Wet introductie gekozen burgemeester; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29864, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

15-11-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29864 nr. 5

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI INLEIDINGII AANLEIDING OM DE GEKOZEN BURGEMEESTER TE INTRODUCERENPunten 2 tot en met 7 alsmede punt 15III MOGELIJKE CONSEQUENTIES VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTERIV INVOERING VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTERV OVERIGE OPMERKINGENOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State no. W04.04.0281/I met
redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.InhoudsoverzichtI. INLEIDINGII. AANLEIDING om de gekozen burgemeester te introducerenIII. MOGELIJKE CONSEQUENTIES VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTERIV. INVOERING VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTERV. OVERIGE OPMERKINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29864Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 106 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 864Wijziging van de Gemeentewet in verband met de introductie van de rechtstreeks
gekozen burgemeester (Wet introductie gekozen burgemeester)nr. 5ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 12 oktober
2004 en het nader rapport d.d. 5 november 2004, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, mede
namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2004, no. 04.002654, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,
mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Gemeentewet in verband met de introductie van de rechtstreeks
gekozen burgemeester (Wet introductie gekozen burgemeester), met memorie van
toelichting.De Wet introductie gekozen burgemeester strekt samen met de Wet verkiezing
burgemeester – waarover de Raad van State heden eveneens adviseert2 – tot invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester
in het gemeentelijk bestel. De Raad maakt naar aanleiding van het voorstel
verschillende opmerkingen, die vooral betrekking hebben op de argumenten welke
in de memorie van toelichting worden aangevoerd voor die invoering en op de
consequenties van het voorstel. Hij is van oordeel dat het voorstel van wet
in verband daarmee nader dient te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 juli
2004 (kenmerk 04.002654) machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in verband met
de introductie van de rechtstreeks gekozen burgemeester (Wet introductie gekozen
burgemeester) rechtstreeks aan de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 12 oktober 2004, No. W04.04.0281/I, bieden
wij u hierbij aan. Naar aanleiding van het advies merken wij het volgende
op.I INLEIDING1. Het nu volgende advies bestaat uit verschillende onderdelen. De onderdelen
II en III behandelen de hoofdvraag, te weten of de introductie van de figuur
van de rechtstreeks gekozen burgemeester wenselijk is. Daartoe worden eerst
de in de memorie van toelichting genoemde bestuurlijke argumenten besproken;
de Raad constateert dat deze argumenten onvoldoende aanleiding vormen voor
de voorgestelde vernieuwing, en dat de eigenlijke aanleiding moet worden gezocht
in een opvatting over wat democratisch wenselijk is. Wel moeten dan de
(bestuurlijke) gevolgen van het doorvoeren van de op die grond gewenste verandering
onder ogen worden gezien, teneinde tot een behoorlijke afweging van voors
en tegens bij de invoering te kunnen komen. De Raad bespreekt vervolgens een
aantal bestuurlijke consequenties van de figuur van de rechtstreeks gekozen
burgemeester die zijns inziens in die afweging behoren te worden betrokken;
daarbij besteedt hij ook aandacht aan de grondwettelijke vragen die kunnen
rijzen.De dan volgende onderdelen betreffen de wijze van (eventuele) invoering
van het nieuwe stelsel, alsmede diverse opmerkingen bij het wetsvoorstel en
de memorie van toelichting.Met toepassing van artikel 21, derde lid, van de Wet op de Raad van State
heeft een vertegenwoordiging van de Raad gesprekken gevoerd met enkele personen
die werkzaam zijn in de sfeer van het lokaal bestuur, te weten een commissaris
van de Koning, een directielid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
twee burgemeesters, twee wethouders, twee raadsleden en een gemeentesecretaris.1. De Raad van State gaat in een uitvoerig betoog in op de redengeving
van de regering ter onderbouwing van de wenselijkheid van invoering van de
gekozen burgemeester, zoals weergegeven in de memorie van toelichting. Deze
onderdelen van het advies van de Raad hebben een beschouwend karakter, uitmondend
in een balans (punt 15), waarvan de kern is de aanbeveling om de memorie van
toelichting op een andere wijze in te richten en aandacht te schenken aan
diverse democratie-opvattingen, de vraag waarom wel een verkiezing van de
burgemeester wordt voorgesteld en geen verkiezing van andere ambten, de consequenties
van de invoering van de gekozen burgemeester en de eventueel noodzakelijke
maatregelen om die consequenties op te vangen zodat de kwaliteit van het lokaal
bestuur als geheel wordt verzekerd. Wij zullen in een eveneens uitvoerige
reactie op de analyse van de Raad ingaan, waarbij overigens in dit nader rapport,
gelet op de onderlinge samenhang van de aangeroerde vraagstukken, niet steeds
dezelfde indeling zal kunnen worden gevolgd als de indeling van het advies.Vooruitlopend daarop merken wij op dat wij de analyse van de Raad niet
delen dat de argumenten van de regering onvoldoende aanleiding vormen voor
de gekozen vernieuwing. Wel erkennen wij dat de wens tot verdere democratisering
van het lokale bestuur vanzelfsprekend óók een belangrijke reden
is voor de invoering van de gekozen burgemeester.Na de beschouwingen over de redenen voor de invoering van de gekozen burgemeester
wordt ingegaan op de mogelijke consequenties van de gekozen burgemeester en
de in dat verband door de Raad uitgevoerde analyse. Daarbij wordt aandacht
besteed aan de gevolgen van de invoering van de gekozen burgemeester voor
de verschillende gemeentelijke organen en hun onderlinge verhouding. In de
laatste onderdelen van dit nader rapport zal, conform de door de Raad gekozen
indeling van het advies, worden ingegaan op de invoeringsaspecten van de gekozen
burgemeester en de overige opmerkingen van de Raad.II AANLEIDING OM DE GEKOZEN BURGEMEESTER TE INTRODUCEREN2. De aanleiding volgens de memorie van toelichtingParagraaf 1.2 van het algemene deel van de memorie van toelichting,
«Motieven en overwegingen voor de introductie van een gekozen burgemeester»,
zet uiteen om welke redenen het kabinet rechtstreekse verkiezing van de burgemeester
voorstaat. Die redenen kunnen als volgt worden samengevat.«Voorop staat de wens tot versterking van de positie van de burgemeester»1(2). De wens blijkt tweeërlei achtergrond te hebben:a) de positie van de burgemeester is in de loop der jaren verzwakt, waardoor
een verschil is ontstaan tussen wat de burgers van de burgemeester verwachten
en de werkelijke macht van de burgemeester («statusincongruentie»2;b) calamiteiten als de vuurwerkramp te Enschede en de cafébrand
te Volendam hebben laten zien dat de burgemeester over te weinig bevoegdheden
beschikt om de veiligheid van burgers in gemeenten te garanderen en de daarop
betrekking hebbende regels te handhaven. «De tweede ontwikkeling die noopt tot beslissende stappen is dat
het stelsel van de kroonbenoeming zijn eindfase heeft bereikt»1. Vervolgens wordt gesteld dat het ongewenst is dat de
burgemeester zijn legitimatie ontleent aan voordracht of benoeming door de
gemeenteraad. Nu terugkeer naar de zuivere kroonbenoeming ondenkbaar en onwenselijk
moet worden geacht, blijft slechts één mogelijkheid over, die
van rechtstreekse verkiezing door de kiesgerechtigde inwoners van de gemeente,
aldus de toelichting. Daarmee krijgt de kiezer invloed niet alleen op de controle
op het gemeentebestuur maar ook op de uitoefening van het bestuur zelf; anderzijds
biedt dit stelsel de gekozen bestuurder de mogelijkheid om verantwoording
aan de bevolking af te leggen over het door hem gekozen bestuur2.De in de memorie van toelichting geschetste probleemanalyse geeft de Raad
allereerst aanleiding om het vraagstuk van de positie van de burgemeester
in een ruimere context te plaatsen en in dat verband ook enkele naar zijn
oordeel relevante punten uit de historische ontwikkeling naar voren te halen.
Daarna worden de in de toelichting genoemde motieven voor invoering van de
gekozen burgemeester nader bezien, en ten slotte zal de vraag worden besproken
of deze «motieven en overwegingen» dringende redenen bieden voor
de invoering van de voorgestelde figuur van de rechtstreeks gekozen burgemeester.Punten 2 tot en met 7 alsmede punt 152. De aanleiding volgens de memorie van toelichting7. Hoe overtuigend zijn de aangevoerde motieven?Alvorens ingegaan wordt op de redenen die in de memorie van toelichting
uiteen gezet zijn voor de invoering voor de gekozen burgemeester, wordt aandacht
geschonken aan de door de Raad in punt 15 geformuleerde wens om een zo evenwichtig
en volledig mogelijk beeld van de pro's en contra's van het voorstel te schetsen.De Raad is van oordeel dat het bij de invoering van de gekozen burgemeester
«in feite gaat om een bepaalde visie op hoe een democratisch bestuursstelsel
er moet uitzien; niet de in de toelichting genoemde «motieven en overwegingen»
maar het «Hoofdlijnenakkoord» op basis waarvan het zittende kabinet
tot stand is gekomen, vormen de eigenlijke aanleiding voor de indiening van
het voorstel» (punt 7).Hiermee wordt de suggestie gewekt als zou de gekozen burgemeester alleen
maar worden ingevoerd, omdat dat nu eenmaal is afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord.
De ontwikkelingen van de afgelopen jaren hebben ertoe geleid dat bij vele
politieke groeperingen die in de Tweede Kamer zijn vertegenwoordigd –
ook bij fracties die geen deel uitmaken van de coalitie – het besef
is gegroeid dat een wijziging van de aanstellingswijze van de burgemeester
noodzakelijk is. Bij de fracties in de Tweede Kamer die de huidige coalitie
ondersteunen heeft zich dat vertaald in de wens om tot invoering van de direct
gekozen burgemeester te komen, hetgeen vervolgens is neergeslagen in afspraken
dienaangaande voor de komende regeerperiode. Terzijde wijzen wij erop dat
de Verkennende notitie over de invoering van de direct gekozen burgemeester3 al door het vorige kabinet aan de Tweede Kamer is aangeboden.
Ook maakte de mogelijkheid van een rechtstreeks gekozen burgemeester al deel
uit van het rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie.Een andere vraag is of «de visie op hoe een democratisch bestuursstelsel
eruit moet zien» bepalend is voor de wens tot invoering van de gekozen
burgemeester. Wij menen dat de in de memorie van toelichting bij het onderhavige
voorstel – en eerder al uitgebreider in de Verkennende notitie en de
Hoofdlijnennotitie direct gekozen burgemeester4 –
beschreven ontwikkelingen de urgentie van de voorgestelde verandering zonder
meer onderbouwen. Uit die ontwikkelingen, die overigens divers van aard zijn,
vloeit de noodzaak voort om wijziging aan te brengen in de aanstellingswijze
van de burgemeester. Onder punt 3 en volgende wordt hier nader op ingegaan.
Een en ander neemt niet weg dat erkend wordt dat daarnaast ook de behoefte
om het lokale bestuur verder te democratiseren voor de gemaakte keuze vanzelfsprekend
van belang is, hetgeen overigens ook uit de toelichting bij het voorstel al
kon worden afgeleid. De Raad vraagt in dit verband om een algemene beschrijving van de vereisten
waaraan een democratisch stelsel van openbaar bestuur in Nederland naar het
oordeel van de regering moet voldoen. Die beschrijving zou volgens de Raad
moeten worden gegeven «vanuit het besef dat democratie meer is dan democratie
via staatsinstellingen en democratie via staatsinstellingen niet automatisch
hetzelfde is als het kiezen van publieke ambtsdragers». De Raad verwijst
hierbij naar de recent verschenen WRR-verkenning «De staat van de democratie.
Democratie voorbij de staat».1 Vanzelfsprekend
is democratie meer dan alleen een formele structuur van staatsinstellingen
die voldoet aan bepaalde, democratische kenmerken. Het onderhavige voorstel
biedt alleen een raamwerk dat in de lokale praktijk een verdere invulling
en aanvulling zal krijgen. Zowel de wijze waarop binnen de formele structuur
het handelen van democratisch gekozenen gestalte krijgt, als de eventuele
inzet van andere instrumenten om de formele structuur aan te vullen –
gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de vele mogelijke vormen van interactieve
beleidsvorming, burgeren volksinitiatief en een lokaal referendum –
zijn zaken die in de lokale gemeenschap vorm kunnen krijgen. Die aanvullende
instrumenten maken echter geen deel uit van dit wetsvoorstel. Wij zien dan
ook, hoewel de stelling van de Raad dat democratie meer is dan democratie
via staatsinstellingen wordt onderschreven, geen aanleiding om op de plaats
en functie van die instrumenten in dit kader nader in te gaan. Dat democratie
via staatsinstellingen niet automatisch hetzelfde is als het kiezen van publieke
ambtsdragers is voor ons eveneens evident. Dit alles neemt echter niet weg
dat de vraag of de lokale staatsinrichting nog aan de huidige eisen voldoet
een wezenlijke vraag is die wij thans onder ogen wensen te zien. De formele
structuur van het lokale bestel en het noodzakelijke onderhoud daaraan kan –
en moet in zekere zin – ook los van de materiële invulling en de
mogelijkheden tot aanvulling daarop worden bezien, zij het dat zij natuurlijk
getoetst moet worden aan het criterium of zij voldoende ruimte biedt voor
een waardevolle invulling.Wij zijn van oordeel dat het niet wenselijk is in de toelichting van het
wetsvoorstel in algemene zin vereisten te formuleren waaraan het democratisch
bestel van openbaar bestuur in Nederland moet voldoen. Een dergelijke abstracte
beschouwing zou aanleiding kunnen geven tot verschillen van inzicht over de
rechtstheoretische uitgangspunten van de voorgestelde staatkundige ordening,
terwijl over de concrete voorstellen helemaal geen verschil van mening behoeft
te bestaan. De aanbeveling om eerst algemene vereisten voor een democratisch
bestel te formuleren, om vervolgens op basis daarvan over te gaan tot concrete
voorstellen, gaat bovendien kennelijk uit van de gedachte dat ook het bestaande
bestel een uitwerking vormt van één centrale democratie-gedachte.
Het bestaande bestel is in zijn totaliteit echter niet te beschouwen als een
logische ordening en uitwerking van een achterliggende democratie-idee, waarbij
de concrete staatsrechtelijke vormgeving op deductieve wijze uit die achterliggende
idee is afgeleid. De huidige staatkundige ordening is veeleer te kenschetsen als
het resultaat van historische ontwikkelingen, waarin onder meer elementen
van de representatieve democratie en elementen van de directe democratie elkaar
aanvullen. In de eerder gememoreerde WRR-verkenning wordt opgemerkt dat niet
de superioriteit van één van de democratiebenaderingen inzet
van het debat moet zijn, maar de vraag welke voorstellen onder welke omstandigheden
voor welke aspecten van het democratisch bestel een verbetering kunnen betekenen.2 Wij sluiten ons hier gaarne bij aan en concentreren
ons op de argumentatie voor de noodzaak van verkiezing van de burgemeester
aan de hand van concrete elementen ontleend aan het op onderdelen gebrekkige
functioneren van het huidige bestel en de daaruit voortvloeiende desiderata
voor een nieuw bestel.De afgelopen decennia hebben wezenlijke veranderingen in het openbaar
bestuur gebracht. Zo is de mondigheid van de burger toegenomen en is tegelijkertijd
de bereidheid om beslissingen van de overheid te aanvaarden bij diezelfde
burger afgenomen. Op vele terreinen, zo signaleert de Raad zelf ook, zijn
aan de burger mogelijkheden geboden invloed uit te oefenen op de totstandkoming
van overheidsbeslissingen. Deze mogelijkheden zijn als aanvulling op de traditionele
democratische rechten van burgers, het actief en passief kiesrecht voor verkiezingen
van algemeen vertegenwoordigende organen, geïntroduceerd. Ook zijn mogelijkheden
in het leven geroepen die de burger in staat stellen het doen en laten van
de overheid te controleren. Niet alleen de Wet openbaarheid van bestuur, maar
ook het toekennen van medezeggenschap, inspraak en andere vormen
van participatie hadden tot doel de burger directer bij het bestuur te betrekken
om zodoende, door de mogelijkheid van controle en een eigen inbreng, de kwaliteit
van de bestuursvoering te verbeteren. De Raad wijst er echter op dat het allerminst
vaststaat dat de grotere openheid en toegankelijkheid er ook in heeft geresulteerd
dat burgers meer dan voorheen het gevoel hebben dat de overheid er –
mede – «voor hen» is en dat zij zich echt vertegenwoordigd
voelen door de vertegenwoordigende lichamen. De mogelijkheid tot beïnvloeding
van het bestuurlijk handelen van de overheid is, zo voegen wij toe, altijd
beperkt gebleven tot beïnvloeding van concrete (voorgenomen) beslissingen.
De stap naar een directe verkiezing van bestuurders, die óók
als een volgende stap in deze ontwikkeling kan worden gezien, is tot op heden
niet gezet. Wij menen dat de tijd daarvoor nu is aangebroken. In de eerste
plaats omdat de positie van de burgemeester binnen het lokaal bestel moet
worden versterkt om zodoende de slagvaardigheid van het lokale bestuur te
vergroten. In de tweede plaats omdat de huidige benoemingsprocedure verworden
is tot een ondoorzichtige procedure. In de derde plaats omdat directe verkiezing
past bij de toegenomen mondigheid van de burger en de al aanwezige tendensen
tot personalisering van het politieke systeem. Burgers hebben minder affiniteit
met de ideologische inspiratiebronnen van politieke partijen dan vroeger.
Het aantal burgers dat lid is van een politieke partij is een zeer beperkt
deel van het totaal aantal kiesgerechtigden. De standpunten van politieke
partijen komen daardoor veel minder dan vroeger tot stand op basis van debatten
met een omvangrijke achterban, zijnde een belangrijk deel van het electoraat.
Het afnemen van de beïnvloeding door grote groepen burgers van politieke
processen via de interne partijdemocratie vraagt om een zekere compensatie
in het publieke domein. Het belang van de persoon die het ambt van bestuurder
zal bekleden neemt bovendien toe, evenals de behoefte bij burgers aan het
afleggen van verantwoording over de uitvoering van beleid, niet alleen aan
de vertegenwoordigende organen, maar ook in een directe relatie van bestuurder
en burgers. Deze behoefte is op lokaal niveau het meest voelbaar. De gemeentelijke
bestuurspraktijk is het meest uitvoeringsgericht. Beslissingen van het gemeentebestuur
raken de burgers direct in hun woon- en leefomgeving. Binnen het gemeentebestuur
is de positie van de burgemeester bovendien essentieel, omdat hij een spilfunctie
vervult. Hij is niet alleen een verbindende schakel tussen de verschillende
gemeentelijke organen, maar vormt ook het belangrijkste gezicht van de gemeente
naar de burgers. Directe verkiezing van de burgemeester zal daarom het meest
tegemoet komen aan de wens de burger meer mogelijkheden tot beïnvloeding
van het bestuurlijk handelen van de gemeente te geven. Met de introductie
van de direct gekozen burgemeester wordt zodoende een waardevolle aanvulling
op de representatieve democratie geboden.Hiermee is tegelijkertijd duidelijk waarom de regering geen voorstellen
heeft gedaan voor verkiezing van andere ambten als dat van de commissaris
van de Koning. Verkiezing van de commissaris van de Koning achten wij niet
aangewezen, omdat de noodzaak daarvoor ontbreekt. De taken van de provincies
brengen een heel andere rol binnen het openbaar bestuur mee. De rol van de
provincies is te karakteriseren als die van intermediair bestuur, waarmee
de burger uit de aard der zaak minder direct van doen heeft. Daar komt bij
dat de commissaris van de Koning in tegenstelling tot de burgemeester ook
optreedt als rijksorgaan. Een directe verkiezing van de commissaris ligt ook
vanuit dat perspectief minder voor de hand. Wat betreft de minister-president
zij verwezen naar het onderzoek dat het huidige kabinet verricht naar de verschillende
modaliteiten van versterking van de positie van de minister-president, waaronder
mede begrepen de argumenten voor en tegen een rechtstreekse verkiezing.De memorie van toelichting is aangevuld met een uiteenzetting van deze
aard.3. De burgemeesters en de staatkundige veranderingenHet voorstel tot invoering van de figuur van de gekozen burgemeester staat
in de traditie van staatkundige, bestuurlijke en politieke vernieuwing, waarover
met name sedert de jaren '60 van de vorige eeuw periodiek is nagedacht en
gediscussieerd. Die discussie heeft betrekkelijk bescheiden resultaten gehad.
De meeste voorstellen die waren ontwikkeld door de staatscommissie-Cals/Donner1, zijn bij de behandeling van de nota Grondwetsherzieningbeleid
in de jaren '70 reeds gesneuveld. Met de voorstellen van de commissies-Vonhoff2, -De Koning1
en -Deetman2 is het niet veel anders gegaan.
Dit wil overigens niet zeggen dat er niets zou zijn gebeurd. De Wet openbaarheid
van bestuur is totstandgekomen, de Nationale ombudsman werd ingevoerd, medezeggenschap
werd op verschillende maatschappelijke terreinen wettelijk voorzien, inspraakprocedures
werden ingevoerd met betrekking tot talloze overheidsbeslissingen. Op institutioneel
gebied valt een geleidelijk proces van gemeentelijke herindeling te noemen
(alsmede forse samenvoeging van waterschappen). Inlichtingen- en verantwoordingsplichten
van openbare bestuurders werden uitgebreid en aangescherpt. Belangrijke bestuursbeslissingen
worden dikwijls pas genomen na overleg met de volksvertegenwoordiging of een
commissie daarvan. Veel aandacht krijgt de bedrijfsvoering in de ambtelijke
organisatie. Dit zijn slechts voorbeelden.Op het gebied van het provincie- en gemeentebestuur moet worden gewezen
op de sterk toegenomen invloed van de staten en de raden op benoeming en ontslag
van de commissaris van de Koning onderscheidenlijk de burgemeester, en natuurlijk
op de recent doorgevoerde dualisering, die nog niet helemaal haar vorm heeft
gevonden.Deze ontwikkelingen hebben in een aantal opzichten geleid tot meer openheid
en meer toegankelijkheid van het openbaar bestuur, en vallen in zoverre dan
ook positief te waarderen. Wel valt op dat echte institutionele vernieuwingen
blijkbaar veel moeilijker tot stand zijn te brengen dan afzonderlijke veranderingen
die, elk op zich beschouwd, niet onder de noemer staatkundige vernieuwing
kunnen worden gebracht maar per saldo wel tot duidelijk waarneembare bestuurlijke
verandering hebben geleid. Of de hiervóór genoemde grotere openheid
en toegankelijkheid er ook in heeft geresulteerd dat burgers meer dan voorheen
het gevoel hebben dat de overheid er – mede – «voor hen»
is en dat zij zich echt vertegenwoordigd voelen door de vertegenwoordigende
lichamen, staat echter allerminst vast. Toch is duidelijk dat permanent aandacht
voor de verhouding burger – openbaar bestuur nodig is, ook in institutionele
zin, in het bijzonder tegen de achtergrond van de steeds toenemende en voor
ieder zichtbare betekenis van «Europa». Of rechtstreekse verkiezing
van de burgemeester bijdraagt aan verbetering van die verhouding tussen burgers
en het openbaar bestuur en in zoverre een wenselijke vernieuwing brengt is
echter de vraag. Zijn er aanwijzingen dat de verhouding burgers – burgemeester
een groot probleem vormt? De memorie van toelichting geeft vooralsnog geen
aanleiding om dat te veronderstellen.Wat de ontwikkeling van het burgemeesterschap en de verhouding van de
burgemeester tot de burgers en tot andere overheidsinstituties betreft acht
de Raad het van belang om op het volgende te wijzen3.a. Werden burgemeesters aanvankelijk uitsluitend gerekruteerd uit de betere
kringen,4sinds de jaren '30 van de vorige eeuw
werd in toenemende mate gestreefd naar een ruimere rekrutering. Dit had onder
meer tot gevolg dat de sociale afstand van de burgemeester tot de burgers
en tot zijn gemeentelijke medebestuurders navenant afnam.b. De voortgaande gemeentelijke herindeling heeft ertoe geleid dat het
aantal kleine gemeenten drastisch is verminderd. Daardoor is de gemiddelde
burgemeester niet meer de enige voltijdse gemeentebestuurder in de gemeente
maar heeft hij óók als volwaardige bestuurders functionerende
wethouders naast zich, voor wie het wethouderschap evenzeer een volledige
functie is als het burgemeesterschap dat is voor de burgemeester. In de loop
der tijden zijn er talloze wethouders aangetreden die voor de gemeente van
grotere betekenis zijn geweest dan menig burgemeester. In zoverre is er dus,
bij alle verschil, in bestuurlijk opzicht sprake van een grotere mate van
gelijkwaardigheid van het wethouderschap en het burgemeesterschap.c. De verhouding tot de raad en de raadsleden is ook meer «horizontaal»
geworden door enkele wettelijke ontwikkelingen. In dit verband is van belang
dat de burgemeester in 1969 inlichtingen- en verantwoordingsplichtig is geworden
jegens de raad; sinds 1994 geldt de inlichtingenplicht reeds op verzoek van
één raadslid. Ook kreeg de raad een steeds sterkere stem in
het kapittel bij de benoeming, de herbenoeming en het ontslag van de burgemeester. Daarnaast heeft zich – parallel aan de wijze van handelen van de
ministers en van de wethouders – de gewoonte ontwikkeld dat de burgemeester
beslissingen van enig belang niet pleegt te nemen zonder tevoren een commissie
van de raad of, soms, de fractievoorzitters te hebben geraadpleegd. De dualisering
heeft vooralsnog in die praktijk geen wezenlijke veranderingen gebracht.d. Was de burgemeester – behalve in de grootste gemeenten –
aanvankelijk de belangrijkste portefeuillehouder in het college van burgemeester
en wethouders, de opkomst van de voltijdse wethouders leidde ertoe dat de
burgemeester, afgezien van het voorzitterschap van het college, min of meer
een portefeuillehouder op één lijn met de wethouders werd. Vervolgens
leidde de politisering van de gemeentebesturen die in de loop van de jaren
'70 van de vorige eeuw in vele gemeenten werd doorgevoerd, en die gepaard
ging met de invoering van collegeprogramma's/programcolleges, er in menige
gemeente toe dat aan de burgemeester geen belangrijke «politieke»
portefeuilles meer werden toebedeeld. Door veel betrokken burgemeesters1 werd dit ervaren als verzwakking van hun positie binnen
het college. Overigens is de slinger sinds enige jaren aan een tegenbeweging
begonnen.e. De onder d gesignaleerde ontwikkeling leidde er anderzijds toe dat
meer nadruk kwam te liggen op een functie die de burgemeester vanouds heeft
vervuld, die van bewaker van de democratische en de juridische spelregels,
alsmede van een behoorlijke behandeling van burgers door de gemeentelijke
diensten. Deze functie kwam aanvankelijk alleen tot uitdrukking in de bevoegdheid
van de burgemeester om besluiten die zijns inziens in aanmerking kwamen voor
spontane vernietiging door de Kroon wegens strijd met de wet/het recht of
het algemeen belang, niet uit te voeren maar ter toets voor te leggen aan
gedeputeerde staten2. Het bewaken van de democratische
spelregels en van het naleven van de wettelijke regels, en het toezien op
een behoorlijke behandeling van de burgers kon aan de burgemeester worden
toevertrouwd vanwege zijn relatieve zelfstandigheid ten opzichte van de raad
en de wethouders, die voor een belangrijk deel voortvloeit uit zijn wijze
van aanstelling en die wordt versterkt doordat hij voor zes jaren wordt benoemd,
terwijl raadsleden en wethouders voor vier jaar worden gekozen onderscheidenlijk
benoemd.De hier aan de orde zijnde functie van de burgemeester, die thans ook
wel wordt aangeduid als het bevorderen van «goed bestuur», werd
bij de Wet dualisering gemeentebestuur uitdrukkelijk versterkt en verbreed,
door bepalingen als artikel 53a, eerste lid, van de Gemeentewet (bevorderen
eenheid collegebeleid), en artikel 170, eerste lid (kwaliteit procedures burgerparticipatie,
zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en van klachten) en tweede lid
(burgerjaarverslag).Uit het vorenstaande kunnen enkele zaken worden afgeleid. In de eerste
plaats hebben de belangrijkste ontwikkelingen met betrekking tot de functie
van de burgemeester zich voltrokken dank zij veranderingen in de samenleving,
in de omgeving van de burgemeesters en in de wijze van functioneren van de
gemeentebesturen,3 doch niet dank zij specifieke,
daarop gerichte wettelijke bepalingen. In de tweede plaats kan gesproken worden
van ont-autocratisering: de boven alles en iedereen staande regent van weleer
is allengs, vooral sinds de jaren'60 van de vorige eeuw, geëvolueerd
tot een bijzonder lid van het gemeentebestuur te midden van collega-bestuurders.
En ten slotte kan worden geconstateerd dat de «verzwakking» van
de positie van de burgemeester, waarvan overigens in lang niet alle gemeenten
sprake is geweest, tot staan is gekomen en dat inmiddels een tendens tot versterking
kan worden waargenomen.Op deze bevindingen zal de Raad verderop terugkomen4.3. De burgemeesters en de staatkundige veranderingenDe Raad geeft een beschrijving van de staatkundige veranderingen en de
ontwikkeling van het burgemeesterschap, die voor een belangrijk deel is ontleend
aan de Verkennende notitie en de Hoofdlijnennotitie. Deze beschrijving wordt
op hoofdlijnen onderschreven. Inderdaad is er de afgelopen decennia het nodige
veranderd, zowel in de vormgeving van het lokaal bestuur als in de materiële
werking en de inhoud van de toepasselijke regels, bij voorbeeld
op het terrein van transparantie en openbaarheid. De Raad meent in dit verband
dat echte institutionele vernieuwingen blijkbaar veel moeilijker tot stand
te brengen zijn dan afzonderlijke veranderingen die niet onder de noemer van
staatkundige vernieuwing kunnen worden gebracht, maar wel tot een wezenlijke
verandering hebben geleid. Bij deze constatering valt voor het lokale bestuur
een belangrijke kanttekening te plaatsen. De dualisering van het gemeente-
en provinciebestuur die recentelijk is doorgevoerd, is wel degelijk aan te
merken als een belangrijke vorm van staatkundige vernieuwing en is zonder
grote problemen tot stand gebracht.De Raad benadrukt het belang van permanente aandacht voor de verhouding
burger – openbaar bestuur en vraagt in dat verband of er aanwijzingen
zijn dat de verhouding burgers – burgemeester een groot probleem vormt.
In het betoog onder punt 2 is al aangegeven waarom een democratische legitimatie
van de burgemeester nodig is ter verbetering van de relatie tussen burgers
en hun gemeentebestuur. Hiermee is niet gezegd dat de relatie tussen de burgemeesters
en de inwoners van hun gemeenten thans problematisch is. Dat neemt niet weg
dat er wel degelijk, ook op lokaal niveau, gesproken wordt van een crisis
in de verhouding tussen burgers en hun bestuur. Burgers voelen zich minder
dan vroeger vertegenwoordigd door de vertegenwoordigers van politieke partijen
in de lokale volksvertegenwoordiging. Eén van de mogelijkheden om die
relatie tussen burgers en bestuur op lokaal niveau te verbeteren, is de invoering
van een direct gekozen burgemeester. Burgers krijgen immers directe zeggenschap
over de vraag wie burgemeester wordt. Ook zullen de noden van burgers naar
verwachting een meer concrete rol spelen bij de vorming van de beleidsagenda
en in de besluitvorming van het lokale bestuur. Burgemeesters zullen immers direct
aanspreekbaar zijn op het door hen gevoerde bestuur, zowel tijdens hun zittingsperiode
als in het kader van een eventuele volgende verkiezingscampagne. Het is daarbij
naar ons oordeel significant dat reeds gedurende een lange reeks van jaren
opinieonderzoek aantoont dat een grote meerderheid van de kiezers voorstander
is van een rechtstreekse verkiezing van de burgemeester in hun gemeente.De Raad beschrijft de ontwikkelingen in de verhouding tussen burgemeester
en gemeenteraad. Hij noemt daarbij de inlichtingenplicht en de in de loop
der tijden ontstane gewoonte dat de burgemeester alvorens beslissingen van
enig belang te nemen, overleg pleegt met een commissie van de gemeenteraad
of de fractievoorzitters. In aanvulling op de analyse van de Raad zouden wij
nog willen wijzen op de introductie van de actieve inlichtingenplicht ten
tijde van de dualisering van het gemeentebestuur (voor de burgemeester vastgelegd
in art. 180, tweede lid, Gemeentewet).De Raad besteedt vervolgens aandacht aan de rol van de burgemeester als
bewaker van democratische en juridische spelregels, alsmede van een behoorlijke
behandeling van burgers door gemeentelijke diensten. De Raad stelt dat de
burgemeester deze rol van oudsher heeft vervuld, maar dat de functie aanvankelijk
alleen tot uitdrukking kwam in de bevoegdheid van de burgemeester om besluiten
die naar zijn oordeel in aanmerking komen voor vernietiging door tussenkomst
van gedeputeerde staten aan de minister wie het aangaat voor te leggen.Deze karakterisering van de ontwikkeling die het burgemeestersambt heeft
doorgemaakt kunnen wij niet onderschrijven. De mogelijkheden die de burgemeester
ter beschikking staan om besluiten die voor schorsing en vernietiging in aanmerking
komen voor te leggen aan hogere bestuurslagen, kan historisch gezien bezwaarlijk
worden geplaatst in de sleutel van de burgemeester als proces- en kwaliteitsbewaker.
De burgemeester had deze rol aanvankelijk omdat hij tevens opereerde als rijksorgaan.
Later werd de toezichthoudende rol van de burgemeester in deze geplaatst in
het kader van zijn algemene scharnierpositie ten opzichte van de andere overheden.1 Thans wordt in deze rol van de burgemeester ook wel
een kwaliteitsaspect gezien. Niet de kwaliteit van de gemeentelijke besluitvorming,
maar de relatie met het beleid van andere bestuurslagen is echter ook nu de
primaire ratio van deze bevoegdheid. Dit blijkt alleen al uit het feit dat
slechte kwaliteit van een gemeentelijk besluit alleen dan aanleiding kan vormen
voor vernietiging, indien dat besluit in strijd met het recht of het algemeen
belang moet worden geacht. Deze constatering is te meer van belang, omdat
accentuering van de rol van de burgemeester als proces- en kwaliteitsbewaker
betrekkelijk nieuw is. De taken en bevoegdheden die de burgemeester
in dat verband heeft, zijn pas sinds de dualisering van het gemeentebestuur
wettelijk vastgelegd (het huidige artikel 53a – in het wetsvoorstel
in aangepaste vorm opgenomen in het voorgestelde 169b – en artikel 170
Gemeentewet). Dat die taken bij de burgemeester zijn belegd, vindt bovendien
geen grond in de benoeming door de Kroon en zijn benoemingsperiode, maar in
het gegeven dat de burgemeester met die kroonbenoeming over een externe legitimatie
beschikt. Ook de direct gekozen burgemeester heeft een externe – dat
wil zeggen onafhankelijk van de andere gemeentelijke organen verkregen –
legitimatie. Die externe legitimatie leidt ertoe dat de burgemeester een zodanige
onafhankelijkheid ten opzichte van de andere gemeentelijke bestuursorganen
heeft, dat hij die rol naar behoren kan vervullen. Er is dus alle reden de
toedeling van deze taken aan de burgemeester bij de invoering van de direct
gekozen burgemeester te handhaven. De rol als kwaliteits- en procesbewaker
wordt bovendien in veel bestuurlijke constellaties belegd bij voorzitters.Uit de beschrijving van de staatkundige veranderingen in de positie van
de burgemeester, die wij in het bovenstaande van aanvullingen en kanttekeningen
hebben voorzien, volgt naar het oordeel van de Raad dat de belangrijkste ontwikkelingen
met betrekking tot de functie van burgemeester zich hebben voltrokken dankzij
veranderingen in de samenleving, in de omgeving van burgemeesters en in de
wijze van functioneren van gemeentebesturen, doch niet dankzij specifieke,
daarop gerichte wettelijke bepalingen. Wij menen dat hier sprake is van een
«kip of ei»-discussie. In ieder geval kan geconstateerd worden
dat belangrijke veranderingen steeds gepaard zijn gegaan met wijzigingen in
de wettelijke positie van de burgemeester en met wijzigingen in de aanstellingsprocedure.
Dat de wettelijke veranderingen steeds hand in hand gingen met maatschappelijke
veranderingen is eens te meer een bewijs voor de stelling dat de wetgever
oog voor maatschappelijke veranderingen moet hebben. Ook in de bestuurlijk-institutionele
vormgeving van de lokale verhoudingen moeten maatschappelijke ontwikkelingen
tijdig een plaats krijgen. Naar ons oordeel onderstreept dit alleen maar de
noodzaak van de door de regering gewenste verandering.4. «Verzwakte positie burgemeester; «statusincongruentie»»Met betrekking tot wat de memorie van toelichting noemt de verzwakte positie
van de burgemeester zijn enkele van de bij het vorige punt gedane constateringen
van belang. Allereerst moet erop worden gewezen dat voorzover er van een dergelijke
verzwakking sprake is geweest, deze het gevolg is geweest van veranderende
zeden: politisering, programcolleges, veranderingen die niet voor alle tijden
hoeven te gelden, zoals inmiddels duidelijk is geworden. Tegenover deze «verzwakking»
staat een versterking: de rol van de burgemeester als coördinator en
als bewaker van goed, democratisch en zorgvuldig bestuur.Wie ook maar enigszins thuis is in het openbare bestuur heeft doorgaans
een tamelijk realistisch beeld van wat een burgemeester kan en wat hij niet
kan. Dit neemt niet weg dat in de praktijk soms inderdaad moet worden geconstateerd
dat sommigen meer van de burgemeester verwachten dan deze kan waarmaken en
dat sommige burgemeesters daar wel eens last van hebben. Er zijn trouwens
ook andere ambtsdragers die dit probleem kennen. Maar gesteld al dat verkeerde
beeldvorming een groot probleem vormt, dit kan dan geen reden zijn om de werkelijkheid
aan de waan aan te passen, maar er is dan veeleer aanleiding om maatregelen
te nemen teneinde de beeldvorming aan te passen aan de werkelijkheid.4. «Verzwakte positie burgemeester; «statusincongruentie»»De Raad van State plaatst kanttekeningen bij de verzwakte positie van
de burgemeester en de zogenaamde statusincongruentie. Hij meent dat voor zover
er al sprake is geweest van een verzwakking, deze het gevolg is geweest van
veranderende zeden.De analyse van de verzwakte positie van de burgemeester is niet voor het
eerst in de memorie van toelichting gemaakt. In verschillende publicaties
is de algemene verandering in het burgemeestersambt gedurende de afgelopen
decennia uitgebreid beschreven. Verwezen zij ook naar de Verkennende notitie
voor een analyse van deze ontwikkeling. De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie komt tot het oordeel dat er sprake is van een herkenbaarheidsvraagstuk
van de burgemeester: burgers en maatschappelijke organisaties benaderen de
burgemeester als leider van het gemeentebestuur, terwijl meer intern gezien
de mogelijkheden van de burgemeester beperkt zijn. De Staatscommissie concludeert
onder meer op basis van dit herkenbaarheidsprobleem dat een opnieuw doordenken
van het collegiaal bestuur, met name waar het de verhouding tussen burgemeester
en wethouders betreft, noodzakelijk is, en dat vervolgens een beslissing over
de aanstellingswijze aan de orde is.1 De gedachte
om in plaats van een verandering van de positie van de burgemeester iets aan
de beeldvorming te doen, zoals de Raad lijkt te suggereren, heeft weliswaar
de aantrekkingskracht van de eenvoud, maar gaat voorbij aan het feit dat de
verzwakte positie natuurlijk niet alleen een probleem van beeldvorming bij
de burgers betreft.De Raad concludeert dat de positie van de burgemeester inmiddels een versterking
heeft ondergaan en wijst daarbij op de functie van de burgemeester als coördinator
en als bewaker van goed, democratisch en zorgvuldig bestuur. Wij menen dat
deze, inderdaad betrekkelijk nieuwe, rol van de burgemeester waardevol is,
maar bezwaarlijk als een algemene versterking van zijn positie kan worden
aangemerkt. Daarvoor is het nodig dat de burgemeester met bevoegdheden wordt
uitgerust die hem in staat stellen meer leiding te geven aan het gemeentebestuur.
In het wetsvoorstel is dan ook voorzien in die bevoegdheden.Op grond van het bovenstaande zien wij geen aanleiding wijziging te brengen
in de hier door de Raad bekritiseerde analyse in de memorie van toelichting.5. «Noodzaak versterking bevoegdheden op het gebied van de veiligheid»Over het in de toelichting genoemde motief dat de bevoegdheden van de
burgemeester versterking behoeven, merkt de Raad het volgende op.Het is algemeen bekend, en ook het in de memorie van toelichting genoemde
rapport «De cafébrand in Volendam» van de commissie-Polak/Versteden
wijst er met nadruk op, dat de bevoegdheden – en dus de verantwoordelijkheden –
inzake het tegengaan van onveilige situaties over vele bestuursorganen zijn
verspreid: het gaat om gemeentelijke organen en waterschapsbesturen, om provinciale
organen en organen van de rijksoverheid; op gemeentelijk niveau vaak de burgemeester,
maar soms ook het college van burgemeester en wethouders of de raad. Dit betekent
dat versterking van de positie van de burgemeester – die in elk geval
de leiding heeft zodra de veiligheid acuut in gevaar is geraakt en de situatie
plaatselijk moet worden aangepakt – niet meer dan betrekkelijke betekenis
kan hebben. Dat blijkt ook uit het bescheiden concrete voorstel dat het wetsvoorstel
bevat, de invoeging van artikel 171a van de Gemeentewet2. Voorzover wettelijke maatregelen, in de zin van het scheppen van
aanvullende bevoegdheden voor de burgemeesters, hier nodig zijn, kunnen die
worden genomen zonder dat daardoor de positie van de burgemeester zozeer verandert
dat een volgens de thans geldende procedure benoemde burgemeester voor die
positie niet meer geschikt zou zijn. De Raad herinnert aan de bevindingen
van het Rotterdamse onderzoek «Buitenlandse burgemeesters bekeken»,
namelijk dat er geen duidelijk verband bestaat tussen de bevoegdheden die
een burgemeester kan hebben en de wijze van zijn aanstelling. In elk geval
moet worden geconstateerd dat de voorgestelde invoeging van artikel 171a in
de Gemeentewet op zich geen reden kan vormen om te besluiten tot een andere
wijze van aanstelling van de burgemeesters.5. Noodzaak versterking bevoegdheden op het gebied van veiligheidDe laatste opmerking van de Raad in dit onderdeel van het advies kunnen
wij niet goed plaatsen. In de memorie van toelichting wordt namelijk niet
gesteld dat de voorgestelde invoering van artikel 171a in de Gemeentewet reden
is om te besluiten tot een andere wijze van aanstelling van de burgemeester.
Voorts menen wij dat de Raad de betekenis van de voorgestelde versterking
van de positie van de burgemeester op het gebied van het veiligheidsbeleid
onderschat. Hoewel juist is dat de bevoegdheden inzake het tegengaan van onveilige
situaties over vele bestuursorganen zijn verspreid, kan veel winst worden
geboekt als de zorg voor een integrale gemeentelijke bestuursvoering op dit
brede terrein, dat vele sectoren raakt, in handen van de burgemeester wordt
gelegd. De reden om een dergelijke verantwoordelijkheid aan de burgemeester
toe te kennen is dat hij leiding moet geven als de veiligheid acuut in gevaar
is geraakt. Hij heeft derhalve een reëel bestuurlijk belang
om invloed uit te oefenen op het beleid van andere gemeentelijke actoren dat
op eerdere schakels in de veiligheidsketen betrekking heeft. Het is echter
alleen zinvol om een dergelijke brede zorgplicht van de burgemeester wettelijk
te verankeren als hij ook het bestuurlijke gewicht heeft om daar in relatie
tot de andere gemeentelijke actoren inhoud aan te kunnen geven. Dat gewicht
krijgt hij als gevolg van zijn directe kiezerslegitimatie. Artikel 171a biedt
niet alleen de burgemeester het aanknopingspunt om die zorgplicht daadwerkelijk
invulling te geven, maar geeft ook de gemeenteraad de mogelijkheid om de burgemeester
daarop aan te spreken. Voorts merken wij op dat de burgemeester die werk maakt
van zijn zorgplicht voor het integraal gemeentelijk veiligheidsbeleid, daaraan
ook het gezag kan ontlenen om andere, niet tot de gemeente behorende bestuursorganen
aan te spreken op de uitoefening van hun toekomende bevoegdheden.6. «Stelsel van kroonbenoeming heeft zijn eindfase bereikt»Bij het laatste motief dat de toelichting noemt, dat het stelsel van kroonbenoeming
«zijn eindfase heeft bereikt», plaatst de Raad de volgende kanttekeningen.In grote lijnen is de ontwikkeling van de benoeming van de burgemeester
door de Kroon deze geweest dat de bevoegdheid van de Kroon, die een groot
deel van de tweede helft van de vorige eeuw onder sterke invloed stond van
de lobby's van de Tweede-Kamerfracties, steeds meer is ingekaderd door inspraak
vanwege de betrokken gemeenteraad. De laatste ontwikkeling is dat de gemeenteraad
een openbare voordracht doet, die zo nodig slechts één persoon
omvat, voordracht waarvan alleen op zwaarwegende, openbaar te maken gronden
kan worden afgeweken. Een bijzonderheid is, dat de raad kan besluiten tot
het houden van een raadplegend «burgemeestersreferendum»; van
deze mogelijkheid is inmiddels enkele keren gebruikgemaakt.Afgezien wellicht van het door de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie
sterk bekritiseerde burgemeestersreferendum, lijkt de thans geldende procedure
een tamelijk natuurlijke uitkomst van een ontwikkeling van enkele decennia.
De procedure verzekert in beginsel doorslaggevende invloed van de gemeenteraad,
maar kent extra garanties in de vorm van de rol van de commissaris van de
Koning en, vooral, de uiteindelijke benoeming bij koninklijk besluit. Ze levert
een type functionaris op dat enerzijds het vertrouwen van de raad bezit en
anderzijds voldoende afstand tot de overige gemeentebestuurders heeft om te
kunnen opereren als bijzondere bewaker van de kwaliteit van het gemeentebestuur.De thans geldende procedure is nog jong: de laatste wijziging van de betrokken
wetsbepaling, artikel 61 van de Gemeentewet, dateert van medio 2001. Voorzover
de Raad bekend, zijn er geen aanwijzingen dat de procedure tot onbevredigende
uitkomsten leidt. De bestaande procedure heeft nog weinig de kans gekregen
te bewijzen wat ze waard is.6. Stelsel van kroonbenoeming heeft zijn eindfase bereiktWij onderschrijven de opmerking van de Raad dat de huidige procedure een
tamelijk natuurlijke uitkomst is van een ontwikkeling van enkele decennia.
De rode draad in die ontwikkeling is dat de invloed van de gemeenteraad in
de benoemingsprocedure steeds verder is toegenomen. Wij voegen daar aan toe
dat met de huidige procedure tevens het einde van die ontwikkeling is bereikt.
Het is niet mogelijk de invloed van de gemeenteraad in het kader van de benoemingsprocedure
door de Kroon substantieel te vergroten ten opzichte van het huidige aanbevelingsrecht
(de Raad spreekt abusievelijk van een recht van voordracht) dat de gemeenteraad
in 2001 is toegekend. De gemeenteraad heeft daarmee doorslaggevende invloed
gekregen op de keuze van de te benoemen burgemeester. De beleidsvrijheid van
de Kroon is dienovereenkomstig verminderd. Wij zien niet in welk belang erin
is gelegen om deze procedure langer de kans te geven om te bewijzen wat ze
waard is, zoals de Raad lijkt te bepleiten. Die waarde – maximale invloed
van de gemeenteraad binnen het stelsel van de kroonbenoeming – is bekend.
Het beoordelen op langere termijn van de bestaande benoemingsprocedure werpt
geen licht op de door ons nagestreefde versterking van de positie van de burgemeester.
Belangrijker achten wij het te constateren dat de keerzijde van de genoemde
ontwikkeling is dat de externe legitimatie van de burgemeester is uitgesleten.
Die constatering is van betekenis omdat de versterking van de positie van
de burgemeester ter wille van een slagvaardiger en herkenbaarder
lokaal bestuur die met onderhavig wetsvoorstel wordt nagestreefd, een externe
legitimatie vraagt die een dergelijke versterking ook daadwerkelijk ondersteunt
én legitimeert. Dat laatste is doorslaggevend voor de keuze voor de
invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester. De huidige kroonbenoeming
kan geen legitimatie bieden voor de versterking van de positie van de burgemeester
die in dit wetsvoorstel is neergelegd.Ten slotte merken wij ten aanzien van de huidige benoemingsprocedure op
dat weliswaar als positief moet worden beoordeeld dat de gemeenteraad een
doorslaggevende invloed heeft verkregen binnen het kader van de kroonbenoeming,
maar dat die procedure overigens ondoorzichtig is. Deze procedure is opgebouwd
uit een combinatie van een groot aantal elementen. In de woorden van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie: «De huidige wijze van aanstelling wordt
democratisch gelegitimeerd door het amalgaam van de door de wet en de Grondwet
geregelde, weinig transparante inbreng van gezaghebbende organen als de commissaris
van de Koningin, de direct gekozen leden van de vertrouwenscommissie, de verantwoordelijke
minister en voor grote gemeenten tevens het kabinet».1 Daaraan is bij de wetswijziging in 2001 de door de Raad genoemde mogelijkheid
voor de gemeenteraad om een raadplegend burgemeestersreferendum te houden
nog toegevoegd. Elk van de drie mogelijke aanstellingswijzen heeft als het
ware in de huidige procedure een plaats gekregen. Dat komt de doorzichtigheid
van die procedure niet ten goede.7. Hoe overtuigend zijn de aangevoerde motieven?Op grond van het vorenstaande concludeert de Raad dat noch de wens tot
versterking van de positie van de burgemeester noch de «eindfase»
van de kroonbenoeming tot de conclusie kunnen leiden dat een ingrijpende stelselwijziging,
bestaande uit de invoering van de figuur van de gekozen burgemeester, dringend
nodig is. Naar zijn oordeel is het ook uiterst twijfelachtig of de eventuele
wenselijkheid van het voorstel langs de in de memorie van toelichting beproefde
lijnen zou kunnen worden beredeneerd. Het ziet er veeleer naar uit dat deze
wijze van argumenteren per saldo slechts afbreuk doet aan de overtuigingskracht
van de motivering.In feite gaat het om een bepaalde visie op hoe een democratisch bestuursstelsel
er moet uitzien; niet de in de toelichting genoemde «motieven en overwegingen»
maar het «Hoofdlijnenakkoord» op basis waarvan het zittende kabinet
is totstandgekomen, vormen de eigenlijke aanleiding voor de indiening van
het wetsvoorstel. Dan verdient het aanbeveling om dát, de daaraan ten
grondslag liggende visie op de democratie en de daaruit voortvloeiende consequenties,
te bespreken. Daartoe adviseert de Raad dan ook.Met het oog daarop zal de Raad in het nu volgende onderdeel op een aantal
mogelijke consequenties ingaan.III MOGELIJKE CONSEQUENTIES VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTER8. InleidingEen ingrijpende verandering in het stelsel van aanwijzing van de burgemeester
heeft verschillende gevolgen, zoals ook blijkt uit de memorie van toelichting.
In dit onderdeel van het advies geeft de Raad een opsomming van de mogelijke
gevolgen voor de verhouding tussen de burgemeester en de bevolking (punt 9),
tussen de burgemeester en de gemeenteraad (punt 10), de burgemeester en de
wethouders (punt 11), de burgemeester, de secretaris en de ambtenaren (punt
12), en de burgemeester en andere overheden (punt 13), en aan de gevolgen
voor de burgemeester en de politie (punt 14). In punt 15 wordt de balans opgemaakt.Bij dit alles tekent de Raad aan dat hij de mogelijke gevolgen schetst
zoals hij ze thans meent te zien. Ook voor de gekozen burgemeester zal gelden
wat gold voor de «oude» burgemeester, namelijk dat de positie
van deze burgemeester en de invloed van het burgemeesterschap op zijn omgeving
niet alleen afhangen van wat wettelijke regels bepalen maar ten minste evenzeer
van de praktijk, die wisselend zal zijn naar tijd, plaats en politieke zeden
en verhoudingen. 8. InleidingDe constatering van de Raad over de positie van de gekozen burgemeester
in de praktijk onderschrijven wij volledig. Al eerder wezen wij erop dat de
voorliggende regeling alleen een regeling van de wettelijke structuur van
de gekozen burgemeester behelst. Die wettelijke regeling zal, afhankelijk
van de plaatselijke omstandigheden, de politieke zeden en verhoudingen, een
invulling krijgen. Het debat nu zou naar ons oordeel vooral moeten gaan over
de vraag of de gekozen wettelijke structuur enerzijds voldoende ruimte biedt
voor een waardevolle invulling door de gemeentelijke praktijk, en anderzijds
voldoende begrenzingen aanbrengt waar dat nodig is.9. De burgemeester en de bevolkingVoor de bevolking betekent de verkiezing van een burgemeester met een
eigen programma – een burgemeester die een veel sterkere bestuurder
beoogt te zijn dan de huidige functionaris – dat men zal vertrouwen
dat de burgemeester ook in staat zal zijn het programma waarop hij is gekozen,
waar te maken. Het is de bedoeling dat de burgemeester «daarop ook zal
worden afgerekend»; dit zal gebeuren als hij of zij zich opnieuw kandidaat
stelt, voor een volgende periode, eventueel bij een tussentijdse verkiezing
als de raad de burgemeester heeft ontslagen wegens een onwerkbare verhouding
tussen de twee.Bij het programma van de burgemeester kan onderscheid worden gemaakt tussen
zijn plannen inzake openbare orde en veiligheid, en andere onderwerpen. Met
betrekking tot de openbare orde en veiligheid is de burgemeester immers zelf
het bevoegd gezag, daar kan hij een eigen beleid ontwikkelen1. Voor de uitvoering van alle andere plannen is de burgemeester echter
afhankelijk van de raad – in het bijzonder het door de raad vastgestelde
budget – en van het college. Daardoor bestaat het risico dat de burgemeester
wordt gekozen op één of meer uitgesproken programmapunten waarin
de meerderheid van de raad, gekozen op een ander programma, of van de wethouders
zich niet kan vinden, waardoor die punten niet kunnen worden verwezenlijkt.
Dan loopt de burgemeester het risico na vier jaren te worden «afgerekend»
op het niet-realiseren van onderdelen van zijn programma die hij ondanks zijn
inzet niet kon realiseren, wat niet alleen bij hem maar ook bij de kiezers
gevoelens van frustratie kan oproepen. In het huidige stelsel van verkiezingen
voor de raad spelen dergelijke problemen minder sterk, doordat bijna nooit
één politieke partij de absolute meerderheid verwerft, en het
van meet af aan duidelijk is dat het om een streefprogramma gaat, waarvan
de verwezenlijking voor een belangrijk deel zal afhangen van de uitkomsten
van coalitieonderhandelingen.Wat het verkiezingsprogramma van de burgemeester betreft zal nog moeten
worden bedacht dat het voor een kandidaat van buiten die niet wordt gesteund
door een plaatselijke politieke groepering, niet gemakkelijk zal zijn een
programma te presenteren dat rekening houdt met de bijzondere noden en verlangens
van de gemeente. Thans speelt dit probleem niet, aangezien een nieuwe burgemeester
met name wordt geselecteerd op zijn of haar persoonlijkheid, ervaring en vaardigheden,
niet op een bepaald programma.Bij het tweede element, «rekenschap (...) af te leggen aan de bevolking
over het (...) gevoerde bestuur»,2 moet
worden bedacht dat het afleggen van verantwoording doeltreffender geschiedt
naarmate duidelijker is aan welk gremium dat geschiedt en volgens welke regels3. In dit opzicht heeft het afleggen van verantwoording
jegens de gemeenteraad sterke papieren. Hij is erop ingericht. Er bestaat
een inlichtingenplicht. De raad heeft een enquêtebevoegdheid. De verantwoording
vindt in openbare vergaderingen plaats. Het debat eindigt met een conclusie.
Bovendien kan de raad op elk ogenblik verantwoording vragen waarop daarvoor
reden is.Verantwoording aan de burgers is op zichzelf in een democratie onmisbaar.
Zij vindt op allerlei manieren ook thans plaats. Ze heeft echter een ander
karakter dan de verantwoording die wordt afgelegd aan de raad. Doordat tussen
de raad en de rechtstreeks gekozen burgemeester niet de vertrouwensregel geldt,4 bestaat het risico dat de verantwoording jegens de
raad straks minder zal gaan voorstellen.In het huidige stelsel is één van de functies van de burgemeester
dat hij moet toezien op «de kwaliteit van procedures op het vlak van
burgerparticipatie», op de zorgvuldigheid van de behandeling van bezwaarschriften
en van klachten van burgers, alsmede op de kwaliteit van de gemeentelijke
dienstverlening (artikel 170, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet). Hiervóór 1 werd uiteengezet dat wie volgens de thans geldende
procedure burgemeester is geworden, in een positie verkeert om deze functie
goed te kunnen uitoefenen. Het wetsvoorstel voorziet niet in wijziging van
artikel 170. De nieuwe burgemeester lijkt echter minder geschikt voor deze
functie: hij heeft een eigen politieke agenda en belichaamt bij uitstek de
uitvoerende macht. Artikel 170 vergt in de nieuwe context dan dat hij zichzelf
bewaakt en zichzelf de maat neemt. Daarbij moet overigens wel worden opgemerkt
dat de politieke «verantwoording» tegenover de kiezers bij de
verkiezingen voor een eventuele tweede termijn ook hierop betrekking kan hebben.9. De burgemeester en de bevolkingDe Raad wijst er terecht op dat de verkiezing van de burgemeester meebrengt
dat de burgers van de gekozen burgemeester zullen verwachten dat hij zijn
programma ook zal kunnen realiseren. Dat impliceert dat kandidaat burgemeesters
de steun van kiezers zoeken voor concrete punten die de kiezers aanspreken.
Verkiezingen voor de burgemeester zullen dan ook meer dan thans bij verkiezingen
voor de gemeenteraad praktijk is, lokale vraagstukken en problemen tot inzet
hebben. Dat is een niet onbelangrijke constatering omdat in de huidige situatie
de raadsverkiezingen – ondanks alle pogingen van de lokale politiek
om dat tegen te gaan – veelal worden overschaduwd door landelijke krachtsverhoudingen.
De burgemeester zal in de formatie die onder zijn leiding na de verkiezingen
plaatsvindt, een basis proberen te vinden voor de uitvoering van een programma
waarin voor hem belangrijke punten herkenbaar terugkomen. Hij zal daarvoor
vanzelfsprekend samenwerking zoeken met fracties van partijen waarmee programmatische
overeenstemming het gemakkelijkst bereikbaar lijkt. Het resultaat zal een
collegeprogramma zijn, waarin de burgemeester én de in het college
vertegenwoordigde fracties zich kunnen herkennen. Aldus zal een basis voor
samenwerking gedurende de raadsperiode gevonden kunnen worden.Wij onderkennen met de Raad dat de mogelijkheid bestaat dat de burgemeester
wordt gekozen op één of meer programmapunten waarin de meerderheid
van de gemeenteraad, gekozen op een ander programma, of van de wethouders
zich niet kan vinden waardoor die punten niet kunnen worden verwezenlijkt.
De vraag is evenwel hoe vaak dat zal voorkomen en hoe een dergelijke situatie
moet worden gewaardeerd. Wat het eerste betreft merken wij op dat de noodzaak
van samenwerking tussen de burgemeester en de gemeenteraad na de verkiezingen
meebrengt dat kandidaat burgemeesters zich daarvan bij het formuleren van
hun programma rekenschap zullen (moeten) geven. Een kandidaat-burgemeester
die met een programma de verkiezingen ingaat dat op hoofdpunten ver afwijkt
van de programma's waarmee partijen de gemeenteraadsverkiezingen ingaan, neemt
derhalve dat risico. Dat zal de kiezer in de verkiezingsstrijd ook duidelijk
zijn en hij zal dat bij het uitbrengen van zijn stem kunnen meewegen. Anderzijds
zullen de in de gemeenteraad vertegenwoordigde partijen niet voorbij kunnen
gaan aan de keuze van (een absolute meerderheid van) de kiezers voor een burgemeester
die op sterk van hun eigen programma's afwijkende punten wordt gekozen. Ook
van de gemeenteraad mag worden verwacht dat hij zich rekenschap geeft van
de noodzaak van samenwerking, ook als samenwerking niet vanzelfsprekend is.
Het afwijzen van de keuze van de kiezer kan bovendien op de gemeenteraad terugslaan.
Wij zouden overigens de situatie die de Raad noemt niet louter als risico
willen aanmerken. Het is inherent aan de keuze voor een stelsel met een gekozen
burgemeester dat programmatische wensen van de kiezer in de verkiezingscampagnes
voor zowel de gemeenteraad als de burgemeester duidelijker zullen worden gearticuleerd.
Sterker nog, dat is een belangrijk oogmerk van het stelsel. De grotere wisselwerking
die in dit stelsel mogelijk wordt tussen de burgers en hun bestuur kan aan
het licht brengen dat breed in de bevolking levende opvattingen onvoldoende
doorklinken in de programma's van de in de gemeenteraad vertegenwoordigde
partijen. Het lijkt ons van groot belang dat een dergelijke discrepantie zichtbaar
wordt binnen de kaders van het bestuurlijk stelsel. Wij menen dat de in dat
geval aan het licht tredende spanning binnen het voorgestelde stelsel kan
worden geaccommodeerd, waarbij zowel van de burgemeester als van de gemeenteraad
de inzet mag worden verwacht om die spanning op constructieve wijze op te
lossen en frustratie bij de kiezers zoveel mogelijk te beperken. De door de Raad uitgesproken vrees dat de verantwoording jegens de gemeenteraad
minder zal gaan voorstellen, delen wij niet. Wij achten veeleer de verwachting
gewettigd dat een krachtiger burgemeester die veel meer dan thans leiding
kan geven aan het college, voor de gemeenteraad een prikkel zal vormen om
tegenspel te bieden en tegenmacht te vormen. De gemeenteraad beschikt daartoe
over de nodige instrumenten, waaronder de door de Raad genoemde inlichtingenplicht.
Daarmee kan de gemeenteraad de burgemeester op elk gewenst moment ter verantwoording
roepen. Een actieve opstelling van de gemeenteraad mag bovendien worden verwacht
omdat ook de gemeenteraad de burgemeester zal aanspreken op de in het collegeprogramma
neergelegde ambities. Overigens wijzen wij er op dat de vertrouwensregel in
het huidige stelsel in formele zin evenmin geldt tussen de gemeenteraad en
de (benoemde) burgemeester. Wij zien al met al geen aanleiding om een negatieve
voorspelling te verbinden aan het niet gelden van de vertrouwensregel.Wij zijn van oordeel dat de (gekozen) burgemeester belast dient te blijven
met de door de Raad genoemde taken die in artikel 170 Gemeentewet aan de burgemeester
zijn opgedragen en die voor de relatie met de burger van grote betekenis zijn.
Een gekozen burgemeester zal er bij uitstek eer in (moeten) stellen een burgemeester
van en voor de burgers te zijn. Het ontnemen aan de gekozen burgemeester van
de door de Raad genoemde taken komt ons dan ook als een verkeerd signaal voor.
Wij onderstrepen met instemming de opmerking van de Raad dat de politieke
verantwoording van de burgemeester tegenover de burgers ook hierop betrekking
kan hebben. Wij zien hierin een reden te meer om vast te houden aan de in
het voorstel neergelegde verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het
ambtelijk apparaat. Door die verantwoordelijkheid is de burgemeester door
de burgers ook werkelijk aan te spreken op de uitoefening van de hem toebedeelde
taken. Onder punt 3 hebben wij reeds uiteengezet in welk perspectief deze
taken van de burgemeester moeten worden beoordeeld, hiernaar zij kortheidshalve
verder verwezen.10. De burgemeester en de raadMet betrekking tot de verhouding tussen de rechtstreeks gekozen burgemeester
en de gemeenteraad stelt de Raad drie onderwerpen aan de orde:a) burgemeester en raad als concurrenten;b) de kans op betrekkelijk vaak voorkomende tussentijdse verkiezingen;c) de vraag of het voorstel in overeenstemming is met wat de Grondwet
bepaalt over de positie van de gemeenteraad en over het voorzitterschap van
de raad.a. burgemeester en raad als concurrentenIn het nieuwe stelsel zijn de gemeenteraad en de burgemeester elkaars
directe concurrenten: beide beschikken over een rechtstreeks kiezersmandaat.
Zij zullen «het met elkaar moeten doen». Daarbij vallen twee typen
situaties te onderscheiden: die waarin een burgemeester wordt gekozen op een
programma dat in hoofdzaak kan rekenen op steun van een meerderheid in de
raad, en die waarin dat niet het geval is («cohabitatie»). Aangezien
beide situaties zullen voorkomen, moeten beide als normale situaties onder
de nieuwe wettelijke regeling worden gezien.De noodzaak van «het met elkaar moeten doen» komt allereerst
tot uitdrukking bij de keuze van de wethouders. Beide partijen hebben als
het ware een vetorecht: de burgemeester kan weigeren iemand voor te dragen,
de raad kan weigeren een door de burgemeester voorgedragen kandidaat te benoemen.
De twee partijen zijn dus van elkaar afhankelijk en zullen elkaar uiteindelijk
moeten weten te vinden. In de tweede plaats is samenwerking nodig bij de vaststelling
van de begroting: daar moeten de prioriteiten die voortvloeien uit het verkiezingsprogramma
van de burgemeester en de wensen van de raadsmeerderheid met elkaar worden
verzoend. Ten derde zal de burgemeester de raad «nodig hebben»
voor het vaststellen van de verordeningen en andere besluiten tot het nemen
waarvan alleen de raad bevoegd is en die nodig zijn voor de uitvoering van
het programma van de burgemeester.De raad en de burgemeester hebben beide een directe kiezerslegitimatie
waarop ze zich kunnen beroepen. Dit kan ertoe leiden dat geen van beide partijen
grote geneigdheid zal hebben om voor wensen van de ander te wijken. Bij de
gewone gang van zaken zal dat niet direct tot grote problemen aanleiding hoeven
te geven. Maar in een situatie van cohabitatie van een burgemeester
die gekozen is op een uitgesproken programma, met een raad waarvan de meerderheid
zich in één of meer belangrijke punten van dat programma niet
kan vinden, dreigt dit tot botsingen en tot blokkades te leiden. Dat lijkt
een onontkoombare consequentie van het nieuwe stelsel.b. tussentijdse verkiezingenHet voorstel houdt onder meer in dat de gemeenteraad de burgemeester zal
kunnen ontslaan als een onwerkbare verhouding tussen beide is ontstaan: dan
moet de burgemeester wijken – zij het dat hij zich bij de tussentijdse
verkiezing welke dan moet volgen, opnieuw kandidaat kan stellen.Daarmee wordt echter wel de kans op tussentijdse verkiezingen vergroot;
men denke slechts aan gevallen waarin het risico waarop bij het slot van het
voorgaande onderdeel werd gewezen, zich verwezenlijkt. Andere omstandigheden
die aanleiding kunnen vormen tot tussentijdse verkiezingen zijn aftreden van
de burgemeester, ontslag door de commissaris van de Koning wegens ziekte,
de burgemeester voldoet niet langer aan een benoemingsvereiste of hij vervult
een verboden betrekking (artikel 62, eerste en tweede lid), ontslag door de
minister «bij handelen of nalaten van de burgemeester dat onverenigbaar
is met een integere vervulling van het burgemeestersambt» (artikel 63c,
eerste lid), en overlijden1.Ook de benoemde burgemeester van thans kan aftreden, ontslagen worden
of overlijden; de benoeming van een opvolger (en dan in beginsel voor een
volle nieuwe ambtstermijn) heeft echter heel wat minder voeten in de aarde
dan een tussentijdse verkiezing, die in de gevallen waarin het conflict zich
in de eerste helft van de zittingsperiode voordoet, bovendien slechts effect
heeft voor het restant van de lopende zittingstermijn van vier jaren.De Raad merkt in dit verband nog op dat geen voorziening wordt voorgesteld
voor het lot van de wethouders in deze situatie. Bij de aanvang van een normale
ambtsperiode zal de nieuwe burgemeester wethouderskandidaten zoeken die bereid
zijn, zijn verkiezingsprogramma te helpen uitvoeren, in wie hij vertrouwen
heeft en die aanvaardbaar zijn voor de raad. Een tussentijds gekozen burgemeester
heeft echter zonder nadere voorziening geen keus: hij zal het – behoudens
de mogelijkheid van het voordragen voor ontslag krachtens artikel 48 –
moeten doen met de wethouders die hij aantreft in de boedel van zijn voorganger.
Is daaraan gedacht en is bijvoorbeeld overwogen de tussentijds gekozen burgemeester
mogelijkheden te geven om vervanging van één of meer wethouders
voor te stellen?c. grondwettelijke aspectenVolgens artikel 125, eerste lid, van de Grondwet moet de raad het hoofd
van de gemeente zijn. Het kabinet meent niet alleen dat dit het geval kan
zijn onder het nieuw voorgestelde systeem, het noemt het hoofdschap van de
raad zelfs «leidend» 2. Het stelt
dan ook geen voorstel tot wijziging van genoemde grondwetsbepaling in het
vooruitzicht.Wat de precieze betekenis is van de grondwettelijke norm van het hoofdschap
van de raad staat niet geheel vast. Van belang is te beseffen, dat in de negentiende
eeuw alleen het domein van de gemeentelijke autonomie in dit verband telde:
bij wat nu medebewind heet, werd het gemeentebestuur aangemerkt als rijksorgaan,
en de omstandigheid dat de wet steeds meer belangrijke medebewindsbevoegdheden
in handen legde van het college of (minder) van de burgemeester werd niet
gezien als een factor die van belang was voor de vraag of het hoofdschap van
de raad wel werd gerespecteerd. In de loop van de vorige eeuw werd het medebewind
echter allengs opgevat als essentieel onderdeel van het gemeentelijke domein;
de verantwoordingsplicht jegens de gemeenteraad ging ook op het medebewind
betrekking hebben; de aansprakelijkheid voor door medebewindsactiviteiten
toegebrachte schade werd bij de gemeente gelegd, niet meer bij het Rijk. Wat
dit betekende voor het grondwettelijk voorschrift dat de raad aan het hoofd
van de gemeente staat, was een niet of nauwelijks gestelde vraag. Ook bij
de grondwetsherziening van 1983, waarbij het hoofdschap van de raad is gehandhaafd,
is niet onder ogen gezien wat de reële betekenis van die norm is in een
situatie waarin de gemeentelijke activiteiten voor het overgrote deel bestaan
uit medebewindsactiviteiten.Naar het oordeel van de Raad passen verordeningsbevoegdheid, budgetrecht
en de bevoegdheid tot benoeming en ontslag van de wethouders bij het hoofdschap
van de raad, en strookt het ook met genoemd grondwettelijk uitgangspunt
dat wel de raad de burgemeester kan ontslaan wanneer een onwerkbare verhouding
is ontstaan, maar dat niet de burgemeester de bevoegdheid krijgt de raad tussentijds
ofwel zelf te ontbinden ofwel – bijvoorbeeld – de Kroon te verzoeken
om tot zo'n ontbinding over te gaan.Alles bijeengenomen ziet de Raad geen aanleiding te oordelen dat het wetsvoorstel
op dit punt in strijd met de Grondwet zou zijn.Ook het voorzitterschap van de raad ligt grondwettelijk vast: artikel
125, derde lid, legt het in handen van de burgemeester. Het wetsvoorstel laat
in dit opzicht de situatie bij het oude, en is in zoverre dus niet in strijd
met de Grondwet. Wel moet dit voorzitterschap naar het oordeel van de Raad
moeilijk te verenigen worden geacht met de nieuwe positie van de burgemeester.
Of thans, na de dualisering, de voorzittershamer wel in de juiste handen is,
kan reeds worden betwijfeld1. De twijfel geldt
des te sterker nu de burgemeester in het wetsvoorstel de «plaatselijke
regeringsleider» wordt. In zoverre is het terecht dat een voorstel tot
wijziging van de grondwetsbepaling wordt aangekondigd.10. De burgemeester en de gemeenteraada. burgemeester en gemeenteraad als concurrentenDe Raad wijst terecht op de noodzaak van samenwerking tussen de gemeenteraad
en de burgemeester. Om die reden zouden wij anders dan de Raad doet, de gemeenteraad
en de burgemeester niet als concurrenten willen betitelen. Het feit dat beide
zich kunnen beroepen op een rechtstreeks kiezersmandaat behoeft de voorwaarden
voor een vruchtbare samenwerking niet te verminderen. Beide organen hebben
in het gemeentelijk bestel een eigen rol te vervullen. Wij verwachten dat
die rollen – ruwweg: bestuur en controle op het bestuur – door
de eigen kiezerslegitimatie van de burgemeester in het nieuwe bestel scherper
onderscheiden worden en dus beter tot hun recht zullen komen. Met de Raad
verwachten wij dan ook dat zich bij een gewone gang van zaken geen grote problemen
zullen voordoen. De Raad wijst er terecht op dat dit in een (bijzondere) situatie
van cohabitatie anders kan liggen en dat dan botsingen en blokkades kunnen
optreden. Wij onderschrijven de constatering van de Raad dat dit een onontkoombare
consequentie van het nieuwe stelsel is, waarbij overigens de kanttekening
past dat botsingen en blokkades ook in het huidige stelsel kunnen optreden.
Wij plaatsen daarbij bovendien als kanttekening hetgeen wij in reactie op
punt 9 hebben betoogd. Wij menen dat het als een positief te waarderen kwaliteit
van dit stelsel moet worden gezien dat eventuele discrepanties tussen opvattingen
van grote groepen kiezers – tot uitdrukking komend in de verkiezing
(met een absolute meerderheid) van een burgemeester op voor de kiezer kennelijk
zeer aangelegen programpunten – en de programma's van de in de gemeenteraad
vertegenwoordigde groeperingen binnen het stelsel zichtbaar kunnen worden
en binnen het stelsel kunnen worden gekanaliseerd.b. tussentijdse verkiezingenAan het advies van de Raad om een voorziening op te nemen met betrekking
tot de positie van de wethouders na een tussentijdse burgemeestersverkiezing
is gevolg gegeven. Abusievelijk was daarin niet voorzien. Wij zijn het met
de Raad eens dat het ongewenst is dat de tussentijds gekozen burgemeester
gedwongen wordt om – in de woorden van de Raad – «de boedel»
van zijn voorganger over te nemen. Dat geldt echter niet alleen de personele
samenstelling van het college maar evenzeer de programmatische grondslag ervan.
Ook de burgemeester die tussentijds aantreedt, is immers gekozen op een eigen
programma. Hij zal over de verwezenlijking van dat programma in overleg willen
treden met de gemeenteraad. Dat kan onder omstandigheden betekenen dat hij
met een raadsmeerderheid van andere samenstelling een basis voor samenwerking
vindt dan zijn voorganger. In het uiterste geval kan de consequentie daarvan
zijn dat een geheel nieuwe ploeg van wethouders aantreedt. Overigens kan het –
afhankelijk van het programma van de tussentijds aantredende burgemeester
en het moment waarop de tussentijdse verkiezing in de lopende raadsperiode
plaatsvindt – ook voorkomen dat de veranderingen in personeel en programmatisch
opzicht beperkt blijven. Al met al menen wij dat de tussentijds gekozen burgemeester
in de positie moet worden gebracht dat ook hij als volwaardig lokaal regeringsleider
kan optreden. Wij hebben daarom de regeling van artikel 42 die ziet op het aftreden van de wethouders na raadsverkiezingen uitgebreid, zodat
zij ook toepassing vindt na een tussentijdse burgemeestersverkiezing. De regeling
houdt in dat na de toelating van een tussentijds gekozen burgemeester de zittende
wethouders aftreden als de helft van het nieuwe college is benoemd of als
de collegevorming langer dan zes weken duurt. De memorie van toelichting is
aan deze wijziging aangepast.c. grondwettelijke aspectenMet instemming hebben wij kennis genomen van de opmerkingen van de Raad
met betrekking tot de grondwettigheid van het voorstel en de overwegingen
die de Raad daaraan ten grondslag legt. Voorts constateren wij dat de Raad
de aangekondigde grondwetsherziening ten aanzien van het raadsvoorzitterschap
terecht acht, maar geen aanleiding ziet te bepleiten dat deze aan de invoering
van het nieuwe stelsel voorafgaat. Het behoeft geen betoog dat wij ook dat
met instemming begroeten.11. De gekozen burgemeester en de wethoudersVoor de verhouding van de nieuwe burgemeester met de wethouders is een
aantal factoren uit het nieuwe stelsel van belang. De wethouders kunnen slechts
op voordracht van de burgemeester worden benoemd, de burgemeester kan een
wethouder voordragen voor ontslag, hij is het die de portefeuilleverdeling
vaststelt (en daarmee ook kan wijzigen), het college kan slechts op voorstel
van de burgemeester zijn reglement van orde vaststellen, en ten slotte is
het de burgemeester die bepaalt wanneer de collegevergaderingen zullen plaatsvinden
en wat de agenda zal zijn.Dit alles betekent een ingrijpende verandering in de verhouding tussen
de burgemeester en de wethouders. De collegebevoegdheden blijven weliswaar
collegebevoegdheden, en in zoverre is de burgemeester afhankelijk van de wethouders.
Maar voortaan is de burgemeester evident de sterke man/vrouw binnen het college.
De vraag rijst overigens waarom het voorstel niet de consequentie trekt dat
de burgemeester het gemeentelijke uitvoerende orgaan in algemene zin wordt
(in plaats van het college), bijgestaan door een aantal – door de raad,
op voordracht van de burgemeester te benoemen – adjuncten, een aangepast
presidentieel stelsel.In de voorgestelde opzet is de burgemeester niet vrij in de aanwijzing
van de wethouders: daarover zal overeenstemming met de raad moeten worden
bereikt. Maar met name door de bevoegdheden van de burgemeester met betrekking
tot de portefeuilleverdeling, het voordragen voor ontslag en de agendering
van de collegevergaderingen, zal het college voortaan het college van de burgemeester
en zijn (of haar) wethouders zijn. Daarmee ontstaat het risico dat de gemeenten
straks te maken zullen krijgen met een volgzamer, minder initiatiefrijk, wellicht
ambtelijker type wethouder dan thans. Te bedenken valt dat één
van de markante trekken van het Nederlandse gemeentebestuur de figuur van
de sterke wethouder is.De nieuwe verhoudingen kúnnen leiden tot meer homogene colleges,
zoals de memorie van toelichting blijkbaar verwacht1. Maar evenzeer is het denkbaar dat een nieuw, minder zelfstandig type
wethouder zijn entree zal doen en dat de colleges daarmee in feite meer eenmanszaak
zullen worden. Wat de gevolgen daarvan zullen zijn voor de kwaliteit van het
gemeentebestuur, moet worden afgewacht2.11. De gekozen burgemeester en de wethoudersDe Raad memoreert de in de memorie van toelichting beschreven bevoegdheden
van de burgemeester als lokaal regeringsleider en constateert dat de burgemeester
voortaan – weliswaar onder handhaving van het uitgangspunt van collegiaal
bestuur – evident de sterke man of vrouw binnen het college is. De Raad
vraagt zich naar aanleiding daarvan af waarom het voorstel niet de consequentie
trekt dat de burgemeester het uitvoerende orgaan in algemene zin wordt, bijgestaan
door een aantal door de gemeenteraad, op voordracht van de burgemeester te
benoemen, adjuncten in een aangepast presidentieel stelsel.Het verwondert ons dat de Raad deze suggestie hier opwerpt, waar hij elders
in zijn advies met betrekking tot de positie van gemeenteambtenaren juist
kritische kanttekeningen plaatst over de invoering van wat de Raad daar typeert
als een soort presidentieel stelsel. Ons bezwaar tegen een presidentiële burgemeester is dat het niet
te verenigen is met het collegialiteitsbeginsel dat wij wensen te handhaven.
Dit beginsel verzekert immers de deskundige inbreng van de (vak)wethouders
in het college, uitmondend in het collegebeleid. Een ander bezwaar dat wij
signaleren is dat de verbinding tussen de raadsmeerderheid en de burgemeester
(welke verbinding in een presidentieel stelsel verondersteld wordt) in een
stelsel van een presidentiële burgemeester bij handhaving van het huidige
kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging problematisch kan zijn.Met de introductie van de gekozen burgemeester wordt zeer zeker niet beoogd
de goede inhoudelijke inbreng van individuele wethouders te niet te doen.
In deze zin delen wij de door de Raad geuite vrees voor het volgzame en minder
initiatiefrijke type wethouder zeker niet. Hooguit zou gezegd kunnen worden
dat van de wethouder verwacht wordt dat hij of zij overtuigd is van het belang
van eenheid van het collegebeleid, en vanuit deze grondhouding zo nodig begrip
moet kunnen opbrengen voor interventies van de burgemeester die ertoe strekken
deze eenheid onder omstandigheden ook daadwerkelijk te bevorderen. Voor zover
de Raad met de sterke wethouder mocht doelen op het type wethouder dat sterk
individueel en eigenmachtig naar buiten treedt zonder zich te bekommeren over
de eenheid van het collegebeleid, zijn wij van mening dat een dergelijke handelwijze,
zo die mocht voorkomen, ongewenst is. Overigens zij erop gewezen dat de wens
om de verzelfstandiging van de wethoudersfunctie te beperken, niet nieuw is.
De Staatscommissie dualisme en lokale democratie signaleerde al dat het collegiaal
bestuur onder andere hierdoor onder druk staat en dat maatregelen gewenst
waren.112. De burgemeester, de secretaris en de ambtenarenDe gemeentesecretaris zal volgens het wetsvoorstel het ambtelijk hoofd
zijn van een ambtelijk apparaat dat de burgemeester als bevoegd gezag heeft;
zijn benoeming en ontslag geschieden weliswaar door het college, maar niet
dan op voordracht van de burgemeester. Daarmee ontstaat het risico dat deze
functionaris niet zozeer de onafhankelijke adviseur van het college zal zijn
maar veeleer de eerste dienaar van de burgemeester.Over de positie van de gemeenteambtenaren merkt de Raad het volgende op.
Thans is het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag van
de gemeentelijke ambtenaren (afgezien van de griffier en de griffieambtenaren);
de gemeentesecretaris en de (overige) ambtenaren worden door het college benoemd,
geschorst en ontslagen, het college stelt «regels (...) over de ambtelijke
organisatie» vast. Op al deze punten zal het gezag overgaan van het
college naar de burgemeester. Dit betekent dat ten opzichte van de ambtelijke
organisatie een soort presidentieel stelsel wordt ingevoerd, terwijl het kabinet
op bestuurlijk niveau dat stelsel heeft afgewezen.De nieuwe verhoudingen bieden wel één voordeel. Thans is
het college het bestuurlijk gezag van de gemeenteambtenaren; in de praktijk
is het echter vaak veeleer de wethouder-portefeuillehouder dan het college
als zodanig. Als de burgemeester de bestuurlijke chef van de gemeenteambtenaren
is, kan het minder gemakkelijk gebeuren dat afzonderlijke wethouders zaken
buiten het college om regelen met hun diensthoofden.Daar staat tegenover het ook in verschillende commentaren op het voorontwerp
genoemde risico dat de burgemeester geneigd zal zijn om op belangrijke posten
personen te benoemen van wie hij verwantschap met zijn programma verwacht.
Een tweede risico is dat een nieuwe burgemeester die van een andere snit is
dan zijn of haar voorganger, geneigd kan zijn tot verschuivingen binnen het
ambtelijke apparaat over te gaan om te verzekeren dat door hem of haar gewenste
personen bepaalde belangrijke posten bezetten. Met dat alles dreigt hèt
kenmerk van een ambtelijke organisatie, het loyaal voorbereiden en uitvoeren
van besluiten van politieke bestuurders onder druk te komen staan.24. Burgemeester en ambtenarenBij punt 12 heeft de Raad gewezen op de risico's die kleven aan het voorstel
om de burgemeester tot bevoegd gezag van de ambtenaren te maken. Omdat het
eenvoudiger is om, indien de ondervinding de noodzaak heeft aangetoond, over
te stappen van een stelsel waarin het college bevoegd gezag is (de huidige
situatie) naar één waarin die rol aan de burgemeester toevalt,
dan om de stap terug te zetten, geeft de Raad in overweging de betrokken bevoegdheden –
vaststellen regels over de ambtelijke organisatie en benoeming, schorsing
en ontslag van ambtenaren – in artikel 169c van de Gemeentewet (nog)
niet aan de burgemeester toe te kennen maar aan het college op voorstel van
de burgemeester.12 en 24. De burgemeester, de secretaris en de ambtenarenDe Raad signaleert dat de secretaris op voordracht van de burgemeester
door het college wordt benoemd. De Raad leidt hier een risico uit af dat de
secretaris niet meer de onafhankelijke adviseur van het college zal zijn,
maar de eerste dienaar van de burgemeester. Wij zien in hetgeen de Raad opmerkt
geen tegenstelling. Iedere ambtenaar, ook de secretaris, is tegelijk dienaar
en adviseur, zij het geen onafhankelijk adviseur. Ook thans is de secretaris
als hoogste ambtenaar de eerste dienaar van de burgemeester en van het college.
De secretaris zal in de toekomst nog steeds door het college worden benoemd.
De secretaris heeft bovendien de wettelijke opdracht om het college terzijde
te staan bij de uitoefening van zijn taak. Deze opdracht wijzigt niet. Ook
onder de huidige Gemeentewet is voor een goed functioneren van het gemeentebestuur
vereist dat burgemeester en secretaris goed met elkaar kunnen samenwerken.
Dat maakt de secretaris nog niet minder de eerste dienaar van het college.De opmerking van de Raad heeft derhalve niet geleid tot aanpassing van
het voorstel van wet.De Raad merkt het overgaan van het gezag over de ambtenaren (behoudens
de gemeentesecretaris en de ambtenaren van de griffie) naar de burgemeester
aan als de invoering van een soort presidentieel stelsel ten opzichte van
de ambtelijke organisatie, terwijl een dergelijk stelsel op bestuurlijk niveau
is afgewezen. Naar ons oordeel is de term «presidentieel stelsel»
in dit verband een onjuiste kwalificatie. In het stelsel dat ons voor ogen
staat is op bestuurlijk terrein geen plaats voor een presidentieel stelsel
en dient, behoudens op het terrein van de openbare orde en veiligheid waar
ook thans de burgemeester bevoegd is, het uitgangspunt van collegiaal bestuur
te gelden. Anderzijds is het van belang om de burgemeester de instrumenten
te geven om zijn sturende, coördinerende en afstemmende rol te kunnen
vervullen. De verantwoordelijkheid voor het ambtelijk apparaat geeft de burgemeester
in de eerste plaats de mogelijkheid om de regie te kunnen voeren. Daarmee
worden de burgemeester nog geen presidentiële bevoegdheden verleend,
laat staan dat een «presidentieel stelsel» wordt gecreëerd,
doch wordt enkel de interne bevoegdheid verleend tot het stellen van regels
en het benoemen, schorsen en ontslaan van ambtenaren.Zoals de Raad zelf al aangeeft, kan het in die constellatie minder gemakkelijk
gebeuren dat wethouders buiten het college om zaken regelen met hun diensthoofden.
Dit komt de eenheid binnen het college ten goede. Het risico van politieke
benoemingen op belangrijke posten of van verschuivingen binnen het ambtelijk
apparaat om benoemingen van voorgangers ongedaan te maken achten wij niet
zo groot. Ten eerste is de burgemeester verantwoording aan de gemeenteraad
verschuldigd over zijn benoemingenbeleid, zodat op dit punt voldoende checks
and balances zijn ingebouwd. Ten tweede vindt de benoeming van diensthoofden
bij een gemeente of van topambtenaren bij een ministerie normaliter plaats
voor onbepaalde tijd. Dat betekent dat een ambtenaar meestal blijft zitten
als de ambtsdrager die hem heeft benoemd, vertrekt. In geval een topambtenaar
bij een ministerie of een diensthoofd bij de gemeente werkzaam blijft na het
vertrek van een minister, burgemeester of wethouder, betekent dat niet dat
de betrokken ambtenaar niet loyaal de besluiten van de nieuwe ambtsdragers
kan voorbereiden en uitvoeren. Wij hebben geen aanleiding te veronderstellen
dat dit anders zal zijn bij door de gekozen burgemeester aangestelde ambtenaren.Uit het voorgaande vloeit voort dat de suggestie die de Raad onder punt
24 doet om de bevoegdheden in het voorgestelde artikel 169c van de Gemeentewet
(nog) niet aan de burgemeester, maar aan het college toe te kennen, niet is
overgenomen.13. Burgemeester en andere overhedenDe burgemeester zal een belangrijke rol blijven vervullen als vertegenwoordiger
van de gemeente en het gemeentebestuur in contacten met andere overheden.
Voorzover het de contacten met waterschapsbesturen, de provinciebesturen en
nationale autoriteiten betreft mag worden verwacht dat de burgemeester
sterker dan thans zal opereren als de ambassadeur van de gemeente: vaak zal
«zijn» beleid in het geding zijn.In de contacten met buurgemeenten zou dat voor complicaties kunnen zorgen.
De nieuwe burgemeester heeft een eigen beleidsprogramma waarop hij is gekozen.
Dit kan ertoe leiden dat hij minder geneigd zal zijn te zoeken naar een aanvaardbaar
evenwicht tussen louter gemeentelijke belangen en het meeromvattende, regionale
belang; het risico is het grootst in de verhouding centrumgemeente/randgemeenten.
Dit punt speelt allereerst bij samenwerkingsorganen welke voor een belangrijk
deel worden bemand door burgemeesters; maar de nieuwe verhouding burgemeester/wethouders
kan licht meebrengen dat het probleem zich, zij het wellicht in wat zwakkere
vorm, ook zal voordoen bij intergemeentelijke samenwerking tussen wethouders.Daarmee wordt dus een zeker risico geschapen dat de figuur van de gekozen
burgemeester zal leiden tot een verminderde samenwerking tussen gemeenten,
samenwerking die echter onverminderd van belang moet worden geacht, ook als
de Kaderwet bestuur in verandering wordt ingetrokken1.13. Burgemeester en andere overhedenDe door de Raad geuite vrees dat de burgemeester zich in zijn contacten
met andere overheden meer zal baseren op zijn verkiezingsprogramma en minder
op het regionale belang delen wij niet. Een gekozen burgemeester zal zich
in (samenwerkings)contacten met andere overheden niet laten leiden door zijn
verkiezingsprogramma, maar door het collegeprogramma.Het merendeel van de gemeenschappelijke regelingen betreft samenwerking
tussen colleges en samenwerking tussen gemeenteraden. De vertegenwoordiging
in deze gemeenschappelijke regelingen geschiedt – zeker voor zover het
het lidmaatschap van het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling
betreft – veelal door collegeleden, ofwel burgemeesters, ofwel wethouders.
In de huidige situatie is evenwel niet gebleken dat problemen in intergemeentelijke
samenwerking specifiek te maken hebben met een te sterk profiel van collegeleden.
Wij delen daarom niet de veronderstelling van de Raad dat deze problemen versterkt
zouden worden als gevolg van de invoering van de gekozen burgemeester.Het optreden van leden van het college in intergemeentelijk verband is
overigens onderworpen aan specifieke verantwoordingsplichten op basis van
de Wet gemeenschappelijke regelingen én aan de reguliere verantwoordingsplicht
jegens de gemeenteraad, zodat ook in het kader van contacten met andere overheden
sprake is van een stelsel van checks en balances. Uiteraard is het niet uitgesloten
dat het collegeprogramma standpunten bevat die specifiek betrekking hebben
op bijvoorbeeld intergemeentelijke samenwerking, die de burgemeester zal uitdragen.14. De gekozen burgemeester en de politieHet wetsvoorstel heeft geen directe gevolgen voor de verhouding tussen
de burgemeester en de politie, aldus de memorie van toelichting;2er worden dan ook geen wijzigingen
voorgesteld in de Politiewet 1993. Niettemin verdient de verhouding tot de
politie aandacht.a. Naar het oordeel van de Raad kan niet worden voorbijgegaan aan het
voorstel tot wijziging van de Politiewet 1993 dat op 22 juli jl. is ingediend
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal3(25) en dat er onder
meer toe strekt artikel 23 van die wet in dier voege te wijzigen dat niet
meer de burgemeester van de provinciehoofdstad of van de grootste gemeente
van de regio van rechtswege is aangewezen als korpsbeheerder van de regionale
politie,4maar dat één van de burgemeesters door
de regering wordt aangewezen. Deze wijziging kan moeilijk los worden gezien
van het thans voorliggende wetsvoorstel, en dient daarom mede in de beschouwingen
te worden betrokken.b. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat het
nieuwe stelsel zal leiden tot het aantreden van een meer lokaal type burgemeester;
dit verschijnsel zal de neiging tot verdere centralisatie van het gezag over
de politie licht versterken. Omdat hierover nu nog niets met zekerheid valt
te zeggen, volstaat de Raad met het aanstippen van dit mogelijke vooruitzicht.c. Het onder a genoemde wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de burgemeester algemene en bijzondere aanwijzingen te geven in verband met de handhaving
van de openbare orde en veiligheid1. Dit heeft
tot gevolg dat de burgemeester zelfs op zijn «eigen» beleidsterrein,
dat van de openbare orde en veiligheid, niet meer meester van het spel is
en het ook op dit terrein niet zeker is dat hij het programma kan uitvoeren
waarop hij is gekozen.14. De gekozen burgemeester en de politiea. De wenselijkheid van de wijziging van de Politiewet 1993 waar de Raad
op doelt is reeds in de huidige situatie aanwezig en dient onafhankelijk te
worden bezien van het thans aan de orde zijnde voorstel. Bij de recent gestarte
evaluatie van het politiebestel zal de vraag aan de orde kunnen komen of de
burgemeester (benoemd of gekozen) ook op de langere termijn belast kan blijven
met het korpsbeheerderschap. Zoals aangegeven in de brief van 26 september
2003 aan de Kamer is de invoering van de gekozen burgemeester daarbij geen
doorslaggevend argument, maar wel een relevante overweging.2b. Van de constatering van de Raad dat over de neiging tot verdere centralisatie
van het gezag over de politie niets met zekerheid valt te zeggen, nemen wij
nadrukkelijk afstand. Zoals in de memorie van toelichting ook is aangegeven,
is er geen beletsel voor de gekozen burgemeester om het gezag over de politie
uit te oefenen. Wij bespeuren dan ook geen enkele neiging tot centralisatie
van het gezag.c. De Raad merkt op dat het onder a genoemde wetsvoorstel in de bevoegdheid
voorziet van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om
de burgemeester algemene en bijzondere aanwijzingen te geven in verband met
de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Blijkens voetnoot 4 doelt
de Raad hier op het voorstel tot wijziging van artikel 16 van de Politiewet
1993. Wij merken op dat dit artikel niet wordt gewijzigd in het wetsvoorstel
Versterking bevoegdheden op rijksniveau ten aanzien van de politie, maar in
het voorstel tot wijziging van de Politiewet 1993 in verband met de invoering
van een nieuw stelsel voor bewaking en beveiliging van personen, objecten
en diensten, dat een dezer dagen bij de Tweede Kamer wordt ingediend.Wij spreken met klem tegen dat de voorgestelde wijziging van de aanwijzingsbevoegdheden
tot gevolg zal hebben dat de burgemeester zelfs op zijn «eigen»
beleidsterrein, dat van de openbare orde en veiligheid, geen «meester
van het spel» meer is. In de eerste plaats zijn de bevoegdheden niet
nieuw. De Politiewet 1993 voorziet reeds in de bevoegdheden waar de Raad op
doelt; in de bedoelde wijziging van de Politiewet is alleen sprake van een
wijziging van bestaande bevoegdheden. In de tweede plaats blijft het geven
van een aanwijzing een hoogdrempelig middel dat slechts in laatste instantie
zal worden ingezet als gebruikmaking van de reguliere bestuurlijke instrumenten
niet tot een oplossing heeft geleid.15. BalansIn onderdeel II van dit advies heeft de Raad al geconcludeerd dat de huidige
situatie niet zodanige (bestuurlijke) problemen kent dat de noodzaak van de
invoering van de gekozen burgemeester daaruit als het ware voortvloeit; het
zijn veeleer principiële argumenten, ontleend aan opvattingen over hoe
een democratisch stelsel hoort te werken, die de reden vormen om het nieuwe
stelsel voor te stellen. Die redenen behoren dan ook voorop te staan.De vraag is dan vervolgens wat de voordelen van de rechtstreeks gekozen
burgemeester zijn, en wat de nadelen en de risico's. In de voorgaande punten
van dit onderdeel heeft de Raad een aantal mogelijke consequenties geïnventariseerd
die daarbij de aandacht verdienen.In meer algemene zin voegt de Raad daar nog het volgende aan toe.In de loop van de vorige eeuw is de roep om een «democratischer»
wijze van aanstellen van de burgemeesters vooral opgekomen als reactie op
de nog altijd enigszins regenteske trekken van veel burgemeesters. Die trekken
van het burgemeesterschap zijn inmiddels verdwenen als gevolg van tal van
ontwikkelingen, welke zijn geschetst in punt 3. De burgemeester is daarmee
geëvolueerd tot een belangrijke hoeder van democratische besluitvorming,
van kwaliteit van de inspraak en van dienstverlening, alsmede
van de zorgvuldigheid van de behandeling van klachten en van bezwaarschriften.Het overgaan tot rechtstreekse verkiezing van de burgemeester kan worden
opgevat als afsluiting van de ontwikkeling die een einde moest maken aan de
autocratische positie van de burgemeester. Paradoxaal genoeg is de andere
kant van de medaille dat met de huidige voorstellen de sterke, in veel opzichten
solistisch opererende bestuurder wordt heringevoerd, terwijl deze burgemeester
voor genoemde arbitersrol juist minder geschikt lijkt. In die zin wordt de
klok teruggedraaid.Alles overziende is de Raad van oordeel dat bij de keuze die wordt voorgesteld,
een zo evenwichtig en volledig mogelijk beeld van de verschillende pro's en
contra's van het voorstel dient te worden geschetst. Daarom beveelt hij aan
de memorie van toelichting in te richten zoals aanbevolen op het eind van
punt 7, en daarbij in het bijzonder aandacht te schenken aan:a. de vereisten waaraan een democratisch stelsel van openbaar bestuur
in Nederland naar het oordeel van de regering moet voldoen; vanuit het besef
dat democratie meer is dan democratie via staatsinstellingen en democratie
via staatsinstellingen niet automatisch hetzelfde is als het kiezen van publieke
ambtsdragers;1b. het antwoord op de vraag waarom de eis van rechtstreekse verkiezing
wel gesteld moet worden voor de burgemeester en niet of nog niet voor andere
bestuurders;c. de consequenties van de voorgestane verandering of veranderingen voor
de inrichting van het bestuur, mede in het licht van de punten die zijn besproken
in dit onderdeel van het advies;d. de eventueel aanvullende maatregelen nodig om de consequenties van
wat uit democratisch oogpunt gewenst wordt geacht zodanig op te vangen dat
ook de kwaliteit van het lokaal bestuur als geheel wordt verzekerd.15. BalansOp de door de Raad in dit punt aangeroerde onderwerpen is voor het overgrote
deel in het bovenstaande ingegaan. Daaruit blijkt dat wij het oordeel van
de Raad dat de gekozen burgemeester voor de arbitersrol minder geschikt lijkt,
en dat in dat opzicht de klok wordt teruggedraaid, niet onderschrijven. Terzijde
merken wij op dat de «roep om een democratischer aanstellingswijze»
bezwaarlijk als achterhaald kan worden beschouwd met het verdwijnen van wat
de Raad aanduidt als de regenteske trekken van benoemde burgemeesters. Deze
redenering wekt de indruk dat de aanleiding voor het onderhavige voorstel
zou zijn gelegen in het functioneren van de huidige beroepsgroep, hetgeen –
dat kan niet genoeg benadrukt worden – allerminst het geval is.De Raad beveelt aan op diverse vragen in de memorie van toelichting in
te gaan. Wat betreft de vragen onder a en b zij verwezen naar het gestelde
onder punt 2 van dit nader rapport. Aan het verzoek de toelichting aan te
vullen met beschouwingen als bedoeld onder punt c – de consequenties
van de voorgestane verandering voor de inrichting van het bestuur, mede in
het licht van de punten die besproken zijn in het advies is steeds bij de
afzonderlijke onderwerpen die in het bovenstaande aan bod zijn geweest, aandacht
geschonken. Ten aanzien van onderdeel d verwijzen wij naar punt 3, alwaar
is ingegaan op de proces- en kwaliteitsbewakende rol van de burgemeester.IV INVOERING VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTER16. InleidingIn dit onderdeel komen twee onderwerpen aan de orde: de vraag wat nodig
is om het stelsel van de rechtstreeks gekozen burgemeester te kunnen invoeren,
en of er om redenen van «personeelsbeleid» wellicht zou moeten
worden geopteerd voor invoering in fasen.17. InvoeringHet overstappen van de benoemde burgemeester op de rechtstreeks door de
bevolking gekozen burgemeester betekent een ingrijpende verandering. Daarom
is het zaak, voldoende tijd te nemen voor de voorbereiding en de invoering.
Er zal moeten worden omgezien naar kandidaten, er moeten programma's worden
opgesteld, zittende burgemeesters moeten de gelegenheid hebben andere werkzaamheden
te krijgen. Het thans voorziene schema gaat uit van invoering met de raadsverkiezingen
van maart 2006. Dit lijkt alleen verantwoord indien de wet ruim tevoren in
het Staatsblad staat. De Raad denkt daarbij aan medio 2005. Wordt dat later,
dan zou invoering volgens het voorgenomen schema betekenen dat een behoorlijke
voorbereiding in het gedrang komt. Daar komt nog bij dat de nu voorgestelde
verandering bovenop de in veel gemeenten nog lang niet geheel verwerkte dualiseringsoperatie
komt, terwijl sommige gemeenten bovendien kampen met de gevolgen van recente
herindeling. Dit alles is reden om de nodige zorgvuldigheid bij de invoering
te betrachten.De Raad adviseert hieraan in de memorie van toelichting aandacht te besteden.16 en 17. InvoeringWij zijn ons er terdege van bewust dat de voorbereiding van de invoering
van de gekozen burgemeester grote inspanningen vergt van alle betrokkenen.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkelt voor
die voorbereiding diverse activiteiten. In de toelichting wordt hier nader
op ingegaan; de betreffende passages zijn geactualiseerd.Wij hebben kennis genomen van de opvatting van de Raad dat een zorgvuldige
invoering van de gekozen burgemeester tegelijk met de raadsverkiezingen in
2006 mogelijk is, mits de wet tijdig in het Staatsblad staat.18. Invoering ineens of in fasen?In de discussies over de kabinetsvoornemens is de vraag gerezen of het
geen aanbeveling verdient om het nieuwe stelsel niet ineens in de voeren doch
in twee fasen, eerst in de gemeenten waarin de burgemeester bijna pensioengerechtigd
is of kandidaat wil zijn, en enkele jaren later in de overige gemeenten.De Raad beveelt een dergelijke invoering in fasen niet aan. Hij is van
oordeel, onverminderd wat hiervoor over de voorbereiding is opgemerkt, dat
áls wordt besloten tot invoering op korte termijn en zonder een proeffase,
er geen doorslaggevende redenen zijn om de consequenties voor een aantal zittende
burgemeesters bepalend te laten zijn voor de wijze van invoering; andere aspecten,
hiervoor genoemd, zijn dan belangrijker.18. Invoering ineens of in fasenWij onderschrijven de analyse en de opvatting van de Raad.V OVERIGE OPMERKINGEN19. CollegevergaderingenArtikel 53, eerste lid, van de Gemeentewet schrijft voor dat de burgemeester
bepaalt wanneer een collegevergadering plaatsheeft. Thans wordt voorgesteld
de zinsnede «met inachtneming van hetgeen het college heeft bepaald»
te schrappen uit de bepaling.Het ligt echter voor de hand dat het reglement van orde, door het college
vastgesteld op voorstel van de burgemeester (artikel 52), voorziet in dag
en uur van de vaste collegevergaderingen. Tevens kan daarin worden bepaald
dat de burgemeester eigener beweging of op verzoek van één of
meer collegeleden extra vergaderingen kan beleggen. Dat is thans reeds de
praktijk. Daarom adviseert de Raad de genoemde zinsnede niet zonder meer te
schrappen maar haar te vervangen door een verwijzing naar het reglement van
orde.19. CollegevergaderingenMet de Raad zijn wij van mening dat het voor de hand ligt dat in het reglement
van orde voor de collegevergaderingen voorzien wordt in dag en uur van de
vaste collegevergaderingen. Overeenkomstig de huidige praktijk kan in dat
reglement ook voorzien worden in de wijze waarop zo nodig extra collegevergaderingen
belegd kunnen worden (bijvoorbeeld op initiatief van de burgemeester of op
verzoek van een of meer collegeleden). De burgemeester kan hier invloed op
uitoefenen, omdat het reglement van orde op zijn voorstel door het college
wordt vastgesteld. Wij volgen daarom de suggestie van de Raad om in artikel
53 te bepalen dat de burgemeester, met inachtneming van het reglement van
orde, dag en plaats van de vergadering van het college en het tijdstip van
de opening vaststelt. Het artikel heeft dan uiteraard betrekking op reguliere
en eventuele extra collegevergaderingen. 20. Ontslag burgemeester door de raadVolgens het voorgestelde artikel 63 van de Gemeentewet zal de gemeenteraad
slechts met tweederden van het aantal uitgebrachte stemmen kunnen besluiten
tot ontslag van de burgemeester, nadat hij eerder met een zelfde meerderheid
het voornemen daartoe heeft uitgesproken.Het vereiste van een versterkte meerderheid – dat niet wordt toegelicht –
zal zijn bedoeld om lichtvaardige ontslagen te voorkomen. Het kan echter tot
complicaties leiden: als een voorstel tot het uitspreken van een ontslagvoornemen
of om tot ontslag over te gaan wel een meerderheid haalt, maar geen twee derde,
is de positie van de burgemeester politiek onmogelijk geworden. Het valt op
dat voor ontslag van een wethouder, geregeld in de artikelen 48 en 49 van
de Gemeentewet, geen versterkte meerderheid is vereist. Ook zonder dat voor
ontslag van de burgemeester een versterkte meerderheid nodig zou zijn, kent
het voorstel reeds een mechanisme dat lichtvaardige ontslagbesluiten tegengaat:
de in artikel 63 voorziene afkoelingsperiode met verplichte tussenkomst van
de commissaris van de Koning.De Raad adviseert het vereiste van versterkte meerderheid opnieuw te bezien.20. Ontslag burgemeester door de gemeenteraadDe veronderstelling van de Raad dat het vereiste van een versterkte meerderheid
is opgenomen om lichtvaardige ontslagen te voorkomen, is juist. Er is voor
een zware procedure met twee besluiten met een gekwalificeerde meerderheid
en een bemiddelende rol voor de commissaris van de Koning gekozen om te voorkomen
dat reguliere politieke meningsverschillen met behulp van deze procedure kunnen
worden beslecht. De regeling is zo opgezet dat zij uitsluitend als vangnet
fungeert voor situaties waarin een oplossing niet meer langs andere weg kan
worden bereikt. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat het kiezersmandaat
van de burgemeester niet lichtvaardig terzijde kan worden geschoven. Het loslaten
van de eis van gekwalificeerde meerderheid zou de positie van de burgemeester
aanzienlijk verzwakken. De externe legitimatie van de burgemeester zou kunnen
worden gesanctioneerd als ware het een interne legitimatie. Net zomin als
in het huidige stelsel waarin de burgemeester over een externe legitimatie
beschikt, zal de gemeenteraad de burgemeester bij verlies van vertrouwen kunnen
ontslaan. Dat laat onverlet dat de burgemeester het vertrouwen van een meerderheid
van de gemeenteraad moet hebben om effectief te kunnen besturen. Als dat vertrouwen
wegvalt, zal de burgemeester de gelegenheid moeten hebben een nieuwe vertrouwensbasis
te vinden dan wel de eer aan zichzelf te houden. Wij zijn het niet eens met
de opmerking van de Raad dat als een voorstel tot het uitspreken van een ontslagvoornemen
of om tot ontslag over te gaan wel een gewone meerderheid haalt, maar geen
tweederde, de positie van de burgemeester politiek onmogelijk is geworden.
Niet ontkend kan worden dat de bestaansvoorwaarde voor het functioneren van
de burgemeester in een dergelijke situatie in het geding is. Daartegenover
staat dat juist de gemeenteraad als gevolg van het niet bereiken van de versterkte
meerderheid een bijzondere plicht heeft om alsnog tot samenwerking met de
burgemeester te komen. De voorgestelde regeling draagt naar onze mening bij
aan een machtsbalans die beide «partijen» ervan zal weerhouden
om de politieke verhoudingen op scherp te zetten.Wij wijzen er overigens op dat het in andere landen ook gebruikelijk is
voor besluiten van de gemeenteraad tot ontslag van de burgemeester een versterkte
meerderheid voor te schrijven. Zo blijkt uit onderzoek dat in zeven Duitse
deelstaten voor het initiatief tot ontslag een meerderheid van tweederde vereist
is, terwijl in drie lidstaten een meerderheid van drievierde is voorgeschreven.1Om bovenstaande redenen zien wij geen aanleiding om af te zien van het
vereiste van een versterkte meerderheid en te volstaan met de in artikel 63
voorziene afkoelingsperiode met verplichte tussenkomst van de commissaris
van de Koning. Wel is naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad de memorie
van toelichting aangevuld met een passage waarin het vereiste van een tweederde
meerderheid nader wordt toegelicht.21. Ontslag wegens langdurige ziekteHet voorgestelde artikel 62, tweede lid, geeft de commissaris van de Koning
de bevoegdheid de bevoegdheid de burgemeester te ontslaan indien hij drie
maanden lang wegens ziekte niet heeft kunnen functioneren; voorwaarde is dat uit een verklaring van een arts blijkt dat werkhervatting binnen
zes maanden niet aannemelijk is.De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe moet worden gehandeld
indien de burgemeester nalaat zich te laten keuren, of indien om andere redenen
geen medische verklaring kan worden verkregen waarin een arts zich uitlaat
over de perspectieven van de zieke.21. Ontslag wegens langdurige ziekteDe procedure voor een eventueel ontslag in verband met ziekte vereist
uiteraard een zorgvuldige regeling. Artikel 64b van het voorstel biedt de
grondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over
de bij ontslag of schorsing van de burgemeester te volgen procedure. In dat
kader zijn wij voornemens te bevorderen dat ontslag ook mogelijk zal zijn
in het overigens uitzonderlijke geval dat een burgemeester weigert mee te
werken aan medisch onderzoek met als gevolg dat er geen medisch oordeel over
het perspectief van de zieke mogelijk zal zijn.22. Ambtsinstructie Commissaris van de KoningDe commissaris zal zijn werkzaamheden in verband met schorsing en ontslag
van de burgemeesters moeten verrichten overeenkomstig een door de regering
vastgestelde ambtsinstructie, aldus het nieuwe artikel 64a van de Gemeentewet.
De figuur van de ambtsinstructie voor de commissaris komt ook voor in de Provinciewet.
Artikel 182, derde lid, van die wet bepaalt daarover: «3. De ambtsinstructie
wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. De voordracht wordt
gedaan door of mede door Onze Minister.»De Raad adviseert deze bepaling hier ook van toepassing te verklaren.22. Ambtsinstructie commissaris van de KoningDe Raad wijst er terecht op dat in artikel 64a van het voorstel werkzaamheden
aan de commissaris van de Koning worden opgedragen volgens een door de regering
gegeven ambtsinstructie, terwijl in artikel 182 van de Provinciewet eveneens
werkzaamheden aan de commissaris volgens een door de regering gegeven ambtsinstructie
worden opgedragen. Het eerste lid van artikel 182 van de Provinciewet draagt
een aantal concrete taken op aan de commissaris. Het tweede lid van artikel
182 van de Provinciewet bepaalt dat de commissaris bij de wet, volgens regels
te stellen bij de in het eerste lid bedoelde ambtsinstructie, met andere dan
de in dat lid genoemde taken kan worden belast. De Provinciewet gaat dus uit
van het bestaan van één ambtsinstructie, en aldus bezien vormt
het voorgestelde artikel 64a van de Gemeentewet een uitwerking van genoemd
tweede lid van artikel 182 van de Provinciewet. De toelichting bij artikel
64a is aangevuld met een passage waarin dit verband expliciet wordt genoemd.23. Ambtseed waarnemend burgemeesterHet voorgestelde artikel 78, tweede lid, van de Gemeentewet bevat regels
voor de ambtseed of -belofte die een waarnemend burgemeester zal moeten afleggen,
onder verwijzing naar artikel 65. Daarbij is er echter geen rekening mee gehouden
dat artikel 65, tweede lid, voorziet in de mogelijkheid van een eed of belofte
in de Friese taal.De Raad adviseert tot aanvulling van artikel 78, tweede lid, van de Gemeentewet.23. Ambtseed waarnemend burgemeesterOvereenkomstig het advies van de Raad is artikel 78 van de Gemeentewet,
betreffende de waarneming bij ontstentenis van de burgemeester, aangevuld
met een bepaling over de eed of belofte in de Friese taal. Artikel 78 is ook
anderszins aangepast; daarvoor verwijzen wij naar punt 27.25. Beleid inzake handhaving en openbare veiligheid«De burgemeester is verantwoordelijk voor integraal gemeentelijk
beleid inzake de handhaving van wet- en regelgeving en inzake de openbare
veiligheid», aldus het voorgestelde artikel 171a van de Gemeentewet.
Deze bepaling geeft de Raad aanleiding tot enkele opmerkingen. a. De bepaling geeft geen bevoegdheid of bepaalde rechten, maar legt een
«verantwoordelijkheid» op, zonder dat duidelijk wordt wat dat
kan inhouden; ook is niet duidelijk wat «integraal gemeentelijk beleid»
hier betekent.De Raad geeft in overweging, aansluiting te zoeken bij de aanhef van het
bestaande artikel 169, waar is bepaald dat de burgemeester «toeziet
op» bepaalde zaken, wat een zorgplicht impliceert. Dat zou er tevens
toe leiden dat met «integraal beleid» niet iets afzonderlijks
wordt aangeduid maar een bepaalde kwaliteit van het gemeentelijke beleid op
de genoemde terreinen.b. Gerept wordt van handhaving van «wet- en regelgeving»,
uitdrukking die innerlijke logica ontbeert: wetgeving is een vorm van regelgeving,
niet iets anders. In aansluiting aan het normale taalgebruik in wettelijke
regelingen zou kunnen worden gesproken van «wettelijke voorschriften»
of van «bij of krachtens de wet gestelde voorschriften».c. De bepaling geeft de burgemeester wel een bijzondere verantwoordelijkheid
of taak, maar het wordt niet duidelijk welke middelen de burgemeester ten
dienste staan om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen of die taken te
kunnen vervullen.De Raad adviseert daarover in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen;
wellicht roept de bepaling in dit opzicht minder vragen op indien uit de tekst
blijkt dat het om een zorgplicht gaat.De Raad adviseert tot aanpassing van het voorgestelde artikel en van de
toelichting.25. a, b en c. Beleid inzake handhaving en openbare veiligheidHet voorstel van de Raad om tot uitdrukking te brengen dat het voorgestelde
artikel 171a het karakter van een zorgplicht heeft is overgenomen, door het
opnemen van de aanduiding «toezien op». Ook het advies om in hetzelfde
artikel te spreken van «wettelijke voorschriften» is gevolgd.
De memorie van toelichting op dit punt is verduidelijkt.26. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.26. Redactionele kanttekeningenDe door de Raad gemaakte redactionele opmerkingen zijn overgenomen.27. Overige aanpassingenIn artikel 63, eerste en tweede lid, is verduidelijkt dat de vereiste
meerderheid afwijkt van artikel 30, eerste lid, van de Gemeentewet.In artikel 63, vijfde lid, en artikel 63b, tweede lid, is tot uitdrukking
gebracht dat de termijn van artikel 63, vierde lid, een fatale termijn is,
zodat bij overschrijding van die termijn het voornemen tot ontslag en de schorsing
vervallen.Artikel 78 is ten opzichte van het voorstel van wet zoals dat voor advies
aan de Raad van State is aangeboden aangevuld met een regeling voor de periode
tussen het ontstaan van de ontstentenis en het besluit van de commissaris
van de Koning om een waarnemer te benoemen. Artikel 77, zoals dat komt te
luiden, is niet meer van toepassing bij ontstentenis van de burgemeester.
De krachtens dat artikel als waarnemend burgemeester aangewezen wethouder
is daarmee bij ontstentenis niet langer bevoegd om het ambt van burgemeester
waar te nemen. Niet ondenkbaar is dat bepaalde bevoegdheden van de burgemeester
moeten worden uitgeoefend, voordat de commissaris een waarnemer heeft benoemd.
Zonder nadere voorziening zou bij ontstentenis van de burgemeester een bestuurlijk
vacuüm ontstaan. Deze nadere voorziening bestaat eruit dat het college
op grond van een nieuw artikel 78, tweede lid, een wethouder als waarnemer
kan aanwijzen. Deze waarneming eindigt op het moment dat door de commissaris
in de waarneming is voorzien.Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in artikel 80 van de Gemeentewet,
betreffende de eisen die aan de waarnemer worden gesteld, te verduidelijken
dat dit artikel alleen ziet op de waarnemer die door de commissaris van de
Koning is benoemd.Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de Gemeentewet de uitgewerkte
overgangsbepalingen te schrappen. Voorts zijn bij wijze van overgangsrecht in artikel I, onderdeel GG, de
artikelen 308a en 308b aan de Gemeentewet toegevoegd. Verwezen zij naar de
in verband met deze wijzigingen aangevulde memorie van toelichting. In artikel
II is de wijziging van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa)
aangevuld. Verwezen zij naar de eveneens aangevulde memorie van toelichting.
Tevens wordt met het nieuwe artikel V de Wet privatisering ABP zodanig gewijzigd
dat gekozen burgemeester geen overheidswerknemer is in de zin van die wet.Ook is in artikel VIII een nieuw tweede lid toegevoegd op grond waarvan
in gemeenten die bij een herindeling zijn betrokken de verschillende bepalingen
op een ander tijdstip in werking treden dan het tijdstip waarop de wet in
werking treedt.Ten slotte zijn in het voorstel van wet en de memorie van toelichting
nog enige redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard aangebracht.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkWij mogen u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,Th. C. de GraafDe Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. Remkes Bijlage bij het advies van de Raad van State no. W04.04.0281/I met
redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.– In het voorgestelde artikel 63, tweede lid, van de Gemeentewet
«en stelt de commissaris» vervangen door: en stelt hij de commissaris.– In het voorgestelde artikel 169c, tweede lid, van de Gemeentewet
er rekening mee houden dat de secretaris niet behoort tot de hier bedoelde
ambtenaren.– In artikel VI na de woorden «een verslag over» toevoegen:
de doeltreffendheid en. InhoudsoverzichtI. INLEIDINGII. AANLEIDING om de gekozen burgemeester te introduceren2. De aanleiding volgens de memorie van toelichting3. De burgemeesters en de staatkundige veranderingen4. Verzwakte positie burgemeester; «statusincongruentie»5. Noodzaak versterking bevoegdheden op het gebied van de veiligheid6. Stelsel van kroonbenoeming heeft eindfase bereikt7. Hoe overtuigend zijn de aangevoerde motieven?III. MOGELIJKE CONSEQUENTIES VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTER8. Inleiding9. De burgemeester en de bevolking10. De burgemeester en de raad: (a) burgemeester en raad als concurrenten,
(b) tussentijdse verkiezingen, (c) grondwettelijke aspecten11. De gekozen burgemeester en de wethouders12. De burgemeester, de secretaris en de ambtenaren13. Burgemeester en andere overheden14. De gekozen burgemeester en de politie15. BalansIV. INVOERING VAN DE GEKOZEN BURGEMEESTER16. Inleiding17. Invoering18. Invoering ineens of in fasen?V. OVERIGE OPMERKINGEN19. Collegevergaderingen20. Ontslag burgemeester door de raad21. Ontslag wegens langdurige ziekte22. Ambtsinstructie Commissaris van de Koning23. Ambtseed waarnemend burgemeester24. Burgemeester en ambtenaren25. Beleid inzake handhaving en openbare veiligheid26. Redactionele bijlageBijlage Redactionele opmerkingen XNoot1Wijzigingswet Wgr-plus, Kamerstukken II 2002/03, 29 532, nr. 2, artikel
XVII, eerste lid.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 2.2. onder «Taken en bevoegdheden
op het gebied van de openbare orde en veiligheid en de handhaving van wet-
en regelgeving».XNoot3Kamerstukken II 2003/04, 29 704.XNoot4Artikel 23, eerste lid, van de Politiewet 1993 juncto de bijlage bij
de wet.XNoot1Gewijzigd artikel 16 van de Politiewet 1993.XNoot2Kamerstukken II, 29 200 VII, nr. 4.XNoot1In de Verenigde Staten worden bijvoorbeeld sommige rechters gekozen. In
de Nederlandse democratie-opvatting past dat niet. Zie ook: De staat van de
democratie. Democratie voor- bij de staat, E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho
(red.), Wetenschappelijke Raad voor het Rege- ringsbeleid (WRR), Amsterdam
University Press, Amsterdam 2004.XNoot1Henk van der Kolk, Angelika Vetter, Als burgemeester in Duitsland –
ervaringen uit verschillende Duitse deelstaten, Den Haag, september 2004,
p. 25.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2No. W04.04.0280/I.XNoot1Aldus de tweede volzin van paragraaf 1.2XNoot2De term is van de Staatscomissie Dualisme en lokale democratie: eindrapport
(2002), bladzijde 111.XNoot1T.a.p., derde tekstblok, eerste volzin.XNoot2T.a.p., eind derde en begin vierde tekstblok.XNoot3Kamerstukken II, 2002–2003, 28 759, nr. 1.XNoot4Kamerstukken II, 2003/04, 29 223, nr. 1.XNoot1Red. E. R. Engelen, M. Sie Dhian Ho, Amsterdam 2004.XNoot2A.w. (noot 3), p. 18.XNoot1Eindrapport 1971.XNoot2Zie met name haar derde rapport «Elk kent de laan die derwaart
gaat» (1980).XNoot1Over de positie van de minister-president (1992).XNoot2Vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing
(1994).XNoot3Meer volledige historische beschouwingen zijn te vinden in hoofdstuk 2
van het rapport Dualisme en lokale democratie, de Verkennende notitie (Kamerstukken
II 2002/03 28 759 nr. 1) en de Hoofdlijnennotitie (Kamerstukken II 2003/04
29 323 nr. 1). Zie ook J. J. H. Pop, De macht van de burgemeester, De Gids
2001, bladzijde 609.XNoot4De Verkennende notitie spreekt in dit verband van «patriciërs
en landedellieden» (bladzijde 9).XNoot1Het beeld is steeds heel divers geweest: lang niet alle burgemeesters
hebben genoemde verzwakking ervaren.XNoot2Artikel 70 van de Gemeentewet van 1851; thans artikel 273.XNoot3In dit verband kan nog worden herinnerd aan de verschillende typen burgemeesters
die elkaar zijn opgevolgd: de burgemeester-regent, de burgemeester-manager,
de burgemeester-teamleider en procesmanager. Zie bijvoorbeeld de Verkennende
notitie, bladzijde 9.XNoot4Zie de punten 7 en 15.XNoot1Zie het rapport van de derde externe commissie van de Bijzondere Commissie
Vraagpunten uit de Tweede Kamer (commissie-Van Thijn), De burgemeester ontketend,
kamerstukken II, 1992/93, 21 427, nrs. 34–35.XNoot1Rapport Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, p. 119.XNoot2Daarover nader beneden, punt 25.XNoot1Rapport Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, p. 391.XNoot1Waarbij wel moet worden bedacht dat de burgemeester sterk afhankelijk
is van de politieregio en van het driehoeksoverleg voor de vraag over hoeveel
politie hij effectie kan beschikken. Wetsvoorstel 29 704 wil hem bovendien
onderwerpen aan aanwijzingen van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
daarover nader beneden, punt 14, onderdeel b.XNoot2Memorie van toelichting paragraaf 1.2, tekstblok dat begint met «De
invoering van de gekozen burgemeester biedt anderzijds...».XNoot3H. R. van Gunsteren, Denken over politieke verantwoordelijkheid (1974);
dez., The Quest for Control (1976).XNoot4De mogelijkheid de burgemeester te ontslaan als een onwerkbare verhouding
is ontstaan (artikel 62), is iets geheel anders.XNoot1Boven, punt 3, onder e.XNoot1Zie het voorgestelde artikel 61a van de Gemeentewet.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.2., eerste volzin.XNoot1Vergelijk het advies van de Raad bij het voorstel van Wet dualisering
gemeentebestuur, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, A, onder punt 4.XNoot1Paragraaf 3.1 van de toelichting meent «dat (...) de collegialiteit
van het bestuur wordt benadrukt en bevorderd».XNoot2Voor de verhouding tussen een tussentijds gekozen burgemeester en de wethouders
verwijst de Raad naar het vorige punt, onderdeel b.XNoot1Rapport Staatscommissie, o.a. p. 119. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29864-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl