Wet dualisering gemeentebestuur; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20012002-27751, nr. 10b

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

08-01-2002

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

27751 nr. 10b

20-12-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveHOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 AlgemeenAlgemene inhoudelijke aspectenOpzet van de memorie van antwoord1.2 Het belang van dualisering voor de lokale democratieDe noodzaak van het wetsvoorstelDe vormgeving van het wetgevingstrajectUniformiteit en differentiatieHerkenbaarheid van de lokale politiek en de participatie
van burgersGespreide verkiezingenAfsplitsingen van bestaande raadsfractiesPositie politieke partijenWerking van het dualistische stelsel op nationaal niveauEen «witte» discussie?Samenstelling StaatscommissieVersterking van de controlerende functie van de raad1.3 Structuur en cultuurInteractieve beleidsvormingErvaring met dualiseringHOOFDSTUK 2 GRONDWETTELIJKE ASPECTENHOOFDSTUK 3 DE RAAD3.1 De positie van de raad in het algemeenHet hoofdschap van de raad in een gedualiseerd stelselAutonomie en medebewindHet feest van de democratie verdwijnt nietOnderzoek deelgemeenten en omvang centrale gemeenteraad3.2 Rechtsbescherming bij (niet) toelaten tot lid van
de raad3.3 Versterking van de verordenende bevoegdheid3.4 Het recht van onderzoekAlgemeenObject van een onderzoekSamenstelling onderzoekscommissieBevoegdheden onderzoekscommissieBescheiden/openbaarheidVerschoningVerhouding met algemene bepalingen inzake commissiesImmuniteitAmbtelijke bijstand aan de onderzoekscommissieToekenning onderzoeksbevoegdheid aan deelraad?Overige aspecten3.5 Versterking van de financiële functieAccountantscontrole gemeentenHet begrip rechtmatigheidHet interne systeem van rechtmatigheidstoetsingFinanciële gevolgen van onzorgvuldig beheerDe kosten van accountantscontroleDe opzet van de accountantsverklaringConsequenties van een afkeurend oordeel van de accountant3.6 Gedragscodes3.7 De indemniteitsprocedure3.8 Kaderstelling door de raadHOOFDSTUK 4 HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS4.1 De positie van de wethouder in het algemeenBetrokkenheid van de wethouders bij de aanstelling van
de burgemeesterTerugkeer in de raad van tussentijds afgetreden wethouders4.2 De ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap AlgemeenDe van buiten de raad gerekruteerde wethouderDe rechtspositie van de wethouderDe wethouder superambtenaar?De wethouder van buiten de gemeenteDe eedDualisering van de Wet gemeenschappelijke regelingen4.3 Dualisering en overdracht van bestuursbevoegdhedenKaderstelling door de raad ten aanzien van de uitoefening
door het college van de bevoegdheid inzake privaatrechtelijke rechtshandelingenDe relatie met de Tijdelijke referendumwetDe mogelijke taak van het college bij het voorbereiden
van raadsbesluiten4.4 De actieve inlichtingenplicht uit de artikelen 169,
tweede lid en 180, tweede lidDe relatie tussen de verantwoordingsplicht van het college
en de burgemeester enerzijds en het vragenrecht van de raad anderzijdsProblemen als gevolg van de actieve inlichtingenplicht?4.5 De aanwezigheid van wethouders in de raadsvergadering4.6 Versterking van het collegiaal bestuurHOOFDSTUK 5 DE BURGEMEESTER5.1. Versterking positie en nieuwe bevoegdhedenOntheffing van het vereiste van ingezetenschapDe rol van de burgemeester bij de collegevormingDe rol van de burgemeester als voorzitter van het collegeSpanningen als gevolg van uiteenlopende rollen van de
burgemeesterDe rol van de burgemeester als raadsvoorzitterDe rol van de burgemeester in de verhouding burger-gemeentebestuurBurgerinitiatief5.2 De gedragscodeHOOFDSTUK 6 DE REKENKAMER EN DE REKENKAMERFUNCTIEInvulling van de rekenkamerfunctieDe rekenkamerfunctie en artikel 213aHOOFDSTUK 7 DE COMMISSIES7.1 Het commissiestelsel in gedualiseerde verhoudingenInstelling van commissies door raad en college gezamenlijkBestuurscommissies en binnengemeentelijke decentralisatieRaadscommissies als adviesorgaanDe bezwaarschriftencommissieGeheimhouding7.2 DeelgemeentenDe rol van de burgemeester bij de instelling van deelgemeentebesturenInstelling van deelgemeenten en deelgemeentebesturen vergt
twee besluitenDirecte verkiezing van deelradenDe voorzitter van de deelgemeenteAmbtenaren bij deelgemeenten als deelraadsleden (artikel
89, tweede lid, onder a)HOOFDSTUK 8 DE AMBTELIJKE ORGANISATIE8.1 Het ambtelijk apparaat en een gedualiseerd stelselHet recht op ambtelijke bijstand en de ambtelijke organisatieDualisering en de noodzaak van een ambtelijke reorganisatie8.2 De raadsgriffierSecretaris en griffier dezelfde persoon?Formele verhouding tussen de secretaris en de griffierVerhouding griffier-burgemeesterDe griffier en de kaderstellende functie van de raadHOOFDSTUK 9 FINANCIËLE GEVOLGENHOOFDSTUK 10 INWERKINGTREDINGOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27751Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 192 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 751Wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering
van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur
(Wet dualisering gemeentebestuur)nr. 10bMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 20 december 2001InhoudsopgaveHoofdstuk 1 Inleiding21.1Algemeen21.2Het belang van dualisering voor
de lokale democratie31.3Structuur en cultuur10    Hoofdstuk
2 Grondwettelijke aspecten13   Hoofdstuk
3 De raad193.1De positie van de raad in het algemeen193.2Rechtsbescherming bij (niet) toelaten
tot lid van de raad24 3.3Versterking van de verordenende
bevoegdheid253.4Het recht van onderzoek27 3.5Versterking van de financiële
functie34 3.6Gedragscodes38 3.7De indemniteitsprocedure40 3.8Kaderstelling door de raad41   Hoofdstuk
4 Het college van burgemeester en wethouders424.1De positie van de wethouder in
het algemeen42 4.2De ontvlechting van het raadslidmaatschap
en het wethouderschap43 4.3Dualisering en overdracht van bestuursbevoegdheden48 4.4De actieve inlichtingenplicht uit
de artikelen 169, tweede lid en 180, tweede lid50 4.5De aanwezigheid van wethouders
in de raadsvergadering524.6Versterking van het collegiaal
bestuur53Hoofdstuk
5 De burgemeester535.1Versterking positie en nieuwe bevoegdheden535.2De gedragscode60    Hoofdstuk
6 De rekenkamer en de rekenkamerfunctie60   Hoofdstuk
7 De commissies617.1Het commissiestelsel in gedualiseerde
verhoudingen617.2Deelgemeenten63    Hoofdstuk
8 De ambtelijke organisatie668.1Het ambtelijk apparaat en een gedualiseerd
stelsel66 8.2De raadsgriffier67   Hoofdstuk
9 Financiële gevolgen70   Hoofdstuk
10 Inwerkingtreding70HOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 AlgemeenAlgemene inhoudelijke aspectenMet genoegen constateer ik dat de meeste fracties met grote belangstelling
hebben kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Die belangstelling is terecht.
Het gaat om een wetsvoorstel dat van grote betekenis is voor het feitelijk
functioneren van het Nederlandse gemeentebestuur groot. Voor de waardering
die door de leden van de PvdA-fractie is uitgesproken voor het voorstel ben
ik erkentelijk. Dat laatste geldt ook voor het door deze leden geuite positieve
oordeel over de gevolgde procedure. De snelle totstandkoming en parlementaire
behandeling van dit wetsvoorstel zou niet mogelijk zijn geweest zonder het
gedegen voorwerk van de Staatscommissie dualisme en lokale democratie. Het
aanzienlijke en nog steeds groeiende draagvlak voor de met dit wetsvoorstel
beoogde bestuurlijke vernieuwing is mede het gevolg van het grote aantal stimulerende
en informatieve activiteiten dat met name in het kader van de Vernieuwingsimpuls
dualisme en lokale democratie is ondernomen. De door de leden van de PvdA-fractie
geroemde website (www.vernieuwingsimpuls.nl) maakt
daar inderdaad een belangrijk deel van uit.Door de leden van de fractie van de VVD werd gewezen op de positieve impuls
die van het wetsvoorstel zal uitgaan op de vitaliteit van de lokale democratie.
Ook de leden van de CDA-fractie meenden dat de kern van het voorliggende wetsvoorstel,
de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap, tot een beter
perspectief leidt voor verlevendiging van de gemeentepolitiek. Ik deel deze
positieve verwachtingen over de effecten van het wetsvoorstel.Ik voel me gesteund in de door de leden van enkele fracties, met name
die van het CDA, uitgesproken zorg over de ontwikkeling van de lokale demo-cratie.
De tanende belangstelling bij de burgers voor de lokale politiek en de gebrekkige
herkenbaarheid van het gemeentebestuur vormden voor de regering de belangrijkste
redenen om, in lijn met de door de Staatscommissie uitgewerkte voorstellen,
tot dualisering van het gemeentebestuur te besluiten en vervolgens tot verdere
uitwerking over te gaan.De door de leden van de CDA-fractie gemaakte opmerkingen over het belang
van behoud en versterking van de gemeentelijke beleidsvrijheid voor een revitalisering
van de lokale democratie zijn belangwekkend. Dat geldt ook voor de door deze
leden gesignaleerde spanning tussen de gemeentelijke beleidsvrijheid enerzijds
en de toepassing van een radicaal toegepast gelijkheidsbeginsel anderzijds.
Ik zou het toejuichen als dit spanningsveld, meer dan tot toe het geval is
geweest, onderwerp wordt van een serieuze wetenschappelijke en maatschappelijke
discussie. Een en ander neemt echter niet weg dat ook de door middel van dit
wetsvoorstel te bewerkstelligen hervorming van het gemeentebestuur naar mijn
verwachting een positief effect zal hebben op het functioneren van de lokale
democratie in Nederland.De leden van enkele fracties, ik noem met name die van PvdA en D66, vestigden
echter ook de aandacht op in het publieke debat naar voren gebrachte bezwaren
tegen het wetsvoorstel en het daaraan ten grondslag liggende streven. Ik neem
deze bezwaren, die deels in meer gespecificeerde vorm terugkeren in het voorlopig
verslag, buitengewoon serieus. In deze memorie van antwoord worden de bedoelde
bezwaren dan ook uitvoerig en indringend door mij behandeld. Ik wijs er overigens
op dat in het kader van de behandeling van dit wetsvoorstel door de Tweede
Kamer en de daaraan voorafgaande advisering door de Raad van State zeer veel
aspecten van het nieuwe stelsel al uitvoerig de revue zijn gepasseerd. Opzet van de memorie van antwoordIn deze memorie van antwoord vindt beantwoording van de door de leden
van de diverse fracties gestelde vragen in beginsel plaats conform de in het
voorlopig verslag gevolgde hoofdstukindeling. Omwille van de inhoudelijke
samenhang van de beantwoording ben ik in enkele gevallen echter van die volgorde
afgeweken.1.2 Het belang van dualisering voor de lokale democratieDe noodzaak van het wetsvoorstelDe leden van de fractie van GroenLinks wezen op de discussie over de noodzaak
van een cultuuromslag om de gemeentepolitiek nieuw leven in te blazen. Voor
alles zijn dappere, mondige en eigenzinnige raadsleden nodig, die hun oren
niet naar het college laten hangen, zo stelden deze leden niet ten onrechte.
Hun in dat verband geponeerde stelling dat een dergelijke cultuuromslag weinig
te maken heeft met dualisme of monisme, deel ik echter niet. Hoewel het inderdaad
juist is dat ook nu al, onder het vigerende overwegend monistische stelsel,
veel aan bestuurlijke vernieuwing wordt gedaan, wijs ik er met nadruk op dat
een aantal even belangrijke als noodzakelijke moderniseringen niet tot stand
kan komen binnen de huidige monistische structuur. Daarbij kan worden gedacht
aan de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap, de invoering
van een volwaardig onderzoeksrecht en de invoering van de onafhankelijke rekenkamer.
Daarnaast bestaan er grote verschillen tussen gemeenten onderling ten aanzien
van hun inzet op het vlak van de beoogde cultuuromslag. Het nu voorliggende
wetsvoorstel schept de institutionele voorwaarden voor een blijvende cultuurverandering
in alle gemeenten. Het voorgaande verklaart waarom ik de vraag van de leden
van de GroenLinks-fractie of deze veranderingen nodig zijn, positief beantwoord.In antwoord op de vraag van de leden van deze fractie of als gevolg van
dit wetsvoorstel het gemeentebestuur inzichtelijker en transparanter zal worden,
antwoord ik dat dit naar mijn verwachting het geval zal zijn.De voorgestelde wijzigingen van de structuur van het gemeentebestuur zullen
leiden tot de eerder genoemde cultuuromslag, waardoor vervolgens de rollen
van zowel de raad als het college aan duidelijkheid zullen winnen. Ook voor
burgers en maatschappelijke organisaties zal het veel duidelijker worden dat
het college formeel en materieel verantwoordelijk is voor de uitoefening van
de meeste bestuursbevoegdheden, terwijl aan de andere kant de raad moet worden
aangesproken als het om controle en kaderstelling gaat. In de nieuwe rolverdeling
tussen college en raad is het voor de burgerij ook van belang dat de raad
de ruimte krijgt, zowel qua tijd als door zijn grotere distantie ten opzichte
van het college, zijn eigen agenda te bepalen.De aanname van de leden van de GroenLinks-fractie dat het college technocratischer
zou worden en verambtelijken, hetgeen – zo suggereerden deze leden –
zou bijdragen aan een verzwakking van het politieke profiel van het gemeentebestuur,
verbaast mij. Ik verwacht juist dat als gevolg van de door middel van dit
wetsvoorstel te bewerkstelligen rolverduidelijking het politieke profiel van
elk van de gemeentelijke bestuursorganen afzonderlijk en daardoor ook van
het gemeentebestuur als geheel, scherper zal worden. In veel opzichten zal
het college juist politieker worden. Ik wijs daarbij met name op de verminderde
binding van de collegefracties aan het college en zijn beleid, waardoor het
college van te voren minder verzekerd zal zijn van vanzelfsprekende raadsmeerderheden.
Het college zal moeten leren met wisselende meerderheden te opereren. Ook
de meer zelfstandige en intensievere invulling die de raad naar verwachting
straks zal geven aan zijn kaderstellende en controlerende functie,
wijst erop dat een zekere politisering van de verhouding tussen raad en college
in de rede ligt.De vormgeving van het wetgevingstrajectDe leden van de PvdA-fractie stelden dat er te weinig met het nieuwe stelsel
is geëxperimenteerd om voldoende gezaghebbend op tal van belangrijke
vragen met betrekking tot de effecten van de voorgestelde wettelijke regeling
antwoord te kunnen geven. In dat verband vroegen deze leden of ik bereid ben
om, ondanks het late tijdstip, voor een andere wetgevingsstrategie te kiezen.
Daarbij dachten de leden van deze fractie aan een gefaseerde invoering. Eerst
zou in bepaalde gemeenten ervaring kunnen worden opgedaan en vervolgens –
na een grondige evaluatie – zou kunnen worden besloten tot invoering
van een verbeterd dualistisch regime voor alle gemeenten of bepaalde categorieën
van gemeenten. Deze aanpak heeft ook als voordeel – zo redeneren deze
leden – dat dan eerst de grondwetswijziging haar beslag kan krijgen
die nodig is voor een aanpassing van de Gemeentewet ten aanzien van het raadsvoorzitterschap
van de burgemeester. Dit voorzitterschap past namelijk niet in het dualistische
stelsel, aldus deze leden.Onder auspiciën van de Staatscommissie is uitvoerig onderzoek verricht
naar het feitelijk functioneren van gemeenten en over de waarschijnlijke gevolgen
van bepaalde dualiserende maatregelen op dat feitelijk functioneren. Mede
op basis van deze onderzoeksresultaten heeft de Staatscommissie zorgvuldige
afwegingen gemaakt; afwegingen, die uitvoerig zijn uitgewerkt in haar rapport.
De bedoelde afwegingen zijn over het algemeen soms met enkele nuanceringen –
door de regering gevolgd en hebben geleid tot dit wetsvoorstel. Ik wijs er
verder op dat onder andere in het kader van de Vernieuwingsimpuls dualisme
en lokale democratie de afgelopen maanden veel praktische ervaring is opgedaan
met dualiserende maatregelen. Ik zie geen aanleiding om thans de gevolgde
wetgevingsstrategie ter discussie te stellen. Voorts wijs ik erop dat steeds
brede steun heeft bestaan voor de integrale benadering die met de instelling
van de Staatscommissie is nagestreefd. Die integrale benadering houdt overigens
niet in dat het nieuwe formele stelsel in één keer wordt ingevoerd.
In de eerste plaats voorziet het wetsvoorstel in een gedifferentieerd invoeringsregime
(zie hiervoor de artikelen V tot en met VIII). Verder wijs ik erop dat de
beoogde overheveling van een groot aantal bestuursbevoegdheden in medebewind
haar beslag krijgt door middel van een afzonderlijke regeling: het nog in
te dienen wetsvoorstel dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden.
Tenslotte vestig ik de aandacht erop dat de uitvoering en het functioneren
van het nieuwe stelsel ten behoeve van de evaluatie van het nieuwe wettelijke
stelsel, die uiterlijk 1 januari 2005 aan de Staten-Generaal zal worden
toegezonden (artikel Xa), aandachtig zullen worden gevolgd.Uniformiteit en differentiatieDe leden van de PvdA-fractie gingen uitvoerig in op de zinvolheid en haalbaarheid
in de kleinere gemeenten (minder dan 30 000 inwoners). Onder verwijzing
naar het advies van de Raad van State op dit punt stelden deze leden dat de
menskracht lijkt te ontbreken voor werkelijk dualistisch bestuur. In dat verband
vroegen zij in hoeverre het aanzoeken van wethouders van buiten de gemeente
dit probleem zou kunnen verhelpen, waarbij echter de kanttekening werd geplaatst
dat het dergelijke wethouders wellicht te zeer zou ontbreken aan lokale bindingen.
De leden van de PvdA-fractie bepleitten de invoering van de mogelijkheid van
een ander regime voor kleine dan voor grote gemeenten. Deze leden vroegen
zich af waarom de Thorbeckiaanse eis van uniforme regelgeving voor de organisatie
van het openbaar bestuur zover zou moeten worden doorgevoerd dat
voor in wezen ongelijksoortige eenheden dezelfde wettelijke regels zouden
moeten gelden, terwijl bovendien te voorzien is dat dit grote problemen gaat
opleveren. Graag ontvingen de leden van de fractie van de PvdA een nadere
toelichting op mijn opvatting dat een regime van keuzemogelijkheden, zoals
bepleit door de Raad van State, niet past binnen onze bestuurlijke tradities.
Is hier geen sprake van een cirkelredenering, omdat op het moment van de invoering
van de dualisering juist een cultuuromslag plaatsvindt en nieuwe bestuurlijke
tradities worden gevestigd, zo vroegen deze leden?Invoering van een dualistisch stelsel ook in de relatief kleine gemeenten
acht ik zinvol en haalbaar. De door de Staatscommissie gepleegde probleemanalyse,
die is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, is op kleinere gemeenten evenzeer
van toepassing als op grotere gemeenten. Uiteraard deden zich wel degelijk
verschillen voor in de mate en de gedaante waarin de bedoelde problemen zich
in de gemeenten voordeden. Die verschillen hingen echter vooral samen met
de aanwezige culturele diversiteit bij de onderzochte gemeenten en niet met
de gemeentegrootte. Binnen het formele dualistische stelsel is, net als in
het huidige gemeentewettelijke systeem, voldoende ruimte voor een gedif-ferentieerde
invulling aanwezig om tegemoet te komen aan eventuele specifieke wensen en
behoeften van gemeenten van uiteenlopende omvang. Ik wijs in dat verband op
bijvoorbeeld de mogelijkheden die er zijn om niet-raadsleden te benoemen tot
wethouder, om het commissiestelsel naar eigen inzichten vorm te geven; verder
denk ik aan de mogelijkheid deelgemeenten in te stellen, en de uiteenlopende
invulling die denkbaar is ten aanzien van de raadsgriffier. Ook als het gaat
om de mate waarin en de wijze waarop de raad gebruik maakt van zijn onderzoeksrecht,
zijn recht op ambtelijke bijstand en zijn andere bevoegdheden, is te voorzien
dat zich een gevarieerde praktijk zal ontwikkelen. De bedoelde regelgeving
biedt ten aanzien van haar praktische toepassing voldoende ruimte om tegemoet
te komen aan de verschillen tussen gemeenten op grond van uiteenlopende schaalgrootte
of anderszins. Ik voorzie – anders dan de leden van de genoemde fractie –
dan ook geen problemen (en zeker geen grote) bij de invoering van het nieuwe
stelsel. Mede in het kader van de al genoemde Vernieuwingsimpuls dualisme
en lokale democratie is de afgelopen anderhalf jaar in veel gemeenten bovendien
hard gewerkt aan de voorbereiding van de dualisering van het gemeentebestuur.
Het door middel van dit wetsvoorstel gecreëerde bestuurlijke regime gaat
echter ten aanzien van de wezenskenmerken van het gemeentebestuur wel uit
van een uniform stelsel. Dat wil zeggen dat niet is gekozen voor de door de
leden van de PvdA-fractie bepleite veel verdergaande differentiatie van het
formele stelsel. Deze keuze is niet alleen ingegeven door respect voor een
anderhalf eeuw oude traditie, zoals deze leden veronderstellen, maar ook en
vooral door het inzicht dat enerzijds de in het voorgaande aangeduide minder
verregaande differentiatie voldoende is om te voorzien in de verschillen tussen
gemeenten en anderzijds omdat is gebleken dat ook in kleinere gemeenten dualisering
gewenst is. De met de dualisering beoogde omslag in de gemeentelijke politiek-bestuurlijke
cultuur kan alleen plaatsvinden als ook de formele structuur fundamenteel
wordt vernieuwd.Herkenbaarheid van de lokale politiek en de participatie
van burgersBij de leden van de fracties van GroenLinks en D66 bestond twijfel over
de aan de voorgenomen dualisering toegedachte positieve gevolgen voor de herkenbaarheid
van de lokale politiek bij de burgers. De leden van de eerstgenoemde fractie
vreesden voor meer onduidelijkheid, omdat als gevolg van uiteenlopende standpunten
van een bepaalde raadsfractie en een of meer geestverwante wethouders de kiezers
niet meer weten welk standpunt dat van de desbetreffende politieke partij
is. De leden van de D66-fractie baseerden hun twijfels op de overwegende
interesse van de meeste burgers voor concrete aangelegenheden, waardoor vooral
de standpunten van de collegeleden relevant zouden zijn en niet langer die
van de primair op de hoofdlijnen gerichte raad.Zoals ik in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel (blz. 23–24)
heb uiteengezet, verwacht ik dat de als gevolg van het voorstel optredende
verduidelijking van de rollen van college en raad zal leiden tot een grotere
herkenbaarheid van beide organen bij de burgers. Door de thans bestaande institutionele
en functionele verwevenheid van de twee organen, bestaat bij burgers het beeld
van één verklonterd gemeentebestuur. Omdat binnen dat gemeentebestuur
in de bestuurlijke praktijk van alle dag het college domineert, is de rol
van de raad goeddeels onzichtbaar. Als gevolg van de met dit wetsvoorstel
beoogde rolverduidelijking acht ik het aannemelijk dat de eigen rol van de
raad herkenbaarder wordt. Ik verwacht dat, als het gaat om de invulling van
zijn controlerende en kaderstellende functie, de raad vaker als één
geheel zal opereren. Ook zal de raad in het gedualiseerde stelsel veel meer
dan nu het geval is, zelfstandig – dus onafhankelijk van het college –
zijn eigen agenda bepa-len. Dat betekent ook dat naar mijn verwachting de
raad en het college vaker verschillende prioriteiten zullen hebben. Ook is
het aannemelijk dat uiteenlopende standpunten van raadsfracties en wethouders
van eenzelfde politieke groepering, straks minder uitzonderlijk zullen zijn
dan vandaag de dag. Dit alles past in de eerder genoemde, meer duidelijke
rolverdeling tussen college en raad.Ik zie overigens niet in waarom meningsverschillen tussen raadsleden en
geestverwante wethouders tot meer onduidelijkheid bij de kiezers zouden moeten
leiden; de burgers kiezen immers de leden van de raad, niet de wethouders.
Ik deel niet zonder meer de opvatting van de leden van de D66-fractie dat
als gevolg van de nieuwe verdeling van bevoegdheden de burgers niet langer
geïnteresseerd zouden zijn in het optreden van raads-leden. In de eerste
plaats zijn burgers in bepaalde gevallen wel degelijk geïnteresseerd
zijn in de hoofdlijnen van beleid; bestemmingsplanprocedures kunnen soms de
gemoederen sterk bezig houden. Bovendien gaat de opvatting van de leden van
deze fractie er kennelijk vanuit dat raadsleden straks niet meer betrokken
zijn bij de uitoefening van de meeste bestuursbevoegdheden. Dit misverstand
komt kennelijk voort uit het feit in het gedualiseerde stelsel ten aanzien
van de uitoefening van veel bestuursbevoegdheden niet langer de raad maar
het college het orgaan is dat formeel bevoegd is tot het nemen van besluiten.
Deze formele bevoegdheidstoedeling aan het college neemt echter niet weg dat
de raad wel degelijk betrokken kan zijn bij de uitoefening van bestuursbevoegdheden.
Zeker als het omstreden aangelegenheden betreft (en die trekken de meeste
aandacht), kunnen individuele raadsleden en ook de raad als geheel door middel
van hun controlerende en kaderstellende functie -zonder af te doen aan de
uiteindelijke verantwoordelijkheid van het college terzake – corrigerend
optreden. Op die manier zijn zij juist heel goed in staat om herkenbaar en
zelfstandig op te treden. Burgers kunnen raadsleden daarop aanspreken, terwijl
omgekeerd raadsleden ook in hun hoedanigheid van controleur en kadersteller
op die manier goed herkenbaar zijn voor de burgers.Het lid van de OSF-fractie vroeg zich af of de problematiek waarop het
wetsvoorstel zich richt, met name de kloof tussen burger en gemeentepolitiek,
mede is terug te voeren op het grote aantal gemeentelijke herindelingen dat
recent heeft plaatsgevonden.Mijn oordeel is dat de bedoelde kloof losstaat van het gevoerde herindelingsbeleid.
Het is niet mijn waarneming dat in recent heringedeelde gemeenten de afstand
tussen burger en bestuur per definitie groter is dan in andere gemeenten. Gespreide verkiezingenDoor het lid van de OSF-fractie werd gewezen op de mogelijkheid van gespreide
verkiezingen om de betrokkenheid van inwoners bij de gemeentepolitiek te vergroten.
In het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie is deze mogelijkheid
echter reeds gemotiveerd afgewezen.1 In dit wetsvoorstel
is daarom geen uitwerking gegeven aan een dergelijk voorstel.Afsplitsingen van bestaande raadsfractiesDe leden van de GroenLinks-fractie merkten op dat het bekend is dat er
nogal eens onsmakelijke discussies ontstaan als er tijdens de raadsperiode
afsplitsingen ontstaan waardoor het aantal in de raad vertegenwoordigde groeperingen
toeneemt en beoordeeld moet worden of deze nieuwe groeperingen ook recht hebben
op fractie-ondersteuning en vroegen naar mijn mening hierover.Ik ben van oordeel dat indien tijdens de zittingstermijn van de raad blijkt
dat binnen een raadsfractie onoverkomelijke meningsverschillen ontstaan, er
de mogelijkheid moet bestaan dat één of enkele leden zich van
de fractie afsplitsen en een nieuwe fractie vormen. Deze nieuwgevormde (eenmans-)fractie
dient naar mijn mening op dezelfde voet als de andere fracties ondersteuning
te krijgen, met dien verstande dat bijvoorbeeld bepaald kan worden dat de
(financiële tegemoetkoming voor de) onder-steuning van de twee afgesplitste
fracties tezamen niet groter is dan de ondersteuning die de totale fractie
vóór de afsplitsing ontving. Een parallel kan hier overigens
worden getrokken met de Wet subsidiëring politieke partijen. Op grond
van deze wet komt de politieke partij van een fractie in de Tweede Kamer of
Eerste Kamer die is afgesplitst van een andere fractie, ook voor een subsidie
op basis van deze wet in aanmerking (artikel 15 Wet subsidiëring politieke
partijen).Positie politieke partijenDe leden van de fractie van GroenLinks betwijfelden of de moeizame, door
de Staatscommissie als hoofdprobleem van het lokaal bestuur gepercipieerde
positie van politieke partijen zal verbeteren als gevolg van de dualisering
van het gemeentebestuur. De leden van de fracties van de SGP en van de ChristenUnie
hadden twijfels over het positieve effect van de voorgestelde dualisering
van het gemeentebestuur op de politieke participatie door de bevolking. Zij
vroegen aan te geven welke elementen uit het wetsvoorstel naar verwachting
zullen bijdragen aan de oplossing van de problematiek van de politieke partijen.
De leden van de fractie van GroenLinks vroegen waarom ik geen discussie entameer
over de verhou-ding tussen regering en parlement, omdat die verhouding veel
wezenlijker is voor de opvattingen van de burgers over «de politiek».De leden van de GroenLinks-fractie hebben gelijk als zij opmerken dat
het vooral de Staatscommissie was die de lastige positie van politieke partijen
als een van de hoofdproblemen van het lokaal bestuur heeft gepercipieerd.
In het kabinetsstandpunt heeft het kabinet deze perceptie enigszins genuanceerd
en op die manier enige afstand genomen van de probleemanalyse van de Staatscommissie.
De problematiek van de politieke partijen is veel complexer dan de Staatscommissie
blijkens haar analyse en gesuggereerde oplossingsrichting lijkt te veronderstellen.
Hoewel het kabinet van de voorgestelde dualisering een belangrijke bijdrage
verwacht om de herkenbaarheid van de lokale politiek te vergroten, wil hij
niet zo ver gaan ook te verwachten dat dualisering een direct positief effect
op de positie van politieke partijen zal hebben. Dualisering schept echter
wel de voorwaarden voor een beter functioneren van de politieke partijen op
lokaal niveau. Door de duidelijker rollen van raad en college zal namelijk ook de gemeentepolitiek als geheel aan herkenbaarheid winnen. Politieke
partijen zullen echter bij zichzelf te rade moeten gaan over de wijze waarop
zij in een gedualiseerd stelsel opnieuw zinvol invulling kunnen geven aan
hun functie.Uit het voorgaande volgt ook dat ik het, in het kader van de dualisering
van het gemeentebestuur, niet opportuun acht een
discussie te entameren over de verhouding tussen regering en parlement. Overigens
lijkt mij het aanzwengelen van een dergelijke discussie een taak voor het
parlement.Op de vraag van de leden van de PvdA-fractie aan te geven hoe de wettelijke
zorgplicht van de burgemeester ten aanzien van de participatie van burgers
zich verhoudt tot de taken en verantwoordelijkheden van politieke partijen
op dat vlak, luidt mijn antwoord dat hier sprake is van elkaar over en weer
aanvullende verantwoordelijkheden.De zorgplicht van de burgemeester betreft overigens niet zozeer de inhoudelijke
aspecten van de burgerparticipatie, als wel de procedurele kant ervan. De
inhoudelijke kant is – daar waar het de inzet van het gemeentebestuur
betreft – doorgaans een eerste verantwoordelijkheid van het college
en met name de meest betrokken portefeuillehouder.De inhoudelijke inzet van de lokale samenleving bij de meer directe, op
finale besluitvorming gerichte participatieprocedures (referendum en burgerinitiatief)
is in de eerste plaats een zaak van de individuele burgers, hoewel ook politieke
partijen hier een rol kunnen spelen. Betreft het minder directe procedures
die bovendien met name betrekking hebben op de eerdere fases van het proces
van beleidsontwikkeling, bijvoorbeeld inspraak en interactieve beleidsvorming,
dan spelen – in mijn beleving belangengroeperingen en soms ook politieke
partijen vaak een grote rol.Werking van het dualistische stelsel op nationaal niveauDe leden van de fractie van GroenLinks vroegen zich af in hoeverre het
landelijke duale systeem de door de Staatscommissie gewenste kenmerken op
het vlak van ontvlechting bezit. Deze leden vroegen verder of het Haagse besluitvormingsproces
transparant is en of het parlement in een vrije positie staat ten opzichte
van het kabinet. Ook waren de leden van de GroenLinks-fractie geïnteresseerd
in mijn opvatting over de juistheid van de stelling dat kamerleden, net als
raadsleden, onder hun glazen stolp vandaan moeten kruipen en volksvertegenwoordigers
in de ware zin dienen te zijn. De leden van de D66-fractie stelden dat de
landelijke politiek in de praktijk monistischer is dan qua structuur de bedoeling
is en vroegen zich af waarom dat op gemeentelijk niveau anders zou zijn.Het landelijke systeem kenmerkt zich door de aanwezigheid van een formele
structuur die in overwegende mate dualistisch is. Die formele structuur vertoont
een sterke overeenkomst met het door de Staatscommissie voorgestelde en door
de regering in het nu voorliggende wetsvoorstel overgenomen model. Als het
op de feitelijke werking van het landelijke systeem aankomt, acht ik het Haagse
besluitvormingsproces behoorlijk transparant en is het mijn indruk dat het
parlement, ook de fracties met geestverwanten in de regerende coalitie, zich
onafhankelijk opstelt ten opzichte van de regering. Ook als het onderwerpen
betreft, waarover in het regeerakkoord afspraken zijn opgenomen, is het niet
ongebruikelijk dat ook vanuit regeringsfracties kritische geluiden klinken
over beleidsvoornemens en over het gevoerde beleid. Dit alles neemt echter
niet weg dat de stelling dat het landelijke systeem in de praktijk monistischer
werkt dan de structuur doet vermoeden, niet van juistheid is ontbloot. Even
juist is echter mijn constatering dat het landelijke systeem in de praktijk
altijd nog veel dualistischer werkt dan zelfs de in de praktijk meest gedualiseerde
gemeentebesturen. De binding van de collegefracties in de raad aan het college
is – mede als gevolg van de formele vervlechting van raad
en college – veel groter dan die tussen kabinet en coalitiefracties
in de Tweede Kamer. Wanneer na 7 maart 2002 als gevolg van de nu voorgestelde
formele dualisering het nu bestaande overwegend monistische systeem wordt
omgevormd tot een veel dualistischer stelsel, beschouw ik dat als een grote
stap vooruit. Wanneer in de praktijk in een enkele gemeente het formeel gedualiseerde
bestuursstelsel toch nog wat monistische trekjes behoudt, dan neem ik dat
op de koop toe.De mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat parlementaire politiek
geen steriel proces is, maar een vorm van politieke machtsstrijd om gewenste
doelen te bereiken, is mij te ongenuanceerd. Dat geldt evenzeer voor hun opvatting
dat de staatsrechtelijke scheiding tussen besturen en controleren politiek
optisch bedrog zou zijn, omdat politieke partijen die zowel in de regering
als het parlement zijn vertegenwoordigd, op twee fronten strijden en proberen
door middel van het aanbrengen van samenhang daartussen hun politieke gelijk
te halen. De visie van deze leden legt te eenzijdig de nadruk op het belang
dat politici zouden toekennen aan het bereiken van hun politieke doelen. Zonder
te willen ontkennen dat een dergelijk streven naar doelbereiking belangrijk
is in het politieke bedrijf, benadruk ik dat de uitoefening van een effectieve
controle van de Staten-Generaal op het regeringsbeleid ook een zelfstandig
doel is van de afzonderlijke leden van de Staten-Generaal en de in beide kamers
van dit gremium vertegenwoordigde fracties. In het voor-gaande heb ik al uiteengezet
dat dit ook voor regeringsfracties geldt.Een «witte» discussie?De leden van de fractie van GroenLinks merkten op dat de discussie over
bestuurlijke vernieuwing en dualisering kan worden gekenschetst als een «witte»
discussie. Die opmerking bracht de leden van de genoemde fractie tot de vraag
of ik het belang en de noodzaak van een «verkleuring» van de discussie
en de besluitvorming over dit onderwerp erken en op welke wijze die erkenning
vervolgens vorm en inhoud moet krijgen.De opmerking dat er sprake is van een «witte» discussie, kan
ik niet goed plaatsen. Het belang van de met dit wetsvoorstel nagestreefde
doelen gaat allen in Nederland aan, ongeacht hun etnische achtergrond. In
die zin is er sprake van een kleurenblinde discussie.Samenstelling StaatscommissieDe leden van de fractie van GroenLinks vroegen of ik hun opvatting deel
dat het merkwaardig is dat de Staatscommissie bestond uit maar liefst vijf
burgemeesters, terwijl geen der leden kon bogen op een grondige, actuele ervaring
als raadslid. Deze leden opperden vervolgens dat deze samenstelling wellicht
een reden zou zijn voor de forse kritiek die – blijkens een enquête
van Binnenlands Bestuur (14 januari 2000) – is geuit door raadsleden
op bepaalde voorstellen van de Staatscommissie. De leden van de GroenLinks
informeerden naar mijn bereidheid om bij vervolgtrajecten waarbij lokale politici
worden ingeschakeld, ook nadrukkelijk raadsleden in te schakelen.Bij de samenstelling van de Staatscommissie is vooral naar de kwaliteit
van de afzonderlijke leden gekeken en veel minder naar hun functionele achtergrond.
Als ik de kwaliteit van het rapport van de Staatscommissie in ogenschouw neem,
lijkt me dat een terechte keuze. De kritiek van de raadsleden op bepaalde
voorstellen van de Staatscommissie beschouw ik als een momentopname. Mijn
indruk is dat de afgelopen anderhalf jaar de steun voor de dualiseringsvoorstellen
bij raadsleden flink is toegenomen. Bij daarvoor in aanmerking komende vervolgtrajecten,
bijvoorbeeld de begeleidingscommissie van de Vernieuwingsimpuls dualisme en
lokale democratie, zijn ook raadsleden betrokken. Versterking van de controlerende functie van de raadNaar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van de leden van de
D66-fractie spreek ik de verwachting uit dat het nieuwe stelsel de raad voldoende
instrumenten verschaft om zijn controlerende functie adequaat te kunnen vervullen.
De raad krijgt namelijk de beschikking over de volgende nieuwe of aangescherpte
controlerende bevoegdheden.1. De inlichtingenplicht van het college en de burgemeester wordt aangevuld
met een actieve inlichtingenplicht (artikelen 169, tweede lid, en 180, tweede
lid). Deze komt uitgebreider aan de orde in paragraaf 3.2.2. Het mondeling en schriftelijk vragenrecht van ieder raadslid wordt
wettelijk verankerd (artikel 155, eerste lid).3. Het recht van interpellatie wordt wettelijk verankerd (artikel 155,
tweede lid).4. Er wordt een recht van onderzoek ingevoerd (artikelen 155a tot en met
155f).5. Gedragscodes voor wethouders en de burgemeester worden verplicht (artikelen
41c, tweede lid en 69, tweede lid).6. Elke gemeente wordt verplicht om, eventueel in samenwerking met andere
gemeenten, een rekenkamer of rekenkamerfunctie in te stellen (hoofdstukken
IVa en XIa).7. De accountantscontrole op de jaarrekening wordt verscherpt (artikel
213, derde lid).8. Het college wordt verplicht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur te (laten) verrichten
volgens door de raad te stellen regels (artikel 213a, eerste lid).De uitoefening van deze bevoegdheden wordt vergemakkelijkt door de invoering
van een recht op ambtelijk bijstand (artikel 33, eerste lid), een recht op
fractie-ondersteuning (artikel 33, tweede lid) en de invoering van de raadsgriffier
(artikelen 100 en 107 tot en met 107e). Ook de ontvlechting van de posities
van raad en college zal kunnen bijdragen aan een meer effectief gebruik door
de raad van zijn controlerende bevoegdheden. De grotere distantie van de raad
ten opzichte van het college en zijn leden leidt namelijk tot een verhoging
van het kritisch bewustzijn van de raad en een verlaging van de drempels om
eventuele kritiek om te zetten in een passend gebruik van de eerder genoemde
instrumenten. Voor een verdere beschouwing over de controlerende functie van
de raad verwijs ik naar de paragrafen 4.3 tot en met 4.5 van de memorie van
toelichting.1De vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of het voorgestelde
artikel 155, eerste lid, (mondeling en schriftelijk vragenrecht) betekent
dat er mondelinge vragen in een raadsvergadering gesteld moeten kunnen worden
over onderwerpen die niet geagendeerd staan, beantwoord ik bevestigend. Gemeenteraden
zijn op grond van dit artikel niet verplicht om nadere regels over het mondelinge
vragenrecht te stellen. Een nadere uitwerking van dit recht in het reglement
van orde van de raad ligt echter wel voor de hand. In het modelreglement van
orde voor de raad in een dualistisch stelsel dat thans wordt ontwikkeld in
samenwerking met de VNG, wordt daarom voorzien in een regeling hieromtrent.
Gekozen is hierbij voor de instelling van een vragenuur bijvoorbeeld bij de
aanvang van de vergadering.1.3 Structuur en cultuurInteractieve beleidsvormingDe leden van de PvdA-fractie vroegen hoe ik de relatie tussen interactief
beleid en de dualisering percipieer. Daarbij overwogen zij dat de dualisering de raadsleden wel eens op afstand kan plaatsen van de interacties
tussen de overheid en organisaties en burgers, omdat de raad zich vooral bezig
gaat houden met kaderstelling en toezicht. Deze leden vroegen hoe dan invulling
kan worden gegeven aan de vertegenwoordigende functie tussen die twee fasen
in. Verder informeerden de leden van de fractie van de PvdA naar het bestaan
van verschillen zijn tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten op dit
gebied.Interactieve beleidsvorming is getuige een recente enquête uitgevoerd
door Binnenlands Bestuur hét modewoord
in gemeenten. Veel raden en raadsleden geven echter aan dat zij zich soms
gepasseerd voelen doordat het college of de ambtenaren in overleg met burgers
en organisaties al tot besluitvorming zijn gekomen. De uitkomst van het proces
komt dan nog in de raad, maar het is dan erg moeilijk om, indien gewenst,
nog af te wijken. De dualiseringsoperatie biedt aanknopingspunten voor een
duidelijker rolverdeling ook op het vlak van interactieve beleidsvorming.De raad is, zoals de leden van de PvdA-fractie terecht opmerkten, het
vertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend orgaan, terwijl het college
verantwoordelijk is voor het bestuur en de uitvoering. Dit impliceert echter
niet dat het college geheel zelfstandig interactieve beleidsprocessen kan
opzetten. In die gevallen waar de aandacht primair uitgaat naar de uitoefening
van een bij het college berustende (bestuurs)bevoegdheid, kan de raad het
college oproepen gebruik te maken van interactieve beleidsprocessen. Het is
essentieel dat de raad bij het begin van dit proces een inbreng heeft, opdat
hij niet achteraf wordt overvallen met resultaten. Dit betekent dat de raad
in ieder geval procesmatige kaders en vaak ook inhoudelijke en budgettaire
kaders kan aangeven. Achteraf kan de raad het resultaat en het college beoordelen
op basis van die kaders. In de periode daartussen kan de raad vanuit zijn
vertegenwoordigende en controlerende functie toezien op de interacties tussen
het college en de burgers. Met gebruikmaking van de ervaringen die raadsleden
daar opdoen en de eventuele tussentijdse terugkoppeling vanuit het college
kan vervolgens effectief controle worden uitgeoefend. Deze opstelling van
de raad wordt door driekwart van de raadsleden uit het Project duale gemeenten
ondersteund.1 De raad kan echter ook zelf ten
behoeve van de invulling van zijn kaderstellende functie of om zijn vertegenwoordigende
functie inhoud te geven, een interactief proces starten. Dergelijke processen
zullen, vanwege de specifieke aard van de bevoegdheden van de raad, niet zo
zeer op besluitvorming in concrete gevallen zijn gericht, maar meer op globale
beleidsvorming of agendering. Omwille van een heldere rolverdeling tussen
raad en college in de perceptie van de betrokken burgers en maatschappelijke
organisaties dient interferentie met door het college gestarte interactieve
beleidsprocessen echter te worden vermeden.Tot nu toe is niet gebleken dat er ten aanzien van de invulling van inter-actieve
beleidsprocessen significante verschillen bestaan tussen gemeenten als gevolg
van de omvang. Volgens onderzoek van de Universiteit Twente in opdracht van
de Staatscommissie2 is het veeleer de cultuur
in gemeenten die bepalend is voor de werkwijze van het bestuur. Ik zal overigens
in de loop van 2003 in het kader van de Vernieuwingsimpuls en in samenwerking
met het Expertisebureau Innovatieve Besluitvorming en diverse auteurs een
handreiking interactief beleid en de rol van de raad uitbrengen.Ervaring met dualiseringDe leden van de PvdA-fractie waren geïnteresseerd in een overzicht
van vormen van dualisering die in de praktijk reeds zijn ontstaan, en in de
ervaringen die daarmee zijn opgedaan. Ook vroegen zij in hoeverre deze reëel
bestaande vormen binnen de huidige Gemeentewet zijn toegestaan. Tevens
informeerden de leden van deze fractie in welke gemeenten de cultuuromslag
al is aangeslagen en in welke niet.Er zijn allerlei vormen van dualisering die in de praktijk reeds ingang
hebben gevonden. Hoewel ik uit de vraag van de leden van de PvdA-fractie afleid
dat het hen met name om structuurmaatregelen te doen is, is in de praktijk
de overgang met maatregelen gericht op verandering van de cultuur, vloeiend.
Ook hieruit blijkt dat er een onlosmakelijke samenhang tussen structuur- en
cultuurverandering is. Vorm van dualiseringErvaringen Delegatie van bestuursbevoegdheden (v, attributie
voorzover gemeentewettelijke bevoegdheden betreft)1De omvang van de delegatie varieert fors per gemeente. Raden
van sommige gemeenten hebben weinig overgedragen, terwijl andere veel van
dit soort bevoegdheden hebben gedelegeerd aan het college. Dit laatste leidt
tot een andere tijdsbesteding en onderwerpkeuze van raadsleden. Raadslid voorzitter raadscommissie (v)Medio 2001 was dit in 20% van de gemeenten het geval. De ervaring
leert dat deze figuur goed werkt vooral vanwege de eenduidige rol van de wethouder.
Naar verwachting hebben inmiddels diverse gemeenten, anticiperend op het wetsvoorstel,
het voorzitterschap overgedragen aan een raadslid. Wethouder bezoekt geen fractievergaderingenVanwege het nog bestaande raadslidmaatschap van de wethouder
heeft deze praktijk nog nauwelijks ingang gevonden. In de dualistisch functionerende
Amsterdamse stadsdeelbesturen wordt wel meer afstand gecreëerd tussen
dagelijks bestuurders en verwante fracties.Agendacommissie/seniorenconventIn steeds meer gemeenten gaat een dergelijke commissie straks de eigen raadsagenda
bepalen. Hierdoor wordt bevorderd dat niet de conceptagenda van het college
maatgevend is voor de raads- en raadscommissievergaderingen.Raadsprogramma/beleidsagendaDit middel wordt door een toenemend aantal gemeenteraden ingezet om duidelijk
te maken welke onderwerpen voor hen belangrijk zijn voor het desbetreffende
jaar. Een dergelijke beleidsagenda kan ook functioneren als een soort voorraadagenda
om de controlerende functie te ondersteunen. Rekenkamer of rekenkamerfunctie (v)Verschillende gemeenten hebben voor één van beide
vormen gekozen. Van de grotere gemeenten is bekend dat vele een commissie
hebben ingesteld, die soms mede uit externen bestaat, die zich bezig houdt
met doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur. Steeds meer gemeenten
zijn als gevolg van het wetsvoorstel bezig iets dergelijks vorm te geven. Drempelloze rechten voor raadslid (v)In 25 tot 30% van de gemeenten bestonden medio 2001 nog drempels
voor de indiening van bijvoorbeeld een initiatief of amendement. Verschillende
gemeenten hebben anticiperend op dit wetsvoorstel de drempels geschrapt. Ambtelijke ondersteuning en fractieondersteuning
(v)Raden hebben dit recht nu ook (zie artikel
103, eerste lid, alsmede door middel van uitoefening van het budgetrecht)
maar maken er in de praktijk, getuige onderzoek in opdracht van de Staatscommissie,
weinig gebruik van. Budget voor eigen onderzoek (contra-expertise)De raad heeft het budgetrecht maar reserveert nu alleen
in hoogst uitzonderlijke gevallen eigen budget voor onderzoek. In gedualiseerde
verhoudingen waar de actief invulling geeft aan zijn kaderstellende en controlerende
functie, zal dit veranderen. Verschillende gemeenten hebben in de begroting
voor volgend jaar een dergelijk budget opgenomen.1 Hier is voorbij gegaan aan de formeel-juridische verschillen
tussen attributie en delegatie.In de onderstaande tabel is een niet-uitputtend overzicht opgenomen van
in de gemeentelijke praktijk beproefde dualiseringsmaatregelen. Bij dit overzicht
is de opmerking op zijn plaats dat de vormen waarmee ervaring is opgedaan,
alle binnen het huidige stelsel mogelijk zijn, omdat gemeenten op dit moment
vanzelfsprekend niet buiten de wet kunnen treden. De meer fundamentele elementen,
zoals het ontkoppelen van wethouderschap en raadslidmaatschap, kunnen nu echter
nog niet worden ingevoerd. Wel worden verschillende vormen die soms nu al worden ingezet in het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur, verplicht
gesteld (als dit het geval is wordt in het overzicht een (v) vermeld).In veel gemeenten wordt al langere tijd geëxperimenteerd met onder
meer deze vormen van dualisering. Ook in het kader van de Vernieuwingsimpuls
Dualisme en lokale democratie zijn in het Project duale gemeenten en de vernieuwingsnetwerken
ervaringen opgedaan met een aantal van deze onderwerpen. Deze hebben mede
als basis gefungeerd voor de rechterkolom in bovenstaande tabel.In het kader van het Project duale gemeenten is verder een aantal criteria
aangegeven voor het welslagen van vernieuwing in de richting van dualisme
oftewel een indicatie voor de gemeenten waar de dualisering wel of niet aanslaat.
Wat duidelijk naar voren komt (ook uit het eerdergenoemde onderzoek van de
Universiteit Twente in opdracht van de Staatscommissie) is dat niet de grootte
van de gemeente of de regio waarin de gemeente ligt, bepalend zijn, maar dat
het met name de cultuur van een bepaalde gemeente is, die doorslaggevend is
voor het slagen van de vernieuwing. Een aantal van de bepalende elementen
daarvoor zijn volgens de tussenrapportage1 van
dr. I. M. A. M. Pröpper:– de bereidheid na te denken over het functioneren van het gemeentebestuur;– het bestaan van een eigen proces van bestuurlijke vernieuwing
met een gemeenschappelijke probleemdefinitie;– de bereidheid bij raadsleden tot prioriteitstelling en selectie
van onderwerpen;– een raad die bereid is te leren en niet meteen wethouders afrekent;– de burgemeester ziet een rol voor zichzelf als procesbegeleider
bij invoering dualisering;– de bereidheid bij wethouders om politieke leiderschap aan de fractievoorzitter
te laten;– structuur is een hefboom maar er is meer dan een instrumentele
benadering nodig, aandacht voor cultuur en praktijk is essentieel.HOOFDSTUK 2 GRONDWETTELIJKE ASPECTENDe leden van de CDA-fractie stelden naar aanleiding van het advies van
de Raad van State en het nader rapport een aantal vragen over de constitutionaliteit
van het wetsvoorstel. Allereerst waren deze leden nog niet overtuigd van de
argumentatie waarmee de regering het advies van de Raad van State heeft afgewezen
om te volstaan met de invoering van het voorstel waarover de Raad op 13 april
1999 adviseerde. Dat voorstel gaf de raad de keuze tussen twee stelsels waaronder
een dualistische variant die sterk lijkt op de thans voorgestelde. Volgens
de aan het woord zijnde leden acht de regering de constitutionele benadering
van de Raad van State ongeloofwaardig, omdat de Raad vindt dat het voorliggende
wetsvoorstel zou moeten worden vooraf gegaan door grondwetsherziening, terwijl
hij het stelsel in het kader van het wetsontwerp uit 1999 wél verenigbaar
acht met de Grondwet.De leden van de CDA-fractie lazen het argument van de Raad van State zo
dat de Raad van opvatting is dat artikel 125, eerste lid, Grondwet (De raad
staat aan het hoofd .....) niet geschonden wordt indien het de raad zelf is,
en niet de wetgever die dicteert, die een keuze maakt voor een dualistischer
variant. In dat geval bepaalt de raad, en het is de raad die deze keuze ook
weer kan wijzigen, hoe het gemeentelijk bestuur wordt ingericht. Het is toch
wel te verdedigen dat dergelijke keuzes juist het hoofdschap illustreren en
manifesteren, zo stelden deze leden. Zij zouden daarom enige nadere argumentatie
van de regering op prijs stellen, omdat deze naar hun mening het argument
van de Raad van State dat de opgelegde uniformiteit door de wetgever in strijd
komt met de Grondwet wel wat summier onderbouwd terzijde schuift.Allereerst merk ik op dat in het nader rapport de constitutionele benadering
van de Raad van State niet als ongeloofwaardig is gekenschetst, net zomin
overigens als de Raad van State in zijn advies het wetsvoorstel ongrondwettig
noemt maar spreekt van een dreigende uitholling van het grondwettelijk begrip
hoofd van de gemeente. Wat het nader rapport betreft, daarin is gesteld dat
de benadering van de Raad wellicht begrijpelijk is vanuit het oogpunt van
de door hem bepleite geleidelijkheid, maar vanuit zijn constitutionele benadering
«minder voor de hand ligt». De interpretatie die de leden van
de CDA-fractie aan het argument van de Raad van State gaven, is mogelijkerwijs
juist, doch daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat de Raad van State
dit zelf niet expliciet onder woorden heeft gebracht. Deze interpretatie zou
evenwel impliceren dat het hoofdschap van de raad afhankelijk is van de mate
waarin de gemeentewetgever de raad vrijheid laat om de inrichting van het
gemeentebestuur te bepalen. Een dergelijke interpretatie kan ik niet onderschrijven,
wat onverlet laat dat het hoofdschap van de raad zich mede zou kunnen manifesteren
in een dergelijke vrijheid, hetgeen overigens ook in het thans voorgestelde
bestuursmodel tot op zekere hoogte mogelijk blijft. Van een eenduidig, laat
staan exclusief verband tussen beide aspecten is naar mijn oordeel echter
geen sprake. Het hoofdschap van de raad dient naar mijn mening te worden afgemeten
naar de mogelijkheden die de raad gelet op zijn institutionele positie materieel
heeft om de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid te bepalen. Indien die
in een bepaald bestuursmodel onvoldoende worden geacht, dan ligt het in rede
vast te stellen dat een dergelijk bestuursmodel geen recht doet aan het grondwettelijk
uitgangspunt dat de raad aan het hoofd van de gemeente staat, ongeacht de
omstandigheid of de wetgever een dergelijk model introduceert dan wel de raad
daarvoor zelf kiest binnen het door de wetgever geschapen kader. De bedoelde
passage in het nader rapport geeft in lijn hiermee uitdrukking aan de gedachte
dat een bepaald bestuursmodel in overeenstemming met de Grondwet is te achten
of niet, ongeacht de omstandigheid dat de wetgever het bestuursmodel voorschrijft
dan wel de resultante is van de keuzevrijheid die de wetgever de raad laat.
Overigens wijs ik erop dat in het nader rapport andere, belangrijker argumenten
worden gegeven om geen gevolg te geven aan het advies van de Raad van State
op dit punt. Zo doet het alternatief van de Raad van State geen recht aan
de integrale benadering die met de instelling van de Staatscommissie en de
implementatie van haar voorstellen steeds is beoogd, en welke destijds voor
de Raad mede overweging was te adviseren om het model dat hij in zijn laatste
advies aanbeveelt, niet in te voeren.De leden van de CDA-fractie wezen voorts op het met het vorige argument
verwante onderdeel van het advies van de Raad van State dat de onwen-selijkheid
van het voorstel ook voortvloeit uit de beoogde overdracht van bestuursbevoegdheden
van raad naar college. Ook hierom zou naar de opvatting van de Raad van State
grondwetswijziging nodig zijn.Volgens de aan het woord zijnde leden verwerpt de regering dit gezichtspunt
van de Raad in hoofdzaak met een drietal argumenten, die zij één
voor één kernachtig weergaven en waarbij zij hun kanttekeningen
plaatsten. Zij achtten de vraag naar de constitutionaliteit van het wetsvoorstel
zodanig belangrijk dat zij een afdoende argumentatie voor de stelling dat
de Raad van State fout zit van het grootste belang vinden. Zij waren er nog
niet van overtuigd dat hetgeen daaromtrent tot dusverre is gewisseld, tot
die vaststelling dwingt.Tegenover het eerste argument van de regering – het hoofdschap van
de raad ziet slechts op bestuursbevoegdheden in de autonome sfeer, zolang
de autonome bestuursbevoegdheden niet (substantieel) worden overgedragen is
geen grondwetsherziening nodig – stelden zij dat de grondwetsbepalingen
in hoofdstuk 7 van de Grondwet betrekking hebben op beide modaliteiten
van gemeentelijk bestuur (autonomie én medebewind) voor zover uit hun
bewoordingen niet anders blijkt. Dat de regering voor de interpretatie van
artikel 125 van de Grondwet (het hoofdschap van de raad) een beroep doet op
de Staatscommissie Thorbecke om een principieel onderscheid aan te brengen
tussen autonomie en medebewind overtuigt hen niet. In die tijd behoorde het
medebewind niet tot de bemoeienis van de raad. De tijden zijn sindsdien bovendien
geheel veranderd zoals de regering zowel bij de grondwetsherziening (1983)
als bij de algehele herziening van de Gemeentewet (1992) niet moe is geworden
te betogen. Met een citaat uit de memorie van antwoord bij de laatste herziening
illustreren zij dat de regering betoogde dat er geen principieel onderscheid
tussen autonomie en medebewind (meer) bestaat omdat aan dat onderscheid geen
rechtsgevolgen zijn verbonden.In reactie op deze opmerkingen van de leden van de CDA-fractie merk ik
allereerst op dat de weergave van het argument van de regering niet juist
is. Omdat zij geen concrete vindplaats noemen, is moeilijk aan te geven waaraan
zij deze misvatting ontlenen. De regering heeft namelijk nergens beweerd dat
het grondwettelijk begrip «hoofd van de gemeente» uitsluitend
betrekking heeft op de autonomie noch dat er een principieel onderscheid bestaat
tussen autonomie en medebewind. Wat de regering in het voetspoor van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie heeft betoogd, is dat het in 1848 geïntroduceerde
grondwettelijk hoofdschap van de raad historisch nauw verbonden is met de
verankering in de Grondwet van de lokale autonomie en de toekenning aan de
raad van deze (autonome) bestuursbevoegdheid. De regering is net als de Staatscommissie
van mening dat het toekennen van de autonome bestuursbevoegdheid aan het college
niet mogelijk is zonder dat de grondwetgever zich daarover uitspreekt en de
weg daarvoor vrij maakt. Dat laat onverlet dat de wetgever binnen die randvoorwaarde
grote vrijheid toekomt bij de verdeling van concrete bestuursbevoegdheden
over de gemeentelijke bestuursorganen. Hij kan bijvoorbeeld bestuursbevoegdheden
die de Gemeentewet voorheen aan de raad toekende bij een wijziging van de
Gemeentewet, zoals bij de algehele herziening van 1994 respectievelijk bij
de onderhavige wijziging, overhevelen naar het college. De bevoegdheden waar
het hier om gaat zijn overigens niet wezenlijk voor de institutionele positie
van de raad.Tegenover het tweede argument van de regering – het hoofdschap van
de raad moet worden opgevat als eindverantwoordelijkheid, die materieel door
politieke beïnvloedings- en verantwoordingsmechanismen wordt gerealiseerd
en geen formeel instemmingsrecht met bestuursbesluiten vergt – stelden
de leden van de CDA-fractie dat de begrippen eindverantwoordelijkheid en hoofdschap
hen niet identiek lijken. Zij vroegen of het begrip eindverantwoordelijke
betekent dat de Staten-Generaal op landelijk niveau eindverantwoordelijk zijn
voor de algemene maatregelen van bestuur, ministeriële besluiten en nu
daar ten opzichte van de uitoefening van die bevoegdheden de volksvertegenwoordiging
dezelfde beïnvloedings- en verantwoordelijkheidsmechanismen kent. Voorts
wilden zij weten of deze term in de Nederlandse wetgeving voorkomt, ten opzichte
van welk orgaan deze eindverantwoordelijkheid geldt, en of het hier wellicht
om een kwalificatie van niet-juridische aard gaat die ziet op de relatie van
de raad met het electoraat of de ingezetenen. Het kwam deze leden als bijzonder
voor dat de regering meent dat het hoofdschap in 1848 is ingevoerd om tot
uitdrukking te brengen dat de raad een bijzondere plaats toekomt als lokale
volksvertegenwoordiging. Nog daargelaten dat de raad toen slechts door een
klein deel van de mannelijke bevolking werd gekozen, achten zij dit een wat
te vlakke constatering omdat de grondwettelijke verankering van het hoofdschap
er met name toe strekte om een constante strijd tussen vooral de stedelijke
magistraturen, in wier handen traditioneel het bestuur lag, en de raden te
beslechten.In reactie op deze vragen en opmerkingen stel ik voorop dat de term eindverantwoordelijkheid door de Staatscommissie Dualisme en lokale
democratie is geïntroduceerd om uitdrukking te geven aan het uitgangspunt
dat het belangrijkste orgaan in het lokale bestuursmodel de raad is omdat
hij als enige rechtstreeks gekozen is en derhalve democratische legitimatie
verschaft aan de uitoefening van de lokale bestuurstaak. Door aan dat uitgangspunt
de term eindverantwoordelijkheid te verbinden brengt de Staatscommissie tot
uitdrukking dat dit uitgangspunt losstaat van het monistische of dualistische
karakter van het lokale bestuursmodel. Uit hoofdstuk 15 van het rapport van
de Staatscommissie blijkt dat zij eindverantwoordelijkheid en de grondwettelijke
term hoofdschap als in hoge mate overeenkomstige begrippen ziet, omdat voor
beide geldt dat de kern is dat de raad zijn bijzondere positie ontleent aan
zijn rechtstreekse kiezerslegitimatie. De relativeringen die de leden van
de CDA-fractie ter zake pogen aan te brengen door op de historische context
van de grondwettelijke verankering van het hoofdschap van de raad te wijzen, acht
ik niet overtuigend. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, werd
door de Staatscommissie onder leiding van Thorbecke als eerste doel van de
grondwetsherziening genoemd «aan het hoofd der provincie en plaatselijke
gemeente een wezenlijke vertegenwoordiging der burgerij te brengen».
Dat het kiesrecht in die dagen beperkt was en het hoofdschap mede ten doel
had een slepende competentiestrijd met stedelijke magistraturen te beslechten,
doet aan het voorop geplaatste democratische motief bij de grondwettelijke
verankering van het begrip «hoofd van de gemeente» niets af. Wel
wezen de leden van de CDA-fractie er terecht op dat de term eindverantwoordelijke
niet een juridisch begrip is en in de Nederlandse wetgeving niet voorkomt.
Afgaande op de wijze waarop de term door de Staatscommissie wordt gehanteerd,
heeft de term zowel betrekking op de relatie tussen de raad en het college
als op die tussen de raad en de ingezetenen. Ook komt het mij voor dat om
de reden die de leden van de CDA-fractie noemen, op landelijk niveau de Staten-Generaal
in de terminologie van de Staatscommissie eveneens de bevoegdheidsuitoefening
van de regering legitimeren. Tenslotte merk ik op dat de Staatscommissie,
net zomin als de leden van de CDA-fractie, de begrippen eindverantwoordelijkheid
en hoofdschap als identieke begrippen ziet. Wijzend op de historische connexiteit
tussen het hoofdschap en het monistische bestuursmodel stelt de Staatscommissie
in paragraaf 15.3 van haar eindrapport vast dat het hoofdschap, anders
dan het door haar geïntroduceerde begrip eindverantwoordelijkheid, niet
losgezien kan worden van het staatsrechtelijke (in oorsprong monistische)
karakter van het lokale bestuursmodel. Dat leidt de Staatscommissie tot de
hiervoor reeds genoemde conclusie, dat overheveling van de autonome bestuursbevoegdheid
-die historisch gezien de oorsprong vormt van de institutionele positie van
de raad- naar het college niet zonder voorafgaande grondwetswijziging mogelijk
is.Tegenover het derde argument van de regering – de feitelijke bevoegdheidsverdeling
is al in hoge mate in overeenstemming met het wetsvoorstel – stelden
de leden van de CDA-fractie dat dit inderdaad voor de bulk van de bestuursbesluiten
het geval is, maar dat besluiten die ertoe doen en de lokale samenleving en
de ingezetenen betekenend raken, toch nog wel degelijk door de raad worden
genomen: zeker waar de wet hiertoe verplicht maar ook bij andere besluiten
waarvan zij een aantal concrete voorbeelden geven. Zij vroegen of de regering
over empirisch onderzoek beschikt waaruit blijkt dat ook de belangrijke bestuursbesluiten
zijn overgedragen aan het college. Zij tekenden daarbij nog aan dat naar hun
indruk de regering het oog heeft op een wat ander aspect: het feit dat de
facto het college beleidsbepalend is. Hoewel zij die waarneming delen en constateren
dat ook in andere verbanden algemene besturen veelal door dagelijkse besturen
voorbereide voorstellen «overnemen», neemt dat volgens hen niet
weg dat deze algemene besturen wel de vitale bestuursbeslissingen zelf nemen
en legitimeren. Zij stelden voorts vast dat er ook voordelen
zijn verbonden aan het nemen van (gemeentelijke) bestuursbesluiten door de
raad: de openbare beraadslaging en besluitvorming, de deelname van de raadsminderheid,
de mogelijkheid van commissoriale voorbereiding alsmede de mogelijkheid het
voorstel via amendementen te wijzigen dan wel de uitvoering door moties te
beïnvloeden. Samengevat zagen de leden van de CDA-fractie ook nadelen
aan het transport van zware bestuursbesluiten naar de collegekamer en menen
zij dat het argument dat deze feitelijk al door het college worden uitgevoerd
nuancering behoeft.Voor zover mij bekend bestaat er weinig empirisch onderzoek dat de feitelijke
bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college tot onderwerp heeft. In
de memorie van toelichting is daarom vermeden daarover heel stellige uitspraken
te doen. Het in opdracht van de Staatscommissie verrichte onderzoek geeft
overigens wel enige indicatie.1 Van meer belang
is echter de ook door de leden van de CDA-fractie waargenomen bestuurlijke
dominantie van het college. De beleidsbepalende rol van het college maakt
de besturende functie van de raad materieel in hoge mate illusoir. Een bestuursmodel
zoals het huidige dat in formele zin zijn betekenis aan die functie ontleent,
doet geen recht aan de bestuurlijke werkelijkheid en vormt daardoor een belemmering
voor het functioneren van zowel de raad als het college. De voordelen die
de leden van de CDA-fractie toeschrijven aan het zelf nemen van belangrijke
bestuursbeslissingen door de raad, zijn in de bestuurspraktijk daarom onvoldoende
zichtbaar. In het college en in raadscommissies waarvan de wethouders deel
uitmaken wordt de besluitvorming zodanig voorbereid, dat de raad bij het nemen
van besluiten reeds politiek gebonden is. Kern van de dualisering is dan ook
dat de posities van raad en college ontvlochten worden teneinde een met de
bestuurlijke werkelijkheid overeenstemmende rolverdeling mogelijk te maken,
die zowel de raad als het college de ruimte biedt om op een herkenbare wijze
invulling te geven aan de eigen positie. De door de leden van de CDA-fractie
als «zwaar» aangemerkte bestuursbesluiten zullen daarmee geenszins
aan de beïn-vloeding door de raad worden onttrokken. De raad zal met
de politieke beïnvloedingsinstrumenten die hem ten dienste staan de besluitvorming
kunnen beïnvloeden door beleidsmatig en/of budgettair kaders te stellen
en bijvoorbeeld in gevallen die hij daartoe aangewezen acht kunnen bedingen
dat geen besluiten worden genomen dan dat hij in de gelegenheid is gesteld
kennis te nemen van een voorgenomen besluit . Ook kan de raad het college
verzoeken eerst met een beleidsnota te komen zodat, voordat een besluit wordt
genomen, eerst een beleidsdebat kan worden gevoerd waarin de raad uitspraken
kan doen waarmee het college bij zijn besluitvorming rekening moet houden.
Een en ander wordt mede mogelijk gemaakt door de invoering van de actieve
informatieplicht (artikel 169, tweede lid).Samengevat, door bij dergelijke besluiten zelf niet langer het besluitvormende
orgaan te zijn lijkt het dat de raad macht verliest, de raad is echter door
de grotere afstand ten opzichte van het college juist vrijer positie te kiezen
ten opzichte van het college. Hij kan aldus beter tegenwicht bieden aan de
bestuurlijke dominantie van het college en de vroegtijdige politieke committering
die uit die dominantie voortvloeit. Het is dus een réculer
pour mieux sauter. Overigens wijs ik er op dat een aantal besluiten
dat de leden van de CDA-fractie noemt autonome bestuursbesluiten betreft,
die ook in het thans voorgestelde stelsel aan de raad voorbehouden blijven.
Voor een uitvoerige beschouwing over de kaderstellende functie van de raad
verwijs ik naar paragraaf 2.7.De leden van de CDA-fractie wezen er tenslotte op dat de regering er van
uit gaat dat er:1. bestuursbevoegdheden zijn die berusten op medebewindswetten,2. bestuursbevoegdheden zijn die berusten op de Gemeentewet, 3. autonome bestuursbevoegdheden zijn waaronder bijvoorbeeld het vrije
initiatiefrecht.Deze laatste bevoegdheden berusten dus volgens de regering niet op de
Gemeentewet, bijvoorbeeld op de bestuursopdracht uit artikel 108 jo artikel
147 Gemeentewet, maar vloeien kennelijk rechtstreeks voort uit de Grondwet.
Gelet op de stelling van de regering dat alleen voor de overdracht van deze
bevoegdheden grondwetswijziging nodig is, vroegen de aan het woord zijnde
leden of het juist is dat een algehele overdracht van de bestuursbevoegdheden
die op de Gemeentewet berusten zou kunnen plaatsvinden zonder dat de Grondwet
behoeft te worden gewijzigd. Dat zou dan betekenen dat de gemeentewetgever,
zolang hij niet rechtstreeks in strijd komt met bepalingen in de Grondwet,
vrij is bevoegdheden bij de raad vandaan te halen. Artikel 125 Grondwet zou
niet zien op bestuursbevoegdheden toegekend vanuit de Gemeentewet (waartoe
kennelijk de zogeheten autonome bestuursbevoegdheden door de regering niet
worden gerekend). Theoretisch zou de wetgever dan wezenlijke bevoegdheden
zoals die van het benoemen van wethouders, betrokkenheid bij rekening en begroting
en dergelijke zonder grondwetswijziging aan andere organen opdragen. De leden
van de CDA-fractie zouden graag de visie van de regering op deze kwesties
vernemen.Vooropgesteld moet worden dat de artikelen 108 en 147 Gemeentewet een
herhaling geven van de artikelen 124 (autonomie en medebewind) en 127 (verordenende
bevoegdheid), hetgeen betekent dat de autonome bestuursbevoegdheid weliswaar
rechtstreeks voortvloeit uit de Grondwet maar tevens zijn basis vindt in de
Gemeentewet. Van belang is voorts om er ten aanzien van de door de leden van
de CDA-fractie genoemde derde categorie op te wijzen dat deze uitsluitend
het vrije initiatiefrecht – door de Staatscommissie ook wel aangeduid
als de onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid – omvat. Ten aanzien
van de concrete bestuursbevoegdheden die de Gemeentewet kent, is de wetgever
tot op zekere hoogte vrij deze aan de raad dan wel aan het college toe te
delen. In het wetsvoorstel is er vanuit het dualiseringsperspectief voor gekozen
de volgende gemeentewettelijke bevoegdheden van de raad over te hevelen naar
het college:1. de bevoegdheid ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan (met
uitzondering van de ambtenaren werkzaam bij de griffie);2. de bevoegdheid regels te stellen over de ambtelijke organisatie (met
uitzondering van de griffie);3. de bevoegdheid te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen
en deze te verrichten;4. de bevoegdheid inzake oprichting van en deelneming in stichtingen,
vennootschappen en andere privaatrechtelijke rechtspersonen;5. de bevoegdheid inzake instelling, afschaffing of verandering van jaarmarkten
of gewone marktdagen.Voor de uitoefening van de bevoegdheden sub 3 en 5 geldt dat, indien de
raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben
voor de gemeente, het college vooraf inlichtingen geeft aan de raad. In een
dergelijk geval mag het college pas besluiten nemen nadat de raad in staat
is gesteld zijn wensen en bedenkingen terzake kenbaar te maken (artikel 169,
vierde lid).Er is niet overwogen de door de leden van de CDA-fractie genoemde bevoegdheden
(benoemen van wethouders, betrokkenheid bij begroting en rekening) bij de
raad weg te halen, omdat het daarbij, anders dan bij de eerder opgesomde bevoegdheden,
om voor de institutionele positie van de raad wezenlijke bevoegdheden gaat,
die de raad onmiskenbaar toebehoren. Het ontnemen aan de raad van zulke wezenlijke
bevoegdheden zou, anders dan bij de wel over te hevelen bevoegdheden, afbreuk
doen aan de grondwettelijke positie van de raad als hoofd van de gemeente. HOOFDSTUK 3 DE RAAD3.1 De positie van de raad in het algemeenHet hoofdschap van de raad in een gedualiseerd stelselMede gelet op het uitermate kritische advies van de (meerderheid van de)
Raad van State ten aanzien van de grondwettigheid van het oorspronkelijk voorstel,
stelden de leden van de fracties van SGP en ChristenUnie de vraag of het wetsvoorstel
zoals het er thans ligt naar de opvatting van de regering meer of juist minder
bezwaar oproept in het licht van het hoofdbezwaar van de Raad van State, namelijk
dat een uitholling dreigt van het grondwettelijke begrip «hoofd van
de gemeente».Bij de behandeling van onderhavig wetsvoorstel in de Tweede Kamer is door
deze kamer een achttiental amendementen aangenomen. Deze amendementen hebben
echter geen wijziging aangebracht in de uitgangspunten van het wetsvoorstel,
te weten de ontvlechting van posities en bevoegdheden van de raad en het college.
Hierbij merk ik op dat er geen enkel amendement is aangenomen dat de strekking
heeft om de positie en bevoegdheden van de raad ten opzichte van het college
te verzwakken. Wel zijn een aantal amendementen te noemen waardoor de positie
van de raad ten opzichte van het college verder wordt versterkt. De twee voor
gemeenten meest ingrijpende amendementen die zijn aanvaard zijn naar mijn
mening dat gemeenteraden in plaats van een lokale rekenkamer in te stellen
ook op andere wijze invulling kunnen geven aan de rekenkamerfunctie (Kamerstukken
II 2000–2001, 27 751, nr. 56) en dat gemeenteraden verplicht zijn
een eigen griffier te benoemen (Kamerstukken II 2000–2001, 27 751,
nr. 57). Eerstgenoemd amendement brengt naar mijn mening feitelijk geen wijziging
in de positie van de raad ten opzichte van het college. Het laatstgenoemd
amendement beoogt daarentegen een onafhankelijke en eigen ambtelijke ondersteuning
van de raad in het leven te roepen, waardoor feitelijk de positie van de raad
ten opzichte van het college versterkt wordt. Dit oogmerk is tevens de achtergrond
bij het amendement dat er toe strekt in de Gemeentewet een wettelijk recht
op ondersteuning voor de fracties op te nemen (Kamerstukken II, 200–2001,
27 751, nr. 30). Een laatste door de Tweede Kamer aangebrachte wijziging
die ik in dit kader wil noemen is dat het college verplicht is de raad in
bepaalde gevallen vooraf te informeren over de uitoefening van enkele gemeentewettelijke
bestuursbevoegdheden. Het amendement houdt tevens in dat het college voordat
hij een besluit neemt de raad in de gelegenheid dient te stellen zijn wensen
en bedenkingen ter zake ter kennis van het college te brengen (artikel 169,
vierde lid, Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 76). De voor
de praktijk belangrijkste bestuursbevoegdheid waarom het hier gaat is de bevoegdheid
om privaatrechtelijke rechtshandelingen aan te gaan (artikel 160, eerste lid,
aanhef en onder e). In twee gevallen is het college verplicht vooraf deze
informatie te verstrekken, namelijk indien de raad daarom vraagt of indien
de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Naar mijn
mening is de toevoeging van het vierde lid aan artikel 169 in die zin overbodig
dat het college al op grond van artikel 169, tweede en derde lid, een informatieplicht
heeft, zowel uit eigen beweging als op verzoek van de raad. Artikel 169, tweede
lid, verplicht het college de raad alle inlichtingen te geven die de raad
voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Hieronder valt naar mijn mening
in ieder geval informatie met betrekking tot de uitoefening van bestuursbevoegdheden
die ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Op grond van het derde
lid van dit artikel dient het college de raad reeds alle informatie te geven
waarom de raad verzoekt, tenzij dit in strijd is met het openbaar belang.
Op deze wijze ontstaat er in zekere zin een doublure tussen het vierde lid
enerzijds en het tweede en derde lid anderzijds. Het vierde lid vormt
wel in die zin een aanvulling op artikel 169, dat hierin thans een expliciete
hoorplicht is opgenomen voordat het college een besluit tot uitoefening van
één van bedoelde bestuursbevoegdheden neemt. Het college mag
bij de uitoefening van bedoelde bestuursbevoegdheden die ingrijpende gevolgen
voor de gemeente hebben geen besluit nemen dan nadat de raad zijn wensen en
bedenkingen ter zake ter kennis van het college heeft kunnen brengen.De aan het woord zijnde leden vroegen voorts aan te geven op welke punten
de positie van de raad wordt versterkt buiten de thans in de wet en (soms)
reeds in het reglement van orde toegekende bevoegdheden, zodat in termen van
artikel 125, eerste lid, van de Grondwet van een versterking mag worden gesproken.De vertegenwoordigende, controlerende en vertegenwoordigende functie van
de raad worden door het wetsvoorstel op verschillende wijze versterkt. Van
belang hierbij om op te merken is dat de bevoegdheid tot het vaststellen van
verordeningen exclusief bij de raad blijft berusten. Hetzelfde geldt voor
het vaststellen van de begroting en de jaarrekening. Het is derhalve de raad
die de formele kaders voor het collegebeleid vaststelt. Doordat het college
het vertrouwen dient te hebben van de raad, het college als uitvloeisel hiervan
aan de raad verantwoording verschuldigd is over het door hem gevoerde bestuur,
en de raad bovendien als ultimum remedium de bevoegdheid
heeft om een wethouder te ontslaan, kan de raad ook op politiek-bestuurlijke
wijze kaders aan het college stellen. De versterking van de rol en positie
van de raad ten opzichte van de huidige situatie, komt onder meer tot uitdrukking
door de volgende nieuwe elementen in de Gemeentewet (elementen zijn in willekeurige
volgorde opgesomd):a. het college wordt verplicht uit eigen beweging aan de raad alle informatie
te verstrekken die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft (artikel
169, tweede lid);b. door de instelling van de rekenkamer of het op andere wijze invulling
geven aan de rekenkamerfunctie zal systematisch en structureel de totstandkoming
van het collegebeleid en de uitvoering hiervan op doelmatigheid, doeltreffendheid
en rechtmatigheid worden onderzocht;c. de raad krijgt de mogelijkheid een onderzoek te doen naar het door
het college en burgemeester gevoerde bestuur, met enkele specifieke bevoegdheden
(artikel 155a e.v.);d. de raad dient gedragscodes vast te stellen voor zichzelf, de wethouders
en de burgemeester (artikelen 15, derde lid, 41c, tweede lid, en 69, tweede
lid), waardoor de raad een extra instrument krijgt om het college en de burgemeester
te controleren op integriteit;e. de financiële verordening die de raad op grond van artikel 212
dient vast te stellen krijgt een meer beleidsmatig karakter. De raad dient
in deze verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid op te
nemen. Op grond van artikel 212, tweede lid, onder c, dient deze verordening
in ieder geval regels te bevatten over de algemene doelstellingen en de te
hanteren richtlijnen en limieten van de finan-cieringsfunctie, alsmede over
de administratieve organisatie van de financieringsfunctie;f. door een wijziging van de comptabiliteitsvoorschriften zullen de begroting
en de jaarrekening en het jaarverslag echte sturingsinstrumenten van de raad
worden. In de nieuwe opzet wordt uitgegaan van een door de raad vast te stellen
programbegroting en -rekening die hij gebruikt bij het sturen op hoofdlijnen
en maatschappelijke effecten;g. de accountantsverklaring dient expliciet een oordeel te bevatten over
de rechtmatigheid van de totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties
(artikel 213, derde lid, onder b);h. de jaarrekening en jaarverslag dienen uiterlijk begin juli van elk
jaar te worden vastgesteld, zodat de raad eerder in de gelegenheid
is conclusies te trekken voor de bijstelling van het beleid voor het lopende
jaar en de voorbereiding van de begroting voor het komende jaar (artikel 200);i. het college dient periodiek onderzoek te verrichten naar de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur volgens door de raad
bij verordening vast te stellen regels (artikel 213a);j. de feitelijke ondersteuning van de raad wordt versterkt door de benoeming
van een griffier, de verankering in de Gemeentewet van een recht op ambtelijke
ondersteuning en de introductie van een wettelijk recht op fractieondersteuning.De leden van de GroenLinks-fractie vestigden de aandacht op het advies
van de Raad van State waarin wordt gesteld dat een uitholling van de Grondwet
dreigt, daar waar artikel 125 stelt dat aan het hoofd van de gemeente de raad
staat. De overdracht van bestuursbevoegdheden van de direct gekozen raad aan
het college is debet aan die uitholling en de democratische legitimatie komt
ook in gevaar omdat die collegeleden niet rechtstreeks worden gekozen. De
aan het woord zijnde leden meenden dat in het nader rapport deze kritiek redelijk
wordt gepareerd, al wordt erkend dat de bestuurlijke rol van de raad wordt
beperkt. Verwijzend naar blz. 15 van het kabinetsstandpunt over het rapport
van de Staatscommissie vroegen zij of de regering nog steeds van mening is
dat «alle bestuursbevoegdheden die nu in de Gemeentewet en de medebewindswetten
aan de raad of het gemeentebestuur zijn toebedeeld, worden toebedeeld aan
het college»?In reactie op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie wijs ik
erop dat de benadering zoals weergegeven in de door deze leden geciteerde
passages uit het kabinetsstandpunt onverkort ten grondslag ligt aan het onderhavige
wetsvoorstel. Dat betekent dat het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is, evenals
van het nog in te dienen wetsvoorstel strekkende tot herziening van de medebewindswetgeving,
is dat waar mogelijk de bestuursbevoegdheden bij het college worden geconcentreerd.
De bestuurlijke functie van de raad wordt dus in het kader van de met de dualisering
beoogde functiescheiding tussen de raad en het college zover mogelijk doorgevoerd
ten einde de beoogde heldere rolverdeling te kunnen realiseren. Op enkele
onderdelen blijft de bestuurlijke functie van de raad, vergeleken met de huidige
situatie, evenwel ongewijzigd. Dat geldt allereerst de autonome bestuursbevoegdheid
die de raad grondwettelijk toekomt. Overdracht van deze bevoegdheid –
het vrije initiatiefrecht van het gemeentebestuur dat sinds 1848 aan de raad
is toegekend – vergt grondwetswijziging. In de tweede plaats zullen
bevoegdheden met een bijzonder karakter, zoals de bestemmingsplanbevoegdheid
die een meer verordenend karakter heeft, bij de raad blijven.Autonomie en medebewindDe leden van de fractie van het CDA stelden enige vragen over de competentieverdeling
tussen de raad en het college, zoals neergelegd in de artikelen 108 en 147
van het wetsvoorstel. Deze leden signaleerden een opmerkelijke renaissance
van het onderscheid tussen autonomie en medebewind. Zij baseerden die opmerking
op het feit dat in het wetsvoorstel het bestuur in autonomie ongeclausuleerd
aan de raad wordt toegekend. De leden van de CDA-fractie vroegen zich af of
hun constatering juist is dat nu de Gemeentewet materieel richtinggevend is,
aantasting van de bedoelde autonome bestuursbevoegdheden door de bijzondere
wetgever uitzonderlijk moet zijn. Of is het zelfs zo – zo vroegen deze
leden – dat nu deze autonomie volgens de regering rechtstreeks uit de
Grondwet voortvloeit, de wetgever hiervan steeds «af moet blijven»? De opmerkingen van de leden van de CDA-fractie zijn in zoverre juist dat
vanwege de ontvlechting van bevoegdheden, wordt voorgesteld artikel 147 aan
te passen. In die gewijzigde systematiek is in navolging van de heersende
doctrine de autonome bestuursbevoegdheid expliciet en exclusief bij de raad
neergelegd. Aantasting van de omvang van deze – in zichzelf onbepaalde –
autonome bestuursbevoegdheid is alleen mogelijk als bestuur wordt gevorderd
van het gemeentebestuur door middel van een formele wet. Hiervoor gelden geen
formele beperkingen. Aantasting van de autonome bestuursbevoegdheid hoeft
zich dus niet per definitie te beperken tot uitzonderlijke gevallen, laat
staan dat de wetgever hiervan zou moeten «afblijven». Een dergelijke
uitleg van artikel 124, eerste lid, van de Grondwet is niet juist en is dan
ook niet door mij gegeven in de nota naar aanleiding van het verslag van de
Tweede Kamer over dit wetsvoorstel.1 De Grondwet
noch de gangbare uitleg daarvan beperken het recht van de wetgever om de autonome
ruimte van decentrale overheden in te perken. Wel wordt een procedurele regel
gesteld ten aanzien van het vorderen van regelgeving en bestuur van provincie-
en gemeentebesturen. Dit is uitsluitend mogelijk bij of krachtens de wet (artikel
124, tweede lid, Grondwet).De vraag van de leden van de CDA-fractie of uit het in het wetsvoorstel
(artikel 147, derde lid) vastgelegde beginsel dat bestuur bij medebewind aan
het college wordt toegekend, tenzij bij of krachtens de wet dergelijke bestuursbevoegdheden
aan de raad of het college worden toegekend, voortvloeit dat deze keuze bij
de wet kan worden overgelaten aan de Kroon, een minister of het provinciaal
bestuur, beantwoord ik bevestigend. De voorgestelde regeling is dezelfde als
die in het huidige artikel 147, tweede lid. Dat wil zeggen dat, afhankelijk
van de gekozen formulering van de grondslag in de desbetreffende wet, toekenning
van dit soort bestuursbevoegdheden aan de raad of de burgemeester ook mogelijk
is op grond van een lagere regeling: een AmvB, een ministeriële regeling
of een provinciale verordening. De formulering «krachtens de wet»
maakt een dergelijke toekenning op grond van een lagere regeling mogelijk.
Het is echter de wetgever die besluit of en in hoeverre van deze mogelijkheid
gebruik wordt gemaakt.Het feest van de democratie verdwijnt nietDe leden van de fractie van GroenLinks was het een raadsel hoe de positie
van de raad kan worden versterkt door hem de bestuursbevoegdheden af te nemen.
Deze leden wezen erop dat de huidige toedeling van deze bevoegdheden aan de
raad ertoe leidt dat de desbetreffende formele besluitvorming in de openbaarheid
plaatsvindt. Aan dit «feest van de democratie» zal straks een
einde komen, zo vrezen deze leden. De bedoelde besluitvorming wordt dan immers
verplaatst naar de beslotenheid van de collegekamer. In dat verband vroegen
de leden van de GroenLinks-fractie zich af of is overwogen om parallel aan
de overheveling van bestuursbevoegdheden aan het college in de wet voorzieningen
op te nemen die moeten bijdragen aan een transparanter opereren van het college,
zoals verplichte openbare collegevergaderingen, het recht van raadsleden collegevergaderingen
bij te wonen of openbare lijsten van collegebesluiten.De voorgenomen concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college betekent
inderdaad dat de raad bevoegdheden verliest. Dit verlies van bestuursbevoegdheden
leidt echter niet tot machtsverlies, maar juist tot versterking van de positie
van de raad, omdat:1. In de huidige situatie de raad veel van zijn bestuursbevoegdheden slechts
nominaal uitoefent. Het zwaartepunt van de besluitvorming ligt geheel bij
het college. De formele besluitvorming door de raad kost veel tijd en energie,
waardoor de raad onvoldoende toekomt aan de invulling van zijn
andere functies: die van controle op het college, de vertegenwoordigende en
de kaderstellende functie.2. Als gevolg van die medebestuurlijke verantwoordelijkheid van de raad,
de meeste raadsleden zich te veel als medebestuurder opstellen, hetgeen afbreuk
doet aan de vervulling van hun andere (controlerende, vertegenwoordigende
en kaderstellende) functies.3. Deze eenzijdige en weinig effectieve taakinvulling van de raad en zijn
leden bijdraagt aan rolverwarring bij de raad en zijn leden en een onduidelijk
beeld van de rolverdeling tussen raad en college bij de burgers.In de eerdere parlementaire stukken ben ik uitvoerig ingegaan op de door
de leden van de fractie van GroenLinks gesignaleerde paradox.1 Een en andermaal heb ik er bovendien op gewezen dat de concentratie
van bestuursbevoegdheden bij het college niet los gezien kan worden van een
versterking van de controlerende en kaderstellende bevoegdheden van de raad.De analyse van de leden van de fractie van GroenLinks dat de gemeentelijke
besluitvorming zich per saldo minder in de openbaarheid zal voltrekken, deel
ik niet. In de eerste plaats vindt de feitelijke besluitvorming nu in negen
van de tien gevallen niet in de raad maar in het college plaats; de rol van
de raad beperkt zich in die gevallen tot het zonder discussie en vaak ook
zonder hoofdelijke stemming verlenen van instemming met de door het college
voorbereide ontwerpbesluiten. In de tweede plaats wijs ik erop dat het college
ook over de uitoefening van de eigen bestuursbevoegdheden verantwoording aan
de raad schuldig is. Die verantwoording wordt afgelegd in de volle openbaarheid
van de raadszaal (of de commissievergadering). Het voordeel ten opzichte van
de huidige situatie is dat de rolverdeling tussen college en raad veel duidelijker
is, waardoor het «feest van de democratie» alleen maar aan aantrekkelijkheid
wint. In het licht van het voorgaande zijn de suggesties van de leden van
deze fractie om de openbaarheid van de besluitvorming van het college te vergroten
minder relevant, met uitzondering van het voorstel om de besluitenlijst openbaar
te maken. Dit laatste gebeurt in sommige gemeen-ten overigens al. Ik merk
nog op dat bepaalde colleges altijd in beslotenheid plegen te vergaderen.
Bepaalde besluitvormingsprocessen kunnen nu eenmaal uit hun aard slechts plaatsvinden
achter gesloten deuren. Indien dergelijke vergaderingen openbaar zouden worden,
zou de echte besluitvorming onmiddellijk verschuiven naar een informele besloten
voorvergadering.De leden van de fractie van GroenLinks waren niet overtuigd door mijn
beschouwingen over de werking van het vertrouwensbeginsel tussen raad en college
om scherpte te geven aan de verantwoordingsplicht van het college jegens de
raad. Deze leden stelden dat in de huidige situatie waarbij de raad de formele
besluiten neemt inzake de uitoefening van veel bestuursbevoegdheden, een wethouder
zonder al te veel gezichtsverlies de mening van de raad kan volgen als deze
mening afwijkt van die van het college. De raad is immers bevoegd. De leden
van deze fractie vreesden dat in het nieuwe stelsel een debat vanuit gesloten
stellingen zal worden gevoerd en het vertrouwen in het college of individuele
wethouders slechts sporadisch zal worden opgezegd. Deze leden voorzagen een
prestigestrijd die niet echt het gat kan vullen in de positie van de raad
als gevolg van de overheveling van bestuursbevoegdheden naar het college.Ook op dit punt deel ik niet de analyse van de leden van de fractie van
GroenLinks. Ik vraag mij ernstig af of het enkele feit dat thans de raad formeel
bevoegd is ten aanzien van de besluitvorming van bepaalde bestuursbevoegdheden
in die mate bepalend is voor de afwezigheid van een prestigestrijd tussen
beide organen bij inhoudelijke meningsverschillen over de uitoefening van
die bevoegdheden. Als die analyse juist zou zijn, zou een dergelijke prestigestrijd
zich thans in geen enkele gemeente voordoen bij meningsverschillen tussen
raad en college over de uitoefening van bij de raad berustende
bestuursbevoegdheden. Het komt mij voor dat de bedoelde prestigestrijd vooral
het gevolg is van andere, meer politiek-cultureel bepaalde factoren. Ik heb
veel vertrouwen in de werking van het vertrouwensbeginsel, ook in preventieve
zin. De aanname van de leden van de GroenLinks-fractie dat slechts sporadisch
het vertrouwen in wethouders zal worden opgezegd, is in ieder geval niet gebaseerd
op de feiten. Zelfs in het huidige formeel monistische systeem worden regelmatig
en in toenemende mate wethouders door de raad tot aftreden gedwongen wegens
vertrouwensverlies. Het is niet mijn ver-wachting dat op dit punt na de invoering
van het nieuwe stelsel ineens een ommekeer zal optreden.De veronderstelling van de leden van de fractie van GroenLinks dat voor
de invulling van de kaderstellende functie van de raad bestuurlijke kwaliteiten
en bestuurlijke slagkracht van de raad noodzakelijke kwaliteiten zijn, deel
ik niet als met de genoemde kwaliteiten wordt gedoeld op een bestuurlijke
instelling van de raad. Ik heb er eerder op gewezen dat het juist gewenst
is dat de raad en zijn leden zich veel minder als medebestuurders en meer
als politiek opererende volksvertegenwoordigers en controleurs gaan opstellen.1 Hieruit volgt dat collegeleden zich vooral als bestuurders
moeten gaan opstellen, hetgeen primair bestuurlijke kwaliteiten vraagt. Daarbij
moet worden bedacht dat het om het uitoefenen van politiek-bestuurlijke taken gaat. Dat betekent dat collegeleden inderdaad –
zoals de leden van de fractie van GroenLinks suggereren – daarnaast
ook kritisch, zelfstandig en creatief moeten zijn.Onderzoek deelgemeenten en omvang centrale gemeenteraadDe leden van de VVD-fractie vroegen naar de opzet en tijdsplanning van
het onderzoek naar de benodigde omvang van de centrale gemeenteraad in gemeenten
waar deelgemeenten zijn ingesteld.Ik heb inmiddels een offerteaanvraag gedaan. Twee onderzoeksbureaus en
één universiteit hebben geoffreerd. Ik zal op basis van de offerte
nu een keuze maken voor de opdrachtverlening. Het onderzoek zal naar verwachting
medio 2000 gereed zijn. Uiteraard zullen de beide kamers der Staten-Generaal
over de uitkomsten worden geïnformeerd.3.2 Rechtsbescherming bij (niet) toelaten tot lid van
de raadNaar aanleiding van het spontane advies van de Kiesraad d.d. 26 oktober
2001 hebben verschillende fracties om een reactie gevraagd.Ik onderschrijf de opmerkingen van de Kiesraad. In zijn advies heeft de
Kiesraad aangegeven het zeer onwenselijk te achten, dat een uitzondering wordt
gemaakt op het algemene uitgangspunt dat tegen besluiten van de raad beroep
openstaat op de bestuursrechter. Als gevolg van het laten verdwijnen van de
beroepsmogelijkheid staat de tot raadslid benoemde persoon, die vervolgens –
naar zijn oordeel ten onrechte – niet is toegelaten, niet langer een
effectieve rechtsbescherming ter beschikking. Hetzelfde geldt voor een kandidaat
die niet is gekozen en daarom niet is toegelaten of een andere belanghebbende,
die meent dat een (andere) kandidaat ten onrechte is toegelaten tot de raad.
Hen staat alleen nog de gang naar de burgerlijke rechter open. Belangrijkste
bezwaar van die rechtsgang is dat niet op korte termijn een definitieve beslissing
kan worden verkregen. Een dergelijke korte termijn is in de huidige Kieswet
wel gewaarborgd. De bezwaarschriftprocedure ex artikel 7:1 Awb is buiten toepassing
verklaard. De rechterlijke procedure wordt in één instantie
afgedaan. Op grond van artikel V 14 van de Kieswet bedraagt bovendien de termijn
waarbinnen een beroepschrift kan worden ingediend, zes dagen.Naar aanleiding van de opmerking van de leden van de VVD-fractie dat degewone «foute» beslissing in stand blijft indien er geen
beroep wordt ingesteld, merk ik op, dat dit nu eenmaal volgt uit het systeem
van rechtsbescherming. Wanneer daar geen gebruik van wordt gemaakt, krijgt
na ommekomst van de beroepstermijn de beslissing formele rechtskracht. Of
de beslissing al dan niet fout is komt in dat geval niet aan de orde. De uitslag
wordt dan definitief. Wat telt is dat belanghebbenden wel beroep hadden kunnen
instellen, maar zich om hen moverende redenen bij de beslissing neerleggen.In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie of een foutenmarge
van 2 op 10 156 raadsleden rechtvaardigt, dat alle toelatingen dan weken
moeten wachten en gemeenteraden niet kunnen worden geïnstalleerd, merk
ik op dat hier gaat om de principiële vraag of rechtsbescherming tegen
de hier bedoelde beslissingen open behoort te staan.Het besluit tot toelating kan zo spoedig mogelijk na vaststelling van
de uitslag worden genomen. Besluiten waartegen geen beroep wordt ingesteld,
zijn na ommekomst van de huidige beroepstermijn van zes dagen onherroepelijk
en dus niet pas na weken.3.3 Versterking van de verordenende bevoegdheidDe leden van de CDA-fractie constateerden terecht dat de toekenning van
de rechten van amendement en initiatief eigenlijk een versterking van de positie
van individuele raadsleden betreft en niet van de raad in zijn geheel. Een
individueel raadslid kan door het recht van amendement en initiatief besluitvorming
door de raad afdwingen over zijn standpunt ten aanzien van een bepaald onderwerp.
De aan het woord zijnde leden wezen er op dat artikel 147a het raadslid indiening
en behandeling van een voorstel tot vaststelling van een verordening garandeert.
In het verlengde hiervan vroegen zij of daarbij bepalend is of het raadslid
zijn voorstel als concept-verordening benoemt of dat de voorzitter zelfstandig
kan toetsen of er sprake is van een verordening. Tevens vroegen zij aan welke
voorwaarden een initiatief-verordeningsvoorstel moet voldoen om te worden
aangemerkt als een initiatief als bedoeld in artikel 147a.In antwoord op deze vragen merk ik in de eerste plaats op dat er geen
wettelijke definitie bestaat van het begrip «verordening». In
de Gemeentewet en de gemeentelijke praktijk is deze term niet beperkt tot
regels die algemeen verbindende voorschriften voor burgers inhouden. Bij de
parlementaire behandeling van het huidige artikel 127 van de Grondwet met
betrekking tot de verordenende bevoegdheid van de raad heeft de regering zich
op het standpunt gesteld dat het begrip verordening een ruime inhoud heeft.
Als voorbeelden noemde de regering – naast regels die verbindende voorschriften
voor de burgers inhouden – toen onder meer beheersverordeningen voor
gemeentelijke of provinciale bedrijven en diensten en regels voor de controle
op het geldelijk beheer van ambtenaren.1 Doordat
artikel 127 van de Grondwet bepaalt dat de raad de verordenende bevoegdheid
toekomt, is thans reeds relevant voor de wetgever en gemeentebesturen vast
te stellen wanneer er sprake is van een verordening. In de Gemeentewet en
in specifieke medebewindswetgeving wordt de verordeningsvorm vaak verplicht
voorgeschreven. In andere gevallen wordt het aan gemeentebesturen overgelaten
of gekozen wordt voor de vorm van een verordening. Een voorbeeld hiervan is
het voorgestelde artikel 82 van de Gemeentewet, bepalende dat de raad de taken,
de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van een raadscommissie regelt.
Gekozen kan hierbij worden voor de verordeningsvorm, maar ook voor een «gewoon»
besluit. Voor zover de verordeningsvorm niet verplicht in wetgeving is voorgeschreven,
is het aan de raad om te bepalen of een bepaalde beslissing het predikaat
«verordening» dient te krijgen of niet.In de praktijk zal de gedragslijn gehanteerd kunnen worden dat indien
een individueel raadslid zijn voorstel een conceptverordening
noemt, dit voorstel behandeld zal moeten worden volgens de regels die door
de raad zijn vastgesteld ten aanzien van conceptverordeningen. Indien echter
de raad tot de conclusie komt dat niet van een conceptverordening sprake is,
dan zal het voorstel verder behandeld dienen te worden volgens de regels met
betrekking tot andere initiatiefvoorstellen. Het is dus niet aan de voorzitter
om te beslissen of een ingediend voorstel als een conceptverordening dient
te worden aangemerkt. Ik sluit overigens niet uit dat gemeenteraden in hun
reglement van orde ten aanzien van de indiening van initiatiefverordeningen
en de indiening van andere initiatiefvoorstellen één en dezelfde
regeling zullen treffen. In dat geval is het voor de wijze van behandeling
door de raad niet meer relevant of een voorstel als een conceptverordening,
dan wel als een ander voorstel dient te worden aangemerkt. Tot slot wijs ik
erop dat binnenkort onder auspiciën van de Vernieuwingsimpuls dualisme
en lokale democratie een modelreglement van orde voor de raad in het gedualiseerde
stelsel word uitgebracht.De leden van de CDA-fractie vroegen voorts of de raad ondanks het gestelde
in artikel 147b een voorstel tot wijziging van een ontwerpverordening of ontwerpbeslissing
kan weigeren te laten behandelen omdat de strekking daarvan tegengesteld zou
zijn aan die van het voorstel. Zij merkten hierbij op dat het ontoelaatbaar
verklaren van een amendement tot nu toe een mogelijkheid is die «slechts»
wordt geboden door het reglement van orde van een bepaalde raad.In reactie hierop merk ik op dat door de van overeenkomstige toepassing
verklaring in artikel 147b, tweede lid, op amendementen van artikel 147a,
tweede lid, de raad verplicht is regels te stellen over de wijze waarop een
amendement wordt ingediend en behandeld. Dit geldt zowel voor het amendement
op een conceptverordening, als voor een amendement op een «gewone»
beslissing. In beide gevallen dient de raad de amendementen te behandelen,
mits aan de door de raad gestelde voorwaarden voor indiening van amendementen
wordt voldaan. Bij dit laatste kan men denken aan de voorwaarde dat «ingewikkelde»
amendementen een bepaalde termijn vóór de vergadering worden
ingediend bij de voorzitter en de voorwaarde dat deze indiening schriftelijk
dient te geschieden. Ten aanzien van «eenvoudige» amendementen
kan bijvoorbeeld bepaald worden dat zij ook mondeling tijdens de vergadering
ingediend kunnen worden. De formulering van artikel 147a behelst dat de raad
ook verplicht is om het amendement te behandelen, mits deze op de door de
raad voorgeschreven wijze is ingediend. Dit neemt niet weg dat de raad de
mogelijkheid heeft om in het Reglement van Orde of anderszins, ter uitvoering
van artikel 147b, tweede lid, juncto artikel 147a, tweede lid, een regeling
te treffen met betrekking tot ontoelaatbare amendementen. De raad kan dus
bepalen dat een amendement ontoelaatbaar is, omdat het een strekking heeft
die tegengesteld is aan het voorstel waarop het wordt ingediend. Ook wat dit
betreft kan het eerdergenoemde nieuwe model-reglement nuttige diensten bewijzen.De leden van de GroenLinks-fractie vroegen waarom er niet voor is gekozen
om in de wettekst expliciet vast te leggen dat ieder lid van de raad het recht
heeft om een voorstel of amendement in te dienen en dat zogenaamde drempelsteun
niet nodig is.In reactie hierop merk ik op dat, anders dan de aan het woord zijnde leden
veronderstellen, met de formulering «elk lid van de raad kan»
juist bedoeld is dat elk lid van de raad ook daadwerkelijk dat recht heeft,
zonder drempelsteun. Dat dit uitdrukkelijk beoogd is, blijkt ook uit de artikelsgewijze
toelichting op deze artikelen.1 Ook in artikel
155 met betrekking tot het vragenrecht en het recht van interpellatie is deze
formulering gebruikt. 3.4 Het recht van onderzoekAlgemeenDe leden van de CDA-fractie beschouwden de invoering van het voorgestelde,
beperkte onderzoeksrecht voor de raad als een kans om de controlerende functie
van de raad te versterken. Bij deze leden leefden nog wel vragen over het
onderzoeksrecht van de raad, deels voorkomend uit de analogie die met de Wet
op de Parlementaire Enquête is getrokken.Deze vragen zullen, evenals een vraag van de leden van de fractie van
GroenLinks over hetzelfde onderwerp, in het onderstaande onderwerpsgewijs
worden beantwoord. Voorafgaand daaraan hecht ik eraan in te gaan op de opvattingen
van de leden van de CDA-fractie over het karakter van het onderzoeksrecht
van de raad, mede gezien in het licht van de ontwikkeling van de parlementaire
enquête. Deze leden wezen er – vrij vertaald – op dat de
parlementaire enquête zich heeft ontwikkeld van een instrument dat kan
worden getypeerd als een wetgevingsenquête, tot een politiek instrument,
door deze leden aangeduid als een politieke enquête. In het laatste
geval ligt het accent meer op de controle van gevoerd beleid door de regering
en andere betrokkenen. De leden van de CDA-fractie menen dat het gemeentelijk
onderzoeksrecht vooral betrekking lijkt te hebben op het collegebeleid.De door deze leden gegeven typering van het parlementaire enquêterecht
kan worden onderschreven. Ook is duidelijk dat bij het onderzoeksrecht van
de raad het accent ligt op de controle van het door het college of de burgemeester
gevoerde bestuur. Het voorgestelde artikel 155a, eerste lid, beperkt de bevoegdheid
van de raad een onderzoek in te stellen dan ook tot het door het college of
burgemeester gevoerde bestuur. Een en ander neemt niet weg dat onderdelen
van een onderzoek een zodanig karakter zouden kunnen hebben dat zij kunnen
worden aangemerkt als een vorm van een wetgevingsenquête. Het kan dan
bijvoorbeeld gaan om de vraag of gebleken gebreken in het door het college
of de burgemeester gevoerde bestuur door middel van gemeentelijke maatregelen
kunnen worden weggenomen. De scheidslijn tussen beide vormen van enquêtes
is derhalve een vloeiende. In ieder geval moet niet de indruk ontstaan als
zou de bevoegdheidsomschrijving van artikel 155a, eerste lid, in de weg staan
aan het beantwoorden van dergelijke vragen in het kader van een onderzoek
door de raad.Een ander punt dat hier van belang is, is de verhouding tussen het onderzoeksrecht
van de raad en de inlichtingenplicht van het college en de burgemeester jegens
de raad (vgl. de voorgestelde artikelen 169 en 180). In dat verband is door
de leden van de CDA-fractie gevraagd of bij de toetsing van bezwaarschriften
tegen besluiten in het kader van een onderzoek ook een toets behoort plaats
te vinden of de gevraagde informatie niet «op de gewone wijze had kunnen
worden gevraagd» en gegeven.Tegen een besluit op grond van het voorgestelde artikel 155a, eerste lid,
om een onderzoek in te stellen staan bezwaar en beroep open. In dat kader
kan vanzelfsprekend ook de vraag worden opgeworpen of het besluit tot het
instellen van een onderzoek wel voldoet aan het proportionaliteitsvereiste,
waarbij ook aan de orde kan komen of de gevraagde inlichtingen niet op andere
wijze hadden kunnen worden verkregen. Overigens zal zowel de rechter als een
bezwaarschriftencommissie zich hier naar verwachting terughoudend opstellen.
De vraag of van het onderzoeksrecht gebruik moet worden gemaakt, is immers
in eerste instantie een politieke vraag. Dit behoeft naar verwachting niet
tot problemen te leiden, omdat ervan uit moet worden gegaan dat raden niet
naar het instrument van een onderzoek zullen grijpen als zij de gevraagde
informatie eenvoudigweg op andere wijze kunnen verkrijgen. Niet zonder betekenis is in dit opzicht overigens dat de inlichtingenplicht van
het college respectievelijk de burgemeester niet alleen bestaat jegens de
raad als zodanig, maar ook jegens een of meerdere leden van de raad.Object van een onderzoekDe leden van de CDA-fractie vroegen of het object van het onderzoek ook
kan bestaan uit de opstelling van de burgemeester of de wethouders die zij,
handelend zonder last, hebben ingenomen in organen van publiekrechtelijke
samenwerking of in privaatrechtelijke rechtspersonen.Vooropgesteld zij dat het onderzoek in beginsel geen betrekking zal kunnen
hebben op het door de betreffende organen of rechtspersonen gevoerde bestuur
en alleen al om die reden een beperkt karakter zal dragen. Alleen de opstelling
van de wethouder of de burgemeester binnen dat orgaan of die rechtspersoon
zal voorwerp van een onderzoek kunnen zijn.Dat in aanmerking genomen hebbende, luidt het antwoord op de vraag van
de leden van de CDA-fractie in het algemeen bevestigend. De burgemeester of
een wethouder die handelt als lid van of vertegenwoordiger in een publiekrechtelijke
samenwerkingsverband of een privaatrechtelijke rechtspersoon, doet dat normaliter
als vertegenwoordiger van de gemeente of van een van haar organen. Daarmee
valt dat handelen onder het begrip «het door het college of de burgemeester
gevoerde bestuur» van het voorgestelde artikel 155a, eerste lid. Of
door een van de gemeentelijke organen een uitdrukkelijke last is gegeven tot
een bepaald handelen is niet relevant. Ook is niet vereist dat de betrokkene
uitdrukkelijk door een van de gemeentelijke organen als gemeentelijk vertegenwoordiger
is aangewezen. Bepalend is of de betreffende functie wordt uitgeoefend in
de hoedanigheid van bekleder van het ambt van wethouder of burgemeester. Dit
zal slechts anders kunnen liggen indien bij voorbeeld een wethouder op persoonlijke
titel deel uitmaakt van een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon.
In welke gevallen daarvan sprake is, zal in concreto moeten worden bepaald.
Gedacht kan bij voorbeeld worden aan een wethouder die als politicus een functie
in het bestuur van een politieke partij vervult of lid is van het bestuur
van de plaatselijke schaakvereniging.De leden van de CDA-fractie vroegen voorts of het object van onderzoek
ook het beleid van een deelgemeente kan betreffen. Met andere woorden: moet
het bestuur in deelgemeenten worden begrepen als een onderdeel van het in
artikel 155a bedoelde bestuur?Instelling van deelgemeenten is een gezamenlijke bevoegdheid van raad,
college en burgemeester (vgl. het voorgestelde artikel 87). Door de instelling
van een deelgemeente gaan nieuwe organen van de deelgemeente fungeren met,
voor zover het de deelraad betreft, een eigen kiezerslegitimatie. Binnen de
deelgemeente bestaat een eigen, wettelijk geregeld, systeem van politieke
verantwoording. In deze opzichten onderscheidt de deelgemeente zich van andere
commissies. Het bestuur dat door organen van deelgemeenten wordt gevoerd,
is alleen al daarom niet te beschouwen als een onderdeel van door het college
of de burge-meester gevoerde bestuur. Het antwoord op de vraag van de leden
van de CDA-fractie luidt dan ook ontkennend. Dit betekent overigens niet dat
een onderzoek niet mede betrekking zou kunnen hebben op het door het college
of de burgemeester ten aanzien van de deelgemeente en haar organen gevoerde
bestuur.Samenstelling onderzoekscommissieDe leden van de CDA-fractie vroegen of het vereiste dat de commissie evenwichtig moet zijn samengesteld betekent dat de in de raad vertegenwoordigde
groeperingen in de commissie vertegenwoordigd moeten zijn.Het vereiste van een evenwichtige samenstelling van de commissie vloeit
voort uit het voorgestelde artikel 155a, vierde lid, doordat artikel 82, derde
lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard. Dit artikellid bepaalt
dat bij de samenstelling van een raadscommissie de raad, voor zover het de
benoeming betreft van leden van de raad, voor een evenwichtige vertegenwoordiging
van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen zorgt. Uit de gekozen formulering
blijkt al dat de bepaling niet beoogt voor te schrijven dat in alle gevallen
alle in de raad vertegenwoordigde groeperingen in een commissie moeten zijn
vertegenwoordigd. Wel is het oogmerk van de bepaling een zekere spreiding
van commissiezetels over de raadsfracties. Wat in concreto als een evenwichtige
vertegenwoordiging moet worden aangemerkt, hangt af van de lokale politieke
verhoudingen en staat ter beoordeling van de raad. Overigens bevat de huidige
Gemeentewet een bepaling met een identiek voorschrift (artikel 91, derde lid)
voor de samenstelling van vaste commissies van advies aan het college of de
burgemeester.Ook vroegen de leden van deze fractie of in een kleine gemeente de raad
als geheel zich kan constitueren als onderzoekscommissie. In de memorie van
toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel (blz. 34) is al aangegeven dat
het praktisch gezien niet goed voorstelbaar is dat de raad als geheel het
onderzoek zou uitvoeren. Dit geldt ook voor kleinere gemeenten. Uit het zojuist
aangehaalde voorschrift dat de raad moet zorgen voor een evenwichtige samenstelling
van de commissie blijkt voorts dat het wetsvoorstel uitgaat van de gedachte
dat de commissie bestaat uit enkele (ten minste drie) leden van de raad. Het
inrichten van een onderzoekscommissie die bestaat uit alle leden van de raad
verdraagt zich dan ook niet met de wettelijke bepalingen. Het instellen van
een commissie bestaande uit alle raadsleden zou er bovendien toe leiden dat
in bepaalde opzichten de zin ontvalt aan het, na het vaststellen van het onderzoeksrapport
door de commissie, te voeren van een debat tussen commissie en raad over de
daaruit te trekken conclusies.Bevoegdheden onderzoekscommissieDe leden van de fractie van het CDA vroegen of het niet voldoen aan de
vordering van een onderzoekscommissie een strafbaar feit oplevert, en zo ja
welk.Het opzettelijk niet voldoen aan een oproep van een onderzoekscommissie
om als getuige of deskundige te worden gehoord, levert het strafbare feit
van artikel 192 van het Wetboek van Strafrecht op, zo antwoord ik deze leden.
In dit artikel wordt degene die, wettelijk als getuige of deskundige opgeroepen,
opzettelijk niet voldoet aan enige wettelijke verplichting die hij als zodanig
te vervullen heeft, strafbaar gesteld. Het strafmaximum bedraagt in andere
zaken dan strafzaken een gevangenisstraf van vier maanden of een geldboete
van de tweede categorie (2 250 euro). Voor de goede orde wordt erop gewezen
dat van een dergelijk strafbaar feit vanzelfsprekend geen sprake kan zijn
indien de betreffende getuige of deskundige zich kan verschonen. In dat geval
bestaat de wettelijke verplichting immers niet.De leden van de CDA-fractie stelden voorts artikel 155c, vierde lid, aan
de orde. Zij wilden weten of uit dit artikellid kan worden afgeleid dat het
niet toegestaan is dat een onderzoekscommissie van sommige getuigen wel en
van andere niet de eed vergt.Het antwoord op de vraag is bevestigend: een onderzoekscommissie kan inderdaad
geen onderscheid maken tussen de verschillende getuigen ten aanzien van de
vraag of de eed of belofte wordt afgenomen. Indien wordt gekozen
voor verhoor onder ede, dient dit bij alle te verhoren getuigen te worden
toegepast. Dit kan ook worden afgeleid uit de formulering van de bepaling,
waar het begrip «getuigen» wordt gebruikt en niet het begrip «een
getuige».De leden van de CDA-fractie wezen voorts op artikel 155c, achtste lid,
dat spreekt van «de verklaringen voor de commissie afgelegd of op haar
vordering». Zij vroegen waaraan zij bij de laatste zinsnede «of
op haar vordering» aan moesten denken, nu de voorgestelde bepalingen
geen regeling geven van het afleggen van verklaringen op vordering van de
commissie.De leden van de CDA-fractie moet worden toegegeven dat de bedoelde zinsnede
geen betekenis heeft, nu de voorgestelde bepalingen inderdaad geen regeling
bevatten van het afleggen van verklaringen door getuigen op vordering van
de commissie, anders dan ten overstaan van de commissie. Het voorgestelde
artikel 155c, achtste lid, is vormgegeven naar analogie van artikel 24 van
de Wet op de Parlementaire Enquête, waarbij over het hoofd is gezien
dat de betreffende zinsnede in artikel 24 Wet op de Parlementaire Enquête
terugslaat op de regeling van artikel 17, tweede lid, van die wet. Nu een
regeling vergelijkbaar met artikel 17, tweede lid, in de bepalingen over het
gemeentelijk onderzoeksrecht ontbreekt, kan de zinsnede worden gemist. Bij
het op afzienbare termijn in te dienen voorstel tot aanpassing van diverse
wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur zal deze overbodige toevoeging
worden geschrapt.De leden van de CDA-fractie wilden de opvatting van de regering vernemen
over de verenigbaarheid met het Nederlandse grondrechtenregime van het via
subsidie- of vergunningvoorwaarden respectievelijk clausules in overeenkomsten
verplichten van derden tot medewerking aan gemeentelijke onderzoeken.Vooropgesteld zij dat een dergelijke handelwijze niet in overeenstemming
is te achten met het in de onderhavige bepalingen neergelegde stelsel en derhalve
niet geoorloofd is. In de voorgestelde wettelijke regeling is immers bewust
gekozen voor een beperking van de kring van personen die verplicht zijn medewerking
te verlenen aan een gemeentelijk onderzoek. Het uitbreiden van deze kring
van personen via voorwaarden in contracten of bij vergunningen of subsidies,
terwijl daarvoor geen wettelijke basis bestaat, zou een ongeoorloofde inbreuk
op allerlei rechten van derden, waaronder grondrechten, kunnen opleveren.
Deze redenering gaat echter uit van de gedachte dat dergelijke voorwaarden
in of bij contracten, subsidies en vergunningen geldend kunnen worden gemaakt.
Het moet er echter voor worden gehouden dat dergelijke voorwaarden in strijd
met de wet zijn gesteld en derhalve nietig of vernietigbaar zijn.Bescheiden/openbaarheidDe leden van de CDA-fractie vestigden de aandacht op het feit dat het
voorgestelde tweede lid van artikel 155b een bepaalde regeling kent voor het –
kortweg geformuleerd – kennis nemen van bescheiden die afkomstig zijn
van het Rijk of de Europese Unie, terwijl die regeling niet van toepassing
is op bescheiden die afkomstig zijn van de provincie. Zij vroegen of de provincie
gevraagde bescheiden die verband houden met het onderzoeksdoel dus in beginsel
steeds moet leveren.Het antwoord hierop is ontkennend. De betreffende bepaling ziet immers
niet op het al dan niet leveren van bescheiden
door Rijk of Europese Unie, maar alleen op het kennisnemen
van reeds bij de gemeente berustende bescheiden die afkomstig zijn
van Rijk of Europese Unie door de commissie. Voor bescheiden afkomstig van
de provincie is inderdaad niet een regeling getroffen inhoudende dat de commissie
van dergelijke bescheiden alleen met toestemming van bijvoorbeeld
gedeputeerde staten kennis mag nemen. Het doel van de regeling van artikel
155c, tweede lid, is primair te verzekeren dat bescheiden die raken aan het
belang van de Staat – bijvoorbeeld de staatsveiligheid – niet
zonder toestemming van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ter kennis van de commissie komen. In het geval van bescheiden afkomstig van
de provincie is niet goed voorstelbaar dat daarvan sprake zal kunnen zijn.Voorts vroegen deze leden of het toestemmingsvereiste van het voorgestelde
artikel 155b, tweede lid, ook betrekking heeft op het doen van mondelinge
mededelingen als getuige of deskundige, nu het voorgestelde artikel 155c,
derde lid, wel de plicht tot getuigen bevat, maar geen toestemmingsvereiste
kent.Voor het doen van mondelinge mededelingen behoeft inderdaad niet eerst
toestemming te worden gevraagd aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Het is ook moeilijk voorstelbaar hoe zoiets in de praktijk zou moeten worden
vormgegeven. Niettemin is evident dat het niet de bedoeling is dat mondeling
informatie wordt gegeven over bescheiden die niet aan de commissie ter beschikking
mogen worden gesteld, omdat daarvoor door de minister geen toestemming is
gegeven. Het is dan ook de vraag of het probleem dat hier zou kunnen spelen,
zich in de praktijk zal voordoen.Niettemin geven wij deze leden toe dat hier in ieder geval theoretisch
een zekere anomalie in schuilt. Artikel 155c, derde lid, zal daarom bij het
op afzienbare termijn in te dienen voorstel tot aanpassing van diverse wetten
aan de Wet dualisering gemeentebestuur worden aangevuld in die zin dat wordt
bepaald dat getuigen geen informatie behoeven te geven die in strijd is met
het openbaar belang. Een zelfde verschoningsgrond is opgenomen in artikel
169, derde lid, van de Gemeentewet. Het ligt dan voor de hand deze grond ook
op te nemen in artikel 155b, eerste lid, voor aan de commissie te overleggen
bescheiden. Dit geeft de mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen informatie
aan de onderzoekscommissie te weigeren.VerschoningDe leden van de CDA-fractie stelden verschillende vragen over het voorgestelde
artikel 155e. Zij wilden in de eerste plaats weten of collegeleden of anderen
die worden ondervraagd over de relatie tussen hun ambtsuitoefening en hun
beroep of bedrijf waarin zij werkzaam zijn of waren, een beroep kunnen doen
op dit artikel.Deze personen kunnen een beroep doen op het eerste lid van dit artikel
ter voorkoming van het openbaren van geheimen, voor zover daardoor onevenredige
schade zou worden toegebracht aan het belang van de uitoefening van hun beroep,
het belang van hun onderneming of de onderneming waarbij zij werkzaam zijn
of zijn geweest. Voorwaarde is derhalve dat er sprake is van een geheim en
van onevenredige schade die door openbaarmaking zou kunnen ontstaan.De leden van deze fractie vroegen voorts hoe wordt bepaald of de onevenredige
schade bedoeld in artikel 155e, eerste lid, optreedt.Deze toets zal in eerste instantie door de betreffende getuige moeten
worden verricht. Indien de commissie niet overtuigd is van de onevenredige
schade, kan hij aan het openbaar ministerie verzoeken een strafvervolging
op basis van artikel 192 van het Wetboek van Strafrecht in te stellen. De
strafrechter zal in laatste instantie een oordeel toekomen over de vraag of
terecht een beroep is gedaan op de verschoningsgrond van artikel 155e, eerste
lid. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 155e gaf de leden van de CDA-fractie
aanleiding tot de vraag of de daarin genoemde plicht tot geheimhouding iedere
legitiem opgelegde geheimhoudingsplicht betreft.In reactie hierop wijs ik deze leden erop dat alleen degenen die uit hoofde van hun ambt, beroep of betrekking tot geheimhouding
zijn verplicht, een beroep op deze verschoningsgrond kunnen doen. Het gaat
om personen met een typische vertrouwensfunctie, functies waarvan de uitoefening
als zodanig afhankelijk is van een strikt vertrouwelijke relatie met een derde.
Gedacht kan worden aan artsen, advocaten, geestelijken en maatschappelijk
werkers. Personen die een dergelijke functie bekleden kunnen zich steeds beroepen
op hun geheimhoudingsplicht.Voorts vroegen de leden van de CDA-fractie of het begrip «bescheiden»
in de voorgestelde bepalingen, waaronder artikel 155e – analoog moet
worden geïnterpreteerd aan het begrip bescheiden in de Wet op de Parlementaire
Enquête. Dit is inderdaad het geval, hetgeen betekent dat het begrip
zeer ruim moet worden opgevat en dat daaronder ook bij voorbeeld videobanden
en diskettes moeten worden begrepen.De leden van de CDA-fractie wilden ook weten in hoeverre de vertrouwelijkheid
van het collegeberaad grenzen stelt aan de verplichting tot antwoorden daaromtrent
van collegeleden.De vertrouwelijkheid van het collegeberaad gaat niet zo ver dat leden
van het college niet verplicht zouden zijn in een onderzoek van de raad, waar
zij onder ede worden gehoord, antwoord te geven op vragen daaromtrent. Zij
kunnen hiervoor in beginsel geen beroep doen op artikel 155e.Onder omstandigheden is het echter denkbaar dat een beroep wordt gedaan
op de in de Aanpassingswet op te nemen verschoningsgrond «openbaar belang»
(zoals hiervoor is aangekondigd bij de beantwoording van een vraag van de
leden van de CDA-fractie) om te kunnen zwijgen over het in het collegeberaad
verhandelde. Hetzelfde geldt voor de inlichtingenplicht die het college op
grond van artikel 169 ten opzichte van de raad heeft.Verhouding met algemene bepalingen inzake commissiesDe leden van de CDA-fractie vroegen of het zevende lid van artikel 155a
dat onder meer de bekendmaking van de instelling van de onderzoekscommissie
betreft, niet overbodig is naast artikel 84, vierde lid, dat hetzelfde regelt
ten aanzien van andere commissies dan raads- of bestuurscommissies.De artikelen 155a e.v beogen een uitputtende regeling te geven voor de
onderzoekscommissie, die als een specialis onder
de commissies moet worden beschouwd. Dit blijkt onder meer uit het feit dat
de bevoegdheden van een eenmaal ingestelde onderzoekscommissie rechtstreeks
uit de wet voortvloeien. Het zevende lid van artikel 155a is derhalve niet
overbodig.Voorts vroegen de leden van deze fractie naar de verhouding tussen artikel
155c, zesde lid, en artikel 86, eerste lid.Beide bepalingen zien op geheimhouding over hetgeen in besloten zittingen
aan de orde komt. Artikel 155c, zesde lid, is echter een bijzondere bepaling
voor het verhoor in een besloten zitting. De geheimhouding over hetgeen tijdens
een verhoor in beslotenheid aan de leden van de commissie ter kennis is gekomen
is absoluut. Het bepaalde in artikel 86, eerste lid, ziet op besloten vergaderingen
van een commissie in het algemeen, maar is dus niet van toepassing op het
afnemen van een verhoor in beslotenheid door een onderzoekscommissie. ImmuniteitDe leden van de CDA-fractie stelden de verhouding tussen het voorgestelde
artikel 155a, vierde lid, en artikel 22 van de Gemeentewet aan de orde. Zij
wilden weten of de immuniteitsregel ex artikel 155, vierde lid, alleen voor
de leden van de onderzoekscommissie geldt of ook voor degenen die gehoord
worden.Artikel 155a, vierde lid, jo. artikel 22 is alleen van toepassing op de
leden van de onderzoekscommissie en eventueel andere personen die aan de beraadslaging
van deze commissie deelnemen, hoewel deze situatie niet goed denkbaar is.
Deze leden veronderstelden terecht dat het verhoor niet onder het begrip beraadslaging
valt.Ambtelijke bijstand aan de onderzoekscommissieDe leden van de CDA-fractie stelden enkele vragen over de ambtelijk bijstand
aan de onderzoekscommissie. Op de vraag of de raadsgriffier de ambtelijke
bijstand bedoeld in artikel 155a, achtste lid, moet leveren, antwoord ik dat
dit niet per definitie het geval is. Wel staat de griffier op grond van artikel
107a door de raad ingestelde commissies terzijde. Het ligt dan ook voor de
hand dat de bijstand aan de onderzoekscommissie onder zijn leiding wordt gegeven.
Het staat de raad echter vrij in de verordening ex artikel 155a, achtste lid,
ambtelijke bijstand buiten de raadsgriffie te zoeken. Het kan immers ook niet
worden uitgesloten dat de raadsgriffie onvoldoende omvangrijk is om de onderzoekscommissie
bij te staan. Het is heel goed voorstelbaar dat daartoe tijdelijk krachten
van buiten worden ingehuurd of dat, zoals de laan het woord zijnde leden vroegen,
een beroep wordt gedaan op het reguliere ambtelijke apparaat.Het is echter niet goed voorstelbaar dat ambtelijke ondersteuning wordt
geleverd door een potentiële getuige of deskundige in de zaak, waarmee
ik de laatste vraag over ambtelijke bijstand heb beantwoord.Toekenning onderzoeksbevoegdheid aan deelraad?De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of een gemeenteraad aan
een deelraad de bevoegdheid kan toekennen een onderzoek conform het voorgestelde
artikel 155a in te stellen naar het door het dagelijks bestuur of door de
voorzitter van het dagelijks bestuur gevoerde bestuur.Dit is niet het geval, zo deel ik deze leden mee. In het voorgestelde
artikel 156, tweede lid, onder a, wordt expliciet bepaald dat de bevoegdheid
tot de instelling van een onderzoek, bedoeld in artikel 155a, eerste lid,
door de raad niet kan worden overgedragen. Wél kan een deelraad een
commissie instellen die belast is met het verrichten van een onderzoek. Een
dergelijke onderzoekscommissie zal echter een andere status hebben dan een
commissie in de zin van artikel 155a, alleen al omdat getuigen niet verplicht
zullen zijn te verschijnen en de commissie ook overigens geen dwangmiddelen
ter beschikking staan.Overige aspectenDe leden van de CDA-fractie vroegen of (ex-)bestuurders en (ex-)ambtenaren
van een gemeente die ingevolge een herindeling is opgeheven, gehouden zijn
medewerking te verlenen aan onderzoeken van de nieuwe gemeente.Het antwoord hierop luidt bevestigend. Ten gevolge van een herindeling
gaan alle rechten en plichten van de heringedeelde gemeente over op de nieuw
gevormde gemeente. De nieuwe gemeenteraad die een onderzoek instelt naar het
door het college of de burgemeester van de vroegere gemeente gevoerde bestuur,
doet dat als rechtsopvolger onder algemene titel van de gemeenteraad van de
heringedeelde gemeente. De verplichtingen die in dat verband
op de (ex-)ambtenaren en (ex-)ambtsdragers rustten, gelden derhalve niet langer
jegens organen van de oude gemeente, maar jegens de organen van de nieuwe
gemeente, waaronder een eventuele onderzoekscommissie van de nieuwe raad is
begrepen.De leden van de CDA-fractie stelden ook een onderwerp van overgangsrecht
aan de orde. Zij wilden weten of personen die bij de afkondiging in het Staatsblad
van de Wet dualisering gemeentebestuur geen ambtenaar of ambtsdrager van de
gemeente meer waren, gehouden zijn aan de vorderingen van een onderzoekscommissie
te voldoen, en of er in die zin sprake is van terugwerkende kracht.Bepalend is het moment van inwerkingtreding van de wet – of preciezer
nog: het moment van inwerkingtreding van de desbetreffende artikelen van de
wet – en niet het moment van plaatsing in het Staatsblad. Voor het onderzoeksrecht
van de raad zijn geen overgangsbepalingen opgenomen. Dit betekent dat aan
deze bepalingen op het moment van hun inwerkingtreding onmiddellijke werking
toekomt. De bepalingen zijn ingevolge dat beginsel onverkort van toepassing.
Nu de wettelijke bepalingen de mogelijkheid openen gewezen ambtenaren en gewezen
ambtsdragers van de gemeente te verplichten aan een onderzoek mee te werken,
zijn zij op het moment van inwerkingtreding daaraan gehouden, indien tot een
onderzoek wordt besloten. Dat geldt ook voor gewezen ambtenaren en ambtsdragers
die al gedurende langere tijd niet meer aan de gemeente verbonden zijn. Overigens
is hier geen sprake van terugwerkende kracht. Op de betreffende personen wordt
evenals op ambtenaren en ambtsdragers die thans aan een gemeente zijn verbonden,
een nieuwe regeling van toepassing.3.5 Versterking van de financiële functieAccountantscontrole gemeentenDe leden van de PvdA-fractie hebben een aantal vragen gesteld over de
wijziging van artikel 213, betreffende de taak en werkwijze van de gemeentelijke
accountant. Het gaat daarbij met name om de invulling van het oordeel van
de accountant inzake de rechtmatigheid. Dit oordeel wordt met ingang van het
begrotingsjaar 2004 een geëxpliciteerd en verplicht onderdeel van de
accountantsverklaring (artikel V, eerste lid). Voorts stelden deze leden enkele
daarmee samenhangende vragen over de opzet van de accountantsverklaring en
de kosten van de accountantscontrole.Het begrip rechtmatigheidDe leden van de fractie van de PvdA vroegen of het juist is dat het begrip
rechtmatigheid in het wetsvoorstel is opgenomen, omdat zich in de praktijk
van provincies en gemeenten situaties hebben voorgedaan die de schijn van
onrechtmatig handelen hadden, waarbij in discussies regelmatig de vraag naar
voren kwam waarom deze mogelijke onrechtmatigheid niet door de accountant
gesignaleerd was.Het besluit om de rechtmatigheidscontrole op te nemen in de voorgeschreven
accountantscontrole, is niet direct ingegeven door de situaties waarop de
leden van de PvdA-fractie doelen. Reeds in 1996 heeft het kabinet, in een
brief aan de Tweede Kamer over het single-audit beleid, het voornemen uitgesproken
om het rechtmatigheidsaspect onderdeel van de accountantsverklaring bij gemeenten
en provincies te doen zijn. Daarmee zou worden aangesloten bij de regels voor
de accountantscontrole zoals die inmiddels voor het Rijk golden. Achtergrond
is dat bij de controle op de besteding van publieke middelen uitgangspunt
dient te zijn dat de rechtmatigheid wordt getoetst. Juist aan rechtmatigheid
dient een zelfstandige betekenis te worden toegekend, aangezien
er sprake is van inning en besteding van publieke middelen. Bij de toenmalige
behandeling van het artikel 213, tweede lid, van de huidige Gemeentewet is
dit uitgangspunt ook nog uitgebreid aan de orde geweest. Benadrukt werd bij
die gelegenheid dat de accountant ook de rechtmatigheid dient te onderzoeken.
Zoals voorgeschreven in het huidige artikel 213 dienen de bevindingen van
die controle opgenomen te worden in het verslag zonder dat die bevindingen
met betrekking tot de rechtmatigheid het accountantsoordeel beïnvloeden.
Door de voorgestelde wijziging van artikel 213 en de uitwerking daarvan in
een algemene maatregel van bestuur (het Besluit accountantscontrole gemeenten)
zullen tekortkomingen uit hoofde van rechtmatigheid die de goedkeuringstolerantie
overstijgen, moeten worden gesignaleerd in de accountantsverklaring (het accountantsoordeel).
Uiteraard hebben de gebeurtenissen waarop de leden van de PvdA-fractie doelen,
wel de belangstelling voor de onderhavige wijziging bevorderd.De leden van de PvdA-fractie vroegen verder af of door deze wetswijziging
niet ten onrechte de verwachting wordt gewekt dat de accountant voortaan tijdig
alle financiële onrechtmatigheden signaleert.Hierover merk ik op dat de bedoelde verwachting niet geheel onterecht
is. De rechtmatigheidscontrole gaat nu immers nadrukkelijk volwaardig deel
uitmaken van de taak van de accountant. Wel is het zo, dat de bedragen waarop
onrechtmatigheden betrekking hebben te klein kunnen zijn om tot onthouding
van goedkeuring, of zelfs tot vermelding in het verslag te leiden. De raad
dient zich daarvan bewust te zijn. Hij kan er bijvoorbeeld voor kiezen om
bepaalde onderdelen van de jaarrekening minutieuzer te laten onderzoeken,
door gebruik te maken van de in het toekomstige Besluit accountantscontrole1 op te nemen mogelijkheid op onderdelen lagere rapporteringstoleranties
vast te stellen. Overigens zullen gemeenten over dit onderwerp voor 1 januari
2004, de datum van verplichte invoering van het rechtmatigheidsoordeel, uitgebreid
worden geïnformeerd.Het interne systeem van rechtmatigheidstoetsingDe leden van de fractie van de PvdA stelden verder de vraag of de rechtmatigheidscontrole
ook inhoudt dat onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het interne
systeem van rechtmatigheidstoetsing en of de in dat kader gesignaleerde overtredingen/onrechtmatigheden
adequaat in de gemeentelijke verslaggeving worden opgenomen, of dat de accountant
naast de beoordeling van het interne systeem zelfstandig vaststelt dat gehandeld
is conform de toepasselijke wet- en regelgeving.De accountant dient te toetsen of de relevante wet- en regelgeving in
acht is genomen. Daarbij kan hij gebruik maken van het systeem van interne
controle. De accountantscontrole richt zich dan op een beoordeling van de
opzet en de werking van het systeem van kwaliteitsborging ter uitvoering van
de wet- en regelgeving, aangevuld met deelwaarnemingen (steekproeven). Met
name indien er sprake is van relatief gecompliceerde wet- en regelgeving is
het van belang dat de accountant het systeem van kwaliteitsborging toetst,
teneinde zoveel mogelijk zekerheid te kunnen ontlenen aan de interne controle.
De accountant zal een zodanige kennis van de wet- en regelgeving moeten hebben
dat hij in staat is zich een oordeel te vormen over de kwaliteit van de door
het bestuur getroffen interne beheersmaatregelen, alsmede (mogelijke) onrechtmatigheden
te herkennen.De leden van de PvdA-fractie wezen op de ongedefinieerdheid van het begrip
«rechtmatigheid». Bij wijze van oplossing deden zij de suggestie
om in de algemene maatregel van bestuur, in overleg met de beroepsgroep,
een limitatieve opsomming te geven van de weten regelgeving waar de beoordeling
van de accountant betrekking op zal hebben. Ook constateerden de leden van
deze fractie dat wet en regelgeving een veelheid van mogelijk te toetsen (uitvoerings)aspecten
bevat. De relevantie van een toetsing daarvan is afhankelijk van het economisch
dan wel maatschappelijk nut van de daarmee verkregen extra zekerheid. Zou
het wenselijk kunnen zijn deze afweging vooraf nader te structureren, bijvoorbeeld
via controle- en rapportageprotocollen, zo vroegen deze leden.Ik ben voornemens om in de nota van toelichting bij het toekomstige Besluit
accountantscontrole gemeenten uitvoerig in te gaan op het rechtmatigheidsbegrip.
De professionele kennis van de accountant, gecombineerd met de afwegingen
die aldaar worden aangereikt, moeten voldoende zijn om tot een verantwoorde
afbakening van de in het concrete geval in de controle te betrekken wetten
en regels te komen. Een opsomming van de relevante wet- en regelgeving acht
ik niet wenselijk. Wet- en regelgeving zijn immers niet statisch, en bovendien
gaat het bij de toetsing van rechtmatigheid niet alleen om een aantal wetten,
maar ook om bijvoorbeeld raadsbesluiten en gemeentelijke verordeningen, die
tevens per gemeente kunnen verschillen.Wat betreft de controle- en rapportageprotocollen merk ik in de eerste
plaats op dat de beroepsgroep voor zichzelf richtlijnen heeft vastgesteld,
die worden onderwezen in de opleiding tot accountant en die worden bijgehouden
en gepubliceerd door het NIVRA. In de tweede plaats zal in het toekomstige
Besluit accountantscontrole een structurering van de controle worden geregeld,
namelijk door het stellen van minimumeisen voor de goedkeuringstolerantie1, de rapporteringstolerantie2
en de omvangsbasis.3 Het toekomstige Besluit
accountantscontrole gemeenten kan in deze zin opgevat worden als een controleprotocol.
Voor wat betreft de vereisten met betrekking tot de rapportage wordt het kader
geboden door de Comptabiliteitsvoorschriften.Financiële gevolgen van onzorgvuldig beheerDe leden van de PvdA-fractie merkten voorts op dat de mogelijke finan-ciële
gevolgen van een onzorgvuldig beheer vaak pas achteraf zichtbaar worden. Moeten
dergelijke financiële risico's ook in de accountantscontrole worden betrokken,
zo vroegen zij zich af.Mijn antwoord op deze vraag luidt als volgt. De accountant beoordeelt
de rechtmatige totstandkoming van de baten en lasten. Beoordeeld wordt de
rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Er wordt niet van
de accountant verwacht dat hij handelingen en beslissingen van niet-financiële
aard inhoudelijk toetst. Hij kan volstaan met het beoordelen van het interne
systeem van risicoafwegingen: zijn de voorwaarden geschapen voor het bestuur
om risico's goed te beoordelen? Indien er echter aanwijzingen zijn voor financiële
verplichtingen of risico's – bijvoorbeeld op grond van juridische informatie –
dan zal de accountant hier nader onderzoek naar verrichten.De kosten van accountantscontroleEen volgende vraag van de leden van de PvdA-fractie luidde of het juist
is te veronderstellen dat door de toevoeging van bevindingen over de rechtmatigheid
in het verslag van de accountant de werkzaamheden aanmerkelijk zullen toenemen
met alle financiële gevolgen van dien. Deze leden informeerden naar de
betekenis van die toeneming voor de financiële tegemoetkoming aan de
gemeenten? Zit er niet een spanning tussen de bedoeling van de wetgever om
meer aandacht te vragen voor de rechtmatigheid van handelingen die uitgaven
tot gevolg hebben en de oplopende kosten die daarvan het gevolg zijn enerzijds
en het feit dat die kosten kennelijk door de opdrachtgever zelf
moeten worden betaald anderzijds?Mijn reactie op deze vraag is als volgt. Ook onder de huidige Gemeentewet
dient de accountant te onderzoeken of «de administratie en het beheer
van vermogenswaarden» voldoen aan de eisen van rechtmatigheid (en doelmatigheid).
De bevindingen daaromtrent moeten worden opgenomen in het verslag van bevindingen.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever een rechtmatigheidstoets voor
ogen stond, die te vergelijken is met de rechtmatigheidstoets die door de
accountants bij het Rijk wordt verricht. Dit betekent dat reeds in de huidige
controlepraktijk van de accountant mag worden verwacht dat hij een rechtmatigheidstoets uitvoert. Het wetsvoorstel strekt
ertoe om deze toets in zoverre te expliciteren dat de resultaten van de door
de accountant uitgevoerde rechtmatigheidstoets in de accountantsverklaring
moeten worden opgenomen. Uit het voorgaande volgt dat er geen sprake van een
aanmerkelijke toename van de werkzaamheden zou moeten zijn, en dus ook niet
van de kosten.Voor wat betreft de vraag naar de verhouding tussen kosten en baten van
de rechtmatigheidstoets het volgende. In het Besluit accountantscontrole gemeenten
wordt een goedkeuringstolerantie vastgesteld van 1% van de totale lasten.
Indien de onrechtmatigheden het aldus berekende bedrag niet te boven gaan,
is er geen belemmering voor het goedkeuren van de jaarrekening. Het onderzoek
moet zodanig worden ingericht dat er een redelijke mate van zekerheid bestaat
dat fouten die afzonderlijk of geza-menlijk de goedkeuringstolerantie overschrijden
worden ontdekt. De hoeveelheid controlewerkzaamheden die dit vergt is in belangrijke
mate afhankelijk van de ordelijkheid van de administratie en de kwaliteit
van de interne controlesystemen bij de desbetreffende gemeente.Daarnaast merk ik op dat de financiële kosten en baten van de rechtmatigheidscontrole
niet het enige relevante punt van overweging zijn. Rechtmatigheid is een essentiële
eis aan het overheidshandelen. De raad moet optimaal in staat worden gesteld
om de rechtmatigheid van het door het college gevoerde beheer te beoordelen.
De burger moet er op kunnen vertrouwen dat systematisch wordt gecontroleerd
of het beheer van de publieke gelden aan de eisen van rechtmatigheid voldoet.De opzet van de accountantsverklaringDe leden van de PvdA-fractie informeerden of geen onderscheid zou moe-ten
worden gemaakt tussen het geven van een verklaring dat de rekening een getrouw
beeld geeft en het vastleggen van bevindingen (oordeel) over de rechtmatigheid.
De jaarrekening kan immers een getrouw beeld van de consequenties van een
onrechtmatig financieel beheer geven. Indien zowel een oordeel wordt verlangd
over de getrouwheid van de financiële verantwoording als over de rechtmatigheid
van het financiële beheer, kunnen deze oordelen dan zelfstandig worden
geformuleerd, bijvoorbeeld een goedkeurend oordeel inzake de getrouwe verantwoording,
maar een afkeurend oordeel inzake het adequaat verantwoorde maar onrechtmatig
uitgeoefende financiële beheer, zo vroegen deze leden.De gebruiker van de jaarrekening moet aan de hand van de accountantsverklaring
direct kunnen zien of er sprake is geweest van rechtmatige of onrechtmatige
handelingen, alsmede of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de baten
en lasten respectievelijk de activa en passiva. Een goedkeurende verklaring
bij een jaarrekening, waarin door de opstellers geconstateerde en vervolgens
goed toegelichte onrechtmatigheden zijn opgenomen, is naar mijn mening uiterst
verwarrend. Dat geldt ook voor de situatie waarin er sprake is van een goedkeurend
oordeel van de accountant over de getrouwheid in combinatie met een niet-goedkeurend
oordeel inzake de rechtmatigheid. In beide gevallen is dat nauwelijks aan de gebruiker uit te leggen. Bovendien is in het laatste geval
sprake van twee (uiteenlopende) oordelen van de accountant, hetgeen een adequate
beoordeling van de raad aanzienlijk bemoeilijkt. Naar mijn overtuiging moet
een goedkeurende verklaring betekenen dat de jaarrekening een getrouw beeld
geeft én dat de gemeentelijke huishouding de gelden rechtmatig heeft
geïnd en besteed. Overigens wijs ik erop dat er op onderdelen sprake
is van overlapping van rechtmatigheid en het getrouwe beeld. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de voorgeschreven afschrijvingsmethoden, die van invloed zijn op de rechtmatige
totstandkoming van de afschrijvingskosten maar ook van belang zijn voor het
getrouwe beeld. Een splitsing in twee oordelen is dus ook om die reden niet
gewenst. In de accountantsverklaring moet worden toegelicht waarop een eventuele
beperking, oordeelonthouding of afkeuring betrekking heeft, waardoor de gebruiker
optimaal inzicht krijgt in de kwaliteit van de jaarrekening in het bijzonder
waar het de aspecten rechtmatigheid en getrouwe weergave betreft.Consequenties van een afkeurend oordeel van de accountantTot slot brachten de leden van de fractie van de PvdA ten aanzien van
dit onderwerp de stelling naar voren dat het de taak en verantwoordelijkheid
van het toezichthoudende orgaan is om op basis van een getrouwe verantwoording,
inclusief het daarin adequaat verantwoorde, eventueel onrechtmatige, financiële
beheer, een oordeel te formuleren over de kwaliteit van het uitgeoefende beheer
en daaraan eventueel andere consequenties dan een decharge te verbinden. Indien
die stelling juist is, wat zijn dan – zo vroegen deze leden –
de consequenties voor de accountant wanneer het van een afkeurend accountantsoordeel
voorziene (formeel) onrechtmatige beheer alsnog achteraf door het toezichthoudende
orgaan (materieel) wordt goedgekeurd?Het is de verantwoordelijkheid van de accountant om als onafhankelijk
deskundige de controle van de jaarrekening te verrichten, een verslag over
deze controle uit te brengen, en zijn oordeel in de accountantsverklaring
vast te leggen. De accountantsverklaring en het verslag worden toegezonden
aan de raad. Het is geheel de verantwoordelijkheid van de raad om te bepalen
welke inhoudelijke en politieke consequenties hieruit worden getrokken. Daarbij
kan worden gedacht aan concrete maatregelen of plannen om de situatie te verbeteren,
het zoveel mogelijk repareren van onrechtmatigheden, het vaststellen van een
indemniteitsbesluit, het opzeggen van het vertrouwen in het college of leden
van het college, en dergelijke. De accountant staat daar buiten. Ik acht het
ondenkbaar dat een afkeurend oordeel van de accountant terzijde wordt geschoven.
Ten eerste ligt het voor de hand dat de raad er gebruik van maakt in het kader
van zijn controlerende rol, ten tweede is het accountantsrapport een openbaar
stuk, ten derde moet de jaarrekening met onder andere de accountantsverklaring
en het verslag van de accountant worden toegezonden aan de provinciale toezichthouder.
Deze zal zeker willen weten welke consequenties aan het oordeel van de accountant
zijn verbonden.3.6 GedragscodesDe leden van de CDA-fractie stelden het onderwerp van de gedragscodes
aan de orde. Deze leden wezen er op dat de raad op grond van artikel 41c,
tweede lid, een gedragscode voor de wethouders vaststelt. In dit verband vroegen
zij of deze gedragscode niet voor de burgemeester geldt of dat dit wel het
geval is, zoals zou kunnen worden opgemaakt uit de toelichting waar gesproken
wordt van een gedragscode voor de leden van het college.In reactie hierop wijs ik er op dat op grond van de artikelen 15, derde
lid, onderscheidenlijk 69, tweede lid, de raad verplicht is om ook voor de raadsleden zelf en de burgemeester een gedragscode vast te stellen.
Artikel 41c, tweede lid, heeft derhalve uitsluitend betrekking op wethouders.
Gekozen kan worden voor drie afzonderlijke gedragscodes. Bedoelde artikelen
verzetten zich er echter allerminst tegen dat voor de drie verschillende bestuurders
(raadslid, wethouder en burgemeester)één gedragscode wordt opgesteld.
De VNG, het IPO en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
hebben onlangs een handreiking gemaakt over de integriteit van bestuurders
bij gemeenten en provincies, waarin één modelgedragscode is
opgenomen voor alle (provinciale en gemeentelijke) bestuurders. Naar zijn
aard heeft deze modelgedragscode op gemeentelijk niveau uiteraard vooral betrekking
op wethouders en burgemeesters. Zij zijn het immers die het dagelijks bestuur
van de gemeente voeren, waardoor zij eerder te maken kunnen krijgen met belangenverstrengeling,
giften etc.De leden van de CDA-fractie constateerden terecht dat de inhoud van gedragscodes
van gemeente tot gemeente kan verschillen. De Staatscommissie heeft voorgesteld
om in de Gemeentewet onderwerpen op te nemen waarop de gedragscode ten minste
betrekking moet hebben. Dit voorstel is niet overgenomen in het wetsvoorstel.
De desbetreffende artikelen laten de raad vrij bij de bepaling welke onderwerpen
geregeld moeten worden en op welke wijze. Op deze manier kan worden rekening
gehouden met de plaatselijke omstandigheden. Overigens zal van de hiervoor
genoemde modelgedragscode wel een uniformerende werking kunnen uitgaan. Daarbij
komt dat de door de raden opgestelde gedragscodes vanzelfsprekend niet zullen
afwijken van algemene noties van integriteit. Door het opstellen van een gedragscode
ontstaat een concrete gedragslijn voor de bestuurders waaraan ze zich zullen
moeten houden.Het wetsvoorstel regelt, afgezien van het overgangsartikel artikel V,
niet op welk moment de gedragscode vastgesteld moet worden door de raad of
dat de gedragscode per raadsperiode dient te worden vastgesteld. De vragen
van de leden van de CDA-fractie of de gedragscode dient te zijn vastgesteld
voordat de wethouders zijn benoemd en of de gedragscode per raadsperiode dient
te worden vastgesteld, beantwoord ik dan ook als volgt. Na de inwerkingtreding
van de Wet dualisering gemeentebestuur zal de raad voor de eerste keer binnen
een jaar na deze inwerkingtreding de gedragscodes moeten vaststellen (artikel
V, tweede lid). De raad kan echter besluiten deze termijn van een jaar te
verlengen met één jaar (artikel V, derde lid). Een gedragscode
kan door de raad een tijdelijk karakter worden gegeven, bijvoorbeeld uitsluitend
voor de lopende raadsperiode. Dit is echter niet verplicht. Indien de raad
geen termijn verbindt aan de gedragscode, zal deze net zo lang gelden totdat
hij, bijvoorbeeld in een volgende raadsperiode, wordt ingetrokken. Dit intrekken
kan alleen tegelijk met het vaststellen van een nieuwe gedragscode.De leden van de CDA-fractie vroegen voorts in hoeverre een gedragscode
die de raad voor zichzelf vaststelt kan gelden voor individuele volksvertegenwoordigers
die een andere opvatting hebben over onderdelen van de gedragscode en die
wellicht tegen de vaststelling daarvan hebben gestemd. In het verlengde hiervan
vroegen zij of op deze manier niet te veel meerderheidsopvattingen van raadsleden
bindend worden voor collega's die een principieel andere opvatting ter zake
bezitten.In reactie hierop merk ik op dat het principe van besluitvorming bij meerderheid
impliceert dat minderheden zich bij hen onwelgevallige besluiten van de meerderheid
zullen moeten neerleggen. Dit ligt niet anders voor de gedragscode. Ik zie
dan ook geen bezwaren tegen het voorgestelde stelsel. De leden van de fractie van D66 stelden enkele vragen over artikel 69
bepalende dat de raad een gedragscode vaststelt voor de burgemeester. Zo vroegen
zij onder meer wat de procedure is als de raad en de burgemeester het niet
eens worden over een gedragscode. In reactie hierop merk ik op dat het de
raad is die de gedragscode vaststelt. Aangezien de burgemeester geen lid is
van de raad en derhalve geen stemrecht in de raad heeft, heeft de burgemeester
formeel gezien geen rol bij de totstandkoming van de gedragscode. Alhoewel
de term «gedragscode» betrekking lijkt te hebben op het gedrag
van de burgemeester in algemene zin, is het naar mijn mening duidelijk dat
de gedragscode ziet op het gedrag van overheidsbestuurders in relatie tot
integriteit en kwaliteit van het openbaar bestuur. Naar de letter van artikel
69 zou een gedragscode ook bijvoorbeeld, zoals de aan het woord zijnde leden
suggereerden, een verplichting kunnen omvatten voor de burgemeester om Sinterklaas
te ontvangen. Dit is uiteraard niet beoogd met de gedragscode. Dergelijke
aangelegenheden dienen – in voorkomende gevallen – veeleer in
bijvoorbeeld het sollicitatiegesprek met de burgemeester aan de orde te komen.3.7 De indemniteitsprocedureDe leden van de fractie van het CDA stelden een aantal vragen over de
indemniteitsprocedure.In de eerste plaats vestigden deze leden de aandacht op blz. 42 van de
Nota naar aanleiding van het verslag, waar de regering stelt dat bedragen
die via een indemniteitsbesluit goedgekeurd dienen te worden «tijdelijk
buiten haken worden geplaatst». Wat bedoelt de regering met deze uitdrukking?Hiermee is bedoeld dat de indemniteitsprocedure de gelegenheid geeft om
posten die naar het oordeel van de raad onrechtmatig tot stand zijn gekomen,
uit het geheel van de rekening te lichten, en via een aparte procedure te
behandelen. De raad bepaalt vervolgens dat de rekening kan worden vastgesteld,
mits ook het indemniteitsbesluit wordt vastgesteld.Voorts informeerden de leden van de genoemde fractie naar de situatie
die ontstaat indien de raad het indemniteitsvoorstel verwerpt? Zijn de leden
van het college dan via de normale regeling van het privaatrecht (civielrechtelijk)
aansprakelijk? Of is het zo dat de raad het voorstel niet mag verwerpen? Wordt
de raad dan niet in een dwangpositie geplaatst?Indien de raad een indemniteitsbesluit niet of niet naar behoren vaststelt,
zendt het college de jaarrekening met bijbehorende stukken naar gedeputeerde
staten. Die nemen vervolgens de noodzakelijke besluiten, waardoor de bedoelde
alsnog worden goedgekeurd (artikel 201). De vraag of de collegeleden als gevolg
van de verwerping van het ontwerp-indemniteitsbesluit door de raad civielrechtelijk
aansprakelijk zouden zijn, is dan in beginsel niet langer aan de orde.Een volgende vraag van de leden van de CDA-fractie betrof de situatie
waarin het college niet van mening is dat een bepaalde uitgave onrechtmatig
is. Moet het college dan toch een indemniteitsbesluit opstellen?Het oordeel of een uitgave al dan niet onrechtmatig is, is aan de raad
(artikel 198, tweede lid). Deze kan daarbij gebruik maken van het oordeel
en het verslag van de accountant. Uiteraard mag het college zijn zienswijze
naar voren brengen sterker nog: artikel 198, derde lid, verplicht het college
te reageren op de bij de raad gerezen bedenkingen – het college zal
echter op grond van artikel 198, derde lid, een indemniteitsvoorstel moeten
indienen. Deze leden vroegen verder of indien de raad een initiatief-indemniteitsvoorstel,
bijvoorbeeld van de oppositie, verwerpt, dan een situatie ontstaat waarbij
moet worden vastgesteld dat de raad het besluit «niet of niet naar behoren»
heeft vastgesteld. Welke situatie ontstaat dan, indien gedeputeerde staten
het vervolgens met die meerderheid in de raad eens is?De hier geschetste situatie is wel erg hypothetisch. De verplichting om
een indemniteitsbesluit voor te leggen ontstaat pas als de raad in meerderheid
van mening is dat uitgaven zijn opgenomen die niet rechtmatig tot stand zijn
gekomen. In dat geval moet het college een voorstel voor een indemniteitsbesluit
indienen. Indien de meerderheid van de raad echter van mening is dat de rekening
zonder meer kan worden goedgekeurd, maakt een eventueel initiatief van de
raadsminderheid om een eigen voorstel voor een indemniteitsbesluit aanhangig
maken, geen kans. In dat geval wordt de rekening goedgekeurd en het initiatiefvoorstel
verworpen. Daarmee is in beginsel de rekening naar behoren vastgesteld en
is er geen reden voor gedeputeerde staten om gebruik te maken van hun bevoegdheid
op grond van artikel 201.Op de vraag van de leden van de CDA-fractie of het niet beter was geweest
simpelweg de persoonlijke aansprakelijkheid te schrappen, nu voor de regering
aan dit instituut kennelijk «onverkwikkelijke» kanten kleven,
antwoord ik dat dit deze optie wel is overwogen maar te licht is bevonden.
In de eerste plaats is het systematisch onmogelijk bedragen wegens onrechtmatigheid
buiten de rekening te laten zonder persoonlijke aansprakelijkheid. En in de
tweede plaats acht ik het gewenst dat ingeval van gebleken onrechtmatigheid
van bedragen hiervoor een specifieke procedure word gevolgd, waarin de politieke
verantwoordelijkheid van het college jegens de raad voor de desbetreffende
bedragen wordt benadrukt.3.8 Kaderstelling door de raadDe leden van de CDA-fractie informeerden of de regering van opvatting
is dat in notities van de raad, bijvoorbeeld over het handhavingsbeleid, ook
richtlijnen of beleidsregels kunnen worden opgenomen die dezelfde statuur
en gelding bezitten als die bedoeld in artikel 148 van de Gemeentewet.In reactie hierop merk ik in de eerste plaats op dat door schrapping van
artikel 148 de raad niet langer de bevoegdheid heeft om beleidsregels vast
te stellen met betrekking tot een rechtstreeks aan het college geattribueerde
bevoegdheid, tenzij een bijzondere wet hiertoe een grondslag zou bieden. Artikel
4:81, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt namelijk dat er
voor de vaststelling van beleidsregels voor een aan een ander bestuursorgaan
toekomende bevoegdheid een wettelijke grondslag is vereist. Artikel 148 vormt
thans die wettelijke grondslag. Het voorgaande betekent dat de raad ten aanzien
van een wettelijke bevoegdheid van het college geen richtlijnen of beleidsregels
kan vaststellen die dezelfde statuur en gelding hebben als die bedoeld in
artikel 148 van de Gemeentewet. Dit kan dus ook niet in de vorm van een notitie
van de raad. Uiteraard heeft de raad wel andere (politiek-bestuurlijke) instrumenten
om het college bij te sturen, zoals moties en het aan het college ontlokken
van toezeggingen waardoor de raad materiële kaders stelt voor de bevoegdheidsuitoefening
door het college. Ook bestaat de mogelijkheid dat een bijzondere wet de raad
de bevoegdheid toekent om bij verordening regels te stellen ten aanzien van
een aan het college geattribueerde bevoegdheid. Daarnaast kan de raad vanzelfsprekend
via de begroting of de op artikel 212 gebaseerde financiële verordening
sturend optredend. Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
kan de raad in het nieuwe stelsel wel beleidsregels vaststellen ten aanzien
van bevoegdheden die hij aan het college heeft gedelegeerd. Aangezien op grond
van onderhavig wetsvoorstel en de nog in voorbereiding zijnde aanpassing van
medebewindwetgeving bestuursbevoegdheden rechtstreeks aan het college geattribueerd
zullen worden, zal delegatie van bevoegdheden van de raad aan het college
in de gemeentelijke praktijk overigens afnemen. De mogelijkheid voor de raad
om op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
beleidsregels vast te stellen, zal in het nieuwe stelsel derhalve beperkt
zijn.HOOFDSTUK 4 HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS4.1 De positie van de wethouder in het algemeenBetrokkenheid van de wethouders bij de aanstelling van
de burgemeesterDe leden van de CDA-fractie stelden de betrokkenheid van wethouders bij
de procedure voor de benoeming van de burgemeester aan de orde, en refereerden
daarbij aan de behandeling van wetsvoorstel 25 444 in de Eerste Kamer.
Zij vroegen in dat verband of de recente gebeurtenissen rond de ontslagname
van de burgemeester van Leeuwarden verandering hebben gebracht in de opvatting
van de regering dat er bij de voorbereiding van de benoeming van de burgemeester
formeel geen plaats is voor de wethouders, ook al wordt de burgemeester ook
de voorzitter van het college.De opvattingen van de regering op dit punt zijn naar aanleiding van de
gebeurtenissen in Leeuwarden niet gewijzigd, zo antwoord ik deze leden. Deze
gebeurtenissen laten immers zien dat de betrokkenheid van wethouders bij de
benoeming van de burgemeester geen garantie vormt voor een vruchtbare samenwerking.
Dat de onderlinge verhoudingen binnen het college van belang zijn voor het
welslagen van een burgemeester, is natuurlijk iets dat ook voor die gebeurtenissen
al duidelijk was. De raad zal zich dan ook bij het opstellen van de aanbeveling
rekenschap geven van de vraag of een vruchtbare samenwerking binnen het college
aannemelijk is. Hetzelfde geldt voor de vertrouwenscommissie bij de voorbereiding
van de aanbeveling. Overigens zij opgemerkt dat de wethouders die fungeren
tijdens de benoemingsperiode niet gedurende de gehele ambtstermijn van de
burgemeester in functie zullen behoeven te blijven.Terugkeer in de raad van tussentijds afgetreden wethoudersDe leden van de fractie van het CDA informeerden wat de positie naar Nederlands
kiesrecht is van de wethouder die bij de laatste verkiezingen tot lid van
de raad is gekozen en na tussentijdse beëindiging van het wethouderschap
wil terugkeren naar de raad.Het lidmaatschap van de raad en het zijn van wethouder zijn in het gedualiseerde
gemeentelijk bestel wederkerige incompatibiliteiten, hetgeen betekent dat
het raadslid dat toetreedt tot het college zijn raadslidmaatschap zal moeten
opgeven (en wel op het moment dat zijn opvolger als lid van de raad onherroepelijk
is toegelaten, vgl. het voorgestelde artikel 13, tweede lid, aanhef en onder
b zoals opgenomen in artikel I, onderdeel C van het wetsvoorstel). Indien
een wethouder zijn functie neerlegt, zal hij derhalve niet – zoals thans
het geval is – automatisch de mogelijkheid hebben om wel als raadslid
aan te blijven. Hij is immers geen raadslid meer. Een en ander is een logisch
gevolg van de scheiding van posities van wethouder en raadslid. Overigens zal de betrokkene bij het ontstaan van een vacature in de raad
bij de politieke groepering waarvan hij deel uitmaakt, wel in aanmerking kunnen
komen voor een nieuwe benoeming als raadslid. In hoofdlijnen zit het stelsel
van plaatsvervulling bij vacatures als volgt in elkaar. Artikel W 1 van de
Kieswet, dat over de benoeming in tussentijdse vacatures in de raad handelt,
schrijft voor dat in een dergelijke vacature diegene wordt benoemd die het
hoogst is geplaatst op de lijst (vgl. artikel P 19 Kieswet) waarop degene
die moet worden vervangen, is gekozen. Iemand die al eerder tot lid van de
raad was benoemd zal normaliter hoog op die lijst staan en vaak als eerste
voor een tussentijdse vacature van een raadslid in aanmerking komen. Zulks
zal echter uit de aard der zaak alleen aan de orde kunnen zijn indien zich
een vacature voordoet, hetgeen lang niet altijd het geval zal zijn. Wordt
de wethouder echter opgevolgd door een raadslid die op dezelfde kandidatenlijst
heeft gestaan, dan bestaat de mogelijkheid dat de stoelen tussen dit raadslid
en de wethouder gewisseld worden. Dat deze situatie zich in de praktijk zal
kunnen voordoen is geenszins denkbeeldig. Achtereenvolgens treedt dan eerst
de wethouder af, deze wordt als wethouder opgevolgd door een raadslid van
dezelfde groepering en de ex-wethouder wordt vervolgens benoemd in de vacature
die in de raad ontstaat door de benoeming van dit raadslid tot nieuwe wethouder.4.2 De ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap AlgemeenDe leden van de fractie van GroenLinks achtten de vraag gewettigd of de
formele ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap niet
voor een groot deel een schijnmanoeuvre zal zijn. Deze leden baseerden die
verwachting op de aanname dat wethouders, ook als zij niet langer deel uitmaken
van de raad, fractievergaderingen zullen blijven bezoeken en daar zullen deelnemen
aan discussies over de bepalingen van standpunten van de fractie. Een dergelijke
afstemming zal – zo stellen deze leden – wenselijk worden geacht
door zowel de wethouder als de fractieleden. De leden van de fractie van GroenLinks
vroegen in dat verband of ik hun mening deel dat het zeer de vraag is of de
beoogde cultuurverandering (ontvlechting wethouders en geestverwante fracties)
ook zal optreden. Deze leden vroegen zich ook af of het wel gewenst is dat
nog meer burgers van de politiek worden vervreemd, omdat niet alleen qua standpunten
verschillen kunnen optreden tussen wethouders en geestverwante fracties, maar
ook qua cultuur.Ik beschouw de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap
allerminst als een schijnmanoeuvre. Het is mijn stellige verwachting dat de
met deze ontvlechting beoogde effecten – met name een onafhankelijker
positie van de raad ten opzichte het college – wel degelijk zullen optreden.
Het ontgaat mij waarom het in gedualiseerde verhoudingen een belang van raadsfracties
moet zijn dat geestverwante wethouders de fractievergaderingen altijd moeten
bijwonen en daar vervolgens zorgdragen voor een verregaande afstemming van
standpunten. Als er een klimaat ontstaat waarin de raad nadrukkelijk voor
zijn eigen rol en verantwoordelijkheid kiest, betreft die klimaatsverandering
ook de collegefracties. Een belangrijke stimulans voor collegefracties om
actief mee te werken aan een dergelijke cultuurverandering is mijns inziens
juist gelegen in de duidelijker rol die zij ook in de ogen van de burgers
zullen gaan vervullen. De vrees van de leden van de fractie van GroenLinks
voor een verdere vervreemding van de burgers van de politiek deel ik dan ook
niet. De leden van de fractie van GroenLinks voorzagen dat als gevolg van de
verzelfstandigde positie van het college in toenemende mate in «achterkamertjes»
overleg zal plaatsvinden tussen wethouders en collegefracties. In het huidige
systeem, waar op grond van het monistische principe de gehele raad de gemeente
bestuurt, volgt het college de ongeschreven regel dat overleg wordt gezocht
met de gehele raad, zo stelden deze leden.De visie van de leden van de GroenLinks-fractie op de huidige overlegpraktijk
lijkt mij niet zonder meer juist. In veel gemeenten worden de oppositionele
fracties minder uitvoerig door de wethouders geïnformeerd dan de collegefracties.
Uit in opdracht van de Staatscommissie uitgevoerd onderzoek komt dit ook nadrukkelijk
naar voren1. In het gedualiseerde stelsel zullen –
zo verwacht ik – de leden van beide soorten fracties meer op gelijke
voet worden behandeld, omdat de afstand tussen het college en de gehele raad
wordt vergroot. Ik heb overigens niet de illusie dat elke vorm van informele
afstemming tussen het college en de geestverwante fracties tot het verleden
zal gaan behoren.De van buiten de raad gerekruteerde wethouderDe leden van de CDA-fractie gingen in op de door regering gehanteerde
argumenten om de kritiek op de vermeend gebrekkige formeel-democratische legitimatie
van van buiten de raad gerekruteerde wethouders. De argumenten dat in het
thans vigerende stelsel ook tijdens de campagne niet duidelijk is welke raadsleden
tot wethouder worden benoemd en dat partijen kiezers in het nieuwe stelsel
al kunnen wijzen op hun troeven van buiten, overtuigden de leden van deze
fractie niet. Zij wezen erop dat het thans wel degelijk vaak duidelijk is
voor de kiezers of een bepaalde kandidaat voor de raad ook tevens kandidaat-wethouder
is; dikwijls zijn dat namelijk de lijsttrekkers. Voorts plaatsten de leden
van de fractie van het CDA kritische kanttekeningen op de door de regering
geopperde mogelijkheid voor politieke partijen om tijdens de verkiezingscampagne
hun kandidaat-wethouders die niet op de kandidatenlijst voor de raadsverkiezingen
staan, als zodanig te presenteren en hen op een gepaste wijze aan de campagne
te laten meedoen. Daarbij wezen deze leden op de landelijke praktijk waar
ministerskandidaten die niet op de kandidatenlijst voor de kamerverkiezingen
staan, niet participeren in de verkiezingscampagne.Over de tegenargumentatie van de leden van de CDA-fractie merk ik het
volgende op. In de eerste plaats is het zeker niet altijd zo dat de door deze
leden veronderstelde duidelijkheid bij de kiezers over de identiteit van de
kandidaat-wethouders ook daadwerkelijk aanwezig is. Een dergelijke aanname
getuigt mijn inziens van een te optimistische perceptie van de bekendheid
van de lijsttrekkers bij de raadsverkiezingen. Daar komt nog bij dat grotere
partijen in grotere gemeenten dikwijls meer dan één wethouder
leveren. De kandidaten hiervoor staan lager op de lijst. Aannemelijk is dat
de kiezer deze personen niet kent. Voorts wordt in de argumentatie van de
leden van de CDA-fractie voorbij gegaan aan de mogelijkheid van aanzienlijke
electorale verschuivingen. Sommige partijen winnen sterk en belanden vervolgens
in het college; andere partijen verliezen de nodige zetels en blijven er buiten.
Dat maakt het voor de individuele kiezer moeilijk om te beoordelen welke partij
na de verkiezingen collegeverantwoordelijkheid gaat dragen en welke niet.
Overigens komt het ook regelmatig voor dat na de raadsverkiezingen coalities
worden gevormd waaraan bepaalde grotere partijen niet deel-nemen en bepaalde
kleinere wel. Ook dergelijke processen zijn voor individuele kiezers in het
stemhokje niet altijd op voorhand te doorgronden.In de tweede plaats is er ook vanuit principieel oogpunt iets tegen de redering van de leden van de fractie van het CDA in te brengen. De
kiezer brengt namelijk slechts één stem uit: op een bepaalde
kandidaat voor de raad. Als die kandidaat de lijsttrekker is, is het aannemelijk
dat de kiezer vooral vertrouwen uitspreekt in de gehele lijst. Die lijst is
echter een lijst voor de raadsverkiezingen. In het Nederlandse systeem is
er geen enkele garantie dat een stem op kandidaat x van lijst y ook daadwerkelijk
leidt tot een wethoudersschap voor kandidaat x of een andere kandidaat van
lijst y. Het is dan ook niet juist, ook niet tegen de achtergrond van het
vigerende formeel-monistische stelsel, om te suggereren dat de kiezers eigenlijk
ook de wethouders kiezen.Tot slot lijkt het mij ook niet geheel juist dat – zoals de leden
van de CDA-fractie stellen – ministerskandidaten die niet op de kandidatenlijst
voor de Tweede-Kamerverkiezingen staan, geen bijdrage aan de verkiezingscampagne
zouden leveren.De analyse van de leden van de fractie van GroenLinks dat de herkenbaarheid
van de lokale politiek niet is gebaat bij het aantrekken van wethouders die
niet op een kandidatenlijst voor de raadsverkiezingen staan, onderschrijf
ik niet. Kandidaat-wethouders hoeven niet op een kandidatenlijst te staan
om lokale bekendheid te genieten. Het kan gaan om personen die een vooraanstaande
plaats in de lokale samenleving innemen en hebben deelgenomen aan de verkiezingscampagne.
Aan de andere kant is niet gegarandeerd dat plaatsing op een kandidatenlijst
automatisch tot de door deze leden veronderstelde bekendheid bij de burgers
zal leiden.De leden van de fractie van de PvdA wezen terecht op het belang van het
wethouderschap als leerschool voor het openbaar bestuur. Ik meen dat ook onder
gedualiseerde verhoudingen voor een goede vervulling van het wethouderschap
dusdanige eigenschappen nodig blijven, dat deze leerschool zal blijven bestaan.
Omdat in een gedualiseerd stelsel voor collegeleden steun voor hun beleid
bij de raad minder vanzelfsprekend zal zijn dan thans vaak het geval is, verwacht
ik dat de bedoelde leerschool zelfs aan belang zal winnen.De rechtspositie van de wethouderDe leden van de PvdA-fractie wilden ook weten wat de rechtspositie van
de wethouders-nieuwe stijl zal zijn. Hun vraag of de stelling van de heer
Hennekens in het Nederlands Juristenblad1 klopt dat de wethouder rechtspositioneel ambtenaar wordt
in de zin van de Ambtenarenwet, beantwoord ik bevestigend. In artikel II is
om die reden een wijziging van de Ambtenarenwet opgenomen, die ertoe strekt
Titel III van de Ambtenarenwet (Bepalingen van materieel recht) buiten toepassing
te verklaren voor wethouders, zoals ook het geval is voor onder meer ministers
en staatssecretarissen. Materieel ondergaat de rechtspositie van de wethouder
(in termen van bezoldiging, vergoeding van bijzondere kosten, etc.) geen wijziging
door de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur. Het rechtspositiebesluit
wethouders blijft namelijk onverminderd van kracht op wethouders. Dit besluit
geldt ook voor de wethouders die van buiten de raad afkomstig zijn. Door de
schrapping van het huidige artikel 50 van de Gemeentewet en de wijziging van
artikel 49 van de Gemeentewet ondergaat de rechtspositie van de wethouder
uitsluitend in die zin wijziging, dat niet langer een zogenaamde afkoelingsperiode
in acht dient te worden genomen bij een ontslag van de wethouder wegens verlies
van vertrouwen. Daarnaast is van belang dat hij niet langer in beroep kan
bij de bestuursrechter tegen een eventueel ontslagbesluit (artikel IV, onderdeel
3, van het wetsvoorstel).De leden van de fractie van het CDA signaleerden terecht de mogelijkheid
dat ook gemeente-ambtenaren kunnen worden benoemd tot wethouder, zonder
dat zij eerst tot lid van de raad worden verkozen. Naar aanleiding van een
daartoe strekkende vraag van deze leden antwoord ik dat een dergelijke wethouder/oud-ambtenaar
een recht op terugkeer heeft in het ambtelijk apparaat nadat hij gedwongen
of vrijwillig zijn wethouderschap heeft beëindigd. Artikel 125c van de
Ambtenarenwet geeft dit recht namelijk aan alle ambtenaren die zijn benoemd
of gekozen in een functie in publiekrechtelijke colleges. Binnenkort wordt
een wetsvoorstel in procedure gebracht om dit artikel te schrappen, waardoor
te zijner tijd het recht op terugkeer komt te vervallen.1 Dit wetsvoorstel bevindt zich thans in de adviesfase.De wethouder superambtenaar?De verwachting van de leden van de PvdA-fractie dat de wethouder zich
materieel tot een soort superambtenaar zal ontwikkelen, deel ik niet. Ik wees
al op de formeel-juridische aspecten, echter ook inhoudelijk is een dergelijke
ontwikkeling niet goed voorstelbaar. Politieke vaardigheden zijn namelijk
essentieel voor een goede vervulling van het wethoudersambt. Het lijkt mij
in antwoord op een daartoe strekkende vraag van de leden van de fracties van
SGP en ChristenUnie – dat door de voor de functie noodzakelijke functievereisten
die bestaan uit een combinatie van inhoudelijke kennis en ambitie enerzijds
en politiek geïnspireerd management om dingen voor elkaar te krijgen
alsmede bedrevenheid in het politieke spel anderzijds, het wethouderschap
ook in de toekomst een aantrekkelijke functie blijft.De wethouder van buiten de gemeenteNaar aanleiding van een vraag van de leden van de fractie van GroenLinks
hierover deel ik mee dat wethouders aan wie door de raad voor de duur van
een jaar ontheffing is verleend van het vereiste van ingezetenschap van de
gemeente (artikel 36a, tweede lid) en die na een jaar niet aan dit vereiste
blijken te voldoen, niet van rechtswege hun wethouderschap verliezen. Hiervoor
is een afzonderlijke interventie van de raad noodzakelijk.Ik deel de opvatting van de leden van de CDA-fractie dat deze ontheffing
niet alleen bij aanvang van de termijn van de wethouder, maar – naar
de letter van de wet althans – ook «tijdens de rit» verleend
kan worden. Het nieuwe artikel 36a, tweede lid, bepaalt immers in algemene
zin dat de raad voor de duur van ten hoogste een jaar ontheffing kan verlenen
van het vereiste van ingezetenschap. Oogmerk van deze ontheffingsmogelijkheid
is echter om tegemoet te komen aan praktische bezwaren van nieuwe wethouders
van buiten de gemeente om direct in de desbetreffende gemeente te gaan wonen.
Tegen deze achtergrond acht ik het niet waarschijnlijk dat een raad een wethouder
die in de desbetreffende gemeente woonachtig is, tijdens de rit ontheffing
zal verlenen van het vereiste van ingezetenschap.De ontheffing kan, zo antwoord ik deze leden, in theorie ook worden verleend
aan een wethouder die als raadslid is gekozen bij de laatste verkiezingen.
Voor raadsleden geldt echter het vereiste van ingezetenschap onverkort (artikel
10 Gemeentewet). Bij de kandidaatstelling of de stemming, behoeft een kandidaat-raadslid
nog niet in de desbetreffende gemeente woonachtig zijn. Wel zal een kandidaat-raadslid
die niet in de desbetreffende gemeente woont bij de kandidaatstelling een
verklaring moeten overleggen waaruit blijkt dat hij voornemens is zich bij
de benoeming in de gemeente te vestigen. Op het moment van het geloofsbrievenonderzoek
dient betrokkene ingezetene van de gemeente te zijn. De wethouder die afkomstig
is uit de raad, zal derhalve in ieder geval bij aanvang van zijn
wethouderschap wel ingezetene zijn van de gemeente. In een later stadium zal
aan hem ontheffing verleend kunnen worden van het vereiste van ingezetenschap.
Ook hiervoor geldt echter dat ik, om de hiervoor uiteengezette redenen, het
niet waarschijnlijk acht dat de raad een dergelijke ontheffing zal verlenen.De eedDe leden van de fractie van GroenLinks vroegen waarom niet voor een vrijere
formulering van het eedsformulier is gekozen, waarom er in dit formulier alleen
sprake is van «God» en niet van Allah en waarom het woord «almachtig»
is toegevoegd? Ook vroegen deze leden waarom blijkens de tekst de eed de norm
is en de verklaring en de belofte de uitzondering.In mijn beantwoording van vragen van enkele leden van de Tweede Kamer
over dit onderwerp1 heb ik gesteld dat de Wet
vorm van de eed van toepassing is op de eedaflegging door leden van gemeenteraden
en provinciale staten. Ten aanzien van de door wethouders af te leggen eed
zal dat niet anders zijn. Uit een en ander volgt dat indien de geloofsplicht
daartoe noopt bij de bekrachtiging van de eed kan worden afgeweken van de
voorgeschreven formulering. Wetswijziging lijkt mij dan ook niet opportuun.
De gevolgtrekking van de leden van de fractie van GroenLinks dat de eed de
norm zou zijn en de verklaring alsmede de belofte de uitzondering is, deel
ik dan ook niet. Uit het enkele feit dat de verklaring en de belofte tussen
haakjes staan vermeld, mag dit in ieder geval niet worden afgeleid.Dualisering van de Wet gemeenschappelijke regelingenDe leden van de CDA-fractie vroegen of het dualistisch perspectief, zoals
dat bijvoorbeeld is doorgetrokken naar het commissiestelsel waaronder de deelgemeente,
ook bovenlokaal moet worden toegepast. Zij memoreerden in dat verband dat
daardoor raden geen wethouders zouden kunnen benoemen in algemene besturen
van gemeenschappelijke regelingen al dan niet met openbaar lichaam. Voorts
stelden deze leden aan de orde wat er moet gebeuren indien de desbetreffende
besturen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband zowel verordenende
als bestuurlijke bevoegdheden bezitten.In het kader van dualisering en intergemeentelijke samenwerking spelen
twee hoofdvragen. De eerste vraag is wat de gevolgen zijn van de dualisering
van het gemeentelijk bestel voor de relatie tussen gemeente en intergemeentelijk
samenwerkingsverband. De tweede vraag is of de verhoudingen binnen intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden ook op een dualistische leest moeten worden geschoeid.
Beide vragen zijn gecompliceerd. Beantwoording vereist een gedegen analyse
van de gevolgen van de dualiseringsoperatie voor intergemeentelijke samenwerking.
In de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer2 is aangegeven dat een en ander nader wordt bestudeerd en dat over
dit onderwerp een notitie aan de Tweede Kamer zal worden gezonden. Inmiddels
is gebleken dat voor de definitieve standpuntbepaling nader overleg met betrokkenen
uit de praktijk van de intergemeentelijke samenwerking wenselijk is. Begin
volgend jaar zal dit overleg plaatsvinden, waarna de bedoelde notitie aan
de Tweede Kamer zal worden gezonden. Na overleg met de Tweede Kamer zal vervolgens
een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen kunnen
worden voorbereid.Om te voorkomen dat de dualisering van de gemeentelijke verhoudingen tot
problemen leidt in de relatie tussen intergemeentelijk samenwerkingsverband
en de gemeenten, is in het onderhavige wetsvoorstel een bepaling opgenomen
op grond waarvan wethouders in de toekomst deel kunnen blijven
uitmaken van besturen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die zijn
aangegaan tussen de raden van de deelnemende gemeenten (artikel IV van het
voorstel, dat een wijziging van artikel 13 Wet gemeenschappelijke regelingen
behelst). Het probleem dat in dit verband door de leden van de CDA-fractie
is gesignaleerd, is op deze wijze opgelost. De algemene aspecten van de dualisering
voor de intergemeentelijke samenwerking zullen, zoals hierboven uiteen is
gezet, in een later stadium aan de orde komen.4.3 Dualisering en overdracht van bestuursbevoegdhedenKaderstelling door de raad ten aanzien van de uitoefening
door het college van de bevoegdheid inzake privaatrechtelijke rechtshandelingenDe leden van de fractie van het CDA informeerden naar de mogelijkheden
van de raad om de uitoefening van de bevoegdheden inzake privaatrechtelijke
rechtshandelingen door het college te conditioneren. Daarbij wezen deze leden
op procedures als terinzagelegging vooraf van ontwerpbesluiten, bekrachtiging
door een raadsbesluit dan wel het opnemen van een opschortende of ontbindende
voorwaarde van instemming door de raad in door het college aangegane overeenkomsten
met derden.Artikel 169, vierde lid, voorziet in een plicht van het college de raad
vooraf inlichtingen te verschaffen over besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke
rechtshandelingen met ingrijpende gevolgen voor de gemeente. Dit vierde lid
bevat tevens de verplichting voor het college om voordat hij een besluit neemt
de raad in de gelegenheid te stellen zijn wensen en bedenkingen ter kennis
van het college te brengen. Het ligt voor de hand dat deze laatste plicht
aldus vorm krijgt dat de raad een ontwerpbesluit wordt toegezonden. Bekrachtiging
achteraf van een ontwerpbesluit van het college tot het verrichten van één
of meer privaatrechtelijke rechtshandelingen, door een raadsbesluit komt neer
op het creëren van een ook in formeel opzicht door raad en college gedeelde
bevoegdheid. Hetzelfde geldt voor het opnemen van een opschortende of ontbindende
voorwaarde van instemming door de raad in door het college aangegane overeenkomsten
met derden. Al deze figuren hebben gemeen dat zij qua vorm weinig gelukkig
zijn in het nieuwe stelsel, waarin door middel van een duidelijker verdeling
van formele bevoegdheden tussen raad en college de rollen van beide organen
worden verhelderd. Indien een college zich echter wil verzekeren van politieke
steun vooraf voor een door hem te nemen besluit tot het verrichten van een
bepaalde privaatrechtelijke rechtshandeling, kan hij daaraan voorafgaand overleg
voeren met de raad of de betrokken raadscommissie. De uitkomst van dat overleg
betekent in het gedualiseerde stelsel evenwel niet dat het college de formele
verantwoordelijkheid (en daarmee dus ook de politieke verantwoordelijkheid)
voor een dergelijk besluit geheel of gedeeltelijk kan afschuiven op de raad.
Ook gezien vanuit het perspectief van de raad dient deze heldere rolverdeling
het uitgangspunt zijn. De vrees van de leden van de CDA-fractie dat na de
invoering van het gedualiseerde stelsel in veel gemeenten het college en zijn
leden door het lukraak verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen
de gemeente en zijn inwoners voor onwenselijke voldongen feiten zal stellen,
deel ik niet. Door een effectief gebruik van het budgetrecht kan de raad bijvoorbeeld
duidelijke financiële kaders stellen aan het collegebeleid. In de nota
naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer over dit wetsvoorstel
ben ik in algemene zin uitvoerig ingegaan op de mogelijkheden van de raad
om de uitoefening van dit soort bestuursbevoegdheden door het college in te
kaderen.1De leden van de CDA-fractie merkten op dat de dagelijkse praktijk leert
dat de besluitvorming inzake privaatrechtelijke rechtshandelingen ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeenten. In de huidige praktijk is het
niet mogelijk dat het college een overeenkomst namens de gemeente sluit. De
wederpartij weet dat daarbij altijd het voorbehoud van goedkeuring door de
raad geldt. Deze leden vroegen af of het juist is te stellen dat in gedualiseerde
verhoudingen de rechtspersoon gemeente nadat het college besluit een bepaalde
overeenkomst aan te gaan, altijd is gebonden ten opzichte van de wederpartij,
los van wat de raad vindt.In artikel 160, tweede lid, onderdeel e, wordt een onderscheid gemaakt
tussen het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen
en het verrichten ervan. Het enkele besluit van
het college om een bepaalde privaatrechtelijke rechtshandeling te verrichten,
leidt niet tot enige binding van de gemeente. Een dergelijke binding treedt
pas op als de desbetreffende privaatrechtelijke rechtshandeling ook is verricht,
bijvoorbeeld door het afsluiten van een overeenkomst. Op grond van artikel
169, vierde lid, is het college zoals gezegd echter verplicht om voorafgaand
aan het nemen van een besluit tot het verrichten van een of meer privaatrechtelijke
rechtshandelingen met ingrijpende gevolgen voor de gemeente, de raad hierover
in te lichten. Tevens moet het college de raad in de gelegenheid stellen zijn
eventuele bezwaren ter zake aan het college kenbaar te maken. Indien het college
echter verzuimt de bedoelde inlichtingen aan de raad te verstrekken of de
door de raad geuite bezwaren naast zich neerlegt en de door hem beoogde privaatrechtelijke
rechtshandeling verricht, dan is er naar mijn mening desalniettemin sprake
van binding van de gemeente. Uiteraard kan de raad wel politieke consequenties
verbinden aan het negeren door het college van de in artikel 169, vierde lid,
neergelegde plicht om inlichtingen te verstrekken of aan het naast zich neerleggen
door het college van zware bedenkingen van de raad tegen een bepaalde overeenkomst.De relatie met de Tijdelijke referendumwetDe leden van de fractie van GroenLinks stelden diverse vragen over de
relatie tussen de Tijdelijke referendumwet en het onderhavige wetsvoorstel.
Zij gaven aan dat een besluit op grond van artikel 155, eerste lid, van de
Gemeentewet ten gevolge van het onderhavige wetsvoorstel niet langer een bevoegdheid
van de raad zal zijn, maar in het voorgestelde artikel 160, tweede lid, bij
het college wordt neergelegd. Zij vroegen in dit verband naar de gevolgen
hiervan voor de referendabiliteit van dergelijke besluiten.De leden van de fractie van GroenLinks hebben terecht geconstateerd dat
de bevoegdheid tot het oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen
met het onderhavige wetsvoorstel niet langer bij de raad, maar bij het college
ligt. Ook hun veronderstelling dat deze besluiten hiermee niet langer onder
de werking van de Tijdelijke referendumwet vallen, is juist. De Tijdelijke
referendumwet gaat immers uit van het principe dat alleen over besluiten van
de raad een referendum kan worden aangevraagd (waarbij die besluiten overigens,
voor zover het geen besluiten houdende algemeen verbindende voorschriften
betreft, als zodanig door de wet als referendabel moeten zijn aangewezen).
Het wetsvoorstel tot aanpassing van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding
van de Wet dualisering gemeentebestuur, welk wetsvoorstel binnen afzienbare
tijd bij de Tweede Kamer zal worden ingediend, bevat dan ook een technische
aanpassing waardoor dit gevolg van het onderhavige wetsvoorstel ook in de
tekst van artikel 8 van de Tijdelijke referendumwet – door schrapping
van de verwijzing naar artikel 155 Gemeentewet – tot uitdrukking wordt
gebracht.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen verder of de standpunten
die de raad inneemt in het kader van het voorgestelde artikel 160, tweede
lid, en het voorgestelde artikel 169, vierde lid, voor een referendum vatbaar
zijn. Dit is niet het geval, nu het hier niet handelt om besluiten – en
zij dus ook niet door de Tijdelijke referendumwet als referendabel kunnen
worden aangemerkt – en al helemaal niet om besluiten houdende algemeen
verbindende voorschriften – en zij dus ook niet op grond van de huidige
tekst van de Tijdelijke referendumwet referendabel zijn.Uit het bovenstaande moge blijken dat uit de combinatie van leidende principes
van het onderhavige wetsvoorstel en van de Tijdelijke referendumwet –
respectievelijk bestuursbevoegdheden worden in beginsel bij het college gelegd
en alleen besluiten van de raad zijn referendabel – onontkoombaar volgt
dat de besluiten op grond van artikel 155, eerste lid, van de Gemeentewet
niet langer aan een referendum op basis van de Tijdelijke referendumwet kunnen
worden onderworpen. Dit neemt overigens niet weg dat gemeenten op basis van
hun autonome bevoegdheid kunnen regelen dat dergelijke besluiten of standpunten
van de raad in dat verband wel aan een autonoom raadgevend of raadplegend
referendum kunnen worden onderworpen. Er is derhalve wel sprake van een inperking
van het wettelijk referendumrecht, maar die inperking
kunnen gemeenten zelf op basis van autonome regelingen ongedaan maken. Overigens
kunnen gemeenten in de situatie vóór de inwerkingtreding van
de Wet dualisering gemeentebestuur de besluiten tot het aangaan van of deelnemen
in privaatrechtelijke rechtspersonen op grond van artikel 8, vierde lid, onder
b, van de Tijdelijke referendumwet van referendabiliteit uitzonderen. Dat
mede in aanmerking genomen is de wijziging die het gevolg is van het onderhavige
wetsvoorstel niet te beschouwen als een ingrijpende inperking van het referendumrecht,
zo antwoord ik de leden van de GroenLinks-fractie.De mogelijke taak van het college bij het voorbereiden
van raadsbesluitenDe leden van de CDA-fractie vroegen zich af of het gegeven de logica van
de dualisering zo is dat de raad het college de facto
en de jure kan uitschakelen bij de voorbereiding
van raadsbesluiten en deze voorbereiding aan anderen, bijvoorbeeld de griffie,
kan opdragen. Zij wezen daarbij op artikel 160, eerste lid, onder a, waarin
aan het college de bevoegdheid wordt verleend het dagelijks bestuur van de
gemeente te voeren. Tot deze bevoegdheid behoort thans ook nog de voorbereiding
van raadsvoorstellen, zo stelden deze leden.Artikel 160, eerste lid, onder b, geeft het college de bevoegdheid beslissingen
van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de
wet de burgemeester daarmee is belast. Het staat de raad echter vrij om anderen
hierbij in te schakelen. De redactie van deze bepaling is – zoals de
leden van de CDA-fractie terecht veronderstellen – minder dwingend dan
het huidige artikel 161, waarin het college is belast met de voorbereiding
van alles waarover in de raad zal worden beraadslaagd
en besloten. Het ligt in het gedualiseerde stelsel met zijn andere verdeling
van bevoegdheden tussen raad en college voor de hand dat van deze vrijheid
in voorkomende gevallen ook daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt. Ik noem in
dat verband bijvoorbeeld de voorbereiding van een raadsbesluit een onderzoek
in te stellen naar een onderdeel van het collegebeleid. Ook acht ik het aannemelijk
dat de raad de voorbereiding van een reactie op een kritisch rapport van de
rekenkamer of rekenkamerfunctie in eigen hand wil houden.14.4 De actieve inlichtingenplicht uit de artikelen 169,
tweede lid en 180, tweede lidDe relatie tussen de verantwoordingsplicht van het college
en de burgemeester enerzijds en het vragenrecht van de raad anderzijdsDe vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of een verband bestaat tussen de verantwoordingsplicht van het college en de burgemeester
(artikelen 169, eerste lid, en 180, eerste lid) en het vragenrecht van de
raad, beantwoord ik bevestigend. Het vragenrecht van de raad zal er dikwijls
op zijn gericht inlichtingen te verkrijgen van het college of de burgemeester
over door hen gevoerd of te voeren beleid. Het verstrekken van de gevraagde
inlichtingen betekent dat door de beide genoemde bestuursorganen verantwoording
wordt afgelegd over het desbetreffende beleid. Uiteraard kan ook de aldus
afgelegde verantwoording op haar beurt weer leiden tot nieuwe vragen van de
raad. Naar aanleiding van een vraag van de leden van deze fractie over het
onderscheid tussen het eerste en het derde lid van artikel 169, merk ik op
dat beide leden in elkaars verlengde liggen. Het college respectievelijk de
burgemeester, dragen de politieke verantwoordelijkheid voor het door hen gevoerde
bestuur. Dat wil zeggen dat de raad hen daarop kan aanspreken en in voorkomende
gevallen daaraan bepaalde consequenties kan verbinden. Het dragen van deze
politieke verantwoordelijkheid wordt geëffectueerd in de vorm van de
genoemde verantwoordingsplicht jegens de raad. Het college respectievelijk
de burgemeester legt verantwoording af over het door hen gevoerde bestuur,
voornemens daartoe dan wel het ontbreken of tekortschieten daarvan. Het aldus
afleggen van verantwoording kan op verschillende manieren gebeuren. Tijdens
de raadsvergaderingen of vergaderingen van raadscommissies lichten collegeleden
bij hen bestaande beleidsvoornemens toe of geven tekst en uitleg over gevoerd
beleid. Een en ander kan te allen tijde gebeuren, maar in ieder geval in het
kader van de jaarlijkse behandeling van de begroting en de jaarrekening. Denkbaar
is ook dat een rapport van de rekenkamer of de rekenkamerfunctie hiervoor
de directe aanleiding is. Ook kan het om een door het college verricht onderzoek
naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hen gevoerde bestuur
gaan (artikel 213a, eerste lid) of het rapport van een onderzoekscommissie
van de raad. Mondelinge vragen of een interpellatie kunnen eveneens leiden
tot het afleggen van verantwoording over gevoerd beleid. Echter ook door middel
van een naar aanleiding van een schriftelijke vraag of actief verstrekte schriftelijke
informatie legt het college verantwoording af. Problemen als gevolg van de actieve inlichtingenplicht?De leden van de CDA-fractie vreesden voor problemen met de actieve inlichtingenplicht
van het college en de burgemeester (artikelen 169, tweede lid, respectievelijk
180, tweede lid). In de eerste plaats wezen zij op het ontbreken van de bij
de passieve inlichtingenplicht wel geëxpliciteerde verschoningsgrond
van het openbaar belang. Moet deze verschoningsgrond, ondanks het ontbreken
daarvan in de voorgestelde wetstekst worden «ingelezen», zo informeerden
deze leden. Of dient in geval van vertrouwelijke informatie, verschaffing
ervan gepaard te gaan met het opleggen van geheimhouding? Voorts voorzagen
de leden van deze fractie dat de algemene formulering van de actieve inlichtingenplicht,
«inlichtingen die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak»,
veronderstelt dat het college en de burgemeester van te voren kunnen weten
welke inlichtingen de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
Deze leden vroegen zich af of in het Nederlandse of buitenlandse staatsrecht
voorbeelden van een dergelijke algemeen geformuleerde inlichtingenplicht van
een bestuur aan de volksvertegenwoordiging bestaan. Voorts informeerden zij
naar de juistheid van de stelling dat indien de raad achteraf vaststelt dat
bepaalde, niet spontaan verschafte, informatie toch nodig was de uitoefening
van zijn taak, hij het college respectievelijk de burgemeester in gebreke
kan stellen.De door de leden van de CDA-fractie gevreesde problemen zullen zich –
zo verwacht ik – niet voordoen. Voorop gesteld zij dat de voorgestelde
expliciete actieve inlichtingenplicht van het college en de burgemeester niet uit de lucht komt vallen, maar als een codificatie van een thans
in de praktijk al bestaande ongeschreven norm moet worden beschouwd. Zonder
het verstrekken van informatie kan de vertrouwensregel ook niet bestaan. In
dit verband is ook van belang dat op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid
van bestuur elk bestuursorgaan ten opzichte van de burgers een actieve informatieplicht
heeft zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering
is. Aangenomen mag worden dat het orgaan dat het desbetreffende bestuursorgaan
controleert, recht heeft op meer informatie dan burgers op grond van de Wet
openbaarheid van bestuur. In algemene zin betekent dat dat al ruime ervaring
is opgedaan met de invulling van deze plicht zonder dat de door deze leden
gevreesde problemen zich voordeden.Het door de leden van de CDA-fractie opgemerkte ontbreken van een expliciete
verschoningsgrond ten aanzien van de uitoefening van de actieve inlichtingenplicht,
betekent niet dat deze niet zou bestaan. Het college respectievelijk de burgemeester
maken zelf een afweging bij de beantwoording van de vraag welke informatie
aan de raad wordt verstrekt. Informatie waarvan kennisneming in strijd is
met het openbaar belang is zal niet, in elk geval niet openbaar, worden verstrekt.
Het is denkbaar dat het college of de burgemeester in de bedoelde afweging
kiezen voor de door de leden van deze fractie gesuggereerde mogelijkheid bepaalde
inlichtingen alleen onder oplegging van geheimhouding te verstrekken. Ik wijs
erop dat deze benadering ook door de regering wordt toegepast bij de invulling
van haar ongeschreven actieve inlichtingenplicht. Deze actieve inlichtingenplicht
bestaat naast de passieve inlichtingenplicht op grond van artikel 68 van de
Grondwet. Ministers hebben, zo blijkt uit de grondwetsgeschiedenis, de plicht
eigener beweging tot verschaffing van inlichtingen aan de Staten-Generaal
over te gaan als dat wenselijk is in het belang van een goede en democratische
bestuursvoering.1 In de praktijk leidt het bestaan
van deze actieve inlichtingenplicht van de regering niet tot de door de leden
van de CDA-fractie verwachte problemen ten aanzien van de beantwoording van
de vraag welke informatie de volksvertegenwoordiging voor de uitoefening van
haar taak nodig heeft en welke niet. Ik kan mij voorstellen dat aan het begin
van een nieuwe raadsperiode, bijvoorbeeld in het debat over de collegevorming,
de raad in algemene termen aangeeft welke informatie hij van het college verlangt.
Ook kan hij bepalen op welke wijze hij die informatie wenst te ontvangen.
Denkbaar is dat gebruik wordt gemaakt van de in veel gemeenten al bestaande
elektronische raadsinformatiesystemen. De stelling van de leden van de CDA-fractie
dat het college (of de burgemeester) achteraf door de raad kan worden aangesproken
op het niet-verstrekken van bepaalde inlichtingen, is juist. Indien de raad
de daarbij door het college respectievelijk de burgemeester gegeven verklaring
als onvoldoende beoordeelt, kan dat vervolgens leiden tot een deuk in het in
hen gestelde vertrouwen met alle gevolgen van dien.4.5 De aanwezigheid van wethouders in de raadsvergaderingDe leden van de CDA-fractie vroegen zich af of de redactie van artikel
21, tweede lid, inhoudt dat de uitnodiging aan wethouders om aanwezig te zijn
in de raadsvergadering per raadsvergadering telkens opnieuw moet plaatsvinden
of dat kan worden volstaan met een algemene uitnodiging aan het begin van
de raadsperiode aan alle collegegeleden om in alle vergaderingen aanwezig
te zijn en desgewenst aan de beraadslagingen deel te nemen. Deze leden vroegen
zich voorts af of wethouders die vanwege het collegialiteitsbeginsel ter verantwoording
worden geroepen voor collegebesluiten, niet langer het recht hebben om zelf
uit te maken wie van hen de collegebesluiten in de raad zal verdedigen. De
leden van de fractie van GroenLinks vroegen of een wethouder alleen het woord mag voeren in de raadsvergadering als hij expliciet voor die vergadering
wordt uitgenodigd.De bedoeling van artikel 21, tweede lid, is om de raad baas in eigen huis
te laten zijn. De raad bepaalt ook materieel zijn agenda en dus ook wie van
de collegeleden wordt of worden uitgenodigd om aan de beraadslagingen deel
te nemen. Hoewel het college kan aangeven welke collegelid naar zijn gevoelen
het beste aan de beraadslagingen kan deelnemen over een bepaald, door de raad
op zijn agenda opgevoerd onderwerp, is het toch de raad die in laatste instantie
bepaalt wie van de collegeleden word uitgenodigd. Niet-uitgenodigde wethouders
mogen niet in de vergadering aanwezig zijn (tenzij op de publieke tribune).
In deze benadering past niet de door de leden van de CDA-fractie geopperde
mogelijkheid van een algemene uitnodiging voor alle collegeleden om in alle
vergaderingen aanwezig te zijn en om aan de beraadslagingen deel te nemen.4.6 Versterking van het collegiaal bestuurDe leden van de CDA-fractie stelden de vraag of de zorg voor de eenheid
van het collegebeleid ook gevolgen heeft voor de in een aantal gemeenten florerende
aantekeningencultuur, waarbij collegeleden naar binnen of naar buiten laten
merken het niet eens te zijn met het collegebeleid op een bepaald punt. Deze
leden vroegen zich af of deze praktijk na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
niet langer toelaatbaar is.Laat ik voorop stellen dat ik de door de leden van de CDA-fractie genoemde
aantekeningencultuur vanuit het uitgangspunt van collegiaal bestuur uiterst
ongewenst acht. Een dergelijke cultuur kan echter niet zonder meer worden
tegengegaan met de in de wet opgenomen zorgverplichting. De nieuwe bevoegdheden
geven de burgemeester hier wel meer mogelijkheden toe. Het komt mij daarbij
voor dat het belangrijker is dat de burgemeester probeert daadwerkelijke overeenstemming
binnen het college over bepaalde controversiële zaken te bewerkstelligen,
dan dat een of meer terzake dissidente wethouders zich tegen hun zin neerleggen
bij genomen meerderheidsbesluiten. Daarmee wil niet gezegd zijn dat de genoemde
aantekeningencultuur gewenst zou zijn. Het is echter niet realistisch om te
veronderstellen dat de burgemeester in staat zou zijn een verbod daarop af
te dwingen. Een instrument dat de burgemeester ten dienste staat om een echte
eenheid van collegebeleid te bevorderen is zijn agenderingsbevoegdheid. Hierdoor
is hij in staat onderwerpen, waarop een taboe rust of problemen die om andere
redenen niet worden opgelost, toch op de agenda te plaatsen. Anders dan de
leden van de PvdA-fractie geloof ik niet dat het gebruik van die bevoegdheid
tot spanningen tussen de burgemeester en de wethouders hoeft te leiden. Als
de burgemeester een doordacht gebruik van zijn agenderingsbevoegdheid maakt,
zal dit zijn relatie met de andere collegeleden niet schaden.HOOFDSTUK 5 DE BURGEMEESTER5.1. Versterking positie en nieuwe bevoegdhedenDe positie van de burgemeester in het gedualiseerde stelsel heeft al heel
wat pennen in beweging gebracht. De door de leden van de VVD-fractie aan de
orde gestelde, vaak sombere analyses die deze pennenvruchten bevatten, zijn
nogal speculatief. Het is thans onmogelijk te voorspellen hoe het burgemeesterschap
zich in het nieuwe stelsel zal ontwikkelen. Dat geldt ook voor de effecten
van de voor de aanstelling van de burgemeester gewijzigde procedureregels
op het functioneren van de burgemeester. Het voorgaande neemt echter niet
weg dat de regering – in het voetspoor van de analyse van de Staatscommissie –
in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel haar zorg
heeft uitgesproken over de ontwikkeling van het burgemeestersambt. De zorgplichten
die de burgemeester op grond van het wetsvoorstel straks zal vervullen, zijn
bedoeld om zijn positie te versterken. In VNG-Magazine van 9 november 2001
stelde de voorzitter van de directieraad van de VNG, prof. dr. J.Th.J. van
den Berg, dat de burgemeester dreigt te worden gemangeld tussen college en
raad. Die – ook door de leden van de PvdA-fractie gesignaleerde dreiging
is gebaseerd op de verwachting dat de uitoefening van de in artikel 170 van
het wetsvoorstel verwoorde zorgplichten kan leiden tot onaangename conclusies
over het door het college gevoerde bestuur. Dit leidt vervolgens tot een kritische
interventie van de raad. Daarbij vervult de burgemeester drie rollen: die
van raadsvoorzitter, collegevoorzitter en rapporteur aan de raad in het kader
van de uitoefening van zijn zorgplichten.Vanwege het relatief grote vertrouwen dat de burgemeester geniet bij de
burgers en zijn zowel formeel als materieel eigenstandige positie binnen het
gemeentebestuur is hij de aangewezen instantie om de bedoelde zorgplichten
te vervullen. Als raadsvoorzitter kan hij bevorderen dat de raad aan de hand
van zijn rapportages zorgvuldig en adequaat collegeleden ter verantwoording
roept en zo nodig inhoudelijk intervenieert. Het ligt overigens voor de hand
dat de burgemeester zijn rapportages eerst in het college bespreekt, alvorens
hij deze naar de raad zendt. Als collegevoorzitter kan de burgemeester ook
stimuleren dat zowel zijn eigen rapportages als de eventuele interventies
van de raad serieus worden genomen. Zo nodig kan hij hierbij gebruik maken
van zijn agenderingsbevoegdheid en zijn bevoegdheid een eigen voorstel aan
het college te doen.Als het college echter niet of onvoldoende bereid is in het burgerjaarverslag
of anderszins gedane aanbevelingen van de burgemeester op het vlak van de
verhouding tussen burger en bestuur te volgen, kan de burgemeester zich van
het beleid van de meerderheid van het college distantiëren of uitleggen
waarom hij dat niet doet. In beide gevallen kunnen spanningen optreden. Ik
ben het daarom in zoverre met de heer Van den Berg eens dat ook ik vind dat
deze combinatie van rollen het nodige van de burgemeester zal vergen. Ik heb
er echter alle vertrouwen in dat moderne burgemeesters over de hiervoor noodzakelijke
vaardigheden beschikken. Ik ben er niet beducht voor dat de burgemeester zoals
de leden van de PvdA-fractie vrezen -hierdoor in een isolement terecht komt.
Dit betekent ook dat ik – anders dan de leden van de fracties van D66
en van PvdA – het niet al a priori als problematisch beschouw dat de
burgemeester als raadsvoorzitter betrokken is bij de controle van de raad
op een deel van het collegebeleid waarbij hij zelf persoonlijk is betrokken.
Een goede burgemeester moet deze rollen en verantwoordelijkheden van elkaar
kunnen scheiden. Opgemerkt dient daarbij te worden dat de combinatie van rollen
ook nu al bestaat. Zijn nieuwe bevoegdheden geven de burgemeester echter meer
instrumenten om deze rollen te vervullen. Scheiding van uiteenlopende verantwoordelijkheden
en het vermogen om snel te wisselen van rol en gedrag, zijn vaardigheden die
in het opleidingsprogramma voor zittende burgemeesters nu al veel aandacht
krijgen. In de toekomst wordt die nadruk nog versterkt; het voornemen bestaat
competentiegerichte trainingen aan te bieden.In antwoord op een daartoe strekkende vraag van de leden van de PvdA-fractie
antwoord ik dat het de overtuiging van de regering is dat de in het wetsvoorstel
opgenomen nieuwe bevoegdheden de positie van de burgemeester zullen versterken.
Deze bevoegdheden versterken namelijk in inhoudelijke zin zowel zijn positie
binnen het college als in zijn relatie met de burgers. Of deze versterking
voldoende is om ook in de toekomst het burgemeestersambt van voldoende gewicht
te laten zijn, is nu moeilijk te beoordelen. Dat brengt mij op het verzoek
van de leden van de VVD-fractie om een visie op de toekomstige
taken en bevoegdheden van de burgemeester. In het kabinetsstandpunt over het
rapport van de Staatscommissie is toegezegd dat de ontwikkeling van het burgemeestersambt
in binnen- en buitenland aandachtig zal worden gevolgd. In het kader van deze
toezegging vindt thans wetenschappelijk onderzoek plaats naar de ontwikkeling
van de burgemeestersfunctie in een aantal enigszins met Nederland vergelijkbare
Europese landen. De resultaten van dit onderzoek zal ik begin volgend jaar
aan de Staten-Generaal doen toekomen. Ik zie geen aanleiding om daarnaast
een visie te formuleren over de toekomstige taken en bevoegdheden van de burgemeester.Ontheffing van het vereiste van ingezetenschapDe vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of een burgemeester
waaraan ontheffing is verleend van het vereiste van ingezetenschap en die
na een jaar nog niet in de gemeente woont, van rechtswege zijn functie verliest,
beantwoord ik ontkennend. Hiervoor dient de raad het initiatief te nemen door
de in de Gemeentewet opgenomen ontslagprocedure te starten (artikel 61b, tweede
lid) door het vaststellen van een daartoe strekkende aanbeveling van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het ontslag zal door de Kroon
moeten worden verleend.De rol van de burgemeester bij de collegevormingDe leden van de fractie van GroenLinks informeerden of het inlichten van
de burgemeester over de uitkomsten van de collegeonderhandelingen vlak voor
de raadsvergadering waarin de wethouders worden benoemd. Wordt hij tijdens
die raadsvergadering in de gelegenheid gesteld zijn opvattingen over de uitkomsten
van de collegeonderhandelingen kenbaar te maken, zo vroegen deze leden. De
leden van de GroenLinks-fractie vroegen voorts of de in artikel 35, tweede
lid, gekozen formulering «voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma»
betekent dat hij zich niet mag uitspreken over het collegeprogramma en de
kandidaat-wethouders.Gezien de formulering van artikel 35, tweede lid, zal de burgemeester
in ieder geval in een laat stadium van de collegevorming moeten worden geïnformeerd. Het gaat immers over de «uitkomsten»
van de collegeonderhandelingen. Uiteraard mag
hij in een eerder stadium worden geïnformeerd; dat hoeft echter niet.
Op het moment dat de burgemeester wordt geïnformeerd, zal het collegeprogramma
nog niet ondertekend mogen zijn. Zijn eventuele commentaar moet derhalve nog
tot wijziging kunnen leiden. Aangenomen mag worden dat de burgemeester wordt
geïnformeerd in de zin van artikel 35, tweede lid, voordat de raadsvergadering
plaatsvindt, waarin de wethouders worden benoemd. Het is echter niet verboden
(maar wel ongebruikelijk) dat het collegeprogramma pas wordt vastgesteld nadat
de wethouders zijn benoemd.De rol van de burgemeester als voorzitter van het collegeDe leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie vroegen over welke
bevoegdheden de burgemeester zal beschikken om zijn verantwoordelijkheid voor
het collegiaal bestuur gestalte te geven. Wordt hij niet verantwoordelijk
voor zaken waarop hij geen of nauwelijks invloed kan uitoefenen, zo vroegen
deze leden voorts. Ook informeerden zij naar de zienswijze van de regering
over de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het collegiaal bestuur
in het licht van het feit dat de wethouders partijpolitiek afhankelijk blijven.De burgemeester krijgt de beschikking over een tweetal specifieke bevoegdheden
om zijn verantwoordelijkheid voor de bevordering van de eenheid
van het collegebeleid vorm te geven. In de eerste plaats kan de burgemeester
onderwerpen aan de agenda voor een vergadering van het college toevoegen (artikel
53a, tweede lid). Daarnaast heeft de burgemeester het recht om ten aanzien
van geagendeerde onderwerpen een eigen voorstel aan het college voor te leggen
(artikel 53a, derde lid). Beide bevoegdheden geven nadere invulling aan de
al bestaande bijzondere verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de eenheid
van het collegebeleid als gevolg van het feit dat hij collegevoorzitter is.
Die verantwoordelijkheid rust echter niet alleen op de schouders van de burgemeester;
ook van de wethouders mag op dit vlak het nodige worden gevraagd. Onder andere
door middel van de twee wettelijk verankerde nieuwe bevoegdheden, maar zeker
ook door een actieve uitoefening van zijn rol als collegevoorzitter, is de
burgemeester in staat de wethouders op die gedeelde verantwoordelijkheid aan
te spreken. Als echter blijkt dat een dergelijk appel geen of onvoldoende
effect sorteert, bijvoorbeeld vanwege partijpolitieke overwegingen bij deze
of gene wethouder, dan kan in redelijkheid niet worden gesteld dat de burgemeester
in zijn hoedanigheid van collegevoorzitter materieel verantwoordelijk is voor
het onvoldoende collegiale gehalte van het gevoerde bestuur.Spanningen als gevolg van uiteenlopende rollen van de
burgemeesterIn algemene zin denk ik overigens niet dat als gevolg van de uiteenlopende
rollen die de burgemeester moet vervullen, er per definitie grote spanningen
en zelfs conflicten zullen ontstaan tussen hem en de rest van het college.
Zoals de leden van de PvdA-fractie overigens terecht suggereerden kan een
zekere mate van spanning zelfs noodzakelijk zijn om het stelsel adequaat te
laten functioneren. Ik acht de burgemeester goed in staat hiermee om te gaan.
De leden van deze fractie vroegen zich af wat een burgemeester te doen staat
als de raad om inlichtingen vraagt over een tot dan toe door het college geheim
gehouden rapport, terwijl het college om hem moverende redenen geen gehoor
wenst te geven aan dit verzoek. Deze burgemeester komt voor een dilemma te
staan als hij het verzoek van de raad verdedigt en tegelijkertijd vanuit zijn
zorgplicht voor het collegiale bestuur de wethouders niet wil afvallen. Welke
kant moet hij kiezen? Wie verdedigt in de raad het collegebesluit?Over deze casus merk ik op dat de gedragslijn van de burgemeester afhankelijk
dient te zijn van de beantwoording van de vraag of de geheimhouding te rechtvaardigen
valt of niet. Uitgangspunt behoort te zijn dat de raad alle door hem gevraagde
inlichtingen van het college krijgt. Strijdigheid met het openbaar belang
is de enige grond waarop een verzoek om inlichtingen, mag worden afgewezen.
Een dergelijke strijdig-heid mag niet te gemakkelijk worden verondersteld.
Het politieke belang van het college of een of meer individuele collegeleden
op zich zal niet kunnen worden beschouwd als het openbaar belang in de zin
van artikel 169, tweede lid. Als de meerderheid van het college ten onrechte
besluit een bepaald rapport geheim te houden voor de raad, zou de burgemeester
in zwaarwegende gevallen op grond van de artikelen 10:35 van de Algemene wet
bestuursrecht juncto 268 en 273, eerste lid, van de Gemeentewet, het desbetreffende
besluit ter schorsing en vernietiging kunnen zenden naar de minister die het
aangaat. Als voorzitter van de raad is het zijn plicht serieus toe te zien
of niet ten onrechte door het college wordt besloten tot geheimhouding. Indien
er echter daadwerkelijk sprake is van strijdigheid met het openbaar belang,
betekent dat dat de burgemeester over een deugdelijk en overtuigend argument
beschikt om geheimhouding tegenover de raad te verdedigen. De mogelijkheid
bestaat overigens dat het college op grond van artikel 25, tweede lid, aan
de raad stukken overlegt onder de oplegging van een geheimhoudingsverplichting.
Dit artikel geeft onder omstandigheden ruimte ook informatie aan de raad te
verstrekken, die niet openbaar mag worden. Op grond van artikel 25,
derde en vierde lid, kan de raad deze geheimhouding echter laten vervallen.
Aangenomen mag worden dat de raad hiertoe niet lichtvaardig zal besluiten
als er gegronde redenen voor vertrouwelijke omgang met het stuk zijn.De leden van de fractie van GroenLinks stelden dat de bevoegdheid van
de burgemeester om een eigen voorstel aan het college te doen (artikel 53a,
derde lid) niet nader wordt toegelicht. Omdat het om een verregaande bevoegdheid
gaat die rechtstreeks ingrijpt in de positie van politiek gekozen wethouders,
verzochten deze leden de bedoelde toelichting alsnog te geven. Daarbij waren
de leden van deze fractie met name geïnteresseerd in de invulling van
deze bevoegdheid. Zij vroegen zich in dat verband af of een burgemeester zonder
ambtelijke en politieke problemen te veroorzaken een beroep kan doen op terzake
deskundige ambtenaren om een voorstel aan het college voor te leggen dat in
de besluitvorming in het college als alternatief voor een in de ogen van de
burgemeester ontoereikend voorstel van een wethouder kan fungeren, ook in
een situatie waarin de andere wethouders en de raad de bewuste wethouder steunen.
Meer in het algemeen vroegen deze leden wanneer de burgemeester van deze bevoegdheid
gebruik zal maken.Ik kan mij voorstellen dat een burgemeester van de bevoegdheid van artikel
53a, derde lid, gebruik maakt in gevallen waarin patstellingen binnen het
college bestaan, wanneer het portefeuilleoverstijgende onderwerpen betreft
of indien bepaalde onderwerpen zich in de taboesfeer bevinden. Het is in dit
soort gevallen niet per definitie noodzakelijk dat de burgemeester uitgewerkte,
ambtelijk voorbereide ontwerpbesluiten aan het college voorlegt. Uiteraard
kunnen als gevolg van het gebruik van deze bevoegdheid spanningen optreden
binnen het college. Ik ga ervan uit dat een burgemeester goed afweegt of de
noodzaak om te interveniëren in de besluitvorming van het college deze
spanningen waard zijn. De door de leden van de fractie geschetste situatie
lijkt mij dermate extreem dat ik mij niet goed kan voorstellen dat een burgemeester
in dat geval in de geschetste zin zal handelen. Anderzijds meen ik dat burgemeesters
op eigen wijze invulling moeten geven aan hun eigen verantwoordelijkheden.
Dit geldt ook voor het verlenen van ambtelijke bijstand aan een burgemeester
die een eigen voorstel aan het college wil voorleg-gen. Een burgemeester moet
zich hierbij vooral niet te beschroomd opstellen, terwijl ook de secretaris –
die in dit soort gevallen zeker moet worden ingeschakeld – vanuit zijn
eigen algemene verantwoordelijkheid een integere afweging moet maken.De rol van de burgemeester als raadsvoorzitterDe leden van de PvdA-fractie meenden dat de verkiezing van een voorzitter
uit de raad mogelijk kan helpen voorkomen dat de burgemeester in een isolement
geraakt, welke gedachte blijkens het debat in de Tweede Kamer door meerdere
fracties in de Tweede Kamer wordt gedeeld. De minister, zo stelden deze leden,
heeft toegezegd het voorzitterschap van de raad bij de herziening van hoofdstuk
7 te betrekken. De aan het woord zijnde leden vroegen hoe lang het proces
van herziening gaat duren en hoe in de tussenliggende periode zorg gedragen
kan worden voor het goed uitoefenen van de verschillende functies van de burgemeester,
zonder dat de functionaris zelf vermalen wordt door tegengestelde belangen.
De leden van de GroenLinks-fractie waren de mening toegedaan dat met de handhaving
van het raadsvoorzitterschap van de burgemeester de scheiding tussen besturen
enerzijds en controle anderzijds wel erg geweld wordt aangedaan. Zij vroegen
of de regering voornemens is om, als de burgemeester gedeconstitutionaliseerd
is, voorstellen te doen de Gemeentewet zo te wijzigen dat de raad uit zijn
midden de raadsvoorzitter kiest. Een voorstel tot herziening van hoofdstuk 7 zal in de volgende kabinetsperiode
worden ingediend en in de daarop volgende kabinetsperiode in tweede lezing
kunnen worden voltooid. Dat betekent dat grondwettelijk gezien in de kabinetsperiode
die in 2006 aanvangt de weg vrij zou kunnen zijn om het burgemeesterschap
te ontkoppelen van het raadsvoorzitterschap. Na het wegnemen van de grondwettelijke
belemmering kan de wetgever als hij dat wenselijk acht daartoe overgaan, waarbij
hij zal kunnen beschikken over de evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur
die uiterlijk op 1 januari 2005 zal worden uitgerond (artikel Xa). Ik
ben overigens niet overtuigd van de wenselijkheid daartoe over te gaan. De
voorstellen van de Staatscommissie wijzen evenmin in die richting. De bijzondere
betekenis van de positie van de burgemeester is in het huidige en thans voorgestelde
stelsel gelegen in de omstandigheid dat hij een aantal rollen in zich verenigt
en daarmee een samenbindende factor in het lokale bestel is. Die factor is
voor de samenhang en continuïteit van het lokale bestuur van grote waarde.
Ik verwacht niet dat die spilfunctie door de invoering van dit nieuwe stelsel
onder bijzondere druk komt te staan. Uiteraard zal dat wel een punt van aandacht
zijn bij de evaluatie van dit nieuwe stelsel. Het is echter niet aan het huidige
kabinet om ter zake beslissingen te nemen of voor te bereiden.De leden van de GroenLinks-fractie vroegen naar mijn mening over een in
hun ogen denkbare overeenkomst tussen raad en burgemeester, waarin, als logisch
uitvloeisel van de dualisering van het gemeentebestuur, wordt vastgelegd dat
de burgemeester bij iedere raadsvergadering is verhinderd en dus raadsvergaderingen
altijd door een raadslid worden voorgezeten.Een overeenkomst zoals bedoeld door de leden van de fractie van GroenLinks,
is in strijd met de letter van zowel de Grondwet als de Gemeentewet, waarin
het raadsvoorzitterschap nadrukkelijk aan de burgemeester is toebedeeld. Door
een dergelijke overeenkomst zou immers de wettelijke regeling in haar effect
ongedaan gemaakt worden.De leden van de fractie van GroenLinks vestigden mijn aandacht op de in
sommige gemeenten bestaande praktijk, waarin de burgemeester regelmatig niet-collegefracties
informeert over de ontwikkelingen binnen het college. Deze leden vroegen naar
mijn mening hierover. Tevens vroegen zij zich of in een gedualiseerd stelsel
deze praktijk niet wettelijk (of in de ambtsinstructie van de burgemeester)
dwingend zou moeten worden vastgelegd.In een situatie waarin collegefracties een informatievoorsprong bezitten
ten opzichte van de oppositionele fracties, vind ik het een voor de hand liggende
voorziening dat de burgemeester de laatstgenoemde fractie informeert over
ontwikkelingen binnen het college. Het heeft echter mijn voorkeur dat een
dergelijke gedifferentieerde wijze van informeren niet nodig is. Juist in
een gedualiseerd stelsel zouden alle raadsleden op dezelfde wijze moeten worden
geïnformeerd over het collegebeleid. De actieve inlichtingenplicht op
grond van artikel 169, tweede lid, is hiervoor een belangrijke waarborg. Indien
het in aanvulling daarop nodig zou zijn dat de raad (maar dan ook de gehele
raad) moet worden bijgepraat over bepaalde algemene ontwikkelingen binnen
het college, is ook dan de burgemeester de aangewezen instantie om dit te
doen. Overigens wijs ik er op dat voor de burgemeester geen ambtsinstructie
bestaat, omdat hij geen rijkstaken vervult.De rol van de burgemeester in de verhouding burger-gemeentebestuurDe leden van de fractie van GroenLinks stelden dat de mate van participatie
van burgers in het gemeentebestuur een politieke keuze is en daarom onderwerp
van politieke discussie in de raad behoort te zijn. De raad kan hierover vervolgens
regels stellen in een verordening, aldus deze leden. De leden
van deze fractie vroegen zich af of het juist is dat bewaking van een dergelijke
verordening een taak voor de burgemeester kan zijn, maar het bevorderen van
de kwaliteit van de burgerparticipatie – zijnde een politieke opdracht
die het politieke overstijgt – niet.De wettelijke opdracht aan de burgemeester wordt het toezien op de kwaliteit
van de procedures van burgerparticipatie. Het
gaat daarbij primair om de beantwoording van de vraag of bij de praktische
tenuitvoerlegging van deze procedures de daarmee beoogde kwaliteit ook daadwerkelijk
wordt geboden. Die kwaliteitsnormen liggen doorgaans al vast, bijvoorbeeld
in een inspraakverordening of in een notitie interactieve beleidsvorming.De leden van de fractie van GroenLinks legden een alternatief stelsel
van klachtenbehandeling voor. Zij bepleitten dat de raad verantwoordelijk
wordt voor klachten over de wethouders, de burgemeester en het ambtelijk apparaat
en de burgemeester voor klachten over de raad. Ook vroegen deze leden waarom
de burgemeester in het burgerjaarverslag niet hoeft te berichten over zijn
bevindingen over de klachten.Anders dan deze leden blijkens hun vraagstelling kennelijk menen, wordt
de burgemeester niet verantwoordelijk voor de behandeling van klachten over
het gemeentebestuur. Op grond van artikel 170, eerste lid, onder e, dient
de burgemeester toe te zien op een zorgvuldige behandeling van klachten door
het gemeentebestuur. Het is derhalve de taak van de burgemeester om toe te
zien op het functioneren van procedures op het vlak van klachtenafhandeling.
Als daartoe aanleiding bestaat kan hij daaromtrent rapporteren in het burgerjaarverslag.
Bij de behandeling door de raad van dit verslag kunnen raadsleden bovendien
(aanvullende) vragen stellen over zijn bevindingen terzake. Het lijkt mij
niet juist om in de wet gedetailleerd voor te schrijven wat de inhoud van
het burgerjaarverslag moet zijn. Gekozen is voor een figuur waarbij, afhankelijk
van de lokale omstandigheden en wensen, de burgemeester een zekere vrijheid
heeft bij de invulling van het burgerjaarverslag.Zo is het mogelijk dat een burgemeester, wanneer hij constateert dat de
kwaliteit van procedures op het vlak van de burgerparticipatie tekort schiet,
hierop de aandacht vestigt in het burgerjaarverslag. Het is dan aan de raad
om bij de behandeling van het burgerjaarverslag het college, en in het bijzonder
de desbetreffende portefeuillehouder, aan te spreken. In een gemeente waar
de politici als volwassen mensen met elkaar omgaan en waar geen verkrampte
en defensieve politiek-bestuurlijke cultuur heerst hoeft dat niet –
zoals de leden van de PvdA-fractie suggereren – tot een vanzelfsprekend
isolement van de burgemeester te leiden. Ik ontken echter niet dat in dergelijke
situaties het nodige van de burgemeester wordt gevraagd. Zoals al opgemerkt
meen ik ook dat dit van een moderne burgemeester gevraagd mag worden.BurgerinitiatiefDe leden van de PvdA-fractie vestigden de aandacht op het in Duitsland
bestaande burgerinitiatief (Bürgerantrag).
Zij vroegen of ik van mening ben dat invoering van een hiermee vergelijkbaar
agenderingsrecht voor burgers de dualisering ten goede zou komen. Voorts informeerden
zij naar de overeenkomst van de figuur van het Bürgerantrag met experimenten met het burgerinitiatief in Utrecht en Amersfoort
en naar mijn beoordeling daarvan.Ik sta positief ten opzichte van het burgerinitiatief. Naar mijn mening
is het burgerinitiatief zeer geschikt om burgers meer zeggenschap te geven
over de politieke agendavorming, waardoor de werking van het vertegenwoordigende
stelsel wordt verbeterd. Tezamen met de VNG heeft mijn ministerie daarom in
het kader van de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie een handreiking
inzake het burgerinitiatief uitgebracht. Invoering van het burgerinitiatief
door gemeenten is overigens mogelijk zonder een expliciete wettelijke grondslag.
Ik wijs erop dat ook in andere gemeenten dan de door de leden van de PvdA-fractie
genoemde het burgerinitiatief al is ingevoerd (bijvoorbeeld Zeist en Velsen)
en in weer andere gemeenten het voornemen daartoe bestaat. Bij de parlementaire
behandeling van het voorstel voor de Tijdelijke referendumwet heb ik de Tweede
Kamer toegezegd een notitie over dit onderwerp uit te brengen. Deze notitie
zal begin volgend jaar verschijnen.5.2 De gedragscodeVoor het antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie met betrekking
tot de gedragscode voor de burgemeester verwijs ik naar paragraaf 3.6.HOOFDSTUK 6 DE REKENKAMER EN DE REKENKAMERFUNCTIEInvulling van de rekenkamerfunctieDe leden van de CDA-fractie vroegen of de invoeging van artikel 81o betekent
dat de rekenkamerfunctie ook kan worden georganiseerd in privaatrechtelijke
verbanden, en of deze daaraan kan worden uitbesteed? Zij meenden dat het artikel
enerzijds doelt op een functie, anderzijds, gezien de schakelbepalingen, een
orgaan veronderstelt. Deze leden waren verder geïnteresseerd in het antwoord
op de vragen of de rekenkamerfunctie ook in de vorm van een éénhoofdig
gremium kan worden georganiseerd of in een gemeenschappelijke regeling zoals
bij de rekenkamer mogelijk is. Voorts vroegen de leden van deze fractie zich
af of, indien de rekenkamerfunctie aan een raadscommissie is opgedragen, de
raad de leden daarvan naar vrije keuze kan benoemen en ontslaan. De waarborgen
terzake van de leden van de rekenkamer gelden immers niet.Artikel 81o is bewust open geformuleerd. Dit betekent dat inschakeling
bij de rekenkamerfunctie van privaatrechtelijke rechtspersonen niet bij voorbaat
is uitgesloten. Het gaat echter wel om een taak die bij uitstek een overheidstaak
is. Mocht de raad voor dit doel privaatrechtelijke rechtspersonen in het leven
willen roepen, dan zal dat bij de toetsing aan artikel 160, tweede lid, ook
nadrukkelijk in het oog gehouden moeten worden. Op grond van dit artikellid
kan slechts tot oprichting van privaatrechtelijke rechtspersonen worden besloten
indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging
van het daarmee te dienen openbaar belang. Een dergelijke oprichting zou overigens
ook door het college dienen te geschieden.Het is mogelijk dat de raad ervoor kiest dat de rekenkamerfunctie door
een eenhoofdig gremium wordt uitgeoefend of door middel van een gemeenschappelijke
regeling tezamen met andere gemeenten. Indien een gemeenteraad geen onafhankelijke
rekenkamer instelt volgens de voorschriften voor inrichting, taken en bevoegdheden
zoals opgenomen in het wetsvoorstel, dan dient hij toch ervoor te zorgen dat
de functie van dit orgaan, het onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid
en rechtmatigheid als omschreven in artikel 182, wordt uitgevoerd. De wijze
waarop dit wordt gedaan is aan de raad. Naar mijn mening is niet onduidelijk
of van een orgaan of een functie sprake is. Met de schakelbepalingen wordt
slechts bewerkstelligd dat de taakomschrijving en de rapportageverplichtingen
bij iedere invulling van de rekenkamerfunctie gelden. Ook is het zo dat indien
de rekenkamerfunctie wordt uitgeoefend door personen, hetgeen naar wij aannemen
altijd het geval zal zijn, de incompatibiliteiten van artikel 81f, van toepassing
zijn, met dien verstande dat de rekenkamerfunctie ook kan worden uitgeoefend
door een raadslid of een lid van een gemeentelijke commissie. Hierin onderscheidt
zich de rekenkamer van de rekenkamerfunctie. Of de personen die
de rekenkamerfunctie uitoefenen qualitate qua
of in dienst van een rechtspersoon deze functie vervullen, maakt geen verschil.
Uiteraard is wel van belang dat duidelijk is wie de rekenkamerfunctie vervult,
en wie daarop aanspreekbaar is.De wet staat niet in de weg aan het naar vrije keuze door de raad benoemen
en ontslaan van de leden van een raadscommissie die de rekenkamerfunctie vervult.
De raad dient bij verordening regels te stellen voor de uitoefening van de
rekenkamerfunctie. Het ligt voor de hand dat daarin ook het nodige over benoeming,
ontslag en samenstelling wordt geregeld.De rekenkamerfunctie en artikel 213aOp de vraag van de leden van de CDA-fractie of artikel 213a, derde lid,
moet worden aangevuld met het orgaan dat de rekenkamerfunctie vervult, antwoord
ik dat deze aanvulling in het eerder genoemde wetsvoorstel tot aanpassing
van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dualisering
gemeentebestuur zal worden opgenomen.HOOFDSTUK 7 DE COMMISSIES7.1 Het commissiestelsel in gedualiseerde verhoudingenInstelling van commissies door raad en college gezamenlijkDe leden van de CDA-fractie constateerden dat de regering er – behoudens
in het geval van een deelgemeente – van uit gaat dat commissies óf
bevoegdheden bezitten van de raad óf van het college óf van
de burgemeester.Bij deze constatering maak ik die nuancering, dat alleen aan zogenaamde bestuurscommissies bevoegdheden overgedragen kunnen worden.
Voorts merk ik op dat de veronderstelling van deze leden dat het kennelijk
niet toegestaan is dat commissies door raad en college samen worden ingesteld
niet juist is. De raad en het college kunnen gezamenlijk een commissie instellen,
mits daarin geen raads- of collegeleden zitting hebben. Dit laatst volgt hieruit,
dat raadsleden geen lid mogen zijn van een door het college ingestelde commissie,
terwijl de burgemeester en de wethouders geen lid mogen zijn van een door
de raad ingestelde commissie. Niets verzet zich er echter tegen dat de raad
en het college gezamenlijk een commissie instellen waarin burgers zitting
hebben.Bestuurscommissies en binnengemeentelijke decentralisatieDe vraag van de leden van de CDA-fractie of samengestelde bestuurscommissies
eigenlijk in de praktijk van het lokale bestuur soms niet het meest adequate
instrument zijn voor binnengemeentelijke decentralisatie beantwoord ik als
volgt. Uit in opdracht van mij uitgevoerd onderzoek1 is gebleken dat bij de huidige bestuurlijke (territoriale) decentralisatie –
niet zijnde deelgemeentebesturen – vrijwel geen sprake is van overdracht
van bevoegdheden van het college of de raad, maar dat de wijk- of dorpsraden
en wijkteams en dergelijke vooral een adviesrecht hebben. Soms hebben zij
een budgetrecht ten aanzien van het wijkbudget of een initiatiefrecht. Zij
vormen vooral een intermediair tussen het gemeentebestuur en de bevolking
in het desbetreffende stadsdeel. Van bestuurscommissies in de zin van het
voorgestelde artikel 83 is dan ook geen sprake. Er bestaat geen enkele wettelijke
belemmering voor de raad en het college om een dergelijke wijkraad in te stellen,
samengesteld uit inwoners van het desbetreffende stadsdeel. Indien een dergelijke commissie gezamenlijk wordt ingesteld, geldt echter zoals gezegd als
voorwaarde dat in de commissie geen raads- of collegeleden zitting hebben.
Gezien de functies van deze commissies in de praktijk, acht ik dat juist een
voordeel. Bij functioneel gedecentraliseerde commissies bestaat ook de mogelijkheid
dat door de raad en het college gezamenlijk een commissie wordt ingesteld
waaraan bevoegdheden van zowel de raad als het college worden overgedragen.
Ook hiervoor geldt de voorwaarde dat hierin geen raadsleden of collegeleden
zitting mogen hebben. Dit stuit naar mijn mening evenmin op bezwaren. Overigens
kan ik mij, zeker na de realisatie van de voorgenomen aanpassing van de medebewindswetgeving,
niet goed een commissie voorstellen waaraan zowel bevoegdheden van de raad
als van het college worden overgedragen, omdat de raad weinig uitvoerende
bevoegdheden behoudt.Raadscommissies als adviesorgaanDe constatering van de leden van de CDA-fractie dat raadscommissies die
onder andere tot taak hebben om met de burgemeester en het college te overleggen,
in die hoedanigheid ook materieel als adviesorgaan van het college functioneren
nuanceer ik in die zin dat raadscommissies door de raad als adviseur van het
college kunnen worden ingezet. De raadscommissies zijn echter vooral adviseur
van de raad. In die functie kunnen zij de besluitvorming van de raad voorbereiden.
Ten behoeve van deze voorbereiding kunnen zij ook met het college of de burgemeester
overleggen. Tijdens een zodanig overleg kunnen de wethouders en de burgemeester
op hun beurt polsen wat het standpunt binnen de raad is over bijvoorbeeld
bepaalde voornemens van het college.De bezwaarschriftencommissieDe leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie vroegen of de mogelijkheid
behouden blijft dat raadsleden deel uitmaken van door het college ingestelde
bestuurs- en adviescommissies, met name van de bezwaarschriftencommissie.
De leden van de VVD-fractie menen dat het zitting nemen in een bezwaarschriftencommissie
goed past in de doelstel-ling van het wetsvoorstel om de raad zich te laten
concentreren op zijn controlerende taak.Volgens het wetsvoorstel is het op grond van artikel 84, tweede lid, waarin
artikel 83, tweede lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard, niet
toegestaan dat raadsleden deel uitmaken van «andere commissies» –
waaronder bezwaarschriftencommissies – die door het college zijn ingesteld.
Ratio achter deze bepaling is het dualistische uitgangspunt dat ieder bevoegd
orgaan zelf zijn commissies instelt.Van gemeenten en provincies heb ik echter signalen gekregen dat het ongewenst
is dat raadsleden (resp. statenleden) niet langer zitting zouden mogen nemen
in een bezwaarschriftencommissie die door het college (resp. gedeputeerde
staten) is ingesteld. Ik werd daarbij onder meer gewezen op het argument waarop
ook de leden van de VVD-fractie doelen, namelijk dat het zitting hebben in
een bezwaarschriftencommissie juist van nut kan zijn bij het uitoefenen van
de controlerende taak die de raad heeft. Juist de betrokkenheid van raadsleden
bij de heroverweging van besluiten leidt tot betrokkenheid bij de verdere
beleidsontwikkeling. Op deze wijze kan enerzijds de toetsing van de doelmatigheid
van deze besluiten beter tot haar recht komen, terwijl in een duaal systeem
anderzijds de raadsleden voldoende afstand zullen kunnen nemen van het in
eerste instantie genomen besluit. Daar komt bij dat het met name voor kleine
en middelgrote gemeenten erg onpraktisch zou zijn wanneer elk bestuursorgaan
zijn eigen bezwaarschriftencommissie zou moeten instellen.Deze argumenten hebben mij doen besluiten om het voorgestelde artikel 84, tweede lid, aan te passen. In het wetsvoorstel tot aanpassing
van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dualisering
gemeentebestuur is een bepaling opgenomen op grond waarvan leden van de raad
wel zitting kunnen hebben in door het college ingestelde commissies die adviseren
over de beslissing op ingediende bezwaarschriften en andersom. Deze regeling
behelst tevens dat beide organen een gezamenlijke bezwaarschriftencommissie
kunnen instellen waarin raadsleden en wethouders zitting kunnen hebben.Een soortgelijke bepaling zal worden opgenomen in het wetsvoorstel dualisering
provinciebestuur, eveneens thans in ambtelijke voorbereiding, zodat statenleden
deel kunnen blijven uitmaken van bezwaarschriftencommissies die door gedeputeerde
staten zijn ingesteld. GeheimhoudingDe leden van de CDA-fractie vroegen of het voor de «kan bepaling»
in artikel 86, eerste lid, uitmaakt of het om een belang gaat dat een absolute
weigeringsgrond oplevert.Bedoeld artikel heeft betrekking op het opleggen van geheimhouding over
hetgeen in een besloten commissievergadering is besproken en over de inhoud
van stukken die aan de commissie worden overgelegd. De in artikel 86 opgenomen
regeling is in de huidige Gemeentewet terug te vinden in artikel 93. Voor
de raad en het college geldt op grond van de artikelen 25, onderscheidenlijk
55 van de Gemeentewet een overeenkomstige regeling. De geheimhouding kan op
grond van deze artikelen alleen opgelegd worden op grond van een belang, genoemd
in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In het eerste lid
van dit artikel zijn zogenaamde absolute uitzonderingsgronden opgenomen. Dit
zijn gronden op basis waarvan informatie niet verstrekt mag worden. Een voorbeeld
van deze uitzonderingsgronden is het in gevaar brengen van de eenheid van
de Kroon. Zou het verstrekken van informatie de eenheid van de Kroon in gevaar
brengen, dan is er sprake van een absolute uitzonderingsgrond. In het tweede
lid van artikel 10 van de Wob zijn zogenaamde relatieve uitzonderingsgronden
opgenomen. Bij deze gronden dient er een afweging plaats te vinden tussen
het belang van het verstrekken van informatie tegen één van
de genoemde belangen. Bij de totstandkoming van de huidige artikelen 25, 55
en 93 van de Gemeentewet is er uitdrukkelijk niet voor gekozen om geheimhouding
verplicht te stellen indien er sprake zou zijn van een absolute uitzonderingsgrond.
De regering achtte dit niet nodig, omdat met name de gevallen in artikel 10,
eerste lid, onder a en b, van de Wob (de eenheid van de Kroon onderscheidenlijk
veiligheid van de Staat) zich op lokaal niveau niet of nauwelijks zouden voordoen.
Zij ging er van uit dat de raad, onderscheidenlijk het college of een commissie,
in geval van een absolute uitzonderingsgrond ook zonder uitdrukkelijke wettelijke
verplichting geheimhouding oplegt.1 In geval
van een relatieve uitzonderingsgrond, zal de raad, het college onderscheidenlijk
een commissie het belang van de openbaarheid moeten afwegen tegen het belang
van deze uitzonderingsgronden. Het maakt voor de«kan-bepaling»
in artikel 86, eerste lid, derhalve uit of er sprake is van een absolute uitzonderingsgrond
of een relatieve uitzonderingsgrond. In het eerste geval zal geheimhouding
worden opgelegd, terwijl het in het tweede geval aan de raad, het college
of de commissie is om het belang van openbaarheid af te wegen tegen het belang
van deze uitzonderingsgrond.7.2 DeelgemeentenDe rol van de burgemeester bij de instelling van deelgemeentebesturenDe leden van de VVD-fractie wezen op het nieuwe artikel 87, eerste lid, van de Gemeentewet dat de raad, het college en de burgemeester de
bevoegdheid geven gezamenlijk één of meer deelgemeenten in te
stellen.Dit betekent niet, zo antwoord ik de aan het woord zijnde leden, dat de
burgemeester geen onderdeel uitmaakt van het college. Artikel 34 van de Gemeentewet,
bepalende dat de burgemeester en wethouders tezamen het college van burgemeester
en wethouders vormen en dat de burgemeester voorzitter is van het college,
blijft namelijk ongewijzigd. De burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan
dient echter eveneens akkoord te gaan met de instelling van een deelgemeente.De vraag van de leden van de VVD-fractie of artikel 87, tweede lid, zo
moet worden gelezen dat indien bijvoorbeeld de raad en de wethouders voor
het instellen van deelraden zijn, maar de burgemeester zich hierin niet kan
vinden er geen besluit kan worden genomen, beantwoord ik bevestigend.De vraag van de leden van de fracties van CDA en GroenLinks of de burgemeester
kan weigeren aan de instelling van een deelgemeente of een deelgemeentebestuur
mee te werken ook al wordt geen van zijn bevoegdheden overgedragen, beantwoord
ik dan ook in die zin dat de burgemeester hiertoe inderdaad formeel de bevoegdheid
heeft. De raad, het college en de burgemeester dienen elk afzonderlijk in
te stemmen met de instelling van een deelgemeente of de instelling van een
deelgemeentebestuur. Aangezien het besluit tot instelling van deelgemeentebesturen
ingrijpende consequenties heeft voor de bestuurlijke inrichting, organisatie
en werkwijze van de gemeente, acht ik het ook van groot belang dat de drie
betrokken bestuursorganen hier achter staan. De vraag van de leden van de
VVD-fractie of de omvang van de gemeente gelijk kan zijn aan die van een deelgemeente
beantwoord ik ontkennend.Instelling van deelgemeenten en deelgemeentebesturen vergt
twee besluitenHet vermoeden van de leden van de CDA-fractie dat het instellen van deelgemeenten
en vervolgens het instellen van deelgemeentebesturen twee verschillende besluiten
betreft, is juist. Gekozen is voor twee afzonderlijke besluiten, waarbij aan
de instelling van een deelgemeente geen verordening ten grondslag behoeft
te liggen, terwijl de verordeningvorm wel verplicht is bij de instelling van
een deelgemeentebestuur en de overdracht van bevoegdheden aan dit bestuur.
Hiermee is tevens de vraag beantwoord van de leden van de fractie van GroenLinks
naar de aard van het voor de instelling van een deelgemeente noodzakelijke
gezamenlijke besluit.De instelling van deelgemeenten kan worden gehanteerd als een soort groeimodel
om tot «echte» deelgemeenten met een deelgemeentebestuur te komen.
Bij de instelling van de deelgemeenten zonder de instelling van deelgemeentebesturen
kan er voor gekozen worden ambtelijke diensten te deconcentreren, zoals bijvoorbeeld
de dienst burgerzaken, de plantsoenendienst en het wijkbeheer. Daarnaast kan
er bijvoorbeeld voor worden gekozen wijk- of dorpsraden in te stellen waarin
de in die deelgemeenten woonachtige burgers vertegenwoordigd zijn. Indien
in één keer wordt gekozen voor de overgang naar deelgemeenten
met een deelgemeentebestuur, kan het gemeentebestuur er voor kiezen om het
besluit tot instelling van deelgemeenten te incorporeren in de verordening
tot instelling van de deelgemeentebesturen. De instelling van een deelgemeente
los van de instelling van een deelgemeentebestuur heeft, zo antwoord ik de
aan het woord zijnde leden, geen zelfstandige publiekrechtelijke relevantie.
Vanuit dat opzicht is het niet nodig om hierover een regeling op te nemen
in de Gemeentewet. Hiervoor is toch gekozen om tot uitdrukking te brengen
dat gemeentebesturen ook los van de instelling van deelgemeentebesturen over
kunnen gaan tot de instelling van deelgemeenten met bijvoorbeeld een deconcentratie
van ambtelijke diensten. Directe verkiezing van deelradenDe vraag van de leden van de CDA-fractie of artikel 87, tweede lid, zo
uit te leggen is dat het beslissend criterium aan de hand waarvan moet worden
bepaald of het gaat om een algemeen vertegenwoordigend orgaan ligt in de vraag
of de territoriale commissie verordenende bevoegdheid heeft, hoe klein ook
in omvang, beantwoord ik bevestigend.Ook indien slechts de bevoegdheid tot de vaststelling van één
verordening is overgedragen, is, mits er uiteraard ook sprake is van twee
organen waaraan de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van
een deelgemeente wordt opgedragen, sprake van een deelgemeentebestuur, bestaande
uit een algemeen vertegenwoordigend lichaam (de deelraad) en een dagelijks
bestuur (artikel 87, tweede lid).De opvatting van de regering dat het «niet goed denkbaar is dat
ingezetenen niet kunnen meebeslissen over de samenstelling van een overheidsorgaan
dat ten aanzien van hen algemeen verbindende voorschriften kan vaststellen»
overtuigde de leden van de CDA-fractie niet geheel. Deze leden meenden dat
het er om gaat dat de delegans democratisch gelegitimeerd is. In dit verband
merkten zij op dat een algemene maatregel van bestuur of een ministerieel
besluit ook algemeen verbindende voorschriften kan bevatten. De hiervoor weergegeven
opvatting dient echter in de context te worden gezien waarin zij is gegeven.
Indien er op gemeentelijk niveau sprake is van een overdracht van de behartiging
van een aanzienlijk deel van de belangen van een deelgemeente aan twee aparte
organen en één van deze organen heeft de bevoegdheid tot het
vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, dan dient dit orgaan naar
mijn mening rechtstreeks te worden gekozen door de kiesgerechtigde ingezetenen.1 In deze situatie is het naar mijn mening onwenselijk
indien de ingezetenen niet de samenstelling van dit orgaan kunnen bepalen.De voorzitter van de deelgemeenteDe leden van de CDA-fractie wezen er op dat in artikel 87, tweede lid,
niet wordt bepaald dat een deelgemeente een voorzitter dient te hebben als
apart orgaan van de deelgemeente. Deze leden vroegen of het niet beter was
in dit lid de voorzitter als apart orgaan van het deelgemeentebestuur te vermelden,
omdat ook het derde lid van het artikel de aanwezigheid van een voorzitter
zou veronderstellen.In antwoord hierop merk ik op dat gemeentebesturen in hoge mate vrij zijn
in de inrichting van hun deelgemeentebestuur, met dien verstande dat deze
in ieder geval uit een deelraad en een dagelijks bestuur dient te bestaan
en dat er sprake is van een incompatibiliteit tussen het lidmaatschap van
beide organen. Indien wordt gekozen voor de inrichting van een deelgemeentebestuur,
zijn gemeenten dan ook niet verplicht om een voorzitter als apart bestuursorgaan
aan te wijzen. Dit is dan ook de reden dat de voorzitter van een deelgemeente
niet is vermeld in artikel 87, tweede lid. Kiest een gemeentebestuur voor
de instelling van een voorzitter van de deelgemeente als apart bestuursorgaan,
dan kan de burgemeester bevoegdheden ten aanzien van die deelgemeente aan
de voorzitter van het dagelijks bestuur overdragen. De mogelijkheid tot overdracht
van bevoegdheden aan een voorzitter van een deelgemeente wordt door artikel
178, tweede lid, overigens beperkt. Op grond van dit artikel kan de burgemeester
zijn bevoegdheden op het terrein van ordehandhaving niet delegeren. Zoals
gezegd zijn gemeenten echter niet verplicht om een aparte voorzitter in het
leven te roepen. Ambtenaren bij deelgemeenten als deelraadsleden (artikel
89, tweede lid, onder a)De leden van de fractie van GroenLinks vroegen waarom het mogelijk is
gemaakt dat een deelraadslid wel ambtenaar bij een andere deelgemeente van
dezelfde gemeente kan zijn. Naar het oordeel van deze leden kan hier wel degelijk
strijdigheid van belangen en posities een rol spelen, bijvoorbeeld bij interdeelgemeentelijk
overleg.In reactie hierop merk ik op dat ook op grond van het huidige artikel
89, tweede lid, een deelraadslid tevens ambtenaar kan zijn in dienst van een
andere deelgemeente. Het betreft hier derhalve geen nieuwe regeling. Oogmerk
van het huidige artikel 89 is om de zuiverheid in de (personele) verhoudingen
tussen de deelgemeenten en de centrale gemeente te waarborgen. Na de totstandkoming
van de nieuwe Gemeentewet, waarin een algemene belemmering was opgenomen voor
gemeenteambtenaren om deelraadslid te worden, heeft de regering zich naar
aanleiding van kritiek op deze regeling op het standpunt gesteld dat er geen
bezwaren tegen bestaan indien een ambtenaar in de ene deelgemeente, die woonachtig
is in een andere deelgemeente, in die andere deelgemeente deelraadslid is.1 Bij de Invoeringswet Gemeentewet is deze mogelijkheid
dan ook in artikel 89 opgenomen. Ik heb evenmin bezwaren tegen de mogelijkheid
dat een deelraadslid ambtenaar is in een andere deelgemeente. Er bestaat immers
ook geen belemmering tegen de mogelijkheid dat een ambtenaar werkzaam in de
ene gemeente, raadslid is in een andere gemeente. Ook hier kunnen strijdige
belangen en posities een rol spelen. Ik vind het echter niet nodig om op dit
punt algemene regels te stellen in de Gemeentewet. Gemeenten en deelgemeenten
zullen hier zelf waakzaam moeten zijn. Het is vanuit het oogpunt van voorkoming
van belangenverstrengeling gewenst dat de ambtenaar van een gemeente die tevens
raadslid is in een andere gemeente geen onderwerpen in zijn werkpakket heeft
die interfereren of conflicteren met de belangen van de gemeente waar hij
raadslid is. Dit geldt dienovereenkomstig voor het deelgemeenteniveau.HOOFDSTUK 8 DE AMBTELIJKE ORGANISATIE8.1 Het ambtelijk apparaat en een gedualiseerd stelselHet recht op ambtelijke bijstand en de ambtelijke organisatieDe leden van de CDA-fractie vroegen zich af of in de verordening op de
ambtelijke bijstand kan worden uitgesloten dat raadsleden van ambtelijke bijstand
uit de ambtelijke organisatie gebruik kunnen maken.Het expliciete recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning dat
aan de raad en aan elk individueel raadslid wordt toegekend in artikel 33
is nieuw. Deze beide rechten moeten door de raad verder uitgewerkt worden
in een verordening. In deze verordening kan de raad regelen op welke wijze
ambtelijke bijstand wordt verleend door de griffier of de ambtelijke organisatie
ten behoeve van het opstellen van een initiatiefvoorstel, een amendement of
een motie, hoe feitelijke informatie wordt verstrekt en de wijze waarop in
het algemeen een verzoek om ambtelijke bijstand wordt gedaan. Ook de rol van
de fractieondersteuning die naar verwachting meer politiek van karakter zal
zijn, moet daarin een plaats krijgen. Het gaat dan nadrukkelijk om een uitwerking van deze rechten, waarbij de raad zelf dusdanige
regels formuleert die een redelijk gebruik ervan garanderen. Het kan dus niet
zo zijn dat deze verordening het recht op ambtelijke bijstand beperkt door
uit te sluiten dat raadsleden een beroep kunnen doen op de ambtelijke organisatie. Dualisering en de noodzaak van een ambtelijke reorganisatieDe leden van de fracties van de SGP en de ChristenUnie vroegen of de dualisering
niet gekoppeld zou moeten worden aan een totale ambtelijke en bestuurlijke
reorganisatie. Verder stelden deze leden de vraag of het wetsvoorstel impliceert
dat ambtenaren direct verantwoording moeten afleggen aan bijvoorbeeld de raad
of de rekenkamer.Ik ben van mening dat er inderdaad grote veranderingen nodig zijn in de
manier waarop in gemeenten wordt bestuurd door raad en college. Bestuurlijk
krijgt deze verandering vorm door de dualisering van de structuur maar ook
door de inzet van VNG en mijn ministerie op het vlak van de vernieuwing van
de politiek-bestuurlijke cultuur. Ook ambtelijk zal het een en ander veranderen
door de komst van de griffie en de fractieondersteuning. Ten aanzien van het
huidige takenpakket van de bestaande ambtelijke organisatie zullen zich echter
relatief weinig wijzigingen voordoen. In de praktijk was de organisatie immers
al sterk op het college gericht. De gevolgen van de actieve informatieplicht
en de actievere opstelling van raadsleden zullen echter waarschijnlijk wel
in de organisatie voelbaar zijn. Dit vraagt immers een groter politiek gevoel
van ambtenaren bij het opstellen van stukken ter besluitvorming in de raad,
dit geldt zowel voor de ondersteuning als voor de informatievoorziening. Het
wetsvoorstel verandert verder niets in de politieke verantwoordelijkheid die
wethouders dragen. Er kan dus geen sprake van zijn dat ambtenaren direct verantwoording
afleggen aan de raad of de rekenkamer. Ambtenaren kunnen vanzelfsprekend wel
worden gevraagd informatie te leveren, hiervoor is vanwege de politieke verantwoordelijkheid
wel toestemming van de bestuurder nodig. Ook kunnen zij als getuige of deskundige
worden gehoord door een onderzoekscommissie in het kader van een onderzoek
van de raad.8.2 De raadsgriffierSecretaris en griffier dezelfde persoon?De leden van de fracties van VVD, CDA, Groenlinks, OSF, D66 vroegen of
de griffier en de secretaris één en dezelfde persoon kunnen
zijn.Het door de Tweede Kamer aanvaarde amendement voorzag niet in een expliciete
incompatibiliteit tussen de functies van griffier en secretaris. De letter
van de wet sluit deze combinatie van functies in één persoon
dus niet uit. De bedoelde combinatie is echter wel in strijd met de geest
van de wet. De bedoeling van de indieners van het amendement was immers gelegen
in het creëren van een eigen ambtelijke ondersteuning
voor de raad. Hieruit volgt dat deze functie niet verenigbaar zou moeten zijn
met het ambt van gemeentesecretaris. Daarom zal ik in het kader van de evaluatie
van het wetsvoorstel, die overigens voor 1 januari 2005 moet zijn afgerond,
nader onderzoeken hoeveel gemeenten voor de combinatie in één
persoon hebben geopteerd en naar aanleiding daarvan indien nodig en gewenst
nadere regels stellen. De verplichting tot het instellen van een griffier
gaat overigens in op 7 maart 2003.Het antwoord op een vraag van de CDA-fractie of andere gemeente-ambtenaren
de griffierfunctie in deeltijd kunnen uitoefenen, moet formeel gezien eveneens
bevestigend luiden. Ik sluit niet uit dat kleine gemeenten hiervoor kiezen.
Het «delen» van een griffier met andere (kleine) gemeenten vormt
naar mijn mening een goed alternatief hiervoor. Indien de griffierfunctie
in deeltijd door een onder de gemeentesecretaris ressorterende ambtenaar wordt
vervuld is sprake van twee aanstellingen en twee gezagsverhoudingen: de raad
is bevoegd gezag voor zover griffierstaken worden vervuld, terwijl voor zover
«gewoon» ambtelijk werk wordt verricht is het college bevoegd
gezag. Formele verhouding tussen de secretaris en de griffierDe leden van de fractie van Groenlinks informeerden naar mijn bereidheid
om met spoed te bevorderen dat er duidelijke aanbevelingen naar de gemeenten
gaan over de positie, taken en bevoegdheden van de raadsgriffier en de verhouding
met de secretaris, college en voorzitter. De leden van de fractie van D66
vroegen of ik nadere regels aangaande de onderlinge afhankelijkheid tussen
secretaris en griffier gewenst acht.In het kader van de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie zal
ik samen met de VNG en met medewerking van de Vereniging van Gemeentesecretarissen
(VGS) een Handreiking «Ambtelijke ondersteuning voor de raad»
vervaardigen. Het is mijn bedoeling deze handreiking nog voor de verkiezingen
te verspreiden onder de gemeenten. In deze publicatie zal worden ingegaan
op de door deze leden genoemde aspecten. Verder zullen in de publicatie ook
modellen worden opgenomen voor onder andere de verordening op de ambtelijke
bijstand. Daarbij zullen verschillende uitgewerkte opties voor een taakverdeling
tussen fractieondersteuning, griffie(r) en ambtelijke organisatie worden gepresenteerd
aan gemeenten.De leden van de VVD-fractie informeerden of de raadsgriffier en zijn eventuele
medewerkers onder de personele verantwoordelijkheid van de secretaris vallen.De griffier en de andere ambtenaren die voor de griffie werkzaam zijn
worden benoemd, geschorst en ontslagen door de raad. De raad is hun bevoegd
gezag. De secretaris daarentegen wordt benoemd, geschorst en ontslagen door
het college. De griffier en zijn eventuele medewerkers vallen dus niet onder
de personele verantwoordelijkheid van de secretaris.De leden van de fractie van Groenlinks informeerden of de griffier ook
ambtenaren kan aanspreken die onder de gemeentesecretaris vallen. In het verlengde
daarvan vroegen de leden van deze fractie of het niet meer in de rede zou
hebben gelegen om de gemeentesecretaris door de raad te laten blijven benoemen.
De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie vroegen of de secretaris
en de griffier samen verantwoordelijk zijn voor de ambtelijke organisatie
of dat de griffier gezien de positie van raad bovengeschikt is aan de secretaris.De griffier staat de raad en de raadscommissies bij de uitoefening van
hun taak terzijde. Dit kan betekenen dat met name voor technische of inhoudelijke
kennis en gegevens een beroep gedaan moet worden op de ambtelijke organisatie
(zie ook de reactie van de VGS op het rapport van de Staatscommissie). De
secretaris is belast met de leiding van de ambtelijke organisatie en het ligt
dus in de rede dat de griffier met de secretaris op basis van de verordening
op de ambtelijke bijstand concrete afspraken maakt over de manier waarop ambtenaren
uit de organisatie door de griffier ingeschakeld kunnen worden. De griffier
en de gemeentesecretaris hebben immers een duidelijk verschillende verantwoordelijkheid
en takenpakket. Er bestaat dus geen ondergeschiktheid tussen beide functionarissen;
ze zijn nevengeschikt. De griffier is verantwoordelijk voor de ondersteuning
van de raad en mogelijk de aansturing van zijn bureau. De gemeentesecretaris
is er niet meer voor het gehele gemeentebestuur maar richt zich op het college.
Daarom is het niet opportuun dat de raad zijn benoemingsbevoegdheid bij deze
functionaris behoudt. Het ligt naar mijn stellige overtuiging dan ook veel
meer in de rede dat de functionaris wordt benoemd door het orgaan dat hij
ondersteunt.De leden van de CDA-fractie vragen of het mogelijk is dat de gemeentesecretaris
de verantwoordelijkheid behoudt voor de rechtspositionele aspecten van het
griffiersambt. De griffier en de griffiemedewerkers worden benoemd en ontslagen door
de raad en niet door het college. Voor hun werk ressorteren ze dus ook rechtstreeks
onder de raad. Deze zal moeten bepalen hoe dit werkgeverschap en het dagelijkse
gezag in de praktijk zal worden uitgeoefend. Het ligt niet in de rede dat
de secretaris dat gezag zou gaan uitoefenen. Eerder dient gedacht te worden
aan de burgemeester, als voorzitter van de raad, of aan het seniorenconvent
of het presidium. De rechtspositie van het griffiepersoneel zal gelijk zijn
aan die van het overige gemeentepersoneel. De griffier en het griffiepersoneel
vallen voor wat betreft de rechtspositionele aspecten namelijk onder de algemene
afspraken met betrekking tot gemeenteambtenaren die door VNG met de vakbonden
zijn gegaan, de zogenaamde Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de
sector gemeenten (CAR). Aansluiting bij deze CAR is op basis van de statuten
van de VNG voor elke gemeente verplicht, ongeacht door welk orgaan de gemeente
als werkgever wordt vertegenwoordigd. De verdere rechtspositionele aspecten
zijn ingevolge artikel 125, 125c en 134 van de Ambtenarenwet een zaak van
de benoemende instantie oftewel het bevoegd gezag, in dit geval dus de raad.
Bij de aanstelling van de griffie-ambtenaren kan er echter voor gekozen worden
om de gehele rechtspositieregeling van de gemeente op hen van toepassing te
verklaren, dus ook de onderdelen die lokaal door het college voor de overige
ambtenaren aanvullend op de CAR worden vastgesteld.Verhouding griffier-burgemeesterDe leden van de VVD-fractie waren geïnteresseerd in de positie van
de griffier ten opzichte van de burgemeester in zijn hoedanigheid van voorzitter
van de raad. Deze leden vroegen zich af of de burgemeester zijn formele rollen
wel goed van elkaar zal kunnen scheiden. De leden van de CDA-fractie vroegen
in dit verband of het toegestaan is dat de raad zijn voorzitter uitsluit van
het uitoefenen van het bevoegd gezag over de griffier.De burgemeester zou in zijn functie van voorzitter van de raad de griffier
in zijn dagelijkse werk kunnen aansturen, omdat de raad als bevoegd gezag
geldt. Daarbij zal hij zich terdege rekenschap moeten geven van de specifieke
zelfstandige positie die de raadsgriffier heeft. De burgemeester zal net als
in de huidige situatie een onderscheid moeten maken tussen zijn drie rollen
en zijn rol als voorzitter van de raad niet moeten misbruiken in de richting
van de griffier. Naar mijn overtuiging zijn de burgemeesters prima in staat
deze rollen te scheiden en effectief en integer uit te voeren. Overigens kan
de raad er ook voor kiezen om in plaats van de burgemeester het seniorenconvent
of het presidium te belasten met de feitelijke aansturing van de griffier.De griffier en de kaderstellende functie van de raadDe leden van de CDA-fractie vroegen of de griffier een rol kan spelen
bij de voorbereiding van nota's die mede een kaderstellende taak van de raad
betreffen.De wettelijk vastgelegde taak van de griffier bestaat uit het terzijde
staan van de raad en de door de raad ingestelde commissies bij de uitoefening
van hun taak, de aanwezigheid in de vergadering van de raad en het medeondertekenen
van stukken die uitgaan van de raad. De taken van de raad liggen op het kaderstellende
en controlerende vlak. Bij de uitvoering van beide taken kan de raad om ondersteuning
vragen. Het ligt daarom voor de hand dat de griffier of medewerkers van de
griffie de raad ondersteunen bij het opstellen van een kaderstellende nota.
In een dergelijke nota kan de raad de doelstellingen die hij wil stellen aan
het te voeren beleid vastleggen, inclusief de daaraan te besteden middelen.
Overigens kan de raad natuurlijk zelf bepalen welke werkzaamheden hij bij de griffier neerlegt. De taakverdeling tussen fractieondersteuning,
griffie(r) en ambtelijke organisatie moet helder zijn. In de verordening inzake
de ambtelijke bijstand kan hierover het nodige worden geregeld.HOOFDSTUK 9 FINANCIËLE GEVOLGENDe leden van de fracties van de VVD, de SGP, de ChristenUnie en de OSF
informeerden naar de kosten die voor de gemeenten voortvloeien uit het wetsvoorstel.
De leden van de fractie van het CDA toonden zich geïnteresseerd in de
gehele of gedeeltelijke compensatie van de eventuele extra kosten in verband
met de raadsgriffier.Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer van dit wetsvoorstel
heb ik toegezegd de motie van mevrouw Van der Hoeven c.s. (Kamerstukken II
2001/2001, 27 751, nr. 68) te zullen uitvoeren. Die motie houdt in dat
de in die motie bedoelde kosten (die omvatten ook de kosten die zijn gemoeid
met de griffier) in beeld gebracht zullen worden en dat na overleg met de
VNG wordt aangegeven op welke wijze de financiering zal geschieden. Dat betekent
gegeven artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet dus niet per se dat
alle kosten ook door de Rijksoverheid dienen te worden vergoed. In mijn antwoord
in de Tweede Kamer heb ik aangegeven dat het gaat om financiering van hetgeen
de regering uiteindelijk de juiste vergoeding vindt. Ik heb mijzelf inmiddels
een redelijk beeld gevormd van de mogelijke kosten en hoop binnenkort hierover
contact op te nemen met de VNG.HOOFDSTUK 10 INWERKINGTREDINGDe leden van de VVD-fractie vroegen of aangeven kan worden welke voorkeur
voor inwerkingtreding de gemeenten hebben die op 1 januari 2001 heringedeeld
zijn respectievelijk per 1 januari 2003 heringedeeld worden.Ik heb deze gemeenten op 9 oktober jl. schriftelijk gevraagd te kiezen
voor inwerkingtreding op 7 maart 2002 (met alle andere gemeenten) of 1 januari
2003. Zij zijn gevraagd om voor 8 januari hun besluit aan mij bekend
te maken. Begin december 2001 heb ik van zes gemeenten een reactie ontvangen.
De gemeente Woerden heeft mij meegedeeld te kiezen voor inwerkingtreding per
7 maart 2002. De gemeenten Bemmel, Rijssen, Raalte, Sittard-Geleen en
Olst-Wijhe kiezen voor 1 januari 2003.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de VriesXNoot1Kamerstukken II 1999–2000, 26 800 VI, nr. 42, blz. 37–38.XNoot1Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 3, blz. 33–38,
42–43, 45–46, 66–72.XNoot1Interactief bestuur en de lokale representatieve democratie: enige tussentijdse
resultaten uit een onderzoek in 18 gemeenten, www.vernieuwingsimpuls.nl.XNoot2Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie,
onderzoeksbijlage, Alphen aan den Rijn 2000.XNoot1Te vinden op www.vernieuwingsimpuls.nl.XNoot1Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Onderzoeksbijlage, 40–44, 54–61, 74–92.XNoot1Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 6, blz. 7.XNoot1Bijvoorbeeld in het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie
(kamerstukken II 1999–2000, 26 800 VII, nr. 42), blz. 8–9,
de memorie van toelichting (kamerstukken II 2000–2001, 27 751,
nr. 3), blz. 3–6, 57 en de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken
II 2000–2001, 27 751, nr. 6), blz. 51.XNoot1Kamerstukken 2000–2001, 27 751, nr. 3, blz. 23–24 en
nr. 6, blz. 21 en 43.XNoot1Kamerstukken II 1976/1977, 13 990, nr. 6, blz. 20.XNoot1Kamerstukken II, 2000/2001, 27 751, nr. 3, blz. 109–110.XNoot1Dit Besluit zal in werking treden tegelijk met dit wetsvoorstel, dus waarschijnlijk
op 7 maart 2002. De accountantsverklaring en het verslag van bevindingen dienen
met ingang van het jaar 2004 aan de in het Besluit gestelde eisen te voldoen.
Zie hiervoor ook artikel V, tweede lid.XNoot1Dat is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden
in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen,
zonder de bruikbaarheid ervan voor de oordeelsvorming door de gebruikers aan
te tasten.XNoot2De goedkeuringstolerantie (zie vorige noot) wordt per onderdeel van de
jaarrekening omgerekend tot een bedrag. Boven dit bedrag vindt, per onderdeel,
rapportering plaats, ongeacht of het totaal van de bedragen de goedkeuringstolerantie
overschrijdt.XNoot3Het bedrag waarop de accountant de goedkeuringstolerantie berekent. In
casu de totale lasten van de gemeente.XNoot1SGBO, «De alledaagse praktijk van het decentraal bestuur»,
oktober 1999, blz. 85.XNoot1Jaargang 2000, blz. 587.XNoot1De schrapping van de wettelijke terugkeergarantie van artikel 125c van
de Ambtenarenwet is aangekondigd in een brief van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties van 4 november 1999 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken
II 1999–2000, 26 447, nr. 33).XNoot1Aanhangsel Handelingen II 2000–2001, nr. 467.XNoot2Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 6, blz. 91.XNoot1Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 6, blz. 25–26,
37–38, 42–43. Zie over dit onderwerp ook de memorie van toelichting,
Kamerstukken 2000–2001, 27 751, nr. 3, blz. 49–50.XNoot1Zie verder de memorie van toelichting, Kamerstukken II 2000–2001,
27 751, nr. 3, blz. 61.XNoot1Kamerstukken II 1985–1986, 19 014, nr. 5, blz. 6.XNoot1Berenschot, «Binnengemeentelijke decentralisatie en deconcentratie
in kaart gebracht», Utrecht, februari 2001.XNoot1Kamerstukken II 1985/1986, 19 403, nr. 3, blz. 84.XNoot1Zie ook Eskes, J.A.O., in: De Grondwet, Akkermans, P. W. C.
en A. K. Koekkoek, 1992, blz. 82–85.XNoot1Kamerstukken II 1992/1993, 22 893, nr. 6, blz. 7. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20012002-27751-10b.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl