Herbezinning reikwijdte taken en bevoegdheden Algemene Rekenkamer; Verslag schriftelijk overleg
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24479, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

24-03-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

24479 nr. 4

12-03-1998

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaam1 Algemeen1.1 Europese middelen1.2 Decentrale besteding van Rijksmiddelen1.3 Besteding van publieke middelen door instellingen
buiten het Rijk2 Vragen12a2b34567891011
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24479Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 59 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 479Herbezinning reikwijdte taken en bevoegdheden Algemene Rekenkamernr. 4VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEGVastgesteld 12 maart 1998De commissie voor de Rijksuitgaven1 voerde
schriftelijk overleg met de Algemene Rekenkamer over de nota «Herbezinning
reikwijdte taken en bevoegdheden Algemene Rekenkamer» van 19 november
1997.Van het gevoerde overleg brengt zij als volgt verslag uit.De voorzitter van de commissie,Van ReijDe griffier van de commissie,Van der Windt 's-Gravenhage, 3 februari 1998Aan het College van de Algemene RekenkamerTijdens het periodiek overleg van de commissie voor de Rijksuitgaven met
het College van de Algemene Rekenkamer op 4 december 1997 heeft de President
van uw College toegezegd nog vóór de verkiezingen een vervolgoverleg
te houden met de commissie over taken en bevoegdheden. In verband met het
verkiezingsreces betekent dit in de praktijk dat zo'n overleg uiterlijk half
april zou moeten plaatsvinden. Ter voorbereiding van dat overleg verzoekt
de commissie u, voor zover mogelijk, te reageren op de volgende vragen en
opmerkingen.– De Rekenkamer wenst geen uitbreiding van haar taken, wel van haar
bevoegdheden om de bestaande taken goed te kunnen uitvoeren. Een discussie
over dit laatste onderwerp vergt dat er consensus tussen regering, Kamer en
Rekenkamer bestaat over de bestaande taken. Kan de Rekenkamer uiteenzetten
hoe zij haar taken interpreteert, toegespitst op mogelijke discussiepunten
met regering en/of Kamer?– De opvatting van de Rekenkamer over de reikwijdte van de ministeriële
verantwoordelijkheid wordt kennelijk door het kabinet niet gedeeld, gezien
de reactie op het Rekenkamerrapport Informatievoorziening. In de benadering van de Algemene Rekenkamer speelt de ministeriële
verantwoordelijkheid een hoofdrol: los van wat er (overigens) op Europees
niveau geregeld is met betrekking tot controle, uit het EG-Verdrag vloeit
voort dat ministers tegenover de Staten-Generaal verantwoording verschuldigd
zijn over de inhoud en totstandkoming van EU-beleid, en over de uitvoering
en naleving van vastgesteld EU-beleid in Nederland. In het verlengde daarvan
heeft de Algemene Rekenkamer een controlerende taak, die alleen kan worden
uitgevoerd indien haar bevoegdheden toereikend zijn. De Rekenkamer wil tevens
kunnen beoordelen of een minister voldoende toezicht houdt, en zonodig maatregelen
treft, om te waarborgen dat de financiële belangen van de EU bij de uitvoering
van EU-beleid in Nederland niet worden geschaad, ten einde te voorkomen dat
de Nederlandse staat voor die eventuele schade aansprakelijk wordt gesteld.De regering heeft in haar reactie op het rapport van de Rekenkamer over
Informatievoorziening bij uitvoering van EU-beleid (25 735) de stelling
betrokken dat er alleen sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid
indien taken (specifiek) aan nationale ministeries zijn toebedeeld. Een stevige
onderbouwing van de interpretatie van de Rekenkamer zou voor de oordeelsvorming
van de Kamer zeer zinvol zijn.Moet art. 10 van het Europees Verdrag (het oude art. 5), «De lidstaten
treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de
nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der
Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren», zo worden
uitgelegd dat de Nederlandse regering tegenover de Staten-Generaal verantwoording
verschuldigd is over de rechtmatige en doelmatige besteding van Europese financiële
middelen door een Nederlandse provincie? Of is de Nederlandse regering alleen
verantwoording schuldig over het door haar uitgeoefende toezicht daarop? Is
in het laatste geval een onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer
tot op het niveau van de eindbestemming (begunstigde) noodzakelijk om een
oordeel te kunnen geven over de toereikendheid van het systeem en het functioneren
van dat toezicht?– Welke vormen van samenwerking tussen Europese Rekenkamer en Algemene Rekenkamer zijn voorstelbaar, die recht doen aan de onafhankelijke
positie van de Algemene Rekenkamer en toch tegemoet komen aan de behoefte
van de Europese Rekenkamer om zich een eigen oordeel te vormen over de geschiktheid
van de voorcontrole door de Nederlandse Rekenkamer voor haar eigen gebruikt?– Er is sprake van een glijdende schaal van ministeriële verantwoordelijkheid:
brede doeluitkeringen zijn een tussenvorm van de algemene uitkering uit het
Gemeente- of Provinciefonds en specifieke uitkeringen. Is voor alle gradaties
van ministeriële verantwoordelijkheid een verschillende onderzoeksbevoegdheid
gewenst? Waar ligt de grens tussen wel en geen onderzoeksbevoegdheid?– Welke onderzoeksbevoegdheden wenst de Rekenkamer in geval van
medebewind?– Welke interpretatiekwesties spelen rondom de begrippen «subsidie»
en «wettelijke taak» en hoe zouden deze opgelost kunnen worden
(24 479, nr. 3, p. 9)– Kan de Rekenkamer een voorstel uitwerken hoe zij de belemmeringen
voor haar onderzoek als gevolg van de gekozen concernstructuur bij grote bedrijven
opgelost zou willen zien (24 479, nr. 3, p. 9–10)?– Welke wijziging van de Comptabiliteitswet wenst de Algemene Rekenkamer
om ook onderzoeksbevoegdheden te krijgen bij rechtspersonen die hun ontvangsten
aan het Rijk afdragen (24 479, nr. 3, p. 10)?– Hoe zou de Comptabiliteitswet moeten worden aangepast om te zorgen
dat de Rekenkamer controlebevoegdheden krijgt bij instellingen die door publiekrechtelijke
rechtspersonen met een wettelijke taak worden gefinancierd (24 479, nr.
3, p. 10)?– Zou de Rekenkamer de suggestie om op experimentele basis op verzoek
onderzoek te doen bij een gemeente of een provincie, nader willen uitwerken?
Welke wettelijke regels zijn daarvoor vereist en wat zouden de gevolgen kunnen
zijn voor de onderzoekscapaciteit van de Rekenkamer?– Bijgevoegd is het verslag van het algemeen overleg dat de commissie
voor de Rijksuitgaven op 17 december 1997 had met de minister van Financiën
over onder andere de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer met
betrekking tot Europese geldstromen. Misschien geeft dit verslag u aanleiding
tot opmerkingen. De Voorzitter van de Commissie voor de Rijksuitgaven,Van Rey Aan de Voorzitter Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal's-Gravenhage, 12 maart 1998Naar aanleiding van uw brief van 3 februari 1998, waarin u ons verzoekt
te reageren op een aantal door uw commissie gestelde vragen en opmerkingen
naar aanleiding van de nota «Herbezinning reikwijdte taken en bevoegdheden
Algemene Rekenkamer» van 19 november 1997 (Tweede Kamer, 1997–1998,
24 479, nr. 2), doen wij u bij deze onze reactie toekomen.Deze reactie is als volgt samengesteld. Allereerst zullen wij in algemene
zin uiteenzetten welke redenering aan onze voorstellen ten grondslag ligt.
Vervolgens zullen wij specifiek op elke vraag ingaan. 1 AlgemeenUitgangspunt voor de reikwijdte van de Rekenkamercontrole van beleid en
middelen is dat deze de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid
volgt. Dit houdt in dat de Rekenkamer geldstromen waarvoor een minister eindverantwoordelijk
is volledig moet kunnen onderzoeken en daarover aan regering en Staten-Generaal
verslag moet kunnen doen. Alleen op deze wijze kan zij enerzijds de regering
faciliteren daar waar het om verbeteringen gaat en anderzijds de Staten-Generaal
ondersteunen bij haar controlerende functie.De taken van de Rekenkamer liggen in de Grondwet, de Comptabiliteitswet
(CW) en enkele specifieke wetten vast; daarover bestaat consensus tussen Staten-Generaal,
de regering en de Rekenkamer.In onze nota van 19 november 1997 hebben wij aangegeven dat hoewel de
uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen steeds
meer is komen te liggen bij organen buiten het Rijk er desondanks naar onze
mening sprake kan blijven van ministeriële eindverantwoordelijkheid voor
dergelijke taken en middelen. Dit geldt in het bijzonder voor de besteding
van Europese middelen in eigen land, voor decentrale besteding van Rijksmiddelen
danwel voor inning, beheer en besteding van publieke middelen door instellingen
die naast het Rijk tot de publieke sector behoren en ten aanzien waarvan de
centrale overheid zich bevoegdheden heeft voorbehouden.De CW geeft aan de Rekenkamer de nodige bevoegdheden om de taakstelling
die uit de wet volgt te kunnen uitvoeren. Wij willen deze reactie mede benutten
om nogmaals aan te geven dat er principieel onderscheid is tussen enerzijds
een taak en anderzijds een bevoegdheid. Een bevoegdheid is niets anders dan
een instrument; een instrument om aan een taak inhoud te geven. Zo mag de
Rekenkamer bij de door haar te controleren organen alle informatie opvragen
die zij denkt nodig te hebben om haar taak, lees controle van Rijksbeleid
en -middelen, uit te kunnen oefenen. Gecontroleerde organen zijn daarnaast
gehouden deze informatie aan de Rekenkamer te verstrekken. Om deze bevoegdheden
ook praktisch te kunnen benutten is de Rekenkamer tenslotte bevoegd alle plaatsen –
met uitzondering van woningen – te betreden. Deze bevoegdheid is zonodig
met de sterke arm af te dwingen.Om het verschil tussen taak en bevoegdheid te illustreren moge het volgende
voorbeeld dienen. In artikel 59 van de CW heeft de wetgever de Rekenkamer
taken en bevoegdheden toegekend die buiten het Rijk in enge zin liggen. Bij
de zogenaamde rechtspersonen met een financiële binding ex artikel 59,
eerste lid, onder a tot en met c, is de Rekenkamer geen controletaak gegeven,
maar een controlebevoegdheid. In dit geval controleert de Rekenkamer
de desbetreffende minister en heeft zij de bevoegdheid met het oog daarop
informatie te verkrijgen bij het orgaan, waarmee de financiële relatie
bestaat. In dit voorbeeld reiken bevoegdheden verder dan het niveau waarop
zich de taak bevindt; de informatie wordt als het ware één niveau
lager gevraagd ten einde de ministeriële verantwoordelijkheid één
niveau hoger te kunnen controleren.Deze systematiek zou de Rekenkamer ook willen hanteren ten aanzien van
de door haar gewenste bevoegdheden bij lagere overheden c.a. De informatie
die de Rekenkamer op het niveau van lagere overheden c.a. zou kunnen aantreffen
zou kunnen bijdragen aan het beeld over de wijze waarop ministers hun verantwoordelijkheid
voor de besteding van publiek geld invullen dat voor de uitvoering van Rijkstaken
via de Rijksbegroting ter beschikking is gesteld (zie verder in paragraaf
2.1).De Rekenkamer mag overigens van haar taken en bevoegdheden in geen enkel
opzicht een ander gebruik maken dan voor het doel waarvoor deze gegeven zijn.
Zou zij dit wel doen dat handelt de Rekenkamer in strijd met het verbod van
détournement de pouvoir of meer in het bijzonder met het specialiteitsbeginsel1.Het feit dat de Rekenkamer van de wetgever bevoegdheden heeft gekregen
om haar taken te kunnen uitoefenen impliceert dat zij qua reikwijdte en inhoud
adequaat moeten zijn om de taakuitoefening mogelijk te maken. In deze taakuitoefening
is in de loop der jaren een verschuiving opgetreden, die met name zichtbaar
is geworden na de uitbreiding van taken en bevoegdheden in 1989. Onderzoek
werd veelal «van bovenaf» benaderd en er werd vooral gezocht in
hoeverre de voorwaarden waren gecreërd voor een recht-en doelmatige besteding
van publiek geld («top down» benadering). Voor dergelijk onderzoek
steunde de Rekenkamer vooral op de voorcontrole en daarmee op departementale
dossiers en gegevens van toezichthoudende organen. Geleidelijk aan is –
niet alleen door de Rekenkamer – de stap gezet naar een benadering waarbij
ook de daadwerkelijke effecten en geleverde prestaties onderwerp van onderzoek
en rapportages zijn gaan vormen («bottom up» benadering). Meer
en meer acht de Rekenkamer het gewenst zicht te krijgen op de uitvoeringspraktijk,
zowel in kwantitatief als kwalitatief opzicht. Bij de herbezinning op haar
taken en bevoegdheden, die beschreven is in onze nota van 19 november 1997,
heeft de Rekenkamer – ook in het licht van déze ontwikkeling –
moeten constateren dat haar huidige bevoegdheden niet in alle gevallen op
haar taken zijn toegesneden. Zij is, met andere woorden, niet in staat om
haar controletaak ten aanzien van de ministeriële eindverantwoordelijkheid
(die óók voor de uitvoeringspraktijk geldt) volledig te kunnen
uitvoeren, omdat niet altijd zicht te krijgen is op de realisatie van de doelstellingen
van het ministeriële beleid. De Rekenkamer concludeert dat zij meer mogelijkheden
zou moeten krijgen om informatie te vragen of van meer organen dan de wet
thans mogelijk maakt. Met andere woorden, de Rekenkamer dient over bevoegdheden
te beschikken, die buiten de scope van de eigenlijke taak liggen. De voorstellen
die de Rekenkamer heeft gedaan strekken er dan ook toe de onafhankelijke taakuitoefening
van de Rekenkamer beter te faciliteren en de kwaliteit van haar onderzoek
te verhogen; deze zijn louter van instrumentele aard en regarderen niet de staatsrechtelijke positionering of taakafbakening van de Rekenkamer. 1.1 Europese middelenOok op het EU-controleterrein is de ministeriële verantwoordelijkheid
het uitgangspunt voor de reikwijdte van het onderzoek van de Rekenkamer. De
Rekenkamer wil vooraf benadrukken dat de politieke opvatting die als gevolg
van de discussie tussen regering en Staten-Generaal over de reikwijdte/inhoud
van de ministeriële verantwoordelijkheid ontstaat bij haar werkzaamheden
uitgangspunt is. Ten behoeve van de gedachtewisseling tussen regering en Staten-Generaal
heeft de Rekenkamer de reikwijdte van deze verantwoordelijkheid op het EU-controleterrein
nader geanalyseerd. Op basis van deze analyse is zij van mening dat de verantwoordelijkheid
die de minister draagt op dit terrein ver strekt. Aan deze mening liggen de
volgende elementen ten grondslag.De minister is niet alleen volledig verantwoordelijk voor (de voorbereiding
van) de nationale inbreng bij de Raadsonderhandelingen, ook dient hij maatregelen
te treffen die een doeltreffende uitvoering verzekeren van het EU-beleid dat
gericht is op Nederland. Verantwoording hierover kan de minister – als
vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden en als minister verantwoordelijk
voor de naleving van een «internationale» verplichting –
alleen nationaal (tegenover de Staten-Generaal) afleggen.In de Raad van Ministers van de EU worden doorlopend nieuwe «internationale»
verplichtingen aangegaan door nationale ministers. De lidstaten hebben krachtens
artikel 5 van het EG-Verdrag de plicht om de doorwerking van het gemeenschapsrecht
(lees de correcte uitvoering van het EU-beleid) te verzekeren. Deze plicht
is gericht tot de nationale autoriteiten1 van
de lidstaat.De lidstaten dienen niet alleen uitvoering, maar ook volle werking (het
zogenoemde nuttig effect) aan het EU-beleid te geven. Lidstaten kunnen door
de Europese Commissie (artikel 169 EG), andere lidstaten (artikel 170 EG)
en/of burgers (onrechtmatige overheidsdaad) aansprakelijk worden gesteld op
grond van het niet-nakomen van krachtens het EG-Verdrag op hen rustende verplichtingen.Bij de uitvoering van haar beleid, laat de EU zich als regel niet uit
over de verdeling van taken en bevoegdheden in de lidstaten zelf (conform
het «subsidiariteitsbeginsel»). Decentrale uitvoering van EU-beleid
doet niets af aan de centrale verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in
deze. Ingeval van gedecentraliseerde uitvoering van EU-beleid dient de centrale
overheid derhalve na te gaan of de decentrale organen de Europeesrechtelijke
verplichtingen nakomen. Zelfs bij de uitvoering van de EU-begroting –
waarvoor de Europese Commissie (eind)verantwoor-delijkheid is – vindt
de uitvoering in belangrijke mate in gedeeld beheer (met de lidstaten) plaats.
Zo wordt bij de uitvoering van de EU-begroting circa 85% van de middelen door
de lidstaten beheerd2. Daar de controle van de
Europese instellingen op de lidstaten beperkt is, is de verantwoordelijkheid
van de lidstaat voor de uitvoering van de EU-begroting en de verantwoording
daarover des te groter.Wanneer door één van de betrokken nationale instanties geen
doeltreffende uitvoeringsmaatregelen ex artikel 5 EG is genomen, kan de Europese
Commissie op grond van artikel 169 EG (actie wegens verdragsschending) alleen
de centrale overheid (i.c. de desbetreffende minister) ter verantwoording
roepen. Dit heeft tot gevolg dat de minister verantwoordelijkheid draagt voor
de nationale uitvoering van het EU-beleid door de betrokken nationale autoriteiten
of instanties. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat wanneer
lokale of regionale overheden het gemeenschapsrecht niet of niet juist toepassen,
de centrale overheid zich niet kan beroepen op de constitutionele onafhankelijkheid
of eigen bevoegdheid van deze organen. De Rijksoverheid is Europeesrechtelijk
aansprakelijk voor de verdragsschending3.Ten slotte speelt het beginsel van gemeenschapstrouw niet slechts een
rol bij de naleving en de omzetting van de overige bepalingen van het gemeenschapsrecht, het heeft ook een eigen zelfstandige betekenis.
Het is de rechtsgrondslag van verplichtingen van de lidstaten die niet uit
andere verdragsbepalingen kunnen worden afgeleid, maar die wel noodzakelijk
zijn om de doeleinden van de Gemeenschap te bereiken. Op grond van dit beginsel
dient een vorm van wederzijdse informatie, bijstand en samenwerking tussen
de lidstaten (al dan niet onderling) en de EG-instellingen te worden geschapen.Gelet op het subsidiariteitsbeginsel, het aantal en de aard van de Europeesrechtelijke
verplichtingen, alsmede de verplichtingen die voor de lidstaat (kunnen) voortvloeien
uit hoofde het beginsel van gemeenschapstrouw, is de Rekenkamer van mening
dat de ministeriële verantwoordelijkheid op het EU-controleterrein veelomvattend
is. In bepaalde opzichten lijkt deze verantwoordelijkheid zelfs omvangrijker
dan de ministeriële verantwoordelijkheid voor het nationale beleid. Dit
geldt met name voor de uitvoering van EU-beleid waarbij het ministerie zelf
niet direct is betrokken. Zelfs wanneer de minister niet over de bevoegdheid
beschikt om in te kunnen grijpen – zoals bijvoorbeeld bij de decentrale
uitvoering van het EFRO door de provincies – wordt hij door de EU verantwoordelijk
gesteld voor de correcte uitvoering van haar regionale beleid in Nederland.
Indien er problemen ontstaan bij de uitvoering, kan de lidstaat (in het bovenstaande
voorbeeld, de minister van Economische Zaken) financieel aansprakelijk worden
gesteld. Dit illustreert bovendien de voorrang die Europeesrechtelijke verplichtingen
genieten boven nationale regelgeving. Zelfs grondwettelijke bepalingen en
constitutionele gebruiken wijken voor Europeesrechtelijke Verdragsverplichtingen.Al met al lijkt de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
op het EU-controleterrein groot. Indien het EU-beleid niet correct wordt uitgevoerd,
kan dit leiden tot financiële claims van de Europese Commissie jegens
de lidstaat. Zo heeft Nederland recent een achterstandsrente opgelegd gekregen
voor het niet-tijdig afdragen van douanerechten aan de Europese Commissie.Om te kunnen beoordelen hoe de minister in de praktijk vorm geeft aan
zijn verantwoordelijkheid heeft de Rekenkamer ook op dit terrein adequate
onderzoeksbevoegdheden nodig.Zij benadrukt dat de bevoegdheden die zij vraagt – dezelfde als
de Europese Rekenkamer thans heeft – alleen dienen om de handelwijze
van de minister in kwestie volledig onafhankelijk te kunnen onderzoeken en
daarover verslag aan de Staten-Generaal te doen1.Een bijkomend voordeel hiervan – maar niet meer dan dat –
is dat hierdoor de mogelijkheid wordt geopend om over de volle breedte van
de taak van de Europese Rekenkamer met haar en met andere EU-zusterinstellingen
samen te werken, hetgeen steeds meer het geval is. 1.2 Decentrale besteding van RijksmiddelenNederland is in constitutioneel opzicht een gedecentraliseerde eenheidsstaat
met autonome gemeenten en provincies. In gemeenten en provincies wordt aan
de Gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten verantwoording afgelegd.
De desbetreffende wetgeving voorziet daarbij in een wettelijke verplichting
tot onafhankelijke controle van hun eigen taken en middelen. Naast de autonome
taken voeren lagere overheden ook taken uit waarvoor de minister (mede) verantwoordelijkheid
draagt, zoals bij specifieke uitkeringen. De Gemeente- respectievelijke de
Provincie-accountant controleert de eigen verantwoordelijkheid bij specifieke
uitkeringen. Naast de eigen verantwoordelijkheid van de lagere overheden bestaat
er ten aanzien van specifieke uitkeringen namelijk ook een verantwoordelijkheid
voor de minister. Deze ministeriële verantwoordelijkheid is het uitgangspunt
voor de reikwijdte van Rekenkameronderzoek. In onze nota van 19
november 1997 pleiten wij er dan ook voor onze huidige bevoegdheden uit te
breiden tot die organen die taken uitvoeren waarvoor een minister op grond
van wet en regelgeving een specifieke verantwoordelijkheid heeft. De bevoegdheid
om zelf informatie op te vragen bij lagere overheden over de wijze waarop
de minister in de praktijk zijn taken uitvoert en zijn gelden besteedt op
decentraal niveau geeft de Rekenkamer niet alleen de mogelijkheid om zelfstandig
een oordeel uit te spreken over het ordelijke en controleerbare karakter van
de desbetreffende specifieke regeling en de daarop gebaseerde geldstroom maar
ook of de doelstellingen daadwerkelijk geëffectueerd zijn.In de nota van 19 november 1997 hebben wij aangegeven dat de bepleite
bevoegdheden als het ware kunnen worden gezien als een vorm van codificatie
van de gegroeide praktijk. Lagere overheden verlenen veelal al sinds jaar
en dag op basis van vrijwilligheid medewerking aan Rekenkameronderzoek1. Door op het niveau van de lagere overheid in kwestie
informatie op te vragen krijgt de Rekenkamer zicht op de uitvoeringspraktijk
en kan beter in kaart worden gebracht of er eventueel knelpunten op dit niveau
worden ervaren.Er is tot op heden nog niet één gemeente geweest die –
daartoe uitgenodigd – dergelijke medewerking heeft geweigerd. Waarom
dan toch deze codificatie? Naar onze mening brengt de onafhankelijke positie
van de Rekenkamer met zich dat de Rekenkamer zelf alle informatie
ter plaatse moet kunnen verkrijgen en verifiëren. Onafhankelijkheid betekent
niet afhankelijk zijn van bereidheid tot medewerking; alleen een ongeclausuleerde
toegang leidt tot een onafhankelijke gegevensverzameling en daarop gebaseerde
onafhankelijke oordeelsvorming.De Grondwet en Comptabiliteitswet bevatten talrijke voorzieningen om de
onafhankelijkheid van de Rekenkamer inhoud te geven. Ten aanzien van onderzoek
bij het Rijk liggen dergelijke bevoegdheden in artikel 54 en volgende van
de CW vast en ten aanzien van onderzoek buiten het Rijk in artikel 59. Hier
heeft de wetgever weliswaar bepaald dat de Rekenkamer eerst informatie moet
verzamelen op het desbetreffende departement alvorens zij, naar eigen inzicht,
nadere inlichtingen mag inwinnen bij de betrokken rechtspersoon en controle
ter plaatste mag verrichten aan de hand van de administratie van de rechtspersoon
(twee-fasen structuur). Ten aanzien van het laatstgenoemde onderzoek legt
de wetgever de Rekenkamer echter verder geen enkele restrictie op2.Een vergelijkbare tweefasenstructuur ten aanzien van controle op de decentrale
besteding van Rijksmiddelen acht de Rekenkamer in het licht van de systematiek
van de CW logisch, wenselijk en werkbaar. 1.3 Besteding van publieke middelen door instellingen
buiten het RijkOok ten aanzien van de besteding van middelen, zijnde belasting- en premiegelden,
door instellingen buiten het Rijk staat de Rekenkamer op het standpunt dat
de reikwijdte van haar bevoegdheden de ministeriële verantwoordelijkheid
dient te volgen. Dit standpunt impliceert dat de Rekenkamer bij financiële
bindingen (artikel 59, eerste lid, onder a tot en met c, CW) de publieke gelden
moet kunnen volgen tot de eindbestemming en -besteder en bij rechtspersonen
met een wettelijk taak ook de uitvoering van de taak tot de laatste schakel
in de keten van de uitvoering (artikel 59, eerste lid, onder d, CW). De Rekenkamer
zal de komende jaren extra aandacht gaan besteden door in eerste instantie
meer zicht te krijgen op de recht- en doelmatige besteding van de met de uitvoering
van wettelijke taken gemoeide publieke middelen en het daarmee samenhangende
financiële beheer.Bij de uitoefening van haar artikel 59-bevoegdheden blijkt het niet altijd
mogelijk de publieke gelden tot aan de eindbestemming of -besteder te kunnen volgen. Dit komt enerzijds door juridische onduidelijkheden
in de tekst van artikel 59 CW en anderzijds door het feit dat de werkelijkheid
vaak complexer is dan door de wetgever destijds is voorzien. Door concernstructuren
is het mogelijk dat relevante informatie die bij een concernonderdeel aanwezig
is, niet toegankelijk is voor de Rekenkamer omdat zij juist bij het desbetreffende
onderdeel geen bevoegdheden heeft. Ook publiek/private samenwerkingsverbanden,
in met name de publieke zorgverzekeringssector, kunnen de toegang voor de
Rekenkamer bemoeilijken of onmogelijk maken.In onze nota van 19 november 1997 hebben wij ervoor gepleit dat concernstructuren
de Rekenkamer niet mogen worden tegengeworpen om haar wettelijke controletaak
ten aanzien van publieke middelen en rechtspersonen te kunnen verrichten. 2 VragenNa deze algemene uiteenzetting gaan wij thans op de door u gestelde vragen
in. 1De Rekenkamer wenst geen uitbreiding van haar taken, wel van haar
bevoegdheden om de bestaande taken goed te kunnen uitvoeren.Een discussie over dit laatste onderwerp vergt dat er consensus tussen
regering, Kamer en de Rekenkamer bestaat over de bestaande taken. Kan de Rekenkamer
uiteenzetten hoe zij haar taken interpreteert, toegespitst op mogelijk discussiepunten
met regering en/of Kamer?De Rekenkamer onderzoekt de uitgaven en ontvangsten van het Rijk op rechtmatigheid
en het beheer, de organisatie en het gevoerde beleid op doelmatigheid. Tevens
onderzoekt zij inning, beheer en besteding van publieke middelen van enkele
specifieke instellingen die ook tot de publieke sector behoren zoals de publieke
zorgverzekeraars.Zoals wij in onze inleiding hebben uiteengezet onderzoekt de Rekenkamer
alleen taken op Rijksniveau en taken die vallen onder de ministeriële
verantwoordelijkheid. De staatsrechtelijke positionering en taakafbakening
ligt in de Grondwet, de Comptabiliteitswet en enkele specifieke wetten vast.
Daarover bestaat consensus tussen Rekenkamer, regering en Staten-Generaal.
Wel zijn er verschillen van inzicht mogelijk over de reikwijdte van de ministeriële
verantwoordelijkheid. U geeft een dergelijk verschil van inzicht ook al aan
in de hiernavolgende vraag. De opvatting van de wetgever over de reikwijdte
en inhoud van ministeriële verantwoordelijkheid is voor de Rekenkamer
overigens een gegeven; wij zijn daarin in principe volgend. Waar wij in ons
werk worden geconfronteerd met onduidelijkheid over de precieze reikwijdte
en inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid zien wij onze taak
zo, dat wij deze onduidelijkheid kunnen problematiseren en analyseren en aldus
onder de aandacht van de wetgever kunnen brengen. De normering, dat wil zeggen
de feitelijke bepaling van de reikwijdte en inhoud van de ministeriële
verantwoordelijkheid, laten wij aan de wetgever over, aan welk oordeel wij
ons refereren. 2aIn deze vraag wordt aangegeven dat de regering en de Algemene Rekenkamer
verschil van inzicht hebben over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
ten aanzien van Europese geldstromen. Een stevige onderbouwing van de interpretatie
van de Rekenkamer zou voor de oordeelsvorming van de Kamer zeer zinvol zijn. In ons pleidooi voor uitbreiding van onze onderzoeksbevoegdheden op het
EU-controleterrein staan het subsidiariteitsbeginsel (artikel 3 B EG), de
grote omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid op dit terrein
en de verplichtingen die voor de minister voortvloeien uit het beginsel van
gemeenschapstrouw (artikel 5 EG) centraal.Aan onze analyse van de ministeriële verantwoordelijkheid op het
EU-controleterrein veelomvattend is, liggen de volgende elementen ten grondslag:– De betrokken minister is verantwoordelijk voor het nationale aandeel
in de totstandkoming van het EU-beleid;– Op de lidstaten (lees alle nationale autoriteiten) rust, naast
talloze specifieke verplichtingen zoals op grond van artikel 169 en artikel
93 EG, de algemene verplichting (krachtens artikel 5 EG) doeltreffende maatregelen
te treffen ter verzekering van het EU-beleid; – Op de lidstaten rust een verplichting om niet alleen uitvoering
te geven aan het EU-beleid, maar ook om er nuttig effect aan te geven;– Lidstaten kunnen door de Europese Commissie (artikel 169 EG),
andere lidstaten (artikel 170 EG) en/of burgers (onrechtmatige overheidsdaad)
aansprakelijk worden gesteld op grond van het niet-nakomen van krachtens het
EG-Verdrag op hen rustende verplichtingen;– Indien er geen doeltreffende maatregelen zijn genomen, kan de
Commissie op grond van artikel 169 EG en andere lidstaten op grond van 170
EG (acties wegens verdragsschending) alleen de centrale overheid ter verantwoording
roepen (dit levert dus een specifieke verantwoordelijkheid voor de minister
op);– Wanneer lokale of regionale overheden het gemeenschapsrecht niet
of niet juist toepassen, kan de centrale overheid zich niet – op grond
van jurisprudentie – verbergen achter de constitutionele onafhankelijkheid
of eigen bevoegdheid van deze organen (dit geldt eveneens voor privaatrechtelijke
lichamen indien deze in grote mate door de overheid worden gecontroleerd);– De uitvoering van de EU-begroting vindt in belangrijke mate in
gedeeld beheer plaats. Zo wordt bij de uitvoering van de EU-begroting circa
85% van de middelen door de lidstaten beheerd. Gelet op de beperkte controle
die door de Europese instellingen plaatsvindt, is de verantwoordelijkheid
van de lidstaat hiervoor des te groter;– Van de betrokken minister mag worden verwacht dat hij –
in zijn hoedanigheid van EU-wetgever – stappen onderneemt om geïnformeerd
te blijven over de uitvoeringspraktijk (mede ter behartiging van Nederlandse
belangen bij toekomstige EU-besluitvorming);– De minister legt tegenover de nationale volksvertegenwoordiging
verantwoording af voor zijn betrokkenheid bij het EU-beleid. Voor (de voorbereiding
van) zijn nationale inbreng bij de raadsonderhandelingen is hij volledig verantwoordelijk.
Ook wanneer de minister niet daadwerkelijk betrokken is bij de uitvoering
van het EU-beleid, kan hij verzocht worden door de Staten-Generaal verantwoording
af te leggen voor de mate waarin hij zicht heeft op de uitvoeringspraktijk
en voor de stappen die hij onderneemt om het Nederlandse belang bij toekomstige
besluitvorming te behartigen. 2bMoet artikel 10 van het Europees Verdrag zo worden uitgelegd dat
de Nederlandse regering tegenover de Staten-Generaal verantwoording verschuldigd
is over de rechtmatige en doelmatige besteding van Europese financiële
middelen door een Nederlandse provincie? Of is de Nederlandse regering alleen
verantwoording schuldig over het door haar uitgeoefende toezicht daarop? Is
in het laatste geval een onderzoeksbevoegdheid van de Algemene Rekenkamer
tot op het niveau van de eindbestemming (begunstigde) noodzakelijk om een
oordeel te kunnen geven over de toereikendheid van het systeem
en het functioneren van dat toezicht?Gezien de omvang van ministeriële verantwoordelijkheid op het EU-controleterrein
(zie ook de Inleiding alsmede het antwoord op vraag 2a), moet een minister
zich zonodig ook kunnen verantwoorden voor de decentrale uitvoering van het
EU-beleid. Hij/zij wordt namelijk eventueel door de EU financieel aansprakelijk
gesteld voor de niet-correcte uitvoering van EU-beleid in Nederland, zelfs
wanneer zijn ministerie niet direct betrokken is bij de uitvoering en hij
bovendien niet over de bevoegdheid beschikt om in te grijpen.De feitelijke betrokkenheid van de minister bij de uitvoering van het
EU-beleid variëert van geval tot geval (afhankelijk van de specifieke
EU-regelgeving en de (nationale) uitvoeringsvoorschriften). Maar ook als het
alleen om toezicht gaat c.q. het verkrijgen van informatie over de decentrale
uitvoering van het beleid, kan het voor de Rekenkamer nodig zijn ook verder
te kijken naar de werking, dus naar de kwaliteit van datgene waarop wordt
toegzien of kwaliteit van de verstrekte informatie.Om te kunnen beoordelen hoe de minister in de praktijk vorm geeft aan
zijn verantwoordelijkheid heeft de Rekenkamer dan ook onderzoeksbevoegdheden
nodig op het niveau van de decentrale uitvoering. 3Welke vormen van samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en Algemene
Rekenkamer zijn voorstelbaar, die recht doen aan de onafhankelijke positie
van de Algemene Rekenkamer en toch tegemoet komen aan de behoefte van de Europese
Rekenkamer om zich een eigen oordeel te vormen over de geschiktheid van de
voorcontrole door de Nederlandse Rekenkamer voor haar eigen gebruik.De Rekenkamer beschouwt haar onafhankelijkheid als het fundament waarop
haar positie in het staatsbestel rust. Ons inziens impliceert dit dat binnen
het kader van haar wettelijke taakopdracht alleen de Rekenkamer bepaalt wat
gecontroleerd wordt, op welke wijze onderzocht wordt en wat en aan wie daarover
gerapporteerd wordt.Ook in de samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en de nationale controle
instanties van de EU-lidstaten komt het onafhankelijke karakter van rekenkamers
tot uitdrukking. Deze vindt namelijk plaats op basis van gelijkwaardigheid,
waarbij iedere rekenkamer deelneemt aan de activiteiten op basis van de haar
nationaal toegekende taken en bevoegdheden. Ter explicitering hiervan is in
het Verdrag van Amsterdam opgenomen dat zij samenwerken «in onderling
vertrouwen en met behoud van hun onafhankelijkheid», waarmee de bestaande
praktijk werd geformaliseerd. Gelet op de verschillen die bestaan in bevoegdheden
en onderzoeksmethoden, vindt bij het maken van afspraken over samenwerkingsactiviteiten
uitvoerig overleg plaats tussen de deelnemende rekenkamers over onderwerp
van onderzoek, onderzoeksaanpak, -methoden, te hanteren controlenormen en
wijze van rapporteren.Belangrijke vormen van samenwerking tussen rekenkamers zijn «joint
audits» en «coordinated audits». Een «joint audit»
is een gelijktijdig door verschillende rekenkamers uitgevoerd onderzoek, waarover
door de deelnemende rekenkamers afzonderlijk wordt gerapporteerd. Een voorbeeld
hiervan is het onderzoek met de Europese Rekenkamer naar de capaciteitsbeperking
in de zeevisserij, dat in het Juniverslag 1992 is gepubliceerd1 . Onder een «coordinated audit» wordt verstaan door de
deelnemende rekenkamers afgestemde onderzoeken naar een onderwerp van gezamenlijk
belang, die leiden tot min of meer gelijktijdig gepubliceerde eigen rapporten
waarin ook overkoepelende bevindingen aan de orde kunnen komen. Thans wordt
in samenwerking met de Britse en Zweedse rekenkamer een dergelijk
ondezoek verricht naar de Europese steunregeling voor akkerbouwproducten.Onderzoek naar de geschiktheid van de Nederlandse voorcontrole zou in
bovengenoemde samenwerkingsverbanden kunnen worden afgesproken. In dit verband
wordt opgemerkt dat de Rekenkamer in het kader van een proefproject op het
terrein van de DAS (door de Europese Rekenkamer af te geven Verklaring van
betrouwbaarheid bij de Jaarrekeningen ingediend door de Europese Commissie)
kort geleden heeft afgesproken enkele systemen van de Nederlandse voorcontrole
te zullen evalueren. Op basis hiervan moet duidelijk worden in hoeverre de
Europese Rekenkamer zich op de bevindingen van deze systemen kan baseren in
haar toekomstige DAS-activiteiten. Uiteraard vindt deze samenwerking plaats
op basis van vrijwilligheid en met inachtneming van elkaars onafhankelijkheid. 4Er is sprake van een glijdende schaal van ministeriële verantwoordelijkheid:
brede doeluitkeringen zijn een tussenvorm van de algemene uitkering uit het
Gemeente- of Provinciefonds en specifieke uitkeringen. Is voor alle gradaties
van ministeriële verantwoordelijkheid een verschillende onderzoeksbevoegdheid
gewenst? Waar ligt de grens tussen wel en geen onderzoeksbevoegdheid?Ministeriële verantwoordelijkheid kan in verschillende gradaties
voorkomen; de reikwijdte kan zoals in de vraagstelling wordt aangegeven per
regeling verschillen. Deze reikwijdte is echter bepalend voor de controletaak
van de Rekenkamer en niet voor haar bevoegdheden. Zodra er geen ministeriële
verantwoordelijkheid meer is, is er geen taak voor de Rekenkamer meer. Is
er wel een taak dan zijn ook bevoegdheden nodig. 5Welke onderzoeksbevoegdheden wenst de Rekenkamer in geval van medebewind.Uitgangspunt voor de reikwijdte van Rekenkamercontrole van beleid en middelen
is dat deze de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid dient
te volgen. In theorie vallen hier ook de door de minister uitgevoerde taken
in medebewind onder, maar in de praktijk bestaat onduidelijkheid over het
onderscheid tussen enerzijds autonome en anderzijds taken in medebewind. Om
pragmatische redenen acht de Rekenkamer het wenselijk zich vooralsnog te beperken
tot specifieke uitkeringen, omdat (idealiter) in de desbetreffende regeling
de ministeriële verantwoordelijkheid goed is afgebakend. De reikwijdte
en inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid is bepalend voor de
controletaak van de Rekenkamer. 6Welke interpretatiekwesties spelen rondom de begrippen subsidie en
wettelijke taak en hoe zouden deze opgelost kunnen worden?Op grond van artikel 59, eerste lid, onder c, CW heeft de Rekenkamer controlebevoegdheden
bij instellingen en bedrijven die een financiële binding met het Rijk
hebben, in de vorm van deelnemingen, leningen, garanties en subsidies. Zoals
in het algemene gedeelte uiteengezet heeft de Rekenkamer bij deze instellingen
en bedrijven geen controletaak, maar bevoegdheden ter uitvoering van haar
controletaak bij het Rijk. Met het oog op haar taak de desbetreffende minister
te controleren heeft de Rekenkamer bevoegdheden gekregen informatie te verkrijgen
bij het orgaan (instelling, bedrijf etc.) waarmee de financiële relatie
bestaat.Uit de wetsgeschiedenis van artikel 59 CW blijkt dat de wetgever heeft
bedoeld dat iedere financiële relatie tussen het Rijk en een rechtspersoon in principe onder artikel 59 CW valt1.
Een dergelijke financiële relatie kan een subsidierelatie zijn. Er bestaat
in de praktijk echter een zodanige verscheidenheid aan juridische vormgeving
van het begrip subsidie dat er tussen de Rekenkamer en een te controleren
orgaan discussie kan ontstaan over de vraag of er in een concreet geval sprake
is van een subsidie, zoals bedoeld in artikel 59. Voorbeelden die in dit verband
kunnen worden genoemd zijn bijvoorbeeld stimuleringsmaatregelen die worden
gegoten in de vorm van belastingfaciliteiten, zoals de voorzieningen die in
het kader van de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk worden gegeven.Deze wet geeft aan ondernemingen een tegemoetkoming voor loonkosten die
zijn verbonden aan speur- en ontwikkelingswerk in de vorm van een vermindering
van af te dragen loonbelasting. Een andere voorbeeld betreft de middelenvoorziening
uit begrotingsgelden. Zo worden de medefinancieringsorganisaties, zoals de
Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden NV, in aanzienlijke
mate met dergelijke gelden gefinancierd.Bij deze voorbeelden is er naar onze mening onmiskenbaar sprake van publieke
geldstromen, ook al kan de vraag opgeworpen worden of dergelijke gelden onder
het begrip «subsidie» vallen.Voor wat betreft het begrip «wettelijke taak» is de Rekenkamer
al een aantal malen met ministers in discussies getreden over de vraag of
een wettelijke bepaling die ertoe strekt de Staat een machtiging te verlenen
als bedoeld in artikel 29 CW, gezien kan worden als een bepaling die de wettelijke
taak regelt van de op te richten rechtspersoon. Met andere woorden, kan een
machtigingswet de grondslag vormen voor de toepasselijkheid van artikel 59,
eerste lid, onder d, CW? Naar de mening van de Rekenkamer is dit het geval2. Daartegen kan worden ingebracht dat een machtigingswet
niet meer inhoudt dan alleen een machtiging tot oprichting van de rechtspersoon
in kwestie. Op het moment dat de minister gebruik heeft gemaakt van zijn machtiging
en de rechtspersoon heeft opgericht, zou de wet op dit punt zijn uitgewerkt.
Deze discussie deed zich onder andere voor bij de oprichting van het Centrum
voor Arbeidsverhoudingen, het Nederlands Muntmuseum, de Stichting Pensioenfonds
ABP en de oprichting van de NV Westerscheldetunnel.Naar onze mening zou in gemeen overleg tussen Staten-Generaal en minister
de hier gesignaleerde interpretatieproblemen benut kunnen worden om tot een
vorm van codificatie van gemeenschappelijke opvattingen te komen, ervan uitgaande
dat aanscherping van de wettekst van artikel 59 CW wellicht niet in alle gevallen
tot de gewenste duidelijkheid leidt. Voor wat betreft het begrip «subsidie»
verwijst de Rekenkamer naar de in de Derde Tranche van de Algemene wet bestuursrecht
neergelegde subsidietitel. Aan de in deze wet gegeven definitie van het begrip
subsidie kan de Rekenkamer een handvat ontlenen ter inkadering van het begrip
subsidie in artikel 59, eerste lid, onder c, van de CW. De toepassing van
een dergelijke brede definitie in het kader van artikel 59 CW zal door de
Staten-Generaal en minister moeten worden geaccordeerd. Daarnaast zullen deze
ook een uitspraak moeten doen over de reikwijdte van het begrip en instrument
machtigingswet. 7Kan de Rekenkamer een voorstel uitwerken hoe zij de belemmeringen
voor haar onderzoek als gevolg van de gekozen concernstructuur bij grote bedrijven
opgelost zou willen zien?De reikwijdte van Rekenkamerbevoegdheden zou de ministeriële verantwoordelijkheid
moeten kunnen volgen. Ten aanzien van artikel 59 CW-bevoegdheden impliceert
dit dat de Rekenkamer bij financiële bindingen (artikel
59, eerste lid, onder a tot en met c, CW) de publieke gelden moet kunnen volgen
tot de eindbestemming en -besteder. De controle richt zich hier op de recht-
en doelmatigheid van de aanwending van de verstrekte gelden (belastinggelden).
Hier is de minister het controle-object van de Rekenkamer. Bij rechtspersonen
met een wettelijke taak (artikel 59, eerste lid, onder d, CW) richt de controle
zich tevens op de kwaliteit van de wettelijke taakuitvoering van het desbetreffende
orgaan tot de laatste schakel in de keten van de uitvoering en op de recht-
en doelmatige besteding van de publieke gelden (waaronder premiegelden). De
controletaak van de Rekenkamer heeft betrekking op het financieel beheer,
op de doelmatigheid van dat beheer en van de organisatie en op het functioneren
van het orgaan.Het probleem ten aanzien van de reikwijdte van onze bevoegdheden ex artikel
59 CW dat wij in onze nota van 19 november 1997 uiteen hebben gezet bestaat
uit twee onderdelen.Ten eerste hebben wij moeten constateren dat dit artikel maar in beperkte
mate oplossingen biedt om een uitspraak te doen over het geheel van de recht-
en doelmatige besteding van publieke gelden bij vooral grote bedrijven. Dergelijke
bedrijven kennen vaak een concernstructuur, waarbij onderdelen van de bedrijven,
ondergebracht in afzonderlijke rechtspersonen, een conglomeraat vormen met
meer of minder sterke afhankelijkheidsrelaties. De Rekenkamer heeft wel controlebevoegdheden
bij de moedermaatschappij, maar niet bij 100% dochters daarvan. Bedrijven
zijn, met andere woorden, althans voor de CW niet één juridische
eenheid, maar een complex geheel van afhankelijkheidsrelaties.Daarnaast gaat artikel 59 CW van de veronderstelling uit dat in de praktijk
slechts één financieel instrument wordt ingezet. In de praktijk
blijkt dat een heel scala aan instrumenten wordt ingezet, zoals lease-contructies,
garanties, belastingfaciliteiten etc. Dit betekent dat voor een onderzoek
bij een onderneming elke financiële relatie uiteengelegd moet worden
in enkelvoudige relaties tussen het Rijk en elke afzonderlijke rechtspersoon,
waarvan dan vervolgens bepaald moet worden tot welke bevoegdheden die specifieke
relatie leidt. Dit kan ertoe leiden dat de voor onderzoek relevante informatie
die bij een concernonderdeel aanwezig is, niet toegankelijk is voor de Rekenkamer,
omdat de specifieke relatie van de Staat met dat onderdeel niet de juiste
bevoegdheden en het juiste controleperspectief oplevert. De Rekenkamer kan
dan wel uitspraken doen over de specifieke relaties, maar geen uitspraken
over het geheel.Ten tweede hebben wij het hybride karakter van organisatie in de publieke
zorgverzekeringssector aan de orde gesteld. In de praktijk werken de meeste
ziekenfondsen samen met particuliere verzekeraars in een concernverband. Naast
de publieke taken die dergelijke organen hebben worden ook een aantal private –
commerciële – taken uitgevoerd. Voor de kwaliteit van de publieke
taakuitvoering levert deze concernvorming risicos op, zoals het feit dat er
binnen het concern sprake kan zijn van uitbesteding van belangrijke werkzaamheden,
zoals automatisering en investeringen, in het kader van de publieke taakuitvoering
aan andere – private – onderdelen van het concern. Dergelijke
werkzaamheden kunnen – ook al worden zij elders uitgevoerd – de
publieke taakuitvoering beïnvloeden. Ook hier kan de gekozen concernstructuur,
zoals hiervoor uiteengezet, belemmeringen opwerpen voor Rekenkamercontrole.Wij zijn van mening dat de concernstructuur de Rekenkamer niet tegengeworpen
zou mogen worden bij haar onderzoek. Dit vraagt een expliciete uitspraak van
de wetgever of in de wettekst zelf of in de toelichting in die zin dat de
Rekenkamer in het kader van haar artikel 59-bevoegdheden de publieke gelden
moet kunnen volgen tot de eindbestemming en -besteder. Wellicht
dat de door ons aangegeven problematiek voor wat betreft de financiële
bindingen kan worden ondervangen door in de wettekst in de artikel 59, eerste
lid, onder a en b, van de CW de woorden «rechtstreeks of middellijk»
tussen te voegen. Door deze tussenvoeging wordt het mogelijk dat ingeval financiële
instrumenten aan de moedermaatschappij zijn verleend, maar feitelijk worden
besteed bij het dochterbedrijf, controles bij die dochter te verrichten. Het
gaat hier immers om de organisatie waarvoor het geld bestemd is, in het algemeen
de organisatie waar het geld ook werkelijk besteed wordt. Voor wat betreft
de rechtspersonen met een wettelijke taak ligt de zaak complexer. Hier kan
naar onze mening niet worden volstaan met de hiervoor genoemde tussenvoeging,
maar zullen ook elementen uit de onderdelen a tot en met c van het eerste
lid van artikel 59 aan onderdeel d moeten worden toegevoegd.Daarnaast is – wat ons betreft – ook een belangrijke rol voor
de desbetreffende minister of toezichthouder weggelegd. Ook van de minister
mag verwacht worden dat hij voldoende inzicht heeft in de verstrekking van
publieke gelden aan instellingen of bedrijven en hoe en waar deze worden besteed.
Een dergelijk inzicht mag ook worden verwacht van organen met een wettelijke
taak. Deze constatering betekent in wezen dat de hier gesignaleerde problematiek
niet alleen een Rekenkamer-probleem is, maar een meer algemeen probleem binnen
de overheid. Het is dan ook maar de vraag of een voorziening alleen in de
CW voldoende is. 8Welke wijzigingen van de CW wenst de Algemene Rekenkamer om ook onderzoeksbevoegdheden
te krijgen bij rechtspersonen die hun ontvangsten aan het Rijk afdragen?De problematiek over de reikwijdte van onze bevoegdheden speelt niet alleen
aan de uitgavenkant, maar ook bij de ontvangstenkant. Voor de gehele ontvangstenkant
geldt de recht- en doelmatigheidstaak van de Rekenkamer. In onze nota van
19 november 1997 hebben wij echter moeten constateren dat artikel 59, eerste
lid, onder c, CW zich niet met zoveel woorden uitstrekt tot de ontvangstenkant.
Voor een goed begrip van de problematiek die hier speelt is van belang aan
te geven in welke categorieën de ontvangstenkant uiteenvalt. Het gaat
hier om twee hoofd- categorieën. Aan de ene kant de belastingontvangsten
en aan de andere kant ontvangsten niet-zijnde belastingontvangsten. Als voorbeeld
in de laatstgenoemde categorie hebben wij in de nota van 19 november 1997
de afdrachten van de Stichting Ether Reclame genoemd. De ontvangsten van deze
stichting worden afgedragen aan het Rijk en via de begroting verdeeld. De
Rekenkamer heeft geen bevoegdheden tot onderzoek bij instellingen/bedrijven
als de Stichting Ether Reclame met betrekking tot dergelijke afdrachten aan
het Rijk.Bij de belastingontvangsten gaat onze belangstelling in dit kader met
name uit naar belastingontvangsten met een subsidie-achtig karakter. Gelet
op onze controle-ervaringen tot nu toe zijn wij echter thans niet in staat
de omvang en diversiteit van belastingafdrachten met een dergelijk karaker
in den brede te overzien. Er loopt een onderzoek naar aard en samenstelling
van deze categorie belastingontvangsten waarover wij voornemens zijn in maart
1999 te publiceren. 9Hoe zou de CW moeten worden aangepast om te zorgen dat de Rekenkamer
controlebevoegdheden krijgt bij instellingen die door publiekrechtelijke rechtspersonen
met een wettelijke taak worden gefinancierd? In onze nota van 19 november 1997 hebben wij de vraag opgeworpen of het –
gelet op het publieke karakter van de geldstroom – niet in de rede zou
liggen om de Rekenkamer bevoegdheden toe te kennen bij instellingen die door
publiekrechtelijke «rechtspersonen met een wettelijke taak» worden
gefinancierd, de zogenaamde financiële bindingen binnen de categorie
rechtspersonen met een wettelijke taak. Achterliggende gedachte bij deze vraag
is het uitgangspunt dat de Rekenkamer bij dergelijke financiële bindingen
de publieke gelden moet kunnen volgen tot de eindbestemming en -besteder (zie
ook het antwoord op vraag 7). Het gaat hier niet om controle op de instelling
zelf, zoals bijvoorbeeld een zieken- of bejaardenhuis, maar om bevoegdheden
bij die instellingen met het oog op de recht- en doelmatige besteding van
de publieke gelden.Bij specifieke wet, namelijk in artikel 89 Arbeidsvoorzieningswet, is
bepaald dat door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie gesubsidieerde rechtspersonen
te allen tijde toegang tot boeken en bescheiden aan de Rekenkamer moeten geven,
haar kosteloos inlichtingen moeten verstrekken en haar alle medewerking voor
het uitoefenen van haar taak moeten geven. Een belangrijke afweging van de
wetgever om de Rekenkamer deze bevoegdheden toe te kennen was het feit dat
de Rekenkamer op grond van de CW dergelijke bevoegdheden op dit moment niet
heeft. Zou de wetgever deze bevoegdheden in de CW aan de Rekenkamer willen
toekennen, dan zou dit een aanpassing van het huidige artikel 59 CW met zich
brengen; bij de in het eerste lid onderscheiden categorieën zou een categorie
kunnen worden toegevoegd. Voor de strekking van dit artikelonderdeel zou aansluiting
kunnen worden gezocht bij artikel 89 van de Arbeidsvoorzieningswet. 10Zou de Rekenkamer de suggestie om op experimentele basis op verzoek
onderzoek te doen bij een gemeente of een provincie, nader willen uitwerken?
Welke wettelijke regels zijn daarvoor vereist en wat zouden de gevolgen kunnen
zijn voor de onderzoekscapaciteit van de Rekenkamer?De Rekenkamer heeft in haar nota van 19 november 1997 aangegeven dat zij
wat haar betreft geen controletaak bij lagere overheden c.a. ambieert. Een
en ander staat namelijk naar haar mening op gespannen voet met de uitgangspunten
van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Decentrale overheden zijn primair
verantwoordelijk voor de controle van hun uitgaven. Dit neemt echter niet
weg dat – gegeven de grote kennis en ervaring met recht- en doelmatigheidsonderzoek
als onafhankelijk controle-orgaan – de Rekenkamer deze kennis ten dienste
zou kunnen stellen aan anderen, zoals decentrale overheden, ingeval die daaraan
in specifieke situaties behoefte zouden hebben. In het verleden heeft die
behoefte enkelen tot een verzoek aan de Rekenkamer dan wel aan leden van de
Rekenkamer geleid. De Rekenkamer zou in dergelijke situaties optreden als
een onafhankelijke onderzoeksinstantie, die op verzoek van een Gemeenteraad
of Provinciale Staten respectievelijk de besturen een onderzoek verricht en
daarover rapporteert aan het verzoekende orgaan1.
Zulks kan alleen indien dit in de wet wordt vastgelegd. Daartoe zou een regeling
in de CW kunnen worden opgenomen analoog aan het bepaalde in artikel 58 van
deze wet (verzoekonderzoek)2. In de toelichting
bij een artikel van deze strekking zouden naast het experimentele karakter
van dergelijk onderzoek ook de voor dit onderzoek benodigde bevoegdheden –
gegeven onze huidige bevoegdheden – tot uitdrukking moeten worden gebracht.
De modaliteiten van een dergelijke regeling, zoals capaciteit en financiering,
zouden onderwerp van overleg moeten zijn. In principe komen deze ten laste
van het verzoekende bestuur. 11Bijgevoegd is het verslag van het algemene overleg dat de commissie
voor de Rijksuitgaven op 17 december 1997 had met de minister van Financiën
over onder andere de taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer met
betrekking tot Europese geldstromen. Misschien geeft dit verslag u aanleiding
tot opmerkingen?Naar aanleiding van het verslag van het algemene overleg is bij ons de
behoefte ontstaan om de redenering die ten grondslag ligt aan onze voorstellen
in algemene zin opnieuw uiteen te zetten. Daarvoor wordt u verwezen naar paragraaf
1 van deze reactie. Voor het overige zien wij geen aanleiding hierop inhoudelijke
te reageren. Wij wachten het door de minister toegezegde kabinetsstandpunt
over de onderhavige materie overigens met grote belangstelling af.Algemene Rekenkamer, A. J. E. Havermans,wnd. presidentM. J. Winters RA,wnd. secretaris XNoot1Samenstelling: Leden: Schutte (GPV), Van Reij (VVD), voorzitter, Terpstra
(CDA), Van Gelder (PvdA), Smits (CDA), ondervoorzitter, Reitsma (CDA), Ter
Veer (D66), Ybema (D66), Witteveen-Hevinga (PvdA), Hillen (CDA), A. de Jong
(PvdA), Leerkes (U55+), Van Wingerden (AOV), Rabbae (GroenLinks), Noorman-den
Uyl (PvdA), Liemburg (PvdA), H. G. J. Kamp (VVD), vacature
CD, Hoogervorst (VVD), Van der Ploeg (PvdA), Bakker (D66), Van Walsem (D66),
Hofstra (VVD), Passtoors (VVD), Ten Hoopen (CDA).Plv. Leden: Van der Vlies (SGP), Hessing (VVD), De Haan (CDA), Adelmund
(PvdA), Heeringa (CDA), Wolters (CDA), Schimmel (D66), Jeekel (D66), Van Zuijlen
(PvdA), G. de Jong (CDA), Van Heemst (PvdA), Van Dijke (RPF), Hendriks
(HDRK), Rosemöller (GroenLinks), Vliegenthart (PvdA), Van Zijl (PvdA),
Remkes (VVD), Marijnissen (SP), B. M. de Vries (VVD), H. Vos
(PvdA), Giskes (D66), Assen (CDA), Verbugt (VVD), Klein Molekamp (VVD), Visser-van
Doorn (CDA).XNoot1Het specialiteitsbeginsel is een «specialis» van het beginsel
van het verbod van détournement de pouvoir. Iedere wet mag alleen op
zijn eigen speciale, door die wet zelf afgebakende terrein worden toegepast,
en mag niet dienen tot het bereiken van daarbuiten gelegen doelen.XNoot1Hieronder wordt verstaan alle nationale autoriteiten, uitvoerend, wetgevend
en rechtsprekend, staatsbedrijven alsmede regionale en lokale overheden en
private instellingen waaraan bepaalde overheidstaken zijn overgedragen. Elke
lidstaat kan bepalen welke nationale autoriteit verantwoordelijk is voor het
uitvoeren van iedere aan het gemeenschapsrecht ontleende bevoegdheid.XNoot2Europese Commissie 8 november 1996, SEM 2000/3 doc. 28 rev. 1, blz. 1.XNoot3Zaak 73/81, Oppervlaktewater (België).XNoot1Vergelijk de door de Staat der Nederlanden (staatssecretaris van Economische
Zaken) mede afgesloten overeenkomst inzake de afwikkeling van het operationele
programma Interreg II van de Eems Dollard Regio: in deze overeenkomst heeft
de Rekenkamer, net als het Belgische Rekenhof en de Landesrechnungshöfes
van Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen en Rheinland-Plalz de bevoegdheid de
desbetreffende Intereg-II-middelen tot op het niveau van de eindbegunstigden te controleren.XNoot1Als voorbeeld wijzen wij op het onderzoek «Gesubsidieerde arbeid».
Hier onderzocht de Rekenkamer vier regelingen voor de inschakeling van moeilijk
plaatsbare werklozen in het arbeidsproces door het creëren van gesubsidieerde
arbeidsplaatsen. Het onderzoek richtte zich op de knelpunten in de uitvoering
van de regelingen. Om een beeld te krijgen van de wijze waarop de inschakeling
van werklozen in de praktijk verliep deed de Rekenkamer onderzoek bij de vier
grote gemeenten. Daarbij benaderde zij een groot aantal instanties, waaronder
de gemeentelijke sociale diensten, de Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening
en andere organisaties die belast zijn met de uitvoering van de vier onderzochte
regelingen. XNoot2Bij de herziening in 1988 van het toenmalige artikel 80 in artikel 59
CW (Eerste wijziging CW) stelde de regering zich aanvankelijk een drie-fasenstructuur
voor, inhoudende dat de Rekenkamer de bevoegdheid zou moeten hebben om, wanneer
naar haar oordeel de op het ministerie beschikbare informatie tekort schoot,
via het ministerie om nadere informatie bij de rechtspersoon kon worden verzocht.
Een dergelijke afhankelijkheidsrelatie van de minister achtte de Rekenkamer
en vervolgens ook de Kamer onverenigbaar met de onafhankelijke positie van
de Rekenkamer. Die drie-fasenstructuur is derhalve niet tot wet verheven.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1991–1992, 22 655, nrs. 1–2,
blz. 60–63.XNoot1Handelingen II, 10 juni 1987, blz. 85-4314.XNoot2Voor onderbouwing van onze visie verwijzen wij naar de memorie van toelichting
bij de wijziging van het toenmalige artikel 40 van de CW 1976: Met het vereiste
van een wettelijke machtiging wordt bereikt dat het parlement vooraf een oordeel
kan uitspreken over de juistheid van het voornemen van de regering om de activiteiten
van de betrokken rechtspersoon niet binnen de organisatie van de Rijksdienst
zelf onder te brengen. Dat is met name uit een staatsrechtelijke oogpunt wenselijk
in die gevallen waarin het activiteiten betreft, waarvan de centrale overheid
het tot haar taak rekent daarop uit algemeen belang invloed uit te oefenen.
Zij kan alsdan vooraf beoordelen of haar politieke functie ten aanzien van
die activiteiten al dan niet wordt aangetast en zo ja, of daartoe in voldoende
mate nadere voorzieningen zijn getroffen met betrekking tot het toezicht op
die rechtspersoon. XNoot1Vergelijk het onderzoek Aanleg Maaskaden (Tweede Kamer, 1996–1997,
24 882, nrs. 1–2).XNoot2Artikel 58 luidt: «Op verzoek van elk van de beide kamers van de
Staten-Generaal kan de Rekenkamer bepaalde onderzoeken instellen». 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24479-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl