Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving; Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2021-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST133912
 2008-2009
 
 32 020 
 (
 R 1887
 )
 Regeling van de instelling, taken en bevoegdheden van de Raad voor de
rechtshandhaving van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving)
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 I. ALGEMEEN DEEL
 1. Inleiding
 Dit voorstel regelt de instelling van de Raad voor de rechtshandhaving.
De Raad is een interlandelijk orgaan van Curaçao, Sint Maarten en Nederland.
De Raad wordt belast met de algemene inspectie op de effectiviteit en kwaliteit
van verschillende diensten en instellingen die deel uitmaken van de justitiële
keten in Curaçao, Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba
en de effectiviteit en kwaliteit van de justitiële samenwerking tussen
Curaçao, Sint Maarten en Nederland voor zover het betreft Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. Om praktische redenen is de inspectie van alle politietaken,
dus zowel de justitiële taken als de taken met het oog op handhaving
van de openbare orde, in handen gelegd van de Raad. Tevens biedt het voorstel
de mogelijkheid dat elk van de landen de Raad belasten met advisering over
de behandeling klachten over gedragingen van organisaties in de justitiële
keten alsmede met het toezicht op de verwerking van politiegegevens.
 
 Het voorstel vloeit voort uit de afspraken in de Slotverklaring van 2 november
2006 van het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie
van Curaçao en Sint Maarten. Hierin is onder andere afgesproken dat
bij of krachtens een consensusrijkswet een Raad voor de rechtshandhaving zal
worden ingesteld die de kwaliteit bewaakt van alle onderdelen van de justitiële
keten (met uitzondering van het Hof) en de samenwerking tussen Curaçao,
Sint Maarten en Nederland op justitieel terrein.
 
 De regeringen van Nederland en de Nederlandse Antillen en de bestuurscolleges
van Curaçao en Sint Maarten zijn het erover eens dat het belangrijk
is dat de inspectie van de justitiële keten goed is geregeld. Rechtshandhaving
en rechtspleging behoren tot de kerntaken van de overheid in de landen ter
bescherming van de veiligheid van individuele burgers en van de samenleving
als geheel. Hierbij kunnen voor de burgers ingrijpende middelen worden ingezet
en maatregelen worden genomen. Het is belangrijk dat goed zicht bestaat op
het functioneren van de organisaties en instellingen die in relatief
grote zelfstandigheid de middelen inzetten of maatregelen ten uitvoer brengen.
Het is de bedoeling dat informatie wordt verkregen over de kwaliteit van de
uitvoering van de rechtshandhaving en rechtspleging door diensten en instellingen
die daarin een rol spelen. De rapportages van de Raad voor de rechtshandhaving
bieden de verantwoordelijke ministers de mogelijkheid tijdig maatregelen te
nemen ter verbetering van (onderdelen van) de justitiële keten als daarvoor
aanleiding bestaat. De inspectie door de Raad voor de rechtshandhaving ondersteunt
de ministeriële verantwoordelijkheid in elk van de landen.
 
 Het regelen van een inspectietaak op justitiële diensten en instellingen
is een autonome bevoegdheid van de landen. Er zijn echter redenen om deze
taak gezamenlijk te regelen. In de Slotverklaring zijn verschillende afspraken
gemaakt over samenwerking op het terrein van rechtspleging en rechtshandhaving,
zoals de aanstelling van een gezamenlijke procureur-generaal, samenwerking
bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, samenwerking tussen
de politiekorpsen en het onderling ter beschikking stellen van detentiecapaciteit.
Deze samenwerkingsvormen, de vorming van twee nieuwe landen in het Koninkrijk
die elk moeten gaan voorzien in inspecties, alsmede de ten opzichte van het
Europese deel van Nederland geïsoleerde ligging van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba maken het aantrekkelijk de inspectie onderling te regelen. Vanuit
deze gedachte is in de Slotverklaring overeengekomen te voorzien in een interlandelijk
inspectieorgaan. Conform afspraken in de Slotverklaring is ervoor gekozen
de onderlinge regeling van de inspectie van de kwaliteit van de keten van
rechtshandhaving neer te leggen in een zogenoemde consensusrijkswet op grond
van artikel 38, tweede lid, van het Statuut.
 
 Het vervolg van het algemeen deel van deze memorie is als volgt opgebouwd.
In de paragrafen 2 en 3 wordt aandacht besteed aan de totstandkoming van het
wetsvoorstel respectievelijk de taken van de Raad voor de rechtshandhaving.
In paragraaf 4 wordt ingegaan op de zelfstandige positie van de Raad.
Paragraaf 5 behandelt de samenstelling van de Raad inclusief de wijze
van benoeming van de leden. De samenstelling en organisatie van het secretariaat
van de Raad worden toegelicht in paragraaf 6. Paragraaf 7 betreft
de bevoegdheden van de Raad als inspecteur. Paragraaf 8 gaat in op de
mogelijke rol van de Raad bij de behandeling van klachten. Paragraaf 9,
10 en 11 gaan over bekostiging en beheer, implementatie, respectievelijk evaluatie.
 2. Totstandkoming van het wetsvoorstel
 Een aantal belangrijke elementen van deze rijkswet vloeit voort uit de
eerdergenoemde Slotverklaring waarin de instelling van de Raad bij consensusrijkswet
en een aantal belangrijke aspecten zijn neergelegd, zoals de onafhankelijkheid
van de Raad en de taak als bewaker van de kwaliteit van alle onderdelen van
de keten van rechtshandhaving en van de samenwerking tussen Curaçao,
Sint Maarten en Nederland op justitieel gebied. De eilandsraden van Sint Maarten
en Curaçao hebben op 15 november 2006 respectievelijk op 6 juli
2007 ingestemd met de Slotverklaring.
 
 Het onderhavige voorstel van rijkswet is voorbereid in de Projectgroep
rechtspleging, rechtshandhaving en constitutionele zaken. Deze projectgroep
is bij de Slotverklaring in het leven geroepen en belast met de voorbereiding
van de uitvoering van de afspraken in de Slotverklaring over rechtshandhaving
en rechtspleging. Deze ambtelijke projectgroep bestaat uit afgevaardigden
van de Nederlandse Antillen, Sint Maarten, Curaçao en Nederland. 
 
 Op 29 april 2009 bracht de Raad van State van het Koninkrijk advies
uit over het voorstel.
 3. Taken van de Raad voor de rechtshandhaving
 Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel regelt de instelling en taken van de
Raad voor de rechtshandhaving. De Raad is belast met het bewaken van de kwaliteit
van alle onderdelen van de justitiële keten (met uitzondering van het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie) en de samenwerking tussen de landen op
justitieel terrein. Elk van de landen kan de Raad belasten met het adviseren
over de afhandeling van klachten bij bestuursorganen over de wijze waarop
een organisatie als bedoeld in het eerste lid van artikel 3 zich heeft gedragen.
Voorts kan elk van de landen de Raad belasten met het toezicht op de verwerking
van politiegegevens. In artikel 3 van de Rijkswet worden de taken en de reikwijdte
van de Raad vastgelegd. Hieronder worden de taken besproken. 
 Inspectie van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
c.a., reclassering en slachtofferzorg
 De Raad is in Curaçao, Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba belast met de algemene inspectie op gevangenissen en andere instellingen
en inrichtingen waar vrijheidsbenemende of vrijheidsbeperkende maatregelen
ten uitvoer worden gelegd, zoals instellingen voor TBS en vreemdelingenbewaring.
De inspectietaken strekken zich uit tot instellingen voor volwassenen, kinderen
en jeugdigen met betrekking tot strafrechtelijke maatregelen. Ook is de Raad
belast met inspectie van de reclassering en de slachtofferzorg.
 De inspectie van de politie en het openbaar ministerie
 Verder is de Raad belast met de inspectie van de politie en het openbaar
ministerie. De afspraken in de Slotverklaring zien met betrekking tot de politie
uitsluitend op de justitiële politie. Het heeft echter de voorkeur de
inspectie van de politie niet te splitsen in de inspectie van de justitiële
taken en die van de overige taken van de politie omdat deze taken in de praktijk
niet altijd goed zijn te scheiden. Bovendien heeft het de voorkeur als een
organisatie met slechts één inspectiedienst te maken heeft.
In Curaçao en Sint Maarten berust het gezag over de politie bij de
minister van Justitie en de procureur-generaal (die functioneert onder verantwoordelijkheid
van de minister van Justitie), waarbij de minister van Justitie korpsbeheerder
is. In Nederland is er sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van
Justitie. Voor zover de Raad inspectietaken ten opzichte van de politie en
de opleiding van de politie op Bonaire, Sint Eustatius en Saba uitoefent is
de verdeling in verantwoordelijkheid tussen de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van Nederland en de minister van Justitie van Nederland
op overeenkomstige wijze als voor het Europese deel van Nederland geregeld.
 De inspectie van de Raad is beperkt tot algemene aspecten. Hierbij is
het van belang rekening te houden met de specifieke positie van het openbaar
ministerie in de landen. Voor een uitvoerige toelichting op de positie van
het openbaar ministerie in de landen wordt verwezen naar de memorie van toelichting
bij het voorstel van Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Hier wordt volstaan met het
volgende. Het openbaar ministerie in de landen oefent zijn bevoegdheden uit
onder verantwoordelijkheid van de ministers van Justitie van de landen, maar
neemt wel een bijzondere positie in ten opzichte van deze ministers. Deze
bijzondere positie hangt vooral samen met de relatie van het openbaar ministerie
tot de rechter. Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de
landen houdt evenals nu het geval is toezicht op een behoorlijke vervolging
van strafbare feiten en kan ambtshalve een opdracht tot vervolging geven.
Het optreden van het openbaar ministerie in individuele strafzaken toetst
de rechter bij de behandeling van die zaak. Er is in die zin dus reeds sprake
van controle op het openbaar ministerie.
 
 Toch bestaat er in de nieuwe landen behoefte aan extern georganiseerde
inspectie op de kwaliteit van het openbaar ministerie. De manier waarop het
openbaar ministerie zijn taken uitoefent is van groot belang voor de veiligheid
van en het veiligheidsgevoel bij burgers en het vertrouwen dat burgers in
het openbaar ministerie hebben. Om te waarborgen dat er op het niveau van
de verantwoordelijke ministers voldoende inzicht bestaat in de taakuitvoering,
de resultaten en het beheer van het openbaar ministerie, en met behoud van
de nodige terughoudendheid van de minister van Justitie zelf, strekt de taak
van de Raad zich uit tot het openbaar ministerie.
 
 Bij de inspectie op het openbaar ministerie en de politie ligt de focus
van de Raad op de vraag of het beleid goed wordt vertaald naar de praktijk
en of de uitvoering effectief is.
 Hierbij kan met name worden gedacht aan de mate waarin het openbaar ministerie
het algemene vervolgingsbeleid dat de drie landen ieder afzonderlijk vaststellen,
tot uitvoering brengt.
 Bij de inspectie op de kwaliteit van de samenwerking van de openbare ministeries
en politie van de landen moet worden gedacht aan de samenwerking door middel
van de onderlinge rechtshulp en het inzetten van elkaars officieren van justitie
en politiepersoneel bij vervolging en opsporing van strafbare feiten.
 
 De Raad beziet de effectiviteit van de organisaties, de kwaliteit van
de taakuitvoering en het beheer. De inspectie heeft dus nadrukkelijk geen
betrekking op individuele gevallen. Een onderdeel van de kwaliteit van de
taakuitvoering is het naleven van wet- en regelgeving die bij de uitvoering
van deze taken gelden. Onder wet- en regelgeving is uiteraard ook begrepen
de internationale regelgeving die in de landen van toepassing is. Per land
kan de toepasselijke wet- en regelgeving verschillen. Daarom is het van belang
dat de Raad en zijn secretariaat goed zijn geworteld in de drie betrokken
landen. Dit komt in de paragrafen 4 en 5 nader aan de orde.
 
 In de landen ziet de Raad ook toe op de kwaliteit van de politieopleiding.
Een kwalitatief goede opleiding is een voorwaarde voor een kwalitatief goede
politie.
 De inspectie van de justitiële samenwerking tussen
de landen
 In de inleiding is al aangeven dat op justitieel terrein verschillende
samenwerkingsafspraken zijn gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn de samenwerking
tussen de drie politiekorpsen, de samenwerking bij de bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit, de onderlinge uitwisseling van detentiecapaciteit en de Kustwacht.
De Raad ziet toe op de effectiviteit en de kwaliteit van deze samenwerkingsvormen
tussen de landen. De inspectie van de Kustwacht door de Raad is beperkt tot
inspectie van de justitiële taken van de Kustwacht, uitgeoefend in de
wateren van Curaçao, Sint Maarten en Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Het toezicht van de Raad op de Kustwacht is gebaseerd op het derde lid van
artikel 3 en heeft dan ook uitsluitend betrekking op de effectiviteit en de
kwaliteit van de uitvoering van de justitiële taken van de Kustwacht
en niet op het beheer. 
 
 Inspectierapporten van de Raad over justitiële samenwerking kunnen
aanleiding zijn tussentijds samenwerkingsvormen aan te passen, te beëindigen
of juist te intensiveren. Tevens kunnen de rapportages een rol spelen bij
de overeengekomen evaluatie van de afspraken in de Slotverklaring na vijf
jaar.
 Aard van de inspectie
 Hiervoor is reeds opgemerkt dat de inspectietaken algemeen van aard zijn.
De Raad heeft met andere woorden geen bemoeienis met individuele opsporingsonderzoeken
of vervolging in strafzaken. De controle hierop is zoals hiervoor is uiteengezet
op andere wijze geregeld. Wel kan de Raad onderzoek doen naar een reeks van
strafzaken om inzicht te krijgen in een trend.
 
 Meer in het algemeen geldt dat de inspectie van de Raad een aanvulling
vormt op andere vormen van controle op diensten en instellingen in de keten
van rechtshandhaving en rechtspleging. Zo leggen de diensten en instellingen
zelf verantwoording af door middel van de jaarstukken. Daarnaast oefenen de
parlementen van de landen hun controlebevoegdheden uit, daartoe al dan niet
uitgedaagd door bepaalde gebeurtenissen of signalen die zij van verschillende
kanten kunnen ontvangen. Hierbij kan de Ombudsman of ombudsfunctie in de landen
een belangrijke signalerende rol spelen. Ook rechterlijke uitspraken of rapportages
van internationale organisaties kunnen een beeld geven van het functioneren
van de rechtshandhavingketen.
 
 De Raad vult deze mechanismen aan. De Raad kan ervoor zorgen dat er goede
en onafhankelijke informatie beschikbaar komt over de kwaliteit van de rechtshandhaving
in Curaçao en Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba in
het algemeen. De feitelijke situatie kennen en onder ogen zien is een vereiste
voor een goede aansturing door de verantwoordelijke ministers. Bovendien kan
een terzake kundige inspectie bijdragen aan het vertrouwen van burgers in
de rechtshandhaving. De inspectie is dus niet exclusief een instrument voor
de ministers om hun verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, maar het vervult
evenzeer een maatschappelijke functie. Daarenboven biedt de inspectie door
de Raad de desbetreffende instellingen en diensten zelf inzicht in de kwaliteit
waarmee de taken worden verricht, zodat zij verbeterpunten ter hand kunnen
nemen.
 
 De Raad is er om te signaleren en te beoordelen. Bijsturen van beleid
en ontwikkelen van nieuw beleid of eventueel zelfs ingrijpen in de dienst
of instelling of samenwerkingsafspraken herzien is voorbehouden aan de verantwoordelijke
ministers.
 Klachtbehandeling
 Artikel 3, vierde lid, biedt de landen de mogelijkheid de Raad bij wet
in formele zin te belasten met de advisering over klachten aangaande gedragingen
door organisaties die de Raad inspecteert. In Curaçao en Sint Maarten
kan deze taak worden toegekend bij landsverordening, in Nederland bij wet.
Deze mogelijke taak van de Raad betreft de advisering bij de zogenoemde interne
klachtbehandeling, dat wil zeggen de behandeling van de klacht door het bevoegde
bestuursorgaan – doorgaans de minister – zelf. Indien voor deze
mogelijkheid wordt gekozen is hoofdstuk 5 van het onderhavige voorstel van
rijkswet van toepassing. Zie hierover paragraaf 8. Door het creëren
van de mogelijkheid van advisering bij de behandeling van klachten door de
Raad wordt uitvoering gegeven aan de afspraak in de Slotverklaring inzake
klachtbehandeling door de Raad. 
 4. Positie van de Raad voor de rechtshandhaving in
de landen
 Zelfstandige organisatie van de Raad
 Om goed te kunnen functioneren is het belangrijk dat de Raad voor de rechtshandhaving
zonder beïnvloeding van de te inspecteren organisatie, voor de verantwoordelijke
minister of anderen objectief feitenonderzoek moet kunnen uitvoeren en op
basis daarvan tot een oordeel moet kunnen komen. Met name de inhoudelijke
onafhankelijkheid ten opzichte van de ministers van Justitie (en wat Nederland
betreft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het
toezicht op de politie en de opleiding van de politie) verdient bijzondere
aandacht. Het feitelijke oordeel van de Raad mag niet door politieke bemoeienis
worden beïnvloed. Daarom is geregeld dat een eventuele aanwijzing van
de ministers geen betrekking kan hebben op de te hanteren methodiek, de oordeelsvorming
van de Raad en zijn onderzoeksrapport (artikel 4, tweede lid).
 
 Daarnaast is om de onafhankelijkheid van de Raad te waarborgen de Raad
bevoegd om (mede) zelf te bepalen welke onderzoeken hij uitvoert, zijn limitatieve
ontslaggronden in het voorstel opgenomen en zijn rapportages van de Raad zoveel
mogelijk openbaar.
 
 De zelfstandige positie van de Raad is voorts geregeld door de Raad extern
te organiseren, dat wil zeggen dat de Raad niet functioneel is ondergebracht
bij bijvoorbeeld een ministerie in één van de landen. De Raad
is een zelfstandige organisatie met een eigen begroting die in elk van de
deelnemende landen gevestigd is.
 Professionaliteit
 Een professionele oordeelsvorming van de inspecteur is nodig om een bijdrage
te leveren aan het vertrouwen in het functioneren van het openbaar bestuur
en voor voldoende gezag ook ten opzichte van degenen die worden geïnspecteerd.
Dit impliceert dat de Raad voldoende afstand tot het veld moet hebben. Ook
dit is een reden de Raad een zelfstandige positie toe te kennen. Professionaliteit
impliceert tevens dat de leden uitsluitend op grond van hun deskundigheid
worden benoemd. Hierop wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.
 Transparantie
 Professionaliteit en transparantie moeten vooral tot uiting komen in het
feitelijk handelen van de Raad. Het is belangrijk dat de Raad uitlegt wat
hij doet. Daarvoor biedt het wettelijke kader diverse aanknopingspunten. De
Raad dient een protocol voor zijn werkwijze op te stellen. Hierin komen zaken
aan de orde als de aankondiging van inspecties, de wederhoorprocedure die
voorafgaat aan een inspectierapport en de wijze waarop de Raad zijn rapportages
openbaar maakt. Het protocol wordt gepubliceerd op de website van de Raad.
 
 Aan transparantie draagt voorts bij de regeling van melding en publicatie
van nevenfuncties.
 
 Ten slotte zij in dit verband gewezen op het voorschrift dat de rapportages
van de Raad op initiatief van de Raad in beginsel openbaar zijn. In paragraaf 7
komt dit nader aan de orde. 
 5. Samenstelling van de Raad
 De Raad bestaat uit drie leden die bij koninklijk besluit op grond van
hun deskundigheid worden benoemd. Het gaat om deskundigheid die nodig is voor
de uitoefening van de taken van de Raad. Het kan gaan om een deskundigheid
met betrekking tot het uitvoeren van inspecties en de rapportage daarover,
maar het kan ook gaan om deskundigheid inzake de organisatie van instellingen
waar straffen of maatregelen ten uitvoer worden gelegd, de justitiële
samenwerking of het opsporings- en vervolgingsbeleid. Het is wenselijk dat
de leden van de Raad verschillende deskundigheden hebben. Zij vullen elkaar
dan aan. Van belang is met name dat de Raad geen politiek orgaan is, maar
wel gevoel heeft voor bestuurlijke verhoudingen. Door met argumenten onderbouwde
rapportages aan de ministers gebaseerd op onbevooroordeelde waarnemingen wint
de Raad aan gezag en groeit er vertrouwen in door de Raad gegeven adviezen.
 Het is dan ook van belang dat reeds bij de benoeming maar ook daarna rekening
wordt gehouden met eventuele nevenfuncties. Er moet vertrouwen zijn in de
onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de leden van de Raad. Nevenfuncties
moeten daarom worden gemeld bij de ministers en openbaargemaakt. Het niet
melden van een nevenfunctie kan betekenen dat een ernstig nadeel wordt toegebracht
aan het in het lid van de Raad gestelde vertrouwen en kan reden zijn voor
schorsing of ontslag.
 
 De verantwoordelijke minister van elk van de landen doet een voorstel
voor benoeming van één van de leden. Zij doen dat steeds in
overeenstemming met de verantwoordelijke ministers van de andere landen. De
landen gezamenlijk zijn ervoor verantwoordelijk dat de samenstelling van de
Raad zodanig is dat deze naar behoren kan functioneren. De leden worden, zoals
in de Slotverklaring is afgesproken, benoemd bij koninklijk besluit. De besluiten
worden voorbereid in de raad van ministers van het Koninkrijk. Het voorzitterschap
rouleert tussen de leden. Zij wisselen elkaar jaarlijks af.
 
 Het voorstel voorziet met het oog op de onafhankelijke positie van de
Raad in een limitatieve opsomming van gronden voor schorsing en ontslag. Een
voorstel voor schorsing en ontslag moet afkomstig zijn van de ministers gezamenlijk.
Het staat elk van de ministers die meent dat een lid voor schorsing of ontslag
in aanmerking komt, terwijl hij de andere ministers daarvan niet kan overtuigen
vrij de kwestie in de raad van ministers van het Koninkrijk aan de orde te
(laten) stellen.
 6. Ondersteuning van de Raad
 De Raad beschikt voor zijn ondersteuning over een secretariaat. Het secretariaat
beschikt in alle landen over een secretaris. De secretarissen en de overige
leden van het secretariaat kunnen door de Raad worden belast met inspectiewerkzaamheden.
De Raad kan daarvoor echter ook gebruik maken van deskundigen. Het voorstel
bepaalt dat hieronder in ieder geval ter zake kundige inspectiediensten van
de landen worden begrepen. Voorgeschreven wordt dat voor inspecties op Bonaire,
Sint Eustatius en Saba gebruik gemaakt moet worden van deskundige inspectiediensten
van Nederland. De inspecties worden wel uitgevoerd onder gezag en verantwoordelijkheid
van de Raad voor de rechtshandhaving.
 
 In praktijk zal moeten worden bezien wat een optimale omvang van het secretariaat
is.
 
 De Raad benoemt, schorst en ontslaat de secretarissen en overige leden
van het secretariaat. Op de leden van het secretariaat zijn de rechtspositionele regels van toepassing die gelden in het land van de standplaats
met dien verstande dat de Raad en niet de minister individuele besluiten neemt
met betrekking tot de rechtspositie van leden van het secretariaat. De Raad
is dus het bevoegd gezag van het secretariaat.
 
 De leden van de Raad zijn in gezamenlijkheid verantwoordelijk voor de
besluitvorming over benoeming, schorsing en ontslag en andere rechtspositionele
besluiten. De leden van het secretariaat zijn slechts verantwoording schuldig
aan de Raad. Niet aan individuele leden van de Raad, maar aan het orgaan als
zodanig. Hoewel de overige leden van het secretariaat voor de dagelijkse werkzaamheden
verantwoording afleggen bij de secretaris van hun standplaats staan ook zij
onder het gezag van de Raad als zodanig. Zij zijn in alle landen inzetbaar.
 
 Met deze rechtspositie van de secretarissen en het overige personeel van
het secretariaat is een onafhankelijke positie van de ondersteuning van de
Raad verzekerd.
 7. Inspectie door de Raad
 Bevoegdheden van de Raad
 De Raad kan uit eigen beweging en op verzoek van één van
de ministers van Justitie of de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
een onderzoek instellen.
 
 De inspectie door de Raad kan alleen effectief zijn als de Raad over bevoegdheden
beschikt die hem in staat stellen de hem opgedragen taak daadwerkelijk te
vervullen. Daartoe is de Raad een aantal bevoegdheden toegekend die in het
algemeen aan toezichthouders toekomen. Het betreft de bevoegdheid plaatsen
te betreden, inlichtingen te vorderen, zakelijke bescheiden en gegevens in
te zien, kopieën te maken van die bescheiden en gegevens, inzage in een
identiteitsbewijs te vragen en onderzoek van vervoermiddelen en de lading
van vervoermiddelen. De bevoegdheid plaatsen te betreden is beperkt tot terreinen
en gebouwen van de te inspecteren organisaties.
 
 De Raad maakt van deze bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs
nodig is. Dit is een specifieke uitwerking van het evenredigheidsbeginsel.
Dit houdt onder meer in dat een bevoegdheid slechts wordt uitgeoefend wanneer
de aard van het voorschrift waarop wordt toegezien met zich meebrengt dat
de bevoegdheid uitgeoefend moet kunnen worden.
 In verband hiermee kan de Raad bepalen welke leden van de Raad, medewerkers
van het secretariaat en deskundigen van inspectiediensten, deze bevoegdheden
namens de Raad uit kunnen oefenen. Niet elk lid van het secretariaat of iedere
in te schakelen deskundige zal per definitie over elke bevoegdheid behoeven
te beschikken. Uitgangspunt is dat de te verstrekken bevoegdheden evenredig
zijn aan de uit te oefenen taak en op de minst belastende wijze worden uitgeoefend.
Indien een functionaris slechts over een gedeelte van de aan de Raad toegekende
bevoegdheden behoeft te beschikken wordt daarmee volstaan.
 
 De bevoegdheden van de Raad een voertuig te doorzoeken of naar een aangewezen
plaats over te brengen is beperkt tot vervoermiddelen met betrekking waartoe
de Raad een inspectietaak heeft, zoals politieauto’s. De wijze van stilhouden,
wordt bij reglement vastgesteld.
 
 Ook de bevoegdheid van de Raad om gebouwen te betreden is beperkt. Het
gaat om gebouwen van de organisaties die onder de algemene inspectietaak
vallen. De Raad is geen bevoegdheid verleend om een woning te betreden. De
Raad heeft ook geen bevoegdheid voor het nemen van monsters. Gezien de aard
van de inspectie door de Raad, namelijk de inspectie van publiekrechtelijke
organisaties, mag worden aangenomen dat er niet snel behoefte bestaat aan
deze bevoegdheden. Gelet op het uitgangspunt dat de te verstrekken bevoegdheden
evenredig moeten zijn aan de uit te oefenen taak zijn deze bevoegdheden niet
in het wetsvoorstel opgenomen.
 Jaarplan
 De werkzaamheden van de Raad worden opgenomen in een jaarplan, dat moet
worden goedgekeurd door de verantwoordelijke ministers. Daarin wordt per land
aangeven hoeveel en welke inspecties worden gehouden. Ook kan in dit plan
worden aangegeven welke deskundigen bij de inspectie zullen worden betrokken.
Daarbij ruimt de Raad in zijn werkplan tijd in voor onaangekondigde inspecties
en geeft hij aan in hoeverre onaangekondigde inspecties onderdeel zullen zijn
van zijn werkwijze. In het werkplan kan de Raad aangeven onder welke omstandigheden
een onaangekondigde inspectie in het belang van het onderzoek wenselijk wordt
geacht.
 Rapportages van de Raad
 De Raad maakt van iedere inspectie een rapportage waarin een beschrijving
wordt gegeven van het inspectieonderzoek, het beeld dat daaruit rijst, het
oordeel van de Raad daarover en eventuele aanbevelingen om maatregelen te
nemen.
 
 Voordat de Raad een rapport uitbrengt, stelt hij eerst de betrokken instantie
en daarna de minister in de gelegenheid op zijn bevindingen te reageren. Deze
reacties kunnen uiteraard aanleiding zijn tot wijziging van het rapport, bijvoorbeeld
omdat de Raad gewezen wordt op feitelijke onjuistheden of omdat de minister
nog aandacht vraagt voor bepaalde aspecten. De reactie van de minister in
deze fase kan in beginsel geen betrekking hebben op het oordeel van de Raad.
 
 Na ontvangst van een definitief rapport stelt de minister een reactie
op en zendt hij het rapport met zijn reactie aan het parlement van het desbetreffende
land. Hij zal hierin ingaan op de bevindingen en aanbevelingen van de Raad.
De rapportages geven het parlement inzicht in het functioneren van de keten
van rechtshandhaving. Zij kunnen een aanknopingspunt bieden de minister daarover
ter verantwoording te roepen.
 
 De hoofdzaak van het werk van de Raad bestaat uit het onderzoeken van
en rapporteren over individuele instellingen en diensten en afzonderlijke
thema’s. Daaruit ontstaat gaandeweg ook een meer algemeen beeld. Ieder
jaar brengt de Raad een verslag uit over de staat van de rechtshandhaving
in Curaçao, in Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Dit verslag biedt de mogelijkheid die bevindingen van de Raad op schrift te
stellen die de afzonderlijke inspecties ontstijgen.
 Informeren van parlementen en raad van ministers van het
Koninkrijk
 Zoals al is aangegeven zendt de betrokken minister een aan hem uitgebracht
inspectierapport aan de Staten van zijn land respectievelijk de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. Hij laat dit vergezeld gaan van zijn reactie. 
 
 Het jaarlijkse verslag over de staat van de rechtshandhaving in een land
zendt de Raad rechtstreeks aan de Staten of de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
 
 Daarnaast kan de Raad zich onder omstandigheden rechtstreeks tot de Staten
van Curaçao of Sint Maarten of de Staten-Generaal wenden. Dit is aan
de orde indien een minister stelselmatig geen gevolg geeft aan de aanbevelingen
van de Raad. Het contact met de Raad kan leiden tot het ter verantwoording
roepen van de minister door het vertegenwoordigende orgaan. De minister blijft
verantwoordelijk voor het al dan niet nemen van maatregelen. Hem dient het
vertegenwoordigende orgaan daarop aan te spreken. De Raad kan uitsluitend
onderzoek doen, daarover een oordeel geven en aanbevelingen doen aan de minister.
De bevoegdheid zich rechtstreeks te wenden tot het vertegenwoordigende orgaan
is een stok achter de deur voor de verantwoordelijke ministers om gevolg te
geven aan de resultaten van de inspectie.
 
 Zoals is afgesproken in de Slotverklaring kan de Raad ook zelf rechtstreeks
de raad van ministers van het Koninkrijk benaderen indien zijn aanbevelingen
stelselmatig niet worden opgevolgd. Dit kan voor de raad van ministers van
het Koninkrijkaanleiding zijn aandacht te vragen voor de kwestie bij het land
dat het aangaat. Uitgangspunt blijft uiteraard dat elk van de landen zelf
verantwoordelijk is voor een behoorlijke rechtshandhaving en zelf de maatregelen
neemt die nodig zijn om een behoorlijk niveau van rechtshandhaving te garanderen.
 8. De mogelijke rol van de Raad bij de behandeling
van klachten
 In de Slotverklaring is neergelegd dat de Raad voor de rechtshandhaving
een rol kan spelen bij de behandeling van klachten.
 Vanwege de ingrijpendheid van een contact tussen burgers en bijvoorbeeld
de politie kan het wenselijk zijn een externe instantie te betrekken bij de
behandeling van klachten over de politie, ook in de fase dat de klacht nog
bij de politie zelf rust.
 
 In het voorstel is de taak van Raad bij de behandeling van klachten beperkt
tot het intern klachtrecht waarbij Curaçao, Sint Maarten en Nederland
zelf beoordelen of het wenselijk is de Raad in te schakelen bij de interne
klachtbehandeling. De landen kunnen zelf bezien wat de relatie is van de Raad
ten opzichte van bijvoorbeeld bestaande commissies van toezicht in gevangenissen
of specifieke regels voor de behandeling van klachten.
 
 Indien gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid de Raad de bevoegdheid
toe te kennen te adviseren over klachten, dan gelden daarvoor enkele regels
om te voorkomen dat de (kleine) Raad met verschillende op de Raad toepasselijke
regels te maken heeft.
 Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 3, vierde lid, dan heeft de
Raad tot taak de klacht te onderzoeken en daarover te rapporteren aan het
bestuursorgaan. Het horen van de klager en van degene over wiens gedraging
wordt geklaagd maakt deel uit van het onderzoek door de Raad. Het rapport
bevat een advies, het verslag van het horen en eventuele aanbevelingen. Afwijking
van het advies is slechts gemotiveerd mogelijk. Het bestuursorgaan beslist
zelf over de afdoening van een klacht. Daarna kan, afhankelijk van de regeling
in het desbetreffende land, de mogelijkheid van klachtbehandeling door een
algemeen, onafhankelijk orgaan voor het onderzoek van klachten (ombudsfunctie)
bestaan. 
 9. Bekostiging en beheer
 De Raad heeft eigen rechtspersoonlijkheid en een eigen beheersregime.
Het voorstel van rijkswet bevat een aantal bepalingen met betrekking tot de
begroting, het jaarplan en de jaarrekening. Aldus is gewaarborgd dat het toezicht
op het beheer en de exploitatie aan vereisten van openbaarheid, kenbaarheid
en transparantie voldoet. Dit stelt de ministers in staat daarover aan de
vertegenwoordigende organen van de landen verantwoording af te leggen.
 
 De kosten van de Raad worden bestreden uit een bijdrage door de landen.
De landen betalen in beginsel de kosten van de inspectie in het eigen land.
De overheadkosten delen zij. Uitgangspunt is dat de Raad slechts vermogen
vormt door reserveringen en afschrijvingen voor zover dit past bij een bedrijfseconomisch
verantwoord beheer.
 10. Evaluatie
 In de Slotverklaring is afgesproken dat de nieuwe staatkundige structuur
vijf jaar na haar inwerkingtreding zal worden geëvalueerd. Dit voorstel
voor een Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving hangt direct samen met die
nieuwe structuur. Voorzien is daarom in een evaluatiebepaling. Bij de evaluatie
worden de parlementen van de drie landen betrokken.
 
 De evaluatie kan aanleiding geven tot wijziging van de rijkswet. De wijziging
gebeurt op dezelfde wijze als de totstandkoming van een rijkswet op grond
van artikel 38, tweede lid, van het Statuut. Dat betekent dat de regeringen
van de landen over een wijziging consensus moeten bereiken. Een wijziging
wordt neergelegd in een voorstel tot wijziging van deze rijkswet.
 
 Artikel 43, tweede lid, voorziet in de mogelijkheid van beëindiging
van deze rijkswet in onderlinge overeenstemming naar aanleiding van de evaluatie.
Indien hiertoe wordt besloten, kan beëindiging uitsluitend door intrekking
van de rijkswet geschieden. Indien twee van de drie landen wel samen verder
willen dan is het mogelijk de rijkswet zodanig te wijzigen dat ze nog slechts
betrekking heeft op die twee landen.
 II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
 Artikel 1
 De definitie van het begrip bestuursorgaan in het eerste lid, onderdeel
a, is zodanig dat men daar in elk van de landen mee uit de voeten kan.
 In het eerste lid, onderdelen e, f en g zijn definities gegeven met betrekking
tot het begrip Onze Minister. De reden hiertoe is buiten twijfel te stellen
wanneer de minister van Justitie van Curaçao,de minister van Justitie
van Sint Maarten of een Nederlandse minister individueel of gezamenlijk bevoegd
zijn. Dit is met name van belang voor de rapportage door de Raad. In het geval
de Raad een inspectierapport heeft opgesteld is alleen de minister van het
land waarop het rapport betrekking heeft bevoegd. In verband daarmee is het
begrip Onze betrokken Minister in het eerste lid, onderdeel f, gedefinieerd.
 
 In onderdeel g is het begrip Onze Ministers gedefinieerd voor die gevallen
waarin de ministers gezamenlijk een besluit nemen.
 In het tweede lid is geregeld dat de ministers van Justitie van de landen
Curaçao en Sint Maarten tezamen met de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties bevoegd zijn voor zover het gaat om de politie
en opleiding van de politie. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
oefent die bevoegdheid uit in overeenstemming met de minister van Justitie
van Nederland. De verdeling in verantwoordelijkheid tussen de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Justitie van
Nederland is hiermee geregeld zoals in het Europese deel van Nederland.
 
 Voor zover het gaat om de algemene sturing van de Raad zijn de minister
van Justitie van Curaçao, de minister van Justitie van Sint Maarten,
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van
Justitie van Nederland gezamenlijk bevoegd. Het gaat daarbij met name om de
goedkeuring van het jaarplan en de begroting (artikel 36, vijfde lid), de
goedkeuring van de vaststelling van de jaarrekening (artikel 37, vijfde lid)
en het evaluatieverslag (artikel 42).
 
 In het geval het gaat om inspectie van de justitiële samenwerking,
het gevangeniswezen, de reclassering en slachtofferzorg, het vreemdelingentoezicht
en de grensbewaking behoort dit tot de verantwoordelijkheid van de minister
van Justitie van Nederland. Dit is in artikel 1, vierde lid tot uitdrukking
gebracht. In alle overige gevallen wordt met de aanduiding Onze Minister van
Justitie van Nederland bedoeld de minister van Justitie van Nederland, in
overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Dit betreft met name besluiten inzake schorsing en ontslag van leden van de
Raad (artikelen 10 en 11), de ontvangst van het verslag van de Raad over de
staat van de rechtshandhaving (artikel 33, tweede lid), het besluit tot verdeling
van de kosten (artikel 35, vierde lid), het verstrekken van inlichtingen inzake
wijzigingen in de uitgaven (artikel 37, eerste lid, tweede volzin) en het
stellen van regels voor de vorming en de omvang van reserves (artikel 38,
vierde lid). Dit betreft met uitzondering van het verslag van de Raad over
de staat van de rechtshandhaving in een land, taken en werkzaamheden waarbij
de minister van Justitie van Curaçao, de minister van Justitie van
Sint Maarten en de minister van Justitie van Nederland en de minister van
Binnenlandse Zaken van Koninkrijksrelaties gezamenlijk betrokken zijn.
 Artikel 2
 De Raad is een gezamenlijk orgaan van Curaçao, Sint Maarten en
Nederland. Om vooral praktische redenen is ervoor gekozen de Raad rechtspersoonlijkheid
te geven. Dit biedt onder meer de mogelijkheid om de leden van het secretariaat
bij de Raad aan te stellen en niet bij één van de landen, hetgeen
voor het onafhankelijk verrichten van zijn publieke taak van belang kan zijn.
Het heeft bovendien voordelen in verband met bekostiging door drie landen.
De Raad is een publiekrechtelijke rechtspersoon in elk van de landen.
 Artikel 3
 De Raad is belast met algemene inspectie op de in dit artikel genoemde
organisaties die een rol vervullen in de justitiële keten, met uitzondering
van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie als onafhankelijk rechter. Uitgangspunt
is dat de Raad alle onderdelen van de justitiële keten inspecteert. Omwille
van de duidelijkheid is in artikel 3 gespecificeerd op welke organisaties
de inspectietaak van de Raad ziet. De taken van de Raad omvat de justitiële
slachtofferzorg en de justitiële jeugdzorg. De inspectie van de civiele
jeugdzorg regelt dit voorstel niet, ook niet als de civiele jeugdzorg wordt
geboden in een justitiële instelling. De Raad is belast met de algemene
inspectie op penitentiaire inrichtingen voor volwassenen en jeugdigen, de
reclassering en de slachtofferzorg. Ook deze organisaties maken
onderdeel uit van de justitiële keten en zijn daarom betrokken in artikel
3, eerste lid.
 
 Wel wordt met het eerste lid, onderdeel c, de mogelijkheid geboden de
inspectietaken van de Raad in een land bij landsverordening of bij wet uit
te breiden wanneer een minister van Justitie van een land verantwoordelijk
is voor een organisatie, die niet in het eerste lid, onderdeel a is genoemd
of onder de definitie van het eerste lid, onderdeel b, valt. Deze mogelijkheid
tot uitbreiding is van belang voor werkterreinen waarbij de verantwoordelijkheden
van de ministers in de onderscheiden landen op een verschillende wijze zijn
afgebakend van de verantwoordelijkheden van andere ministers. De jeugdzorg
is daarvan een voorbeeld. De uitbreiding kan alleen betrekking hebben op organisaties
die deel uitmaken van de justitiële keten.
 Onder de in het derde lid genoemde kwaliteit en effectiviteit van de justitiële
samenwerking wordt onder meer verstaan de samenwerking tussen de drie politiekorpsen,
de samenwerking bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit,
de Kustwacht en de onderlinge uitwisseling van detentiecapaciteit.
 
 Met het vierde lid wordt een grondslag geboden om de Raad bij formele
wetgeving van de landen (landsverordening van Curaçao of Sint Maarten
of wet in formele zin van Nederland) te belasten met advisering over de afhandeling
van klachten over het gedrag van organisaties in individuele gevallen. Ieder
land beslist zelf of het van deze mogelijkheid gebruik maakt.
 
 Bij organisaties die deel uitmaken van de justitiële keten worden
politiegegevens verwerkt. Het vijfde lid biedt de mogelijkheid de Raad te
belasten met het toezicht op deze verwerking. Het voordeel van deze mogelijkheid
is dat de politie door aanwijzing van de Raad niet wordt belast met een extra
toezichthouder en dat elk van de landen dezelfde reeds bestaande instantie
als toezichthouder aanwijst. De landen kunnen de Raad zo nodig extra bevoegdheden
toekennen die nodig zijn om deze toezichtstaak naar behoren te vervullen.
 
 Op grond van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid heeft de Onderzoeksraad
voor veiligheid de bevoegdheid om onderzoek te verrichten naar aanleiding
van een brand, ramp of crisis. In Curaçao en Sint Maarten kan de Onderzoeksraad
uitsluitend op verzoek onderzoek verrichten naar een voorval. Indien zich
een voorval voordoet op Bonaire, Sint Eustatius of Saba, heeft de Onderzoeksraad
een zelfstandige bevoegdheid om onderzoek te verrichten. Het onderzoek van
de Onderzoeksraad kan zich in de praktijk mede uitstrekken tot de taakuitoefening
door organisaties in de Justitiële keten, wanneer deze op enigerlei wijze
betrokken waren bij de gebeurtenis waarop het onderzoek betrekking heeft,
of de afwikkeling ervan. Aangezien het de voorkeur heeft dat een organisatie
met slechts één onderzoekende instantie te maken heeft, wordt
in het zesde lid de onderlinge verhouding tussen de Raad en de Onderzoeksraad
geregeld. Hieruit volgt dat de Raad geen inspectie verricht, voor zover de
Onderzoeksraad voor veiligheid een onderzoek instelt.
 Artikel 4
 In dit artikel is de ministers van Justitie van Curaçao, de minister
van Justitie van Sint Maarten en Onze minister van Nederland wie het aangaat
gezamenlijk de bevoegdheid verleend om een aanwijzing te geven. Ter verduidelijking
zij erop gewezen dat in het geval de aanwijzing betrekking heeft op de politie
of de opleiding van de politie, de aanwijzing gezamenlijk wordt
gegeven door de minister van Justitie van Sint Maarten, de minister van Justitie
van Curaçao en ingevolge artikel 1, tweede lid, van de zijde van Nederland
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van Nederland
in overeenstemming met de minister van Justitie van Nederland. Dit artikel
geeft in een uitzonderingsgeval de mogelijkheid om in te grijpen. Een aanwijzing
kan uitsluitend betrekking hebben op de uitvoering van het jaarplan. In het
algemeen zal met overleg kunnen worden volstaan. Bovendien is voorgeschreven
dat een aanwijzing niet dan na overleg met de Raad wordt gegeven. Een aanwijzing
is een uiterste middel dat in de bestuurlijke praktijk nauwelijks wordt toegepast.
Om de onafhankelijkheid van de Raad als onderzoeker te waarborgen is expliciet
bepaald dat een aanwijzing geen betrekking kan hebben op de gehanteerde methodiek,
de oordeelsvorming of het inspectierapport.
 Artikel 5, 6 en 7
 De Raad bestaat uit drie leden die voor vier jaar bij koninklijk besluit
worden benoemd en slechts eenmaal kunnen worden herbenoemd. Er is niet voorgeschreven
in welke volgorde een benoeming of herbenoeming moet plaatsvinden. Dit zou
er in de tijd toe kunnen leiden dat de gehele Raad in één keer
aftreedt. Om continuïteit te waarborgen kan de raad van ministers van
het Koninkrijk beslissen dat één van de leden voor een kortere
periode dan vier jaar voor benoeming wordt voorgedragen zodat bij een nieuwe
benoeming in de continuïteit is voorzien.
 
 In onderling overleg kunnen er leden met een verschillende achtergrond
en deskundigheid worden benoemd.
 Artikel 8
 Met artikel 8 worden eisen gesteld aan de personen die voor een benoeming
als lid van de Raad in aanmerking komen. Het moet gaan om personen met een
zekere deskundigheid op het gebied van de taken van de Raad (eerste lid),
die de Nederlandse nationaliteit bezitten (tweede lid), en die geen betrekkingen
vervullen die ongewenst zijn met het oog op de vervulling van de functie,
de onpartijdigheid of het vertrouwen daarin (derde lid). Om aan de eisen van
het derde lid te kunnen blijven voldoen is het nodig te voorzien in een zekere
mate van toetsbaarheid van de verrichting van nevenfuncties. Nevenfuncties
moeten daarom worden gemeld (vierde lid). Wanneer een nevenfunctie niet wordt
gemeld kan dit aanleiding zijn voor een schorsing op grond van artikel 11,
tweede lid, of ontslag op grond van artikel 10, onderdeel h. De opgave van
de gemelde nevenfuncties ligt bij de Raad ter inzage.
 Artikel 9
 Artikel 9 brengt tot uitdrukking dat de drie leden en de samenwerkende
landen gelijkwaardig zijn en garandeert dat het voorzitterschap rouleert tussen
de landen conform hetgeen is afgesproken in de Slotverklaring. De vigerend
voorzitter heeft geen bijzondere taken ten opzichte van de andere twee leden.
De leden kunnen eigener beweging tot een onderlinge taakverdeling besluiten.
 Artikel 10
 Dit artikel bevat een aantal gebruikelijke ontslaggronden bij leden van
zelfstandige organen. Gekozen is voor een ontslagleeftijd van zeventig jaar
omdat het wenselijk kan zijn gebruik te maken van de ervaring van oudere personen.
De relatieve onafhankelijkheid van de Raad is gegarandeerd in
een limitatief aantal ontslaggronden die ontslag om oneigenlijke redenen voorkomen.
In het bijzonder verdient onderdeel h aandacht. In gevolge dit onderdeel kan
een lid worden ontslagen indien hij naar het oordeel van Onze Minister door
handelen of nalaten ernstig nadeel toebrengt aan het in hem te stellen vertrouwen.
Dit ernstig nadeel behoeft niet alleen gelegen te zijn in de wijze waarop
aan de bevoegdheden en taken van de Raad inzake inspectie en advies uitvoering
is gegeven. Het vertrouwen kan ook zijn benadeeld door handelen dat op zichzelf
genomen los staat van de Raad maar dat als gevolg heeft dat het handelen van
de Raad niet meer als onpartijdig of vertrouwenwekkend gezien wordt of kan
worden. Te denken valt aan normoverschrijdingen die geen misdrijf inhouden
als bedoeld in onderdeel e van dit artikel of vormen van gedrag in de privésfeer
zoals gokschulden die twijfel zouden kunnen doen ontstaan aan de integriteit
van de persoon. Van de leden van de Raad wordt dan ook een wijze van handelen
verwacht die de toets der kritiek kan doorstaan.
 Artikel 11 en 12
 Artikel 11 bevat een aantal gebruikelijke gronden tot schorsing die overeenstemmen
met de in artikel 10 opgenomen gronden tot ontslag. Artikel 12 regelt op welke
wijze een voorstel voor schorsing of ontslag wordt gedaan.
 Voorstellen tot schorsing of ontslag van leden van de Raad worden gezamenlijk
genomen.
 Artikel 13
 De rechtspositie van de leden van de Raad wordt bij lagere regelgeving
geregeld. Artikel 13 biedt de mogelijkheid om in een algemene maatregel van
rijksbestuur te volstaan met de hoofdlijnen van een rechtspositieregeling
(bepalingen over de bezoldiging, vergoeding van reis- en verblijfskosten en
eventuele toeslagen). Bij lagere regeling kan voor elk van de landen worden
voorzien in een bij het betreffende land passend niveau van bezoldiging. Afstemming
tussen de landen ligt op dit punt voor de hand. Daarbij geldt als uitgangspunt
dat wordt gestreefd naar eenvormigheid. De algemene maatregel van rijksbestuur
kan voorzien in de nodige flexibiliteit, door de mogelijkheid van delegatie
naar lagere regelgeving.
 Artikel 15
 De leden van het secretariaat zijn aangesteld bij de Raad. Hun rechtspositie
is afhankelijk van hun standplaats gelijk aan de rechtspositie van de landsambtenaren
in de landen Curaçao of Sint Maarten of zoals die voor Nederlandse
rijksambtenaren geldt die zijn aangesteld om werkzaamheden voor uitsluitend
Bonaire, Sint Eustatius of Saba te verrichten. De regels die door de landen
voor hun ambtenaren zijn gesteld zijn van overeenkomstige toepassing op de
leden van het secretariaat die aldaar hun standplaats hebben. De regels worden
uitgevoerd door de Raad. Voor zover in de rechtspositieregelingen een bevoegdheid
is opgenomen om regels te stellen blijft de minister van het betrokken land
bevoegd.
 Artikel 16
 De Raad legt in een protocol zijn werkwijze vast, waarin zaken zoals de
aankondiging van inspecties en de wederhoorprocedure, die voorafgaat aan het
vaststellen van een inspectierapport, worden geregeld. Dit protocol draagt
bij aan de transparantie van de Raad. Het wordt gepubliceerd
op de website van de Raad en in een algemeen verkrijgbaar publicatieblad in
de landen.
 Artikel 17
 Met het woord «last» in het eerste lid is tot uitdrukking
gebracht dat een lid van de Raad zitting heeft in de Raad zonder daarover
als individueel lid of als persoon verantwoording af te leggen aan een land.
De leden van de Raad zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het functioneren
van de Raad en leggen daarover gezamenlijk verantwoording af.
 Het tweede lid bevat een regeling om de schijn van belangenverstrengeling
te vermijden. Vormen van vertegenwoordiging en advisering bij geschillen of
overeenkomsten in of buiten rechte, waarbij de Raad betrokken is, zijn niet
verenigbaar met het ambt van lidmaatschap van de Raad als inspectie op de
rechtshandhaving. Voorts is het een lid van de Raad of het secretariaat niet
toegestaan zelf middellijk of rechtstreeks een overeenkomst met de Raad aan
te gaan. Daarbij moet worden bedacht dat een schenking van de Raad een eenzijdige
overeenkomst is en dat daarmee derhalve een overeenkomst wordt aangegaan als
bedoeld in het tweede lid, onderdeel b. Het is uiteraard wel toegestaan overeenkomsten
aan te gaan in de hoedanigheid van lid van de Raad of medewerker van het secretariaat
in verband met de uit te oefenen dienstbetrekking, zoals het aangaan van een
bruikleenovereenkomst voor apparatuur om thuis mee te kunnen werken.
 Artikelen 18 en 19
 Deze artikelen geven enige regels voor de werkwijze van de Raad. De bevoegdheid
deskundigen te betrekken ontleent de Raad aan artikel 18. Voor zover de inspectie
betrekking heeft op organisaties, die mede ten behoeve van de eilanden Bonaire,
Sint Eustatius of Saba werkzaam zijn, maakt de Raad gebruik van Nederlandse
inspectiediensten (artikel 18, tweede lid).
 Artikelen 21 tot en met 29
 Deze artikelen bevatten de bevoegdheden van de Raad en enkele voorschriften
over het gebruik van die bevoegdheden.
 Zowel wanneer de Raad uit eigen beweging onderzoek doet als wanneer de
Raad dit op verzoek doet (artikel 21) maakt de Raad slechts gebruik van de
hem toekomende bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs nodig is (artikel
22). In de aanwijzing door de Raad wordt vermeld welke personen over welke
bevoegdheden beschikken (artikel 29, eerste lid, eerste volzin, tweede gedeelte).
Op het legitimatiebewijs van de betrokken persoon wordt vermeld over welke
bevoegdheden deze persoon beschikt (artikel 29, eerste lid, tweede volzin).
Dit kan door een korte tekst zoals: De inspecteur beschikt over de bevoegdhe(i)d(en),
vermeld in (de) artikel(en)... van de Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving.
 
 Voor zover de Raad gebruik maakt van deskundigen van inspectiediensten
van de landen, handelen deze bij de uitoefening van de bevoegdheden onder
de verantwoordelijkheid van de Raad (artikel 29, derde lid). Medewerkers van
het secretariaat van de Raad handelen per definitie onder verantwoordelijkheid
van de Raad.
 
 De artikelen 23 tot en met 28 zijn zodanig vorm gegeven dat met een verwijzing
in de tekst van de aanwijzing en op het legitimatiebewijs naar artikelen of
leden van die artikelen gemakkelijk en ondubbelzinnig bevoegdheden kunnen
worden verstrekt door de Raad. Dit betekent niet dat een functionaris om bevoegd
te zijn altijd zijn legitimatiebewijs moet tonen. Het legitimatiebewijs
behoeft slechts getoond te worden indien daarom wordt gevraagd (artikel 23,
derde lid).
 
 Het begrip gegevens en bescheiden in artikel 26 ziet ook op digitale gegevens
en dragers van digitale gegevens. De bevoegdheid van de Raad tot inzage beperkt
zich dus niet tot schriftelijke tastbare stukken. Dit geldt ook wanneer de
Raad onderzoek verricht dat nodig is om de lading van een voertuig te kunnen
identificeren en zo nodig mee te nemen. Deze lading kan onder meer bestaan
uit administratieve bescheiden in de vorm van digitale bestanden die zich
op digitale media bevinden en horen tot de administratie van een te onderzoeken
organisatie.
 
 In artikel 27, eerste lid, is bepaald dat de Raad bevoegd is voertuigen
te onderzoeken. Voorts is bepaald dat de Raad bevoegd is het voertuig op lading
te onderzoeken wanneer naar zijn redelijk oordeel te inspecteren zaken worden
vervoerd. Met deze bevoegdheden kan de Raad de staat van onderhoud van voertuigen
van de te inspecteren instanties beoordelen en bezien of er zich in de voertuigen
lading bevindt zoals digitale gegevensdragers met informatie van de te inspecteren
instantie. Voorts is in artikel 27, derde lid, bepaald dat de Raad inzage
kan vorderen in de wettelijk voorgeschreven bescheiden. Hiermee heeft de Raad
de bevoegdheid om bestuurders van de voertuigen naar het rijbewijs en andere
bescheiden te vragen, zodat gecontroleerd kan worden of de bestuurder bevoegd
is het voertuig te besturen en het voertuig volgens de in de landen geldende
eisen wordt onderhouden.
 
 De Raad heeft voorts de bevoegdheid te vorderen dat een voertuig of vaartuig
wordt stilgehouden en naar een aangewezen plaats wordt overgebracht. De wijze
waarop de vordering wordt gedaan wordt door de Raad bij reglement vastgesteld
(artikel 27, vierde en vijfde lid). De vordering tot stilhouden is nodig om
van de bevoegdheid tot het onderzoeken van een voertuig of de lading daarvan
gebruik te kunnen maken. De wijze waarop de Raad een voertuig stilhoudt wordt
bij reglement vastgesteld.
 Artikelen 30 tot en met 32
 De rapportage door de Raad komt onafhankelijk van de betrokken minister
tot stand. Wel verplicht artikel 30, tweede lid, eerst de betrokken instantie
en daarna de betrokken minister een reactie te vragen voor het inspectierapport
wordt vastgesteld. Met een eerste reactie van de betrokken instantie kunnen
misverstanden worden rechtgezet.
 
 Indien een reactie van de betrokken instantie binnen de daarvoor gestelde
termijn uitblijft wordt het inspectierapport aan de betrokken minister gezonden.
Indien binnen de daarvoor gestelde termijn een reactie van de betrokken minister
uitblijft, wordt het rapport vastgesteld (artikel 30, derde lid). Voorts kan
de Raad in haar inspectierapport aanbevelingen doen met betrekking tot de
te nemen maatregelen. Het is niet de bedoeling dat het recht op het doen van
aanbevelingen uitmondt in een algemeen advies. Het gaat erom dat de door de
Raad geconstateerde feiten gemotiveerd leiden tot een aanbeveling over de
te treffen maatregelen. Dit is des te meer van belang nu de Raad ingevolge
artikel 32 de bevoegdheid heeft om als de betrokken minister stelselmatig
geen gevolg geeft aan aanbevelingen van de Raad daarvan mededeling te doen
aan het betrokken vertegenwoordigend orgaan en de raad van ministers van het
Koninkrijk, conform hetgeen is afgesproken in de Slotverklaring. Het is in
verband hiermee van belang dat de aanbevelingen voldoende concreet en controleerbaar
zijn. 
 
 Als sluitstuk van de regeling van de rapportage door de Raad is het inspectierapport
ingevolge artikel 31 openbaar. Het rapport of delen van het rapport zijn alleen
dan niet openbaar wanneer zich één van de uitzonderingen als
genoemd in het tweede lid van artikel 31 voordoen of het belang van openbaarmaking
niet opweegt tegen de in het derde lid van artikel 31 genoemde belangen. Een
dergelijk belang kan zich voordoen wanneer door openbaarmaking onderzoeksmethoden
van de Raad of andere bestuursorganen zoals de ministers in de landen bekend
zouden worden. De uitzonderingsgronden zijn ontleend aan de openbaarheidsregelgeving
in de landen.
 Artikel 33
 De Raad brengt ieder jaar over ieder land een apart verslag uit over de
staat van de rechtshandhaving. Het verslag wordt aan de minister en het vertegenwoordigend
orgaan aangeboden.
 Artikel 34
 Dit artikel regelt de wijze waarop de Raad tot een advies komt bij individuele
klachten indien zij daartoe bij landsverordening of wet bevoegd is verklaard.
Voordat de Raad tot een advies komt worden de klager en het bestuursorgaan
op wiens gedrag de klacht betrekking heeft gehoord. Alleen wanneer de klager
en het bestuursorgaan daar geen prijs op stelt of wanneer de klacht kennelijk
ongegrond is, kan de Raad van horen afzien. Een klacht zal slechts kennelijk
ongegrond zijn wanneer dat duidelijk uit de feiten blijkt. Er mag derhalve
niet te snel van worden uitgegaan. Er is niet geregeld hoe de Raad de klager
hoort. De Raad kan daar zelf op elke wijze invulling aan geven mits daarbij
steeds redelijke belangen van de klager in het oog worden gehouden. In het
zesde lid is bepaald dat een bestuursorgaan dat een advies ontvangt van de
Raad een van het advies afwijkende conclusie moet motiveren.
 Artikelen 35 en 36
 De landen vergoeden de kosten van de Raad (artikel 35, eerste lid). De
ministers bepalen gezamenlijk de totale omvang van de kosten (tweede lid)
en de verdeling van de kosten voor algemene ondersteuning (vierde lid). De
kosten gemaakt voor inspectie en advies in één van de landen
worden door dat land gedragen (derde lid). Het ligt daarbij voor de hand om
de kosten voor algemene ondersteuning, zoals kosten voor huisvesting en secretariële
ondersteuning, over de landen om te slaan naar rato van de kosten die voor
advies en inspectie zijn gemaakt. Representatiekosten, vergaderkosten en kosten
gemaakt voor schadeloosstelling van de leden van de Raad kunnen in gelijke
delen worden verdeeld.
 
 De Raad kan voor de verdeling een voorstel doen bij de indiening van de
begroting en het jaarplan voor 1 oktober van ieder jaar (artikel 36,
eerste lid). De begroting en het jaarplan bevatten namelijk een opsplitsing
van de activiteiten naar land (artikel 36, derde lid). Bij de bepaling van
de verdeling houden de ministers rekening met het onderscheid dat in artikel
35, derde en vierde lid, wordt gemaakt tussen de specifiek voor de inspectie
en advies in een bepaald land te maken kosten (derde lid) en de kosten voor
de algemene ondersteuning van het secretariaat (vierde lid).
 
 Het is van belang dat begrotingen en verantwoordingen onderling vergeleken
kunnen worden en dat er inzicht kan worden verkregen in ontwikkelingen over
de jaren heen. Derhalve is in artikel 36, vierde lid, expliciet voorgeschreven
dat in elke nieuwe begroting een vergelijking met de voorgaande begroting
en met de laatste jaarrekening zal zijn opgenomen. 
 
 Het besluit tot vaststelling van de begroting behoeft de goedkeuring van
de ministers (artikel 36, vijfde lid). De goedkeuring van de ministers strekt
ertoe dat zij ervoor politieke verantwoordelijkheid nemen dat de uitoefening
van de wettelijke taken door de Raad langs de in de begroting jaarplan aangegeven
lijnen zal verlopen tegen de daarin begrote kosten.
 Artikel 37
 Het eerste lid van dit artikel verplicht tot het melden van aanmerkelijke
verschillen tussen werkelijke uitgaven en inkomsten (in casu de bijdragen
van de landen) en begrote uitgaven en inkomsten. In het jaarplan kunnen de
Raad en de ministers het criterium «aanmerkelijk» een concrete
inhoud geven.
 
 In het vijfde lid is opgenomen dat de jaarrekening de goedkeuring van
de ministers behoeft. Het onthouden van goedkeuring van de jaarrekening zal
onder meer aan de orde zijn wanneer er onduidelijkheid bestaat over het gevoerde
beheer of wanneer het beheer onjuist of onvolledig is uitgevoerd en bijstelling
behoeft.
 Artikel 38
 De Raad is een rechtspersoon en kan reserves aanhouden. Voor alle reserves
kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de vorming en de omvang (vierde
lid). Daarbij wordt gedacht aan normale bedrijfseconomisch verantwoorde reserveringen
voor specifieke uitgaven.
 
 Een egalisatiereserve biedt de mogelijkheid aan het einde van een begrotingsjaar
financiële middelen in de vorm van een exploitatiesaldo aan de egalisatiereserve
toe te voegen of te onttrekken. Door de vorming van de egalisatiereserve kan
het saldo van eerdere jaren «meegenomen» worden naar de toekomst.
Dit is in beginsel een beperking van het budgetrecht van de vertegenwoordigende
organen. Om die reden is voor de egalisatiereserve bij wet een voorziening
getroffen. Voor volgende begrotingen dient de egalisatiereserve als dekkingsmiddel
(of als tekort uit het verleden) en speelt zij mede een rol bij de vaststelling
van de bijdragen van de landen in het volgende jaar. De egalisatiereserve
zal altijd in de jaarrekening zichtbaar moeten worden gemaakt. Op grond van
het vierde lid kunnen ook voor de egalisatiereserve bij ministeriële
rijksregeling regels worden gesteld met betrekking tot de vorming en de omvang.
 Artikel 39
 Gezien de in termen van financiën, materieel en personeel betrekkelijk
geringe omvang van de activiteiten van de Raad is het niet nodig om de Raad
te binden aan stringente voorwaarden met betrekking tot de bevoegdheid privaatrechtelijke
rechtshandelingen te verrichten. Via goedkeuring van de begroting en het jaarplan
kan voldoende toezicht worden uitgeoefend.
 Artikelen 40 en 41
 In artikel 40 is de accountantsverklaring geregeld en in artikel 41 het
toezicht van de Algemene Rekenkamers van de landen op het beheer door de Raad.
De Raad stelt een accountant aan (artikel 40, eerste lid). Het is wenselijk
dat de accountant van de Raad, de accountants van de landen en de Algemene
Rekenkamers met elkaar in overleg treden over de wijze waarop het financieel
toezicht wordt uitgevoerd. De Raad bedingt bij zijn accountant dat de ministers
inzicht wordt geboden in de werkzaamheden van de accountant. De reden hiervan
is dat de ministers moeten kunnen laten beoordelen door middel
van het bestuderen van het dossier van de accountant van de Raad of die accountant
op basis van dat dossier wel tot zijn oordeel had kunnen komen.
 
 Het derde en het vierde lid van artikel 40 geven aan dat de accountantsverklaring
betrekking heeft op de rechtmatigheid en doelmatigheid. De Algemene Rekenkamers
in de landen zijn bevoegd hier toezicht op te houden en treden daarover met
elkaar in overleg (artikel 41).
 Artikel 43
 Dit artikel biedt de mogelijkheid onderhavige rijkswet in onderlinge overeenstemming
te wijzigen of, indien de evaluatie geregeld in artikel 42 daartoe aanleiding
geeft, te beëindigen. Wijziging en beëindiging van de rijkswet dienen,
nu niet is voorzien in een andere procedure, te geschieden op de wijze waarop
het voorstel tot stand is gekomen. Wijziging en beëindiging geschieden
dus bij rijkswet en er is onderlinge overeenstemming nodig.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten