Positie van de Eerste Kamer; Lijst van vragen en antwoorden
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26976, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-11-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

26976 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaam1234567891011121314151617Tabel 1. Totaal aantal voor vaste commissies geregistreerde
stukken per kalenderjaar Toelichting:Tabel 2. Aantal afgehandelde verzoekschriften met verslag
per parlementair jaar 181920212223242526272829303132333435363738394041424344454647484950515253545556575859606162BIJLAGE BIJ HET ANTWOORD OP VRAGEN 44 EN 60BelgiëDuitslandFrankrijkIerlandItaliëOostenrijkSpanjeVerenigd Koninkrijk
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26976Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 83 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 976Positie van de Eerste Kamernr. 2LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDENVastgesteld 13 november 2001De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1 heeft de regering de volgende vragen ter beantwoording
voorgelegd over de brief van 18 januari 2000 ter aanbieding van de notitie
«Reflecties over de positie van de Eerste Kamer». De regering
heeft deze vragen beantwoord bij brief van 9 november 2001.De vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.De voorzitter van de commissie,De CloeDe griffier voor deze lijst,Stahlie1Wat vindt het kabinet van het standpunt dat het niet
elegant is om tijdens de lopende discussie tussen de Eerste Kamer en het kabinet
over deze notitie ook een discussietraject tussen de Tweede Kamer en het kabinet
op te starten? Het is immers parlementair gebruik om een instantie die «het
voorwerp van bespreking is», eerst zelf in de gelegenheid te stellen
haar standpunt kenbaar te maken. Is het feit dat de Eerste Kamer evenals de
Tweede Kamer een Hoog College van Staat is, niet temeer aanleiding tot een
terughoudende opstelling van de Tweede Kamer?Zie antwoord op vraag 2.2Wat is het oordeel van het kabinet over het gegeven
dat de discussie over de onderhavige notitie eerst in de senaat heeft plaatsgevonden,
en nu pas in de Tweede Kamer wordt gevoerd? Is deze omgekeerde wereld niet
het gevolg van het non-besluit van het kabinet ten aanzien van de verschillende
voorliggende opties?De notitie «Reflecties over de positie van de Eerste Kamer»
is door mijn ambtsvoorganger op 18 januari 2000 naar beide kamers gezonden.
De Tweede Kamer heeft er in eerste instantie voor gekozen, deze notitie niet
te bespreken omdat er meerdere alternatieven in werden geschetst. De Eerste
Kamer heeft dit wel willen doen. Dit is uiteraard een beslissing van de kamers
zelf. Zowel mijn ambtsvoorganger als ikzelf hebben er bij herhaling op gewezen,
het van belang te vinden dat de beleidsvoorstellen in deze notitie met de
beide kamers worden bediscussieerd, omdat het om de positie van de Staten-Generaal
zelf gaat en het daarom van des te groter belang is dat de Staten-Generaal
als medegrondwetgever in een vroegtijdig stadium kunnen aangeven wat hun standpunt
in deze is. Dit is een belangrijke reden waarom in de notitie meerdere opties
zijn gepresenteerd in plaats van één afgerond voorstel.Inmiddels zijn er enkele schriftelijke rondes geweest in de gedachtewisseling
tussen de Eerste Kamer en mij over dit onderwerp. Afschrift hiervan is ook
telkens naar de Tweede Kamer gezonden. Inmiddels heeft op 6 november jl. de
eerste termijn van een plenair debat in de Eerste Kamer over de notitie plaatsgevonden.
Deze gedachtewisseling is voor mij nuttig geweest. Ik stel het zeer op prijs,
dat intussen ook de Tweede Kamer een gedachtewisseling met mij over dit onderwerp
in gang heeft gezet.3Wordt in de notitie niet teveel uitgegaan van de vooronderstelling
dat er noodzakelijkerwijze een keuze moet worden gemaakt tussen een Eerste
Kamer als partijpolitiek orgaan en een Eerste Kamer als orgaan waarbij de
toetsing van wetgeving voorop staat? Waarom wordt niet terdege geanalyseerd
of er in deze tijd en in de huidige situatie nog wel plaats is voor een indirect
gekozen politiek orgaan als de Eerste Kamer?Zoals ook in de gedachtewisseling met de Eerste Kamer is aangegeven, is
het kabinet overtuigd van de waarde van een tweekamerstelsel en heeft het
niet de behoefte, dit te vervangen door een eenkamerstelsel. De analyse in
de notitie «Reflecties over de positie van de Eerste Kamer» heeft
niet geleid tot de conclusie dat de Eerste Kamer moet worden opgeheven, maar
dat bepaalde ontwikkelingen gedurende haar bestaan ertoe zouden moeten leiden,
dat haar wijze van verkiezing en haar instrumentarium eens kritisch tegen
het licht moeten worden gehouden. 4Als, om welke reden dan ook, besloten wordt tot handhaving
van de Eerste Kamer, is het dan niet mogelijk te zoeken naar een vorm waarin
zowel het ene aspect beter tot zijn recht komt als het andere? Met andere
woorden: zijn er geen vormen denkbaar waarin de Eerste Kamer wel rechtstreeks
wordt gekozen door de Nederlandse bevolking zonder een duplicaat te worden
van de Tweede Kamer, en zou de inhoud van de functie van Eerste Kamer niet
zodanig moeten worden ingekleed dat deze meer wordt toegesneden op de toetsing
van wetgeving? Gedacht zou dan ook kunnen worden aan het schrappen van het
budgetrecht waaraan eerder reeds is gedacht (1974) en wat ook recentelijk
is voorgesteld door dr. de Vries in zijn proefschrift «De staatsrechtelijke
positie van de Eerste Kamer».Het rechtstreeks doen kiezen van de Eerste Kamer brengt mee dat de kamers
dan wel erg op elkaar gaan lijken. Dit zou de mogelijkheid van conflicten
tussen de beide kamers vergroten. Bovendien zou de vraag van de meer actuele
legitimatie zich bij een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer nog
veel sterker voordoen dan thans het geval is, aangezien er dan gedurende een
deel van de in principe vierjaarlijkse zittingsperiode van de Tweede Kamer
een situatie zou bestaan waarin de samenstelling van de Eerste Kamer berust
op een meer recente uitspraak van de kiezers, en dit bovendien nog een directe
uitspraak van de kiezers over de landelijke politiek is.De hoofdfunctie van de Eerste Kamer is ook nu al de toetsing van wetgeving
en dit moet mijns inziens zo blijven. In de gedachtewisseling met de Eerste
Kamer heb ik dan ook de suggestie om meer beleidsnota's in die kamer te bespreken
van de hand gewezen, vooral ook omdat de Eerste Kamer meer op afstand van
de dagelijkse politiek staat en het in dit licht ook niet passend is dat deze
kamer zich in een vroegtijdig stadium over beleid uitspreekt (nota n.a.v.
het verslag, kamerstukken I 2000–2001, 26 976, nr. 175, p. 17).
Of ook het budgetrecht in deze discussie moet worden betrokken, moet nog worden
bezien. De voorstellen die in de notitie zijn gedaan, hebben – naast
de wijze van verkiezing – alleen betrekking op de bevoegdheden van de
Eerste Kamer in het (grond)wetgevingsproces zelf.5Heeft het kabinet kennis genomen van het recente initiatief
van de minister-president van België, die het bestaansrecht van de senaat
aan de orde heeft gesteld? Welke analyse wordt hierbij gebruikt en welke alternatieven
voor de tweede lezing worden in de Belgische stukken geopperd? Is een oplossing
vergelijkbaar met die waaraan in België wordt gedacht het overwegen waard?
Is het kabinet bereid onze Kamer op de hoogte te stellen van de exacte voorstellen
en de context waarin ze zijn gedaan, en daarop een reactie te geven?Het kabinet heeft inderdaad kennis genomen van het initiatief van de premier
van België om de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat samen
te voegen tot één federaal parlement. De Belgische premier heeft
in zijn Federale beleidsverklaring van 9 oktober 2001 deze uitspraak gedaan;
begin september is er in de pers al eerder hiervan bericht gedaan. Echter,
dit idee bevindt zich in een dermate pril stadium dat er naast deze verklaring
voorlopig nog geen stukken over dit onderwerp beschikbaar zijn. De regering
in België denkt aan het samenvoegen van de Kamer en de Senaat tot een
federaal parlement, waarbij de reflectie-functie uitgeoefend zal worden door
een bijzondere commissie die zich specifiek toelegt op een grondige tweede
lezing van wetteksten. De Senaat heeft daarnaast de functie van ontmoetingsplaats
van gemeenschappen en gewesten. Echter, deze taak heeft de Senaat naar de
mening van de Belgische regering sinds zijn hervorming in 1993
niet voldoende op zich genomen, mede omdat het in verband met de wijze van
verkiezing aantrekkelijker voor de partijen is om hun politieke zwaargewichten
te plaatsen op de lijst van de Senaat. In de praktijk blijkt daardoor bijvoorbeeld
dat partijen tijdens de vragenuurtjes op donderdag veelal dezelfde vragen
aan de regering stellen om 14.00 uur in de Kamer en om 15.00 uur in de Senaat.
Dit zijn enkele elementen van de analyse van de Belgische regering. Ook werden
er al in de Senaat zelf voorstellen tot hervorming van de werking geformuleerd
door de verschillende partijen, hetgeen naar de mening van de Belgische regering
duidelijk aangeeft dat er behoefte is aan een wijziging van het huidige systeem.De Belgische regering is daarom van mening dat het beter is een paritaire
federale Raad in het leven te roepen die samengesteld is vanuit de gemeenschappen
en waarin alle gewesten vertegenwoordigd zijn, een raad die zich samen met
het federaal Parlement zal bezighouden met de grondwetswijzigingen en de aanpassingen
van wetten.Gezien het feit dat België – anders dan Nederland – een
federale staat is, is de rol van de Senaat daar een geheel andere dan die
van de Eerste Kamer bij ons. De Belgische voorstellen hebben duidelijk het
oog op gebreken in de vervulling van de federale functie van de Senaat. De
Nederlandse Eerste Kamer heeft niet deze functie en is dan ook geen «senaat»
in deze zin.6Is in de meeste landen niet de tendens waarneembaar
om burgers meer rechtstreeks bij het bestuur te betrekken en hen ook hun bestuurders
meer rechtstreeks te laten kiezen? Blijkt dit niet ook uit de voorstellen
van de Belgische minister-president?Het is inderdaad in de meeste landen de tendens om burgers meer rechtstreeks
bij het bestuur te betrekken en hen ook hun bestuurders meer rechtstreeks
te laten kiezen. In de Federale beleidsverklaring geeft de regering van België
ook aan dat het haar intentie is een aantal hervormingen door te voeren die
niet de gemeenschappen of gewesten, maar de burger meer macht geven. Het idee
van een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester vindt ook in België
meer en meer ingang. De Belgische regering wil bovendien een grondwetswijziging
voorstellen die de invoering van het bindend referendum mogelijk moet maken.7Instrumenten als toetsing van wetten achteraf door
de rechter en middelen als het (correctief) referendum kunnen gezien worden
als gehele/gedeeltelijke substituten voor het werk van de Eerste Kamer. Welke
andere taken van de Eerste Kamer worden niet «beslagen» door deze
twee middelen? Met andere woorden op welk terrein rechtvaardigt zich in dit
kader het bestaan van de Eerste Kamer?Als men kijkt naar de bevoegdheden die de Eerste Kamer momenteel heeft,
dan kan men constateren dat deze bevoegdheden deels uitwisselbaar zijn met
instrumenten die in sterke mate de keuze «ja/neen» inhouden. In
die zin is het begrijpelijk dat in zowel het verre als het meer recente verleden
rechterlijke toetsing en het referendum als alternatief zijn gezien en zelfs
als zodanig zijn voorgesteld (dit laatste in 1903 door de toenmalige SDAP-leider
Troelstra). Men kan verdedigen dat, zolang de Eerste Kamer niet meer instrumenten
tot haar beschikking heeft dan enkel de keuze tussen het aannemen en het verwerpen
van een wetsvoorstel, de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer
in twijfel kan worden getrokken omdat de waarde van deze kamer als beperkt
wordt gezien vergeleken met andere correctiemechanismen. Een element dat hierdoor
niet wordt beslagen, is uiteraard de inhoudelijke politieke gedachtewisseling
c.q. heroverweging door een orgaan van de volksvertegenwoordiging.8Wat zijn de belangrijkste bezwaren tegen opheffing
van de Eerste Kamer?Het grootste bezwaar tegen opheffing van de Eerste Kamer hangt samen met
de vraag, hoe een inhoudelijke heroverweging tot stand kan worden gebracht
die zowel de kwaliteit van de wetgeving als de politieke rationaliteit ervan
betreft. De Eerste Kamer is bij uitstek voor deze gecombineerde toetsing toegerust,
omdat zij bestaat uit leden die enerzijds uit hoofde van hun deskundigheid
en maatschappelijke expertise een oordeel kunnen uitspreken over aspecten
van de kwaliteit van wetgeving, maar anderzijds ook dikwijls een politiek-bestuurlijke
achtergrond hebben en vanuit die ervaring de politieke aspecten van de oordeelsvorming
kunnen meewegen. Opheffing van de Eerste Kamer zou tevens opheffing van deze
gecombineerde toetsing betekenen.9Waarom kunnen de taken van de Eerste Kamer niet worden
overgenomen door de Raad van State en de Tweede Kamer?De Raad van State en de Tweede Kamer hebben zeer verschillende taken bij
de totstandkoming van wetgeving. De Raad van State geeft op grond van artikel
73, eerste lid, Grondwet advies over (onder andere) voorstellen van wet. Dit
advies geeft de Raad aan de indiener van het wetsvoorstel, dus hetzij aan
de regering hetzij – bij een initiatiefvoorstel – aan de Tweede
Kamer. De Raad van State heeft dus slechts een adviserende en niet een beslissende
bevoegdheid aangaande de inhoud c.q. de al dan niet aanvaarding van een wetsvoorstel.
Een dergelijke beslissende bevoegdheid voor de Raad van State zou ook niet
in ons staatsbestel passen. Indien de Raad van State een adviserende bevoegdheid
zou behouden en de beslissende bevoegdheid uitsluitend in handen zou worden
gelegd van de Tweede Kamer, zou de kwalitatieve en politieke heroverweging
vervallen en zou het bezwaar, besproken in de beantwoording van de vorige
vraag, voluit blijven gelden.10Is in het kabinet de optie van afschaffing van de senaat
aan de orde geweest? Zo neen, waarom niet? Bestaat er het beeld, dat deze
discussie zinloos is omdat er op korte termijn toch geen tweederde meerderheid
in de Staten-Generaal valt te ontwaren? Is het kabinet bereid deze optie alsnog
te doen onderzoeken en te betrekken bij de nadere gedachtewisseling met de
Kamer? Hoe reageert de minister op de stelling, dat deze discussie wel dient
te worden aangesneden omdat indien nut en noodzaak van de Eerste Kamer niet
op basis van inhoudelijke argumenten wordt beoordeeld, de tweederde meerderheid
voor afschaffing er ook nooit zal komen?In het kabinet is een aantal opties geformuleerd waar afschaffing van
de Eerste Kamer niet bij hoorde. Om de in de beantwoording van de eerdere
vragen aangegeven redenen heeft het kabinet geen aanleiding gezien deze optie
toe te voegen. Ik heb bovendien ook tegenover de Eerste Kamer niet ontkend
dat er in Nederland nog steeds een grote politieke meerderheid is die bijzondere
waarde hecht aan het tweekamerstelsel. Naar mijn mening is het aanzwengelen
van een discussie hierover niet vruchtbaar, omdat dit aan de discussie een
lading zou geven die mijns inziens niet productief is. Ik voel daarom meer
voor een open discussie omdat dit voor alle betrokkenen (Eerste en Tweede
Kamer en de regering) louter voordelen heeft. Ik wijs er overigens op dat
zowel op deze plaats als in de schriftelijke gedachtewisseling
met de Eerste Kamer zelf de mogelijkheid van afschaffing wel degelijk inhoudelijk
besproken is en wordt (zie o.m. vraag 8 en 9 hierboven).11Waarom zag het vorige kabinet destijds geen aanleiding
om voorstellen voor een terugzendrecht te doen?Het vorige kabinet noemde als bezwaar tegen het terugzendrecht, dat hierdoor
een vertragende invloed op de gang en duur van de wetgevingsprocedure is te
verwachten. Bovendien zou een terugzendrecht ertoe kunnen leiden dat de Eerste
Kamer haar positie gewijzigd zou kunnen zien in meer het medebepalen van de
inhoud van wetsvoorstellen en daarmee een doublure vormen met de Tweede Kamer.
Het vorige kabinet maakte daarbij echter wel de kanttekening dat deze bezwaren
niet bij alle varianten in dezelfde mate gelden.12Spreekt het kabinet niet te gemakkelijk over «digitale»
besluitvorming (aannemen of verwerpen; vergelijkbaar met een referendum) door
de Eerste Kamer? Anders dan bij het referendum bestaat immers bij behandeling
van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer ampele mogelijkheid om alle voors
en tegens van het voorstel tegen elkaar af te wegen (ook naar aanleiding van
het Raad van State-advies en de behandeling in de Tweede Kamer) en de bewindspersoon
daarop te bevragen, zodat een veel meer weloverwogen en beter onderbouwd «voor»
of «tegen» mogelijk is dan bij een referendum? Treft in dit verband
de kritiek van de regering op de «digitaliteit» van besluitvorming
niet eerder het referendum dan de behandeling van wetten in de senaat? Burgers
beschikken niet of nauwelijks over de mogelijkheden voor een goede afweging
van de verschillende aspecten van een wetsvoorstel. Zo bezien is de verwerping
van een wetsvoorstel bij referendum, na weloverwogen behandeling door beide
Kamers der Staten-Generaal, toch veel meer onwelkom?Het spreken over de «digitale» besluitvorming moet vooral
worden gezien in relatie tot de aard en de kwaliteit van de inbreng in de
Eerste Kamer. Juist de Eerste Kamer wordt geacht een kwaliteitstoetsing te
verrichten, onder andere op aspecten van grondwettigheid, rechtszekerheid
en uitvoerbaarheid. Een dergelijke kwaliteitstoetsing zou er in principe toe
kunnen leiden dat een wetsvoorstel op een of meer onderdelen wordt aangepast.
Een keuze tussen enkel «ja» of «neen» doet in die
zin aan de nuances, die tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de
Eerste Kamer naar voren kunnen komen, niet voldoende recht. Door de vergelijking
met het referendum is geen waarde-oordeel uitgesproken, noch over het werk
van de Eerste Kamer noch over het referendum, maar is alleen bedoeld om aan
te geven dat de keuze tussen ja en neen van een andere orde is dan de aard
van de toets die de Eerste Kamer geacht wordt aan te leggen. Deze spanning
tussen de aard van de toets enerzijds en de aard van het oordeel van de Eerste
Kamer anderzijds is naar mijn overtuiging een van de kernelementen van de
onvrede die binnen en buiten de Eerste Kamer wordt bespeurd. Het gaat hierbij
uiteindelijk om de vraag naar de bevoegdheden van de Eerste Kamer.13De inhoudelijke beoordeling van de kwaliteiten van
een wetsvoorstel worden op dit moment verricht door de Raad van State. Het
is onomstreden dat de kwaliteitstoets door de Raad van State op de (grond-)
wetgeving van hoge kwaliteit is. In dit licht bezien: wat is in de ogen van
kabinet het bestaansrecht van de Eerste Kamer? Een belangrijk verschil tussen de Eerste Kamer en de Raad van State is
dat de Eerste Kamer, anders dan de Raad van State, een op politieke basis
(indirect) verkozen orgaan is en in haar oordeelsvorming ook politieke factoren
moet laten meewegen. Daarnaast heeft de Raad van State een adviserende taak,
terwijl de taak van de Eerste Kamer een medewetgevende is. De Eerste Kamer
kan bovendien een rol spelen bij de beoordeling van wijzigingen in een wetsvoorstel,
waarover de Raad van State geen oordeel heeft kunnen geven. Dat kan gelden
voor nota's van wijziging en met name voor amendementen; in bepaalde gevallen
wordt de Raad van State wel om advies hierover gevraagd, maar lang niet altijd.14Het primaat van de Tweede Kamer brengt met zich mee
dat de belangrijke politieke afwegingen aldaar worden gemaakt. Tevens wordt
gesteld: de Tweede Kamer – met in de laatste decennia een ontwikkeling
van deeltijd-naar voltijdpolitici en bewerktuigd met meer assistentie –
is bij uitstek voor de politieke toetsing. In dit licht bezien: wat is in
de ogen van het kabinet het bestaansrecht van de Eerste Kamer?Een belangrijk kenmerk van de Eerste Kamer is dat hierin plaats is voor
toetsing op een iets grotere afstand van de politiek van alledag, waardoor
de leden van die Kamer andere accenten kunnen leggen. Daarbij komt nog dat
de leden van de Eerste Kamer doorgaans minder of in het geheel niet betrokken
zijn bij de beleidsvorming. Vaak zullen bij de toetsing in de Eerste Kamer
politieke overwegingen vergezeld gaan van bijvoorbeeld rechtsstatelijke criteria,
en versterken beide elementen elkaar. Deze synthese van toetsing op zowel
politieke als andere aspecten geeft de Eerste Kamer zeker bestaansrecht.15De Eerste Kamer komt bij omstreden kwesties meer en
meer in de positie dat zij gezien wordt als een «appèl-instantie»,
bejegend door groeperingen die een onwelgevallige beslissing van de Tweede
Kamer willen terugdraaien. Hierdoor krijgt de Eerste Kamer ongewild een meer
politiek karakter. De oplossing voor dit probleem wordt in deze notitie niet
aangedragen. Is er een oplossing voor dit dilemma, en waar bestaat deze oplossing
uit?In de notitie is als een der oorzaken voor een meer politiek karakter
van de Eerste Kamer genoemd, dat belanghebbenden zich tot de Eerste Kamer
wenden, waarbij deze als een soort «kamer van heroverweging» wordt
gezien. Dit is op zichzelf niet zozeer een probleem dat moet worden opgelost
als wel een normale gang van zaken die bij een democratie hoort. Uiteraard
moet de Eerste Kamer de in het geding zijnde belangen kunnen afwegen en kan
het articuleren van bepaalde belangen door individuen of groepen daartoe dienstig
zijn. Dit kan echter wel worden gezien – en daarom is dit voorbeeld
in de notitie aangehaald – als een illustratie van het feit dat in bepaalde
gevallen, namelijk bij politiek gevoelige of omstreden wetsvoorstellen, veel
politieke aandacht naar de Eerste Kamer wordt getrokken waardoor de bestaande
notie van afstandelijkheid tot het dagelijkse politieke bedrijf soms onder
druk komt te staan.16Heeft het kabinet (laten) bezien welk deel van haar
aandacht de Eerste Kamer aan amendementen en nota's van wijziging wijdt?Per geval is bezien, of bij de door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstellen
tijdens de behandeling in de Tweede Kamer nota's van wijziging en amendementen
zijn ingediend en daarbij welke rol deze eventueel hebben gespeeld bij de
beoordeling door de Eerste Kamer. Een uitgebreid verslag hiervan
is te vinden in Bijlage 1 bij de aanvulling op de nota naar aanleiding van
het verslag, kamerstukken I 2000–2001, 26 976, nr. 1, nr. 175a,
p. 9 e.v.17Weet het kabinet hoeveel verzoekschriften jaarlijks
bij de Eerste Kamer worden ingediend en welke ontwikkeling hierin is waar
te nemen?De Eerste Kamer heeft mij op mijn verzoek de gegevens ter beschikking
gesteld van het aantal bij de vaste commissies ingekomen brieven en het aantal
in een parlementair jaar door de Vaste Commissie voor de verzoekschriften
via een verslag afgehandelde verzoekschriften. Deze cijfers zijn wat betreft
de ingekomen brieven indicatief (zie de toelichting op tabel 1).Tabel 1. Totaal aantal voor vaste commissies geregistreerde
stukken per kalenderjaar KalenderjaarAantal geregistreerde brieven aan vaste commissies 1992278219932422 19941833 19951926 1996177919972181 19982258 1999165520001730Toelichting:In deze tabel zijn per kalenderjaar de totalen
van brieven opgenomen die in het betreffende kalenderjaar door de postregistratie
van de Eerste Kamer zijn geregistreerd voor de vaste commissies. Deze opgave
is indicatief. Bij de selectie is geen onderscheid gemaakt naar afzenders
(burgers, belangenorganisaties, bewindspersonen), inhoud (al dan niet betrekking
hebbend op een aanhangig wetsvoorstel) of de omvang van bepaalde brievendossiers
(bij meerdere wetsvoorstellen – b.v. de Algemene wet gelijke behandeling,
het wetsvoorstel inzake abortus – heeft de Kamer meerdere duizenden
min of meer gelijkluidende reacties ontvangen, die niet afzonderlijk in de
postregistratie zijn opgenomen en dus ook niet in deze cijfers zijn verdisconteerd).Tabel 2. Aantal afgehandelde verzoekschriften met verslag
per parlementair jaar VergaderjaarVia EK ingediende en met verslag afgehandelde verzoekschriften1991–199211 1992–1993 5 1993–1994 91994–199515 1995–199638 1996–1997581997–199864 1998–199920 1999–200016• De verslagen van de EK-Commissie voor de verzoekschriften worden
plenair behandeld. In deze tabel is dit aantal per parlementair jaar vermeld
(bron: jaarverslagen commissies voor de verzoekschriften).• Verzoekschriften worden per parlementair jaar gedrukt.• Het eerste stuk van ieder jaar is het jaarverslag van de commissies
voor de verzoekschriften van beide kamers; dit verslag is niet meegeteld. 18Is de heftige kritiek op het aannemen of verwerpen
van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer niet ingegeven door het politiek
gevoelige karakter ervan in plaats van door het «digitale karakter»
van besluitvorming in de senaat?Zoals in het antwoord op vraag 15 is opgemerkt, hangt kritiek op het aannemen
of verwerpen van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer veelal samen met het
politiek gevoelige of omstreden karakter van een wetsvoorstel. Het behoeft
geen betoog dat een en ander wordt versterkt door het feit dat de Eerste Kamer
slechts ja of neen kan zeggen. Juist in politiek omstreden kwesties kan een
meer genuanceerde uitspraak dan «ja» of «neen» goed
zijn om een inhoudelijk bevredigende oplossing tot stand te brengen, waarbij
de Eerste Kamer niet in een positie wordt gemanoeuvreerd waarin zij gemakkelijk
het mikpunt van kritiek zal worden doordat zij zich gedwongen ziet een eerder
gesloten politiek compromis door het verwerpen van een wetsvoorstel te doorkruisen.19Waarom beoordeelt het kabinet het negatief dat de Eerste
Kamer bij omstreden wetsvoorstellen soms gezien wordt als een appèl-instantie
voor burgers en pressiegroepen? Op zichzelf bezien is het toch rechtmatig
voor burgers en pressiegroepen om hun «laatste kans» te benutten?
En is het niet aan de senaat zelf om de op haar uitgeoefende druk serieus
te nemen en mee te wegen in de besluitvorming? Mag de senaat de gevoelens
die leven in de maatschappij ten aanzien van een omstreden wetsontwerp niet
meewegen in de uiteindelijke beoordeling daarvan?Zie hiervoor het antwoord op vraag 15.20Ziet het kabinet een relatie tussen het invoeren van
het referendum en het bestaansrecht van de senaat, zoals dit in 1903 door
de SDAP werd gezien?In 1903 is door de SDAP-fractie in de Tweede Kamer voorgesteld, de Eerste
Kamer af te schaffen en in plaats daarvan de mogelijkheid van een correctief
referendum in te voeren. Dit is in de notitie genoemd als een voorbeeld van
het verschijnsel dat in de discussie over de Eerste Kamer onder andere het
instrument van het referendum al sinds lange tijd wordt gezien als een geheel
of gedeeltelijk substituut voor het werk van de Eerste Kamer. Daarmee is niet
gezegd dat het kabinet op het standpunt staat dat deze beide – het referendum
en de Eerste Kamer – onderling uitwisselbaar zijn. Zoals bekend, zijn
de door het kabinet ingediende voorstellen inzake het referendum ook niet
gekoppeld aan de positie van de Eerste Kamer, maar zijn deze onderwerpen los
van elkaar aan de orde gesteld.21Is het kabinet bereid een overzicht te verstrekken
van de landen waar geen senaat bestaat? Kan het kabinet ingaan op het functioneren
van het parlement in elk van die landen, een daarbij telkens een vergelijking
maken met het Nederlandse stelsel? Kan het kabinet met name ingaan op het
Noors-Bataafse stelsel, zijn eigen mening over dat stelsel geven en de kamer
schetsen tot welke gevolgen invoering van dit systeem in Nederland zou leiden?
Wil het kabinet tenslotte ook de vraag beantwoorden of het inderdaad zo is,
dat slechts de boden opheffing van senaat (vrij naar Thorbecke) zouden betreuren?Ik kan een overzicht verschaffen van landen met een eenkamerstelsel binnen
de Europese Unie. Een dergelijk stelsel bestaat in Denemarken, Finland,
Griekenland, Luxemburg, Portugal en Zweden. Het maken van een vergelijking
met het Nederlandse stelsel is uiteraard moeilijk vanwege de geheel andere
situatie. In zijn algemeenheid kan echter wel worden opgemerkt dat bij eenkamerstelsels
de waarborg voor zorgvuldigheid in de wetgevingsprocedures vaak wordt gezocht
in meerdere lezingen binnen de ene kamer van de volksvertegenwoordiging (bijvoorbeeld
in Denemarken en Finland) of door het inschakelen van onderzoekscommissies
(in Zweden).Bij de inrichting van het parlement in Noorwegen in 1814 heeft de opzet
van de Bataafse Republiek tot op zekere hoogte als voorbeeld gediend. Volgens
de Staatsregeling van 1798 verdeelde het vertegenwoordigend lichaam zich hier
in twee kamers. In de Bataafse Republiek was daarbij sprake van twee kamers
die afzonderlijk vergaderden en beslissingen namen. In Noorwegen gaat het
eigenlijk om een tussenvorm van een één- en een tweekamerstelsel
met nadruk op het eenkameraspect, omdat ook het Storting als geheel bepaalde
functies blijft vervullen. Men spreekt in Noorwegen dan ook niet van twee
kamers maar van twee afdelingen.De commissie-De Koning, die in 1993 rapport uitbracht, heeft destijds
op verzoek van de commissie-Deetman speciale aandacht besteed aan het Bataafs-Noorse
stelsel. Dit stelsel kende volgens de commissie geen voordelen, maar uitsluitend
grote bezwaren. Deze bezwaren hebben met name betrekking op achtereenvolgens:
het feit dat behandeling niet meer in twee instanties plaatsvindt maar slechts
in één kamer; de verwachting dat de leden van de kleinere «kamer»
als regel één lijn zullen trekken met hun fractiegenoten in
de grotere «kamer» of anders door hen zullen worden overvleugeld,
hetgeen de correctie door een tweede instantie illusoir zou maken; het feit
dat het onduidelijk is voor de kiezer welke kamer hij nu eigenlijk kiest.Hoe in Nederland gereageerd zou worden op een eventuele opheffing van
de Eerste Kamer, is moeilijk te voorspellen. In zijn algemeenheid merk ik
op dat het te gemakkelijk is om de Eerste Kamer louter als «hindermacht»
te zien die beter zou kunnen worden gemist. De ervaring in andere landen leert
dat dan toch weer naar andere mechanismen moet worden gezocht om de zorgvuldigheid
te waarborgen. Ik ben er in het licht van een zorgvuldige wetsprocedure veeleer
een voorstander van, de boden van de Eerste Kamer ook te kunnen gebruiken
om een wetsvoorstel onder omstandigheden weer naar de Tweede Kamer terug te
geleiden.22In de eerste periode van haar bestaan was de Eerste
Kamer vooral bedoeld «den troon te omringen door een bolwerk waartegen
andere partijen afstuiten». Daarmee werd mede beoogd de Koning zo min
mogelijk in de positie te brengen waarin hij het niet eens zou zijn met een
door het parlement aangenomen wetsvoorstel en een zodanig wetsvoorstel wellicht
zou weigeren te bekrachtigen. Is de reden van bestaansrecht door de eeuwen
heen niet achterhaald? Is er in de geschiedenis een moment geweest om, vanwege
bovenstaande niet langer ingevulde reden, te komen tot een opheffen van de
Eerste Kamer?De hier genoemde taak van de Eerste Kamer hing vooral samen met het feit
dat de leden ervan aanvankelijk door de Kroon werden benoemd. In die zin kon
deze Kamer ook metterdaad worden gezien als een «bolwerk», en
men koos er dan ook voor om deze Kamer als zodanig te handhaven, zelfs toen
in 1839 – dus nog onder de oude bedeling – al werd gepleit voor
de afschaffing ervan, omdat zij als «schier doelloos» werd gezien.
Anderzijds werd toen in de benoeming voor het leven van de Eerste-Kamerleden
een waarborg tegen koninklijke willekeur gezien. Groen van Prinsterer meende
echter – in het voetspoor van Thorbecke – dat ook de Eerste Kamer
echt als «volks»-vertegenwoordiging was bedoeld. «De Eerste
Kamer, het Volk vertegenwoordigend, is ook bestemd om een dam tegen
het Volk, een bolwerk te wezen voor den Troon», zo stelde hij in 1840.
Hij wilde, juist om dat bolwerk-karakter effectiever te doen zijn, deze taak
niet meer overlaten aan «een twintigtal Hofbeambten en Ministers, door
den Koning voor die eervolle taak gecommitteerd», maar wilde hij juist
de Eerste Kamer «eigene kracht en zelfstandigheid» geven: «Hoe
toch den Troon te beschermen, indien zij haar gansche kracht ontleent van
den Troon!» Uiteindelijk kwam het bij de grondwetsherziening van 1848
tot een stelsel, waarin de Tweede Kamer voortaan direct en de Eerste Kamer
indirect zou worden verkozen en deze laatste daardoor ook qua wijze van samenstelling
een deel van de volksvertegenwoordiging werd. Dit laatste element speelde
een belangrijke rol in de beraadslagingen over deze grondwetsherziening. De
Tweede Kamer wilde in meerderheid het benoemingsrecht van de leden van de
Eerste Kamer in handen van de Koning houden, maar dit was voor de regering
onbespreekbaar, omdat de Eerste Kamer dan niet een vertegenwoordiging van
het volk zou zijn, maar van de Koning. De regering wees echter wel op de zinvolheid
van handhaving van deze Kamer, onder meer om «den troon tot een bolwerk
te strekken» (het bovenstaande is ontleend aan: G.A.M. Beekelaar, «Tussen
twee revolutiejaren. De Eerste Kamer van 1830 tot 1848», in: A. Postma
e.a. (red.), Aan deze zijde van het Binnenhof,
's-Gravenhage 1990, p. 83–137). Dit laatste veranderde in 1917, toen
de eisen voor verkiesbaarheid van de Eerste Kamer gelijk werden getrokken
aan die voor de Tweede Kamer. Sindsdien kan de Kamer beter worden gezien als
een «kamer van heroverweging» dan als een «bolwerk rond
de Kroon» (zie F. de Vries, «Het Nederlandse tweekamerstelsel:
over de plaats en taak van de Eerste Kamer», NJB 2001, p. 1827–1834).Geconstateerd kan daarmee worden dat, als er een moment in de geschiedenis
moet zijn geweest om de Eerste Kamer vanwege het vervallen van het «bolwerk»-karakter
op te heffen, dit ofwel in 1848 ofwel in 1917 was. Uit bovenstaande blijkt
echter dat er toen juist voor is gekozen om de Eerste Kamer te handhaven,
maar haar wél aan de eisen van de tijd aan te passen.23Het kabinet ziet het als een probleem dat de senaat
een steeds politieker orgaan is geworden. Zij vreest voor het gevaar dat «de
congruentie van de politieke wilsvorming binnen partijen (van de coalitie) –
zelfs op hoofdlijnen – verdwijnt». Deze vrees kan op zichzelf
bezien toch geen reden zijn om de verkiezing en wetgevende bevoegdheden van
de senaat te wijzigen? Ook individuele senatoren zijn immers vrij om te stemmen
zoals zij willen? Is het een taak van de regering om middels wetgeving die
de senaat depolitiseert, de eenheid van politieke wilsvorming binnen coalitiepartijen
te bevorderen of te bewaken? Zo ja, wat zijn daarvoor de argumenten?De notitie merkt het sterker geworden politieke karakter van de Eerste
Kamer aan als een belangrijk element rond de discussie inzake het functioneren
van de Eerste Kamer en als een spanningsveld. Dit is niet hetzelfde als «een
probleem». Het kabinet ziet zeer wel in dat het hier gaat om een gegeven
dat niet met enkele (grond)wetgevende maatregelen te veranderen is. De notitie
analyseert echter de stand van zaken rond de Eerste Kamer en constateert daarbij
dat bepaalde ontwikkelingen ertoe hebben geleid dat er een zekere onvrede
is ontstaan rond de Eerste Kamer. Juist om niet te vervallen in het reageren
op bepaalde incidenten, maar door in grote lijnen een beeld te geven van de
rol van een veranderende Eerste Kamer in een eveneens veranderende samenleving,
is deze invalshoek gekozen. Dit betekent dus niet dat deze ontwikkelingen als zodanig worden goed- of afgekeurd, maar dat hiermee
rekening moet worden gehouden als men daadwerkelijke maatregelen tot hervorming
van de Eerste Kamer overweegt. 24De uitslagen van verkiezingen voor provinciale staten
en Tweede Kamer zijn bindend, ongeacht de hoogte van de opkomst. De verkiezingsuitslag
wordt geacht de op dat moment legitieme representatie van de burgers in vertegenwoordigende
organen op te leveren. Met het oog hierop kan de regering toch niet de verschillen
in opkomst tussen statenverkiezingen en verkiezingen voor de Tweede Kamer
aanvoeren als een argument tegen het gevoelen dat de verkiezing van de Eerste
Kamer tijdelijk een actuelere weerspiegeling is van de kiezersgunst? Die opkomstverschillen
doen er formeel toch niet toe? Wat voor invloed op de politieke verhoudingen
en de representativiteit kent het kabinet precies toe aan het verschil opkomstpercentages
tussen verkiezingen voor de Tweede Kamer en verkiezingen voor provinciale
staten? En los hiervan: wordt het argument van «actuelere weerspiegeling
van kiezersgunst» ooit in de Eerste Kamer gebruikt?Het is een algemeen bekend ervaringsfeit dat verkiezingen voor provinciale
staten (aanzienlijk) minder kiezers naar de stembus trekken dan verkiezingen
voor de Tweede Kamer. Indien de uitslag van verkiezingen voor provinciale
staten een qua politieke meerderheid relevant verschil uitmaakt in de samenstelling
van de Eerste Kamer, valt de nuancering van de lagere opkomst weg, omdat –
zoals in de vraag terecht wordt opgemerkt – de mate van opkomst formeel
niet toe- of afdoet aan de vastgestelde uitslag van verkiezingen. Met erkenning
van het voorgaande hecht het kabinet er evenwel aan, ten behoeve van een zuivere
analyse van de spanningsvelden rond de Eerste Kamer deze nuancering te maken.
Daarbij zij opgemerkt dat het argument van «actuelere weerspiegeling
van kiezersgunst» als zodanig natuurlijk niet tijdens het debat in de
Eerste Kamer wordt of werd gebruikt, maar in bepaalde situaties een voornamelijk
psychologische betekenis heeft gehad (zie ook F. de Vries, De staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer (diss. Groningen),
Deventer 2000, p. 344).25Kan het kabinet meerdere voorbeelden geven van aanzienlijke
incongruenties tussen Tweede en Eerste Kamer, die als gevolg van het sinds
1983 ingevoerde stelsel van samenstelling van de Eerste Kamer ontstaan zijn
en tot conflicten leidden tussen beide Kamers? Of is alleen de kans op dergelijke
conflicten vergroot? Is het kabinet het ermee eens dat in dit verband niet
de kabinetscrisis van 1999 rond het correctief wetgevingsreferendum genoemd
kan worden, omdat het hier een conflict binnen een partij (en de coalitie)
betrof, die niets te maken had met nieuw ontstane meerderheden in de Eerste
Kamer als gevolg van provinciale verkiezingen?De gevolgen van de veranderde wijze van samenstelling van de Eerste Kamer
zijn – zoals ik ook elders in de beantwoording heb aangegeven –
voornamelijk indirect van aard. Dit maakt dat niet concreet kan worden aangegeven
welke conflicten nu precies en ondubbelzinnig te herleiden zijn tot die veranderde
wijze van samenstelling, maar wel dat de kans op dergelijke conflicten is
vergroot. Bij de kabinetscrisis in 1999 is een dergelijk direct verband dus
ook niet aan te geven. Dit illustreert overigens dat deze situatie niet de
aanleiding was voor de voorstellen die in de notitie zijn gedaan.26Het kabinet signaleert nogal wat bezwaren tegen het
systeem waarvoor in 1983 werd gekozen, met name het feit dat de door provinciale
staten gekozen Eerste Kamer wordt gezien als een meer actuele afspiegeling
van de wens van de bevolking dan de eerder gekozen Tweede Kamer. Door een
terugkeer naar het systeem van voor 1983 zullen schommelingen in kiezersgunst
waarschijnlijk wel wat worden afgezwakt. De vraag is echter wel gerechtvaardigd
of door een terugkeer naar dat systeem de bezwaren wel voldoende worden ondervangen?
Zou het voor de burger nu veel uitmaken op welke wijze de Eerste Kamer precies
gekozen wordt? Hij heeft er nu weinig zicht op – bij de verkiezing van
provinciale staten speelt de daarmee wel verbonden verkiezing van de leden
van de Eerste Kamer nauwelijks een rol – en dat wordt alleen maar onduidelijker
als er met verkiezing van een deel van de Eerste Kamer door groepen van provincies
in welke vorm dan ook wordt gewerkt. Is het reëel te verwachten dat daardoor
het politieke primaat van de Tweede Kamer daadwerkelijk zal worden versterkt?
Is het niet veeleer zo dat de verwachtingen ten aanzien van de Eerste Kamer
gelijk zullen blijven en dat de kiezersgunst alleen nog wat indirecter en
vertraagder doorwerkt, terwijl de Eerste Kamer toch een zware politieke rol
in ons bestel kan blijven spelen gezien de bevoegdheden?Met de analyse in deze vraagstelling kan ik grotendeels instemmen. In
het antwoord op vraag 24 heb ik aangegeven, dat de invloed van de sinds 1983
bestaande wijze van verkiezing vooral een psychologische is geweest. Een zodanige
invloed is uiteraard moeilijk of geheel niet te meten, zeker niet wanneer
er ook nog andere factoren zijn aan te wijzen die van belang zijn geweest
voor de opstelling en het functioneren van de Eerste Kamer sinds 1983. Het
is evenmin uitgesloten dat het psychologische effect van de verandering in
de verkiezingswijze, die de grondwetsherziening van 1983 een tijdlang heeft
meegebracht, inmiddels ook weer goeddeels is uitgewerkt. De vraag suggereert
terecht dat de bevoegdheden van de Eerste Kamer meer bepalend zijn dan de
wijze van verkiezing, en de discussie kan zich hierop wat mij betreft concentreren.
In het onlangs over dit onderwerp gevoerde schriftelijk overleg met de Eerste
Kamer heb ik reeds aangegeven, het primair van belang te achten dat aanpassingen
plaatsvinden in de sfeer van de bevoegdheden van de Eerste Kamer en geen grote
bezwaren te hebben tegen het in stand laten van de huidige verkiezingswijze
van de leden van die Kamer (kamerstukken I 2001–2002, 26 976, nr.
40, p. 9).27In de brief wordt een aantal cijfers genoemd, onder
andere betreffende verworpen en ingetrokken wetsvoorstellen in een bepaalde
periode. Deze cijfers geven slechts inhoudelijke informatie wanneer ter vergelijking
het aantal totaal behandelde wetsvoorstellen in desbetreffende periode wordt
gegeven. Kunt u ter vergelijking deze cijfers geven?In de periode 1967–1983 zijn er totaal 4756 wetsvoorstellen behandeld.
Daarvan zijn 6 wetsvoorstellen ingetrokken terwijl deze bij de Eerste Kamer
aanhangig waren (0,126% van het totaal) en zijn er 12 door de Eerste Kamer
verworpen (0,252% van het totaal).In de periode 1983–2000 zijn er totaal 4439 wetsvoorstellen behandeld.
Daarvan zijn 24 wetsvoorstellen ingetrokken terwijl deze bij de Eerste Kamer
aanhangig waren (0,541% van het totaal) en zijn er 22 door de Eerste Kamer
verworpen (0,496% van het totaal).Over de periode tot 1967 zijn geen CBS-cijfers over aantallen wetsvoorstellen
beschikbaar.Dit en ander statistisch materiaal met betrekking tot de behandeling van
wetsvoorstellen door de Eerste Kamer (samengesteld m.m.v. het Parlementair
Documentatiecentrum) is opgenomen in kamerstukken I 2000–2001, 26 976,
nr. 1, nr. 175a.28Kan het kabinet duidelijker maken waarom door een terugkeer
naar de situatie van voor 1983 de politieke lading van de Eerste Kamer iets
zal verminderen? Hoofdzakelijk zal dit betekenen dat de verkiezingsuitslag op een meer
indirecte en vertraagde manier doorwerkt in de samenstelling van de Eerste
Kamer. Zoals in het antwoord op vraag 26 is aangegeven, is het effect daarvan
vooral psychologisch van aard. Welke invloed dit zal hebben, hangt mede af
van de combinatie met andere factoren, die ook wel worden genoemd als mogelijke
oorzaken voor het toegenomen politieke karakter van de Eerste Kamer, zoals
personele factoren, het profiel van Eerste-Kamerleden en de aard van de te
behandelen wetgeving.29Is het niet waar dat het feit dat de leden van de Eerste
Kamer geen fulltime politici zijn, maar mensen met een hoofdfunctie elders
in de samenleving, betekent dat zij, ook als zij rechtstreeks zouden worden
gekozen, toch die andere wat meer afstandelijke houding ten opzichte van de
zogenaamde «waan van de dag «zullen tonen alleen al vanwege beschikbare
tijd? En zou het niet wenselijk zijn hen alleen al vanwege de beperking in
hun beschikbare «politieke» tijd met minder taken te belasten?Het feit dat leden van de Eerste Kamer hun hoofdfunctie elders plegen
te hebben, draagt zeker bij tot grotere afstandelijkheid ten opzichte van
het politieke bedrijf. Bovendien brengt dit uiteraard een beperking in het
takenpakket mee. Welke invloed rechtstreekse verkiezing op een en ander zou
kunnen hebben, is moeilijk te voorspellen. Zeker lijkt wel dat rechtstreekse
verkiezing de betrokkenen meer in het brandpunt van de publieke en publicitaire
belangstelling zal brengen en mogelijk daardoor tot een meer intensieve betrokkenheid
bij het politieke bedrijf – onder meer vanwege de noodzaak tot het voeren
van campagne – zal leiden.30Herinnert het kabinet zich de motie De Vries (kamerjaar
1974–1975) en kan het kabinet uiteenzetten wat toen de motieven van
de indiener van de motie zijn geweest om de senaat op te heffen? Wat waren
toen de gedachten van de indiener precies over een eventueel alternatief voor
de functie van de tweede lezing?In de notitie (p. 5) is deze motie genoemd. De motieven die hieraan ten
grondslag lagen, zijn te vinden in: Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid,
in: Documentatiereeks «Naar een nieuwe grondwet?», deel 13, deel
II, p. 42 e.v.31Is het kabinet het ermee eens dat de omrekening van
absolute aantallen naar percentages van de stijging van het aantal inhoudelijke
novelles en door de senaat verworpen wetsvoorstellen (zoals blijkt uit de
aanvulling op de nota naar aanleiding van het verslag van de Eerste Kamer
over deze notitie) slechts een heel lichte stijging laat zien ten opzichte
van het verleden en dat daarmee de sterkere politieke rol die de Eerste Kamer
volgens de regering zou zijn gaan spelen aanzienlijk gerelativeerd moet worden?Uit de gegevens, waarnaar verwezen is in het antwoord op vraag 27, is
op te maken dat er een stijging is geweest in het aantal inhoudelijke novelles
en door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstellen, zowel in absolute als in
relatieve zin. Het aantal wetsvoorstellen dat geleid heeft tot een inhoudelijke
novelle is gestegen van 0,105% in de periode 1974–1983 tot 0,451% in
de periode 1983–2000. Het aantal door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstellen
is gestegen van 0,252% in de periode 1967–1983 tot 0,496% in de periode
1983–2000. Het aantal wetsvoorstellen dat heeft geleid tot een novelle
is daarmee meer dan verviervoudigd, het aantal door de Eerste Kamer verworpen
wetsvoorstellen bijna verdubbeld. Hoewel de aantallen daarmee
nog steeds relatief gering zijn, is de daarin opgetreden stijging eerder «significant»
te noemen dan «heel licht». Enkel op basis van het cijfermateriaal
kan het kabinet de in de vraag opgenomen veronderstelling dan ook niet delen.32Is er volgens het kabinet eventueel een verband tussen
de afnemende kwaliteit van wetgeving (ook door de Raad van State gesignaleerd
in haar Jaarverslag 2000) en het licht toenemende aantal verwerpingen van
wetsvoorstellen door de Eerste Kamer?Het onderzoek, waarvan verslag is gedaan in de aanvulling op de nota naar
aanleiding van het verslag, geeft als zodanig geen aanleiding tot een zodanige
constatering over de vaak gestelde verminderde kwaliteit van wetgeving, en
wel omdat hieruit blijkt dat de reden voor verwerping door de Eerste Kamer
in slechts een gering aantal gevallen constitutioneel of anderszins juridisch
van aard is geweest. In deze aantallen is bovendien de laatste jaren geen
noemenswaardige stijging opgetreden. Verreweg de meeste verwerpingen door
de Eerste Kamer blijken plaats te vinden op politiek-inhoudelijke gronden.33Kan zonder meer worden verkondigd dat een directe verkiezing
van de leden van de Eerste Kamer ertoe leidt dat deze Kamer dezelfde legitimatie
verkrijgt als de Tweede Kamer? Wil het kabinet zijn oordeel geven over een
directe verkiezing van de leden van de Eerste Kamer in combinatie met een
terugzendrecht, waarbij de uiteindelijke beslissing door de Tweede Kamer wordt
genomen?Zoals in het antwoord op vraag 29 is aangegeven, is het mogelijk dat een
directe verkiezing van de leden van de Eerste Kamer hen meer in het spectrum
van de publieke en publicitaire belangstelling brengt. Het is moeilijk te
voorspellen welk effect dit zal hebben, maar wel is waarschijnlijk dat de
notie van «afstandelijkheid» hierdoor zal verminderen en de kans
op conflicten met de Tweede Kamer toeneemt. Directe verkiezing zal naar verwachting
leiden tot het intensiever moeten voeren van campagne, waar momenteel juist
de campagne een ander, niet primair op de leden van de Eerste Kamer gericht,
karakter heeft. Hierdoor is het niet uitgesloten dat de Eerste Kamer eenzelfde
legitimatie verkrijgt als de Tweede Kamer. Daardoor zal het juist moeilijker
dan thans te rechtvaardigen zijn om niet de Eerste, maar de Tweede Kamer het
laatste woord te geven bij de behandeling van wetsvoorstellen.34In hoeverre heeft de Eerste Kamer geen eigen legitimatie
als zij in plaats van door de provinciale staten door de Tweede Kamerleden
wordt gekozen? Zou het politieke primaat van de Tweede Kamer hierdoor niet
tot uiting kunnen komen?In de positiebepaling van de Eerste Kamer dient naar mijn mening een subtiel
evenwicht te worden bewaard tussen enerzijds het politieke primaat van de
Tweede Kamer en anderzijds de onafhankelijke positie van de Eerste Kamer.
In het stelsel van «checks and balances» zou een verkiezing van
de leden van de Eerste Kamer door de leden van de Tweede Kamer de balans wel
eens te zeer kunnen laten doorslaan naar het eerste ten koste van het tweede.
Om die reden ben ik er geen voorstander van om de Tweede Kamer tot een kiescollege
voor de Eerste Kamer te maken. 35Wat is voor het kabinet de reden om ondanks het onderkende
gebrek aan rechtstreekse binding tussen kandidaten en betrokken provincies,
toch nog steeds zo aan de vorm van een indirecte verkiezing door de provincies
te blijven vasthouden?Nederland kent geen federale staatsstructuur, met als gevolg dat de leden
van de Eerste Kamer niet namens de provincies
optreden. Dit betekent enerzijds dat het niet per se noodzakelijk is om de
staten van de provincies als kiescolleges voor de Eerste Kamer te gebruiken,
maar dit kan – wellicht enigszins paradoxaal – ook als een voordeel
worden gezien. Juist doordat de provincies voor een belangrijk deel losstaan
van de staatkundige rol van de Eerste Kamer, kan indirecte verkiezing door
provinciale staten dienen als een waarborg voor een wijze van verkiezing waarbij
het ene orgaan politiek gezien niet sterk van het andere afhankelijk is. Dit
zou bijvoorbeeld bij een verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door
de Tweede Kamer (zie de vorige vraag) heel anders zijn. Wellicht hierom is
de indirecte verkiezing door provinciale staten – die indertijd vooral
een gelegenheidsoplossing was – in de praktijk een goede vondst gebleken,
die meer dan 150 jaar heeft gefunctioneerd zonder dat zich in plaats hiervan
overduidelijk betere alternatieven opdrongen.36Welke van de drie opties met betrekking tot de verkiezing
van de Eerste Kamer heeft de voorkeur van het kabinet?Zoals in het antwoord op vraag 26 is aangegeven, acht het kabinet het
vooral van belang dat veranderingen in de bevoegdheden van de Eerste Kamer
worden gerealiseerd. Dit zal een directer effect hebben op de plaats van de
Eerste Kamer in ons staatsbestel dan een verandering in de wijze van verkiezing.
De in de notitie geanalyseerde nadelen van het bestaande stelsel kunnen in
beginsel op twee manieren worden gemitigeerd: aan het begin, bij de wijze
van verkiezing van de Eerste Kamer, en aan het eind, bij de bevoegdheden van
deze Kamer. Niet uit te sluiten is dat een aanpassing ter zake van dit laatste
(de bevoegdheden) een aanpassing van de wijze van verkiezing niet meer nodig
maakt. De analyse in de notitie kan naar mijn opvatting echter niet zonder
praktische consequenties blijven voor hetzij de wijze van verkiezing, hetzij
de bevoegdheden van de Eerste Kamer. Bij de keuze van de meest gewenste wijze
van aanpassing van de verkiezing speelt tevens een rol, welke optie de minste
overgangsproblemen met zich brengt. Onder het voorbehoud hiervan moet worden
opgemerkt dat de opties 2 en 3 in de notitie als nadeel hebben dat de leden
van de Eerste Kamer zeer lang, te weten acht jaar, zullen zitten. In optie
1 zou de zittingsduur zes jaar zijn, hetgeen overeenkomt met de grondwettelijke
zittingsduur van vóór de herziening van 1983. Deze optie is
daarmee in principe wenselijker, maar zal – gezien de incongruentie
met de zittingsduur van de leden van provinciale staten – naar verwachting
grotere nadelen in de uitvoering met zich brengen. Om die reden ben ik –
mede naar aanleiding van de schriftelijke gedachtewisseling met de Eerste
Kamer sinds het verschijnen van de notitie – van mening dat handhaving
van de bestaande wijze van verkiezing eveneens een optie dient te zijn, aangezien
het zo zou kunnen zijn dat de problemen die verbonden zijn aan elk van de
in de notitie genoemde opties groter kunnen zijn dan het verwachte positieve
effect ervan, temeer daar dit effect (zoals besproken in het antwoord op de
vragen 26 en 28) grotendeels psychologisch zal zijn en een dergelijk effect
mogelijk beter langs een andere weg, namelijk die van de bevoegdheden, kan
worden gerealiseerd. 37De Eerste Kamer heeft ingevolge artikel 85 Grondwet
slechts de bevoegdheid om een wetsvoorstel te aanvaarden of te verwerpen.
In de notitie wordt gesteld dat de praktijk behoefte heeft aan een correctiemechanisme.
Waarom heeft de praktijk behoefte aan een correctiemechanisme? Behoort de
Tweede Kamer zichzelf niet te corrigeren?Aan het tweekamerstelsel ligt onder meer de gedachte ten grondslag dat
er een tweede instantie is, die op een iets grotere afstand van de politieke
werkelijkheid van alledag nog eens naar een wetsvoorstel kijkt, en dit dan
met name beziet op bijvoorbeeld juridische aspecten, doelstelling, samenhang,
doel-middelrelatie, uitvoering en maatschappelijke neveneffecten. Een correctie
door de Tweede Kamer zelf mist het aspect van de grotere afstand tot het dagelijkse
politieke bedrijf. Dit neemt uiteraard niet weg dat ook bij de behandeling
in de Tweede Kamer op kwaliteitsaspecten dient te worden gelet.38Is het niet zo dat aan novelles niet zozeer fouten
ten grondslag liggen als wel een andere politieke beoordeling dan door de
Tweede Kamer is gemaakt?Er bestaat in de praktijk een scala van soorten novelles, variërend
van een correctie van misslagen via verbetering van kleine of grotere inhoudelijke
fouten tot wijziging van beleidsmatige keuzes. Om die reden wordt in de staatsrechtelijke
literatuur veelal een onderscheid gemaakt tussen niet-inhoudelijke of «correctie»-novelles
enerzijds en inhoudelijke novelles anderzijds (zie b.v. F. de Vries, a.w., p. 189 e.v.).39Indien er zou worden overgegaan tot de introductie
van enige vorm van constitutionele toetsing, zou dit dan naar het oordeel
van het kabinet gevolgen moeten hebben voor de positie en het voortbestaan
van de Eerste Kamer?Bij een constitutionele toetsing in de vorm waarin deze in de meeste landen
die een dergelijk systeem kennen, wordt toegepast, geschiedt de beoordeling
van de regels achteraf aan de hand van concrete gevallen, en alleen aan juridische
normen. De Eerste Kamer houdt daarentegen de voorgestelde wetgeving al tijdens
het wetgevingsproces tegen het licht, en past daarbij niet alleen een juridische
toets, maar ook een bredere kwaliteitstoets en een – wat meer afstandelijke –
politieke toets toe. Dit is een duidelijk andere functie dan die aan een rechter
zou toekomen bij een mogelijke constitutionele toetsing. Het kabinet wil beide
onderwerpen – de positie van de Eerste Kamer en de mogelijke invoering
van constitutionele toetsing – daarom ook niet afhankelijk van elkaar
maken.40Wat is de reden om de oplossing van genoemde dilemma's
te zoeken in het terugzendrecht, in plaats van in het bezien van de mogelijkheid
van opheffing van de Eerste Kamer in combinatie met een uitbreiding van de
bevoegdheden van de Raad van State?Doordat de Eerste Kamer ook een politieke toets aanlegt, verschilt haar
taak essentieel van die van de Raad van State. De Raad van State beschikt
als adviesorgaan niet over bevoegdheden om het wetgevingsproces beslissend
te beïnvloeden en het zou ook niet juist zijn dergelijke bevoegdheden
aan de Raad toe te kennen. Na advisering door de Raad van State is het aan
de kamers van de volksvertegenwoordiging om zich uit te spreken en te besluiten
over een voorstel van wet. In het geheel van de «checks
and balances» in ons staatsbestel behoort de bevoegdheid van de Raad
van State een adviserende te zijn en te blijven.41Zal de vertraging ten gevolge van gebruikmaking van
het terugzendrecht daadwerkelijk worden bestreden met een versterkt meerderheidscriterium?
Het aantal terugzendingen zal daardoor misschien enigszins worden beperkt,
maar is er niet veel meer heil te verwachten van het vastleggen van een termijn
waarbinnen de Tweede Kamer moet reageren? Is de vraag of een terugzending
gewenst is niet veeleer afhankelijk van het onderwerp en het wetgevingsproduct
dan van de vraag of er een grote of kleine meerderheid tegen is? Waarom kan
er niet geëist worden dat de en daarbij ook uitdrukkelijk de reden moet
formuleren? Dan blijft de terugzending toch ook in omvang beperkt?In het schriftelijk overleg dat ik onlangs met de Eerste Kamer over dit
onderwerp heb gehad, heb ik erop gewezen dat ik in zijn algemeenheid de voorkeur
geef aan (a) de meest eenvoudige en transparante oplossing, die (b) voldoende
garanties biedt voor de totstandkoming van goede wetgeving en (c) geen al
te grote verlenging van de wetgevingsprocedure oplevert. In dat kader heb
ik aangegeven dat hierbij, behalve aan hogere drempels voor gebruikmaking
van een terugzendrecht ook kan worden gedacht aan een variant waarin de Eerste
Kamer een wetsvoorstel bij eenvoudige meerderheid kan aanvaarden, verwerpen
of terugzenden. Zowel in de nota naar aanleiding van het verslag en in het
daaropvolgend schriftelijk en mondeling overleg dat ik met de Eerste Kamer
heb gehad, heb ik laten weten dat bijvoorbeeld een keuze voor de Eerste Kamer
tussen aanvaarden, verwerpen en terugzenden (alles bij eenvoudige meerderheid)
een bruikbaar alternatief zou zijn. Voorkomen moet daarbij worden dat een
terugzending een aanzienlijke verlenging van de wetgevingsprocedure oplevert.
Het heeft uit het oogpunt van tijdwinst daarbij de voorkeur, dat een wetsvoorstel
na terugzending naar de Tweede Kamer niet nogmaals door de Eerste Kamer wordt
behandeld. Onaanvaardbare verlenging zou tevens kunnen worden voorkomen door
termijnen te hanteren, zoals dit ook in bepaalde andere landen het geval is
(zie hiervoor de beantwoording van vraag 60 en de bijlage daarbij).42Zou er niet veel voor te zeggen zijn om na terugzending
en mogelijke amendering in de Tweede Kamer in een gezamenlijke vergadering
te oordelen over het eindproduct?In de notitie is uitdrukkelijk een aantal opties aangegeven met een rol
voor de verenigde vergadering. In de Eerste Kamer heb ik hierover gezegd dat
een rol voor de verenigde vergadering een van de mogelijkheden is die mij
het meest aanspreken. Op deze mogelijkheid is ook gewezen in de literatuur,
met name door B.H. van den Braak, «Een einde aan de «anomalie».
Grondwetsherziening aan herziening toe», Openbaar
Bestuur 2000, nr. 2, p. 16–19.43Wordt er een vertragend effect veroorzaakt door gebruikmaking
van het terugzendrecht door de Eerste Kamer? Ontstaat hierdoor geen «van
het kastje naar de muur-effect»? Hoe gaat dit ondervangen worden?Zoals ik hierboven bij de beantwoording van vraag 41 heb opgemerkt, dient
naar mijn overtuiging het vertragende effect van terugzending zo gering mogelijk
te blijven. Een «van het kastje naar de muur-effect» zal alleen
ontstaan in een situatie waarin er geen einde in de terugzendprocedure is
ingebouwd en een wetsvoorstel dus verschillende malen tussen
de beide kamers heen en weer kan gaan tot er uiteindelijk overeenstemming
wordt bereikt. Een dergelijke situatie streeft het kabinet niet na. Duidelijk
is dat een eenmalige terugzending geen onaanvaardbare verlenging van de wetgevingsprocedure
behoeft op te leveren.44Welke vormen van terugzendrecht bestaan er in andere
landen? Welke vertragende invloed bestaat daar op de wetgevingsprocedure?Deze vraag wordt beantwoord samen met vraag 60 (zie aldaar).45Kan het kabinet zo uitvoerig mogelijk aangeven waarom
het het vetorecht van de Eerste Kamer bij een tweederde meerderheid in stand
wil houden? Wordt hiermee het politieke primaat van de Tweede Kamer, dat elders
in de notitie bevestigd wordt, niet miskend?Door voor een verwerping een meerderheid van twee derden in de Eerste
Kamer te eisen, wordt de drempel voor een verwerping door die Kamer hoger
dan thans het geval is. Daarmee wordt het politieke primaat van de Tweede
Kamer niet miskend, dit wordt integendeel juist versterkt, doordat de kans
dat een door de Tweede Kamer aanvaard wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt
verworpen, kleiner is.46Het kabinet laat in de notitie een voorkeur blijken
voor terugzendplicht. Is van de terugzendplicht niet een nadeel dat een meerderheid
van minder dan tweederde het wetsvoorstel principieel onaanvaardbaar acht
en daarom verwerping beoogt en geen reparatie verlangt, alsnog met terugzending
naar de Tweede Kamer geconfronteerd wordt? Welk belang is in zo'n situatie
met terugzending gediend? Zou het kabinet aan de hand van stemverhoudingen
willen berekenen hoeveel wetsvoorstellen, die in het bijna afgelopen parlementaire
jaar door de Eerste Kamer aangenomen zijn, volgens de voorgestelde terugzendplicht
naar de Tweede Kamer teruggezonden hadden moeten worden?In de discussie over de positie van de Eerste Kamer is het mijns inziens
een centrale vraag of inderdaad een meerderheid in de Eerste Kamer die een
wetsvoorstel principieel onaanvaardbaar acht,
in een tweekamerstelsel per definitie het laatste woord moet hebben nadat
een meerderheid in de Tweede Kamer zich juist vóór dit wetsvoorstel
heeft uitgesproken. Het dunkt mij dat dit geen automatisme behoort te zijn.
De principiële, politieke afweging is in de Tweede Kamer gemaakt. De
Eerste Kamer kan hierbij kleinere of grotere vraagtekens hebben, die het nodig
maken om de gemaakte afweging nog eens kritisch te bezien. Daarbij is het
nu dikwijls zo dat de politieke afweging in de Eerste Kamer ten gunste van
het wetsvoorstel doorslaggevend is, terwijl een wetsvoorstel mogelijk aan
kwaliteit zou hebben gewonnen indien op bepaalde onderdelen nog iets met de
kritiek vanuit de Eerste Kamer had kunnen worden gedaan. Dit is ook een belang
dat met de mogelijkheid van terugzending kan zijn gediend.In het geval er bij een meerderheid in de Eerste Kamer grote politieke
bezwaren tegen een wetsvoorstel bestaan, kan een terugzendplicht of -recht
deze meerderheid ertoe brengen haar bezwaren zodanig constructief te formuleren,
dat tijdens de hernieuwde behandeling in de Tweede Kamer kan worden getracht
deze bezwaren zoveel mogelijk weg te nemen. De beslissing over de politieke
wenselijkheid van een wetsvoorstel ligt dan daar waar deze hoort, namelijk
in de Tweede Kamer. Niet uitgesloten is overigens dat in bepaalde gevallen
de bezwaren vanuit de Eerste Kamer dermate indringend of zwaarwegend kunnen
zijn, dat het wetsvoorstel in tweede instantie alsnog door de
Tweede Kamer wordt verworpen dan wel dit wetsvoorstel door de regering wordt
ingetrokken. De principiële bezwaren vanuit de Eerste Kamer hebben er
dan toe geleid dat het wetsvoorstel niet tot wet wordt verheven, maar de uiteindelijke
politieke afweging hierover is dan wel in de Tweede Kamer gemaakt. Dit lijkt
mij een situatie die verre te verkiezen is boven de huidige, waarin de (ook
politieke) afweging van de indirect gekozen, politiek op een grotere afstand
staande, Eerste Kamer de afweging van de Tweede Kamer geheel opzij kan zetten.Alle wetsvoorstellen die in het afgelopen parlementaire jaar 2000–2001
door de Eerste Kamer zijn aangenomen, zouden ook zijn aangenomen indien de
in de notitie voorgestelde terugzendplicht had bestaan. De terugzendplicht
zou pas van kracht worden indien een meerderheid in de Eerste Kamer, die kleiner
is dan twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen, tegen een wetsvoorstel
stemt. Om het aantal terugzendingen te becijferen moet dus niet worden gekeken
naar de stemverhouding bij de wetsvoorstellen die in het afgelopen parlementaire
jaar door de Eerste Kamer zijn aangenomen, maar naar de stemverhouding bij
de wetsvoorstellen die door de Eerste Kamer zijn verworpen.In het parlementaire jaar 2000–2001 zijn twee wetsvoorstellen door
de Eerste Kamer verworpen. Op 20 februari 2001 verwierp de Eerste Kamer het
wetsvoorstel Retributies milieugevaarlijke stoffen (26 161), op 13 maart
2001 het wetsvoorstel tot goedkeuring van de opzegging van het Verdrag betreffende
de wekelijkse rusttijden in de handel en op kantoren. In het eerste geval
was de stemverhouding (bij zitten en opstaan) 26 voor en 48 tegen, in het
tweede geval 33 voor en 40 tegen. In beide gevallen was er dus een meerderheid
tegen het wetsvoorstel, welke kleiner was dan twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen. Dat betekent dat beide wetsvoorstellen – als de voorstellen
uit de notitie geldend recht zouden zijn geweest – hadden moeten worden
teruggezonden naar de Tweede Kamer. In dit licht bezien zou het totaal aantal
terugzendingen in het afgelopen jaar dus twee hebben bedragen.47Wat is de mening van het kabinet over een variant op
optie 2 voor wat betreft de bevoegdheden van de senaat in de gewone wetsgevingsprocedure,
inhoudende dat, wanneer het voorstel voor de tweede en laatste maal naar de
senaat gaat, deze het voorstel ook met gewone meerderheid kan verwerpen?Met betrekking tot een terugzendingsrecht in de wetgevingsprocedure acht
ik het te verkiezen dat een voorstel slechts eenmalig wordt teruggezonden
en na terugzending niet voor de tweede maal naar de Eerste Kamer gaat. Dit
heb ik tijdens het debat op 6 november jl. ook aan de Eerste Kamer laten weten.48Wat is de reactie van het kabinet op de kritiek op
de terugzendplicht van W. Witteveen in het NJB van 5 mei 2000?Van het artikel van Witteveen heb ik met veel belangstelling kennis genomen.
Allereerst merk ik daarbij op dat Witteveen de analyse in de notitie «Reflecties
over de positie van de Eerste Kamer» op de belangrijkste punten deelt,
en evenals de notitie tot de conclusie komt dat invoering van enigerlei vorm
van terugzending een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan het wegnemen
van ongewenste effecten die samenhangen met de spanning tussen politieke en
kwalitatieve toetsing. Witteveen merkt op dat de keus om te komen tot een
terugzendplicht in de notitie onvoldoende is gemotiveerd en noemt enkele nadelen
die in zijn visie aan een terugzendplicht kleven. Daarbij merk ik overigens
wel op dat – anders dan Witteveen stelt – het bij
de realisering van welk van de in de notitie genoemde opties dan ook nooit
zo kan zijn dat er een patstelling ontstaat en dat wetsvoorstellen heen en
weer kunnen worden geschoven tussen de beide kamers: in alle genoemde opties
is een duidelijk eindpunt van de behandeling aangegeven.Witteveens stelling dat de macht van de regeringscoalitie door de invoering
van een terugzendplicht wordt vergroot doordat een minderheid van een derde
in de Eerste Kamer een wetsvoorstel nog van verwerping kan redden via het
afdwingen van een terugzending, deel ik in zijn algemeenheid niet. De door
Witteveen geschetste situatie zal alleen goed denkbaar zijn in een situatie
waarin de regeringscoalitie, berustend op een meerderheid van de fracties
in de Tweede Kamer, een minderheid in de Eerste Kamer heeft. In dat geval
lijkt het mij politiek gezien niet juist dat de krachtsverhouding in de Eerste
Kamer de doorslag geeft, maar acht ik het correcter dat de Tweede Kamer, met
inachtneming van de bezwaren van de Eerste Kamer, het wetsvoorstel nog eens
beziet, het eventueel wijzigt en het in het uiterste geval alsnog verwerpt.Witteveen stelt als alternatief voor, de keuze aan de Eerste Kamer te
laten om een wet bij gewone meerderheid te verwerpen dan wel terug te zenden
en die Kamer daarmee een terugzendrecht te geven.
Ik heb, zowel in de gedachtewisseling met de Eerste Kamer als in de beantwoording
van enkele van de bovenstaande vragen, aangegeven dat ik een dergelijke optie
zeer de moeite waard acht en veel minder ingewikkeld dan de opties met betrekking
tot de terugzendplicht.49Waarom wordt geen optie geformuleerd die het budgetrecht
van de Eerste Kamer afschaft en de bevoegdheden van de Eerste Kamer vooral
richt op het wetgevingsproces?De bevoegdheden van de Eerste Kamer liggen ook nu reeds voornamelijk op
het gebied van het wetgevingsproces. Wat het kabinet betreft liggen er bij
het budgetrecht als zodanig geen moeilijkheden. Voorzover dit aan de zijde
van de Eerste Kamer zelf wellicht het geval mocht zijn – bijvoorbeeld
ten aanzien van het tijdsbeslag dat met de behandeling van de begroting gemoeid
is – acht ik dit in eerste instantie een kwestie die samenhangt met
de vergaderorde van de Eerste Kamer zelf en waarin ik nu niet wil treden.
Of dit alsnog deel van de discussie gaat uitmaken, zal tijdens het verdere
verloop van de gedachtewisseling moeten blijken.50Waarom komt het kabinet niet tot een voorkeur voor
een van de drie genoemde opties van het terugzendrecht? Opvallend is immers
dat aan optie 1 alleen maar voordelen en geen nadelen worden gezien.Omdat het hier gaat om de positie van de kamers der Staten-Generaal zelf,
achtte het kabinet het gepast om niet te beginnen met afgeronde voorstellen,
maar de beide kamers de ruimte te laten om naar aanleiding van een ingeslagen
denkrichting mede vorm te geven aan concrete voorstellen. Aan de hand hiervan
heb ik met de Eerste Kamer een uitvoerige gedachtewisseling gehad. Daarbij
vond ik het in eerste instantie van belang dat de noodzaak van de invoering
van een vorm van terugzending als zodanig zou worden ingezien en dat in alle
openheid op voor- en nadelen van verschillende opties kan worden gewezen zonder
dat dit afbreuk doet aan de grondgedachte van terugzending zelf. Daarbij zijn
bij mij inmiddels wel twee hoofdvormen van terugzending uitgekristalliseerd.
In de eerste plaats is dit een eenmalig recht van terugzending naar de Tweede
Kamer, in de tweede plaats een recht om een wetsvoorstel naar de verenigde
vergadering door te zenden (in beide gevallen met een gewone
meerderheid). Deze vormen zijn ook aantrekkelijk, omdat ze minder ingewikkeld
zijn dan de opties voor een terugzendplicht.51Kan het kabinet ook ten aanzien van de procedure van
grondwetsherziening aangeven of het politieke primaat van de Tweede Kamer
niet met zich mee zou moeten brengen dat ook bij tweederde meerderheid de
uiteindelijke beslissing in deze Kamer valt?De keuze of de Tweede Kamer al dan niet de uiteindelijke beslissing moet
nemen, hangt als zodanig niet af van het politieke primaat, maar aan de wijze
van invulling die men daaraan geeft. Het is bijvoorbeeld ook goed denkbaar
dat de verenigde vergadering een rol gaat vervullen bij grondwetsherzieningen.52Deelt het kabinet het globale politieke oordeel, dat
door een toegenomen activisme van de senaat het aantal verworpen en ingetrokken
wetsvoorstellen aanmerkelijk is gestegen? Zo ja, zou dit kunnen voortvloeien
uit het structurele gegeven dat de samenstelling van de senaat, die sterk
beïnvloed wordt door de opkomstpercentages bij de provinciale verkiezingen,
hierin een rol speelt? Welk van de voorgestelde modellen staat in deze zin
het meest garant voor het politieke primaat van de Tweede Kamer?Zoals in de notitie is aangegeven en in de daarop volgende schriftelijke
gedachtewisseling met de Eerste Kamer ook cijfermatig is onderbouwd (zie tevens
hierboven, antwoord op vraag 27), is het aantal verworpen en ingetrokken wetsvoorstellen
sinds 1983 substantieel gestegen, waarbij echter dient te worden opgemerkt
dat het nog altijd om geringe aantallen gaat. In de notitie en de schriftelijke
gedachtewisseling zijn hiervoor mogelijke oorzaken genoemd. Onder deze oorzaken
bevindt zich de wijze van samenstelling van de Eerste Kamer en in verband
daarmee de opkomst bij de verkiezingen voor provinciale staten, maar dit verklaart
nog niet waarom het in bepaalde perioden juist regeringsfracties in de Eerste
Kamer waren die een dergelijk activisme vertoonden.In antwoord op vraag 51 is geïmpliceerd dat het politieke primaat
van de Tweede Kamer op verschillende wijzen kan worden ingevuld. Daarbij geldt
in zijn algemeenheid de stelregel, dat een laatste woord voor de Tweede Kamer
veelal de stevigste verankering van dit primaat zal meebrengen. Dit neemt
echter niet weg dat ook andere modellen dit primaat zullen handhaven of versterken
(zie als voorbeeld de uiteenzetting in de beantwoording van vraag 47).53Zou het niet redelijk zijn om de oorspronkelijke bedoeling
van de tweede lezing (inschakeling van de burgers bij een voorgenomen herziening
van de Grondwet) wat duidelijker tot zijn recht te doen komen en bijvoorbeeld
de burgers direct te betrekken via een verplicht grondwetsreferendum, en de
tweede lezing te schrappen? Zijn daarvan voorbeelden te vinden in de ons omringende
landen? En zo niet, zou er dan niet om dezelfde reden aanleiding zijn om alleen
de nieuwe rechtstreeks verkozen Tweede Kamer in tweede lezing aan bod te laten
komen?Met betrekking tot een tweede lezing merk ik op dat deze in twee van de
aangegeven opties vervalt. In optie 1 heeft na een eventuele terugzending
de Tweede Kamer het laatste woord.In het op 2 maart 2000 ingediende voorstel tot grondwetswijziging betreffende
het correctief referendum (27 033) is vervat dat een voorstel tot verandering
van de Grondwet alleen aan een referendum kan worden onderworpen nadat het
door de Staten-Generaal is aangenomen. Gekozen is daarmee voor
een combinatie van de bestaande grondwetsherzieningsprocedure met een facultatief,
correctief grondwetgevingsreferendum. Daarmee wordt het meest recht gedaan
aan de plaats van het referendum in het kader van de voorstellen die door
de regering dienaangaande zijn gedaan, waarbij een referendum altijd pas mogelijk
zal zijn na behandeling van een wetsvoorstel door de kamers der Staten-Generaal.In de landen in de EU komt soms een verplicht en soms een facultatief
grondwetsreferendum voor. In Ierland bestaat het verschijnsel van een verplicht
grondwetsreferendum (na één lezing). In Italië vindt de
procedure in twee lezingen plaats, maar indien de aanvaarding van het voorstel
in een van beide dan wel beide kamers wel met absolute meerderheid, maar niet
met een meerderheid van twee derden heeft plaatsgevonden, kan hierover een
referendumverzoek worden ingediend. In Oostenrijk is een referendum na aanvaarding
door de kamers in één lezing verplicht over een «Gesamtänderung
der Verfassung», maar dit komt uiterst zelden voor (alleen in 1994,
over de toetreding van Oostenrijk tot de EU). Over een gedeeltelijke wijziging
van de grondwet is een referendum verplicht wanneer een derde van de leden
van de Nationalrat of de Bundesrat dit verlangt, hetgeen in de praktijk zelden
of nooit voorkomt. Ook in Spanje is een grondwetsreferendum verplicht bij
een algehele (niet bij een gedeeltelijke) grondwetsherziening, maar daar vinden
eerst twee lezingen in het parlement plaats. In Zweden kan een tiende van
alle leden van de Riksdag na twee lezingen een beslissend referendum eisen,
welke eis dan door tenminste een derde van het aantal leden moet worden gesteund.
In Denemarken is een referendum verplicht in gevallen waarin nationale bevoegdheden
worden overgedragen aan internationale autoriteiten. In Frankrijk kan de President
bij decreet besluiten een referendum te doen plaatsvinden onder andere met
betrekking tot een wetsontwerp inzake de inrichting van de staatsinstellingen.
In Portugal zijn vragen met betrekking tot grondwetsherziening juist van het
houden van een referendum uitgesloten.54Essentieel bij een grondwetswijziging is het feit dat
de kiezer in staat moet worden gesteld zich op enig moment over de wenselijkheid
van een grondwetswijziging uit te spreken. In het verleden werd de tussentijdse
ontbinding van de Tweede Kamer vrijwel altijd verplaatst naar het tijdstip
van de periodieke verkiezingen. Deze constructie in combinatie met een (correctief)
referendum «bewaakt» op voldoende wijze de procedure rond een
grondwetswijziging. Wat is de meerwaarde van de Eerste Kamer in deze?De meerwaarde van de Eerste Kamer bij grondwetsherzieningen is dezelfde
als in de gewone wetgevingsprocedure, namelijk een toets van het voorstel
door een instantie die wat verder van de politiek van alledag staat op juridische
aspecten en op aspecten als doelstelling, samenhang, doel-middelrelatie, uitvoering
en maatschappelijke neveneffecten.55Had het niet de voorkeur verdiend dat, hoezeer ook
moet worden gewaardeerd dat het kabinet hecht aan de zienswijze van de beide
Kamers der Staten-Generaal inzake samenstelling en werkwijze, het kabinet
zijn eigen zienswijze ten behoeve van het overleg met de Staten-Generaal had
voorgelegd? Is het kabinet bereid om die zienswijze, los van (nog niet gebleken)
opvattingen binnen de Staten-Generaal bekend te maken? Of heeft het kabinet,
ondanks de zin in het regeerakkoord: «Het kabinet komt met voorstellen
inzake de verkiezing en positie van de Eerste Kamer», niet tot een meer
specifieke voorkeur kunnen komen? Gezien het voorgaande: hoe noodzakelijk
acht het kabinet een spoedige wijziging van de verkiezing en positie van de
Eerste Kamer? Het kabinet vindt het van belang op dit punt, dat betrekking heeft op
de kamers der Staten-Generaal zelf, eerst de haalbaarheid van de verschillende
opties te toetsen alvorens een concreet voorstel te doen. Grondwetsherzieningsprocedures
zijn in Nederland in dubbel opzicht – zowel qua tijd als qua vereiste
meerderheid – geen lichte procedures. In dit verband vind ik de momenteel
plaatsvindende gedachtewisseling met de beide kamers van groot belang, dit
met oog op de gewenste duidelijkheid of en zo ja, welke concrete voorstellen
kunnen worden gedaan.56Wil de regering ingaan op de consequenties die opties
1 en 2 (voor de wijze van samenstelling van de Eerste Kamer) hebben voor de
evenredigheid van de samenstelling van de Eerste Kamer? Is het een juiste
constatering dat optie 3 het minst nadelig is voor de evenredigheid van de
vertegenwoordiging in de senaat?In de opties 1 en 2 kiezen de staten van alle provincies elke drie respectievelijk
vier jaar 37 of 38 leden van de Eerste Kamer, terwijl in optie 3 de provincies
hiertoe in een even aantal groepen worden verdeeld, waarbij de helft van deze
groepen om beurten 37 of 38 leden van de Eerste Kamer kiest. Voor de
evenredigheid maakt dit in principe niet uit, omdat immers ook in de opties
1 en 2 de evenredige verdeling bestaat, met dien verstande dat alle provincies
dan gedurende de zittingsperiode van de staten tweemaal aan de beurt komen
om de leden van de Eerste Kamer te kiezen. Overigens merk ik op dat het kabinet
zich in het vervolg van de gedachtewisseling vooral zou willen concentreren
op de bevoegdheden van de Eerste Kamer, meer dan op de wijze van verkiezing
(zie ook het antwoord op vraag 36).57Is het juist dat optie 4 voor de aanpassing van de
grondwetsherzieningsprocedure de procedure niet lichter maakt en de bevoegdheden
van de Eerste Kamer in deze procedure niet verandert, maar louter de tweede
lezing door de twee Kamers afzonderlijk samenvoegt tot een gezamenlijke tweede
lezing?Optie 4 voorziet in een tweede lezing-nieuwe stijl in de verenigde vergadering,
die het voorstel met een meerderheid van twee derden moet aanvaarden. De tweede
lezing wordt hiermee bekort, aangezien niet meer de Tweede en de Eerste Kamer
zich na elkaar over het voorstel behoeven uit te spreken. De bevoegdheden
van beide kamers zijn in tweede lezing reeds identiek, omdat de Tweede Kamer
in die fase nu ook niet kan amenderen. De bevoegdheden van de Eerste Kamer
blijven daarmee in tweede lezing dezelfde als thans, zij het dat het dan niet
meer een minderheid van 26 leden binnen deze Kamer is die een voorstel in
tweede lezing kan tegenhouden, aangezien in dit geval de totale stemverhouding
binnen de verenigde vergadering telt. Daarmee zijn 76 van de 225 leden nodig
om een wetsvoorstel in tweede lezing te kunnen verwerpen.58In de notitie worden er diverse opties voor verandering
beschreven. In de beschrijvingen missen we de optie van opheffen der Eerste
Kamer. Waarom is deze optie buiten de mogelijkheden gebleven? Is hier onderzoek
naar gedaan? Indien hier geen onderzoek naar gedaan is, is het kabinet bereid
dit onderzoek bij de mogelijkheden te betrekken?De mogelijkheid van opheffing van de Eerste Kamer is niet overwogen of
onderzocht, aangezien het kabinet van mening is dat deze Kamer een nuttige
rol in het staatsbestel kan vervullen en dat het handhaven van deze Kamer –
mits voorzien van de nodige aanpassingen – de voorkeur geniet.59Op welke wijze zal volgens de regering een andere manier
van kiezen leiden tot het anders functioneren van de Eerste Kamer? Welke inhoudelijke
meerwaarde wordt bereikt als de Eerste Kamer op een andere manier wordt gekozen?Een andere manier van kiezen zal niet in directe zin leiden tot een anders
functioneren van de Eerste Kamer. Het effect hiervan zal – anders dan
een aanpassing van de bevoegdheden van de Eerste Kamer – vooral indirect
zijn (zie het antwoord op vraag 36).60Elders in de Europese Unie bestaan tweekamerstelsels
waarbij de senaat niet door een ander orgaan van de volksvertegenwoordiging
wordt gekozen. Hoe zijn daar de ervaringen ten aanzien van de senaat als correctiemechanisme
op het parlement? Welke correctiemechanismen worden gehanteerd? Hoe wordt
gehandeld bij conflicten?Omdat tweekamerstelsels onderling zeer verschillen en de verhouding tussen
de beide kamers in bijna elk land anders is, geef ik in de bijlage als antwoord
op de vragen 44 en 60 een beknopt overzicht op hoofdlijnen van de werking
van de tweekamerstelsels binnen de Europese Unie op het punt van de wetgevingsprocedure.
Met betrekking tot de vertragende invloed kan worden opgemerkt dat deze per
land zeer verschilt, maar dat de procedure in een aantal gevallen gebonden
is aan duidelijke termijnen. De waardering van de senaat hangt in zijn algemeenheid
sterk af van de toegevoegde waarde die dit instituut heeft in het geheel van
het wetgevingsproces, maar ook – dit geldt vooral voor federale staten –
van de wijze waarop de senaat zijn functie als vertegenwoordiging van de samenstellende
delen van de federatie vervult. Zie voor een illustratie hiervan met name
het antwoord op vraag 5.61Wat is de keuze die het kabinet uiteindelijk gemaakt
heeft ten aanzien van de thans voorliggende opties? Meent het kabinet nog
deze regeerperiode met een wetsvoorstel te moeten komen, of wil het kabinet
het beslechten van dit onderwerp over de Kamerverkiezingen heen tillen? Zijn
er nog andere opties denkbaar, zoals het instellen van een staatscommissie,
voordat het kabinet met een definitief standpunt komt?Zie het antwoord op vraag 55.62Waarom wordt in de opties door het kabinet slechts
een aantal varianten voorgelegd met een terugzendplicht? Waarom wordt niet
een gemotiveerd terugzendrecht besproken, waartoe met een meerderheid van
de senaat kan worden besloten? Deelt het kabinet de analyse dat door een gemotiveerd
terugzendrecht duidelijk kan worden waar de schoen wringt en ongelijksoortige
bezwaren niet bij elkaar opgeteld kunnen worden? Welke voorkeur heeft het
kabinet bij dit terugzendrecht: met behoud van veto door de senaat, met verlies
van veto of vormen van een conflictregeling hierbij?Zoals in de beantwoording van eerdere vragen – en ook eerder in
antwoorden op vragen van de Eerste Kamer – aangegeven, sta ik positief
tegenover een dergelijk terugzendrecht. Door een gemotiveerd terugzendrecht wordt de Eerste Kamer er bovendien toe gebracht haar bezwaren
zo constructief mogelijk te verwoorden. Inzake de vraag waarnaar de voorkeur
uitgaat, speelt ook de mening van de kamers zelf een belangrijke rol. Daarbij
is in elk geval duidelijk dat een eenmalige terugzending, met het laatste
woord aan hetzij de Tweede Kamer hetzij de verenigde vergadering, de minste
vertraging in de wetgevingsprocedure zal meebrengen en vanuit dit oogpunt
de voorkeur geniet. Zowel in de notitie als in de daaropvolgende schriftelijke
gedachtewisseling met de Eerste Kamer is bovendien aangegeven dat het kabinet
geen voorstander is van een conflictregeling met behulp van een conciliatiecommissie.
Een dergelijke commissie – een verschijnsel dat bijvoorbeeld bestaat
in de staatsstelsels van Duitsland, Frankrijk en de Verenigde Staten –
is met name geschikt in situaties waarin beide kamers over ongeveer vergelijkbare
bevoegdheden (bijvoorbeeld recht van initiatief of amendement) beschikken.
Dit is in Nederland niet het geval en wordt thans ook niet voorgesteld. BIJLAGE BIJ HET ANTWOORD OP VRAGEN 44 EN 60Voor het samenstellen van onderstaand overzicht is gebruik gemaakt van:
L. Prakke/C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen
van de Europese Unie, vijfde druk, Deventer 1998.BelgiëIn België (een federale staat) wordt een wetsvoorstel aangeboden
aan een van beide kamers, waarbij parlementsleden gehouden zijn hun voorstel
aan te bieden aan de kamer waarvan zij deel uitmaken. De regering moet een
wetsvoorstel indienen bij de Kamer van Volksvertegenwoordigers, die het voorstel
in twee lezingen behandelt. Indien het voorstel tot de uitsluitende bevoegdheid
van de Kamer behoort, eindigt de behandeling hier. Indien een voorstel een
materie bevat die tot de gelijke bevoegdheid van Kamer en Senaat behoort,
wordt het naar de Senaat gezonden, die er even vrij tegenover staat als de
Kamer. Beide kamers moeten het eens worden over een identieke tekst, en tot
die tijd zal het voorstel tussen de beide kamers heen en weer worden gezonden.
Bij een wetsvoorstel over een onderwerp waarbij de Senaat niet de volheid
van bevoegdheid heeft, zendt de Kamer het naar de Senaat die de keuze heeft
het voorstel al of niet te behandelen. Indien de Senaat het voorstel niet
wil behandelen, gaat de tekst zonder meer terug naar de Kamer; indien er wel
een behandeling plaatsvindt, stelt de Senaat de Kamer de amendementen voor
die zij wenselijk acht. Het staat de Kamer vrij de amendementen te aanvaarden,
en uiteindelijk beslist de Kamer.DuitslandIn Duitsland (een federale staat) varieert de bevoegdheid van de senaat
(de Bundesrat) naar gelang de aard van de wetgeving. Grondwetswijzigingen
moeten met een meerderheid van twee derden ook door de Bundesrat worden goedgekeurd.
Wetgeving die de financiën dan wel het bestuur van de landen raakt, behoeft
de toestemming van de Bundesrat. Tegen andere wetsvoorstellen kan de Bundesrat
bezwaar maken, hetgeen echter door de Bundestag kan worden afgewezen. Er is
een conciliatiecommissie (Vermittlungsausschuss), bestaande uit 32 leden (16
uit elk van beide kamers), die een compromisvoorstel probeert uit te werken
wanneer over een wetsvoorstel een conflict tussen de beide kamers is ontstaan.
Wanneer het voorstel van de Vermittlungsausschuss een wijziging van het door
de Bundestag aanvaarde wetsvoorstel inhoudt, moet de Bundestag daarover opnieuw
besluiten.FrankrijkIn Frankrijk kan een wetsvoorstel bij een van beide kamers worden ingediend,
die elk ook het recht van amendement hebben. De minister-president kan na
twee lezingen (of één lezing in geval van urgentie), waarin
de Assemblée Nationale en de Sénat van elkaar verschillende
wetsteksten hebben vastgesteld, een zogeheten «commission mixte paritaire»
instellen, bestaande uit zeven leden van elk van beide kamers, welke commissie
tot taak heeft een compromistekst voor te stellen. Meestal slaagt een zodanige
commissie hierin. De compromistekst moet dan binnen twee weken door de regering
aan de beide kamers worden voorgelegd. Als deze tekst weer niet door de beide
kamers in een gelijkluidende versie wordt aanvaard, dan volgt een nieuwe lezing
in beide kamers. De Assemblée beslist in laatste instantie. Indien
de commissie er niet in is geslaagd een compromistekst te formuleren, dan
moet de regering het wetsvoorstel opnieuw in beide kamers laten behandelen.
Uiteindelijk kan dan echter de Assemblée beslissen. IerlandDe meeste wetsvoorstellen kunnen in Ierland worden ingediend in beide
kamers. Een wetsvoorstel dat eerst wordt behandeld in de Dáil Éireann
(huis van afgevaardigden), die ook het recht van amendement heeft, wordt daarna
behandeld in de Seanad Éireann (senaat), die het voorstel op ongeveer
dezelfde wijze behandelt als de Dáil, met een recht van amendement.
Als de Seanad het wetsvoorstel verwerpt of het niet binnen 90 dagen heeft
behandeld, dan wel als de Dáil de amendementen van de Seanad verwerpt,
kan de Dáil door aanneming van een daartoe strekkende «resolution»
binnen 180 dagen na verstrijken van de periode van 90 dagen bewerkstelligen
dat het voorstel toch kracht van wet zal krijgen. Een wetsvoorstel dat eerst
wordt behandeld in de Seanad, wordt daarna doorgezonden naar de Dáil.
Als deze het voorstel goedkeurt, kan het tot wet worden verheven; als de Dáil
amendementen aanneemt, wordt het voorstel teruggezonden naar de Seanad, waarna
de termijn van 90 dagen begint te lopen. Het voorstel volgt daarna dezelfde
procedure als een voorstel dat eerst bij de Dáil is ingediend.ItaliëIn Italië wordt de wetgevende macht door de beide kamers gezamenlijk
uitgeoefend; de regering is hier geen medewetgevend orgaan, maar kan wel wetsontwerpen
indienen (dit gebeurt in ongeveer een kwart van de gevallen, meestal gaat
het initiatief van parlementsleden uit; regeringsvoorstellen hebben echter
een veel grotere kans op aanvaarding). Of de behandeling eerst in de Camera
dei deputati (kamer van afgevaardigden) of in de Senato della Republica (senaat
van de Republiek) plaatsvindt, is afhankelijk van de vraag in welke kamer
het initiatief is genomen c.q. bij welke kamer het ontwerp is ingediend. Beide
kamers hebben het recht van amendement. Na de behandeling in de ene kamer
wordt het doorgezonden naar de andere, totdat dezelfde tekst door beide kamers
is aanvaard. Een door de ene kamer aanvaard ontwerp kan door de andere kamer
worden geamendeerd, waarna het weer dient te worden behandeld door de andere
kamer die het eerdere ontwerp had aangenomen. Dit proces duurt net zo lang
tot beide kamers het eens zijn, want er bestaat geen conflictregeling. In
de praktijk is er aan een dergelijke regeling echter geen behoefte, omdat
de kamers meestal weinig verschil vertonen in politieke samenstelling.OostenrijkIn Oostenrijk (een federale staat) begint de behandeling van een voorstel
voor een bondswet altijd in het huis van afgevaardigden (de Nationalrat).
De Nationalrat bezit het recht van amendement. Een door de Nationalrat aangenomen
wetsvoorstel wordt vervolgens naar de senaat (de Bundesrat) gezonden. Sommige
wetsvoorstellen (waaronder de begroting) kunnen alleen maar ter kennisneming
aan de Bundesrat worden gestuurd. In de meeste gevallen kan de Bundesrat binnen
acht weken gemotiveerd bezwaar maken tegen het wetsvoorstel. Dit bezwaar kan
door de Nationalrat terzijde worden geschoven doordat het oorspronkelijk aanvaarde
wetsvoorstel in ongewijzigde vorm opnieuw wordt aangenomen. De enige manier
waarop de Nationalrat rekening kan houden met de bezwaren van de Bundesrat,
is door het afzien van aanvaarding van het wetsvoorstel. In de praktijk maakt
de Bundesrat slechts zelden bezwaar, en dan nog wordt dit bezwaar meestal
door de Nationalrat opzij gezet. Tenslotte zijn er nog enkele gevallen waarin
de Bundesrat een toestemmingsrecht heeft, maar ook hier heeft de Bundesrat
in de praktijk geen grote invloed. In Oostenrijk wordt daarom soms ook wel
gepleit voor hervorming of zelfs afschaffing van de Bundesrat. SpanjeIn Spanje worden alle regeringsontwerpen, initiatiefvoorstellen van regionale
parlementen en volksinitiatieven ingediend bij het congres (Congreso de los
deputados), dat het recht van amendement heeft (hoewel de grondwet dit niet
expliciet noemt). Als het wetsvoorstel door het congres is aanvaard, wordt
het behandeld door de senaat (Senado), die binnen twee maanden een beslissing
moet nemen. Indien de senaat het voorstel ongewijzigd goedkeurt, is het daarmee
door het parlement aanvaard. Indien de senaat zich met een absolute meerderheid
tegen het wetsvoorstel uitspreekt, kan dit door het congres ongedaan worden
gemaakt. Indien de senaat het wetsvoorstel amendeert, kunnen ook deze amendementen
door het congres ongedaan worden gemaakt. De bevoegdheden van de senaat kunnen
daarmee in de praktijk als klein worden aangemerkt.Verenigd KoninkrijkIn het Verenigd Koninkrijk kunnen de meeste wetsontwerpen zowel in het
lagerhuis (House of Commons) als in het hogerhuis (House of Lords) worden
ingediend, maar de meeste worden ingediend bij het lagerhuis. Beide huizen
hebben het recht van amendement. Dit betekent dat een door het House of Commons
aangenomen wetsontwerp, dat door het House of Lords geamendeerd is, weer terug
moet naar het House of Commons, dat op zijn beurt het door het House of Lords
aanvaarde voorstel weer kan amenderen. Dit kan in theorie lang doorgaan, maar
in de praktijk wordt een amendement van het House of Lords veelal overgenomen
of legt het House of Lords zich erbij neer dat het House of Commons een amendement
niet overneemt. Indien er echt een conflict tussen de beide huizen bestaat
in die zin dat het House of Lords een wetsontwerp verwerpt of voor het House
of Commons onaanvaardbare amendementen wil handhaven, kan het ontwerp in de
huidige zitting niet tot wet worden verheven. In de volgende zitting (een
zitting duurt gewoonlijk een jaar en loopt van begin november tot eind oktober)
kan een identiek ontwerp echter opnieuw door het House of Commons worden aangenomen,
waarna het zonder bemoeienis van het House of Lords aan de Koning ter bekrachtiging
kan worden aangeboden. XNoot1Samenstelling: Leden: Te Veldhuis (VVD), ondervoorzitter, De Cloe (PvdA),
voorzitter, Van den Berg (SGP), Van de Camp (CDA), Scheltema-de Nie (D66),
Van der Hoeven (CDA), Van Heemst (PvdA), Noorman-den Uyl (PvdA), Hoekema (D66),
Rijpstra (VVD), O. P. G. Vos (VVD), Rehwinkel (PvdA), Wagenaar (PvdA),
Luchtenveld (VVD), Duijkers (PvdA), Verburg (CDA), Rietkerk (CDA), Halsema
(GroenLinks), Kant (SP), Balemans (VVD), De Swart (VVD), De Pater-van der
Meer (CDA), Slob (ChristenUnie), Pitstra (GroenLinks) en Vacature (PvdA).Plv. leden: Van Beek (VVD), Zijlstra (PvdA), Ravestein (D66), Van Wijmen
(CDA), Bakker (D66), Balkenende (CDA), Barth (PvdA), Gortzak (PvdA), Dittrich
(D66), Cherribi (VVD), Van den Doel (VVD), Van Oven (PvdA), Apostolou (PvdA),
Cornielje (VVD), Belinfante (PvdA), Mosterd (CDA), T. H. A. M.
Meijer (CDA), Van Gent (GroenLinks), Poppe (SP), Van Splunter (VVD), Nicolaï
(VVD), Wijn (CDA), Rouvoet (ChristenUnie), Rabbae (GroenLinks) en Kuijper
(PvdA). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26976-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl