Wijziging van de Meststoffenwet; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24782, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

25-06-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24782 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave Blz. HOOFDSTUK I. ALGEMEEN § 1. Inleiding§ 2. Achtergrond§ 3. Regulerende heffingenHOOFDSTUK II. SYSTEEM VAN REGULERENDE MINERALENHEFFINGEN § 1. Geschiedenis ontwikkeling systeem mineralenheffingen§ 2. Verfijnde mineralenheffingena. Heffingplichtigenb. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafc. GrondslagVoorradenAan- en afvoerpostenWijze van vaststelling van hoeveelheden en gehaltend. VerliesnormenHoogte verliesnormenAmmoniakcorrectieReparatiebemestingProvinciale milieuverordeningene. Tarievenf. Tijdvak en verrekeningg. Wijze van heffen§ 3. Forfaitaire mineralenheffingena. Heffingplichtigenb. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafc. GrondslagBijzonderheden systematiekWijze van vaststelling van hoeveelheden en gehalten75%-benaderingd. Verliesnormene. Overige essentialia en verrekening§ 4. Vrijstelling voor bedrijven met een lage
veebezettingInvulling wetsvoorstelOmrekening van dieren naar grootvee-eenhedenRelevant areaal en andere aspecten§ 5. Regulerende heffing voor intermediaire
ondernemingena. Heffingplichtigenb. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafc. Grondslagd. Verliesnormen, tarief en overige essentialia§ 6. Bestemmingsheffing§ 7. Handhaving en sturingskracht 7.1. Algemeen7.2. Onnauwkeurigheden7.3. Fraude-aspecten FraudemargeKetenbeheersing dierlijke mestErkende leveranciers en voeroverzichtenSaldoregistratie van dierenControledichtheid en accountantsverklaringFraudedruk7.4. Conclusie ten aanzien van de sturingskracht§ 8. Grondwettelijke aspecten§ 9. Verhouding tot de regelgeving van de Europese
Unie Artikelen 12, 95 en 30 EG-verdragGemeenschappelijke marktordeningenNitraatrichtlijn§ 10. Artikel 6 van het EVRM§ 11. Rol van het strafrecht§ 12. UitvoeringslastenHOOFDSTUK III. OVERIGE ONDERDELEN VAN HET WETSVOORSTEL § 1. Vereenvoudiging stelsel uitbreidingsverbod§ 2. Vereenvoudiging Wet verplaatsing mestproduktie§ 3. VrijstellingHOOFDSTUK IV. DEREGULERINGHOOFDSTUK V. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel I ABC en DE Artikelen 13 tot en met 13gArtikelen 13h tot en met 13nArtikelen 13o tot en met 13tArtikelen 13u tot en met 13vArtikelen 13x tot en met 13zArtikelen 13aa en 13abArtikel 13acArtikel 13adArtikelen 13ae tot en met 13ag en artikel 13aiArtikel 13ahArtikel 13ajArtikel 13akArtikel 13alF, G en HIJKMArtikel IIArtikel IVOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24782Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 135 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 782Wijziging van de Meststoffenwetnr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING1Inhoudsopgave Blz. Hoofdstuk
I.Algemeen2 § 1.Inleiding2§ 2.Achtergrond3 § 3.Regulerende
heffingen5    Hoofdstuk II.Mineralenaangiftesysteem5§ 1.Geschiedenis ontwikkeling systeem mineralenheffingen5§ 2.Verfijnde mineralenheffingen7 § 3.Forfaitaire
mineralenheffingen13 § 4.Vrijstelling voor bedrijven
met een lage veebezetting16 § 5.Regulerende heffing
voor intermediaire ondernemingen18 § 6.Bestemmingsheffing21§ 7.Handhaving en sturingskracht237.1.Algemeen237.2.Onnauwkeurigheden24 7.3.Fraude-aspecten257.4.Conclusie ten aanzien van de sturingskracht29 § 8.Grondwettelijke
aspecten30 § 9.Verhouding tot de regelgeving van
de Europese Unie31 § 10.Artikel 6 van het EVRM34§ 11.Rol van het strafrecht36 § 12.Uitvoeringslasten37   Hoofdstuk III.Overige onderdelen van het wetsvoorstel39§ 1.Vereenvoudiging stelsel uitbreidingsverbod39§ 2.Vereenvoudiging Wet verplaatsing mestproduktie40§ 3.Vrijstelling41    Hoofdstuk IV.Deregulering42   Hoofdstuk V.Artikelsgewijze toelichting43HOOFDSTUK I. ALGEMEEN § 1. InleidingHet onderhavige wetsvoorstel strekt tot introductie van een nieuw stelsel
van heffingen in de Meststoffenwet. Kern vormen de zogenaamde regulerende
mineralenheffingen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de beleidsvoornemens
voor de jaren 1998–2010, neergelegd in de door de Tweede Kamer aanvaarde
Integrale Notitie mest- en ammoniakbeleid (kamerstukken II 1995/96, 24 445,
nrs. 1–24; Handelingen II 1995/96, nr. 41, blz. 3246–3257).Het systeem van regulerende mineralenheffingen komt tegemoet aan de wens
van het landbouwbedrijfsleven om te komen tot een meer individuele bedrijfsbenadering
in de mestwetgeving. Het systeem is gezamenlijk met het bedrijfsleven ontwikkeld
en sluit aan bij initiatieven uit de praktijk. Aangezien een meer individuele
benadering noodzakelijkerwijze leidt tot een systeem met meer variabelen,
dat in aanleg kwetsbaar is, is bij de ontwikkeling van het instrument steeds
grote aandacht aan de sturingskracht ervan besteed.Het wetsvoorstel bevat de volgende onderdelen.a. Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in de vorm
van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij alle belangrijke aan-
en afvoerposten van het landbouwbedrijf op de aangifte van de verschuldigde
heffing worden verantwoord en waarbij het mineralenverlies zoveel mogelijk
op basis van werkelijke hoeveelheden en gehalten wordt vastgesteld: de zogenoemde
verfijnde mineralenheffingen.– Regulerende heffingen op het ontoelaatbare mineralenverlies in
de vorm van fosfaat en stikstof op landbouwbedrijven, waarbij uitsluitend
meststoffen op de aangifte van de verschuldigde heffing worden verantwoord
en waarbij een belangrijk deel van het mineralenverlies op basis van forfaitaire
getallen wordt vastgesteld: de zogenoemde forfaitaire mineralenheffingen.
Dit biedt bedrijven die niet kunnen of willen voldoen aan de voorwaarden voor
deelname aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen het alternatief
van een eenvoudiger en globaler systeem.b. Een regulerende heffing voor intermediaire ondernemingen, zoals loonwerkers,
transporteurs, handelaren, opslaghouders en be- en verwerkers, die de door
hen afgenomen meststoffen niet verantwoord afzetten.c. Een bestemmingsheffing voor landbouwbedrijven ter financiering van
de kosten voor uitvoering van de Meststoffenwet.d. Een vrijstelling van de onder a en c genoemde heffingen voor bedrijven
met een veebezetting van minder dan 2 grootvee-eenheden per hectare.De essentialia van de heffingen en de systematiek van heffen zijn in de
wet zelf neergelegd, in een nieuw hoofdstuk IV van de Meststoffenwet. Daarmee
wordt in overeenstemming met artikel 104 van de Grondwet gehandeld. De overschotheffing
van het huidige artikel 13 van de Meststoffenwet wordt vervangen door de onder
c genoemde bestemmingsheffing.Mede in verband met de invoering van het systeem van regulerende mineralenheffingen
kan het stelsel van het verbod tot uitbreiding van de mestproductie worden
vereenvoudigd en kunnen bepaalde administratieve verplichtingen van de Wet
verplaatsing mestproduktie vervallen. Ook overigens leidt invoering van het
nieuwe wettelijke stelsel tot vereenvoudiging en tot het vervallen
van bestaande bepalingen in de mestwetgeving.Inwerkingtreding van het wetsvoorstel is overeenkomstig de Integrale Notitie
mest- en ammoniakbeleid (verder: Integrale Notitie) voorzien per 1 januari
1998. In het jaar 2000 zal een tussentijdse evaluatie plaatsvinden van het
gehele pakket van maatregelen van de Integrale Notitie, met name in het licht
van de effectiviteit en de technisch-economische en sociale haalbaarheid ervan.
De evaluatie zal mede betrekking hebben op de voor het onderhavige heffingenstelsel
relevante verliesnormen en tarieven. § 2. AchtergrondHet mestbeleid kent een gefaseerde aanpak. De doelstellingen van de onderscheiden
fasen zijn neergelegd in de Notitie mestproblematiek (kamerstukken II 1984/85,
18 897, nr. 2), de Notitie mestbeleid tweede fase (kamerstukken II 1989/90,
21 502, nr. 3) en de Notitie Mest- en Ammoniakbeleid Derde Fase (kamerstukken
II 1992/93, 19 882, nr. 34). In de derde fase (jaren 1995–2000)
zou de einddoelstelling van het beleid worden gerealiseerd, namelijk evenwichtsbemesting
in het jaar 2000. Bij evenwichtsbemesting is de gift op het bedrijf van fosfaat
en stikstof in meststoffen in balans met de onttrekking van deze mineralen
door het gewas.Zoals is aangegeven in de Integrale Notitie, bleek bij de uitwerking van
de Notitie Mest- en Ammoniakbeleid Derde Fase het volgende.a. Grootschalige mestverwerking bleek zich onvoldoende te ontwikkelen.
Verdere aanscherping van de bemestingsnormen zou daardoor – landelijk
gezien – leiden tot een hoge druk op de afzetmogelijkheden voor mestoverschotten
van bedrijven. Zonder flankerend beleid zouden daardoor de kosten voor mestafzet
toenemen en daarmee de druk om de normen te overschrijden.b. Het bestaande wettelijke instrumentarium bleek niet tijdig te vervangen
door een systeem dat bij een grote druk op de afzetmogelijkheden voldoende
sturingskracht zou hebben.c. Het verschil tussen wat landbouwkundig haalbaar is en milieukundig
noodzakelijk bleek niet te overbruggen, waardoor de doelstelling «evenwichtsbemesting
in het jaar 2000» niet te concretiseren was.Derhalve bestond er aanleiding tot een heroverweging van de doelstellingen
en beleidsvoornemens voor de derde fase, die zijn weerslag heeft gevonden
in de Integrale Notitie. Daarin gaan wij uit van een meer geleidelijke aanscherping
van de bemestingsnormen, tot het jaar 2010. Ook is voorzien in een stimulerings-
en herstructureringsbeleid, mede tot behoud van een landelijk evenwicht op
de mestmarkt.De filosofie over de wijze waarop de beleidsdoelstellingen voor de komende
jaren moeten worden verwezenlijkt, is dat de verantwoordelijkheid voor de
oplossing van de problematiek van de mestoverschotten zoveel mogelijk bij
de agrariërs zelf wordt neergelegd. In dat verband zal, zoals in de voorgaande
paragraaf werd aangegeven, de regelgeving meer worden gericht op de individuele
bedrijfssituatie. Hiervoor is een ingrijpende wijziging van de wijze van regulering
nodig, waarbij waar mogelijk wordt afgestapt van generieke ge- en verboden,
en middelvoorschriften worden vervangen door doelvoorschriften. De agrariër
moet zoveel mogelijk vrijheid worden geboden om binnen zijn eigen bedrijfsvoering
oplossingen te vinden en afwegingen te maken, waarmee hij aan de doelvoorschriften
kan voldoen. In gezamenlijkheid met het landbouwbedrijfsleven is daartoe het
nieuwe instrument van regulerende mineralenheffingen ontwikkeld.
Dat instrument hebben wij centraal gesteld in de Integrale Notitie.De idee van de regulerende mineralenheffingen is dat op bedrijfsniveau
registratie plaatsvindt van met allerlei producten aan- en afgevoerde mineralen
in de vorm van fosfaat èn stikstof, waar mogelijk op basis van werkelijke
hoeveelheden en gehaltes. Van het overschot op de mineralenbalans, te weten
het verschil tussen aan- en afvoer, wordt aangifte gedaan. Het verschil is
het mineralenverlies naar de grond, het grond- of oppervlaktewater, of de
lucht. Het mineralenverlies wordt belast met een heffing voor zover het hoger
is dan gelet op de toepasselijke verliesnorm acceptabel voor het milieu is.
De verliesnorm vormt het zogenaamde doelvoorschrift. De heffing moet stimuleren
dat het mineralenverlies wordt beperkt tot een acceptabel niveau. In dat verband
wordt gesproken van een regulerende heffing. Overigens wordt nu al –
in het kader van regionale initiatieven – op vele bedrijven vrijwillig
een registratie bijgehouden van op het bedrijf aan- en afgevoerde mineralen,
in de zogenoemde mineralenboekhouding. Deze mineralenboekhouding dient als
managementinstrument waarmee kostenbesparingen op het bedrijf kunnen worden
gerealiseerd en een groter inzicht in de milieu-effecten van de bedrijfsvoering
en bemestingspraktijk wordt verkregen.Het systeem van regulerende mineralenheffingen is een verfijnder en individueler
instrument dan het huidige systeem van de mestboekhouding, waarin de op de
Wet bodembescherming gebaseerde, strafrechtelijk gehandhaafde gebruiksnormen
centraal staan. Het systeem van de mestboekhouding is globaal van karakter.
Regulering van maximaal toelaatbare bemestingsniveaus geschiedt op basis van
de hoeveelheid fosfaat in dierlijke mest. De productie van dierlijke mest,
de aan- en afvoer van mest en de oppervlakte landbouwgrond bepalen of de gebruiksnorm
is overschreden. De productie, aan- en afvoer van mest worden voornamelijk
forfaitair bepaald. Als het vee minder voer of fosforarm voer gebruikt, vertaalt
zich dat tot op zekere hoogte in gunstiger forfaits voor de berekening van
de fosfaatproductie, echter alleen ten aanzien van varkens en kippen. De voor
de controle relevante gegevens worden bijgehouden in de mestboekhouding.Door het grotere aantal variabelen biedt het systeem van regulerende mineralenheffingen
meer ruimte voor keuzen in de bedrijfsvoering om ongewenst mineralenverlies
te voorkomen dan de mestboekhouding. Het instrument beloont een meer dan gemiddeld
efficiënt mineralengebruik beter. Zo leidt minder aanvoer van mineralen
in voer, zonder vertaalslag naar een forfaitaire productienorm per dier en
zonder beperking tot de diersoorten varken en kip, tot een gunstiger mineralenbalans.
En zo vertaalt een grotere productiviteit, in de vorm van bijvoorbeeld een
grotere gewasopbrengst of een grotere hoeveelheid dierlijk product, zich in
een gunstiger mineralenbalans, door een grotere mineralenafvoer. Beide maatregelen
hebben als gevolg dat minder mineralen via de dierlijke mest van het bedrijf
behoeven te worden afgezet om de balans in evenwicht te krijgen. Dat leidt
tot lagere afzetkosten.Ook is het nieuwe instrument – door het grotere aantal variabelen
en door het feit dat meer met werkelijke gehaltes wordt gewerkt – nauwkeuriger.
Bovendien is het rechtvaardiger voor de individuele ondernemer. Deze factoren
beïnvloeden de sturingskracht positief. In paragraaf 7 van hoofdstuk
II gaan wij daarop verder in.Tot slot is een niet onbelangrijk voordeel voor het milieu, dat behalve
het gebruik van dierlijke en overige organische mest ook kunstmestgebruik
wordt gereguleerd, en dat behalve op fosfaat ook op stikstof wordt
gereguleerd. Dit laatste is ook van belang in het licht van de zogenaamde
EG-Nitraatrichtlijn, waarop wij nog in paragraaf 9 van hoofdstuk II in zullen
gaan. § 3. Regulerende heffingenVanuit drie invalshoeken hebben wij gekozen voor de inzet van het instrument
van regulerende heffingen.Ten eerste past bij de in paragraaf 2 beschreven filosofie over de wijze
waarop de komende jaren de beleidsdoelstellingen moeten worden verwezenlijkt
geen repressieve handhaving van generieke geen verboden, maar meer een marktconform
instrument van stimulering door financiële prikkels. De regulerende heffing
stuurt niet door een punitieve reactie op ongewenst gedrag. Zij is reparatoir
en compensatoir van karakter, in die zin dat agrariërs die investeren
in maatregelen om mineralenverliezen terug te brengen economisch niet worden
achtergesteld bij agrariërs die deze kosten niet maken en niet voldoen
aan het doelvoorschrift, de verliesnorm. Het economische voordeel van de laatste
categorie wordt met de heffing afgeroomd.Ten tweede past het instrument in het algemene streven om, waar mogelijk,
het strafrecht meer op afstand te plaatsen en het strafrechtelijke apparaat
te ontlasten. Het sluit aan bij de filosofie dat het bestuur in de eerste
plaats zelf verantwoordelijk is voor verwezenlijking van gestelde beleidsdoelen.
In aansluiting op de hierover gevoerde discussie, heeft de Minister van Justitie
bij brief van 9 december 1994, nr. 471940, de vaste commissie voor Justitie
van de Tweede Kamer geïnformeerd over de introductie van een stelsel
van regulerende heffingen in de mestwetgeving. De brief werd behandeld in
het op 29 maart 1995 gehouden Algemeen Overleg van de Vaste Commissies voor
Justitie en voor Binnenlandse Zaken met de Minister van Justitie (kamerstukken
II 1994/95, 23 462, 23 710, nr. 3) tezamen met het kabinetsstandpunt
inzake bestuurlijke boeten (kamerstukken 1993/94, 23 400 VI, nr. 48).Ten derde valt bij continuering van de strafrechtelijke handhaving van
bemestingsnormen niet uit te sluiten dat in de toekomst onvoldoende greep
op de ontwikkelingen binnen de veehouderij kan worden gehouden. Dit hangt
niet alleen samen met het niet sluitend krijgen van het strafrechtelijke bewijs,
waarop in paragraaf 7 van hoofdstuk II wordt ingegaan, maar ook met het feit
dat aanscherping van de normen een grootschalige individuele en actieve verantwoordingsplicht
vergt, waarbij de agrariërs direct financieel worden aangesproken op
niet-acceptabele verliezen. Verlaging van de normen vergt immers zodanige
investeringen op de bedrijven, dat de neiging tot overschrijding van die normen
zal toenemen. In een strafrechtelijke benadering zou dan de druk op het apparaat
te groot worden. Het fiscale instrument leent zich goed voor een grootschalige
individuele verantwoordingsplicht, zeker bij gebruikmaking van de techniek
van heffing op aangifte. HOOFDSTUK II. SYSTEEM VAN REGULERENDE MINERALENHEFFINGEN § 1. Geschiedenis ontwikkeling systeem mineralenheffingenIn het Nationaal Milieubeleidsplan I (kamerstukken II 1988/89, 21 137,
nrs. 1–2) en de Structuurnota Landbouw (kamerstukken II 1989/90, 21 148,
nrs. 2–3) is voor het eerst sprake van de ontwikkeling van een mineralenboekhouding
waarmee de aan- en afvoer van mineralen op het landbouwbedrijf
wordt geregistreerd ter schatting van het mineralenoverschot. Daarbij werd
vooral gedacht aan een mineralenboekhouding als hulpmiddel in de bedrijfsvoering
en als voorlichtingsinstrument. De mogelijkheden voor inzet van de mineralenboekhouding
bij regulering van mineralenemissies moesten nog worden onderzocht.In de jaren daarna is de idee van regulering van mineralenemissies door
middel van heffingen uitgewerkt. Het in november 1992 uitgebrachte rapport
«Mineralenaangifte als regulerend instrument» van de Werkgroep
Mineralenboekhouding (uitgave van de toenmalige Directie Wetenschap en Technologie
van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), vormde het startpunt
voor de ontwikkeling van een mineralenaangiftesysteem door overheid en landbouwbedrijfsleven
gezamenlijk. Het landbouwbedrijfsleven had het instrument inmiddels centraal
gesteld in zijn visie op de wijze waarop het mestbeleid in de toekomst vorm
zou moeten worden gegeven, zoals tot uitdrukking komt in het in 1991 uitgebrachte
plan van aanpak «het Mineraal Centraal», dat in 1992 werd aangevuld
met de rapportage van de Projectgroep Timmer. Dit plan van aanpak heeft in
1993 een vervolg gekregen met de notitie «Mestbeleid naar 2000»
en in 1995 met de notitie «Een aangepast mineralenbeleid». De
notities zijn uitgegeven door het Landbouwschap.Zoals in de inleiding werd aangegeven heeft bij de ontwikkeling van de
mineralenaangifte de sturingskracht steeds centraal gestaan. Zo concludeerde
een werkgroep onder voorzitterschap van de Inspectie voor de Rechtshandhaving
van het Ministerie van Justitie in juni 1994 in het rapport «Mineralen
onder controle?», dat de mineralenaangifte weliswaar grote kwaliteiten
heeft, maar dat het systeem te fraudegevoelig is om te functioneren in een
situatie van een onevenwichtige mestmarkt. Het zou eerst verder moeten worden
ontwikkeld en versterkt.De conclusies van voornoemde werkgroep waren mede aanleiding voor de herbezinning
op het mestbeleid, die met de Integrale Notitie heeft plaatsgevonden. Wij
hebben daarin voorzien in een stimulerings- en herstructureringsbeleid, mede
met het oog op behoud van evenwicht op de mestmarkt. Voorts is voorzien in
een meer geleidelijke verlaging van de normen en in een gefaseerde invoering
van de mineralenaangifte in de land- en tuinbouw. Naast het eigenlijke systeem
van regulerende mineralenheffingen, de verfijnde mineralenheffingen, hebben
wij voorzien in zogenoemde forfaitaire mineralenheffingen. Deze bieden bedrijven
het alternatief van een globaler systeem met minder administratieve lasten.Uitwerking van het systeem van verfijnde mineralenheffingen heeft verder
plaatsgevonden in het «Project Mineralenboekhouding», door overheid
en landbouwbedrijfsleven gezamenlijk. Het project heeft onder meer het rapport
«Mineralenaangifte naar keuze/de facultatieve mineralenaangifte: voorstel
voor de invulling van de verfijnde mineralenaangifte» (oktober 1995;
uitgave in eigen beheer) opgeleverd. Dat bevatte ook de uitkomsten van een
ex ante-evaluatie van het voorgestelde systeem op het aspect van sturingskracht.Op grond daarvan hebben wij in de Integrale Notitie de mineralenheffingen
als reguleringsinstrument voor de komende jaren centraal gesteld. Het vertrouwen
bestaat dat dat instrument een grotere sturende werking zal hebben dan het
bestaande instrumentarium. Dit met inachtneming van de voorgestelde beleidsmaatregelen
om het evenwicht op de mestmarkt te bewaren en in het vertrouwen dat aan de
andere essentiële randvoorwaarden voor een goede werking van het systeem
kan worden voldaan. In paragraaf 7 van dit hoofdstuk komen wij daarop terug. § 2. Verfijnde mineralenheffingenDe Integrale Notitie laat ruimte wat betreft de precieze invulling van
het wettelijke systeem van verfijnde mineralenheffingen. In de notitie wordt
duidelijkheid verschaft over de heffingplichtigen, de verliesnormen voor grasland
en de tarieven. Voor het overige wordt gesteld «dat op vele posten werkelijke
mineralengehaltes in aan- en afgevoerde stoffen worden geregistreerd»
en wordt volstaan met te verwijzen naar het systeem dat de afgelopen jaren
door het landbouwbedrijfsleven en de overheid gezamenlijk is ontwikkeld.Het voorgestelde wettelijke systeem is in lijn hiermee zoveel mogelijk
ingevuld conform de voorstellen van de Projectgroep Mineralenboekhouding.
Deze zijn immers voorwerp geweest van eerdergenoemde ex ante-evaluatie van
het systeem en zij zijn afgestemd met het bedrijfsleven.De essentialia van het voorgestelde systeem worden als volgt ingevuld. a. HeffingplichtigenDe potentiële groep van heffingplichtigen bestaat uit alle personen,
rechtspersonen en samenwerkingsverbanden die een landbouwbedrijf voeren. Mocht
de heffingplichtige meer dan één bedrijf exploiteren, dan wordt
de heffing vastgesteld per bedrijf afzonderlijk.De heffingplicht overeenkomstig het systeem van verfijnde mineralenheffingen
is afhankelijk van een bewuste keuze (artikel 13h): het bedrijf moet daartoe
tijdig zijn aangemeld en alle overigens ter zake geldende voorwaarden moeten
zijn vervuld. Is dat niet het geval, dan is heffing verschuldigd overeenkomstig
het systeem van forfaitaire mineralenheffingen, voor zover het bedrijf niet
valt onder de vrijstelling voor bedrijven met een lage veebezetting. Op dit
laatste punt gaan wij in paragraaf 4 van dit hoofdstuk verder in. b. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafHet belastbaar feit is het feitelijk op het bedrijf aanvoeren van producten
of dieren die zijn benoemd als aanvoerpost op de mineralenbalans (artikel
13h). Op het moment van feitelijke aanvoer wordt de heffing verschuldigd (artikel
13n).De maatstaf volgens welke heffing is verschuldigd is tweeledig: geheven
wordt over het ontoelaatbare fosfaat- èn stikstofverlies (artikel 13i).
Gelet op deze tweeledige maatstaf en gelet ook op andere verschillen tussen
het fosfaat- en het stikstofspoor, zoals de verliesnormen en het tarief, is
binnen het verfijnde systeem feitelijk sprake van twee heffingen: een fosfaat-
en een stikstofheffing. Om deze reden wordt telkens de meervoudsvorm «heffingen»
gebruikt. c. GrondslagDe heffingsgrondslag is neergelegd in de artikelen 13j, 13k en 13l van
het wetsvoorstel. Geheven wordt over de hoeveelheid fosfaat en stikstof in
de als aanvoerpost benoemde producten en dieren die op het bedrijf zijn aangevoerd.
Op die hoeveelheid wordt in mindering gebracht de hoeveelheid fosfaat en stikstof
in de aantoonbaar van het bedrijf afgevoerde producten en dieren die zijn
benoemd als afvoerpost. Voorts wordt in mindering gebracht het op basis van
de verliesnormen berekende toelaatbare verlies van fosfaat en stikstof. Om
geen heffing te behoeven betalen mag de mineralenaanvoer in een
jaar nooit groter zijn dan de som van de mineralenafvoer en het toelaatbare
verlies. VoorradenDe begin- en de eindvoorraad van de diverse producten en dieren in het
kalenderjaar worden overeenkomstig de aanbevelingen uit de ex-ante evaluatie
niet in de heffingsgrondslag betrokken. In paragraaf 7 van dit hoofdstuk wordt
op de achtergrond daarvan ingegaan. Een en ander neemt niet weg dat het onder
omstandigheden toch mogelijk moet zijn rekening te houden met de voorraad:
bedrijven die een zodanig stalsysteem hebben dat eerst na een langere periode
mest kan worden afgevoerd, zouden anders het risico lopen te worden belast
met een heffing door het enkele feit dat zij fysiek niet in staat zijn binnen
één kalenderjaar voldoende mest af te voeren om de mineralenbalans
in evenwicht te brengen. Met name voor die bedrijven kan bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur de heffingsgrondslag worden uitgebreid met
het voorraadsaldo (artikel 13ag). Aan- en afvoerpostenDe aan- en afvoerposten van de mineralenbalans zijn benoemd in bijlage
D bij het wetsvoorstel. Het gaat aan de aanvoerzijde van de balans om dierlijke
en overige organische mest, kunstmest, kracht- en mengvoer, industriële
bijproducten, ruwvoer en dieren. Als afvoer op de mineralenbalans kunnen worden
verantwoord: dierlijke mest, dieren, dierlijke producten, ruwvoer en andere
akker- en tuinbouwproducten. Bij dieren en dierlijke mest gaat het alleen
om de dieren die thans reeds onder de Meststoffenwet zijn gebracht.Voor de bepaling welke posten in de mineralenbalans worden meegenomen
heeft als uitgangspunt gegolden dat het moet gaan om voor een veehouderijbedrijf
van het meer algemeen voorkomende type belangrijke posten. Om het systeem
niet te complex en te kwetsbaar te maken, zijn gezien hun omvang onbelangrijke
posten als planten pootgoed en zaaizaad niet meegenomen. Ook de aanvoerposten
depositie, stikstofbinding door planten en de afvoerpost denitrificatie zijn
niet als zodanig in de mineralenbalans meegenomen: dergelijke milieuposten
zijn door de individuele agrariër moeilijk te beïnvloeden en passen
dus niet goed in de filosofie dat ruimte moet worden geboden om door individuele
keuzen in de bedrijfsvoering de mineralenverliezen terug te brengen; de factor
denitrificatie is wel meegewogen bij de vaststelling van de hoogte van de
verliesnormen. Evenmin is rekening gehouden met een proces als mineralisatie:
mineralisatie heeft geen aan- of afvoer van mineralen op het bedrijf tot gevolg,
maar beïnvloedt slechts de beschikbaarheid van mineralen voor het gewas. Wijze van vaststelling van hoeveelheden en gehaltenDe wijze waarop de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de aan- en afvoerposten
worden vastgesteld, is bepalend voor de hoogte van de heffingen en raakt dus
direct aan de grondslag. De daarbij te hanteren uitgangspunten en eventuele
forfaits zijn dan ook in de wet zelf neergelegd (artikel 13k; bijlage D).
Nadere regels, zoals bemonsterings- en analyseprotocollen en administratieve
verplichtingen, worden bij ministeriële regeling vastgesteld (artikelen
13ak en 13al).Bij de verfijnde mineralenheffingen geldt als uitgangspunt dat zoveel
mogelijk wordt gewerkt met werkelijke hoeveelheden en gehalten. Dat is dan
ook het geval bij de belangrijkste posten: kracht- en mengvoer, industriële
bijproducten, dierlijke mest, overige organische mest en kunstmest.Bij een aantal posten worden wel forfaits gehanteerd, om redenen van uitvoerbaarheid,
eenvoud, kostenbesparing en fraudebestendigheid. Bij dieren is bemonstering
niet uitvoerbaar, en zowel voor dieren als dierlijke producten geldt dat de
variatie in gehalten gering is. Het gebruik van forfaits leidt hier tot eenvoud
en kostenbesparing. Ook bij het – gezien zijn gewicht op de mineralenbalans
niet onbelangrijke – ruwvoer worden forfaitaire gehalten gehanteerd.
In dit geval echter vooral ter beperking van de fraudemogelijkheden bij leveranties
tussen agrariërs onderling. Voor andere akker- en tuinbouwproducten dan
ruwvoer, welke producten ondergeschikt zijn op veehouderijbedrijven, geldt
een forfait per hectare afgevoerd product. Dat forfait staat voor de gemiddelde
onttrekking van fosfaat en stikstof door het gewas aan de grond. Indien rekening
zou moeten worden gehouden met verschillen tussen de vele honderden gewassen
en rassen, dan zou het systeem te ingewikkeld en oncontroleerbaar worden.
Het forfait per hectare voor de gemiddelde onttrekking van fosfaat en stikstof
is globaal van karakter: er is slechts onderscheiden tussen een aantal hoofdgroepen
van gewassen: akkerbouwgewassen, tuinbouwgewassen, fruitteelt, boomkwekerijgewassen
en bloembollen. d. VerliesnormenEen afzonderlijk onderdeel van de heffingsgrondslag wordt gevormd door
het toelaatbare mineralenverlies. Het toelaatbare mineralenverlies wordt in
mindering gebracht op de hoeveelheid fosfaat en stikstof waarover wordt geheven.
Het verlies wordt bepaald op basis van de in artikel 13l neergelegde verliesnormen. Hoogte verliesnormenDe verliesnormen voor grasland zijn neergelegd in de Integrale Notitie.
Om duidelijkheid te geven aan de sector is daarbij op basis van huidige inzichten
een traject uitgezet tot 2008/2010. Dat biedt de landbouw de zekerheid die
nodig is om de bedrijfsopzet aan te passen en gericht te investeren. Bij de
besluitvorming over de hoogte van de verliesnormen hebben de volgende uitgangspunten
een rol gespeeld:– in het verminderen van de milieubelasting moet een flinke stap
voorwaarts worden gezet;– er moet een fasering worden gehanteerd die aansluit bij het innovatieve
vermogen van de sector en niet leidt tot onaanvaardbare sociaal-economische
consequenties;– de normen moeten aansluiten bij een goede landbouwkundige praktijk,
op basis van een bemestingsstrategie waarbij op het scherpst van de snede
wordt geopereerd.In het jaar 2000 zal, zoals in de inleiding van hoofdstuk I is aangegeven,
een evaluatie plaatsvinden, die mede betrekking heeft op de hoogte van de
verliesnormen. Daarbij is van belang wat volgens een goede landbouwpraktijk
haalbaar is. Bij de evaluatie wordt alle beschikbare informatie betrokken,
waaronder de resultaten van de op 20 voorbeeldbedrijven per provincie te houden
proef die bij het algemeen overleg over de Integrale Notitie aan de kamer
is toegezegd.De Integrale Notitie bevat geen afzonderlijke normen voor bouwland. Wat
fosfaat betreft, bestaat geen bijzondere aanleiding om voor bouwland –
waaronder begrepen: maïsland – andere verliesnormen te hanteren
dan voor grasland. Op dat punt wordt in het wetsvoorstel dan ook geen onderscheid
gemaakt. Voor stikstof bestaat wel aanleiding tot onderscheid.
Voor grasland zijn de verliesnormen relatief hoog vastgesteld. De reden daarvoor
is vooral gelegen in het feit dat de bodemprocessen onder gras afwijken van
die van andere gewassen. Bij grasland wordt een groter deel van de totale
stikstofverliezen onschadelijk voor het milieu gemaakt. Dit gebeurt bijvoorbeeld
door een grotere denitrificatie, waardoor meer stikstof in de vorm van een
onschadelijk gas vervluchtigt. Derhalve is een groter stikstofverlies acceptabel
dan bij bouwland. Uitgaande van een gelijkwaardig ambitieniveau zijn voor
bouwland dan ook lagere stikstofverliesnormen geformuleerd dan voor grasland,
te weten (in kilogrammen stikstof per hectare per jaar): 175 (1998), 150 (2000),
125 (2002), 110 (2005), en 100 (2008/2010). Deze normen vormen naar huidig
inzicht een goed evenwicht tussen milieukundige en landbouwkundige belangen.
Bij een verliesnorm voor grasland van 250 kilogram stikstof en voor bouwland
van 125 kilogram stikstof per hectare worden naar verwachting de nitraatnormen
voor het grondwater in ieder geval voor de nattere gronden gerealiseerd. Met
een verliesnorm van 100 kilogram stikstof per hectare voor bouwland geldt
dat in principe ook voor de drogere gronden. AmmoniakcorrectieVoor de aanpak van de ammoniakproblematiek gaan wij in de Integrale Notitie
uit van op de Wet milieubeheer en Wet bodembescherming gebaseerde middelvoorschriften:
huisvestingseisen, de verplichting tot afdekking van de mestopslag en voorschriften
omtrent de wijze van mestaanwending. Uit onderzoek is namelijk gebleken dat
doelvoorschriften met een regulerende heffing niet geschikt zijn om ammoniakverliezen
te reguleren. Door een goede afstemming van het systeem van regulerende mineralenheffingen
op de ammoniakregelgeving moet voorkomen worden dat verliezen van stikstof
in de vorm van ammoniak die ingevolge de voornoemde middelvoorschriften toelaatbaar
zijn met een stikstofheffing worden belast. Dit geldt temeer nu een zodanige
heffing geen stimulans inhoudt voor verdergaande investeringen voor de reductie
van ammoniakverliezen dan met de middelvoorschriften wordt bereikt.Bij de vaststelling van de hoogte van de stikstofverliesnormen voor gras-
en bouwland is al rekening gehouden met de acceptabele stikstofverliezen in
de vorm van ammoniak die vrijkomt bij beweiding en mestaanwending. Deze in
de wet geformuleerde stikstofverliesnormen per hectare volstaan voor extensieve
bedrijven. Bij intensieve bedrijven kunnen de normen evenwel niet voorkomen
dat wordt geheven over ammoniakverliezen die uit de stal plaatsvinden ondanks
het feit dat aan de huisvestingseisen is voldaan. De stikstofverliesnormen –
en derhalve de daarin begrepen ammoniakverliezen – zijn immers gerelateerd
aan de oppervlakte landbouwgrond, terwijl voor de ammoniakemissie van intensieve
bedrijven vooral het aantal dieren bepalend is.Om deze reden is in het systeem van de regulerende mineralenheffingen
voor intensieve bedrijven, namelijk bedrijven met een veebezetting van ten
minste 2 grootvee-eenheden per hectare, de mogelijkheid tot een forfaitaire
correctie in de vorm van een afvoerpost opgenomen (artikel 13af). Deze afvoerpost
staat voor het ammoniakverlies per dier dat nog optreedt als is voldaan aan
de ter beperking van de ammoniakemissie gestelde voorschriften voor stallen.
Voor de forfaitaire correctie is de invulling van de zogenoemde «amvb-huisvesting»
van belang. De werkingssfeer van de amvb-huisvesting beperkt zich eveneens
tot bedrijven met een veebezetting van ten minste 2 grootvee-eenheden per
hectare. Gezien het feit dat de amvb-huisvesting pas na buitenwerkingstelling –
op dit punt – van de Interimwet ammoniak en veehouderij van kracht kan
worden en er thans nog geen geschikte emissie-arme stal beschikbaar
is voor de rundveehouderij, zal tot het moment van het van kracht worden van
die maatregel de ammoniakcorrectie worden afgestemd op de traditionele stallen.
De formulering van artikel 13af biedt de nodige ruimte om de correctie te
kunnen afstemmen op de uiteindelijke invulling van de ammoniakregelgeving
op het punt van de huisvestingseisen. ReparatiebemestingWij hebben in de Integrale Notitie de mogelijkheid voorzien van reparatiebemesting
voor landbouwgrond waarvan de fosfaattoestand onvoldoende is, waardoor zonder
aanvullende bemesting derving van de gewasopbrengst zou kunnen plaatsvinden.
Het is aan de heffingplichtige om dat aan de hand van grondmonsters aan te
tonen. In het jaar waarin reparatiebemesting is toegelaten, kan voor de betreffende
oppervlakte landbouwgrond een verliesnorm van maximaal 50 kg fosfaat per hectare
worden gehanteerd.Voor de precieze regeling van de reparatiebemesting wordt nog nader onderzoek
verricht. Bij dat onderzoek wordt ook de problematiek van fosfaatfixerende
gronden betrokken. Centraal staat de ontwikkeling van een systeem van grondbemonstering
dat kan voldoen aan de eisen van uitvoerbaarheid, fraudebestendigheid en nauwkeurigheid.
Om het wetgevingsproces niet te vertragen zal invulling van de mogelijkheid
van reparatiebemesting plaatsvinden bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur (artikel 13ae). Provinciale milieuverordeningenTot slot zij in verband met de verliesnormen gewezen op de in de wet geboden
mogelijkheid dat voor de heffingen wordt uitgegaan van lagere verliesnormen,
indien bij provinciale verordening krachtens artikel 1.2 van de Wet milieubeheer
dergelijke lagere normen zijn vastgesteld, bijvoorbeeld voor grondwaterbeschermingsgebieden
of voor gebieden met bijzondere natuurwaarden. Deze mogelijkheid kan worden
ingevuld in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels
(artikel 13ai). Over de wenselijkheid daarvan hebben wij ons nog geen definitief
oordeel gevormd. Tot invulling van de maatregel wordt niet overgegaan dan
nadat daarover afspraken met de provincies zijn gemaakt. e. TarievenIn de Integrale Notitie zijn wij voor de fosfaatheffing uitgegaan van
een gestaffeld tarief. Er zou een tarief van f 5,– gelden voor
de eerste 10 kg fosfaat waarmee de verliesnorm wordt overschreden en een tarief
van f 20,– voor elke kilogram daarboven. Vanaf het jaar 2005 geldt
het lagere tarief voor de eerste 5 kg fosfaat waarmee de verliesnorm wordt
overschreden. In het raamwerk voor het overleg met het bedrijfsleven over
de uitwerking van de Integrale Notitie gaan wij inmiddels voor 1998 en 1999
uit van een laag tarief van f 2,50 in plaats van f 5,–. Verwezen
zij naar de brief van de eerste twee ondergetekenden aan de Voorzitter van
Tweede Kamer der Staten-Generaal, d.d. 22 februari 1996, nr. DL..96 762.Het lagere tarief voor de fosfaatheffing zal een stimulans vormen om relatief
goedkope maatregelen te nemen om het fosfaatverlies te beperken, zoals voermaatregelen,
een nauwkeuriger bemesting en een lager kunstmestgebruik. Het lage tarief
is niet zodanig dat het in alle gevallen aantrekkelijker is om bijvoorbeeld
meer dierlijke mest af te voeren dan om een heffing te betalen. Moet mest
met een laag fosfaatgehalte over grotere afstand worden getransporteerd, dan
worden de transportkosten zodanig hoog dat het aantrekkelijker
is om de milieulast af te kopen. Het hogere tarief van f 20,– zal
vooralsnog wèl voldoende zijn om duurdere maatregelen als afzet van
mest op grotere afstand, of be- of verwerking van gangbare mestsoorten als
varkensmest te stimuleren.Zoals in de Integrale Notitie wordt aangegeven, vindt verkleining van
stikstofverliezen vooral plaats door vermindering van de stikstofgift met
kunstmest. De heffing die nodig is om dat effect te bereiken kan relatief
laag zijn; beduidend lager dan de heffing die nodig is om de verliezen van
fosfaat in dierlijke mest te sturen. Staffeling van de heffing op stikstofverliezen
is daarom niet noodzakelijk. Gelet op het doel voor de eerste jaren, te weten
het tegengaan van excessieve stikstofverliezen, wordt in het wetsvoorstel
het tarief voorshands bepaald op f 1,50.De tarieven zijn neergelegd in artikel 13m van het wetsvoorstel. f. Tijdvak en verrekeningHet tijdvak waarover wordt geheven is het kalenderjaar (artikelen 13i
en 13n). Dit sluit aan bij het tijdvak dat in de huidige wetgeving wordt gehanteerd
voor de mestboekhouding en de mestoverschotheffing. Ook de verliesnormen zijn
vastgesteld per kalenderjaar.Voor het systeem van verfijnde mineralenheffingen bestaat de mogelijkheid
om mineralenverliezen over verschillende jaren te verrekenen (artikel 13ac).
Daarom is bij de behandeling van de Integrale Notitie door de kamer verzocht
(motie-Van der Vlies; kamerstukken II 1995/96, 24 445, nr. 22). Met deze
verrekeningsmogelijkheid kunnen onder meer de negatieve gevolgen van weersomstandigheden
voor de mineralenbalans worden opgevangen. Gekozen is voor een systematiek
waarbij een overschrijding van de verliesnorm kan worden gecompenseerd met
de onderschrijding van de verliesnorm in een eerder jaar, en waarbij onderschrijding
van de verliesnorm in een later jaar kan leiden tot een teruggaaf van een
in eerder jaar betaalde heffing. Teruggaaf wordt verleend voor maximaal drie
voorgaande jaren. Aangezien niet op basis van objectieve criteria kan worden
vastgesteld welk deel van de overschrijding of onderschrijding te wijten is
aan weersomstandigheden en welk deel aan het mineralenmanagement van de agrariër,
wordt een dergelijk onderscheid niet gemaakt. g. Wijze van heffenDe verschuldigde heffing dient na afloop van het kalenderjaar op aangifte
te worden voldaan (artikel 13n). Kenmerk van deze heffingstechniek is dat
de heffingplichtige zelf de verschuldigd geworden heffing berekent en deze
op aangifte betaalt. Hij heeft daarmee een actieve verantwoordingsplicht ten
aanzien van zijn mineralenverlies. Blijft de heffingplichtige in gebreke ten
aanzien van de betaling van de heffing, dan kan overeenkomstig artikel 20
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen een naheffingsaanslag worden opgelegd.
Deze wordt gebaseerd op de in de volgende paragraaf behandelde heffingsgrondslag
van de forfaitaire mineralenheffingen. De in de naheffingsaanslag begrepen
heffing kan ingevolge artikel 21 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
met 100% worden verhoogd.De techniek van de aangifte sluit aan bij de handhavingsfilosofie van
de huidige mestwetgeving, in die zin dat waar mogelijk de verantwoordelijkheid
bij de agrariërs zelf wordt neergelegd. Vergunningen en preventieve overheidstoetsing
ontbreken daarbij in beginsel. De agrariërs dienen de relevante bedrijfsgegevens
aan te geven, die de overheid achteraf met elkaar in verband
brengt en op basis waarvan achteraf gerichte controles plaatsvinden. In een
dergelijke filosofie ligt ook een verplichting om bij de aangifte een accountantsverklaring
over te leggen voor de hand. Op de accountantsverklaring wordt in de paragrafen
6 en 7 van dit hoofdstuk nader ingegaan. § 3. Forfaitaire mineralenheffingenZoals wij in de Integrale Notitie hebben aangegeven, zullen niet alle
bedrijven behoefte hebben aan het doen van een uitgebreide aangifte van hun
mineralenverlies. Deze bedrijven wordt de mogelijkheid geboden om aangifte
van de verschuldigde heffing te doen op basis van een eenvoudiger, forfaitaire
heffingsgrondslag. Door te voorzien in een systeem van forfaitaire regulerende
mineralenheffingen kan administratieve lastenverlichting bij bedrijfsleven
en overheid worden gerealiseerd.Het systeem van forfaitaire mineralenheffingen geldt voorts voor bedrijven
die niet voldoen aan de voorwaarden voor deelname aan het systeem van verfijnde
mineralenheffingen. Dat geldt tevens voor bedrijven met een lage veebezetting
die niet blijken te voldoen aan de voorwaarden voor vrijstelling van de heffingplicht.
Een eventuele naheffingsaanslag voor dergelijke bedrijven zal worden gebaseerd
op de grondslag van de forfaitaire mineralenheffingen.Wat betreft de precieze invulling van het wettelijke systeem van forfaitaire
mineralenheffingen is in de Integrale Notitie de nodige ruimte open gehouden.
In de notitie is slechts aangegeven dat het systeem veel minder aan- en afvoerposten
bevat dan het systeem van verfijnde mineralenheffingen en voornamelijk met
forfaits werkt. Uitgangspunt bij de invulling van het forfaitaire systeem
is, dat ook daar gewaarborgd moet zijn dat structurele overbemesting met dierlijke
en overige organische mest alsook met kunstmest wordt voorkomen. Speciale
aandacht daarbij vragen de milieurisico's die het gevolg kunnen zijn van het
forfaitaire en daardoor onnauwkeurige karakter.Met inachtneming van het bovenstaande worden de essentialia van het voorgestelde
systeem als volgt ingevuld. a. HeffingplichtigenDe heffingplicht overeenkomstig het systeem van forfaitaire mineralenheffingen
heeft geen betrekking op bedrijven die tijdig zijn aangemeld voor deelname
aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen en aan alle in dat verband
geldende voorwaarden voldoen, en evenmin op bedrijven met een lage veebezetting
die vallen onder de vrijstelling. Daarbuiten heeft de heffingplicht in het
kader van de forfaitaire mineralenheffingen betrekking op alle agrarische
bedrijven waarop dierlijke mest wordt geproduceerd of waarop dierlijke of
overige organische mest dan wel kunstmest wordt aangevoerd (artikel 13). Geheven
wordt van de bedrijfsvoerder, zijnde een persoon, rechtspersoon of samenwerkingsverband. b. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafHet belastbaar feit is het produceren van dierlijke mest of het feitelijk
op het bedrijf aanvoeren van dierlijke mest of overige organische mest of
van kunstmest (artikel 13). Op het moment van productie of aanvoer wordt de
heffing verschuldigd (artikel 13g). In de Integrale Notitie hebben wij het forfaitaire systeem niet uitgezonderd
van directe regulering op de hoeveelheid stikstof in mest. Met een forfaitaire
stikstofheffing wordt voorkomen dat bedrijven die niet deelnemen aan de verfijnde
aangifte onvoldoende maatregelen nemen om de stikstofverliezen – met
name door kunstmestgebruik – terug te dringen. Het mag ook niet zo zijn
dat het ontbreken van stikstofregulering in het forfaitaire systeem de doorslag
zou geven bij de keuze om af te zien van deelname aan het systeem van verfijnde
mineralenheffingen. Ook binnen het forfaitaire systeem wordt derhalve in een
fosfaat- èn een stikstofheffing voorzien (artikel 13a). c. GrondslagDe heffingsgrondslag is neergelegd in de artikelen 13b, 13c, 13d en 13e
van het wetsvoorstel. Geheven wordt over de hoeveelheid fosfaat en stikstof
in de geproduceerde dierlijke mest, in de aangevoerde dierlijke en overige
organische mest, en in de aangevoerde kunstmest. Deze hoeveelheid wordt verminderd
met de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de aantoonbaar van het bedrijf afgevoerde
dierlijke mest. Tevens worden in mindering gebracht de hoeveelheid fosfaat
en stikstof die door gewassen is opgenomen en de fosfaat- en stikstofverliezen
die ingevolge de verliesnormen toelaatbaar worden geacht. Wil geen heffing
verschuldigd zijn, dan mag in enig jaar de som van de hoeveelheid aangevoerde
dierlijke, overige organische en anorganische meststoffen en de hoeveelheid
geproduceerde dierlijke meststoffen dus niet groter zijn dan de som van de
hoeveelheid afgevoerde dierlijke meststoffen, de opname door het gewas en
het toelaatbaar verlies. Ook bij de forfaitaire mineralenheffingen wordt het
voorraadsaldo in beginsel niet in de heffingsgrondslag betrokken. Op dat punt
zij verwezen naar de voorgaande paragraaf. Bijzonderheden systematiekHet lijkt op het eerste gezicht niet logisch om in de systematiek van
de mineralenbalans de mestproductie op het bedrijf zelf als aanvoerpost te
formuleren. Bedacht moet echter worden dat in de forfaits waarmee de productie
per dier wordt vastgesteld, de hoeveelheid fosfaat en stikstof is verdisconteerd
in gebruikt kracht- en mengvoer, industriële bijproducten en ruwvoer,
welke producten in het systeem van verfijnde mineralenheffingen aanvoerposten
zijn. Bij de vaststelling van de productieforfaits is ook rekening gehouden
met de hoeveelheid fosfaat en stikstof die niet in de vorm van mest wordt
uitgescheiden, maar wordt vastgelegd in dieren en dierlijke producten, welke
afvoerposten zijn in het systeem van verfijnde mineralenheffingen.Ook de afvoerpost «opname van meststoffen door het gewas»
(artikel 13d) behoeft nadere toelichting. Deze post wordt vastgesteld als
forfait per hectare landbouwgrond, onderscheiden naar gras- en bouwland. Zij
staat voor de mineralen in gewassen die van het bedrijf worden afgevoerd èn
voor de mineralen in gewassen die als voer zijn gebruikt, waarvoor dus minder
voer van derden behoefde te worden aangevoerd. De opname door het gewas is
één van de twee componenten waaruit in feite ook de huidige
gebruiksnormen zijn opgebouwd: deze bevatten behalve een component voor het
toelaatbare verlies ook een component voor de gemiddelde onttrekking van fosfaat
door het gewas. In de grondslag van de forfaitaire mineralenheffingen worden
deze componenten afzonderlijk zichtbaar gemaakt. Wijze van vaststelling van hoeveelheden en gehaltenIn het systeem van forfaitaire mineralenheffingen wordt de belangrijkste
mineralenstroom, namelijk die gepaard gaat met dierlijke mest, forfaitair
vastgesteld. De vaststelling geschiedt op overeenkomstige wijze als in de
huidige wetgeving, met dien verstande dat bij de forfaitaire mineralenheffingen
ook forfaits voor stikstof gelden. De fosfaat- en stikstofproductie worden
vastgesteld op basis van forfaits per gehouden dier (artikel 13c, eerste lid;
bijlage A bij het wetsvoorstel). Het fosfaat- en stikstofgehalte van aan-
en afgevoerde dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van forfaitaire omrekennormen
(artikel 13c, tweede lid; bijlage C bij het wetsvoorstel).Bij twee aanvoerposten worden de hoeveelheden fosfaat en stikstof wèl
op basis werkelijke getallen vastgesteld, ondanks het forfaitaire karakter
van de mineralenbalans. Overige organische meststoffen worden in lijn met
het huidige regime van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische
meststoffen bemonsterd en geanalyseerd (artikel 13c, derde lid). De variatie
in samenstelling van deze meststoffen is te groot om ook hier met forfaits
te werken, en anders dan bij dierlijke mest kan het mineralengehalte van deze
stoffen niet worden afgeleid uit productiekenmerken van het landbouwbedrijf.
Ook kunstmest kent een grote variatie in samenstelling en daarmee in gehalten;
de hoeveelheden fosfaat en stikstof zijn nauwkeurig op de verpakking en factuur
aangegeven ingevolge de Meststoffenwet 1947. 75%-benaderingGelet op het uitgangspunt dat mogelijke milieurisico's die samenhangen
met het systeem van forfaitaire mineralenheffingen zoveel mogelijk moeten
worden beperkt, en gelet op de doelstelling om zoveel mogelijk bedrijven deel
te laten nemen aan het meer individuele systeem van verfijnde mineralenheffingen,
is gekozen voor de zogenoemde 75%-benadering. Deze houdt in dat de productieforfaits,
omrekennormen en normen voor de gewasonttrekking op een zodanig niveau worden
vastgesteld, dat zij voor 75% van de bedrijven tot een ongunstiger vaststelling
van het fosfaaten stikstofverlies leiden dan werkelijke getallen. Voor deze
bedrijven is het in principe aantrekkelijker om aan het systeem van verfijnde
mineralenheffingen deel te nemen. Uiteraard gaat dit niet onverkort op, omdat
ook andere elementen zoals administratieve lasten of de mogelijkheid van reparatiebemesting
de keuze bepalen.Een benadering waarbij de forfaits op gemiddelde waarden worden vastgesteld,
ofwel de 50%-benadering, leidt tot een te grote milieubelasting, omdat dan
minder bedrijven worden gestimuleerd tot het verminderen van het fosfaatverlies
door voermaatregelen of anderszins. Voor 50% van de bedrijven geldt dan dat
de fosfaat- en stikstofproductie worden onderschat terwijl de fosfaat- en
stikstofafvoer worden overschat. De fosfaat- en stikstofbelasting van de grond
van deze bedrijven zal in werkelijkheid groter zijn dan de verliesnorm toelaat.
De milieubelasting die hiervan het gevolg is wordt niet opgeheven door de
andere 50% van de bedrijven, waar een overschatting van de productie en een
onderschatting van de afvoer plaatsvindt: deze bedrijven zullen namelijk kiezen
voor deelname aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen om zo de werkelijke
mineralenverliezen nauwkeuriger te kunnen bepalen. d. VerliesnormenWat betreft de verliesnormen (artikel 13e) zij verwezen naar hetgeen daarover
in de voorgaande paragraaf is opgemerkt. Anders dan bij de verfijnde
mineralenheffingen zal in het kader van de forfaitaire mineralenheffingen
reparatiebemesting niet worden toegestaan. Als aan de ene kant wordt toegestaan
dat ten behoeve van aanvullende bemesting een ruimere verliesnorm wordt gehanteerd,
mag aan de andere kant worden verlangd dat de agrariër zijn fosfaatverliezen
zo nauwkeurig mogelijk in beeld brengt. Hij zal daartoe moeten deelnemen aan
het systeem van verfijnde mineralenheffingen. Zo worden onnodige milieurisico's
als gevolg van onnauwkeurigheden in het systeem zoveel mogelijk voorkomen. e. Overige essentialia en verrekeningTen aanzien van de overige essentialia, te weten de tarieven (artikel
13f), het tijdvak (artikelen 13a en 13g) en de techniek van de aangifte (artikel
13g) zij eveneens verwezen naar de voorgaande paragraaf. Anders dan bij de
verfijnde mineralenheffingen, kunnen bij deelname aan het forfaitaire systeem
de mineralenverliezen van verschillende jaren niet onderling worden verrekend.
De motivering daarvoor is gelijkluidend aan de motivering voor het niet toelaten
van reparatiebemesting in het forfaitaire systeem. § 4. Vrijstelling voor bedrijven met een lage
veebezettingZoals wij in de Integrale Notitie hebben aangegeven, worden extensieve
veehouderijbedrijven en akker- en tuinbouwbedrijven vooralsnog vrijgesteld
van de verplichting tot het doen van een mineralenaangifte. De filosofie daarachter
is dat het beleid in de komende jaren vooral moet worden gericht op de groep
bedrijven met de grootste milieurisico's en dat het bedrijfsleven niet meer
door regelgeving moet worden belast dan strikt noodzakelijk is. De vrijstelling
biedt voorts beheersmatige voordelen uit het oogpunt van uitvoering en handhaving.De bedrijven met de grootste milieurisico's zijn in het algemeen gesproken
de intensieve veehouderijbedrijven. Op deze bedrijven is sprake van een grote
aanvoer en productie van mineralen op relatief weinig grond. Gezocht is naar
een relatief eenvoudige maat om deze bedrijven te onderscheiden van extensieve
bedrijven met minder milieurisico's. Wij hebben gekozen voor de veebezetting
uitgedrukt in aantallen dieren per hectare. Aangezien voor alle denkbare reguleringssystemen
een dierregistratie op alle bedrijven met vee noodzakelijk is, brengt dat
geen extra administratieve lasten mee. Als het erom gaat te bepalen of een
extensief veehouderijbedrijf al dan niet onder het mineralenaangiftesysteem
zou moeten vallen, gaat het veelal om melkveebedrijven. De gekozen maat voor
de veebezettingsgraad is dan ook het aantal grootvee-eenheden per hectare,
waarbij 1 grootvee-eenheid overeenkomt met 1 melkkoe.Bij de behandeling van de Integrale Notitie hebben wij mede naar aanleiding
van de motie van de kamerleden Huys, Blauw en Ter Veer (kamerstukken II 1995/96,
24 445. nr. 26) toegezegd om, in afwijking van de Integrale Notitie,
met ingang van het jaar 1998 de aangiftegrens te leggen bij een veebezetting
van 2 grootvee-eenheden per hectare. In het jaar 2000 zullen zo mogelijk de
overige veehouderijbedrijven aangifteplichtig worden, en in het jaar 2002
zoveel als mogelijk alle overige agrarische bedrijven.Voor de vrijgestelde bedrijven is een aantal waarborgen voorzien om overbemesting
te voorkomen. De eerste waarborg is de veebezettingsgrens zelf: vanuit milieu-hygiënisch
oogpunt is het aanvaardbaar wanneer de fosfaatproductie van 2 grootvee-eenheden,
die overeenkomt met ca. 80 kg fosfaat per jaar, op één
hectare wordt aangewend. De tweede waarborg is gelegen is een norm voor de
maximale aanvoer op het bedrijf van dierlijke of overige organische mest.
Uiteindelijk, in het jaar 2002, mag niet meer dan 80 kilogram fosfaat worden
aangevoerd. Om de afzet-ruimte voor dierlijke mest niet te snel te laten verminderen,
wordt de aanvoernorm echter geleidelijk aangescherpt. Vanaf 1998 mag met dierlijke
en overige oragnische mest van elders voor grasland maximaal 120 kilogram
fosfaat per hectare worden aangevoerd, en voor bouwland maximaal 100 kilogram.
In het jaar 2000 wordt de aanvoernorm in beide gevallen verlaagd naar 85 kilogram,
in 2002 naar 80 kilogram. Bij de laatste norm zijn nauwelijks milieuproblemen
meer te verwachten als gevolg van het gebruik van dierlijke en overige organische
mest. Als bedrijven daarnaast ook zelf dierlijke mest produceren, mag de totale
hoeveelheid van de zelf geproduceerde en de aangevoerde mest niet boven de
aanvoernorm uitkomen.Het regime voor vrijgestelde bedrijven heeft – zoals uit het voorgaande
mag blijken – uitsluitend betrekking op dierlijke en overige organische
mest en hanteert als maatstaf de hoeveelheid fosfaat. In de Integrale Notitie
hebben wij in aanvulling daarop voor bedrijven met een veebezetting van minder
dan 2 grootvee-eenheden per hectare voorzien in een stimuleringsbeleid, dat
erop is gericht om mineralenverliezen – met name stikstofverliezen –
als gevolg van kunstmestgebruik terug te brengen. Deze groep van bedrijven
zal door middel van voorlichting en cursussen worden gestimuleerd tot het
bijhouden van een mineralenboekhouding als management-instrument. Invulling wetsvoorstelDe vrijstelling voor bedrijven met een lage veebezetting zal uit de wet
zelf voortvloeien (artikel 13x). Wordt de veebezettingsgrens of aanvoernorm
overschreden, dan komt een bedrijf van rechtswege onder de aangifteplicht
in het kader van het mineralenaangiftesysteem te vallen. Op basis van artikel
6, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zal de verplichting
worden opgelegd om tijdig een verzoek om uitreiking van een aangiftebiljet
in te dienen. Is niet tijdig een aangifte gedaan, dan wordt op basis van de
heffingsgrondslag van de forfaitaire mineralenheffingen een naheffingsaanslag
opgelegd. De daarin begrepen heffing kan met maximaal 100% worden verhoogd
(artikelen 20 en 21 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen). Een heffing
en een naheffing zijn pas aan de orde bij een ontoelaatbaar mineralenverlies.
Daar hoeft overschrijding van de veebezettingsgrens of aanvoernorm niet toe
te leiden: denkbaar is dat overeenkomstig de gestelde regels aangetoond kan
worden dat voldoende mest is afgevoerd om de mineralenbalans in evenwicht
te brengen. Het niet tijdig doen van een aangifte is strafbaar (artikel 68
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen).Het is denkbaar dat bepaalde bedrijven onder de veebezettingsgrens bewust
zullen kiezen voor deelname aan het systeem van regulerende mineralenheffingen.
Dat geldt bijvoorbeeld voor biologische veehouderijbedrijven, die met een
aanvoernorm van 80 kilogram fosfaat per hectare wellicht niet goed uit de
voeten kunnen, omdat zij niet kunnen terugvallen op het gebruik van kunstmest.
Deze bedrijven zullen tijdig een verzoek om uitreiking van een aangiftebiljet
moeten indienen. Omrekening van dieren naar grootvee-eenhedenVoor de bepaling of de veebezettingsgrens al dan niet is overschreden,
dient ook voor andere diersoorten en diercategorieën dan melkkoeien te
worden bepaald met hoeveel grootvee-eenheden één dier overeenkomt. In de Integrale Notitie is aangegeven dat voor bedrijven met andere
diersoorten de grens wordt gelegd bij een mineralenproductie die overeenkomt
met de mineralenproductie van een melkkoe. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen
de omrekening te laten plaatsvinden via de fosfaatproductieforfaits als opgenomen
in bijlage A bij het wetsvoorstel. Een forfaitaire benadering sluit aan bij
het globale karakter van de veebezettingsgrens. Gelet op het doel van de vrijstelling
ligt het niet voor de hand om de veehouders de werkelijk fosfaatproductie
te laten aantonen: dat vergt veel administratieve lasten en wordt ook in de
forfaitaire aangifte niet gevraagd. Het aantal grootvee-eenheden per dier
van de onderscheiden diersoorten en -categorieën is opgenomen in bijlage
A (artikel 13y, eerste lid). Relevant areaal en andere aspectenBij de bepaling van de gemiddelde veebezetting wordt uitgegaan van het
begrip «tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond»,
gedefinieerd in het voorgestelde nieuwe artikel 1, eerste lid, onderdeel p
van de Meststoffenwet. Kortlopende pacht telt daarbij – anders dan bij
de vaststelling of de aanvoernorm is overschreden – niet mee (artikel
1, vierde lid). Zo wordt voorkomen dat bedrijven, enkel door de korte duur
van de gebruikstitel, het ene jaar zijn vrijgesteld en het andere jaar niet.De vaststelling van de omvang van de mestproductie en de mestaanvoer op
de onder de vrijstelling vallende bedrijven geschiedt op overeenkomstige wijze
als bij de forfaitaire mineralenheffingen, op basis van aantallen gehouden
dieren en de fosfaatproductieforfaits als opgenomen in bijlage A bij het wetsvoorstel
en op basis van de forfaitaire omrekennormen als opgenomen in bijlage C bij
het wetsvoorstel (artikel 13y, tweede lid). § 5. Regulerende heffing voor intermediaire
ondernemingenVoor de handhaving van het wettelijke systeem is het stelsel van centraal
geregistreerde mestafleveringsbewijzen cruciaal. Dat stelsel is geregeld in
het Besluit mestbank en mestboekhouding. In het nieuwe wettelijke systeem
zal het onverkort worden gehandhaafd en zo mogelijk verder worden versterkt
op basis van de uitkomsten van een in 1996 te houden evaluatie van het stelsel.
Het stelsel geldt overigens ook voor afnemers van mest die vanwege hun lage
veebezetting zijn vrijgesteld van het doen van aangifte.Het stelsel van mestafleveringsbewijzen dient ertoe om alle schakels in
de mestketen in beeld krijgen. Het gaat om door leverancier èn afnemer
ondertekende bewijzen inzake de feitelijke aflevering van een partij dierlijke
of overige organische mest. De hoeveelheid mest wordt uitgedrukt in kilogrammen
fosfaat; met de invoering van het onderhavige wettelijke systeem zal de hoeveelheid
mest tevens moeten worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. Ook een ieder
die als tussenpersoon feitelijk betrokken is bij de route die een vracht mest
aflegt tot de eindgebruiker, zoals een transporteur, opslaghouder of distributeur,
maakt deel uit van het stelsel. Deze intermediair ondertekent eerst in de
hoedanigheid van afnemer het afleveringsbewijs dat is opgemaakt door de leverancier.
Vervolgens maakt hij zelf in de hoedanigheid van leverancier een afleveringsbewijs
op en ondertekent dat, evenals degene die op zijn beurt weer van hem afneemt.
Niet van belang is of een afnemer ook in juridische zin eigenaar of gebruiker
van de mest is. De afleveringsbewijzen worden ingestuurd bij een centraal
uitvoeringsorgaan, dat ten behoeve van de controle de op afleveringsbewijzen
vermelde gegevens verwerkt en een toets op volledigheid uitvoert. Het ligt in het voornemen om deze in het verleden door de Stichting Landelijke
Mestbank uitgevoerde taak over te dragen aan het Bureau Heffingen te Assen,
naar aanleiding van de heroriëntatie die heeft plaatsgevonden op de uitvoeringsorganisatie
van het mestbeleid.Alleen een stelsel van afleveringsbewijzen volstaat echter niet. Het is
noodzakelijk ook te voorzien in een mechanisme waardoor iedere schakel in
de mestketen daadwerkelijk belang krijgt bij een juiste verantwoording van
de hoeveelheid mest op het afleveringsbewijs en bij een rechtmatige afzet
van de mest aan de volgende schakel. Dat geldt ook voor intermediaire ondernemingen,
nu het grootste deel van de meststroom van producenten naar eindgebruikers
via deze ondernemingen loopt.Zonder het creëren van een belang van de afnemer bij een juiste verantwoording
van hoeveelheden mest op afleveringsbewijzen, heeft het instellen van een
regulerende mineralenheffing voor producenten van dierlijke mest weinig zin.
De producent zou dan met medewerking van de afnemer afleveringsbewijzen valselijk
kunnen opmaken en zo op papier zijn mineralenbalans in evenwicht kunnen brengen.
Het te creëren belang bij de afnemer moet tegengesteld zijn aan dat van
de producent: waar de leverancier er belang bij heeft om op papier zoveel
mogelijk mest van zijn bedrijf af te zetten, de afnemer er belang bij moet
krijgen om op papier zo min mogelijk mest aangevoerd te krijgen. De afnemer
moet daarvoor in de een of andere vorm verantwoordelijk worden gehouden. Daarnaast
dienen er ook eisen te worden gesteld aan de wijze van en de bevoegdheid tot
vaststelling van de hoeveelheid fosfaat en stikstof die met mest wordt afgevoerd.
In paragraaf 7.2 wordt daarop verder ingegaan.Zou alleen bij de producent van dierlijke meststoffen worden geheven over
mineralenverliezen dan bestaat ook het gevaar dat de problematiek van overbemesting
zou verschuiven van de producent naar volgende schakels in de mestketen. Dit
gevaar is zeker reëel in een situatie waarin voor de afname van mest
wordt betaald. Belandt de afnemer in een situatie dat er geen betalende eindgebruiker
wordt gevonden en elke verdere handeling ten aanzien van dat product uitsluitend
nog geld kost, dan bestaat het gevaar van dumping.Als intensieve veehouderijbedrijven onderling mest leveren, wordt in zekere
mate een tegengesteld belang gecreëerd, doordat beide bedrijven onder
het systeem van regulerende mineralenheffingen vallen. Het systeem genereert
voorts de benodigde stimulans om ontoelaatbare mineralenverliezen tegen te
gaan. Waar levering plaatsvindt aan een extensief veehouderijbedrijf of aan
een akkeren tuinbouwbedrijf dat is vrijgesteld van het doen van de mineralenaangifte,
zorgen de aanvoernorm en de mogelijkheid van een heffing bij overschrijding
van die norm voor waarborgen. Om de keten nu zoveel mogelijk dicht te krijgen
voorziet het wetsvoorstel ook voor intermediaire ondernemingen in een adequate
vorm van regulering middels regulerende heffingen. In dat systeem staat, gelet
op het beoogde doel, de verantwoorde afzet van afgenomen meststoffen centraal.De essentialia van de heffing voor intermediaire ondernemingen zijn als
volgt ingevuld. a. HeffingplichtigenHeffingplichtig zijn alle personen, rechtspersonen en samenwerkingsverbanden
die een onderneming voeren en in het kader van die onderneming dierlijke meststoffen
aanvoeren ten behoeve van handel, transport, opslag, be- of verwerking
of anderszins (artikel 13o). Het gaat hier uitdrukkelijk om ondernemingen
die niet kunnen worden aangemerkt als – agrarische – bedrijven
in de zin van de Meststoffenwet. Zij kennen derhalve geen eigen mestproductie
en voeren evenmin mest aan voor bemesting van eigen landbouwgrond. Is dat
wel het geval, dan is het systeem van regulerende mineralenheffingen van toepassing,
dan wel het regime voor vrijgestelde bedrijven. b. Belastbaar feit, verschuldigdheid heffing en maatstafHet belastbaar feit is het feitelijk afnemen van dierlijke, overige organische
of anorganische meststoffen (artikel 13o). Op het moment van aanvoer wordt
de heffing verschuldigd (artikel 13t).Geheven wordt uitsluitend over de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen
(artikel 13p). Daarmee wordt genoegzaam verzekerd dat de meststroom in beeld
komt en wordt verantwoord via de mestafleveringsbewijzen. Regulering van stikstofverliezen
op de betreffende ondernemingen heeft geen meerwaarde omdat deze niet over
landbouwgrond beschikken: er behoeft derhalve geen regulering van stikstofverliezen
bij mestaanwending of beweiding plaats te vinden. Hooguit zal sprake zijn
van ammoniakverliezen uit de opslag. Ten aanzien van de opslag gelden evenwel
specifieke middelvoorschriften op grond van de Wet milieubeheer. Stikstofregulering
uitsluitend vanwege het creëren van een tegengesteld belang bij de juiste
verantwoording op de afleveringsbewijzen heeft op dit punt geen zin, nu voor
de vrijgestelde eindgebruikers geen stikstofaanvoernorm geldt. De hoeveelheid
stikstof in de mest moet wel op het afleveringsbewijs worden vermeld. c. GrondslagGeheven wordt over de in het kalenderjaar aangevoerde meststoffen, verminderd
met de in dat kalenderjaar aantoonbaar van de onderneming afgevoerde dierlijke
meststoffen (artikel 13q). Naast dierlijke meststoffen moeten bij de aanvoer
ook overige organische meststoffen en anorganische meststoffen worden verantwoord:
dat hangt samen met het feit dat in de praktijk deze meststoffen soms worden
gemengd ter verkrijging van een verrijkt eindproduct. Aan de afvoerzijde worden
deze meststoffen niet als zodanig meegenomen. Is sprake van een zodanige menging
met overige organische meststoffen, dat geen sprake meer is van een product
dat grotendeels uit dierlijke meststoffen bestaat, dan wordt het betreffende
product gerekend tot de overige organische meststoffen. Daarvoor gelden specifieke
regels op grond van het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen.
Menging met kunstmeststoffen kan niet zodanig geschieden dat daarmee niet
langer sprake zou zijn van dierlijke meststoffen. Een ondernemer heeft er
bovendien belang bij om voldoende afvoer van dierlijke meststoffen te kunnen
verantwoorden om een heffing te vermijden.Ook voor intermediairs is het wettelijke uitgangspunt dat het voorraadsaldo
niet in aanmerking wordt genomen. Gelet op de omvangrijke voorraden en de
fluctuaties daarin van jaar tot jaar en gelet op het feit dat de activiteiten
van sommige ondernemingen vooral bestaan in opslag, zal voor een belangrijk
deel van de intermediaire ondernemingen daarop een – voorwaardelijke –
uitzondering moeten worden gemaakt. Dat zal geschieden in bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur te stellen regels (artikel 13ag). Deze regels
zullen met het oog op handhaving en controle een aantal strikte eisen stellen
aan opslagen en aan de tot vooraadbepaling bevoegde instantie. Bij het laatste
wordt gedacht aan inschakeling van onafhankelijke monsternemers. Gelet op de omvang van de meststroom die via de intermediaire onderneming
loopt, is het van groot belang dat deze zo nauwkeurig mogelijk in beeld komt.
Bemonstering en analyse van de mest op het fosfaatgehalte is dan ook uitgangspunt
(artikel 13r, eerste lid). d. Verliesnormen, tarief en overige essentialiaVerliesnormen spelen bij onderhavige ondernemingen geen rol. Er is geen
sprake van bedrijven in de zin van de Meststoffenwet. Aanwending van mest
op eigen grond valt buiten de normale activiteiten van deze ondernemingen.Voor de vaststelling van de hoogte van het tarief per kg fosfaat gelden
dezelfde uitgangspunten als in het systeem van forfaitaire en verfijnde mineralenheffingen.
Het tarief bedraagt f 20,– per kg fosfaat. Een staffeling van het
tarief is niet aan de orde, aangezien voor intermediaire onderneming geen
verliesnormen per hectare van toepassing zijn.Ten aanzien van het tijdvak (artikelen 13p en 13t) en de techniek van
de aangifte (artikel 13t), zij verwezen naar het in paragraaf 2 van dit hoofdstuk
opgemerkte. § 6. BestemmingsheffingIn het huidige artikel 13 van de Meststoffenwet is voorzien in een bestemmingsheffing,
onder de naam «overschotheffing». Deze heffing heeft voornamelijk
tot doel de financiering van een aantal noodzakelijke voorzieningen in het
kader van de Meststoffenwet mogelijk te maken. Het gaat daarbij om apparaatskosten
van de mestbanken, bedoeld in artikel 9 van de wet, bijdragen voor infrastructurele
voorzieningen in het kader van een doelmatige afzet, verwerking of vernietiging
van mestoverschotten, en kosten verband houdende met de uitvoering van de
hoofdstukken III en IV van de Meststoffenwet. De laatste betreffen met name
de kosten van het Bureau Heffingen in verband met de oplegging en invordering
van de overschotheffing en de administratieve verwerking van gegevens van
de mestboekhouding, en de kosten van de Stichting Landelijke Mestbank voor
de administratieve verwerking van gegevens van mestafleveringsbewijzen.Met de huidige overschotheffing wordt mede – maar niet primair –
een regulerend effect beoogd. Dit via de heffingsgrondslag, die gekoppeld
is aan de omvang van de mestproductie. De mestproductie tot 125 kilogram fosfaat
per hectare landbouwgrond wordt niet belast, de mestproductie tussen de 125
en de 200 kilogram fosfaat per hectare wordt met f 0,25 per kilogram
fosfaat belast, en elke grotere hoeveelheid wordt met f 0,50 per kilogram
fosfaat belast. De heffingvrije hoeveelheid is gekoppeld aan de bij de totstandkoming
van de Meststoffenwet gehanteerde milieuhygiënische doelstelling, waarbij
de aanwending van 125 kilogram fosfaat per hectare nog aanvaardbaar werd geacht.
Door een groot mestoverschot zwaarder te belasten dan een klein overschot,
wordt ook invulling gegeven aan het principe dat de veroorzaker van de mestproblematiek
betaalt voor de oplossing ervan. Het beoogde regulerende effect komt voorts
tot uitdrukking in de mogelijkheid die artikel 13, vierde en vijfde lid, biedt
om het tarief van de heffing te differentiëren. In de Regeling differentiatie
overschotheffing is daaraan invulling gegeven: door een gereduceerd tarief
worden export van dierlijke mest, afzet van pluimveemest in droge vorm, en
afzet van mest op basis van meerjarige afzetcontracten gestimuleerd. Ook zij
gewezen op de stimulans die wordt gegeven aan voermaatregelen, door deze te
honoreren middels een gunstiger berekening van de omvang van de mestproductie.
Daartoe dient te worden deelgenomen aan het mineralenaanvoerregistratiesysteem
(MiAR).Bij invoering van het nieuwe instrumentarium bestaat niet langer behoefte
aan een bestemmingsheffing waarmee tevens bepaalde oplossingsrichtingen worden
gestimuleerd. Dat effect wordt immers al beoogd met het voorgestelde stelsel
van regulerende heffingen. Vanuit dit uitgangspunt kan het systeem van de
bestemmingsheffing aanmerkelijk worden vereenvoudigd. Het is overigens niet
zo dat de bestemmingsheffing zou kunnen vervallen door het enkele feit dat
thans een systeem van regulerende heffingen wordt geïntroduceerd: deze
heffingen kunnen de functie van bestemmingsheffing niet overnemen. Juist door
het karakter van deze heffingen zijn de inkomsten ongewis en bovendien zullen
deze inkomsten overeenkomstig de begrotingssystematiek rechtstreeks naar de
algemene middelen vloeien.De toekomstige invulling van de bestemmingsheffing vormt één
van de onderwerpen van het raamwerk voor afspraken met het landbouwbedrijfsleven
over de verdere uitwerking van het mestbeleid. Verwezen zij naar de eerder
geciteerde brief ter zake aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Het raamwerk moet op dit punt worden gezien in het licht van de heroriëntatie
op de uitvoeringsorganisatie van het mestbeleid. Naar aanleiding van die heroriëntatie
is het voornemen om het Bureau Heffingen te belasten met de uitvoering van
de Meststoffenwet en de Wet verplaatsing mestproduktie, inclusief de thans
ten aanzien van de mestafleveringsbewijzen door de Stichting Landelijke Mestbank
uitgevoerde administratieve werkzaamheden. De resterende taken van de mestbank,
die met name zijn gelegen op het vlak van bevordering van een doelmatige afzet
van mestoverschotten, worden in beginsel overgelaten aan een mestafzetbevorderende
organisatie, welke opgezet en gefinancierd wordt door het bedrijfsleven.Bij de voor verplaatsing benodigde registratie van mestproductierechten
zal het Bureau Heffingen het profijtbeginsel hanteren. Daartoe zal invulling
worden gegeven aan de mogelijkheid die artikel 18 van de Wet verplaatsing
mestproduktie biedt om leges te vragen. Deze kosten zullen derhalve niet via
de nieuwe bestemmingsheffing behoeven te worden gedekt.Voor de lasten die samenhangen met de uitvoering van de Meststoffenwet,
en met name van het heffingensysteem, is afgesproken dat deze bij invoering
van het onderhavige wetsvoorstel nog twee jaar, te weten in 1998 en 1999,
uit de bestemmingsheffing worden gefinancierd. Daarvoor volstaat een eenvoudige
heffingsgrondslag. Aangezien de afhandeling van een dossier van een bedrijf
met een groot overschot niet meer kosten met zich brengt dan de afhandeling
van de dossier van een bedrijf met een klein overschot, ligt het voor de hand
per bedrijf een vast bedrag in rekening te brengen. In het wetsvoorstel is
dat bedrag bepaald op f 400,– (artikel 13v, eerste lid). Het gaat
daarbij om alle bedrijven die deelnemen aan het systeem van regulerende mineralenheffingen.Een korting van f 300,– geldt daarbij voor bedrijven die bij
hun mineralenaangifte een accountantsverklaring overleggen (artikel 13v, tweede
lid). De overlegging van een accountantsverklaring wordt zo gestimuleerd.
Op die wijze kan beter inzicht worden verkregen in de voordelen van een dergelijke
verklaring uit oogpunt van controle en handhaving en uit oogpunt van besparingen
bij de overheid. De verklaring zal naar verwachting overigens niet tot minder
uitvoeringslasten voor het Bureau Heffingen leiden, maar de kosten die samenhangen
met het toezicht door de Algemene Inspectiedienst zullen voor
deze bedrijven waarschijnlijk wel lager zijn.Het ligt in het voornemen om met ingang van het jaar 2000 de bestemmingsheffing
te laten vervallen. Het wegvallen van de opbrengsten zal worden gecompenseerd
binnen het financiële kader van de Integrale Notitie. Voor het laten
vervallen van de heffing zal gebruik kunnen worden gemaakt van een algemene
maatregel van bestuur, op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 38a van
de Meststoffenwet. Tegelijk met het vervallen van de heffing zal de overlegging
van een accountantsverklaring bij de mineralenaangifte integraal worden verplicht
(artikel 13al, onderdeel c). Die verklaring zal een beoordeling van de juistheid
en volledigheid van de gedane aangifte moeten inhouden. § 7. Handhaving en sturingskracht 7.1. AlgemeenDe keuze voor het systeem van regulerende mineralenheffingen is, behalve
vanuit de wens om te komen tot een meer individuele bedrijfsbenadering en
een meer marktconform instrument, ook ingegeven door overwegingen van controle
en handhaving. Vanuit handhavingsoogpunt pleiten twee belangrijke argumenten
voor vervanging van het huidige strafrechtelijke instrumentarium.a. Het huidige systeem kent als gevolg van zijn globale en forfaitaire
karakter grote onnauwkeurigheden. Daardoor kan pas bij overschrijding van
een ruime marge strafrechtelijk worden opgetreden tegen overschrijding van
het toegelaten bemestingsniveau. Eerst dan kan namelijk sluitend bewijs worden
geleverd dat daadwerkelijk overbemesting heeft plaatsgevonden en dat derhalve
sprake is van een strafbaar feit. De voor de komende jaren beoogde terugdringing
van het bemestingsniveau kan op deze wijze niet worden gerealiseerd.b. Bij aanscherping van de bemestingsnormen wordt de druk om de normen
te overschrijden groter. Dat maakt het noodzakelijk dat in beginsel iedere
overschotproducent jaarlijks actief verantwoording aflegt over zijn mineralenbalans
en direct financieel wordt aangesproken op zijn mineralenverliezen boven de
verliesnorm. Het strafrechtelijke systeem leent zich niet voor een dergelijke
aanpak op zo grote schaal.Ten aanzien van het systeem van regulerende mineralenheffingen bestond
ten tijde van de ontwikkeling eveneens zorg over de sturingskracht. Gevreesd
werd dat het grote aantal variabelen bij met name de verfijnde mineralenheffingen
het systeem te kwetsbaar zou maken. Bij een eerste kwalitatief onderzoek leek
deze vrees te worden bevestigd. De conclusie van het in paragraaf 1.2 van
dit hoofdstuk genoemde rapport «Mineralen onder controle?» luidde
dat het systeem niet zou kunnen functioneren in een situatie van een onevenwichtige
mestmarkt en dat het versterking behoefde.Een van de bevindingen was dat voor de controle van de juistheid en volledigheid
van de mineralenaangifte niet zonder meer kan worden aangesloten bij de fiscale
boekhouding, wat bij aanvang van de ontwikkeling van het systeem van regulerende
mineralenheffingen wel werd verondersteld. Zo zijn er posten waarbij het zowel
voor de inkomstenbelasting als voor de heffing op mineralenverliezen aantrekkelijk
kan zijn om deze niet in de boekhouding op te nemen omdat aanvoer van die
posten met inkomsten gepaard kan gaan, of waarbij het fiscale voordeel voor
de inkomstenbelasting in de vorm van een aftrekpost niet opweegt tegen een
eventuele heffing op het ontoelaatbaar mineralenverlies; dit geldt voor alle
aangevoerde meststoffen en soms ook voor industriële bijproducten. Voorts
is het zo dat vaak geen direct verband bestaat tussen financiële gegevens en hoeveelheden fosfaat en stikstof. Transacties behoeven
bovendien niet altijd gepaard te gaan met financiële stromen: betaling
kan in natura plaatsvinden, bijvoorbeeld door dienstverlening. Met deze bevindingen is bij de verdere ontwikkeling en opzet van systeem
van regulerende mineralenheffingen in het kader van het in paragraaf 1.2 van
dit hoofdstuk al genoemde Project Mineralenboekhouding rekening gehouden.
Gezocht is naar voorzieningen waarmee de handhaafbaarheid en controleerbaarheid
van het systeem kunnen worden verzekerd. Vervolgens heeft in het kader van
het project een ex ante-evaluatie plaatsgevonden om meer kwantitatief in beeld
te krijgen of de sturingskracht voldoende zou zijn. De uitkomsten van deze
ex ante-evaluatie werden gevalideerd door een groep externe deskundigen onder
leiding van de Inspectie voor de Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie.
In het kader van de ex ante-evaluatie is onder meer onderzoek verricht naar
de onnauwkeurigheidsmarges en naar de fraude-aspecten. Voorts is een aantal
aanbevelingen gedaan om de sturingskracht te vergroten. Daarop wordt in het
navolgende ingegaan. 7.2. OnnauwkeurighedenOnnauwkeurigheidsmarges zijn ook in een bestuurlijk instrumentarium, dus
los van de genoemde problematiek van het sluitend krijgen van het strafrechtelijke
bewijs, van belang. Onnauwkeurigheden kunnen ertoe leiden dat het mineralenverlies:– lager wordt vastgesteld dan het in werkelijkheid is, in welk geval
een risico voor het milieu ontstaat;– hoger wordt vastgesteld dan het in werkelijkheid is, in welk geval
een mestproducent het risico loopt ten onrechte met een heffing te worden
belast, wat als onrechtvaardig wordt ervaren en het draagvlak aantast.Daarbij moet worden onderscheiden tussen systematische fouten en toevalsfouten.
Systematische fouten leiden telkens tot een te hoge of telkens tot een te
lage vaststelling van het mineralenverlies. Toevalsfouten leiden de ene keer
tot een te hoge en de andere keer tot een te lage vaststelling van het mineralenverlies.Bij de ex ante-evaluatie is vastgesteld dat de onnauwkeurigheid van het
systeem van verfijnde mineralenheffingen aanmerkelijk kleiner is dan die van
het huidige systeem van de mestboekhouding, omdat de belangrijkste posten
van de mineralenbalans worden vastgesteld op basis van gemeten waarden in
plaats van op basis van forfaits. Waar wel sprake is van forfaits betreft
het over het algemeen betrouwbare gemiddelden ten aanzien van minder belangrijke
posten. Een aanmerkelijke vergroting van de nauwkeurigheid wordt verkregen
door, conform de aanbevelingen uit de ex ante-evaluatie, het voorraadsaldo
buiten beschouwing te laten. Het bepalen van hoeveelheden in opslag gaat vaak
gepaard met aanmerkelijke meetfouten. Slechts onder strikte voorwaarden zal
in een aantal gevallen het voorraadsaldo wèl in de heffingsgrondslag
worden betrokken. Verwezen zij naar de paragrafen 2 en 5 van dit hoofdstuk.De consequentie van een en ander is dat de systematische fouten van het
systeem van verfijnde mineralenheffingen zeer gering zijn, waar het huidige
forfaitaire systeem grote systematische fouten kent. Ook zijn de toevalsfouten
aanmerkelijk teruggebracht. Toevalsfouten zijn aanvaardbaar voor het milieu:
zij middelen zich uit over de bedrijven in de regio en door de tijd heen.Bezien is of de resterende toevalsfouten ook aanvaardbaar zijn vanuit
het oogpunt van rechtvaardigheid, of dat in het heffingensysteem een heffingvrije
voet zou moeten worden opgenomen ter grootte van de resterende
onnauwkeurigheid. Van dat laatste is afgezien, omdat daarmee de sturingskracht
van het systeem minder zou worden: bedrijven waarvoor de onnauwkeurigheid
gunstig uitvalt zouden de heffingvrije voet kunnen opvullen en meer mest kunnen
aanwenden. Voorts kunnen – nu de voorraad niet in de heffingsgrondslag
is betrokken – heffingplichtigen onnauwkeurigheden door fluctuaties
in de voorraad opvangen: wordt in enig kalenderjaar als gevolg van toevallige
meetfouten het mineralenoverschot te hoog vastgesteld, dan kan de heffingplichtige
door extra afvoer van met name dierlijke mest uit de voorraad een heffing
vermijden; in het jaar waarin als gevolg van toevalsfouten het overschot te
laag wordt berekend, ontstaat ruimte om de voorraad weer aan te vullen. Tot
onrechtvaardigheden leiden deze fouten derhalve niet.Het systeem van forfaitaire mineralenheffingen kent in tegenstelling tot
het verfijnde systeem wel grote systematische fouten, doordat de belangrijkste
posten middels forfaits worden vastgesteld. Daarbij komt dat de forfaits niet
op gemiddelde waarden maar op 75%-waarden zijn vastgesteld. Dat is echter
juist gedaan met het oog op de verkleining van milieurisico's, zoals is uiteengezet
in paragraaf 3 van dit hoofdstuk. Het rechtvaardigheidsaspect is hier niet
aan de orde: heffingplichtigen die menen te worden benadeeld in het forfaitaire
systeem hebben de mogelijkheid van deelname aan het verfijnde systeem. De
toevalsfouten in het systeem van forfaitaire mineralenheffingen zijn kleiner
dan in het bestaande systeem. 7.3. Fraude-aspecten FraudemargeBij de ex ante-evaluatie is gebleken dat de fraudebestendigheid van het
systeem van verfijnde mineralenheffingen gunstig wordt beïnvloed door
de grotere nauwkeurigheid van dat systeem. Onnauwkeurigheden zoals in het
huidige systeem maken onregelmatigheden moeilijk zichtbaar. Ketenbeheersing dierlijke mestDe ex ante-evaluatie bevestigde dat het beheersen van de dierlijke mestketen
van producent tot eindgebruiker van groot belang is. Het juist in beeld krijgen
van de aan- en afvoer van dierlijke meststoffen is cruciaal. Dierlijke mest
vormt een zeer belangrijke post op de mineralenbalans van veehouderijbedrijven.
Overbemesting met dierlijke mest vormt de kern van de problematiek.Essentieel zijn de centraal geregistreerde mestafleveringsbewijzen, waarmee
de gehele keten van producent tot eindgebruiker, inclusief de feitelijke tussenschakels,
in beeld wordt gekregen. Dat stelsel wordt onverkort in het nieuwe wettelijke
systeem overgenomen. Daarbij zijn voorzieningen getroffen om zoveel mogelijk
tegengestelde belangen tussen partijen te creëren ten aanzien van de
te verantwoorden hoeveelheid mest op het afleveringsbewijs. Verwezen zij naar
paragraaf 5 van dit hoofdstuk. Bij de ex ante-evaluatie werd evenwel onderkend
dat ook bij de getroffen voorzieningen niet altijd gelijkwaardige tegengestelde
belangen tussen de schakels in de mestketen aanwezig zijn. Onder meer niet
bij levering aan een eindgebruiker die voldoende plaatsingsruimte voor dierlijke
mest heeft, omdat hij voor bemesting vooral de niet in de aanvoernorm betrokken
kunstmeststoffen gebruikt, en ook niet bij transacties met buitenlandse afnemers
of leveranciers.Ter versterking van het systeem is daarom voorgesteld om de bemonstering,
inclusief de volumebepaling of weging, alsook de analyse van mest
uitsluitend te laten geschieden door onafhankelijke personen die verder geen
financieel of ander zakelijk belang hebben bij de transactie. Een belangrijk
deel van de meststroom zal in het nieuwe wettelijke stelsel immers worden
bemonsterd en geanalyseerd. Voor de analyse is het onafhankelijkheidsvereiste
geen probleem. Er zullen voldoende laboratoria zijn die daaraan kunnen voldoen.
Voor de analyse ligt het voor de hand om aan te sluiten bij erkenningen verleend
door de Raad van Accreditatie, waarbij voorzien zal worden in een genormaliseerde
analysemethode. Een en ander zal worden ingevuld bij ministeriële regeling
(artikel 13ak). Voor de monsterneming is het onafhankelijkheidsvereiste evenwel
vooralsnog geen reële optie, om redenen van logistiek en kosten. Het
is moeilijk om het zo te organiseren, dat bij de vele honderden vrachten mest
die dagelijks worden bemonsterd en geanalyseerd steeds een monsternemer aanwezig
is op het moment dat de mest in het transportvoertuig wordt geladen. Wordt
dit niet goed op elkaar afgestemd, dan zal het mesttransport worden vertraagd,
wat leidt tot extra kosten voor agrariër en transporteur.Om deze redenen stellen wij ons voor om de bemonstering te laten plaatsvinden
door daartoe geëquipeerde en opgeleide personen van intemediaire ondernemingen.
Deze zijn in verband met het transport veelal reeds op het bedrijf aanwezig
op het moment dat de vracht mest van het bedrijf wordt afgevoerd. Monsterneming
door intermediairs achten wij in dit stadium een verantwoord alternatief voor
onafhankelijke monsterneming, mits de monsterneming geschiedt op basis van
een adequaat bemonsteringsprotocol en een erkenningsregeling (artikel 13ak).
Het ligt in het voornemen om in het protocol onder meer eisen te stellen met
betrekking tot de wijze van monsterneming, het aantal te nemen monsters, het
samenstellen van mengmonsters, de te gebruiken apparatuur en de verzending
van de monsters naar het laboratorium. De erkenningsregeling zal erop gericht
zijn te selecteren op betrouwbaarheid en continuïteit. In de regeling
zullen onder meer eisen worden gesteld aan de opleiding van met bemonstering
belaste personen, de administratievoering, het transportvoertuig en de beschikbaarheid
van de benodigde apparatuur.Het protocol en de erkenningsregeling zullen erop gericht zijn om een
niveau van betrouwbaarheid te bereiken dat vergelijkbaar is met onafhankelijke
monsterneming. Daartoe zal automatisering van de monsterneming en eventueel
van de hoeveelheidsbepaling zo spoedig mogelijk in de voorwaarden worden opgenomen.
Het protocol en de erkenningsregeling zullen ook handvatten moeten bieden
voor een adequaat tweedelijns-toezicht. Niet-naleving van de voorwaarden kan
leiden tot intrekking van de erkenning. Blijkt het systeem in de praktijk
onvoldoende fraudebestendig, dan zal alsnog een systeem van onafhankelijke
monsterneming worden ingevoerd. Voor de bemonstering en analyse van overige
organische meststoffen zal in dezelfde waarborgen worden voorzien als voor
dierlijke meststoffen.Overigens sluiten deze voorstellen voor bemonstering en analyse aan bij
de ontwikkelingen in de praktijk. Akkerbouwers en buitenlandse afnemers van
mest vragen steeds vaker om een nauwkeurige opgave van de samenstelling van
de mest en van de hoeveelheid. Ook bij de intermediaire ondernemingen bestaat
het nodige draagvlak voor maatregelen om te komen tot een nauwkeuriger en
meer fraudebestendige vaststelling van de hoeveelheid en het gehalte van de
door hen afgenomen en afgeleverde dierlijke mest. Erkende leveranciers en voeroverzichtenEen andere eis die blijkens de ex ante-evaluatie uit handhavingsoogpunt
aan het systeem moet worden gesteld, is dat deelnemers aan het systeem van
verfijnde mineralenheffingen verplicht worden kracht- en mengvoer en industriële
bijproducten uitsluitend te betrekken van erkende leveranciers. Dat geeft
de noodzakelijke aangrijpingspunten voor controle op de juiste opgave van
de met voer aangevoerde mineralen en geeft mogelijkheden om niet-naleving
van de voorwaarden te sanctioneren door intrekking van de erkenning. Deze
waarborgen zijn nodig gelet op het belang dat deze posten op de mineralenbalans
vertegenwoordigen. Bedoelde verplichting sluit aan bij het bestaande Mineralenaanvoerregistratiesysteem
(MiAR), dat is neergelegd in de Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie.
Overeenkomstig dat systeem dienen de erkende leveranciers per bedrijf overzichten
van de hoeveelheden fosfaat en stikstof in het geleverde voer te verstrekken.
Een versterking ten opzichte van dat systeem wordt bereikt door van de leverancier
te eisen dat deze de voeroverzichten jaarlijks rechtstreeks aan het met de
uitvoering belaste orgaan verzendt.Een andere versterking ten opzichte van het huidige systeem wordt bereikt
door het feit dat het voer voor alle diersoorten en diercategorieën als
zodanig op de balans worden verantwoord. Het bestaande MiAR ziet uitsluitend
op de diersoorten varken en kip. Bovendien is het daarbij van belang voor
welke categorie dieren binnen die diersoort het voer bestemd is, omdat voermaatregelen
worden verdisconteerd in de productieforfaits voor onderscheiden diercategorieën.
Bij bedrijven met meer diersoorten en -categorieën kunnen aldus verschuivingen
in de toerekening van het voer aan de diersoorten plaatsvinden. In de systematiek
van het mineralenaangiftesysteem is van dergelijke toerekeningen geen sprake.
Ook van het feit dat ongeveer 75% van de overschotbedrijven aan het systeem
van verfijnde mineralenheffingen zullen deelnemen, gaat een positief effect
uit: voor het behoud van hun marktpositie zullen vrijwel alle veevoerfabrikanten
genoodzaakt zijn deel te nemen aan het erkenningensysteem. Het risico van
niet-verantwoorde veevoerleveranties door niet-erkende leveranciers wordt
daardoor gering. Bij ministeriële regeling zullen ter zake van de erkenning
de noodzakelijke regels worden gesteld (artikelen 13ak en 13al, onderdeel
e).Hoewel ruwvoer ook een belangrijke post op de mineralenbalans kan vormen,
kan een erkenningensysteem daar geen uitkomst bieden. Leveranties van ruwvoer
geschieden namelijk meestal tussen agrariërs onderling. De fraudemogelijkheden
worden bij deze post beperkt door niet toe te staan dat partijen zelf het
fosfaat- en stikstofgehalte bepalen: bijlage D bij het wetsvoorstel voorziet
daarom in forfaits. Als de leverancier en de afnemer beide deelnemen aan de
verfijnde mineralenaangifte, gaat een extra waarborg uit van hun tegengestelde
belangen. Waar sprake is van afvoer van ruwvoer kunnen – zoals bij alle
afvoerposten – eisen worden gesteld aan het bewijs van de afgevoerde
hoeveelheid, wil deze tot vermindering kunnen leiden van de hoeveelheid fosfaat
en stikstof waarover wordt geheven (artikelen 13ad en 13al, onderdeel f). Saldoregistratie van dierenOvereenkomstig een andere eis uit de ex ante-evaluatie, zullen wij voorzien
in de verplichting voor de veehouder om de aantallen dieren op zijn bedrijf
dagelijks te registreren. In feite volstaat een saldoregistratie: een dagelijkse
registratie van eventuele mutaties in de dieraantallen ten opzichte van een
regelmatig geactualiseerde basistelling. Een saldoregistratie
zal een aanmerkelijke versterking ten opzichte van de huidige wetgeving betekenen.
Daar wordt – ingevolge het Besluit mestbank en mestboekhouding –
het gemiddeld in het jaar gehouden aantal dieren vastgesteld op basis van
maandelijkse of tweewekelijkse tellingen. Het geringe aantal teldata kan een
vertekend beeld van de werkelijkheid geven, wanneer de agrariër zijn
bedrijfsvoering zodanig inricht dat juist op de teldata minder dieren aanwezig
zijn dan gebruikelijk. Met een dagelijkse saldoregistratie door de veehouder
wordt dat ondervangen. De juistheid van de registratie kan lopende het jaar
steekproefsgewijs fysiek worden gecontroleerd èn na afloop van het
jaar aan de hand van de financiële administratie.Het belang van de saldoregistratie doet zich met name gelden in het systeem
van forfaitaire mineralenheffingen. In dat systeem wordt immers de belangrijkste
post van de mineralenbalans, de mestproductie op het eigen bedrijf, bepaald
op basis van het gemiddelde aantal dieren op het bedrijf en productieforfaits
per dier. Het belang voor het systeem van verfijnde mineralenheffingen is
minder groot, aangezien de aan- en afvoer van mineralen met de dieren zelf
relatief onbelangrijk is. Ook daar zal de saldoregistratie evenwel moeten
worden gehanteerd, in verband met de controle op de naleving van het uitbreidingsverbod
van artikel 14 van de Meststoffenwet.De saldoregistratie zal bij ministeriële regeling worden voorgeschreven,
op grond van het Besluit mestbank en mestboekhouding en de artikelen 13ak
en 13al, onderdeel b, van het wetsvoorstel. Controledichtheid en accountantsverklaringBij de ex ante-evaluatie werd aangegeven dat van groot belang voor de
geloofwaardigheid en effectiviteit van het wettelijke systeem is, dat de pakkans
bij gepleegde onregelmatigheden voldoende is. Bij de invoering van het mineralenaangiftesysteem
zullen wij de controledichtheid dan ook aanzienlijk verhogen, namelijk tot
het niveau dat door de belastingdienst ten aanzien van de inkomstenbelasting
wordt toegepast. In antwoord op ter zake door de heer Middelkoop (GPV) bij
de mondelinge behandeling van de Integrale Notitie gestelde vragen, hebben
wij dit al aangegeven (kamerstukken II 1995/96, 24 445, nr. 24, p. 56).Belangrijk in dit verband is ook de rol die de accountantsverklaring kan
spelen. Daarover zijn bij de mondelinge behandeling van de Integrale Notitie
vragen gesteld door de heer Esselink (CDA) (kamerstukken II 1995/96, 24 445,
nr. 24, p. 56). Vanuit de filosofie dat de heffingplichtige zelf verantwoordelijk
is voor het op juiste wijze doen van een mineralenaangifte, ligt het voor
de hand om inderdaad voor te schrijven dat bij de mineralenaangifte een verklaring
van een registeraccountant of een accountantsadministratieconsulent wordt
gevoegd houdende een beoordeling van de juistheid en volledigheid van die
aangifte. In de jaren 1998 en 1999 zal de overlegging van een dergelijke verklaring
worden gestimuleerd door de toepassing van een gereduceerd tarief voor de
bestemmingsheffing (artikel 13v, tweede lid) om beter inzicht te verkrijgen
in de voordelen van een dergelijke verklaring.Het ligt in het voornemen vanaf het jaar 2000 de overlegging van een accountantsverklaring
bij de mineralenaangifte integraal te verplichten, zoals in paragraaf 6 van
dit hoofdstuk is aangegeven. Vanaf dat moment zal zich – afhankelijk
van de daaraan door overheid gestelde eisen – een duidelijke meerwaarde
doen gelden: doordat de controle van de accountant kan resulteren in een beoordelingsverklaring
met kritische kanttekeningen of met negatieve bevindingen, wordt het selectiviteitseffect sterk verhoogd. De kans op controle en detectie door de overheid
in geval van onregelmatigheden neemt daarmee aanmerkelijk toe. Naar verwachting
zal ook een preventieve werking uitgaan van een jaarlijks door de accountant
af te geven beoordelingsverklaring. Tot slot is het de verwachting dat de
boekhouding toegankelijker zal worden voor controlerende overheidsinstanties,
door het feit dat de accountant voor zijn beoordeling een systematische ordening
in de bedrijfsgegevens zal aanbrengen.Bij ministeriële regeling zullen eisen aan de beoordelingsverklaring
worden gesteld (artikel 13al, onderdeel c). De beste weg lijkt daarbij om
in overleg met de beroepsorganisaties van accountants een protocol op te stellen,
omtrent onder meer de betrouwbaarheidsmarges waarbinnen de accountant een
verklaring moet doen, de vorm waaraan de beoordelingsverklaring moet voldoen
en de eisen waaraan de accountant zelf moet voldoen. Het ligt voor de hand
om op dit laatste punt aan te sluiten bij artikel 393, eerste lid, van Boek
2 van het Burgerlijk Wetboek. FraudedrukDe fraudedruk bepaalt de mate waarin van fraudemogelijkheden in een systeem
gebruik wordt gemaakt. Dat werd reeds aangegeven in het eerder geciteerde
rapport «Mineralen onder controle?» en bevestigd bij de ex ante-evaluatie.
Voorkomen moet worden dat de fraudedruk te zeer toeneemt als gevolg van verlaging
van de verliesnormen. Verlaging van de normen heeft tot gevolg dat meer mest
op de markt zal moeten worden afgezet, wat zonder maatregelen om landelijk
een evenwicht te bewaren tussen vraag en aanbod tot een stijging van de kosten
voor mestafzet en daarmee van de fraudedruk leidt. Om deze reden hebben wij
in de Integrale Notitie voorzien in twee maatregelen. Ten eerste zullen de
bemestingsnormen geleidelijker worden aangescherpt dan in de Notitie Mest-
en Ammoniakbeleid Derde Fase uitgangspunt was. De aanscherping is daarbij
zodanig gefaseerd dat wordt aangesloten bij het innovatieve vermogen van de
sector. Ten tweede zal samen met het landbouwbedrijfsleven invulling worden
gegeven aan een flankerend stimulerings- en herstructureringsbeleid voor de
komende jaren, dat mede een afname van de hoeveelheid mestproductierechten
beoogt te bewerkstelligen. Zoals wij in de Integrale Notitie hebben aangegeven
zal, mocht in het jaar 2000 onverhoopt blijken dat – ondanks alle inspanningen
van overheid en bedrijfsleven – een landelijk mestoverschot niet kan
worden voorkomen, het evenwicht moeten worden hersteld door middel van een
korting op de niet-gebonden mestproductierechten. Deze kortingsmaatregel zal
tijdig worden voorbereid en een wettelijke basis in de Meststoffenwet verkrijgen. 7.4. Conclusie ten aanzien van de sturingskrachtDe sturingskracht van het bestaande wettelijke systeem is duidelijk onvoldoende,
zo is gebleken bij de in het kader van de ex ante-evaluatie uitgevoerde vergelijking.
Ten aanzien van de sturingskracht van het systeem van regulerende mineralenheffingen
kan worden gesteld dat deze naar verwachting voldoende is.Deze conclusie wordt getrokken op basis van het systeem zoals het thans
in het wetsvoorstel is neergelegd. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de maatregelen
om het evenwicht op de mestmarkt te bewaren voldoende effect zullen sorteren.
Zoals wij in de Integrale Notitie hebben aangegeven, zal op dit punt steeds
de vinger aan de pols worden gehouden. Zou het effect onvoldoende blijken
te zijn, dan rest in het uiterste geval de mogelijkheid van een generieke
korting van de productierechten. De conclusie over de sturingskracht
wordt voorts getrokken met inachtneming van de voorgestelde maatregelen om
de risico's te beperken die samenhangen met onnauwkeurigheden en onregelmatigheden.Ten aanzien van de stikstofregulering is een nuancering van de conclusie
op zijn plaats voor de sturingskracht op langere termijn, namelijk vanaf het
jaar 2002. Voorzien wordt dat dan aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn
om verdergaande reductie van stikstofverliezen af te dwingen. Niet alleen
zal dan het kunstmestgebruik aanzienlijk moeten worden teruggebracht, maar
ook zal dan bijvoorbeeld meer dierlijke mest moeten worden afgevoerd. Daarbij
is denkbaar dat extra fraudedruk kan uitgaan van het risico van een verminderde
gewasopbrengst. Een en ander wordt parallel aan de invoering van het systeem
van mineralenheffingen onderzocht. Voor de kortere termijn is de sturingskracht
ten aanzien van stikstof evenwel voldoende, vanuit het uitgangspunt dat de
doelstelling voor de eerstkomende jaren vooral is het voorkomen van excessief
stikstofkunstmestgebruik. Die doelstelling zal – met de voorgestelde
ruime stikstofverliesnormen en het voorgestelde tarief – naar verwachting
kunnen worden bereikt.Bij de verdere invulling en implementatie van het wettelijke systeem zal
ervoor worden gewaakt, dat door toevoeging van allerlei nieuwe variabelen
en verfijningen en door een opeenstapeling van instrumenten afbreuk wordt
gedaan aan de sturingskracht. Van belang is ook om waar mogelijk het wettelijke
stelsel te vereenvoudigen. In de hoofdstukken III en IV wordt daarvoor een
aantal mogelijkheden aangegeven.Voor de controle en handhaving van het stelsel wordt momenteel door handhavingsdeskundigen
een plan van aanpak opgesteld. In dat plan van aanpak zal ook worden voorzien
in mechanismen om voortdurend de effectiviteit van het systeem te kunnen bewaken,
zodat het systeem – zonodig – tijdig kan worden bijgestuurd. § 8. Grondwettelijke aspectenIn artikel 104 van de Grondwet is bepaald dat belastingen van het Rijk
worden geheven uit kracht van een wet en dat andere heffingen van het Rijk
bij de wet worden geregeld.Het onderscheid tussen «belastingen» en «andere heffingen»
is van belang, nu de term «uit kracht van een wet» blijkens de
totstandkomingsgeschiedenis van artikel 104 minder vergaande delegatie toelaat
dan de term «bij de wet». Een inhoudelijk criterium voor de vaststelling
of sprake is van een belasting dan wel van een andere heffing wordt door de
grondwetgever echter niet gegeven. Evenmin is precies aan te geven welke mate
van delegatie de term «uit kracht van de wet» toelaat. De wetgever
zal zelf moeten beslissen wat als belasting en wat als andere heffing is te
beschouwen, alsook wat de mogelijkheden tot delegatie zijn (vergelijk: kamerstukken
II 1979/80, 15 575, nr. 7, blz. 3; kamerstukken I 1980/81, 15 575,
nr. 20, blz. 3).Buiten kijf staat dat zowel ten aanzien van belastingen als ten aanzien
van andere heffingen met delegatie terughoudend moet worden omgegaan. Het
gaat immers om de waarborging van de rechtszekerheid van de burgers. Ten aanzien
van belastingen komt de aan de dag te leggen terughoudendheid ook tot uitdrukking
in het destijds door de Tweede Kamer aanvaarde amendement-Van Rooijen c.s.,
dat ten grondslag heeft gelegen aan het in artikel 104 van de Grondwet gemaakte
onderscheid. In dit amendement wordt uitgesproken dat delegatie aan de regering ongewenst is ten aanzien van de elementen van het belastbaar
feit, de basis van het tarief en de kring van belastingplichtigen. Ook ten
aanzien van andere heffingen blijkt uit de parlementaire geschiedenis de plicht
tot terughoudendheid: de wetgever zal de essentialia zoveel mogelijk in de
wet moeten vastleggen (kamerstukken I 1980/81, 15 575, nr. 20, blz. 3;
Handelingen I 1980/81, blz. 242).In overeenstemming met deze uitgangspunten worden met het onderhavige
wetsvoorstel de essentialia van de heffing zoveel mogelijk in de Meststoffenwet
zelf neergelegd. Ook de forfaitaire normen ter bepaling van de hoeveelheid
fosfaat en stikstof waarover wordt geheven worden in bijlagen bij de wet vastgelegd.Het moge evenwel duidelijk zijn dat een vastlegging van het tarief en
de heffingsgrondslag in de formele wet niet ten koste mag gaan van de flexibiliteit.
Snelle aanpassing aan gewijzigde omstandigheden en nieuwe inzichten moet mogelijk
zijn. De tarieven kunnen bijvoorbeeld door ontwikkelingen op de mestmarkt
of de veevoermarkt onvoldoende stimulerend effect blijken te hebben, of omgekeerd,
juist onnodig hoog blijken te zijn. In het systeem van verfijnde mineralenheffingen
zijn forfaits, voor zover daarvan nog sprake is, in beginsel vastgesteld op
basis van gemiddelde waarden in de praktijk; wijzigingen in de landbouwpraktijk
bijvoorbeeld de komst van nieuwe rassen van ruwvoergewassen kunnen tot gevolg
hebben dat het forfait te zeer gaat afwijken van het gemiddelde. Ook kan het
zijn dat een bepaald product dat nu onbelangrijk wordt gevonden, in de toekomst
een zodanig belang op landbouwbedrijven gaat vertegenwoordigen, dat het wenselijk
is dit op de mineralenbalans op te nemen.Om deze reden is wijziging van het tarief en wijziging – uitbreiding
daaronder begrepen – van de bijlagen bij ministeriële regeling
toegelaten. Ter voldoening aan artikel 104 van de Grondwet geldt daarbij het
vereiste van wettelijke bekrachtiging (artikel 13aj). De tarieven kunnen met
maximaal 100% worden verhoogd. Binnen drie maanden na inwerkingtreding van
de ministeriële regeling moet een wetsvoorstel tot goedkeuring van die
regeling bij de Tweede Kamer worden ingediend. Bij niet-aanneming van zodanig
wetsvoorstel worden onverwijld de wijzigingen bij ministeriële regeling
weer ongedaan gemaakt. § 9. Verhouding tot de regelgeving van de Europese
Unie Artikelen 12, 95 en 30 EG-verdragVoor de vraag of de in het wetsvoorstel voorziene heffingen – als
zodanig – in overeenstemming zijn met de regelgeving van de Europese
Unie, zijn met name de artikelen 12 en volgende, 95, en 30 en volgende van
het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (verder: EG-Verdrag)
van belang.Ingevolge artikel 12 van het EG-Verdrag is het verboden nieuwe in- en
uitvoerheffingen of heffingen van gelijke werking in te voeren. Als heffing
van gelijke werking wordt beschouwd iedere wegens grensoverschrijding eenzijdig
opgelegde geldelijke last op nationale of buitenlandse goederen, ongeacht
de benaming van de betreffende heffing. Het EG-Verdrag erkent volgens vaste
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in
artikel 95 evenwel een belangrijke uitzondering op het verbod. Heffingen die
deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen dat gelijkelijk
geldt voor ingevoerde en binnenlandse producten, zijn – mits het ingevoerde
product in geen enkel opzicht wordt gediscrimineerd – ingevolge artikel
95 toegelaten. Het discriminatieverbod betreft zowel de hoogte,
de grondslag als de modaliteiten van de heffing.Een heffing die deel uitmaakt van een binnenlands belastingstelsel vormt
niettemin een heffing van gelijke werking indien de opbrengst van de heffing
uitsluitend bestemd is voor de financiering van activiteiten die alleen aan
de belaste nationale producten ten goede komen, zodat de op het nationale
product rustende last geheel wordt gecompenseerd. Is sprake van een gedeeltelijke
aanwending van de opbrengsten ter financiering van voordelen ten gunste van
het nationale product, zodat deze de op de nationale producten rustende last
gedeeltelijk opheffen, dan zou sprake kunnen zijn van schending van het non-discriminatieverbod
van artikel 95 van het EG-Verdrag.Los van de vraag naar de overeenstemming van het heffingenstelsel als
zodanig met het EG-Verdrag, is ook de vraag relevant of de opbrengst van de
heffingen zodanig wordt besteed dat geen sprake is van een ongeoorloofde steunmaatregel,
ongeacht of sprake is van schending van het non-discriminatieverbod van artikel
95 van het EG-Verdrag en derhalve ongeacht of al dan niet sprake van een band
tussen het product dat onderworpen is aan de heffing en het product dat door
de opbrengst ervan begunstigd wordt. Het betreft hier een zelfstandige toets
aan de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag.Toetsing van de regulerende heffingen en de bestemmingheffing van het
wetsvoorstel aan artikel 95 en aan de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag
leidt tot de volgende vaststellingen.De regulerende heffingen en de bestemmingsheffing maken deel uit van een
binnenlands belastingstelsel in de zin van artikel 95 van het EG-Verdrag.De bestemmingsheffing heeft geen betrekking op het handelsverkeer of op
uit andere landen aangevoerde producten: de heffing wordt als vast bedrag
geheven per in Nederland gelegen bedrijf (artikel 13v). De bestemming van
de opbrengst van de heffing (artikel 13u, tweede lid), namelijk de financiering
van apparaatskosten samenhangend met de uitvoering van de Meststoffenwet,
raakt niet aan het EG-Verdrag.Bij de regulerende heffingen worden meststoffen en andere posten van de
mineralenbalans die afkomstig zijn uit andere lidstaten niet zwaarder belast
dan dezelfde producten die uit Nederland komen. Bovendien gelden dezelfde
criteria voor de heffing: de essentialia zijn op gelijke wijze ingevuld, ongeacht
de herkomst van de producten. Ten aanzien van de besteding van de opbrengsten
van de regulerende heffingen speelt het non-discriminatieverbod van artikel
95 van het EG-Verdrag niet: geïnde heffingen vloeien terug in de algemene
middelen. Om dezelfde reden is een eventuele non-conformiteit van de besteding
van de opbrengst van deze heffingen met de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag
niet aan de orde.Wat betreft de artikelen 30 en volgende van het EG-Verdrag, die een verbod
inhouden van kwantitatieve beperkingen in het onderlinge handelsverkeer van
de lidstaten en van maatregelen van gelijke werking, geldt volgens de jurisprudentie
van het Hof in zijn algemeenheid dat indien een heffing niet strijdig is met
artikel 95 van het EG-Verdrag, deze heffing evenmin als kwantitatieve beperking
in het onderlinge handelsverkeer of als een maatregel van gelijke werking
kan worden aangemerkt. De toets aan de artikelen 30 en volgende kan wel aan
de orde zijn indien sprake is van een heffing op een bepaald product dat in
de lidstaat die de heffing oplegt niet wordt geproduceerd. Deze omstandigheid
doet zich in casu niet voor. De artikelen 30 en volgende zouden – los van de vraag naar de rechtmatigheid
van de heffing zelf – ook aan de orde kunnen zijn als, bijvoorbeeld
in het kader van de uitvoering van het heffingensysteem, bepaalde formaliteiten
bij de handel van producten tussen Nederland en andere lidstaten worden vereist
die het vrije verkeer tussen de lidstaten zouden belemmeren. In het kader
van het onderhavige stelsel is van dergelijke, belemmerende formaliteiten
geen sprake. Gemeenschappelijke marktordeningenBij de toets van het heffingensysteem aan het recht van de Europese Unie
is ook van belang of het betrokken product is onderworpen aan een gemeenschappelijke
marktordening (artikel 43 van het EG-Verdrag). Nationale maatregelen mogen
de werking van gemeenschappelijke marktordeningen niet in gevaar brengen.Voor de onderscheiden meststoffen geldt geen gemeenschappelijke marktordening.
Gemeenschappelijke marktordeningen gelden wel ten aanzien van een aantal diersoorten,
dierlijke producten en akker- en tuinbouwproducten die onderdeel uitmaken
van de mineralenbalans. De werking van de marktordeningen wordt met het heffingenstelsel
niet verstoord. De heffingen hebben geen betrekking op de producten als zodanig.
De producten zijn uitsluitend in het heffingensysteem betrokken om in beeld
te krijgen welke mineralen uit meststoffen het bedrijf niet in de vorm van
dieren en land- en tuinbouwproducten hebben verlaten. Deze mineralen dienen
met meststoffen te zijn afgevoerd. Voor zover dat niet het geval is, zal sprake
zijn van een mineralenverlies. Het onacceptabele deel van dat verlies, bepaald
aan de hand van de verliesnorm, wordt belast met een heffing. Het voorziene
wettelijke stelsel stimuleert zo maatregelen die een kostenverhogend effect
kunnen hebben voor de diverse land- en tuinbouwproducten. Dat effect is echter
het gevolg van de randvoorwaarden die uit milieu-oogpunt aan de landbouwproductie
moeten worden gesteld en leidt niet tot verstoring van de marktordening. De
maatregelen worden bovendien mede gesteld met het oog op voldoening aan de
zogenoemde Nitraatrichtlijn. NitraatrichtlijnHet systeem van regulerende mineralenheffingen strekt mede ter voldoening
aan richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
12 december 1993 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door
nitraten uit agrarische bronnen bijzonder (PbEG L 375). Beoogd wordt de kwaliteit
van het water bestemd voor de drinkwaterproductie te verzekeren en eutrofiëring
tegen te gaan. Om deze in artikel 1 van de richtlijn geconcretiseerde doelstelling
te bereiken, dienen de lidstaten onder meer te waarborgen dat de hoeveelheid
stikstof die met dierlijke meststoffen op het land wordt aangewend een bepaald
niveau niet overschrijdt. De implementatie van de richtlijn geschiedt gefaseerd.De eerste fase bestond in het opstellen van een code voor de goede landbouwpraktijk
en het aanwijzen van kwetsbare gebieden, voor Nederland het gehele grondgebied.
Voor de tweede fase hebben de lidstaten inmiddels de maatregelen ter voldoening
aan artikel 1 van de richtlijn vast moeten stellen in de vorm van een actieprogramma.
De tweede fase betreft de periode van 18 december 1995 tot 18 december 1999.
Ook aan deze verplichting, neergelegd artikel 5 van de richtlijn, heeft de
Nederlandse regering voldaan. Op 18 december 1995 heeft zij het Eerste actieprogramma
voor het gehele grondgebied van Nederland vastgesteld (Stcrt. 1996, 21). Het
actieprogramma bevat de maatregelen die zijn voorgeschreven in
artikel 5, vierde lid, jo bijlage III van de richtlijn. De maatregelen moeten
zijn vervat in algemeen verbindende voorschriften. Met onderhavig wetsvoorstel
wordt uitvoering gegeven aan het belangrijkste onderdeel van het actieprogramma:
de regulering de stikstof die met dierlijke mest op de bodem wordt gebracht.
Het betreft de maatregel bedoeld in bijlage III, onderdeel 2, van de richtlijn. § 10. Artikel 6 van het EVRMBezien is in hoeverre de regulerende heffingen als voorzien in onderhavig
wetsvoorstel binnen de reikwijdte van artikel 6 van het Europese Verdrag tot
bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
vallen. Dit artikel voorziet in het tweede en derde lid in een aantal waarborgen
voor een eerlijke procesgang bij «criminal charges». In het onderstaande
wordt toegelicht waarom de regulerende heffingen kunnen niet als zodanig kunnen
worden aangemerkt.Volgens jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM) komt aan het begrip «criminal charge» een autonome betekenis
toe. De waarborgen van artikel 6 zijn ook van toepassing op bepaalde gedragingen
die door de wetgever aan de sfeer van het strafrecht zijn onttrokken. Het
Hof is voor de beoordeling of sprake is van een «criminal charge»
niet gebonden aan de kwalificatie van de sanctie volgens nationaal recht,
hoewel deze wel een aanwijzing kan vormen. De lijn van de jurisprudentie van
het Hof komt tot uitdrukking in de arresten Engel, Öztürk en Lutz
(resp.: EHRM 6 juni 1976, Publ. ECHR, Series A Vol. 22/NJ 1978,223; EHRM 21
februari 1984, Publ. ECHR, Series A Vol.73/NJ 1988, 937; EHRM 26 augustus
1987, Publ. ECHR, Series A Vol. 123/NJ 1988, 938). Recentelijk is daaraan
toegevoegd het arrest Bendenoun (EHRM 24 februari 1994, Publ. ECHR, Series
A Vol. 284/NJ 1994, 496).In het laatstgenoemde arrest heeft het Hof zich uitgesproken over de fiscale
boete: een door de fiscus bij wijze van straf opgelegde geldboete bovenop
het in de belasting begrepen bedrag. Dergelijke – in een naheffingsaanslag
begrepen – administratieve verhogingen van de verschuldigde heffing
kunnen ook in het kader van onderhavig wetsvoorstel worden toegepast, indien
niet-tijdig of niet-juist aangifte is gedaan. De Algemene wet inzake rijksbelastingen
is – evenals de Invorderingswet 1990 – op dit punt van overeenkomstige
toepassing. In het arrest spreekt het Hof ten eerste uit dat de fiscale boete
een «criminal charge» inhoudt, en ten tweede dat «gelet
op het grote aantal overtredingen dient te worden overwogen dat de lidstaten
het recht hebben de fiscus te machtigen niet-naleving van genoemde voorschriften
te vervolgen en te bestraffen. Dit onder de voorwaarde dat voor de belastingplichtige
beroep op de rechter conform artikel 6 (van het EVRM) openstaat.»De Hoge Raad ging er al eerder van uit dat een bestuurlijke boete een
«criminal charge» oplevert. Verwezen zij naar haar arrest inzake
een administratieve verhoging die door de belastinginspecteur werd opgelegd
aan een zwartrijder (HR 19 juni 1985, NJ 1986, 104, BNB 1986, 19; zie ook:
HR 7 september 1988, BNB 1988, 298).Om zeker te stellen dat de waarborgen waarmee de procedure van oplegging
van een administratieve verhoging is omkleed geheel overeenstemmen met artikel
6 van het EVRM, is in 1994 een voorstel tot wijziging van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990 bij de Tweede Kamer
ingediend (kamerstukken II 1993/94, 23 470, nr. 2). Deze
wijzigingen zullen van overeenkomstige toepassing zijn op de administratieve
verhoging van in dit wetsvoorstel voorziene heffingen.Ten aanzien van de in het onderhavige wetsvoorstel voorziene heffingen
zijn wij van oordeel dat deze niet als «criminal charge» kunnen
worden aangemerkt. Volgens voornoemde jurisprudentie van het EHRM zijn vier
factoren bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van een «criminal
charge». In het arrest Bendenoun heeft het Hof daaraan toegevoegd dat
geen van deze factoren op zichzelf doorslaggevend behoeft te zijn voor het
oordeel dat sprake is van een «criminal charge»; het zou derhalve
om het samenstel van factoren gaan. Het betreft de volgende factoren.a. De nationale wet spreekt niet een specifieke groep maar alle burgers
aan in hun hoedanigheid van belastingplichtigen.b. De opgelegde bedragen zijn niet bedoeld als compensatie voor geleden
schade maar als straf om herhaling te voorkomen.c. De bedragen zijn opgelegd op basis van een algemene regel die zowel
straf als afschrikking tot doel heeft.d. De bedragen zijn zeer aanzienlijk en bij niet-betaling riskeert betrokkene
oplegging van een gevangenisstraf door de strafrechter.De voorgestelde regulerende heffingen zijn gericht op een specifieke groep
burgers, te weten agrariërs die meststoffen produceren of gebruiken,
en ondernemingen die als intermediair op de mestmarkt opereren. De heffingen
zijn niet bedoeld als straf om herhaling te voorkomen. Zij zijn niet punitief,
maar reparatoir en compensatoir van karakter. Zij beogen middels financiële
prikkels bepaalde aanpassingen in de bedrijfsvoering te stimuleren. Het tarief
voor de stikstofheffing dient in eerste instantie om excessief kunstmestgebruik
af te remmen. Het lagere tarief van de fosfaatheffing is met name bedoeld
om goedkopere aanpassingen, zoals voermaatregelen te stimuleren. Het hogere
tarief van de fosfaatheffing dient ter stimulering van de afzet van overtollige
mest. Het tarief is afgestemd op de kosten voor afzet van de gebruikelijke
mestsoorten afkomstig van overschotbedrijven, zoals varkens- en kippenmest,
aan een mestverwerkingsinrichting en stimuleert tevens afzet van mest op grotere
afstand. De heffingen zijn reparatoir en compensatoir, in die zin dat agrariërs
die investeren in veevoermaatregelen en afzet economisch niet worden achtergesteld
bij bedrijven die dergelijke kosten niet maken en de verliesnormen overschrijden.
Het door laatstgenoemde bedrijven genoten economische voordeel ten opzichte
van collega-bedrijven die milieu-investeringen plegen, wordt «afgeroomd»;
de verhoudingen op de markt worden aldus hersteld. De tarieven zijn niet aanzienlijk.
De uiteindelijke hoogte van de heffing is gerelateerd aan de mate waarin de
verliesnormen zijn overschreden. De heffing is daarmee ook proportioneel.
Tot slot is van belang dat de enkele niet-betaling van de heffing niet leidt
tot oplegging van gevangenisstraf. Niet-betaalde heffingen worden via dwanginvordering
bestuurlijk geïnd. Het niet of niet-juist doen van de aangifte is op
zichzelf wel een strafbaar feit. De afdoening van dat feit staat evenwel –
net zoals dat bij de reguliere belastingen het geval is – los van de
verschuldigde heffing zelf.Toetsing van de regulerende heffingen van het onderhavige wetsvoorstel
aan de door het EHRM relevant geachte factoren, zowel afzonderlijk als in
samenhang, leidt tot de conclusie dat zij niet als «criminal charge»
in de zin van artikel 6 van het EVRM zijn aan te merken. Overigens biedt de
procedure rond de oplegging en invordering van de heffingen ingevolge het
onderhavige wetsvoorstel uit het oogpunt van rechtsbescherming van de heffingplichtige
alle waarborgen voor een eerlijke procesgang die artikel 6 van het EVRM vereist.
De fiscale beroepsgang in drie instanties is van toepassing, te weten bezwaar
bij de inspecteur van het Bureau Heffingen, gevolgd door beroep
bij de belastingkamer van het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge
Raad. § 11. Rol van het strafrechtVoor de sturing van mineralenverliezen als gevolg van bemesting wordt
met het onderhavige wetsvoorstel uitdrukkelijk het fiscale instrument van
de regulerende heffing gekozen. In eerste instantie is nog overwogen het stelsel
van strafrechtelijk gehandhaafde gebruiksnormen achter de hand te houden voor
het geval de mineralenverliezen boven de verliesnormen op grote schaal en
bij herhaling zouden worden afgekocht met een heffing. Bij nadere beschouwing
is daarvan afgezien. Een dergelijke terugval-optie verhoudt zich namelijk
minder goed met de marktconforme benadering waarin sprake is van gestaffelde
tarieven om meer en minder vergaande aanpassingen in de bedrijfsvoering te
stimuleren. Ook is een stelsel met verliesnormen niet goed te rijmen met een
stelsel met gebruiksnormen, als beschreven in paragraaf 2 van hoofdstuk I
van deze toelichting. De gebruiksnormen bevatten absolute maxima voor het
gebruik van dierlijke en overige organische mest, terwijl bij verliesnormen
de hoeveelheid mest die kan worden aangewend mede afhankelijk is van andere
posten op de mineralenbalans.Invoering van het systeem van regulerende mineralenheffingen betekent
dan ook dat de fosfaatgebruiksnormen uit het Besluit gebruik dierlijke meststoffen
en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen voor landbouwgrond
komen te vervallen. Zoals in de Integrale Notitie is neergelegd, zullen de
in deze besluiten vastgestelde periodes waarin mest mag worden uitgereden
en de bepalingen inzake de wijze van aanwending van mest wel worden gehandhaafd.
In het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen zullen
voorts de kwaliteitsvoorschriften worden gehandhaafd. Overtreding van de genoemde
bepalingen is in de Wet op de economische delicten strafbaar gesteld. Hetzelfde
geldt voor de normen inzake de mestopslag en de huisvesting van dieren op
basis van de Wet milieubeheer.Ook wordt de strafrechtelijke handhaving ten aanzien van het stelsel van
mestafleveringsbewijzen gecontinueerd. Dit stelsel vormt een cruciaal onderdeel
voor de handhaving en controle van het totale wettelijke systeem. Ingevolge
het Besluit mestbank en mestboekhouding juncto de Wet op de economische delicten
blijft het niet, niet juist of niet tijdig opmaken van mestafleveringsbewijzen
strafbaar.Het uitbreidingsverbod van artikel 14 van de Meststoffenwet zal eveneens
strafrechtelijk gehandhaafd blijven. Handhaving door regulerende heffingen
ligt hier minder voor de hand, gelet op de geringe keuzemogelijkheden in de
bedrijfsvoering om te voldoen aan het gestelde doel: de keuze bestaat immers
alleen tussen het wèl of niet afstoten van boventallige dieren. Er
bestaat ook geen behoefte aan een nieuw instrumentarium op dit punt: de strafrechtelijke
handhaving is inmiddels tot in hoogste rechterlijke instantie redelijk succesvol
gebleken. Het uitbreidingsverbod heeft – zeker na het vervallen van
artikel 14a – in essentie een eenvoudig aangrijpingspunt voor controle,
opsporing en vervolging: aantallen dieren met de daarbij behorende forfaitaire
productienormen per dier afgezet tegen een historische referentiehoeveelheid.
Anders dan bij de verlies-normen is het ook niet zo dat een toekomstige aanscherping
van het beleid het systeem zodanig onder druk zet dat behoefte zou ontstaan
aan een stelsel van fiscale handhaving middels heffingen. In dat verband is
ook het in de Integrale Notitie voorziene flankerende stimulerings- en herstructureringsbeleid
relevant. De Wet op de economische delicten biedt voorts sanctiemogelijkheden
die juist voor dit soort overtredingen aangewezen kunnen zijn.Tot slot zij erop gewezen dat ook het fiscale recht een aantal strafbare
feiten kent, zoals het niet, niet tijdig of niet juist doen van een aangifte
of het niet bijhouden en bewaren van voor de heffing relevante administratieve
bescheiden. Gewezen zij op de artikelen 68 en volgende van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen. De betreffende strafrechtelijke bepalingen zijn van
overeenkomstige toepassing op het heffingenstelsel van het onderhavige wetsvoorstel.
Hoewel de aan de orde zijnde feiten in eerste instantie gevolgen zullen hebben
op het bestuursrechtelijke vlak – in de zin dat de overheid kan reageren
met een naheffingsaanslag en een administratieve verhoging dan wel bepaalde
aftrekposten niet in aanmerking zal nemen – zal in een aantal gevallen
aanleiding kunnen bestaan om over te gaan tot vervolging van de strafbare
feiten. Met het Openbaar Ministerie zullen over het daarbij te volgen beleid
afspraken worden gemaakt. In artikel 13aa, zevende lid, van het wetsvoorstel,
is een voorziening getroffen om samenloop tussen het fiscale strafrecht en
de Wet op de economische delicten te voorkomen. § 12. UitvoeringslastenBij invoering van het voorgestelde wettelijke instrumentarium treedt vergeleken
met het huidige systeem een aanzienlijke toename van de uitvoeringslasten
op, zowel voor de overheid als voor het landbouwbedrijfsleven. De hogere uitvoeringslasten
voor de overheid worden vooral veroorzaakt door de grotere controledichtheid
en – op termijn – door het vervallen van de bestemmingsheffing.
De hogere uitvoeringslasten voor het bedrijfsleven worden vooral veroorzaakt
door de kosten voor bemonstering en analyse van mest en – op termijn –
voor de verkrijging van een beoordelingsverklaring van een accountant.De structurele uitvoeringslasten voor de overheid die samenhangen met
de uitvoering door het Bureau Heffingen van het nieuwe heffingensysteem worden
begroot op circa f 18 miljoen. Het betreft de kosten voor de administratieve
verwerking van gegevens, waaronder die van mestafleveringsbewijzen, de vaststelling
en invordering van heffingen, correspondentie en voorlichting, het afhandelen
van bezwaren en het optreden in beroepsprocedures. De eenmalige kosten bij
invoering van het nieuwe stelsel worden begroot op ongeveer f 5,5 miljoen.
Als gevolg van de grotere aantallen dossiers en de toegenomen complexiteit
daarvan, zijn de structurele kosten hoger dan de huidige uitvoeringslasten
samenhangend met de mestboekhouding – inclusief mestafleveringsbewijzen –
en de invordering van de overschotheffing. De kostenstijging wordt evenwel
beperkt door het realiseren van een grotere efficiëntie, onder meer als
gevolg van het feit dat behalve de mestafleveringsbewijzen voor overige organische
mest nu ook die voor dierlijke mest door het Bureau Heffingen administratief
zullen worden verwerkt, en door het realiseren van een aantal vereenvoudigingen
in het wettelijke systeem. De kosten zullen in 1998 en 1999 geheel worden
gefinancierd uit de bestemmingsheffing. Met ingang van het jaar 2000, wanneer
de bestemmingsheffing vervalt, zullen de lasten van het Bureau Heffingen voor
rekening van de overheid komen; zij worden binnen de financiële raming
van de Integrale Notitie opgevangen. Daaronder zijn overigens niet de kosten
begrepen voor uitvoering van de Wet verplaatsing mestproduktie: deze zullen
worden gefinancierd uit voor registratie van de verplaatsing te betalen leges. De structurele uitvoeringslasten voor het toezicht door de Algemene Inspectiedienst
in het kader van het heffingensysteem zullen ongeveer f 25,4
miljoen bedragen. Dat is ruim een verdubbeling ten opzichte van de huidige
kosten voor controle op de naleving van de gebruiksnormen. De eenmalige kosten
worden begroot op circa f 600 000,–. De lasten van de Algemene
Inspectiedienst worden uit de begroting van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij gefinancierd. Wanneer in het jaar 2000 de overlegging van een
accountantsverklaring bij de mineralenaangifte wordt verplicht, leidt dat
tot een besparing bij de Algemene Inspectiedienst van maximaal f 5,8
miljoen.Bij bovenstaande ramingen wordt ervan uitgegaan dat ongeveer 75% van de
bedrijven boven de grens van 2 grootvee-eenheden per hectare kiest voor het
doen van een verfijnde mineralenaangifte.In 1998 en 1999 zal met bestemmingsheffing een bedrag van circa f 18
miljoen door het landbouwbedrijfsleven worden opgebracht, waar in de huidige
situatie een bedrag van f 17 miljoen via de overschotheffing ten laste
van het bedrijfsleven komt. De bestemmingsheffing geldt voor bedrijven met
een veebezetting van meer dan 2 grootvee-eenheden per hectare. De kosten komen
gemiddeld per bedrijf op circa f 300,-. Daar bovenop komen voor de deelnemers
aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen de jaarlijkse kosten voor
bemonstering en analyse van dierlijke mest. Ervan uitgaande dat erkende intermediairs
de bemonstering uitvoeren, zullen de kosten voor bemonstering en analyse f 15
à f 3 miljoen bedragen. De kosten per bedrijf zijn sterk afhankelijk
van de hoeveelheid afgevoerde mest en de frequentie waarmee afvoer plaatsvindt.
Gemiddeld komen deze kosten op circa f 500,– àf 1000,–
per bedrijf. Tegenover deze kosten staan de baten die veehouderijbedrijven
hebben bij het systeem doordat zij een grotere mineralenefficiëntie kunnen
aantonen. Met ingang van het jaar 2000 zou de last van de bestemmingsheffing
moeten komen te vervallen. Per saldo blijft de last echter ongewijzigd, aangezien
tegelijkertijd voor elk bedrijf de verplichting komt te gelden om bij de mineralenaangifte
een accountantsverklaring over te leggen: de daarmee samenhangende kosten
worden geschat op minimaal f 300,– per bedrijf.Invoering van het nieuwe instrumentarium zal leiden tot werklastvermindering
van het Openbaar Ministerie en de strafrechter en tot een werklastvermeerdering
bij de belastingkamers van de gerechtshoven. Rekening houdend met de huidige
ervaring in het kader van de overschotheffing en in aanmerking nemend dat
in het kader van het systeem van regulerende mineralenheffingen in het algemeen
sprake zal zijn van hogere bedragen aan heffing, zal naar verwachting jaarlijks
in 425 gevallen beroep worden aangetekend bij de belastingkamers. De formatie
bij de rechterlijke macht en ondersteunende diensten zal met het oog daarop
met 11 FTE's worden uitgebreid. De daarmee samenhangende structurele extra-kosten
voor personeel en materieel zullen naar schatting uiteindelijk ongeveer f 2
miljoen bedragen. Uitgaande van invoering van het wettelijke stelsel op 1
januari 1998, zullen de extra-kosten zich in deze omvang eerst voordoen in
het jaar 2001. In 1998 zullen nog geen extra-kosten worden gemaakt, omdat
de eerste beroepszaken pas in het jaar 2000 aan de orde zullen zijn. In 1999
zal voor opleiding en andere voorbereidende voorzieningen een bedrag van f 0,5
miljoen moeten worden gereserveerd. De extra-kosten voor het jaar 2000 worden
begroot op f 1,5 miljoen. De extra-kosten voor de rechterlijke macht
worden gefinancierd door een eenmalige overheveling van de begroting van het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij naar de begroting van het
Ministerie van Justitie. De budgettaire dekking wordt gevonden binnen het
financiële kader van de Integrale Notitie. HOOFDSTUK III. OVERIGE ONDERDELEN VAN HET WETSVOORSTEL § 1. Vereenvoudiging stelsel uitbreidingsverbodHet verbod tot uitbreiding van de mestproductie als neergelegd in artikel
14 blijft als zodanig in stand. In artikel 14 kan voor de diersoorten die
onder het uitbreidingsverbod vallen en de forfaits ter berekening van de mestproductie
verwezen worden naar bijlage A, die met het onderhavige wetsvoorstel bij de
Meststoffenwet wordt opgenomen. Daartoe wordt een negende lid aan artikel
14 toegevoegd (onderdeel F). De Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie
wordt daarmee overbodig.Bij invoering van het mineralenaangiftesysteem kan artikel 14a van de
Meststoffenwet vervallen. Dat artikel voorziet in een – per 1 januari
1995 ingevoerde – korting van 30% van de hoeveelheid mest die door varkens
en kippen mag worden geproduceerd. Deze korting geldt ten opzichte van de
hoeveelheid mest die op basis van de historische referentiehoeveelheid mocht
worden geproduceerd, zoals deze hoeveelheid nadien is gewijzigd ingevolge
de Meststoffenwet of de Wet verplaatsing mestproduktie. Tegelijk met de 30%-korting
is het evenwel mogelijk gemaakt om voor de berekening van de mestproductie
uit te gaan van een lagere fosfaatproductie per dier, tot maximaal 30% ten
opzichte van het standaard fosfaatproductieforfait. Een dergelijke reductie
wordt door voermaatregelen bereikt. Dàt en in welke mate dergelijke
maatregelen tot een lagere fosfaatproductie per dier hebben geleid, wordt
aangetoond op basis van het Mineralenaanvoerregistratiesysteem (MiAR). Als
gevolg van deze voermaatregelen kan de 30%-korting volledig worden gecompenseerd
en behoeft in beginsel geen enkele veehouder dieren af te stoten.De 30%-kortingsmaatregel heeft vooral tot doel het stimuleren van voermaatregelen
en niet de vermindering van de aantallen dieren in Nederland. Een dergelijke
stimulans van voermaatregelen gaat in de toekomst echter genoegzaam uit van
het mineralenaangiftesysteem. De verwachting is dat daarmee de gemiddelde
fosfaatproductie per dier inderdaad lager zal komen te liggen dan 70% van
het standaardproductieforfait. In een dergelijke situatie is het zinloos om
nog van bedrijven te vergen dat zij de vereiste reductie aantonen door naast
de mineralenboekhouding nog een registratie van het voerverbruik per diercategorie
bijhouden overeenkomstig MiAR. Een voerregistratie per diercategorie past
ook niet in een systeem waarin de aanvoer van mineralen op bedrijfsniveau
wordt geregistreerd, zonder onderscheid naar gehouden diercategorieën.
In de Integrale Notitie is dan ook aangekondigd dat het MiAR zal vervallen.Aangezien ervan uit wordt gegaan dat met invoering van het systeem van
regulerende mineralenheffingen de gemiddelde fosfaatproductie in de varkenshouderij
blijvend met ten minste 30% zal zijn teruggebracht, is ervoor gekozen om bij
wijze van deregulering en administratieve lastenverlichting de 30%-kortingsmaatregel
te laten vervallen. Aangezien tegelijkertijd voermaatregelen niet langer worden
gehonoreerd op basis van een gunstiger fosfaatproductieforfait, wordt uitbreiding
van de veestapel voorkomen. Zoals in de situatie van vóór invoering
van de 30%-kortingsmaatregel zal alleen het aantal dieren – ongeacht
de werkelijke fosfaatproductie per dier – bepalend zijn voor de vraag
of het uitbreidingsverbod is overtreden. Daarmee wordt het stelsel van het
uitbreidingsverbod aanmerkelijk vereenvoudigd. Bij het voorgaande past een kanttekening voor de mestproductie van kippen.
In de pluimveehouderij zijn gemiddeld minder ver gaande voermaatregelen getroffen
dan voor de diersoort varken. Voor pluimveehouders is voorzien in een specifieke
uitzondering van de 30%-kortingsmaatregel. Pluimveehouders die een aanmerkelijk
deel van de mest van hun bedrijven in droge vorm exporteren – en daarmee
de Nederlandse mestmarkt dus niet belasten – zijn onder een aantal voorwaarden
op grond van het Uitvoeringsbesluit 30%-korting mestproduktierechten voor
varkens en kippen van de 30%-korting uitgezonderd. Het vervallen van artikel
14a van de Meststoffenwet zal naar verwachting evenwel niet tot onaanvaardbare
gevolgen voor de mestmarkt leiden. De verantwoordelijkheid voor het behoud
van evenwicht op de mestmarkt ligt in eerste instantie bij het bedrijfsleven
zelf. De maatregel heeft geen budgettaire gevolgen voor het herstructeringsfonds
als genoemd in de Integrale Notitie. § 2. Vereenvoudiging Wet verplaatsing mestproduktieDoor de invoering van het systeem van regulerende mineralenheffingen zal
ook de verplichting tot het overleggen van een zogenoemd mestafzetplan in
het kader van de Wet verplaatsing mestproduktie kunnen vervallen (artikel
II). Ook daarmee wordt invulling gegeven aan het streven naar deregulering
en administratieve lastenverlichting.De verplichting tot het overleggen van een mestafzetplan vloeit voort
uit de artikelen 9, 10 en 11 van de Wet verplaatsing mestproduktie. Is niet
aan deze verplichting voldaan, dan kan geen verplaatsing op grond van die
wet plaatsvinden. De verplichting houdt in dat eenieder die mestproductierechten
verwerft of mestproductierechten op een andere hem toebehorende locatie gaat
gebruiken, gehouden is gegevens over te leggen waaruit blijkt dat hij voor
het lopende kalenderjaar en de twee daarop volgende jaren over voldoende mogelijkheden
beschikt om de mest op het eigen land aan te wenden, dan wel om deze aan derden
af te zetten op basis van afzetcontracten die aan de daaraan gestelde voorwaarden
voldoen. Afzetcontracten met intermediairs worden alleen in aanmerking genomen
wanneer deze intermediairs zijn erkend. Het gaat bij de te verantwoorden mest
om de potentiële mestproductie op basis van het na verplaatsing geregistreerde
mestproductierecht.De regeling van het mestafzetplan zijn destijds in de Wet verplaatsing
mestproduktie opgenomen bij wijze van signaal: vooruitlopend op de invoering
van het nieuwe instrumentarium van regulerende heffingen zouden veehouders
die verplaatsen – en zo hun mestproductie kunnen uitbreiden hetzij door
verwerving van rechten hetzij door een efficiëntere productie op een
andere locatie – worden gestimuleerd om tijdig te voorzien in verantwoorde
aanwendings- en afzetmogelijkheden voor nog te produceren mest. Met de invoering
van het nieuwe instrumentarium komt de toegevoegde waarde van een dergelijke
verplichting – die bovendien op maximaal drie kalenderjaren betrekking
heeft – te vervallen. De regulerende mineralenheffingen zullen naar
verwachting voldoende stimulans vormen om tijdig te voorzien in verantwoorde
aanwendings- en afzetmogelijkheden voor de te produceren mest.Daar komt bij dat in de Wet verplaatsing mestproduktie de berekening van
de hoeveelheid mest die op het eigen bedrijf kan worden aangewend nog plaatsvindt
op basis van de huidige op de Wet bodembescherming gebaseerde gebruiksnormen,
overeenkomstig het systeem van de mestboekhouding, en dat de handhaving van
die gebruiksnormen en van de naleving van het mestafzetplan strafrechtelijk
plaatsvindt. Een dergelijk systeem verhoudt zich, zoals al eerder werd aangegeven,
niet goed met het systeem van regulerende mineralenheffingen.
De op de Wet bodembescherming gebaseerde gebruiksnormen voor landbouwgrond
zullen vervallen. Het vervallen van de verplichting tot het overleggen van
een mestafzetplan sluit daar op logische wijze bij aan. § 3. VrijstellingDe vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheid die is neergelegd in het
huidige artikel 17 van de Meststoffenwet is afgestemd op het oorspronkelijke
karakter van de wet. Het karakter van kaderwet bracht met zich dat nadere
uitwerking altijd zou geschieden in bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur gestelde regels. Alleen de artikelen 13 tot en met 15 bevatten materiële
bepalingen. In dat licht lag het ook voor de hand om te bepalen dat indien
bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, diezelfde maatregel
ook kan voorzien in de verlening van vrijstelling of ontheffing van die regels
door of vanwege de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Aan een
dergelijke vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.Gelet op de wijzigingen die met het onderhavige wetsvoorstel worden doorgevoerd
en het grotere aantal materiële bepalingen dat daarmee – ook ter
voldoening aan artikel 104 van de Grondwet – in de Meststoffenwet wordt
opgenomen, ligt een gewijzigde formulering van artikel 17 – die bovendien
meer aansluit bij de gangbare vrijstellingsbepalingen – voor de hand.
Het in het wetsvoorstel opgenomen nieuwe artikel 17 geeft een wettelijke basis
om bij ministeriële regeling in een vrijstelling te voorzien of voor
een door de minister – bij beschikking – te verlenen ontheffing.
Zowel aan de vrijstelling als aan de ontheffing kunnen voorschriften worden
verbonden.In lijn met de Integrale Notitie en het daarover gevoerde overleg met
de Tweede Kamer biedt het onderhavige wetsvoorstel een flexibel kader om gebiedsgerichte
initiatieven te stimuleren. Gerefereerd werd al aan het feit dat doelvoorschriften
centraal staan en dat de filosofie is dat oplossingen moeten kunnen worden
gerealiseerd die binnen de specifieke bedrijfssituatie passen. Gebiedseigen
factoren zullen daarbij een rol spelen. De in artikel 17 neergelegde vrijstellings-
en ontheffingsmogelijkheid geeft de mogelijkheid om aan deze filosofie verder
invulling te geven.Zo zouden regionale en andere initiatieven door middel van een vrijstelling
of ontheffing kunnen worden gefaciliteerd, indien bij of krachtens de Meststoffenwet
gestelde regels onnodig beperkend werken. Wij denken hierbij onder meer aan
initiatieven van regionale samenwerkingsverbanden van ondernemers, die op
een andere, meer gebiedseigen wijze milieudoelstellingen willen realiseren.
Terugtreding van regelgeving is overigens zeker niet altijd het aangewezen
en noodzakelijke middel om regionale initiatieven te stimuleren en ondersteunen.
Vaak zal de geldende regelgeving voldoende mogelijkheden bieden voor de realisering
van de ideeën en volstaat stimulering van initiatieven door middel van
bijvoorbeeld subsidies, voorlichting en organisatorische ondersteuning.De vrijstellingsmogelijkheid vormt voorts een instrument om landelijke
regelgeving te kunnen laten terugtreden ten gunste van decentrale sturing
door andere overheden. Hierbij kan met name worden gedacht aan de integrale
milieuvergunning, waarvan thans de mogelijkheden worden onderzocht, en provinciale
milieuverordeningen op grond van artikel 1.2 van de Wet milieubeheer. Het
wetsvoorstel bevat de mogelijkheid om bij de regulerende mineralenheffingen
uit te gaan van bij provinciale milieuverordening gestelde strengere normen
(artikel 13ai). Ook een omgekeerde benadering is echter denkbaar, waarbij
het heffingensysteem buiten werking wordt gesteld voor bedrijven ten aanzien
waarvan provinciale milieuverordeningen al in voldoende waarborgen
tegen ontoelaatbare mineralenverliezen voorzien. HOOFDSTUK IV. DEREGULERINGMet het onderhavige wetsvoorstel wordt een groot aantal artikelen aan
de Meststoffenwet toegevoegd. Dat is enerzijds het gevolg van het feit dat
sprake is van een complexer instrumentarium dan tot op heden in de Meststoffenwet
was neergelegd; anderzijds is dat nodig ter voldoening aan artikel 104 van
de Grondwet. Op grond van dat artikel moeten de essentialia van het heffingensysteem
zoveel mogelijk in de wet zelf zijn neergelegd en daarmee meer zichtbaar zijn
geworden. Naast de artikelen in de wet zelf, is voorzien in regels die ter
uitwerking van het systeem in gedelegeerde wetgeving kunnen worden neergelegd.De toegenomen complexiteit van het wettelijke stelsel hangt samen met
de wens om te komen tot een meer op de individuele bedrijfssituatie van de
agrariër afgestemd instrument. Het enkel formuleren van een doelvoorschrift
volstaat daarbij niet: tevens zullen de bedrijfsvariabelen moeten worden aangegeven
volgens welke wordt gemeten of aan het doelvoorschrift is voldaan. Daar komt
een aantal andere wenselijkheden bij, zoals de mogelijkheid om bij wijze van
middeling mineralenverliezen over de jaren heen te verrekenen (artikel 13ac),
de mogelijkheid om onder voorwaarden het voorraadsaldo in de heffingsgrondslag
te betrekken (artikel 13ag), de mogelijkheid van reparatiebemesting bij fosfaatarme
en fosfaatfixerende gronden (artikel 13ae), de afstemming van het stelsel
op het ammoniakbeleid (artikel 13af) en een flexibele mogelijkheid om rekening
te houden met regionale initiatieven en gebiedsgericht beleid (artikel 13ai;
artikel 17).Tegenover de nieuwe regels die in samenhang met het systeem van regulerende
heffingen worden geïntroduceerd, staat een groot aantal regels dat kan
komen te vervallen of kan worden vereenvoudigd. Het huidige stelsel van de
overschotheffing van artikel 13 van de Meststoffenwet vervalt, inclusief uitvoeringsregelingen
als de Regeling differentiatie overschotheffing en het Besluit voorwaarden
afzetovereenkomsten. Al genoemd werden het Besluit gebruik dierlijke meststoffen
en het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen, waarvan
de bepalingen inzake de hoeveelheid fosfaat in mest die op landbouwgrond mag
worden aangewend vervallen. Tevens vervallen de Regeling aanwijzing diersoorten
en hun mestproduktie, inclusief het daarin opgenomen MiAR, en de Regeling
vaststelling hoeveelheid fosfaat per 1000 kg meststof: het mineralenaangiftesysteem
kent immers eigen regels voor de vaststelling van de hoeveelheden mineralen
in de aan- en afvoerposten van de mineralenbalans. Ook de specifieke boekhoudverplichtingen
voor diverse schakels in de keten vervallen, en worden vervangen door de administratieverplichtingen
van het onderhavige stelsel. Met het vervallen van de in artikel 14a neergelegde
30%-kortingsmaatregel, waarop in paragraaf 1 van hoofdstuk III werd ingegaan,
kan tevens het Uitvoeringsbesluit 30%-korting mestproduktierechten voor varkens
en kippen vervallen, met inbegrip van de daarop gebaseerde Regeling mestafzetovereenkomsten
en het reglement van de Stichting Landelijke Mestbank inzake de erkenning
van exporteurs. Tot slot komt in verband met het vervallen van de verplichting
tot het overleggen van een mestafzetplan, waarop in paragraaf 2 van hoofdstuk
III werd ingegaan, een aantal bepalingen van de Wet verplaatsing mestproduktie
te vervallen, alsmede de Regeling mestafzetovereenkomsten Wet verplaatsing
mestproduktie, de Erkenningsregeling intermediairs Wet verplaatsing
mestproduktie en het daaraan uitvoering gevende reglement van de Stichting
Landelijke Mestbank. HOOFDSTUK V. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGIn de voorgaande hoofdstukken is uitgebreid ingegaan op de achtergrond
en strekking van de verschillende artikelen van het wetsvoorstel. De betreffende
artikelen zijn in de tekst genoemd. In het onderstaande worden de artikelen
derhalve alleen waar nodig nog afzonderlijk toegelicht. Artikel I AArtikel 1 is aangevuld met een aantal begripsbepalingen die samenhangen
met het nieuwe hoofdstuk IV. Een aantal andere begripsbepalingen moest worden
gewijzigd of kon vervallen. De begripsbepaling van «mestproduktierecht»
en «niet-gebonden mestproduktierecht» konden bijvoorbeeld worden
gemist, in verband met het vervallen van artikel 14a. Gelet op deze wijzigingen,
de wenselijkheid van een meer logische volgorde en de wenselijkheid om de
verschillende bepalingen te letteren, is artikel 1 opnieuw vastgesteld.Aangezien in verband met het vereiste van artikel 104 van de Grondwet
de diersoorten die onder de Meststoffenwet vallen alsmede hun forfaitair bepaalde
mestproductie worden opgenomen in een nieuwe bijlage A bij de Meststoffenwet,
kan in de begripsbepaling van «dierlijke meststoffen» daarnaar
worden verwezen. Het daarbij maken van een onderscheid tussen vee en pluimvee
enerzijds en andere diersoorten anderzijds heeft geen betekenis meer. Om die
reden zijn ook de begripsbepalingen van «vee» en van «pluimvee»
vervallen. Overeenkomstig de huidige interpretatie van het begrip «dierlijke
meststoffen» is geëxpliciteerd dat ook na mestscheiding verkregen
waterige fracties als dierlijke meststoffen worden aangemerkt.Het begrip «overige organische meststoffen» is opgenomen met
het oog op het systeem van regulerende mineralenheffingen. Door de meststoffen
als zodanig in bijlage B te benoemen wordt voldaan aan het vereiste van artikel
104 van de Grondwet. In bijlage B is aangesloten bij de stoffen welke onder
het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen zijn gebracht.
Er is vanaf gezien om ook in artikel 4 van de Meststoffenwet naar bijlage
B te verwijzen. De mogelijkheid is daarmee opengehouden om in de op grond
van artikel 4 gestelde regels een ruimer begrip te hanteren. Onder de overige
organische meststoffen worden ook mengsels van die stoffen met dierlijke meststoffen
begrepen. Daarmee wordt voorkomen dat door het onderling mengen van deze stoffen
onduidelijkheid zou ontstaan over de toepasselijkheid van de wettelijke regels.Het begrip «bedrijf» staat in het heffingensysteem en voor
de toepassing van artikel 14 van de Meststoffenwet centraal. Van dit begrip
wordt thans een omschrijving opgenomen. Aangesloten is bij het begrip «bedrijf»
als gedefinieerd in het Registratiebesluit dierlijke meststoffen, het Besluit
mestbank en mestboekhouding en de Wet verplaatsing mestproduktie.De begripsbepalingen «produceren van dierlijke meststoffen»,
«aanvoeren van meststoffen» en «afvoeren van meststoffen»
sluiten eveneens aan bij het Registratiebesluit dierlijke meststoffen en het
Besluit mestbank en mestboekhouding. Ingevolge die besluiten wordt het uitscharen
en het tijdelijk elders ter weiding onderbrengen van dieren beschouwd als
productie van dierlijke mest op het bedrijf van de uitschaarder
of degene die tijdelijk elders dieren ter weiding onderbrengt. De betreffende
mestproductie wordt tegelijk in aanmerking genomen als afvoer van mest voor
de producent en als aanvoer van mest voor degene die de dieren inschaart of
tijdelijk ter weiding aanneemt. In de begripsbepaling wordt voorts steeds
aangesloten bij de feitelijkheid. Het feitelijk aanvoeren of afvoeren is rechtens
relevant, ongeacht civielrechtelijke begrippen als leveren, eigendom en bezit.Het begrip «mestoverschot» is relevant voor de bepalingen
van hoofdstuk III van de Meststoffenwet. De oorspronkelijk formulering ging
uit van de hoeveelheid mest die ingevolge de op de Wet bodembescherming gebaseerde
gebruiksnormen op het eigen land mag worden aangewend. De gebruiksnormen van
de Wet bodembescherming voor landbouwgrond vervallen evenwel. Bovendien is
in het nieuwe stelsel van het mineralenaangiftesysteem een groter aantal variabelen
bepalend voor de hoeveelheid mest die op het eigen land kan worden aangewend.
Onder omstandigheden is zelfs denkbaar dat de veehouder besluit om een bepaald
mineralenverlies als gevolg van overmatige bemesting voor lief te nemen en
daarvoor een heffing te betalen. Om al deze redenen is in de nieuwe formulering
aangesloten bij de feitelijkheid: mest die niet op het eigen land wordt gebruikt
en evenmin in opslag wordt gehouden is overschotmest.In de omschrijving van het begrip «tot het bedrijf behorende oppervlakte
landbouwgrond» is meer expliciet tot uitdrukking gebracht dat de betreffende
grond ook daadwerkelijk in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het
bedrijf in gebruik moet zijn. Een eigenaar die zijn grond heeft verpacht,
heeft de betreffende grond niet daadwerkelijk bij zijn bedrijf in gebruik
in het kader van een normale bedrijfsvoering. Hetzelfde zal veelal gelden
voor bijvoorbeeld grond in Groningen waarover een veehouderijbedrijf in Brabant
op grond van een juridische titel beschikt. Beoordeling van situaties als
de laatste zullen telkens afhankelijk zijn van een waardering van feitelijke
omstandigheden. Mocht behoefte bestaan aan een nadere invulling van het begrip,
met name in verband met ongewenste constructies, dan kunnen ingevolge het
tweede lid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere criteria
worden geïntroduceerd. Denkbaar is dat dergelijke criteria betrekking
hebben op de afstand van de grond tot de bedrijfsgebouwen.De begrippen «grasland» en «bouwland» sluiten
aan bij de begrippen die thans in het Besluit gebruik dierlijke meststoffen
worden gehanteerd, met dien verstande dat, in verband met gelijkstelling van
de verliesnormen, onder bouwland thans ook maïsland wordt begrepen.Het derde lid is noodzakelijk omdat het begrip «meststoffen»
een zeer ruim begrip is, terwijl met name wat betreft de daaronder begrepen
«dierlijke meststoffen» en «overige organische meststoffen»
een beperkter begrip wordt gehanteerd. Het begrip «anorganische meststoffen»
spreekt voor zichzelf: het gaat daarbij om kunstmeststoffen: meststoffen die
bestaan uit niet-organisch materiaal. Het vierde lid regelt dat voor de vaststelling van de tot het bedrijf
behorende oppervlakte landbouwgrond in het kader van hoofdstuk IV tevens grond
in aanmerking wordt genomen die tot het bedrijf behoort ingevolge een kortlopende
door de grondkamer goedgekeurde of geregistreerde pachtovereenkomst. Dat is
met name relevant bij de bepaling van het toelaatbare verlies op het bedrijf,
de gemiddelde onttrekking van meststoffen door het gewas en de afvoer van
mineralen met akker- en tuinbouwgewassen andere dan ruwvoer. Op dit punt wordt
aangesloten bij het bestaande Besluit gebruik dierlijke meststoffen. BMet artikel 1a wordt in de Meststoffenwet – evenals eerder in de
Wet verplaatsing mestproduktie – een fraus-legisbepaling opgenomen.
Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet
tegen te kunnen gaan. Dergelijke constructies zullen veelal betrekking hebben
op het in de mestwetgeving centraal gestelde begrip «bedrijf»,
maar onderhavige fraus-legisbepaling bestrijkt ook andersoortige constructies.
Waar het ontduiking van de heffing betreft, kan daarvoor ook in artikel 31
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen een handvat worden gevonden. C en DDe betreffende wijzigingen zijn technisch van aard en hangen samen met
de gewijzigde begripsbepalingen. E Artikelen 13 tot en met 13gIn de betreffende artikelen zijn de essentialia van de regulerende forfaitaire
mineralenheffingen neergelegd. Het forfaitaire systeem is geregeld in titel
1, omdat deze aangifte automatisch van toepassing is op bedrijven die niet
zijn aangemeld voor de verfijnde mineralenaangifte en voorts dient als systeem
voor bedrijven die niet aan de voorwaarden voor vrijstelling of voor deelname
aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen blijken te voldoen. Het betreft
hier derhalve de «basisvariant». De artikelen zijn toegelicht
in paragraaf 3 van hoofdstuk II.Artikel 13c, eerste en tweede lid, voorziet in de forfaitaire vaststelling
van de productie van dierlijke meststoffen aan de hand van productieforfaits
per dier van de onderscheiden diercategorieën en in de forfaitaire vaststelling
van de aan- en afvoer van dierlijke meststoffen op basis van forfaitaire omrekennormen.
Het gaat daarbij om zowel de hoeveelheid fosfaat als de hoeveelheid stikstof.
De forfaitaire normen zijn neergelegd in respectievelijk bijlage A en bijlage
C bij het wetsvoorstel. Bij de bepaling van de hoogte van de forfaits is,
zoals werd toegelicht, uitgegaan van de zogenaamde 75%-benadering. Blijkens
onderzoek van het Informatie en Kennis Centrum Landbouw voldoen de bestaande
forfaits voor de vaststelling van de fosfaatproductie in het kader van het
uitbreidingsverbod van artikel 14 van de Meststoffenwet, globaal aan de 75%-benadering.
Om te voorkomen dat voor de berekening van de fosfaatproductie in het kader
van de forfaitaire mineralenheffingen andere getallen moeten worden gehanteerd
dan in het kader van het in artikel 14 van de Meststoffenwet neergelegde uitbreidingsverbod,
zijn de huidige productieforfaits overgenomen in bijlage A bij dit wetsvoorstel.Bij het derde en vierde lid van artikel 13c zij nog verduidelijkt dat
onder fosfaatgehalte en stikstofgehalte het werkelijke gehalte, zoals bepaald
op basis van bemonstering en analyse, wordt verstaan. Het vierde lid biedt
ruimte om te bepalen dat in bepaalde gevallen het werkelijke gehalte kan of
moet worden gehanteerd, bijvoorbeeld wanneer dierlijke mest wordt afgenomen
van een veehouder die deelneemt aan de verfijnde mineralenaangifte en die
derhalve de betreffende mest reeds heeft laten bemonsteren en analyseren.
Op dit moment wordt nog onderzocht òf en op welke wijze aan het vierde
lid daadwerkelijk invulling moet worden gegeven. Artikelen 13h tot en met 13nDeze artikelen bevatten de essentialia voor de regulerende verfijnde mineralenheffingen.
De betreffende artikelen zijn toegelicht in paragraaf 2 van hoofdstuk II.De aanmelding, bedoeld in artikel 13h, is een noodzakelijke voorwaarde
voor deelname aan het verfijnde systeem. Zij is onder meer noodzakelijk met
het oog op controles die lopende het jaar in het kader van het toezicht worden
gehouden. Ter zake van de melding worden op grond van artikel 13al, onderdeel
d, bij ministeriële regeling regels gesteld. Het ligt voor de hand dat
de melding zal geschieden aan het met de vaststelling, oplegging en invordering
van de heffing belaste orgaan: het Bureau Heffingen. Het feit dat een bedrijf
in het kader van de verfijnde mineralenaangifte is aangemeld, staat er niet
aan in de weg dat de heffingplichtige na afloop van het kalenderjaar besluit
om – bijvoorbeeld omdat hij niet aan alle in het kader van het systeem
van de verfijnde mineralenaangifte geldende voorwaarden blijkt te voldoen –
toch een aangifte volgens het forfaitaire spoor (titel 1) te doen. Een dergelijke
correctiemogelijkheid kan de heffingplichtige niet worden onthouden.De nadere voorwaarden voor deelname aan de verfijnde mineralenaangifte
zullen eveneens bij ministeriële regeling worden ingevuld. Artikel 13al,
onderdeel e, verschaft daarvoor een basis. Denkbaar is dat daarbij zal worden
voorzien in de mogelijkheid om bedrijven die in een eerder jaar niet aan de
voorwaarden bleken te voldoen, voor een bepaalde periode uit te sluiten van
deelname aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen. Als voorwaarde
zal in ieder geval gelden dat voer wordt betrokken van erkende voerleveranciers.
Denkbaar is voorts dat, wanneer in het voorgaande jaar werd deelgenomen aan
het systeem van forfaitaire mineralenheffingen, voorraden van producten en
dieren die als zodanig geen deel uitmaken van de mineralenbalans van het forfaitaire
systeem, als aanvoerpost in het systeem van verfijnde mineralenheffingen moeten
worden betrokken. Deze voorwaarde zal worden gesteld wanneer uit nader onderzoek
blijkt dat er een reëel gevaar bestaat dat door regelmatig te wisselen
tussen het forfaitaire en het verfijnde spoor heffing kan worden vermeden.Ten aanzien van de wijze van vaststelling van de hoeveelheid mineralen
zij opgemerkt dat artikel 13k, vierde lid, de mogelijkheid biedt om bij ministeriële
regeling te bepalen dat – in afwijking van artikel D3, eerste lid, van
bijlage A – forfaitaire gehaltes voor dierlijke mest kunnen of moeten
worden gehanteerd. Deze mogelijkheid zal bijvoorbeeld kunnen worden ingevuld
voor het geval dierlijke mest wordt afgenomen van een deelnemer aan het systeem
van forfaitaire mineralenheffingen. Evenals bij artikel 13c, vierde lid, is
nog nader onderzoek ten behoeve van de mogelijke invulling noodzakelijk. Artikelen 13o tot en met 13tDeze artikelen bevatten de essentialia van de regulerende heffing voor
intermediaire ondernemingen. Daarop is ingegaan in paragraaf 5 van hoofdstuk
II. De in titel 3 neergelegde bepalingen volgen direct op de titels 1 en 2,
omdat daarmee alle schakels van de mestketen in beeld zijn gebracht.In artikel 13o is sprake van een onderneming, niet zijnde een landbouwbedrijf.
Blijkt dat de heffingplichtige behalve intermediaire activiteiten ook agrarische
activiteiten op eigen grond en in eigen bedrijfsgebouwen ontplooit, dan wordt
hij voor het geheel van activiteiten aangemerkt als heffingplichtig
overeenkomstig titel 1 van hoofdstuk IV van het wetsvoorstel. Met name bij
loonwerkers zal dat het geval kunnen zijn. Overigens is dat ook in het voordeel
van de betreffende heffingplichtige, omdat titel 3 anders dan titel 1 niet
voorziet in verliesnormen en een staffeling van de heffing. Bedrijven die
een deel van hun activiteiten in een intermediaire onderneming willen onderbrengen –
bijvoorbeeld om in aanmerking te kunnen komen voor de erkenning als monsternemer –
zullen de diverse activiteiten van het oorspronkelijke bedrijf volledig –
dus feitelijk, fiscaal en boekhoudkundig – moeten splitsen.Wat betreft artikel 13r, tweede lid, zij verwezen naar de toelichting
bij artikel 13c, vierde lid, en 13k, vierde lid, die overeenkomstige bepalingen
bevatten. Artikelen 13u tot en met 13vDeze artikelen regelen de bestemmingsheffing. Verwezen zij naar de toelichting
opgenomen in paragraaf 6 van hoofdstuk II. Artikelen 13x tot en met 13zDe in deze artikelen geregelde vrijstelling van de verplichting tot het
doen van een mineralenaangifte voor bedrijven met een gemiddelde veebezetting
van minder dan 2 grootvee-eenheden per hectare, is toegelicht in paragraaf
4 van hoofdstuk II.Bij ministeriële regeling kunnen aanvullende voorwaarden worden gesteld
waaronder de vrijstelling van toepassing is (artikel 13x). Denkbaar is dat
de toepasselijkheid van de vrijstelling afhankelijk wordt gemaakt van de tijdige
aanmelding van het betreffende bedrijf. Artikelen 13aa en 13abVoor de techniek van heffing en invordering is aangesloten bij de voor
de heffing en invordering van rijksbelastingen geldende regels. De Algemene
wet inzake rijksbelastingen, de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken,
de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen zijn –
behoudens enkele specifiek genoemde artikelen – van overeenkomstige
toepassing verklaard. Dat heeft vanuit het oogpunt van uniformiteit van wetgeving
en voor de praktijk grote voordelen, zeker wanneer daarbij in aanmerking wordt
genomen dat op dit punt het wettelijke regime van het huidige artikel 13 van
de Meststoffenwet wordt voortgezet en dat wordt aangesloten bij artikel 20
van Wet verontreiniging oppervlaktewateren.Op de techniek van de aangifte is ingegaan in paragraaf 2 van hoofdstuk
II. Op de verplichting tot het inleveren van het uitgereikte aangiftebiljet
ziet het van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 8 van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen. Op overeenkomstige wijze als in artikel 4, eerste
lid, van de huidige Uitvoeringsregeling overschotheffing, zal in een krachtens
artikel 6, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen juncto artikel
13aa gestelde ministeriële regeling worden bepaald dat de heffingplichtige
aan wie niet reeds een aangiftebiljet is uitgereikt, gehouden is om vóór
het tijdstip waarop de heffing moet worden voldaan bij de Inspecteur van het
Bureau Heffingen een schriftelijk verzoek in te dienen om uitreiking van een
aangiftebiljet. Het aangiftebiljet zal overeenkomstig artikel 7, derde lid,
van de Algemene wet inzake rijksbelastingen juncto artikel 13aa door de Minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij worden vastgesteld. Denkbaar is dat
voor de fosfaatheffing en de stikstofheffing afzonderlijke aangiftebiljetten
zullen worden vastgesteld. Het niet op correcte wijze doen van
de aangifte is ingevolge de artikelen 68 en volgende van de Algemene wet inzake
rijksbelastingen strafbaar.Het van overeenkomstige toepassing zijnde artikel 19 van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen voorziet in de betaling op aangifte. Indien de heffing
die op aangifte behoort te worden voldaan of afgedragen, geheel of gedeeltelijk
niet is betaald kan de Inspecteur van het Bureau Heffingen op grond van artikel
20 van die wet juncto artikel 13aa van het onderhavige wetsvoorstel een naheffingsaanslag
opleggen. Overeenkomstig artikel 21 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
kan het in de naheffingsaanslag begrepen bedrag aan heffing met maximaal 100%
worden verhoogd.Overeenkomstig de artikelen 22a en volgende van de Algemene wet inzake
rijksbelastingen, kan tegen elke beschikking van de Inspecteur van het Bureau
Heffingen bezwaar worden aangetekend. Beroep kan vervolgens overeenkomstig
de artikelen 26 en volgende van die wet worden ingesteld bij de belastingkamer
van het gerechtshof. Deze specifieke bezwaar- en beroepsprocedure geldt in
afwijking van artikel 20 van de Meststoffenwet. Op de overige beschikkingen
die in het kader van hoofdstuk IV van het wetsvoorstel worden genomen en die
los staan van de inning van de heffing zelf, zoals de verlening van een erkenning,
is artikel 20 van de Meststoffenwet onverkort van toepassing.Waar ingevolge genoemde belastingwetten aan de Minister van Financiën
of aan door hem aangewezen functionarissen bepaalde bevoegdheden toekomen,
treden daarvoor de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of de door
hem aan te wijzen functionarissen in de plaats (artikel 13aa, derde lid).
Op dit punt zal de regeling als thans is neergelegd in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling
overschotheffing worden gecontinueerd. Zo zal de Inspecteur van het Bureau
Heffingen de bevoegdheden uitoefenen van de Inspecteur der Belastingen. Waar
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij nadere regelen kan stellen,
met name op grond van de artikelen 19 en 62 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
juncto artikel 13aa van het onderhavige wetsvoorstel, zal nog moeten worden
bezien in hoeverre daaraan op gelijke wijze invulling zal worden gegeven als
in de Uitvoeringsregeling overschotheffing.Artikel 13aa, derde lid, verschaft tevens een wettelijke basis om, in
plaats van de in artikel 80, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
genoemde ambtenaren, ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst te belasten
met een speciale opsporingsbevoegdheid voor strafbare feiten die onmiddelijk
verband houden met het onderhavige heffingenstelsel. De Algemene Inspectiedienst
is ook belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de
Meststoffenwet bepaalde en de dienst komt krachtens artikel 16 van de Wet
op de economische delicten opsporingsbevoegdheid toe voor strafbare gedragingen
in strijd met het overigens – buiten hoofdstuk IV – bij of krachtens
de Meststoffenwet bepaalde en met het bij of krachtens de Wet bodembescherming
bepaalde.Anders dan in het huidige artikel 13, zevende lid, van de Meststoffenwet
zijn ook de artikelen 52 en volgende van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
van overeenkomstige toepassing verklaard. Het betreft hier verplichtingen
inzake de administratie van heffingplichtigen, en informatieverplichtingen
van andere administratieplichtigen ten behoeve van de heffing van derden.
In verband daarmee voorziet artikel 13aa, vijfde lid, in een van artikel 52,
tweede lid, afwijkende omschrijving van «administratieplichtigen».
Aldus wordt voorzien in een veel meer omvattende administratieverplichting
dan thans op grond van het Besluit mestbank en mestboekhouding geldt. Dat
besluit wordt wel gehandhaafd ten aanzien van het stelsel van afleveringsbewijzen,
zoals is toegelicht in paragraaf 11 van hoofdstuk II, en voor de andere hoofdstukken
van de Meststoffenwet.Ter zake van de administratieve verplichtingen in het kader van het heffingensysteem
worden bij ministeriële regeling nog aanvullende regels gesteld, zowel
ten aanzien van heffingplichtigen (artikel 13al, onderdeel b) als ten aanzien
van derden, zoals leveranciers en afnemers van producten en dieren die op
de mineralenbalans zijn opgenomen (artikel 13al, onderdeel g). Denkbaar is
bijvoorbeeld dat, wanneer dit ten behoeve van de controle noodzakelijk is,
een model voor de mineralenboekhouding wordt voorgeschreven. Artikel 13al,
onderdeel b, biedt ook een basis voor het stellen van nadere voorschriften
ter zake van de administratie, voor bedrijven met een veebezetting van minder
dan 2 grootvee-eenheden per hectare, die in beginsel zijn vrijgesteld van
de heffing.Overigens betekent de van overeenkomstige toepassingverklaring van de
belastingwetgeving dat de strafrechtelijke handhaving van de typisch belastingrechtelijke
bepalingen zich – anders dan de overige bepalingen bij of krachtens
de Meststoffenwet – aan het regime van de Wet op de economische delicten
onttrekken. Dit geldt met name ten aanzien van de bepalingen inzake het op
correcte wijze doen van de aangifte en de specifieke administratieve verplichtingen.
De in dit verband van toepassing zijnde strafrechtelijke bepalingen zijn neergelegd
in de artikelen 68 en volgende van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
Dat – anders dan in het huidige artikel 13, zevende lid, van de Meststoffenwet –
artikel 71 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet buiten toepassing
is verklaard, houdt verband met het feit dat op grond van hoofdstuk IV van
het wetsvoorstel ook een aantal andere algemene voorschriften kan worden gesteld
die specifiek met het heffingensysteem samenhangen, waaronder voorschriften
ten aanzien van niet-heffingplichtigen, zoals erkende voerleveranciers.Om samenloop te voorkomen, is uitdrukkelijk vastgelegd dat de artikelen
68 en volgende van toepassing zijn, voorzover de betreffende bepalingen niet
mede zijn gebaseerd op andere hoofdstukken van de Meststoffenwet dan hoofdstuk
IV (artikel 13aa, zevende lid). Ten aanzien van de bepalingen inzake het opmaken
en insturen van afleveringsbewijzen werd al opgemerkt dat deze onder het regime
van de Wet op de economische delicten vallen.Er is in dit stadium van afgezien het wetsvoorstel in overeenstemming
te brengen met de verschillende op handen zijnde wijzigingen van de Algemene
wet inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990, onder meer in
verband met de herziening van het stelsel van administratieve boeten en van
het fiscale strafrecht (kamerstukken II 1993/94, 23 470, nr. 2). Dat
zal bij nota van wijziging geschieden, op het moment dat meer zekerheid bestaat
over de definitieve wettekst van genoemde belastingwetten en de nummering
van de artikelen. Artikel 13acIn artikel 13ac is het stelsel van verrekening van mineralenverliezen
over de jaren heen neergelegd, waarop in de paragrafen 2 en 3 van hoofdstuk
II werd ingegaan. De verrekening geschiedt niet door de heffingplichtige zelf,
bij het doen van de aangifte, maar bij afzonderlijke beschikking van de Inspecteur
van het Bureau Heffingen na afloop van het betreffende kalenderjaar.
Daarbij wordt de aangifte aangemerkt als verzoek om verrekening. Het betreft
hier een afzonderlijke procedure die de uit artikel 19 van de Algemene wet
inzake rijksbelastingen voortvloeiende verplichting tot tijdige betaling van
de blijkens de aangifte verschuldigde heffing niet opschort. Evenmin kan worden
geanticipeerd op verwachte onderschrijdingen van de verliesnorm in volgende
jaren. Is sprake van teruggaaf van betaalde heffing, dan heeft deze om administratieve
en financieel-technische redenen betrekking op maximaal drie direct voorafgaande
kalenderjaren. Het bedrag waarover teruggaaf wordt verleend wordt niet vermeerderd
met rente. De regels waar in het zesde lid sprake van is, kunnen de mogelijkheid
van verrekening beperken. Er kan bijvoorbeeld worden bepaald dat een bedrijf
dat in andere handen overgaat of ophoudt als zodanig te bestaan niet langer
voor de mogelijkheid van verrekening in aanmerking komt. Ook de mate van verrekening
zou kunnen worden beperkt. Artikel 13adDit artikel legt, wellicht ten overvloede, duidelijk vast dat de in het
wetsvoorstel voorziene mogelijkheden voor vermindering van de hoeveelheid
fosfaat en stikstof waarover wordt geheven uitsluitend worden toegepast indien
de heffingplichtige kan aantonen daar recht op te hebben en indien ook overigens
aan alle ter zake gestelde voorwaarden is voldaan. Zo zal de afvoer van dierlijke
of overige organische meststoffen alleen tot vermindering van de belastbare
hoeveelheid fosfaat en stikstof leiden als een afleveringsbewijs is opgemaakt
en als, indien sprake is van bemonstering en analyse, de voorschriften van
het bemonsterings- en analyseprotocol zijn nageleefd. Artikelen 13ae tot en met 13ag en artikel 13aiVoor de achtergrond bij deze artikelen zij verwezen naar de paragrafen
2, 3 en 5 van hoofdstuk II. Artikel 13ahDit artikel biedt een basis om rekening te houden met verliezen van fosfaat
en stikstof tijdens het mestverwerkingsproces, en om verwerkte meststoffen
in mindering te brengen op de belastbare hoeveelheid fosfaat en stikstof,
zonder dat de afvoer middels afleveringsbewijzen wordt aangetoond. De betreffende
regels worden gesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur òf
en in welke mate invulling aan deze mogelijkheid wordt gegeven, zal met name
afhangen van de waarborgen ten aanzien van de sturingskracht van het totale
systeem. Zo zal ten aanzien van verwerkte mest bijvoorbeeld moeten zijn gewaarborgd
dat deze niet op Nederlandse grond wordt aangewend. Artikel 13ajArtikel 13aj is toegelicht in paragraaf 8 van hoofdstuk II. Artikel 13akIn dit artikel worden alle nadere regels ter zake van de vaststelling
van de hoeveelheden fosfaat en stikstof in meststoffen en in andere posten
op de mineralenbalans gedelegeerd naar een ministeriële regeling. Deze
regeling kan een scala van onderwerpen betreffen. Om geen misverstand te laten
bestaan over de grote reikwijdte van de delegatiebepaling zijn de diverse
onderwerpen zoveel mogelijk benoemd. Op basis van dit artikel kunnen bemonsterings-
en analyseprotocollen worden vastgesteld (onderdelen a, b en
d), kunnen erkenningsregels voor monsternemers en laboratoria worden geformuleerd
(onderdeel c), en kunnen allerlei voorschriften ten behoeve van het toezicht
op de naleving van de gestelde regels worden vastgesteld (onderdelen e en
f). Onderdeel g is als vangnet opgenomen. Op basis van dat onderdeel kunnen
ook onverwacht en minder wenselijk geachte ontwikkelingen worden aangepakt.
Zo zou op basis van dit onderdeel kunnen worden geregeld dat analyse-uitslagen
van monsters van bepaalde mengsels van meststoffen niet in aanmerking worden
genomen.Artikel 13ak ziet niet alleen op bemonstering en analyse maar ook op andere
vaststellingen. Het artikel geeft bijvoorbeeld ook een basis om op grond van
een aantal teldata vaststellingen te doen ten aanzien van de tot het bedrijf
behorende oppervlakte landbouwgrond of de gemiddelde veebezetting (onderdeel
d). Artikel 13alOp grond van artikel 13al kunnen bij ministeriële regeling ten aanzien
van een aantal onderwerpen regels worden gesteld. De meeste onderdelen van
dit artikel zijn in het voorgaande al aan de orde gekomen.Onderdeel a geeft bedrijven de mogelijkheid om ook de in het buitenland
gelegen grond te rekenen tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Het gaat daarbij om landbouwgrond die in de grensgebieden is gelegen. Deze
mogelijkheid zal uitsluitend worden geboden wanneer voldoende kan worden gewaarborgd
dat bij in het kader van het toezicht te houden controles kan worden vastgesteld
dat de betreffende landbouwgrond daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik
is, in het kader van een normale bedrijfsvoering. Ook de aard van het grondgebruik
zal moeten kunnen worden vastgesteld. Onderdeel a is relevant voor de vaststelling
van het toelaatbare verlies, van de opname van meststoffen door het gewas
(forfaitaire mineralenheffingen) of de mineralenafvoer met akker- en tuinbouwproducten
andere dan ruwvoer (verfijnde mineralenheffingen).Onderdeel f geeft een algemene aanvullende bevoegdheid om bij ministeriële
regeling voorwaarden te stellen waaronder een afvoerpost in aanmerking wordt
genomen voor vermindering van de belastbare hoeveelheid. Deze regeling kan
bijvoorbeeld relevant zijn voor de toepassing van artikel D7 van bijlage D.
Dat artikel voorziet voor deelnemers aan het systeem van verfijnde mineralenheffingen
in een forfaitaire afvoerpost per beteelde hectare voor andere akker- en tuinbouwprodukten
dan ruwvoer. Als voorwaarde geldt wel dat de betreffende akker- en tuinbouwproducten
aantoonbaar van het bedrijf zijn afgevoerd (tweede lid). In beginsel zal de
afvoer moeten hebben plaatsgevonden vóór 31 december van het
kalenderjaar waarin de teelt heeft plaatsgevonden en waarvoor de afvoerpost
op de aangifte wordt opgevoerd. Direct aansluitend aan dat jaar dient immers
de aangifte van de verschuldigde heffing te worden gedaan en dienen derhalve
alle voor de hoogte van de heffing relevante feiten vast te staan. De regels
over de uiterste datum waarvoor de afvoer van het bedrijf moet hebben plaatsgevonden
en eventuele andere voorwaarden waaronder de betreffende post als afvoerpost
in aanmerking wordt genomen zullen worden gesteld op grond van artikel 13al,
onderdeel f. F, G en HDeze onderdelen van het wetsvoorstel zijn al toegelicht in paragraaf 1
van hoofdstuk III. De onderdelen 1 en 2 van onderdeel F zijn slechts technisch
van aard. De begrippen «vee» en «pluimvee» hebben
geen toegevoegde waarde ten opzichte van het begrip «diersoort»
en zijn als zodanig niet langer in artikel 1, eerste lid, gedefinieerd. Voorts
dient in artikel 14, achtste lid, te worden verwezen naar de opname van diersoorten
in bijlage A bij de wet: de diersoorten worden niet langer door de Minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aangewezen.Het negende lid is vooral opgenomen om wetssystematische redenen, aangezien
de Regeling aanwijzing diersoorten en hun mestproduktie een doublure inhoudt
ten opzichte van bijlage A. De formele wetgever bevestigt zo bovendien –
overeenkomstig de jurisprudentie van de Hoge Raad – dat bij de vaststelling
of sprake is van overtreding van het uitbreidingsverbod van artikel 14 niet
de werkelijke mestproductie per dier bepalend is maar de forfaitair berekende
fosfaatproductie. Verwezen zij bijvoorbeeld naar het arrest van de Hoge Raad
van 20 december 1994, nr. 98.180E, AB. De forfaits zijn dezelfde als de forfaits
op basis waarvan op grond van het Registratiebesluit dierlijke meststoffen
de historische referentiehoeveelheid is bepaald: de consequentie daarvan is
dat het aantal dieren ten opzichte van het historische aantal is «bevroren»,
ook wanneer de fosfaatproductie per dier inmiddels – als gevolg van
voermaatregelen – in werkelijkheid minder is geworden. Dergelijke maatregelen
worden wel gehonoreerd in het stelsel van de verfijnde mineralenheffingen –
zij leiden immers tot een beperking van het mineralenverlies waarover wordt
geheven – maar niet in het daarvan volledig los staande stelsel van
het uitbreidingsverbod. Met het schrappen van de 30%-kortingsmaatregel (onderdeel
G) spelen voermaatregelen in het stelsel van het uitbreidingsverbod geen rol
meer.Onderdeel H voorziet in een technische wijziging die noodzakelijk is door
het feit dat de begripsbepaling van «mestproduktierecht» is vervallen. IOp de gewijzigde formulering van artikel 17 is nader ingegaan in paragraaf
3 van hoofdstuk III. JHet betreft hier deels technische wijzigingen die noodzakelijk zijn omdat
de huidige verwijzingen in de betreffende artikelen door de wijzigingen die
het onderhavige wetsvoorstel met zich meebrengt niet juist en volledig meer
zijn. Met deze wijzigingen wordt voorts de zogenaamde voorhangprocedure van
artikel 23 van de Meststoffenwet van toepassing op een aantal algemene maatregelen
van bestuur, bij of krachtens welke regels worden gesteld met betrekking tot
aspecten die de heffingsgrondslag raken. Door zo invulling te geven aan het
legaliteitsbeginsel, wordt tevens voldaan aan de waarborgen waarmee artikel
104 van de Grondwet de belastingheffing omgeeft. KArtikel 25 regelt de aan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
toekomende bevoegdheden die kunnen worden gedelegeerd. Het nieuwe artikel
25a geeft uitdrukking aan de grote betrokkenheid van de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij het in hoofdstuk IV van het wetsvoorstel
neergelegde heffingensysteem en de uitvoering daarvan. Daarmee wordt immers
invulling gegeven aan een centraal onderdeel van de Integrale Notitie, waarvoor
deze minister medeverantwoordelijkheid draagt. MArtikel 38a voorziet in een flexibele mogelijkheid om delen van de Meststoffenwet
te laten terugtreden. Een zelfde bepaling is opgenomen in de Wet verplaatsing
mestproduktie. Artikel 38a biedt bijvoorbeeld een basis voor het bij algemene
maatregel van bestuur laten vervallen van de mestproductierechten, indien
deze in het volgende decennium niet langer noodzakelijk blijken te zijn. Daarnaar
wordt momenteel onderzoek verricht, mede in het licht van de motie-Ter Veer
(kamerstukken II 1995/96, 24 445, nr. 15). Artikel IIDeze wijzigingen hangen samen met het vervallen van de verplichting om
bij verplaatsing in het kader van de Wet verplaatsing mestproduktie een mestafzetplan
over te leggen. Hierop is nader ingegaan in paragraaf 2 van hoofdstuk III.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de opsomming van gemeentenamen van
Gebied II in de bijlage bij de Wet verplaatsing mestproduktie weer in alfabetische
volgorde te rangschikken (onderdeel F, tweede lid). Bij de aanpassing van
de omschrijving van Gebied II in verband met de gemeentelijke herindeling
van Noord-Brabant werd het alfabetische karakter van de opsomming doorbroken,
wat de inzichtelijkheid van de opsomming minder groot maakt. De datum waarop
de herindeling van kracht moet worden is 1 januari 1997. Om te voorkomen dat
bij toekomstige herindelingen of naamswijzigingen de Wet verplaatsing mestproduktie
telkens moet worden gewijzigd, wordt met de wijziging van onderdeel F, eerste
lid, thans tevens in de bijlage tot uitdrukking gebracht dat de gebiedsomschrijving
de situatie weergeeft op 1 januari 1997. De op die datum geldende situatie
bepaalt ook voor de toekomst de geografische begrenzing van de gebieden. Daarmee
heeft de bijlage een statisch karakter gekregen. Artikel IVDeze overgangsrechtelijke bepaling stelt buiten twijfel dat aan deze wetswijziging
geen gewijzigd inzicht omtrent de strafwaardigheid van de feiten ten grondslag
ligt. Er is slechts sprake van een gedeeltelijke omschakeling naar een ander
wettelijk systeem. Strafbare feiten begaan vóór inwerkingtreding
van de onderhavige wet kunnen derhalve op basis van het oorspronkelijke wettelijke
regime worden vervolgd, ook als de toepassing van de gewijzigde bepalingen
voor betrokkene gunstiger zou zijn. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,J. J. van AartsenDe Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,M. de BoerDe Staatssecretaris van Financiën,W. A. F. G. Vermeend XNoot1De – bij de memorie van toelichting gevoegde – ontvangen adviezen
zijn ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24782-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl