Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer; Brief bij de memo over het AR rapport t.b.v. het Kamerdebat met de Regering op 14 september 2004
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20032004-28831, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

09-09-2004

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

28831 nr. A

01-09-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamMEMO T.B.V. HET KAMERDEBAT MET DE REGERING OP 14 SEPTEMBER
20041. InleidingTabel 1 Een falende uitvoering door gebrek aan informatie2. De kloof tussen beleid en uitvoering3. Vraagpunten aan het KabinetEnkele hoofdpunten voor het debat met de bewindsliedenBIJLAGE 1 BIJLAGE 2 Verslag Rondetafelgesprek Tussen beleid
en uitvoeringAanwezig:0. ALGEMEEN1. DE PROBLEEMANALYSE (INLEIDER PROF. DRS. ED VAN THIJN):2. Remedies/oplossingsrichtingen (inleider prof. dr. M.L.
Bemelmans-Videc):BIJLAGE 3 INVENTARISATIE BAD PRACTICES, KNELPUNTEN
TUSSEN BELEID EN UITVOERING, RAPPORTENREEKS VAN DE ALGEMENE REKENKAMER «TUSSEN
BELEID EN UITVOERING»I VeiligheidII Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekerIII InburgeringIV VoedselveiligheidV Jongeren met problemen [o.a. voortijdig schoolverlaters,
vsv-ers]VI Kwetsbare leerlingenVII Reïntegratie arbeidsongeschiktenVIII Informatievoorziening in de zorgIX InfrastructuurX KlimaatbeleidXI Belastingen als beleidsinstrumentXII VredesoperatiesXIII PolitieXIV CultuurbeleidBIJLAGE 4 GOOD PRACTICES, VERBETERINGEN TER OVERBRUGGING
VAN DE KLOOF TUSSEN BELEID & UITVOERINGI VeiligheidII Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekerIV VoedselveiligheidV Jongeren met problemenVII Reïntegratie arbeidsongeschiktenVIII Informatievoorziening in de zorgIX KlimaatbeleidX Belastingen als beleidsinstrumentXII Vredesoperaties
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28831Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 79 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 831Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene
RekenkamerABRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR BINNENLANDSE ZAKEN EN DE HOGE COLLEGES
VAN STAAT1Ontvangen 1 september 2004Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-GeneraalDe vaste commissie biedt u hiermee, ter voorbereiding van een plenaire
gedachtewisseling van de Kamer met de regering naar aanleiding van het rapport
van de Algemene Rekenkamer, getiteld «Tussen beleid en uitvoering»,
een memorandum aan.De griffier van de commissie,Nieuwenhuizen MEMO T.B.V. HET KAMERDEBAT MET DE REGERING OP 14 SEPTEMBER
20041. InleidingIn de loop der jaren zijn vele nota's geschreven en ministeriële
speeches gewijd aan de bezorgdheid over het vastlopen van beleid in de uitvoering,
maar het formuleren van een deugdelijke verklaring bleef in de regel achterwege.
In 1984 deed de commissie-Geelhoed een poging en schreef het falen van beleid
toe aan de structurele verwaarlozing van de beleidsuitvoering.«Doordat men meer let op de wet als resultaat
dan op het resultaat van de wet, kan het eindprodukt een wet zijn waarmee
iedere betrokkene tevreden is.»In andere woorden:«Een kamerlid denkt vaak dat-ie maar een motie
hoeft te laten aannemen en dat dan ineens alles anders is in Nederland. (..)
Wat me (ook) is opgevallen is dat het kabinet zich te weinig zorgen maakt
of een besluit dat we hebben genomen ook uitvoerbaar is. (..) Je neemt een
besluit, maar dan heb je wel een hele serie voetvolk nodig om dat besluit
uit te voeren (citaat minister Brinkman, 1984).»Aan de effecten van uitvoerbaarheid van beleid als non issue kan inmiddels niet onopgemerkt voorbij worden gegaan. Van
de 29 Rekenkamerrapporten, die sinds 1997 op 12 verschillende beleidsterreinen
verslag doen van de evaluatie van de beleidsuitvoering, wordt in 21 gevallen
aangeven dat het beleid niet of niet volledig is uitgevoerd. Een exercitie
die zelf maar deels uitvoerbaar was door gebrek aan relevante informatie en
kennis over de voortgang van het beleidsproces in de uitvoering.Tabel 1 Een falende uitvoering door gebrek aan informatie1UITINGSVORMENOORZAKENVOORBEELDENIOnzeker of beleid geheel is uitgevoerda. slechte registratieb. definitiestrijd1. voortijdig schoolverlaten 2. opvang zwerfjongeren IIOnzeker of beleid goed is uitgevoerdc. verkeerde veronderstelling ten grondslag aan beleid3. terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers IIIBeleid niet geheel uitgevoerdd. ondercapaciteit bij de uitvoerder [in fte's]4. aanpak inspecties 5. criminele jongeren IVBeleid niet goed genoeg uitgevoerde. tegenwerkend ander beleid6. vergroten van politiesterkte 1998Maar, de effecten van de kloof tussen beleid en uitvoering zijn niet slechts
sinds kort zichtbaar. Al sinds de jaren '80 is er een stijging in het aantal
(bestuurlijke) rampen in de uitvoering waarneembaar. De voorbeelden van ministeries
die de afgelopen 2 decennia het zicht op de uitvoering van hun beleid zijn
kwijtgeraakt, zijn talrijk. Slechts om een indruk te geven: 8 parlementaire
enquêtes in 10 jaar, Enschede en Volendam en de HBO-fraude. De operaties
van de jaren '80 en '90, waarbij de knip tussen beleid en uitvoering en de
transformatie van ministeries tot kerndepartementen
bedoeld waren om de greep op het beleidsproces te vergroten en zo te komen
tot een effectiever en efficiënter beleidsproces, lijken de kloof tussen
beleid en uitvoering te hebben bestendigd.2 De
scheiding van beleid en uitvoering staat voor langere, verstopte en trage
informatielijnen tussen beleidsambtenaren op het departement en de steeds
vaker «op afstand» gevestigde uitvoerders. De lijnen waren al
niet hot, maar na de formele scheiding
tussen beleid en uitvoering is het inzicht in elkaars informatievraag en -aanbod
een «blinde vlek» geworden in het openbaar bestuur. De Algemene
Rekenkamer concludeert dan ook terecht, al dan niet uit «VBTB-fundamentalisme»
of «controlitis», dat de tekortschietende informatievoorziening
een essentiële faalfactor is in het huidige beleidsproces.2. De kloof tussen beleid en uitvoeringIn haar rapport «Tussen beleid en uitvoering», dat gebaseerd
is op onderzoek op 12 beleidsterreinen, concludeert de Algemene Rekenkamer
(ARK) het volgende:«Het feit dat de Algemene Rekenkamer bij voortduring
bij onderzoeken op verschillende beleidsterreinen tot dezelfde zorgelijke
conclusies over de uitvoering en informatievoorziening komt, valt zelden medewerkers
belast met de uitvoering te verwijten. De Algemene Rekenkamer zoekt de oorzaken
van de hardnekkige uitvoeringsproblemen waar zij op stuit ergens anders:1. bij een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze
beleidsvoornemens;2. bij een overwaardering van beleidsvorming naast een onderwaardering
van de uitvoering;3. bij een veel te geringe aandacht voor verantwoording, evaluatie en
nacalculatie;4. bij het kennelijk onvermogen om lessen van het verleden te leren.»1Uit nadere analyse van bevindingen die reeds sinds 1997 getrokken worden
in de gelijknamige rapportenreeks die 12 beleidsterreinen bestrijkt, blijkt
dat op alle onderzochte beleidsterreinen dezelfde conclusies getrokken konden
over de aansluiting tussen beleid en uitvoering, hoofdzakelijk omdat er overal
in meer of mindere mate sprake is van:21. een verkokerde samenwerking op alle (inter-)departementale niveaus;2. de afwezigheid van ingebouwde early warning systems in het reguliere beleidsproces;3. te abstract beleid zonder heldere targets en
regie op hoofdlijnen die onvoldoende richting kunnen geven aan de uitvoering
van beleid, omdat zij procesvoorwaarden ontberen die verankering van de uitvoeringspraktijk
in de beleidsontwikkeling kunnen afdwingen;4. onvoldoende oog voor samenhang en continuïteit van beleid;5. politieke rationaliteit als maatstaf, i.p.v. aantoonbare effectiviteit
(blindstaren op output ten koste van de outcome) en operationele haalbaarheid en6. verstikking van de uitvoering door opeenstapeling van beleid, waaronder
onuitvoerbaar en/of zinloos beleid.3Dit beeld van gebrek aan regie, tekortschietende informatievoorziening,
stapeling van beleid en onvermogen tot leren werd nogmaals bevestigd tijdens
het rondetafelgesprek dat op initiatief van de VC Binnenlandse Zaken en Hoge
Colleges van Staat gehouden is met zo'n 10 ervaringsdeskundigen uit de uitvoering
van 5 verschillende beleidsterreinen (zorg, onderwijs, veiligheid, sociale
zekerheid en toezicht).4 Zij waren met de ARK
van mening dat inconsistenties, die in de uitvoering tot uiting komen, het
gevolg zijn van het gebrek aan historisch besef, waardoor beleid zich zonder
tegenkracht (voor verantwoording is weinig belangstelling) kan opstapelen
met als gevolg dat er altijd voldoende beleid is om uit te kiezen, waardoor
niet hetgeen wordt uitgevoerd wat moet, maar wat het beste uitkomt.1 Ook voegden zij er aan toe dat beleid veelvuldig een
weergave is van gesprekken binnen een beleidskoker, waardoor «horizontale
integraliteit» uitblijft. Hierdoor ontbreekt consensus over wat op instrumenteel
niveau «goed beleid» is en kan er«doelverschuiving»
plaatsvinden tijdens de uitvoering, wanneer deze de prioriteiten van de eigen
uitvoerder(skolom) dient. Zo gaven zij als voorbeeld dat de noodzaak van het
brandweer- en milieubesluit onder brandweerlieden zonder uitleg duidelijk
is, maar dat dit niet wil zeggen dat er dan ook consensus bestaat over de
wijze waarop dergelijke besluiten moeten worden uitgevoerd. Opvallend is wat
zij als «geheime wetgeving» typeerden. De «losse delegatie»
van rijkstaken naar de gemeenten in combinatie met rigide financiële
voorwaarden doet«vrije beslisruimte» van de lokale bestuurders
teniet.2De vraag of de kloof tussen beleid en uitvoering het gevolg is van «de
knip» die in de jaren '80 en '90 tussen beleid en uitvoering is gemaakt,
werd over het algemeen negatief beantwoord. Volgens de ARK is niet «de
knip», maar de implementatie van «de knip» het probleem.
«De knip» is geïntroduceerd met de bedoeling om zowel beleid
als de uitvoering in beeld te krijgen, opdat beiden met elkaar verzoend zouden
kunnen worden, maar deze verzoeningspoging heeft niet gefunctioneerd.3De maatregelen die reeds worden ingezet ter verbetering van de uitvoerbaarheid
van beleid en evalueerbaarheid van beleidsresultaten, lijken met name gericht
te zijn op het meetbaar maken van output en het afrekenen op resultaten.4 Naast het opzetten van ketens, met name «sluitende»
ketens en eenduidige definitieontwikkeling, gaat de aandacht primair uit naar
de ontwikkeling, toepassing en optimalisatie van registratie- en monitoringsystemen. Er zijn overwegend 2 typen systemen:1. registratie- of monitoringsystemen om greep te krijgen op de doelgroep
(wat is de omvang, welke problemen zijn er, welke instrumenten kunnen we waarom
inzetten en welke ontwikkelingen doen zich op termijn voor?), wat als informatiebehoefte
getypeerd kan worden t.b.v. de voorbereiding van beleid en2. databanken die moeten voorzien in de bedrijfsvoeringsinformatiebehoeften
(productomschrijving, kostprijs, e.d.), wat essentieel is om greep te krijgen
op de financiële uitvoerbaarheid van beleid.Ook de ARK legt grote nadruk op het belang van «meten is weten»,
maar voegde er in het gesprek met de VC Binnenlandse Zaken aan toe dat vooral
ook van belang is, dat:1. de «beleidsreflex», het culturele verschijnsel van overwaardering
van de beleidsvormingsfase in het beleidsproces, bespreekbaar is;2. het niet toereikend is om alleen de uitvoering [tijd, geld en menskracht]
te verbeteren. Het probleem zit in de haarvaten van het systeem;3. de beleidscyclus wordt omgedoopt naar eenprestatiecyclus (bijvoorbeeld ter voorkoming van de Hbo-kwestie:
het taskforce-onderwijs weet dat het goed is aan de voorkant van het beleidsproces,
maar faalt aan de achterkant. Deze wetenschap wordt echter over de schutting
gegooid. De reflex is vervolgens om nieuw beleid te formuleren. Dit gebeurt
niet als je vanuit de prestatie redeneert!).Als good practices noemt zij:1. VBTB: hierdoor is er wisselingwerking tussen middelen, beleid en uitvoering
en de politiek, wat mede afhankelijk is van de wijze waarop inspecties functioneren.
Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat dit instrument
in de kinderschoenen staat en de ruimte moet krijgen om zichzelf te bewijzen.
Het is voor het eerst dat hierdoor standen worden bijgehouden, maar het systeem
kan nog niet leveren. Uiteindelijk is het de bedoeling dat er van onderaf
beredeneerd wordt en er een «prestatieketen» ontstaat, waaraan
VBTB een steentje bijdraagt.2. «Smart»-checklist: Niet alleen «wetdenken»,
maar wat levert deze wet de maatschappij op en doet deze wet dat? Ga bij elk
wetsvoorstel na of het beleid «smart» is geformuleerd, dat wil
zeggen: specifiek genoeg, meetbaar, gebaseerd op duidelijke afspraken, realistisch
met een tijdspad. Deze methode heeft een disciplinerende werking en dwingt
tot het maken van keuzes, ook over de indicatoren: welke factoren/effecten
vinden we bepalend? Want, stellen zij, we zijn het over het algemeen wel eens
over intenties (een veilige samenleving, gezondheidszorg bereikbaar voor iedereen,
e.d.), maar niet over hoe we dat moeten bereiken.De geraadpleegde uitvoeringsdeskundigen pleiten voor een aantal praktische
maatregelen ter verbetering van de sturing, informatievoorziening en communicatie
binnen het beleidsproces, waaronder:1– Toetsing van concept-wetten door de uitvoering in het wetgevingsproces
inbouwen en zo professionals betrekken bij het wetgevingsproces;– De toetsing van wetsvoorstellen door de inspectie op handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid laten opnemen in de memorie van toelichting
en het parlement de minister daar op laten bevragen;– Stages voor beleidsmakers in de uitvoering om zo meer inzicht
in elkaars belevingswereld te krijgen;– Niet Kamerlid adopteert school, maar school adopteert Kamerlid;– Innovatie stimuleren door proeftuinen (meerjarige (pilot-)projecten)
in te stellen en daarna onder dezelfde condities
uit te breiden en– Naar voorbeeld van de politiemonitor: evaluatie van verbetergedrag
zonder afrekencultuur, waardoor geleerd kan worden.3. Vraagpunten aan het KabinetHet ARK-rapport «Tussen beleid en uitvoering» bevat schokkende
gegevens over de toenemende kloof tussen beleid en uitvoering bij de Rijksoverheid.
Een onbedoeld gevolg van de «knip» die in de jaren '90 welbewust –
en op goede gronden – is aangebracht tussen de zgn. kerndepartementen
en de, deels op afstand gezette, uitvoerende diensten (commissie Wiegel, 1993).
Al werkende weg zijn er op bijna alle beleidsterreinen werelden van verschil
ontstaan. Zo stelt de ARK met leedwezen vast dat op de diverse departementen
de relevante informatie ontbreekt of het vastgestelde beleid wel (volledig)
wordt uitgevoerd, laat staan dat men zich een oordeel kan vormen over de kwaliteit
van de uitvoering. Deze kloof tussen alsmaar toenemende beleidsambities en
de (onbekende) uitvoeringspraktijk tast, zo stelt de ARK terecht, in toenemende
mate de geloofwaardigheid van de rijksoverheid en het vertrouwen van de burgers
in de overheid aan.Er is een groot aantal oorzaken aan te geven voor deze groeiende discrepantie.
Er is, ook in de politiek, een hardnekkige overwaardering van beleidsvorming
naast een onderwaardering van de uitvoering. Bij de beleidsontwikkeling wordt
te weinig aandacht besteed aan vragen van uitvoerbaarheid. Het inzicht in
operationele kwesties op de departementen verdampt. Er is te weinig aandacht
gegeven aan de «interface» tussen beleid en uitvoering. De mensen
uit de praktijk worden te weinig ingeschakeld bij de beleidsontwikkeling.
Deze worden intussen wel opgescheept met in hun ogen onuitvoerbaar
beleid en ontwikkelen van de weeromstuit eigen beleid. De regierol van de
departementen erodeert. Verantwoording, evaluatie en nacalculatie verworden
tot bijzaken.Het ontstaan van deze twee werelden draagt ook bij aan de asymmetrische
informatievoorziening tussen ambtenaren en bestuurders. Sinds de 4 O's van
de Bijlmerenquête (de Kamer was vele malen onjuist, onvolledig, onzorgvuldig
en ontijdig geïnformeerd) is dit probleem aan de orde van de dag (recentelijk
weer in het kader van de Betuwelijn), de Algemene Rekenkamer voegt daar zelfs
een vijfde O aan toe, namelijk ongeorganiseerd. Uit alle parlementaire enquêtes
van de laatste jaren blijkt telkens weer dat daar de schoen wringt. Het was
een kernprobleem bij de Srebrenica-enquête, waarbij de vraag rees of
het niet informeren van de minister van Defensie over relevante kwesties door
de top van de Koninklijke Landmacht een kwestie van onwil of onkunde. Pikanter
nog was het feit dat de betrokken ambtenaren zich beriepen op de scheiding
tussen de scheiding tussen beleid enerzijds en operationele verantwoordelijkheden
anderzijds. Kijkend naar andere enquêtes en onderzoeken (de vuurwerkramp,
de bouwfraude, de hbo-fraude, de beveiliging van Fortuyn, enz) blijkt deze
«onkunde» zich niet te beperken tot de Defensietop, maar een wijd
verbreid fenomeen te zijn in de Rijksdienst. En hardnekkiger naarmate de ambtelijke
actoren verder verwijderd zijn van de Haagse kaasstolp.Ook de Eerste Kamer wordt hier in toenemende mate mee geconfronteerd.
Steeds vaker wordt zij geconfronteerd met de vraag of voorliggende wetsvoorstellen
wel uitvoerbaar zullen blijken te zijn. Gelet op haar positie aan het einde
van de wetgevingsketen en bij gebrek aan amendements- of terugzendrecht, is
daar veelal weinig meer aan te doen. Door gebrek aan beter wordt steeds vaker
gebruik gemaakt van de (technische?) novelle, terwijl vanwege de kwaliteit
van de wetgeving het van groot belang is dat in een eerder stadium van het
beleidsproces beleid en uitvoering meer op elkaar worden afgestemd, o.a. door
wetgeving «van onderop» meer kans te geven of op zijn minst mensen
die doorkneed zijn in het primaire proces bij de voorbereiding van de wetgeving
te betrekken.Enkele hoofdpunten voor het debat met de bewindslieden1. Deelt het Kabinet de sense of urgency van
de ARK, uitvoerders van beleid en de VC Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges
van Staat van de Eerste Kamer?2. Wat is de reactie van het Kabinet op de bevindingen die zijn opgedaan
tijdens het rondetafelgesprek dat op initiatief van de VC Binnenlandse Zaken
op 20 april 2004 in de Eerste Kamer heeft plaatsgevonden (zie bijlage
2)?3. Welk verbeteringstraject denkt het kabinet in te zetten? Denkt het
Kabinet de good practices op de verschillende
beleidsterreinen breder in te gaan zetten (zie bijlage 4)?4. Deelt het kabinet de opvatting van de ARK dat de groeiende kloof tussen
beleid en uitvoering een onbedoeld gevolg is van de knip tussen kerndepartement
en uitvoerende diensten?5. Welke mogelijkheden ziet het kabinet voor het organiseren van pilotprojecten
en praktijkexperimenten? Zou daarbij gedacht worden aan (tijdelijke) verschillende
snelheden als het gaat om gemeenten of provincies (voorhoedebenadering)? BIJLAGE 1 ProjectTussen Beleid en Uitvoering AanwezigNamens de Algemene Rekenkamer:
S. Stuiveling, P. Zevenbergen, G. de Jong en A. van Zanen [Directie I] en
de EK-Leden VC BZKDatum2 december 2003BetreftVerslag gesprek met Leden Algemene Rekenkamer
[ARK]   VERSLAG   Deel IOorzaken van de kloof tussen
beleid en uitvoeringVraag 1a. Wat is de visie van de
ARK op de oorzaken van de kloof tussen beleid en uitvoering? b. Op welke wijze
vormt de kloof tussen beleid en uitvoering een bedreiging voor de geloofwaardigheid
van de overheid?Antwoorda. Zonder tegenkracht
is er een accumulatie van beleid geweest. De stapeling van beleid is het probleem,
een combinatie van functionele versnippering en territoriale gelaagdheid [rijk,
provincie, gebied, gemeente]. De politiek, op alle bestuurlijke lagen, kent
geen zelfbeperking en kiest niet, waardoor ambtelijk wordt bepaald welk beleid
wordt uitgevoerd. Er is altijd voldoende beleid om uit te kiezen, maar dat
betekent niet dat ook datgene wordt uitgevoerd wat moet. En daar waar overeenkomst
tussen beleid en uitvoering wel wordt bereikt, is het de vraag of dit geen
louter toeval is. Ook is er weinig belangstelling voor de verantwoording.
Er wordt nauwelijks op rapportages gereageerd. Men blijft in de illusie van
beleid. De bottom line is, ook al werkt iedereen
zich «te pletter», de daadwerkelijke prestaties die het harde
werken oplevert, zijn te weinig zichtbaar [b.v. zwerfjongeren]. Excelleren in de beleidskolom
staat centraal, daar liggen de carrière mogelijkheden en maar nauwelijks
in de uitvoering. Hierdoor is de reflex het maken van beleid, niet de vraagstellen:
hoe ziet het vraagstuk eruit [«de beleidsreflex»]? Dit is niet
typisch Nederlands. In Duitsland heeft men in de Bundestag ook geen oog voor de uitvoering. Daar wordt de implementatie aan
de Länder overgelaten en in Frankrijk gaat
alles naar de afdeling wetgeving. Om de kortsluiting op te vangen worden hulpconstructies
opgetuigd, maar daarmee bestrijd je slechts de symptomen. De kloof is in 25
jaar opgebouwd en de effecten ervan zijn in de haarvaten van het systeem opgenomen.  b. De risico's van de kloof komen voort uit de onderwaardering van de onderkant
van de uitvoering door de bovenkant van de uitvoering. Zij worden in de steek
gelaten. B.v. gemeenten worden geconfronteerd met beleid waar zij de capaciteit
[know how én fte's] niet voor hebben, wat
een voedigingsbodem kan zijn voor fraude en corruptie oftewel het elders zoeken
naar erkenning en waardering. Daar komt bij dat prestaties van de overheid
via de media als beloften [geen wachtlijsten, meer blauw op straat, e.d.]
de huiskamers in geprojecteerd worden die uiteindelijk wel gerealiseerd worden,
maar zeker niet meteen. Vraag 2Is niet een van de oorzaken
«de knip» tussen beleid en uitvoering van de jaren '80 en '90?
Kunnen we binnen dat systeem oplossingen vinden of is «de knip»
een basisfout die teruggedraaid moet?Antwoord«De knip» van de jaren '80 en '90 is geïntroduceerd met de
bedoeling om zowel beleid als de uitvoering in beeld te krijgen, opdat beiden
met elkaar verzoend zouden kunnen worden, maar deze verzoeningspoging heeft
niet gefunctioneerd. Daarmee is niet «de knip» zelf het probleem,
maar wederom de implementatie van «de knip». We moeten er voor
waken dergelijke oplossingen niet zomaar weg te gooien. Immers, dat zij zich
nooit hebben kunnen bewijzen ligt niet aan de kwaliteit van de oplossing,
maar aan het feit dat zij nooit daadwerkelijk geïmplementeerd zijn. Ook
valt de kloof volgens de ARK niet aan de privatiseringsgolf toe te schrijven.
Uit onderzoeken van de ARK blijkt dat er in veel gevallen geen marktsituatie
bereikt is [Loodswezen, Sdu, e.a.]. Over het algemeen zijn er geen gegevens
die een oorzaak-gevolg-analyse mogelijk maken.Vraag 3Wat zijn volgens de ARK
«good practices» [4–5] en verbeterpunten [1–3]?Antwoord1. Het bespreekbaar maken «de beleidsreflex», het culturele verschijnsel
van overwaardering van de beleidsvormingsfase in het beleidsproces. 2. De
oplossing is niet alleen het verbeteren van de uitvoering [tijd, geld en menskracht],
dat is niet toereikend. Het probleem zit in de haarvaten. 3. De beleidscyclus moet omgedoopt worden naar een prestatiecyclus. B.v. Hbo-kwestie: het taskforce-onderwijs weet dat
het goed is aan de voorkant van het beleidsproces, maar faalt aan de achterkant.
Deze wetenschap wordt echter over de schutting gegooid. De reflex is vervolgens
om nieuw beleid te formuleren. Dit gebeurt niet als je vanuit de prestatie
redeneert! 4. VBTB: hierdoor is
er wisselingwerking tussen middelen, beleid en uitvoering en de politiek,
wat mede afhankelijk is van de wijze waarop inspecties functioneren. Daarbij
moet rekening worden gehouden met het feit dat dit instrument in de kinderschoenen
staat en de ruimte moet krijgen om zichzelf te bewijzen. Het is voor het eerst
dat hierdoor standen worden bijgehouden, maar het systeem kan nog niet leveren.
Uiteindelijk is het de bedoeling dat er van onderaf beredeneerd wordt en er
een «prestatieketen» ontstaat, waaraan VBTB een steentje bijdraagt. 5. «Smart»-checklist: Niet alleen «wetdenken», maar
wat levert deze wet de maatschappij op en doet deze wet dat? Ga bij elk wetsvoorstel
na of het beleid «smart» is geformuleerd, dat wil zeggen: specifiek
genoeg, meetbaar, gebaseerd op duidelijke afspraken, realistisch met een tijdspad.
Deze methode heeft een disciplinerende werking en dwingt tot het maken van
keuzes, ook over de indicatoren: welke factoren/effecten vinden we bepalend?
Want, we zijn het over het algemeen wel eens over intenties [een veilige samenleving,
gezondheidszorg bereikbaar voor iedereen, e.d.], maar niet over hoe we dat
moeten bereiken. Deel IIRepresentativiteit bevindingen
ARK-bevindingenVraag 1Op welke wijze zijn de onderzoeksterreinen
geselecteerd?AntwoordDe ARK heeft de bedoeling gehad om kwalitatief onderzoek te doen binnen de
door hen gedefinieerde focus sectoren. Verspreid over die sectoren heeft de
ARK 30 onderzoeken uitgevoerd, waarbij een significant selectiecriterium de
beschikbaarheid van informatie was.Vraag 2In hoeverre zijn de bevindingen
in de genoemde sectoren te generaliseren en daarmee representatief voor de
gehele uitvoeringspraktijk?AntwoordOpvallend is dat bij alle sectoren dezelfde conclusies konden worden getrokken
en dat de ARK geen sectorspecifieke bevindingen heeft waargenomen. Overal
gold: 1. geen inzicht in de uitvoering; 2. niet «smart» [specifiek,
meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden] geformuleerd; 3. informatievoorziening
niet georganiseerd; 4. geen informatie aanwezig Vraag 3Heeft de ARK verschillen
waargenomen tussen de onderzochte beleidspraktijken?AntwoordNee, zie antwoord op vraag 2. Overige  De ARK is niet van mening dat haar adviezen afwijken van het RMO-rapport «Bevrijdende
kaders». Meer regels, meer strategisch gedrag, komt overeen met de gedachte,
dat het noodzakelijk is om van onderaf te redeneren. De ARK ziet VBTB als
een instrument om de bevrijdende kaders te realiseren, omdat we op deze manier
weten wat we doen.BIJLAGE 2 Verslag Rondetafelgesprek Tussen beleid
en uitvoering(O.i.v. VC voor Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van Staat)Eerste Kamer der Staten-Generaal (Noenzaal)20 april 2004Aanwezig:1. Anken, K.H.A. van (St. Maatschappelijke opvang Friesland), 2. Binnendijk,
T. (SAC-Amstelstad Jeugdzorg), 3. Bemelmans-Videc, M.L. (Eerste Kamerlid CDA/inleider
deel 2), 4. Bleeker, A. (Calvijn College Amsterdam West), 5. Bierman, M.E.
(Eerste Kamerlid VVD), 6. Cardoso Ribeiro, T. (Beleidsmedewerker Eerste Kamer
Fractie PvdA), 7. Hessing, R. (Eerste Kamerlid LPF), 8. Hettema, P. (Amsterdams
Montessori Lyceum/VVO), 9. Linden, T. v.d. (Sociale Dienst Utrecht), 10. Nieuwenhuizen,
B. (Griffier Eerste Kamer), 11. Paas, R. (CDA-wethouder Groningen), 12. Putters,
K. (Eerste Kamerlid PvdA), 13. Regt, P. De (Woningcorporatie Woondrecht),
14. Schuyer, E.H. (Eerste Kamerlid D'66), 15. Smidt, T. (Federatie Opvang),
16. Thijn, E. v. (Eerste Kamerlid PvdA/inleider deel 1), 17. Wagenaar (Korpschef
Friesland), 18. Witteveen, W. (Eerste Kamerlid PvdA/voorzitter) en 19. Wolters,
G. (Hoofdinspecteur VROM-inspectie).0. ALGEMEENDit rondetafelgesprek heeft plaatsgevonden met als doel een eigen probleemanalyse
van de kloof tussen beleid en uitvoering, in het verlengde van de constateringen
van de Algemene Rekenkamer in haar rapportenreeks «Tussen beleid en
uitvoering» en een eerder gesprek met de Algemene Rekenkamer (in de
personen van mw. Saskia Stuiveling en dhr. Pieter Zevenbergen), aan ervaringsdeskundigen
van verschillende sectoren (zorg, onderwijs, politie, sociale zekerheid en
toezicht) voor te leggen en hen vanuit hun eigen praktijk te laten reageren
en suggesties te doen voor mogelijke verbetertrajecten.Hiermee wil de vaste commissie zich voorbereiden op de behandeling van
het Algemene Rekenkamerrapport «Tussen beleid en uitvoering» met
de Regering. De resultaten van dit gesprek, zoals in dit verslag vastgelegd,
zullen t.z.t. ook de basis vormen van een discussienota van de vaste commissieleden
over de wijze waarop de Eerste Kamer haar functioneren zou kunnen verbeteren
opdat beleid en uitvoering beter op elkaar kunnen aansluiten en het beleidsproces,
doordat de toetsingsrol van de Eerste Kamer wordt verbeterd, effectiever kan
verlopen.1. DE PROBLEEMANALYSE (INLEIDER PROF. DRS. ED VAN THIJN):In dit deel is de aanwezigen gevraagd om aan te geven wat volgens hen,
uitgaande van hun eigen praktijk/sector, de oorzaken zijn van de kloof tussen
beleid en uitvoering in reactie op de constateringen van de Algemene Rekenkamer
oftewel de vraag: bent u net zoals de Algemene Rekenkamer van mening dat de
kloof tussen beleid en uitvoering voortkomt uit een systeemfout, waardoor
het wetgevingsproces aan kwaliteit inboet, beleid zich opstapelt en niet wordt
uitgevoerd en dit in stand wordt gehouden door het onvermogen tot leren, en
niet slechts van incidentele aard is?> Door de deskundigen werden de volgende problemen benoemd en geillustreerd:1. Gebrek aan historisch besef: er worden continu «nieuwe»
dingen bedacht, wat tot inconsistenties leidt tussen beleiden – Voorbeeld: Voetbalwet en rellen bij voetbalwedstrijdenDoor rellen bij voetbalwedstrijden ontstaat een roep om een nieuwe voetbalwet.
Echter, waarom zouden we een nieuwe wet maken als we niet eens weten hoe de
huidige wet functioneert en wat er dan mogelijkerwijs anders/beter zou moeten?– Voorbeeld: Wet Maatschappelijk Opvang (WMO)De eisen die aan de gemeenten worden zijn vaag. De
armenzorg stamt uit de 18de eeuw en stelt dat gemeenten onderdak moeten bieden.
Echter, betekent dit ook dat naast onderdak ook perspectief moet worden geboden?
Nu wordt overgegaan naar de WMO, maar dit gebeurt zonder een fatsoenlijke
probleemanalyse, een inventarisatie wat er reeds met succes gedaan wordt.
Dit heeft een frustrerend effect op de uitvoering. Een nieuwe wet is niet
nodig, de wettelijke verplichting is reeds wettelijk verplicht (OGGZ). Weer
nieuwe regels doet de uitvoering in een kramp geraken en hiermee daalt de
productiviteit.2. Gebrek aan sturing en duidelijke rolverdeling met als gevolg dat beleid
sterk gefragmenteerd raakt en wordt ingericht volgens de verschillende beleidskokers:
bij wie ligt waarvoor de verantwoordelijkheid? Dit geldt ook voor taken die
aan gemeenten worden overgelaten. De klacht is dan: «het rijk laat niet
los».– Voorbeeld: Wet Werk en InkomenDe doelstelling van deze wet is: «alle mensen aan het werk»,
maar in de praktijk schoffelt deze wet de wetgeving rond reïntegratie
onderuit. Daar komt bij dat hiervoor geld wordt gestort in gemeentepot, maar
er worden geen effectmetingen gedaan, waardoor inconsistenties tussen beleiden
niet worden opgespoord.– Voorbeeld: De jeugdzorgWie het geld beheert, is de baas. Dit leidt er toe dat binnen de jeugdzorg
de verkokering in stand wordt gehouden. Zo zijn er 2 ministeries bij betrokken,
namelijk OcenW en VWS (hoewel binnen VWS sport en volksgezondheid ook als
2 kokers gezien kunnen worden, dus eigenlijk 3 ministeries), die allemaal
hun eigen «potje» in beheer willen hebben. Niemand echt eindverantwoordelijk
voor het geheel. Het is nodig in wetgeving een heldere rolverdeling vast te
leggen.– Voorbeeld: Rolverdeling in het onderwijsBij wie ligt de verantwoordelijkheid voor de onderwijsachterstanden
en schoolverlaters? Bij het rijk, de scholen, schoolbesturen, de gemeente
of jeugdzorg? De rapportages hierover worden landelijk gemaakt, anoniem, de
probleemgevallen vinden is dan niet mogelijk. Spceifieke rapportages zijn
veel beter.– Voorbeeld: Inzameling huishoudelijk afvalDe gemeenten zijn verantwoordelijk voor het ophalen
van huisvuil, maar op rijksniveau wordt vastgesteld dat de loopafstand tot
een prullebak niet meer dan 75 meter mag zijn. Als de gemeente dat zelf mag
bepalen, dan houdt zij geld over en kan dit dan misschien beter aan lantaarnpalen
besteden– Voorbeeld: Regionaal Indicatie Orgaan (RIO's)De RIO's brengen een enorme brei aan richtlijnen met
zich mee die gemeenten kunnen doen struikelen. Wanneer gemeenten verliezen
op de indicatiestelling, dan neemt het rijk het weer terug. Het eerste wat
de Stas dan doet is vereenvoudigen van de regels.– Voorbeeld: Veiligheid in woning Op 1 januari is een convenant getekend, waarin gesteld wordt dat
er bovenregionaal een integraal veiligheidsplan moet worden gemaakt. Dit is
in meerendeel van de gemeenten niet overgenomen. Door het ontbreken van een
hoger gezag komt hier niets van terecht, immers hier zijn meerdere ministers,
provincies, OM, PG's en hoofd-officieren e.a. bij betrokken.– Voorbeeld: Veiligheid in het onderwijsDe financiele middelen dienen aan scholen te worden verstrekt en niet
aan de onderwijskoepels. Hierdoor bepalen de koepels (kleine ministeries)
welke instelling een veiligheidsprobleem heeft, terwijl zij helemaal niet
verantwoordelijk zijn voor veiligheid op scholen, dat zijn de schoolbesturen.
Scholen moeten zelf in een plan aangeven dat zij problemen hebben met het
garanderen van veiligheid op school en hoe zij dat gaan oplossen. Vervolgens
bepalen de resultaten of de geldstroom moet worden voortgezet.3. Geldstromen als «geheime wetgeving»: de voorwaarden die
gesteld worden bij de verstrekking van financiele middelen geven een eigen
invulling aan beleid. Terwijl regels «open» worden geformuleerd,
leiden de financiële voorwaarden ertoe dat de praktijk toch dichtgereguleerd
is.– Voorbeeld: Wet Werk & BijstandDe uitvoering van WW&B wordt aan gemeenten overgelaten
(«losse delegatie»), maar zodra er sprake is van een overschrijding,
wat niet onwaarschijnlijk is op het moment dat de werkgelegenheid afneemt,
dan wordt er alsnog een gedetailleerde verantwoording geeist. Dit stimuleert
niet om te vereenvoudigen, want je weet maar nooit of je alsnog de capaciteit
nodig hebt om aan gedetailleerde verantwoording te voldoen.– Voorbeeld: Veiligheid op peuterspeelzaken bij
voorschoolse opvangDoor zeer strakke financiële regels is dit beleid
niet uitvoerbaar.4. Er wordt te weinig van elkaar geleerd:– Voorbeeld: Veiligheid in het onderwijsIn Rotterdam wordt er gepleit voor honderden internaten,
terwijl Amsterdam al enige tijd succesvol met «time-out projecten»
werkt die korte, tijdelijke opvang bieden en internaten overbodig maken.5. Te pretentieus beleid en overschatting van de overheid: beleid is teveel
een papieren werkelijkheid– Voorbeeld: VuurwerkbesluitNa de explosie in Enschede en Volendam is een enorme
beleidsproductie op gang gekomen. Het vuurwerkbesluit staat voor «een
leven zonder risico's», maar de ingewikkelde milieuvergunningen hebben
een impuls gegeven aan de kofferbakverkoop. Generieke regels en handboeken
zijn slechts «papieren tijgers». Burgers moeten de wet kennen,
terwijl er ambtelijk te weinig capaciteit is deze te kennen. Een leven zonder
risico's bestaat niet.– Voorbeeld: AttractiebesluitMet de komst van het attractiebesluit (een amvb door het rijk geformuleerd,
waarin eisen worden gesteld aan attracties in speeltuinen die moeten voorkomen
dat kinderen zich aan attracties «ophangen») zijn overal nieuwe,
«veilige» speeltoestellen geplaatst. Echter, wat doen we met al
die bomen, waar kinderen graag in spelen, deze zijn alles behalve attractiebesluit-proof? 6. «Haakse bochten» oftewel reflexbeleid
wordt door de uitvoering niet gewaardeerd: de grilligheid van de politiek
leidt ertoe dat vernieuwingspogingen teniet worden gedaan of zelfs niet ondernomen
worden. Het onbekende wordt per definitie gewantrouwd: «laten we het
maar niet doen, want we weten niet of het wordt goedgekeurd». Dit knaagt
aan de betrouwbaarheid van de wetgever.– Voorbeeld: Externe veiligheid versus ruimtelijke ordeningGeneriek rigide doorvoeren van risicocontouren Door het vastleggen van
risicocontouren rondom transport van gevaarlijke stoffen, wordt het bouwers
onmogelijk gemaakt om te bouwen. Het effect is dat bouwers te maken krijgen
met vele loketten.– Voorbeeld: Wet Collectieve PreventieDe inkt van gemeentenplannen is nog niet droog of het rijk komt met eigen
prioriteiten en doet het verzoek aan gemeenten om hun plannen «even»
aan te passen.– Voorbeeld: Wet Maatschappelijk Opvang (WMO)Zie hierboven onder nr. 1.7. Spanning tussen professionele ruimte en behoefte aan centrale regie:
aan de ene kant wordt er geklaagd over de overmaat aan regels en de andere
kant is er een oroep om politieke sturing en regie.– Voorbeeld: Besluit luchtkwaliteitDit besluit regelt hoeveel vieze lucht we mogen inademen voordat het schaden
berokkend aan de gezondheid. Wie bepaalt dat? Hoe je hier aanvulling aan geeft
is een «trade of» van belangen en normen van de verschillende
kokers (volksgezondheid, milieu en projectontwikkelaars). Huidige regelgeving
biedt te weinig flexibiliteit, wat geen probleem zou moeten zijn, mits er
verantwoording wordt afgelegd over de gemaakte keuzes.> Conclusies:1. De vele voorbeelden bevestigen de stelling dat er sprake is van een
systeemfout en dat er geen sprake is van incidenten.2. De bovengeschetste problemen leiden tot cynisme en strategisch gedrag
onder uitvoerders. Stapeling van beleid en daarmee het onvermogen om alles
uit te voeren (spanning tussen beleidspretenties en uitvoeringscompetenties)
zorgt er voor dat uitvoerders datgene gaan uitvoeren wat ze op dat moment
kunnen uitvoeren en niet wat het meest dringend is.3. Hoewel de indruk bestaat dat er voldoende met «het veld»
wordt gepraat, is beleid de weerspiegeling van gesprekken binnen de beleidskoker,
waardoor juist «horizontale integraliteit» uitblijft. Hierdoor
ontbreekt consensus over wat op instrumenteel niveau «goed beleid»
is en kan er «doelverschuiving» plaatsvinden tijdens de uitvoering
die de prioriteiten van de betreffende uitvoerder(skolom) dient. De noodzaak
van het brandweer- en milieubesluit is brandweerlieden zonder uitleg duidelijk,
maar dat wil niet zeggen dat er dan ook consensus bestaat over de wijze waarop
dergelijke besluiten moeten worden uitgevoerd.4. De introductie van marktwerking, aanbesteding en prestatie-eisen versterkt
de afkeer van «horizontale integraliteit» aangezien «ketenpartners»
in de positie komen dat zij met elkaar moeten concurreren om middelen.5. Ook is spanning waarneembaar tussen de roep om professionele ruimte
en (centrale) regie. 6. Opvallend is ook wat als «geheime wetgeving» werd getypeerd.
«Losse delegatie» van rijkstaken naar de gemeenten in combinatie
met rigide financiëe voorwaarden doet «vrije beslisruimte»
van de lokale bestuurders teniet.7. Te veel lagen met tussenliggende «koninkrijkjes» in de
vorm van bijvoorbeeld landelijke koepelorganisaties die vaak net zoals de
rijksoverheid «feeling» met de praktijk is kwijtgeraakt.8. Beleid kiest niet, maar stapelt, dus kiest het veld. De politiek schiet
hierin te kort, zij moeten de politiek knopen doorhakken.2. Remedies/oplossingsrichtingen (inleider prof. dr. M.L.
Bemelmans-Videc):Onbetwist is de noodzaak van goed, continu en consistent beleid dat niet
aan stapeling onderhevig is. Om dit te bewerkstelligen worden er oplossingen
gezocht in de sfeer van: 1. de sturing, 2. informatievoorziening en 3. communicatie
en bestuurlijke cultuur. De regering reageert met stapeling van onderzoek
ter bestrijding van de stapeling van beleid («audit society»),
o.a. door middel van de VBTB-systematiek. In dit deel is de ervaringsdeskundigen
gevraagd aan te geven of zij het hier mee eens zijn en of zij op de 3 terreinen
verbetersuggesties hebben.> De ervaringsdeskundigen reageerden als volgt:1. T.a.v. sturing:9. Minder detail bemoeienis vanuit de Eerste en Tweede Kamer;10. Het rijk moet topprioriteiten stellen en de rest moet de landelijke
politiek durven overlaten aan de gemeenten en de controle van de gemeenteraad
(niet a la WMO: geld over de schutting naar de gemeenten en veel succes).
Gemeenten zijn geen schandaal voor de rechtsgelijkheid en dat de Tweede kamer
beter in staat is om de democratische controle uit te voeren, dan gemeenteraden
is een misvatting (Citaat Wethouder Paas: «De gemeenteraad
lust mij rauw, wanneer ik gehandicapten niet goed behandel.»)> Concrete suggesties:11. Bij decentralisatie van taken van het rijk naar gemeenten moet de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen beiden geexpliciteerd worden door:1. in de verschillende velden de verantwoordelijkheden duidelijk te markeren;2. redelijkerwijs verantwoordelijkheden waar te maken (d.w.z. rekeninghoudend
met te krappe budgetten en bevoegdheden);3. organiseer verantwoording (bij twijfel geen verticale, maar horizontale
verantwoording);4. indien landelijke verantwoording onvermijdelijk is, de generieke regelgeving
tot een minum te beperken: topprioriteiten stellen en de rest overlaten aan
lokale democratie (bijvoorbeeld zoals het geval is bij de 10 kernpunten van
de milieuwetgeving)12. Strakke tijdspaden inplannen en daar op sturen en13. Harmonisatie van beleidscycli.2. T.a.v. de informatievoorziening:14. Betere informatieuitwisseling tussen uitvoeringspartners;15. Toezicht kan voor feedback zorgen en daarmee zichtbaar maken hoe beleidsdoelen
in de praktijk gerealiseerd worden, maar inspecties kunnen niet alles overzien
en bepalen aan de hand van risico-analyses en quickscans waar
toezicht noodzakelijk is. Noodzakelijk is dat verschillende inspecties samenwerken
(1 loketgedachte), opdat onder toezichtgestelden niet meerdere malen aan toezicht
worden onderworpen;16. De formulering van de toezichtopdracht is belangrijk. Als je wil weten
of beleid uitvoerbaar is of niet, dan moet de toets op uitvoerbaarheid van
beleid in de toezichopdracht worden meegenomen. Momenteel is de formulering
nogal technisch: wat is er terecht gekomen van de wetgeving en hoe worden
de regels nageleefd?;> Concrete suggesties:17. Toetsing van wetsvoorstellen door de inspectie op handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid laten opnemen in de memorie van toelichting
en het parlement de minister daar op laten bevragen;18. Waarborgen van de continuïteit van informatie door om de 3 jaar
vaste evaluatiemomenten in het beleidsproces die de politieke cyclus doorkruizen
en voor informatie zorgen ondanks de wisseling van de wacht in de politiek
(als we dat bij het VMBO ook hadden gedaan, dan waren we er eerder achtergekomen
dat het niet goed gaat);19. Mechanismen inbouwen in de beleids- en bedrijfsvoering van een organisatie,
zoals een beleid- en kwaliteitscyclus, waardoor duidelijk wordt wat de organisaties
weet. Bij afwezigheid van dergelijke mechanismen bestaat de neiging de kennis
in de organisatie te overschatten;20. Verkrijgen van betrouwbare informatie door middel van benchmarking.3. Communicatie en bestuurlijke cultuur:21. De overheersende cultuur is: zoals de wind waait, zo waait mijn rokje.
Het is van belang dat we kijken naar wat we reeds hebben i.p.v. telkens uit
pure financiële nood maar te handelen. Wat zijn «good practices»?
Waar wordt de gewenste «outcome» gehaald?22. Meer ruimte voor maatwerk en minder eenvormige doelstellingen formuleren
(bijvoorbeeld uit het onderwijs: niet 1 pakket nastreven met 16 vakken). Alles
is niets;23. Leren om «op je handen te zitten»;24. Minder gericht op «hot issues», maar meer oog voor een
integrale, consistente benadering van problemen;25. Fouten maken kan, maar fouten herstellen moet;26. Bevorderen van de «interface» tussen beleid en uitvoering
door beleid te ontwikkelen in gemengde taskforces of door raadpleging van
expertpanels;Voorbeelden: Sociale vernieuwing in Den Haag (de gemeente
Den Haag en maatschappelijk organisaties hebben in een «gemengde taskforce»
aan beleidsontwikkeling gedaan), Regiovisie Maatschappelijke Opvang (een particulier
initiatief tussen consumenten- en patiëntenorganisaties en de gemeente)
en integrale veiligheidsbeleid van de politie.27. Bestuurders moeten meer bestuurlijke moed tonen en durven kiezen.> Concrete suggesties uit de praktijk:28. Stages voor beleidsmakers in de uitvoering om zo meer inzicht in elkaars
belevingswereld te krijgen;29. Toetsing van concept-wetten door de uitvoering in het wetgevingsproces
inbouwen en zo professionals betrekken bij het wetgevingsproces; 30. Niet Kamerlid adopteert school, maar school adopteert Kamerlid;31. Innovatie stimuleren door proeftuinen (meerjarige (pilot-)projecten)
in te stellen en daarna onder dezelfde condities
uit te breiden en32. Naar voorbeeld van de politiemonitor: evaluatie van verbetergedrag
zonder afrekencultuur, waardoor geleerd kan worden. BIJLAGE 3 INVENTARISATIE BAD PRACTICES, KNELPUNTEN
TUSSEN BELEID EN UITVOERING, RAPPORTENREEKS VAN DE ALGEMENE REKENKAMER «TUSSEN
BELEID EN UITVOERING»I Veiligheid1. Ministerie en ARK meten met verschillende maten wat leidt tot uiteenlopende/afwijkende
conclusies2. Preventief beleid is onderontwikkeld, sluitende aanpak van de screening van potentiële risico's [de effecten van
b.v. repressie zijn helemaal niet bekend]3. Registratieprobleem4. Ondercapaciteit [in fte]5. Cellentekort door gebrek aan afstemming in de keten6. Financiële en personele consequenties van beleidsbeslissingen
worden niet aangegeven en dat geldt voor de gehele strafrechtketen7. Gebrek aan afstemming van informatiestromen, want voor beleidsevaluatie
problemen met zich meebrengt, maar ook direct in de operationele rechercheII Terugkeerbeleid afgewezen asielzoeker8. Van het merendeel van de afgewezen asielzoekers is echter nog steeds
onbekend waarheen zij zijn teruggekeerd of vertrokken. Dat kan volgens de
ARK ook niet anders, als het beleid gericht is op vrijwillige terugkeer.9. Het verminderen van de verschillen in definities, registratiewijzen,
procedures en statussen die de Europese landen hanteren binnen Europees verband
nog weinig vooruitgang geboekt. Dit blijft een proces op lange termijn.III Inburgering110. Onduidelijk is de relatie tussen beleidsmatige en financiële
verantwoordelijkheid [bij interdepartementale aanpak]11. Onduidelijk is naar welk niveau van kennis of vaardigheden wordt gestreefd12. Onduidelijk is wat de gevolgen zijn voor de deelnemer die het bedoelde
niveau niet haalt13. 600 uur, wat in de wet is vastgelegd is niet toereikend om voldoende
NL te lerenIV Voedselveiligheid14. Onduidelijk welk aandeel van het totale budget 114 mln euro [VWS en
LNV samen] aan toezicht wordt uitgegeven, terwijl maatschappelijk hot issue is15. Onvoldoende zicht op de risico's voor de volksgezondheid door ontduiking
van de regels16. Wat wenselijk is aan controle en opsporing kan niet worden afgezet
tegen wat mogelijk is [meer inspecteurs = meer geld en dat is er niet]17. Toezichthouders informeren niet adequaat18. Weinig zicht op de effectiviteit van keuringen19. Gebrek aan een integrale aanpak20. Gebrek aan borging van de voedselveiligheid V Jongeren met problemen [o.a. voortijdig schoolverlaters,
vsv-ers]21. Gewenste integraliteit van beleid komt niet van de grond, o.a. door
verkokering bij OCW, VWS en Justitie22. Registratieprobleem [om hoeveel jongeren gaat het, welke problemen
hebben zij, wat daar aan gedaan wordt, hoeveel dat kost] en daar waar wel
geregistreerd is, is er geen navolging geweest, vsv-ers zijn niet benaderd
door een leerplichtambtenaar23. Verschillende administraties nog niet aan elkaar gekoppeld [integraal
beeld]24. Onduidelijkheid over welke begeleiding effectief is25. Aanbod onvoldoende, voorziening niet goed op elkaar aansluiten26. Sluitende aanpak ontbreekt zowel landelijk als regionaal27. Geen interdepartementale afstemming28. Delegatie van taken naar gemeenten is onduidelijk29. Regionale coordinatie ontbreekt30. Nauwelijks doorverwijzing naar de [vrijwillige] hulpverlening en als
deze wel plaatsvindt, dan zonder vervolg of evaluatie van wat er gebeurd is31. Geen vroegtijdige signalering van risicofactoren bij jongeren32. Privacy-wetgeving belemmert informatie-uitwisseling,
instanties die geen info willen verstrekken verschuilen zich achter die wetgevingVI Kwetsbare leerlingen33. Beleidsdoelstellingen van het GOA niet helder en meetbaar34. Doelstellingen te algemeen geformuleerd i.k.v. maatwerk, waardoor
implementatie niet gestructureerd plaatsvindt35. Informatie is onvoldoende en niet betrouwbaar om inzicht te bieden
in de resultaten van het beleid36. Geen nulmeting37. Administratie van gemeenten en scholen niet op orde [het op orde brengen
duurt minstens tot 2006]38. Geen richtlijn welke gegevens moesten worden ingevoerd, waardoor totaalbeeld
niet mogelijk is139. Schoolbesturen zijn niet happig om mee te doen
aan hun «slechtste» scholen voor te drag en om zo mee te draaien
in dit beleid [ongewenst kijkje in de keuken]40. Extra middelen aan plannen gegeven, maar juist
de slechtste scholen hebben moeite om dergelijke plannen te maken. Ook worden
plannen naar doelstellingen van beleid toegeschreven i.p.v. wat zij werkelijk
nodig hebben. Op deze manier heeft goed bedoeld beleid een averechtse werking
door ongewenste neveneffecten die door de makers van het beleid niet ingecalculeerd
zijn.*VII Reïntegratie arbeidsongeschikten41. Verbeteringen die zijn ingevoerd met verschillende richtlijnen zullen
pas in cijfers en gegevens halverwege 2005 zichtbaar zijn. In de tussentijd
wordt in de informatiebehoefte van het minister voorzien d.m.v. kwartaalrapportages.42. Vervuiling van de wachtlijsten door mensen die nog op school zitten
maar wel al op de lijst staan.43. Weinig uitstroom van wsw-ers naar regulier werk [minder dan 1%] door
weinig bemoeienis van gemeenten en bedrijven die hun beste werknemers niet
graag zien gaan. SZW zegt daar niet naar gemeenten toe op te kunnen sturen. 44. CWI behandelt ook WW-aanvragen en wanneer daar de vraag stijgt, neemt
de beschikbare hoeveelheid fte's voor integratie af, is 1 poel.VIII Informatievoorziening in de zorg45. Meer aandacht nodig voor het bepalen van de precieze informatiebehoeften
[m.n. van de minister zelf]46. Noodzakelijk criteria te ontwikkelen om gegevens op volledigheid,
juistheid en tijdigheid te kunnen controlerenIX Infrastructuur47. Geen heldere afwegingen op basis van diverse rationaliteiten, de besluitvorming
vindt met namen plaats op basis van de politieke rationaliteit48. Het gaat vaak om prestige-projecten waarvan de noodzaak niet altijd
evident is49. Gigantische overschrijdingen bij de uitvoering, de post onvoorzien
wordt misbruikt50. Dergelijke grote projecten hebben over het algemeen geen keerX Klimaatbeleid51. Ingezette beleidsinstrumenten hebben onvoldoende bijgedragen aan de
beoogde emissiereductie, waardoor Kyoto-verplichtingen niet kunnen worden
nagekomen.52. Spanning tussen milieu en economie: meer oog voor efficiency in energiegebruik53. Beperkte aandacht voor de kwaliteit van de beleidsinformatie: definities,
doelstellingen stroomlijnen54. Stapeling van regelingen55. Voorbereiding en onderbouwing van beleid t.a.v. effectiviteit schiet
tekort56. Complexiteit van de verschillende terreinen vormt een belemmering
voor de meetbaarheid, haalbaarheid en effectiviteit57. Weinig aandacht voor de uitvoering58. Vraagt om betrokkenheid van burgers en bedrijvenXI Belastingen als beleidsinstrument59. Volgens de ARK zijn de doelstellingen van de fiscale instrumenten
niet expliciet toetsbaar60. Gevens die zijn voortgekomen uit het fiscale toetsingskader zijn tot
nu toe zeer beperkt61. Financiën schrijft de vakministeries niet voor om bij hun belastinguitgaven
doelstellingen, beoogde effecten en resultaten te vermelden62. Het beleid lijkt goed, intenties zijn goed, maar in de praktijk weinig
merkbaarXII Vredesoperaties63. De ARK betwijfelt of de verbeteringen die zijn doorgevoerd t.a.v.
de evaluatie van vredesoperaties ook daadwerkelijk er toe zullen leiden dat
fouten niet twee keer gemaakt zullen worden.64. Vastlegging en toegankelijkheid van de
geleerde lessen vormen nog een zwak punt in de organisatie rond evaluaties.Men herinnert zich ongetwijfeld nog de vraag die destijds
werd opgeworpen of de gebrekkige informatievoorziening nu een kwestie van
«onwil» of van «onkunde» was geweest. De enquêtecommissie-Meijer heeft in een paragraaf, aan dit onderwerp gewijd, de argumenten op
een rijtje gezet die de leiding van de Koninklijke Landmacht gebruikte om
de terughoudendheid op dit punt te verklaren.65. Spanning en druk (in een complexe, operationele,
situatie is informatievoorziening niet de eerste prioriteit)66. Problemen eerst zelf oplossen (het is bij Defensie niet gebruikelijk
om gerezen problemen op het bordje van de baas te deponeren)67. Onuitvoerbaar beleid (men was opgezadeld met een
onmogelijke opdracht en dat stimuleerde niet om bij de beleidsmakers veel
aan de bel te hangen)68. Primaat van de uitvoering (men stond eigenlijk op het standpunt dat
de scheiding tussen beleid en uitvoering betekende dat het beleid zich dus
niet met de uitvoering moest bemoeien)69. Een beroepsgroepattitude van wij vs zij (wij, de uitvoerders, weten
wat ons te doen staat. Zij, de beleidsmakers, hebben geen verstand van zaken)70. Een dédain voor de «centrale organisatie» (ambtelijk
Defensie werd gezien als de lange arm van de minister. Pottenkijkers dus die
zo veel mogelijk op afstand moesten worden gehouden)71. Slecht nieuws onder de pet houden (voorkomen moest worden dat het
imago in Den Haag van de Koninklijke Landmacht door slecht nieuws zou worden
geschaad)XIII Politie72. Bombardement van Haagse doelstellingen die onderling
tegenstrijdig zijn73. Focus op een kwantitatieve afrekencultuur [«outputtelmachine»]
ten koste van aandacht voor niet meetbare, preventieve effecten, terwijl een
samenhangende visie ontbreekt74. «Straatsignalen» van de agenten bereiken de politiek-bestuurlijke
agenda nog maar zelden75. Als gevolg van incidenten heeft de politieorganisatie de neiging zich
af te sluitenXIV Cultuurbeleid76. De volgende heeft als missie het beleid van zijn
voorganger te vernietigen, dat is er a-productief en wispelturig [zie Paul
't Hart, Verbroken verbindingen]. In de tussentijd lopen meerjarige kunstplannen
er door heen.77. Door het van hak op de tak beleid zijn er geen cijfers van het beleid
van R. V.d. Ploeg bekend die bepalend zijn voor de kunstplanperiode [2001–2005]*Cursief: toevoegingen gebaseerd op ervaringen en kennis
van de leden van de VC Binnenlandse Zaken en Hoge Colleges van StaatBIJLAGE 4 GOOD PRACTICES, VERBETERINGEN TER OVERBRUGGING
VAN DE KLOOF TUSSEN BELEID & UITVOERINGI Veiligheid1. Duidelijkheid over definities en controle op de juistheid van cijfers2. Programma om integriteit in de aanbestedingsprocedure te waarborgen3. Verbetering van de afstemming tussen informatiestromenII Terugkeerbeleid afgewezen asielzoeker4. Cohortanalysesysteem: een systeem dat gegevens genereert over afgewezen
asielzoekers [bijvoorbeeld: met onbekende bestemming vertrokken, uitgezet
door de Koninklijke Marechaussee, vertrek uitgesteld, niet of moeilijk verwijderbaar,
in bewaring gesteld], opdat de in 1999 geconstateerde hiaten in de beleidsinformatie
worden opgevuld.5. Werkgroep Informatiemodel [WIM]: deze werkgroep van Justitie heeft
in 2000 een Informatiemodel rapportage vreemdelingen keten opgeleverd6. Projectbureau Coördinatie Vreemdelingenwet [PCV]: houdt zich bezig
met de controle op de verzamelde gegevens en verdere verbetering van de beleidsinformatie
in de vreemdelingenketen.7. Intensivering toezichttaak [1200 fte's] en samenwerking tussen de IND
en de verschillende Vreemdelingendiensten8. Basisvoorziening Vreemdelingen, BVV: Vanaf januari 2004 zal het Vreemdelingen
Informatie- en Kennissysteem het Vreemdelingen Administratie Systeem (VAS)
vervangen. Het systeem wordt rond één centrale database (Basisvoorziening
Vreemdelingen, BVV) gebouwd, waarin alle geïdentificeerde en unieke gelabelde
vreemdelingen staan geregistreerd.9. Eurodac-systeem: een systeem waarmee op basis van vingerafdrukken vastgesteld
kan worden of een vreemdeling eerder in een ander EU-land asiel heeft aangevraagd10. Uitwisseling van in- en uitstroomcijfers en cohortanalyses die voortkomen
uit de internationale samenwerking tussen de Europese landen (Oostenrijk,
België, Denemarken, Finland, Duitsland, Ierland, Nederland, Noorwegen,
Spanje, Zweden, Zwitserland, en Engeland), de Angelsaksische landen (USA,
Canada, Australië) de UNHCR, het IOM en de Europese Commissie.IV Voedselveiligheid11. Toezeggingen: doorlichtingregelgeving; het doen uitvoeren van integrale
risicoanalyses en de verbetering van de informatievoorziening en het toezicht
op uitvoeringsdiensten en van keuringsinstanties12. Oprichting van VWA t.b.v. een integrale aanpak van voedselveiligheid
bij LNV en VWSV Jongeren met problemen13. Door de invoering van het onderwijsnummer [2006]
voor elke leerling wordt verbetering verwacht in het bestrijden van VSV-ers14. Sluitend netwerk van externe voorzieningen waar iedere school een
beroep op kan doen15. VWS-richtlijn voor gemeenten en provincies op het terrein van de opvang
van zwerfjongeren met explicietere doelstellingen 16. Het verschijnen van 2 documenten waarin nadruk wordt gelegd op preventie
en een nauwere relatie wordt gelegd tussen preventie en repressie17. Er zal meer aandacht voor de regierol van gemeenten komen18. Operatie JONG [2003–2006] van VWS, OCW, Justitie, BZK en SZW:
samenhangend jeugdbeleid op het niveau van de overheden en effectieve en sluitende
jeugdketens op uitvoeringsniveau; bundeling van geldstromen; Rijk ziet er
op toe dat er afstemming plaatsvindt tussen politie, OM en gemeenten bij de
prioriteitstellingVII Reïntegratie arbeidsongeschikten19. Richtlijn voor contracten met reïntegratiebedrijven, rapportages
over de resultaten van reïntegratietrajecten en het sturen van het UWV
op basis van prestatie-indicatoren [ingegaan op 1 april 2002].20. Modernisering/transparante uitvoering van Wsw en overhevelingen van
Wsw-keuringen naar het onafhankelijke CWI. Onderdeel van modernisering is
ook bevorderen van doorstroom van Wsw-ers naar reguliere werkgevers.VIII Informatievoorziening in de zorg21. Cliënt-, product- en wachtlijstregistratie22. DBC-systematiek in de cure-sector als basis van financiering, waardoor
producten, kosten, prijzen en behandelingen inzichtelijk worden gemaakt en
aan elkaar gekoppeld worden.1IX Klimaatbeleid23. Toezeggingen van betrokken ministeries, VROM, EZ en VenW, t.a.v. meer
precisie naar sectoren, stroomlijning en voorkomen van stapeling van regelgeving,
monitoring, analyse van effectiviteit.X Belastingen als beleidsinstrument24. Het ministerie van Financiën onderschrijft de aanbeveling van
de ARK om de regel van beleidsinstrumenten tenminste 1 keer in de vijf jaar
te evalueren.XII Vredesoperaties25. Door het onderbrengen van de planning, voorbereiding, uitvoering en
evaluatie van vredesoperaties bij de Chef Defensiestaf en het instellen van
een afdeling Evaluaties bij de Defensiestaf is de organisatie rondom vredesoperaties
versterkt.26. De ramingssystematiek voor vredesoperaties is zodanig gewijzigd, dat
de ramingen inmiddels beter aansluiten bij de praktijk.27. Joint Operations Centre [JOC]: voornemen van de minister van Defensie
om bij de aanvang van het planningsproces voor een nieuwe operatie op basis
van een database een «checklist» aan de planningsfunctionarissen
bij de krijgsmachtdelen te laten zenden met daarin alle voor de planning relevante
lessen van eerdere operaties.28. Doctrinerapporten van de Landmachtlessen: een gestructureerde en toegankelijke
vastlegging van lessen die specifiek voor de Landmacht van belang zijn.6 juli 2004XNoot1Samenstelling: Holdijk (SGP), Schuyer (D66), Van Heukelum (VVD), Luijten
(VVD), Pastoor (CDA), Meindertsma (PvdA), Bemelmans-Videc (CDA) (plv.voorzitter),
Dölle (CDA), Platvoet (GL), Witteveen, (PvdA) (voorzitter), Hessing (LPF),
Ten Hoeve (OSF), Van Raak (SP).XNoot1Algemene Rekenkamer, Rapportenreeks «Tussen beleid en uitvoering»,
sinds 1997.XNoot2Externe commissie Organisatie en Functioneren van de Rijksdienst, Naar
Kerndepartementen: kiezen voor een hoogwaardige en flexibele rijksdienst,
1992–1993, 21 427, p. 31–32 en 36.XNoot1Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, p. 9.XNoot2De 12 beleidsterreinen: 1. veiligheid, 2. terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers,
3. inburgering en taalonderwijs allochtonen, 4. voedselveiligheid, 5. jongeren
met problemen, 6. kwetsbare leerlingen, 7. reïntegratie arbeidsongeschikten,
8. informatievoorziening in de zorg, 9. infrastructuur, 10. klimaatbeleid,
11. belastingen als beleidsinstrument en 12. vredesoperaties.XNoot3Zie ook als bijlage het overzicht van de bad practices per beleidsterrein.XNoot4Zie ook als bijlage het verslag van het rondetafelgesprek met ervaringsdeskundigen
uit de uitvoering, 20 april 2004.XNoot1Zie ook als bijlage het verslag van het gesprek met ervaringsdeskundigen
uit hoofdzakelijk de uitvoering dat op 2 december 2004 plaatsvond in
de Eerste Kamer op initiatief van de VC Binnenlandse Zaken.XNoot2Ibidem.XNoot3Zie bijlage 2: het verslag van het gesprek met ervaringsdeskundigen uit
hoofdzakelijk de uitvoering dat op 2 december 2004 plaatsvond in de Eerste
Kamer op initiatief van de VC Binnenlandse Zaken.XNoot4Zie bijlage 4: de inventarisatie van de good practices uit de rapportenreeks
van de ARK.XNoot1Zie bijlage 2.XNoot1Aanbeveling was om een landelijk informatiesysteem op te zetten voor financiële
en inhoudelijk verantwoordingsinformatie.XNoot1OCW: openeind is noodzakelijk, telkens nieuwe kwetsbare jongeren. In 2003
vindt tussenrapportage van onderwijskansenbeleid plaats en dan wordt zichtbaar
of het gekozen monitoringsysteem werkt.XNoot1Nadere verbeterpunten zijn: clustering DBC's i.v.m. overview, DBC-onderhoudsplan
en tussentijdse evaluaties van het systeem. ARK: vastleggen publiek-private
verantwoordelijkheden van zorgaanbieders. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20032004-28831-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl