen in de accountantsverklaring. In de tweede plaats zou een
dergelijke uitbreiding aanzienlijke consequenties hebben, daar waar een belangrijk
gedeelte van het eerdere debat al betreft de vermeend te ruime werking van
het wetsvoorstel. In de derde plaats sluit de benadering aan op de ook in
de richtlijn gevolgde reikwijdte. In de vierde plaats vallen dergelijke verklaringen
geenszins buiten de boot; de staande structuur van de kwaliteitsbeheersing
in eigen kring biedt hier waarborgen.9. AansprakelijkheidDe leden van de VVD-fractie vroegen de minister zijn
visie te geven op de aansprakelijkheid en een eventuele aansprakelijkheidsbeperking
van de accountant bij zijn (wettelijke) taken. Zij stellen dat onbeperkte
aansprakelijkheid van accountants en accountantsorganisaties voor hun werkzaamheden
betreffende de wettelijke controle, mogelijk tot maatschappelijk
onaanvaardbare gevolgen kan leiden. Zij vroegen de regering of het niet voor
de hand ligt een eventuele aansprakelijkheidsbeperking in deze wet te regelen.Accountantsorganisaties zijn over het algemeen van mening dat een onbeperkte
aansprakelijkheid – in combinatie met de beperkte verzekerbaarheid van
aansprakelijkheidsrisico’s – tot een onaanvaardbaar bedrijfsrisico
leidt en niet bijdraagt aan de kwaliteit van de controle. Accountantsorganisaties
zouden daardoor minder snel geneigd zijn om een risicovolle klant, zoals een
beursgenoteerde onderneming, te aanvaarden. Gebleken is dat het reputatierisico
in geval van een incident kan leiden tot de ondergang van een van de gevestigde
kantoren. «The big five» werd «the big four». Vanuit
deze gedachte wordt wel gepleit voor een vorm van beperkte aansprakelijkheid
voor accountants en hun kantoren.Daar staat de opvatting tegenover van de Europese Commissie en een groot
aantal lidstaten, waaronder Nederland, dat juist een beperking van de aansprakelijkheid
geen positief effect heeft op de kwaliteit van de controle. De visie is dat
als een accountant goed zijn werk doet volgens de vereiste normen en standaarden
hij zich in principe geen zorgen hoeft te maken over aansprakelijkheidsclaims.10. FraudemeldingDe leden van de VVD-fractie vroegen hoe de fraudemelding
in het onderhavige wetsvoorstel zich verhoudt tot de melding in het kader
van de Wet MOT. Zij vroegen of er geen sprake is van een ongewenste overlapping.
Tot slot vroegen zij de minister ook nog eens uiteen te zetten waarom hij
de huidige regelgeving van het NIVRA en de NOvAA niet voldoende acht.In het Bta zal worden uitgewerkt wat wordt verstaan onder «fraude
van materieel belang» in de zin van de Wta. Daarbij wordt aangesloten
bij de definitie van fraude van materieel belang in de Richtlijnen voor de
Accountantscontrole (RAC).Sinds 1 juni 2003 bestaat de meldingsplicht op grond van de Wet MOT
voor iedereen die beroeps- of bedrijfsmatig aangewezen adviesdiensten verleent,
waaronder accountants. Onder het begrip «transactie» wordt in
het kader van de Wet MOT verstaan: een handeling of samenstel van handelingen
van of ten behoeve van een cliënt in verband met het afnemen van een
dienst. Ten behoeve van de beoordeling of een transactie als «ongebruikelijk»
moet worden aangemerkt, zijn op grond van artikel 8 van de Wet MOT zogenaamde
indicatoren vastgesteld. De indicatoren worden onderscheiden in objectieve
en subjectieve indicatoren. Er zijn voor de vrije beroepsbeoefenaren vier
indicatoren vastgesteld, twee objectieve en twee subjectieve. Indien een situatie
voldoet aan de objectieve indicatoren is melden altijd verplicht (er is geen
ruimte voor een separate beoordeling door de beroepsbeoefenaar). De objectieve indicatoren zijn: a) een transactie die in
verband met witwassen (artikel 420bis Wetboek van Strafrecht) aan politie
of justitie wordt gemeld moet ook aan het Meldpunt worden doorgegeven en b)
transacties boven € 15 000 (of de tegenwaarde daarvan in een
andere valuta) betaald aan, of betaald door tussenkomst
van de beroepsbeoefenaar in contanten, met cheques aan toonder of
soortgelijke betaalmiddelen.Bij een subjectieve indicator is het bestaan van een meldingsplicht in
een concrete situatie afhankelijk van de oordeelsvorming door de beroepsbeoefenaar.
De subjectieve indicatoren zijn: a) transacties
waarbij aanleiding is om te veronderstellen dat ze verband kunnen houden met
witwassen (artikel 420bis Wetboek van Strafrecht) en b) voorkeur van de cliënt
voor transacties onder het grensbedrag van de objectieve indicator (zie hierboven)
waarbij aanleiding is om te veronderstellen dat deze daarmee melding wil voorkomen. Een fraude in de zin van het wetsvoorstel kan een ongebruikelijke transactie
in het kader van de wet MOT inhouden. Er is mogelijk een overlapping bij de
toepassing van de onder a) genoemde subjectieve indicator. Zo kan het vermoeden
van belastingfraude onder de meldingsplicht in het kader van de Wet MOT vallen.
Bij niet-gefiscaliseerd geld bestaat de aanmerkelijke kans bestaat dat dit
uit misdrijf afkomstig is. Het betreffende misdrijf behoeft niet nader gespecificeerd
te kunnen worden (zie de Richtsnoeren voor de interpretatie van de Wet identificatie
bij dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties voor belastingadviseurs
en openbare accountants, maart 2005, blz. 34).Met betrekking tot de vraag van de leden van de VVD-fractie waarom de
minister de huidige regelgeving van het NIVRA en de NOvAA niet voldoende acht,
wordt het volgende opgemerkt. Artikel 26 sluit nauw aan bij de bestaande praktijk
van de fraudeverordeningen van de beroepsorganisaties. De afweging van alle
belangen heeft in het kader van het opstellen van de fraudeverordeningen plaatsgevonden.
Deze verordeningen blijven van toepassing op de accountant die andere werkzaamheden
verricht dan wettelijke controles. De voornaamste wijziging zoals die ontstaat
door opneming van artikel 26, is dat de regel naar het niveau van de wet wordt
getild. Materieel verandert de norm niet. Zeker is wel dat door opneming in
de wet, het voorschrift wint aan kracht en helderheid; ook in de relatie tussen
de accountant en zijn controlecliënt. Relevant is dat het wetsvoorstel
de externe accountant en de functie van de accountantsverklaring meer uitgesproken
in het perspectief plaatst van de functie van die verklaring in het maatschappelijk
verkeer. Een werkbare vertrouwensrelatie met de controlecliënt is essentieel
voor het werk van de externe accountant. Daarbij kan evenwel niet uit het
oog worden verloren dat zijn bijzondere status nauw verwant is aan het belang
dat in het maatschappelijk verkeer wordt gesteld in de accountantsverklaringen.
De vertrouwensrelatie tussen de accountant en zijn cliënt is daarmee
instrumenteel aan de functie van de accountantsverklaring in het maatschappelijk
verkeer. Onder omstandigheden heeft de vertrouwensrelatie te wijken voor het –
hogere – publieke belang. Dit is ook de reden dat de accountant geen
verschoningsrecht toekomt. Wel voorziet het wetsvoorstel in geheimhoudingsbepalingen.
Dit is in lijn met hetgeen de Europese richtlijn voorschrijft. Op dit beginsel
van geheimhouding vormt artikel 26, tweede tot en met vierde lid, weer een
uitzondering. In dat licht is het niet onlogisch dat op grond van een wettelijk
voorschrift wordt afgeweken van het in de wet verankerde beginsel van geheimhouding
en in de wet een meldingsplicht wordt gecreëerd.De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
stelden de vraag of een meldplicht voor een externe accountant in het geval
van een vermoeden van fraude in deze wettelijke regeling thuishoort, omdat
het met toezicht immers weinig te maken heeft. Zij vroegen of het niet meer
in de rede gelegen had een dergelijke plicht op te nemen in de Wet op de Registeraccountants
respectievelijk de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten. Voorts
vroegen zij hoe nu de verhouding van deze nieuwe wettelijke plicht tot de
vigerende verordening op de fraudemelding van het Nivra is en of de zin aan
die verordening nu is komen te ontvallen.Ook vroegen zij of het de bedoeling van de minister
is om via het nieuwe artikel 26 aan de praktijk van het redresseren van een
fraude een einde te maken. Zij vroegen de minister of dat in tal van gevallen
niet zal leiden tot het schieten met een kanon op een mug en dus tot een onnodige
belasting van de opsporingsautoriteiten. Tot slot vroegen zij of terzake ook
het oordeel van de minister van Justitie is gevraagd?De fraudemeldplicht voor een externe accountant is opgenomen in afdeling
3.2. van het wetsvoorstel. Deze afdeling bevat de eisen waaraan de externe
accountant moet voldoen. De regering verwijst naar het bovenstaande
antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie voor wat betreft de keuze
om de meldplicht voor de externe accountant in de Wta op te nemen. Aan de
praktijk van het redresseren van een fraude wordt geen einde gemaakt. Overeenkomstige
bepalingen als in de fraudeverordeningen zullen worden opgenomen in het Bta.
Tot slot wordt opgemerkt dat afstemming met de Minister van Justitie heeft
plaatsgevonden.11. Autoriteit Financiële MarktenDe leden van de CDA-fractie gaan ervan uit dat de interne
functiescheiding in verband met de diverse taken van AFM zoals voorgesteld
in het wetsvoorstel, afdoende is. Echter daar waar dit wetsvoorstel ten aanzien
van accountantsorganisaties en de externe accountants hoge eisen stelt die
gericht zijn op vertrouwensherstel van het publiek, is het van groot belang
om als overheid zelf niet in allerlei discussies te belanden als het om de
schijn van belangenvermenging gaat. Tegen die achtergrond verzoeken deze leden
de regering een overzicht te verschaffen van de diverse taken van AFM en de
wijze waarop dat in een aantal belangrijke landen (Amerika, Frankrijk, Duitsland,
Engeland) is geregeld.NederlandDe AFM heeft op verschillende terreinen de taak gekregen om toe te zien
op de gedragingen van verschillende ondernemingen die actief zijn op de financiële
markten. Het toezicht door de AFM heeft onder meer betrekking op financiële
ondernemingen (beleggingsinstellingen, kredietinstellingen, et cetera) en
accountantsorganisaties. De Wet toezicht financiële verslaggeving stelt
voor ook het toezicht op de financiële verslaggeving in de toekomst tot
het takenpakket van de AFM te gaan rekenen. Met name de verwachte samenloop
tussen toezicht op accountantsorganisaties en toezicht op de financiële
verslaggeving heeft al meerdere vragen opgeroepen. Naar aanleiding hiervan
is in de memorie van toelichting al aangegeven op dat de AFM met betrekking
tot deze twee taken een organisatorische en procedurele scheiding zal aanbrengen
om niet alleen misbruik van informatie, maar ook de schijn daarvan te voorkomen.
De enige ingang voor de AFM tot een jaarrekeningprocedure is uiteindelijk
het overtuigen van de Ondernemingskamer dat op grond van publieke informatie of andere externe bronnen, c.q. de desgevraagd
verkregen informatie, aanleiding bestaat tot twijfel omtrent de toepassing
van verslaggevingstandaarden. De AFM kan informatie uit het accountantstoezicht
niet rechtstreeks in het kader van toezicht op de financiële verslaggeving
aanwenden. Wel zal worden geregeld dat, indien het accountantstoezicht leidt
tot een procedure bij de accountantskamer met betrekking tot de behandeling
van een individueel controledossier, de externe accountant dit de onderneming
moet melden. Een dergelijke mededeling zal bij een beursgenoteerde vennootschap
mogelijk als koersgevoelige informatie moeten worden beschouwd die de onderneming
vervolgens publiek moet maken. Desondanks zal de AFM bij een nader onderzoek
in het kader van toezicht op de financiële verslaggeving niet zonder
meer de informatie uit het toezicht op accountants mogen betrekken.Door de aangebrachte scheiding binnen de AFM zijn mogelijke bezwaren tegen
de samenloop van de taken toezicht op financiële verslaggeving en toezicht
op accountantsorganisaties ondervangen. Bij de vergelijking met de wijze waarop
de diverse toezichttaken in het buitenland vorm zijn gegeven is gekozen voor
een focus op de mogelijke samenloop van toezicht op de financiële verslaggeving
en toezicht op accountantsorganisaties. Voor de volledigheid dient voor de
te maken vergelijking nog vermeld te worden dat de AFM bij de uitvoering van
het toezicht op accountantsorganisaties zal steunen op de beroepsorganisaties
het NIVRA en de NOvAA. Onderstaand zal blijken dat in de meeste
landen één instantie de eindverantwoordelijkheid draagt voor
beide toezichttaken. Verschillen treden wel op bij de uitwerking van de dagelijkse
uitvoering.De Verenigde StatenIn de Verenigde Staten is de Securities and Exchange Commission (SEC)
belast met verschillende vormen van toezicht. De SEC bestaat uit vier divisies,
nl. Corporation Finance, Market Regulation, Investment Management en Enforcement.
De divisie Corporation Finance ziet toe op de openbaarmaking van belangrijke
informatie naar het investerende publiek. Het gaat hier onder andere om prospectussen
en jaarrekeningen. Het toezicht op verslaggeving valt derhalve onder deze
divisie. De divisie Market Regulation stelt standaarden op voor efficiënte
marktwerking en handhaaft deze normen. De divisie Investment Management heeft
tot doel om de publicatie van informatie te verbeteren en hierbij de risico’s
voor ondernemers te minimaliseren en onnodige kosten te voorkomen. De divisie
Enforcement heeft verschillende onderliggende «offices». Een van
daarvan is de «Office of the Chief Accountant».Dit is de voornaamste
adviseur van de SEC op het gebied van accountancy. De Office of the Chief
Accountant werkt nauw samen met onder andere de Public Company Accounting
Oversight Board (PCAOB), die in de dagelijkse praktijk het toezicht op accountants
uitoefent.Het Verenigd KoninkrijkIn het Verenigd Koninkrijk is de Financial Reporting Council (FRC) de
onafhankelijke toezichthouder voor «corporate reporting and governance».
De FRC is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de verslaggeving door ondernemingen,
de kwaliteit van de accountantscontrole, de naleving van de hoge standaarden
met betrekking tot corporate governance en de integriteit, vakbekwaamheid
en transparantie in het accountantsberoep. De FRC ziet duidelijke verbanden
tussen de onderwerpen verslaggeving, accountantscontrole en corporate governance.
De FRC is daarom van mening dat haar effectiviteit toeneemt als gevolg van
de breedte van haar verantwoordelijkheden.De FRC heeft haar diverse taken ondergebracht bij verschillende uitvoeringsorganen.
De Accounting Standards Board (ASB) stelt verslaggevingstandaarden op. De
Auditing Practices Board (APB) is verantwoordelijk voor de standaarden van
de accountantscontrole. De Professional Oversight Board for Accountancy (POBA)
houdt toezicht op de accountantscontrole, terwijl de Financial Reporting Review
Panel (FRRP) toeziet op naleving van de verslaggevingsregels.FrankrijkIn augustus 2003 is in Frankrijk een significante wijziging doorgevoerd
met betrekking tot de toezichthouders. Twee bestaande financiële toezichthouders –
de «Commission des opérations de Bourse» en de «Conseil
des marchés financiers» – gingen op in een nieuwe toezichthouder,
de Autorité des marchés financiers (AMF). De AMF is op verschillende
manieren vergelijkbaar met de AFM. Een van de verschillen daarentegen is de
volgende. Met betrekking tot toezicht op accountantsorganisaties en toezicht
op de financiële verslaggeving heeft de AMF de bevoegdheid om diepgaand
nader onderzoek te verrichten als dit nodig lijkt op basis van uit hoofde
van de taak van de AMF verkregen informatie. Deze informatie kan mede voortkomen
uit activiteiten van andere (ook zelfregulerende) instanties die betrokken
zijn bij het toezicht.DuitslandIn Duitsland zijn er recent wijzigingen voorgesteld en zullen nog aanvullende
wijzigingen nodig zijn als gevolg van de nieuwe Europese richtlijn. Het toezicht
op de financiële verslaggeving kent een tweetrapsbenadering. In
eerste instantie zal een zelfregulerend comité toezien op de kwaliteit
van de gepubliceerde jaarrekeningen. Indien nodig, dan zal vervolgens de «Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht» (BaFin) nadere actie ondernemen
en daarbij eventuele aanpassingen afdwingen. Het toezicht op accountants is
nu nog in handen van de Duitse variant van het NIVRA, de «Wirtschaftsprüferkammer».
De keuze voor zelfregulering is gemaakt op basis van de argumenten dat zo
de ervaring en kennis van accountants met betrekking tot standaarden inzake
de accountantscontrole optimaal benut kunnen worden. Als gevolg van de nieuwe
Europese richtlijn zal hier een aanpassing noodzakelijk zijn.Kan de minister toelichten hoe de verhouding is tussen
de wetgeving en de toezichthouder, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.
Is het niet zo dat de wetgever hier het kader stelt en dat de toezichthouder
binnen die kaders moet opereren? Of is er zoveel ruimte dat de toezichthouder
als het ware over de wetgever heen nog aanvullende «pseudokaders»
kan stellen? Met andere woorden wat is de verhouding tussen de normsteller
en de normhandhaver? Is het wel duidelijk hoe de AFM de normhandhaving, het
toezicht, wil inrichten? Is er nog wel sprake van een vruchtbare verhouding
tussen toezichthouder en onder toezichtstaande accountantbureaus gezien de
scherpe reactie die uit de accountantwereld kwam?Het is inderdaad zo dat de wetgever de eisen en de regels stelt en de
toezichthouder binnen die kaders heeft te opereren. Het wetsvoorstel bevat
de hoofdnormen. Die hoofdnormen worden gedeeltelijk verder uitgewerkt in het
Bta. In eerste instantie gebeurt dat terughoudend. Immers, de door de beroepsorganisaties
gestelde verordeningen – die zijn gebaseerd op de internationaal gangbare
en gedetailleerde regels – vullen het merendeel van de materiële
regels in. Binnen dit stelsel bestaat geen behoefte, noodzaak of ruimte voor
de toezichthouder om op welke wijze dan ook de regels in te vullen.De wijze waarop de AFM het toezicht wil inrichten behoort – binnen
het bij of krachtens het wetsvoorstel gestelde kader – tot de bevoegdheden
en de verantwoordelijkheden van de AFM. Zoals ook in artikel 48 van het wetsvoorstel
is opgenomen, steunt de AFM bij het toezicht waar mogelijk op kwaliteitsborging
in eigen kring.Inmiddels hebben de AFM en de beroepsorganisaties overigens besloten –
op grond van onder meer de gewisselde argumenten en uitleg over en weer over
de ingenomen standpunten – verder te gaan met de inrichting van het
toezicht.12. TuchtrechtspraakDe leden van de CDA-fractie vroegen de regering of
zij, gezien het karakter van de te verwachten zaken, overweegt om leden en
plaatsvangende leden van de Ondernemerskamer in te schakelen als lid van de
Accountantskamer. Zij vroegen de regering voorts om een nadere toelichting
waarom een bepaalde activiteit uit Domein D, namelijk mededelingen bij prospectussen
gericht op emissies, niet tot die werkzaamheden behoren waarbij de accountantskamer
recht zal spreken. Immers de wetgeving is met name van belang voor het goed
functioneren van de kapitaalmarkt.Bij de inrichting van de accountantskamer wordt gekeken naar deskundigheid
op het terrein van de tuchtrechtspraak. De specifieke kennis inzake accountancy
wordt in hoofdzaak ingebracht via deskundige leden. Daarnaast kan de accountantskamer
getuigedeskundigen op het terrein van accountancy inschakelen. Uit de artikelen
11 en 12 van het voorstel van Wet tuchtrechtspraak accountants volgt dat de
accountantskamer een voorzitter, acht leden, een secretaris en tien plaatsvervangende
leden heeft. Daarvan zijn de voorzitter, vier leden en zes plaatsvervangende
leden (waaronder de plaatsvervangend voorzitters) rechterlijk ambtenaar met
rechtspraak belast. De overige vier leden en vier van de plaatsvervangende leden zijn accountant of deskundig ter zake van werkzaamheden
die accountants verrichten. Met de Raad voor de rechtspraak en de rechtbank
Zwolle-Lelystad is afgestemd dat ondersteuning in principe vanuit de rechtbank
Zwolle-Lelystad plaatsvindt. Bij deze rechtbank zijn rechters werkzaam die
deskundig zijn op het terrein van het tuchtrecht. De regering acht het echter
niet uitgesloten dat leden en plaatsvervangend leden van de Ondernemingskamer
worden ingeschakeld.Bij de vraag van de leden van de fractie van het CDA waarom mededelingen
bij prospectussen gericht op emissies die tot domein D behoren, niet tot die
werkzaamheden behoren waarbij de accountantskamer recht zal spreken, is het
van belang stil te staan bij het punt of mededelingen in prospectussen en
dergelijke zozeer verweven zijn met het accountantsberoep dat zij onder het
bereik van de onafhankelijke en wettelijk gewaarborgde tuchtrechtspraak zouden
dienen te vallen. De regering is van oordeel dat dit niet het geval is. Het
doen van mededelingen bij of in prospectussen betreft een activiteit die ook
door andere personen dan accountants wordt verricht. In dit verband acht de
regering het niet wenselijk voor accountants op dit terrein via het wettelijk
tuchtrecht een vorm van een indirect wettelijk monopolie te creëren.
Zoals beschreven in het nader rapport bestaan er ook andere mechanismen op
grond waarvan accountants verantwoording kunnen afleggen. Voor de werkzaamheden
van accountants die binnen domein D vallen, is wel voorzien in een wettelijke
klachtenregeling met een mogelijkheid van doorverwijzing naar de Accountantskamer.
Een falen van een accountant en de negatieve uitstraling daarvan op het vertrouwen
in de beroepsgroep kan onverkort worden bestreden. Op deze wijze acht de regering
het maatschappelijk belang voldoende geborgd en worden accountants niet via
het tuchtrecht in een bevoorrechte positie gebracht ten opzichte van andere
beroepsbeoefenaren die werkzaamheden van vergelijkbare aard verrichten. De
regering verwijst in dit verband ook de reactie in het nader rapport op punt
10 van advies van de Raad van State inzake het wetsvoorstel (kamerstukken
II 2003/04, 29 658, nr. 4) en de brief d.d. 17 mei 2005 (kamerstukken
II 2004/05, 29 658, nr. 66).De leden van de PvdA-fractie vroegen verder in hoeverre
de regering van mening is dat een stringente scheiding wordt doorgevoerd tussen
klachtrecht en tuchtrecht.Via de voorgestelde regeling zal het mogelijk zijn klachten tegen accountants
bij de accountantskamer aanhangig te maken voorzover de klachten betrekking
hebben op werkzaamheden van accountants die de wetgever bij uitsluiting van
anderen aan hen heeft opgedragen. Gezien de grote mate van gelijkenis tussen
de wettelijk verplichte accountantscontrole, de vrijwillige accountantscontrole
en de beoordelingsverklaring is ook de vrijwillige accountantscontrole onder
het bereik van de accountantskamer gebracht. In aansluiting hierop kunnen
ook klachten die betrekking hebben op het bepaalde in verordeningen die zien
op de voornoemde werkzaamheden aan de accountantskamer worden voorgelegd.
Klachten ten aanzien van de overige werkzaamheden van accountants, werkzaamheden
die evenzeer door tal van andere beroepsbeoefenaren worden uitgeoefend, kunnen
aan de klachtencommissie worden voorgelegd. Indien de gedraging van een accountant
waarover een klacht is ingediend bij de klachtencommissie afbreuk doet aan
het publiek vertrouwen in het accountantsberoep kan, na afhandeling van een
zaak bij de klachtencommissie, een zaak aanhangig worden gemaakt bij de accountantskamer.Op grond van het thans voorliggende wetsvoorstel wordt derhalve een onderscheid
gemaakt in klachten die direct aan de accountantskamer kunnen worden voorgelegd
en klachten die eerst aan de klachtencommissie worden voorgelegd.
Het blijft uiteindelijk ten aanzien van alle gedragingen mogelijk dat de tuchtrechter
over de zaak oordeelt. In die zin is derhalve geen sprake van een stringent
onderscheid tussen klachtrecht en tuchtrecht.De leden van de D66-fractie merkten op dat in domein
D ook werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd door personen die niet zijn aangesloten
bij de beroepsorganisaties. Zij vroegen of deze personen wel gehouden zijn
aan enige klachtenregeling of geschillenregeling, of dat zij hier buiten vallen.In domein D worden ook werkzaamheden uitgevoerd door andere personen dan
accountants. Hierbij kan gedacht worden aan ondermeer het verzorgen van de
boekhouding en het geven van belastingadviezen, automatiseringsadviezen en
juridische adviezen. Dergelijke adviezen worden ook gegeven door boekhouders,
administratiekantoren, belastingdeskundigen, fiscalisten, automatiseerders,
ICT-specialisten en juridisch adviseurs. Deze personen vallen vanzelfsprekend
niet onder de klachtenregeling of geschillenregeling van de NOvAA of het NIVRA.
Indien een zodanige persoon met betrekking tot werkzaamheden in domein D fouten
maakt, zal hij zich moeten verantwoorden tegenover de gewone burgerlijke rechter
of strafrechter, dan wel voor een klachten- of geschillencommissie binnen
de eigen beroepsgroep. Voor de verschillende beroepsgroepen die zich eveneens
met activiteiten bezig houden in domein D, is bijgaand een indicatie opgenomen
van organisaties waarbij zij zijn aangesloten en de wijze waarop klachten
kunnen worden behandeld. Een groot aantal belastingadviseurs is aangesloten
bij de Nederlandse federatie van Belastingadviseurs. Deze organisatie kent
voor de leden een vorm van verenigingstuchtrecht en een geschillencommissie.
Daarnaast is een groot aantal belastingadviseurs aangesloten bij het Nederlands
College van belastingadviseurs. Dit college kent eveneens een vorm van verenigingstuchtrecht.
Veel organisatie-adviesbureaus zijn aangesloten bij de Raad van Organisatie-Adviesbureaus.
Veel organisatieadviseurs zijn aangesloten bij de Orde van organisatie-adviseurs.
De Raad en de Orde hebben samen een gedragscode opgesteld. De leden van beide
organisaties hebben deze gedragscode onderschreven. Bij overtreding van de
gedragscode kunnen klachten worden voorgelegd aan de commissie van toezicht.
Deze commissie fungeert als klacht annex tuchtinstantie voor zowel de Raad
als de Orde. De commissie kan sancies opleggen die varieren van berisping
tot geldboetes. Tegen uitspraken van de commissie van toezicht staat beroep
open bij de Raad van beroep. Ook hier is sprake van verenigingstuchtrecht
annex klachtrecht. Voor juridisch adviseurs als zodanig bestaat er geen brancheorganisatie.
Deze categorie is vrij breed. Enkel voor advocaten geldt wettelijk tuchtrecht.
Voor boekhouders is geen specifieke brancheorganisatie bekend.Tot slot vroegen deze leden op welke wijze (dan wel:
met welke maatregelen) de minister denkt de verwarring (dan wel: onduidelijkheid)
die in het maatschappelijk verkeer kan ontstaan naar aanleiding van het instellen
van twee wegen om te klagen over de dienstverlening van een accountant (tuchtrecht
en klachtrecht) weg te nemen.Gezien de wijziging van het accountantsprocesrecht kan het in de beginfase
voorkomen dat het voor gebruikers van accountantsdiensten niet op voorhand
helder is waar zij met een klacht terecht kunnen. Uiteraard kunnen de beroepsorganisaties,
de klachtencommissie en de accountantskamer hierbij behulpzaam zijn. Ook zal
in de fase kort voor en na invoering van het wetsvoorstel informatie worden
verstrekt teneinde de gebruikers op dit punt te faciliteren. Voor het geval
een gebruiker van accountantsdiensten onverhoopt toch ten onrechte een klacht
bij de accountantskamer indient of bij de klachtencommissie (of vice versa)
heeft dit voor hem geen nadelige gevolgen. In het voorstel van Wet tuchtrechtspraak
accountants zullen bepalingen worden opgenomen die ertoe strekken dat de klacht
wordt doorgezonden naar de bevoegde instantie.13. Commissie eindtermen accountantsopleiding (CEA)De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering
kan toezeggen dat bij de samenstelling van de commissie eindtermen ook leden
worden opgenomen met specifieke kennis van het beroep van de AA-accountant.De CEA richt zich bij het formuleren van de eindtermen mede op de beroepsprofielen
die de beroepsorganisaties opstellen. Deze beroepsprofielen garanderen daarmee
een kader voor de aansluiting van de werkzaamheden van de CEA bij de eisen
die aan de AA-opleiding worden gesteld. Bij de samenstelling van de CEA zal
zeker rekening worden gehouden met de verschillende achtergronden van de beroepsorganisaties
en opleidingen. De NOvAA en het NIVRA zijn gehoord over de profielen die ten
grondslag liggen aan de keuze van de leden van de CEA.De leden van de fractie van D66 vroegen waarom de regering
heeft gekozen voor het vaststellen van de eindtermen en de bewaking hiervan
door een zelfstandig bestuursorgaan in plaats van door de beroepsorganisaties.
Zij vroegen of het niet juist de beroepsorganisaties zijn die kunnen weten
wat een accountant moet kunnen om in de praktijk aan de slag te gaan.De bepalingen omtrent de twee examenbureaus en het curatorium zullen komen
te vervallen in de Wet RA en de Wet AA. Deze zelfstandige bestuursorganen
worden vervangen door een nieuw zelfstandig bestuursorgaan, namelijk de CEA.
Uitgangspunt voor deze keuze is dat de minister wel invloed wenst te houden
op de uiteindelijke kwaliteitscriteria voor de (externe) accountant, zonder
zich tegelijkertijd in het gedetailleerde en technische werkterrein van de
eindtermen voor het onderwijs te mengen. Borging van de eindtermen op het
niveau van de ministeriële verantwoordelijkheid en distantie ten aanzien
van de uitwerking van de eindtermen, kan alleen worden vormgegeven in de vorm
van een zelfstandig bestuursorgaan.Zoals bij de vorige vraag aangegeven biedt het door de beroepsorganisaties
op te stellen beroepsprofiel de basis voor de verdere uitwerking van de eindtermen
voor het onderwijs. Daarmee bestaat een uitstekende waarborg voor de inbreng
van de beroepsorganisaties.Deze leden vroegen verder of de in de memorie van toelichting
opgenomen aanduiding dat de CEA individuele accountantsorganisaties bezoekt
teneinde te beoordelen of de praktijkopleiding voldoet aan de eindtermen,
betekent dat de CEA niet alleen detail toezicht gaat houden op hogescholen
(zijnde niet bachelor- of masteropleidingen) maar ook op kantoren.De opzet van de CEA is om waar mogelijk te steunen op bestaande toetsingskaders.
Mede om deze reden is gekozen voor een aansluiting bij het stelsel van visitatie
en accreditatie door de NVAO op basis van door de CEA opgestelde eindtermen.
De overgang naar accreditatie door de NVAO betekent overigens dat de hogescholen
en universiteiten meer vrijheid krijgen om – binnen de door de CEA vastgestelde
eindtermen – invulling te geven aan het opleidingsprogramma.Het stelsel van visitatie en accreditatie dekt het overgrote deel van
de opleidingen tot RA en AA. Op een tweetal punten echter zal aanvullende
actie nodig zijn. Het post-bacheloronderdeel van de AA-opleiding en de praktijkopleiding
kunnen op deze wijze niet worden getoetst. Hiervoor dient de CEA andere toetsingskaders
te hanteren, waarbij zeer waarschijnlijk gebruik kan worden gemaakt van bestaande
structuren. Ook de huidige examenbureaus dienen immers inzicht te verkrijgen
in het niveau van de praktijkopleiding. Hiervoor is een stelsel opgezet dat
naar tevredenheid functioneert. De verwachting is dat de CEA
deze werkwijze zal voortzetten.Tot slot vroegen deze leden of de regering van oordeel
is dat op grond van deze wet en wellicht nog komende regelgeving de opleiding
tot accountant aanpassing behoeft. Met name doelden zij op modules die nu
de fiscaliteit en de advisering behandelen. En als het antwoord hierop bevestigend
is, vroegen zij of dit dan niet problematisch is voor het Midden- en Kleinbedrijf.De wens en de idee om fiscaliteit en advisering als afzonderlijke modules
aan te bieden, sluit aan bij de kennelijk aanwezige behoefte en vraag in het
midden- en kleinbedrijf. De mogelijkheden blijven aanwezig om in het beroepsprofiel
dergelijke accenten aan te brengen. De beroepsorganisaties hebben derhalve
een zekere mate van vrijheid bij het opstellen van de onderscheidende beroepsprofielen.
Als randvoorwaarden voor het op te stellen opleidingsprogramma gelden hierbij
wel de algemene eisen ten aanzien van de studeerbaarheid van de opleidingen én
de minimum opleidingsvereisten uit de richtlijn voor zover het betreft het
afgeven van accountantsverklaringen op grond van een wettelijke controle.Section 806 van de Sarbanes-Oxley Act 2002 (Protection for employees of
publicly traded companies who provide evidence of fraud) bevat een klokkenluiderregeling.
De leden van de CDA-fractie hebben aangegeven graag het oordeel over een dergelijke
regeling voor werknemers van beursvennootschappen te vernemen. In relatie
tot het onderhavige wetsvoorstel vroegen deze leden of de regering voornemens
is in een dergelijke regeling te voorzien bij de nadere vormgeving van regels
op het gebied van integriteit.Section 806 van de Sarbanes-Oxley Act 2002 ziet op bescherming van werknemers
van beursgenoteerde ondernemingen die besluiten de «klok te luiden».
Een dergelijke bepaling is naar de mening van de regering zeker van belang
bij corporate governance. Het wetsvoorstel maakt deel uit van corporate governance-regelgeving
in bredere zin, maar regelt het toezicht op accountantsorganisaties en is
daarom niet de geëigende plek om algemene regelgeving inzake beursgenoteerde
ondernemingen op te nemen. De Code Tabaksblat richt zich wel specifiek tot
beursgenoteerde ondernemingen. In «best practice» II.1.6 van de
Code Tabaksblat is een klokkenluiderbepaling opgenomen. Zoals bekend hanteert
de Code Tabaksblat de regel van «pas toe of leg uit». Beursgenoteerde
vennootschappen zijn verplicht elk jaar in hun jaarverslag gemotiveerd uit
te leggen of en zo ja waarom en in hoeverre zij afwijken van de «best
practice»-bepalingen van de corporate governance code. De klokkenluiderregeling
is daarom dus geen verplichting voor beursgenoteerde ondernemingen. Uit een
onderzoek van KPMG (Bron: De AccountingWEB Nieuwsbrief – Nummer 263,
21 oktober 2005) blijkt dat de helft van de beursgenoteerde ondernemingen
nog geen klokkenluiderregeling heeft. De commissie Frijns (de Monitoring Commissie
Corporate Governance Code) ziet toe op de naleving door de beursgenoteerde
ondernemingen van de regel van «pas toe of leg uit» . 15. AlgemeenTot besluit vroegen de leden van de VVD-fractie het
commentaar van de minister op de brief van de vier directeuren van gemeentelijke
accountants.1De directeuren van de gemeentelijke accountantsdiensten (GAD’s)
beargumenteren dat invulling van het toezicht op de GAD’s door lokale
rekenkamers bepaalde nadelen kent. De lokale rekenkamers zouden over onvoldoende
deskundigheid beschikken, waardoor inhuur van expertise bij openbare
accountantskantoren nodig zou zijn. Daarnaast is sprake van een diffuse verhouding
tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Lokaal ontwikkeld beleid door de rekenkamers
kan leiden tot rechtsongelijkheid. Bovendien ontbreekt een beroepsmogelijkheid.
De directeuren van de GAD’s bepleiten dan ook om het toezicht op de
GAD’s onveranderd de verantwoordelijkheid te laten zijn van het NIVRA.Het is overigens een misverstand dat het NIVRA de verantwoordelijkheid
draagt voor het toezicht op de GAD’s. Het NIVRA draagt wel de verantwoordelijkheid
voor de individuele accountants (voor zover het RA’s betreft) die bij
een GAD werkzaam zijn. Dit verandert door het onderliggende wetsvoorstel niet.Gemeenten kunnen op basis van de Gemeentewet de keuze maken om hun jaarcijfers
door een externe accountant, dan wel door een GAD – die onafhankelijk
is van de Raad – te laten toetsen. Het merendeel van de gemeenten heeft
gekozen om gebruik te maken van de optie de controle over te laten aan een
van buiten komende accountant. Verklaringen van (door de gemeenteraad aangewezen
van buiten de gemeente komende) externe accountants die zijn afgegeven ten
behoeve van gemeenten vallen onder het toezicht van de AFM. Een viertal gemeenten
heeft een GAD ingesteld, waarbij tegelijkertijd een lokale rekenkamer in het
leven is geroepen. De lokale rekenkamer heeft tot taak om toe te zien op de
kwaliteit van de werkzaamheden van de GAD (inclusief de controle van de jaarrekening).
De gemeente Rotterdam vond dit geen wenselijk scenario en heeft er daarom
onlangs voor gekozen om de taken van haar GAD te beperken en de externe controle
uit te besteden. De regering heeft bewust niet gekozen voor toezicht van de
AFM op andere overheidsinstanties – zoals de GAD’s –, vanwege
de impliciete politieke verantwoordingsvraagstukken. De gemeenten die er blijvend
voor kiezen om de controle van hun jaarrekening te laten uitvoeren door de
GAD’s dragen ook de verantwoordelijkheid voor een adequaat toezicht
door de lokale rekenkamer. Het is aan de lokale rekenkamer om verdere invulling
te geven aan deze verantwoordelijkheid.ARTIKELSGEWIJSDe leden van de VVD-fractie constateerden dat in diverse
artikelen – waarschijnlijk door de diverse wetsaanpassingen bij de nota’s
van wijziging – wordt verwezen naar verkeerde artikelen, zoals in artikel
35, leden 4 en 5, artikel 50 en artikel 64 letter b.Voor zover er als gevolg van de aanpassingen van het wetsvoorstel naar
de verkeerde artikelen wordt verwezen, zal dit worden hersteld via het voorstel
van Wet tuchtrechtspraak accountants. Via een nota van wijziging op het voorstel
van Wet tuchtrechtspraak accountants zal de Wta worden gewijzigd. Zoals eerder
in deze memorie van antwoord uiteengezet, zal deze nota van wijziging met
name de artikelen in de Wta met betrekking tot de informatie-uitwisseling
gaan bevatten. Dit betekent dat door de leden van de VVD-fractie geconstateerde
verkeerde verwijzingen, op het moment van inwerkingtreding van de Wta zullen
zijn hersteld. De Wta en de Wet tuchtrechtspraak accountants zullen gelijktijdig
in werking treden.Artikel 1De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
was het niet ontgaan dat in de behandeling in de Tweede Kamer veel aandacht
is gegeven aan de zogenaamde organisatie van openbaar belang. Dit heeft geleid
tot een aanpassing van artikel 1, onderdeel h. Daarin is nu een aantal bedrijfstypen
met zoveel woorden vermeld, die worden aangemerkt als organisaties van openbaar
belang. Het gaat dan om ondernemingen die op grond van de tekst van het oorspronkelijke
wetsvoorstel zonder twijfel ex artikel 2 zouden zijn aangewezen
als organisaties van openbaar belang. Deze leden vroegen of de regering derhalve
de conclusie van deze leden onderschrijft dat de uitbreiding van artikel 1,
onderdeel h, voornamelijk van visuele betekenis is, maar nauwelijks een relevantie
heeft voor de reikwijdte van de wettelijke regeling.Ten tijde van het opstellen van het wetsvoorstel en op het moment van
indienen bij de Tweede Kamer was er nog volop discussie over de richtlijn.
Een van de discussiepunten bij de richtlijn was de precieze reikwijdte van
het begrip »public interest entities». Om deze reden is in het
oorspronkelijke door de regering ingediende wetsvoorstel gekozen voor de optie
om het begrip in nadere regelgeving uit te werken. Ook tijdens de behandeling
van de Wta in de Tweede Kamer bleek de reikwijdte van het begrip «organisatie
van openbaar belang» aanleiding tot debat. Omdat inmiddels – na
de aanvaarding door de Europese Raad – duidelijkheid was ontstaan over
de Europese afbakening van het begrip »public interest entities»
was het naar de mening van de regering beter om in het wetsvoorstel aan te
geven welke ondernemingen in ieder geval aangemerkt dienen te worden als organisatie
van openbaar belang. De doorgevoerde wijziging is in de visie van de regering
meer dan van visuele betekenis. Het feit dat op dit moment deze ondernemingen
zijn opgenomen en geen andere ondernemingen dient namelijk in een eventueel
vervolgdebat over de reikwijdte van het begrip OOB als richtinggevend gezien
te worden.Vervolgens vroegen deze leden of de bevoegdheid, neergelegd
in het tweede lid, om de bij deze wet gevoegde bijlage bij AMvB te wijzigen
uitsluitend benut zal kunnen worden in het geval er in de wetten die zijn
opgesomd in de bijlage een wijziging is doorgevoerd, beogen de controletaak
van de accountant te schrappen. Ook vroegen zij of de onderhavige regeling
nog noodzaakt tot aanpassing in enigerlei vorm van de wetten vermeld in de
bijlage. Zo bevat artikel 1h van de Bestrijdingsmiddelenwet in het vierde
lid de bevoegdheid van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
tot een vorm van toezicht op het werk van de accountant. Ligt het in de rede
deze bevoegdheid te schrappen als zijnde obsoleet of zelfs verwarringwekkend
na het in werking treden van deze wettelijke regeling? Vergelijkbare vragen
zijn wellicht ook relevant bij andere in de bijlage vermelde wetten.De bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur de bijlage te wijzigen
zal inderdaad benut kunnen worden om daaruit wetten te schrappen indien daar
de controletaak van de accountant is komen te vervallen. Anderzijds zullen
aan de bijlage wetten worden toegevoegd indien daarin een nieuwe controletaak
voor de accountant is opgenomen.Met betrekking tot het voorbeeld dat de leden van de ChristenUnie en de
SGP aanhalen merkt de regering het volgende op. Ingevolge artikel 1h van de
Bestrijdingsmiddelenwet kan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
zijn departementale accountantsdienst belasten met het onderzoek naar de controlewerkzaamheden
van de externe accountant. Het gaat daarbij om onderzoek naar het product van deze accountant. Dit is van een andere orde
dan het toezicht van de AFM op de accountantsorganisatie waarbij de desbetreffende
externe accountant werkzaam is dan wel waaraan deze is verbonden. Het doorlopende
toezicht van de AFM heeft voornamelijk betrekking op het stelsel van kwaliteitsbeheersing
van een accountantsorganisatie.Voor zover het vierde lid van artikel 1h van de Bestrijdingsmiddelenwet
verwarringwekkend is, volgt dat niet uit het wetsvoorstel.Bijlage bij artikel 1, eerste lid, onderdeel j, van de
wetDe leden van de CDA-fractie vroegen de regering of
zij de opvatting deelt dat het duidelijk zou zijn geweest als aan artikel
393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek zou zijn
toegevoegd «Artikel 396, eerste en zesde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek is van overeenkomstige toepassing».De regering deelt deze opvatting niet. In de bijlage bij artikel 1, eerste
lid, onderdeel j, van het wetsvoorstel worden de wetsbepalingen opgenomen
waarin wordt bepaald dat de controle van de jaarrekening dient te worden verricht
door een accountant (RA of AA). Hieronder valt de verplichting die is opgenomen
in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. In artikel
396, eerste en zesde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek wordt bepaald
in welke gevallen de wettelijke controle, bedoeld in artikel 393, eerste lid,
van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek niet behoeft
te worden verricht. Deze bepaling zegt iets over de reikwijdte van de betreffende wettelijke controle. Het doel van de bijlage
bij de Wta is uitsluitend om wettelijke controles aan te wijzen; de reikwijdte
van die controle wordt door de desbetreffende wettelijke regeling bepaald.
Het is daarom niet nodig om die bepaling van overeenkomstige toepassing te
verklaren. Artikel 16Waarom bevat artikel 16 een dubbele eis ten aanzien
van personen, die het dagelijks beleid van de accountantsorganisatie bepalen?
De leden van de VVD-fractie achtten het gestelde in lid 2 van genoemd artikel
overbodig en «betuttelend».De regering deelt de visie van de VVD-fractie niet dat het tweede lid
overbodig en betuttelend is. De bepalingen in artikel 16 vertonen gelijkenis,
maar dienen wel degelijk een ander doel. Volgens het eerste lid dienen álle
personen die het dagelijkse beleid bepalen deskundig te zijn met betrekking
tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Voor het doen uitvoeren van een
controle op kwalitatief niveau is een goed functionerend stelsel van kwaliteitsbeheersing
essentieel, waarbij tekortkomingen in dit stelsel hun weerslag kunnen hebben
op de reputatie en daarmee mogelijkerwijs het voortbestaan van de accountantsorganisatie.
Van dagelijkse beleidsbepalers mag derhalve verwacht worden dat zij inzicht
hebben in hoe het stelsel werkt en op welke wijze eventuele tekortkomingen
op hoofdlijnen hersteld zouden kunnen worden.Het tweede lid vloeit voort uit de richtlijn en schrijft voor dat de meerderheid
van de dagelijkse beleidsbepalers daarnaast vakbekwaam is met betrekking tot
de daadwerkelijke accountantscontrole. In de Nederlandse praktijk betekent
dit dat de meerderheid van de dagelijkse beleidsbepalers RA of AA moet zijn.
Een dergelijke eis is om meerdere redenen te verdedigen. Het opzetten van
een stelsel van kwaliteitsbeheersing binnen een organisatie vereist natuurlijk
ook inzicht in de eigenlijke werkzaamheden waarvoor de kwaliteit geborgd moet
worden. Ervaring met het uitvoeren van accountantscontroles draagt hier aan
bij. Gegeven de mogelijk grote gevolgen – in financiële of immateriële
zin – voor de accountantsorganisatie als er een onjuiste accountantsverklaring
wordt afgegeven, is het daarnaast van belang dat de dagelijkse beleidsbepalers
zich bij eventuele complexe of anderszins verstrekkende kwesties een inhoudelijk
oordeel kunnen vormen. Omdat ook zij de gedrags- en beroepscode van de beroepsorganisaties
dienen na te leven, impliceert dit bovendien dat alle internationaal aanvaarde
standaarden voor het uitvoeren van een controle tot op het hoogste niveau
binnen een accountantsorganisatie voldoende aandacht krijgen. Het kan dus
niet zo zijn dat de dagelijkse beleidsbepalers uitsluitend vanuit strategisch
of commercieel oogpunt hun keuze bij bedoelde kwesties bepalen. Artikel 24In artikel 24 is een regeling opgenomen betreffende
ongewenste opvolgende activiteiten van de externe accountant. Niet geregeld
is de situatie, dat de externe accountant in de in het artikel genoemde periode
in een andere hoedanigheid – bijvoorbeeld als interne accountant –
werkzaamheden bij een OOB heeft verricht. Is hier sprake van een omissie,
zo vroegen de leden van de VVD-fractie.De richtlijn en het wetsvoorstel zijn «principle based» van
aard. Het basisprincipe met betrekking tot de onafhankelijkheid van de accountant
is simpel: «Bij de uitvoering van een wettelijke controle is de accountant
onafhankelijk.» Aan deze onafhankelijkheid is een zelftoets gekoppeld
die dient te worden gedocumenteerd. Bij deze zelftoets analyseert een accountant
welke risico’s er bij de uitvoering van de wettelijke controle zijn
met betrekking tot zijn onafhankelijkheid en op welke wijze deze risico’s
kunnen worden gemitigeerd. Als het eindoordeel is dat de onafhankelijkheid
van de accountant gewaarborgd is, dan kan een controle worden uitgevoerd.
Deze benadering sluit aan bij de vijftig pagina’s tellende aanbeveling
van de Europese Commissie inzake de onafhankelijkheid van de accountant. In
deze aanbeveling zijn diverse voorbeelden van mogelijke risico’s onderkend
en op welke wijze de risico’s zouden kunnen worden gemitigeerd. Ondanks
het beschrijven van deze voorbeelden geldt dat het principe van de onafhankelijkheid in de aanbeveling het leidende uitgangspunt
blijft.Een «rule based»-benadering heeft namelijk als mogelijk nadeel
dat een van de mogelijke of noodzakelijke uitsluitingen wordt vergeten, waardoor
met andere woorden een «gat in de wet» kan ontstaan. Desondanks
is er in de Europese richtlijn voor gekozen om een aantal specifieke omstandigheden
op voorhand niet toe te staan. Het risico op afhankelijkheid wordt in deze
situaties zodanig groot geacht dat ongeacht de maatregelen die worden getroffen
het eindoordeel altijd zal moeten zijn dat de onafhankelijkheid niet in voldoende
mate kan worden gewaarborgd.Als een accountantsorganisatie het voornemen heeft om een externe accountant
als verantwoordelijke te benoemen voor een controle bij een OOB, terwijl deze
accountant voorafgaand aan deze opdracht reeds als interne accountant was
verbonden aan deze controlecliënt, zal de accountantsorganisatie eerder
de conclusie trekken dat de betrokken persoon in onvoldoende mate zijn onafhankelijkheid
kan garanderen. Een mogelijk ander voorbeeld met verhoogd risico is dat een
externe accountant gedurende vijf jaar verantwoordelijk is voor een controle
bij een niet-OOB, waarna de controlecliënt doorgroeit naar de categorie
OOB’s. Andere voorbeelden met een vergelijkbaar afhankelijkheidsrisico
zijn denkbaar. De eenduidigheid van regelgeving wordt in de visie van het
kabinet dan ook het best gewaarborgd door uit te gaan van een principebenadering:
de accountant dient zijn onafhankelijkheid te allen tijde te kunnen waarborgen.Artikel 26De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
stelden, in aanvulling op in het algemene gedeelte reeds gestelde vragen,
de vraag waarom de in artikel 26 neergelegde meldplicht bij fraude alleen
komt te rusten op de externe accountant. Er is toch geen redelijk argument
om de openbare accountant en de interne accountant deze meldplicht niet op
te leggen?De regering is het eens met de stelling van de leden van deze fractie
dat er geen redelijk argument is om de openbare accountant en de interne accountant
de meldplicht bij fraude niet op te leggen. Thans is deze meldplicht ook van
toepassing op de openbare accountant en de interne accountant via de regelgeving
van de beroepsorganisaties. De regering verwijst voor het overige
naar haar antwoord op de in het algemene gedeelte gestelde vragen door de
leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP.De redactie van het eerste lid doet vermoeden dat een
externe accountant slechts verplicht is tot melden als hij «tijdens
het verrichten van een wettelijke controle» op een vermoeden van fraude
stuit. Waarom deze beperking, zo vroegen deze leden. Ligt het niet veel meer
in de rede een dergelijke meldplicht voor alle gevallen van een vermoeden
van fraude van toepassing te doen zijn. Wordt ook de kwetsbaarheid van de
accountant niet vergroot wanneer hij in sommige gevallen niet en in andere
gevallen weer wel verplicht is tot melden?Verwezen wordt naar het eerdere antwoord op de vraag van de leden van
de VVD-fractie of de minister kan uiteenzetten waarom hij de huidige regelgeving
van het NIVRA en de NOvAA niet voldoende acht.Naar de mening van de leden van de VVD-fractie is sprake
van een enerzijds erg open norm – materieel belang – en anderzijds
een strak omkaderde norm – ten aanzien van de financiële verantwoording –.
De voorbeelden die de minister heeft genomen tijdens de plenaire behandeling,
passen naar de mening van de leden van de VVD-fractie niet binnen het strakke
wettelijke kader. Tevens heeft hij een aantal voorbeelden genoemd die zaken
van niet materieel belang betroffen. De leden van de VVD-fractie vroegen de
minister een nadere explicatie over de kaders van de te melden fraude.In het Bta zal worden uitgewerkt wat wordt verstaan onder fraude van materieel
belang. Uit artikel 26, tweede lid, van het wetsvoorstel volgt dat een externe
accountant bij een redelijk vermoeden van fraude van materieel belang, dit
meldt aan een opsporingsambtenaar. In het Bta wordt uitgewerkt in welke gevallen
een melding achterwege kan blijven (redresseren van de fraude). Van een redelijk
vermoeden is sprake als dit vermoeden is bevestigd in een door de externe
accountant ingesteld onderzoek naar een aanwijzing betreffende fraude. De
regering verstaat onder fraude een opzettelijk handelen of nalaten waarbij
misleiding wordt gebruikt om een wederrechtelijk voordeel te behalen. Deze
fraude is materieel van aard indien de beslissingen die in het maatschappelijk
verkeer worden genomen op grond van de financiële verantwoording van
de controlecliënt zouden kunnen worden beïnvloed door die misleiding.In lid 4 wordt geregeld dat de externe accountant in
principe niet aansprakelijk gesteld kan worden voor de schade die een derde
ingevolge een melding lijdt. Dient hier niet ook bepaald te worden dat de
accountantsorganisatie, waarvoor de accountant werkzaam is, niet aansprakelijk
gesteld kan worden?Het artikel over de melding van fraude heeft als normadressaat de externe
accountant. Op de accountantsorganisatie berust de plicht om ervoor te zorgen
dat de externe accountant de procedure voor de melding van fraude volgt. De
melding van fraude zelf is echter grotendeels afhankelijk is van de persoonlijke
inschatting van de eindverantwoordelijke externe accountant. Daarom is alleen
met betrekking tot de externe accountant geregeld dat deze in principe niet
aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade die een derde ingevolge een
melding lijdt.Aan een melding door een accountant omtrent een vermoeden van fraude bij
de controlecliënt gaat een heel proces van overwegingen en afwegingen
vooraf. Deze overwegingen zullen vooral samenhangen met de uitgevoerde controle.
Bij de uitvoering van een controle komen geregeld vragen op met betrekking
tot de financiële verantwoording van de controlecliënt. Het feit
dat een vraag opkomt, betekent niet automatisch dat de financiële verantwoording –
zoals opgesteld door de controlecliënt – niet klopt.
Daar waar de vraag niet meteen beantwoord kan worden is nader onderzoek op
zijn plaats, hetgeen in overleg kan leiden tot een aanpassing van de verantwoording.
Bij een dergelijk nader onderzoek kan de accountant ook tot de conclusie komen
dat er meer aan de hand is dan alleen een onbedoelde fout in de financiële
verantwoording. Pas dan komt de vraag op of er sprake is van fraude, die overigens
niet meteen van materieel belang hoeft te zijn. Als de fraude van dien aard
is, dat de getrouwheid van de jaarrekening hierdoor niet in het geding is,
dan kan dit een reden zijn om de fraude niet als materieel te betitelen en
behoeft de accountant geen melding te doen. Ook als er wel sprake is van een
fraude die materieel van aard is, volgt niet automatisch een melding aan de
betreffende instanties. De accountant kan de controlecliënt de mogelijkheid
bieden om binnen een redelijke termijn op basis van een schriftelijk plan
de fraude ongedaan te maken. De accountant dient in zijn dossier vast te leggen
dat een dergelijk plan is opgesteld en dat dit naar het oordeel van de accountant
volstaat. Zo niet, dan dient een fraudemelding te volgen. Kortom: aan een
melding van fraude gaat een uitgebreid proces vooraf dat nadrukkelijk samenhangt
met de uitvoering van de controle. De externe
accountant draagt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de controle.
Om deze reden is opgenomen dat de externe accountant niet aansprakelijk gesteld
kan worden voor eventuele schade die voort zou kunnen vloeien uit een fraudemelding.
Dit om hem niet in een onmogelijke positie te plaatsen.Op basis van artikel 14 van het wetsvoorstel heeft de accountantsorganisatie
de plicht er zorg voor te dragen dat de accountant de aan hem gestelde eisen
naleeft. Dit impliceert dat de accountantsorganisatie ook in haar stelsel
van kwaliteitsbeheersing een procedurebeschrijving moet opnemen welke stappen
een accountant moet doorlopen bij een vermoeden van fraude. Gegeven het feit
dat de daadwerkelijke fraudemelding een onderdeel uitmaakt van de uitvoering
van de controle waarvoor de verantwoordelijkheid expliciet belegd is bij de
externe accountant – getuige ook het feit dat hij hiervoor tuchtrechtelijk
aansprakelijk gesteld kan worden – kan niet van de accountantsorganisatie
verwacht worden dat een fraudemelding vooraf door de accountantsorganisatie
getoetst wordt. De verantwoordelijkheid van de accountantsorganisatie gaat
niet verder dan de bewaking van de naleving van de door haar opgestelde procedure.
De eigenlijke fraudemelding blijft de verantwoordelijkheid van de externe
accountant. Het is dan ook niet nodig om een bepaling op te nemen dat de accountantsorganisatie
niet aansprakelijk gesteld kan worden voor schade voortvloeiend uit een melding
door een accountant omtrent een vermoeden van fraude.Artikel 30Naar de mening van de leden van de VVD-fractie dient
in artikel 30 voor alle duidelijkheid gesproken te worden van «de betrokken
controlecliënt c.q. controlecliënten» in plaats van «betrokken
controlecliënten».De regering onderschrijft de mening van de leden van de VVD-fractie. Artikel
30 van het wetsvoorstel zal worden gewijzigd via het voorstel van Wet tuchtrechtspraak
accountants.Artikel 32De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
constateerden dat instemming met de begroting door de minister kan worden
onthouden «wegens strijd met het recht of het algemeen belang».
Stelt deze formulering de minister ook in staat een generieke korting, bijvoorbeeld
voor ZBO’s, af te dwingen? Valt dat dan onder de grond «algemeen
belang»?Artikel 32 ziet op de begroting van de AFM inzake het toezicht op accountantsorganisaties.
Iedere onthouding van instemming met de begroting dient dan ook
betrekking te hebben op ditzelfde (voorgenomen) toezicht. De instemming van
de minister strekt ertoe dat hij er politiek de verantwoordelijkheid voor
neemt dat de uitoefening van de wettelijke taken door de AFM langs de in de
begroting aangegeven lijnen zal verlopen tegen de daarin begrote kosten. Een
onthouding van instemming wegens strijd met het algemeen belang kan pas aan
de orde zijn wanneer de bezwaren tegen de instemming overwegend van aard zijn
(zie Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 3, blz. 187). Voordat
de door de ChristenUnie en de SGP bedoelde generieke korting op grond van
het algemeen belang afgedwongen zou kunnen worden, dient er sprake te zijn
van een ernstig tekortschieten van de toezichthouder(s).Artikel 36Naar de mening van de leden van de CDA-fractie zal
in artikel 36, tweede lid, de verwijzing naar artikel 38 een verwijzing naar
artikel 41 zijn bedoeld.Voor zover er als gevolg van de aanpassingen van het wetsvoorstel naar
de verkeerde artikelen wordt verwezen, zal dit worden hersteld via het voorstel
van Wet tuchtrechtspraak accountants. Via een nota van wijziging op het voorstel
van Wet tuchtrechtspraak accountants zal de Wta worden gewijzigd. Zoals eerder
in deze memorie van antwoord uiteengezet, zal deze nota van wijziging met
name de artikelen in de Wta met betrekking tot de informatie-uitwisseling
gaan bevatten. Dit betekent dat door de leden van de VVD-fractie geconstateerde
verkeerde verwijzingen, op het moment van inwerkingtreding van de Wta zullen
zijn hersteld. De Wta en de Wet tuchtrechtspraak accountants zullen gelijktijdig
in werking treden.Artikel 40De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
vonden de constructie van het overlegorgaan nogal hybride. Dat er overleg,
bijvoorbeeld over de begroting, dient plaats te vinden met ambtenaren van
de minister ligt voor de hand. De vraag was of daarvoor een aparte wettelijke
bepaling in het leven moet worden geroepen. Belangrijker is dat een verplicht
overleg tussen toezichtorgaan en gecontroleerde snel ten koste kan gaan van
de zelfstandigheid van de eerste. Voor de laatste kan overleg snel tot frustraties
leiden. Immers, enigerlei vorm van zeggenschap wordt niet gegeven. Dat betekent
dat men wel mag meepraten over relevante kosten, maar geen middelen heeft
om kennelijk onredelijke kosten tegen te gaan. Graag ontvangen deze leden
commentaar van de minister.Het overlegorgaan heeft een tweeledig doel. In de eerste plaats wordt
voor de onder toezicht staande accountantsorganisaties de mogelijkheid gecreëerd
om invloed uit te oefenen op de financiële huishouding van de AFM. Dit
is met name van belang omdat de toezichtkosten voor een deel in rekening zullen
worden gebracht bij de accountantsorganisaties. In de tweede plaats kan het
overleg de AFM nuttige inzichten verschaffen inzake de financiële gevolgen,
waaronder administratieve lasten en overige nalevingskosten, die het toezicht
voor accountantsorganisaties met zich mee brengt. Het overleg is voor de AFM
niet vrijblijvend. Zo regelt het vierde lid dat de AFM de resultaten van het
overleg in de vorm van een verslag openbaar maakt. De bevindingen van de individuele
deelnemers zijn daar uiteraard ook onderdeel van. Van de plicht tot openbaarmaking
gaat een disciplinerende werking uit. De AFM zal bevindingen die openbaar
zijn gemaakt niet zomaar terzijde kunnen schuiven. Daar komt nog bij dat het
in artikel 39 vervatte zorgvuldigheidsbeginsel in de regel zal meebrengen
dat de AFM wanneer zij in haar verdere handelen afwijkt van de bevindingen
van het overlegorgaan, dit afwijken zal moeten kunnen onderbouwen. Door de aanwezigheid van ambtenaren bij het overlegorgaan krijgt de minister
informatie die van belang is voor de uitoefening van zijn eigen bevoegdheden,
zoals de bevoegdheid tot instemming met de begroting.Ten slotte wordt opgemerkt dat de gekozen systematiek ook tegemoet komt
aan de eis uit de richtlijn dat de bekostiging van het toezicht onafhankelijk
dient te zijn van de onder toezicht staande accountants. Dit legt beperkingen
op aan de mate van directe invloed van accountantsorganisaties op de (hoogte
van de) kosten.Artikel 41De leden van de VVD-fractie achtten het beter het woord «ondernemingen»
in artikel 41, vierde lid, te vervangen door het woord «accountantsorganisaties».De regering onderschrijft de mening van de leden van de VVD-fractie. Artikel
41, vierde lid, van het wetsvoorstel zal in overeenstemming met de suggestie
van deze leden worden gewijzigd via een nota van wijziging op het voorstel
van Wet tuchtrechtspraak accountants.Artikel 42De leden van de fractie van de ChristenUnie en de SGP
vroegen waarom de redactie van artikel 42 zo is gekozen dat de AFM kennelijk
alleen «desgevraagd» inlichtingen aan de minister kan verstrekken.
Zij vroegen voorts wat er op tegen is om de AFM ook de vrijheid te geven de
minister «ongevraagd» te dienen met relevant commentaar.De redactie van artikel 42, tweede lid, sluit – uit het oogpunt
van consistentie en eenheid van recht – aan bij de bepalingen inzake
informatieverstrekking die gelden op basis van de bestaande financiële
toezichtwetten en de voorgenomen Wet op het financieel toezicht. Het artikel
regelt de verplichting voor de AFM om op verzoek van de minister gegevens
of inlichtingen te verschaffen die nodig zijn voor het in artikel 42, tweede
lid, omschreven doel. Natuurlijk heeft de AFM de vrijheid om de minister ongevraagd
te voorzien van relevant commentaar; het is niet nodig deze vrijheid vast
te leggen in een wettelijke bepaling.Artikel 45In artikel 45 is een evaluatie van het functioneren
van de AFM geregeld. In artikel 35, lid 5, is bepaald dat de accountant van
de AFM een verklaring over de doelmatigheid bij zijn verklaring voegt. De
minister verleent in principe jaarlijks zijn instemming aan de jaarrekening
van de AFM. De leden van de VVD-fractie vroegen hoe genoemde artikelen zich
verhouden. Daarenboven achtten deze leden het gewenst dat de Eerste Kamer
eveneens het verslag als bedoeld in artikel 45 ontvangt.Artikel 35 bepaalt dat er voor de AFM jaarlijks niet alleen een moment
bestaat van waarop geld wordt gevraagd om haar taken te kunnen uitvoeren –
het indienen van de begroting –, maar ook een moment waarop verantwoording
moet worden afgelegd over de in het afgelopen jaar uitgevoerde werkzaamheden
en de daarmee gepaarde gaande kosten en eventuele opbrengsten- het opstellen
van de jaarrekening. Deze verantwoording geschiedt overigens niet alleen aan
de minister, maar via openbaarmaking ook aan de onder toezicht staande organisaties.
De jaarlijkse verantwoording heeft tot doel om de kosten van het toezicht –
mede voortvloeiend uit de wettelijke bepalingen – in het oog te kunnen
houden, en waar mogelijk gezien de wettelijke bepalingen voor de komende jaren
te doen bijstellen. Significante afwijkingen van de jaarrekening ten opzichte
van de begroting zullen resulteren in nader overleg tussen de AFM en de minister.
Het hangt geheel af van de aard van de afwijkingen welke consequenties hieraan
verbonden worden, waarbij uiteraard de bevoegdheden van de minister
en toezichthouder gescheiden blijven. De minister zal zich niet tot in detail
met het toezicht kunnen gaan bemoeien.Artikel 45 bepaalt dat na een periode van vijf jaar een evaluatie van
de wet wordt uitgevoerd. Wordt het beoogde doel bereikt of zijn er eventueel
aanpassingen in de wet nodig? Een voorbeeld zou kunnen zijn dat de toezichtkosten
gedurende een periode van vijf jaar erg hoog zijn gebleken, maar dat gegeven
de bepalingen in de wet er feitelijk geen mogelijkheden bestaan om de toezichtkosten
te beperken. Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat de wet op dit punt
aangepast zou moeten worden.Kortom: artikel 35 vereist een verantwoording van de toezichthouder van
de uitgevoerde werkzaamheden binnen de wettelijke kaders zonder deze wettelijke
kaders ter discussie te stellen. Ingevolge de evaluatie voortvloeiend uit
artikel 45 zou eventueel wel een discussie over de wettelijke kaders kunnen
ontstaan.Als het verslag dat voortvloeit uit artikel 45 daadwerkelijk leidt tot
een discussie over de wettelijke kaders en resulteert in een voorstel van
wet, dan wordt de Eerste Kamer hierover geïnformeerd via het normale
wetgevingstraject.Artikel 53 en 54In de artikelen 53 en 54, leden 1 wordt verwezen naar
een groot aantal artikelen. Kan de minister meedelen waarom niet in beide
artikelen naar dezelfde artikelen wordt verwezen, zo vragen deze leden.In overleg met de Minister van Justitie is besloten dat ter zake van een
overtreding van de artikelen 16 en 17 van het wetsvoorstel de AFM geen bevoegdheid
krijgt tot het opleggen van een bestuurlijke boete. De reden is dat bij een
overtreding van de betreffende artikelen sprake is van een doorlopend delict.
De AFM zal dan altijd een aanwijzing of last willen opleggen aan de accountantsorganisatie
om zo te bewerkstelligen dat een einde wordt gemaakt aan de zich voordoende
situatie.Als gevolg van de aanpassingen van het wetsvoorstel wordt ten onrechte
naar «20, tweede lid» in artikel 54, eerste lid, verwezen. Dit
zal worden hersteld via een nota van wijziging op het voorstel van Wet tuchtrechtspraak
accountants.Artikel 66De leden van de VVD-fractie vroegen of, gelet op de
volgende wetsartikelen, in artikel 66, eerste lid, niet gesproken moet worden
van een kennisgeving bij beschikking.Uit onder meer artikel 67 van het wetsvoorstel blijkt dat het in artikel
66, eerste lid, gaat om een beschikking. Hierover kan naar de mening van de
regering geen misverstand bestaan.Het wetsvoorstel, zoals dat is ingediend bij deze Kamer,
heeft de NOvAA, het NIVRA, dat een spoedige invoering toejuicht, en prof.
J.H. Blokdijk ertoe gebracht in een brief aandacht van de leden van deze Kamer
voor bepaalde punten van het wetsvoorstel te vragen. De leden van de VVD-fractie
verzoeken de minister gedetailleerd op genoemde brieven te reageren.Op de brief van Prof. J.H. Blokdijk is reeds in het bovenstaande ingegaan.
In het vervolg van deze memorie van antwoord gaat de regering in op de brieven
van de NOvAA en het NIVRA.Volgens de NOvAA lijkt de minister uit de volgende
passage in de inleiding van het wetsvoorstel (voorafgaand aan artikel 1) «het
met het oog op de waarborging van de publieke functie van de accountantsverklaring
... wenselijk is dat regels worden gesteld aan accountantsorganisaties
en accountants die wettelijke controles verrichten en dat onafhankelijk publiek
toezicht wordt gehouden op de naleving van dezeregels.», aan te geven dat de publieke functie
van de accountantsverklaring thans niet gewaarborgd zou zijn. De NOvAA stelt
dat dit volledig onjuist is; bij of krachtens de wet (Wet AA en Wet RA) is
deze verklaring voldoende gewaarborgd.Verwezen wordt naar het antwoord op de gelijkluidende
vraag van de leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie.De NOvAA stelt dat het wetsvoorstel voor de Wta een
aantal sterk concurrentiebeperkende effecten heeft. Deze zijn volgens de NOvAA:– het aanbod van controlediensten zal sterk verminderen.
Op dit moment bieden circa 10 000 personen (AA’s en RA’s)
werkzaamheden tot het verrichten van controle aan in circa 2 860 accountantskantoren.
De minister gaat er in zijn wetsvoorstel vanuit dat er circa 1400 kantoren
met een vergunning zullen overblijven. De NOvAA gaat er vanuit dat het aantal
vergunninghouders binnen een tiental jaren zal zijn geslonken tot hoogstens
60 kantoren.– als gevolg van het hierboven geschetste effect
zal het aanbod van studenten die voor accountant willen studeren sterk teruglopen.
Een gebrek aan aanbieders van stageplaatsen (van 2 860 naar uiteindelijk
60 kantoren) en het gebrek aan toekomstperspectief (wel studeren voor een
controlebevoegdheid en die niet krijgen dan wel mogen uitoefenen) zal de instroom
in het accountantsberoep naar verwachting van thans circa 750 personen per
jaar terugbrengen naar ten hoogste enkele tientallen.Deze forse concurrentiebeperking zal de prijzen van
de dienstverlening sterk verhogen. Gevolg zal zijn dat afnemers (daar waar
het vrijwillige controles betreft) uit kostenoverwegingen van het gebruik
van deze diensten zullen afzien. Hier is het maatschappelijk verkeer niet
mee gediend.Voor de verwachting omtrent het aantal vergunningaanvragen en de verwachting
van de NOvAA dat het aantal vergunninghouders na een periode van tien jaar
zal zijn gedaald tot zestig verwijst de regering naar het antwoord op de vragen
van de leden van de D66-fractie alsmede van de fracties van de ChristenUnie
en de SGP.De beide beroepsorganisaties eisen met betrekking tot de praktijkopleiding
niet dat het kunnen aanbieden van stageplaatsen is gekoppeld aan het verrichten
van een wettelijke controle of het hebben van een vergunning. Ook als een
kantoor alleen vrijwillige controles verricht kan een stageplaats worden aangeboden.
Onder voorwaarden kunnen ook kantoren die geen wettelijke en vrijwillige controles
verrichten, maar bijvoorbeeld wel beoordelingsverklaringen opstellen, een
stageplaats aanbieden. Door de inwerkingtreding van de Wta zal dit niet veranderen.
Het aantal stageplaatsen zal dan ook niet zo drastisch dalen dat dit directe
gevolgen heeft voor de instroom van studenten. Een effect dat wel kan optreden
is dat kantoren met een vergunning aantrekkelijker zullen zijn voor studenten
als stageplaats. Wellicht zou hier een (gering) remmend effect op het aantal
stageplaatsen van uit kunnen gaan. Overigens zullen studenten ook in de huidige
situatie de kantoren met wettelijke controles interessanter vinden als stageplaats.De inschatting van de regering is derhalve dat de concurrentiebeperkende
effecten zullen meevallen. Desondanks valt niet uit te sluiten dat accountantsorganisaties
de kosten van de vergunning zullen doorberekenen, waardoor het prijskaartje
van een wettelijke controle voor de controlecliënt zal stijgen. Bij die
accountantsorganisaties die zowel wettelijke controles als vrijwillige controles
verrichten zal dit – als gevolg van een spreiding van de integrale kosten
over alle opdrachten – ook kunnen leiden tot een hogere kostprijs voor
de vrijwillige controle. Kantoren die alleen vrijwillige controles
verrichten, die dus ook geen toezicht- en vergunningkosten hoeven te verrekenen –
kunnen de vrijwillige controle tegen een lagere kostprijs blijven aanbieden.
Als er dus al sprake zou zijn van concurrentiebeperkende en kostprijsverhogende
effecten voortvloeiend uit dit wetsvoorstel, dan is dit slechts binnen het
domein van de wettelijke controle. Gegeven het gelijke speelveld met betrekking
tot de voor iedereen gelijke regels, zullen die effecten niet leiden tot scheefgroei
in de markt voor accountantsdiensten. Overigens, de regering verwacht ook
niet dat controlecliënten in de toekomst in groten getale zullen afzien
van de vrijwillige controles of andere soorten dienstverlening.Verder gaf de NOvAA in haar brief aan van mening te
zijn dat de wet vooruit loopt op Europese regelgeving Hoewel het voorstel
voor een nieuwe Europese richtlijn voor de wettelijke controle nog door het
Europees Parlement behandeld moet worden, wordt in de Wta een voorschot genomen
op het richtlijnvoorstel. De regering wijkt daarmee af van een recente uitspraak
van de Raad van State, waarin hij de Nederlandse regering waarschuwt niet
te veel vooruit te lopen op aanstaande Europese regelgeving. Hiermee loopt
de regering bewust het risico dat er hiaten vallen tussen de Wta en de aanstaande
Europese richtlijn. Dit zal op zijn minst wederom een aanpassing van de nationale
wetgeving kunnen inhouden, waardoor maatschappelijke onrust kan ontstaan.
Reeds nu kan geconstateerd worden dat de Wta verder gaat dan de Europese richtlijn
voorschrijft: de Europese richtlijn is in beginsel beperkt tot die controles
die worden voorgeschreven door het gemeenschapsrecht. Het voorstel voor de
Wta kent in zijn bijlage een veel ruimer toepassingsgebied.Inmiddels is – zoals hierboven beschreven – de Europese richtlijn
in gezamenlijke eerste lezing aanvaard en door de Raad van Ministers (Ecofin).
Rest nog het proces van de vertaling voordat de richtlijn officieel zal worden
gepubliceerd. Zoals met de Tweede Kamer is afgesproken, zal de minister van
Financiën een volledig overzicht opstellen van de bepalingen uit de richtlijn
die nog niet zullen zijn geïmplementeerd via het thans voorliggende wetsvoorstel
en het Bta. De regering verwijst ook naar haar elders in deze memorie gegeven
antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie.De reikwijdte van de richtlijn is de wettelijke controle zoals deze onder
andere is voorgeschreven door de Vierde en Zevende Richtlijn Vennootschapsrecht.
In Nederland zijn deze richtlijnen geïmplementeerd in Titel 9 van Boek
II van het Burgerlijk Wetboek. In het wetsvoorstel is de reikwijdte –
zoals feitelijk bepaald door de artikelen 2:360 en 2:396 BW – vertaald
in een bijlage waar expliciet de betreffende wettelijke controles zijn opgesomd.
Deze opsomming betekent niet dat de reikwijdte is verbreed ten opzichte van
de richtlijn, maar dat deze voor de gebruiker van de wet inzichtelijk is gemaakt.Accountants zijn, zo stelt de NOvAA, op grond van de
huidige (uit 1993 daterende) wetgeving bevoegd tot het verrichten van wettelijke
controles. Die bevoegdheid wordt bij het invoeren van de Wta genegeerd: er
worden aanvullende eisen gesteld aan de inschrijving als extern accountant.
Het besluit om de controlebevoegdheid 12 jaar na aanpassing van de accountantswetten
weer terug te draaien, is inconsequent van de wetgever. Veel logischer zou
zijn geweest om, bij wijze van overgangsmaatregel, alle accountantsorganisaties
waar certificeringsbevoegde accountants werkzaam zijn, automatisch een vergunning
te verstrekken.Er is inderdaad sprake van een wijziging. Van oudsher werden eerst en
vooral eisen gesteld aan de persoon van de beroepsbeoefenaar. Op die leest
is -evenals de Achtste richtlijn- ook de huidige uit 1993 daterende wetgeving
geschoeid. Inmiddels gaan de richtlijn, de internationale zelfregulering in
de vorm van ISQC I en ook het wetsvoorstel over tot het stellen van eisen
aan de organisatie waarin accountants werkzaam zijn. Deze eisen
zijn overigens in overwegende mate niet nieuw. Iedere accountantsorganisatie
waarbij het stelsel van kwaliteitsbeheersing adequaat functioneert en die
voldoet aan de gangbare en in de zelfregulering opgestelde standaarden, kan
dan ook zonder onoverkomelijke problemen een vergunning verkrijgen. Daarmee
wordt naar de mening van de regering aan bestaande accountantsorganisaties
en de daar werkzame accountants voldoende waarborg geboden in termen van continuering
en overgang naar het in het wetsvoorstel vervatte nieuwe systeem.De NOvAA constateert dat er tot dusverre geen signalen
zijn die erop wijzen dat de Raden van Tucht niet naar behoren functioneren.
De NOvAA vroeg of de oordeelsvorming van de accountantskamer in lijn zal zijn
met die uit het verleden (Raad van Tucht) en of het oordeel in een tuchtrechtprocedure
(voor de domeinen A, B en C) en een klachtenprocedure (voor domein D) tot
eenzelfde uitkomst voor de ondernemer en de accountant zal leiden.De versterking van het toezicht op accountants door de regels die zijn
vervat in dit wetsvoorstel heeft regering aanleiding gegeven de regeling van
het tuchtrecht nader te bezien. Dit heeft tot het oordeel geleid dat het gewenst
is het tuchtrecht voor accountants te stroomlijnen en de onafhankelijke positie
van het tuchtrecht met het oog op het maatschappelijk vertrouwen te versterken.
Deze versterking van de onafhankelijke positie komt tot uiting in de wijze
waarop de accountantskamer samengesteld zal zijn. Wanneer de accountantskamer
zitting heeft zal de meerderheid van de leden uit rechters bestaan. Accountants
maken wel deel uit van de accountantskamer, maar vormen geen meerderheid meer.
Voorts hebben wij na raadpleging van de Raad voor de rechtspraak besloten
dat de rechtbank Zwolle-Lelystad de accountantskamer zal ondersteunen.Voor wat betreft de vraag of de oordeelsvorming van de accountantskamer
in lijn zal zijn met die van de raden van tucht is een terughoudende opstelling
gepast. De accountantskamer is een onafhankelijk college met rechtspraak belast.
Vanuit de professionele autonomie zal dit college op basis van de geldende
regels tot een oordeel komen. De regering kan geen voorspelling doen over
toekomstige uitspraken van de accountantskamer. Voor wat betreft de klachten
die de klachtencommissie zal behandelen past evenzeer een terughoudende opstelling.
Ook deze commissie oordeelt vanuit de eigen professionele autonomie en zal
op basis van de deskundigheid tot een oordeel komen. Ook ten aanzien van toekomstige
uitspraken van de klachtencommissie kan de regering geen voorspelling doen.Volgens de NOvAA is de opleiding niet afgestemd op
de beroepskenmerken. Artikel 53 van de Wet AA vermeldt dat de opleiding de
bij AMvB vast te stellen vakgebieden omvat die voor de bij of krachtens de
wet vereiste controles van financiële verantwoordingen van belang zijn.
Gelet op de positionering van de commissie eindtermen accountantsopleiding
(CEA) in de Wet RA (in plaats van in de Wta) bestaat het gevaar dat in de
toekomstige opleiding het aspect controle centraal komt te staan. Dit betekent
dat vakgebieden als fiscaliteit en advisering uit het opleidingsprofiel dreigen
te verdwijnen en dat de eindtermen van de AA-opleiding dreigen te worden afgestemd
op die van de RA-opleiding, waardoor de relatie met het beroepsveld wordt
uitgehold. Het eigen specifieke karakter van de AA-opleiding, gericht op de
behoefte van het mkb, verdwijnt daardoor naar de achtergrond.De NOvAA is van mening dat één commissie
geen recht doet aan onderwijsontwikkelingen. Opleidingen (bachelor en master)
binnen reguliere opleidingsinstituten (HBO’s en universiteiten) gericht
op accountancy worden geaccrediteerd door het NVAO. Hierbij zijn
RA-opleidingen meer theoretisch ingericht. Toetsing en examinering in dit
kader past bij het denken in eindtermen. De AA-opleidingen daarentegen zijn
competentiegericht ingericht. De toetsing krijgt hierdoor een andere invulling.
De opzet van de AA-opleidingen past niet meer bij het denken in eindtermen
en niet meer bij eindtermen die worden voorgeschreven door één
commissie. Deze opzet is strijdig met de ontwikkelingen in het HBO. Als al
gekozen wordt voor een CEA dan dient logischerwijze ook gekozen worden voor
een commissie eindtermen AA-opleiding.De door de beroepsorganisaties op te stellen beroepsprofielen kunnen –
binnen de eisen van studeerbaarheid van opleidingen – in voldoende mate
rekening houden met bijzondere kennis of accenten in de opleiding. De CEA
zal zich bij het vaststellen van de eindtermen – waarbij een onderscheid
zal worden gemaakt tussen de benodigde kwalificaties voor de RA-titel, resp.
de AA-titel – baseren op de minimumeis voor de wettelijke controle en
daarbij de profielen van de beroepsorganisaties als uitgangspunt voor het
gewenste onderscheid nemen. Een afzonderlijke «commissie eindtermen
AA-opleiding» is dan ook niet nodig.De NOvAA stelt dat het niet duidelijk is waarom voor
de domeinen B en C (waarvoor geen vergunning vereist is, en waarop de AFM
geen toezicht houdt) er wel een publiek belang is dat wettelijk geregeld tuchtrecht
rechtvaardigt.Tuchtrechtspraak is gericht op het handhaven van regels, die speciaal
gericht zijn op de goede uitoefening van een bepaald beroep, en het handhaven
van de eer en goede naam van een bepaalde beroepsgroep. Gelet op de aard van
het tuchtrecht onthoudt de overheid zich in de regel van het treffen van een
regeling. De overheid kan tot regeling bij wet van het tuchtrecht overgaan
als het algemeen belang betrokken wordt geacht bij de regeling van het tuchtrecht
of als de overheid de voorziene tuchtstraffen van zeer zware aard acht (artikel
113, eerste lid, van de Grondwet).Accountants verrichten tal van werkzaamheden. Het is de vraag of bij elk
van deze werkzaamheden direct een algemeen belang betrokken is. Het algemeen
belang is aan de orde waar de accountant werkzaamheden verricht in de uitoefening
van zijn publieke functie. Dit is bijvoorbeeld het geval als de accountant
optreedt als controleur van de financiële verantwoordingen. Als enige
functionaris is de accountant door de wetgever bevoegd verklaard om dergelijke
controles te verrichten. Handhaving van de standaarden en eisen die aan de
uitoefening van die werkzaamheden worden gesteld, dienen dan ook direct een
algemeen belang. Met het oog hierop zijn deze werkzaamheden direct onder het
bereik van het tuchtrecht gebracht. Omdat de vrijwillige controle en de beoordelingsverklaring
inhoudelijk gezien veel gelijkenis vertonen met de wettelijke controle, zijn
ook werkzaamheden van de accountant in dit kader direct onder het bereik van
het tuchtrecht gebracht. De uitstralingseffecten op het vertrouwen in de wettelijke
controle in geval van fouten door een accountant bij een vrijwillige controle
of een beoordelingsverklaring zijn zo groot dat een dergelijke uitbreiding
van het domein van tuchtrecht geacht wordt bij te dragen aan het algemeen
belang.Anders dan de NOvAA lijkt te suggereren is het tuchtrecht derhalve niet
gekoppeld aan de vraag of een activiteit van een accountant al dan niet aan
een vergunningplicht is onderworpen dan wel of de AFM op deze activiteit toezicht
houdt.De NOvAA stelt dat voor kleinere kantoren een «dubbele
registratie» is vereist. Alleenwerkende accountants kunnen (op grond
van een juridische fictie in de Wta) als accountantsorganisatie worden aangemerkt.
Op grond van deze fictie kunnen zij een vergunning verkrijgen.
Het gevolg van deze fictie is dus wel dat deze personen, om een wettelijke
controle te mogen uitvoeren, zowel over een registratie als persoon (in het
AA- of RA-register) als over een registratie als accountantsorganisatie dienen
te beschikken. Naar de mening van de NOvAA is een dergelijke dubbele registratie
niet de insteek van de nieuwe Europese richtlijn.Het wetsvoorstel biedt – evenals de richtlijn – de mogelijkheid
aan individueel opererende accountants om wettelijke controles uit te voeren.
Wel moet een accountant – ook ingevolge de richtlijn – kunnen
aantonen dat hij voldoet aan onder meer de eisen die worden gesteld met betrekking
tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Dergelijke aspecten worden bij samenwerkende
accountants op kantoorniveau geregeld. In de internationale zelfregulering
blijkt dat aan het belang van dergelijke kantooraspecten steeds meer waarde
wordt gehecht, getuige de recent door de IFAC uitgebrachte standaard met betrekking
tot kwaliteitscontrole (ISQC 1).De richtlijn biedt de mogelijkheid om individuele accountants die voldoen
aan de opleidingsvereisten direct toe te laten tot het domein van de wettelijke
controles, waarna vervolgens in het doorlopende toezicht het stelsel van kwaliteitsbeheersing
wordt getoetst. Op grond van het wetsvoorstel dient een (kantoor)vergunning
te zijn verkregen voordat daadwerkelijk een wettelijke controle mag worden
verricht. Dit betekent niet dat de dubbele registratie voortvloeit uit de
kantoorvergunning. De dubbele registratie is het gevolg van de gekozen opzet
van het toezichtstelsel, waarin het publieke onafhankelijke toezicht een dimensie
toevoegt aan de bestaande kwaliteitsborgingsstelsels van de beroepsorganisaties.
Omdat de beroepsorganisaties tot taak hebben om de kwaliteit van de brede
beroepsuitoefening te borgen, kennen zij een bredere reikwijdte dan het toezicht
ingevolge de Wta. De dubbele registratie hangt derhalve samen met de breedgedragen
wens om bij het toezicht van de AFM waar mogelijk te (kunnen) steunen op de
werkzaamheden van de beroepsorganisaties.De NOvAA constateert dat blijkens artikel 1, eerste
lid, onderdeel d, van de Wta een controlecliënt de onderneming of instelling
is die aan een accountantsorganisatie een opdracht tot wettelijk verplichte
controle geeft. O.a. in artikel. 2:393 lid 1 BW staat «De rechtspersoon
verleent opdracht tot onderzoek van de jaarrekening aan een registeraccountant
of aan een Accountant-Administratieconsulent». Naar de mening van de
NOvAA is onduidelijk of dit betekent dat de ondernemingen of instellingen
die de opdracht aan een natuurlijke persoon (de AA of RA) verstrekt, geen
controlecliënt zijn en dat derhalve de bepalingen die over controlecliënten
gaan, niet op deze onderneming of instelling van toepassing zijn.Ondernemingen of instellingen kunnen uitsluitend een opdracht tot het
verrichten van een wettelijke controle verstrekken aan een natuurlijke persoon
die vergunninghouder is in de zin van de Wta. Het wetsvoorstel gaat uit van
de fictie dat een RA of AA die een onderneming drijft, wordt aangemerkt als
een accountantsorganisatie.Met betrekking tot de bepaling in artikel 2:393 lid 1 BW waarin is opgenomen
dat de rechtspersoon een opdracht tot onderzoek van de jaarrekening aan ee
RA of aan een AA verleent, merkt de regering het volgende op. In Boek 2 van
het Burgerlijk Wetboek (alsook andere wetten) zijn bepalingen opgenomen die
regelen in welke gevallen een onderneming of instelling de jaarrekening moet
laten controleren door een accountant. Deze bepalingen bevatten een wettelijke
verplichting voor de betreffende onderneming of instelling. Daarin wordt echter
niets geregeld over de bevoegdheid van de accountant
om een controleopdracht te aanvaarden. Thans bevatten de Wet RA en de Wet
AA de regels die van toepassing zijn op de opdrachtaanvaarding in het algemeen
door de accountant. De Wta zal bijzondere regels gaan bevatten over de aanvaarding van een opdracht tot het verrichten van een wettelijke
controle.Doordat artikel 2:393 lid 1 BW is opgenomen in de bijlage bij artikel
1, eerste lid, onderdeel j, van het wetsvoorstel, wordt de daarin geregelde
controle een wettelijke controle in de zin van de Wta. Dit betekent dat de
Wta, als lex specialis, van toepassing is op deze
controle.Ingevolge artikel 5 van het onderhavige wetsvoorstel is het verboden zonder
een vergunning van de AFM een wettelijke controle te verrichten. Daaruit volgt
dat uitsluitend een vergunninghoudende accountantsorganisatie in de zin van
de Wta (dit kan dus ook een natuurlijke persoon zijn die een onderneming drijft
of een organisatie van accountants) een opdracht tot het verrichten van een
wettelijke controle mag aanvaarden.Verder vroeg de NOvAA, uitgaande van de veronderstelling
dat de opdracht tot wettelijk verplichte controle is verstrekt aan de accountantsorganisatie,
hoe zich dit verhoudt tot:a) de situatie waarin de desbetreffende accountantsorganisatie
niet bevoegd is om de accountantsverklaring naar aanleiding van die wettelijk
verplichte controle af te geven (in artikel 29 Wta wordt immers bepaald «De
externe accountant geeft de accountantsverklaring af ....»).b) de bepaling van artikel 2 Wta, waarin nadrukkelijk
wordt weergegeven dat het doel van de Wta zich in belangrijke mate concentreert
op het vertrouwen in de publieke functie van de accountantsverklaring (een
verklaring die dus door het object van de Wet toezicht accountantsorganisaties,
de accountantsorganisatie zelf, niet mag worden afgegeven).Met betrekking tot de onder a) gestelde vraag merkt de regering op dat
ingevolge artikel 29 van het wetsvoorstel de verklaring te allen tijde wordt
afgegeven door een bij de accountantsorganisatie werkzame of daaraan verbonden externe accountant. De accountantsorganisatie is ingevolge
de Wta niet bevoegd de verklaring af te geven. De externe accountant ondertekent
op eigen naam en meldt daarbij de accountantsorganisatie waarbij hij werkzaam
is of waaraan hij is verbonden. De externe accountant dient als persoon de
verantwoordelijkheid te nemen voor de accountantsverklaring, omdat deze verklaring
de uitkomst is van een proces van overwegingen en afwegingen die uiteindelijk
door een persoon worden gemaakt. Omdat de externe accountant bij het maken
van deze afwegingen de op hem van toepassing zijnde regelgeving dient na te
leven, zal hij hierop moeten kunnen worden aangesproken. Met het ondertekenen
van de accountantsverklaring neemt de externe accountant de verantwoordelijkheid.Met betrekking tot de onder b) gestelde vraag merkt de regering op het
wetsvoorstel regels introduceert voor de accountantsorganisatie, in het bijzonder
regels met betrekking tot het stelsel van kwaliteitsbeheersing. Dit stelsel
heeft tot doel de bevordering van de kwaliteit
van de wettelijke controles die onder de verantwoordelijkheid van een externe
accountant worden verricht. Als de kwaliteit van de wettelijke controle omhoog
gaat, zal het vertrouwen in de publieke functie van de accountantsverklaring
kunnen groeien.De NOvAA stelt dat het wetsvoorstel niet bijdraagt
aan herstel van vertrouwen in de accountant en de accountantsverklaring. Naar
de mening van de NOvAA neemt dit wetsvoorstel geen relevante maatregelen om
de positie van de accountant ten aanzien van het management van beursgenoteerde
ondernemingen te versterken. In plaats van de accountant bij beursgenoteerde
ondernemingen als object van deze wettelijke regeling te nemen, zoals in de
motie Van Baalen was aangegeven, kiest de Wta voor het regelen van de wettelijke
controle. De NOvAA citeert de Commissie Stevens: «Maatregelen om boekhoudfraudes
tegen te gaan dienen zich primair te richten op beursgenoteerde
ondernemingen. Vanzelfsprekend omdat daar waar sprake is van scheiding van
leiding en eigendom en daar waar de mate van succes van de leiding en veelal
dan ook de hoogte van de beloning wordt bepaald door de ontwikkeling van de
beurskoers van het aandeel, de verleiding kan bestaan de slecht of niet geïnformeerde
kapitaalsverschaffers door boekhoudfraudes te misleiden. Ondernemers in het
MKB wensen niet de rekening te betalen voor een verderstrekkend toezicht op
de accountants».De Wta heeft tot doel om het vertrouwen in de accountantsverklaring te
herstellen en daarbij zo weinig mogelijk administratieve lasten op te leggen.
De lasten dienen bovendien een evenredige druk met zich mee te brengen voor
accountantsorganisatie die wettelijke controles verrichten bij OOB’s
en de overige accountantsorganisaties. De keuze voor de reikwijdte van de
wettelijke controle hangt samen met twee aspecten. Allereerst heeft de Tweede
Kamer in het kader van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid
geconstateerd dat ook buiten het domein van de beursgenoteerde ondernemingen
vragen gesteld konden worden over het functioneren van de accountant. Daarnaast
stelt de Europese richtlijn de reikwijdte van de wettelijke controle centraal.De versterking van de positie van de accountant ten opzichte van de controlecliënt
moet in een breder kader worden bekeken. De Code Tabaksblat bevat verschillende
bepalingen die als doel hebben om de onafhankelijke positie van de accountant
te versterken. Hierbij kan gedacht worden aan het feit dat de externe accountant
op voordracht van het audit comité door de algemene vergadering van
aandeelhouders wordt benoemd. Ook het feit dat de externe accountant verantwoording
moet afleggen aan de vergadering van aandeelhouders, draagt hier aan bij.Om er voor te zorgen dat het MKB niet de kosten draagt voor de in verhouding
hogere toezichtkosten bij beursgenoteerde ondernemingen, kent het wetsvoorstel
een gedifferentieerd stelsel. De differentiatie in eisen zal leiden tot een
differentiatie in de kosten van de vergunning én de kosten van het
doorlopende toezicht. Voor de kleinere accountantsorganisaties met slechts
een beperkt aantal wettelijke controles zullen de vergunningkosten –
mede als gevolg van de moties van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2004/05,
29 658, nrs. 70 en 71) – beperkt blijven. Bij de verdeling van
de doorlopende toezichtkosten zal nadrukkelijk gekeken worden naar de toezichtinspanningen
die de AFM verricht voor de accountantsorganisaties die OOB’s controleren
(OOB-kantoren) respectievelijk de accountantsorganisaties die geen OOB’s
controleren (niet-OOB-kantoren). Gezien het feit dat de AFM zich vooral zal
richten op de OOB-kantoren en de beroepsorganisaties vooral zullen toezien
op de kwaliteitsborging bij de niet-OOB-kantoren, zullen de kosten van het
doorlopende toezicht van de AFM voor de kleinere accountantsorganisaties relatief
beperkt kunnen blijven. Het streven om de kosten in een redelijke verhouding
aan de onder toezicht gestelden op te leggen, krijgt zo naar het oordeel van
de regering op goede wijze vorm.De regering merkt op dat niet alleen daar waar eigendom en leiding zijn
gescheiden of de beloningen hoger uitvallen, boekhoudfraudes voorkomen. De
bevindingen van de parlementaire enquetecommissie Bouwnijverheid spreken wat
dat betreft boekdelen. Ten slotte, de bekende boekhoudfraudes hebben weliswaar
momentum opgeleverd voor internationaal gedragen maatregelen ten opzichte
van ondernemingen, hun bestuur en de accountant. Niet uit het oog mag worden
verloren dat de accountant en daarmee het toezicht op zijn functioneren, een
bredere rol kent dan de beperktere context van de fraudes bij beursgenoteerde
ondernemingen. Immers, juist in die bredere functie vinden ook de beroepsorganisaties
hun bestaansrecht. De NOvAA meent dat het wetsvoorstel het accountantsberoep
in zijn kern aantast. De huidige accountantswetten (de Wet AA en de Wet RA)
richten zich op de brede beroepsuitoefening van de accountant: alle door de
openbaar accountant verrichte werkzaamheden vallen in beginsel onder deze
wetten en het bij deze wetten geregelde tuchtrecht. Dit brede accountantsberoep
wordt in het voorstel inzake de Wta niet langer als een publiek belang beschouwd:
slechts de wettelijke controlefunctie is volgens de Wta nog een publieke zaak.
Deze controlefunctie mag in de toekomst nog slechts worden uitgeoefend indien
de organisatie waar de accountant werkzaam is, in het bezit is van een vergunning.
De controlebevoegdheid, zoals die geregeld is in de beide accountantswetten
(AA en RA), wordt daardoor een loze bevoegdheid.De brede dienstverlening van de accountant vertegenwoordigt in het economisch
verkeer een nuttige functie en wordt door betrokkenen ook als zodanig gewaardeerd.
De Wet AA en de Wet RA bevatten regels om de kwaliteit van de door de openbaar
accountant verrichte werkzaamheden te waarborgen. Het enkele feit dat de beroepsorganisaties
als publiekrechtelijke beroepsorganisatie het bredere belang voor hun rekening
(hebben te) nemen, logenstraft de stellingname dat alleen de wettelijke controle
(domein A) als een publieke zaak wordt gezien.Het NIVRA merkt op dat de AFM nog niet of nauwelijks
heeft aangegeven hoe zij haar toezicht wil gaan inrichten en hoe ook overigens
de administratieve lasten door haar binnen de perken zullen worden gehouden.
Het NIVRA ziet geen principieel bezwaar tegen een bekostigingsstructuur waarbij
de accountantssector zelf opdraait voor de toezichtkosten, maar meent wel
dat harde garanties nodig zijn dat de AFM te allen tijde een toezichtmodel
kiest dat binnen de doelstellingen van de wet het meest kostenefficiënt
is.Het NIVRA wijst er met nadruk op dat het gekozen stelsel géén
natuurlijke rem kent op de ontwikkeling van de directe toezichtkosten of de
overhead van de AFM. Zij vraagt of de Minister, met het NIVRA, meent dat het
accountantsberoep in Nederland fundamenteel goed functioneert, waardoor geen
grote verzwaring van lasten is te verantwoorden.De AFM dient voorafgaand aan een boekjaar haar begroting ter goedkeuring
voor te leggen aan de Minister van Financiën. Na afloop van het boekjaar
dient de AFM vervolgens in een jaarverslag verantwoording af te leggen. Daarnaast
krijgen de beroepsorganisaties en accountantsorganisaties de mogelijkheid
om via een overlegorgaan hun inzichten met betrekking tot de besteding van
kosten kenbaar te maken. De AFM dient het verslag van het overleg openbaar
te maken en dient gemotiveerd af te wijken van de aangedragen oplossingen.
Op deze wijze worden kosten gekoppeld aan voornemens en de eigenlijke realisatie.
Hierbij is het bovendien het streven om in een afstemmingsmodel met de beroepsorganisaties
tot een kostenefficiënt toezicht te komen. Op voorhand levert dit geen
garanties op dat de gekozen toezichtstructuur achteraf gezien ook het meest kostenefficiënt blijkt te zijn. Het hangt namelijk
mede af van de bevindingen tijdens de uitvoering van het toezicht of de op
voorhand gekozen structuur ook daadwerkelijke bijdraagt aan rationalisering
van de kosten.In de komende jaren zal gezocht moeten worden naar een goede balans. Wel
biedt de gekozen oplossing, waarbij zelfregulering invulling geeft waar passend
en dus kan worden gebouwd op bestaande kwaliteiten en capaciteiten, de mogelijkheid
om toe te groeien naar beheerste en rationele kostenniveau’s.Het NIVRA stelt dat de normstelling door wetgever en
beroepsorganisaties zich dient te conformeren aan de internationale (kwaliteits)standaarden,
zodat «eilandvorming», onnodige lastenverzwaring en mogelijke
verzwakking van de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse
bedrijfsleven worden voorkomen.Bij de keuze voor het toezichtmodel is er voor gekozen om de normstelling
bijna uitsluitend te baseren op internationale (kwaliteits)standaarden. Overigens
zijn ook de nu geldende voorschriften van het NIVRA en de NOvAA ook grotendeels
gebaseerd op die internationale standaarden. Wel is het streven om de bestaande
internationale regelgeving, die inhoudelijk kwalitatief hoogstaand van aard
is, meer bruikbaar te maken voor een toezichtkader. Veel van de International
Standards on Auditing – en vergelijkbare regelgeving – laten in
hun formulering relatief veel vrijheid aan de accountant. Daarmee levert dat
niet altijd een heldere of eenduidige norm op. Daar waar een onafhankelijke
toezichthouder gaat toezien op de naleving van deze normen, dienen zij ook
duidelijk afdwingbaar en zoveel mogelijk voor een uitleg vatbaar te zijn.
Dit brengt een zekere juridisering van de formulering met zich mee, terwijl
er inhoudelijk of materieel gezien geen wijzigingen worden doorgevoerd. Een
vergelijkbare aanpassing is ook voor toezichthouders in andere lidstaten van
belang. Mede daarom hebben verschillende lidstaten er bij de Europese Commissie
op aangedrongen om gezamenlijk richting het IFAC het standpunt in te nemen
dat haast gemaakt dient te worden met het «Clarity project». Het
doel van dit «Clarity project» is om alle vastgestelde standaarden
opnieuw onder de loep te nemen en waar mogelijk aan te scherpen. De normstelling
door de wetgever zoals opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel en in het
ontwerp van het Bta leidt derhalve niet tot «eilandvorming» of
tot een verzwakking van de Nederlandse concurrentiepositie.De Minister van Financiën,G. Zalm XNoot1Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 3.XNoot1In artikel 2 van het Koninlijk Besluit van 23 december 2004 tot vaststelling
van nadere voorschriften omtrent de inhoud van het jaarverslag (Stb. 2004,
747).XNoot1Ter inzage gelegd op het CIP (griffienummer 133 570.4). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20052006-29658-C.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl