Voedselveiligheid en diervoeders; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30400, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

02-12-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30400 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGBelangrijkste conclusiesInvloed internationale regelgevingFormulering doelstellingenRealisatie doelstellingenUitvoering in de praktijk: de diervoedersectorAanbevelingenMeten van beleidseffectenAansturing controle-instantiesRisicoanalysesHandhavingReactie bewindspersonenNawoord Algemene Rekenkamer1. INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Vraagstelling1.3 Gehanteerde normen1.4 Onderzoeksaanpak1.5 Financieel belang1.6 Opbouw rapport2 VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID IN INTERNATIONAAL VERBAND2.1 Mondiale afspraken over voedingsmiddelenDe Codex AlimentariusDe Codex Alimentarius CommissionBeslechting handelsgeschillenVoorzorgsbeginsel2.2 Europese afspraken over voedingsmiddelenVerankering van voedselveiligheid in EU-beleidEU-levensmiddelenrechtAlgemene voedsel- en levensmiddelenverordeningEuropese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA)Voedsel- en Veterinair Bureau (FVO)Contact met EFSA en FVO vanuit Nederland2.3 Gevolgen EU-regelgeving voor NederlandCasus 1. Concentraties giftige stoffen: normen geharmoniseerd,
maar wanneer is daadwerkelijk actie geboden?Casus 2: EU-regelgeving rond voedselveiligheidsincidenten:
onduidelijkheden en ongewenste verplichtingen2.4 Conclusies3 HET NEDERLANDSE VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID3.1 Verantwoordelijkheidsverdeling3.2 Beleidsdoelstellingen3.3 Effect: hoe veilig is ons voedsel?Onderzoek RIVMIncidentenConsumentenvertrouwen3.4 ConclusiesVerdeling verantwoordelijkhedenFormulering doelstellingenRealisatie doelstellingen4 VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID IN DE PRAKTIJK: DE DIERVOEDERSECTOR4.1 Aansturing van controlerende instanties4.1.1 Norm4.1.2 BevindingenAlgemeen beeldGeen heldere verantwoordelijkheidsverdeling bij crisesOverlappende controletakenAansturing Douane door VWA nog niet geregeldGegevensstromen Douane en VWA afzonderlijk geregistreerd4.2 Integrale benadering risicoanalyse4.2.1 Norm4.2.2 BevindingenNog geen gezamenlijke integrale risicoanalyses4.3 Handhaving4.3.1 Norm4.3.2 BevindingenAlgemeen beeldEffectdoelen en kernbepalingen nog niet vastgesteldOok beoogde nalevingsniveaus nog niet vastgesteldNiet alle witte vlekken in de handhaving krijgen prioriteitGedoogbeleid nog in ontwikkeling4.4 Conclusies4.4.1 Aansturing van controlerende instanties4.4.2 Risicoanalyse4.4.3 Handhaving5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleidConclusiesAanbevelingen5.2 EU-beleid en -regelgevingConclusies5.3 Uitvoering van het diervoederbeleid5.3.1 Aansturing van controlerende instantiesConclusieAanbeveling5.3.2 RisicoanalyseConclusieAanbeveling5.3.3 HandhavingConclusieAanbeveling6 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER6.1 Algemene opmerkingen over het onderzoekNawoord Algemene Rekenkamer6.2 VerantwoordelijkheidsverdelingConclusieReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer6.3 Kwantificering van beleidsresultatenAanbevelingReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer6.4 Geharmoniseerde normen binnen de EUConclusieReactie ministers6.5 Controlerende instantiesAanbevelingReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer6.6 Gezamenlijke risicoanalyseConclusieAanbevelingReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer6.7 Vaststellen nalevingsniveaus en handhavingsprioriteitenConclusieAanbevelingReactie ministersNawoord Algemene Rekenkamer6.8 Zelfhandhaving en gedoogbeleidBevindingen over zelfhandhavingReactie ministerNawoord Algemene RekenkamerBevindingen over gedoogbeleidReactie ministersNawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1 OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES,
AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENBIJLAGE 2 NORMENKADERNormen voor beleidNormen voor bestuurlijk toezichtNormen voor controle en nalevingBIJLAGE 3 DOELENBOOM VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID 2005Toelichting per laag 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30400Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 412 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 400Voedselveiligheid en diervoedersnr. 2NOTAInhoud Samenvatting5   1Inleiding10 1.1Achtergrond101.2Vraagstelling10 1.3Gehanteerde normen111.4Onderzoeksaanpak11 1.5Financieel belang121.6Opbouw rapport12   2Voedselveiligheidsbeleid in internationaal verband132.1Mondiale afspraken over voedingsmiddelen13 2.2Europese afspraken over voedingsmiddelen14 2.3Gevolgen EU-regelgeving voor Nederland18 2.4Conclusies19    3Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid213.1Verantwoordelijkheidsverdeling213.2Beleidsdoelstellingen23 3.3Effect: hoe veilig is ons voedsel?24 3.4Conclusies26   4Voedselveiligheidsbeleid in de praktijk: de diervoedersector274.1Aansturing van controlerende instanties27 4.2Integrale benadering risicoanalyse294.3Handhaving30 4.4Conclusies34   5Conclusies en aanbevelingen365.1Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid365.2EU-beleid en -regelgeving36 5.3Uitvoering van het diervoederbeleid37    6Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer406.1Algemene opmerkingen over het onderzoek406.2Verantwoordelijkheidsverdeling406.3Kwantificering van beleidsresultaten416.4Geharmoniseerde normen binnen de
EU426.5Controlerende instanties42 6.6Gezamenlijke risicoanalyse43 6.7Vaststellen nalevingsniveaus en
handhavingsprioriteiten44 6.8Zelfhandhaving en gedoogbeleid45    Bijlage 1Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen47Bijlage 2Normenkader50Bijlage 3Doelenboom voedselveiligheid 200552SAMENVATTINGIn de periode augustus 2004 – juli 2005 heeft de Algemene Rekenkamer
onderzoek gedaan naar het nationale voedselveiligheidsbeleid. Verantwoordelijk
voor dit beleid zijn de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Verder zijn bij de uitvoering
van het beleid voor voedselveiligheid betrokken: de minister van Financiën
(voorzover het de inzet van de Douane betreft),1
de minister van Justitie (voorzover het de aansturing van opsporingsdiensten
betreft) en de minister van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu
(voorzover het controle en toezicht op het gebruik van afvalstoffen betreft).2Het onderzoek is een vervolg op eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer
op het terrein van de voedselveiligheid. Daaruit kwam naar voren dat de voedselveiligheid
in de vleessector, omdat bij het inventariseren van de risico’s niet
alle schakels in het productieproces in samenhang met elkaar werden geanalyseerd,
nog niet volledig gewaarborgd was.In het huidige onderzoek is de Algemene Rekenkamer nagegaan in hoeverre
de zorg voor de voedselveiligheid inmiddels wordt gewaarborgd door het gevoerde
beleid. Ook zijn we nagegaan op welke manier de doeltreffendheid en doelmatigheid
van dit beleid, dat in hoge mate wordt beïnvloed door internationale
(vooral Europese) regels, verder zou kunnen worden verbeterd.Concreet hebben we beoordeeld:– of met de beleidsinstrumenten die van overheidswege worden ingezet
om de voedselveiligheid te waarborgen de geformuleerde beleidsdoelen kunnen
worden gehaald;– of deze beleidsinstrumenten in de praktijk ook goed functioneren.We hebben in het onderzoek op een algemeen niveau gekeken naar het nationale
beleid voor voedselveiligheid. De uitvoering van
dit beleid in de praktijk is onderzocht binnen een specifieke schakel in de
voedselproductieketen: de diervoedersector. Onze bevindingen over de diervoedersector
kunnen niet worden veralgemeniseerd naar het algehele nationale beleid voor
voedselveiligheid, maar zijn er op onderdelen wel illustratief voor.Nederland beschouwt, conform de opvattingen van de Europese Unie (EU),
het waarborgen van de voedselveiligheid als een publieke verantwoordelijkheid
die niet uitsluitend aan het bedrijfsleven kan worden overgelaten.Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn:• Ketenbenadering: alle aspecten van
de voedselproductieketen moeten als één geheel worden beschouwd
vanaf de productie van diervoeders tot en met het verkopen of verstrekken
van voedsel aan de consument.• Overheidstoezicht: exploitanten in
de keten dienen te voldoen aan de levensmiddelenwetgeving en zijn verantwoordelijk
voor de controle daarop. De overheid houdt toezicht op de naleving.• Traceerbaarheid: de producten in de
voedselketen dienen in alle stadia van productie, verwerking en distributie
traceerbaar te zijn.Belangrijkste conclusiesDe verantwoordelijkheidsverdeling voor voedselveiligheid is recent opnieuw
vastgelegd. Met deze nieuwe vastlegging heeft de helderheid van de verantwoordelijkheidsverdeling
aan kracht gewonnen, hoewel de verantwoordelijkheid nog steeds
verdeeld blijft over twee ministers. Bij verschil van inzicht over zaken die
de gehele voedselproductieketen betreffen (van primair bedrijf tot levering
aan de consument), is onduidelijk wie er eindverantwoordelijk is.De Ministeries van LNV en VWS en de uitvoerende diensten werken op diverse
punten aan verdere verbetering van het beleid voor voedselveiligheid en diervoeders.
Er zijn nog wel enkele verbeteringen mogelijk in de formulering van de beleidsdoelen.
Daarnaast zijn vanwege resterende risico’s nog enkele verbeteringen
mogelijk in de uitvoeringspraktijk.Invloed internationale regelgevingDe kaders voor het nationale beleid voor voedselveiligheid worden grotendeels
gevormd door mondiale en Europese regelgeving. EU-regelgeving (meestal beïnvloed
door de Codex Alimentarius en de wereldhandelsorganisatie WTO) bepaalt daardoor
voor het merendeel de nationale normstelling voor voedselveiligheid.Hoewel de normen op zichzelf voldoende expliciet zijn, blijkt in de praktijk
dat geharmoniseerde toepassing van deze normen in de lidstaten niet altijd
even gemakkelijk te realiseren is. In die gevallen is dan geen sprake van
een uniforme waarborging van de voedselveiligheid. De Algemene Rekenkamer
vindt het daarom belangrijk dat de ministers van LNV en VWS zich blijven inspannen
voor harmonisatie van de handhaving van het diervoederbeleid in de lidstaten.Formulering doelstellingenDe rijksoverheid hanteert voor voedselveiligheid vooral kwalitatieve (normerende)
doelstellingen. De Ministeries van LNV en VWS werken op dit moment aan het
verbeteren van de meetbaarheid van de effecten van de beleidsinspanningen
op het gebied van voedselveiligheid.Zo is er sinds kort een prestatie-indicator voor het consumentenvertrouwen
in de voedselveiligheid. Maar voor bijvoorbeeld het doel «handhaving»
(in hoeverre wordt de levensmiddelenwetgeving nageleefd door diervoederbedrijven
en levensmiddelenbedrijven?) en het doel «beheersing van gezondheidseffecten»
(in hoeverre is sprake van gezondheidsverlies door voedselproblemen?) zouden
de ijkpunten verbeterd kunnen worden.Realisatie doelstellingenEr is nog geen samenhangend stelsel van indicatoren op basis waarvan een
omvattende uitspraak mogelijk is van het niveau van nationale voedselveiligheid.
Wel wijst recent onderzoek van het RIVM uit dat het in het algemeen goed gesteld
is met de veiligheid van ons voedsel en dat bij de verschillende voedselincidenten
van de laatste jaren de veiligheid niet in het geding is geweest.Uitvoering in de praktijk: de diervoedersectorMet de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders is sinds oktober 2004
het toezicht op het diervoederproducerende bedrijfsleven een verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid. De taken en verantwoordelijkheden van de controlerende
overheidsinstanties, met name die van de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA)
en de Algemene Inspectiedienst (AID), zijn echter nog niet sluitend geregeld.
Daardoor is het voor de betrokken partijen niet altijd duidelijk wanneer overheidsingrijpen
geboden is in crisissituaties en wie daarin dan het voortouw moet nemen.Om doublures in de uitvoering van het controlewerk van VWA en AID te voorkomen
wordt nu gewerkt aan een samenwerkingsovereenkomst, waarin de
taken en verantwoordelijkheden van VWA, AID en andere betrokken controle-instanties
duidelijk worden vastgelegd.Het Ministerie van LNV en de VWA verwerken de leerervaringen uit recente
incidenten in een LNV-handboek over crisisbesluitvorming.Een aandachtspunt in het toezicht op de diervoedersector vormt verder
het in kaart brengen van de risico’s. De betrokken controlerende instanties
stellen in de huidige situatie ieder hun eigen risicoanalyses op. Daarmee
is nog geen sprake van een periodieke risicoanalyse die het gehele beleidsterrein
afdekt, omdat de verschillende analyses nog niet worden geïntegreerd.
Voor een complex beleidsterrein zoals de diervoedersector is dat wél
van belang.De Algemene Rekenkamer concludeert dat meer inzet op een aantal onderdelen
bij kan dragen aan een doelmatige en doeltreffende handhaving van de diervoederregelingen.
Het gaat dan vooral om de het verbeteren van de aansturing van de controlerende instanties vanuit het verantwoordelijke ministerie,
het integreren van de afzonderlijke risicoanalyses van
de controlerende instanties, en het professionaliseren van bepaalde onderdelen
van de handhaving (zie hierna onder «Aanbevelingen»).AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer doet de ministers van LNV en VWS, en op onderdelen
de ministers van Financiën (Douane), VROM en Justitie, de volgende aanbevelingen.Meten van beleidseffectenDe ministers van LNV en VWS zouden gezamenlijk verder moeten gaan met
het kwantificeren van de beoogde beleidseffecten. Daarbij moeten dan indicatoren
en meetmethoden worden ontwikkeld om (aanvullend op de consumentenperceptie)
de voedselveiligheid te meten. Te denken valt aan de vast te stellen nalevingsniveaus
en handhavingsdoelstellingen en aan het benutten van de bestaande nationale
registratie van ziekte- en sterfgevallen als gevolg van onveilig voedsel.Aansturing controle-instantiesDe Algemene Rekenkamer beveelt de beide ministers in het algemeen aan
aandacht te schenken aan een adequate aansturing van en afstemming tussen
de diverse betrokken controle-instanties. Daarnaast verdient het aanbeveling
dat een periodieke evaluatie van het gevoerde controle- en toezichtsbeleid
van de verschillende departementen en controle-instanties onderdeel gaat vormen
van de beleidscyclus voor (dier)voedselveiligheid.RisicoanalysesDe Algemene Rekenkamer beveelt aan dat een gezamenlijke, integrale risicoanalyse
stelselmatig onderdeel gaat vormen van de beleidscyclus. De kwaliteit van
zo’n gezamenlijke risicoanalyse kan verbeteren als de handhavingsgegevens
van de diverse handhavers in de toekomst op meer uniforme wijze tot stand
komen en geïntegreerd/geanalyseerd worden.HandhavingZonder zicht op de «witte vlekken» (risico’s) in de
handhaving, zoals niet-sluitende controle op mogelijk risicovolle importstromen
of op de verwerking van rest- en afvalstromen, kunnen de handhavingsprioriteiten
niet goed gesteld worden.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat meer inzet gewenst is op de volgende onderdelen van handhaving: het werken met feitelijk vastgestelde
en vervolgens na te streven nalevingsniveaus; het werken volgens een prioritering
in de handhaving; het verwerven van inzicht in realisatie van controles.Gewenst is dat vooral – in combinatie met de eerdergenoemde integrale
risicoanalyse – de feitelijk vast te stellen nalevingsniveaus gestalte
krijgen.Reactie bewindspersonenDe ministers van LNV en VWS onderschrijven in grote lijnen de conclusies
en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Een punt waarop beide bewindspersonen
het niet eens zijn met de Algemene Rekenkamer betreft de verantwoordelijkheidsverdeling
op het terrein van de voedselveiligheid. Deze verdeling is volgens de beide
ministers eenduidig vastgelegd.Als reactie op de overige punten uit het onderzoek geven de bewindspersonen
aan dat er inmiddels veel is verbeterd en dat het voedselveiligheidsbeleid
in ontwikkeling is. Zo is er een ontwikkelingstraject voor het kwantificeren
van beoogde beleidseffecten en voor de gezamenlijke opstelling van integrale
risicoanalyses. Ook wordt er gewerkt aan de verbetering en professionalisering
van de handhaving van de diervoederregelingen.De minister van Justitie benadrukt het belang van de onafhankelijke positie
van de VWA, met name waar de verantwoordelijkheid van de minister van LNV
in het geding is. Verder is hij kritisch over de eventuele wenselijkheid van
gedoogbeleid in de vleessector en over de mogelijkheid van toekomstige zelfregulering
in de diervoedersector. Voor het overige onderschrijft minister van Justitie
de meeste conclusies en aanbevelingen.Nawoord Algemene RekenkamerOmdat de minister van VWS verantwoordelijk is voor normen die gesteld
worden aan levensmiddelen en de minister van LNV voor de maatregelen die moeten
worden genomen om aan deze normen te kunnen voldoen, is het volgens ons mogelijk
dat er over deze maatregelen verschil van inzicht kan ontstaan (bijvoorbeeld
de reikwijdte van te treffen maatregelen of over de vraag of er überhaupt
maatregelen moeten worden getroffen), zonder dat duidelijk is wie eindverantwoordelijk
is voor beslissingen daarover.Verder stellen wij vast dat in de praktijk de door VWS opgestelde normen
en de eventuele maatregelen van LNV veelal samenkomen bij de VWA. Het is naar
ons oordeel dan ook terecht dat de minister van Justitie wijst op de risico’s
rond de huidige borging van de onafhankelijkheid van de VWA.De ontwikkelingen op het beleidsterrein van voedselveiligheid en diervoeders
beoordelen wij positief. Wij constateren met instemming dat de ministers in
hun reactie het belang van het vaststellen van nalevingsniveaus en witte vlekken
(de grootste handhavingsrisico’s) geheel of gedeeltelijk erkennen. Het
programmatisch handhaven zal een goede inbedding zijn voor het in kaart brengen
van nalevingsniveaus en risico’s. We merken hierbij op dat de tijd dringt,
gezien de termijn waarbinnen het programmatisch handhaven en het geïntegreerd
meerjarig nationaal controleplan gerealiseerd dienen te zijn.Wij delen de opvattingen van de minister van Justitie over de risico’s
van zelfcontrole/zelfhandhaving in de diervoedersector. Als invoering hiervan
in 2007 overwogen wordt, zou rekening gehouden moeten worden met de risico’s
die de minister van Justitie aangeeft. Over de wenselijkheid van gedogen
in de vleessector hebben wij in ons rapport geen uitspraak gedaan, maar we
geven aan dat er bewuste keuzes moeten worden gemaakt over wel of niet gedogen. 1. INLEIDING1.1 AchtergrondDe Algemene Rekenkamer heeft de afgelopen jaren op het gebied van voedselveiligheid
verschillende onderzoeken verricht. Het ging daarbij met name om de veiligheid
van vleesproducten. Hierover hebben wij twee rapporten uitgebracht, te weten Keuring van vleeskalveren (1997)1 en Uitvoering destructiewetgeving(2000).2 Daarnaast hebben we in 2003 de resultaten van een derde
onderzoek op het beleidsterrein voedselveiligheid gepubliceerd in het rapport Tussen beleid en uitvoering.3Uitgangspunt in deze drie onderzoeken was voor de Algemene Rekenkamer
dat de verantwoordelijke minister ervoor moet zorgen dat alle belangrijke
risico’s voor de volksgezondheid in de vleesproductie worden geïnventariseerd
en dat deze vervolgens worden afgedekt met goede wet- en regelgeving.Daartoe moeten alle schakels in het productieproces (het houden en fokken
van dieren op de boerderij, het vervoer van dieren naar de slachterij, de
slacht van dieren, de destructie van restmaterialen en de keuring van vlees),
in samenhang met elkaar worden geanalyseerd.Vervolgens zouden de controlerende instanties moeten inschatten waar in
deze keten zich de grootste risico’s voor de volksgezondheid voordoen
en waar ontduiking van de wet dus ernstige gevolgen zou kunnen hebben, om
dan aan deze punten voorrang te geven in hun toezichtsprogramma.Uit ons laatste onderzoek uit 2003 kwam naar voren dat er op een aantal
punten inmiddels vooruitgang was geboekt bij het waarborgen van de voedselveiligheid
in de vleessector, maar dat dit bij elkaar toch nog niet optelde tot een integrale
benadering van de hele productieketen. De voedselveiligheid was daardoor nog
niet volledig gewaarborgd, zo luidde de conclusie.Tegen deze achtergrond is in 2005 opnieuw onderzoek verricht naar het
Nederlandse voedselveiligheidsbeleid.1.2 VraagstellingIn het huidige onderzoek is de Algemene Rekenkamer nagegaan: (a) in hoeverre
de zorg voor de Nederlandse voedselveiligheid door het beleid van de verantwoordelijke
ministers4 van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) thans wordt gewaarborgd,
en (b) op welke manier de doeltreffendheid en doelmatigheid van dit beleid
verder zou kunnen worden verbeterd.Concreet hebben we beoordeeld:– of met de beleidsinstrumenten die van overheidswege worden ingezet
om de voedselveiligheid te waarborgen en het consumentenvertrouwen te vergroten,
de geformuleerde beleidsdoelen kunnen worden gehaald;– of deze beleidsinstrumenten in de praktijk ook goed functioneren.Het gaat daarbij om zaken als: het uitoefenen van invloed op de ontwikkeling
van internationale regelgeving en standaarden, het scheppen van wettelijke
kaders, en het houden van toezicht op de naleving daarvan.De werking van dit soort beleidsinstrumenten hebben we onder de loep genomen
binnen een specifiek onderdeel van de voedselketen. In aansluiting op onze
vorige onderzoeken hebben we opnieuw gekozen voor de vleessector.
Daarbinnen is het onderzoek toegespitst op een representatieve schakel: het
diervoeder. Deze schakel is belangrijk vanuit het perspectief van de voedselveiligheid;
diervoeders vormen immers het begin van de vleesproductieketen. Het verleden
heeft uitgewezen dat veel incidenten in de voedselketen te herleiden zijn
tot (kwaliteitsproblemen met) diervoeders.1.3 Gehanteerde normenBij onze beoordeling van het voedselveiligheidsbeleid hebben we een aantal
normen gehanteerd.Voor het beleid zelf zijn onze belangrijkste
normen dat de beleidsdoelen die de betrokken ministeries (LNV en VWS) hanteren
specifiek, meetbaar, afgestemd, realistisch, tijdgebonden en consistent («SMART+C»)
moeten zijn geformuleerd en dat de verantwoordelijkheden tussen de betrokken
ministeries op het terrein van de voedselveiligheid duidelijk moeten zijn
afgebakend.Daarnaast hebben we in dit onderzoek normen gehanteerd voor hetbestuurlijk toezicht op de voedselveiligheid. Zo vindt
de Algemene Rekenkamer dat de betrokken ministers een toezichtsvisie en toezichtsbeleid
geformuleerd moeten hebben, dat zij ervoor moeten zorgen dat dit toezicht
volgens de wettelijke voorschriften verloopt en onafhankelijk is, dat zij
moeten beschikken over actuele en betrouwbare informatie over de kwaliteit
en uitkomsten van handhavingsactiviteiten en dat zij voldoende mogelijkheden
moeten hebben om het beleid bij te sturen.Voorts hebben we in dit onderzoek normen gehanteerd voor de inrichting van de controle op de voedselketen. We noemden in dit
verband hiervoor al dat de verantwoordelijke ministers naar ons oordeel ervoor
moeten zorgen dat de belangrijkste risico’s voor voedselveiligheid worden
geïnventariseerd en worden afgedekt met wet- en regelgeving. Daarnaast
hebben we een aantal specifieke normen aangelegd voor de uitvoering van het
toezicht door de controlerende instanties.Een volledig overzicht van het in dit onderzoek gehanteerde normenkader
is opgenomen in bijlage 2. Verder geven we van de afzonderlijke normen, zodra
zij concreet aan de orde zijn in onze beoordeling van de feiten, in de hiernavolgende
hoofdstukken, een nadere operationalisering.1.4 OnderzoeksaanpakVoor dit onderzoek hebben we gebruikgemaakt van diverse informatiebronnen
bij de beide betrokken ministeries. Het basismateriaal bestond uit de aldaar
beschikbare beleidsinformatie en toezichtsinformatie zoals deze is neergelegd
in wet- en regelgeving, relevante beleidsnota’s, EU-verordeningen en
EU-beleidsstukken, plannings- en verantwoordingsinformatie over toezicht-
en controleactiviteiten enzovoort.Daarnaast hebben we interviews gehouden met medewerkers van de Ministeries
van LNV en VWS die een taak hebben op het gebied van voedselveiligheid en
volksgezondheid, medewerkers van het directoraat-generaal Voedsel- en Warenautoriteit
(VWA) en medewerkers van controle- en opsporingsinstanties zoals de Algemene
Inspectiedienst (AID) en de Douane.Ook hebben we informatie ingewonnen bij enkele relevante Europese instanties,
zoals het directoraat-generaal Landbouw van de Europese Commissie, en gegevens
ontleend aan onderzoeksrapporten van de Food en Veterinary Office (FVO), een
controle-instelling van de EU. 1.5 Financieel belangIn de begroting voor 2006 van het Ministerie van LNV is voedselveiligheid
ondergebracht bij artikel 25: «Voedselkwaliteit en diergezondheid».De betrokken dienstonderdelen zijn de directie Voedselkwaliteit en Diergezondheid
en de AID. De geraamde programma-uitgaven voor het bevorderen van een kwalitatief
hoogwaardig voedselaanbod en consumptiepatroon – waaronder voedselveiligheid –
bedragen in 2006 € 28,1 miljoen. De geraamde apparaatsuitgaven op
artikel 25 zijn in 2006 € 60,1 miljoen. Dit betreft uitgaven voor
de beleidsdirecties op het Ministerie van LNV, voor de AID en voor de VWA.1Op de begroting voor 2006 van het Ministerie van VWS is voedselveiligheid
ondergebracht bij artikelonderdeel 21.3.7 «De gezondheid van de consument
beschermen».2 Het totale geraamde bedrag
aan programma-uitgaven voor consumenten- en productveiligheid is € 87,9
miljoen. De geraamde apparaatsuitgaven op dit begrotingsartikel bedragen € 7,1
miljoen.31.6 Opbouw rapportHoofdstuk 2 van dit rapport beschrijft het internationale voedselveiligheidsbeleid.
We bespreken de rol die verschillende internationale organisaties spelen op
dit terrein en de invloed die deze hebben op het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid.In hoofdstuk 3 spitsen we ons toe op het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid.
We gaan in op de verdeling van de verantwoordelijkheden rond dit beleid, de
doelstellingen en de gerealiseerde effecten, en op de instrumenten die voor
dit beleid worden ingezet.In hoofdstuk 4 staat de realisatie van het beleid centraal. Hier hebben
we, zoals hiervoor uiteengezet, ervoor gekozen om «in te zoomen»
op een specifieke schakel in de vleessector: het diervoederbeleid. Aan de
hand van deze casus geven we een beoordeling van de manier waarop het voedselveiligheidsbeleid
in de praktijk is vormgegeven.In hoofdstuk 5 formuleren we de conclusies die uit het onderzoek als geheel
getrokken kunnen worden, en doen we naar aanleiding daarvan enkele aanbevelingen
aan de betrokken ministers.De ministers van LNV (mede namens de staatssecretarissen van Financiën
en VROM), VWS en Justitie hebben op respectievelijk 16 november 2005,
15 november 2005 en 15 november 2005 gereageerd op het onderzoek.
Een weergave van deze reacties is, samen met het nawoord van de Algemene Rekenkamer,
opgenomen in hoofdstuk 6. 2 VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID IN INTERNATIONAAL VERBANDIn dit hoofdstuk schetsen we de belangrijkste internationale afspraken
op het gebied van voedselveiligheid en de invloed die deze hebben op het Nederlandse
voedselveiligheidsbeleid. Dit Nederlandse beleid wordt namelijk in hoge mate
internationaal bepaald, zowel door mondiale afspraken over voedingsmiddelen
(zie § 2.1) als door Europese afspraken op dit terrein (zie § 2.2).2.1 Mondiale afspraken over voedingsmiddelenDe Codex AlimentariusDe Codex Alimentarius (Latijn voor «voedingsmiddelenwet»)
is een verzameling van wereldwijde normen, richtlijnen, aanbevelingen en gebruikscodes
voor voedselproducten en -ingrediënten die internationaal worden verhandeld.
De Codex-voorschriften omvatten onder meer de terreinen «veiligheid
en hygiëne», «verwerking en opslag», «etikettering», «kwaliteit»
en «verpakkingen».De Codex is in 1962 in het leven geroepen door twee VN-organisaties, de
Food and Agricultural Organisation (FAO) en de World Health Organisation (WHO),
met als doel de volksgezondheid te beschermen en een eerlijke handel in voedselproducten
te bevorderen.De Codex Alimentarius CommissionHet overkoepelend besluitvormend orgaan voor de Codex is de Codex Alimentarius Commission (CAC), die tegelijk met de instelling
van de Codex is opgericht. Er zijn momenteel circa 170 landen lid van de CAC.
In deze landen woont ongeveer 98% van de wereldbevolking.Nederland is CAC-lid sinds de oprichting en vervult een actieve rol in
het orgaan. Het Ministerie van VWS en het Ministerie van LNV zijn samen verantwoordelijk
voor de Nederlandse bijdrage aan de Codex.Sinds eind 2003 is ook de Europese Commissie een volwaardig lid van de
CAC en worden in Brussel, waar mogelijk, met de lidstaten communautaire standpunten
geformuleerd over de terreinen die de Codex bestrijkt.De CAC is georganiseerd in dertig besluitvoorbereidende comités,
waarin deskundige afgevaardigden van de lidstaten zitting hebben, naast afgevaardigden
van internationale organisaties van producenten en consumenten. De comités
zijn onderverdeeld in diverse subcomités. Deze richten zich op algemene
onderwerpen (zoals verontreinigingen en toevoegingsmiddelen), op specifieke
productgroepen (zoals zuivel) en op de producten uit specifieke regio’s
(zoals Europa). Daarnaast is er een aantal ad-hoc-taskforces (bijvoorbeeld
voor biotechnologie).Beslechting handelsgeschillenHet belang van de Codex Alimentarius is de laatste jaren sterk toegenomen.
Dit komt doordat de Codex-normen de basis vormen op grond waarvan (internationale)
geschillen over levensmiddelen tegenwoordig worden beslecht door de wereldhandelsorganisatie
WTO.1Vóór de oprichting van de WTO, in 1995, was de CAC een op
vrijwilligheid gebaseerde organisatie, waarvan de leden besluiten naar eigen
goeddunken al dan niet overnamen. Tegenwoordig zijn CAC-besluiten bindend
en worden deze bij handelsconflicten door de WTO als referentienormen gebruikt.VoorzorgsbeginselDe risico’s die voedselproducten kunnen hebben voor de volksgezondheid vormen sinds jaar en dag een belangrijk onderwerp binnen de Codex.
De Codex-statuten bepalen dat in voorkomende gevallen:(a) op basis van wetenschappelijke kennis en inzichten de omvang van het
risico moet worden ingeschat (risicobeoordeling);(b) bepaald moet worden hoe de gevolgen bij optreden van het risico moeten
worden beheerst (risicomanagement);(c) betrouwbare, eenduidige en toegankelijke informatie moet worden verstrekt
over de veiligheid van het betreffende product en de eventuele risico’s
hiervan (risicocommunicatie).De wijze waarop deze normstelling van de Codex is geoperationaliseerd
door afzonderlijke CAC-leden heeft in 2002 tot een knelpunt geleid. De Europese
Unie (EU) besloot toen het risicobeoordelingsgedeelte uit te werken in het
zogenoemde voorzorgsbeginsel. De EU heeft dit
beginsel vastgelegd in verordening (EG) 178/2002. Het beginsel houdt in dat
de EU de invoer van voedselproducten uit landen van buiten de EU kan tegenhouden
als de consumptie ervan schadelijke gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid,
zonder dat over de status van dergelijke risico’s per se al consensus
hoeft te bestaan in wetenschappelijke kringen.De EU heeft voor deze invulling van de Codex-bepaling over risicobeoordeling
weinig steun gekregen binnen de CAC. Als oplossing is in 2000 door de EU het
volgende besloten: als er te weinig wetenschappelijke informatie beschikbaar
is, wordt de normstelling op Codex-niveau op dat moment stopgezet. Dit betekent
dat tijdens handelsconflicten nationale en/of EU-wetgeving geldt. Indien er
voldoende wetenschappelijke informatie beschikbaar is, kan de Codex-normstelling
worden voortgezet.Hormoonvlees uit VS geweerd door EU Al vele jaren bestaat er een conflict
tussen de EU en de Verenigde Staten (VS) over hormoonvlees. Dit is het vlees
van slachtdieren die injecties hebben gekregen met hormoonpreparaten, om zwaarder
(en dus meer waard) te worden. Hormoonvlees is in Europa verboden. De VS willen
dit vlees echter toch op de Europese markt brengen. Als een land twijfelt aan de kwaliteit
van de producten uit een ander land mag het deze producten weigeren, maar
dan moet het volgens de Codex Alimentarius wel wetenschappelijk kunnen bewijzen
dat dit product schadelijk is. Toen de VS de EU bij de WTO aanklaagde wegens
onredelijke handelsbelemmering, lag de bewijslast dus bij de EU. Die is er
op dat moment niet in geslaagd om aan te tonen dat hormoonvlees schadelijk
zou zijn. Het WTO-panel oordeelde in 1998 dat de Europese markt zich daarom
moest openstellen, uiterlijk op 13 mei 1999. Toen de EU dat niet deed,
heeft de WTO de VS toegestaan om strafheffingen te vorderen op Europese producten,
zoals Franse kaas of Nederlandse tomaten.2.2 Europese afspraken over voedingsmiddelenVerankering van voedselveiligheid in EU-beleidNaast mondiale regelgeving is ook EU-beleid en -regelgeving in hoge mate
van invloed op het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid.Zoals figuur 1 laat zien kan Nederland als CAC-lid invloed uitoefenen
op de bepalingen van de Codex, en kan het als EU-lidstaat ook invloed uitoefenen
op het beleid en de regelgeving van de EU en de WTO. Maar de omgekeerde beïnvloeding
is veel sterker: verreweg de meeste Nederlandse regelgeving op het gebied
van voedselveiligheid wordt geheel of gedeeltelijk bepaald door Codex-normen,
uitspraken van de WTO en EU-regels. Feitelijk is ongeveer 90% van de
Nederlandse regelgeving van EU-herkomst, die op zijn beurt weer
door de Codex/WTO wordt beïnvloed.Sinds de vaststelling van het Verdrag van Amsterdam1 in 1997 is voedselveiligheid als aparte waarde in het EU-beleid gewaarborgd.
Hiertoe is in het verdrag het volgende bepaald: «Bij de bepaling en
de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap wordt een
hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekerd. De Raad
draagt bij tot de verwezenlijking van deze doelstelling door in afwijking
van het gemeenschappelijke landbouwbeleid maatregelen op veterinair en fytosanitair
gebied te nemen die rechtstreeks gericht zijn op de bescherming van de volksgezondheid.»2EU-levensmiddelenrechtHet EU-levensmiddelenrecht bestaat van oudsher voornamelijk uit regels
gericht op het creëren van een interne Europese markt voor voedselproducten
en -ingrediënten. Dit streven naar een interne markt kreeg een belangrijke
impuls met het «Cassis de Dijon»-arrest, waarin het Europese Hof
van Justitie besloot dat consumenten in de EU de mogelijkheid moesten hebben
om levensmiddelen uit andere lidstaten aan te schaffen op voorwaarde
dat deze op legale wijze in een lidstaat waren vervaardigd en in de handel
gebracht en dat er geen belangrijke redenen in verband met gezondheid of milieu
waren die de invoer ervan verboden.Hiermee introduceerde het Hof het leerstuk van de wederzijdse erkenning. Voortaan moesten de lidstaten de voedselveiligheidsstandaarden
van «de buren» aanmerken als gelijkwaardig aan hun eigen standaarden.Harmonisatie van productspecifieke standaarden werd hierdoor minder belangrijk
dan voordien.Deze internationalisering heeft ertoe geleid dat het voor individuele
landen moeilijker is geworden om op grond van een eigen risicobeoordeling bepaalde producten te weren. Internationalisering: Spaanse consumptie-eieren Hoewel er het afgelopen jaar duidelijk
meer klachten van salmonellose ten gevolge van Spaanse eieren zijn gemeld,
is het niet mogelijk deze eieren tegen te houden omdat in het «hygiëne
pakket» geen normen zijn opgenomen voor salmonella in consumptie-eieren. Op dit moment is het alleen mogelijk
om de consument te informeren over de risico’s die aan deze eieren zijn
verbonden en de controle op het stempelen van deze eieren te intensiveren,
zodat deze goed herkenbaar zijn. Als blijkt dat vaker producten uit EU-lidstaten
een gevaar vormen voor de Nederlandse volksgezondheid, zal binnen de mogelijkheden
van de EU-randvoorwaarden gezocht moeten worden naar passende maatregelen.** Bron: Voedsel- en Warenautoriteit, Consumentenmonitor
2004, juli 2005.De EU-regels in het kader van het levensmiddelenrecht zijn veelal richtlijnen
met productspecifieke normen. Voor EU-richtlijnen geldt dat lidstaten tot
op zekere hoogte zelf mogen bepalen hoe (met welke instrumenten) ze het gestelde
doel gaan realiseren. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat hun nationale
regelgeving op het betreffende terrein in overeenstemming komt met de «geest
van de richtlijn».Algemene voedsel- en levensmiddelenverordeningEr worden op het terrein van de voedselveiligheid behalve EU-richtlijnen
ook steeds meer EU-verordeningen van kracht. Verordeningen
zijn, anders dan richtlijnen, rechtsreeks van toepassing in de lidstaten.
Bij de inwerkingtreding van een verordening hoeft een lidstaat daarom in de
regel geen apart implementatietraject in te stellen (op grond van aparte nationale
regelgeving). Wel moet elke lidstaat de eigen nationale regelgeving aanpassen,
indien deze niet in overeenstemming is met de bepalingen van een verordening.In 2002 is verordening (EG) 178/20021 van
kracht geworden, ook wel bekend als de «Algemene voedsel- en levensmiddelenverordening»
of de «General Food Law». Deze verordening bevat de uitgangspunten
van de Europese levensmiddelenwetgeving. Ook de procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden
zijn erin opgenomen. Belangrijke uitgangspunten in de verordening zijn:• Ketenbenadering: alle aspecten van
de voedselproductieketen moeten als één geheel worden beschouwd
vanaf de productie van diervoeders tot en met het verkopen of verstrekken
van voedsel aan de consument.2• Overheidstoezicht: exploitanten in
de keten dienen te voldoen aan de levensmiddelenwetgeving en zijn verantwoordelijk
voor de controle daarop. De overheid houdt toezicht op de naleving.3• Traceerbaarheid: de producten in de
voedselketen dienen in alle stadia van productie, verwerking en distributie
traceerbaar te zijn.1Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA)De in 2002 opgerichte Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (European
Food Safety Authority, EFSA) heeft een ruime taakstelling. In artikel 22 en
23 van de hiervoor genoemde verordening (EG) 178/2002 is de taakomschrijving
van dit agentschap vastgelegd. Kort gezegd bewaakt de EFSA alle stadia van
de voedselproductie en -voorziening, van de primaire productie en de veiligheid
van diervoeders tot en met de levering van voedingsmiddelen aan de consument.
Het agentschap is ingesteld ter ondersteuning van de EU-wetgeving en -beleidsmaatregelen
en is een onafhankelijke organisatie. De belangrijkste taken van de EFSA zijn
het uitbrengen van wetenschappelijk advies over:• alle onderwerpen die direct of indirect samenhangen met de veiligheid
van diervoeder en voedingsmiddelen;• aanverwante vraagstukken op het gebied van gezondheid en welzijn
van dieren en de gezondheid van gewassen;• risico’s voor de voedselketen;• voeding, genetisch gemodificeerde gewassen en nieuwe levensmiddelentechnologieën.Voor deze werkzaamheden verzamelt de EFSA informatie van over de hele
wereld en volgt zij de wetenschappelijke ontwikkelingen. Ook wisselt zij informatie
en opvattingen uit met andere deskundigen en besluitvormers op tal van niveaus.
Een belangrijk onderdeel van het werk van de EFSA is verder de communicatie
van haar bevindingen naar een algemeen publiek.Voedsel- en Veterinair Bureau (FVO)Het Voedsel- en Veterinair Bureau (Food and Veterinary Office, FVO) is
een dienst van de Europese Commissie die een belangrijke taak vervult bij
de handhaving van de communautaire wetgeving inzake voedselveiligheid, de
gezondheid van planten en dieren en dierenwelzijn. De FVO maakt deel uit van
het directoraat-generaal Gezondheids- en Consumentenbescherming. Het is de
taak van de FVO om aan de hand van evaluaties:• te bevorderen dat er doeltreffende systemen komen om de veiligheid
en de kwaliteit van voedsel en de gezondheid van planten en dieren te controleren;• na te gaan of in de EU en in derde landen die naar de EU exporteren
wordt voldaan aan de veiligheids- en kwaliteitseisen voor voedsel en aan de
veterinaire en fytosanitaire (i.e. de gezondheid van planten betreffende)
wetgeving;• mee te werken aan de uitwerking van EU-beleid op het gebied van
voedselveiligheid, voedselkwaliteit en fytosanitaire c.q. veterinaire aangelegenheden;• de betrokken partijen in kennis te stellen van de resultaten van
de FVO-evaluaties.Voor zijn controletaak in derde landen die naar de EU exporteren stelt
de FVO elk jaar een inspectieprogramma op, waarin wordt vastgesteld welke
gebieden en landen primair voor inspectie in aanmerking komen. De resultaten
van elke inspectie worden in een inspectieverslag opgenomen. Aan de bevoegde
autoriteit van het geïnspecteerde land worden aanbevelingen gedaan om
tekortkomingen die tijdens inspecties aan het licht gekomen zijn, te verhelpen.
De bevoegde autoriteit wordt verzocht om een actieplan aan de FVO te doen
toekomen over de wijze waarop zij van plan is de tekortkomingen
te verhelpen. Samen met andere diensten van de Commissie evalueert de FVO
dit actieplan en ziet zij toe op de toepassing ervan.Indien nodig doet de FVO ook aanbevelingen aan diensten van de Commissie
over wetgeving die verduidelijkt of aangepast moet worden, en over gebieden
waarop nieuwe wetgeving nodig is. Hierdoor dragen de inspecties van de FVO
bij tot de ontwikkeling van de communautaire wetgeving.De FVO geeft een jaarverslag uit over haar activiteiten, met overzichten
van de vorderingen van zijn inspectieprogramma en de algemene resultaten.
Hieruit blijkt dat de FVO er niet in slaagt alle werkzaamheden uit zijn takenpakket
uit te voeren.Contact met EFSA en FVO vanuit NederlandDe Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit coördineert de internationale
contacten op het gebied van toezicht, risicobeoordeling en risicocommunicatie,
en heeft hiertoe regelmatig contact met zowel de EFSA als de FVO.12.3 Gevolgen EU-regelgeving voor NederlandWat zijn nu in de praktijk de consequenties van het stempel dat internationale
(en vooral Europese) regels drukken op het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid?
We illustreren deze consequenties aan de hand van twee casussen, die een indruk
geven van de manier waarop (de uitvoering van) het Nederlandse beleid samenhangt
met de «internationale component».Casus 1. Concentraties giftige stoffen: normen geharmoniseerd,
maar wanneer is daadwerkelijk actie geboden?In de EU-regelgeving zijn normen vastgelegd die bepalen welke hoeveelheden
en concentraties van bepaalde stoffen zijn toegestaan in (dier)voedsel. Voor
bepaalde stoffen, zoals chlooramphenicol (een antibioticum met aangetoonde
kankerverwekkende eigenschappen) geldt een nultolerantie. De Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit (VWA) vindt dit in de praktijk een tamelijk vergaande norm.
Met de huidige geavanceerde onderzoeksmethoden kunnen steeds kleinere hoeveelheden
van een bepaalde stof worden gedetecteerd. Zodoende kunnen er positieve resultaten
worden gevonden, ook als er geen enkel relevant risico voor de volksgezondheid
aanwezig is.De VWA heeft in verscheidene gevallen de Europese normen strikt toegepast
door volledig conform de regelgeving op te treden, ofschoon dit volgens de
VWA met het oog op de volksgezondheid niet noodzakelijk was. Eén zo’n
geval betrof een geïmporteerde partij garnalen. De VWA stelde vast dat
zich op de garnalen een minieme hoeveelheid chlooramphenicol bevond. Overeenkomstig
de EU-norm oordeelde de VWA dat ingrijpen geboden was.In andere EU-landen daarentegen werd, als gevolg van andere meetmethodes,
op basis van eenzelfde hoeveelheid chlooramphenicol níet opgetreden.Deze casus maakt duidelijk dat de normstelling in EU-regelgeving vastgelegd
kan zijn, maar dat zo’n harmonisatie in de praktijk niet werkt wanneer
niet EU-breed is geregeld vanaf welke limiet er opgetreden moet worden. Op dit moment is de EU-conformiteit van de uitvoering van de controles
in de diervoedersector slechts marginaal gewaarborgd. De afstemming die hierover
plaatsvindt tussen de lidstaten gebeurt via ambtelijk overleg bij de commissie
in Brussel.In dit specifieke geval is het probleem naderhand overigens opgelost met
zogeheten Minimum Required Performance Limits. Deze actielimieten zijn bindend
voor alle EU-lidstaten en zijn van toepassing op een beperkt aantal contaminanten
(chlooramfenicol, nitrofuranen, malachietgroen en medroxyprogesteron acetaat,
een groeihormoon, waarvoor een nultolerantie geldt).Casus 2: EU-regelgeving rond voedselveiligheidsincidenten:
onduidelijkheden en ongewenste verplichtingenOp grond van verordening (EG) 178/2002 zijn diervoeder- en levensmiddelenbedrijven
vanaf 1 januari 2005 verplicht om ervoor te zorgen dat alle diervoeders,
ingrediënten van diervoeders en levensmiddelen, door de gehele voedingsketen
traceerbaar blijven (zie ook § 2.2).Hoewel EU-verordeningen in beginsel een rechtstreekse werking hebben voor
de lidstaten, bleek er in dit geval toch ambtelijk overleg nodig tussen vertegenwoordigers
van de Europese Commissie en de lidstaten om tot een interpretatie van de
verordening te komen. Beleidsmedewerkers van de Ministeries van VWS en LNV
hebben zich in dit overleg ervoor ingezet dat een aantal Nederlandse wensen
zouden worden opgenomen in het interpretatiedocument. Dit is grotendeels gelukt.
Het interpretatiedocument dat de Commissie in januari 2005 publiceerde,1 wijkt echter op enkele punten af van wat Nederland wilde.Zo stelt het document dat de autoriteiten in de lidstaten bij voedselveiligheidsincidenten
onmiddellijk over leveranciers- of afnemersgegevens dienen te beschikken –
maar wat is precies «onmiddellijk»? De Nederlandse inzet was om
hier niet (opnieuw) interpretatieruimte te laten bestaan en vast te leggen
dat binnen vier uur dergelijke informatie beschikbaar
zou moeten zijn. Deze termijn wordt door de VWA ook nog steeds gehanteerd.
Maar onbekend is of andere lidstaten Nederland hierin volgen. De gewenste
harmonisatie is op dit punt dus uitgebleven.Deze casus maakt duidelijk dat de Nederlandse beïnvloeding van het
EU-beleid en regelgeving een kwestie van geven en nemen is.2.4 ConclusiesDe regels en normen die de veiligheid van voedselproducten moeten waarborgen,
komen grotendeels binnen een internationale context tot stand. Zo is in Nederland
ongeveer 90% van de regelgeving op het terrein van voedselveiligheid
afkomstig uit «Brussel», mede beïnvloed door mondiale regelgeving.
Hoewel daarmee voor lidstaten en dus ook voor Nederland de kaders van het
beleid en de uitvoering daarvan grotendeels vastliggen, kunnen lidstaten zowel
via ambtelijk als via bestuurlijk overleg invloed uitoefenen op de totstandkoming
van het Europese voedselveiligheidsbeleid en de mondiale regelgeving (voornamelijk
Codex Alimentarius en WTO) voor veilige voedselproducten.In de praktijk blijkt overigens dat binnen de EU geharmoniseerde normen
soms ruimte laten voor interpretatie, waardoor in de lidstaten toch verschillend
wordt opgetreden. In die gevallen is er dus geen sprake van een uniforme waarborging
van de voedselveiligheid. Concreet betekent dit dat leveranciers die bijvoorbeeld
in Nederlandse havens oplopen tegen een strenge handhaving van de voedselveiligheidsnormen
kunnen uitwijken naar andere havens binnen de EU, waar minder
strikt wordt gecontroleerd. Vervolgens zouden de betreffende producten alsnog
op de Nederlandse markt terecht kunnen komen. 3 HET NEDERLANDSE VOEDSELVEILIGHEIDSBELEIDIn dit hoofdstuk beoordelen we hoe het beleidsterrein «voedselveiligheid»
in Nederland is georganiseerd. We zijn om te beginnen nagegaan of de verantwoordelijkheden
rond dit beleidsterrein op een transparante manier zijn verdeeld tussen de
Ministeries van LNV en VWS (zie § 3.1). Vervolgens hebben we gekeken
of de doelstellingen op het terrein van de voedselveiligheid voldoen aan de
normen die de Algemene Rekenkamer daarvoor hanteert. Zijn er bijvoorbeeld
duidelijke ijkpunten voor het beleid aangewezen? (zie § 3.2) Tot
slot hebben we onderzocht wat er bekend is over de effectiviteit van het beleid:
hoe veilig is ons voedsel op dit moment? (zie § 3.3)3.1 VerantwoordelijkheidsverdelingNederland beschouwt, conform de opvattingen van de EU, het waarborgen
van de voedselveiligheid als een publieke verantwoordelijkheid die niet uitsluitend
aan het bedrijfsleven kan worden overgelaten.1
Wel dragen zowel bedrijfsleven als consument binnen de wettelijke kaders die
de overheid schept hun eigen deelverantwoordelijkheid.In de meest recente beleidsnota die de Ministeries van LNV en VWS over
het beleidsterrein voedselveiligheid hebben uitgebracht2 is deze verantwoordelijkheidsverdeling als volgt omschreven:• De overheid is verantwoordelijk voor het bieden van de (wettelijke)
kaders, waarbinnen producent en consument elk hun eigen verantwoordelijkheden
kunnen invullen. De overheid is ook verantwoordelijk voor het toezicht op
de naleving van wettelijke kaders.• Het bedrijfsleven is verantwoordelijk voor het leveren van veilige
en goed geëtiketteerde producten.• De consument is verantwoordelijk voor een gezond en veilig gebruik
van levensmiddelen.Binnen de overheid zijn de ministers van LNV en VWS primair verantwoordelijk
voor de voedselveiligheid. De minister van VWS is dit vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor de volksgezondheid en de minister van LNV vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor voedselkwaliteit en -productie.Verder zijn bij de uitvoering van het beleid voor voedselveiligheid betrokken:
de minister van Financiën (voorzover het de inzet van de Douane betreft),3 de minister van Justitie (voorzover het de aansturing
van opsporingsdiensten betreft) en de minister van Volkhuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu (voorzover het controle en toezicht op het gebruik van
afvalstoffen betreft).4De uitvoering van het voedselveiligheidsbeleid (controle en toezicht)
behoort tot de takenpakketten van respectievelijk de Keuringsdienst van Waren
(KvW), de RVV – beide onderdeel van de VWA – de Algemene Inspectiedienst
(AID) en de Douane.In 1999 heeft adviesbureau Berenschot5 een
onderzoek verricht naar de taakverdeling tussen de Ministeries van LNV en
VWS. Aanleiding voor dit onderzoek vormde de crisis rond de«dioxinekippen»,
die in de zomer van 1999 speelde.6 De bewindslieden
van LNV en VWS hebben toen aan de Tweede Kamer maatregelen toegezegd om de
coördinatie en communicatie rond de veiligheid in de voedselketen te
verbeteren. Berenschot kreeg de opdracht om beide ministeries op basis van
een onderzoek hierover te adviseren. Berenschot stelde vast het Ministerie van LNV in grote lijnen verantwoordelijk
was voor de productiefase van de voedselketen, en het Ministerie van VWS voor
de verwerkings- en handelsfase. De «knip» in de verantwoordelijkheden
lag bij de uitsnijderijfase. Berenschot constateerde echter dat «de»
verantwoordelijkheid voor «de» voedselveiligheid nergens expliciet
was ondergebracht. Deelverantwoordelijkheden berustten bij verschillende organisaties
of onderdelen.Naar aanleiding van het verzoek van de Tweede Kamer om een duidelijker
verantwoordelijksheidsverdeling voor voedselveiligheid, de oprichting van
de VWA en naar aanleiding van ontwikkelingen in Europese regelgeving, hebben
de Ministeries van VWS en LNV aan twee onafhankelijke deskundigen gevraagd
om een advies uit te brengen over een duidelijkere taakverdeling.1Het advies geeft als meest wenselijke optie de «gezondheidsoptie».
Uitgangspunt van deze optie is het feit dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid
voor de bescherming van de volksgezondheid niet samenvalt met die voor het
voedselproducerende bedrijfsleven. Deze optie sluit het dichtst aan bij de
ontwikkelingen in Brussel, wordt vanuit het maatschappelijk middenveld als
een logische keuze gezien, is op relatief korte termijn te realiseren en sluit
redelijk aan bij de huidige situatie. In deze optie behoren gezondheidseisen
aan voedsel primair tot het werkterrein van het Ministerie van VWS. De minister
van VWS is verantwoordelijk voor de voedselveiligheid bij eindproducten en
bij de industriële bewerking van producten. De minister van LNV is verantwoordelijk
voor de veiligheid van onbewerkte producten (primaire fase, agrarische grondproducten).
Vooral voor de vleessector zijn de verantwoordelijkheden verschoven:• De primaire verantwoordelijkheid voor de vleeskeuring (in de oude
situatie gedeeld door de ministers van LNV en VWS) komt in handen van het
Ministerie van LNV. Dit ministerie wordt hiermee verantwoordelijk voor de
slacht en alle vleeskeuringen.• Het Ministerie van VWS blijft verantwoordelijk voor de bereiding
en verhandeling van vleesgerelateerde producten als gehakt vlees, vleesbereidingen
en vleesproducten na de slacht en vleeskeuring.De volgens het advies meest wenselijke optie (de «totaaloptie»)
is op korte termijn niet mogelijk. In deze optie zouden voedselveiligheid
en voedselkwaliteit worden ondergebracht bij één departement.In hun brief aan de Tweede Kamer2 geven de
ministers van VWS en LNV aan dat zij het advies grotendeels overnemen en dus
kiezen voor de gezondheidsoptie.Met deze nieuwe vastlegging heeft de helderheid van de verantwoordelijkheidsverdeling
aan kracht gewonnen, hoewel de verantwoordelijkheid verdeeld blijft over twee
ministers. VWS is het ministerie van de consumentenbescherming en voedselveiligheid
en LNV van voedselkwaliteit en van de productieketen. VWS treedt op bij voedselveiligheidsproblemen
in de verwerking en distributiefase en LNV bij problemen in de toelevering
en de productiefase. Op basis van deze verantwoordelijkheden en op basis van
vastgestelde regelgeving sturen beide ministers de VWA aan, die verantwoordelijk
is voor toezicht, risicobeoordeling en risicocommunicatie.De verantwoordelijkheid ligt echter nog steeds bij twee ministers. Bij
verschil van inzicht over zaken die de gehele voedselproductieketen betreffen
(van primair bedrijf tot levering aan de consument), is onduidelijk wie eindverantwoordelijk
is. 3.2 BeleidsdoelstellingenDe meest recente beleidsnota over voedselveiligheid is in februari 2005
opgesteld door de Ministeries van LNV en VWS. Deze nota vermeldt dat het Nederlandse
voedselveiligheidsbeleid zich de komende jaren zal richten op «...het
blijven bieden van een hoog beschermingsniveau van de consument, zowel nationaal
als internationaal».1 Hiertoe zijn in de
nota de volgende doelstellingen geformuleerd:• handhaven van het huidige hoge beschermingsniveau voor de consument;• investeren in haalbare interventies op gebieden waar nog reële
gezondheidswinst is te behalen, te weten voedselinfecties (microbieel en viraal),
nieuwe voedselrisico’s en specifieke risicogroepen (zoals kinderen);• goed en efficiënt uitvoeren van het reeds ingezette beleid
en voorwaarden scheppen voor het bedrijfsleven om in belangrijke mate daaraan
bij te dragen.Geredeneerd vanuit de beleidsverantwoordelijkheid van LNV draagt realisering
van deze doelstellingen bij aan het verbeteren van de voedselkwaliteit voor
consumenten en aan het handhaven van een hoog niveau van diergezondheid.2Geredeneerd vanuit de beleidsverantwoordelijkheid van VWS draagt realisering
van de doelstellingen bij aan het bevorderen en beschermen van de gezondheid
van de burger in de Nederlandse samenleving.De Algemene Rekenkamer heeft de doelstellingen van het voedselveiligheidsbeleid
getoetst aan de zogenoemde SMART+C-criteria. Deze criteria houden in dat doelstellingen
zo moeten zijn geformuleerd dat ze specifiek zijn
(beoogde prestaties en effecten concreet geformuleerd), meetbaar (resultaten achteraf toetsbaar), afgestemd (beleidsdoelen in ieder geval afgestemd met de relevante actoren
zoals Tweede Kamer en uitvoerders), realistisch
(realiseerbaar onder alle plausibele omstandigheden), tijdgebonden (einddatum vastgelegd) en consistent (doelen niet onderling strijdig en consistentie tussen doelen en
basisgegevens).We hebben geconstateerd dat met name de meetbaarheid en het realistisch
gehalte van de doelstellingen op dit moment moeilijk te beoordelen zijn. Dat
komt door de wijze waarop de doelstellingen zijn geformuleerd. Onduidelijk
is immers wat exact het «huidige hoge beschermingsniveau van de consument»
is, en dus ook wanneer de doelstelling om dat niveau te handhaven, precies
bereikt is.Om de kwaliteit van de beleidsformulering op deze punten te verbeteren
zouden de verantwoordelijke ministeries in hun begrotingen de nagestreefde
beleidseffecten duidelijker moeten kwantificeren.We hebben vastgesteld dat het Ministerie van VWS hiermee inmiddels een
begin heeft gemaakt. Voorbeelden van gekwantificeerde beleidseffecten op het
terrein van voedselveiligheid in de begroting van VWS voor 2005 zijn:• Verminderen van het aantal voedselinfecties. Hiertoe wordt in eerste
instantie ingezet op een verbod op salmonella- en campylobacterbacteriën
in rauw pluimveevlees voor de consument in 2007.• Voorkomen dat consumenten voedingsmiddelen krijgen met te hoge
gehaltes aan agrarische, industriële, milieu- of procesverontreinigingen
en levensmiddelenadditieven. De effectiviteit van het beleid
wordt gemeten aan de hand van VWA-gegevens die inzicht geven in de gehaltes
van enkele van deze stoffen.In de LNV-begroting voor 2005 zijn dit soort kwantificeringen van de met
het voedselveiligheidsbeleid beoogde maatschappelijke effecten nog niet opgenomen.
Maar het ministerie geeft hiervoor wel een eerste aanzet in zijn begroting
voor 2006. De in deze begroting benoemde effecten zijn:• behouden van het vertrouwen van consumenten, EU en handelspartners
van in Nederland geproduceerd voedsel;• beheersen van gezondheidseffecten als gevolg van voedselrisico’s.Voor het behouden van het consumentenvertrouwen wordt in de begroting
aangegeven dat het vertrouwen van consumenten in 2006 gelijk moet blijven
ten opzichte van het peiljaar 2004.1 Daarmee
is voor dit facet van voedselveiligheid sprake van een ijkpunt.Het beheersen van gezondheidseffecten als gevolg van voedselrisico’s
is echter nog niet voorzien van een indicator.Het voorgaande geeft aan dat in de begroting van het Ministerie van LNV
voor 2006 aandacht wordt geschonken aan de verbinding tussen beleidsdoelen
en -effecten en de bijbehorende prestatie-indicatoren, maar dat hiermee het
doel «handhaven van het hoge huidige beschermingsniveau» nog niet
afdoende meetbaar is gemaakt.3.3 Effect: hoe veilig is ons voedsel?In hoeverre hebben de ministers van LNV en VWS zicht op de effecten van
het door hen gevoerde voedselveiligheidsbeleid? We hebben hiervoor al opgemerkt
dat de beide ministeries nog geen helder gekwantificeerde streefwaarden hebben
geformuleerd.Toch is er bij LNV en VWS wel indicatieve informatie beschikbaar over
het huidige niveau van voedselveiligheid. De beide ministeries baseren zich
daarbij op:• onderzoeksresultaten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM);• informatie over gevolgen van incidenten;• informatie over het consumentenvertrouwen.Onderzoek RIVMDe recent gepubliceerde LNV/VWS-beleidsnota Veilig
voedsel voor iedereen vermeldt dat het voedsel in Nederland de afgelopen
jaren in chemisch en microbiologisch opzicht aantoonbaar veiliger is geworden.
Deze uitspraak is gebaseerd op het RIVM-rapport Ons eten
gemeten uit 2004.2 Aangegeven wordt
bijvoorbeeld dat de besmetting van dierlijk voedsel met salmonella aanzienlijk is afgenomen, evenals de concentratie van
dioxines in voedsel en moedermelk. Verder geeft het rapport een indicatie
van het jaarlijkse gezondheidsverlies als gevolg van voedselinfecties, chemische
voedselverontreinigingen en allergene stoffen; de relatieve bijdrage van voedsel(on)veiligheid
aan ziekte en sterfte blijkt gering te zijn in vergelijking met de bijdrage
door ongezond eetgedrag.IncidentenIn de nota Veilig voedsel voor iedereen wordt
verder geconstateerd dat zich in de afgelopen jaren in Nederland verschillende
voedselincidenten hebben voorgedaan. Daarbij werden weliswaar veiligheidsnormen
overschreden, maar in de meeste gevallen bleek dat er geen sprake was geweest
van een volksgezondheidsrisico en dat er geen schadelijke effecten
op de gezondheid waren opgetreden. Ook in de diervoederketen is de afgelopen
jaren sprake geweest van incidenten. Ook hier kan geconstateerd worden dat
de voedselveiligheid meestal niet in het geding is geweest. Dit neemt niet
weg dat in de diervoederketen sprake is van een aantal risicofactoren. Deze
factoren bieden aangrijpingspunten om de voedselveiligheid (nog) beter te
borgen.1ConsumentenvertrouwenZoals gezegd geeft het Ministerie van LNV in zijn begroting voor 2006
aan dat het consumentenvertrouwen in de voedselveiligheid in 2006 gelijk moet
blijven ten opzichte van het peiljaar 2004. Het ministerie baseert zich hierbij
op de door de VWA ontwikkelde monitor voor consumentenvertrouwen in voedselveiligheid.
Met deze monitor werd in 2004 vastgesteld dat het vertrouwen van consumenten
in voedsel, gemeten op een schaal van 1–5 (waarbij 5 staat voor relatief
veel consumentenvertrouwen) 3,1 bedroeg.De mate waarin respondenten vinden dat er voldoende gedaan wordt aan de
voedselveiligheid is een andere belangrijke graadmeter van het consumentenvertrouwen
in de veiligheid van voedingsmiddelen. In figuur 2 staat voor de metingen
in 2002, 2003 en 2004 aangegeven welk percentage van de consumenten vindt
dat er respectievelijk, «ruim voldoende», «voldoende», «niet
voldoende» en «helemaal niet voldoende» gedaan wordt aan
de veiligheid van voedingsmiddelen.13.4 ConclusiesVerdeling verantwoordelijkhedenDe verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Ministeries van VWS en LNV
voor het voedselveiligheidsterrein is in mei 2005 opnieuw vastgelegd.2 Daarmee is sprake van een verbetering, in de zin dat
de verantwoordelijkheden nu transparanter zijn dan in de periode daarvoor.
De verantwoordelijkheid ligt echter nog steeds bij twee ministers. Bij verschil
van inzicht over zaken die de gehele voedselproductieketen betreffen (van
primair bedrijf tot levering aan de consument), is onduidelijk wie eindverantwoordelijk
is.Formulering doelstellingenIn de opeenvolgende meerjarenbeleidsnota’s voor voedselveiligheid
geeft de rijksoverheid vooral met rol- en procesdoelstellingen invulling aan
het nationale beleid voor voedselveiligheid. Het gaat hierbij vooral om kwalitatieve
(normerende) doelstellingen. Het is daardoor niet goed mogelijk om daadwerkelijk
vast te stellen of de beleidsinspanningen hebben geleid tot het beoogde niveau
van voedselveiligheid. Er is sinds kort wel een prestatie-indicator voor het
consumentenvertrouwen in de voedselveiligheid, maar voor bijvoorbeeld het
doel «handhaving» (in hoeverre wordt de levensmiddelenwetgeving
nageleefd door diervoederbedrijven en levensmiddelenbedrijven?) en het doel «beheersing
van gezondheidseffecten» (in hoeverre is sprake van gezondheidsverlies
door voedselproblemen?) zouden betere ijkpunten
moeten worden ontwikkeld.De inzet van de Ministeries van LNV en VWS is om op deelterreinen waar
dat mogelijk is de beleidseffecten zoveel mogelijk te kwantificeren. Het Ministerie
van VWS is hiermee een aantal jaren geleden al begonnen. Het Ministerie van
LNV heeft hiertoe recent een eerste aanzet gegeven in de begroting voor 2006.
Op dit moment zijn de doelstellingen voor het beleidsterrein voedselveiligheid
evenwel nog niet volledig meetbaar.Realisatie doelstellingenUit een recent door het RIVM gepubliceerd rapport over gezondheidsverlies
van de Nederlandse bevolking door ongezond en onveilig eten blijkt dat het
in het algemeen goed gesteld is met de voedselveiligheid; ons eten is nog
nooit zo veilig geweest. Uit dit rapport blijkt ook dat de relatieve bijdrage
van voedsel(on)veiligheid aan ziekte en sterfte gering is in vergelijking
met de bijdrage door ongezond eetgedrag. 4 VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID IN DE PRAKTIJK: DE DIERVOEDERSECTORWe hebben in de voorgaande hoofdstukken beschreven op welke manier de
Nederlandse overheid invloed uitoefent op de ontwikkeling van internationale
regelgeving inzake voedselveiligheid, hoe zij binnen deze internationale (vooral
Europese) kaders ook zelf wettelijke normen vaststelt en op welke manier zij
het toezicht op de naleving daarvan heeft georganiseerd. De vraag die we in
dit hoofdstuk stellen is: hoe werken dit soort beleidsinstrumenten nu in de
praktijk? We hebben dit onderzocht voor een specifiek onderdeel van de voedselketen:
de diervoedersector.Met de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoerders in oktober 2004 is
het toezicht op de diervoedersector overgegaan van het Productschap Diervoeders
naar de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA). Aanleiding voor deze aanpassing
vormden diverse voedselincidenten die zich de voorafgaande jaren hadden voorgedaan.1Het Ministerie van LNV heeft met deze verandering de mogelijkheid verkregen
om het toezicht op de naleving van de diervoederregelgeving (bijvoorbeeld
de naleving van de normen voor toevoegingsmiddelen in diervoeders) directer
aan te sturen. Als eerste stap heeft het ministerie zich ten doel gesteld
in 2005 een nulmeting uit te voeren om het huidige niveau van naleving binnen
de sector vast te stellen. Deze meting, die in 2006 waarschijnlijk beschikbaar
komt, zal de basis vormen voor het opstellen van de zogenaamde nalevingsniveaus.De Algemene Rekenkamer heeft beoordeeld of het huidige controle- en toezichtssysteem
voor diervoeders voldoende waarborgen biedt voor veilige diervoeders. We gaan
in dit hoofdstuk in op een aantal aspecten van het controle- en toezichtssysteem
waarvan we vinden dat deze meer aandacht verdienen: de aansturing van controlerende instanties (§ 4.1), de opstelling
van integrale risicoanalyses op het gebied van
diervoeders (§ 4.2), en de inrichting van de handhaving van de diervoederregelgeving (§ 4.3).4.1 Aansturing van controlerende instanties4.1.1 NormDe Algemene Rekenkamer vindt dat ministeries die verantwoordelijkheid
dragen voor één of meer controlerende instanties, deze goed
moeten aansturen. Dat geldt dus ook voor de met uitvoeringstaken belaste instanties
op het gebied van voedselveiligheid en diergezondheid. Het is van belang dat
de aansturing door de Ministeries van LNV en VWS eenduidig en transparant
is, en dat de verantwoordelijkheidsverdeling helder is.Van een eenduidige aansturing is volgens Algemene Rekenkamer geen sprake
als er overlap is in taken dan wel als er bepaalde taken niet zijn toegewezen.Transparante aansturing van de uitvoering betekent onder andere vastlegging
van taken en werkwijzen (methodes).4.1.2 BevindingenAlgemeen beeldSinds het najaar van 2004 is het toezicht en de controle op diervoeders
(en de grondstoffen daarvoor) ondergebracht bij de overheid. In de huidige situatie zijn de taken en verantwoordelijkheden van controlerende
overheidsinstanties (met name de VWA en de AID) echter nog niet sluitend geregeld.
Een gevolg voor de betrokken partijen kan zijn dat het niet altijd even duidelijk
is wanneer overheidsingrijpen geboden is en wie daarin dan het voortouw moet
nemen. Een ander ongewenst neveneffect van deze onduidelijkheid kan zijn dat
het bestaande sanctie-instrumentarium (bestuurlijk ingrijpen of strafrechtelijk
vervolgtraject) niet altijd volledig wordt benut. Om doublures in de uitvoering
van het controlewerk van de VWA en de AID te voorkomen wordt nu door het Ministerie
van LNV gewerkt aan een samenwerkingsovereenkomst.Geen heldere verantwoordelijkheidsverdeling bij crisesBij de bespreking in de Tweede Kamer van de beleidsnotaVoedselveiligheid 2001–2004 heeft de minister van LNV aan de
Tweede Kamer de toezegging gedaan om de crisisbeheersing op het gebied van
voedselveiligheid te regelen in crisishandboeken en departementale procedures.1 De VWA heeft inmiddels een procedure opgesteld voor
de beoordeling en opvolging van meldingen van potentiële incidenten op
het gebied van voedselveiligheid. Naar aanleiding van het dioxine-incident
najaar 20042 heeft het Productschap Diervoeder
een evaluatie opgesteld. Hieruit bleek dat het voor het bedrijfsleven niet
altijd duidelijk was wie bij de overheid de regie had: de VWA of de betreffende
beleidsdirectie van het Ministerie van LNV (zie kader). Deze leerervaringen
worden momenteel door de VWA verwerkt in een herziene meldingsprocedure; het
Ministerie van LNV verwerkt ze door herziening van het Handboek LNV crisisbesluitvorming. Onduidelijkheid over regierol bij incidenten Uit de evaluatie van het Productschap
Diervoeder van het incident «dioxinebesmetting bij aardappelbijproducten»: «In de beginfase was niet duidelijk
wie de regie had. Aanvankelijk leek het dat de VWA de regie had, maar al snel
kwam het Ministerie van LNV in beeld. Naar buiten toe was niet helder wie
de regie voerde. Ook had de Nederlandse Zuivelorganisatie een deel van de
regie in handen, waarbij de rechtsgeldigheid van die regie voor het bedrijfsleven
onduidelijk was. Voorts is geconstateerd dat verschillende medewerkers van
AID én VWA bezoeken hebben gebracht aan de bedrijven en daarbij ook
vaak nog om dezelfde gegevens vroegen, dan wel om gegevens vroegen die de
bedrijven al eerder hadden overlegd. Hieruit blijkt een onvoldoende coördinatie
en aansturing in de uitvoering.»** Evaluatie incident dioxinebesmetting aardappelbijproducten 2004,
PDV, kwaliteitsreeks nr. 103, februari 2005.Overlappende controletakenMet de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders in 2004 is zoals gezegd
het directe toezicht en de controle op de naleving van de diervoederregelgeving
onder verantwoordelijkheid gekomen van de rijksoverheid.Voor de uitvoering van dit directe toezicht is vanzelfsprekend een eenduidige
taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de betrokken controle-instanties
nodig. Wij stellen vast dat bij het opstellen van de kaderwet, hetgeen ruim
vier jaar in beslag heeft genomen, onvoldoende is geanticipeerd op deze problematiek.
Hierdoor is er thans (november 2005) nog steeds sprake van een gedeeltelijke
overlap in de taken en bevoegdheden van de controle-instanties. De VWA en
AID zijn bezig om afspraken te maken over samenwerking en afstemming van hun
controleactiviteiten.Overlap in taken is er vooral bij de controles op dierlijke eiwitten bij
bedrijven die vervoederen3 of dieren houden,
maar die niet zelf diervoeder mengen. Hoe deze doelgroepen tussen
beide organisaties verdeeld zijn is niet formeel vastgelegd. Bij dezelfde
bedrijven hebben de VWA en de AID toezichtstaken die dicht tegen elkaar aan
liggen: controle op groeibevorderaars, toevoegingmiddelen, hormonen, diergeneesmiddelen,
ongewenste stoffen en verboden voedermiddelen.Overigens zijn er op de werkvloer al wél
afspraken gemaakt tussen de VWA- en de AID-medewerkers over samenwerking en
afstemming van de controleactiviteiten.Aansturing Douane door VWA nog niet geregeldDe uitvoeringsinstructies voor de Douane zijn vastgelegd in een inmiddels
verouderde brief van de Directie Douane van 11 maart 1999, waarin de
Douane een samenwerking aangaat met de Rijksdienst voor de Keuring van Vee
en Vlees (deze dienst, de RVV, is later onderdeel geworden van de VWA).We hebben vastgesteld dat deze uitvoeringsinstructie uit 1999 nog niet
is aangepast aan de Kaderwet diervoeders van 2004. Deze actualisering zal
worden meegenomen in de nieuwe afspraken die gemaakt gaan worden tussen VWA
en Douane.Gegevensstromen Douane en VWA afzonderlijk geregistreerdDe gegevensstromen van de VWA en die van de Douane sluiten niet in alle
opzichten goed op elkaar aan. Dit probleem doet zich met name voor bij de
registratie van vooraanmeldingen van veterinaire goederen. Deze vooraanmelding
kunnen bedrijven op twee manieren doen: schriftelijk of elektronisch. In het
geval van een schriftelijke vooraanmelding registreert de Douane de zending
in het zogenoemde VCRS-systeem.1 Elektronische
vooraanmeldingen worden elders geregistreerd, namelijk in het systeem dat
de VWA hiervoor in 2004 heeft ontwikkeld, de Veterinaire Grenscontroleapplicatie
(VGC). Lang niet alle handelaren willen dit echter, omdat ze dan over moeten
gaan op een andere meldingssystematiek. Bovendien is het VGC-systeem niet
bedoeld voor vooraanmeldingen inzake plantaardige voeders; deze kunnen alleen
schriftelijk worden gedaan en worden dus altijd door de Douane in het VCRS-systeem
geregistreerd.Zodoende blijven er twee gegevensstromen naast elkaar bestaan terwijl
het feitelijk om dezelfde soort informatie gaat; de schriftelijke vooraanmeldingen
die in VCRS worden opgenomen en de elektronische die in VGC worden opgenomen.
Naar ons oordeel is dit een weinig efficiënte situatie.4.2 Integrale benadering risicoanalyse4.2.1 NormZoals uiteengezet in § 1.1 vindt de Algemene Rekenkamer dat
alle schakels in het productieproces van voedsel (diervoeders inbegrepen) in samenhang met elkaar moeten worden geanalyseerd, waarna
de controlerende instanties moeten inschatten waar in deze keten zich de grootste
risico’s voor de volksgezondheid voordoen en waar bijvoorbeeld ontduiking
van de wet dus ernstige gevolgen zou kunnen hebben.In de diervoedersector zouden de integrale risicoanalyses naar ons oordeel gezamenlijk moeten worden uitgevoerd door de betrokken
controle-instanties, omdat in deze sector diverse spelers zoeken naar de grenzen
van wat (wettelijk) mogelijk is, omdat incidenten aantonen dat risico’s
waar nooit aan gedacht was toch kunnen opspelen en omdat de diverse
overheden en (handhavende) instanties hun eigen taakinvalshoek hebben.De minister van LNV heeft in maart 2003, in zijn reactie op het rijksbrede
onderzoek van de Algemene Rekenkamer Tussen beleid en uitvoering, aangegeven net als de Algemene Rekenkamer te hechten aan het instrument
risicoanalyse. Hij stelt zich ten doel om vanuit een integrale benadering
te werken aan het beheersen en reduceren van risico’s bij het houden
van dieren en het produceren van voedsel. Hiertoe dienen de belangrijkste
risico’s in ketens te worden geïdentificeerd.Volgens de minister kunnen en hoeven hiervoor echter niet altijd integrale
risicoanalyses over de gehele (voedsel)keten te worden uitgevoerd. In sommige
gevallen kunnen risico’s sneller en beter in kaart worden gebracht met
specifieke onderzoeken en analyses, die dan wel in onderlinge samenhang dienen
te worden bezien. Op basis van deze risicoanalyses kunnen keuzes worden gemaakt
op het punt van regelgeving, de inzet van handhavingcapaciteit en de wijze
van terugkoppeling van de resultaten van de handhaving. De minister van LNV
geeft daarbij aan dat de prioriteitstelling voor de handhavingscapaciteit
jaarlijks plaatsvindt in het kader van de meerjaren- en jaarplancyclus. Zijn
streven is om de prioriteiten in de handhaving steeds meer te baseren op risicoanalyses.
Ook zal verder worden nagedacht over het werken met (beoogde) nalevingsniveaus.14.2.2 BevindingenNog geen gezamenlijke integrale risicoanalysesHet Ministerie van LNV maakt niet jaarlijks een integrale risicoanalyse
op het gebied van diervoeders.De verschillende controle-instanties voor diervoeders (de VWA, de AID,
de Douane, de VROM-inspectie) stellen in het kader van hun meerjaren- en jaarplancyclus
wél periodiek dekkende risicoanalyses op (zoals de «ketenanalyse»
die in 2004 is opgesteld door de VWA). De input voor deze analyses bestaat
uit informatie over opsporings- en toezichtsactiviteiten en daarnaast uit
ervaringsgegevens van de bij deze diensten werkzame functionarissen (kennis-
en beslisregels).Verder vindt er tussen de uitvoerende diensten op operationeel niveau
informatie-uitwisseling plaats over onderdelen van het diervoederbeleid. Zo
is er een gezamenlijk toezichthoudersoverleg van VWA, AID, PDV en de VROM-inspectie
over de identificatie van risico’s en de aanpak daarvan.De afzonderlijke risicoanalyses worden echter niet geïntegreerd in
een gezamenlijke analyse. Ook zijn ze niet altijd gebaseerd op een systematische
analyse van de controlebevindingen.Als de handhavingsgegevens van de verschillende controle-instanties in
de toekomst op een meer uniforme wijze tot stand zouden komen en geïntegreerd/geanalyseerd
zouden worden, zou dit een belangrijke input kunnen vormen voor gezamenlijke
risicoanalyses.4.3 Handhaving4.3.1 NormToezicht op de naleving van wet- en regelgeving is een van de centrale
instrumenten die de overheid inzet om haar doel te bereiken. Daarom is een
doeltreffende en doelmatige handhaving belangrijk.Het Ministerie van LNV heeft zich op dit punt in de begroting voor 2005
ten doel gesteld «het huidige niveau van voedselveiligheid [te waarborgen] door (afspraken over) doeltreffend en doelmatig toezicht
en controle op (meest Europese) wet- en regelgeving.» In de begroting
voor 2006 wordt het doel «een hoog beschermingsniveau handhaven»
herhaald. Toezicht en controle worden in de begroting voor 2006 als instrument
beschreven.De vraag is dan: wanneer noemen we toezicht en controle «doeltreffend
en doelmatig»? Volgens de Algemene Rekenkamer is het, om gefundeerde
keuzes te kunnen maken op het punt van de handhaving, essentieel dat de volgende
vragen worden beantwoord:1• Wat zijn de effectdoelen en de daarbij behorende kernbepalingen?• Welk niveau van naleving is wenselijk (beoogd nalevingsniveau)?• Welke prioriteiten worden binnen de handhaving gesteld?• Hoe wordt met gedogen omgegaan?4.3.2 BevindingenAlgemeen beeldDe handhaving van het diervoederbeleid is nog volop in ontwikkeling. Dat
komt onder meer doordat de wet- en regelgeving recentelijk veranderd zijn
(denk aan de in 2004 ingevoerde Kaderwet diervoeders) en doordat de EU-regelgeving
voor diervoeders gedeeltelijk nog in de maak is. Voorts speelt mee dat de
verschuiving van handhavingstaken van het Productschap diervoeders naar de
VWA nog maar kort geleden (18 oktober 2004) zijn beslag heeft gekregen.Effectdoelen en kernbepalingen nog niet vastgesteldHet is nog niet mogelijk gebleken om voor het huidige diervoederbeleid
de effectdoelen en de daarbij behorende kernbepalingen vast te stellen.De meeste wetgeving op dit terrein wordt namelijk door EU-regelgeving
bepaald en deze is zoals gezegd nog volop in ontwikkeling. De effectdoelen
van het diervoederbeleid en dus ook de centrale bepalingen zijn zodoende nog
niet uitgekristalliseerd.Het is van belang dat op termijn de effectdoelen en kernbepalingen voor
de handhaving van het diervoederbeleid wel worden vastgelegd. Het idee erachter
is dat de handhaver zich dan beter bewust is van de achterliggende doelen
van het beleid.De mogelijke verschuiving van de aandacht van handhavers van afzonderlijke
regels naar centrale beleidsdoelstellingen kan gepaard gaan met zelfhandhaving door bedrijven. Dit houdt in dat de handhavende instantie
beoordeelt of systemen voor kwaliteitsbewaking door de zelfhandhavende bedrijven
goed zijn opgezet. Het Ministerie van LNV heeft in het voorjaar van 2005 een
beleidskader voor dergelijk «toezicht op controle» gepubliceerd;
momenteel wordt er verkennend onderzoek gedaan naar de mogelijkheden. Het
risico dat handhavingsinformatie aan kwaliteit verliest vanwege de anders
liggende belangen van het bedrijfsleven dient hier volgens de Algemene Rekenkamer
wel een punt van aandacht te zijn.Ook beoogde nalevingsniveaus nog niet vastgesteldDe nalevingsniveaus die worden beoogd met de handhaving van het diervoederbeleid,
blijken door het Ministerie van LNV nog niet te zijn vastgesteld. Oorzaak
hiervan is onder meer dat de effectdoelen van het beleid voor (dier)voedselveiligheid
nog niet eenduidig zijn gedefinieerd (zie hiervoor).Het Ministerie van LNV heeft wel, na de inwerkingtreding van de Kaderwet
diervoeders in oktober 2004, een begin gemaakt met het definiëren
en op basis van controlebevindingen in kaart brengen van nalevingsniveaus.
Zo heeft de VWA een opzet gemaakt voor de inrichting van het toezicht.1 Op (bijna) alle onderdelen van de Kaderwet diervoeder
wordt in 2005 en 2006 een nulmeting uitgevoerd. Door middel van de halfjaarlijkse
rapportages over controles van de VWA zal gaandeweg inzicht worden gekregen
in nalevingsniveaus. Op basis van deze nulmetingen zullen de komende jaren
in overleg tussen de beleidsdirectie van LNV en de VWA beoogde nalevingsniveaus
opgesteld worden, waarna een aangepast toezichtsarrangement wordt opgesteld.
Uit de begroting voor 2006 blijkt dat voor de productie van voedsel conform
hygiëneverordeningen een nalevingsniveau van 90% in 2008 als prestatie-indicator
is opgenomen. Voor diervoederproductie conform wet- en regelgeving is in de
begroting geen specifiek beoogd nalevingsniveau opgenomen.Niet alle witte vlekken in de handhaving krijgen prioriteitDe hiervoor al aangehaalde «ketenanalyse diervoeders» die
de VWA in 2004 heeft uitgevoerd, is een belangrijke basis geweest voor het
in beeld brengen van de «witte vlekken» in de handhaving in de
diervoedersector.Als witte vlekken kwamen uit de risicoanalyse:2• Reststromen of afvalstromen die in diervoeder terecht kunnen komen;• diervoederproductiebedrijven die niet aan bedrijfskwaliteitszorgsystemen
meedoen;• import van diervoeders van buiten de Europese Unie.De Algemene Rekenkamer zou verwachten dat op grond van deze uitkomsten
de nadruk in de uitvoering van de handhaving zou komen te liggen op de hierboven
genoemde meest risicovolle onderdelen.Uit de rapportage over het eerste halfjaar diervoedercontroles door de
VWA blijkt dat er 579 controles bij bedrijven zijn uitgevoerd in het kader
van het erkenningenonderhoud.3 De circa 300 geregistreerde
bedrijven met een erkenning zijn dus gedurende het eerste half jaar bijna
allemaal tweemaal bezocht.Voorts zijn in het kader van «repressief toezicht» 58 bedrijven
bezocht. Het totale aantal bedrijven in de diervoedersector waarop in 2005
het toezicht was gericht is niet exact bekend, maar wordt geschat op circa
2150. Dit repressieve toezicht richt zich onder andere op reststromen of afvalstromen.4Ten aanzien van de deelname aan bedrijfskwaliteitszorgsystemen gaat de
VWA ervan uit dat bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen en zich bij inwerkingtreding
van nieuwe Europese wetgeving (met name het hygiënepakket voor diervoeder,
vanaf 1 januari 2006)1 zelf melden,
zodat een registratiesysteem vanzelf zal ontstaan. Dit betekent wel dat een
volledig beeld van de doelgroep van het handhavingsbeleid niet actief en ook
niet binnenkort tot stand zal zijn gebracht. Deze belangrijke witte vlek wordt
dus niet direct aangepakt.Voor de handhaving rond de import van diervoeders van buiten de EU (de
derde «witte vlek») zijn doorgaans drie soorten controles mogelijk:
documentencontrole, identificatie of overeenstemmingscontrole en fysieke controles.
Documentcontroles worden door de Douane uitgevoerd, het uitvoeren van overeenstemmingsen
fysieke controles is een taak en verantwoordelijkheid van de VWA, waarbij
de overeenstemmingscontrole onder verantwoordelijkheid van de VWA verricht
wordt door de Douane. In Nederland is het streefpercentage voor de identiteits-
en fysieke controles op plantaardige diervoeders gesteld op respectievelijk
5% en 1%, aldus de Douane. Of deze streefcijfers gerealiseerd
worden is niet eenduidig vast te stellen aan de hand van halfjaarrapportage
diervoeder van de VWA. Zo is het aantal overeenstemmingscontroles in Rotterdam onbekend en zorgt de gebruikte terminologie ervoor dat het
onduidelijk is of bepaalde onderzoeken de volgens EU-regelgeving beoogde fysieke/materiële
controle betreffen.Samenvattend: de aandacht in het toezicht spitst zich bij de VWA toe op
het onderhoud van de erkenningen van diervoederbedrijven. De VWA bezoekt vier
keer per jaar de geregistreerde bedrijven en controleert deze op de vereisten
uit de erkennings- en registratierichtlijn 95/69. Daarmee wordt voldaan aan
de eis van de EU-regelgeving dat óók risicovolle bedrijven worden
gecontroleerd. Overigens schrijft de EU-regelgeving niet voor dat er vier
keer per jaar gecontroleerd wordt.De drie geïdentificeerde «witte vlekken» in de handhaving
krijgen van de VWA niet allemaal de hoeveelheid aandacht die men op grond
van de risicoanalyse zou verwachten; deels is het ook niet goed te achterhalen
hoeveel controles er door de VWA op een bepaald terrein zijn uitgevoerd.Gedoogbeleid nog in ontwikkeling«Gedogen» is het afzien van het handhaven van wetten en normen,
terwijl dat juridisch en feitelijk wel mogelijk is. Het begrip verwijst vaak
naar situaties waarin de overheid ruimte laat voor zelfregulering door burgers.
Over de vraag of het verstandig is om expliciet te maken welke soorten overtredingen
worden gedoogd, wordt verschillend gedacht. Toch wint de overtuiging dat in
elk geval het internvastleggen van een gedoogbeleid
zinvol is, steeds meer terrein; men kan dan bewuste keuzes maken, op basis
van risicoanalyses.Bij de VWA is het expliciteren van de soorten overtredingen die structureel
of incidenteel gedoogd worden, nog in ontwikkeling.De controle-instanties VWA en AID hebben niet altijd al de hen toebedeelde
bevoegdheden en instrumenten kunnen inzetten, onder meer doordat ze te maken
hebben met gedoogsituaties die zijn ontstaan in de periode dat het Productschap
Diervoeder nog regelinghouder was. Tegen deze gedoogsituaties kon niet direct
worden opgetreden vanwege beginselen van behoorlijk bestuur. Nultolerantie versus gedoogbeleid Tijdens enkele controlebezoeken
bij diervoederbedrijven heeft de VWA geconstateerd dat restproducten uit de
levensmiddelenindustrie (tot zelfs veegafval vanuit de productielijnen) niet
conform de richtlijnen waren verwerkt. Bij vier bedrijven werden in het diervoeder
restanten aluminiumfolie, papier, karton en plastic aangetroffen. Als wettelijke
norm geldt hier een nultolerantie. Voor plastic bleek echter in de GMP 14
(een richtlijn van het Productschap Diervoeder, van toepassing op deelnemers
aan het kwaliteitsborgingssysteem)GMP staat voor «good
manufacturing practice». een norm te zijn opgenomen
van tien gram per kilo (1%). De geconstateerde hoeveelheden restproducten
bleven binnen die marge. Omdat het aannemelijk was dat de vier voorbedoelde
bedrijven op de juistheid van de GMP-regeling hebben vertrouwd, is in die
specifieke gevallen besloten de bedrijven niet strafrechtelijk te vervolgen.4.4 Conclusies4.4.1 Aansturing van controlerende instantiesSinds het najaar van 2004 is het toezicht en de controle op diervoeders
(en de grondstoffen daarvoor) een verantwoordelijkheid van de overheid. In
de huidige situatie zijn de taken en verantwoordelijkheden van controlerende
overheidsinstanties (met name VWA en AID) echter nog niet sluitend geregeld. Daardoor is het voor de betrokken partijen niet altijd even duidelijk
wanneer overheidsingrijpen geboden is en wie daarin dan het voortouw moet
nemen.Een ander ongewenst neveneffect van deze onduidelijkheid is dat het bestaande
sanctie-instrumentarium (bestuurlijk ingrijpen of strafrechtelijk vervolgtraject)
niet altijd volledig wordt benut. Om doublures in de uitvoering van het controlewerk
van VWA en AID te voorkomen wordt nu gewerkt aan een samenwerkingsovereenkomst.4.4.2 RisicoanalyseHet is belangrijk dat de instanties die verantwoordelijk zijn voor de
handhaving van de diervoerderregelingen gezamenlijke integrale risicoanalyses
opstellen. Immers, het is bekend dat in de diervoedersector diverse spelers
de grenzen opzoeken van wat (wettelijk) mogelijk is. Bovendien tonen incidenten
uit het verleden aan dat risico’s waar nooit aan gedacht was, zich toch
kunnen voordoen. Om geen risico’s over het hoofd te zien is een gezamenlijke
integrale risicoanalyse, waarbij iedere handhavende instantie vanuit de eigen
taakinvalshoek de risico’s inschat, nastrevenswaardig.Op dit moment stellen de betrokken overheidsdiensten in het kader van
hun meerjaren- en jaarplancyclus nog niet in gezamenlijkheid een periodiek
dekkende risicoanalyse op. Wel worden door de uitvoerende diensten afzonderlijke
risicoanalyses gemaakt, zoals de «ketenanalyse» die de VWA in
2004 heeft opgesteld. En er vindt tussen de diensten op operationeel niveau
informatie-uitwisseling plaats over onderdelen van het diervoederbeleid.4.4.3 HandhavingDe handhaving van het diervoederbeleid is nog volop in ontwikkeling. Door
voortgaande ontwikkelingen in wetgeving (zowel bij de EU als in het nationale
beleid) en door een verschuiving van de toezichtstaken (van het Productschap
Diervoeder naar de VWA) staat de aanpak van de handhaving van het diervoederbeleid
nog in de startblokken. Het is dus begrijpelijk dat sommige elementen van
de handhaving nog niet aan alle eisen voldoen. Het gaat dan met name om het
vaststellen van de kern van het beleid, het werken met bedrijfskwaliteitszorgsystemen,
het werken met vastgestelde niveaus van beoogde naleving, het werken volgens
op risicoanalyses gebaseerde handhavingsprioriteiten, het beschikken over
inzicht in de realisatie van controles (hoeveel en welke zijn er uitgevoerd),
en het hanteren van een (intern) geëxpliciteerd gedoogbeleid. Zicht op
de «witte vlekken» (risico’s) in de handhaving, zoals niet-sluitende
controles op mogelijk risicovolle importstromen of op de verwerking van rest-
en afvalstromen is nodig om de handhavingsprioriteiten goed vast te kunnen
stellen.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat meer inzet op een aantal onderdelen
gewenst is om te komen tot een doelmatige en doeltreffende handhaving. 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleidConclusiesDe verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Ministeries van VWS en LNV
voor het voedselveiligheidsterrein is in mei 2005 opnieuw vastgelegd. Daarmee
is sprake van een verbetering, in de zin dat de verantwoordelijkheden nu transparanter
zijn dan in de periode daarvoor. De verantwoordelijkheid ligt echter nog steeds
bij twee ministers. Bij verschil van inzicht over zaken die de gehele voedselproductieketen
betreffen, is onduidelijk wie eindverantwoordelijk is.De rijksoverheid geeft op dit moment vooral met rol- en procesdoelstellingen
invulling aan het nationale beleid voor voedselveiligheid. Het gaat hierbij
vaak om kwalitatieve (normerende) doelstellingen. Het meten van het niveau van nationale voedselveiligheid als uitkomst
van beleidsinspanningen is daardoor lastig. Hiervoor zouden betere ijkpunten
kunnen worden ontwikkeld.Overigens blijkt uit een recent door het RIVM gepubliceerd rapport over
gezondheidsverlies van de Nederlandse bevolking door ongezond en onveilig
eten dat het in het algemeen goed gesteld is met de voedselveiligheid; ons
eten is nog nooit zo veilig geweest.De inzet van de Ministeries van LNV en VWS is om op deelterreinen waar
dat mogelijk is beleidseffecten zoveel mogelijk te kwantificeren. Het Ministerie
van VWS was hier al een aantal jaren geleden mee begonnen; het Ministerie
van LNV is hiermee recent begonnen in de LNV-begroting 2006. Dit is een positieve
ontwikkeling.AanbevelingenWij bevelen de bewindspersonen van LNV en VWS aan om gezamenlijk verder
te gaan met het kwantificeren van de beoogde beleidseffecten en daarbij indicatoren
en meetmethoden te ontwikkelen om, aanvullend op de consumentenperceptie,
voedselveiligheid te meten. Te denken valt aan het vaststellen van beoogde
nalevingsniveaus, handhavingsdoelstellingen, en aan het benutten van de bestaande
nationale registratie van (ernstige) ziekte- en sterfgevallen als gevolg van
onveilig voedsel voor het vaststellen van de beleidseffecten.5.2 EU-beleid en -regelgevingConclusiesIn Nederland is ongeveer 90% van de regelgeving op het gebied van
voedselveiligheid van EU-herkomst, mede beïnvloed door mondiale regelgeving.
Hoewel daarmee voor lidstaten en dus ook voor Nederland de kaders van het
beleid en de uitvoering daarvan grotendeels vastliggen, kunnen lidstaten zowel
via ambtelijk als via bestuurlijk overleg invloed uitoefenen op de totstandkoming
van het Europese voedselveiligheidsbeleid en de mondiale regelgeving (voornamelijk
via de Codex Alimentarius en de WTO) voor veilige voedselproducten.In de praktijk blijkt overigens dat binnen de EU geharmoniseerde normen
soms ruimte laten voor interpretatie, waardoor in de lidstaten toch verschillend
wordt opgetreden. In die gevallen is er dus geen sprake van een uniforme waarborging
van de voedselveiligheid.De Algemene Rekenkamer heeft één specifiek onderdeel van
de voedselketen in de praktijk onderzocht: de diervoedersector. Wij vinden
het van groot belang dat de ministers van LNV en VWS zich blijven
inspannen voor harmonisatie van de handhaving van het diervoederbeleid in
de lidstaten.5.3 Uitvoering van het diervoederbeleidDe afgelopen tijd is er veel veranderd in het voor de diervoedersector
geldende controle- en toezichtbeleid. Zo is de in 2004 opgerichte Voedsel-
en Warenautoriteit (VWA) aangewezen als handhavende instantie. En in datzelfde
jaar is ook de Kaderwet diervoeders in werking getreden.Er zijn nog enige aanloopproblemen, waardoor op verschillende punten verbeteringen
mogelijk zijn op het gebied van toezicht en controle. In het algemeen geldt
dat de achterblijvende (beleids)prestaties op deze terreinen niet per se de
voedselveiligheid in direct gevaar brengen. Wel is het zo dat een verdere
verbetering kan bijdragen aan het zoveel mogelijk beperken van de geïdentificeerde
risico’s. Verbetering is met name mogelijk als het gaat om:• de aansturing van de controlerende instanties;• de opstelling van integrale risicoanalyses op het gebied van diervoeders;• de inrichting van de handhaving van de diervoederregelgeving.5.3.1 Aansturing van controlerende instantiesConclusieSinds het najaar van 2004 is de overheid verantwoordelijk voor het toezicht
en de controle op diervoeder (en de grondstoffen daarvan). In de huidige situatie
zijn de taken en verantwoordelijkheden van controlerende overheidsinstanties
(met name de VWA en de AID) echter nog niet sluitend geregeld. Daardoor was
het voor de controlerende instanties niet altijd duidelijk wanneer overheidsingrijpen
geboden is in crisissituaties en wie daarin dan het voortouw moet nemen. Het
Ministerie van LNV en de VWA verwerken op dit moment de leerervaringen uit
recente incidenten in een LNV-handboek over crisisbesluitvorming.Een ander ongewenst neveneffect van de onduidelijkheid in taken en verantwoordelijkheden
is dat het bestaande sanctie-instrumentarium (bestuurlijk ingrijpen of strafrechtelijk
vervolgtraject) niet altijd volledig wordt benut.Om doublures in de uitvoering van het controlewerk van VWA en AID te voorkomen
wordt nu gewerkt aan een samenwerkingsovereenkomst, waarin de taken en verantwoordelijkheden
van VWA, AID en andere betrokken controle-instanties duidelijk worden vastgelegd.AanbevelingOmdat bij controle en toezicht binnen de diervoedersector verschillende
overheidsinstanties betrokken zijn, vragen wij aandacht voor een adequate
afstemming van de risicoanalyse, de taakverdeling en de vastlegging van controlebevindingen,
tussen de betrokken instanties (met name VWA, AID, Douane en VROM-inspectie)
en de beleidsdepartementen die hen aansturen dan wel verantwoordelijk zijn
(LNV en VWS zijn eerstverantwoordelijk, Financiën (Douane) en VROM zijn
betrokken). Wij vinden het van belang dat ook het Openbaar Ministerie bij
deze afstemming betrokken is.Dit is ook van belang omdat met ingang van 1 januari 2006 het aantal
te registreren bij diervoederproductie betrokken bedrijven fors toeneemt.Daarnaast verdient het aanbeveling dat een periodieke evaluatie van het
gevoerde controle- en toezichtsbeleid van de verschillende departementen
en controle-instanties onderdeel gaat vormen van de beleidscyclus voor (dier)voedselveiligheid.
Om doublures in de uitvoering van het controlewerk te voorkomen, bevelen wij
de minister van LNV aan om op korte termijn de samenwerkingsovereenkomst tussen
VWA en AID vast te stellen.5.3.2 RisicoanalyseConclusieHet is belangrijk dat de instanties die verantwoordelijk zijn voor de
handhaving van de diervoerderregelingen gezamenlijke integrale risicoanalyses
opstellen. Immers, het is bekend dat in de diervoedersector diverse spelers
de grenzen opzoeken van wat (wettelijk) mogelijk is. Bovendien tonen incidenten
uit het verleden aan dat risico’s waar nooit aan gedacht was, zich toch
kunnen voordoen.Op dit moment worden door de uitvoerende diensten afzonderlijke risicoanalyses
gemaakt, zoals de «ketenanalyse» die de VWA in 2004 heeft opgesteld.
Verder vindt tussen de diensten op operationeel niveau informatie-uitwisseling
plaats over onderdelen van het diervoederbeleid. De betrokken overheidsdiensten
stellen in het kader van hun meerjaren- en jaarplancyclus echter (nog) niet
in gezamenlijkheid een periodiek dekkende risicoanalyse op.AanbevelingVoor een complex beleidsterrein zoals de diervoedersector is een gezamenlijke,
integrale risicoanalyse, waarbij iedere handhavende instantie vanuit de eigen
taakinvalshoek de risico’s inschat, van belang. Deze zou tot stand moeten
komen op (of eigenlijk beter nog, boven) het niveau van de verantwoordelijke
Ministeries van VWS en LNV.Als de handhavingsgegevens van de verschillende controle-instanties in
de toekomst op een meer uniforme wijze tot stand zouden komen en geïntegreerd/geanalyseerd
zouden worden, zou dit een belangrijke basis kunnen vormen voor gezamenlijke
risicoanalyses.5.3.3 HandhavingConclusieDe handhaving van het diervoederbeleid is nog volop in ontwikkeling. Door
voortgaande ontwikkelingen in wetgeving (zowel bij de EU als in het nationale
beleid) en door een verschuiving van de toezichtstaken (van het Productschap
Diervoeder naar de VWA) staat de aanpak van de handhaving van het diervoederbeleid
nog in de startblokken. Het is dus begrijpelijk dat sommige elementen van
de handhaving nog niet aan alle eisen voldoen. Het gaat dan met name om het
werken met vastgestelde niveaus van beoogde naleving, het werken volgens op
risicoanalyses gebaseerde handhavingsprioriteiten en het beschikken over inzicht
in de realisatie van controles.AanbevelingDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat meer inzet op een aantal onderdelen
gewenst is om te komen tot een doelmatige en doeltreffende handhaving. Gewenst
is vooral dat – in combinatie met de eerdergenoemde integrale risicoanalyse –
de feitelijk vast te stellen nalevingsniveaus gestalte krijgen. Zonder zicht
op de «witte vlekken» (risico’s) in de handhaving,
zoals niet-sluitende controle op mogelijk risicovolle importstromen of op
de verwerking van rest- en afvalstromen, kunnen de handhavingsprioriteiten
niet goed gesteld worden. 6 REACTIE MINISTERS EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe minister van LNV heeft op 16 november 2005 gereageerd op het onderzoek,
mede namens de staatssecretaris van VROM en de staatssecretaris van Financiën.
De ministers van VWS en Justitie hebben op 15 november 2005 ieder afzonderlijk
gereageerd.Hierna volgt een samenvattende weergave van de reacties. We hebben de
reacties «opgeknipt» en zo geordend, dat steeds per conclusie
en/of aanbeveling uit het onderzoek de desbetreffende opmerkingen van de bewindspersonen
zijn vermeld, met daarbij gevoegd het eventuele nawoord van de Algemene Rekenkamer.
De integrale reacties van de bewindspersonen zijn te vinden op onze website,
www.rekenkamer.nl.6.1 Algemene opmerkingen over het onderzoekDe minister van VWS merkt voorafgaand aan zijn reactie op dat in de samenvatting
van het rapport ten onrechte de suggestie wordt gewekt dat het onderzoek van
de Algemene Rekenkamer voor een groot deel het voedselveiligheidsbeleid in
algemene zin betreft, terwijl het onderzoek zich zijns inziens vooral heeft
gericht op de uitvoeringspraktijk van de diervoedersector. Door dit «onevenwichtige
beeld» kan volgens de minister de indruk ontstaan dat de door de Algemene
Rekenkamer geconstateerde onduidelijkheid in de verdeling van de verantwoordelijkheden
voor voedselveiligheid (mede) oorzaak is van geconstateerde problemen in de
uitvoeringspraktijk van de diervoedersector. Dit is volgens de minister niet
het geval.Een andere algemene opmerking over het onderzoek is gemaakt door de minister
van Justitie. Hij vindt dat in § 3.3 «Hoe veilig is ons voedsel»
op basis van slechts een deel van de relevante informatie de indruk wordt
gewekt dat het goed gesteld is met de voedselveiligheid. In dit kader noemt
de minister een aantal door hem gesignaleerde potentiële bedreigingen
van de voedselveiligheid.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer benadrukt dat in het onderzoek op een algemeen
niveau is gekeken naar het nationale beleid voor voedselveiligheid. De uitvoering van dit beleid in de praktijk is onderzocht
in de diervoedersector. Onze bevindingen over de diervoedersector kunnen niet
worden veralgemeniseerd naar het algehele nationale beleid voor voedselveiligheid,
maar zijn er op onderdelen wel illustratief voor.In § 3.3 hebben wij beschreven op welke informatie de ministers
van LNV en VWS zich baseren bij de vaststelling van het huidige niveau van
voedselveiligheid. Wij hebben hiermee geen uitspraak gedaan over het daadwerkelijke
niveau van voedselveiligheid. Wij signaleren net als de minister van Justitie
een aantal mogelijke bedreigingen van de voedselveiligheid en hebben in dit
verband in § 4.3.2 aandacht gevraagd voor de afvalstromen en de
import van (ingrediënten voor) diervoeders.6.2 VerantwoordelijkheidsverdelingConclusieDe wijze waarop de verantwoordelijkheden op het voedselveiligheidsterrein
zijn verdeeld tussen de Ministeries van VWS en LNV is in mei 2005 opnieuw
vastgelegd. De verantwoordelijkheden zijn nu transparanter dan in de periode
daarvoor. De verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid ligt
echter nog steeds bij twee ministers. Bij verschil van inzicht over zaken
die de gehele productieketen betreffen, is onduidelijk wie er eindverantwoordelijk
is.Reactie ministersDe ministers van VWS en LNV vinden niet dat het onduidelijk is wie er
in bepaalde gevallen eindverantwoordelijk is. Beide ministers geven aan dat
er een strikte scheiding is aangebracht in de verantwoordelijkheidsverdeling,
die is beschreven in een brief aan de Tweede Kamer.1Beide ministers bevestigen dat de minister van VWS eindverantwoordelijk
is voor het stellen van de normen aan de levensmiddelen en dat de minister
van LNV verantwoordelijk kan zijn voor de eventuele maatregelen die worden
genomen om aan deze normen te kunnen voldoen. Volgens de minister van VWS
kan hierover nimmer verschil van inzicht ontstaan.De minister van Justitie geeft de Algemene Rekenkamer naar aanleiding
van onze conclusie in overweging om aan te bevelen dat er onderzoek moet worden
gedaan naar het effect van de instelling van de Voedsel- en Warenautoriteit
(VWA) als onafhankelijke autoriteit, naar de borging van deze onafhankelijkheid,
naar de wijze waarop deze onafhankelijkheid zich verhoudt tot de toezichthoudende
taken en of de VWA in staat is de onafhankelijke positie overeind te houden
als de verantwoordelijkheid van de minister (van LNV) in het geding is.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer onderkent dat de eindverantwoordelijkheid voor
de laatste schakel in de voedselveiligheidsketen ligt bij de minister van
VWS. Het blijft echter volgens ons mogelijk dat, wanneer er opgetreden moet
worden om aan de bepaalde (door VWS gestelde) eindnormen te voldoen dan wel
om bepaalde voedselveiligheidsproblemen op te lossen, er tussen de beide ministers
verschil van inzicht kan ontstaan over de te treffen maatregelen, zonder dat
duidelijk is wie daarvoor eindverantwoordelijk is. Het kan dan bijvoorbeeld
gaan over de reikwijdte van te treffen maatregel(en) of over de vraag of er überhaupt
maatregelen moeten worden getroffen.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat in de praktijk de door VWS opgestelde
normen (die gehandhaafd moeten worden) en de eventuele maatregelen van LNV
(die uitgevoerd moeten worden) veelal samenkomen bij de VWA. Het is naar ons
oordeel dan ook terecht dat de minister van Justitie wijst op de risico’s
rond de huidige borging van de onafhankelijkheid van de VWA. Wij vinden het
van belang dat de waarschuwing van de minister (dat de VWA wellicht niet in
staat is haar onafhankelijke positie overeind te houden als de verantwoordelijkheid
van de minister van LNV in het geding is), ter harte wordt genomen.6.3 Kwantificering van beleidsresultatenAanbevelingGa gezamenlijk verder met het kwantificeren van de effecten die met het
nationale beleid voor voedselveiligheid worden beoogd en ontwikkel daarbij
meer indicatoren en meetmethoden om voedselveiligheid te meten.Reactie ministersDe minister van LNV erkent dat de doelstellingen voor het beleidsterrein
voedselveiligheid op dit moment nog niet voldoende meetbaar zijn, maar tekent hierbij aan dat er sprake is van een ontwikkelingstraject.
De minister zegt toe de komende jaren te zullen onderzoeken of er meer indicatoren
en meetmethoden te ontwikkelen zijn waarmee de beleidseffecten voor voedselveiligheid
beter kunnen worden gekwantificeerd.De minister van VWS merkt op dat het lastig blijft het volledige beleidsterrein
met één kwantitatieve parameter te meten en in de tijd te volgen.
Hij zegt toe zich te blijven inspannen om aan de hand van zoveel mogelijk
kwantitatieve deelparameters zijn inzicht in het niveau van nationale voedselveiligheid
te behouden en zo mogelijk kwantitatief te beschrijven.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is zich bewust van het feit dat er hier sprake
is van een ontwikkelingstraject en ziet ook de veranderingen in positieve
richting. De Algemene Rekenkamer verwacht dat beide ministers gezamenlijk het ingezette ontwikkelingstraject voortzetten.6.4 Geharmoniseerde normen binnen de EUConclusieIn de praktijk blijkt dat binnen de EU geharmoniseerde normen soms ruimte
laten voor interpretatie, waardoor in de lidstaten toch verschillend wordt
opgetreden. In die gevallen is er dus geen sprake van uniforme borging van
voedselveiligheid.Reactie ministersDe ministers van LNV en VWS onderkennen het probleem. Zij geven aan dat
Nederland zich in EU-verband actief inzet om, zowel op beleidsmatig als op
uitvoeringsniveau, de interpretatie van normen af te stemmen, zodat de uniforme
waarborging van de voedselveiligheid zoveel mogelijk wordt bewaakt. Beide
ministers merken hierbij op dat Nederland hiervoor wel afhankelijk is van
de inzet van 24 andere EU-lidstaten.6.5 Controlerende instantiesAanbevelingBesteed aandacht aan adequate afstemming van de risicoanalyses van de
controle-instanties (met name VWA, AID, Douane, VROM-inspectie, Openbaar Ministerie),
aan de onderlinge taakverdeling en aan de vastlegging van controlebevindingen.
Zorg ervoor dat de periodieke evaluatie van het controle- en toezichtsbeleid
van de verschillende departementen en controle-instanties onderdeel gaat vormen
van de beleidscyclus voor (dier)voedselveiligheid.Specifiek gericht aan de minister van LNV: voorkom doublures in de uitvoering
van het controlewerk door op korte termijn de samenwerkingsovereenkomst tussen
de VWA en de AID vast te stellen.Reactie ministersAlle betrokken ministers onderkennen het belang van een adequate afstemming
over de uitvoering (inclusief evaluatie) van de opgedragen controlewerkzaamheden
van de betrokken controle-instanties.De minister van LNV geeft aan dat met ingang van 2006 het concept van «programmatisch
handhaven» zal worden toegepast op het handhavingsbeleid voor diervoederregelgeving.
Daarmee wordt het mogelijk om de risicoanalyses en werkzaamheden van de verschillende
controle-instanties verder op elkaar af te stemmen. Ook is met ingang van
2007 meer afstemming gewaarborgd tussen de betrokken overheidsinstanties doordat vanaf dan alle EU-lidstaten op basis van de Europese Controleverordening
verplicht zijn een geïntegreerd meerjarig nationaal controleplan op te
stellen voor voedselveiligheid en diervoeders. Hiervoor moeten de verschillende
toezichthoudende diensten komen tot een gezamenlijke prioritering en afstemming
van hun handhavingsactiviteiten, gebaseerd op risicoanalyses.Over de doublures in de werkzaamheden van de VWA en de AID merkt de minister
van LNV op dat er in de praktijk al sprake is van een min of meer afgebakende
taakverdeling. Zijn streven is om de afspraken tussen beide diensten verder
aan te scherpen en voor begin 2006 te formaliseren in een samenwerkingsovereenkomst.
De minister zegt de AID en VWA te zullen aansturen op de mate waarin ze onderling
afstemmen en samenwerken bij het opstellen van hun jaarplannen. Verder geeft
de minister aan dat er diverse initiatieven zijn ontplooid om te komen tot
een betere afstemming van de werkzaamheden van de bij diervoeders betrokken
controle-instanties. Zo is er een samenwerkingsovereenkomst in de maak tussen
de VROM-inspectie en de VWA en worden de verouderde afspraken tussen LNV en
de Douane geactualiseerd.De minister van VWS geeft aan dat op de langere termijn het toezicht op
de naleving van de regels uit de Warenwet uitsluitend zal worden uitgeoefend
door de VWA, zodat geen sprake meer is van versnipperd toezicht. Daarnaast
onderkent de minister van VWS het belang om aandacht te besteden aan een adequate
afstemming tussen VWA, Douane en Openbaar Ministerie. De regie van deze afstemming
is een taak van de VWA. De minister van VWS zal zich actief laten informeren
over de inhoud en voortgang van deze afstemming.Nawoord Algemene RekenkamerWij beoordelen de initiatieven van de bewindspersonen als een positieve
ontwikkeling. Wij verwachten dat dit het begin is van blijvende aandacht voor
een sluitende verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de bij voedselveiligheid
betrokken overheidsinstanties, inclusief de periodieke evaluatie hiervan en
het voorkómen van doublures. De Algemene Rekenkamer zal deze ontwikkelingen
met belangstelling blijven volgen.6.6 Gezamenlijke risicoanalyseConclusieDe instanties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de diervoederregelingen
stellen hun eigen risicoanalyses op. Daarmee is echter nog geen sprake van
een periodieke risicoanalyse die het gehele beleidsterrein afdekt, omdat de
verschillende analyses nog niet worden geïntegreerd.AanbevelingZorg voor totstandkoming van een gezamenlijke, integrale risicoanalyse
op (of beter nog, boven) het niveau van de verantwoordelijke departementen
(VWS en LNV). Om dit te bevorderen: zorg ervoor dat de handhavingsgegevens
van de controle-instanties in de toekomst op een meer uniforme wijze tot stand
komen en geïntegreerd/geanalyseerd worden.Reactie ministersDe minister van LNV geeft aan dat in de toekomst gewaarborgd is dat de
betrokken (controle-)instanties periodiek een integrale risicoanalyse opstellen, doordat lidstaten vanaf 2007 verplicht zijn om een
meerjarig nationaal controleplan op te stellen (zie voorgaand punt). In 2006
zullen door de toepassing van «programmatisch handhaven» de voorbereidingen
hiervoor worden getroffen.De minister van VWS geeft aan dat hij er als opdrachtgever van de VWA
op zal toezien dat de VWA in haar adviezen gebruikmaakt van alle beschikbare
handhavingsgegevens van de diverse controle-instanties. De overall-risicoanalyse
moet leiden tot een afweging van prioriteiten die worden neergelegd in het
jaarplan VWA, dat wordt vastgesteld door de Ministeries van VWS en LNV. Daarin
ligt voor beide ministeries de mogelijkheid om boven het niveau van hun individuele
verantwoordelijkheid gezamenlijk dit proces te volgen. Hiertoe is een speciaal
overleg ingesteld tussen de directeuren-generaal van de Ministeries van VWS
en LNV en de inspecteur-generaal van de VWA.Nawoord Algemene RekenkamerWij beoordelen de geschetste ontwikkelingen als positief en zullen de
voortgang hiervan volgen.6.7 Vaststellen nalevingsniveaus en handhavingsprioriteitenConclusieDoor ontwikkelingen in (Europese en nationale) wetgeving en door verschuiving
van toezichtstaken (van productschap Diervoeder naar de VWA) staat de handhaving
van het diervoederbeleid nog in de startblokken. Sommige elementen voldoen
nog niet: er wordt niet gewerkt met vastgestelde handhavingsniveaus van beoogde
naleving noch met op risicoanalyse gebaseerde handhavingsprioriteiten. Ook
hebben de handhavers geen inzicht in de realisatie van controles.AanbevelingZorg ervoor dat de feitelijk vast te stellen nalevingsniveaus gestalte
krijgen. Zonder zicht op de «witte vlekken» (risico’s) in
de handhaving, zoals niet sluitende controle op mogelijke risicovolle importstromen
of op de verwerking van rest- en afvalstromen, kunnen de handhavingsprioriteiten
niet goed gesteld worden.Reactie ministersDe minister van LNV onderschrijft ten dele de conclusie dat de handhaving
van het diervoederbeleid nog in ontwikkeling is. Hij wijst erop dat de overheid
pas sinds oktober 2004 de volledige verantwoordelijkheid voor het diervoederbeleid
heeft en hij wijst op de ontwikkelingen in de EU-regelgeving. Toch vindt de
minister dat er nu al veel verbeteringen zijn te constateren: LNV is nu in
staat om het toezicht op de diervoederregelgeving direct aan te sturen, het
toezicht en de handhaving is geïntensiveerd en gebaseerd op een risicoanalyse
van de VWA. Er wordt bovendien volop gewerkt aan verdere verbetering en professionalisering
van de handhaving. Voorts wijst de minister op de aanvang die in 2006 wordt
gemaakt met programmatisch handhaven (zie ook § 6.5).De minister van VWS geeft aan dat de VWA inmiddels een traject heeft ingezet
van resultaatsturing. Dit betekent dat de wijze van handhaven meer gericht
zal worden op risicoanalyse en meten van de effecten van de handhaving. De minister van Justitie onderschrijft de noodzaak dat de «witte
vlekken» in toezicht, controle en handhaving zo volledig mogelijk in
kaart worden gebracht. Pas dan is het optimaal mogelijk om de instrumenten
van toezicht, controle en handhaving gericht in te zetten tegen overtredingen
die het grootste risico voor de volksgezondheid met zich meebrengen.Nawoord Algemene RekenkamerWij constateren met instemming dat de ministers in hun reactie het belang
van het vaststellen van nalevingsniveaus en witte vlekken (de grootste handhavingsrisico’s)
geheel of gedeeltelijk erkennen. Het programmatisch handhaven zal een goede
inbedding zijn voor het in kaart brengen van nalevingsniveaus en risico’s.
De Algemene Rekenkamer merkt hierbij op dat de tijd dringt, gezien de termijn
waarbinnen het programmatisch handhaven en het geïntegreerd meerjarig
nationaal controleplan gerealiseerd dienen te zijn.6.8 Zelfhandhaving en gedoogbeleidDe minister van Justitie gaat in zijn reactie in op twee belangrijke onderwerpen
gerelateerd aan het handhavingsbeleid. Deze onderwerpen betreffen zelfhandhaving
en gedoogbeleid.Bevindingen over zelfhandhavingIn § 4.3.2 schrijven wij dat in de uitwerking van het LNV-beleidskader «Toezicht
op controle» de diervoederbranche mogelijk wordt beoordeeld op geschiktheid
voor een vorm van «zelfhandhaving» (ook wordt wel de term «zelfcontrole»
gebezigd). Het risico dat handhavingsinformatie aan kwaliteit verliest vanwege
de anders liggende belangen van het bedrijfsleven zou hierbij volgens de Algemene
Rekenkamer een punt van aandacht moeten zijn.Reactie ministerDe minister van Justitie merkt op dat hij de diervoedersector nog niet
rijp vindt voor «zelfcontrole» of «zelfhandhaving».
De minister geeft aan dat bij zelfcontrole het gevaar bestaat dat relevante
informatie over overtredingen van wet- en regelgeving niet bij het Openbaar
Ministerie terechtkomt. Tegen deze achtergrond is volgens de minister de kans
aanmerkelijk dat – wanneer toch tot invoering van zelfcontrole zou worden
overgegaan – de druk op het strafrecht als laatste redmiddel eerder
toe- dan afneemt als in een relatief laat stadium alsnog tegen misstanden
opgetreden moet worden.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer deelt de opvattingen van de minister van Justitie
over de risico’s van zelfcontrole of zelfhandhaving in de diervoedersector.
Als invoering hiervan in 2007 overwogen wordt, zou rekening gehouden moeten
worden met de risico’s die de minister van Justitie aangeeft.Bevindingen over gedoogbeleidIn § 4.3.2 schrijven wij dat «gedogen» inhoudt dat
wordt afgezien van het handhaven van wetten en normen, terwijl dat juridisch
en feitelijk wel mogelijk is; ook geven wij aan dat het begrip vaak verwijst
naar situaties waarin de overheid ruimte laat voor zelfregulering door burgers.1Reactie ministersDe minister van Justitie geeft aan dat van gedogen sprake is als de overheid wel kan handhaven, maar daarvan afziet vanwege een zwaarderwegend
belang. Volgens de minister gaat het daarbij niet om situaties waarin de overheid
ruimte laat voor zelfregulering.De minister vindt dat de vleessector zich niet leent voor toepassing van
gedoogbeleid, omdat de voedselveiligheid een kwetsbaar belang vormt. De minister
van Justitie heeft dan een zelfstandig belang om te pleiten voor handhaving
van de wet. Het valt de minister op dat de Algemene Rekenkamer geen opmerking
maakt over de wenselijkheid van gedoogbeleid.Nawoord Algemene RekenkamerWij onderschrijven de strikte definitie van de minister van Justitie van
gedogen. Wij hebben in ons rapport geen uitspraak gedaan over de wenselijkheid
van gedogen in de vleessector, maar geven aan dat er bewuste keuzes moeten
worden gemaakt over wel of niet gedogen. BIJLAGE 1 OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES,
AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENConclusies AanbevelingenReacties bewindspersonen Nawoord Algemene RekenkamerDe verantwoordelijkheidsverdeling tussen
de Ministeries van VWS en LNV voor het voedselveiligheidsterrein is in mei
2005 opnieuw vastgelegd. Daarmee is sprake van een verbetering, in de zin
dat de verantwoordelijkheden nu transparanter zijn dan in de periode daarvoor.
De verantwoordelijkheid ligt echter nog steeds bij twee ministers. Bij verschil
van inzicht over zaken die de gehele voedselproductieketen betreffen, is onduidelijk
wie eindverantwoordelijk is.  De ministers van VWS en LNV vinden dat er geen
onduidelijkheid bestaat over de verantwoordelijkheden. De minister van VWS
is verantwoordelijk voor de (volksgezondheids)normen voor levensmiddelen.
De minister van LNV is verantwoordelijk voor eventuele maatregelen (bijvoorbeeld
in de diervoedersector) om aan deze normen te voldoen. Hierover kan volgens
de minister van VWS nimmer verschil van inzicht ontstaan. De minister van
Justitie benadrukt het belang van de onafhankelijke positie van de VWA, met
name waar de verantwoordelijkheid van de minister van LNV in het geding is.Verschil van inzicht kan onzes inziens
ontstaan over bijvoorbeeld de reikwijdte van te treffen maatregel(en) of over
de vraag of er überhaupt maatregelen moeten worden getroffen, zonder
dat duidelijk is wie eindverantwoordelijk is voor beslissingen daarover. In
de praktijk komen de door VWS opgestelde normen en de eventuele maatregelen
van LNV veelal samen bij de VWA. Het is dan ook terecht dat de minster van
Justitie wijst op de risico’s rond de huidige borging van de onafhankelijkheid
van de VWA. De rijksoverheid geeft op dit moment vooral
met rol- en procesdoelstellingen invulling aan het nationale beleid voor voedselveiligheid.
Het gaat hierbij vaak om kwalitatieve (normerende) doelstellingen. Het meten van het niveau van nationale voedselveiligheid als
uitkomst van beleidsinspanningen is daardoor lastig. Ga gezamenlijk verder met het kwantificeren van de beoogde beleidseffecten
en ontwikkel daarbij meer indicatoren en meetmethoden om voedselveiligheid
te meten. De minister van LNV zal de
komende jaren onderzoeken of er meer indicatoren en meetmethoden te ontwikkelen
zijn waarmee beleidseffecten voor voedselveiligheid kunnen worden gekwantificeerd.
De minister van VWS zal zich blijven inspannen om met zoveel mogelijk kwantitatieve
deelparameters zijn inzicht in het niveau van de voedselveiligheid te behouden
en zo mogelijk kwantitatief te beschrijven. Wij verwachten dat beide ministers gezamenlijk
het ingezette ontwikkelingstraject voortzetten. In de praktijk blijkt dat binnen de EU
geharmoniseerde normen soms ruimte laten voor interpretatie, waardoor in de
lidstaten toch verschillend wordt opgetreden. In die gevallen is er dus geen
sprake van een uniforme waarborging van de voedselveiligheid.  De ministers
van LNV en VWS onderkennen het probleem. Zij geven aan dat Nederland zich
in EU-verband actief inzet om de interpretatie van normen af te stemmen. Nederland
is hiervoor wel afhankelijk van de inzet van 24 andere EU-lidstaten.  De taken en verantwoordelijkheden op het
terrein van toezicht en controle op diervoeder zijn nog niet op sluitende
wijze verdeeld tussen de controlerende overheidsinstanties. Besteed aandacht aan adequate afstemming van de risicoanalyses
van de betrokken instanties (met name VWA, AID, Douane, VROM-inspectie, Openbaar
Ministerie), aan de onderlinge taakverdeling en aan de vastlegging van controlebevindingen.
Zorg ervoor dat periodieke evaluatie van het controle- en toezichtsbeleid
van de verschillende departementen en controle-instanties onderdeel gaat vormen
van de beleidscyclus voor (dier)voedselveiligheid. Minister van LNV: voorkom
doublures in de uitvoering van het controlewerk door op korte termijn de samenwerkingsovereenkomst
tussen VWA en AID vast te stellen. Bij LNV zal vanaf 2006 het concept «programmatisch handhaven»
worden toegepast op het handhavingsbeleid voor de diervoederregelgeving. Voorts
is per 2007 meer afstemming gewaarborgd door EU-verplichtingen op dit punt.
De minister van LNV wil de werkafspraken tussen VWA en AID vóór
begin 2006 formaliseren in een samenwerkingsovereenkomst. Ook is een samenwerkingsovereenkomst
in de maak tussen de VROM-inspectie en de VWA. De verouderde afspraken tussen
LNV en de Douane worden geactualiseerd. Volgens de minister van VWS zal het
toezicht op de naleving van de Warenwet op termijn uitsluitend worden uitgeoefend
door de VWA, zodat geen sprake meer is van versnippering. De regie van de
afstemming tussen VWA, Douane en OM is volgens de minister een taak van de
VWA. Wij verwachten dat dit het begin
is van blijvende aandacht voor een sluitende verdeling van taken en verantwoordelijkheden
tussen de bij voedselveiligheid en diervoeders betrokken overheidsinstanties,
inclusief de periodieke evaluatie hiervan en het voorkómen van doublures. De instanties die verantwoordelijk zijn
voor de handhaving van de diervoederregelingen stellen hun eigen risicoanalyses
op. Daarmee is echter nog geen sprake van een periodieke risicoanalyse die
het gehele beleidsterrein afdekt, omdat de verschillende analyses nog niet
worden geïntegreerd. Voor een complex beleidsterrein zoals de diervoedersector
is dat wél van belang. Zorg
voor totstandkoming van een gezamenlijke, integrale risicoanalyse op (of eigenlijk
beter nog, boven) het niveau van de verantwoordelijke departementen (VWS en
LNV). Om dit te bevorderen: zorg ervoor dat de handhavingsgegevens van de
controle-instanties in de toekomst op een meer uniforme wijze tot stand komen
en geïntegreerd/geanalyseerd worden. Integrale risicoanalyse zal vanaf 2007 gewaarborgd zal worden door het
meerjarig nationaal controleplan, schrijft de minister van LNV. In 2006 worden
door toepassing van «programmatisch handhaven» de voorbereidingen
hiervoor getroffen. De minister van VWS ziet een centrale rol voor de VWA:
deze dienst gebruikt alle beschikbare handhavingsgegevens. De overall-risicoanalyse
en afweging van prioriteiten worden neergelegd in het jaarplan VWA, vastgesteld
door VWS en LNV. Daarin ligt voor beide ministeries de mogelijkheid om boven
het niveau van hun individuele verantwoordelijkheid gezamenlijk dit proces
te volgen.Wij beoordelen deze ontwikkelingen
positief. Door voortgaande ontwikkelingen in wetgeving
(zowel bij de EU als in het nationale beleid) en door verschuiving van de
toezichtstaken (van Productschap Diervoeder naar VWA) staat de aanpak van
de handhaving van het diervoederbeleid nog in de startblokken. Sommige elementen
van de handhaving voldoen daardoor nog niet: het werken met vastgestelde niveaus
van beoogde naleving, het werken volgens op risicoanalyses gebaseerde handhavingsprioriteiten,
het beschikken over inzicht in de realisatie van controles. Zorg ervoor dat – in combinatie met de eerdergenoemde
integrale risicoanalyse – de feitelijk vast te stellen nalevingsniveaus
gestalte krijgen. Zonder zicht op de «witte vlekken» (risico’s)
in de handhaving, zoals niet-sluitende controle op mogelijk risicovolle importstromen
of op de verwerking van rest- en afvalstromen, kunnen de handhavingsprioriteiten
niet goed gesteld worden. De minister
van LNV vindt dat er nu al veel verbeteringen zijn te constateren: het toezicht
op de diervoederregelgeving wordt direct aangestuurd, het toezicht en de handhaving
is geïntensiveerd en gebaseerd op een risicoanalyse van de VWA. Er wordt
bovendien gewerkt aan verdere verbetering en professionalisering van de handhaving.
De minister van VWS geeft aan dat de VWA inmiddels een traject heeft ingezet
van resultaatsturing. Dit betekent dat er meer aandacht zal uitgaan naar risicoanalyse
en meten van effecten van handhaving. De minister van Justitie onderschrijft
de noodzaak van het in kaart brengen van «witte vlekken» in toezicht,
controle en handhaving. Hij is tegen invoering van zelfcontrole in de diervoedersector
omdat dit ertoe kan leiden dat relevante informatie niet meer bij het OM terechtkomt.
Ook vindt hij dat de diervoedersector zich niet leent voor toepassing van
gedoogbeleid. Wij stellen met instemming
vast dat de ministers het belang van het vaststellen van nalevingsniveaus
en witte vlekken erkennen. Het programmatisch handhaven zal een goede inbedding
zijn voor het in kaart brengen van nalevingsniveaus en risico’s. Als
invoering hiervan in 2007 overwogen wordt, zou rekening gehouden moeten worden
met de risico’s die de minister van Justitie aangeeft. Wij hebben in
ons rapport geen uitspraak gedaan over de wenselijkheid van gedogen in de
vleessector, maar geven aan dat er bewuste keuzes moeten worden gemaakt over
wel of niet gedogen.BIJLAGE 2 NORMENKADERHet normenkader dat de Algemene Rekenkamer bij dit onderzoek heeft gehanteerd
is verdeeld in normen voor de beoordeling van het beleid en normen voor de beoordeling van het toezicht.Voor de beoordeling van beleid neemt beleidsinformatie een belangrijke
plaats in. Bij beleidsinformatie gaat het om «gestructureerde en nader
toegelichte gegevens over de doelstelling(en) van het beleid, de beoogde en/of
gerealiseerde effecten van het beleid en de daartoe te leveren en/of geleverde
prestaties en ingezette middelen.»1Voor de beoordeling van het toezicht is de kaderstellende visie op toezicht
van de regering uit 2001 als vertrekpunt genomen. Deze visie geeft kaders
voor de positionering en inrichting van het toezicht op rijksniveau. Toezicht
heeft in deze visie zowel betrekking op de controle op naleving van wet- en
regelgeving als ook op het bestuurlijke toezicht op medeoverheden en zelfstandige
bestuursorganen. Op basis van dit vertrekpunt heeft de Algemene Rekenkamer
een eigen normenkader voor toezicht ontwikkeld, dat ook in dit onderzoek wordt
gehanteerd.2 In het kader van de operatie «Marktwerking,
deregulering en wetgeving» (MDW)3 zijn
voor ketengarantiestelsels specifieke normen geformuleerd voor het toezicht
binnen voedselproductiesectoren.4 De normen van
de Algemene Rekenkamer sluiten grotendeels aan bij de normen van het standpunt
van de regering over het MDW-project.Normen voor beleid• De beleidsdoelen dienen (voorzover mogelijk) specifiek, meetbaar,
afgestemd, realistisch, tijdgebonden en consistent (SMART+C) te zijn geformuleerd.• De informatie over de onderbouwing, middelen, effecten en prestaties
van het beleid dient bruikbaar te zijn. Dat wil zeggen: relevant, betrouwbaar,
in overeenstemming met geldende regelgeving (inhoudelijke en formele regelgeving),
begrijpelijk en vergelijkbaar (bijvoorbeeld nationale regelgeving met EU-regelgeving).• Er dient een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden te
zijn tussen de ministeries (van LNV en VWS) en de sector met betrekking tot
de voedselveiligheid.Normen voor bestuurlijk toezicht• De minister(s) heeft/hebben een duidelijke toezichtvisie en -beleid
geformuleerd.• De minister(s) heeft/hebben de publieke belangen zoveel mogelijk
genormeerd in objectieve, verifieerbare en juridisch afdwingbare eisen.• De minister(s) heeft/hebben uitvoering en toezicht adequaat vastgelegd
in (wettelijke) voorschriften.• De minister(s) draagt/dragen er zorg voor dat het toezicht relatief
onafhankelijk is, met de grootst mogelijke relatieve onafhankelijkheid van
het toezicht ten opzichte van beleid, regelgeving, uitvoering en advies, alsmede
ten opzichte van de marktpartijen.• De minister(s) beschikt/beschikken over relevante, actuele en betrouwbare
informatie over de kwaliteit en uitkomsten van handhavingsactiviteiten.• De minister(s) beschikt/beschikken over voldoende bijsturingsmogelijkheden
voor het beleid en maakt/maken hiervan – indien noodzakelijk –
gebruik. Normen voor controle en naleving• De verantwoordelijke minister(s) zorgt/zorgen er voor dat de belangrijkste
risico’s voor voedselveiligheid worden geïnventariseerd en zo goed
mogelijk worden afgedekt met wet- en regelgeving.• De controlerende instanties zien er op toe dat iedereen zich aan
deze wet- en regelgeving houdt.• Deze controlerende instanties moeten met een risicoanalyse een
inschatting maken waar de grootste risico’s voor de voedselveiligheid
zitten om aan die punten voorrang te kunnen geven in hun controleactiviteiten.• De controlerende instantie moet beschikken over sturingsmogelijkheden
(maatregelen en sancties) om correcties aan te brengen als blijkt dat de keuringsobjecten
niet langer aan de wettelijke criteria voldoen.• De verantwoordelijke minister (s) moet/moeten duidelijke eisen
stellen aan de rapportages van controlerende instanties, zodat zij een beeld
hebben van de mate waarin aan de wet- en regelgeving wordt voldaan.1BIJLAGE 3 DOELENBOOM VOEDSELVEILIGHEIDSBELEID 2005Op de hiernavolgende pagina is een doelenboom opgenomen van het voedselveiligheidsbeleid
anno 2005. De doelenboom is door de Algemene Rekenkamer geconstrueerd. Hierbij
hebben we gebruikgemaakt van openbare beleidsstukken. De bronnen zijn zo veel
mogelijk in de doelenboom zelf vermeld.De doelenboom dient ertoe om een algemeen beeld te geven van de doelen
en (werking van) ingezette middelen van het voedselveiligheidsbeleid van de
Nederlandse overheid. De hoofddoelen (uitgezonderd het Europese hoofddoel),
de tussendoelen, de instrumenten enzovoort zijn alle onderdeel van het beleid
zoals deze door het beleid van de Nederlandse overheid worden ingezet.Toelichting per laag Laag 1: Hoofddoelen van het voedselveiligheidsbeleid van zowel de EU als
Nederland. De uitwerking van het Europesebeleid (tussendoelen, instrumenten) loopt vooral via wet- en regelgeving
en is niet in de doelenboom opgenomen. Een uitzondering is gemaakt voor Europese
verordeningen, omdat deze wel rechtstreekse werking hebben maar niet in nationale
regelgeving geïmplementeerd hoeven te worden.Laag 2: De doelen in deze laag zijn de «rol»-doelen. Deze
beogen een doelsituatie waarin de partijen hun beoogdeverantwoordelijkheden (adequaat) dragen. Hoofdinstrumenten genoemd in
deze laag zijn globale uitwerkingen van de instrumenten zoals deze worden
ingezet door de Nederlandse overheid en die nodig zijn om betrokken partijen
hun rol adequaat te laten vervullen.Laag 3: De opgenomen instrumenten zijn/worden door de Nederlandse overheid
(veelal het Ministerie van LNV en/ofVWS) ingezet om de tussendoelen te bereiken. Kanttekening hierbij is dat
de instrumenten op meer dan een tussendoel zullen inwerken, er is echter gekozen
om de meest substantiële relatie(s) aan te geven.Een aparte tak is de beïnvloeding van het internationale krachtenveld
op het gebied van voedselveiligheidsbeleid.Vetgedrukte termen zijn door de Algemene Rekenkamer toegevoegd om de hiërarchie
in de doelenboom van het beleid aan te geven. Soms is ook een begrip of woord
in een omschrijving of citaat vetgedrukt. Dit laatste dient om de kern van
het doel of instrument aan te geven.XNoot1De facto heeft in het huidige kabinet de staatssecretaris van Financiën
de Belastingdienst (en daarmee ook de Douane) in zijn portefeuille. Omdat
echter de minister uiteindelijk veranwoordelijkheid draagt voor het beleid,
wordt in dit rapport steeds naar de minister van Financiën verwezen.XNoot2Hetzelfde als in noot 1 is gesteld geldt voor de staatssecretaris van
VROM: hoewel het toezicht op het gebruik van afvalstoffen tot zijn portefeuille
behoort, richt de Algemene Rekenkamer zich tot de eindverantwoordelijke voor
het beleid: de minister van VROM.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 685, nr. 2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 495, nr. 2.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 831, nr. 2. Hoofdstuk
voedselveiligheid, p. 43–48.XNoot4Daarnaast hebben ook de ministers van Justitie, Financiën en VROM
een rol in het waarborgen van de voedselveiligheid.XNoot1In ons Rapport bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie
van LNV constateerden wij in het algemeen dat er sprake is van een
positieve ontwikkeling in het beheer bij het Ministerie van LNV. Het aantal
onvolkomenheden was met drie afgenomen tot zeven. Het financieel beheer bij
de VWA, onderdeel Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV), was
in 2004 verbeterd.XNoot2Het betreft hier een onderdeel van het begrotingsartikel 21, «Preventie
en gezondheidsbescherming».XNoot3Voor dit deel van de begroting zijn de afgelopen jaren in onze rapporten
bij de Jaarverslagen van het Ministerie van VWS geen onrechtmatigheden of
onvolkomenheden geconstateerd.XNoot1Vóór 1995 werden internationale handelsconcessies geregeld
op grond van de GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). In 1995 is
naar aanleiding van GATT-besprekingen de World Trade Organisation (WTO) opgericht.
De taak van de WTO is om handelsgeschillen te beslechten.XNoot1Verdrag houdende wijziging van het verdrag betreffende de Europese Unie,
de verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende
akten. Het verdrag werd gesloten in oktober 1997 en trad op 1 mei 1999
in werking.XNoot2Artikel 152, lid 1 en lid 4 onder b; Geconsolideerde versie van het verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Publicatieblad van de Europese
Gemeenschappen, C 325, 24 december 2002, p. 68–69.XNoot1Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van
28 januari 2002.XNoot2Overweging 12, EU-verordening 178/2002.XNoot3EU-verordening 178/2002, artikel 17.XNoot1EU-verordening 178/2002, artikel 18.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800 hoofdstuk XIV,
nr. 2, p. 150.XNoot1Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 16, 17,
18, 19 en 20 van verordening (EG) nr. 178/2002 betreffende algemene levensmiddelenwetgeving.XNoot1Zie p. 3 in beleidsnota Veilig voedsel in een veranderende
omgeving 2001–2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001,
nr. 48 en zie p. 9 in de beleidsnota Veilig voedsel voor iedereen; een gezamenlijke
verantwoordelijkheid, over het voedselveiligheidsbeleid voor de komende jaren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 26 991, nr. 115.XNoot2Nota Veilig voedsel voor iedereen; een gezamenlijke
verantwoordelijkheid. Gezamenlijke nota van het Ministerie van LNV
en het Ministerie van VWS, februari 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005,
26 991, nr. 115.XNoot3De facto heeft in het huidige kabinet de staatssecretaris van Financiën
de Belastingdienst (en daarmee ook de Douane) in zijn portefeuille. Omdat
echter de minister uiteindelijk verantwoordelijkheid draagt voor het beleid,
wordt in dit rapport steeds naar de minister van Financiën verwezen.XNoot4Hetzelfde als in noot 21 is gesteld geldt voor de staassecretaris van
VROM: hoewel het toezicht op het gebruik van afvalstoffen tot zijn portefeuille
behoort, richt de Algemene Rekenkamer zich tot de eindverantwoordelijke voor
het beleid: de minister van VROM.XNoot5Berenschot, Voedselveiligheid: waar borgen en waar
zorgen? Onderzoek naar het waarborgen van voedselveiligheid. Utrecht,
oktober 1999.XNoot6De term «dioxinekippen» stamt uit 1999. Toen kreeg in België
een mengvoerbedrijf vet aangeleverd dat besmet was met dioxine. De stof kwam
terecht in kippenvoer en zo in een groot aantal Belgische kippen. Even was
ook Nederland in paniek: een kip uit Baarle-Nassau zou besmet zijn. Dat bleek
vals alarm.XNoot1Van Hoogstraten (Carnegiestichting) en Folkerts (Rijnconsult). Wie houdt ons voedsel gezond? Een advies over de taakverdeling
tussen de departementen van LNV en VWS op het vlak van voedselveiligheid,14 maart 2005, Den Haag, Houten.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 26 991, nr. 119: Brief
van de minister van VWS aan de Tweede Kamer over verantwoordelijkheidsverdeling
bij voedselveiligheid, medeondertekend door de minister van LNV, mei 2005.XNoot1Nota Veilig voedsel voor iedereen; een gezamenlijke
verantwoordelijkheid. Gezamenlijke nota van het Ministerie van LNV
en het Ministerie van VWS, februari 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005,
26 991, nr. 115, p. 8.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800 hoofdstuk XIV,
nr. 2.XNoot1Het Ministerie van LNV baseert zich hiervoor op de door de Voedsel- en
Warenautoriteit ontwikkelde monitor voor consumentenvertrouwen in voedselveiligheid;
zie verder § 3.3.XNoot2Ons eten gemeten; Gezonde voeding en veilig voedsel
in Nederland. RIVM-rapport 270 555 007; Volksgezondheid
Toekomstverkenning. Bilthoven: Bohn Stafleu Van Loghum, 2004.XNoot1Voer tot nadenken; Veiligheidsrisico’s diervoederketens. Research voor Beleid/Q-Point, september 2003. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 26 991 nr. 94.XNoot1VWA Consumentenmonitor 2004, juli 2005.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 26 991, nr. 119.XNoot1Belangrijkste incidenten: BSE door diermeel in rundveevoeder, 1997; dioxine
in Braziliaanse citruspulp, 1998; dioxine in kip door verontreinigd diervoeder,
mei 1999; MPA-hormonen in varkensvoer, juni 2002; dioxine in broodmeel (grondstof
voor diervoeder), begin 2003.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 991, nr. 54.XNoot2In oktober 2004 bleek dat runderen in Lelystad te veel dioxine in hun
melk hadden. Dit werd veroorzaakt doordat het voer van de koeien aardappelschillen
bevatte die vervuild waren met dioxinehoudende mergelklei. Deze mergelklei
(kaolinietklei) was op de aardappelschillen terecht gekomen bij een aardappelbewerkingsproces
in een fritesfabriek. Ten onrechte was deze klei goedgekeurd voor dit proces.XNoot3Vervoederen: het verwerken van stoffen tot of in voer voor dieren; bedrijven
die vervoederen houden niet altijd zelf dieren.XNoot1VCRS: Veterinair controle- en registratiesysteem.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 831, nrs. 1–2,
p. 47.XNoot1Deze normen zijn ook gebruikt in het rijksbreed door de Algemene Rekenkamer
uitgevoerde onderzoek naar handhaven en gedogen, dat gepubliceerd is in 2005.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 050, nrs. 1–2.XNoot1Voedsel- en Warenautoriteit, Effectief toezicht houden,
hoe doe je dat? Interne nota, oktober 2004.XNoot2Voedsel- en Warenautoriteit, De diervoederketen en
zijn witte vlekken in kaart gebracht; «door de bomen het bos zien». Ketenanalyse diervoedersector. December 2003.XNoot3Bedrijven moeten worden erkend en geregistreerd als zij met bepaalde toevoegingsmiddelen
voor diervoeders werken. Deze toevoegingsmiddelen kunnen risico’s met
zich meebrengen. Dit betreft de mengvoederfabrikanten en de tussenpersonen.XNoot4Op 27 september 2005 is de Interventiestrategie
dierlijke vetten, een onderzoek van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving,
aan de Tweede Kamer aangeboden. Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving is
een samenwerkingsverband van de handhavingsinstanties van het Interprovinciaal
Overleg (IPO), de VWA, de AID, VROM-Inspectie en Belastingdienst, dat gezamenlijk
controle uitoefent op de keten die afvalvetten (en in de toekomst mogelijk
ook andere afvalstoffen) doorlopen op weg naar de veevoedersector (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 343, nr. 117).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 22 343 en 28 173,
nr. 115.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 26 991, nr. 119.XNoot1Zie ook ons rapport Handhaven en gedogen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 050, nrs. 1–2.XNoot1Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid (RPE) in
HAFIR A5.5, augustus 2001, p. 51.XNoot2Normen voor toezicht afgeleid van onderzoek van de Algemene Rekenkamer
naar Rechtspersonen met een wettelijke taak.XNoot3Van 1994 tot 2003 is met de MDW-operatie gewerkt aan het moderniseren
van wet- en regelgeving. De doelen van deze operatie waren verlaging van lasten
voor burgers en bedrijven, meer ruimte geven voor marktwerking en verbetering
van kwaliteit van wetten.XNoot4Een goede keten, een zorg minder. Rapport
van de MDW-werkgroep Ketengarantiestelsels, november 2001.XNoot1Eis uit eerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer, met name: Kloof tussen beleid en uitvoering, Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 831, nrs. 1–2, p. 43. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30400-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl