Wijz. Telecommunicatiewet en de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautor. (toegang internet en omroepnetwerken); Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28203, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

04-02-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28203 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI Algemeen1. Inleiding2. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad en het regeringsbeleid
inzake toegang tot elektronische communicatienetwerken3. Ex ante toezicht3.1 Bepalen van markten en het aanwijzen van aanbieders3.2 Opleggen van ex ante verplichtingen3.3 Redelijkheid4. Toegang ten behoeve van de verspreiding van programma's4.1 Toegang tot een omroepnetwerk ten behoeve van de verspreiding
van programma's4.2 Toegang tot het standaardpakket5. Toegang voor internetdiensten6. Overgangsrecht en mogelijke samenloop met toegangverplichting
op grond van Hoofdstuk 67. Systemen voor voorwaardelijke toegang8. Financiële gevolgen en effecten voor bedrijven8.1 Inleiding8.2 Kosten van toezicht door het collegeToegang voor programma'sToegang voor internetdiensten8.3 kosten, waaronder administratieve lasten voor het
bedrijfsleven8.4 Mogelijke alternatieven voor regelgeving8.5 Advies Adviescollege toetsing administratieve lastenAd aAd bAd c9. Overleg en advies9.1 Het Permanent overlegorgaan post en telecommunicatie9.2 Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit9.3 Advies NMaII ArtikelsgewijsArtikel I, onderdeel AArtikel I, onderdeel BArtikel I, onderdeel CArtikel IIArtikel IIIArtikel IVOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28203Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 86 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 203Wijziging van de Telecommunicatiewet en de Wet Onafhankelijke post-
en telecommunicatieautoriteit in verband met de invoering van een regeling
voor toegang tot openbare telecommunicatienetwerken bestemd voor het bieden
van toegang tot internet en een verduidelijking en een verruiming van de regeling
voor toegang tot omroepnetwerkennr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGI Algemeen1. InleidingHet voorliggende wetsontwerp regelt de toegang tot omroepnetwerken voor
de doorgifte van programma's en de toegang voor internettoegangsdiensten over
openbare telecommunicatienetwerken, waaronder omroepnetwerken die gebruikt
worden om toegang tot internet te verlenen. Het wetsvoorstel vloeit voort
uit de kabinetsnota «Kabel en consument: marktwerking en digitalisering»
van 20 april 2000 (Kamerstukken II 1999/2000, 27 088, nr. 1) en
de discussie die hierover met de Tweede Kamer is gevoerd met betrekking tot
de toegang tot omroepnetwerken ten behoeve van de afwikkeling van internetdiensten.
Van belang is voorts de herziening van de Europese regelgeving voor elektronische
communicatienetwerken en -diensten. De Raad van de Europese Unie (hierna:
Raad) heeft naar aanleiding van voorstellen van de Europese Commissie (hierna:
Commissie) voor nieuwe richtlijnen op 17 september 2001 gemeenschappelijke
standpunten bepaald. Voor dit wetsontwerp zijn de volgende twee gemeenschappelijke
standpunten van belang: het gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 38/2001 door
de Raad van de Europese Unie vastgesteld op 17 september 2001 met het
oog op de aanneming van richtlijn nr. 2001//EG van het Europees Parlement
en de Raad van de Europese Unie van inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader
voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (PbEG
C 337) (hierna de nieuwe kaderrichtlijn), en het gemeenschappelijk standpunt
(EG) nr. 36/2001 door de Raad van de Europese Unie vastgesteld op 17 september
2001 met het oog op de aanneming van richtlijn nr. 2001//EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van inzake de toegang tot en interconnectie
van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn)
(PbEG C 337) (hierna de nieuwe toegangsrichtlijn).In het wetsontwerp wordt het thans bestaande artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet
over de geschillenbeslechting inzake de toegang tot omroepnetwerken
ten behoeve van radio- en televisieprogramma's gewijzigd en verder uitgewerkt.
In de huidige regeling ontbreekt een duidelijke materiële norm. Bovendien
kan het vooraf bieden van meer rechtszekerheid over de reikwijdte van de toegangsverplichtingen
het aantal geschillen dat zich in de praktijk voordoet, beperken.Voorts bevat het wetsontwerp, overeenkomstig de hierboven bedoelde Europese
voorstellen voor nieuwe regelgeving regels voor toegang tot openbare telecommunicatienetwerken
ten behoeve van aanbieders van internet. In de hierna volgende paragrafen
wordt hier verder op ingegaan. De regering beoogt met dit wetsvoorstel conform
de systematiek zoals neergelegd in de gemeenschappelijke standpunten, het
college de mogelijkheid te geven passende maatregelen te nemen, indien de
marktomstandigheden op de relevante markt daar aanleiding toe geven. Hierdoor
wordt meer duidelijkheid geschapen voor alle betrokken aanbieders en daarmee
de ontwikkeling van internet- en omroepdiensten bevorderd.Aanvankelijk wilde de regering uitsluitend een regeling treffen voor toegang
tot omroepnetwerken, waarover internetdiensten worden afgewikkeld. Gelet op
de voortgang van de behandeling van de Europese voorstellen kan echter niet
worden uitgesloten dat bij de inwerkingtreding van dit wetsontwerp ook de
nieuwe Europese richtlijnen in werking zijn getreden, of kort daarna inwerking
zullen treden. De nieuwe richtlijnen kennen in beginsel geen uitzonderingspositie
voor netwerken met bepaalde technische karakteristieken, zoals omroepnetwerken.
Daarom is besloten de regeling voor internettoegang niet te beperken tot omroepnetwerken
die tevens een openbaar telecommunicatienetwerk zijn, maar te laten gelden
voor alle openbare telecommunicatienetwerken, waarover internetdiensten worden
afgewikkeld.Hoewel de besluitvorming over de nieuwe Europese richtlijnen bij de indiening
van dit wetsontwerp nog niet is afgerond, is de regering van mening dat het
verantwoord is in dit wetsontwerp op de nieuwe Europese regels vooruit te
lopen. Het Europese besluitvormingstraject is inmiddels zover gevorderd dat
een grote mate van duidelijkheid bestaat over het regelgevend kader voor toegang,
het onderwerp dat in dit wetsontwerp worden geregeld. Dit regelgevend kader
is neergelegd in de twee genoemde gemeenschappelijke standpunten, waar het
wetsvoorstel zeer nauw bij aansluit. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid
om, nog voor de volledige implementatie van de nieuwe Europese richtlijnen,
in te spelen op de snelle ontwikkelingen op het gebied van internet,2. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad en het regeringsbeleid
inzake toegang tot elektronische communicatienetwerkenOp 12 juli 2000 heeft de Commissie een pakket van vijf voorstellen tot
richtlijnen ingediend bij de Raad en het Europees Parlement. Deze richtlijnen
zijn er onder andere op gericht om het huidige ex ante regime inzake (bijzondere)
toegang en interconnectie aan te passen aan een snel veranderende markt.Over de voorstellen van de Commissie heeft de regering op 12 december
2000 haar definitieve standpunt op hoofdlijnen gepubliceerd (Kamerstukken
II 2000/2001, 21 501-10, nr. 57). Een belangrijk element daarin is dat
de regering voorstander is van een meer flexibel systeem met betrekking tot
het opleggen van ex ante verplichtingen. Bovendien vindt de regering het wenselijk
dat er in dit verband meer wordt aansloten bij het algemene mededingingsrecht.
Voor wat betreft het onderwerp «toegang» komt het standpunt van
de regering er, kort samengevat, op neer dat algemene toegangsverplichtingen
voor een aanbieder van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten
gerechtvaardigd zijn, wanneer:Een aanbieder van openbare elektronische communicatiewerken
of -diensten een zodanig sterke marktpositie bezit, dat andere aanbieders
in hoge mate op deze communicatienetwerken of -diensten zijn aangewezen voor
hun dienstverlening.Voorts kunnen er, naar de opvatting van de regering, ook situaties zijn
waarin een beperkt aantal aanbieders gezamenlijk een zo sterke marktpositie
innemen dat ex ante verplichtingen gerechtvaardigd kunnen zijn. Het gaat dan,
kort gezegd, om een (oligopolistische) markt, waarin een beperkt aantal partijen
een groot deel van de markt in handen hebben, waar toegangsbarrières
bestaan en waarin bovendien geen effectieve concurrentie bestaat.De Raad heeft op 17 september 2001 een gemeenschappelijk standpunt bepaald
over de voorstellen van de Commissie. De door regering gekozen benadering
is in hoofdlijnen terug te vinden in deze gemeenschappelijke standpuntpunten.
De belangrijkste elementen zijn dat nauwer bij het algemeen mededingingsrecht
wordt aangesloten en verplichtingen alleen dan worden opgelegd als de marktomstandigheden
dat rechtvaardigen en de maatregelen proportioneel zijn.Zo worden in de voorgestelde richtlijnen de markten waarop aan aanbieders
met een aanmerkelijke marktmacht ex ante verplichtingen kunnen worden opgelegd,
niet langer op Europees wetsniveau bepaald. In plaats daarvan worden de relevante
markten bepaald aan de hand van een door de Nationale Regelgevende Instantie
(NRI) te verrichten marktanalyse. Wel zal de Commissie een aanbeveling maken
van relevante markten voor producten en diensten, waarvan op voorhand te verwachten
is dat die zodanige kenmerken heeft, dat het opleggen van wettelijke verplichtingen
gerechtvaardigd kan zijn. Dit sluit overigens het bepalen van andere relevante
markten op nationaal niveau niet uit: de lijst van markten die de Commissie
opstelt is niet uitputtend.Tevens publiceert de Commissie richtsnoeren voor de marktanalyse en de
beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in overeenstemming met de beginselen
van het Europese mededingingsrecht. De NRI's houden zoveel mogelijk rekening
met deze aanbeveling en richtsnoeren. Omdat deze aanbeveling en richtsnoeren
nog slechts in conceptvorm zijn gepubliceerd, is in het wetsontwerp de mogelijkheid
opgenomen voor een ministeriële regeling. In deze regeling kan worden
bepaald dat het college rekening moet houden met de aanbeveling en richtsnoeren
en kunnen eventuele procedurevoorschriften worden gegeven.In de voorgestelde systematiek kan gemakkelijker worden ingespeeld op
de veranderingen in de (elektronische communicatie)markt, terwijl bovendien
beter wordt aangesloten bij het algemene mededingingsrecht. Dat laatste geldt
ook voor het begrip aanmerkelijke marktmacht zoals dat in het voorstel van
de Commissie en in het gemeenschappelijk standpunt is gedefinieerd. Dit wijkt
af van het huidige begrip aanmerkelijke marktmacht zoals dat, ter implementatie
van de geldende ONP-richtlijnen, in artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet
is verankerd. Terwijl in artikel 6.4 in beginsel een aanmerkelijke marktmacht
wordt geacht te bestaan indien een aanbieder een marktaandeel heeft van 25%
of meer, wordt in artikel 13 van het voorstel voor een nieuwe kaderrichtlijn
een aanmerkelijke marktmacht aangenomen indien een aanbieder, alleen of samen
met anderen, een economische kracht bezit die hem in staat stelt zich in belangrijke
mate onafhankelijk van zijn concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten
te gedragen. 3. Ex ante toezicht3.1 Bepalen van markten en het aanwijzen van aanbiedersIn lijn met het hiervoor beschreven gemeenschappelijk standpunt wordt
in artikel I, onderdeel B, een nieuw artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet
voorgesteld op grond waarvan het college, genoemd in artikel 2 van de Wet
Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit (verder: college) in overeenstemming
met het Europese recht een of meer markten bepaalt van openbare telecommunicatienetwerken,
bestemd voor het bieden van toegang tot internet, of een of meer markten van
netwerken bestemd voor de verspreiding van programma's.Of deze markten of delen daarvan daadwerkelijk zijn te beschouwen als
een relevante markt in de zin van het Europese mededingingsrecht, zal op basis
van een marktanalyse moeten worden bepaald. Voorts kan er sprake zijn van
een relevante markt voor – bijvoorbeeld – de verspreiding van
programma's, waartoe zowel omroepnetwerken als omroepzendernetwerken kunnen
behoren. Dat sluit dan niet uit dat binnen deze brede markt een verdere afbakening
van relevante (deel)markten mogelijk is, zoals de markt voor «kabelgebonden»
verspreiding van programma's en de markt voor «draadloze» verspreiding
van programma's. De eerste (deel)markt betreft dan omroepnetwerken, de tweede
betreft omroepzendernetwerken. Waar het de verspreiding van programma's betreft,
voorziet het wetsontwerp overigens alleen in een toegangsregeling voor omroepnetwerken.Nadat het college relevante markten heeft bepaald, onderzoekt het college
vervolgens of deze markten daadwerkelijk concurrerend zijn. Als het college
van oordeel is dat een markt niet daadwerkelijk concurrerend is, bepaalt het
college de aanbieders op die markt die een aanmerkelijke marktmacht hebben.
Overeenkomstig de Europese voorstellen betreft het aanbieders die alleen of
samen met andere aanbieders een zodanige economische kracht hebben dat zij
in staat zijn zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten
en uiteindelijk consumenten te gedragen.Het kan dus gaan om een enkele onderneming die een zodanig sterke machtspositie
heeft dat hij zich onafhankelijk kan gedragen, maar ook om meer dan een onderneming
die gezamenlijk beschikken over aanmerkelijke marktmacht. Zoals reeds in paragraaf 2
is uiteengezet, doet dit recht aan het regeringsstandpunt dat ook bij een
oligopolistische markt zonder effectieve concurrentie ex ante verplichtingen
gerechtvaardigd kunnen zijn. Een dergelijke sterke positie van twee of meer
ondernemingen wordt in het algemene mededingingsrecht aangeduid met het begrip
gezamenlijke economische machtspositie. Zowel bij een zelfstandige als bij
een gezamenlijke economische machtspositie hebben zij een zodanig sterke marktpositie
dat andere aanbieders voor hun dienstverlening waarschijnlijk in hoge mate
op de betreffende aanbieders zijn aangewezen. Deze omschrijvingen sluiten
aan bij de voorstellen van de Commissie en het gemeenschappelijk standpunt
van de Raad, waarbij wordt uitgegaan van het begrip economische machtspositie
zoals dat is ontwikkeld door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
en het Gerecht van Eerste Aanleg.3.2 Opleggen van ex ante verplichtingenIndien het college tot het oordeel is gekomen dat een door het college
bepaalde relevante markt niet daadwerkelijk concurrerend is, en het college
de aanbieders op die markt heeft bepaald die een aanmerkelijke marktmacht
hebben, legt het elk van de aanbieders nadere verplichtingen op, voorzover
deze verplichtingen, gelet op de marktomstandigheden en de aard van de geconstateerde
problemen passend zijn. Het college kan daarbij een of meer van de volgende
verplichtingen op leggen:de verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang;de verplichting om voor toegang een kostengeoriënteerd tarief in
rekening te brengen;de verplichting om bepaalde informatie bekend te maken;de verplichting tot non-discriminatie;de verplichting een referentie-aanbod bekend te maken;de verplichting een gescheiden boekhouding te voeren.De hiervoor beschreven systematiek is in overeenstemming met de Europese
voorstellen en sluit geheel aan bij het beleidsmatige uitgangspunt dat niet
meer ex ante verplichtingen moeten worden opgelegd dan nodig zijn. Daarom
is ervoor gekozen de bovengenoemde verplichtingen niet automatisch te koppelen
aan de status van partij met aanmerkelijke marktmacht. Een bepaalde ex ante
verplichting mag alleen worden opgelegd indien uit de door het college verrichte
marktanalyse duidelijk is geworden dat deze verplichting nodig en proportioneel
is om geconstateerde problemen op die markt op te lossen. In de artikelsgewijze
toelichting wordt nader ingegaan op de omstandigheden waaraan kan worden gedacht
bij het opleggen van een van de zojuist genoemde verplichtingen. In de paragrafen
4 en 5 zal nader worden ingegaan op de toegangsverplichting, waarbij met name
het verschil tussen toegang ten behoeve van de verspreiding van programma's
en toegang ten behoeve van internet aan de orde zal komen.Speciale aandacht verdient de toepassing van ex ante verplichtingen bij
beginnende markten. Op een beginnende markt, kunnen aanbieders die het eerst
toetreden tot deze markt al gauw een relatief groot marktaandeel verwerven.
Deze partijen nemen echter vaak wel bijzonder grote technische en economische
bedrijfsrisico's. De regering is de mening toegedaan dat regulering van deze
markten niet bij voorbaat moet worden uitgesloten, maar dat in deze markten
niet te snel ex ante verplichtingen dienen te worden opgelegd, juist omdat
vaak nog onvoldoende duidelijk is hoe deze markten zich gaan ontwikkelen,
en of, en zo ja welke, knelpunten zich ook op langere termijn zullen voordoen.
De regering erkent overigens wel dat een partij die als eerste of een van
de eersten een beginnende markt betreedt, een voorsprong kan verwerven («first
mover advantage»). Daar is op zich zelf niets op tegen. Het verwerven
van een voorsprong door als eerste een nieuw marktsegment te betreden kan
zelfs een belangrijke drijfveer zijn die nieuwe, innovatieve ontwikkelingen
bevordert. Aan de andere kant moet worden voorkomen dat een partij, door de
concurrentie te weren, zich een langdurige machtspositie verwerft, die moeilijk
is te doorbreken. Het college zal daarom bij beginnende markten in zijn analyse
speciale aandacht moeten geven aan deze problematiek. In navolging van de
Europese voorstellen is echter afgezien van het opnemen van een speciale bepaling
voor beginnende markten. Wel wordt hier nog gewezen op overweging 27 van het
gemeenschappelijk standpunt inzake de nieuwe kaderrichtlijn waarin ook wordt
ingegaan op de problematiek van nieuwe markten.3.3 RedelijkheidIndien een aanbieder een toegangplicht is opgelegd (zie paragraaf 3.2)
moet hij voldoen aan redelijke verzoeken tot toegang. Als de betrokken aanbieders
er onderling niet uitkomen, moet de vraag of een toegangsverzoek redelijk
is, worden bepaald door het college. Het college dient daarbij,
net als bij artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet, rekening te houden met
een veelheid van factoren. Daarbij kan onder andere worden gedacht aan de
mate waarin andere aanbieders afhankelijk zijn van de infrastructuur waartoe
zij toegang vragen, de mate waarin een aanbieder met een toegangsplicht zijn
infrastructuur zelf nodig heeft; en de mate waarin andere aanbieders bereid
zijn de risico's van de investeringen te dragen die voor hen worden gedaan.In aansluiting op het laatste punt: het is van groot belang dat het bestaan
van toegangsverplichtingen de bereidheid van bedrijven om investeringen te
blijven doen niet vermindert. Dat betekent onder meer dat zij een redelijk
rendement op hun investeringen moeten kunnen behalen, ook als zij op grond
van wettelijke verplichtingen toegang moeten bieden tot hun infrastructuur.
In de vergoedingen die zij voor het gebruik van hun netwerk mogen vragen,
mag dus een redelijke winstopslag begrepen zijn.In geval van geschillen zal het college moeten beoordelen of een eventuele
toegangsweigering in het concrete geval gerechtvaardigd is, dan wel of de
aangeboden condities waaronder toegang wordt verleend redelijk zijn. Bij capaciteitsgebrek
zal het college er ook rekening mee moeten houden dat aanbieders die investeren
in hun netwerk dat primair doen ten behoeve van hun eigen bedrijfsvoering
en eigen dienstverlening. In het geval van een omroepnetwerk zal een aanbieder
zijn publiekrechtelijke verplichtingen (zoals doorgifteplicht op grond van
de Mediawet), maar ook contractuele verplichtingen met derden moeten kunnen
nakomen. Te denken valt aan contractuele verplichtingen die zijn aangegaan
bij de overname van het omroepnetwerk, of lopende contracten met programma-aanbieders.
Indien het nakomen daarvan beperkingen stelt aan het verlenen van toegang
aan derden, dan zijn die beperkingen redelijkerwijs aanvaardbaar.Indien een toegangsplicht is opgelegd spelen bij de vraag of in een concreet
geval een toegangsweigering gerechtvaardigd is, wederom de marktomstandigheden,
in het bijzonder de mededingingsverhoudingen een belangrijke rol. Het (algemene)
mededingingsrecht biedt dan ook goede aanknopingspunten om in geval van geschillen
de redelijkheid van concrete verzoeken te beoordelen. Deze mededingingsrechtelijke
benadering kan worden gevolgd als een aanbieder van een omroepnetwerk bijvoorbeeld
een toegangsverzoek weigert, omdat hij stelt dat hij de capaciteit voor eigen
dienstverlening nodig heeft.Vanzelfsprekend zal een aanbieder een toegangsweigering wel afdoende moeten
motiveren. Zo zal hij – desgevraagd – aan het college moeten aangeven
wat de capaciteit van het gehele netwerk is. Ook zal hij – desgevraagd –
moeten aangeven hoe de beschikbare capaciteit wordt gebruikt voor de verschillende
diensten, zoals de doorgifte van programma's (analoog/digitaal), eigen abonneeprogramma's,
telefonie, internetdiensten e.d. Ook reserveringen voor eigen dienstverlening
moeten worden aangegeven.Overigens kan het voor partijen die toegang vragen tot de kabelinfrastructuur
van groot belang zijn te weten in hoeverre capaciteit beschikbaar is. Denkbaar
is dat het college, als onderdeel van de mogelijke verplichting om informatie
bekend te maken (artikel 8.8, eerste lid, onder c) of de verplichting tot
het bekend maken van een referentie-aanbod (artikel 8.8, eerste lid, onder
e) de verplichting oplegt om duidelijkheid te verschaffen over de capaciteit
die voor derden beschikbaar is. Dit schept duidelijkheid voor derden.Zoals hiervoor is aangegeven kan het college als toezichthouder in voorkomende
gevallen meer specifieke informatie vragen over hoe de capaciteit wordt aangewend
voor de verschillende vormen van dienstverlening. Gelet op het
feit dat deze informatie gewone bedrijfsinformatie betreft, moeten dergelijke
gegevens snel ter beschikking kunnen worden gesteld. Het college kan dan mede
op basis van deze informatie beoordelen of de verdeling van capaciteit kennelijk
onredelijk is, in de zin dat het gebruik van capaciteit klaarblijkelijk alleen
geschiedt om capaciteit te «vullen» en aldus – met een beroep
op schaarste – concurrenten te kunnen weren. Het zou wenselijk zijn
dat het college over zulke informatieverstrekking afspraken maakt met aanbieders
van omroepnetwerken.4. Toegang ten behoeve van de verspreiding van programma's4.1 Toegang tot een omroepnetwerk ten behoeve van de verspreiding
van programma'sOp grond van artikel 8.8, eerste lid, onder a, van het wetsvoorstel heeft
het college de bevoegdheid om een toegangsplicht op te leggen aan aangewezen
aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht ten behoeve van de verspreiding
van programma's. Indien een aanbieder van een omroepnetwerk verplicht is om
deze vorm van toegang te verlenen dan zal hij transportcapaciteit ter beschikking
moeten stellen aan programma-aanbieders. Daarbij valt in de huidige praktijk
onder andere te denken aan een partij als Canal+ die toegang krijgt tot een
omroepnetwerk. De programma-aanbieder zal in dat geval een vergoeding moeten
betalen aan de aanbieder van het omroepnetwerk voor het gebruik van dit netwerk.
Eventuele betalingen door kijkers moet de programma-aanbieder zelf incasseren.
Door het «huren» van capaciteit kan een aanbieder ook als «packager»
(gebundeld aanbieden van programma's) van programma's optreden: hij kan dus
ook via de gehuurde capaciteit programma's van derden verspreiden, uiteraard
voorzover voldoende capaciteit beschikbaar is.Behalve de toegang ten behoeve van de verspreiding van programma's regelt
het wetsvoorstel ook de toegang voor diensten die onlosmakelijk zijn verbonden
met het programma waarvoor toegang wordt gevraagd. Onder andere valt te denken
aan programma's waarbij de kijker – via afstandsbediening en digitale
decoder – additionele informatie oproept, die dan op het televisiescherm
wordt vertoond. Het begrip «interactief» dat in artikel 8.7, eerste
lid, onderdeel b, wordt gebruikt, geeft aan dat de kijker zelf het initiatief
moet nemen om die additionele informatie te krijgen. Daarbij gaat het steeds
om dienstverlening, die in het verlengde van een programma wordt aangeboden,
en ook onlosmakelijk met het programma is verbonden. De toegangsverplichting
geldt dus niet voor op zichzelf staande interactieve dienstverlening.De uitbreiding van de toegangsverplichting in artikel 8.7, eerste lid,
onder b, tot «interactieve» programma's voorkomt dat voor «gewone»
programma's wel een toegangsverplichting bestaat, maar voor innovatieve programma's
niet. Dat laatste zou er toe kunnen leiden dat een programma-aanbieder die
capaciteit «huurt» bij de aanbieder van een omroepnetwerk hierop
niet de door hem gewenste bijbehorende faciliteiten zou kunnen aanbieden.
Overigens gaat het hier om de situatie waarin een programma-aanbieder doorgiftecapaciteit
«huurt» van de aanbieder van een omroepnetwerk als infrastructuurbeheerder.
Het gaat dus niet om toegang tot eventuele digitale pakketten die de aanbieder
van een omroepnetwerk aanbiedt. Een toegangsverplichting tot programmapakketten
van de aanbieder van een omroepnetwerk (artikel 8.9) betreft uitsluitend het
(analoge) standaardpakket.Voor zover dat technisch mogelijk is en voldoende capaciteit beschikbaar
is, staat het een programma-aanbieder in beginsel overigens vrij om zijn programma analoog of digitaal door te laten geven. Het voordeel van
digitale doorgifte is dat over de «gehuurde» capaciteit meer digitale
programma's kunnen worden doorgegeven dan analoge. Immers de doorgifte van
6 à 8 digitale programma's vraagt net zoveel capaciteit als de doorgifte
van 1 analoog programma. Zeker als een partij als packager (zie hiervoor)
wil opereren, kan digitale doorgifte aantrekkelijk zijn. Daar staat tegenover
dat, althans in de huidige situatie, nog maar weinig kijkers digitale programma's
kunnen ontvangen. De afweging om programma's digitaal of analoog te laten
verspreiden wordt in beginsel door de programma-aanbieder zelf gemaakt.Dit neemt niet weg dat een aanbieder van een omroepnetwerk de mogelijkheid
moet hebben om een digitaliseringprogramma uit te voeren, waarbij analoge
doorgifte op zeker moment wordt gestaakt. Het wetsontwerp staat dat niet in
de weg. Het analoog doorgeven van programma's kost zoals gezegd relatief veel
capaciteit. Dat kan er toe leiden dat analoge doorgifte ten koste gaat van
uitbreiding van de (digitale) dienstverlening. In zo'n situatie kan de weigering
om een programma analoog door te geven gerechtvaardigd kunnen zijn. Wel is
het van groot belang dat een aanbieder van een omroepnetwerk zijn plannen
om analoge doorgifte te beperken voldoende kenbaar maakt, zodat aanbieders
van analoge programma's hierop kunnen anticiperen. Dat stelt bovendien het
college in staat om in voorkomende gevallen sneller te beoordelen of een toegangsweigering,
zoals hierboven is aangegeven, gerechtvaardigd is.4.2 Toegang tot het standaardpakketNaast leverancier van transportcapaciteit treedt een aanbieder van een
omroepnetwerk in de regel ook op als aanbieder van diensten jegens zijn abonnees.
In deze hoedanigheid gebruikt de aanbieder van het omroepnetwerk zijn eigen
netwerk om aan de abonnees door hemzelf samengestelde programmapakketten te
verspreiden. Hierbij speelt in de praktijk het zogenoemde standaardpakket
een belangrijke rol. Het kenmerk van het (analoge) standaardpakket is dat
alle aangeslotenen op het kabelnetwerk dit standaardpakket ontvangen. Het
standaardpakket is automatisch inbegrepen in het abonnementsgeld. Anders dan
bij abonneetelevisie heeft een kijker geen andere keuze dan dit hele pakket
af te nemen, en dus ook voor het hele pakket te betalen. In de situatie waarin
het overgrote deel van de programma's analoog wordt doorgegeven zijn de mogelijkheden
voor programma-aanbieders om zelf overeenkomsten aan te gaan met abonnees
die hun programma's willen ontvangen (en daarvoor willen betalen) beperkt.
Daar zijn immers speciale voorzieningen voor nodig (analoge filters of decoders),
die extra kosten met zich mee brengen. Dat is wezenlijk anders in een situatie
waarin programma's uitsluitend nog gedigitaliseerd worden doorgegeven, of
waarin een zeer groot deel van de aangeslotenen digitale programma's kan ontvangen.
In die (gedigitaliseerde) situatie kan een programma versleuteld worden, zodat
alleen geabonneerde kijkers het programma kunnen ontvangen. Het huren van
transmissiecapaciteit (toegang tot het omroepnetwerk) volstaat dan om een
programma aan te bieden aan de kijkers die het programma willen afnemen. Daarom
kan worden vastgesteld dat het standaardpakket in een analoge omgeving een
bijzondere positie inneemt, en het voor een programma-aanbieder belangrijk
kan zijn dat zijn programma in het standaardpakket wordt opgenomen.Geconstateerd moet dan ook worden dat een aanbieder van omroepnetwerken
in de huidige situatie waarschijnlijk beschikt over een machtspositie. Deze
machtspositie bestaat er uit dat een aanbieder van omroepnetwerken als enige
in het betreffende verzorgingsgebied een programmapakket aanbiedt (het standaardpakket),
waarop kijkers zich wel moeten abonneren om aangesloten te worden
op zijn omroepnetwerk. Van zijn machtspositie zou een aanbieder van omroepnetwerken
misbruik kunnen maken door programma's van bepaalde aanbieders te bevoor-
of te benadelen. De regering is dan ook van mening dat van een aanbieder van
omroepnetwerken een zekere verantwoordingsplicht, en daarmee transparantie
van de voorwaarden waaronder programma's tot het standaardpakket worden toegelaten,
mag worden verlangd. Aan de andere kant vindt de regering dat een programma-aanbieder
niet zonder meer van een aanbieder van een omroepnetwerk kan verlangen dat
zijn programma in het standaardpakket wordt opgenomen, en evenmin dat hij
van de aanbieder van een omroepnetwerk kan verlangen hiervoor zonder meer
een vergoeding te ontvangen. Aangezien de aanbieder van het omroepnetwerk
het standaardpakket verkoopt, zal hij in zijn hoedanigheid van aanbieder van
deze pakketten voldoende zeggenschap moeten kunnen houden over de inhoud en
prijs van zijn (standaard)pakket.Tegen deze achtergrond is de bepaling in artikel 8.9 opgenomen. Hierin
is bepaald dat indien een aanbieder van een omroepnetwerken de verplichting
heeft om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang tot zijn omroepnetwerk,
hij in principe ook redelijke verzoeken om toegang tot het standaardpakket
moet honoreren. Deze bepaling is van belang indien een programma-aanbieder
van de aangesloten abonnees een bijdrage verlangt in de kosten van het programma,
en de programma-aanbieder zijn programma onder die omstandigheden redelijkerwijs
niet buiten het standaardpakket om kan aanbieden.Een aanbieder van een omroepnetwerk kan een verzoek om toegang tot het
standaardpakket weigeren als die weigering is gebaseerd op transparante en
objectieve gronden.Deze kunnen ingegeven zijn door zijn concurrentiepositie, want al is de
positie van de kabel veelal sterk, een aanbieder van een omroepnetwerk ondervindt
wel degelijk concurrentie van bijvoorbeeld satelliet en in de toekomst DVB-T.
Essentieel is dat hij als aanbieder van het standaardpakket voldoende verantwoording
moet kunnen nemen voor wat hij beschouwt als een voldoende aantrekkelijke
prijs-kwaliteitverhouding van zijn diensten.Belangrijk is dat indien een programma-aanbieder niet bereid is de (volledige)
doorgiftekosten te betalen of zelfs per saldo geld wil ontvangen, en een aanbieder
van een omroepnetwerk niet aan dit verzoek wil voldoen, deze zijn weigering
voldoende objectief moet kunnen rechtvaardigen. Een voorbeeld daarvan zou
kunnen zijn dat als een bepaald genre programma's al voldoende in het standaardpakket
is vertegenwoordigd, een ander programma van dit genre alleen in het standaardpakket
wordt opgenomen indien dit niet tot extra kosten voor de abonnees leidt. Een
dergelijk beleid mag echter niet leiden tot bevoordeling van eigen programma's.
Een ander voorbeeld is dat het opnemen van een bepaald programma, gelet op
de doorgiftevergoeding die een programma-aanbieder vraagt, zou leiden tot
een niet-acceptabele verhoging van de abonnementsprijs. Dit zijn, zoals gezegd,
slechts voorbeelden van weigeringsgronden.Ook een advies van de programmaraad kan een grote rol spelen bij het rechtvaardigen
van een toegangsweigering. Als de programmaraad bijvoorbeeld negatief adviseert
over het opnemen van een bepaald programma, dan kan dat advies een goede grond
opleveren voor een aanbieder van een omroepnetwerk om dat programma in het
geheel niet in het standaardpakket op te nemen. Ook de weigering om aan een
programma-aanbieder de door hem gevraagde doorgiftevergoeding (volledig) te
betalen kan steunen op het advies programmaraad, tenminste indien
de programmaraad in zijn advies ook nadrukkelijk de eventuele effecten op
het abonnementstarief betrekt. Overigens is de aanbieder van een omroepnetwerk
op grond van de Mediawet verplicht de programmaraad advies te vragen over
de inhoud van het pakket van minimaal 15 televisie- en 25 radioprogramma's.
Daarnaast staat het hem vrij om over overige programma's advies te vragen.Voorts kan hier nog worden opgemerkt dat toegang tot het standaardpakket
niet nodig is als een programma-aanbieder geen bijdrage verlangt van de abonnees.
Een programma-aanbieder kan dan immers toegang tot de infrastructuur vragen
(capaciteit «huren»), waarbij hij aan de aanbieder van een omroepnetwerk
een vergoeding betaalt voor de gebruikte capaciteit. Zijn programma wordt
dan gewoon via de kabelinfrastructuur verspreid, hoewel het niet tot het standaardpakket
behoort dat de aanbieder van een omroepnetwerk aanbiedt.5. Toegang voor internetdienstenIndien het college heeft vastgesteld dat een relevante markt voor openbare
telecommunicatienetwerken die bestemd zijn voor het aanbieden van toegang
tot internet, niet daadwerkelijk concurrerend is, bepaalt het welke aanbieders
op die markt een aanmerkelijke marktmacht hebben. Daarbij kan het college
een of meer van de verplichtingen opleggen die in artikel 8.8 zijn genoemd,
indien die verplichtingen passend zijn in de zin dat de maatregelen bijdragen
aan een betere marktwerking. Als een toegangsverplichting is opgelegd dan
is de door de aanbieder van het openbare telecommunicatienetwerk gekozen technische
inrichting van het betreffende netwerk in principe bepalend voor de wijze
waarop toegang wordt verleend. Als een aanbieder van internettoegang bijvoorbeeld
zijn diensten via een daarvoor geschikt gemaakt omroepnetwerk (dat dus tevens
een openbaar telecommunicatienetwerk is) wil aanbieden, zal hij dat moeten
doen binnen de door de aanbieder van omroepnetwerken vastgestelde technische
en exploitatieve randvoorwaarden, uiteraard voor zover die voorwaarden nodig
zijn voor een goede en efficiënte afwikkeling van het internetverkeer.
Daarbij kan de aangewezen aanbieder bij de huidige stand van de techniek in
principe kiezen uit twee verschillende methoden. De ene methode komt er op
neer dat capaciteit wordt gereserveerd voor al het internetverkeer samen.
Het internetverkeer van en naar abonnees van elke internettoegangaanbieder
maakt dan gebruik van dezelfde frequentiebanden en noodzakelijkerwijs dus
ook van dezelfde technieken en standaarden (voor modems). Bij de tweede methode
krijgt elke internettoegangaanbieder eigen capaciteit (dat wil zeggen specifieke
frequentieruimte) toegewezen. Dit lijkt sterk op de doorgifte van programma's,
want daarbij wordt voor elk programma vaste capaciteit gereserveerd.6. Overgangsrecht en mogelijke samenloop met toegangverplichting
op grond van Hoofdstuk 6In het huidige artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet is bepaald dat het
college bindende aanwijzingen kan geven indien een aanbieder van een programma
en de aanbieder van een omroepnetwerk geen overstemming bereiken over de toegang
van het aangeboden programma tot het omroepnetwerk. Het is op grond van deze
bepaling dat het college voor toegang tot omroepnetwerken in het kader van
de verspreiding van programma's een toegangsverplichting heeft afgeleid naar
het model van artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet. Dit artikel ziet op
toegangsverplichtingen tot een vast of mobiel openbaar telefoonnetwerk of
een huurlijnennetwerk in het kader van bijzondere toegang voor aanbieders
met een aanmerkelijke marktmacht in de zin van artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet.
De toegangsverplichting voor aanbieders van een omroepnetwerk geldt echter
in beginsel voor alle aanbieders van een omroepnetwerk. Hieraan ligt impliciet
het oordeel ten grondslag dat gelet op de positie van omroepnetwerken in Nederland,
gesteld kan worden dat programma-aanbieders feitelijk op deze netwerken zijn
aangewezen om hun programma's breed te kunnen aanbieden. Voor dit oordeel
lijken vooralsnog zeer goede gronden te zijn. Het enige reële alternatief
is momenteel de verspreiding via satellieten. De penetratie van satellietontvangst
is echter nog zo laag dat de satelliet nu geen volwaardig alternatief vormt
voor omroepnetwerken. Gelet op deze dominante positie van omroepnetwerken
wordt dan ook in artikel IV voorgesteld bij wijze van overgangsmaatregel de
bestaande toegangsverplichting voor aanbieders van omroepnetwerken ten opzichte
van aanbieders van een programma te handhaven tot het tijdstip dat het college
op grond van het voorgestelde (nieuwe) artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet
de markt heeft onderzocht en conform de resultaten van dat onderzoek heeft
gehandeld.Met betrekking tot internettoegang is afgezien van het bij wijze van overgangsmaatregel
op voorhand opleggen van verplichtingen. Voor internettoegang ontbreekt een
specifieke bepaling als in het huidige artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet.
Voorts is de positie van omroepnetwerken waar het telecommunicatiediensten
betreft een andere dan voor de verspreiding van programma's. Zonder nadere
marktanalyse kan niet worden gesteld dat aanbieders van bepaalde telecommunicatiediensten
op omroepnetwerken zijn aangewezen, omdat voor deze aanbieders geen redelijk
alternatief zou bestaan. Daarnaast speelt een rol dat de omroepnetwerken in
handen zijn van verschillende aanbieders en dat de mate waarin deze netten
geschikt zijn voor telecommunicatiediensten en de capaciteit die voor telecommunicatiediensten
beschikbaar is, vaak per regio, of zelfs per gemeente, verschilt.Overigens ontwikkelt de markt voor internettoegang zich snel, en kan een
pro-actieve aanpak wel gewenst zijn. Aangezien de markt voor internettoegang
(waaronder internet via omroepnetwerken) nog volop in ontwikkeling is en de
geografische verschillen in Nederland groot zijn zal uit een marktanalyse
van het college moeten blijken of er in Nederland aanbieders van omroepnetwerken
zijn die over een positie beschikken als bedoeld in artikel 8.7. derde lid.
Verder wordt gewezen op het gegeven dat het college en de Nederlandse mededingingsautoriteit
(verder: NMa) al met de voorbereiding van een marktanalyse zijn begonnen.
Bij brief van 9 november 2000, kenmerk OPTA/S&C/2000/203099 hebben
zij aan de regering een rapportage aangeboden, die uitgangspunt vormt voor
een nadere marktanalyse van de markt van internettoegang via omroepnetwerken.
Deze nadere analyse zal meer duidelijkheid bieden over de vraag welke relevante
markten voor internettoegang onderscheiden kunnen worden. Op basis daarvan
mag worden verwacht dat vervolgens vrij snel kan worden bepaald welke marktpartijen
aanmerkelijke marktmacht hebben op de onderscheiden markten.7. Systemen voor voorwaardelijke toegangIn de huidige artikelen 8.5 en 8.6 van de Telecommunicatiewet zijn bepalingen
opgenomen over toegang tot systemen voor voorwaardelijke toegang. In het vierde
lid van artikel 8.5 is de mogelijkheid opgenomen om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen over bepaalde, expliciet genoemde
onderwerpen. In artikel 8.6 is bepaald dat het college ter uitvoering van
de regels in artikel 8.5, vierde lid, aanwijzingen kan geven, indien het college
van oordeel is dat een aanbieder niet in overeenstemming handelt met deze
regels. De aanbieder van een systeem voor voorwaardelijke toegang
is verplicht deze aanwijzingen op te volgen.Deze systematiek wijkt zonder goede gronden af van de systematiek die
voor interconnectie en bijzondere toegang geldt op grond van het bepaalde
in hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet en is bovendien verwarrend. Het
ligt dan ook voor de hand om het toezicht op een vergelijkbare wijze te regelen
als in hoofdstuk 6. Daarom zal artikel 8.6 worden vervangen door een geschillenbeslechtingsbepaling,
vergelijkbaar met die van artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet. Daarmee
wordt ook tegemoet gekomen aan de opmerking van het college en de NMa in onderdeel
12 van hun advies van 24 mei 2000 over de kabelnota. Beide instanties
twijfelen er aan of de toezichthouder in alle gevallen adequaat kan reageren
op mogelijke geschillen over prijs en andere voorwaarden. Die twijfel is begrijpelijk,
zeker indien – zoals nu het geval is – een algemene maatregel
van bestuur ontbreekt. Door toegang en de rol van de toezichthouder op eenzelfde
wijze te regelen als in hoofdstuk 6, zoals het college en de NMa ook aanbevelen,
wordt die twijfel weggenomen.8. Financiële gevolgen en effecten voor bedrijven8.1 InleidingMet dit wetsontwerp wordt beoogd de toegankelijkheid van omroepnetwerken
voor aanbieders van programma's te vergroten, en zo de marktwerking te bevorderen.
Voorts regelt het wetsontwerp toegang tot openbare telecommunicatienetwerken
bestemd voor internettoegangsdiensten, waartoe ook omroepnetwerken, die bestemd
zijn voor internettoegang behoren. Zoals in de inleiding is aangegeven wordt
hiermee tegemoet gekomen aan een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer.
Er is voor gekozen om met het wetsontwerp aan te sluiten bij de voorstellen
van de Commissie voor nieuwe Europese regelgeving en de gemeenschappelijk
standpunten van de Raad hierover. De nieuwe Europese regels omvatten overigens
toegang tot alle openbare elektronische communicatienetwerken, en dus ook
toegang tot openbare telecommunicatienetwerken, geschikt voor internettoegang
die in dit wetsontwerp aan de orde is. Door nauw aan te sluiten bij de nieuwe
Europese regels voor deze laatste markt, wordt voorkomen dat binnen relatief
korte tijd de regelgeving voor toegang ten behoeve van internettoegang materieel
ingrijpend moet worden gewijzigd.Naar verwachting zal het toekomstige Europese regelgevende stelsel binnen
twee jaar na de inwerkingtreding van dit wetsontwerp zijn omgezet in nationale
regelgeving. Daarom blijft de beschrijving van de financiële gevolgen
beperkt tot de periode van twee jaar na inwerkingtreding van het wetsontwerp.In het wetsontwerp is bepaald dat, afhankelijk van hun positie op de relevante
markten, aan aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken, in het bijzonder
ook omroepnetwerken, de plicht kan worden opgelegd aan redelijke verzoeken
tot toegang tot hun infrastructuur te voldoen. Het kan gaan om de volgende
vormen van toegang: toegang ten behoeve van de verspreiding van programma's
of ten behoeve van de afwikkeling van toegang tot internet.Voorts kan het college in deze gevallen nadere verplichtingen opleggen
met betrekking tot kostenoriëntatie en het daarbij toe te passen kostentoerekeningssysteem,
de bekendmaking van informatie waaronder een referentie-aanbod, non-discriminatie
en het voeren van een gescheiden boekhouding. De financiële gevolgen voor de aanbieders van omroepnetwerken zijn
te onderscheiden ina) kosten die samenhangen met het toezicht door het college op de naleving
van verplichtingen, en kosten van geschilbeslechting, indien geschillen worden
voorgelegd. Deze kosten worden krachtens artikel 16.1 van de Telecommunicatiewet
aan partijen (hier: de aanbieders van omroepnetwerken) in rekening gebracht.
Direct toerekenbare kosten van geschilbeslechting worden aan de betrokken
partijen toegerekend, algemene toezichtskosten in principe naar rato van het
aantal aangesloten abonnees.b) de kosten, waaronder de administratieve lasten, die een aanbieder van
een omroepnetwerk maakt om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen.Het wetsontwerp brengt verplichtingen met zich mee voor aanbieders van
omroepnetwerken in het kader van de verspreiding van programma's. Het betreft
potentieel circa 90 aanbieders van omroepnetwerken, het aantal dat door het
college is geregistreerd.Voor de administratieve lasten is vooral van belang welke verplichtingen
door het college worden opgelegd. De toegangsplicht als zodanig brengt bijvoorbeeld
geen administratieve lasten met zich mee, maar wel de informatieverplichtingen
die daar mee samen hangen. In het bijzonder betreft dat de in artikel 8.8,
eerste lid, onder c, e en f, en artikel 8.8, tweede lid, genoemde bijkomende
verplichtingen, te weten:• verstrekking van informatie op een door het college te bepalen
wijze (zoals technische specificaties, leveringsvoorwaarden, tarieven e.d.)
en het publiceren van een referentie-aanbod;• de verplichting tot het voeren van een gescheiden boekhouding;• in geval een verplichting tot het voeren van kostengeoriënteerde
tarieven wordt opgelegd: het opstellen van een toerekeningssysteem voor kosten
en opbrengsten dat door het college moet worden goedgekeurd.Deze verplichtingen gelden niet automatisch. Een of meer van deze verplichtingen
kunnen door het college worden opgelegd, als op basis van een marktanalyse
blijkt dat deze verplichtingen nodig zijn om de op de markt geconstateerde
problemen op te lossen.Voorts kan het wetsontwerp verplichtingen met zich mee brengen voor aanbieders
van omroepnetwerken die via hun infrastructuur ook toegang tot internet mogelijk
maken. Dan moet worden vastgesteld dat deze aanbieders op een relevante markt
voor internettoegang beschikken over een aanmerkelijke marktmacht.Hiervoor is aangegeven dat in Nederland ca. 90 geregistreerde aanbieders
van omroepnetwerken actief zijn. Tot deze geregistreerde aanbieders behoort
ook een aantal zeer kleine aanbieders (zoals verenigingen van huiseigenaren
en stichtingen of coöperatieve verenigingen) die een gering aantal huisaansluitingen
beheren. Er lijkt op voorhand weinig aanleiding om deze zeer kleine aanbieders
van omroepnetwerken verplichtingen op te leggen. Voorts heeft zich de afgelopen
jaren een sterke concentratietendens voorgedaan. Als gevolg daarvan beheren
de tien grootste aanbieders samen meer dan 90% van het totaal aantal aansluitingen
in Nederland. Meer algemeen mag daarom verondersteld worden dat het vooral
deze grotere aanbieders zijn, die de gevolgen zullen ervaren van het wetsontwerp.Hierna wordt nader ingegaan op de financiële gevolgen en effecten
voor bedrijven 8.2 Kosten van toezicht door het collegeToegang voor programma'sDe regeling voor toegang tot omroepnetwerken ten behoeve van de verspreiding
van programma's is een nadere uitwerking van artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet
zoals dit oorspronkelijk luidde. Wel speelt, anders dan in de oorspronkelijke
regeling, in het wetsvoorstel de marktpositie van een aanbieder van een omroepnetwerk
een rol. De hoofdregel daarbij is dat een toegangsverplichting alleen kan
worden opgelegd als de marktpositie van de aanbieder van een omroepnetwerk
daar aanleiding toe geeft. Een nadere marktanalyse moet daarover uitsluitsel
geven.In een overgangsbepaling is bepaald dat het toegangsregime uit artikel
8.7 van de Telecommunicatiewet zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van
deze wet, blijft bestaan tot het college een marktanalyse heeft uitgevoerd.
Voor deze overgangsperiode zijn er dan ook geen veranderingen in de toezichtskosten
als gevolg van dit wetsontwerp. Na de overgangsperiode mag worden verwacht
dat het toezicht op eventueel opgelegde bijkomende verplichtingen (zoals non-discriminatie,
boekhoudkundige scheiding etc.) tot stijging van de toezichtkosten aanleiding
geven. Verwacht wordt dat de toezichtkosten van het college, die voor 2001
begroot zijn op ruim f 1,65 miljoen, op jaarbasis zullen stijgen met
ca. 30%, te weten f 500 000.Toegang voor internetdienstenNieuw is de toegangsregeling ten behoeve van de afwikkeling van toegang
tot internet. Het wetsontwerp kan daarom ook in het bijzonder gevolgen hebben
voor die aanbieders van omroepnetwerken, die via hun kabelinfrastructuur toegang
tot internetdiensten aanbieden. Momenteel is er een tiental aanbieders van
omroepnetwerken die ook internettoegang bieden.Nog niet duidelijk is in hoeverre de marktontwikkelingen en de marktposities
van aanbieders van een omroepnetwerken het opleggen van verplichtingen rechtvaardigen
in de periode dat de nieuwe Europese regels nog niet van kracht zijn. Zeker
is dat als toegangsverplichtingen gerechtvaardigd kunnen zijn, dat voorlopig
alleen in beperkte mate het geval zal zijn. Dat geldt niet alleen omdat de
kabelinfrastructuur in vele gevallen technisch nog niet (voldoende) gereed
is voor de afwikkeling van internetverkeer, maar ook omdat de (breedband)internet
nog volop in ontwikkeling is. Daarom zal de bemoeienis van het college vooral
bestaan uit marktonderzoek. Deze kosten worden geraamd op f 200 000,–,
de kosten die door het college ook voor 2001 zijn begroot.8.3 kosten, waaronder administratieve lasten voor het
bedrijfslevenZoals in de inleiding is aangegeven betreft het hier kosten in verband
met eventueel door het college opgelegde verplichtingen tot het bekendmaken
van informatie, waaronder eventueel een referentie-aanbod, het voeren van
een gescheiden boekhouding, en het opstellen van een toerekeningssysteem voor
kosten en opbrengsten in verband met de verplichting tot kostengeoriënteerde
tarieven. Het gaat dus om de kosten van het verzamelen en ordenen van bepaalde
administratieve en financiële gegevens.De toegangsverplichting ten behoeve van programma's was tot nu toevastgelegd
in artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet zoals dat luidde voor de inwerkingtreding
van deze wet. Deze bepaling wordt in het voorliggende wetsontwerp verduidelijkt
en uitgewerkt. Nieuw daarbij is dat aan aanbieders van omroepnetwerken de
hiervoor genoemde nadere verplichtingen kunnen worden opgelegd,
als uit een marktanalyse blijkt dat die verplichtingen gerechtvaardigd zijn.Overigens vond ook onder het oude regime in voorkomende gevallen toerekening
van kosten plaats. Bij de beslechting van geschillen op grond van het oude
artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet gaat het college immers ook uit van
kostentoerekeningsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in de gezamenlijke
richtsnoeren van het college en NMa van 17 augustus 1999 («Richtsnoeren
met betrekking tot geschillen over toegang tot omroepnetwerken»). Voor
de vaststelling van de administratieve lasten is daarom van belang te weten
wat de lasten zijn voor bedrijven als gevolg van de bestaande bepalingen,
en welke verandering het wetsontwerp daarbij te weeg brengt. De belangrijkste
bepalingen in de Telecommunicatiewet zijn in dit verband de artikelen 8.4
en 8.7 oud.Artikel 8.7 oud is hiervoor al genoemd. In artikel 8.4 van de Telecommunicatiewet
is bepaald dat aanbieders van omroepnetwerken wiens netwerk tevens een telecommunicatienetwerk
is, een gescheiden boekhouding moet voeren voor de onderscheiden activiteiten.
Indien het college de aanvullende verplichting oplegt, zoals bedoeld in artikel
8.7, tweede lid, onder f, dan zal een aanbieder van een omroepnetwerk die
op grond van artikel 8.4 al een gescheiden boekhouding voert, een verdere
verdeling in de boekhouding moeten aanbrengen. Hij zal dan in de boekhouding
binnen de rubriek omroepactiviteiten, een nadere verdeling moeten aanbrengen
tussen de distributie van programma's (de kosten van de transportfunctie)
en de overige activiteiten. Uit het register van het college blijkt dat alle
grotere aanbieders van omroepnetwerken zich tevens hebben geregistreerd als
aanbieder van een telecommunicatienetwerk. Deze aanbieders moeten daarom al
een gescheiden boekhouding moeten voeren op grond van artikel 8.4.Op basis van een door Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V verricht
onderzoek naar de administratieve lasten wordt verwacht dat de administratieve
lasten als gevolg van de voorgestelde wetswijziging met maximaal f 3 800 000
per jaar kunnen stijgen. Hierbij is er van uitgegaan dat het college alle
verplichtingen die op grond van artikel 8.8 kunnen worden opgelegd ook daadwerkelijk
oplegt, maar dat deze verplichtingen alleen zullen worden opgelegd aan de
10 grootste kabelbedrijven. Bij deze 10 grootste kabelbedrijven zijn meer
dan 90% van het aantal kabelabonnees in Nederland aangesloten. In de praktijk
zullen overigens vermoedelijk niet in alle gevallen alle verplichtingen worden
opgelegd.Dit betekent dat de administratieve lasten per bedrijf voor de 10 grootste
bedrijven gemiddeld ca. f 380 000 zullen bedragen. Hierbij dient
echter wel te worden opgemerkt dat de wetswijziging aansluit bij de bedrijfsinformatie
van de bedrijven en er derhalve sprake is van een gemengd gebruik van de administratieve
gegevens. Voorts is de aangegeven maximale toename van de lasten, in verhouding
tot de omzet van de bedrijven in deze sector, beperkt.Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat Cap Gemini de administratieve lasten
op basis van de huidige regelgeving op ca. f 4.1 miljoen raamt. Als gevolg
van dit wetsontwerp nemen die lasten toe met maximaal f 3.8 miljoen tot
ten hoogste ca. f 7,9 miljoen. Hiervan hangt ca. f 3,2 miljoen samen
met de verplichtingen uit artikel 8.8 en ca. f 4,7 miljoen met geschilbeslechting
(artikel 8.10).8.4 Mogelijke alternatieven voor regelgevingMet het wetsontwerp, waarmee onder meer wordt beoogd de toegankelijkheid
van de kabelinfrastructuur voor aanbieders van programma's en aanbieders van
internettoegangsdiensten te vergroten, wordt uitvoering gegeven aan een uitdrukkelijke
wens van de Tweede Kamer. Het achterwege laten van regelgeving is derhalve
geen alternatief dat politiek voldoende draagvlak heeft. Er is voor gekozen
om de wetgeving te laten sluiten bij de voorstellen van de Commissie voor
nieuwe Europese regelgeving en de gemeenschappelijke standpunten van de Raad.
Deze nieuwe Europese regels omvatten toegang tot alle openbare elektronische
communicatienetwerken, en dus ook toegang tot omroepnetwerken, indien die
tevens zijn aan te merken als openbare telecommunicatienetwerken. Door te
anticiperen op de nieuwe Europese regels, die ook in Nederland moeten worden
geïmplementeerd, wordt voorkomen dat binnen relatief korte tijd de regelgeving
voor internettoegang ingrijpend moet worden gewijzigd. Een eigen Nederlandse
regeling, die afwijkt van de nieuwe Europese regels, is dan ook geen realistische
optie.8.5 Advies Adviescollege toetsing administratieve lastenHet Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft bij brief
van 17 mei 2001, kenmerk RL/Pl/2001/146 advies uitgebracht over dit wetsontwerp.
Het college adviseert het wetsvoorstel in te dienen, waarbij rekening wordt
gehouden met de volgende kanttekeningen.a) Het College adviseert dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
de nieuwe situatie duidelijk naar het betrokken bedrijfsleven zal communiceren,
zodat de administratieve lasten die verbonden zijn met het zich op de hoogte
stellen van nieuwe regelgeving tot een minimum beperkt blijven.b) Het College merkt op dat bij de berekening van de administratieve lasten
er onder meer van is uitgegaan dat alle mogelijke verplichtingen worden opgelegd
en dat deze worden opgelegd aan de tien grootste bedrijven. Het College adviseert
om in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp de maximale omvang van
de administratieve lasten als gevolg van de afzonderlijke informatieverplichtingen
uit te splitsen.c) Het College constateert dat uit de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel onvoldoende blijkt of bij het opstellen van het wetsontwerp toegang
tot de kabel is overwogen te streven naar een minimalisering of zelfs een
reductie van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. In de memorie
van toelichting worden twee alternatieven vermeld. Het betreffen echter geen
alternatieven die voor de hand liggen. Aangegeven is dat het achterwege laten
van de regelgeving geen weg is die voldoende politieke draagvlak heeft. En
verder is vermeld dat afwijken van de (toekomstige) Europese regelgeving niet
opportuun is.Het College realiseert zich dat de implementatie van Europese regelgeving
de mogelijkheden beperkt om alternatieven uit te werken die wellicht minder
administratieve lasten voor het bedrijfsleven betekenen. Het College adviseert
te onderzoeken of er nog oplossingen gevonden kunnen worden in de uitvoeringstechnische
sfeer die een bijdrage kunnen leveren aan de reductie van de administratieve
lastendruk.Ad aHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat voert regelmatig overleg met
de betrokken sector. Daarbij komt ook de voorgenomen wet- en regelgeving nadrukkelijk
aan de orde. Mede gelet op de aanbeveling van het college zal bij het inwerkingtreden
van het wetsvoorstel, het bedrijfsleven worden geïnformeerd over de nieuwe
regels. Ad bGelet op het advies van het College is in het slot van § 8.3
nog een nadere uitsplitsing gegeven. Daarbij is volstaan met een nadere uitsplitsing
van administratieve lasten die samenhangen met artikel 8.8 enerzijds, en de
lasten die samenhangen met geschilbeslechting op basis van artikel 8.10 anderzijds.
Een verdere uitsplitsing van lasten binnen artikel 8.8, eerste lid, is achterwege
gelaten omdat de informatie die voortvloeit uit de diverse verplichtingen
van artikel 8.8, eerste lid, veelal nauw met elkaar samenhangen. Een verdere
uitsplitsing is dan ook in hoge mate arbitrair. Zo zullen kostengeoriënteerde
tarieven in de regel (mede) gebaseerd zijn op boekhoudkundige gegevens die
ook onderdeel uitmaken van de gescheiden boekhouding, indien die laatste verplichting
is opgelegd. Een eventueel op grond van artikel 8.8, eerste ldi, onder e,
verplicht gesteld referentie-aanbod zal mede informatie bevatten die op grond
van artikel 8.8, eerste lid, onder c, moet worden bekend gemaakt.Ad cDe verplichtingen die kunnen leiden tot administratieve lasten, in het
bijzonder artikel 8.8, eerste lid, en artikel 8.10, zijn geheel conform de
voorstellen van de Commissie voor nieuwe regelgeving en de gemeenschappelijke
standpunten van de Raad. In dit licht is er naar het oordeel van de Nederlandse
regering geen ruimte voor andersoortige verplichtingen. Dat neemt niet weg
dat het college nadere afspraken kan maken met de betrokken bedrijven die
leiden tot een efficiënte uitwisseling van informatie, om zo de administratieve
lasten te beperken. Ook in verband met een snelle beschikbaarheid van informatie
bij geschillen zijn dergelijke afspraken wenselijk.9. Overleg en advies9.1 Het Permanent overlegorgaan post en telecommunicatieEen ontwerp van dit wetsvoorstel is bij brief van 1 februari 2001,
kenmerk DGTP/01/630, met toepassing van artikel 11, tweede lid, onder a, van
de Wet advies en overleg verkeer en waterstaat voorgelegd aan het Permanent
overlegorgaan post en telecommunicatie. Het overlegorgaan heeft per brief
van 25 april 2001 zijn reactie op het wetsvoorstel gegeven. Ingegaan
zal worden op de belangrijkste punten.Ten aanzien van het bepaalde in het wetsvoorstel is allereerst opgemerkt
dat een deel van de in het overlegorgaan vertegenwoordigde partijen menen
dat het wetsvoorstel in strijd is met de Europese beleidsvoornemens en dat
het voorstel aan Brussel moet worden gemeld.In dit verband zij opgemerkt dat aansluiting van het wetsontwerp bij de
ontwerp ONP-richtlijnen juist een zeer belangrijk uitgangspunt is; deze voorstellen
zijn dan ook zo veel mogelijk gevolgd. De regering is, gelet op de tekst van
Richtlijn 98/34/EG (Notificatierichtlijn), van oordeel dat het wetsontwerp
niet behoeft te worden genotificeerd. Het wetsontwerp bevat noch technische
voorschriften, noch bepalingen betreffende diensten van de informatiemaatschappij,
maar bepalingen over de infrastructuur waarover diensten worden afgewikkeld.Door een aantal partijen is aangegeven dat het wetsvoorstel haaks staat
op het streven naar liberalisering en deregulering.Ten aanzien van deze opmerkingen zij het volgende opgemerkt. Waar het
de toegang tot omroepnetwerken betreft ten behoeve van programma's is het
wetsontwerp te beschouwen als een nadere uitwerking van de al bestaande (impliciete)
verplichting uit het oorspronkelijke artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd op dit punt meer duidelijkheid te scheppen
en daarmee meer rechtszekerheid. Nieuw is de toegangsregelgeving voor internetdiensten.
Het is vrijwel zeker dat een dergelijke regeling er in de toekomst
moet komen, als gevolg van de nieuwe Europese richtlijnen voor de communicatiesector.Meer in algemene zin wijzen een aantal aanbieders van omroepnetwerken
erop dat het wetsontwerp de digitalisering niet bevordert. Gewezen wordt onder
andere op de risicovolle investeringen die nog moeten plaatsvinden en het
gegeven dat het wetsvoorstel de overgang van een analoog naar digitaal programma-aanbod
niet doorkruist.Opgemerkt zij dat het inderdaad belangrijk is dat bedrijven investeringen
blijven doen, en dat zij een redelijk rendement op die investeringen kunnen
behalen. Dit is een belangrijk element in de door de Commissie voorgestelde
ONP-richtlijnen. Het wetsontwerp beoogt ook hier recht aan te doen. Dat is
in memorie van toelichting duidelijk aangegeven. Wat de overgang van analoog
naar digitaal betreft, wordt verwezen naar de laatste alinea van § 4.1
van deze memorie van toelichting.In het overlegorgaan is ook aandacht gevraagd, met name door aanbieders
van omroepnetwerken, voor de samenhang met het algemene mededingingsrecht.Door middel van artikel 18.3, derde lid, van de Telecommunicatiewet is
in algemene zin de consistentie met het algemene mededingingsrecht verzekerd.
Opgemerkt wordt nog dat in het kabinetsstandpunt met betrekking tot de evaluatie
van de OPTA (Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56) worden OPTA en
NMa uitgenodigd om begin volgend jaar met voorstellen te komen voor versterking
van de samenwerking bij de toepassing van mededingingsbegrippen. Voor wat
betreft de samenwerking tussen OPTA en NMa in het kader van dit wetsontwerp
kan daarbij worden aangesloten.Door UPC is in het overlegorgaan aangegeven dat het wetsvoorstel te eenzijdig
is, omdat het alleen gericht is op een bepaalde infrastructuur (omroepnetwerken),
en door in de wet aan te geven dat er sprake is van een relevante markt voor
de doorgifte van programma's is UPC van oordeel dat daarmee vooruitgelopen
wordt gelopen op een marktanalyse van OPTA en NMa. Daarnaast is UPC van mening
dat het wetsontwerp ten onrechte geldt voor interactieve diensten. Tot slot
heeft UPC opgemerkt dat de toegangsverplichtingen verder gaan dan de toegangsverplichtingen
die gelden voor KPN. KPN hoeft slechts toegang te geven tot het lokale net,
terwijl aanbieders van omroepnetwerken de gehele capaciteit op hun net toegankelijk
moeten maken.Allereerst wordt opmerkt dat voor het andere bestaande fijnmazige telecommunicatienetwerk,
te weten het telefoonnetwerk van KPN, al op grond van hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet
een toegangsregime geldt. Inmiddels is door middel van verordening EG nr.
2887/2000 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 18 december
2000 inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk (PbEG L 336/4), hierna:
de verordening ontbundelde toegang, het toegangsregime verbreed tot ontbundelde
toegang tot het aansluitnetwerk. Voorts was toegang tot omroepnetwerken ook
reeds voor dit wetsvoorstel al in de Telecommunicatiewet geregeld, namelijk
in het oorspronkelijke artikel 8.7, zij het niet expliciet en zonder normstelling.
Het voorliggende wetsontwerp verduidelijkt de al bestaande regeling. Nieuw
is daarentegen de regeling voor toegang ten behoeve van internet. Hiermee
wordt inderdaad vooruitgelopen op de algehele implementatie van een nieuw
ONP-regime. Overigens is in afwijking van het wetsvoorstel zoals dat aan het
OPT is aangeboden, de toegang ten behoeve van internet in het voorliggende
wetsvoorstel niet beperkt tot omroepnetwerken die tevens een openbaar telecommunicatienetwerk
zijn. De regeling geldt in beginsel voor alle openbare telecommunicatienetwerken,
geschikt voor de afwikkeling van internettoegang. Voor wat betreft toegang ten behoeve van de interactieve diensten zij
opgemerkt dat de toegangsplicht niet geldt voor interactieve diensten als
zodanig, maar voor bepaalde diensten die onlosmakelijk verbonden zijn met
de doorgifte van «gewone» programma's. Ten opzichte van het wetsvoorstel
zoals dat aan het OPT is voorgelegd zijn de wettekst en de memorie van toelichting
op dit punt verduidelijkt.Tot slot zij voor wat betreft de verschillen tussen dit voorstel en hoofdstuk
6 van de Telecommunicatiewet opgemerkt dat dit wetsvoorstel de toegang regelt
tot die delen van het omroepnetwerk die nodig zijn om toegang tot de aangesloten
abonnees te krijgen. Dit is enigszins te vergelijken met toegang tot het aansluitnetwerk
van KPN. De toegangsverplichtingen voor KPN zijn echter ruimer, omdat die
gelden voor het (gehele) openbare telefoonnetwerk en niet alleen voor die
netwerkelementen die nodig zijn om toegang te krijgen tot de abonnees van
KPN.De Branchevereniging van Nederlandse internet Providers (NLIP) meent dat
ten onrechte wordt aangesloten bij de voorstellen van de Commissie, omdat
de aard en inhoud van de toekomstige Europese regelgeving nog verre van uitgekristalliseerd
is. Door aan te sluiten bij deze voorstellen zou bovendien afbreuk gedaan
worden aan de huidige ONP-richtlijnen. Voorts stelt de NLIP een vergelijkbare
regeling voor als in het oorspronkelijke artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet,
zodat het college dan ook voor internettoegang bij geschillen bindende aanwijzingen
kan geven.Opgemerkt zij dat de huidige ONP-richtlijnen alleen toegangsverplichtingen
kennen voor partijen die op bepaalde specifieke markten een aanmerkelijke
marktmacht hebben. Dat zijn de huurlijnenmarkt en de markt voor openbare telefoonnetwerken
en openbare telefoondiensten. Deze verplichtingen gelden uitdrukkelijk niet
voor andere telecommunicatiemarkten. Tegen deze achtergrond is er dan ook
geen sprake van dat afbreuk wordt gedaan aan de systematiek van het huidige
ONP-kader. Voorts blijkt dat de voorstellen van de Commissie voor het nieuwe
regelgevende kader breed worden gesteund, in het bijzonder waar het de systematiek
van het opleggen van toegangsverplichtingen betreft. Zo is inmiddels een gemeenschappelijk
standpunt bereikt in de Raad.Voor wat betreft het tweede punt zij opgemerkt dat de regeling die de
NLIP voorstelt, en die geënt is op het oorspronkelijke artikel 8.7, geen
expliciete toegangsverplichting en geen materiële normen bevat. Het ontbreken
daarvan is juist de reden om de bestaande toegangsregeling voor programmadiensten
nader te expliciteren.Wetgeving behoort duidelijke materiële normen te bevatten, zodat
partijen weten welke rechten en plichten ze hebben. Zeker toegangsverplichtingen,
die een inbreuk maken op het eigendomsrecht van partijen, behoren goed genormeerd
te zijn in materiële wetgeving, bij voorkeur bij wet in formele zin.
Daarbij moet duidelijk worden aangegeven onder welke voorwaarden een dergelijke
inbreuk gerechtvaardigd is. De enkele bepaling dat het college bindende aanwijzingen
kan geven in geval van toegangsconflicten voldoet niet aan deze eis, nog afgezien
van het feit dat dan geen recht wordt gedaan aan het beginsel dat toegangsverplichtingen
alleen worden opgelegd als de marktpositie daartoe aanleiding geeft. Voorts
kunnen eventuele beleidsregels van het college en de NMa niet in de plaats
komen van wettelijk verankerde materiële normen. Een toezichthouder kan
weliswaar in beleidsregels kenbaar maken hoe hij zijn in de wetgeving neergelegde
bevoegdheden zal toepassen, dat kan echter niet leiden tot verplichtingen
voor partijen die niet in de wetgeving zelf zijn vastgelegd.De Holland Media Groep (HMG) merkt op dat de overgangsregeling (artikel
IV) uitgebreid zou moeten worden met de verplichtingen, genoemd in artikel
8.8, eerste lid, onder b tot en met f van het wetsvoorstel. Tevens wijst HMG
op een recente ontwikkeling, waarbij het huidige analoge standaardpakket
van circa 30 programma's wordt opgesplitst in een beperkter standaardpakket
van circa 15 programma's, en een (optioneel) aanvullend analoog pakket met
de overige programma's. Daarnaast merkt de HMG op dat aan artikel 8.9 de bepaling
moet worden toegevoegd dat bij het ontbreken van schaarste een programma desgevraagd
altijd toegang moet worden verleend. Tot slot vreest HMG dat de dominante
positie van aanbieders van omroepnetwerken wordt versterkt, aangezien zij
kunnen bepalen wat in het standaardpakket wordt opgenomen.Zoals reeds eerder opgemerkt, is in het wetsvoorstel bewust gekozen voor
de door de Commissie voorgestelde benadering. Die houdt in dat verplichtingen
alleen worden opgelegd als de marktomstandigheden daartoe aanleiding geven.In het geval een aanbieder van een omroepnetwerk zijn huidige analoge
standaardpakket opdeelt in twee analoge pakketten, wordt het niet-optionele
pakket het nieuwe, beperktere, standaardpakket. Het optionele aanvullende
programmapakket wordt immers versleuteld en behoort daarom niet tot het programma-aanbod
bedoeld in artikel 8.9, aangezien dit pakket niet naar alle aangeslotenen
op het omroepnetwerk wordt verspreid.Als een programma-aanbieder bereid is de kosten van verspreiding van zijn
programma's zelf te vergoeden, en er is voldoende capaciteit, dan is een aangewezen
aanbieder van een omroepnetwerk op grond van artikel 8.8, eerste lid, onder
a, verplicht toegang te verlenen, indien op grond van een marktanalyse een
toegangsverplichting is opgelegd. Toegang tot het standaardpakket is dan niet
nodig om het programma te laten verspreiden naar alle abonnees. In dit verband
wordt verwezen naar § 4.2 van deze memorie van toelichting. In de
situatie waarin een programma-aanbieder bereid is de distributiekosten te
betalen, is de door HMG voorgestelde toevoeging overbodig. Artikel 8.9 is
juist van belang indien een programma-aanbieder van abonnees een bijdrage
verlangt. Het kan dan zowel om een bijdrage voor de distributiekosten gaan,
als om een vergoeding voor het programma zelf. Het opnemen van programma('s)
in het standaardpakket zal in deze situatie in de regel dan ook leiden tot
een verhoging van het abonnementstarief. Om deze reden alleen al is de door
HMG gewenste toevoeging aan artikel 8.9 niet wenselijk. Het kan immers niet
zo zijn dat, zo er lang maar voldoende capaciteit beschikbaar is, programma-aanbieders
kunnen eisen dat hun programma('s) worden opgenomen in het standaardpakket,
ongeacht de gevolgen voor de abonnementstarieven. Tot slot zij opgemerkt dat
in de huidige wetgeving is bepaald dat een aanbieder van een omroepnetwerk,
binnen de grenzen van de Mediawet, de omvang en de inhoud van het standaardpakket
kan bepalen. Artikel 8.9 brengt daar in zoverre wijziging in, dat nu ook een
expliciet wettelijke grondslag wordt geschapen om – onder de voorwaarden
die in dit artikel worden genoemd – programma's in het standaardpakket
op te nemen. Het gaat hierbij om de positie van programma-aanbieders als zij
toegang willen krijgen tot het standaardpakket. Zoals ook in § 2.4
is aangegeven geldt deze verplichting alleen in de (analoge) situatie dat
kijkers niet individueel bepaalde programma's kunnen kiezen. Naar het oordeel
van de regering kan dan ook niet worden gesteld dat de machtspositie van een
aanbieder van een omroepnetwerk door artikel 8.9 wordt versterkt. Het tegendeel
is het geval.9.2 Onafhankelijke Post- en TelecommunicatieautoriteitVoorts is een ontwerp van dit wetsvoorstel ingevolge artikel 5 van het
Informatiestatuut Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit bij brief
van 1 februari 2001, kenmerk DGTP/01/872, voor een zogenoemde uitvoeringstoets
aan het college voorgelegd. Het college verwelkomt het wetsontwerp,
maar maakt daarbij wel enige kanttekeningen (brief van 8 maart 2001,
kenmerk OPTA/S&C/2001/200575).Het college constateert spanning tussen toegangsverplichtingen enerzijds
en anderzijds mediarechtelijke bepalingen (must carry) en contractuele verplichtingen,
bijvoorbeeld aangegaan bij de overname van een omroepnetwerk. Het wetsontwerp
lost dat naar het oordeel van het college niet op.De regering wijst er op dat een aanbieder van een omroepnetwerk zijn publiekrechtelijke
en contractuele verplichtingen moet nakomen. Indien het nakomen daarvan beperkingen
stelt aan het verlenen van toegang, dan zijn die beperkingen aanvaardbaar.
Verwezen wordt voorts naar § 3.3.Voorts merkt het college op dat het begrip «gezamenlijk optreden»
ziet op onderling afgestemd gedrag. Daarmee wordt naar het oordeel van het
college niet ondervangen de situatie waarin geen afstemming tussen partijen
heeft plaatsgevonden, maar waarbij partijen toch feitelijk gelijk handelen.Het begrip gezamelijke economische machtspositie moet conform de Europeesrechtelijke
jurisprudentie worden geïnterpreteerd. Het feitelijk gezamenlijk optreden
of handelen, ook zonder onderlinge afstemming, staat daarbij voorop. Zie in
dit verband de concept-richtsnoeren van de Commissie van 7 maart 2001
voor de vaststelling van aanmerkelijke marktmacht, waarin uitvoerig op het
begrip gezamelijke economische machtspositie wordt ingegaan.Het college stelt dat in het wetsontwerp onvoldoende de beschikkingenpraktijk
van de Commissie op basis van de Concentratieverordening terug te vinden is.Op diverse plaatsen in de memorie van toelichting wordt verwezen naar
de Europeesrechtelijke jurisprudentie op grond van het algemene mededingingsrecht.
Deze omvat ook de jurisprudentie inzake het concentratietoezicht. Ook in de
concept-richtsnoeren van de Commissie wordt van deze benadering uitgegaan.
Voor een nadere toelichting op het begrip gezamenlijke economische machtspositie
wordt hier dan ook naar verwezen. Wel is, juist in verband met de nauwe samenhang
tussen diverse specifieke bepalingen en het algemene mededingingsrecht, een
goede afstemming tussen het college en NMa geboden. Dat is ook in de memorie
van toelichting aangegeven. Deze afstemming moet waarborgen dat de toepassing
van algemene mededingingsrechtelijke begrippen conform het algemene mededingingsrecht
geschiedt.Het college pleit er voor om meer kwalitatieve criteria van een gezamenlijke
machtspositie in de wettekst zelf op te nemen.Naar het oordeel van de regering moet voldoende ruimte worden gelaten
aan de ontwikkeling van de jurisprudentie over het begrip gezamenlijke economische
machtspositie. Dat begrip moet daarom niet door een te sterke codificering
van de huidige stand van de jurisprudentie worden «bevroren».Het wetsvoorstel geeft naar het oordeel het college onvoldoende duidelijkheid
over de vraag of een gezamenlijke economische machtspositie kan worden vastgesteld
tussen een aanbieder van een omroepnetwerk en een aanbieder van een ander
telecommunicatienetwerk.Zoals uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 8.6, onder c, blijkt
kan het college tot de conclusie komen dat een of meer aanbieders een aanmerkelijke
marktmacht hebben. Dat kan in voorkomende gevallen dus ook een aanbieder van
een omroepnetwerk en een aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk
die samen een gemeenschappelijk economische machtspositie hebben. Het college stelt voor de afbakening van de markt voor de verspreiding
van programma's uitsluitend in de overgangsregeling vast te leggen. De algemene
regeling zou dan zijn dat de marktafbakening aan het college wordt overgelaten.
Daarmee zou beter worden aangesloten bij de toekomstige Europese regelgeving.
Om beter aan te sluiten bij de systematiek van de nieuwe ONP richtlijnen is
er in artikel 8.7, eerste lid, voor gekozen het college meer ruimte te geven
bij het bepalen van de voor de verspreiding van programma's relevante markt.Het college stelt voor om in artikel 8.7 niet het «voorkomen van
concurrentievervalsing» als criterium te noemen voor het opleggen van
verplichtingen, maar het «bevorderen van effectieve concurrentie».In de nu voorliggende tekst is gekozen is voor volledige aansluiting bij
de terminologie van het gemeenschappelijk standpunt.Het college onderkent het belang van bescherming van beginnende markten,
maar wijst op «first mover advantage» en «leveraging»,
een dominante positie op een verwante markt wordt gebruikt om ook op een aanpalende
markt een sterke positie te krijgen. Het college bepleit dat in het wetsontwerp
aanvullende overwegingen worden opgenomen, waaruit blijkt dat het opleggen
of achterwege laten van verplichtingen, gebaseerd kan worden op de gewenste
ontwikkelingen in de sector.Allereerst wordt verwezen naar § 3.2 van deze memorie van toelichting.
Voorts zij opgemerkt dat het wetsvoorstel het opleggen van verplichtingen
niet uitsluit, nu voor beginnende markten geen aparte bepaling is opgenomen.
Wel «maant» de memorie van toelichting tot voorzichtigheid. Immers
het kan vaak onvoldoende duidelijk zijn hoe een beginnende markt zich gaat
ontwikkelen. Het is vaak dan ook niet duidelijk of, en zo ja welke knelpunten
zich op langere termijn zullen voordoen. Daarom is het ook moeilijk om op
voorhand vast te stellen welke maatregelen passend en proportioneel zijn.Het college geeft er de voorkeur aan om al in de wet een zeker basisniveau
aan verplichtingen op te nemen. Dat zou ook juridische procedures kunnen voorkomen.De regering hecht er aan dat, in lijn met de Europese benadering, niet
onnodig verplichtingen worden opgelegd. Daarom biedt het wetsvoorstel het
college de mogelijkheid, al naar gelang de marktomstandigheden, bepaalde verplichtingen
wel of niet op te leggen.Het college meent dat in het wetsontwerp meer duidelijkheid zou moeten
worden geboden over de aanwending van capaciteit voor eigen bedrijfsvoering.
Dat kan voorkomen dat aanbieders van omroepnetwerken de kabel «laten
vol lopen», waardoor capaciteitsgebrek wordt veroorzaakt.Op dit punt is in de memorie van toelichting verder verduidelijkt. Hiervoor
wordt verwezen naar § 3.39.3 Advies NMaTot slot is in verband met de nauwe samenhang met het algemene mededingingsrecht
bij brief van 1 februari 2001, kenmerk DGTP/01/872, advies gevraagd aan
de NMa. Bij brief van 7 maart 2001, kenmerk 2341/2.b51, heeft de NMa
advies uitgebracht. Naar aanleiding hiervan wordt het volgende opgemerkt.De NMa onderschrijft de uitgangspunten van het wetsvoorstel. Belangrijk
is naar het oordeel van de NMa dat alleen die verplichtingen worden opgelegd
die noodzakelijk en proportioneel zijn. Wel wijst de NMa op het grote belang
van consistentie toepassing van mededingingsbegrippen in specifieke regelgeving
en in de algemene mededingingsregels. De gekozen bevoegdheidsverdeling in
het wetsontwerp biedt daarvoor naar het oordeel van de NMa geen
waarborg. Die waarborg is er wel als NMa marktafbakening en marktanalyse verricht,
waarbij OPTA vervolgens, in afstemming met de NMa, partijen met aanmerkelijke
marktmacht aanwijst en (eventueel) ex-ante verplichtingen oplegt.De regering deelt de opvatting van het NMa dat een met de algemene mededingingsregels
consistentie toepassing van mededingingsbegrippen van groot belang is. Op
grond van het bepaalde in 18.3, derde lid, van de Telecommunicatiewet moet
het college, waar het college mededingingsrechterlijke begrippen uitlegt,
handelen overeenkomstig algemene richtlijnen die door het college zijn vastgesteld
in overeenstemming met de directeur-generaal van de NMa. In lijn met het kabinetsstandpunt
met betrekking tot de evaluatie van de OPTA wordt ervan uitgegaan dat OPTA
en de NMa hun samenwerking zullen versterken zodat de gewenste consistentie
is gewaarborgd.II ArtikelsgewijsArtikel I, onderdeel AIn artikel 1.1, onderdeel o, van de Telecommunicatiewet wordt het begrip
omroepnetwerk omschreven als: technische inrichtingen, of onderdelen daarvan,
die worden gebruikt om met gebruik van kabels of radioverbindingen tussen
punten programma's te verspreiden naar een of meer bij anderen in gebruik
zijnde gronden, woningen, of niet tot woning dienende gebouwen. Deze omschrijving
sluit in ieder geval taalkundig niet uit dat een omroepnetwerk geheel uit
radioverbindingen zou kunnen bestaan. Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt
echter dat dit geenszins de bedoeling is. Immers, zo stelt deze toelichting
«Onder omroepnetwerken worden alle kabelnetten begrepen die worden gebruikt
om programma's te verspreiden. Het min of meer kabelgebonden karakter van
een omroepnetwerk impliceert niet dat radioverbindingen daarvan geen deel
uit mogen maken.» Om de wettekst meer in overeenstemming te brengen
met de toelichting en om misverstanden omtrent de reikwijdte van het begrip
omroepnetwerk uit te sluiten wordt hier voorgesteld om in de begripsomschrijving
aan te geven dat het om kabelgebonden infrastructuur gaat. Daarbij blijft
gelden dat dit niet uitsluit dat radioverbindingen geen deel uit mogen maken
van het omroepnetwerk. Echter zij spelen een ondersteunende rol en vormen
derhalve niet de voornaamste bouwsteen van het netwerk.Artikel I, onderdeel BIn Artikel 8.6 is een drietal begrippen omschreven die alleen bij de toegangsregeling
van § 8.4 van de Telecommunicatiewet, en eventueel op die paragraaf
gebaseerde lagere regelgeving, van belang is. De begrippen zijn zoveel mogelijk
ontleend aan het gemeenschappelijke standpunt van de Raad inzake de nieuwe
kaderrichtlijn en de nieuwe toegangsrichtlijn. De begrippen zijn daarom niet
toepasbaar in de andere hoofdstukken van de Telecommunicatiewet. Het hier
omschreven begrip toegang mag dan ook niet worden gebruikt voor het bepalen
van de reikwijdte van de elders bij of krachtens de Telecommunicatiewet geregelde
regimes inzake toegang.Het begrip toegang in artikel 8.6, onder a, is ontleend aan artikel 2,
onder a, van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad inzake de nieuwe
toegangsrichtlijn. Gelet op de materie die in § 8.4 aan de orde
is, is het begrip toegang niet beperkt tot toegang ten behoeve van een openbare
telecommunicatiedienst, maar betreft het ook de toegang ten behoeve van het
verspreiden van programma's. Voorts is in de wettekst aangegeven dat toegang
ten behoeve van de verspreiding van programma's mede omvat die
diensten die onlosmakelijk met het programma zijn verbonden, interactieve
diensten hieronder begrepen. Hierbij valt te denken aan programma's waarbij
de kijker – via afstandsbediening en digitale decoder – additionele
informatie oproept, die dan op het televisiescherm wordt vertoond. Ook zou
de kijker via zijn afstandsbediening een andere camerapositie kunnen kiezen,
een scène kunnen herhalen of kunnen in- of uitzoomen. Verder kan ook
worden gedacht aan signalen die in het kader van voorwaardelijke toegangsystemen
nodig zijn om programma's te kunnen versturen. De expliciete vastlegging in
de wettekst dat toegang voor programma's mede voor zulke diensten omvat is
nodig omdat artikel 1, onder f, van de Mediawet – waarin het begrip
programma is omschreven en dat blijkens artikel 1.1, onder q, ook in de Telecommunicatiewet
van belang is, – deze interactieve diensten expliciet uitsluit. In het
kader van de toegangsplicht valt echter, zoals in het algemeen deel reeds
is aangegeven, niet in te zien waarom bedoelde, onlosmakelijk met het programma
verbandhoudende diensten, niet onder een eventuele toegangsplicht zouden moeten
vallen.Het begrip toegang zoals dat is omschreven in artikel 8.6, onder a, van
de Telecommunicatiewet is een ruim begrip in die zin dat het alle vormen van
toegang, zoals toegang ten behoeve van interconnectie en ontbundelde toegang
tot een aansluitnetwerk, omvat. Hiermee is overigens niet gezegd dat al die
vormen van toegang in het kader van dit wetsontwerp relevant zijn. Immers
een eventueel op te leggen verplichting tot toegang zal altijd gezien moeten
worden in de context van de relevante markt. Met andere woorden het gaat altijd
om die vormen van toegang die een derde nodig heeft om toegang tot internet
te bieden of programma's te verspreiden. Een plicht tot het verlenen van toegang
ten behoeve van interconnectie is hier dus niet aan de orde. Immers bij interconnectie
gaat het om het bestaan van eind tot eind verbindingen, derhalve om aanbieders
die het netwerk van een ander moeten gebruiken om een oproep van hun klant
te kunnen (laten) afleveren bij degene die wordt opgeroepen, en niet, zoals
bij de in het wetsvoorstel geregelde vormen van toegang, om toegang tot het
netwerk van een andere aanbieder om eigen klanten te bereiken die zijn aangesloten
op dit netwerk. Anderzijds is het hier omschreven begrip toegang een beperkt
begrip aangezien het hier alleen gaat om toegangsverplichtingen ten opzichte
van andere aanbieders en derhalve niet om toegangsverplichtingen ten opzichte
van eindgebruikers.Het begrip toegang omvat mede het beschikbaar stellen van bijbehorende
faciliteiten. Dit begrip is opgenomen in onderdeel b, en is ontleend aan artikel
2, onderdeel b van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad over de nieuwe
kaderrichtlijn.In onderdeel c is het begrip aanmerkelijke marktmacht gedefinieerd overeenkomstig
artikel 13, tweede lid, van de nieuwe Kaderrichtlijn. Deze definitie beoogt,
aldus overweging 25 van de nieuwe Kaderrichtlijn, een definitie te zijn die
«gelijkwaardig aan het begrip machtspositie als gedefinieerd in de rechtspraak
van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg van de Europese
Gemeenschappen» is. In Bijlage II bij de nieuwe Kaderrichtlijn zijn
aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
ontleende criteria opgenomen die de NRI in acht moet nemen bij het bepalen
van gezamenlijke machtsposities. Met deze bijlage wordt mede beoogd de jurisprudentie
op dit punt vast te leggen. In het bijzonder is hierbij de passage uit de
eerste volzin van de bijlage van belang over het mogelijke bestaan van een
gemeenschappelijke machtspositie bij afwezigheid van structurele banden tussen
ondernemingen. Deze luidt: «Van twee of meer ondernemingen kan worden
geconstateerd dat zij een gemeenschappelijke machtspositie hebben in de zin
van artikel 13 indien zij, ook al zijn er geen structurele of andere banden
tussen hen, opereren op een markt waarvan de structuur gecoördineerde
effecten bevordert.» Voorts wordt opgemerkt dat, gezien de beperkte
reikwijdte van dit wetvoorstel, voor een zodanige omschrijving van het begrip
aanmerkelijke marktmacht is gekozen dat alleen aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken
en omroepnetwerken over een zodanige marktmacht kunnen beschikken.In artikel 8.7 is, in lijn met de nieuwe kaderrichtlijn, de procedure
geschetst die het college moet volgen om eventuele toegangsverplichtingen
op te leggen. Deze procedure is, conform de nieuwe Kaderrichtlijn, ingebed
in het Europese mededingingsrecht. Hierbij is het van groot belang dat de
NRI's van de verschillende lidstaten de nieuwe kaderrichtlijn, en daarmee
het Europese mededingingsrecht, zo uniform mogelijk toepassen. Om deze geharmoniseerde
toepassing te verwezenlijken is in de nieuwe kaderrichtlijn bepaald dat de
Commissie met richtsnoeren komt voor marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke
marktmacht en dat de NRI's zoveel mogelijk rekening moeten houden met deze
richtsnoeren. Bedoelde richtsnoeren zijn inmiddels in concept vorm door de
Commissie gepubliceerd (COM (2001) 175) en vormen als zodanig een belangrijke
bron voor het college bij de toepassing van artikel 8.7.De procedure tot het opleggen van verplichtingen start met een door het
college te verrichten onderzoek of er ten aanzien van de in artikel 8.7, eerste
lid onder a en b, genoemde markten, in overeenstemming met het Europese mededingingsrecht,
een of meer relevante product- of dienstenmarkten en daarbij behorende geografische
markten zijn te onderscheiden. Is dat het geval dan worden de aldus gevonden
markten door het college als zodanig bepaald. Op grond van onderdeel a van
het eerste lid van artikel 8.7 moet het college onderzoeken of er in overeenstemming
met het Europese recht een of meer relevante markten zijn te onderscheiden
voor openbare telecommunicatienetwerken bestemd voor het door derden bieden
van internettoegang aan eindgebruikers. Het gaat hierbij om al die infrastructuur
die aanbieders van internettoegang kunnen gebruiken om de bedoelde internettoegang
te kunnen bieden. Hierbij kan, bijvoorbeeld, worden gedacht speciaal voor
internettoegang bestemde datanetwerken, maar ook aan vaste openbare vaste
telefoonnetwerken, mobiele openbare telefoonnetwerken en omroepnetwerken die
geschikt zijn gemaakt voor telefonie of breedbandige toegang tot het internet.
In dit verband kan nog worden opgemerkt dat een omroepnetwerk waarover tevens
toegang tot internetdiensten mogelijk is, volgens de definitie van artikel
1.1, onderdeel g, tevens een openbaar telecommunicatienetwerk is. In onderdeel
b van het eerste lid van artikel 8.7 gaat het om markten voor netwerken bestemd
voor de verspreiding van programma's.Wanneer de relevante markten zijn bepaald, dan moet het college, op grond
van artikel 8.7, tweede lid, voor ieder van die markten nagaan of die al of
niet voldoende concurrerend zijn. Als uitgangspunt voor de nieuwe Europese
regelgeving geldt immers dat toegangsverplichtingen alleen worden opgelegd
als uit een marktanalyse blijkt dat daar voldoende aanleiding voor is.Is een markt daadwerkelijk concurrerend dan worden, zo bepaalt het vierde
lid van artikel 8.7, geen verplichtingen opgelegd en worden eventueel in het
verleden opgelegde verplichtingen ingetrokken. Blijkt een relevante markt
niet daadwerkelijk concurrerend, dan, zo schrijft het derde lid van artikel
8.7 voor, bepaalt het college de aanbieders die op die markten een aanmerkelijke
marktmacht hebben en legt het deze aanbieders voor zover passend bij de omstandigheden
op de markt en de daarop geconstateerde problemen een of meer van de in artikel
8.8 opgenomen verplichtingen op. De taak die college op grond van artikel
8.7 krijgt toebedeeld is geen eenmalige taak. Een juiste uitvoering van artikel
8.7 brengt met zich mee dat het college de ontwikkelingen op
de markt actief volgt en regelmatig bekijkt of toepassing van het bepaalde
in artikel 8.7 geboden is. Tegen deze achtergrond is in het derde lid van
artikel 8.7 dan ook bepaald dat de in artikel 8.8 bedoelde verplichtingen
voor ten hoogste twee jaar kunnen worden opgelegd. Het college zal derhalve,
in ieder geval tijdig en regelmatig moeten onderzoeken of verplichtingen moeten
worden gecontinueerd, dan wel moeten worden aangepast of ingetrokken.In artikel 8.7, derde en vierde lid, is expliciet bepaald dat het intrekken
en opleggen van verplichtingen niets afdoet aan de verplichtingen die voor
aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken met een aanmerkelijke macht
als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatie, voorvloeien
uit verordening ontbundelde toegang. Het college kan overigens wel aan de
betreffende aanbieders, als daartoe gezien de marktomstandigheden aanleiding
toe is, verplichtingen opleggen die verdergaan dan de uit de verordening voortvloeiende
verplichtingen. In dit verband zij ook verwezen naar artikel 1, vierde lid,
van verordening ontbundelde toegang dat zulks uitdrukkelijk toelaat.In het vijfde lid is bepaald dat ter uitvoering van Europese richtlijnen
nadere ministeriële regels kunnen worden opgesteld. In die regels zou
ook kunnen worden bepaald dat en op welke wijze het college de Commissie en
andere NRI's moet betrekken bij de besluitvorming. In het tweede lid van artikel
6 van het gemeenschappelijk standpunt over de Kaderrichtlijn is hiervoor een
nadere procedure beschreven. Omdat over de te volgen procedure echter nog
geen overeenstemming bestaat tussen het Europese Parlement en de Raad is hierover
geen regeling opgenomen in artikel 8.7, en wordt volstaan met de mogelijkheid
om nadere regels te geven bij ministeriële regeling. In de ministeriële
regeling kunnen, in navolging van de nieuwe kaderrichtlijn, ook bepalingen
worden opgenomen inzake de samenwerking tussen het college en de NMa. Behoudens
het geval dat de nieuwe ONP richtlijnen expliciet om dergelijke regels vragen,
zullen, conform het kabinetsstandpunt in dezen, dergelijke regels pas worden
opgenomen wanneer OPTA en NMa er niet in zouden slagen om binnen het kader
van artikel 18.3 van de Telecommunicatiewet te zorgen voor een goede onderlinge
afstemming.In het eerste lid van artikel 8.8 zijn de verplichtingen die kunnen worden
opgelegd opgenomen. Uiteraard ziet een eventuele verplichting die door het
college wordt opgelegd slechts op de markt waarvoor de aanbieder is aangewezen.Het opleggen van toegangsverplichtingen (onderdeel a) dient in de regel
te geschieden als het college aannemelijk kan maken dat door het weigeren
van toegang de ontwikkeling van duurzame concurrentie wordt belemmerd, of
niet in het belang is van de eindgebruiker. Bij het opleggen van een toegangsverplichting
is het van belang een goed evenwicht te vinden tussen de belangen van de aanbieders
van infrastructuur die toegang moeten verlenen en de belangen van aanbieders
van de diensten die toegang vragen tot infrastructuur. Daarbij moet door het
college ook rekening worden gehouden met het effect op investeringen in alternatieve
netwerken. Immers een al te lage drempel bij het verlenen van toegang, vermindert
de noodzaak voor aanbieders om zelf in alternatieve netwerken te investeren,
waardoor de ontwikkeling van netwerken, zowel in omvang als in kwaliteit,
achter kan blijven.1De verplichting tot kostenoriëntatie (onderdeel b) zal het college
in de regel kunnen opleggen indien uit een marktanalyse blijkt dat een aanbieder
met een aanmerkelijke marktmacht bij het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie
in staat zou zijn de prijzen op een buitensporig hoog peil te
handhaven of in staat is, ten nadele van concurrenten en consumenten, de marges
uit te hollen. Ook hierbij zal het college uiteraard rekening moeten houden
met de door de betreffende aanbieder gedane investeringen en de daaraan verbonden
risico's. Het begrip kostenoriëntatie is niet nieuw in de Telecommunicatiewet.
Waar dit begrip gebruikt wordt geldt in zijn algemeenheid dat het te berekenen
tarief een weerslag moet vormen van de aan de dienstverlening ten grondslag
liggende kosten vermeerderd met een redelijke winstopslag.In onderdeel c krijgt het college de bevoegdheid een aanbieder met aanmerkelijke
marktmacht de verplichting op te leggen dat bepaalde informatie bekend moet
worden gemaakt. In het geval het college deze verplichting oplegt zal door
hem moeten worden aangegeven op welke, met toegang verbandhoudende aspecten,
de verplichting ziet. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de plicht
duidelijk omschreven informatie, zoals technische specificaties, netwerkkenmerken,
eisen en voorwaarden voor levering en gebruik, alsook tarieven, aan de gebruikers
ter beschikking te stellen. Daarbij kan het college ook aangeven op welke
wijze de informatie beschikbaar moet worden gesteld.Het college kan voorts op grond van het bepaalde in onderdeel d, de verplichting
opleggen om onder gelijke omstandigheden toegang onder gelijke voorwaarden
aan te bieden. Deze verplichting is gelijk aan de verplichtingen zoals die
in artikel 6.5, onderdelen a en b, van de Telecommunicatiewet zijn opgenomen
met betrekking tot interconnectie en bijzondere toegang. In overweging 16
van de nieuwe toegangsrichtlijn is aangegeven dat het beginsel van non-discriminatie
er op is gericht te voorkomen dat een onderneming met aanmerkelijke marktmacht
concurrentievervalsing veroorzaakt, in het bijzonder als het gaat om verticaal
geïntegreerde ondernemingen.Ook kan volgens onderdeel e het college een aangewezen aanbieder de verplichting
opleggen om een referentie-aanbod bekend te maken. In dit referentie-aanbod
moet hij aangeven tegen welke voorwaarden aanbieders die toegang vragen (dat
kunnen programma-aanbieders of internettoegangaanbieders zijn) worden toegelaten
tot zijn netwerk. Het belang van een referentie-aanbod is dat voor derden
die om toegang vragen vooraf meer duidelijkheid ontstaat over de voorwaarden
die daarvoor gelden. Bij het opleggen van de verplichting kan het college
eisen stellen ten aanzien van de inhoud van het referentie-aanbod, zoals bijvoorbeeld
de mate waarin het aanbod moet worden gespecificeerd. Ook kan het college
aangeven hoe het referentie-aanbod bekend moet worden gemaakt.De laatste verplichting (onderdeel f) die door het college op grond van
het bepaalde in het tweede lid van artikel 8.7 kan worden opgelegd is die
van het voeren van een gescheiden boekhouding met betrekking tot toegang en
hiermee verband houdende activiteiten. Een gescheiden boekhouding biedt inzicht
in de interne verrekening van prijzen, wat vooral van belang is bij verticaal
geïntegreerde ondernemingen. In het bijzonder kan het college nagaan
of opgelegde verplichtingen inzake non-discriminatie worden nagekomen.Het tweede en derde lid van artikel 8.8 zijn ontleend aan artikel 6.6,
derde en vierde lid, van de Telecommunicatiewet en moeten vooral bezien worden
in het licht van de handhaving van een eventueel opgelegde verplichting tot
het hanteren van kostengeoriënteerde tarieven. Voor het overige zij verwezen
naar de toelichting op artikel 6.6 van de Telecommunicatiewet. In artikel 8.9 is de in het algemeen deel van de memorie van toelichting
al besproken toegang tot het zogenoemde standaardpakket geregeld. Zoals uit
de tekst van artikel 8.9 blijkt ontstaat deze toegangsverplichting van rechtswege
indien door het college aan een aanbieder van een omroepnetwerk een toegangsverplichting
ten behoeve van de verspreiding van programma's wordt opgelegd op grond van
het bepaalde in artikel 8.8, tweede lid.Artikel I, onderdeel CMet het hier voorgestelde artikel 8.10, eerste lid en tweede lid, komt
de huidige aanwijzingsbevoegdheid van het college in het kader van voorwaardelijke
toegang te vervallen. Deze wordt vervangen door een meer algemene bevoegdheid
geschillen te beslechten. Hierbij wordt aangesloten bij de in artikel 6.3
van de Telecommunicatiewet ter zake van de beslechting van interconnectiegeschillen
opgenomen bepaling .Het derde lid, van het voorgestelde artikel 8.10 regelt de beslechting
door het college van geschillen met betrekking tot op grond van de artikel
8.7 en 8.9 opgelegde, onderscheidenlijk geldende verplichtingen. Ook hier
is aansluiting gezocht bij de in artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet vervatte
bepaling omtrent de beslechting van geschillen.Artikel IIMet het in artikel II voorgestelde wordt de Wet Onafhankelijke post- en
telecommunicatieautoriteit aangepast op een zodanige wijze dat de uit dit
wetsvoorstel voor het college voortvloeiende nieuwe taken ook in die wet worden
verankerd. Hiermee wordt aangesloten bij de bestaande systematiek waarbij
in beginsel het opdragen van taken aan het college zowel in de Telecommunicatiewet
als in de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit plaatsvindt.Artikel IIIHet eerste lid van artikel III regelt een eventuele samenloop tussen het
toegangsregime van artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet, artikel 41 van
het Besluit ONP huurlijnen en telefonie, en dat van de verordening ontbundelde
toegang alsmede het in dit wetsvoorstel voorziene toegangsregime op een tijdstip
voor het van kracht worden van de nieuwe ONP richtlijnen door te bepalen dat
het nieuwe regime in dat geval buiten toepassing blijft.De bedoelde samenloop kan ontstaan indien het college op grond van artikel
8.7 van de Telecommunicatiewet een markt bepaalt waarop aanbieders van een
vast openbaar telefoonnetwerk, een mobiel openbaar telefoonnetwerk of een
huurlijnennetwerk in die hoedanigheid actief zijn of kunnen zijn. Zou het
college bijvoorbeeld vaststellen dat de internettoegangsmarkt één
relevante markt vormt, dan is daar, bijvoorbeeld, KPN op actief met zijn vaste
openbare telefoonnetwerk dat immers ook geschikt is voor het verlenen van
toegang tot internet. Maar ook aanbieders van omroepnetwerken wier omroepnetwerk,
na daarvoor geschikt gemaakt te zijn, gebruikt wordt voor telefonie kunnen
met dit, alsdan openbare telefoonnetwerk, actief zijn op die markt. Artikel
III, eerste lid, bepaalt nu dat als deze situatie zich voordoet, zolang de
nieuwe ONP richtlijnen nog niet van kracht zijn, artikel 8.7, derde en vierde
lid, buiten toepassing blijven. Dit betekent derhalve dat, ook al gaat het
in dit verband om toegang tot internet, het reeds bestaande ONP regime, de
verordening ontbundelde toegang hieronder begrepen, voor deze aanbieders onverkort
van kracht blijft en dat het nieuwe, in de artikelen 8.6 en volgende vastgelegde,
toegangsregime op hen niet van toepassing is. Toegepast op het
zojuist gegeven voorbeeld betekent dit dat zowel KPN als de aanbieder van
een omroepnetwerk, in hun hoedanigheid van aanbieder van een vast openbaar
telefoonnetwerk tot de inwerkingtreding van de nieuwe ONP richtlijnen als
aanbieder van een vast openbaar telefoonnetwerk buiten het hier voorgestelde
nieuwe toegangsregime vallen. De hier opgenomen samenloopbepaling is noodzakelijk
om strijdigheid met het Europese recht, in het bijzonder de geldende ONP richtlijnen,
te voorkomen. Immers zolang de nieuwe ONP richtlijnen niet inwerking zijn
getreden moet toegang tot de «klassieke» ONP netwerken genoemd
in artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet, op grond van deze
richtlijnen uitputtend geregeld worden in de nationale regels ter implementatie
van de huidige ONP richtlijnen.Voor een goed begrip zij voorts opgemerkt dat de inperking in het bovengenoemde
voorbeeld tot de hoedanigheid van aanbieder van een vast openbaar telefoonnetwerk
in dezen van groot belang is. Immers voor zover KPN of de aanbieder van een
omroepnetwerk uit het zojuist gegeven voorbeeld beschikken over een netwerk
dat niet te beschouwen is als een vast openbaar telefoonnetwerk of een ander
«klassiek» ONP netwerk, zijn deze partijen in beginsel wel onderworpen
aan het hier in artikel I, onder B, geregelde toegangsregime.Het tweede lid van artikel III regelt de eventuele samenloop tussen het
in dit wetsvoorstel geregelde toegangsregime en het toegangsregime van artikel
6.9 van de Telecommunicatiewet en artikel 41 van het Besluit ONP huurlijnen
en telefonie op een tijdstip na de inwerkingtreding van de nieuwe ONP richtlijnen
door te bepalen dat nu het «oude» toegangsregime buiten toepassing
blijft. Anders gezegd: zodra het college een markt heeft bepaald waarop aanbieders
van een vast openbaar telefoonnetwerk, een mobiel openbaar telefoonnetwerk
of een huurlijnennetwerk in die hoedanigheid actief zijn of kunnen zijn geldt
voor die markt het «oude» regime van artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet
en artikel 41 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie niet langer. Eventuele
toegangsverplichtingen zullen dan ook op artikel 8.6 en volgende van de Telecommunicatiewet
gebaseerd moeten zijn. Voor een goed begrip wordt opgemerkt dat het bij het
«uitschakelen» van het oude toegangsregime alleen gaat om die
toegangsverplichtingen die voor de door het college bepaalde markt relevant
zijn en dat in andere gevallen het «oude» regime onverkort van
kracht blijft. Het gaat derhalve alleen om vormen van toegang indien en voor
zover die van belang zijn voor het door derden via die toegang bieden van
toegang tot internet, dan wel voor het door derden verspreiden van programma's.De tweede volzin van het tweede lid van artikel III bepaalt dat aanbieders
die op het moment dat het college een markt heeft bepaald (relevante) toegangsverplichtingen
hebben uit hoofde van artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet, dan wel uit
hoofde van artikel 41 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie, deze blijven
behouden totdat het college toepassing heeft gegeven aan artikel 8.7, derde,
dan wel, vierde lid, van de Telecommunicatiewet. Hiermee wordt, in lijn met
de nieuwe ONP richtlijnen, geregeld dat partijen die op grond van het «oude»
toegangregime verplichtingen hebben in het kader van het door derden bieden
van toegang tot internet of het verspreiden van programma's deze houden tot
het tijdstip dat het college voor de betreffende markt heeft bepaald dat deze
voldoende concurrerend is, en er derhalve geen verplichtingen meer behoeven
te worden opgelegd, dan wel het college heeft bepaalde dat de betreffende
markt onvoldoende concurrerend is en derhalve aan aanbieder met een aanmerkelijk
marktmacht passende verplichtingen heeft opgelegd.Op grond van het eerste lid van artikel III worden, zoals zojuist is uiteengezet,
voor de inwerkintreding van de nieuwe ONP richtlijnen aan aanbieders
van de daar genoemde netwerken, ook al beschikken zij over een aanmerkelijke
marktmacht in de zin van artikel 8.6 van de Telecommunicatiewet, geen verplichtingen
opgelegd uit hoofde van het in dit wetsvoorstel voorziene toegangsregime.
Zoals in het eerste lid is bepaald kunnen eventuele toegangsverplichtingen
in dat geval alleen gebaseerd zijn op het «oude» ONP regime. Het
derde lid van artikel III bepaalt dat, in het geval er op grond van het eerste
lid van is afgezien dergelijke partijen op grond van het in dit wetsvoorstel
geregelde toegangsregime verplichtingen op te leggen, het college zo spoedig
mogelijk na de inwerkintreding van de nieuwe ONP richtlijnen bekijkt of de
omstandigheden op de markt (nog steeds) zo zijn dat deze partijen alsnog passende
verplichtingen opgelegd moeten krijgen. Zou een dergelijke bepaling ontbreken
dan blijft wellicht, afhankelijk van de bereidheid van OPTA de markt opnieuw
te onderzoeken, op dergelijke aanbieders het oude toegangsregime langer van
toepassing dan nodig is en uit oogpunt van gelijke behandeling van aanbieders
wenselijk is. Het derde lid van artikel III is zo geformuleerd dat het college
in beginsel alle in 8.7 van de Telecommunicatiewet genoemde fasen van marktbepaling
en onderzoek opnieuw moet doorlopen. In de praktijk, zo is de verwachting,
zal dit proces echter relatief weinig tijd van het college vragen, zolang
tenminste de tijd die is verstreken tussen de oorspronkelijke onderzoeken
gedaan voor de inwerkingtreding van nieuw ONP richtlijnen en het tijdstip
van inwerkingtreding van deze richtlijnen beperkt is. Immers in dat geval
zullen in de regel slechts beperkte veranderingen op de markt hebben plaatsgevonden.Artikel IVIn het huidige artikel 8.7 van de Telecommunicatiewet is bepaald dat het
college bindende aanwijzingen kan geven indien een aanbieder van een programma
en de aanbieder van een omroepnetwerk geen overstemming bereiken over de toegang
van het aangeboden programma tot het omroepnetwerk. Uit deze bepaling heeft
het college voor toegang tot omroepnetwerken in het kader van de verspreiding
van programma's een toegangsverplichting afgeleid naar het model van artikel
6.9 van de Telecommunicatiewet, dat ziet op bijzondere toegang tot een vast
of mobiel openbaar telefoonnetwerk van een aanbieder met een aanmerkelijke
marktmacht in de zin van artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet.
De toegangsverplichting voor aanbieders van een omroepnetwerk geldt echter
in beginsel voor alle aanbieders van een omroepnetwerk. Hieraan ligt impliciet
het oordeel aan ten grondslag dat wanneer men kijkt naar de positie van omroepnetwerken
in Nederland gesteld kan worden dat programma-aanbieders feitelijk op deze
netwerken zijn aangewezen om hun programma's breed te kunnen aanbieden. Voor
dit oordeel lijken vooralsnog zeer goede gronden te zijn. Het enige reële
alternatief is momenteel de verspreiding van programma's via satellieten.
De penetratie van satellietontvangst is echter zo nog laag dat de satelliet
nu geen volwaardig alternatief vormt voor een omroepnetwerk. Gelet op deze
dominante positie van omroepnetwerken wordt dan ook in artikel IV voorgesteld
bij wijze van overgangsmaatregel de bestaande toegangsverplichting voor aanbieders
van omroepnetwerken ten opzichte van aanbieders van een programma te handhaven
tot het tijdstip dat het college op grond van het voorgestelde (nieuwe) artikel
8.7 van de Telecommunicatiewet de markt heeft onderzocht en conform de resultaten
van dat onderzoek heeft gehandeld.De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,J. M. de VriesXNoot1Zie in dit verband ook Overweging 18 van de nieuwe toegangsrichtlijn en
de zogeheten Explanatory Note «Access to fixed and mobile network infrastructures
owned by operators designated as having significant market power», Information
Society DG, Brussel 17 september 1999. Dit laatste document heeft tot
doel de bepalingen over toegang in de (huidige) ONP-richtlijnen te verduidelijken.
In dit document geeft de Commissie aan hoe toezichthouders moeten omgaan met
toegang tot openbare vaste en mobiele telefoonnetwerken van aanbieders met
aanmerkelijke marktmacht. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28203-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl