Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording; Rapport VBTB-voorbeeldbegrotingen 2000
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26573, nr. 33

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

27-07-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26573 nr. 33

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudA Rijksbreed deel1 INLEIDING1.1 Achtergrond1.2 Verzoek Tweede Kamer1.3 Het onderzoekTabel 1: overzicht geselecteerde «verdiepingsartikelen» 1.4 Het rapport2 UITWERKING VBTB-GEDACHTEGOED2.1 Inleiding2.2 BegrotingsstructuurUitgangspuntenStand van zakenTabel 2: overzicht ontbrekende begrotingsonderdelen 2.3 Beleidsparagraaf2.3.1 BeleidsagendaUitgangspuntenStand van zaken2.3.2 Indeling beleidsartikelenUitgangspuntenStand van zakenVoorbeeld 1: overlappingen in doelen 2.3.3 Operationalisering beleidsartikelenUitgangspuntenStand van zakenVoorbeeld 2: wijze van presentatie in Justitiebegroting
(artikel 6.2 Asielopvang) 2.3.3.1 DoelstellingenUitgangspuntenStand van zakenVoorbeeld 3: soorten operationele doelen 2.3.3.2 PrestatiegegevensUitgangspuntenStand van zakenVoorbeeld 4: soorten van prestatiegegevens Voorbeeld 5: relatie doelen/prestaties 2.3.3.3 MiddelenUitgangspuntenStand van zakenVoorbeeld 6: budgettaire gevolgen van beleid in de voorbeeldbegroting
van LNV 2.4 Conclusie3 SLOTBESCHOUWING4 REACTIES MINISTERS EN NAWOORD REKENKAMER4.1 Reacties ministers4.2 Nawoord RekenkamerB Verdiepend deelVBTB-voorbeeldbegrotingen 2000ConceptInhoud deel B (verdiepingsnotities) 1 ALGEMENE ZAKEN1.1 De beleidsagenda1.2 Verdiepingsartikel: Eenheid van regeringsbeleid1.2.1 Doelen1.2.2 Prestatiegegevens1.2.3 Middelen1.3 Plan van aanpak2 BUITENLANDSE ZAKEN2.1 De beleidsagenda2.2 De beleidsartikelen2.2.1 Indeling2.2.2 Algemene indruk2.3 Verdiepingsartikel: Asiel, migratie en consulaire
dienstverlening2.3.1 Doelen2.3.2 Prestaties2.3.3 Middelen2.4 Plan van aanpak3 JUSTITIE3.1 De beleidsagenda3.2 De beleidsartikelen3.2.1 Indeling3.2.2 Algemene indruk3.3 Het verdiepingsartikel: Rechtshandhaving3.3.1 Doelen3.3.2 Prestaties3.3.3 Middelen3.4 Plan van aanpak4 BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES4.1 Beleidsagenda4.2 Beleidsartikelen4.2.1 Indeling4.2.2 Algemene indruk4.3 Verdiepingsartikel: Grotestedenbeleid (GSB)4.3.1 Doelen4.3.2 Prestaties4.3.3 Middelen4.4 Plan van aanpak5 ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN5.1 Beleidsagenda5.2 Beleidsartikelen5.2.1 Indeling5.2.2 Algemene indruk5.3 Het verdiepingsartikel: basisonderwijs5.3.1 Doelen5.3.2 Prestaties5.3.3 Middelen5.4 Plan van aanpak6 FINANCIËN6.1 Beleidsagenda6.2 Beleidsartikelen6.2.1 Indeling6.2.2 Algemene indruk6.3 Verdiepingsartikel: Financiële markten6.3.1 Doelen6.3.2 Prestaties6.3.3 Middelen6.4 Plan van aanpak7 DEFENSIE7.1 Beleidsagenda7.2 Beleidsartikelen7.2.1 Indeling7.2.2 Algemene indruk7.3 Verdiepingsartikel: Beschikbaarheid krijgsmacht, onderdeel
Koninklijke Marine7.3.1 Doelen7.3.2 Prestaties7.3.3 Middelen7.4 Plan van aanpak8 VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER8.1 De beleidsagenda8.2 De beleidsartikelen8.2.1 Indeling8.2.2 Algemene indruk8.3 Verdiepingsartikel: Aantrekkelijke fysieke woonomgeving8.3.1 Doelen8.3.2 Prestaties8.3.3 Middelen8.4 Plan van aanpak9 VERKEER EN WATERSTAAT (INCLUSIEF INFRASTRUCTUURFONDS)9.1 De beleidsagenda9.2 Beleidsartikelen9.2.1 Indeling9.2.2 Algemene indruk9.3 Verdiepingsartikel: Klantgerichte personenvervoermarkt9.3.1 Doelen9.3.2 Prestaties9.3.3 Middelen9.4 Plan van aanpak10 ECONOMISCHE ZAKEN10.1 De beleidsagenda10.2 De beleidsartikelen10.2.1 Indeling10.2.2 Algemene indruk10.3 Verdiepingsartikel: Bevorderen van innovatiekracht10.3.1 Doelen10.3.2 Prestaties10.3.3 Middelen10.4 Plan van aanpak11 LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ11.1 Beleidsagenda11.2 Beleidsartikelen11.2.1 Indeling11.2.2 Algemene indruk11.3 Verdiepingsartikel: Versterking landelijk gebied11.3.1 Doelen11.3.2 Prestaties11.3.3 Middelen11.4 Plan van aanpak12 SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID12.1 Beleidsagenda12.2 Beleidsartikelen12.2.1 Indeling12.2.2 Algemene indruk12.3 Verdiepingsartikel: Arbeidsmarkt en activering12.3.1 Doelen12.3.2 Prestaties12.3.3 Middelen12.4 Plan van aanpak13 VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT13.1 Beleidsagenda13.2 Beleidsartikelen13.2.1 Indeling13.2.2 Algemene indruk13.3 Verdiepingsartikel: Jeugdbeleid13.3.1 Doelen13.3.2 Prestaties13.3.3 Middelen13.4 Plan van aanpak
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26573Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 122 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 573Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoordingnr. 33VBTB-VOORBEELDBEGROTINGEN 2000Inhoud  Blz.   ARIJKSBREED DEEL2   1Inleiding21.1Achtergrond21.2Verzoek Tweede Kamer2 1.3Het onderzoek31.4Het rapport4    2Uitwerking VBTB-gedachtegoed42.1Inleiding42.2Begrotingsstructuur4 2.3Beleidsparagraaf52.3.1Beleidsagenda5 2.3.2Indeling beleidsartikelen6 2.3.3Operationalisering
beleidsartikelen7 2.4Conclusie12   3Slotbeschouwing12   4Reacties ministers en nawoord Rekenkamer134.1Reacties ministers13 4.2Nawoord Rekenkamer14   BVERDIEPEND DEEL15   1Algemene Zaken16 2Buitenlandse Zaken173Justitie20 4Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties22 5Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen24 6Financiën27 7Defensie298Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening
en Milieubeheer329Verkeer en Waterstaat (incl. Infrastructuurfonds)3410Economische Zaken37 11Landbouw, Natuurbeheer en Visserij39 12Sociale Zaken en Werkgelegenheid4113Volksgezondheid, Welzijn en Sport44                  A Rijksbreed deel1 INLEIDING1.1 AchtergrondIn mei 1999 heeft de Regering de nota Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording (VBTB) uitgebracht. De nota geeft invulling
aan het voornemen te komen tot verbeteringen van de informatiewaarde en de
toegankelijkheid van de ministeriële begrotings- en verantwoordingsstukken.
Deze ontwikkeling – in gang gezet met het verschijnen van het rapport Jaarverslag in de politieke arena1 in juni 1998 – moet tevens bijdragen aan een versterking van
de autorisatie- en controlefunctie van de Staten-Generaal.In VBTB is een tijdpad opgenomen dat gericht is op implementatie van de
voorstellen in de begroting voor 2002 Dat betekent dat in september 2001 de
eerste begroting-nieuwe-stijl gerealiseerd zal moeten zijn. De eerste verantwoording-nieuwe-stijl
(over 2002) verschijnt in mei 2003.Centraal in het VBTB-traject staat de omvorming van middelengeoriënteerde
begrotingen tot beleidsgeoriënteerde begrotingen. Vooruitlopend op de
begroting-nieuwe-stijl hebben alle ministeries op basis van de gegevens uit
de begrotingen voor 2000 voorbeeldbegrotingen opgesteld. Het is de bedoeling
dat deze als model kunnen dienen voor de eerste begrotingen-nieuwe-stijl van
2002.In het implementatietraject is voorzien dat de Tweede Kamer zich al in
een vroeg stadium over opzet en inhoud van de nieuwe begroting kan uitspreken.
Om dit mogelijk te maken zijn de voorbeeldbegrotingen op 8 mei jl. aan
de Staten-Generaal aangeboden.Op deze datum is tevens de «Voortgangsrapportage VBTB»2 verschenen. In deze rapportage geeft het Ministerie van
Financiën een beeld van de voortgang en haalbaarheid van het gehele project.
De Rekenkamer heeft op 17 mei jl. haar reactie op deze rapportage naar de
Staten-Generaal gezonden. Deze reactie betreft feitelijk het gehele VBTB-traject.
Het voorliggende rapport is een analyse van een specifiek onderdeel, namelijk
de voorbeeldbegrotingen.1.2 Verzoek Tweede KamerDe voorzitter van de werkgroep Financiële verantwoordingen en de
voorzitter van de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer hebben
de Rekenkamer onder meer verzocht te adviseren over de opzet en inhoud van
de voorbeeldbegrotingen. De Rekenkamer is gevraagd per begroting één
beleidsartikel nader te analyseren (brief van 3 februari 2000).Met het voorliggende rapport geeft de Rekenkamer invulling aan deze vraagstelling.
Zoals ook in de reactie op de Voortgangsrapportage VBTB uiteen is gezet, wil
de Rekenkamer vanuit haar actieve betrokkenheid bij het VBTB-traject zo goed
mogelijk bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen. Zij realiseert
zich dat VBTB nog in ontwikkeling is en dat er tijd nodig is om de beoogde
kwaliteitsverbetering daadwerkelijk tot stand te brengen. De Rekenkamer denkt
daaraan zelf te kunnen bijdragen door rapporten als deze. Uitgangspunt van
dit rapport is dat de ontwikkeling naar een verbeterde kwaliteit van begrotings-
en verantwoordingsinformatie voorop staat. Gedurende de looptijd van het VBTB-traject
zal de Rekenkamer dan ook nog niet in oordelende, maar in meer
adviserende zin rapporteren.1.3 Het onderzoekIn dit onderzoek heeft de Rekenkamer vooral gelet op de bruikbaarheid
van de voorbeeldbegrotingen om als basis te kunnen dienen voor de nieuwe begrotingen.1 In de eerste plaats betekent dit dat de begrotingsindeling
voldoende houvast moet bieden voor een beleidsgerichte benadering. Daarnaast
moeten de ministeries een duidelijke eerste stap hebben gemaakt met het uitwerken
van de beleidsartikelen en het – in concrete termen – formuleren
van de bijbehorende beleidsdoelstellingen. In dit stadium van het«bouwproject
VBTB» moeten de fundamenten voldoende stevig zijn gelegd om succesvol
verder te kunnen bouwen.Voor de departementsnamen worden in dit onderzoek de volgende afkortingen
gebruikt: Ministerie van Algemene ZakenAZMinisterie
van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesBZKMinisterie van Buitenlandse ZakenBuiZa Ministerie van DefensieDEF Ministerie van Economische zakenEZMinisterie van FinanciënFIN Ministerie
van JustitieJUST Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en VisserijLNV Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en WetenschappenOCenW Ministerie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidSZW Ministerie van Verkeer
en WaterstaatV&WMinisterie van Volksgezondheid, Welzijn en SportVWSMinisterie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en MilieuVROMIn het onderzoek is per departementale begroting aandacht besteed aan
de opzet van het herontwerp (de nieuwe artikelindeling en de daarbij behorende
beleidsterreinen) en de vertaling naar operationele doelstellingen en prestatiegegevens.
De aandacht is hierbij met name gericht geweest op de door de Rekenkamer geselecteerde
«verdiepingsartikelen» (zie tabel 1).Het onderzoek beperkt zich tot de uitgavenkant van de voorbeeldbegrotingen.
De ontvangstenkant is buiten beschouwing gelaten. Tabel 1: overzicht geselecteerde «verdiepingsartikelen» VoorbeeldbegrotingBeleidsartikelAZArt. 1 : Eenheid van het regeringsbeleid BuiZaArt. 10: Asiel, migratie en consulaire dienstverlening JustitieArt. 3.3: Rechtshandhaving BZKArt. 9: GrotestedenbeleidOCenWArt. 1: Basisonderwijs FinanciënArt. 2: Financiële
markten DefensieArt. 1.01: Beschikbaarheid krijgsmacht; onderdeel Koninklijke Marine VROMArt. 4: Aantrekkelijke
fysieke woonomgeving V&WArt. 7: Klantgerichte personenvervoermarkt EZArt. 2: Bevorderen
van innovatiekrachtLNVArt. 1: Versterking landelijk gebied SZWArt. 1: Arbeidsmarkt en activering VWSArt.
7: JeugdbeleidNagegaan is welke aandachtspunten de Rekenkamer nog ziet en of deze in
de plannen van aanpak van de ministeries voor de komende tijd voldoende aan
de orde komen. Centrale vraag in het onderzoek is of de nieuwe
opzet van de begrotingen de Tweede Kamer uiteindelijk beter in staat zal stellen
haar budgetrecht uit te oefenen.De uitgangspunten in dit onderzoek zijn ontleend aan de regeringsnota
VBTB, de Leidraad voor het opstellen van de voorbeeldbegrotingen van het ministerie van Financiën en de Rekenkamerrapporten Ambitieus maar haalbaar (Tweede Kamer 1998–1999,
26 588, nr. 2) en Verantwoorden over beleid
(17 mei 2000).1.4 Het rapportHet rapport bestaat uit twee delen. Deel A vormt het «rijksbrede»
deel en gaat in op de structuur van de voorbeeldbegrotingen, de uitwerking
van de beleidsparagraaf (hoofdstuk 2) en de bruikbaarheid van de voorbeeldbegrotingen
(hoofdstuk 3). Deel B vormt het «verdiepende» deel van deze rapportage.
Hierin wordt per departement de stand van zaken inzake de beleidsparagraaf
weergegeven.Het conceptrapport is op 20 juni jl. voor een bestuurlijke reactie aan
de ministers gezonden. Hun reacties en het nawoord van de Rekenkamer zijn
in hoofdstuk 4 van deel A opgenomen.2 UITWERKING VBTB-GEDACHTEGOED2.1 InleidingDe nota VBTB presenteert de regeringsvoornemens voor een nieuwe begrotingsindeling
en de invulling van de afzonderlijke begrotingsonderdelen. De Rekenkamer heeft
onderzocht in hoeverre de ministeries zich aan deze uitgangspunten hebben
gehouden bij het opstellen van hun voorbeeldbegrotingen. Dit betreft overigens
slechts een toets op hoofdlijnen. In dit onderzoek heeft de Rekenkamer zich
vooral gericht op de uitwerking van het VBTB-gedachtegoed in de beleidsparagraaf.
De beleidsparagraaf dient de kern te gaan vormen van de begroting-nieuwe-stijl.In het kader van de voortgang van de VBTB-traject is het in dit stadium
vooral van belang dat de fundamenten van het VBTB-bouwwerk verankerd zijn
in de voorbeeldbegrotingen.Aan de hand van onder meer voorbeelden biedt de Rekenkamer handvatten
voor de verdere invulling van de beleidsparagraaf in het algemeen en de beleidsartikelen
in het bijzonder.Gezien de fase waarin het VBTB-traject zich bevindt, is het volgens de
Rekenkamer prematuur om zich te richten op de kwalitatieve invulling van alle
afzonderlijke begrotingsonderdelen.In dit hoofdstuk komen twee onderwerpen aan de orde: de begrotingsstructuur
en de beleidsparagraaf. Per onderwerp worden kort de uitgangspunten geschetst
en vervolgens wordt er gekeken in hoeverre de voorbeeldbegrotingen op dit
moment aan die uitgangspunten voldoen.Tot slot wordt in paragraaf 2.4 in concluderende zin op de uitwerking
van het VBTB-gedachtegoed in de beleidsparagraaf ingegaan.2.2 BegrotingsstructuurUitgangspuntenIn de toekomst bevat de begroting de volgende begrotingsonderdelen:• Voorstel van wet: begrotingsstaat• Leeswijzer• Beleidsparagraaf: beleidsagenda en beleidsartikelen• Bedrijfsvoeringsparagraaf • Agentschapsparagraaf• VerdiepingsbijlageHet opnemen van een bedrijfsvoeringsparagraaf in de begroting is niet
verplicht. Echter, indien sprake is van specifieke bedrijfsvoeringsthema's,
dan kunnen deze in de voorbeeldbegroting worden opgenomen. Het initiatief
hiervoor ligt bij de minister. De aanwezigheid van een bedrijfsvoeringsparagraaf
in de voorbeeldbegrotingen is wel door de Rekenkamer geïnventariseerd
maar is niet meegenomen in het oordeel over de begrotingsstructuur.De agentschapsparagraaf is – indien van toepassing – wel meegenomen
in het oordeel.Stand van zakenIn bijna alle voorbeeldbegrotingen is de voorgestelde begrotingsstructuur
gevolgd en zijn de verplichte begrotingsonderdelen opgenomen. Tabel 2 geeft
een overzicht van nog ontbrekende begrotingsonderdelen in de diverse voorbeeldbegrotingen.Tabel 2: overzicht ontbrekende begrotingsonderdelen VoorbeeldbegrotingOntbrekend(e) begrotingsonderde(e)l(en) AZleeswijzer, verdiepingsbijlage, bedrijfsvoeringsparagraaf BuiZavoorstel
van wet, verdiepingsbijlage, bedrijfsvoeringsparagraaf Justitie–BZK– OCenW– Financiën–DefensieBedrijfsvoeringsparagraaf VROM–V&WBedrijfsvoeringsparagraaf EZVerdiepingsbijlage, bedrijfsvoeringsparagraaf LNVBedrijfsvoeringsparagraafSZWBedrijfsvoeringsparagraaf VWSVerdiepingsbijlage,
bedrijfsvoeringsparagraafDe voorbeeldbegrotingen voldoen op hoofdlijnen aan de begrotingsstructuur,
met uitzondering van de begrotingen van de ministeries van AZ, BuiZa, EZ en
VWS. Vooralsnog bevatten vijf voorbeeldbegrotingen een bedrijfsvoeringsparagraaf.Op twee na alle voorbeeldbegrotingen hanteren de standaardvolgorde. In
de voorbeeldbegroting van het Ministerie van BZK is de verdiepingsbijlage
na de beleidsartikelen opgenomen en in de voorbeeldbegroting van het Ministerie
van VROM is de bedrijfsvoeringsparagraaf na de beleidsagenda opgenomen.2.3 Beleidsparagraaf2.3.1 BeleidsagendaUitgangspuntenVolgens de nota VBTB dienen in de beleidsagenda de zogeheten beleidsprioriteiten1 te worden beschreven. Daarbij ligt het accent op datgene
wat het ministerie het komende jaar gaat ondernemen om de beleidsvoornemens
te realiseren.Daarnaast dient de beleidsagenda voorzien te zijn van «standaardoverzichten»,
die op hoofdlijnen inzicht geven in de budgettaire ontwikkelingen. Het eerste
overzicht bevat de meerjarige ontwikkeling van verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten per beleidsartikel. Het tweede overzicht bevat de belangrijkste
beleidsintensiveringen en -extensiveringen. Stand van zakenAlle ministeries hebben de beleidsagenda breed opgezet. Op een enkele
uitzondering na lichten ze alle beleidsterreinen en belangrijke beleidsontwikkelingen
toe.In de meeste beleidsagenda's zijn geen prioriteiten voor 2000 in (of binnen)
beleidsterreinen opgenomen. Concrete activiteiten om beleidsvoornemens te
realiseren, komen vaak niet aan de orde. Volgens de Rekenkamer krijgt de beleidsagenda
hierdoor te veel het karakter van het algemene gedeelte van de huidige memories
van toelichting. Gevolg is dat de functie van beleidsagendering onvoldoende
invulling krijgt.Een aantal voorbeeldbegrotingen bevat wel een goede aanzet voor de beleidsagenda,
bijvoorbeeld die van het Ministerie van Financiën (concrete prestaties
voor het begrotingsjaar in één oogopslag zichtbaar) en het Ministerie
van SZW (zeven concrete prioriteiten die in 2000 tot concreet resultaat dienen
te leiden).Ongeveer de helft van alle voorbeeldbegrotingen bevat een overzicht met
de meerjarige ontwikkeling van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten per
beleidsartikel. Dit geldt ook voor het overzicht met de belangrijkste in-
en extensiveringen.De toelichting bij de overzichten is vaak nog niet volledig uitgekristalliseerd.
De in- en extensiveringen worden niet altijd duidelijk verbonden aan een bepaald
beleidsartikel. Omgekeerd wordt ook in de toelichting bij de beleidsartikelen
meestal nog geen verband gelegd met de in- en extensiveringen uit de beleidsagenda.
Volgens de Rekenkamer zou een deugdelijke toelichting bijdragen aan een verbeterd
inzicht in de (financiële) consequenties van de prioriteitstelling.2.3.2 Indeling beleidsartikelenUitgangspuntenVolgens de nota VBTB zijn in de begroting-nieuwe-stijl de doelstellingen
van het beleid bepalend voor de indeling van de beleidsartikelen. Immers,
gepoogd wordt een meer beleidsmatige begroting tot stand te brengen. De financiële
middelen en beleidsinstrumenten dienen te worden toegerekend aan de beleidsartikelen.Het streven is te komen tot een nieuwe indeling van beleidsartikelen waarin
de beleidsterreinen duidelijk herkenbaar en voldoende homogeen zijn.De Rekenkamer benadrukt daarnaast het uitgangspunt dat de indelingen in
beleidsartikelen enkele jaren houdbaar dienen te zijn; een ad-hoc-indeling
kan immers leiden tot voortdurende aanpassing van de begrotingsstructuur.In de loop van het VBTB-traject is afgesproken dat inspectiediensten (vooralsnog)
als apart (beleids)artikel mogen worden gehandhaafd en nog niet hoeven te
worden toegerekend aan andere beleidsartikelen.Stand van zakenDe voorbeeldbegrotingen bevatten in totaal 185 beleidsartikelen. Daarmee
is het aantal begrotingsartikelen – inclusief ontvangstenartikelen –
ten opzichte van de reguliere begroting met ongeveer 600 afgenomen. Door deze
afname is het gemiddeld financieel belang per artikel toegenomen (van f 212
mln. tot f 897 mln.).Over het algemeen voldoen de beleidsartikelindelingen aan de daartoe gestelde
eisen, maar bij nagenoeg alle ministeries kunnen ze verder worden aangescherpt.
Soms is er sprake van een artikelindeling die op gespannen voet staat met
de VBTB-uitgangspunten. Dit kan het geval zijn als een beleidsartikel het
karakter heeft van een beleidsinstrument in plaats van een algemene beleidsdoelstelling.
Zo draagt bijvoorbeeld de politie vanuit de beleidsinstrumentgedachte bij
aan diverse beleidsterreinen van zowel het Ministerie van BZK als het Ministerie
van Justitie, met name aan de handhaving van de openbare orde
en de opsporing van strafbare feiten. Vanuit de VBTB-gedachte zouden de bijdragen
van de politie dienen te worden toegerekend aan desbetreffende beleidsterreinen.
Een gevolg van deze toerekening zou echter kunnen zijn dat de Tweede Kamer
geen direct inzicht heeft in de politie als geheel.Soms is de algemene doelstelling van het ene beleidsartikel gelijk of
nauw verwant aan de (nader geoperationaliseerde) doelstelling van een ander
beleidsartikel. In deze gevallen is het de vraag of er voor elk van de doelstellingen
een eigen beleidsartikel nodig is.Voorbeeld 1: overlappingen in doelen Bij de voorbeeldbegroting van SZW is voor de regeling loopbaanonderbreking
een apart beleidsartikel opgenomen, met als doelstelling het bevorderen van
mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren. Daarnaast is er het beleidsartikel
Emancipatie, waar het bevorderen van mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren
één van de operationele doelen is. In de voorbeeldbegrotingvan EZ overlaptartikel 9 (toegang
bedrijven tot de kapitaalmarkt) met artikel 1 (binnenlandse marktwerking).
Tussen beide artikelen zijn overeenkomsten in doel (verminderen marktimperfecties
waardoor ontplooiingsmogelijkheden van bedrijven verbeteren) en doelgroep
(starters en doorgroeiers). 2.3.3 Operationalisering beleidsartikelenUitgangspuntenMet de VBTB-operatie wordt gestreefd naar een nieuwe indeling van beleidsartikelen,
waarbij een directe relatie te leggen is tussen (1) de doelstellingen van
het beleid, (2) de daartoe in te zetten instrumenten en te leveren prestaties
en (3) de daarvoor beschikbare middelen. De begroting-nieuwe-stijl dient antwoord
te geven op de volgende drie «WWW-vragen» uit de nota VBTB:• Wat willen we bereiken?• Wat gaan we daarvoor doen?• Wat mag het kosten?Met het oog op de vergelijkbaarheid en inzichtelijkheid van de beleidsartikelen
wordt uitgegaan van een vaste structuur:• algemene beleidsdoelstelling;• nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen;• budgettaire gevolgen van beleid;• toelichting zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevens;• budgetflexibiliteit; en• veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming.In de loop van het VBTB-traject is besloten dat de paragraaf «budgetflexibiliteit»
vooralsnog niet volledig in de voorbeeldbegrotingen hoeft te zijn uitgewerkt.Indien geen afzonderlijke paragraaf «veronderstellingen in effectbereiking,
doelmatigheid en raming» is opgenomen, dient in de leeswijzer te worden
aangegeven dat deze verwerkt is in de artikelsgewijze toelichting.Stand van zakenIn bijna alle voorbeeldbegrotingen is de voorgeschreven structuur voor
de beleidsartikelen herkenbaar toegepast. Met name het Ministerie van Justitie
presenteert de relatie tussen algemene beleidsdoelstelling, nader geoperationaliseerde
doelstelling en prestatiegegevens op gestructureerde wijze. Voorbeeld 2: wijze van presentatie in Justitiebegroting
(artikel 6.2 Asielopvang) BeleidsdoelstellingOperationele doelstellingPrestatie-indicatoren Het bieden van Het op basis
van een goedgekeurd programma van eisen – Instroom in opvang – Uitstroom uit opvangHoewel nog niet verplicht hebben zeven ministeries de paragraaf «budgetflexibiliteit»1 opgenomen. De paragraaf «veronderstellingen in
effectbereiking, doelmatigheid en raming» is eveneens in zeven voorbeeldbegrotingen
opgenomen.2.3.3.1 DoelstellingenUitgangspuntenUitgangspunt is dat de departementen bij de beleidsartikelen een algemene
(homogene) beleidsdoelstelling opnemen. Deze beleidsdoelstelling heeft idealiter
betrekking op een beoogd maatschappelijk effect. Bij de doelstelling dient
te worden ingegaan op de doelgroep van het beleid, de streefwaarden en de
tijdspanne waarin het gewenste effect dient te worden gerealiseerd.Als de algemene beleidsdoelstelling op zichzelf niet goed te operationaliseren
is, dient het departement deze uit te werken in nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen. Bij de nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
(of kortweg «operationele doelen») wordt in ieder geval aangegeven
op welke doelgroep het beleid betrekking heeft, wat de beoogde streefwaarden
zijn en wanneer die waarden bereikt moeten zijn.Aan een deel beleidsartikelen leveren verscheidene ministeries een bijdrage.
In dat geval kan gebruikgemaakt worden van overzichtsconstructies waarmee
deze relaties zichtbaar worden gemaakt. Momenteel is het aantal overzichtsconstructies
tot een vijftal beperkt, te weten de constructies voor de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS), het Grotestedenbeleid, Asiel & migratie, Integratiebeleid
en Veiligheidsbeleid.In de loop van het VBTB-traject is besloten dat de overzichtsconstructie
wordt opgenomen in de toelichting op het beleidsartikel, dat het grootste
deel van het beleidsterrein betreft.Stand van zakenBij alle beleidsartikelen is een algemene beleidsdoelstelling opgenomen.
Op enkele uitzonderingen na zijn deze op het niveau van maatschappelijke effecten
zijn geformuleerd. Opvallend is dat in de voorbeeldbegrotingen van de ministeries
van BuiZa, OCenW en Defensie (incidenteel), maar vooral in die van het Ministerie
van Justitie, bij beleidsartikelen meer dan één algemene beleidsdoelstelling
is geformuleerd.Bij nagenoeg alle beleidsartikelen is de algemene beleidsdoelstelling
vertaald in nader geoperationaliseerde doelstellingen. De operationele doelen
zijn nog niet voldoende toetsbaar geformuleerd. Vooralsnog kan dan feitelijk
ook niet gesproken worden over nader geoperationaliseerde doelstellingen. Doorgaans ontbreken namelijk aspecten als streefwaarden,
doelgroep en tijdsspanne. Bij het toetsbaar maken van operationele doelen
kunnen prestatiegegevens met streefwaarden een bijdrage leveren.De operationele doelen verschillen sterk in niveau. Sommige operationele
doelen hebben – net zoals de algemene beleidsdoelstelling – betrekking op maatschappelijke effecten. Andere zijn op het niveau van beleidsprestaties
(output) of beleidsinstrumenten geformuleerd.Voorbeeld 3: soorten operationele doelen Maatschappelijk effect (outcome): stil en schoon goederenvervoer (V&W), vrije woonkeuze
(VROM). Beleidsprestatie (output): bosaanleg (LNV),
het verlenen van internationale rechtshulp (Justitie), het instandhouden van
hoofdinfrastructuur (V&W). Beleidsinstrument:
invoering van een vaarbelasting (Financiën), herziening postwet (V&W),
implementatie van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (VROM). Deze variatie in het niveau van operationele doelen is wellicht onontkoombaar
en is te verklaren uit de verschillen in historie en aard van beleidsterreinen.De operationalisatie van beleidsdoelstellingen is een cruciaal onderdeel
in het VBTB-traject. Operationalisatie is een voorwaarde om te komen tot inzicht
in de mate van realisatie van de beleidsdoelstellingen. Het Rekenkamerrapport Verantwoorden over beleid en de daarop gebaseerde handreiking
kunnen hieraan wellicht een bijdrage leveren.In de voorbeeldbegrotingen zijn drie overzichtsconstructies opgenomen.
De overzichtsconstructies Homogene Groep Internationale Samenwerking en Veiligheidsbeleid
ontbreken vooralsnog.De inhoud van de overzichtsconstructies verschilt. Het Ministerie van
Justitie heeft voor de overzichtsconstructie Asiel en Migratie gekozen voor
een beleidsmatige invalshoek, waarbij de beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens
centraal staan.De overzichtsconstructies Grotestedenbeleid en Minderhedenbeleid opgesteld
door het Ministerie van BZK hebben een meer financiële invalshoek. In
de overzichtsconstructies zijn het beleidsterrein, de beleidsartikelen en
de financiële ramingen opgenomen. Deze invalshoek vergroot de bruikbaarheid
van de overzichtsconstructie aangezien het eenvoudiger is om de bijdrage in
de begroting van het betrokken ministerie te achterhalen, maar doet geen recht
aan de beleidsmatige invalshoek van de begroting. Een combinatie van beide
invalshoeken is dan ook een optie.Behalve deze vijf departementsoverstijgende beleidsdoelstellingen zijn
er nog tal van andere departementsoverstijgende beleidsdoelstellingen. Doorgaans
wordt hoogstens gemeld welke andere ministeries betrokken zijn bij het beleidsterrein.
Taakverdeling en verantwoordelijkheden komen daarbij niet expliciet aan de
orde. Volgens de Rekenkamer komt dit de inzichtelijkheid van de voorbeeldbegrotingen
niet ten goede, voor sommige beleidsterreinen is onduidelijk welke minister
waarvoor verantwoordelijk kan worden gesteld. Het Ministerie van VWS bijvoorbeeld
is leidend voor het beleidsterrein Jeugd. Echter, de bijdragen van de ministeries
van bijvoorbeeld Justitie en OCenW komen niet expliciet aan de orde. Positief
is dat het Ministerie van Justitie op eigen initiatief een (interne) overzichtsconstructie
voor jeugd heeft opgesteld. Interne overzichtsconstructies komen ook in andere
voorbeeldbegrotingen voor, bijvoorbeeld bij het Ministerie van VROM ten aanzien
van het stadsbeleid.12.3.3.2 PrestatiegegevensUitgangspuntenUitgangspunt is dat kwantificering van de beleidsdoelstellingen plaatsvindt
met behulp van prestatiegegevens, zodat de jaarlijkse realisatie van de beleidsdoelstellingen
kan worden gevolgd.De Rekenkamer is in aanvulling op dit uitgangspunt van mening dat aan de kwaliteit van de prestatiegegevens aandacht moet worden besteed.
In het rapport Voortgangsrapportage VBTB nader beschouwd (17 mei 2000) stelt de Rekenkamer voor om in de komende periode
in samenspraak met ministeries te komen tot verdere uitwerking van de kwaliteitsaspecten
van prestatiegegevens.Stand van zakenDe voorbeeldbegrotingen zijn in opzet voorzien van (indicaties van) prestatiegegevens,
dit met uitzondering van de begroting van het Ministerie van AZ. De prestatiegegevens
zijn veelal niet gekwantificeerd. Kwantificering is volgens de Rekenkamer
van belang, aangezien de Tweede Kamer de minister met name kan aanspreken
op het niveau van concrete prestaties in termen van output.In veel gevallen zijn onderwerpen van prestatiegegevens genoemd, maar
moet nog nader worden uitgewerkt wat precies gemeten gaat worden en hoe de
prestatiegegevens zullen worden verzameld.Bij de beleidsartikelen wordt in het algemeen niet ingegaan op de kwaliteit
van de prestatiegegevens.In de voorbeeldbegrotingen is een breed scala aan prestatiegegevens opgenomen.
De prestatiegegevens zijn geformuleerd in termen van ontwikkelen van beleid
(input), beleidsprestaties (output) of te realiseren maatschappelijke effecten
(outcome). Bij de meeste voorbeeldbegrotingen ligt het accent bij het formuleren
van prestatiegegevens veelal op de beleidsprestaties en maatschappelijke effecten
van het beleid. Bij sommige beleidsartikelen wordt aan een «output»-prestatiegegeven
een prijscomponent gekoppeld, waardoor inzicht kan ontstaan in de doelmatigheid
van het beleid.Voorbeeld 4: soorten van prestatiegegevens Ontwikkeling van beleid
(input): het opstellen van een beleidskader (VWS) en de mate waarin
maatschappelijke/ politieke aandachtsvelden zijn vertaald in beleidsvoornemens
(Justitie). Beleidsprestaties
(output): aantal projecten en projectdeelnemers (EZ), het aantal
bemiddelingsplannen (SZW) en het aantal visumverstrekkingen per jaar (BuiZa). Maatschappelijke
effecten (outcome): percentage vrouwen, minderheden en gehandicapten
onder de beroepsbevolking en onder de werklozen (SZW), en de leerprestaties
en schoolloopbanen van leerlingen met (risico op) onderwijsachterstanden (OCenW).  Doelmatigheid
van het beleid: het multipliereffect van de rijksbijdragen voor het
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (VROM), het aantal hectares bosaanleg
en de prijs per hectare (LNV), het aantal nieuwe investeringen resp. het aantal
nieuwe arbeidsplaatsen dat per gulden uit de subsidieregeling IPR-Centraal
gecreëerd wordt (EZ). De keuze voor meer inputgerichte prestatiegegevens lijkt soms samen te
hangen met de opvatting van ministeries over de (beperkte) reikwijdte van
hun verantwoordelijkheid ten aanzien van de resultaten van het beleid. Het
Ministerie van BZK voert een dergelijk argument aan om geen beleidsprestaties
op te nemen bij het artikel Grotestedenbeleid.De Rekenkamer is van mening dat het feit dat hier begrotingsgeld in het
geding is, betekent dat de minister hoe dan ook aan de Staten-Generaal duidelijk
dient te maken aan de hand van welke prestatiegegevens de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het beleid kan worden beoordeeld. Al heeft de minister
wellicht niet de volledige verantwoordelijkheid voor het resultaat, dan is
er op zijn minst toch sprake van systeemverantwoordelijkheid en daarbij passende
«informatieplicht» aan de Staten-Generaal.Met het oog op het verkrijgen van inzicht in de realisatie van de operationele
doelen is het van belang dat de prestatiegegevens goed aansluiten op de bijbehorende
operationele doelen.Veelal worden de operationele doelen niet afgedekt door de opgenomen prestatiegegevens.
Soms verschaffen de vermelde prestatiegegevens geven geen inzicht in het bereiken
van het operationele doel, bijvoorbeeld als bij een operationeel doel een
beleidsinstrument als beleidsprestatie wordt gepresenteerd. Voorbeeld 5: relatie doelen/prestaties Bij het artikel Basisonderwijs (OCenW)
worden wel prestatiegegevens aangekondigd bij de operationele doelstelling
Onderwijskansen maar niet bij de operationele doelstelling Groepsgrootte en
kwaliteit. Bij het artikel Klantgerichte
personenvervoermarkt (V&W) worden wel prestatiegegevens over taxi's voorgesteld
maar worden geen doelen of instrumenten voor taxivervoer genoemd. De ministeries van SZW en Justitie hanteren een presentatiewijze die wellicht
navolging verdient door andere ministeries. Bij elk beleidsartikel is een
overzicht van de operationele doelen en prestatiegegevens opgenomen, waardoor
de relatie daartussen in één oogopslag duidelijk wordt. Het
Ministerie van EZ heeft een overzicht opgenomen, waarin de prestatiegegevens
worden gekoppeld aan beleidsinstrumenten. Bij een aantal artikelen heeft het
Ministerie van EZ in hetzelfde overzicht tevens de streefwaarde per prestatiegegeven
vermeld.2.3.3.3 MiddelenUitgangspuntenBij het beleidsartikel dienen de ministeries de budgettaire gevolgen van
beleid in een tabel zichtbaar te maken. Daarbij moeten ze zowel de verplichtingen
als de uitgaven op totaalniveau weergeven. De programma-uitgaven dienen nader
te worden uitgesplitst naar de in te zetten financiële instrumenten(zoals
subsidies, leningen en garanties).In de loop van het VBTB-traject is afgesproken dat alleen de directe apparaatsuitgaven van beleidsdirecties en uitvoeringsorganisaties
die aan één of meer doelstellingen bijdragen aan deze doelstellingen
worden toegerekend.Stand van zakenAlle voorbeeldbegrotingen bevatten per beleidsartikel een tabel waarin
het totaal aan uitgaven en verplichtingen per beleidsartikel is opgenomen.
Niet alle ministeries hanteren een onderscheid naar programma- en apparaatsuitgaven,
zodat niet altijd eenvoudig kan worden afgeleid wat de beleidskosten zijn.Met uitzondering van de voorbeeldbegrotingen van BuiZa en OCenW vindt –
voorzover de Rekenkamer op dit moment kan overzien – de toerekening
van de directe apparaatsuitgaven plaats conform het VBTB-gedachtegoed.De ministeries hanteren het uitgangspunt dat de programma-uitgaven worden
uitgesplitst naar financieel instrument op uiteenlopende wijze. Mogelijk heeft
dit te maken met het feit dat het opnemen van alle subsidies, garanties en
leningen voor een bepaald beleidsartikel met zich mee kan brengen dat er een
zeer omvangrijk en gedetailleerd overzicht ontstaat. Het Ministerie van EZ
heeft de financiële instrumenten dan ook ingedeeld in clusters van regelingen,
programma's en instituten/organisaties. Deze clustering is onderverdeeld in
specifieke organisaties, regelingen of programma's. Het toerekenen van de
programma-uitgaven naar financiële instrumenten is slechts zinvol als
deze instrumenten tevens worden gekoppeld aan de operationele doelen. Als
deze koppeling ontbreekt, is er weinig tot geen inzicht in de financiële
middelen per operationeel doel.De voorbeeldbegrotingen van de ministerie van LNV en VWS splitsen de programma-uitgaven
uit naar operationeel doel, in plaats van naar financiële instrumenten.
Hoewel deze benadering niet overeenkomt met de VBTB-uitgangspunten, wordt
op deze wijze wel de relatie tussen operationele doelen en de
bijbehorende financiële middelen op een inzichtelijke wijze gepresenteerd.Voorbeeld 6: budgettaire gevolgen van beleid in de voorbeeldbegroting
van LNV Art. 1: Versterking landelijke
gebiedt-1 t/m t+4Verplichtingen Uitgaven Apparaatsuitgaven Programma-uitgaven 1. Gebiedenbeleid 2. Groen in en om
de steden 3. Bevordering cultuurhistorie
en landschap 4. Bosaanleg 5. Realiseren gevarieerde mogelijkheden recreatie 6. Natte natuur 7. Behoud biologische diversiteit Ontvangsten 2.4 ConclusieDe presentatie van de algemene beleidsdoelstellingen, nader geoperationaliseerde
doelstellingen, prestatiegegevens en middelen vormt in opzet een goede aanzet
tot het inzichtelijk maken van wat willen we bereiken?,
wat gaan we daarvoor doen? en wat mag het kosten?.De operationele doelen zijn over het algemeen nog onvoldoende toetsbaar
geformuleerd. Operationalisatie is echter een noodzakelijke voorwaarde voor
inzicht in de realisatie van beleidsdoelstellingen. Een essentieel hulpmiddel
bij het inzichtelijk maken van de realisatie van beleid vormen prestatiegegevens.
De opgenomen prestatiegegevens zijn doorgaans indicatief van aard. Bovendien
wordt geen inzicht geboden in de kwaliteit en betrouwbaarheid van de prestatiegegevens.
De wijze waarop de middelen worden toegedeeld varieert. Vooralsnog worden
de programma-uitgaven niet altijd toegerekend aan de financiële instrumenten.De relatie doelen-prestaties-middelen komt nog onvoldoende uit de verf.
De Rekenkamer is dan ook van mening dat ten aanzien van de operationalisatie
van doelen en de vertaling daarvan in prestatiegegevens nog veel dient te
gebeuren.3 SLOTBESCHOUWINGOver het algemeen zijn de ministeries geslaagd in de opzet van de nieuwe
begrotingsstructuur. In de meeste ingediende voorbeeldbegrotingen zijn alle
voorgeschreven begrotingsonderdelen opgenomen. Met het benoemen van beleidsterreinen
en daarbij behorende algemene beleidsdoelstellingen is een goede eerste stap
gezet richting een volwaardige beleidsbegroting. De beleidsartikelindelingen
die de ministeries hebben gekozen komen de Rekenkamer vanuit het VBTB-oogpunt
gezien niet onlogisch voor en bieden dan ook houvast om te komen tot een beleidsmatige
begrotingsinvulling. Wel zijn de artikelindelingen over het algemeen nog voor
verdere verbetering vatbaar is. Het is voor de Tweede Kamer van belang dat
de politieke prioriteiten in de beleidsartikelindeling herkenbaar zijn.De nieuwe beleidsartikelindeling heeft geleid tot minder artikelen en
een hoger gemiddeld financieel belang per beleidsartikel. Dit kan gevolgen
hebben voor het budgetrecht van de Staten-Generaal, omdat de ministers op
artikelniveau meer bestedingsvrijheid genieten. Autorisatie door de Staten-Generaal vindt plaats op grotere budgetten.
De Staten-Generaal kunnen hierdoor minder inzicht hebben in wat er met het
geld gebeurt. Dit betekent dat de begrotingen-nieuwe-stijl op operationeel
niveau des te meer inzicht moeten bieden. Op deze manier kan de begroting-nieuwe-stijl
de Tweede Kamer beter in staat stellen te sturen en te controleren op de beleidsprestaties.
Sturen op maatschappelijke effecten is in de meeste gevallen onmogelijk, aangezien
de relatie tussen het gevoerde beleid en het maatschappelijk effect meestal
niet eenduidig is vast te stellen. De weging tussen beleidsprestatie en maatschappelijk
effect zal dienen te vinden in het politiek-bestuurlijk debat.De Rekenkamer is van mening dat de huidige voorbeeldbegrotingen in opzet
voldoende basis vormen om het VBTBtraject voort te zetten. Echter, de komende
tijd zullen de ministeries met name aandacht dienen te besteden aan de verdere
uitwerking van de beleidsartikelen. Dit met het oog op de informatiewaarde
van de begroting en de autorisatie- en controlefunctie van de Staten-Generaal.
De uitwerking van de individuele beleidsartikelen geeft namelijk nog onvoldoende
inzicht in de vragen wat willen we bereiken?, wat gaan
we daarvoor doen?en wat mag het kosten?
Aandachtspunten voor de verdere uitwerking van de beleidsartikelen zijn gelegen
in de operationalisatie van doelstellingen, de formulering van prestatiegegevens
en het toedelen van de uitgaven aan de financiële instrumenten (en bij
voorkeur ook aan operationele doelen). Daarbij verdient in het bijzonder de relatie tussen deze drie elementen de nodige aandacht.
Tevens dient meer en structureel aandacht te worden besteed aan de kwaliteit
van de prestatiegegevens.De Rekenkamer is zich ervan bewust dat de gehele VBTB-operatie een groeitraject
is, waarvan het opstellen van de voorbeeldbegrotingen een van de eerste stappen
is. Hierbij merkt zij op dat sprake is van een risicovol traject. Volgens
de Rekenkamer zouden de plannen van aanpak van de ministeries – waarin
in deel B van dit rapport aandacht wordt besteed – meer aandacht kunnen
besteden aan de uitwerking van de beleidsartikelen. Zoals ook in de reactie
van de Rekenkamer op de VBTB-voortgangsrapportage is aangegeven, stelt de
Rekenkamer dan ook voor om het komende jaar tussentijds nog een extra moment
vast te leggen waarop de Staten-Generaal over de voortgang worden geïnformeerd.4 REACTIES MINISTERS EN NAWOORD REKENKAMER4.1 Reacties ministersDe minister van Financiën heeft namens het kabinet op het rijksbrede
deel van het rapport gereageerd.In zijn reactie onderschrijft de minister de conclusies van de Rekenkamer
grotendeels. Zo is hij het met de Rekenkamer eens dat «de formuleringen
van doelstellingen in meerdere gevallen aanscherping behoeven.» Ook
geeft hij aan dat de prestatiegegevens, de explicitering van de relatie tussen
doelen-middelen-prestaties en de beleidsagenda nadere uitwerking zullen krijgen.De minister van Financiën staat voorts stil bij de opmerkingen van
de Rekenkamer over de mogelijke gevolgen van de invoering van VBTB voor het
budgetrecht van de Staten-Generaal. Hij stelt dat de begroting-nieuwe-stijl
bijdraagt aan de versterking van het budgetrecht, doordat:• de beleidsartikelen een beter aangrijpingspunt voor sturing bieden;• de beleidsartikelen een betere toelichting bevatten;• de budgetverdeling over de begrotingsartikelen (straks de beleidsartikelen)
nauwelijks verandert, aangezien nog steeds ruim 90% van de uitgaven via nog
geen 10% van de artikelen zal verlopen. In aanvulling op deze opmerkingen van de minister van Financiën hebben
negen ministers een eigen reactie gegeven op de verdiepingsnotitie over hun
voorbeeldbegroting: de ministers van BuiZa, Defensie, VROM, V&W, VWS,
BZK, OCenW, LNV en EZ. Zij maken met name aanvullende opmerkingen op het onderdeel
van de indeling in begrotingsartikelen. Deze kunnen een rol spelen bij de
behandeling in de Tweede Kamer. Enkele ministers geven zelf ook aan dat het
een eerste indeling betreft, die na discussie met de Tweede Kamer zal kunnen
worden aangescherpt.4.2 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is verheugd dat de ministeries zich in haar bevindingen
herkennen. Zij is het eens met de minister van Financiën dat de nieuwe
opzet van begroting en verantwoording een bijdrage moet leveren aan de versterking
van het budgetrecht van de Staten-Generaal. Wel wijst zij erop dat de beleidsartikelen
momenteel alleen nog in opzet een beter aangrijpingspunt bieden en een betere
toelichting bevatten. Het is noodzakelijk dat de ook door de minister aangegeven
verbeterpunten (zoals de prestatiegegevens en de relatie doelen-middelen-prestaties)
op operationeel niveau een goede uitwerking krijgen. B Verdiepend deelVBTB-voorbeeldbegrotingen 2000ConceptInhoud deel B (verdiepingsnotities) 1Algemene Zaken16 2Buitenlandse Zaken173Justitie20 4Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties22 5Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen24 6Financiën27 7Defensie298Volkshuisvesting, Ruimtelijke
ordening en Milieubeheer329Verkeer en Waterstaat (inclusief Infrastructuurfonds)3410Economische Zaken37 11Landbouw, Natuurbeheer en Visserij39 12Sociale Zaken
en Werkgelegenheid4113Volksgezondheid, Welzijn en Sport441 ALGEMENE ZAKENHet ministerie van Algemene Zaken (AZ) heeft vooral een coördinerende
en een faciliterende rol. De voorbeeldbegroting van AZ bevat slechts drie
beleidsartikelen, waarvan één het artikel «Nominaal en
onvoorzien» is. Daarom wordt in dit hoofdstuk volstaan met het verdiepingsartikel.1.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda in de voorbeeldbegroting van AZ is integraal overgenomen
uit de reguliere begroting 2000. In de beleidsagenda worden de taken van het
ministerie aangegeven, namelijk:• het in stand houden van eenheid van beleid;• het bewaken van de eenheid van de Kroon; en• de (coördinatie van de) voorlichting omtrent regeringsbeleid
en Kroon.De beleidsagenda beschrijft ontwikkelingen binnen de Rijksvoorlichtingsdienst
en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Uit de beleidsagenda
kunnen diverse activiteiten voor 2000 worden afgeleid. Voor dat jaar kondigt
het ministerie een onderzoek aan naar de toekomst van overheidscommunicatie.
Dit onderzoek gaat – zo wordt aangegeven – een bijdrage leveren
aan de herformulering van doel, functie en organisatie van overheidscommunicatie.
Onduidelijk is in hoeverre de geplande activiteiten overeenkomen met de belangrijkste
beleidsprioriteiten 2000. In de beleidsagenda wordt nauwelijks stilgestaan
bij de prestaties en middelen die het ministerie de komende begrotingsperiode
gaat inzetten.De beleidsagenda bevat vooralsnog geen tabel met de meerjarige ontwikkeling
van verplichtingen (mits opportuun), uitgaven en ontvangsten per beleidsartikel.1.2 Verdiepingsartikel: Eenheid van regeringsbeleid1.2.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 1 luidt:Het in stand houden van de eenheid van beleid en het bewaken van de eenheid
van de Kroon alsmede de (coördinatie van de) voorlichting omtrent regeringsbeleid
en de Kroon.De algemene beleidsdoelstelling is niet zozeer geformuleerd op het niveau
van maatschappelijke effecten, maar is veeleer instrumenteel van aard en gericht
op het functioneren van de rijksoverheid.Het is de Rekenkamer niet geheel duidelijk welke nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen AZ hanteert. Het lijkt er in eerste instantie op dat
«Coördinatie van het regeringsbeleid» het eerste operationele
doel is, maar nadat het eerste instrument hiervoor is aangegeven (Kabinet
der Minister President), wordt gesproken over «de operationele doelstellingen
van dit instrument (...)».Wel worden de instrumenten aangegeven, bijvoorbeeld de Postbus 51 Informatiedienst
en voorlichting.1.2.2 PrestatiegegevensBij het beleidsartikel zijn geen prestatiegegevens opgenomen. Het ministerie
geeft aan dat het gaat zoeken naar prestatiegegevens en dat dit proces volop
in beweging is. 1.2.3 MiddelenDe budgettaire gevolgen van het beleid worden in een meerjarig overzicht
(t-2 t/m t+4) gegeven. Hierin staan totalen van uitgaven en ontvangsten. Positief
is dat de uitgaven en ontvangsten zijn toegerekend aan de verschillende instrumenten
behorende bij de operationele doelen. De uitgaven zijn nog niet onderverdeeld
in apparaatsen programma-uitgaven. Het ministerie beschrijft alleen apparaatsuitgaven;
het artikel heeft namelijk slechts zijdelings betrekking op programma-uitgaven.Bij het artikel geldt «V=K» (verplichtingen = kas), wat inhoudt
dat de uitgaven in dit geval feitelijk betrekking hebben op reguliere personele
en materiële uitgaven. Hierdoor is de budgetflexibiliteit nagenoeg nihil.1.3 Plan van aanpakHet ministerie van AZ beschikt vooralsnog niet over een plan van aanpak,
maar wil dit op korte termijn opstellen. De Rekenkamer vindt dat het ministerie
hierin aandacht zou kunnen besteden aan de relatie tussen(1) de doelstellingen
van het beleid, (2) de daartoe in te zetten instrumenten en te leveren prestaties
en (3) de daarvoor beschikbare middelen. Ondanks de coördinerende en
faciliterende functie van AZ biedt de voorbeeldbegroting wel mogelijkheden
hiertoe.2 BUITENLANDSE ZAKEN2.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda is breed van opzet en betreft feitelijk het gehele beleidsterrein
van Buitenlandse Zaken (BuiZa). De beleidsagenda geeft een goed beeld van
het gevoerde beleid en de context waarin het ministerie werkt. Een dergelijk
algemeen beeld komt echter nog onvoldoende tegemoet aan de VBTB-gedachte dat
de agenda een beknopt overzicht – in termen van doelen, middelen en
prestaties – geeft van wat het ministerie het komende jaar gaat ondernemen.In de agenda wordt niet of nauwelijks verwezen naar (belangrijke) beleidsnota's
op het terrein van buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking. Het blijft
bij opmerkingen als: «de Kamer heeft inmiddels een notitie over het
Afrika-beleid ontvangen».De paragraaf «Begroting op hoofdlijnen» bevat een grafisch
geïllustreerd overzicht van doelen en middelen. Ook wordt aangegeven
wat de belangrijkste wijzigingen in doelen en middelen ten opzichte van 1999
zijn.In de beleidsagenda is geen tabel opgenomen waarin de meerjarige ontwikkeling
van verplichtingen (mits opportuun) en de ontvangsten per beleidsartikel zijn
opgenomen. Wel worden per beleidsartikel, gegroepeerd naar de vijf door BuiZa
geformuleerde hoofddoelstellingen van beleid, ramingen voor de uitgaven voor
de jaren 2000 tot en met 2004 gepresenteerd.2.2 De beleidsartikelen2.2.1 IndelingMet de huidige beleidsartikelen is in ieder geval gekozen voor een indeling
die de komende jaren houdbaar blijft, doordat er geen artikelen ad hoc zijn
opgenomen. Voor zover de Rekenkamer kan overzien, dekken de beleidsartikelen
het beleidsveld in voldoende mate af.Wel heeft de Rekenkamer de indruk dat de «fundamenten» van
de vijf hoofddoelstellingen van buitenlands beleid sterker verankerd
zijn dan die van de beleidsartikelen.Voor de Homogene Groep voor Internationale Samenwerking (HGIS) is er nog
geen overzichtsconstructie. Het ministerie geeft er de voorkeur aan om HGIS
buiten de begroting te houden en separaat te behandelen.2.2.2 Algemene indrukDe operationalisering van de beleidsartikelen is consistent: van algemene
beleidsdoelstelling naar nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
en de daarbij behorende instrumenten en (indicaties van) prestatiegegevens.De algemene beleidsdoelstellingen zijn meestal op het niveau van maatschappelijke
effecten geformuleerd. Soms echter is de algemene beleidsdoelstelling op een
meer instrumenteel niveau geformuleerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor artikelen
6 tot en met 8. Deze artikelen – respectievelijk betrekking hebbend
op bilaterale, multilaterale en particuliere en maatschappelijke ontwikkelingssamenwerking –
hebben hun beoogd maatschappelijk effect in de overkoepelende hoofddoelstelling
duurzame armoedebestrijding.Een voor het terrein van BuiZa kenmerkende omstandigheid is dat veel operationele
doelen aan het werk van internationale organisaties gerelateerd zijn. Dit
doet zich niet alleen voor bij ontwikkelingssamenwerking («armoedevermindering
via de VN, armoedevermindering via de EU»), maar ook bij een artikel
als «Vrede, veiligheid en conflictbeheersing» (artikel 2). In
die gevallen is het moeilijk om prestatiegegevens op te nemen die betrekking
hebben op het effect van de ingezette Nederlandse bijdragen. In de voorbeeldbegroting
wordt dan ook veeleer verwezen naar te verrichten evaluatiestudies en monitoractiviteiten
en minder naar concrete prestatiegegevens.BuiZa maakt geen onderscheid tussen programma- en apparaatsuitgaven. Wel
zijn er in de tabellen budgettaire gevolgen van beleid voor het jaar 2000
indicaties van apparaatsuitgaven opgenomen.2.3 Verdiepingsartikel: Asiel, migratie en consulaire
dienstverlening2.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 10 (Asiel, migratie en consulaire
dienstverlening) luidt:(1) de beheersing van de instroom van asielzoekers en vluchtelingen, de
bestrijding van de illegale toestroom van vreemdelingen, en terugkeer van
illegale migranten alsmede opvang van vluchtelingen;(2) het bieden van adequate zorg en dienstverlening aan naar het buitenland
reizende en verblijvende Nederlanders uit hoofde van het Nederlanderschap.Contrair aan het VBTB-gedachtegoed is de algemene beleidsdoelstelling
tweeledig. Hoewel beide elementen grotendeels gericht zijn op het verlenen
van diensten – respectievelijk aan het Ministerie van Justitie en in
het buitenland verkerende Nederlanders – is de beleidsmatige samenhang
niet groot.De operationele doelen van het eerste deel van de algemene beleidsdoelstelling
(asiel en migratie) zijn niet toetsbaar omdat streefwaarden ontbreken. De
activiteiten die het ministerie zegt te gaan ondernemen, worden niet aan doelen
gekoppeld. Bij de operationele doelen voor consulaire dienstverlening zijn geen operationele
doelen opgenomen, maar instrumenten en activiteiten.2.3.2 PrestatiesBij het artikel is een overzicht opgenomen met kwantitatieve (ramings)kengetallen
die vrij gedetailleerd van aard zijn, zoals aantallen algemene en individuele
ambtberichten, aantallen examens in het buitenland et cetera. Deze kengetallen
zeggen vooralsnog weinig over de kwaliteit van de geleverde dienstverlening.
Het doelmatigheidskengetal uit de reguliere begroting 2000 (visumverlening)
is niet in de voorbeeldbegroting opgenomen. Ook ontbreekt de relatie tussen
operationele doelen en prestatiegegevens.2.3.3 MiddelenIn de toelichting beschrijft BuiZa de instrumenten in kwalitatieve termen.
Bij sommige activiteiten is het financieel beslag voor het jaar 2000 aangegeven.BuiZa maakt geen onderscheid tussen programma- en apparaatsuitgaven. De
programma-uitgaven worden onderverdeeld in vier items, te weten: internationale
organisaties voor migratie, consulaire handelingen, toegelaten vluchtelingen
en opvang asielzoekers. De items lijken een lichte verfijning van de tweeledige
algemene beleidsdoelstelling. Toch is de verdeling niet eerder in het artikel
aan de orde gekomen. De aansluiting naar het eerdergenoemde financieel beslag
van de instrumenten is ook niet direct is te leggen. De paragraaf over budgetflexibiliteit
geeft zowel de «formele» (technische) als de materiële flexibiliteit
aan.In de paragraaf «Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid
en raming» wordt aangegeven dat «kwantitatieve en kwalitatieve
ontwikkelingen in de vraag (...) ex ante niet of nauwelijks zijn aan te geven».
Daarbij wijst BuiZa onder meer op niet door Nederlands beleid te beïnvloeden
politieke, humanitaire en economische ontwikkelingen in het buitenland.2.4 Plan van aanpakIn het plan van aanpak staat welke acties het ministerie gaat ondernemen
om in 2002 tot een begroting nieuwe stijl te komen. De focus zal vooral gericht
zijn op de implementatie van prestatiegegevens. Hierbij gaat het zowel om
het ontwikkelen van waarderingssystemen voor projecten en programma's, als
het genereren van prestatiegegevens met de bestaande instrumenten. Ook de
toerekening van de apparaatskosten zal, zo geeft het ministerie aan, verder
worden verbeterd op grond van intern onderzoek.De Rekenkamer erkent dat deze aspecten van groot belang zijn bij de vervolmaking
van de voorbeeldbegroting van BuiZa. Zij wil er echter op wijzen dat niet
alleen de prestatiegegevens zelf, maar vooral ook de relaties tussen doelen,
middelen en prestaties nog de nodige aandacht behoeven. 3 JUSTITIE3.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda van het Ministerie van Justitie bevat niet zozeer concrete
beleidsprioriteiten van het ministerie, maar geeft een inhoudelijke beschouwing
over de eisen die het ministerie hanteert bij de uitoefening van haar beleidsactiviteiten,
zoals «een onafhankelijke, vakbekwame rechterlijke macht» of «kwalitatief
goede wetgeving». Uit de toelichting op deze eisen blijkt niet welke
prioriteiten het Ministerie van Justitie voor 2000 heeft gesteld. Het ministerie
noemt een aantal beleidsnota's en (aanstaande) wetswijzigingen, maar de prestaties
en de middelen die Justitie voor de verwezenlijking van haar prioriteiten
gaat inzetten, komen niet aan de orde. De toelichting is in die zin te algemeen
van aard. Wel wordt aangegeven dat het Ministerie van Justitie in 2000 een
aantal projecten gaat stimuleren voor een alternatieve vorm van geschillenbeslechting.3.2 De beleidsartikelen3.2.1 IndelingDe voorbeeldbegroting 2000 is te beschouwen als een «herschikking»
van de begroting 2000. De indeling van de beleidsartikelen is volgens de Rekenkamer
op een aantal punten niet geheel conform de VBTB-gedachte. De beleidsartikelen
zijn opgehangen aan zeven beleidsterreinen, waardoor het ministerie als het
ware een extra niveau aan de beleidsartikelindeling toevoegt. Deze toedeling
impliceert een bovenliggende algemene beleidsdoelstelling.3.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen hebben een uniforme structuur. Ieder beleidsartikel
bevat een tabel, waarin de relatie tussen algemene beleidsdoelstellingen,
nader geoperationaliseerde doelstellingen en prestatie-indicatoren duidelijk
wordt gelegd. Deze systematische vormgeving is een goede aanzet tot het inzichtelijk
maken van de relaties tussen doelen en prestaties en verdient volgens de Rekenkamer
navolging door andere departementen.De algemene beleidsdoelstellingen zijn op het niveau van maatschappelijke
effecten geformuleerd. Echter, bij sommige beleidsartikelen heeft het Ministerie
van Justitie – in afwijking van de «VBTB-homogeniteitseis» –
meer dan één algemene beleidsdoelstelling geformuleerd.De uitwerking van algemene beleidsdoelstellingen in nader geoperationaliseerde
doelstellingen is nog voor verbetering vatbaar. De operationele doelen zijn
nog te algemeen. Aspecten als tijdsspanne, doelgroep, streefwaarden et cetera
ontbreken. Als gevolg hiervan zijn de operationele doelen niet toetsbaar geformuleerd.De relatie tussen doelen en prestaties enerzijds en middelen komt nog
niet volledig uit de verf. Deze relatie kan verbeterd worden door de doelstellingen
meetbaar te maken, de prestatiegegevens verder uit te werken en de programma-uitgaven
per financieel instrument uit te splitsen.Het ministerie heeft de VBTB-paragrafen «veronderstellingen in effectbereiking,
doelmatigheid en raming» deels ingevuld via de kwalitatieve toelichtingen
op de prestatie-indicatoren. 3.3 Het verdiepingsartikel: Rechtshandhaving3.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstellingen van artikel 3.3 (Rechtshandhaving) luiden:• Het vanuit het perspectief van opsporing en vervolging voeren van
een effectief, efficiënt en rechtvaardig strafrechtelijk handhavingsbeleid,
dat leidt tot acceptabele beheersing van de verschillende verschijningsvormen
van criminaliteit;• het beschermen van de veiligheid van de burger en de integriteit
van de samenleving.De algemene beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd op het niveau van
beleidsprestaties (handhavingsbeleid) en maatschappelijk effect (veiligheid
burger en integriteit samenleving).De operationele doelen hebben eveneens grotendeels betrekking op de inzet
van beleidsinstrumenten, zoals «het zorgdragen voor de uitvoering van
bijzondere operaties in het kader van het opsporingsbeleid» en «het
verlenen van internationale rechtshulp». De formulering van de operationele
doelen is nog voor verbetering vatbaar, zo is «doelmatige inzet van
middelen» een randvoorwaarde en geen doel in zichzelf. In de meeste
gevallen ontbreken streefwaarden, tijdspannen en eventuele doelgroepen, waardoor
de doelen niet of nauwelijks toetsbaar zijn.3.3.2 PrestatiesBij het artikel zijn prestatiegegevens opgenomen van uiteenlopende aard.
De prestatiegegevens hebben betrekking op onder andere kwaliteit en tijdigheid
van de beleidsactiviteiten. In sommige gevallen is moeilijk te bepalen wat
precies gemeten gaat worden, maar wordt de indicator in algemene zin omschreven
als «sanctiekwaliteit» of «mate waarin maatschappelijke
aandachtsvelden zijn vertaald in beleidsvoornemens». Een prestatiegegeven
als «mate van effectbereiking» wordt via evaluatierapporten verkregen.
Zoals uit bovenstaande is af te leiden, zijn de prestatie-indicatoren niet
gekwantificeerd of van streefwaarden voorzien. De gegevens betreffen overwegend
de output en niet zozeer de outcome van het beleid (bijvoorbeeld in termen
van criminaliteitscijfers, waar de algemene beleidsdoelstelling zich op richt).3.3.3 MiddelenDe relatie tussen de doelstellingen/prestatie-indicatoren enerzijds en
de toelichting anderzijds is lastig te leggen, doordat de toelichting inhoudelijk
niet op de doelen en prestatiegegevens aansluit. De toelichting komt grotendeels
overeen met de toelichting in de begroting 2000. De toelichting dekt slechts
een deel van de geoperationaliseerde doelstellingen af.Positief is de verwijzing naar beleidsdocumenten als het Beleidsplan Nederlandse
Politie en «Perspectief op 2002» van het Openbaar Ministerie.De relatie tussen de geoperationaliseerde doelstellingen en de budgettaire
gevolgen van het beleid kan verduidelijkt worden wanneer de budgetten worden
toegedeeld aan de diverse instrumenten. De uitgaven zijn onderverdeeld in
apparaats- en programma-uitgaven, maar nog niet verder onderverdeeld naar
activiteiten/instrumenten. De onderdelen budgetflexibiliteit en veronderstellingen
in effectbereiking, doelmatigheid en raming komen nog niet expliciet bij het
beleidsartikel aan de orde. 3.4 Plan van aanpakHet Ministerie van Justitie heeft een plan van aanpak (zie de aanbiedingsbrief
van de minister) opgesteld waarin is beschreven welke acties men zal ondernemen
om in 2002 tot een begroting nieuwe stijl te komen. Het plan van aanpak gaat
(onder meer) in op het aanpassen van de financiële infrastructuur, het
aanpassen van productiesystemen voor het opleveren van prestatie-indicatoren
en het verhogen van de betrouwbaarheid van de prestatie-indicatoren.Gezien haar bevindingen is de Rekenkamer van mening dat in het plan van
aanpak ook aandacht zou moeten worden besteed aan het vervolmaken van de operationele
beleidsdoelstellingen en aan de relatie tussen doelen/prestaties enerzijds
en instrumenten/middelen anderzijds. Tevens dient het ministerie aandacht
te schenken aan de inhoud van de beleidsagenda, zodat de prioriteiten voor
het begrotingsjaar daar meer expliciet aan de orde komen.4 BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES4.1 BeleidsagendaDe beleidsagenda van het Ministerie van BZK is tamelijk uitgebreid en
heeft meer het karakter van een memorie van toelichting. De agenda is onderverdeeld
in twaalf beleidsterreinen die overeenkomen met twaalf van de veertien beleidsartikelen.In de beleidsagenda zijn weinig concrete doelen opgenomen. De doelen zijn
soms wel af te leiden uit de beleidsagenda. Voor zover het Ministerie van
BZK prestaties noemt, gaat het veelal om het verschijnen van een beleidsnota
zoals een tussenrapportage of een communicatieplan. Bij het Grotestedenbeleid
(GSB) bijvoorbeeld geeft het ministerie wel aan wat de ambities voor 2000
zijn, maar dit gebeurt niet in concrete prestaties en effecten. Aan de hand
van algemene beleidsthema's, zoals «jeugd» en «ICT»
worden prioritaire onderwerpen aangestipt. Op de middelen die bij de te ontplooien
activiteiten worden ingezet, wordt niet structureel ingegaan.4.2 Beleidsartikelen4.2.1 IndelingDe indeling van de beleidsartikelen is wellicht voor discussie vatbaar.
De artikelen 2 tot en met 5 bijvoorbeeld hebben alle betrekking op het begrip
«veiligheid». Daarnaast zijn er (onoverkomelijke) raakvlakken
tussen artikel 9 (GSB) en artikel 5 (nationale veiligheid) en artikel 8 (integratie
minderheden). Organisaties en beleidsterreinen overlappen of lopen als het
ware door elkaar heen. De politie is bijvoorbeeld zowel instrument als beleidsterrein.4.2.2 Algemene indrukDe algemene beleidsdoelstellingen hebben doorgaans betrekking op maatschappelijke
effecten. Dit geldt ook voor de nader geoperationaliseerde doelstellingen.
Deze operationele doelen maar zijn nog niet overal toetsbaar geformuleerd,
dit geldt bijvoorbeeld voor de artikelen Koninkrijksrelaties en Arbeidszaken
overheid, waar streefcijfers, tijdsspanne en/of doelgroepen ontbreken. Bij de beleidsartikelen wordt de algemene doelstelling soms anders geformuleerd
dan in de beleidsagenda. In de beleidsagenda staat bijvoorbeeld dat de overheid
een faciliterende en stimulerende taak heeft in de «ICT-revolutie».
Op artikelniveau spreekt het ministerie echter van «met inzet van ICT
een responsievere en beter presterende overheid». Dit is een andere
doelstelling.Verder varieert de benaming van artikel 4 in de verschillende onderdelen
van de voorbeeldbegroting.Nog niet bij alle artikelen en operationele doelen zijn prestatiegegevens
opgenomen. Daarnaast zijn verschillende prestatiegegevens opgenomen die eigenlijk
het karakter van beleidsactiviteit hebben, zoals «eindrapportage Griffioen
naar Tweede Kamer zenden» of «wegwerken witte vlekken in de informatievoorziening»
(artikel 6 respectievelijk 8). Voorts ontbreekt het bij de artikelen politie
en brandweer en rampenbestrijding aan prestatiegegevens die inzicht geven
in (het resultaat van) activiteiten (surveillances, oefeningen, inzet materieel)
die deze organisaties ondernemen.Opmerkelijk is dat in deze voorbeeldbegroting bij geen enkel beleidsartikel
een onderverdeling van de middelen is gemaakt naar de verschillende (financiële)
instrumenten of operationele doelstellingen.4.3 Verdiepingsartikel: Grotestedenbeleid (GSB)4.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 9 (Grotestedenbeleid) luidt:Het stimuleren van complete steden door het ontwikkelen van een samenhangend,
gecoördineerd en ontkokerd beleid.Onder complete steden wordt verstaan: steden die optimaal gebruik maken
van sterkten en zwakten en effectief weerstand kunnen bieden aan zwakten en
bedreigingen, zowel in ruimtelijk en economisch als in sociaal opzicht.De algemene beleidsdoelstelling voor GSB is geformuleerd op het niveau
van maatschappelijk effect. Het GSB wil steden de ruimte bieden om maatwerk
te leveren bij de beleidsontwikkeling en het uitvoeren van maatregelen. De
operationele doelen zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijk effect
en zijn niet geconcretiseerd in termen van streefcijfers, doelgroep en tijdsspanne.
Een voorbeeld hiervan is «het terugdringen van de werkloosheid en de
stijging van het aantal arbeidsplaatsen». De operationele doelen dekken –
voor zover kan worden overzien – wel het beleidsterrein af.4.3.2 PrestatiesHet Ministerie van BZK heeft bij artikel 9 geen prestatiegegevens opgenomen.
Wel wordt ingegaan op de bestuurlijke context. Het Rijk bepaalt het beleidskader
na overleg met de betrokken steden. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor
het opstellen van programma's en de uitvoering van projecten. Kwantitatieve
streefcijfers op rijksniveau ontbreken, omdat de gemeenten deze volgens het
Ministerie van BZK zelf in de vorm van meetbare doelstellingen moeten bepalen.
Het ministerie gaat bij het beleidsartikel dan ook niet verder dan het noemen
van enkele aandachtspunten.Het niet-opnemen van prestatiegegevens in de begroting van BZK betekent
dat er op rijksniveau geen inzicht wordt geboden in de output en de outcome
van het Grotestedenbeleid. Het ministerie geeft aan dat het een samenhangend pakket van meet- en
rapportage-instrumenten voorstaat die gericht zijn op het inzichtelijk maken
van het beleidsterrein en het vereenvoudigen van de verantwoordingsstructuur.
Het beleidsinstrument «het ontwikkelen van een samenhangend pakket van
meet- en rapportage-instrumenten» faciliteert onder meer het registreren
van kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkelingen. Hierbij kan – zo wordt
in de voorbeeldbegroting aangegeven – gedacht worden aan een beleidseffecteninstrument,
zelfanalyse en het ontwikkelen van externe visitatie.4.3.3 MiddelenBij het artikel worden noemt het Ministerie van BZK alleen de programma-uitgaven
in totalen. Het ministerie biedt geen onderverdeling naar in te zetten financiële
instrumenten en de uitgaven worden niet onderbouwd met aantallen, kosten en/of
ramingen of doelmatigheidskengetallen.Wel wordt in de overzichtsconstructie een opsomming gegeven van de maatregelen
en budgetten van andere departementen in het kader van het Grotestedenbeleid.4.4 Plan van aanpakIn het plan van aanpak staat welke acties het ministerie zal ondernemen
om in 2002 tot een begroting nieuwe stijl te komen. Het Ministerie van BZK
ziet de thans geproduceerde voorbeeldbegroting als een groeimodel en benadrukt
dat het implementatietraject risicovol is.Op korte termijn acht het Ministerie van BZK investeringen noodzakelijk
om geautomatiseerde systemen meer in te richten voor het verkrijgen van onder
andere betrouwbare prestatiegegevens. Verder denkt het Ministerie van BZK
aan het inzetten van beleidsevaluatieonderzoek in het traject VBTB.De Rekenkamer is van mening dat de beleidsagenda meer inzicht moeten bieden
in de belangrijkste beleidsprioriteiten voor het komende begrotingsjaar en
de (financiële) consequenties voor de beleidsterreinen die hieraan verbonden
zijn. Verder beveelt de Rekenkamer aan om nog meer aandacht te besteden aan
de indeling in artikelen, operationalisering van de doelstellingen, het opnemen
van prestatiegegevens en het verdelen van de programma-uitgaven naar financieel
instrument. Deze punten dienen volgens de Rekenkamer meer expliciet in het
plan van aanpak aan de orde te komen.5 ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN5.1 BeleidsagendaDe beleidsagenda van het Ministerie van OCenW is uitgebreid en bestaat
uit drie onderdelen: de strategische beleidsagenda (doelen en middelen), de
operationele beleidsagenda (de beleidsprioriteiten 2000 per beleidsartikel)
en het financieel overzicht bij de beleidsagenda. De beleidsagenda is vrij
uitgebreid en geeft bij een deel van de beleidsartikelen duidelijk de belangrijkste
beleidsprioriteiten voor 2000 weer, bijvoorbeeld bij klassenverkleining basisonderwijs
en leerwegen en zorgstructuur VMBO.De financiële wijzigingen als gevolg van de belangrijkste beleidsintensiveringen
en -extensiveringen corresponderen niet één op één
met de indeling van de beleidsagenda en de beleidsartikelen. Soms brengt het
Ministerie van OCenW de wijzigingen onder een noemer, terwijl ze verschillende
artikelen betreffen, zoals Informatie en Communicatie Technologie
(ICT) of achterstandenbeleid. Soms worden ze anders aangeduid dan de begrotingsartikelen
of hebben ze betrekking op een andere geoperationaliseerde doelstelling.5.2 Beleidsartikelen5.2.1 IndelingDe beleidsterreinen van het departement komen duidelijk herkenbaar terug
in de beleidsartikelindeling. Voor de invoering van ICT heeft het Ministerie
van OCenW een apart artikel gemaakt, terwijl ICT toch eerder een middel of
een instrument is.Het Ministerie van OCenW heeft alle apparaatsuitgaven ondergebracht in
een apart artikel (nr. 18, Bestuursdepartement). Het ministerie bestudeert
de mogelijkheid om, net als het Ministerie van BuiZa, een extracomptabel overzicht
op te stellen dat inzichtelijk maakt hoe de apparaatskosten over de beleidsterreinen
verdeeld zijn.5.2.2 Algemene indrukDe algemene beleidsdoelstellingen zijn over het algemeen geformuleerd
op het niveau van maatschappelijk effect. Meestal gaat het hierbij om de zorg
voor de instandhouding van het onderwijsstelsel. Voorbeelden hiervan zijn
«zorgen voor voldoende gedifferentieerd en deugdelijk toegerust onderwijs
(basisonderwijs)» of «zorgdragen voor toegankelijkheid en kwaliteit
van het hoger onderwijs».Bij het artikel «internationaal onderwijsbeleid» (nr. 8) wordt
geen algemene beleidsdoelstelling, maar een opsomming gegeven van vier operationele
doelstellingen. De operationele doelen zijn op een uitzondering na niet toetsbaar
geformuleerd. Aspecten als streefcijfers, tijdsspanne, en/of doelgroepen ontbreken.
Doorgaans worden de doelstellingen vooral kwalitatief beschreven in termen
als «bevorderen», «versnellen», «behoud en beheer»,
«stimuleren». Een uitzondering hierop vormen de operationele doelen
bij beleidsartikel 1.De paragraafindeling en de presentatie van de informatie per beleidsartikel
verschilt. De meeste bieden uitgebreid informatie, sommige geven slechts een
summiere opsomming zonder toelichting.Verspreid over verschillende onderdelen van de beleidsartikelen zijn prestatiegegevens
opgenomen. Veelal gaat het om outputgegevens zoals leerlingenaantallen, aantallen
formatieplaatsen, aantallen gediplomeerden et cetera. Gegevens die betrekking
hebben op outcome ontbreken zoals bijvoorbeeld gegevens over voortijdig schoolverlaten
of criminaliteit op school. Een aantal artikelen van de voorbeeldbegroting
zijn in het geheel niet van prestatiegegevens voorzien, bijvoorbeeld die van
cultuur en media.5.3 Het verdiepingsartikel: basisonderwijs5.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 1 (basisonderwijs) luidt:Zorgen voor voldoende gedifferentieerd en deugdelijk toegerust onderwijs
bestemd voor kinderen in de leeftijdscategorie van 4 tot 12 jaar voor het
(speciaal) basisonderwijs.De algemene beleidsdoelstelling is geformuleerd op het niveau van het
maatschappelijk effect en is uitgewerkt in vier nader geoperationaliseerde
doelstellingen. Drie van deze operationele doelen zijn gericht op de «inrichting»
van het onderwijs, zoals «Groepsgrootte en kwaliteit». Deze doelen
zijn toetsbaar omdat streefwaarden (soms nog als «pro memori»-posten
opgenomen), doelgroep en tijdsspanne voldoende zijn geconcretiseerd. Een vierde
doelstelling, gericht op «onderwijskansen», wordt in meer algemene
termen beschreven. Met name streefcijfers en tijdsspanne ontbreken. Hierdoor
is de vierde doelstelling moeilijk toetsbaar.5.3.2 PrestatiesBij het begrotingsartikel heeft OCenW voor een aantal operationele doelen
prestatiegegevens opgenomen; de kwantificering is hierbij soms nog «pro
memori». Deze prestatiegegevens hebben veelal betrekking op output,
zoals bijvoorbeeld streefcijfers over het aantal herintreders. Opgemerkt kan
worden dat niet voor alle streefwaarden prestatiegegevens zijn geformuleerd.
Bij de doelstellingen in het kader van bijvoorbeeld klassenverkleining of
het onderwijsachterstandenbeleid zijn geen concrete output- of outcome-prestatiegegevens
opgenomen.Onderwijsinstellingen zijn (via CFI) belangrijke toeleveranciers van (verantwoordings)informatie,
maar dat wordt verder niet aangegeven. Bij het artikel heeft OCenW gegevens
opgenomen over 1998 opgenomen. Recentere gegevens zijn er niet omdat de scholen
rapporteren over schooljaren (van augustus tot augustus; gegevens over kalenderjaar
1999 komen dus pas beschikbaar na afloop van schooljaar 1999–2000).De meeste prestatiegegevens in de voorbeeldbegroting zijn nieuw ten opzichte
van de reguliere begroting. Sommige van de ramingskengetallen, zoals «uitgave
per leerling», werden voorheen reeds gepubliceerd in de OCenW-uitgave
«OCenW in kerncijfers».5.3.3 MiddelenDe programma-uitgaven betreffen de bekostiging van scholen. Het Ministerie
van OCenW hanteert een onderscheid tussen personeel, materieel, onderwijsverzorging
en stimuleringsuitgaven. Per nader geoperationaliseerde doelstelling is de
budgettaire consequentie van een of meerdere maatregelen aangegeven; hoe deze
middelen zich verhouden tot de eerdergenoemde uitgavensoorten wordt niet aangegeven.
Een groot deel van de kosten voor de betreffende beleidsintensiveringen is
in de lump sum voor de reguliere bekosting van
scholen opgenomen, daarnaast wordt een apart bedrag (31,4 miljoen in 2000)
genoemd als projectuitgaven ter stimulering en facilitering van de operationele
doelen.De algemene beleidsdoelstellingen van de beleidsartikelen zijn geformuleerd
op het niveau van (beoogde) maatschappelijke effecten. Ook de nader geoperationaliseerde
doelstellingen heeft het Ministerie van OCenW over het algemeen op dit niveau
geformuleerd. De artikelen zijn deels van streefwaarden voorzien.Voor zover het Ministerie van OCenW (indicaties van) prestatiegegevens
heeft opgenomen, zijn deze voornamelijk op outputniveau geformuleerd. Bij
de artikelen 4, 6, 7 en 8 zijn zelfs geen indicaties van prestatiegegevens
opgenomen.De apparaatsuitgaven van het departement zijn niet integraal bij het artikel
basisonderwijs, maar in een apart artikel ondergebracht (zie ook paragraaf
over «indeling beleidsartikelen»).De uitgaven onderbouwt het Ministerie van OCenW met meerjarige ramingen
(respectievelijk kosten per leerling en aantallen leerlingen). 5.4 Plan van aanpakHet Ministerie van OCenW streeft ernaar de integrale kosten van het beleid
zichtbaar te maken, onder meer door onderzoek te gaan doen naar de wijze waarop
de uitgaven van het bestuursdepartement, de inspecties en de adviesorganen
zo goed mogelijk volgens de VBTB-richtlijnen kunnen worden toegerekend aan
de beleidsartikelen.Voor sommige beleidsartikelen zal het Ministerie van OCenW pogen de verbanden
tussen de operationele en algemene doelstellingen te verbeteren en meetbare
streefcijfers op te nemen. Daarnaast wil het ministerie de relatie tussen
te bereiken effecten, te nemen maatregelen en de benodigde financiële
middelen verduidelijken.Het plan van aanpak sluit aan bij de aandachtspunten die de Rekenkamer
heeft geconstateerd en in deze notitie beschrijft, met dien verstande dat
ook de verdere ontwikkeling van op de operationele doelen toegesneden prestatiegegevens
ter hand dient te worden genomen.6 FINANCIËN6.1 BeleidsagendaIn de beleidsagenda zijn beleidsprioriteiten opgenomen, zoals de uitwerking
in wetgeving van de nota «Belastingen in de 21e eeuw, een verkenning»
en het nemen van fiscale maatregelen om kinderopvang te bevorderen. De voorbereiding
op de invoering van de euro wordt zijdelings genoemd.De beleidsprioriteiten zijn geformuleerd op het niveau van activiteiten.
Een verwijzing naar de beleidsdoelstellingen die eraan ten grondslag liggen
ontbreekt. De beleidsprioriteiten zoals geformuleerd in de beleidsagenda komen
ook bij de betreffende beleidsartikelen aan de orde, bijvoorbeeld het invoeren
van de Fraudenota.1In de beleidsagenda staat een tabel, waarin de ombuigingstaakstellingen
en intensiveringen uit het Regeerakkoord op totaalniveau zijn opgenomen. Financiën
geeft aan dat de ombuigingstaakstellingen en intensiveringen verder dienen
te worden uitgewerkt.Daarnaast biedt de beleidsagenda per beleidsartikel een overzicht van
de meerjarige ontwikkeling van uitgaven. Voor de ontvangsten is een soortgelijk
overzicht opgenomen. Ook heeft Financiën verschillende staafdiagrammen
opgenomen, die inzicht geven in de ontwikkelingen in uitgaven en ontvangsten
per beleidsartikel. In deze staafdiagrammen gaat Financiën meer uitgebreid
in op de herkomst van de uitgaven en ontvangsten.6.2 Beleidsartikelen6.2.1 IndelingDe indeling van de beleidsartikelen is logisch en helder. De politieke
keuzen en beleidsprioriteiten zijn prominent terug te vinden in de artikelindeling.
De indeling overlapt wat betreft de directoraten-generaal. Eén beleidsartikel
heeft betrekking op twee directoraten-generaal. Echter, deze keuze levert
geen problemen op, aangezien beleid en uitvoering ten aanzien van de belastingen
nauw met elkaar verbonden zijn. Ook het directoraat-generaal Rijksbegroting
is in de nieuwe indeling beter zichtbaar. Voorheen kwam deze voornamelijk
tot uitdrukking in de Miljoenennota. 6.2.2 Algemene indrukDe voorbeeldbegroting van het Ministerie van Financiën kent –
de ontvangsten buiten beschouwing gelaten – weinig tot geen «echte»
beleidsartikelen. Dit komt omdat het ministerie overwegend een bedrijfsvoeringsdepartement
is. De algemene beleidsdoelstellingen heeft het Ministerie van Financiën
geformuleerd op het niveau van maatschappelijke effecten. De nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen zijn sterk activiteit/instrument gericht. Er is dus
niet echt sprake van beleidsdoelstellingen. Hierdoor ontstaat een gat tussen
de algemene en de geoperationaliseerde doelstellingen. Aspecten als tijdspanne,
doelgroep en streefwaarden ontbreken veelal. Bij de meeste beleidsartikelen
ontbreken vooralsnog de prestatiegegevens. Waar het Ministerie van Financiën
wel aandacht besteedt aan prestatiegegevens, is de aansluiting tussen deze
gegevens en de operationele doelstellingen niet altijd even goed zichtbaar.
Dit geldt bijvoorbeeld voor een operationeel doel als «het uitwerken
van vergroeningsmaatregelen in het belastingstelsel».6.3 Verdiepingsartikel: Financiële markten6.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 2 luidt:Het waarborgen van goed functionerende financiële markten en daaraan
verbonden het vertrouwen in het financiële stelsel.Beleidsartikel 2 bevat een algemene beleidsdoelstelling, die geformuleerd
is op het niveau van maatschappelijke effecten. Het ministerie verwijst niet
naar relevante brondocumenten voor een verdere uiteenzetting van het beleid
gericht op financiële markten.De nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen van beleidsartikel
2 hebben betrekking op activiteiten/ instrumenten om de algemene doelstelling
te realiseren. Een doelgroep wordt niet altijd vermeld. De geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen missen een tijdsspanne. Onduidelijk is of het gaat om
doelen die binnen een jaar gerealiseerd moeten zijn of doelen die op de meer
lange termijn. Financiën gebruikt termen als: «bezien van»
en «versterken van». Ten slotte gaat het ministerie niet in op
de belangrijkste producten/diensten per geoperationaliseerde beleidsdoelstelling,
terwijl deze daartoe wel mogelijkheden bieden.6.3.2 PrestatiesHet ministerie heeft geen prestatiegegevens opgenomen – op één
uitzondering na. Voor de nader geoperationaliseerde beleidsdoelstelling «het
zorgen voor de productie van voldoende guldenmunten ten behoeve van een goed
functionerend chartaal betalingsverkeer» zijn wel prestatiegegevens
opgenomen. Deze betreffen de productie van muntgeld en de voorraad aan munten.
Of er sprake is van voldoende productie is hieruit echter niet af te leiden.
Wel geeft Financiën aan hoeveel euromunten er nodig zijn voor de conversie.
Een eventueel tijdpad (in termen van productie) is daarbij niet opgenomen.6.3.3 MiddelenDe uitgaven heeft het ministerie onderverdeeld in apparaats- en programma-uitgaven,
maar nog niet verder onderverdeeld naar activiteiten/instrumentenHet ministerie gaat nauwelijks in op de veronderstellingen die aan het
beleid ten grondslag liggen. Ook de context waarbinnen het beoogde beleid
moet worden uitgevoerd en de bijsturingsmogelijkheden die het ministerie heeft
komen niet aan bod bij dit beleidsartikel.Soms zijn onlogische toedelingen zichtbaar, zoals bijvoorbeeld de Wet
aansprakelijkheid kernongevallen.6.4 Plan van aanpakIn het plan van aanpak staat welke acties het ministerie gaat ondernemen
om in 2002 tot een begroting-nieuwe-stijl te komen. De uitwerking van de beleidsartikelen
komt daarin ook nadrukkelijk naar voren. Per beleidsartikel is een werkgroep
opgesteld, die het artikel kritisch beziet en zoveel mogelijk verbetert. De
werkgroepen lopen alle elementen van de beleidsartikelen kritisch na.Daarnaast geeft het ministerie in het plan van aanpak aan dat VBTB een
belangrijke impuls is voor het verbeteren van de bestaande bedrijfsvoeringsinstrumenten.
Ook ten aanzien van de bedrijfsvoeringsinstrumenten is het ministerie diverse
acties van plan. 7 DEFENSIE7.1 BeleidsagendaDe beleidsagenda geeft een compact overzicht van belangrijke ontwikkelingen
en prioriteiten op het beleidsterrein van het ministerie. Bij de genoemde
prioriteiten wordt met name ingegaan op prestaties («uitbreiding bestand
met 400 functies», «uitbreiding van de pantserinfanterie»).
Het ministerie noemt de bijbehorende middelen meestal niet, waardoor de financiële
betekenis van de prioriteitenstelling moeilijk is na te gaan. Het veelvuldig
gebruik van afkortingen doet enigszins afbreuk aan de leesbaarheid van de
beleidsagenda.7.2 Beleidsartikelen7.2.1 IndelingDe indeling van de artikelen is logisch, redenerend vanuit de Defensie-organisatie.
De nieuwe (sub)artikelindeling verschilt in opzet eigenlijk nauwelijks van
de oude: als uitgangspunt heeft het Ministerie van Defensie de diverse krijgsmachtdelen
genomen. In afwijking van de VBTB-uitgangspunten onderscheidt het departement
hoofd- en subartikelen. Het ministerie heeft gekozen voor een onderscheid
in subartikelen om te laten zien dat de uitgaven voor de krijgsmacht verdeeld
zijn over de verschillende krijgsmachtonderdelen.Uit de voor de voorbeeldbegroting gekozen artikelindeling zijn niet de
integrale kosten van vredesoperaties af te leiden. Over dit feit, dat overigens
al eerder aan de orde geweest in het Algemeen Overleg van 6 juni jl. betreffende
de verantwoording over de begroting van 1999, heeft de minister van Defensie
de Rekenkamer laten weten dat hij van mening is dat de inrichting en werking
van de krijgsmacht zich niet leent voor het genereren van integrale kosten.
Volgens de minister is dit ook de overtuiging van de Tweede Kamer. Op 7 september
a.s. zal de minister nader overleg met de Tweede Kamer voeren over de door
Defensie gepresenteerde voorbeeldbegroting, waarin de additionele uitgaven
voor vredesoperaties zichtbaar zijn gemaakt.7.2.2 Algemene indrukDe artikelen kennen een uniforme structuur, maar tussen sommige onderdelen van de toelichting op de artikelen is sprake van een overlap
van informatie.De algemene doelstellingen formuleert het Ministerie van Defensie meestal
op het niveau van maatschappelijk effect, zoals het handhaven van de nationale
of internationale rechtsorde. De operationele doelstellingen worden doorgaans
geformuleerd in termen van inzet van capaciteit om een bepaalde taak uit te
voeren. Deze operationalisatie is niet altijd voldoende geconcretiseerd en
in de meeste gevallen ontbreken streefwaarden en tijdspanne (voorbeelden:
«het toezicht op het vreemdelingenverkeer», «bijdragen aan
het NAVO veiligheidsinvesteringsprogramma», «bijdragen aan hulp-
en samenwerkingsprogramma's»).Voor de meeste beleidsartikelen zijn de financiële inspanningen niet
tot op het niveau van de operationele doelen zichtbaar. Het ministerie beschrijft
meestal wel welke activiteiten het uitvoert, de middelen zijn echter niet
direct aan deze activiteiten te koppelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de artikelen
Civiele Taken en Wetenschappelijk onderzoek.De meeste prestatiegegevens die Defensie door de voorbeeldbegroting heen
heeft opgenomen, hebben betrekking op vaardagen, vlieguren en manoefendagen.
Deze prestatiegegevens zijn te beschouwen als de output die nodig is om de
gewenste gereedheden (zie verdiepingsartikel) te kunnen leveren. Bij verschillende
artikelen (Vredesoperaties, Civiele Taken, Wetenschappelijk onderzoek) zou
Defensie de toelichting nog kunnen verbeteren met prestatiegegevens. Prestatiegegevens
over output, outcome of over de kwaliteit van de geleverde producten of diensten
ontbreken grotendeels.7.3 Verdiepingsartikel: Beschikbaarheid krijgsmacht, onderdeel
Koninklijke MarineVoor de overzichtelijkheid is in deze paragraaf niet het gehele beleidsartikel
aan een nadere analyse onderwerpen, maar alleen het subartikel dat betrekking
heeft op de Koninklijke Marine.7.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 1, onderdeel 1 luidt:Op basis van de Grondwet is de hoofddoelstelling van het defensiebeleid
het formeren, instandhouden en inzetten van de krijgsmacht in het kader van
het veiligheidsbeleid. Hierbij gelden de volgende drie algemene doelstellingen;In staat zijn tot operationele inzet van personeel en middelen om bij
te dragen aan:1 de verdediging van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied;2 de bescherming en bevordering van de internationale rechtsorde;3 de handhaving van de nationale rechtsorde en de ondersteuning van en
hulpverlening aan civiele overheden, nationaal en internationaal, bij rampenbestrijding
en vredesopbouw.Deze drie algemene doelstellingen worden uitgevoerd met behulp van een
viertal krijgsmachtdelen en een ondersteunende organisatie (DICO).De algemene doelstelling van het defensiebeleid – waar de doelstellingen
van de Koninklijke Marine van zijn afgeleid – formuleert Defensie op
het niveau van maatschappelijk effect. De operationele doelen zijn geoperationaliseerd
naar «gereedheden»: hoeveel eenheden van een bepaalde soort zijn
binnen een bepaalde termijn beschikbaar? Deze operationele doelstelling vertoont
een duidelijke samenhang met de algemene doelstelling en is in
streefcijfers vervat. Uit de voorbeeldbegroting blijkt niet hoe de huidige
gereedheid zich tot de streefcijfers verhoudt; er is geen nulmeting verricht
waaruit blijkt van welke gereedheid op dit moment sprake is.7.3.2 PrestatiesVoor de inzetbaarheid heeft Defensie ramingskengetallen opgenomen die
de benodigde vaardagen, vlieguren en man(oefen)dagen weergeven.De prestatiegegevens (ramingskengetallen en de vermelde gereedheidstermijnen)
benaderen op adequate wijze de mogelijkheid om aan de algemene doelen en de
belangrijkste operationele doelen te voldoen. Door de focus op de inzetbaarheid
van de organisatieonderdelen komen de verschillende soorten activiteiten (output/prestatiegegevens)
die de Koninklijke Marine ontplooit echter minder tot uitdrukking. De toelichting
beschrijft activiteiten als drugsbestrijding, mijnenruiming, vlagvertoon,
en het uitvoeren van embargo-operaties en evacuatie-operaties. Deze activiteiten
worden echter niet zichtbaar gekoppeld aan de inzetbaarheidsgegevens of voorzien
van eigen prestatiegegevens.Het ontbreken van deze prestatiegegevens hangt ook samen met de aard van
de operationele doelen. Deze hebben betrekking op de randvoorwaarden (in termen
van organisatie/capaciteit) om maatschappelijke effecten te bewerkstelligen
en niet op de effecten zelf.De prestatiegegevens geven, met andere woorden, dus wel een goede indicatie
van de inzetbaarheid van de krijgsmacht, maar niet van de activiteiten die
Defensie daarnaast nog ontplooit. Hiervoor zijn aanvullende gegevens nodig.7.3.3 MiddelenIn de toelichting gaat het Ministerie van Defensie veelal in kwalitatieve
zin in op de activiteiten en instrumenten. In het artikel is de Defensienota
duidelijk verwerkt. De link van de financiële middelen naar de operationele
doelstellingen of de prestatiegegevens is nauwelijks te leggen: welk begrotingsbedrag
is bijvoorbeeld gemoeid met de inzetbaarheid van de verschillende eenheden
en met de opgenomen vaardagen en vlieguren?In de paragraaf «budgetflexibiliteit» gaat het ministerie
in op de flexibiliteit in de investeringsuitgaven. De budgetten van het apparaat
worden («bij handhaving van de huidige doelstellingen en activiteiten»)
niet alternatief aanwendbaar geacht.In de paragraaf «veronderstellingen» staat het ministerie
stil bij personele capaciteit, bij wetgeving op het gebied van milieu en arbeidsomstandigheden
en bij de Vijfde nota ruimtelijke ordening. De bestuurlijke context (bijvoorbeeld
de besluitvorming in NAVO-, EU- of VN-verband) waarbinnen Defensie zijn doelstellingen
uitvoert en bepaalt, komt niet aan bod.7.4 Plan van aanpakHet plan van aanpak gaat onder meer in op de ontwikkeling van de doelstellingen
voor operationele gereedheid voor de totale krijgsmacht. Ook de (invoering
van en controle op de) informatiesystemen die de hiertoe noodzakelijke data
moeten genereren, komen aan bod.De Rekenkamer is van mening dat het ministerie ook aandacht zou moeten
besteden aan het nader operationaliseren van de doelstellingen in de voorbeeldbegroting.
Daarnaast zou het ministerie meer aandacht moeten besteden aan de ontwikkeling
van aanvullende prestatiegegevens, die bij kunnen dragen aan het inzicht in
de activiteiten, de verschillende organisatieonderdelen en de daarmee gepaard
gaande inzet van middelen. 8 VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER8.1 De beleidsagendaHet eerste hoofdstuk van de beleidsagenda heeft een hoog abstractieniveau.
Het bevat de visie en vijf uitgangspunten voor het beleid. Hoofdstuk 2 beschrijft
de prioriteiten van beleid vanuit verschillende invalshoeken (de vier uitgangspunten,
de vier grote VROM-nota's, het instrumentarium en de maatschappelijke inbreng).
Sommige beleidsonderwerpen, zoals klimaatbeleid, komen daardoor meerdere keren
aan de orde. Daarnaast is de samenhang tussen beleidsprioriteiten per beleidsuitgangspunt
niet altijd duidelijk, (de prioriteiten VINEX en biodiversiteit bijvoorbeeld
worden beide onder het thema verscheidenheid gerangschikt). Door het gehanteerde
stramien (visie, uitgangspunten en prioriteiten langs een viertal invalshoeken)
is de koppeling naar de beleidsartikelen slechts op onderdelen zichtbaar.
Mede hierdoor springen de prioriteiten (en bijbehorende prestaties en middelen)
voor 2000 niet echt in het oog.8.2 De beleidsartikelen8.2.1 IndelingDe indeling in vier «milieuartikelen» komt in eerste instantie
niet logisch en consistent over, doordat er zowel uitvoeringsniveaus als inhoudelijke
thema's aan ten grondslag liggen. Sommige milieuonderwerpen, zoals bodemsanering
en luchtverontreiniging, kunnen daardoor onder meer dan één
artikel vallen.Ook het opnemen van een apart artikel 5 (sociale cohesie in de woonomgeving)
lijkt voor discussie vatbaar. Onder artikel 5 zijn thans wel vier operationele
doelen geschaard, doch nauwelijks (en vooralsnog tijdelijke) middelen. Het
huidige artikel 5 vertoont bovendien samenhang en overlap met de artikelen
2 en 4: betaalbaarheid en vrije woonkeuze en aantrekkelijke fysieke woonomgeving.De handhaving door inspecties is als apart beleidsartikel opgenomen. Het
Ministerie van VROM licht de redenen daarvoor toe in de aanbiedingsbrief.
Positief is dat de doelen en activiteiten van de inspecties per beleidsartikel
worden toegelicht.Beleid dat de steden raakt, is onder diverse artikelen terug te vinden.
Het departementale overzicht Stadsbeleid in de leeswijzer maakt dit inzichtelijk.8.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen hebben een uniforme structuur en dat maakt de tekst
goed toegankelijk. Uit de indeling kan duidelijk worden afgeleid welke algemene
beleidsdoelstellingen en nader geoperationaliseerde doelstellingen het ministerie
nastreeft.De algemene beleidsdoelstellingen van de meeste artikelen zijn op het
niveau van maatschappelijke effecten geformuleerd. Bij artikelen 9 en 13 is
dit minder duidelijk het geval, maar daar is het ook moeilijker te realiseren.De nader geoperationaliseerde doelstellingen zijn nog te kwalitatief en
algemeen van aard en te weinig toetsbaar, doordat aspecten als tijdsspanne,
doelgroep, streefwaarden veelal ontbreken. Soms lijken de operationele doelen
eerder beleidsuitgangspunten. Een voorbeeld is het operationele
doel van art. 8: «Het versterken van de ruimtelijke kwaliteit van landelijke
gebieden door het zoveel mogelijk versterken van de ruimtelijke verscheidenheid
en het behoud van de leefbaarheid van het platteland.» Deze doelstelling
is te weinig concreet, de indicatoren aan de hand waarvan ruimtelijke verscheidenheid
en leefbaarheid van het platteland kunnen worden afgemeten, worden niet genoemd.Bij sommige artikelen hebben de operationele doelen voor 2000 meer betrekking
op de ontwikkeling en uitvoering van beleid in plaats van de resultaten ervan.
Het gaat om operationele doelen zoals het schrijven van een nota, een subsidieregeling
uitvoeren en een richtlijn implementeren.Bij de meeste artikelen geeft het ministerie duidelijk aan welke instrumenten
het inzet om de operationele doelen te bereiken. De vaste paragrafen «Veronderstellingen
in effectbereiking, doelmatigheid en raming» en «budgetflexibiliteit»
moeten bij een deel van de artikelen nog worden ingevuld.8.3 Verdiepingsartikel: Aantrekkelijke fysieke woonomgeving8.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 4 (Aantrekkelijke fysieke
woonomgeving) luidt:(...) de kwaliteit van de steden in Nederland structureel op een hoger
peil te brengen en (...) een aantrekkelijke (woon-)omgeving bieden voor hun
bewoners, bezoekers en bedrijven.De algemene beleidsdoelstelling is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke
effecten. De algemene beleidsdoelstelling heeft het Ministerie van VROM uitgewerkt
in vier operationele doelen op het niveau van beleidsactiviteiten, zoals de
implementatie van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV).Verder heeft VROM twaalf prestatievelden benoemd, maar deze zijn niet
te beschouwen als operationele doelen. Gemeenten moeten voor deze prestatievelden
operationele doelen bepalen.8.3.2 PrestatiesIn de reguliere begroting 2000 waren nog geen prestatiegegevens opgenomen.
In de voorbeeldbegroting is dat wel het geval. De prestatiegegevens zijn gericht
op output (bijvoorbeeld het aantal goed te keuren ontwikkelingsprogramma's),
beoogde maatschappelijke effecten (bijvoorbeeld de prestatiegegevens voor
effecten woonomgeving) en doelmatigheid (bijvoorbeeld multipliereffecten van
de rijksbijdrage).De prestatiegegevens sluiten aan bij de prestatievelden en operationele
doelen van het Ministerie van VROM, al zou het departement de relatie soms
meer expliciet kunnen presenteren. Bij twee prestatievelden (duurzaamheid
en zorgvuldig ruimtegebruik) ontbreken prestatiegegevens.De prestatiegegevens moeten nog verder worden uitgewerkt en van streefwaarden
worden voorzien. Het Ministerie van VROM is bij het verzamelen van de prestatiegegevens
via de monitor voor het ISV sterk afhankelijk van gemeenten. Bij het maken
van afspraken daarover is het van belang ook aandacht te besteden aan kwaliteitswaarborgen.
Naast gegevens van de ISV-gemeenten beschikt VROM over een aantal outcome-gegevens
uit landelijke gegevensbestanden.8.3.3 MiddelenDe uitgaven zijn gespecificeerd naar programma- en apparaatsuitgaven en naar financiële instrumenten. Ramingskengetallen ontbreken,
maar het is de vraag of het artikel zich voor een dergelijke onderbouwing
leent. In de paragraaf budgetflexibiliteit kan in de toekomst duidelijker
aangegeven worden wat de verplichtingen en de vrije ruimte per begrotingsjaar
zijn. De aard van de verplichtingen licht het Ministerie van VROM duidelijk
toe.8.4 Plan van aanpakHet ministerie signaleert in de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer (d.d.
8 mei 2000) een aantal witte vlekken in de voorbeeldbegroting. Achtereenvolgend
betreft het: de aanvulling op de budgettaire gegevens, de uitwerking van de
belangrijkste veronderstellingen van beleid en de budgetflexibiliteit, de
invulling van streefwaarden en indicatoren, het concreter formuleren van doelstellingen
en prestaties, en het afstemmen van de monitoring op de behoefte aan beleidsinformatie
voor de begroting.De minister zal in het najaar van 2000 bepalen welke verbeteringen en
aanpassingen nog wenselijk en mogelijk zijn voor de begroting 2002. Bij de
brief is geen plan van aanpak met concrete acties gevoegd.Wanneer het Ministerie van VROM de gesignaleerde witte vlekken in het
plan van aanpak invult, zal dat tot belangrijke verbeteringen kunnen leiden.
Gezien haar bevindingen is de Rekenkamer van mening dat in een plan van aanpak
ook aandacht moet worden besteed aan de concretere uitwerking van de beleidsagenda,
waardoor de prioriteiten en te bereiken resultaten voor het begrotingsjaar
explicieter aan de orde komen. Voorts zou naar het oordeel van de Rekenkamer
de wijze waarop de beleidsartikelen zijn ingedeeld aandacht behoeven.9 VERKEER EN WATERSTAAT (INCLUSIEF INFRASTRUCTUURFONDS)9.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda in de voorbeeldbegroting van het Ministerie van V&W
is ingericht naar beleidsartikelen. Per beleidsartikel worden diverse belangrijke
onderwerpen genoemd. De belangrijkste beleidsprioriteiten op het niveau van
de gehele begroting springen er daardoor niet duidelijk uit.In de beleidsagenda worden doelen in algemene termen genoemd. De informatiewaarde
van de beleidsagenda zou toenemen als het ministerie daarbij ook kort zou
ingaan op de daaraan gekoppelde middelen en prestaties.De beleidsagenda zou beter op de beleidsartikelen kunnen aansluiten, zo
komen niet alle onderwerpen terug bij de beleidsartikelen.Ook de voorbeeldbegroting van het Infrastructuurfonds bevat een infrastructuuragenda,
met daarin een overzicht van de uitvoeringsprioriteiten. De relatie tussen
het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, het uitvoeringsprogramma
van het ministerie dat een horizon van 10 jaar kent, en de begroting(en) zou
in de beleidsagenda meer expliciet kunnen worden toegelicht.9.2 Beleidsartikelen9.2.1 IndelingDe gekozen indeling van beleidsartikelen in de V&W-begroting lijkt
de Rekenkamer logisch, consistent en enkele jaren houdbaar. Bij de vervoersartikelen
is de gebruikelijke indeling in goederenvervoer, personenvervoer en
luchtvaart gehandhaafd en is een onderverdeling gemaakt naar vier subdoelen:
veiligheid, facilitering netwerk, wegnemen van marktimperfecties (effectiviteit/
efficiëntie klantgerichtheid) en duurzaamheid.De inspectiediensten van het Ministerie van V&W zijn vooralsnog als
apart beleidsartikel opgenomen.De artikelindeling van het Infrastructuurfonds is gelijk gebleven aan
de huidige begroting. Deze is al ingericht volgens de principes van een productbegroting.9.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen zijn vrijwel uniform van structuur en dat maakt de
tekst goed toegankelijk. Bij alle beleidsartikelen is de algemene beleidsdoelstelling
op het niveau van maatschappelijke effecten geformuleerd. De uitwerking van
de algemene doelstellingen in nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
is nog voor verbetering vatbaar. De operationele doelen zijn te vaak kwalitatief
en algemeen van aard. Voorbeelden van algemene operationele doelen zijn «stil
en schoon goederenvervoer» (art. 4), doelstellingen in termen als «het
bevorderen van» (bijvoorbeeld art. 5 en 17) of «bijdragen aan
het streven naar» (bijvoorbeeld art. 9 en 12). Aspecten als doelgroep,
streefwaarde en tijdspanne ontbreken daarbij. Soms vermeldt het ministerie
doelen voor de lange termijn zonder het referentiepunt en tussendoelen aan
te geven.De instrumenten worden niet bij ieder artikel even duidelijk toegelicht.
Zo zijn de instrumenten bij het personenvervoer duidelijker toegelicht dan
bij goederenvervoer en zijn de omschrijvingen van sommige instrumenten als
«voorlichting» en «wet- en regelgeving» te algemeen
om informatief te zijn.De paragrafen budgetflexibiliteit en veronderstellingen in effectbereiking,
doelmatigheid en raming heeft het Ministerie van V&W nog niet (cijfermatig)
ingevuld.In de voorbeeldbegroting voor het Infrastructuurfonds licht het departement
niet altijd expliciet toe welke bijdrage projecten uit het infrastructuurfonds
leveren aan de operationele beleidsdoelen in de V&W-begroting. Duidelijk
is bijvoorbeeld dat het project HSL (Infrastructuurfonds, art. 03.03) een
bijdrage levert aan het bereiken van de doelen van artikel 6 van de V&W-begroting,
maar er wordt niet verduidelijkt om welke bijdrage het gaat. Hetzelfde geldt
voor de relatie tussen de Betuweroute (Infrastructuurfonds, artikel 03.02)
en de doelstellingen goederenvervoer (beleidsbegroting art. 2, 3 en 4).Het Infrastructuurfonds is al ver gevorderd in de ontwikkeling naar een
productbegroting en is daardoor goed inpasbaar in de VBTB-structuur.9.3 Verdiepingsartikel: Klantgerichte personenvervoermarktArtikel 7 bevat geen relatie met het Infrastructuurfonds.9.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 7 (Klantgerichte personenvervoermarkt)
luidt:Het realiseren van een zodanige aanbodstructuur van de mobiliteitsmarkt
dat de coördinatie tussen vraag en aanbod van verkeer en vervoer op een
meer marktconforme wijze tot stand komt.Van het begrip «meer marktconform» worden zes elementen toegelicht. Voor het beleidsartikel Klantgerichte personenvervoersmarkt zijn de algemene
beleidsdoelstelling en de operationele doelen geformuleerd op het niveau van
maatschappelijke effecten, bijvoorbeeld «Klantgericht openbaar vervoer
door het vergroten van het concurrerend vermogen van de markt» en «Het
zorgen voor een betaalbaar OV».De operationele doelen zijn in algemene termen geformuleerd en niet voorzien
van een tijdshorizon. Voor twee van de vier operationele doelen benoemt V&W
echter wel beleidsprestaties. Een deel daarvan is toetsbaar geformuleerd en
van een tijdshorizon voorzien, bijvoorbeeld «Het aanbesteden van het
stads- en streekvervoer tot minimaal 35% in het jaar 2003.» Daarbij
zou het ministerie nog wel moeten toelichten op welke eenheden de 35% betrekking
heeft (zoals aantal kilometers, reizigers, financiële omvang contract).De doelstellingen en instrumenten dekken niet het hele beleidsterrein
af. Onderwerpen die niet of nauwelijks genoemd zijn maar wel onder dit artikel
(kunnen) vallen zijn bijvoorbeeld: de ontsluiting van VINEX-locaties met openbaar
vervoer, vervoer per taxi en personenauto en vervoer voor gehandicapten en
ouderen.9.3.2 PrestatiesDe voorgestelde prestatiegegevens bij artikel 7 betreffen overwegend outputgegevens.1 Daaraan zou het ministerie outcome-gegevens kunnen toevoegen,
bijvoorbeeld over omvang en kwaliteit van het aanbod OV en het aantal reizigers(-kilometers)
per soort vervoer.De prestatiegegevens sluiten aan bij de operationele doelen voor het openbaar
vervoer. Uitzondering is het prestatiegegeven over taxi's waarvoor geen doel
is genoemd.Omgekeerd worden de algemene doelstelling en de operationele doelen niet
volledig door de voorgestelde prestatiegegevens afgedekt. Zo ontbreken prestatiegegevens
over aanbestedingen, over de toerekening en verdeling van kosten/ het prijsbeleid
en over betaalbaarheid en gebruik van het openbaar vervoer anders dan via
de VINEX vraagsubsidiëring.De voorbeeldbegroting bevat een indicatie van op te nemen prestatiegegevens,
maar deze gegevens zijn nog niet beschikbaar en er zijn geen streefwaarden
vermeld. Welke gegevens V&W precies gaat opnemen (en hoe/met welke kwaliteit
die gemeten zullen worden) is nog niet duidelijk.9.3.3 MiddelenDe beleidsinstrumenten zijn niet per operationeel doel, maar voor het
hele artikel opgenomen. De beleidsinstrumenten zijn volgens het ministerie
vaak gerelateerd aan diverse operationele doelen. In de optiek van de Rekenkamer
zou het ministerie daarbij nog wel kunnen aangeven aan welke operationele
doelen elk instrument bijdraagt.Een deel van de instrumenten licht het departement duidelijk toe, andere
instrumenten noemt V&W slechts, zoals de kaartintegratie en de VINEX-vraagsubsidieregeling.De programma-uitgaven heeft het departement onderverdeeld naar instrumenten.
Voor de apparaatsuitgaven zijn ramingskengetallen opgenomen.9.4 Plan van aanpakHet plan van aanpak bevat vele verbeteringen en aanvullingen, waaronder
de veronderstellingen in effectbereiking, de aanpassing van de bedrijfsvoeringssystemen,
de conversie van de begrotings- en financiële administratie
van de oude naar de nieuwe structuur, de nadere uitwerking van de prestatiegegevens
(inclusief betrouwbaarheid en tijdige beschikbaarheid), de invulling van de
paragrafen budgetflexibiliteit en de rol van beleidsevaluaties in de beleids-
en begrotingscyclus.Gezien haar bevindingen is de Rekenkamer van mening dat het Ministerie
van V&W in het plan van aanpak ook aandacht dient te besteden aan de beleidsagenda
en een aantal aanvullende aandachtspunten bij de beleidsartikelen. Bij de
beleidsagenda gaat het bijvoorbeeld om de artikeloverstijgende prioriteiten
en de concrete uitwerking van de genoemde prioriteiten door daarbij doelen
en middelen aan te geven. Bij de beleidsartikelen is het volgens de Rekenkamer
van belang dat de operationele doelen beter toetsbaar worden geformuleerd,
waarbij beter zichtbaar kan worden gemaakt wat de bijdrage van het departement
is aan het bereiken van de doelstellingen. Verder is bij de uitwerking van
de prestatiegegevens aandacht gewenst voor de relatie tussen doelen, middelen
en prestatiegegevens, opdat de prestatiegegevens informatie verschaffen over
doelbereiking en output.10 ECONOMISCHE ZAKEN10.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda geeft een redelijk goed beeld van de belangrijkste prioriteiten.
De indeling van de beleidsagenda wijkt overigens niet veel af van de reguliere
begroting. Opvallend is dat er geen duidelijke koppeling is tussen beleidsagenda
en beleidsartikelen. Sommige punten op de beleidsagenda komen niet (of niet
duidelijk) terug in de beleidsartikelen. Bij enkele beleidsartikelen worden
de prioriteiten toegelicht. De in de beleidsagenda opgenomen prioriteiten
zijn niet specifiek voor het jaar 2000.In de beleidsagenda is een tabel opgenomen waarin de meerjarige verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten per beleidsartikel zijn opgenomen.10.2 De beleidsartikelen10.2.1 IndelingDe indeling is in beginsel enkele jaren houdbaar. De indeling is deels
gebaseerd op een aantal grote beleidsclusters, deels op specifieke thema's
en beleidsmatig niet-relevante uitgaven. De vraag dringt zich echter op of
het Ministerie van EZ enkele «hooggenummerde» artikelen niet net
zo goed had kunnen onderbrengen bij één van de eerste vier beleidsartikelen.
Artikel 9 (toegang bedrijven tot de kapitaalmarkt) overlapt met artikel 1
(binnenlandse marktwerking). Tussen beide artikelen zijn overeenkomsten in
doel (verminderen marktimperfecties waardoor ontplooiingsmogelijkheden van
bedrijven verbeteren) en doelgroep (starters en doorgroeiers). Overigens kan
de Rekenkamer op basis van het haar voorliggende materiaal niet beoordelen
of de gevolgen van een dergelijke samenvoeging te ver strekken voor de gewenste
inzichtelijkheid in de realteis tussen doelen, prestaties en middelen.10.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen hebben een identieke structuur. Bij sommige beleidsartikelen
is sprake van een meer verfijnde operationalisatie. Bij deze beleidsartikelen
worden de (soms vele) opreationele doelen vervolgens weer langs verschillende
thema's, beleidslijnen of doelstellingen uitgewerkt. Deze verfijning kan afbreuk
doen aan de overzichtelijkheid. Daar staat tegenover dat bij
elk beleidsartikel per operationele doelstelling een schema is opgenomen waarin
per instrument prestatie-indicatoren en, indien reeds beschikbaar, streefwaarden
zijn opgenomen. De instrumenten zijn hiermee inzichtelijk in het beleidsartikel
ingebed.De algemene beleidsdoelen zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijk
effect. Dit geldt ook voor de meeste operationele doelen (bijvoorbeeld «bevorderen
ondernemerschap», «versterking ruimtelijk-economisch netwerk»).
Bij sommige beleidsartikelen noemt EZ (zeer) recente beleidsnota's. Het gevolg
is dat de planningshorizon en de uiteindelijk te bereiken doelen pas over
vier of vijf jaar liggen. Daar waar het doel meer dan vijf jaar verder ligt,
ontbreken tussendoelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Kyoto-verplichtingen
voor klimaatbeleid (2008–2012).Aan de relatie met andere departementen besteedt het ministerie weinig
aandacht. Met name bij artikel 2 (bevorderen van innovatiekracht) valt dit
op.10.3 Verdiepingsartikel: Bevorderen van innovatiekracht10.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 2 (Bevorderen van innovatiekracht)
luidt:De innovatiekracht op het niveau van de belangrijkste concurrenten brengen.conform het VBTB-gedachtegoed is de algemene beleidsdoelstelling van dit
artikel geformuleerd in termen van een beoogd maatschappelijk effect. Dat
het bij deze doelstelling gaat om de EU-concurrenten blijkt niet direct uit
de tekst maar pas uit de figuren waarin Nederland voor drie innovatieve doelstellingen
tegen het Europese gemiddelde wordt afgezet.Opvallend is dat het ministerie vier (van streefwaarden voorziene) prestatie-indicatoren
presenteert voor het beleidsartikel als geheel. Dit gebeurt nog voordat het
ministerie de hoofddoelstelling operationaliseert in zes operationele doelen.In hoeverre de operationele doelen het EZ-terrein afdekken, is niet geheel
te overzien. Opmerkelijk is dat een viertal operationele doelen betrekking
heeft op kennis, namelijk bevorderen kennisontwikkeling, versterken kennisinfrastructuur,
bevorderen kennisoverdracht en onderwijs, arbeidsmarkt en scholing.De relatie met en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen andere ministeries
komen onvoldoende aan bod. Dit valt met name op bij het ICT-beleid, waar het
Ministerie van EZ «penvoerder» is. Een verwijzing naar de beleidsnota
«Digitale Delta» ontbreekt.De meeste operationele doelen zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijk
effect. Het ministerie geeft niet bij alle streefwaarden aan of het streefwaarden
per jaar zijn of specifiek voor het jaar 2000. Daarnaast beschrijft het departement
weliswaar diverse instrumenten en projecten, maar op onderdelen is niet altijd
duidelijk in hoeverre instrumenten of projecten aan het bereiken van een doelstelling
bijdragen. Instrumenten als een ICT-taskforce voor sociale partners en een
Arbeidsradar moeten bijdragen aan de oplossing van knelpunten op de arbeidsmarkt.
Maar EZ neemt geen gegevens in haar voorbeeldbegroting op over bijvoorbeeld
de ontwikkeling van het aantal moeilijk vervulbare ICT-vacatures. 10.3.2 PrestatiesVeel prestatiegegevens dienen nog te worden gekwantificeerd. Indien ze
dat wel zijn, hebben ze betrekking op outputgetallen en zijn ze vaak zeer
gedetailleerd, soms zelfs tot op projectniveau.Daar waar de prestatiegegevens een hoger ambitieniveau hebben (bijvoorbeeld:
bij instrumenten in te zetten voor Onderwijs, arbeidsmarkt en scholing) stelt
het Ministerie van EZ in de voorbeeldbegroting dat «de streefwaarden
met zeer veel onzekerheden zijn omgeven».Veel prestatiegegevens moeten van derden komen, zoals TNO en MKB Nederland
en grote bedrijven als Philips.Bij dit beleidsartikel gaat het Ministerie van EZ (evenmin als bij de
andere artikelen) niet expliciet in op veronderstellingen ten aanzien van
effectbereik, doelmatigheid en raming.10.3.3 MiddelenIn de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid» geeft het ministerie
de programma- en apparaatsuitgaven weer voor de periode 1998 tot en met 2004.
De programma-uitgaven zijn door het departement onderverdeeld naar regelingen
en programma's, instituten en organisaties en opdrachten en onderzoek.Het ministerie beschrijft vrij gedetailleerd de budgettaire gevolgen van
het beleid op onder meer het niveau van clusters van regelingen (micro-elektronikastimulering,
ontwikkelingskredieten et cetera). Er is geen paragraaf over budgetflexibiliteit
opgenomen.10.4 Plan van aanpakIn het plan van aanpak stelt het ministerie dat in de komende tijd «nog
knopen doorgehakt moeten worden over precieze streefwaarden en prestatie-indicatoren».
Tevens geeft het ministerie aan dat het aandacht zal besteden aan «meerjarige
doorkijk (...) met betrekking tot de prestatie-indicatoren, de toelichting
op de budgettaire flexibiliteit, de veronderstellingen in effectbereiking
en de verdiepingsbijlage».De Rekenkamer is van mening dat het ministerie in het plan van aanpak
ook aandacht moet besteden aan het op onderdelen beter zichtbaar maken van
de bijdrage van het departement aan de geformuleerde beleidsdoelstellingen.
Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de ontwikkeling van aanvullende
prestatiegegevens en aan de herformulering van gekozen beleidsdoelstellingen.11 LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ11.1 BeleidsagendaIn de beleidsagenda presenteert het Ministerie van LNV een visie op het
terrein van het departement in termen als «natuur voor mensen»
en «vertrouwen in voedselveiligheid». De agenda geeft een goed
beeld van de belangrijkste beleidsdoelen, maar – mede omdat het Ministerie
van LNV hierbij geen directe relatie met de beleidsartikelen legt –
wordt niet duidelijk welke concrete beleidsprioriteiten voor 2000 zijn geformuleerd.
In die zin is de huidige agenda nog wat te algemeen van aard. Wel informatief
is het inzicht dat LNV verschaft in de intensiveringen ten opzichte van de
begroting 1999.De nota «Kracht en Kwaliteit» – waar expliciet naar
wordt verwezen – vormt een belangrijke bron voor de beleidsagenda. 11.2 Beleidsartikelen11.2.1 IndelingDe indeling van beleidsartikelen lijkt in beginsel logisch, consistent
en enkele jaren houdbaar. Het is echter wel de vraag of er geen verdere samenvoeging
van artikelen mogelijk is. De beleidsartikelen 1 en 2 (respectievelijk «Versterking
landelijk gebied» en «Realisatie van de ecologische hoofdstructuur»)
overlappen elkaar. In beide artikelen gaat het vooral om de ruimtelijke vertaling
van beleid, waarbij het in veel gevallen om dezelfde gebieden en hectaren
gaat. Daarnaast rijst de vraag waarom het Ministerie van LNV met betrekking
tot kennis drie artikelen (6, 7 en 8) gebruikt. Feitelijk gaat het hier immers
om de oude invalshoeken onderzoek, onderwijs en kennisverspreiding en er lijkt
geen dringende reden te zijn om deze afzonderlijk te presenteren. 11.2.2 Algemene indrukDe algemene beleidsdoelstellingen van de beleidsartikelen zijn geformuleerd
op het niveau van (beoogde) maatschappelijke effecten. Ook de nader geoperationaliseerde
doelstellingen heeft het departement over het algemeen op dit niveau geformuleerd.
De artikelen zijn deels van streefwaarden voorzien.Voor zover (indicaties van) prestatiegegevens zijn opgenomen zijn deze
voornamelijk op outputniveau geformuleerd. Bij de artikelen 4, 6, 7 en 8 zijn
zelfs geen indicaties van prestatiegegevens opgenomen.11.3 Verdiepingsartikel: Versterking landelijk gebied11.3.1 DoelenDe algemene doelstelling van artikel 1 luidt:(...) kwaliteitsverbetering en het in onderlinge samenhang versterken
van de verschillende functies in het landelijk gebied.De algemene beleidsdoelstelling is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke
effecten. Ook de operationele doelen zijn gericht op maatschappelijke effecten.In de meeste gevallen operationaliseert LNV door middel van (nog concreet
in te vullen) aanduidingen van aantallen hectaren bos en natuur en aantallen
kilometers fiets- en wandelpaden. Dit betekent dat de meeste doelstellingen
in opzet meetbaar zijn. Doordat LNV gebruik maakt van tijdhorizons zijn de
doelstellingen tevens tijdgebonden. Soms liggen dergelijke horizons echter
vrij ver weg, bijvoorbeeld in 2030, zodat tussendoelen verwacht zouden mogen
worden. Deze ontbreken echter. Bij de operationele doelstelling voor gebiedenbeleid
valt het de Rekenkamer op dat deze deels betrekking heeft op artikel 2.11.3.2 PrestatiesDe prestatiegegevens zijn nog indicatief van aard. Variabelen als aantallen
hectaren «groen in en om de stad» en de gemiddelde prijs van deze
hectaren zijn nog niet gekwantificeerd. In een aantal gevallen zijn de geformuleerde
prestatiegegevens minder verfijnd dan hetgeen opgenomen in de operationele
doelstellingen. Bij «Groen in en om de steden» hanteert het departement
een onderscheid naar recreatiebos, staatsbos en groene verbindingen, terwijl
de prestatiegegevens alleen worden uitgesplitst naar aantal hectares groen
in en om de stad en in het groene hart.Veel van de benodigde gegevens zullen aangeleverd moeten worden door lagere
overheden en natuurorganisaties, maar ook door particulieren. Dit kan
de tijdige aanlevering en ook de vergelijkbaarheid van deze gegevens in de
weg staan. In de voorbeeldbegroting gaat het ministerie op deze afhankelijkheid
echter niet in.Het Ministerie van LNV verwijst in de voorbeeldbegroting naar andere ministeries
die op dit terrein bemoeienissen hebben, zoals VROM, in verband met stedelijke
vernieuwing en ruimtelijke ordening. Verder dan «samen met» gaan
deze verwijzingen niet.11.3.3 MiddelenDe budgettaire gevolgen van het beleid zijn verwerkt in een overzichttabel.
Hierin zijn de programma-uitgaven duidelijk onderverdeeld naar operationele
doelstellingen in plaats van financiële instrumenten. Dit vormt volgens
de Rekenkamer een goede basis voor de verdere uitwerking van de voorbeeldbegroting.
Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming komen nog onvoldoende
aan bod. De paragraaf «Veronderstellingen» is bij dit artikel
«pro memori» gesteld. Dit geldt tevens voor de paragraaf budgetflexibiliteit.11.4 Plan van aanpakHet Ministerie van LNV heeft een gedetailleerd plan van aanpak opgesteld.
Daarin staat welke acties LNV gaat ondernemen om in 2002 tot een begroting
nieuwe stijl te komen. Het Ministerie van LNV zal op korte termijn (zomer
2000) aan de slag gaan met de (verdere) formulering van beleidsartikelen,
de operationalisatie van doelstellingen en het invullen van de daarvoor benodigde
prestatiegegevens. Verder is LNV van plan de paragrafen over de budgettaire
gevolgen, veronderstellingen in effectbereiking en budgetflexibiliteit onder
de loep te nemen. In het voorjaar van 2001 wordt gestart met de beleidsagenda
en de bedrijfsvoeringsparagraaf. Een duidelijk omschreven aandachtspunt bij
de beleidsagenda is daarbij de «relatie leggen met begrote bedragen
(zonodig meerjarig)».De belangrijkste aandachtspunten richten zich volgens de Rekenkamer met
name op de beleidsparagraaf, oftewel de verdere vervolmaking van de beleidsagenda
en de beleidsartikelen. De activiteiten uit het plan van aanpak sluiten hierop
goed aan.12 SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID12.1 BeleidsagendaDe beleidsagenda van het Ministerie van SZW is compact en overzichtelijk.
De agenda vangt aan met de kerntaken van het Ministerie van SZW en behandelt
vervolgens zeven prioriteiten die in 2000 tot concreet resultaat moeten leiden
en drie prioriteiten die in 2000 tot wetgeving zullen leiden. De beleidsagenda
verschaft daarmee een duidelijk inzicht in de prioriteiten van het ministerie
voor de komende begrotingsperiode.Niet bij alle prioriteiten is sprake van een consistente vermelding van
doelen, middelen en prestaties. Daarnaast valt het op dat een belangrijke
prioriteit als fraudebestrijding niet is terug te vinden (in de toelichting)
bij de beleidsartikelen.12.2 Beleidsartikelen12.2.1 IndelingDe indeling in beleidsartikelen is op hoofdlijnen logisch, consistent
en enkele jaren houdbaar. De hoofdtaken van het ministerie op het gebied van arbeidsmarkt en inkomensvoorziening zijn in de artikelindeling
duidelijk herkenbaar. Wel is er een kanttekening bij de gekozen indeling te
maken. Zo onderscheidt het Ministerie van SZW aparte artikelen voor emancipatie
en voor arbeid en zorg. Het lijkt echter evengoed logisch om het artikel Arbeid
en zorg te plaatsen onder de algemene beleidsdoelstelling van het artikel
Emancipatie, te weten het bevorderen van een pluriforme maatschappij waarin
iedereen gelijke kansen, verantwoordelijkheden et cetera kan realiseren. De
algemene doelstelling van het artikel Arbeid en zorg, het vergemakkelijken
van het combineren van arbeid en zorg, is bovendien ook al een subdoelstelling
van het artikel Emancipatie.Hoewel dit niet direct uit de voorbeeldbegroting kan worden opgemaakt,
is de Arbeidsinspectie toegerekend aan het relevante beleidsartikel (beleidsartikel
11, Arbeidsomstandigheden).12.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen volgen een vast stramien van algemene en nader geoperationaliseerde
doelstelling(en), budgettaire gevolgen, toelichting aan de hand van prestatiegegevens.
De presentatie van ingezette instrumenten gebeurt deels onder het kopje operationele
doelstellingen, deels onder de prestatiegegevens, wat enigszins afbreuk doet
aan de overzichtelijkheid en toegankelijkheid.Bij alle beleidsartikelen is een tabel opgenomen. Daarin staan per operationeel
doel de gewenste prestatiegegevens en de beschikbaarheid ervan. Het opnemen
van een dergelijke tabel verdient navolging door andere departementen omdat
het bijdraagt aan de inzichtelijkheid van de voorbeeldbegroting.De algemene doelstellingen zijn over het algemeen beschreven in termen
van maatschappelijke effecten. De operationele doelen zijn in tamelijk operationele
termen beschreven – wel zou het departement sommige artikelen nader
kunnen concretiseren. Dit geldt bijvoorbeeld de (sub)doelen «stimuleren/coördineren
interdepartementaal emancipatiebeleid» en «garanderen van een
minimuminkomen voor kunstenaars». Bij interdepartementaal emancipatiebeleid
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan streefcijfers met betrekking tot deeltijdfuncties
en vrouwen in hogere functies bij het Rijk, bij een minimuminkomen voor kunstenaars
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de mate waarin de maatregel bijdraagt
aan het kunnen voorzien in een renderende beroepspraktijk voor kunstenaars.Bij verschillende operationele doelen ontbreken de streefwaarden en termijnen,
waardoor ze moeilijk toetsbaar zijn.Een aantal artikelen dekken het beleidsterrein niet helemaal af met de
operationele doelen en/of de prestatiegegevens. Zo staat het Ministerie van
SZW bij de inkomensgarantie-artikelen niet stil bij de vraag naar de toereikendheid
van de inkomensgaranties, terwijl de minister op dit gebied wel beleid voert
(koppelingswet, armoedebestrijdingsbeleid). Daarnaast ontbreken prestatiegegevens
over de uitstroomdoelstellingen die bijvoorbeeld voor de Algemene Bijstand
worden nagestreefd.12.3 Verdiepingsartikel: Arbeidsmarkt en activering12.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 1 (Arbeidsmarkt en activering)
luidt:Het arbeidsmarktbeleid van SZW heeft tot doel om de werking van de arbeidsmarkt
te bevorderen. Het gaat hierbij om werkzoekenden – indien nodig –
zo snel mogelijk hulp te bieden bij het vinden van werk; daarbij vragen mensen
met een grote afstand tot de arbeidsmarkt extra aandacht.Daarnaast gaat het om het zo goed mogelijk vervullen van de vraag naar
arbeid, zeker in geval van knelpunten bij de vervulling van vacatures.De algemene beleidsdoelstelling is geformuleerd op het niveau van maatschappelijke
effecten. De operationele doelen zijn op wisselend niveau geformuleerd: «zorgdragen
voor een landelijk gespreide organisatie voor openbare arbeidsbemiddeling
en informatie en advies over de arbeidsmarkt» is een beleidsprestatie,
«werkgevers stimuleren om werklozen aan te nemen» is gericht op
een maatschappelijk effect.De operationele doelen vloeien logisch voort uit de algemene beleidsdoelstelling.
Ze dekken elkaar niet volledig af: het onderdeel van (knelpunten bij) de vervulling
van de vraag naar vacatures is niet in de subdoelstellingen opgenomen.De meeste operationele doelen zijn in principe in meetbare termen geformuleerd,
wat niet wil zeggen dat alle gegevens voor deze meting (reeds) beschikbaar
zijn. Bij de operationele doelen heeft het ministerie geen streefcijfers opgenomen,
wel is voor een aantal instrumenten de geplande inzet voor 2000 opgenomen.12.3.2 PrestatiesEr is een schema opgenomen met prestatiegegevens per subdoelstelling.
De koppeling van prestatiegegevens aan instrumenten is echter moeilijk te
maken. Zo wordt bijvoorbeeld het instrument Sluitende Aanpak onder de aanbodzijde
niet als instrument beschreven, maar wordt bij de prestatiegegevens wel het
aantal trajecten Sluitende Aanpak genoemd. De prestatiegegevens hebben grotendeels
betrekking op output, echte outcome-gegevens (zoals bijvoorbeeld omvang werkloosheid,
duurzaamheid van plaatsingen, rendement scholings/bemiddelingstrajecten of
duur openstaande vacatures) ontbreken nagenoeg.De prestatiegegevens zijn niet volledig dekkend ten opzichte van de operationele
doelen. Zo zijn er geen indicatoren opgenomen over de zorg voor een landelijk
dekkende organisatie voor arbeidsbemiddeling of het aantal (nieuwe) laagbetaalde
banen in verhouding tot het totaal aantal (nieuwe) banen. De prestatiegegevens
zijn veelal van derden (Arbeidsvoorziening, gemeenten, uitvoeringsinstanties)
afkomstig en worden ook nu reeds verzameld. Een aantal gegevens is vooralsnog
alleen via beleidsevaluatie te verkrijgen.12.3.3 MiddelenHet inzicht in de relatie tussen doelen, middelen en prestaties voor dit
artikel is moeilijk omdat het Ministerie van SZW verschillende instrumenten
wel noemt maar niet toelicht. Dit geldt niet alleen voor niet-begrotingsgefinancierde
instrumenten zoals de Wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten, maar ook
voor een instrument als de Sluitende aanpak. Welke bijdrage de instrumenten
aan de subdoelen leveren is niet altijd even duidelijk omdat de prestatiegegevens
niet direct aan de instrumenten te koppelen zijn. Zo heeft het departement
wel prestatiegegevens opgenomen over het aantal deelnemers aan bedrijfsopleidingen,
maar wordt de mogelijke bijdrage van beleidsinstrumenten aan dit effect niet
via een prestatiegegeven zichtbaar gemaakt. Waar een instrument voor verscheidene
doelen wordt ingezet, is deze inzet niet gespecificeerd.De relatie tussen doelen, middelen en prestaties kan nog beter uit de
verf komen als SZW de prestatiegegevens meer afstemt op de instrumenten en
de inzet van de instrumenten vervolgens duidelijker in verband brengt met
de operationele doelen. Overigens is het bestudeerde artikel het meest
complexe, omvangrijke artikel uit de voorbeeldbegroting. Bovengenoemde aansluitingsproblemen
doen zich bij andere artikelen minder voor.De paragraaf budgetflexibiliteit verschaft inzicht in de aard van de uitgaven,
maar er is geen kwantitatieve invulling gegeven. De paragraaf veronderstellingen
behandelt onder meer variabelen die van invloed zijn op het welslagen van
het beleid. Factoren als bijvoorbeeld loonmatiging en demografische ontwikkelingen
worden niet genoemd.12.4 Plan van aanpakIn het plan van aanpak stelt het Ministerie van SZW dat er op onderdelen
een verdiepingsslag gemaakt moet worden. Het ministerie kondigt aan meer aandacht
te gaan besteden aan de uitwerking van de beleidsartikelen (bijvoorbeeld het
nader concretiseren van de algemene en operationele beleidsdoelstellingen
en het formuleren van prestatie-indicatoren), aan de gevolgen voor informatievoorziening,
procedures en administratie en aan de bedrijfsvoeringsparagraaf.De Rekenkamer is van mening dat de activiteiten in het plan van aanpak
een goede aanzet vormen om te komen tot een begroting nieuwe stijl. Daarnaast
vraagt zij nog aandacht voor de presentatie van beleidsinstrumenten in de
begroting nieuwe stijl. Het gaat hier met name om het aanbrengen van meer
samenhang tussen instrumenten en prestatiegegevens, waardoor de bijdrage van
het departement aan het bereiken van de doelstellingen inzichtelijker kan
worden.Een ander aandachtspunt van de Rekenkamer is de relatie tussen de Sociale
Nota en de voorbeeldbegroting, een punt dat ook door de minister in zijn plan
van aanpak is opgenomen. Momenteel bevat de Sociale Nota veel informatie die
(ook) in de beleidsbegroting goed tot zijn recht zou komen. Gedacht kan worden
aan: analyses/ veronderstellingen met betrekking tot variabelen die van belang
zijn voor het welslagen van het beleid, en aan prestatiegegevens op zowel
het niveau van beleidsprestaties als maatschappelijke effecten.13 VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT13.1 BeleidsagendaDe beleidsagenda in de voorbeeldbegroting van het Ministerie van VWS is
algemeen van opzet: (bijna) alle beleidsthema's komen aan de orde. Dit geldt
bijvoorbeeld het beleidsthema Gezondheidszorg, waaronder onderwerpen als wachtlijsten
en medisch-ethische vraagstukken vallen. Zoals in de inleiding van de beleidsagenda
staat, wordt per thema doorgaans ingegaan op de belangrijkste punten voor
2000. Deze punten betreffen in veel gevallen de in te zetten beleidsinstrumenten.
Als gevolg hiervan is niet in één oogopslag duidelijk wat de
belangrijkste beleidsprioriteiten voor 2000 zijn.13.2 Beleidsartikelen13.2.1 IndelingDe indeling van beleidsartikelen lijkt de Rekenkamer in beginsel logisch,
consistent en enkele jaren houdbaar. De indeling is enerzijds vanuit doelgroepen
(ouderen, jongeren, gehandicapten et cetera) en anderzijds vanuit deelterreinen
(sociaal, sport, curatief-somatisch et cetera) opgesteld. In de toekomst zouden
als gevolg hiervan toedelingsproblemen kunnen ontstaan. Dit kan
bijvoorbeeld gelden voor de extra intensiveringen voor wachtlijstbestrijding.De inspectiediensten en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM) zijn als aparte beleidsartikelen opgenomen.13.2.2 Algemene indrukDe beleidsartikelen hebben vrijwel allemaal een identieke structuur. Uit
de indeling kan duidelijk worden afgeleid welke operationele doelen, instrumenten
en prestatiegegevens op elkaar betrekking hebben.De algemene beleidsdoelstellingen zijn bij bijna alle artikelen op het
niveau van maatschappelijke effecten geformuleerd. De operationele doelen
zijn voornamelijk kwalitatief en algemeen van aard. Aspecten als tijdsspanne,
doelgroep, streefwaarden et cetera ontbreken. Hierdoor zijn de operationele
doelen niet toetsbaar geformuleerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het veelvuldig
voorkomende en «oneigenlijke» operationele doel «bijdragen
aan de Welzijnsnota».De link met zowel de Welzijnsnota als de Zorgnota legt het Ministerie
van VWS consequent en duidelijk, maar de doelstellingen van deze nota's zijn
nog niet volledig in de voorbeeldbegroting geïncorporeerd.Het abstractieniveau van de operationele doelstellingen verschilt. Sommige
operationele doelstellingen zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijk
effect, andere op het niveau van beleidsinstrumenten of te verrichten activiteiten.13.3 Verdiepingsartikel: Jeugdbeleid13.3.1 DoelenDe algemene beleidsdoelstelling van artikel 7 luidt:De positie van jongeren in de samenleving versterken, kansen vergroten
en uitval tegengaan.Voor het beleidsartikel Jeugdbeleid is de algemene beleidsdoelstelling
geformuleerd op het niveau van maatschappelijke effecten. De operationele
doelen zijn eveneens geformuleerd op het niveau van maatschappelijke effecten.
Bijvoorbeeld «het waarborgen van een adequaat stelsel van jeugdzorg»
of «het bevorderen van participatie en toegankelijkheid» (de eerste
«programmalijn» bij het bijdragen aan de Welzijnsnota). Onderdelen
als doelgroep en tijdsspanne ontbreken echter, waardoor de doelen niet toetsbaar
zijn. De operationalisatie is niet geheel in de structuur van doelen-instrumenten-prestaties
terug te vinden. Bovendien zijn onderzoek, monitoring en informatievoorziening
in de optiek van de Rekenkamer geen doelstelling op zich, maar een instrument.Positief is dat per operationeel doel de beleidsinstrumenten opgenomen.Voor zover de Rekenkamer kan overzien, dekken de geformuleerde doelstellingen
het beleidsterrein in voldoende mate af. Wel moet worden opgemerkt dat het
departementsoverstijgende karakter van jeugdbeleid (in de zin verantwoordelijkheden
en bijdragen) onvoldoende aan de orde komt bij het beleidsartikel.13.3.2 PrestatiesDe prestatiegegevens zijn vooralsnog niet gekwantificeerd en als gevolg
daarvan vrij abstract van aard. Het Ministerie van VWS heeft de indicatieve
prestatiegegevens opgesplitst naar output en outcome. Echter, sommige prestatiegegevens
hebben niet zozeer betrekking op output van het beleid, bijvoorbeeld
het opstellen van het Beleidskader 2001–2004. Deze prestatiegegevens
zijn meer inputgericht of instrumenteel van aard.Voor het beleidsartikel geldt dat de prestatiegegevens het beleidsveld
en de operationele doelen niet volledig afdekken. Hiertoe zijn de prestatiegegevens
te veel gericht op de instrumenten en/of input van het beleid en te weinig
op de resultaten van het beleid. Bijvoorbeeld het ontwikkelen van een Beleidskader
2001–2004 en het bijdragen aan beleidsontwikkelingen. Met deze prestatiegegevens
wordt onvoldoende inzicht verkregen in het realiseren van de operationele
doelen. Tussen de output- en outcomegegevens zit door de verschillen in abstractieniveau
een «gat». Sommige outcomeprestatiegegevens hebben betrekking
op de resultaten van het ministerie en niet op het beoogde maatschappelijke
effect. De relatie met de algemene beleidsdoelstelling wordt bij de outcome-prestatiegegevens
dan ook in onvoldoende mate gelegd.13.3.3 MiddelenDe budgettaire gevolgen van het beleid zijn opgesplitst in apparaats-
en programma-uitgaven. De programma-uitgaven zijn onderverdeeld naar geoperationaliseerde
doelstellingen.Onderbouwing van de uitgaven via ramings- of doelmatigheidskengetallen
ontbreekt. De veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming
zet het departement niet uiteen, aangezien het Ministerie van VWS een dergelijke
paragraaf op het niveau van de totale voorbeeldbegroting wil opstellen.Het onderdeel budgetflexibiliteit is niet uitgewerkt. Het Ministerie van
VWS heeft aangegeven dat dit voorlopig te arbeidsintensief is.13.4 Plan van aanpakHet plan van aanpak gaat in op de aanpassingen van de bestaande financiële
informatiesystemen en op beleidsinformatie en beleidsevaluatie, maar is op
onderdelen nog weinig concreet.De uitdaging voor de vervolmaking van de beleidsbegroting ligt, volgens
het ministerie zelf, met name in de mogelijkheden tot het registreren van
nieuwe prestatiegegevens, het doen van evaluatieonderzoek en het verder inbedden
van de prestatiegegevens in het bestaande beleidsproces.De Rekenkamer vindt dat het Ministerie van VWS in zijn plan van aanpak
ook aandacht zou moeten besteden aan de operationalisatie van de doelen en
de relatie tussen doelen-middelen-prestaties. Dit met het oog op de haalbaarheid
van het traject. XNoot1Werkgroep Kwaliteit financiële verantwoordingen (1998), Jaarverslag
in de politieke arena. Naar een nieuwe stijl van verantwoorden.XNoot2Ministerie van Financiën (2000), Voortgangsrapportage «Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording».XNoot1In haar analyse heeft de Rekenkamer alle voorbeeldbegrotingen van de ministeries
betrokken, maar heeft zij de fondsen buiten beschouwing gelaten (dit met uitzondering
van het Infrastructuurfonds). De Hoge Colleges van Staat hebben nog geen voorbeeldbegroting
ingediend.XNoot1Hierbij wordt niet geduid op de beleidsprioriteiten van de werkgroep Financiële
Verantwoording van de Tweede Kamer, maar op de door het ministerie aangemerkte
beleidsprioriteiten.XNoot1In de VBTB-nota wordt aangegeven dat de paragraaf Budgetflexibiliteit
informatie per beleidsterrein verstrekt op een beleidsrelevante, niet technische
wijze: – een kwalitatieve toelichting op de aard van de meerjarenuitgaven; – een toelichting op de omvang van de nog niet dichtverplichte ruimte,
de meerjarige flexibiliteit- als percentage van de totale uitgaven. Overigens wordt in IOFEZ-stukken aangegeven dat als deze punten niet te
realiseren zijn het streven erop gericht blijft om een volwaardige toelichting
op de flexibiliteit te geven in de begroting van 2002.XNoot1Het opnemen van interne overzichtsconstructies hoeft overigens geenszins
te betekenen dat de gekozen beleidsartikelindeling onlogisch is. Immers, beleidsthema's,
beleidsprioriteiten en beleidsaccenten kunnen soms geen apart beleidsartikel
rechtvaardigen of op meer dan één beleidsartikel betrekking
hebben.XNoot1De voorbeeldbegroting van Financiën is gebaseerd op de reguliere
begroting 1999. Overigens zijn de ontvangsten in deze notitie buiten beschouwing
gelaten.XNoot1Bij andere artikelen zijn juist vooral gegevens over de outcome opgenomen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26573-33.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl