Goedkeuring Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden; Straatsburg, 1 februari 1995; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26389, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

10-02-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26389 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEEN InleidingKarakter van het KaderverdragNationale MinderhedenBelang en doel van het KaderverdragHoofdlijnen van het KaderverdragII. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING PreambuleTitel I Artikel 1Artikel 2Artikel 3Titel II Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10Artikel 11Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Titel IIIArtikel 20 en artikel 21Artikel 22Artikel 23Titel IV Artikel 24 tot en met artikel 26KoninkrijkspositieOndertekeningBIJLAGE IACHTERGRONDALGEMENE BESCHOUWING Doelstellingen van het kaderverdragBenaderingen en uitgangspuntenOpzet van het kaderverdragARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING PreambuleTITEL I Artikel 1Artikel 2Artikel 3Eerste lidTweede lidTITEL II Artikel 4Eerste en tweede lidDerde lidArtikel 5Eerste lidTweede lidArtikel 6Eerste lidTweede lidArtikel 7Artikel 8Artikel 9Eerste lidTweede lidDerde lidVierde lidArtikel 10 Eerste lidTweede lidDerde lidArtikel 11 Eerste lidTweede lidDerde lidArtikel 12Artikel 13 Eerste lidTweede lidArtikel 14 Eerste lidTweede lidDerde lidArtikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Eerste lidTweede lidArtikel 19TITEL III Artikel 20Artikel 21Artikel 22Artikel 23TITEL IV Artikelen 24–26TITEL VArtikelen 27 en 29BIJLAGE II
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26389Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 89 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 389Goedkeuring van het op 1 februari 1995 te Straatsburg tot stand gekomen
Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderhedennr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING1I. ALGEMEEN InleidingDe laatste jaren is het vraagstuk van de bescherming van minderheden in
Europa van groot politiek belang geworden. Diverse multilaterale organisaties
hebben zich met dit vraagstuk beziggehouden. Zo werd in het kader van de Conferentie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) in 1992 besloten tot instelling
van een Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden. In datzelfde jaar werd
in het kader van de Raad van Europa begonnen met een onderzoek naar de mogelijkheid
van het opstellen van specifieke juridische normen met betrekking tot de bescherming
van nationale minderheden. Op grond van dit onderzoek namen de staats- en
regeringsleiders van de lidstaten van de Raad van Europa op 8 en 9 oktober
1993 te Wenen een besluit tot opstelling van een tweetal juridisch bindende
instrumenten. Aan een speciaal daarvoor gecreëerde commissie ad hoc van
minderhedendeskundigen werd het volgende mandaat verleend:– zo spoedig mogelijk een ontwerp-kaderverdrag op te stellen, waarin
de beginselen worden vastgelegd tot de naleving waarvan de verdragsluitende
staten zich verbinden, teneinde de bescherming van nationale minderheden te
waarborgen. Dit instrument zou ook voor ondertekening moeten openstaan voor
niet-lid-staten;– een aanvang te maken met het opstellen van een ontwerp-protocol
ter aanvulling van het op 4 november 1950 te Rome tot stand gekomen Europees
Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951,
154), hierna te noemen EVRM, op cultureel gebied door middel van bepalingen
waarin individuele rechten worden gegarandeerd, met name voor personen die
tot een nationale minderheid behoren.Deze commissie ad hoc voor de bescherming van nationale minderheden (CAHMIN),
rondde zijn werkzaamheden aan het ontwerp-verdrag af in oktober 1994. Op 10
november 1994 werd de tekst van het Kaderverdrag door het Comité van
Ministers van de Raad van Europa vastgesteld. Het verdrag is opengesteld voor
ondertekening op 1 februari 1995. Het verdrag is inmiddels door 21 landen
bekrachtigd (stand van zaken augustus 1998) en op 1 februari 1998 inwerkinggetreden. Voor een nadere achtergrondschets en voor een toelichting op de betreffende
artikelen zij mede verwezen naar de vertaling in het Nederlands van het «explanatory
report» van de Raad van Europa, behorend bij het Kaderverdrag (Bijlage
I). Karakter van het KaderverdragMet de opstelling van een «Kaderverdrag» is door de opstellers
beoogd een aantal juridische beginselen te formuleren, die de staten dienen
te respecteren met het oog op het verzekeren van de bescherming van nationale
minderheden. De bepalingen zijn geformuleerd als opdrachten gericht aan de
staten en hebben veelal een programmatisch karakter. Daarbij wordt aan de
staten regelmatig een ruime beoordelingsvrijheid gelaten ten aanzien van de
uitwerking van deze beginselen, een en ander in het licht van de per land
uiteenlopende concrete omstandigheden. Als doelgroep van de beginselen zijn
niet de nationale minderheden als collectiviteit genomen, maar individuen
behorend tot dergelijke minderheden. De beginselen, zoals verwoord in het
Kaderverdrag, zijn in beginsel niet bedoeld voor individuele afdwingbaarheid
via de nationale rechter. Dit standpunt wordt onder andere onderschreven in
de laatste preambulaire paragraaf, waarin wordt gesteld dat de beginselen
van het Kaderverdrag zullen worden uitgewerkt in nationale wetgeving en beleid. Het uiteindelijke oordeel of een bepaling zich leent voor rechtstreekse
toepassing, is overigens voorbehouden aan de rechter. Op grond van onder andere
de bewoording van een bepaling, kan de rechter in een concreet geval toch
tot het oordeel komen dat een bepaling van het verdrag zich leent voor rechtstreekse
toepassing; zo zullen bepalingen die zijn geformuleerd als opdracht aan staten
zich daartoe minder snel lenen dan bepalingen die zijn geformuleerd als aan
individuen toegekende rechten. De meeste bepalingen van het onderhavige verdrag
zijn als opdrachten aan staten geformuleerd.Het Kaderverdrag verschaft, doordat het niet alleen van toepassing is
op de Friezen, maar ook op de legaal in Nederland verblijvende personen die
behoren tot de doelgroepen van het integratiebeleid, als het ware het juridisch
complement van het hier te lande toepasselijke integratiebeleid. Het leidend
beginsel van dat beleid is, dat integratie een tweezijdig proces is waaraan
zowel door autochtonen als leden van etnische groepen een bijdrage dient te
worden geleverd. Van de autochtonen mag worden verwacht dat zij openstaan
voor deelname aan de samenleving door leden van etnische groepen, dat zij
hen daartoe de ruimte bieden en dat zij hun normen en waarden respecteren.
Aan de andere kant mag van leden van etnische groepen worden verwacht, dat
zij zich inspannen om aan die samenleving deel te nemen en daaraan een bijdrage
te leveren en dat zij de normen en waarden van de «meerderheid»
respecteren. Dit uitgangspunt ligt reeds sinds 1983 aan het minderhedenbeleid
ten grondslag en is recentelijk nog eens bevestigd in de Contourennota «Integratiebeleid
etnische minderheden» (kamerstukken II 1993/94, 23 684, nr. 1).
Het Kaderverdrag verschaft de internationaalrechtelijke handvatten om dit
tweezijdige proces vorm te geven. Zo verbiedt artikel 4, eerste lid, van het
Kaderverdrag discriminatie op grond van het behoren tot een minderheid. Discriminatie
moet worden voorkomen en bestreden; het is duidelijk dat wie zich niet welkom
voelt omdat hij wordt gediscrimineerd, eerder geneigd zal zijn zich af te
wenden. Door het vastleggen van het discriminatieverbod in artikel 4 wordt
aldus een belangrijke belemmering voor participatie door leden van etnische
groepen in juridische zin weggenomen. Artikel 5 verplicht partijen de instandhouding
en ontwikkeling van de identiteit van leden van nationale minderheden te bevorderen
en assimilatie tegen te gaan. Ingevolge artikel 20 van het verdrag dienen
personen die behoren tot een nationale minderheid, de nationale wetgeving
en de rechten van anderen, met name die van personen die behoren tot de meerderheid
of tot andere nationale minderheden, te eerbiedigen. Deze voorbeelden kunnen
nog met diverse andere worden uitgebreid. Vaststaat, dat uit de in het Kaderverdrag
neergelegde beginselen zowel voor autochtonen als leden van nationale minderheden
een samenstel van rechten en verplichtingen voortvloeit. Deze benadering sluit
naadloos aan op het sinds 1983 in Nederland geldende integratiebeleid en moet
als juridische dimensie daarvan worden beschouwd.Het Kaderverdrag is het eerste multilaterale instrument dat in zijn geheel
gewijd is aan de bescherming van nationale minderheden en een juridisch bindend
karakter draagt. Onder verwijzing naar de zesde preambulaire paragraaf, waarin
terecht wordt gesteld, dat de omwentelingen in de geschiedenis van Europa
hebben getoond, dat de bescherming van nationale minderheden van wezenlijk
belang is voor de stabiliteit, de democratische veiligheid en de vrede in
dit werelddeel, constateren wij, dat het belang van een dergelijk juridisch
bindend instrument, op de naleving waarvan andere partijen kunnen toezien
en kunnen worden aangesproken, nauwelijks kan worden overschat.Binnen de nationale rechtsorde beschermen de beginselen die in het Kaderverdrag
zijn neergelegd, tegen intrekking van bestaande wettelijke bepalingen die
beogen nationale minderheden te beschermen. Naar het oordeel van de ondergetekenden
voldoet het Nederlandse recht thans aan het in het verdrag gestelde, maar
wordt tevens voorkomen dat onze nationale normen in de toekomst onder het
door het verdrag aangegeven niveau zullen dalen. Bovendien zijn diverse normen
van het verdrag weliswaar in de Nederlandse rechtsorde terug te vinden, maar
soms zijn zij minder duidelijk gearticuleerd. Zo zondert artikel 2, derde
lid, van de Algemene wet gelijke behandeling het verschijnsel «positieve
actie» ten behoeve van minderheidsgroepen weliswaar uit van het verbod
van onderscheid van die wet, maar daardoor wordt daaraan slechts het onrechtmatige
karakter ontnomen. Tegenover deze negatieve formulering plaatst het Kaderverdrag
in artikel 4, tweede lid, een positieve verplichting om nationale minderheden
voorwerp van positieve actie te doen zijn. Naar het oordeel van ondergetekenden
kan het Kaderverdrag dan ook worden gezien als een codificatie van rechtsnormen
inzake de bescherming van nationale minderheden.Tenslotte zij er in dit verband op gewezen, dat de in het Kaderverdrag
opgenomen beginselen een sui generis-karakter hebben, aangezien zij ingevolge
artikel 19 aan een limitatief stelsel van beperkingen onderworpen zijn. Een
dergelijk regime geldt doorgaans slechts wanneer in een verdrag aan de justitiabelen
rechtstreeks rechten worden toegekend. Door de beperkingsmogelijkheden van
de in het verdrag opgenomen beginselen aan grenzen te binden, is het belang
ervan nog eens extra benadrukt. Nationale MinderhedenHet Kaderverdrag bevat geen definitie van nationale minderheden. De reden
hiervoor is gelegen in het feit dat noch bij de voorbereiding van de bijeenkomst
van staats- en regeringsleiders in Wenen in oktober 1993, noch tijdens deze
bijeenkomst zelf overeenstemming kon worden bereikt over een voor alle landen
aanvaardbare definitie. De verscheidenheid waarin het vraagstuk van de nationale
minderheden zich in de diverse staten voordoet, is hieraan grotendeels debet.
Het belangrijkste verschil van mening ten aanzien van een mogelijke definitie
van nationale minderheden was gelegen in de vraag of alleen personen, die
de nationaliteit van het land hebben waarin ze woonachtig zijn, tot een nationale
minderheid kunnen worden gerekend (zoals bijvoorbeeld in Duitsland en Oostenrijk),
of dat ook personen, die de nationaliteit van het betreffende land niet hebben,
tot een nationale minderheid kunnen worden gerekend (zoals in
Nederland en, tot op zekere hoogte, het Verenigd Koninkrijk). Voor een belangrijk
deel valt deze vraag samen met de vraag of het Kaderverdrag alleen zou moeten
zien op de reeds traditioneel in een land wonende minderheden of ook op de
nieuwe generaties minderheden, zoals migranten.Het ontbreken van een algemeen aanvaardbare definitie verplichtte CAHMIN
tot het aannemen van een pragmatische benadering: bij de totstandbrenging
van het Kaderverdrag hanteerde iedere delegatie de in eigen land gebruikte
definitie en beoordeelde daarop de resultaten van de onderhandelingen. Mede
hierdoor bleek het regelmatig noodzakelijk zeer flexibele bewoordingen te
gebruiken bij de vastlegging van de door de staten ten aanzien van hun nationale
minderheden te respecteren beginselen. Voor Nederland werd bij de onderhandelingen
over het Kaderverdrag uitgegaan van het begrip minderheden zoals sinds 1983
gehanteerd en verwoord in de Minderhedennota (kamerstukken II 1982/83, 16 102,
nr. 20) en de hierboven genoemde Contourennota «Integratiebeleid etnische
minderheden». Dit betekent dat de toevoeging «nationale»
bij de nationale minderheden, zoals steeds gehanteerd in het Kaderverdrag,
naar Nederlandse begrippen geen toegevoegde waarde heeft. Een en ander sluit
overigens niet uit dat in het Kaderverdrag enkele bepalingen zijn opgenomen
die vanwege inhoud en bewoordingen geacht moeten worden alleen betrekking
te hebben op de Friezen. Daar waar dit van toepassing is, is dit bij de artikelsgewijze
bespreking aangegeven.Voor alle duidelijkheid acht de regering het wenselijk dat bij de bekrachtiging
van het Kaderverdrag een verklaring wordt afgelegd, waarin wordt aangegeven,
dat in Nederland het verdrag zal worden toegepast op de Friezen en de legaal
in Nederland verblijvende personen die behoren tot de doelgroepen van het
door de regering gevoerde integratiebeleid voor de etnische minderheden. Het
hanteren van een dergelijke ruime definitie sluit uiteraard niet uit, dat
sommige bepalingen, gelet op de hier te lande heersende situatie, naar hun
aard alleen betrekking kunnen hebben op één van de beide categorieën
die naar ons oordeel door het verdrag worden bestreken. Zo is het bepaalde
in artikel 10, tweede lid, artikel 11, derde lid en artikel 14, tweede lid,
van het verdrag naar onze mening, gelet op de daarin gestelde criteria, thans
uitsluitend van toepassing op de Friezen. Nederland kent bijvoorbeeld geen
gebieden in de zin van artikel 10, tweede lid, van het Kaderverdrag, die in
meerderheid worden bewoond door personen die tot één etnische
minderheid behoren ten gevolge waarvan het gebruik van de taal van die minderheid
in het bestuurlijke verkeer in beeld zou kunnen komen. Die constatering is
eveneens in de verklaring tot uitdrukking gebracht. Tenslotte wordt in de
verklaring ingegaan op de relatie tussen artikel 10, derde lid, van het Kaderverdrag
en zijn tegenhangers in het EVRM. Bij de artikelsgewijze bespreking van genoemde
bepalingen wordt de tekst van de verklaring nader toegelicht. De verklaring
is bijgevoegd in Bijlage II. Belang en doel van het KaderverdragHet Kaderverdrag staat niet alleen open voor lidstaten van de Raad van
Europa, maar ook voor niet-lidstaten. Daarbij valt met name te denken aan
de republieken van de voormalige Sovjet-Unie, waarvan verschillende overigens
reeds in de wachtkamer zitten voor toetreding tot de Raad van Europa. Om die
reden zijn in het Kaderverdrag een aantal beginselen opgenomen die ook reeds
deel uitmaken van het EVRM. De staten die geen lid zijn van de Raad van Europa
kunnen daarbij immers geen partij worden.Hoewel het Kaderverdrag voor een niet onbelangrijk deel voortbouwt op
reeds in diverse documenten van de CVSE (nu OVSE), met name het document van
Kopenhagen van 29 juni 19901, neergelegde uitgangspunten,
ligt het belang van het Kaderverdrag in het feit dat dit het eerste multilaterale
instrument is dat in zijn geheel is gewijd aan de bescherming van nationale
minderheden en een juridisch bindend karakter draagt. Zoals bekend, vormen
die CVSE-documenten politieke verplichtingen die juridisch niet bindend zijn.Het Kaderverdrag kan worden beschouwd als een belangrijke stap voorwaarts
in de bescherming van nationale minderheden. Tegelijkertijd echter moet worden
gewaarschuwd tegen te overspannen verwachtingen.Zoals reeds gesignaleerd, zijn diverse bepalingen op zeer flexibele wijze
geformuleerd. Dergelijke flexibele bewoordingen zijn soms nodig om rekening
te houden met de uiteenlopende feitelijke minderhedensituaties in de diverse
landen, maar kunnen tevens worden gebruikt om aan de neergelegde principes
slechts weinig of geen invulling te geven. Het zou zelfs mogelijk kunnen worden
geacht dat de flexibele bewoordingen, inclusief de soms ruim geformuleerde
beperkingsclausules, onder omstandigheden gebruikt kunnen worden om, zeker
daar waar het minderhedenvraagstuk al zeer gevoelig ligt, de rechten van nationale
minderheden te beperken.Toch kan als eindoordeel worden gegeven, dat het Kaderverdrag een positieve
bijdrage kan leveren aan een verbetering van de positie van nationale minderheden.
Ondanks de tekortkomingen bevat het Kaderverdrag voldoende en duidelijke aanknopingspunten
om zowel langs politieke als juridische weg een dialoog met andere landen
te hebben over de positie van nationale minderheden en mogelijkheden tot verbetering
ervan.Bij deze aanknopingspunten dient niet alleen te worden gedacht aan de
in het Kaderverdrag neergelegde toezichtprocedure, maar ook aan de normatieve
bepalingen van het verdrag, in onderling verband bezien. Zo stelt artikel
1 dat de bescherming van nationale minderheden een integraal onderdeel uitmaakt
van de internationale bescherming van de rechten van de mens en als zodanig
valt binnen de reikwijdte van de internationale samenwerking; stelt artikel
2 dat de bepalingen van het Kaderverdrag onder andere te goeder trouw dienen
te worden tenuitvoergelegd; stelt artikel 19 nadere grenzen aan de beperkingsgronden
die kunnen worden ingeroepen bij de tenuitvoerlegging van de bepalingen van
het verdrag; en stelt artikel 22 dat niets uit dit Kaderverdrag kan worden
ingeroepen als een beperking of afwijking van door verdragsstaten aangegane
andere verplichtingen inzake de rechten van de mens.Wat de toezichtprocedure betreft, kent de in het verdrag voorziene procedure
zowel een meer juridische als een politieke component. De juridische component
is primair terug te vinden in de voorziene taken van het adviserend comité,
de politieke component in de taken die zijn toegewezen aan het Comité
van Ministers.De belangrijkste reden voor het bekrachtigen van het Kaderverdrag door
het Koninkrijk is uiteraard dat hiermee het Koninkrijk gebonden zal zijn aan
de in het Kaderverdrag neergelegde beginselen. Tegelijkertijd wordt hiermee
een signaal gegeven aan andere landen dat ons land deze beginselen aanvaardt
als algemeen geldende minimumnormen voor de bescherming van nationale minderheden.
Ook wordt hiermee uitdrukking gegeven aan het belang dat wordt gehecht aan
een goede minderhedenbescherming, in Nederland zelf alsook – en vooral –
in de Midden- en Oosteuropese landen. Het Kaderverdrag, met andere woorden,
kan dienen als een belangrijk instrument om de bescherming van minderheden
in eigen land en in andere landen te toetsen en te bevorderen. Hoofdlijnen van het KaderverdragHet verdrag is onderverdeeld in vijf afdelingen. Afdeling I bevat een
aantal algemene beginselen welke van belang zijn bij de nadere toepassing
en uitleg van het Kaderverdrag. Afdeling II bevat een catalogus van beginselen
die dienen te worden toegepast ten aanzien van personen die behoren
tot een nationale minderheid. Afdeling III bevat een aantal bepalingen inzake
de interpretatie en toepassing van de in het Kaderverdrag neergelegde beginselen.
Afdeling IV betreft het toezicht op de naleving van het Kaderverdrag. Afdeling
V tenslotte bevat de gebruikelijke slotbepalingen. II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING PreambuleDe preambule benadrukt allereerst dat het Kaderverdrag niet alleen open
staat voor lidstaten van de Raad van Europa, maar ook voor de andere staten.De preambule verwijst vervolgens naar de verklaring van staats- en regeringsleiders
van de landen van de Raad van Europa van 9 oktober 1993, waarin onder andere
het mandaat is neergelegd voor de uitwerking van dit Kaderverdrag.De preambule benadrukt het belang van de bescherming van nationale minderheden
in relatie tot stabiliteit, vrede en democratische veiligheid en somt een
aantal factoren op die een bijdrage kunnen leveren aan een effectieve bescherming
van nationale minderheden, zoals tolerantie en respect voor de identiteit
van personen behorend tot een nationale minderheid.Het verdrag beoogt, aldus de preambule, de beginselen te formuleren die
dienen te worden gerespecteerd en de verplichtingen die daaruit voortvloeien
teneinde een effectieve bescherming te bieden aan nationale minderheden en
aan de rechten en vrijheden van personen behorend tot een nationale minderheid.
De laatste preambulaire paragraaf bepaalt dat de beginselen dienen te worden
uitgewerkt via nationale wetgeving en overheidsbeleid. Deze bewoordingen benadrukken
dat de in het Kaderverdrag neergelegde principes zich in beginsel niet lenen
voor rechtstreekse werking. Titel I Artikel 1Artikel 1 heeft een tweeledig doel. Enerzijds benadrukt dit artikel de
nauwe relatie tussen de bescherming van nationale minderheden en de rechten
en vrijheden van personen die tot een nationale minderheid behoren en de internationale
bescherming van de rechten van de mens. Anderzijds benadrukt dit artikel dat
het vraagstuk van de nationale minderheden voorwerp vormt van internationale
samenwerking. Dit betekent dat de positie van nationale minderheden in een
land niet uitsluitend een interne kwestie is, maar voorwerp is van internationale
zorg.De zinsnede «bescherming van nationale minderheden en van de rechten
en vrijheden van tot die minderheden behorende personen» benadrukt het
feit dat rechten en vrijheden, voorzover ze kunnen voortvloeien uit de in
het Kaderverdrag neergelegde beginselen, slechts toekomen aan individuen en
niet aan collectiviteiten. Dit sluit uiteraard niet uit dat de staten maatregelen
kunnen nemen die gericht zijn op de bescherming van groepen minderheden als
zodanig. Artikel 2Dit artikel bevat een opsomming van een aantal uitgangspunten die in acht
moeten worden genomen bij de toepassing van het Kaderverdrag. De beginselen
zijn ontleend aan onder andere de «Declaration on Principles
of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among
States in accordance with the Charter of the United Nations» (Resolutie
2625 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, aanvaard op 24 oktober
1970). Gedeeltelijk vormen deze uitgangspunten tevens een reflectie van geldend
verdragenrecht. Hoewel de bepaling derhalve – in ieder geval deels –
als overbodig kan worden beschouwd, benadrukt ze de gevoeligheid van het onderwerp
minderhedenbescherming en het belang om deze uitgangspunten te respecteren. Artikel 3In dit artikel zijn twee, met elkaar samenhangende, beginselen opgenomen.
In de eerste plaats bevat dit artikel de vrijheid van keuze voor personen
die tot een nationale minderheid behoren om al dan niet als zodanig te worden
behandeld. De bewoordingen van deze bepaling is zodanig gekozen dat zowel
rekening kan worden gehouden met objectieve factoren, bijvoorbeeld etniciteit
van een persoon, als met subjectieve factoren, dat wil zeggen de keuzevrijheid
van betrokkene om als behorend tot een nationale minderheid te worden behandeld.
Deze keuzevrijheid impliceert, zoals het tweede zinsdeel van dit artikellid
stelt, dat aan de door betrokkene gemaakte keuze (en de uitoefening van rechten
als gevolg van deze keuze) geen nadelen mogen zijn verbonden.In de tweede plaats stelt dit artikel dat de uitoefening van rechten en
vrijheden, die voortvloeien uit de in het Kaderverdrag neergelegde beginselen,
kunnen worden uitgeoefend door personen behorend tot een nationale minderheid
individueel of gezamenlijk met anderen. Gedacht kan worden aan de vrijheid
van vergadering of aan het leren en gebruiken van een minderheidstaal. De
uitoefening van dergelijke rechten zal veelal in groepsverband plaatsvinden,
zonder dat dit overigens afbreuk doet aan het individuele karakter van het
recht als zodanig. In dit opzicht zij hier nog eens benadrukt, dat de collectieve
uitoefening van individuele rechten moet worden onderscheiden van collectieve
rechten, welke laatste, zoals reeds gesteld, in het Kaderverdrag niet zijn
neergelegd. Titel II Artikel 4In dit artikel wordt het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie
uitgewerkt; de lidstaten garanderen nationale minderheden het recht op gelijkheid
voor het recht en gelijke bescherming door het recht. Elke vorm van discriminatie,
zowel directe als indirecte discriminatie, gebaseerd op het behoren tot een
nationale minderheid is verboden. Dit artikel is gebaseerd op reeds in diverse
mensenrechtenverdragen neergelegde bepalingen, met name artikel 26 van het
op 19 december 1966 te New York tot stand gekomen Internationaal verdrag inzake
burger- en politieke rechten (Trb. 1969, 99).Het tweede lid bevat de mogelijkheid voor lidstaten om zonodig maatregelen
te nemen om een volledige gelijkheid te bereiken tussen leden van een nationale
minderheid en de meerderheid. De genomen maatregelen moeten onder andere in
overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. De te bereiken gelijkheid
moet op alle terreinen van het economische, sociale, politieke en culturele
leven worden bevorderd. Het artikel benadrukt dat lidstaten goede nota moeten
nemen van de bijzondere omstandigheden waarin leden van een nationale minderheid
kunnen verkeren. Het derde lid constateert dat speciale maatregelen, zoals
bedoeld in het tweede lid, niet zullen worden beschouwd als discriminatie
van de meerderheid, mits zij voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Artikel 5Dit artikel heeft betrekking op het behoud en de ontwikkeling van de cultuur
van nationale minderheden en het verbod van gedwongen assimilatie.Het eerste lid beoogt daartoe lidstaten te laten bevorderen dat daarvoor
de voorwaarden worden gecreëerd. De essentiële elementen van de
identiteit van nationale minderheden worden hier gespecificeerd: religie,
taal, geschiedenis en cultureel erfgoed. Deze opsomming betekent niet dat
ieder verschil tussen bepaalde groepen op grond van een van deze elementen
automatisch leidt tot de kwalificatie nationale minderheid. Het spreekt voor
zich dat het behoud en de ontwikkeling van de cultuur, zoals bijvoorbeeld
bepaalde tradities, dient plaats te vinden binnen door de Nederlandse wet
aangegeven grenzen. Tegen tradities, die bijvoorbeeld fundamentele waarden
die in de Nederlandse wetgeving zijn neergelegd ontkennen of daarmee in strijd
zijn, moet uiteraard kunnen worden opgetreden.Het tweede lid van dit artikel ziet op het verbod van gedwongen assimilatie
en verplicht de staten enerzijds af te zien van beleid dat als doel een dergelijke
gedwongen assimilatie van nationale minderheden heeft en anderzijds een effectieve
bescherming te bieden tegen handelingen, ook van derden, die een dergelijke
gedwongen assimilatie beogen.Bij handelingen door derden moet met name gedacht worden aan activiteiten
van bepaalde (meerderheids- of andere minderheids)-groepen, al dan niet met
instemming of gedogen van de overheid, gericht op het gedwongen assimileren
of het leven onmogelijk maken van een minderheidsgroep. Op grond van deze
bepaling zijn de staten gehouden actief bescherming te bieden tegen dergelijke
handelingen. Dit verbod staat de Nederlandse regering niet in de weg bij het
voeren van een integratiebeleid voor minderheden. Artikel 6Artikel 6 geeft in algemene bewoordingen aan dat de lidstaten verdraagzaamheid
en een dialoog tussen verschillende culturen dienen te bevorderen en maatregelen
moeten nemen om onderling begrip te vergroten voor alle personen op hun grondgebied.
Daarbij mag geen onderscheid naar etnische, culturele of religieuze afkomst
worden gemaakt. Dit artikel houdt verband met artikel 12 dat de bevordering
van kennis inzake cultuur, geschiedenis, taal en religie van nationale minderheden
en van de meerderheid via onderwijs en onderzoek beoogt. Het eerste lid van
dit artikel ziet met name op door de staat zelf te nemen maatregelen, het
tweede lid ziet vooral op de door de staat te bieden bescherming tegen handelingen
van derden die gericht zijn op personen die slachtoffer kunnen worden of zijn
geworden van discriminatie, vijandig gedrag of geweld vanwege hun etnische,
culturele en religieuze afkomst of taal. Artikel 7Dit artikel ziet in het algemeen op de vrijheid van vereniging en vergadering,
vrijheid van meningsuiting en vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
van nationale minderheden. Het betreft hier rechten die reeds zijn vastgelegd
in de artikelen 9, 10 en 11 van het EVRM. De reden voor opneming van deze
rechten in het Kaderverdrag is tweeërlei: ten eerste staat het Kaderverdrag
ook open voor de staten die geen lid zijn van de Raad van Europa en derhalve
geen partij zijn bij het EVRM, ten tweede zijn deze rechten van bijzonder
belang voor de bescherming van nationale minderheden. Om mogelijke verschillen
in interpretatie tussen deze artikelen in dit Kaderverdrag en de vergelijkbare
artikelen in het EVRM te voorkomen is artikel 23 opgenomen. Voor
een nadere toelichting zij naar dit artikel verwezen. Artikel 8Artikel 8 geeft aan dat partijen moeten erkennen dat nationale minderheden
het recht hebben uiting te geven aan hun geloof en overtuiging en dat zij
daartoe religieuze instellingen en organisaties mogen opzetten. Het betreft
hier een nadere uitwerking van de godsdienstvrijheid, zoals neergelegd in
artikel 7 van het Kaderverdrag. Aan deze uitwerking is een afzonderlijk artikel
gewijd om het belang ervan te benadrukken. Artikel 9Dit artikel moet eveneens in samenhang worden bezien met artikel 7, waarin
in zijn algemeenheid onder andere het recht op vrijheid van meningsuiting
is neergelegd. De eerste volzin van het eerste lid is ontleend aan artikel
10 van het EVRM, zij het dat hier expliciet is bepaald dat het uiting geven
aan en het ontvangen van ideeën en informatie kan geschieden in een minderheidstaal.
Ook nieuw in dit artikellid is de tweede volzin, die toegang, zonder enige
discriminatie, tot de media vastlegt voor personen behorend tot een nationale
minderheid. Van belang is de toevoeging hier van de woorden «binnen
het kader van hun rechtsstelsel». Immers, in landen zoals Nederland
is de toegang tot de media een zaak die slechts in zeer beperkte mate wordt
beïnvloed door de overheid en, juist vanwege het respect voor de vrijheid
van meningsuiting, voornamelijk wordt overgelaten aan de vrijheid van de mensen
zelf. De mogelijkheden voor een staat om in dit verband regulerend op te treden
zijn derhalve zeer beperkt.Een uitzondering moet worden gemaakt voor radio en televisie, waar overheidsbemoeienis,
bijvoorbeeld ten aanzien van de verlening van zendmachtigingen, is vereist.
Deze uitzondering vindt, wederom in navolging van artikel 10 van het EVRM,
erkenning in het tweede lid van artikel 9. Een verschil in redactie is gelegen
in het feit dat in artikel 9 is toegevoegd de eis dat geen discriminatie mag
plaatsvinden bij de toepassing van het vergunningenstelsel. Dit vloeit overigens
ook reeds voort uit artikel 10, in samenhang met artikel 14 van het EVRM.Het verschil in overheidsbemoeienis ten aanzien van radio en televisie
enerzijds en de overige media anderzijds, wordt eveneens gereflecteerd in
het derde lid van artikel 9 van het Kaderverdrag. Met betrekking tot de gedrukte
pers is slechts een onthoudingsplicht voor de overheid geformuleerd: de overheid
dient de oprichting en het gebruik van dergelijke media door personen behorend
tot een nationale minderheid niet te hinderen. Dit beginsel vloeit overigens
reeds voort uit artikel 10 van het EVRM. Ten aanzien van radio en televisie
wordt in een actievere rol voorzien: de staten dienen te garanderen dat personen
behorend tot een nationale minderheid de mogelijkheid wordt verschaft tot
het oprichten en gebruiken van eigen media. De toevoegingen «in het
wettelijk kader» en «voor zover mogelijk» geven echter aan
dat de staten bij de wijze waarop aan deze verplichting invulling wordt gegeven
de nodige vrijheid hebben. Het vierde lid van dit artikel tenslotte moet in
het verlengde worden gezien van de laatste volzin van het eerste lid. Op grond
van het eerste lid zijn de staten verplicht te garanderen dat geen discriminatie
plaatsvindt bij de toegang tot de media; het vierde lid bepaalt dat de staten
geschikte maatregelen treffen om de toegang als zodanig voor personen behorend
tot een nationale minderheid te vergemakkelijken. Hierbij wordt tevens het
belang van tolerantie en cultureel pluralisme benadrukt. Welke deze geschikte
maatregelen kunnen zijn, wordt aan de staten zelf, in het kader van het nationale
juridische stelsel, overgelaten.De Nederlandse situatie sluit aan bij de intenties en tekst van de verdragsbepaling. Ingevolge de Mediawet en het Mediabesluit heeft de Nederlandse
Programma Stichting (NPS) de wettelijke taak tot het verzorgen van programma's
voor en over minderheden. Voor televisie betreft het 15%, voor radio 20% van
het programma-aanbod. Inspraak van minderhedenorganisaties over de invulling
van deze zendtijd is geregeld via de Programmaraad van de NPS. Daarnaast kan
door het Commissariaat van de Media zendtijd worden toegewezen aan levensbeschouwelijke
groeperingen. In de praktijk wordt een groot deel van deze groeperingen gevormd
door minderheden. Met ingang van september 1997 is het als gevolg van de liberalisering
van de mediawetgeving mogelijk geworden ook op niet-landelijk niveau commerciële
omroep te beginnen op basis van een door het Commissariaat voor de Media verleende
toestemming. Ook migrantenomroepen kunnen hierdoor eenvoudiger commerciële
omroep beginnen, met name via de lokale kabelnetwerken. Ingevolge de Mediawet
dient het orgaan van een lokale of regionale omroepinstelling, dat het programmabeleid
bepaalt, in de samenstelling representatief te zijn voor de belangrijkste
in de gemeente of provincie voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige
en geestelijke stromingen. Ook de door de gemeenten te benoemen leden van
de programmaraad die de beheerder van kabelnetwerken adviseert over de programma's
die hij uitzendt, dienen representatief te zijn voor de belangrijkste in de
gemeente voorkomende stromingen. De Nederlandse overheid ondersteunt tenslotte
de Stichting Omroep Allochtonen (STOA) en de Stichting Ondersteuning Migranten
Media (SOM-Media). SOM-Media laat programma's produceren ten behoeve van (lokale)
migrantenomroepen. In de brief aan de Tweede Kamer van 31 oktober 1997 is
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ingegaan op de
beleidsinspanningen op het terrein van media en minderheden in de afgelopen
jaren en zijn uitgangs- en aandachtspunten geformuleerd voor het verder te
voeren Nederlandse beleid op dit gebied. Hierin is onder meer de voortzetting
in 1998 en 1999 van een project aangekondigd dat de toegang van minderheden
tot de publieke omroeporganisaties moet bevorderen. Ook is onderzoek naar
het aanbod van migrantenprogramma's op landelijk, regionaal en lokaal niveau
aangekondigd, alsmede het stimuleren van samenwerking tussen deze niveaus
en het maken van afspraken met regionale en lokale overheden daarover met
het oog op een samenhangend programma-aanbod. Artikel 10Ingevolge artikel 10 verbinden partijen zich ertoe het gebruik van minderheidstalen
te erkennen. Deze bepaling bevat in zeer algemene termen een aantal beginselen
op het terrein van het gebruik van minderheidstalen, welke eveneens in het
kader van de Raad van Europa nader zijn uitgewerkt in het op 5 november 1992
te Straatsburg tot stand gekomen Europees Handvest voor streektalen of talen
van minderheden (Trb. 1993, 1 en 199). Dit Handvest is reeds ter goedkeuring
voorgelegd aan de Staten-Generaal (kamerstukken II 1994/95, 24 092) en
op 2 mei 1996 voor Nederland bekrachtigd. Wegens het andersoortige karakter
van het Kaderverdrag en het Handvest kan worden gesteld dat beide verdragen
elkaar op dit punt aanvullen. Van een mogelijke strijd tussen verplichtingen
voortvloeiend uit beide verdragen is naar het oordeel van ondergetekenden
geen sprake.Het eerste lid ziet op het gebruik van de minderheidstaal zonder inmenging,
zowel in de privé-sfeer als in het openbaar. Het gebruik van dit recht
is overigens nauw verbonden aan de vrijheid van meningsuiting, zij het dat
hier meer de nadruk op de vorm dan op de inhoud ligt.Het gebruik van de minderheidstaal in relatie tot bestuurlijke instanties
is voorwerp van het tweede lid van dit artikel. Ingevolge dit lid streven
de staten ernaar zoveel als mogelijk is de omstandigheden te verzekeren die het gebruik van minderheidstalen in het verkeer tussen personen behorend
tot nationale minderheden en bestuurlijke instanties mogelijk zouden kunnen
maken. De gekozen formulering laat de staten een ruime beleidsmarge en is
daarenboven nog eens van drie voorwaarden voorzien. Zo geldt dit streven alleen
voor gebieden waarin personen behorend tot nationale minderheden traditioneel
woonachtig zijn of waarin zij een substantieel deel van de bevolking uitmaken,
wanneer deze personen zelf om het gebruik van de minderheidstaal verzoeken
en tenslotte als een dergelijk verzoek beantwoordt aan een reële behoefte.
Het begrip bestuurlijke instanties dient ruim te worden opgevat en bestrijkt
onder andere ook het instituut van de Ombudsman. Het is aan de staten zelf,
om te bepalen in hoeverre aan al deze voorwaarden wordt voldaan. Bij invulling
van deze criteria op de Nederlandse situatie constateert de regering dat deze
bepaling alleen van toepassing is op de Friezen.Het derde lid vertoont grote gelijkenis met het tweede lid van artikel
5 en het derde lid, onder a en onder e, van artikel 6 van het EVRM, waarin
het recht van een ieder is neergelegd om onverwijld en in een taal die hij
verstaat op de hoogte te worden gebracht van de redenen van zijn arrestatie
en van de aard en reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging, alsmede
het recht zich in die taal te verdedigen, indien nodig met kosteloze bijstand
door een tolk. Dit lid beoogt geen extra rechten toe te kennen dan die reeds
uit de genoemde bepalingen uit het EVRM voortvloeien. In de door Nederland
af te leggen verklaring wordt dit laatste ook bevestigd. Artikel 11Deze bepaling ziet op het gebruik van namen in de minderheidstaal.Ingevolge het eerste lid verbinden de staten zich ertoe het gebruik van
voor- en achternamen in de minderheidstaal en het recht op officiële
status daarvan te erkennen. De uitoefening van dit recht geschiedt volgens
in het recht van de betrokken staat vast te leggen modaliteiten. Daarbij kan
en moet rekening worden gehouden met de van land tot land verschillende specifieke
omstandigheden. Zo kunnen de staten regels stellen ten aanzien van de «vertaling»
van namen vanuit het ene alfabet in het andere alfabet. Het Koninkrijk is,
wat het recht op de naam betreft, reeds gebonden aan een aantal verdragen
die in het kader van de Internationale Commissie voor de Burgerlijke Stand
tot stand zijn gebracht. Onder meer kan hierbij worden verwezen naar de op
13 september 1973 te Bern tot stand gekomen Overeenkomst inzake de aanduiding
van geslachtsnamen en voornamen in de registers van de burgerlijke stand (Trb.
1974, 31), die voorziet in een normering van de aanduiding van voor- en achternamen
in registers van de burgerlijke stand. Bij de uitoefening van het recht op
de naam dient in overeenstemming met de op dit gebied geldende verdragsbepalingen
te worden gehandeld. Daarnaast zijn ook in boek 1, titel 2, van het Burgerlijk
Wetboek een aantal regels betreffende het recht op de naam opgenomen. Naar
de mening van de ondergetekenden zijn de praktische consequenties die aan
de uitoefening van dit recht zijn verbonden hiermee op adequate wijze aangegeven.Ingevolge het tweede lid verbinden de staten zich het recht van leden
van nationale minderheden te erkennen om uithangborden, opschriften en andere
informatie van particuliere aard in de minderheidstaal aan te brengen. Deze
bepaling laat de eventuele verplichting om dergelijke teksten ook in de officiële
taal aan te brengen onverlet. Dit recht hangt sterk samen met de in artikel
7 opgenomen vrijheid van meningsuiting.Het derde lid heeft tot doel het eveneens in de minderheidstaal aanbrengen
van plaatsnamen, straatnamen en andere topografische aanduidingen, bestemd
voor het publiek, te bevorderen. De wijze waarop deze bepaling
is geformuleerd, is vergelijkbaar met het tweede lid van artikel 10 van dit
Kaderverdrag. Echter, nog meer dan bij artikel 10 zijn voorwaarden ingebouwd,
die aan de staten een ruime beoordelingsvrijheid beogen te geven. In de eerste
plaats wordt verwezen naar het rechtsstelsel van het betrokken land. Daartoe
kunnen behoren in bilaterale of multilaterale verdragen neergelegde afspraken.
In de tweede plaats wordt nog eens extra verwezen naar de specifieke omstandigheden
van het concrete geval. Evenals bij het tweede lid van artikel 10, gaat de
Nederlandse regering ervan uit dat voor Nederland het in dit artikellid neergelegde
beginsel alleen van toepassing is op Friesland. Artikel 12De artikelen 12, 13 en 14 hebben betrekking op diverse onderwijsaangelegenheden.
Artikel 12 beoogt de bevordering van kennis inzake cultuur, geschiedenis,
taal en religie van nationale minderheden en van de meerderheid via onderwijs
en onderzoek. Deze bepaling moet in het licht worden gezien van onder andere
de preambule en artikel 6, waar wordt gesproken van de bevordering van tolerantie
en interculturele dialoog. Het tweede lid van artikel 12 geeft een niet-limitatieve
opsomming van instrumenten waarmee de doelstelling van het eerste lid kan
worden bereikt. Het derde lid tenslotte ziet op gelijke toegangsmogelijkheden
voor alle vormen van onderwijs voor personen die tot een nationale minderheid
behoren. Artikel 13Dit artikel ziet op het recht van personen behorend tot een nationale
minderheid om eigen onderwijs- en trainingsinstellingen op te richten. Dit
recht wordt echter door een tweetal randvoorwaarden nader afgebakend. Ten
eerste gaat het hier om privé-instellingen, die, zoals het tweede lid
duidelijk stelt, geen financiële verplichtingen voor de staat oplevert.
Dit laatste sluit uiteraard niet uit, dat de staten zelf tot subsidiëring
van dergelijke instellingen kunnen overgaan, maar daar zijn ze op grond van
dit Kaderverdrag niet toe gehouden. Ten tweede kan dit recht slechts worden
gerealiseerd in het kader van het in een land geldend onderwijsstelsel. Dit
mag er niet toe leiden dat het recht als zodanig illusoir wordt gemaakt, maar
wel dat de uitoefening van het recht onderworpen kan worden aan een aantal
criteria ten aanzien van bijvoorbeeld kwaliteitseisen, kwalificaties van onderwijsgevenden,
en volksgezondheid. Artikel 14Het eerste lid van artikel 14 stelt in algemene termen dat een ieder die
behoort tot een nationale minderheid gerechtigd is tot het leren van zijn
minderheidstaal. Dit recht kan van fundamenteel belang zijn voor personen
behorend tot een nationale minderheid voor het behouden van de identiteit
van de betrokken nationale minderheid. In zekere zin vloeit dit recht reeds
voort uit artikel 10 van het EVRM en artikel 9 van dit Kaderverdrag, aangezien
het in feite betreft de vergaring van informatie over en in de minderheidstaal.Het tweede lid van dit artikel ziet op het onderwezen worden van de minderheidstaal
en op het krijgen van onderwijs in de minderheidstaal. Evenals bij het tweede
lid en het derde lid van artikel 11, is dit recht van de nodige randvoorwaarden
voorzien. Voor een toelichting op deze randvoorwaarden zij verwezen naar de
toelichting op deze artikelen. Zoals bij het tweede lid van artikel 10 en
het derde lid van artikel 11 geldt ook hier, dat naar huidig Nederlands beleid
het tweede lid van artikel 14 alleen van toepassing is op de Friese minderheid.
Het derde lid van dit artikel ziet op het onderwezen worden van en in de officiële
taal van een land. Doel van deze bepaling is de staten de vrijheid
te bieden, voorzover dit niet reeds uit het tweede lid zou voortvloeien, het
onderwijzen van en in de officiële taal verplicht te stellen.De in de artikelen 12, 13 en 14 neergelegde eisen brengen geen rechtstreekse
gevolgen met zich voor het Nederlandse onderwijsbeleid. Ingevolge de eisen
die artikel 23 van de Grondwet stelt aan het door de overheid bekostigde openbaar
en bijzonder onderwijs is algemene toegang tot het onderwijs van eigen voorkeur
verzekerd. Binnen de wettelijke kaders is er vrijheid voor ouders tot het
oprichten van (openbare of bijzondere) scholen. De onderwijswetgeving bevat
gedetailleerde voorschriften voor de instandhouding en verdere ontwikkeling
van een pluriform onderwijsbestel dat aan objectieve kwaliteitseisen dient
te voldoen, mede ten aanzien van de geschiktheid van het onderwijzend personeel,
en waarop door de overheid toezicht wordt uitgeoefend. Er is vrijheid bij
de scholen tot de keuze van leermiddelen en de pedagogisch-didactische inrichting
van het onderwijs (pedagogische vrijheid van het openbaar onderwijs, vrijheid
van richting van het bijzonder onderwijs). Het openbaar onderwijs wordt gegeven
met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging. Juist met het
oog op de positie van minderheden in onze samenleving is in de wetgeving ten
aanzien van het openbaar onderwijs bepaald, dat het bijdraagt aan de ontwikkeling
van de leerlingen met aandacht voor de levensbeschouwelijke en maatschappelijke
waarden zoals die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning
van de betekenis van de verscheidenheid van die waarden en dat het toegankelijk
is voor alle kinderen zonder onderscheid van godsdienst of levensbeschouwing
(zie bijvoorbeeld artikel 29 van de Wet op het basisonderwijs). Bij de bekostiging
van scholen van primair en voorgezet onderwijs wordt een aparte geldstroom
onderscheiden voor aanvulling van de formatie van onderwijzend personeel ten
behoeve van onderwijs aan culturele minderheden en onderwijs in eigen taal
en cultuur. Artikel 15Deze bepaling verplicht de staten de voorwaarden te scheppen die nodig
zijn voor een effectieve deelname door leden van nationale minderheden aan
het culturele, sociale en economische leven alsmede aan publieke aangelegenheden,
in het bijzonder wanneer zij hen betreffen. Wat dit laatste betreft denken
wij aan het door de regering gevoerde minderhedenbeleid. Het gaat daarbij
onder andere om het bevorderen van consultatie, inspraak en deelname aan besluitvormingsprocessen.Voorop staat het geïnstitutionaliseerde overleg tussen regering en
minderhedenorganisaties dat ingevolge de Wet overleg minderhedenbeleid structureel
plaatsvindt. Hoewel de Wet overleg minderhedenbeleid van recente datum is,
kan, mede gelet op de goede ervaringen die daarvoor reeds met de Landelijke
Advies en Overlegstructuur (de zogenaamde LAO-structuur) zijn opgedaan, nu
reeds worden vastgesteld, dat dit geïnstitutionaliseerde overleg, inmiddels
omgevormd tot het Landelijk overleg minderheden (LOM), een goede verbindingslijn
vormt tussen overheid en etnische groepen. De minderhedenorganisaties krijgen
op deze wijze de gelegenheid hun gevoelens kenbaar te maken over beleidsvoornemens
die verband houden met de positie van etnische groepen, terwijl regeringsvertegenwoordigers
inzicht krijgen in de wensen die binnen etnische groepen leven. De regering
bevordert de deelname van minderheden aan het maatschappelijk leven op verschillende
wijzen. Zij subsidieert FORUM om via werkontwikkeling, overleg, afstemming
en pleitbezorging de toegankelijkheid voor minderheden van algemene voorzieningen
en instellingen op het gebied van arbeid, scholing en onderwijs, gezondheidszorg,
rechtspositie, welzijn, cultuur en huisvesting verder te verbeteren.
FORUM kent zowel activiteiten gericht op de achterban, als activiteiten gericht
op de overheid, maatschappelijke instellingen en de samenleving als geheel.Organisaties van en voor minderheden spelen ook een rol bij het bevorderen
van hun deelname aan het maatschappelijk leven. De regering subsidieert, onder
bepaalde voorwaarden, informatie-uitwisseling tussen landelijke organisaties
onderling en het geven van voorlichting door deze organisaties aan de eigen
achterban over bijvoorbeeld de gevolgen van overheidsmaatregelen. Daarnaast
ontvangt en reageert de nationale overheid op signaleringen door deze landelijke
organisaties over wat er onder de verschillende gemeenschappen leeft.Vanaf 1 januari 1997 heeft de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling
de advisering van de regering rond onder andere het thema integratie en culturele
diversiteit ter hand genomen. Deze adviesraad kan tevens over andere thema's
die minderheden raken advies uitbrengen. Artikel 16Het doel van deze bepaling is nationale minderheden te beschermen tegen
zogenaamde «gerrymandering», dat wil zeggen maatregelen die hun
aandeel in de bevolking wijzigen met het oogmerk om de rechten en vrijheden
die uit dit verdrag voortvloeien, te beperken. Een voorbeeld is het wijzigen
van administratieve grenzen, waardoor een in een regio geconcentreerde nationale
minderheid, wordt «verspreid» over diverse regio's. Artikel 17Op grond van deze bepaling verplichten de staten zich om zich niet te
mengen in het recht van leden van nationale minderheden om grensoverschrijdende
contacten van vreedzame aard te onderhouden, met name met personen met wie
zij een gemeenschappelijke identiteit hebben, alsmede het recht om deel te
nemen aan activiteiten van (internationale) non-gouvernementele organisaties.
Opneming van deze verplichtingen werd van belang geacht in verband met de
ontwikkeling van hun cultuur en het behoud van hun identiteit. Dit recht hangt
ten nauwste samen met de vrijheid van vereniging en vergadering. Artikel 18Deze bepaling moedigt de staten aan om, in aanvulling op reeds bestaande
internationale instrumenten, bilaterale en multilaterale verdragen te sluiten
voor de bescherming van nationale minderheden. Op deze wijze kunnen verdraagzaamheid,
stabiliteit en samenwerking op allerlei terrein worden bevorderd. Artikel 19Dit artikel geeft de staten de bevoegdheid de uitoefening van uit de beginselen
voortvloeiende rechten en vrijheden aan beperkingen te onderwerpen. Welke
beperkingen mogelijk zijn ten aanzien van welke beginselen is in dit artikel
niet zelf weergegeven. De reden hiervoor is dat diverse beginselen een pendant
kennen in reeds bestaande mensenrechtenverdragen waaronder met name het EVRM.
De formulering van artikel 19 is zodanig gekozen, dat op grond van het Kaderverdrag
dezelfde beperkingsgronden mogelijk zijn, als die welke ten aanzien van die
mensenrechtelijke pendanten in de betreffende verdragen zijn neergelegd. Artikel
19 biedt derhalve noch voor het individu verdergaande rechten dan in de betreffende
verdragen zijn vastgelegd, noch voor de staat verdergaande mogelijkheden
om de rechten te beperken dan reeds uit die verdragen voortvloeien. Titel IIIDeze Afdeling bevat een viertal bepalingen inzake de interpretatie en
toepassing van de met name in Afdeling II van het Kaderverdrag neergelegde
beginselen. Artikel 20 en artikel 21Artikel 20 en artikel 21 stellen enige grenzen aan de uitoefening van
rechten en vrijheden die voortvloeien uit de in het Kaderverdrag neergelegde
beginselen. In dat opzicht worden deze beperkingen deels reeds gedekt door
de algemene beperkingsclausule zoals in artikel 19 is vastgelegd. Artikel 22Dit artikel verwoordt een in mensenrechtenverdragen veel voorkomend beginsel,
erop neerkomend dat de voor een individu meest gunstige bepaling, in nationaal
of internationaal recht, voorrang geniet en dat minder gunstige bepalingen
het individu niet kunnen worden tegengeworpen en niet kunnen worden gebruikt
ter beperking van uit andere hoofde aan het individu toekomende rechten. Artikel 23Artikel 23 ziet meer in het bijzonder op de relatie tussen het Kaderverdrag
en het EVRM. Zoals gesteld zijn, mede met het oog op de openstelling van dit
verdrag voor de staten die (nog) geen partij zijn bij de Raad van Europa,
een aantal rechten uit het EVRM weergegeven in het Kaderverdrag. Artikel 23
garandeert dat de interpretatie van de bepalingen die een pendant kennen in
het EVRM, overeenkomen met de interpretatie van de bepalingen uit het EVRM,
dat wil zeggen inclusief de door de Europese Commissie en het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens ontwikkelde jurisprudentie. Titel IV Artikel 24 tot en met artikel 26In deze artikelen is een toezichtmechanisme vastgelegd. Dit mechanisme
kenmerkt zich door eenvoud. Toezicht wordt uitgeoefend door het Comité
van Ministers van de Raad van Europa, daarin bijgestaan door een adviescommissie,
bestaande uit deskundigen op het terrein van de bescherming van nationale
minderheden. De samenstelling en werkwijze van de adviescommissie zal nader
worden uitgewerkt binnen een jaar na de inwerkingtreding van het Kaderverdrag.
Toezicht zal geschieden op grond van informatie die periodiek door de verdragspartijen
zal worden verschaft. Voorstellen om een sterker toezichtmechanisme te creëren,
zoals voorgestaan door onder andere Nederland, verkregen onvoldoende steun.
Daarbij kan een rol hebben gespeeld dat, bij gebrek aan een definitie van
nationale minderheden, het onvoldoende duidelijk was voor de partijen waarover
regelmatig verslag zou moeten worden gedaan.Van in diverse andere verdragen op het terrein van de bescherming van
de rechten van de mens voorkomende individuele klachtprocedures is in het
Kaderverdrag afgezien. Dit hangt samen met het karakter van de in het Kaderverdrag
neergelegde verplichtingen. Zoals gesteld, zijn deze verplichtingen geformuleerd
als beginselen, die door de partijen nader dienen te worden uitgewerkt,
voorzover nodig, in eigen wetgeving en beleid. Met het Kaderverdrag is derhalve
beoogd geen rechtstreeks werkende bepalingen vast te leggen. Daaruit vloeit
logischerwijze voort dat ook niet is voorzien in een procedure waarbij individuen
bepalingen uit het verdrag kunnen inroepen voor een internationaal toezichthoudend
orgaan. KoninkrijkspositieHet onderhavige verdrag zal, voor wat het Koninkrijk der Nederlanden betreft,
alleen voor Nederland gelden. De Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid,R. H. L. M. van BoxtelDe Minister van Buitenlandse Zaken,J. J. van AartsenDe Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,E. Borst-Eilers BIJLAGE IVertaling in het Nederlands van het «Explanatory report»
bij het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderhedenACHTERGROND1. De Raad van Europa heeft zich de afgelopen ruim 40 jaar verschillende
malen gebogen over de situatie van nationale minderheden. Reeds in het eerste
jaar van haar bestaan (1949) erkende de Parlementaire Vergadering in een rapport
van haar Commissie voor juridische en bestuurlijke vraagstukken het belang
van «het probleem van een ruimere mate van bescherming van de rechten
van nationale minderheden». In 1961 deed de Vergadering de aanbeveling
om in een tweede aanvullend protocol een artikel op te nemen dat nationale
minderheden bepaalde rechten zou moeten garanderen die niet worden bestreken
door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Dit laatste
spreekt in artikel 14 (non-discriminatie) slechts van «het behoren tot
een nationale minderheid». In Aanbeveling 285 (1961) werden de volgende
bewoordingen voorgesteld voor een ontwerp-artikel inzake de bescherming van
nationale minderheden:«Personen die tot een nationale minderheid behoren, mag niet het
recht worden ontzegd om, tezamen met andere leden van hun groep, en voor zover
verenigbaar met de openbare orde, hun eigen cultuur te bezitten, hun eigen
taal te gebruiken, hun eigen scholen op te richten en onderwijs te krijgen
in de taal van hun keuze of hun eigen godsdienst te belijden en te praktizeren.»2. Het Commité van Deskundigen, dat opdracht had gekregen om na
te gaan of het mogelijk en wenselijk was een dergelijk protocol op te stellen,
schortte haar werkzaamheden op totdat een einduitspraak was gedaan in de Belgische
taalgeschillen omtrent de taal van het onderwijs (Europese Hof voor de Rechten
van de Mens, arrest van 27 juli 1968, serie A nr. 6) In 1973 concludeerde
zij dat het vanuit juridisch oogpunt niet per se noodzakelijk was om de rechten
van minderheden te regelen in een aanvullend protocol bij het EVRM. De deskundigen
waren echter van mening dat er geen zwaarwegende juridische bezwaren bestonden
tegen het aannemen van een dergelijk protocol indien dit om andere redenen
wenselijk werd geacht.3. Nog niet zo lang geleden heeft de Parlementaire Vergadering het Comité
van Ministers een aantal politieke en juridische maatregelen aanbevolen, met
name het opstellen van een protocol of verdrag inzake de rechten van nationale
minderheden. Aanbeveling 1134 (1990) bevat een lijst van beginselen die de
Vergadering noodzakelijk achtte ter bescherming van nationale minderheden.
In oktober 1991 kreeg de Stuurgroep Rechten van de Mens (CDDH) opdracht te
onderzoeken, vanuit zowel juridisch als politiek oogpunt, in welke omstandigheden
de Raad van Europa stappen zou kunnen ondernemen ter bescherming van nationale
minderheden, rekening houdend met de door de Conferentie voor Veiligheid en
Samenwerking in Europa (CVSE) en de VN verrichte werkzaamheden, alsmede met
de gedachten daaromtrent binnen de Raad van Europa.4. In mei 1992 heeft het Comité van Ministers de CDDH opgedragen
na te gaan in hoeverre het mogelijk was specifieke juridische normen op te
stellen met betrekking tot de bescherming van nationale minderheden. Hiertoe
heeft de CDDH een Commissie van Deskundigen (DH-MIN) ingesteld aan wie via
een nieuw, in maart 1993, gegeven mandaat werd verzocht specifieke juridische
normen ter zake voor te stellen, daarbij het complementariteitsbeginsel dat
voor de werkzaamheden van de Raad van Europa en de CVSE geldt,
in aanmerking nemend. De CDDH en de DH-MIN hebben verscheidene teksten in
ogenschouw genomen, met name het voorstel voor een Europees Verdrag inzake
de bescherming van nationale minderheden, opgesteld door de Europese Commissie
voor democratie door middel van het recht (de zogeheten Commissie van Venetië),
het Oostenrijkse voorstel voor een aanvullend protocol bij het EVRM, het in
Aanbeveling 1201 (1993) van de Vergadering opgenomen ontwerp voor een aanvullend
protocol bij het EVRM en andere voorstellen. Dit leidde tot de indiening van
een rapport van de CDDH bij het Comité van Ministers op 8 september
1993. Dit rapport bevatte een aantal juridische normen die op dit gebied zouden
kunnen worden aangenomen, alsook de juridische instrumenten waarin deze zouden
kunnen worden vastgelegd. Daarbij wees de CDDH erop dat er geen consensus
bestond over de interpretatie van het begrip «nationale minderheden».5. De beslissende stap werd gezet tijdens de top van staatshoofden en
regeringsleiders van de lid-staten van de Raad van Europa op 8 en 9 oktober
1993 te Wenen. Toen werd overeengekomen dat de nationale minderheden die door
het grillige verloop van de geschiedenis in Europa waren ontstaan, dienden
te worden beschermd en gerespecteerd als bijdrage tot de vrede en stabiliteit.
De staatshoofden en regeringsleiders besloten met name juridische verplichtingen
aan te gaan met betrekking tot de bescherming van nationale minderheden. In
Aanhangsel II bij de Verklaring van Wenen werd het Comité van Ministers
opgedragen:– zo spoedig mogelijk een ontwerp-kaderverdrag op te stellen, waarin
de beginselen worden vastgelegd tot de naleving waarvan de Verdragsluitende
Staten zich verbinden, teneinde de bescherming van nationale minderheden te
waarborgen. Dit instrument zou ook voor ondertekening moeten openstaan voor
niet-lid-staten;– een aanvang te maken met het opstellen van een ontwerp-protocol
ter aanvulling van het EVRM op cultureel gebied, zulks door middel van bepalingen
waarin individuele rechten worden gegarandeerd, met name voor personen die
tot een nationale minderheid behoren.6. Op 4 november 1993 stelde het Comité van Ministers een Commissie
ad hoc voor de bescherming van nationale minderheden (CAHMIN) in. In haar
mandaat vonden de in Wenen genomen besluiten hun weerslag. De Commissie, bestaande
uit deskundigen uit de lid-staten van de Raad van Europa, ging eind januari
1994 aan het werk, met medewerking van vertegenwoordigers van de CDDH, de
Raad voor Culturele Samenwerking (CDCC), de Stuurgroep Massamedia (CDMM) en
de Europese Commissie voor democratie door middel van het recht. De Hoge Commissaris
voor Nationale Minderheden van de CVSE en de Commissie van de Europese Gemeenschappen
namen deel als waarnemers.7. Op 15 april 1994 diende de CAHMIN een tussentijds rapport in bij het
Comité van Ministers, dat vervolgens werd doorgezonden naar de Parlementaire
Vergadering (Doc 7109). Op de 94e vergadering in mei 1994 sprak het Comité
van Ministers zijn tevredenheid uit over de gemaakte vorderingen onder het
uit de Verklaring van Wenen voortvloeiende mandaat.8. Een aantal bepalingen van het kaderverdrag die politieke arbitrage
behoeven, alsmede de bepalingen betreffende de toetsing van de toepassing,
werden geredigeerd door het Comité van Ministers (vergadering 157bis
van plaatsvervangers, 7 oktober 1994).9. Tijdens haar bijeenkomst van 10–14 oktober 1994 besloot de CAHMIN
het ontwerp-kaderverdrag voor te leggen aan het Comité van Ministers, dat de tekst aannam tijdens zijn 95e vergadering op 10 november 1994.
Het Kaderverdrag werd voor ondertekening door lid-staten van de Raad van Europa
opengesteld op ....... ALGEMENE BESCHOUWING Doelstellingen van het kaderverdrag10. Het kaderverdrag is het eerste juridisch bindende multilaterale instrument
dat is gewijd aan de bescherming van nationale minderheden in het algemeen.
Het heeft tot doel de juridische beginselen aan te geven tot naleving waarvan
de staten zich verplichten teneinde de bescherming van nationale minderheden
te waarborgen. De Raad van Europa heeft hiermee gevolg gegeven aan de oproep
in de Verklaring van Wenen (Aanhangsel II) om de door de Conferentie voor
Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) aanvaarde politieke verplichtingen
zo veel mogelijk om te zetten in juridische verplichtingen. Benaderingen en uitgangspunten11. Gezien de uiteenlopende situaties en problemen waarvoor een oplossing
moest worden gevonden, werd gekozen voor een kaderverdrag, dat vooral programma-achtige
bepalingen bevat waarin de doelstellingen worden bepaald die de Partijen zullen
nastreven. Deze bepalingen, die niet rechtstreeks toepasselijk zijn, laten
de betrokken staten een zekere beslissingsruimte bij de implementatie van
de doelstellingen tot verwezenlijking waarvan zij zich hebben verplicht, hen
aldus in staat stellend rekening te houden met bijzondere omstandigheden.12. Opgemerkt zij dat het kaderverdrag geen definitie van het begrip «nationale
minderheid» bevat. Er is besloten een pragmatische aanpak te hanteren,
ervan uitgaande dat het in dit stadium onmogelijk is om te komen tot een definitie
die op algemene steun van alle lid-staten van de Raad van Europa kan rekenen.13. De uitvoering van de in dit kaderverdrag neergelegde beginselen geschiedt
via nationale wetgeving en overheidsbeleid ter zake. Dit houdt geen erkenning
van collectieve rechten in. De nadruk ligt op de bescherming van personen
die tot een nationale minderheid behoren, die hun rechten zowel individueel
als tezamen met anderen kunnen uitoefenen (zie artikel 3, tweede lid). In
dit opzicht volgt het kaderverdrag de benadering van regelingen die door andere
internationale organisaties zijn aangenomen. Opzet van het kaderverdrag14. Naast een preambule omvat het kaderverdrag een dispositief dat is
onderverdeeld in vijf titels.15. Titel I bevat bepalingen waarin in het algemeen enkele grondbeginselen
worden geformuleerd, die als aanknopingspunt kunnen dienen voor de andere
inhoudelijke bepalingen van het kaderverdrag.16. Titel II bevat een opsomming van specifieke beginselen.17. Titel III bevat diverse bepalingen betreffende de interpretatie en
toepassing van het kaderverdrag. 18. Titel IV bevat bepalingen inzake de toetsing van de toepassing van
het kaderverdrag.19. Titel V bevat de slotbepalingen die overeenkomen met de standaard-slotbepalingen
van in het kader van de Raad van Europa gesloten verdragen en overeenkomsten. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Preambule20. In de preambule worden de redenen voor het opstellen van dit kaderverdrag
uiteengezet en wordt een aantal fundamentele punten van bezorgdheid van de
opstellers toegelicht. Uit de openingszin blijkt reeds dat dit instrument
ook kan worden ondertekend en bekrachtigd door staten die geen lid zijn van
de Raad van Europa. (zie artikel 27).21. De preambule verwijst naar het doel van de Raad van Europa en naar
één van de wijzen waarop dit wordt nagestreefd: de handhaving
en de verdere verwezenlijking van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden.22. Ook wordt verwezen naar de Verklaring van Wenen van de staatshoofden
en regeringsleiders van de lid-staten van de Raad van Europa, een document
dat de grondslag legde voor dit kaderverdrag (zie ook paragraaf 5 hierboven).
De tekst van de preambule is in feite grotendeels ontleend aan die Verklaring,
met name Aanhangsel II daarbij. Hetzelfde geldt voor de keuze van de verplichtingen
als vervat in de Titels I en II van het kaderverdrag.23. De preambule noemt, niet limitatief, nog drie bronnen waaraan de inhoud
van het kaderverdrag is ontleend: het Europees Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en instrumenten
van de Verenigde Naties en de CVSE die verplichtingen met betrekking tot de
bescherming van nationale minderheden bevatten.24. De preambule geeft uiting aan de bezorgdheid van de Raad van Europa
en zijn lid-staten ten aanzien van de gevaren voor het voortbestaan van nationale
minderheden en laat zich leiden door artikel 1, eerste lid, van de VN-Verklaring
inzake de rechten van tot nationale of etnische, religieuze en taalminderheden
behorende personen (resolutie 47/135, aangenomen door de Algemene Vergadering
op 18 december 1992).25. Aangezien het kaderverdrag ook openstaat voor staten die geen lid
zijn van de Raad van Europa en een meer algemene aanpak wordt beoogd, is besloten
mede een aantal beginselen op te nemen waaruit rechten en vrijheden voortvloeien
die reeds in het EVRM of in de bijbehorende protocollen worden gewaarborgd
(zie in dit verband artikel 23 van het kaderverdrag).26. Met het noemen van VN-verdragen en -verklaringen wordt herinnerd aan
datgene wat op mondiaal niveau tot stand is gebracht, bijvoorbeeld het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BUPO, artikel 27) en de
Verklaring inzake de rechten van tot nationale of etnische, religieuze en
taalminderheden behorende personen. Het noemen van deze documenten houdt echter
geen verwijzing in naar een eventuele daarin voorkomende definitie van «nationale
minderheid». 27. De verwijzing naar de desbetreffende CVSE-verplichtingen weerspiegelt
de in Aanhangsel II bij de Verklaring van Wenen geuite wens dat de Raad van
Europa zich zou moeten inspannen om deze politieke verplichtingen zo veel
mogelijk om te zetten in juridische verplichtingen. Met name het Document
van Kopenhagen diende als richtsnoer bij het opstellen van het kaderverdrag.28. In de voorlaatste paragraaf van de preambule is de voornaamste doelstelling
van het kaderverdrag verwoord: de doeltreffende bescherming van nationale
minderheden en van de rechten van tot die minderheden behorende personen waarborgen.
Tevens wordt beklemtoond dat dit dient te geschieden in het kader van de rechtsstaat,
met eerbiediging van de territoriale integriteit en de nationale soevereiniteit
van staten.29. De laatste zin van de preambule heeft tot doel erop te wijzen dat
het kaderverdrag niet rechtstreeks toepasselijk is. Het kaderverdrag heeft
geen bemoeienis met het recht en de rechtspraktijk van de Partijen met betrekking
tot de receptie van internationale verdragen in de nationale rechtsorde. TITEL I Artikel 130. Artikel 1 heeft hoofdzakelijk tot doel te bepalen dat de bescherming
van nationale minderheden, welke een integrerend deel uitmaakt van de bescherming
van mensenrechten, niet is voorbehouden aan staten. Met de stelling dat deze
bescherming «een integrerend onderdeel vormt van de internationale bescherming
van de rechten van de mens» wordt de uit hoofde van het EVRM ingestelde
organen niet de bevoegdheid verleend dit kaderverdrag te interpreteren.31. In dit artikel wordt de bescherming van nationale minderheden als
zodanig en van de rechten en vrijheden van tot die minderheden behorende personen
genoemd. Uit dit onderscheid en uit het verschil in bewoordingen blijkt duidelijk
dat er geen collectieve rechten van nationale minderheden worden beoogd (zie
ook commentaar bij artikel 3). De Partijen erkennen evenwel dat bescherming
van een nationale minderheid kan worden bewerkstelligd door middel van bescherming
van de rechten van personen die tot die minderheid behoren. Artikel 232. Dit artikel verwoordt een aantal beginselen die gelden voor de toepassing
van het kaderverdrag. Het gaat, onder andere, uit van de VN-Verklaring inzake
de beginselen van het internationale recht betreffende de vriendschappelijke
betrekkingen en samenwerking tussen staten in overeenstemming met het Handvest
van de Verenigde Naties (resolutie van de AVVN 2625 (XXV) van 24 oktober 1970).
De in dit artikel genoemde beginselen zijn weliswaar van algemene aard, maar
zij zijn van bijzonder belang voor het door het kaderverdrag bestreken terrein. Artikel 333. Dit artikel bevat twee verschillende, maar met elkaar verband houdende
beginselen, neergelegd in twee afzonderlijke leden. Eerste lid34. Het eerste lid garandeert een ieder die tot een nationale minderheid
behoort in de eerste plaats de vrije keuze om al dan niet als zodanig te worden
behandeld. Deze bepaling laat het aan de betrokkene over om te beslissen of
hij/zij aanspraak wenst te maken op de uit de beginselen van het kaderverdrag
voortvloeiende bescherming.35. Dit lid impliceert niet dat iemand er willekeurig voor kan kiezen
tot een nationale minderheid te behoren. De subjectieve keuze van de betrokkene
is onlosmakelijk verbonden met de objectieve criteria die bepalend zijn voor
zijn identiteit.36. Het eerste lid bepaalt voorts dat er geen nadeel mag voortvloeien
uit de vrije keuze die het garandeert of uit de uitoefening van de rechten
die met die keuze verband houden. Hiermee wordt beoogd te verzekeren dat de
vrijheid van keuze niet indirect wordt aangetast. Tweede lid37. In het tweede lid is bepaald dat de rechten en vrijheden die voortvloeien
uit de in het kaderverdrag vervatte beginselen zowel individueel als tezamen
met anderen kunnen worden uitgeoefend. Daarmee wordt dus de mogelijkheid van
een gezamenlijke uitoefening van deze rechten en vrijheden erkend, hetgeen
iets anders is dan «collectieve rechten». De term «anderen»
moet in de ruimste zin des woords worden opgevat en omvat niet alleen personen
die tot dezelfde nationale minderheid behoren, maar ook leden van een andere
nationale minderheid of van de meerderheid. TITEL II Artikel 438. Dit artikel heeft tot doel te garanderen dat de beginselen van gelijkheid
en non-discriminatie worden toegepast op personen die tot een nationale minderheid
behoren. De bepalingen van dit artikel moeten in de context van dit kaderverdrag
worden gelezen. Eerste en tweede lid39. In het eerste lid wordt de klassieke benadering van deze beginselen
gehanteerd. In het tweede lid wordt onderstreept dat het bevorderen van volledige
en daadwerkelijke gelijkheid tussen personen die tot een nationale minderheid
behoren en diegenen die tot de meerderheid behoren, kan vergen dat de Partijen
speciale maatregelen treffen om rekening te houden met de specifieke omstandigheden
van de betrokkenen. Bedoelde maatregelen dienen «toereikend» te
zijn, dat wil zeggen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, teneinde
schending van de rechten van anderen of discriminatie van anderen te vermijden.
Dit beginsel houdt onder andere in dat dergelijke maatregelen zowel qua tijdsduur
als qua strekking niet verder gaan dan datgene wat noodzakelijk is ter verwezenlijking
van volledige en daadwerkelijke gelijkheid.40. In het kaderverdrag is geen afzonderlijke bepaling opgenomen die specifiek
betrekking heeft op het beginsel van gelijke kansen. Dit werd niet nodig geacht,
aangezien dit beginsel reeds impliciet is vervat in het tweede lid van dit
artikel. Gezien het beginsel van non-discriminatie dat in het eerste lid is
verwoord, werd ervan uitgegaan dat dit ook geldt voor het vrije verkeer. Derde lid41. Met het derde lid wordt beoogd duidelijk te maken dat de in het tweede
lid bedoelde maatregelen niet in strijd worden geacht met de beginselen van
gelijkheid en non-discriminatie. Dit lid heeft tot doel personen die tot een
nationale minderheid behoren daadwerkelijke gelijkheid te garanderen ten opzichte
van personen die tot de meerderheid behoren. Artikel 542. Dit artikel beoogt hoofdzakelijk te waarborgen dat personen die tot
een nationale minderheid behoren hun cultuur in stand kunnen houden en tot
ontwikkeling kunnen brengen en dat zij hun identiteit kunnen bewaren. Eerste lid43. Het eerste lid bevat een verplichting om op dit punt de noodzakelijke
voorwaarden te bevorderen. Er worden vier wezenlijke elementen van de identiteit
van een nationale minderheid genoemd. Deze bepaling impliceert niet dat alle
etnische, culturele, taal- of religieuze verschillen noodzakelijkerwijs aanleiding
geven tot het ontstaan van een nationale minderheid (zie wat dit aangaat het
rapport van de CVSE-bijeenkomst van deskundigen, gehouden in 1991 te Genève,
hoofdstuk II, paragraaf 4). 44. Dat «tradities» worden genoemd, wil niet zeggen dat gebruiken
die in strijd zijn met het nationale recht of internationale normen worden
erkend of toegestaan. Traditionele gebruiken blijven onderworpen aan de beperkingen
die de vereisten met betrekking tot de openbare orde met zich meebrengen. Tweede lid45. Het tweede lid heeft tot doel personen die tot een nationale minderheid
behoren te beschermen tegen assimilatie tegen hun wil. Vrijwillige assimilatie
is niet verboden.46. Het tweede lid belet de Partijen niet om maatregelen te nemen ingevolge
hun algemene integratiebeleid. Hiermee wordt het belang van maatschappelijke
cohesie erkend en gevolg gegeven aan de in de preambule geuite wens dat culturele
verscheidenheid niet een bron en een factor van verdeeldheid moet vormen,
maar van verrijking van elke samenleving. Artikel 647. In dit artikel komen de in Aanhangsel III bij de Verklaring van Wenen
genoemde punten van bezorgdheid tot uiting (Verklaring en actieplan inzake
de bestrijding van racisme, vreemdelingenhaat, antisemitisme en onverdraagzaamheid). Eerste lid48. Het eerste lid beklemtoont een geest van verdraagzaamheid en interculturele
dialoog en wijst op het belang van het feit dat de Partijen wederzijds respect,
begrip en samenwerking tussen allen die op hun grondgebied wonen, bevorderen.
Onderwijs, cultuur en de media worden nadrukkelijk genoemd, omdat deze terreinen
van bijzonder belang worden geacht voor de verwezenlijking van deze doelstellingen. 49. Teneinde de maatschappelijke cohesie te versterken heeft dit lid onder
andere tot doel de verdraagzaamheid en een interculturele dialoog te bevorderen
door barrières tussen personen die tot etnische, culturele, taal- en
religieuze groepen behoren weg te nemen door middel van het stimuleren van
interculturele organisaties en bewegingen die ernaar streven het wederzijds
respect en begrip te bevorderen en deze personen in de samenleving te integreren
met behoud van hun eigen identiteit. Tweede lid50. Deze bepaling is ontleend aan paragraaf 40.2 van het Document
van Kopenhagen van de CVSE. Deze verplichting richt zich op de bescherming
van allen die het voorwerp kunnen worden van bedreigingen of discriminerende
gedragingen, vijandigheid of geweld, ongeacht de bron hiervan. Artikel 751. Dit artikel beoogt de eerbiediging te waarborgen van het recht op
de in dit artikel genoemde fundamentele vrijheden van een ieder die tot een
nationale minderheid behoort. Deze vrijheden zijn uiteraard universeel van
aard, dat wil zeggen dat zij gelden voor iedereen, ongeacht of men tot een
nationale minderheid behoort of niet (zie bijvoorbeeld de corresponderende
bepalingen in de artikelen 9, 10 en 11 van het EVRM), maar zij zijn met name
van belang voor de bescherming van nationale minderheden. Om de in het commentaar
bij de preambule genoemde redenen is besloten enkele verplichtingen in het
kaderverdrag op te nemen die reeds in het EVRM voorkomen.52. Deze bepaling kan voor de Partijen betekenen dat zij bepaalde positieve
verplichtingen hebben om de hier genoemde vrijheden te beschermen tegen schendingen
die niet van de staat uitgaan. In het kader van het EVRM is de mogelijkheid
van dergelijke positieve verplichtingen erkend door het Europese Hof voor
de rechten van de mens.53. Enkele van de in artikel 7 genoemde vrijheden worden nader uitgewerkt
in de artikelen 8 en 9. Artikel 854. Dit artikel stelt nadere regels vast voor de bescherming van de in
artikel 7 genoemde vrijheid van godsdienst. Het voegt verscheidene elementen
van de paragrafen 32.2, 32.3 en 32.6 van het CVSE-Document van Kopenhagen
samen in één bepaling. Deze vrijheid geldt uiteraard voor iedereen,
en personen die tot een nationale minderheid behoren moeten – in overeenstemming
met artikel 4 – deze vrijheid dus ook genieten. Gezien het belang van
deze vrijheid in de huidige context, werd het bijzonder gepast geacht hieraan
speciale aandacht te schenken. Artikel 955. Dit artikel bevat nadere regels voor de bescherming van de in artikel
7 genoemde vrijheid van meningsuiting. Eerste lid56. De eerste zin van dit lid is afgeleid van de tweede zin van artikel
10, eerste lid, van het EVRM. Weliswaar is hier sprake van de vrijheid om
informatie en denkbeelden te ontvangen en door te geven in de minderheidstaal,
maar dit impliceert ook de vrijheid om informatie en denkbeelden
te ontvangen en door te geven in de meerderheidstaal of andere talen.57. De tweede zin van dit lid bevat de verplichting om ervoor te zorgen
dat er geen discriminatie is wat betreft de toegang tot de media. De woorden
«binnen het kader van hun rechtsstelsel» zijn ingevoegd met het
oog op grondwettelijke bepalingen die een beperking inhouden van de mate waarin
een Partij de toegang tot de media kan reguleren. Tweede lid58. Dit lid is afgeleid van de derde zin van artikel 10, eerste lid, van
het EVRM.59. De verlening van vergunningen aan organisaties voor radio- en televisie-omroep
en bioscoopondernemingen dient te geschieden op non-discriminatoire basis
en aan de hand van objectieve criteria. Het opnemen van deze vereisten, die
niet uitdrukkelijk zijn genoemd in de derde zin van artikel 10, eerste lid,
van het EVRM, werd van belang geacht voor een instrument dat is bedoeld om
tot een nationale minderheid behorende personen te beschermen.60. De term «radio-omroep», die ook in het derde lid voorkomt,
is de vertaling van het Engelse «sound radio» en het Franse «radio
sonore». In de corresponderende zin in artikel 10 EVRM staat «broadcasting»
en «radiodiffusion». Het betreft hier uitsluitend moderne terminologie,
waarmee niet wordt beoogd inhoudelijk af te wijken van artikel 10 EVRM. Voor
de Nederlandse vertaling heeft dit evenwel geen gevolgen. Derde lid61. De eerste zin van dit lid, die betrekking heeft op de oprichting en
het gebruik van gedrukte media, bevat hoofdzakelijk een negatieve verplichting,
terwijl de flexibeler geformuleerde tweede zin de nadruk legt op een positieve
verplichting op het gebied van de radio- en televisie-omroep (bijvoorbeeld
de toewijzing van frequenties). Dit onderscheid duidt op de relatieve schaarste
aan beschikbare frequenties en de noodzaak van regulering op dat gebied. Het
recht van personen die tot een nationale minderheid behoren om fondsen te
werven voor de oprichting van media is niet uitdrukkelijk genoemd, aangezien
dit vanzelfsprekend werd geacht. Vierde lid62. Dit lid onderstreept de noodzaak van speciale maatregelen met het
tweeledig doel om enerzijds de toegang tot de media voor personen die tot
een nationale minderheid behoren te vergemakkelijken, en anderzijds verdraagzaamheid
en cultureel pluralisme te bevorderen. De woorden «toereikende maatregelen»
zijn gekozen om de redenen genoemd in het commentaar bij artikel 4, tweede
lid (zie paragraaf 39), waarin deze woorden ook voorkomen. Het betreft
een aanvulling op de verplichting in de laatste zin van artikel 9, eerste
lid. De in dit lid bedoelde maatregelen zouden bijvoorbeeld kunnen zijn: het
financieren van omroepen voor minderheden of van produkties die betrekking
hebben op minderhedenkwesties en/of gelegenheid bieden tot een dialoog tussen
groepen, of – met inachtneming van de onafhankelijkheid van de redactie –
uitgeverijen en omroeporganisaties aanmoedigen om hun media toegankelijk te
maken voor nationale minderheden. Artikel 10 Eerste lid63. De erkenning van het recht van iedere persoon die tot een minderheid
behoort om vrij en zonder inmenging zijn minderheidstaal te gebruiken is bijzonder
belangrijk. Het gebruik van de minderheidstaal is één van de
voornaamste middelen waarmee de betrokkenen hun identiteit kunnen tonen en
bewaren. Het stelt hen tevens in staat hun vrijheid van meningsuiting uit
te oefenen. Met «in het openbaar» wordt bijvoorbeeld bedoeld in
een openbare ruimte, buiten of in aanwezigheid van anderen, maar dit duidt
in geen geval op de betrekkingen met de overheid; deze komen aan de orde in
het tweede lid. Tweede lid64. Deze bepaling dekt niet alle betrekkingen tussen particulieren die
tot een nationale minderheid behoren en de overheid. Het betreft hier slechts
de bestuurlijke instanties. Dit laatste begrip moet evenwel ruim worden opgevat
en omvat bijvoorbeeld ook de ombudsman. Gelet op de mogelijke financiële,
administratieve, met name op militair gebied, en technische problemen die
verband houden met het gebruik van minderheidstalen in de betrekkingen tussen
personen die tot een nationale minderheid behoren en de bestuurlijke instanties,
is deze bepaling zeer flexibel geredigeerd, zodat de Partijen een ruime beoordelingsvrijheid
wordt gelaten.65. Zodra aan de twee vereisten van het tweede lid wordt voldaan, streven
de Partijen ernaar, voor zover mogelijk, het gebruik van een minderheidstaal
in de betrekking met de bestuurlijke autoriteiten te waarborgen. Het bestaan
van «een werkelijke behoefte» wordt door de staat vastgesteld
aan de hand van objectieve criteria. Hoewel de Verdragsluitende Staten alles
in het werk dienen te stellen om dit beginsel toe te passen, wijzen de woorden
«voor zover mogelijk» erop dat rekening kan worden gehouden met
diverse factoren, met name de financiële middelen van de betrokken Partij.66. De verplichtingen van de Partijen met betrekking tot het gebruik van
minderheidstalen doet op generlei wijze afbreuk aan de positie van de officiële
taal of talen van het betrokken land. In het kaderverdrag is er bewust van
afgezien een begripsomschrijving te geven voor «gebieden die van oudsher
of in groten getale worden bewoond door personen die tot een nationale minderheid
behoren». De voorkeur ging uit naar flexibele bewoordingen, op grond
waarvan elke Partij rekening kan houden met zijn eigen bijzondere omstandigheden.
De woorden «van oudsher bewoond» duiden niet op historische minderheden,
maar slechts op minderheden die nog steeds in het bewuste gebied wonen. (zie
ook artikel 11, derde lid, en artikel 14, tweede lid). Derde lid67. Dit lid is gebaseerd op enkele bepalingen in de artikelen 5 en 6 van
het EVRM. Het reikt niet verder dan de in die artikelen neergelegde garanties. Artikel 11 Eerste lid68. Gezien de praktische consequenties van deze verplichting, is de bepaling
zodanig geformuleerd dat de Partijen deze kunnen toepassen in het
licht van hun eigen bijzondere omstandigheden. De Partijen mogen bijvoorbeeld
het alfabet van hun officiële taal gebruiken om de naam (namen) van een
persoon die tot een nationale minderheid behoort fonetisch weer te geven.
Personen die zijn gedwongen afstand te doen van hun oorspronkelijke naam (namen)
of wier naam (namen) tegen hun wil is (zijn) gewijzigd, zouden deze moeten
terugkrijgen, uiteraard behalve in geval van misbruik van recht of bij naamswijzigingen
met als oogmerk bedrog. Er wordt van uitgegaan dat de rechtsstelsels van de
Partijen wat dit aangaat in overeenstemming zullen zijn met internationale
beginselen betreffende de bescherming van nationale minderheden. Tweede lid69. Dit lid betreft het recht van personen om «zichtbaar voor het
publiek in hun eigen minderheidstaal tekens, inscripties en andere informatie
van particuliere aard te tonen». Dit belet uiteraard niet dat van personen
die tot een nationale minderheid behoren, kan worden verlangd dat zij daarnaast
de officiële taal en/of andere minderheidstalen gebruiken. Onder «van
particuliere aard» wordt verstaan alles wat niet officieel is. Derde lid70. Dit lid beoogt de mogelijkheid te bevorderen om plaatsnamen, straatnamen
en andere voor het publiek bestemde topografische aanduidingen ook in de minderheidstaal
aan te geven. Wanneer de staten uitvoering geven aan dit beginsel, kunnen
zij rekening houden met de specifieke omstandigheden en het kader van hun
eigen rechtsstelsel, met inbegrip van, voor zover van toepassing, verdragen
met andere staten. Wat de werkingssfeer van deze bepaling betreft, wordt ervan
uitgegaan dat de Partijen niet verplicht zijn verdragen met andere staten
te sluiten. De mogelijkheid om verdragen te sluiten wordt evenwel niet uitgesloten.
Tevens wordt ervan uitgegaan dat het juridisch bindende karakter van bestaande
verdragen onaangetast blijft. Deze bepaling houdt geen officiële erkenning
in van plaatsnamen in de minderheidstalen. Artikel 1271. Met dit artikel wordt getracht de kennis van de cultuur, geschiedenis,
taal en godsdienst van zowel de minderheid als de meerderheid te bevorderen
in een intercultureel perspectief (zie artikel 6, eerste lid). Er wordt naar
gestreefd een klimaat van verdraagzaamheid en dialoog te scheppen, als genoemd
in de preambule van het kaderverdrag en Aanhangsel II van de Verklaring van
Wenen van staatshoofden en regeringsleiders. De opsomming in het tweede lid
is niet volledig, terwijl onder «toegang tot leerboeken» mede
wordt verstaan de publikatie van leerboeken en de aanschaf daarvan in andere
landen. De verplichting om gelijke kansen te bevorderen voor de toegang tot
onderwijs op alle niveaus voor personen die tot een nationale minderheid behoren
vormt de weerslag van een in de Verklaring van Wenen geuite bezorgdheid. Artikel 13 Eerste lid72. De verplichting van de Partijen om te erkennen dat personen die tot
een nationale minderheid behoren het recht hebben hun eigen particuliere onderwijs-
en opleidingsinstellingen op te richten en te beheren, is onderworpen aan
de vereisten van hun onderwijsstelsel, met name de voorschriften met betrekking
tot de leerplicht. De onder dit lid vallende instellingen kunnen aan dezelfde
vormen van toezicht worden onderworpen als de andere instellingen,
met name wat de onderwijsnormen betreft. Als aan de vereiste normen wordt
voldaan, is het van belang dat eventueel uitgereikte diploma's officieel worden
erkend. De desbetreffende nationale wetgeving moet zijn gebaseerd op objectieve
criteria en in overeenstemming zijn met het beginsel van non-discriminatie. Tweede lid73. De uitoefening van het in het eerste lid bedoelde recht brengt weliswaar
geen financiële verplichtingen voor de betrokken Partij met zich mee,
maar sluit niet uit dat er een bijdrage wordt geleverd. Artikel 14 Eerste lid74. De verplichting om te erkennen dat iedere persoon die tot een nationale
minderheid behoort het recht heeft zijn minderheidstaal te leren vormt één
van de voornaamste middelen om te waarborgen dat de betrokkenen hun identiteit
kunnen tonen en bewaren. Dit beginsel laat geen uitzonderingen toe. Onverminderd
de in het tweede lid genoemde beginselen, veronderstelt dit lid geen positieve
actie, met name van financiële aard, van de zijde van de staat. Tweede lid75. Deze bepaling betreft het doceren van en het geven van onderwijs in
een minderheidstaal. Gezien de mogelijke financiële, administratieve
en technische moeilijkheden die verband houden met het onderwijs in een minderheidstaal,
is deze bepaling zeer flexibel geformuleerd, waarbij de Partijen een ruime
beoordelingsvrijheid wordt gelaten. Aan de verplichting om ernaar te streven
zorg te dragen voor het doceren van en het geven van onderwijs in minderheidstalen,
is een aantal voorwaarden verbonden; er moet met name «voldoende vraag»
zijn onder de personen die tot de desbetreffende nationale minderheid behoren.
De woorden «voor zover mogelijk» geven aan dat bedoeld onderwijs
afhankelijk is van de beschikbare middelen van de betrokken Partij.76. Een definitie van «voldoende vraag» is bewust achterwege
gelaten. Dankzij deze flexibele formulering kunnen de Partijen rekening houden
met de bijzondere omstandigheden in hun eigen land. De keuze van de middelen
en regelingen wordt overgelaten aan de Partijen, die daarbij rekening kunnen
houden met hun eigen onderwijsstelsel.77. De in dit lid genoemde alternatieven – «... mogelijkheden
om de minderheidstaal te leren of om onderwijs in deze taal te krijgen» –
sluiten elkaar niet uit. Hoewel de staten op grond van artikel 14, tweede
lid, niet verplicht zijn in beide vormen van onderwijs te voorzien, belet
dit lid de Partijen niet om zowel de minderheidstaal te doceren als andere
vakken te geven in die taal. Tweetalig onderwijs is één van
de mogelijkheden om de doelstelling van deze bepaling te verwezenlijken. De
uit dit lid voortvloeiende verplichting zou men ook voor het kleuteronderwijs
kunnen laten gelden. Derde lid78. De mogelijkheden om de minderheidstaal te leren of onderwijs in die
taal te krijgen mogen geen afbreuk doen aan het leren van de officiële
taal of het geven van onderwijs in de officiële taal. Kennis van de officiële
taal is immers een factor van maatschappelijke cohesie en integratie. 79. Het is aan de staten die meer dan één officiële
taal hebben om de specifieke kwesties te regelen die de uitvoering van deze
bepaling met zich meebrengt. Artikel 1580. Dit artikel verlangt van de Partijen dat zij de noodzakelijke voorwaarden
scheppen voor de daadwerkelijke deelname van personen die tot een nationale
minderheid behoren aan het culturele, sociale en economische leven en aan
openbare aangelegenheden, met name die welke hen raken. Het artikel is bovenal
gericht op het bevorderen van echte gelijkheid van personen die tot een nationale
minderheid behoren ten opzichte van hen die de meerderheid vormen. Om de noodzakelijke
voorwaarden voor deze deelname te scheppen, zouden de Partijen – binnen
het kader van hun constitutionele stelsel – onder andere de volgende
maatregelen kunnen stimuleren:– overleg met deze personen, door middel van daarvoor in aanmerking
komende procedures en, met name, via de hen vertegenwoordigende instellingen,
wanneer de Partijen wetgeving of bestuurlijke maatregelen overwegen die de
betrokkenen rechtstreeks zouden kunnen raken;– deze personen betrekken bij de opstelling, uitvoering en beoordeling
van nationale en regionale ontwikkelingsplannen en –programma's die
hen rechtstreeks zouden kunnen raken;– in samenwerking met deze personen studies verrichten om na te
gaan wat voor effecten voorgenomen ontwikkelingsactiviteiten op hen zouden
kunnen hebben;– daadwerkelijke participatie van personen die tot een nationale
minderheid behoren in de besluitvorming en gekozen organen, zowel op nationaal
als op lokaal niveau;– gedecentraliseerde of lokale bestuursvormen. Artikel 1681. Het doel van dit artikel is bescherming tegen maatregelen die leiden
tot wijzigingen in de verhoudingen in de bevolking in gebieden die worden
bewoond door personen die tot een nationale minderheid behoren, en die zijn
gericht op beperking van de rechten en vrijheden die uit dit kaderverdrag
voortvloeien. Dergelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld: onteigening, uitzetting
of verdrijving, dan wel het wijzigen van de bestuurlijke indeling met het
oogmerk de uitoefening van bedoelde rechten en vrijheden te beperken.82. Dit artikel verbiedt alleen maatregelen die er speciaal op zijn gericht
de uit het kaderverdrag voortvloeiende rechten en vrijheden te beperken. Het
werd onmogelijk geacht dit verbod tevens te laten gelden voor maatregelen
die een beperking van deze rechten en vrijheden zouden kunnen inhouden, aangezien
dergelijke maatregelen soms volkomen gerechtvaardigd en legitiem zijn. Te
denken valt aan de herhuisvesting van de bewoners van een dorp dat moet wijken
voor een aan te leggen stuwdam. Artikel 1783. Dit artikel bevat twee verplichtingen die van belang zijn voor de
instandhouding en het tot ontwikkeling brengen van de cultuur van personen
die tot een nationale minderheid behoren, alsmede voor het bewaren van hun
identiteit (zie ook artikel 5, eerste lid). Het eerste lid betreft het recht
om vrije en vreedzame contacten te leggen en te onderhouden over de grenzen
heen, terwijl het tweede lid is gewijd aan de bescherming van
het recht om deel te nemen aan de activiteiten van niet-gouvernementele organisaties
(zie wat dit aangaat ook de bepalingen inzake de vrijheid van vergadering
en van vereniging in artikel 7).84. De bepalingen van dit artikel zijn grotendeels gebaseerd op de paragrafen
32.4 en 32.6 van het CVSE-Document van Kopenhagen. Het werd niet nodig geacht
een expliciete bepaling op te nemen betreffende het recht om contacten te
leggen en te onderhouden in eigen land, aangezien dit reeds adequaat geacht
werd te zijn geregeld in andere bepalingen van het kaderverdrag, met name
artikel 7 (vrijheid van vergadering en van vereniging). Artikel 1885. Dit artikel moedigt de Partijen aan om, naast de bestaande internationale
instrumenten en indien de specifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven,
bilaterale en multilaterale overeenkomsten te sluiten ter bescherming van
nationale minderheden. Tevens wordt de grensoverschrijdende samenwerking gestimuleerd.
Zoals in de Verklaring van Wenen wordt beklemtoond, zijn dergelijke overeenkomsten
en dit soort samenwerking van belang voor het bevorderen van verdraagzaamheid,
welvaart, stabiliteit en vrede. Eerste lid86. De in dit lid bedoelde bilaterale en multilaterale overeenkomsten
zouden bijvoorbeeld kunnen worden gesloten op het gebied van cultuur, onderwijs
en informatievoorziening. Tweede lid87. Dit lid wijst op het belang van grensoverschrijdende samenwerking.
Uitwisseling van informatie en ervaring tussen staten is een belangrijk hulpmiddel
bij de bevordering van wederzijds begrip en vertrouwen. Grensoverschrijdende
samenwerking heeft met name het voordeel dat het mogelijk is regelingen te
treffen die aansluiten bij de wensen en behoeften van de betrokkenen. Artikel 1988. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid van beperkingen, restricties
of afwijkingen. Wanneer de in het kaderverdrag vervatte verplichtingen op
soortgelijke wijze zijn geregeld in andere internationale juridische instrumenten,
met name het EVRM, zijn slechts de in die instrumenten vastgelegde beperkingen,
restricties of afwijkingen toegestaan. Wanneer de in dit kaderverdrag vervatte
verplichtingen niet op soortgelijke wijze zijn geregeld in andere internationale
juridische instrumenten, zijn hierop slechts de beperkingen, restricties of
afwijkingen van toepassing die met betrekking tot de diverse verplichtingen
zijn geregeld in andere juridische instrumenten (zoals het EVRM). TITEL III Artikel 2089. Van personen die tot een nationale minderheid behoren, wordt verlangd
dat zij de nationale grondwet en andere nationale wetgeving naleven. Deze
verwijzing naar de nationale wetgeving wil niet zeggen dat de Partijen bevoegd
zijn de bepalingen van het kaderverdrag te negeren. Personen die tot een nationale
minderheid behoren, moeten ook de rechten van anderen eerbiedigen.
Te denken valt aan situaties waarin personen die tot een nationale minderheid
behoren, over het hele land gezien in de minderheid zijn, maar in een bepaald
gebied van die staat een meerderheid vormen. Artikel 2190. Deze bepaling onderstreept het belang van de grondbeginselen van het
internationale recht en geeft aan dat de bescherming van personen die tot
een nationale minderheid behoren in overeenstemming met die beginselen dient
te zijn. Artikel 2291. In deze bepaling, die is gebaseerd op artikel 60 van het EVRM, is
een bekend beginsel verwoord. Hiermee wordt beoogd te waarborgen dat personen
die tot een nationale minderheid behoren, aanspraak kunnen maken op de toepasselijke
nationale of internationale regeling inzake mensenrechten die het gunstigst
voor hen is. Artikel 2392. Deze bepaling regelt de verhouding tussen het kaderverdrag en het
EVRM, waarnaar ook wordt verwezen in de preambule. Het kaderverdrag kan in
geen geval de in het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden wijzigen. Integendeel,
de in het kaderverdrag neergelegde rechten en vrijheden die onder een soortgelijke
bepaling in het EVRM vallen, moeten in overeenstemming met laatstbedoeld verdrag
worden geïnterpreteerd. TITEL IV Artikelen 24–2693. Om te kunnen toezien op de toepassing van het kaderverdrag, is het
Comité van Ministers belast met de toetsing van de uitvoering van het
verdrag door de Verdragsluitende Partijen. Het Comité van Ministers
stelt de modaliteiten vast op grond waarvan de Partijen die geen lid zijn
van de Raad van Europa aan dit uitvoeringsmechanisme kunnen deelnemen.94. Elke Partij zendt de Secretaris-Generaal periodiek, en telkens wanneer
het Comité van Ministers daarom verzoekt, informatie toe die van belang
is voor de uitvoering van het kaderverdrag. De Secretaris-Generaal zendt deze
informatie door naar het Comité van Ministers. Het eerste verslag,
waarin volledige informatie moet worden verstrekt over de wetgevende en andere
maatregelen die een Partij heeft getroffen ter nakoming van de in het kaderverdrag
vervatte verplichtingen, dient evenwel binnen een jaar na de inwerkingtreding
van het kaderverdrag ten aanzien van die Partij te worden ingediend. De daarop
volgende verslagen hebben tot doel de in het eerste verslag verstrekte informatie
aan te vullen.95. Teneinde zorg te dragen voor een doeltreffende toetsing van de uitvoering
van het verdrag, voorziet het in de instelling van een adviescommissie. Deze
commissie heeft tot taak het Comité van Ministers bij te staan bij
de beoordeling van de toereikendheid van de door een Partij genomen maatregelen
ter toepassing van de in het kaderverdrag vervatte beginselen.96. Het Comité van Ministers stelt binnen een jaar na de inwerkingtreding
van het kaderverdrag de samenstelling en de werkwijze van de adviescommissie
vast. De leden dienen erkende deskundigheid te bezitten op het gebied van
de bescherming van nationale minderheden.97. Bij de toetsing van de toepassing van dit kaderverdrag dient, voor
zover mogelijk, openheid te worden betracht. Het is dan ook raadzaam te overwegen
de verslagen en andere met de toetsing samenhangende teksten openbaar te maken. TITEL V98. De slotbepalingen in de artikelen 27 tot en met 32 zijn gebaseerd
op de standaard-slotbepalingen van verdragen en overeenkomsten die in het
kader van de Raad van Europa zijn gesloten. Er is geen artikel inzake voorbehouden
opgenomen; voorbehouden zijn toegestaan, voor zover het internationale recht
zulks toelaat. Afgezien van de artikelen 27 en 29, behoeven de artikelen van
deze titel geen nadere toelichting. Artikelen 27 en 2999. Het kaderverdrag staat open voor ondertekening door de lid-staten
van de Raad van Europa en – op uitnodiging van het Comité van
Ministers – door andere staten. Die «andere staten» worden
geacht staten te zijn die deelnemen aan de Conferentie over Veiligheid en
Samenwerking in Europa. Deze bepalingen sluiten aan bij de Verklaring van
Wenen, waarin wordt gesteld dat het kaderverdrag ook zou moeten openstaan
voor ondertekening door niet lid-staten (zie Aanhangsel II bij de Verklaring
van Wenen van de Raad van Europa-top). BIJLAGE IIVERKLARINGHet Koninkrijk der Nederlanden zal het Kaderverdrag inzake de bescherming
van nationale minderheden toepassen op de Friezen en legaal in Nederland verblijvende
personen die behoren tot de doelgroepen van het door de regering gevoerde
integratiebeleid voor de etnische minderheden.Een uitzondering wordt gemaakt voor de toepassing van het tweede lid van
artikel 10, het derde lid van artikel 11, en het tweede lid van artikel 14.
Vanwege de daarin gestelde criteria zullen deze bepalingen alleen van toepassing
zijn op de Friezen.De regering van het Koninkrijk gaat ervan uit, dat de woorden «de
deelname ... aan publieke aangelegenheden» in artikel 15 zien op de
consultatie, inspraak en participatie aan besluitvormingsprocessen die thans
reeds gangbaar zijn in het kader van het door de regering gevoerde integratiebeleid.De regering van het Koninkrijk gaat ervan uit, dat de bescherming geboden
door het derde lid van artikel 10, ondanks de verschillen in redactie, niet
afwijkt van die geboden door het tweede lid van artikel 5 en het derde lid,
onder a en onder e, van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden. XNoot1De Tractatenbladen 1995, 197 en 1995, 73 zijn ter inzage gelegd bij de
afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension
of the Conference for Security and Cooperation in Europe (5–29 June
1990). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26389-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl