Invoering mineralenaangiftesysteem; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27825, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

26-06-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27825 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGAchtergrondConclusiesAanbevelingenReactie minister en nawoord Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Probleem1.2 Europees beleidDoel NitraatrichtlijnVoorgeschreven maatregelenAfwijkingen toegestaan «mits»1.3 Nationaal beleidBeperkingen aan het gebruik van mestHet mineralenaangiftesysteemVolumebeperkende maatregelen1.4 Beoordeling Nederlands beleid door EU1.5 Stand van zaken in andere EU-lidstaten1.6 Het onderzoek1.7 Indeling van het rapport2 OPZET VAN HET MINERALENAANGIFTESYSTEEM2.1 Filosofie achter het systeemfiguur 2 Aan- en afvoer in de verfijnde mineralenaangifte(bron:
brochure «Verplichte en vrijwillige aangifte», Bureau Heffingen,
Ministerie van LNV)Tabel 1. Overzicht van de fosfaat- en stikstofverliesnormen
voor 1998–2003, in kilogrammen per hectare (bron: Ministerie van LNV) 2.2 Wie zijn aangifteplichtig?Geleidelijke invoeringVrijgesteld of aangifteplichtig?2.3 De aangifteRegistratieverplichtingen voor de mineralenaangifte 2.4 HeffingenTabel 2. Heffingen bij overschrijding verliesnorm in guldens
(euro) per kg. 2.5 Controle-instanties2.5.1 Accountants2.5.2 Bureau Heffingen2.5.3 Algemene Inspectiedienst2.5.4 Overige actoren2.6 Vereenvoudiging mineralenaangiftesysteem2.7 Conclusie3 UITVOERING VAN DE CONTROLES3.1 Controlesysteem3.1.1 Grond3.1.2 Dieren3.1.3 Organische meststoffen3.1.4 Kunstmest3.1.5 Veevoeder en mengvoer3.1.6 Afvoer van dieren en akker- en tuinbouwproducten3.2 Planning afhandeling aangiftenTabel 3. Tijdpad voor de aangiften bij Bureau Heffingen. 3.3 Opsporing van fraude3.4 Conclusie4 BELEIDSINFORMATIE4.1 Belang van de informatie4.2 Kwaliteit van de informatie4.2.1 TijdigheidTabel 4. Berekende en ontvangen heffingen. 4.2.2 Volledigheid4.2.3 Juistheid4.3 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer4.4 Conclusie5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesAlgemeenHandhavingBeleidsinformatie5.2 Aanbevelingen6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD REKENKAMER6.1 Reactie van de minister6.1.1 Context van het mestbeleid6.1.2 Uitvoering en controle6.1.3 Beleidsinformatie6.2 Nawoord RekenkamerBIJLAGE 1 Samenvattend overzicht met conclusies, aanbevelingen en de
reactie van de minister van LNV
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27825Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 132 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 825Invoering mineralenaangiftesysteemnr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding81.1Probleem81.2Europees beleid8 1.3Nationaal beleid91.4Beoordeling Nederlands beleid door
EU11 1.5Stand van zaken in andere EU-lidstaten11 1.6Het onderzoek121.7Indeling van het rapport12    2Opzet van het mineralenaangiftesysteem142.1Filosofie achter het systeem14 2.2Wie zijn aangifteplichtig?16 2.3De aangifte17 2.4Heffingen182.5Controle-instanties19 2.5.1Accountants192.5.2Bureau Heffingen19 2.5.3Algemene Inspectiedienst20 2.5.4Overige actoren202.6Vereenvoudiging mineralenaangiftesysteem202.7Conclusie20    3Uitvoering van de controles213.1Controlesysteem213.1.1Grond21 3.1.2Dieren223.1.3Organische meststoffen22 3.1.4Kunstmest233.1.5Veevoeder en mengvoer23 3.1.6Afvoer van dieren en akker- en
tuinbouwproducten23 3.2Planning afhandeling aangiften23 3.3Opsporing van fraude243.4Conclusie25   4Beleidsinformatie264.1Belang van de informatie26 4.2Kwaliteit van de informatie274.2.1Tijdigheid27 4.2.2Volledigheid274.2.3Juistheid27 4.3Informatievoorziening aan de Tweede
Kamer28 4.4Conclusie28   5Conclusies en aanbevelingen305.1Conclusies30 5.2Aanbevelingen30   6Reactie minister en nawoord Rekenkamer326.1Reactie van de minister32 6.1.1Context van het mestbeleid32 6.1.2Uitvoering en controle326.1.3Beleidsinformatie33 6.2Nawoord Rekenkamer33    Bijlage 1Samenvattend overzicht met
conclusies, aanbevelingen en de reactie van de minister van LNV35SAMENVATTINGIn de periode van april tot en met december 2000 heeft de Algemene Rekenkamer
onderzoek gedaan naar een belangrijk instrument in het mestbeleid van de minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV): het mineralenaangiftesysteem.
Dit instrument is bedoeld om het gebruik van mest op bedrijfsniveau terug
te dringen, zoals de Europese Nitraatrichtlijn vereist. Beoordeeld is of dit
instrument de minister voldoende informatie biedt over het bereiken van dit
doel, opdat hij zonodig het beleid tijdig kan bijsturen. Ook is beoordeeld
of de minister tijdig mensen en middelen heeft ingezet om het mineralenaangiftesysteem
goed te laten functioneren.De belangrijkste conclusie uit het onderzoek is dat de controle van de
mineralenaangiften tot op heden nog niet naar behoren functioneert. Daardoor
levert het mineralenaangiftesysteem nog onvoldoende informatie op over het
gebruik van meststoffen. Als gevolg hiervan zal eind 2002 nauwelijks een goede
beoordeling mogelijk zijn van de vraag of Nederland voldoet aan met ingang
van 2003 geldende Europese eisen voor het gebruik van mest.Tevens concludeerde de Rekenkamer dat er niet tijdig voldoende capaciteit
beschikbaar was voor de afhandeling van de aangiften 1998.AchtergrondNederland kent een intensieve landbouw, die zeer belastend is voor het
milieu. Vooral de overbemesting veroorzaakt problemen. De mineralen (stikstof
en fosfaat) die zich in mest en kunstmest bevinden verslechteren de kwaliteit
van zowel water, bodem als lucht. Het nationale beleid is dan ook gericht
op beperking van de productie en het gebruik van meststoffen.Er is ook Europees beleid om de milieuvervuiling door meststoffen tegen
te gaan: de Nitraatrichtlijn. Deze heeft primair betrekking op de concentratie
nitraat (de belangrijkste stikstofverbinding in mest en kunstmest) in grond-
en oppervlaktewater. Deze nitraatconcentratie mag niet hoger zijn dan 50 mg
per liter.De Europese Commissie heeft aan dit doel een «gebruiksnorm»
gekoppeld, die inhoudt dat boeren maximaal 170 kg stikstof per hectare op
het land mogen brengen. Achterliggende gedachte is dat de doelstelling voor
de nitraatconcentratie in het water uitsluitend wordt gerealiseerd indien
deze gebruiksnorm wordt nageleefd.Nederland heeft tot nog toe slechts één instrument dat op
bedrijfsniveau informatie kan opleveren over het daadwerkelijk naleven van
de Europese gebruiksnorm: het mineralenaangiftesysteem.Het systeem, dat 1 januari 1998 van kracht is geworden, gaat uit van het
idee dat de mineralenverliezen naar het milieu teruggedrongen kunnen worden
door «management op bedrijfsniveau». Boerenbedrijven moeten jaarlijks
aangifte doen van de hoeveelheden mineralen die ze hebben aangevoerd (in de
vorm van mest, kunstmest en veevoer) en de hoeveelheden mineralen die ze hebben
afgevoerd (in de vorm van slachtvee, melkproducten, akker- en tuinbouwproducten,
dierlijke mest en ruwvoer). Als de aanvoer groter is dan de afvoer, en er
dus mineralen in het milieu terecht zijn gekomen, moet een heffing worden
betaald, waarbij rekening gehouden mag worden met een acceptabel geacht verlies.Zonder deugdelijke informatie uit het mineralenaangiftesysteem kan niet
worden vastgesteld of de gebruiksnorm uit de Nitraatrichtlijn (die moeten
leiden tot het realiseren van het doel van de richtlijn), wordt gerealiseerd. ConclusiesDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat het mineralenaangiftesysteem een
complex en gedetailleerd systeem is, dat zeer hoge eisen stelt aan de opzet
en uitvoering van de controle en aan de organisatie van de beleidsinformatie.
Hoewel het systeem al in 1998 is ingevoerd, bestaan er nog steeds aanzienlijke
uitvoeringsproblemen.De opzet van de controle op de aangiften bleek bij de invoering van het
mineralenaangiftesysteem in 1998 niet systematisch te zijn geregeld. Ook het
controlesysteem zelf vertoonde tekortkomingen.Verder bleek dat er onvoldoende capaciteit beschikbaar was voor de afhandeling
van de grote stroom van aangiften. Dit heeft ertoe geleid dat de aangiften
over de eerste twee jaar (1998 en 1999) met grote vertraging worden afgehandeld.Door de achterstanden in de afhandeling was er begin 2001 onvoldoende
informatie beschikbaar over de resultaten van het beleid van de minister van
LNV om het mestgebruik terug te dringen. Hierdoor beschikt de minister van
LNV niet over een indicatie van de effectiviteit van het systeem. Ook zal
eind 2002 op grond van het mineralenaangiftesysteem nauwelijks een goede beoordeling
mogelijk zijn of de landbouw in Nederland op bedrijfsniveau voldoet aan de
Europese gebruiksnorm voor stikstof, die geldt met ingang van 2003.AanbevelingenDe Rekenkamer heeft de minister van LNV een aantal aanbevelingen gedaan
om de geconstateerde tekortkomingen te verbeteren en om hieruit lering te
trekken voor de toekomst. Zo dient de minister een overzicht op te stellen
van de controlestructuur van het mineralenaangiftesysteem. Daarnaast dient
hij aan te geven welke informatie het systeem moet opleveren en wanneer. Ten
slotte dienen de leerpunten uit dit onderzoek betrokken te worden bij het
invoeren van het stelsel van mestafzetcontracten.Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister is van mening dat het mineralenaangiftesysteem alleen goed
beoordeeld kan worden in de bredere context van het mestbeleid. Dit beleid
omvat de regulering van de mestproductie en van het mestgebruik.Op grond van de binnengekomen heffing per bedrijf kan beoordeeld worden
wat de minerale milieubelasting van dat bedrijf is geweest. Het mineralenaangiftesysteem
zal die informatie genereren. Daarover zijn minister en Rekenkamer het eens.
Juist waar ook de minister naar voren brengt dat het mineralenaangiftesysteem
beoordeeld moet worden in de bredere context van het mestbeleid, acht de Rekenkamer
het een gemis dat niet tevens informatie beschikbaar komt over het uitvoeringsproces
en over de effectiviteit van het systeem in vergelijking met andere onderdelen
van het mestbeleid.Het is nu nog onzeker of eind 2002 voldoende gegevens beschikbaar zijn
om te kunnen beoordelen of Nederland per 1 januari 2003 op bedrijfsniveau
voldoet aan de eisen van de Nitraatrichtlijn voor het mineralengebruik. Resultaten
van aanscherpingen na 2000 zijn dan nog niet in beeld. De suggestie van de
minister dat het per 1 januari 2002 in te voeren stelsel van mestafzetcontracten
informatie oplevert voor latere jaren, is op zich juist. Daarbij
moet in aanmerking genomen worden dat deze contracten alleen de productie
van dierlijke mest betreffen en de kunstmest buiten beschouwing laten. Per
1 januari 2003 is deze informatie bovendien nog niet beschikbaar.In zijn reactie onderschrijft de minister van LNV dat het mineralenaangiftesysteem
complex en gedetailleerd is. Hij zegde toe de komende maanden te gebruiken
om mede aan de hand van risicoanalyses te komen tot een heroverweging van
het controlestelsel en het ambitieniveau daarvan. Ook voor het stelsel van
mestafzetcontracten zal een dergelijke risicoanalyse worden uitgevoerd. De
minister zegde toe een samenhangend overzicht van de kosten van het mineralenaangiftesysteem
in relatie tot andere onderdelen van het mestbeleid te maken. Na de zomer
zal de minister de Tweede Kamer hierover informeren.De Rekenkamer is verheugd over de toezeggingen van de minister en zal
met belangstelling de ontwikkelingen volgen. 1 INLEIDING1.1 ProbleemNederland kent een intensieve landbouw, die zeer belastend is voor het
milieu. Vooral de overbemesting veroorzaakt problemen. Om een hoge productie
te kunnen realiseren brengen boeren grote hoeveelheden mest en kunstmest op
het land. Hierin bevinden zich mineralen (stikstof en fosfaat). Deze mineralen
worden gedeeltelijk opgenomen door het gras en de akker- en tuinbouwproducten,
maar wat niet opgenomen wordt, verdwijnt in de grond en komt als nitraat en
fosfaat in het grond- en oppervlaktewater terecht. Bovendien verdwijnt de
ammoniak die vrijkomt uit dierlijke mest naar de lucht.De mineralenverliezen uit de landbouw verslechteren op die manier de kwaliteit
van zowel water, bodem als lucht.In termen van aan- en afvoer bestaat het probleem erin dat agrariërs
meer mineralen aanvoeren (in de vorm van mest, kunstmest en ook veevoer) dan
dat ze afvoeren via hun producten (slachtvee, melkproducten, akker- en tuinbouwproducten,
dierlijke mest en ruwvoer). 1.2 Europees beleidDe vervuiling van water, bodem en lucht door de landbouw is ook in andere
lidstaten van de Europese Unie (EU) een probleem. Deze vervuiling vormt een
bedreiging voor de kwaliteit van de drinkwatervoorziening. Om deze dreiging
terug te dringen is in 1991 de zogenaamde Nitraatrichtlijn van kracht geworden
(Richtlijn 91/676/EEG). Doel NitraatrichtlijnDe Nitraatrichtlijn heeft tot doel de waterverontreiniging door nitraten
uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen.
Het uiteindelijke doel is dat water niet meer dan 50 mg
nitraat per liter bevat. Het gaat hierbij zowel om grondwater als
om zoet oppervlaktewater, met name indien dit bestemd is voor de drinkwatervoorziening.
Verder is het doel de vermesting (ook wel «eutrofiëring»
genoemd) van natuurlijke zoetwatermeren en kustwateren op te heffen of te
voorkomen. Eutrofiëring is schadelijk omdat het leidt tot verstoring
van ecologische processen.Voorgeschreven maatregelenDe Europese lidstaten moeten de Nitraatrichtlijn nader uitwerken in hun
nationale regelgeving. Deze uitwerking kan van lidstaat tot lidstaat verschillen,
als naar gelang de omstandigheden in het betreffende land. De Europese Commissie
toetst de kwaliteit van de nationale uitwerking. In ieder geval moet voldaan
zijn aan de volgende drie eisen:• De lidstaten zijn verplicht zogenaamde kwetsbare zones aan te wijzen.
Dit zijn gebieden die afwateren in wateren die voor de drinkwatervoorziening
bestemd zijn. Het is echter ook mogelijk af te zien van het aanwijzen van
kwetsbare gebieden en de vereiste maatregelen te laten gelden voor het gehele
grondgebied. Nederland heeft voor dit laatste gekozen.• De lidstaten moeten op grond van de richtlijn een code voor goede
landbouwpraktijken opstellen en actieprogramma's opzetten om de doelstelling
van de richtlijn te realiseren. Het gaat hierbij om voorschriften voor het
uitrijden en de opslag van dierlijke mest, en het beperken van
het gebruik van dierlijke mest en kunstmest. Dit laatste kan bereikt worden
door bedrijven te verplichten een bemestingsplan op te stellen en een meststoffenboekhouding
bij te houden.• De actieprogramma's moeten ertoe leiden dat bedrijven per 2003
door de toepassing van dierlijke mest niet meer dan 170 kg nitraat per hectare
per jaar op het land brengen. Dit is de «gebruiksnorm». Tot en
met het jaar 2002 geldt een ruimere gebruiksnorm van 210 kg stikstof per hectare
per jaar.Afwijkingen toegestaan «mits»De lidstaten mogen afwijkende normen voor de maximale nitraatbelasting
van de landbouwgrond vaststellen, maar alleen als daarmee de doelstelling
van de Nitraatrichtlijn (niet meer dan 50 mg nitraat per liter water) wordt
bereikt en als de afwijking wetenschappelijk goed onderbouwd is. Een dergelijke
afwijking wordt «derogatie» genoemd. Nederland wil hiervan gebruikmaken
voor zover het gaat om grasland. De gebruiksnorm voor stikstof per hectare
grasland zou in Nederland hoger kunnen zijn, omdat gras bij het groeien meer
mineralen opneemt dan andere gewassen en omdat er in Nederland een relatief
lang groeiseizoen is. Volgens Nederland staat een hogere gebruiksnorm voor
grasland het gewenste Europese effect van een nitraatbelasting beneden de
50 mg per liter water niet in de weg. De uitkomst van de discussie hierover
met de Europese Commissie, die ten tijde van het onderzoek van de Rekenkamer
nog niet was afgerond, is belangrijk omdat grasland de helft van het landbouwareaal
in Nederland beslaat.1.3 Nationaal beleidVerantwoordelijk voor het nationale mestbeleid is primair de minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV).Het beleid – dat al werd ingezet in 1984 – is erop gericht
de milieuvervuiling door de landbouw terug te dringen en te voldoen aan de
criteria van de Nitraatrichtlijn. Om dit te bereiken worden twee wegen bewandeld.
Enerzijds wordt het gebruik van mineralen beperkt en anderzijds wordt de productie
van mineralen begrensd (zie figuur 1). Beperkingen aan het gebruik van mestTot 1998 werd het gebruik van meststoffen geregeld in de Wet bodembescherming
(1986), het Besluit gebruik dierlijke meststoffen (1987–1998) en het
Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (1991). Hierin
werden beperkingen gesteld aan het gebruik van meststoffen, dat een bepaalde
norm niet mocht overschrijden.Het mineralenaangiftesysteemMet ingang van 1 januari 1998 wordt door een wijziging in de Meststoffenwet
(1986) het gebruik van meststoffen geregeld via een stelsel van «regulerende
mineralenheffingen», ook wel het mineralenaangiftesysteem genoemd. Dit
systeem gaat uit van het idee dat de mineralenverliezen naar het milieu teruggedrongen
kunnen worden door «management op bedrijfsniveau». Het mineralenverlies
naar de bodem (de milieubelasting per hectare die overblijft na de oogst van
de gewassen) mag niet uitkomen boven een bepaalde grens, de zogenaamde verliesnorm. Bij het overschrijden van deze norm moet
een heffing worden betaald. Dit stelsel, het hoofdthema van dit onderzoek
van de Rekenkamer, wordt nader besproken in hoofdstuk 2, waar tevens wordt
ingegaan op «grensoverschrijdende» elementen in het beleid. Volumebeperkende maatregelenOm te kunnen voldoen aan de criteria van de Nitraatrichtlijn is het belangrijk
dat er evenwicht op de mestmarkt bestaat. Dat wil zeggen dat er landelijk
gezien niet meer mest wordt geproduceerd dan kan worden afgezet. Alleen onder
die voorwaarde kan bereikt worden dat op bedrijfsniveau niet te veel fosfaat
en stikstof wordt gebruikt.In de Meststoffenwet zijn daarom ook volumebeperkende maatregelen opgenomen,
die worden aangeduid als het stelsel van dierrechten en mestproductierechten.
Hiermee wordt de uitbreiding en verplaatsing van veehouderijbedrijven (met
name varkens, kippen, runderen en kalkoenen) aan banden gelegd. Ook de Wet
Herstructurering Varkenshouderij die per september 1998 van kracht werd, is
gericht op volumebeperking.1.4 Beoordeling Nederlands beleid door EUDe Europese Commissie heeft het Nederlandse mestbeleid als onvoldoende
beoordeeld en zij heeft Nederland in 1999 in gebreke gesteld. De Commissie
achtte het pakket aan maatregelen, inclusief de Wet Herstructurering Varkenshouderij,
ontoereikend om tijdig aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Zo bleven naar
het oordeel van de Commissie de verliesnormen te ver boven het niveau van
de richtlijn liggen om zware verontreiniging van het water te voorkomen. Ook
was de Commissie van mening dat het systeem van heffingen niet voldoende regulerend
was omdat de heffingen aanvankelijk te laag waren.1Vanwege dit negatieve oordeel van de Europese Commissie én vanwege
de stagnatie van de Wet Herstructurering Varkenshouderij, presenteerde de
minister op 10 september 1999 in een brief aan de Tweede Kamer een aangepaste
aanpak van het mestbeleid. Deze aanpak, die zowel gericht is op een vermindering
van het gebruik van mest als op volumebeperking, bestaat globaal uit de volgende
componenten:• De verliesnormen voor mineralen zullen verder worden aangescherpt
om te kunnen voldoen aan de normen uit de Nitraatrichtlijn.• Er zal in 2002 een stelsel van mestafzetcontracten worden geïntroduceerd.
Dit brengt met zich mee dat productierechten voor mest slechts worden erkend
voor zover de afzet van de mest in een contract met een afnemer is vastgelegd;
zodoende zal deze maatregel leiden tot volumebeperking.• Behalve de verliesnormen voor mineralen wordt ook de gebruiksnorm
van de Europese Commissie (maximaal 170 kg nitraat per hectare) door de aanwending
van dierlijke mest als uitgangspunt gehanteerd.• Er komt een breed pakket van «flankerend beleid», onder
andere voor bedrijfsbeëindiging.1.5 Stand van zaken in andere EU-lidstatenBehalve Nederland heeft de Europese Commissie ook de meeste andere lidstaten
in gebreke gesteld. Tegen deze lidstaten is een procedure bij het Europese
Hof van Justitie gestart of anderszins bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop
invulling wordt gegeven aan de richtlijn.Zo is het Verenigd Koninkrijk in gebreke gesteld omdat het onvoldoende
kwetsbare gebieden heeft aangewezen waarop een actieprogramma van toepassing
is. Frankrijk is in gebreke gesteld omdat de wateren die verontreinigd dreigen
te worden door de landbouw onvoldoende in beeld zijn gebracht. In Duitsland
is onder meer de wijze van controle en handhaving onvoldoende inzichtelijk.
Andere lidstaten zijn in gebreke gesteld omdat zij in hun actieprogramma's
kleine onderdelen van de Nitraatrichtlijn onjuist implementeren.Alleen Zweden en Denemarken zijn niet in gebreke gesteld. Het Deense actieprogramma
behoeft overigens nog wel definitieve goedkeuring van Brussel.1.6 Het onderzoekIn de periode april 2000 tot december 2000 heeft de Rekenkamer onderzoek
gedaan naar de invoering van het mineralenaangiftesysteem per januari 1998
als één van de middelen om het doel van het mestbeleid, namelijk
voldoen aan de Nitraatrichtlijn, te bereiken.2
Beoordeeld is of dit instrument de minister voldoende informatie biedt over
het bereiken van dit doel, opdat hij zonodig het beleid tijdig kan bijsturen.
Ook is beoordeeld of de minister tijdig mensen en middelen heeft ingezet om
het mineralenaangiftesysteem goed te laten functioneren.Doel van het onderzoek was om aanbevelingen te doen ter verbetering van
de beleidsinformatie over de uitvoering van het mineralenaangiftesysteem.
De Rekenkamer vindt dat de minister van LNV voor de bewaking van de voortgang
van de uitvoering van het mestbeleid goede en tijdige informatie nodig heeft
over de beleidsresultaten en over het uitvoeringsproces van het mineralenaangiftesysteem.
Dit is vooral van belang omdat voor de realisatie van het beleid vanaf 1
januari 1998 slechts vijf jaar beschikbaar is.
Het doel van de Nitraatrichtlijn dient per 1 januari 2003 bereikt te zijn.In het kader van het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers
van verschillende betrokken partijen: het Ministerie van LNV, het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), het ExpertiseCentrum LNV, DLO/IMAG,
een laboratorium dat monsteranalyses uitvoert, een mestdistributeur, de landelijke
accountantsorganisatie VLB, de Nederlandse Organisatie van Pluimveehouders,
het productschap voor Diervoeder en het productschap voor Zuivel, en de land-
en tuinbouworganisatie LTO. Daarnaast was de Rekenkamer aanwezig bij een aantal
fysieke controles door de Algemene Inspectiedienst (AID) van het Ministerie
van LNV.1.7 Indeling van het rapportHoofdstuk 2 van dit rapport beschrijft de verschillende componenten van
het mineralenaangiftesysteem. Duidelijk wordt dat het systeem een uiterst
complexe en gedetailleerde opzet kent.Hoofdstuk 3 bespreekt de – problematische – wijze waarop de
controle in het kader van het mineralenaangiftesysteem is verlopen sinds de
introductie van het systeem.Hoofdstuk 4 behandelt de informatie die het mineralenaangiftesysteem levert
over de resultaten van het Nederlandse mestbeleid, en de kwaliteit van de
informatie die de minister van LNV aan de Tweede Kamer verstrekt over de werking
van het systeem.In hoofdstuk 5 zijn de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek opgenomen.Hoofdstuk 6 beschrijft de reactie van de minister van LNV en het nawoord
van de Rekenkamer. De bijlage bevat een samenvattend overzicht van de conclusies
en aanbevelingen van de Rekenkamer. Daarnaast is de reactie van de minister
van LNV weergegeven. 2 OPZET VAN HET MINERALENAANGIFTESYSTEEMDit hoofdstuk beschrijft de verschillende componenten van het mineralenaangiftesysteem,
zoals dat per 1 januari 1998 is ingevoerd. Besproken wordt wat de filosofie
achter het systeem is (paragraaf 2.1), voor wie het aangiftesysteem precies
bedoeld is (paragraaf 2.2), welke eisen worden gesteld aan de aangifte
(paragraaf 2.3), wat de heffingen zijn die in rekening worden gebracht
wanneer men de normen voor mineralenverlies overschrijdt (paragraaf 2.4)
en welke instanties er allemaal betrokken zijn bij de controle op de aangiften
(paragraaf 2.5). Kort staat dit hoofdstuk vervolgens stil bij de vereenvoudigingen
van het systeem die de minister van LNV in december 2000 heeft aangekondigd
(paragraaf 2.6). De Rekenkamer concludeert dat het mineralenaangiftesysteem
een complexe en gedetailleerde opzet kent, waardoor de invoering en handhaving
een grote inzet van tijd en middelen vereist.2.1 Filosofie achter het systeemIn het mineralenaangiftesysteem doen bedrijven aangifte van de aangevoerde
en afgevoerde mineralen. Als de aangevoerde hoeveelheid fosfaat en stikstof
(in de vorm van mest, kunstmest en veevoer) groter is dan de afgevoerde hoeveelheid
(in de vorm van slachtvee, melkproducten, akker- en tuinbouwproducten, dierlijke
mest en ruwvoer) en er dus mineralen in het milieu terecht zijn gekomen, moet
een heffing worden betaald. Over een klein verlies, dat is vastgelegd in de
verliesnorm, wordt geen heffing berekend. figuur 2 Aan- en afvoer in de verfijnde mineralenaangifte(bron:
brochure «Verplichte en vrijwillige aangifte», Bureau Heffingen,
Ministerie van LNV)In de aangifte mag rekening worden gehouden met een acceptabel geacht
verschil tussen aan- en afgevoerde mineralen. De normen hiervoor komen voort
uit een afweging tussen milieukundige wenselijkheid en landbouwkundige haalbaarheid.
Deze «verliesnormen» worden tussen 1998 en 2003 aangescherpt (zie
tabel 1).Tabel 1. Overzicht van de fosfaat- en stikstofverliesnormen
voor 1998–2003, in kilogrammen per hectare (bron: Ministerie van LNV) JaarFosfaatverliesnorm   Stikstofverliesnorm bouwlandgraslandbouwlandbouwland klei/veenbouwland droog zand/lössgraslandgrasland klei/veengrasland droog zand/löss1998–19994017530020003515027520013512515012525020023025110150100220190200320100 60180140Voor natuurterrein waarvoor een beheersovereenkomst is gesloten geldt
een norm van 10 kg fosfaat per hectare en 50 kg stikstof per hectare.De filosofie achter het mineralenaangiftesysteem is dat boeren, doordat
zij verplicht zijn het mineralengebruik nauwkeurig te registreren, gestimuleerd
worden om binnen de eigen bedrijfssituatie «zuinig» om te gaan
met mineralen en op die manier te voldoen aan de voorschriften. Ook het systeem
van «regulerende heffingen» werkt hieraan mee. Het Ministerie
van LNV gaat ervan uit dat boeren geneigd zullen zijn zich aan de verliesnormen
te houden als de heffingen hoger zijn dan de kosten voor maatregelen in de
bedrijfsvoering of het afvoeren van mest.2.2 Wie zijn aangifteplichtig?In principe moeten alle agrarische bedrijven in Nederland in de een of
andere vorm meedoen aan het mineralenaangiftesysteem. Er zijn echter bepaalde
vrijstellingen. De verplichting om aangifte te doen wordt bovendien geleidelijk
ingevoerd.Geleidelijke invoeringMet ingang van 1998 was de aangifte verplicht voor de intensieve veehouderij.
Ook mestdistributiebedrijven (intermediairs) zijn aangifteplichtig. Dit zijn
bedrijven die mest kopen bij veehouders, en weer verkopen, bijvoorbeeld aan
akkerbouwers. In 2001 is het mineralenaangiftesysteem ook ingevoerd voor de
akker- en tuinbouwbedrijven.Vrijgesteld of aangifteplichtig?Op basis van het aantal dieren, de hectaren grond en de geschatte hoeveelheid
fosfaat in aangevoerde meststoffen moeten boeren zelf berekenen of ze aangifteplichtig
zijn of geheel dan wel beperkt vrijgesteld.1
Dit moeten zij opgeven bij Bureau Heffingen. De volgende categorieën
worden onderscheiden:1. Volledig vrijgesteldenZeer kleine bedrijven zijn volledig vrijgesteld van de mineralenaangifteplicht.
Het gaat om bedrijven die in het betreffende kalenderjaar gemiddeld niet meer
dan drie hectare landbouwgrond omvatten, niet meer dan drie grootvee-eenheden1 hielden en die met de aanvoer van fosfaat plus de fosfaatproductie
in het bedrijf onder de aanvoernorm zijn gebleven.2. Beperkt vrijgesteldenExtensieve veehouderijen en akker- en tuinbouwbedrijven zijn tot en met
het jaar 2000 beperkt vrijgesteld. Dat betekent dat zij geen aangifte hoeven
te doen, maar alleen een jaaropgave hoeven in te sturen. Dit geldt voor bedrijven
die in het betreffende kalenderjaar gemiddeld niet meer dan 2,5 grootvee-eenheden
per hectare hielden en die met de aanvoer van fosfaat plus de fosfaatproductie
in het bedrijf in het betreffende kalenderjaar onder de aanvoernorm zijn gebleven.
In 1998 en 1999 viel ongeveer de helft van de bedrijven in deze categorie.3. AangifteplichtigenAangifteplichtig zijn alle bedrijven die in het betreffende kalenderjaar
gemiddeld meer dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare hadden en/of meer dierlijke
of andere organische mest aanvoerden dan de aanvoernorm. Bovendien zijn alle
intermediairs verplicht om aangifte te doen. In 1998 en 1999 waren circa 54 000
boerenbedrijven aangifteplichtig, en ongeveer 1200 intermediairs.22.3 De aangifteAangifteplichtigen kunnen kiezen of ze over een bepaald jaar «verfijnd»
of «forfaitair» aangifte willen doen. Verfijnd betekent dat in de aangifte het werkelijke mineralengehalte van
alle aan- en afgevoerde producten wordt opgegeven. Hier is een uitgebreid
stelsel van bemonstering van meststoffen voor ontwikkeld. Forfaitair betekent dat in de aangifte gebruikgemaakt wordt van normen
die door het Ministerie van LNV zijn vastgesteld. De forfaits zijn ongunstig
vergeleken met de werkelijke mineralengehalten en leiden daardoor eerder tot
een mineralenoverschot in de aangifte. De gedachte is dat boeren hierdoor
eerder zullen kiezen voor de verfijnde aangifte en daarmee voor een bewustere
toepassing van mineralen.Onderstaand schema geeft weer welke verplichtingen het aangiftesysteem
stelt aan de registratie van grond, dieren, mest, kunstmest en veevoeder,
uitgesplitst naar verfijnde en forfaitaire aangifte, aangifte door beperkt
vrijgestelde bedrijven en aangifte door intermediaire bedrijven. Registratieverplichtingen voor de mineralenaangifte  beperkt vrijgesteldforfaitaire aangifteverfijnde aangifteintermediairs GROND     Grondkaart bijhouden (maandelijks)vvv Gebruikersverklaring naar Bureau Heffingenvvv Wijzigingen doorgeven aan Bureau Heffingenvvv Jaarlijks opgave in aangifte vv Jaarlijks opgave in jaaroverzichtv        DIEREN     Diertelkaart bijhouden (maandelijks/14-daags)v   Veesaldokaart bijhouden (dagelijks) vv Opmaken in- en uitscharingsverklaringenvvv Jaarlijks opgave in aangifte vv Jaarlijks opgave in jaaroverzichtv        AAN- EN AFVOER DIERLIJKE MEST, AANVOER
OVERIGE ORGANISCHE MESTSTOFFEN Administratie afleveringsbewijzenvvvv Administratie analyseverslagen/kwartaaloverzichtenvvvv Jaarlijks opgave in aangifte vvv Jaarlijks opgave in jaaroverzichtv        AANVOER KUNSTMEST Bewaren bewijsstukken  vv Jaarlijks opgave in aangifte  vv      AAN- EN AFVOER INDUSTRIËLE BIJPRODUCTEN
AFVOER AKKER- EN TUINBOUWPRODUCTEN / DIERLIJKE PRODUCTEN Bewaren bewijsstukken  v Jaarlijks opgave in aangifte  v      AAN- EN AFVOER VEEVOEDER/MENGVOER Aankoop bij erkende bedrijven  v Bewaren bewijsstukken  v Jaarlijks opgave in aangifte  v 2.4 HeffingenDe overschrijding van verliesnormen is niet verboden. Een boer moet hiervoor
een heffing betalen, die hij/zij zelf berekent op basis van de mineralenboekhouding
op het bedrijf. Of boeren zich houden aan de verliesnormen wordt dus vooral
bepaald door de hoogte van de heffingen. Over de jaren 1998 en 1999 was de
hoogte van de heffing over de eerste 10 kg per hectare zo laag dat betaling
van de heffing aantrekkelijker was dan maatregelen in de bedrijfsvoering of
het afvoeren van mest. Dit was voor de Europese Commissie, die in 1999 haar
oordeel gaf over de uitvoering van de Nitraatrichtlijn door Nederland, een
van de belangrijkste bezwaren tegen de Nederlandse aanpak. Ook uit Nederlands
onderzoek naar de heffingen is gebleken dat de heffingen in een aantal gevallen
onvoldoende sturend waren.1 Vanaf 2000 is
de hoogte van de heffing dan ook naar boven bijgesteld (zie tabel 2). Tabel 2. Heffingen bij overschrijding verliesnorm in guldens
(euro) per kg.  1998/19992000/20012002Vanaf 2003Fosfaat    0–10 kg/haf  2,50f  5,– f 20,-(€
 9,–) >10 kg/haf 10,– f 20,– f 20,-(€
 9,–) Stikstof    0–40 kg/haf  1,50f  1,50f 2,50
(€ 1,15)f 5,– (€ 2,30) >40 kg/haf  1,50f  1,50f  5,– 
(€ 2,30)f 5,– (€ 2,30)Met de opbrengst uit heffingen was in 1998 een financieel belang gemoeid
van naar schatting f 205 miljoen. De bedoeling is dat dit een steeds
geringere post wordt en dat de bedrijven na 2003 de verliezen zoveel hebben
teruggebracht dat geen heffingen meer nodig zijn.2.5 Controle-instanties2.5.1 AccountantsBoeren in de intensieve veehouderij1 zijn
sinds 1 januari 2000 verplicht om hun mineralenaangifte (zowel verfijnd als
forfaitair) vergezeld te laten gaan van een rapport van bevindingen van een
accountant (in 1998 en 1999 was dit nog vrijwillig). De accountant hanteert
bij de opstelling van dit rapport een voorgeschreven controleprotocol. Het
rapport moet het de belanghebbende instanties mogelijk maken zich een oordeel
te vormen over de vraag of de in de aangifte opgenomen gegevens kloppen. De
accountant doet geen uitspraak over de volledigheid van de aangifte en dus
ook niet over de juistheid van de aangifte in zijn geheel.2.5.2 Bureau HeffingenBureau Heffingen van het Ministerie van LNV voert administratieve controles
uit op alle jaaropgaven en mineralenaangiften van de agrarische bedrijven
in Nederland (circa 100 000 per jaar). Het gaat om de vaststelling van
de volledigheid en juistheid van de gegevens. Voor deze controles maakt Bureau
Heffingen gebruik van verschillende eigen registraties: de mestafleveringsbewijzen,
grondgebruikersverklaringen, registraties van de hoeveelheid grond die tot
een bedrijf behoort2, gegevens over de mestproductierechten
en de analyseresultaten van bemonsterde mest.Voor een goede controle is het van groot belang dat er garanties bestaan
voor de juistheid van de gegevens over de mineralengehalten van bemonsterde
partijen mest. De kwaliteit van de bemonstering en van de analyse door de
laboratoria is hiervoor essentieel. Monsters mogen alleen worden genomen door
erkende bemonsteraars. Dit zijn in de meeste gevallen de chauffeurs van de
intermediaire bedrijven, die na een gerichte scholing zijn erkend door het
ministerie en zijn geregistreerd bij Bureau Heffingen. Bureau Heffingen registreert
ook de erkende laboratoria. Het ministerie laat de kwaliteit van de monsteranalyses
van de laboratoria regelmatig controleren. Hierbij wordt gekeken of er systematische
verschillen zitten in de uitkomsten van de diverse laboratoria. Geknoei met mestmonstersIn 1998 en 1999 waren er vermoedens dat er door bedrijven werd «geknoeid»
met de monsters. Dit is bij de monsteranalyse in het laboratorium moeilijk
en alleen tegen zeer hoge kosten te constateren. In 2000 is het bemonsteringsproces
verbeterd door de invoering van een gesloten systeem van bemonstering en een
systeem van elektronische afleveringsbewijzen. Deze verbetering maakte deel
uit van een met het bedrijfsleven overeengekomen traject voor de invoering
van nieuwe technieken bij de bemonstering.De personeelsbezetting bij Bureau Heffingen voor de directe uitvoering
van het mineralenaangiftesysteem (met name de controle van de aangiften) bedroeg
medio 2000 negentig arbeidsplaatsen. Deze waren voor bijna de helft bezet
met mensen die minder dan één jaar ervaring hadden. Daarnaast
is nog een groot aantal medewerkers van andere afdelingen werkzaam voor het
mineralenaangiftesysteem, zoals voor controles van de aangiften en de ontwikkeling
van de controleprogramma's.12.5.3 Algemene InspectiedienstDe Algemene Inspectiedienst (AID) van het Ministerie van LNV voert in
verband met de aangiften administratieve en fysieke controles uit. Verder
is de AID belast met de opsporing van fraudes en met de controles bij de afnemers
van producten van de agrarische bedrijven, zoals slachthuizen, melkfabrieken,
destructiebedrijven, veilingen, veemarkten en afnemers van akker- en tuinbouwproducten.
Deze controles zijn vooral van belang voor de verfijnde aangiften.In het jaar 2000 had de AID voor de mestcontroles de beschikking over
een bezetting van 80 fte, waarvan ongeveer 43 fte's zijn besteed aan de controletaak
in het kader van het mineralenaangiftesysteem.2.5.4 Overige actorenHet productschap voor Diervoeder is onder andere belast met de registratie
van en het toezicht op diervoederleveranciers. Uit dien hoofde oefent het
productschap controle uit op de wijze waarop leveranciers de samenstelling
van het diervoeder vermelden.De accountantsdienst van het Ministerie van LNV heeft een adviserende
rol bij het opstellen van het controleprotocol voor de accountants. Deze dienst
speelt geen directe rol bij de controle van de mineralenaangiften.2.6 Vereenvoudiging mineralenaangiftesysteemBegin 2000 is een gezamenlijke werkgroep van het Ministerie van LNV, het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en
de land- en tuinbouworganisatie LTO ingesteld, die moest bezien welke mogelijkheden
er bestaan voor het vereenvoudigen van het mineralenaangiftesysteem.De werkgroep bracht in juli 2000 verslag uit. De minister nam de aanbevelingen
van de werkgroep over. De vereenvoudigingen behelzen onder andere de beperking
van de administratieve verplichtingen van extensieve bedrijven en het eenvoudiger
maken om mestnummers samen te voegen.2.7 ConclusieHet mineralenaangiftesysteem is een complex en gedetailleerd systeem.
Dit stelt zeer hoge eisen aan de opzet en uitvoering van de handhaving en
aan de organisatie van de beleidsinformatie. 3 UITVOERING VAN DE CONTROLESIn dit hoofdstuk komt aan de orde hoe de controle in het kader van het
mineralenaangiftesysteem is verlopen sinds de introductie van het systeem
in januari 1998.1 Er waren verschillende problemen.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op het controlesysteem (paragraaf 3.1.),
de tijdsplanning voor de afhandeling van de aangiften (paragraaf 3.2)
en de opsporing van fraude (paragraaf 3.3). De Rekenkamer komt tot de
conclusie dat de controle gaten vertoont en dat er onvoldoende capaciteit
beschikbaar is om de grote stroom van aangiften tijdig af te handelen (paragraaf 3.4).3.1 ControlesysteemDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat zowel Bureau Heffingen als de AID
met een grote inzet hebben gewerkt aan het opzetten van geautomatiseerde systemen
voor de controle van de aangiften. Zowel voor Bureau Heffingen als voor de
AID bleek echter een probleem dat deze systemen ontwikkeld moesten worden
terwijl veel informatiseringscapaciteit was opgegaan aan onder meer de herstructurering
van de varkenshouderij. Dit heeft de afhandeling van de aangiften 1998 en
1999 ernstig vertraagd.Uit het onderzoek kwam naar voren dat er behalve deze «technische»
problemen ook problemen waren op het vlak van de controleerbaarheid (zie voor
de afzonderlijke onderdelen het tweede deel van deze paragraaf). Voor de onderdelen
kunstmest en afgevoerde producten waren nog onvoldoende gegevens beschikbaar,
waarmee de aangiften gecontroleerd konden worden. Er waren nog geen afspraken
gemaakt met aanleverende en afnemende bedrijven over het verstrekken van gegevens,
zoals jaaroverzichten van leveranties. Verder kon de samenstelling van veevoer
ten tijde van het onderzoek nog niet op alle punten betrouwbaar worden vastgesteld.
Dit probleem is inmiddels opgelost.Met het huidige controlesysteem kan de aangifte, met uitzondering van
de onderdelen dieren en organische meststoffen, nog onvoldoende gecontroleerd
worden. Daardoor is het risico van onjuiste aangiften of fraude nog niet afgedicht.3.1.1 GrondGedurende het jaar 1998 en 1999 heeft de AID gecontroleerd op de administratieve
verplichtingen van de mineralenaangifte zoals het bijhouden van grondgegevens.
De gegevens in de ingediende jaaropgaven en aangiften 1998 zijn deels door
Bureau Heffingen en deels door de AID administratief gecontroleerd. De administratieve
controle door de AID kan aanleiding zijn voor een fysieke controle. De ervaring
van de AID is dat deze fysieke controles soms lastig en tijdrovend zijn.2Fysieke controle van grondgegevens door AID (bron:
bezoekverslag Rekenkamer september 2000)Van een bedrijf op naam van twee broers klopte de jaaropgave (44 hectare)
niet met de grondregistratie bij Bureau Heffingen (38,55 hectare). De AID
bestudeerde ter plaatse het toedelingsregister dat in 1995 na de ruilverkaveling
was samengesteld. Het overzicht was vrij ingewikkeld omdat er sprake was van
zeer veel stukken grond van meer eigenaars en op verschillende plaatsen. Toen
de optelling van de grond niet op de 44 hectare uit de jaaropgave uitkwam,
vertelde de boer dat hij inmiddels nog zes andere stukken grond had gekocht.
Uiteindelijk bleek dat de jaaropgave goed was, maar dat de broers verzuimd
hadden de nieuwe aankopen door te geven aan Bureau Heffingen. Zij moeten dit
alsnog doen.Voor de controle van de gegevens over grond wordt gebruik gemaakt van
gegevens die boeren zelf aanleveren voor andere regelingen. Het ministerie
gaf zelf aan dat deze vergelijking niet leidt tot voldoende afdekking van
het risico op onjuiste aangiften of fraude. Er wordt overigens momenteel gewerkt
aan een basisregistratie van percelen, die alle grond in kaart brengt. De
planning is deze registratie per 1 januari 2002 gereed te hebben. Deze registratie
zal de controles van de opgave van grond makkelijker maken, maar leidt niet
automatisch tot kwaliteitsverbetering van de controles.3.1.2 DierenOok voor dieren heeft de AID in 1998 de administratieve verplichtingen
bij boeren gecontroleerd. De AID vergelijkt de diergegevens in de jaaroverzichten
en aangiften met de landbouwtellingen van het Centraal Bureau voor de Statistiek.
In de toekomst wil de AID gebruikmaken van het identificatie- en registratiesysteem,
dat wordt beheerd door de Gezondheidsdienst voor Dieren. Deze gegevens sluiten
beter aan bij de gegevens in de aangifte. Hoewel het ministerie tegenover
de Rekenkamer aangaf over deze gegevens te kunnen beschikken, was hierop ten
tijde van het onderzoek nog geen actie ondernomen. Ook een vermoedelijk onjuiste
opgave van diergegevens kan aanleiding zijn voor een fysieke controle. Deze
controles zijn – net als die van de grond – soms lastig en tijdrovend. Diergegevens controle ter plaatse door de AID (bron:
bezoekverslag Rekenkamer, september 2000)De AID bezocht in september 2000 een bedrijf dat werd gevoerd door een
bejaarde vader en zijn zoon. De administratie van koeien was een zaak geweest
van de moeder, die thans overleden was. Zij zouden het houden van de koeien
langzamerhand beëindigen: er waren er nog tien. Het melkquotum werd al
verhuurd aan een andere boer.De AID stelde vast dat de diertelkaart in 1998 niet was bijgehouden.Wel had de vader na de aankondiging van het controlebezoek een vergeefse
poging gedaan de diertelkaart in te vullen aan de hand van de bankafschriften.
Hij had ook een overzichtje gemaakt van de aankoop en verkoop van koeien in
1998, met de aantallen en de data. Daarop heeft de controleur van de AID de
diertelkaart gereconstrueerd, op basis van de bankafschriften, met als uitgangspunt
de stallijst van de Gezondheidsdienst voor Dieren, die dateerde van 20 januari
1999. Het gemiddeld aantal dieren in 1998 bleek hoger dan op de jaaropgave
was aangegeven. Het gevolg was dat de aanvoernorm werd overschreden, waardoor
er niet meer aan de voorwaarden voor beperkte vrijstelling werd voldaan.3.1.3 Organische meststoffenHet mestafleveringsbewijs administreert de overdracht van de mest (dierlijke
mest en overige organische meststoffen) van leverancier naar afnemer, waarbij
herkomst, hoeveelheid, samenstelling, kwaliteit en tijdstip van levering worden
vastgelegd. Het tegengesteld belang van leverancier en afnemer moet de juistheid
van de gegevens garanderen, doordat de leverancier gebaat is bij een zo hoog
mogelijke afvoer van mineralen van zijn bedrijf, terwijl de afnemer de geregistreerde
aanvoer zo laag mogelijk wil houden.Bureau Heffingen beoordeelt de mestafleveringsbewijzen op type aangifte
(bijvoorbeeld: als sprake is van verfijnde aangifte dan moeten monstergegevens
zijn opgenomen) en controleert de gegevens over gewicht, samenstelling, leverancier,
afnemer en mestnummer en NAW-gegevens.1Signalen uit de formulieren kunnen aanleiding zijn voor een AID-controle, bijvoorbeeld als een afnemer een vracht ontkent. Verder beschikt Bureau
Heffingen over een geautomatiseerd systeem waarmee de meststromen als een
netwerk tussen de bedrijven gevisualiseerd kunnen worden. Ook kan het totaal
van de meststromen van aan- en afvoerende bedrijven in beeld worden gebracht.3.1.4 KunstmestDe post kunstmest in de aangiften kon ten tijde van het Rekenkameronderzoek
niet administratief gecontroleerd worden door Bureau Heffingen. Er waren nog
geen afspraken met Nederlandse of buitenlandse kunstmestleveranciers over
de levering van gegevens.Reeds in 1994 werd onderkend dat boeren kunstmest kunnen aanvoeren die
niet door het controlesysteem wordt opgemerkt. Wel kan de AID met een fysieke
controle de juistheid van de opgave verifiëren.3.1.5 Veevoeder en mengvoerHet Productschap Diervoeder heeft als taak de diervoederfabrikanten te
registreren en de samenstelling van de producten te controleren, ook als het
gaat om buitenlandse leveranciers. Het toezicht op de gegevensverstrekking
door de erkende veevoederleveranciers wordt uitgeoefend door Keuringsdienst
Diervoedersector, ressorterend onder het Productschap Diervoeder.Eind 2000 werd in opdracht van het productschap een evaluatie uitgevoerd
van de controle op deze bedrijven. Uit de voorlopige resultaten bleek dat
er bij bepaalde typen voer grote afwijkingen bestonden tussen de door de leveranciers
opgegeven samenstelling en de «gemeten» waarden in de monsters,
vermoedelijk ten gevolge de wijze van monsterneming. Daardoor was de kwaliteit
van de informatie die gebruikt wordt voor de controle van de aangiften niet
betrouwbaar. Inmiddels is de bemonsteringsprocedure verbeterd, zodat nu wel
betrouwbare informatie beschikbaar is.3.1.6 Afvoer van dieren en akker- en tuinbouwproductenTen tijde van het onderzoek door de Rekenkamer werden ketencontroles op
afgevoerde dieren, dierproducten, en akker- en tuinbouwproducten nog nauwelijks
uitgevoerd. Er waren hierover nog onvoldoende afspraken gemaakt tussen de
beleidsafdeling van het Ministerie van LNV (de directie Landbouw) en de uitvoerende
diensten (Bureau Heffingen en AID).3.2 Planning afhandeling aangiftenDe aangiften moeten worden ingediend vóór september volgend
op een productiejaar. Een uitzondering is de aangifte van intermediaire bedrijven
die al in maart binnen moet zijn. Vanwege aanloopproblemen en het vele ontwikkelwerk
dat nog gedaan moest worden bij Bureau Heffingen en de AID, worden de aangiften
over 1998 en 1999 met een jaar vertraging afgehandeld. Pas voor de aangiften
over het jaar 2000 en later geldt een reguliere afhandelingsplanning, hetgeen
inhoudt dat de aangiften dan afgehandeld zijn in het tweede jaar na een productiejaar. Tabel 3. Tijdpad voor de aangiften bij Bureau Heffingen. Jaar van afhandelingAangifte 1998Aangifte 1999Aangifte 2000Aangifte
2001Aangifte 2002200050%    200150%50%50%  2002 50%50%50% 2003   50%50%2004    50% Doorlooptijd na productiejaar2,5
jaar2,5 jaar1,5
jaar1,5 jaar1,5
jaarBij de start van de verwerking van de aangifte 1998 moesten de systemen
voor de administratieve verwerking en de controles nog worden gebouwd. Hierdoor
vond verwerking van de gegevens en de ontwikkeling van de systemen gelijktijdig
plaats. Eind 2000 was er daardoor zowel bij Bureau Heffingen als bij de AID
nog een grote achterstand met het uitvoeren van de controles over 1998.Een andere vertragende factor in het eerste aangiftejaar was de slechte
kwaliteit van de aangiften. Bijna een kwart van de bedrijven (25 000)
had rekenfouten en invulfouten gemaakt. Bij bijna de helft van de jaaropgaven
en aangiften (46 000) werden inhoudelijke afwijkingen geconstateerd.
Dit leidde tot meer tijdvragende acties zoals verzoeken om nadere informatie,
berichten dat alsnog een forfaitaire aangifte moest worden gedaan én
de afhandeling van deze nieuwe aangiften, of een naheffingsaanslag en boete
sturen.Ondanks deze omstandigheden was tot juli 2000 het ambitieniveau voor de
controles zeer hoog: er werden geen controletoleranties ingebouwd. Alleen
de AID hanteerde vanaf het begin van de bureaucontroles marges voor de beoordeling
van de vraag of controle ter plaatse nodig was.Vanwege de problemen bij de afhandeling van de aangiften besloot de minister
in oktober 2000 tot een beperking van de administratieve controles over 1998.
Het is de bedoeling dat de aangiften daarmee sneller zullen kunnen worden
afgehandeld.3.3 Opsporing van fraudeGelet op het bestaande overschot op de mestmarkt en het daarmee samenhangende
financiële belang is er een reëel gevaar voor fraude.1 De AID werkt in de praktijk op basis van signalen. De AID verklaarde
tegenover de Rekenkamer in september 2000 dat het aantal signalen zo groot
was dat ze met de beschikbare capaciteit niet allemaal konden worden nagetrokken.
Wel werden potentiële fraudes maandelijks besproken in het teamoverleg.De AID legt de signalen niet systematisch vast (stand september 2000).
Hierdoor bestond geen inzicht in het aantal signalen en de aard van de signalen.Bij de aanpak van fraudezaken geeft de AID over het algemeen voorrang
aan zaken die een bedreiging vormen voor de volksgezondheid. Hierdoor en doordat
er bij fraudezaken in verband met de mineralenaangifte relatief weinig kans
bestaat op het verdwijnen van bewijsmateriaal (documenten), heeft men meestal
weinig haast met de opsporing. Fraudezaken– Een groot accountantskantoor werkte mee aan 36 schijnconstructies
tussen veehouders en akkerbouwers.– Een mesthandelaar voert fictief mest uit naar Roemenië.– Coöperaties bestellen alleen op papier mest.– Een veehouder in het noorden kreeg een boete van f 10 000
omdat hij niet kon aantonen dat hij zijn mest op een verantwoorde wijze had
afgevoerd. Het vermoeden bestond dat hij de mest zelf op zijn land had gebruikt
en de gebruiksnormen had overschreden.– Een varkensfokkerij werd veroordeeld tot een boete van f 25 000
waarvan f 10 000 voorwaardelijk. Het bedrijf had de mestproductie
uitgebreid met 1 066 kg fosfaat en daarbij valsheid in geschrifte gepleegd.3.4 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat de opzet van de controle in het kader van
het mineralenaangiftesyteem bij de invoering ervan in 1998 niet systematisch
was geregeld.De controle vertoont gaten en sluit niet aan bij het zeer gedetailleerde
mineralenaangiftesysteem. Met het huidige controlesysteem kan de aangifte,
met uitzondering van de onderdelen dieren en organische meststoffen, nog onvoldoende
gecontroleerd worden. Daardoor is het risico van onjuiste aangiften of fraude
nog niet afgedicht.De Rekenkamer concludeert verder dat er onvoldoende capaciteit (kwalitatief
en kwantitatief) beschikbaar is om de grote stroom van aangiften tijdig af
te handelen. Veel ontwikkelwerk is «werkendeweg» verricht. Dit
heeft ertoe geleid dat de aangiften over de eerste twee jaar (1998 en 1999)
met grote vertraging zijn afgehandeld. 4 BELEIDSINFORMATIEDit hoofdstuk bespreekt de informatie die het mineralenaangiftesysteem
levert over de resultaten van het Nederlandse mestbeleid. Ook gaat dit hoofdstuk
in op de kwaliteit van de informatie die de minister van LNV aan de Tweede
Kamer verstrekt over de werking van het systeem. Beide soorten beleidsinformatie
dienen naar het oordeel van de Rekenkamer tijdig, volledig en juist te zijn.Achtereenvolgens komen aan de orde: het inzicht dat het mineralenaangiftesysteem
de minister kan bieden in de realisatie van de Europese Nitraatrichtlijn (paragraaf 4.1),
de kwaliteit van de gegevens die het systeem tot op heden heeft opgeleverd
(paragraaf 4.2) en de wijze waarop de minister tot op heden over de voortgang
heeft gerapporteerd aan de Tweede Kamer (paragraaf 4.3). De Rekenkamer
concludeert dat de uitvoering van het mineralenaangiftesysteem op dit moment
nog niet leidt tot tijdige, volledige en juiste beleidsinformatie.4.1 Belang van de informatieHet mineralenaangiftesysteem is een belangrijk instrument voor het verkrijgen
van inzicht in de uitvoering van de Europese Nitraatrichtlijn. Deze richtlijn
heeft primair betrekking op de nitraatconcentratie in het water dat bestemd
is voor de drinkwatervoorziening: deze mag het gestelde maximum van 50 mg
per liter niet overschrijden. De Europese Commissie heeft aan dit doel de
al eerder besproken gebruiksnorm gekoppeld, die inhoudt dat boeren door de
toepassing van dierlijke mest maximaal 170 kg stikstof per hectare op het
land mogen brengen. Deze norm is ook vastgelegd in de Nitraatrichtlijn.De informatie uit het mineralenaangiftesysteem is van belang voor het
ministerie omdat dit tot nog toe het enige instrument in Nederland is dat
informatie op bedrijfsniveau kan opleveren over het daadwerkelijk naleven
van de gebruiksnorm.1De resultaten waarover de lidstaten de Europese Commissie dienen te informeren
betreffen de realisering van de uiteindelijke nitraatconcentratie in het water
in 2003. Momenteel geven de modelberekeningen van het RIVM hier informatie
over.2 Deze berekeningen kunnen een vollediger
beeld geven van de regionale spreiding van mineralenverliezen in de agrarische
sector indien deze worden gekoppeld aan de gegevens op bedrijfsniveau uit
het mineralenaangiftesysteem. In 2001 deelde het ministerie de Rekenkamer
mee dat vanaf het monitoringsjaar 2000 de monitoring van het mestbeleid bij
één partij wordt gelegd, namelijk het RIVM. Het ministerie verwacht
dat met deze aanpak een betere koppeling tussen de gegevens gelegd kan worden.
Over de afstemming van deze gegevens waren echter begin 2001 nog geen nadere
afspraken gemaakt.Het tijdpad van de Nitraatrichtlijn impliceert dat het mestbeleid snel
tot resultaat dient te leiden. Daarom moet het ministerie op korte termijn
inzicht hebben in de invoering en de effectiviteit van het mineralenaangiftesysteem.
Alleen dan kan getracht worden de aanpak waar nodig bij te stellen. 4.2 Kwaliteit van de informatie4.2.1 TijdigheidZoals in hoofdstuk 3 is aangegeven zullen de gegevens uit de aangiften
over 1998, 1999 en 2000 pas in 2002 bekend zijn. De minister is voornemens
om in mei 2002 een evaluatie op te stellen over de jaren 1998 tot en met 2000.
De ruimte die de minister daarna nog heeft om het beleid bij te sturen, is
dan echter nog maar beperkt.Daar komt bij dat de voorziene effecten van de aanmerkelijke stijging
van de heffingen en van de aanscherping van de verliesnormen hierbij nauwelijks
betrokken kunnen worden. Inzicht in de aangiften over 2001 is op zijn vroegst
eind 2002 beschikbaar doordat de aangiften per 1 september dienen te worden
ingediend.1Om een eerste indruk te krijgen van de effectiviteit van het mineralenaangiftesysteem
over 1999, verzocht de Rekenkamer het ministerie begin 2001 om informatie
over het bedrag aan heffingen dat bedrijven zelf hadden berekend in de aangifte
1999 en de mate waarin de bedrijven deze heffingen hadden betaald.Tabel 4. Berekende en ontvangen heffingen.  Aangifte 1998Aangifte 1999 Bedrag berekend door aangifteplichtigen117 mln56,4 mlnBetaald op aangifte27 mln27,5 mln Bedrag berekend door Bureau Heffingen205 mlnNog niet bekendDe aangifte 1999 week sterk af van de aangifte 1998 (zie tabel 4). Het
bedrag aan heffingen zoals door aangifteplichtigen zelf berekend, is gehalveerd
en de betalingen op aangifte zijn gelijkgebleven. Het ministerie bleek niet
in staat om dit te duiden doordat er nog geen zicht was op de kwaliteit van de aangiften van 1998 en 1999. Het gevolg is dat anno
2001 nauwelijks inzicht bestaat in de effectiviteit van het mineralenaangiftesysteem.Begin 2000 was uit een steekproef uit de nog niet verwerkte aangiften
over het jaar 1998 reeds gebleken dat de afhandeling zeer veel tijd zou gaan
vergen.2 De verwachting was dat de verwerking
van de aangiften over 1998 eind 2000 gereed zou zijn. Zoals later bleek, was
dit een te optimistische inschatting. De Rekenkamer stelt vast dat vooraf
onvoldoende rekening is gehouden met de benodigde capaciteit voor de automatisering
van het proces en de afhandeling van de aangiften.4.2.2 VolledigheidZoals eerder vermeld (zie paragraaf 2.2) is met ingang van 1 januari
2001 het mineralenaangiftesysteem ook ingevoerd voor de akker- en tuinbouwbedrijven.
De informatiewaarde van het mineralenaangiftesysteem zal door deze uitbreiding
naar verwachting toenemen, doordat ook de andere schakels van de «mineralenketen»
in beeld komen.4.2.3 JuistheidIn het eerste aangiftejaar was kwaliteit van de aangiften in veel gevallen
slecht (zie paragraaf 3.3). Eind 2000 kon als gevolg hiervan nog onvoldoende inzicht worden verkregen in de werkelijke mineralenverliezen
over 1998. Doordat hier verder geen afspraken over gemaakt zijn, was er ook
geen tijdpad voor het analyseren van de gegevens voor beleidsdoelen.Ook de discussie over de validiteit van de monsteranalyses (zie paragraaf 2.5.2)
heeft bijgedragen aan de onzekerheid over de kwaliteit van de informatie uit
het mineralenaangiftesysteem. De Rekenkamer vernam tijdens haar onderzoek
dat het mineralengehalte van mest soms te hoog en soms te laag wordt vastgesteld.
Voor zover de Rekenkamer kon nagaan betreft het geen systematische afwijkingen.1 Het is, naar het oordeel van de Rekenkamer, aannemelijk
dat op landelijk niveau eventuele meetverschillen zich uitmiddelen. Dit laat
onverlet dat dit per monster zowel gunstig als ongunstig kan uitpakken voor
individuele agrarische bedrijven.Al met al is er in 2002 op grond van het mineralenaangiftesysteem nauwelijks
informatie beschikbaar om een goede beoordeling te geven van de mate waarin
de landbouw in Nederland voldoet aan de gebruiksnorm, zoals genoemd in de
Nitraatrichtlijn.4.3 Informatievoorziening aan de Tweede KamerDe minister zendt periodiek voortgangsrapportages over het mestbeleid
en het mineralenaangiftesysteem naar de Tweede Kamer. Daarin wordt regelmatig
melding gemaakt van problemen, vooral met betrekking tot knelgevallen in de
sector. Door de veelheid aan informatie en het sterk heterogene karakter ervan
is het naar de mening van de Rekenkamer moeilijk om te constateren of de rapportage
alle belangrijke punten raakt.Het komt bovendien de overzichtelijkheid niet ten goede dat er sprake
is van twee soorten rapportages die grotendeels over hetzelfde gaan. Zo werd
de vierde voortgangsrapportage over de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid
uitgebracht met als bijlage de tweede monitoringsrapportage mineralen- en
ammoniakbeleid.Om aan informatiewaarde te winnen dient de voortgangsrapportage systematischer
te zijn en uit te gaan van de meest kritische punten van het mineralenaangiftesysteem.
Van daaruit zou, liefst op een compacte wijze, aangegeven dienen te worden
welke onderdelen voorspoedig verlopen en welke niet, en wat dat betekent voor
de beleidsuitvoering. Tevens zou een goede relatie gelegd moeten worden met
andere onderdelen van het mestbeleid, zowel de beheersmatige aspecten (automatisering,
personeel, planning, kosten) als de (te verwachten) beleidseffecten. Met name
ten aanzien van de kosten constateerde de Rekenkamer dat een samenhangend
overzicht ontbrak.4.4 ConclusieDoor de achterstanden in de afhandeling van de aangiften was begin 2001
onvoldoende informatie beschikbaar over de effectiviteit van het mineralenaangiftesysteem.
Daardoor zal eind 2002 op grond van het mineralenaangiftesysteem nauwelijks
een goede beoordeling mogelijk zijn of de landbouw in Nederland op bedrijfsniveau
met ingang van 2003 voldoet aan de gebruiksnorm, zoals genoemd in de Nitraatrichtlijn.Er zijn onvoldoende afspraken gemaakt over de beleidsinformatie die het
mineralenaangiftesysteem dient op te leveren binnen het geheel van het mestbeleid.
Ook een nadere afstemming van de informatie uit het mineralenaangiftesysteem
met gegevens in het kader van de Milieumonitor, heeft nog niet plaatsgevonden. Er bestaat nog geen samenhangend overzicht van de kosten van het mineralenaangiftesysteem
in relatie tot de andere onderdelen van het mestbeleid. 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesAlgemeenHet mineralenaangiftesysteem is een complex en gedetailleerd systeem.
Dit stelt zeer hoge eisen aan de opzet en uitvoering van de handhaving en
de organisatie van de beleidsinformatie. Hoewel het systeem al in 1998 is
ingevoerd, bestaan er nog steeds aanzienlijke uitvoeringsproblemen.Handhaving• Bij de invoering van het mineralenaangiftesysteem in 1998 is de
opzet van de handhaving/controle niet systematisch geregeld. De controle vertoont
gaten en sluit niet aan bij het zeer gedetailleerde mineralenaangiftesysteem.
Met het huidige controlesysteem kan de aangifte, met uitzondering van de onderdelen
dieren, organische meststoffen en veevoer, nog onvoldoende gecontroleerd worden.
Daardoor is het risico van onjuiste aangiften of fraude nog niet afgedicht.• Er is onvoldoende capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) beschikbaar
om de grote stroom van aangiften tijdig af te handelen. Veel ontwikkelwerk
is «werkendeweg» verricht. Dit heeft ertoe geleid dat de aangiften
over de eerste twee jaar (1998 en 1999) met grote vertraging zijn afgehandeld.Beleidsinformatie• Door de achterstanden in de afhandeling van de aangiften was begin
2001 onvoldoende informatie beschikbaar over de effectiviteit van het mineralenaangiftesysteem.
Daardoor zal eind 2002 op grond van het mineralenaangiftesysteem nauwelijks
een goede beoordeling mogelijk zijn of de landbouw in Nederland op bedrijfsniveau
voldoet aan de gebruiksnorm, zoals genoemd in de Nitraatrichtlijn.• Er zijn onvoldoende afspraken gemaakt over de beleidsinformatie
die het mineralenaangiftesysteem dient op te leveren binnen het geheel van
het mestbeleid. Ook een nadere afstemming van de informatie uit het mineralenaangiftesysteem
met gegevens in het kader van de Milieumonitor, heeft nog niet plaatsgevonden.• Er bestaat nog geen samenhangend overzicht van de kosten van het
mineralenaangiftesysteem in relatie tot de andere onderdelen van het mestbeleid.5.2 Aanbevelingen• De minister dient een overzicht op te stellen van de controlestructuur
voor het mineralenaangiftesysteem waarin duidelijke prioriteiten worden aangegeven.
Er zou een analyse gemaakt moeten worden van de mate waarin de huidige controle
leidt tot zekerheid over de juistheid van de aangiften.• Er dient expliciet gemaakt te worden welke informatie het mineralenaangiftesysteem
moet opleveren en wanneer. Hierbij valt te denken aan informatie over de beleidsresultaten
(mineralenverlies, omvang mestoverschot), maar ook aan de «compliance»
(kwaliteit van de aangiften, betalingen op aangifte). Deze informatie zou
geplaatst moeten worden naast informatie over andere onderdelen van het mestbeleid, zodat de Tweede Kamer een helder en toetsbaar inzicht
verkrijgt in de uitvoering van het mestbeleid.• Er dient een goede inventarisatie plaats te vinden van de totale
kosten voor de rijksoverheid van het mineralenaangiftesysteem. Deze kosten
zouden in relatie moeten worden gebracht met de kosten van andere onderdelen
van het mestbeleid, zoals die van het stelsel van mestafzetcontracten en het
perceelsregistratiesysteem. Daarbij dient inzichtelijk te worden gemaakt welke
kosten incidenteel zijn (aanloopkosten) en welke kosten structureel zijn en
hoe deze kosten zich ontwikkelen. Op deze wijze kan een relatie worden gelegd
tussen de kosten van (instrumenten van) het mestbeleid en de effecten.• Met spoed dienen de leerpunten uit het onderzoek van de Rekenkamer
te worden toegepast op het stelsel van mestafzetcontracten. Met name de kosten,
ook in relatie tot de kosten van andere maatregelen, en het ambitieniveau
dienen daarbij betrokken te worden. Voorts dient voor dit stelsel vooraf een
analyse gemaakt te worden van de controlepunten en de mogelijkheden om deze
te controleren. Zo moet bijvoorbeeld een inschatting gemaakt worden van de
termijn waarbinnen het perceelsregistratiesysteem daadwerkelijk operationeel
zal zijn. De minister dient de uitvoerbaarheid ook in de praktijk vast te
stellen. De resultaten hiervan zouden onderdeel gemaakt moeten worden van
de monitoringsrapportage aan de Tweede Kamer.• De verschillende onderdelen van het ministerie proberen loyaal
uit te voeren wat van hen wordt gevraagd. Deze opstelling draagt evenwel het
risico in zich dat zij bij problemen in de uitvoering eerder de inspanning
zullen vergroten dan het ambitieniveau verlagen. Naar het oordeel van de Rekenkamer
dient de minister het huidige ambitieniveau opnieuw te beoordelen en zonodig
maatregelen te nemen. 6 REACTIE MINISTER EN NAWOORD REKENKAMER6.1 Reactie van de minister6.1.1 Context van het mestbeleidDe minister is van mening dat het mineralenaangiftesysteem alleen goed
beoordeeld kan worden in de bredere context van het mestbeleid. Dit beleid
omvat de regulering van de mestproductie en van het mestgebruik. Daarnaast
zijn er nog specifieke regels vastgelegd ten aanzien van de aanwending van
mest. De mestproductie wordt tot 2005 gereguleerd met het stelsel van mestproductierechten.
Met ingang van 2002 zal daarnaast een stelsel van mestafzetcontracten gaan
functioneren.Het mineralenaangiftesysteem is ingezet als instrument om het mestgebruik
te reguleren. De minister is van mening dat het voor een oordeel over het
Nederlandse mestbeleid en de implementatie van de EU-Nitraatrichtlijn noodzakelijk
is de instrumenten in onderlinge samenhang te bekijken.In zijn reactie onderschrijft de minister van LNV dat het mineralenaangiftesysteem
complex en gedetailleerd is. Hij geeft aan dat dit voortvloeit uit de ontstaansgeschiedenis
van het systeem, dat ontwikkeld is als reactie op het stelsel van gebruiksnormen
dat in de jaren '90 gold. Met dat systeem konden juist de bedrijven met een
goed en zorgvuldig mineralenmanagement niet uit de voeten. Daarnaast vraagt
de EU-Nitraatrichtlijn om een sturing op stikstof, waarbij niet alleen rekening
gehouden moet worden met dierlijke mest, maar ook met kunstmest. Een instrument
dat de verschillen in management op bedrijfsniveau inzichtelijk maakt èn
stuurt op zowel fosfaat als stikstof, betekent een systeem met meer variabelen
en dus meer administratie.6.1.2 Uitvoering en controleDe minister geeft aan dat er bij de invoering van het mineralenaangiftesysteem
is nagedacht over een controlestructuur en dat het Ministerie van Justitie
in een ex-ante evaluatie de controleerbaarheid en handhaafbaarheid van het
systeem heeft onderzocht. Naar zijn oordeel is er geen sprake van «gaten
in de controle».De minister is het overigens wel eens met de aanbeveling van de Rekenkamer
dat het huidige controlestelsel en het ambitieniveau daarvan moet worden bezien.
De minister zal de komende maanden gebruiken om mede aan de hand van risicoanalyses
te komen tot een heroverweging van de controlestructuur en het te kiezen ambitieniveau.
Na de zomer zal de minister de Tweede Kamer hierover informeren.De minister is het ook eens met de conclusie van de Rekenkamer dat de
onvoldoende kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit heeft geleid tot grote
vertragingen. De minister wijst erop dat de achterstanden alleen de aangiftejaren
1998 en 1999 betreffen en dat deze achterstanden snel worden ingelopen. De
minister meldt dat het vereiste kwalitatieve niveau van het personeel bij
Bureau Heffingen inmiddels is gerealiseerd.De minister zegt bovendien toe dat gewerkt wordt aan een risicoanalyse
van het stelsel voor mestafzetcontracten, zoals door de Rekenkamer werd aanbevolen.
De uitkomst hiervan én de leerpunten uit het Rekenkameronderzoek zullen
bepalend zijn voor de uiteindelijke controlestructuur van dit nieuwe stelsel. 6.1.3 BeleidsinformatieDe minister ontkent met klem dat er eind 2002 onvoldoende informatie beschikbaar
zou zijn om te kunnen beoordelen of Nederland op bedrijfsniveau voldoet aan
de EU-Nitraatrichtlijn. De achterstand in de afhandeling van de aangiften
is volgend jaar ingelopen, zodat de minister eind 2002 beschikt over de resultaten
van de mineralenaangiften over de jaren 1998, 1999 en 2000. De minister wees
er verder op dat bij een beoordeling van de implementatie van de EU-Nitraatrichtlijn
het stelsel van mestafzetcontracten en het instrument mineralenaangiftesysteem
in onderlinge samenhang moeten worden bekeken.De minister vindt het helder welke informatie het mineralenaangiftesysteem
moet opleveren, namelijk de hoeveelheid binnengekomen heffing per bedrijf.
Op basis daarvan kan beoordeeld worden of de geformuleerde milieudoelstellingen
zijn bereikt. In zijn reactie gaf de minister aan dat er op dit moment gewerkt
wordt aan het versterken van de afspraken tussen de betrokken diensten onderling.
Daardoor zal de informatie eenduidig en beter gestructureerd worden opgeleverd.De minister is het ten dele eens met de conclusie van de Rekenkamer dat
de informatie uit het mineralenaangiftesysteem onvoldoende is afgestemd op
de gegevens uit de Milieumonitor. Hij wijst erop dat de aangiften nog niet
waren afgehandeld, maar dat waar mogelijk gewerkt is met de resultaten van
een steekproef van Bureau Heffingen op basis van ongecontroleerde aangiften.In verband met de aanbeveling van de Rekenkamer om gegevens beter af te
stemmen, wijst de minister erop dat hier reeds aan wordt gewerkt. In de Monitoringsrapportage
die op 4 april 2001 aan de Kamer is aangeboden, wordt aangekondigd dat deze
rapportages met ingang van volgend jaar ondergebracht worden bij het Milieuplanbureau
van het RIVM. Dit zal de samenhang tussen de gegevens verbeteren.De minister erkent dat er geen samenhangend overzicht bestaat van de kosten
van het mineralenaangiftesysteem in relatie tot andere onderdelen van het
mestbeleid. De minister zegt toe dit overzicht naar de Kamer te sturen tegelijk
met de nieuwe opzet van de controlestructuur en het te kiezen ambitieniveau.
Er zal onderscheid gemaakt worden tussen eenmalige kosten (investeringskosten)
en structurele kosten. Tevens zal een beeld worden geschetst hoe deze kosten
zich naar verwachting in de loop der jaren ontwikkelen.6.2 Nawoord RekenkamerOp grond van de binnengekomen heffing per bedrijf kan beoordeeld worden
wat de minerale milieubelasting van dat bedrijf is geweest. Het mineralenaangiftesysteem
zal die informatie genereren. Daarover zijn de minister en de Rekenkamer het
eens. Juist waar ook de minister naar voren brengt dat het mineralenaangiftesysteem
beoordeeld moet worden in de bredere context van het mestbeleid, acht de Rekenkamer
het een gemis dat niet tevens informatie beschikbaar komt over het uitvoeringsproces
en over effectiviteit van het systeem in vergelijking met andere onderdelen
van het mestbeleid.Het is nu nog onzeker of eind 2002 voldoende gegevens beschikbaar zijn
om te kunnen beoordelen of Nederland per 1 januari 2003 op bedrijfsniveau
voldoet aan de eisen van de Nitraatrichtlijn voor het mineralengebruik. Resultaten
van aanscherpingen na 2000 zijn dan nog niet in beeld. De suggestie van de
minister dat het per 1 januari 2002 in te voeren stelsel van mestafzetcontracten
informatie oplevert voor latere jaren, is op zich juist. Daarbij moet in aanmerking
worden genomen worden dat deze contracten alleen de productie van dierlijke
mest betreffen en de kunstmest buiten beschouwing laten. Per 1 januari 2003
is deze informatie bovendien nog niet beschikbaar.Voor het overige is de Rekenkamer verheugd over de heroverweging die de
minister heeft toegezegd van het ambitieniveau en de controlestructuur. BIJLAGE 1 Samenvattend overzicht met conclusies, aanbevelingen en de
reactie van de minister van LNVConclusieAanbevelingenReactie minister LNV Algemeen  – Het mineralenaangiftesysteem is een complex
en gedetailleerd systeem. Dit stelt zeer hoge eisen aan de opzet en uitvoering
van de handhaving en de organisatie van de beleidsinformatie. Hoewel het systeem
al in 1998 is ingevoerd, bestaan er nog steeds aanzienlijke uitvoeringsproblemen.– De verschillende onderdelen van het ministerie
proberen loyaal uit te voeren wat van hen wordt gevraagd. Deze opstelling
draagt evenwel het risico in zich dat zij bij problemen in de uitvoering eerder
de inspanning zullen vergroten dan het ambitieniveau verlagen. Naar het oordeel
van de Rekenkamer dient de minister het huidige ambitieniveau opnieuw te beoordelen
en zonodig maatregelen te nemen.– De minister
onderschrijft dat het mineralenaangiftesysteem complex en gedetailleerd is.
Hij onderschrijft de aanbeveling en zal de komende maanden benutten om mede
aan de hand van een risicoanalyse te komen tot een heroverweging van de controlestructuur
van het mineralenaangiftesysteem en het te kiezen ambitieniveau.Controle  – Bij de invoering van het mineralenaangiftesysteem
in 1998 is de opzet van de handhaving/controle niet systematisch geregeld.
De controle vertoont gaten en sluit niet aan bij het zeer gedetailleerde mineralenaangiftesysteem. –
Met het huidige controlesysteem kan de aangifte, met uitzondering van de onderdelen
dieren en organische meststoffen, nog onvoldoende gecontroleerd worden. Daardoor
is het risico van onjuiste aangiften of fraude nog niet afgedicht. –
Er is onvoldoende capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) beschikbaar om
de grote stroom van aangiften tijdig af te handelen. Veel ontwikkelwerk is
«werkendeweg» verricht. Dit heeft ertoe geleid dat de aangiften
over de eerste twee jaar (1998 en 1999) met grote vertraging zijn afgehandeld. – De minister dient een overzicht op te
stellen van de controlestructuur voor het mineralenaangiftesysteem waarin
duidelijke prioriteiten worden aangegeven. Er zou een analyse gemaakt moeten
worden van de mate waarin de huidige controle leidt tot zekerheid over de
juistheid van de aangiften. (zie ook aanbeveling hierboven onder «Algemeen») – De minister is van mening dat vooraf is
nagedacht over de controlestructuur en dat dit in ex ante evaluaties ook is
onderzocht. Hij is van mening dat er geen sprake is van «gaten in de
controle». (zie verder de reactie hierboven onder «Algemeen») –
De minister erkent dat kwalitatief en kwantitatief onvoldoende capaciteit
beschikbaar was voor de uitvoering van het mineralenaangiftesysteem. De minister
laat de Rekenkamer weten dat inmiddels bij Bureau Heffingen de achterstanden
snel worden ingelopen en dat het vereiste (kwalitatieve) niveau is gerealiseerd. Beleidsinformatie  – Door de achterstanden in de afhandeling van
de aangiften was begin 2001 onvoldoende informatie beschikbaar over de effectiviteit
van het mineralenaangiftesysteem. Daardoor zal eind 2002 op grond van het
mineralenaangiftesysteem nauwelijks een goede beoordeling mogelijk zijn of
de landbouw in Nederland op bedrijfsniveau voldoet aan de gebruiksnorm, zoals
genoemd in de Nitraatrichtlijn. – Er zijn onvoldoende afspraken gemaakt
over de beleidsinformatie die het mineralenaangiftesysteem dient op te leveren
binnen het geheel van het mestbeleid. Ook een nadere afstemming van de informatie
uit het mineralenaangiftesysteem met gegevens in het kader van de Milieumonitor,
heeft nog niet plaatsgevonden. – Er dient
expliciet gemaakt te worden welke informatie het mineralenaangiftesysteem
moet opleveren en wanneer. Hierbij valt te denken aan informatie over de beleidsresultaten
(mineralenverlies, omvang mestoverschot), maar ook aan de «compliance»
(kwaliteit van de aangiften, betalingen op aangifte). Deze informatie zou
zodanig dienen te zijn dat de Tweede Kamer een helder en toetsbaar inzicht
verkrijgt in de uitvoering van het mestbeleid moeten worden naast informatie
over andere onderdelen van het mestbeleid. –
De minister is van mening dat eind 2002 voldoende beleidsinformatie beschikbaar
is om te komen tot een goede beoordeling van Nederland op bedrijfsniveau voldoet
aan de EU-Nitraat-richtlijn. Eind 2002 beschikt hij over de resultaten van
de aangiftenjaren 1998, 1999 en 2000. Volgens de minister is het mineralenaangiftesysteem
echter niet de enige informatiebron in deze.– Volgens de minister is
duidelijk welke beleidsinformatie het mineralenaangiftesysteem dient op te
leveren, nl. de hoeveelheid binnengekomen heffing per bedrijf. Dit ter beoordeling
of de geformuleerde milieudoelstelling is bereikt.– De minister erkent
dat informatie uit het mineralenaangiftesysteem onvoldoende is afgestemd op
de gegevens uit de Milieumonitor. Het onderbrengen van de Monitoringsrapportage
bij het Milieuplanbureau van het RIVM, zoals de minister eerder aankondigde,
zal hierin verbetering brengen.– De minister zegt toe dat gewerkt wordt
aan een versterking van de afspraken tussen betrokken dienstonderdelen. Hierdoor
zal de informatie eenduidiger en beter gestructureerd worden opgeleverd. – Er bestaat nog geen samenhangend overzicht
van de kosten van het mineralenaangiftesysteem in relatie tot de andere onderdelen
van het mestbeleid. – Er dient een goede
inventarisatie plaats te vinden van de totale kosten voor de rijksoverheid
van het mineralenaangiftesysteem. Deze kosten zouden in relatie moeten worden
gebracht met de kosten van andere onderdelen van het mestbeleid, zoals die
van het stelsel van mestafzetcontracten en het perceelsregistratiesysteem.
Daarbij dient inzichtelijk te worden gemaakt welke kosten incidenteel zijn
(aanloopkosten) en welke kosten structureel zijn en hoe deze kosten zich ontwikkelen.
Op deze wijze kan een relatie worden gelegd tussen de kosten van (instrumenten
van) het mestbeleid en de effecten. – Met spoed dienen de leerpunten
uit het onderzoek van de Rekenkamer te worden toegepast op het stelsel van
mestafzetcontracten. Met name de kosten, ook in relatie tot de kosten van
andere maatregelen, en het ambitieniveau dienen daarbij betrokken te worden.
Voorts dient voor dit stelsel vooraf een analyse gemaakt te worden van de
controlepunten en de mogelijkheden om deze te controleren. Zo moet bijvoorbeeld
een inschatting gemaakt worden van de termijn waarbinnen het perceelsregistratiesysteem
daadwerkelijk operationeel zal zijn. De minister dient de uitvoerbaarheid
ook in de praktijk vast te stellen. De resultaten zouden onderdeel gemaakt
moeten worden van de monitoringsrapportage aan de Tweede Kamer. – De minister onderschrijft dat thans geen samenhangend
overzicht beschikbaar is waarin alle kosten van het mineralenaangiftesysteem
in relatie tot de andere delen van het mestbeleid zijn aangegeven. Hij zegt
toe dit overzicht voor alle instrumenten naar de kamer te sturen in samenhang
met een overzicht van de controlestructuur en het daarin te kiezen ambititieniveau.
Er zal een onderscheid worden gemaakt tussen eenmalige kosten (investeringskosten)
en structurele kosten en er zal een beeld worden geschetst hoe deze kosten
zich naar verwachting in de loop der jaren ontwikkelen. – De minister
zegt toe dat gewerkt wordt aan een risico-analyse van het stelsel voor mestafzetovereenkomsten.
De uitkomst hiervan én de leerpunten uit het Rekenkameronderzoek zullen
bepalend zijn voor de uiteindelijke controlestructuur van het stelsel.XNoot1Bron: brief van de minister van LNV aan de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal inzake de integrale aanpak Mestproblematiek, d.d. 10 september
1999.XNoot2De Rekenkamer volgt de uitvoering van het mestbeleid al vanaf 1990.
Resultaten hiervan zijn gepubliceerd in 1990 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991,
21 955 nrs. 1–2), 1991 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1990–1991,
22 158 nrs. 1–2) en 1994 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995,
24 045 nrs. 1–2). De onderzoeken in 1990 en 1991 betroffen deelproblemen
(mestoverschotten, mestgebruiksregels en mestverwerking). In 1994 is het gehele
beleid onder de loep genomen. Geconcludeerd werd dat «gegevens over
het realiseren van de doelstellingen van het reeds bestaande mestbeleid niet
altijd voorhanden zijn en dat de doelstellingen zelf niet in alle gevallen
concreet zijn uitgewerkt.» Voor zover gegevens beschikbaar waren, concludeerde
de Rekenkamer «dat de doelstellingen nog allerminst gehaald zijn.»
Naar het oordeel van de Rekenkamer onderstreepten de bevindingen de noodzaak
de realisering van het mestbeleid aandachtig te blijven volgen. Ook in 1995
onderzocht de Rekenkamer het mestbeleid. Daarover werd echter niet gepubliceerd,
omdat het ministerie de Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid uitbracht
waarin het mineralenaangiftesysteem werd geïntroduceerd. De Rekenkamer
wilde de resultaten van dit beleid afwachten.XNoot1Onder bepaalde voorwaarden mag ook grond in Duitsland en België bij
het bedrijf gerekend worden.XNoot1Het aantal dieren wordt, op basis van de jaarlijkse fosfaatproductie,
uitgedrukt in grootvee-eenheden, bijvoorbeeld melk- of kalfkoeien.XNoot2Buitenlandse intermediairs die in Nederland werkzaam zijn, moeten voldoen
aan de Nederlandse verplichtingen, evenals buitenlandse agrarische bedrijven
met grond in Nederland.XNoot1Zie De mestmarkt in 2002, RIVM-rapport 773 004 008,
september 1999.XNoot1Meer dan 2,5 GVE per hectare.XNoot2Ten behoeve van het stelsel van afzetcontracten werkt het Ministerie van
LNV momenteel aan een basisregistratie van percelen, die alle grond in kaart
brengt. De planning is deze registratie per 1 januari 2002 gereed te hebben.XNoot1Bron: Maandrapportage Vakgroep Mineralenaangiftesysteem, juni 2000. Tevens was sprake van inhuur van extern personeel.XNoot1Ten tijde van het onderzoek van de Rekenkamer (van april tot en met december
2000) was de aangifte over 1998 nog volop in behandeling. Dit hoofdstuk heeft
derhalve alleen betrekking op de uitvoering van de controles over het aangiftejaar
1998.XNoot2De regionale Inspectie Zuid-Nederland stelde bij 10% van de gecontroleerde
dossiers fouten in de aangifte vast.XNoot1NAW: naam, adres en woonplaats.XNoot1Het illegaal afvoeren van mest is vanwege de hoge afvoerprijzen een lucratieve
handel. In 2000 ging het om bedragen van f 15 tot f 30 per m3mest.XNoot1Met ingang van 2002 wordt het stelsel van mestafzetcontracten ingevoerd.
Dit stelsel heeft echter alleen betrekking op dierlijke mest en zal op zijn
vroegst eind 2003 informatie op bedrijfsniveau kunnen opleveren.XNoot2Deze berekeningen gaan uit van een rekenmodel (mest- en ammoniakmodel)
van het LEI, CBS-gegevens over het gebruik van overige organische meststoffen
en over gewasopbrengsten in kg product. Deze gegevens worden gecombineerd
met onder meer gegevens over gewassen en dieren uit de jaarlijkse landbouwtellingen.XNoot1Volgens de huidige planning zou in het laatste kwartaal van 2002 de helft
van de aangiften 2001 behandeld kunnen zijn.XNoot2Hier kwam bij dat veel capaciteit bij Bureau Heffingen was opgegaan aan
de Herstructurering Varkenshouderij en andere onderwerpen.XNoot1Hiervoor baseert de Rekenkamer zich op de beoordeling door DLO/IMAG. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27825-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl