Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs); Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134120
 2008-2009
 
 32 040
 Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van
een fusietoets in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs)
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 A ALGEMENE TOELICHTING
 1 Doel en achtergrond van het wetsvoorstel
 Dit wetsvoorstel moet bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een
menselijke maat organiseren. Menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling
overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap
en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling
en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Twee
elementen uit deze omschrijving staan centraal in dit wetsvoorstel, namelijk
legitimatie en keuzevrijheid. Ze zijn nauw gerelateerd aan de grootte van
bestuurlijke eenheden, instellingen en scholen.
 
 1. Legitimatie houdt in dat bestuur en management
draagvlak hebben onder de bij de onderwijsinstelling betrokkenen of belanghebbenden
voor de besluiten die ze nemen. Die betrokkenen zijn primair leerlingen, hun
ouders, studenten en onderwijspersoneel. Verder gaat het om externe betrokkenen
als het toeleverende en het vervolgonderwijs, maatschappelijke partners, het
bedrijfsleven en andere potentiële werkgevers. Draagvlak betekent verder
dat deze betrokkenen of belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de dagelijkse
praktijk en het beleid. In het kader van de fusietoets spitst legitimatie
zich toe op de zorgvuldigheid waarmee het fusieproces wordt doorlopen.
 
 2. Keuzevrijheid betekent dat leerlingen,
hun ouders en studenten kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past
bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs en hun capaciteiten
en ambities. Daarvoor is een pluriform onderwijsaanbod nodig, met een variatie
in identiteit, pedagogisch-didactisch concept, opleidingenaanbod, schoolgrootte
en cultuur.
 
 Schaalgrootte, zeker van een bestuurlijke eenheid, is van invloed op legitimatie
en keuzevrijheid. Schaalvergroting vergroot de kans dat de afstand tussen
bestuur en belanghebbenden toeneemt en dat een gevarieerd onderwijsaanbod
afneemt.
 De fusietoets is bedoeld om na te gaan of besturen die willen fuseren
een zorgvuldig besluitvormingsproces hebben doorlopen, waarbij uiteenlopende belangen zijn afgewogen en belanghebbenden een stem hebben gehad.
Daarnaast wordt getoetst of keuzevrijheid voor leerlingen, hun ouders en studenten
is gewaarborgd. Daartoe wordt gekeken hoe besturen na de fusie bijdragen aan
die keuzevrijheid, door variëteit in het aanbod te behouden of creëren.
 
 Dit wetsvoorstel voorziet alleen in een toets voor fusies in het onderwijs
en niet in een regeling ten aanzien van «defusie» of «opting
out». Daarover zal eerst een advies worden uitgebracht door de Onderwijsraad.
Dit advies wordt in het najaar van 2009 verwacht.
 Kabinetsvoornemens
 Het voornemen om onderwijs meer op een menselijke maat te organiseren,
is opgenomen in het coalitieakkoord als: «Kleinschalig organiseren van
scholen, eventueel binnen bestaande grootschalige verbanden, zal worden bevorderd.»
In het beleidsprogramma van medio 2007 voegde het kabinet daaraan toe dat
het de horizontale verantwoording aan betrokkenen in en rond de school zal
versterken. De fusietoets is een van de instrumenten waarmee het kabinet deze
voornemens wil realiseren. De fusietoets sluit aan bij een breed gedeelde
wens in de Tweede Kamer, die in het najaar van 2008 is vastgelegd in een motie
van de Kamerleden Jasper van Dijk en Depla. In die motie verzoeken zij het
kabinet voorstellen te doen voor een fusietoets.
Tijdens de behandeling van de OCW-begroting in de Tweede Kamer, eind 2008,
is toegezegd snel met een voorstel voor een fusietoets te komen. Totdat de
fusietoets in werking treedt, zijn besturen opgeroepen te handelen in de geest
van het overleg in de Tweede Kamer en zeer terughoudend te zijn met fusies.
 Fusietoets als onderdeel van een breder programma
 In de brief aan de Kamer van 28 november 2008, over de menselijke
maat in het onderwijs, hebben we aangekondigd dat we werken aan een versterking
van de menselijke maat in het onderwijs. De fusietoets is daarvan een onderdeel.
Daarnaast gaat het vooral om initiatieven waarmee we de positie van interne
en externe belanghebbenden willen versterken. Verder schenken we aandacht
aan de verspreiding van kennis over alternatieve rechtsvormen, zodat kleine
besturen zich niet gedwongen voelen om te fuseren. Ook gaan we na of in het
funderend onderwijs een mogelijkheid voor uittreding voor ouders kan worden
gecreëerd en of de mogelijkheden voor nieuwe toetreders kunnen worden
verruimd.
 Schaalvergroting in cijfers
 Het kabinet heeft de menselijke maat in het onderwijs op de agenda gezet,
nadat er signalen kwamen over de nadelige effecten van schaalvergroting. Er
zou sprake zijn van verminderde sociale cohesie, verminderde betrokkenheid
en verminderde veiligheid. Deze geluiden klonken vanaf de eeuwwisseling steeds
luider. Ze volgden op een periode waarin de overheid
schaalvergroting bevorderde. Voor schaalvergroting bestonden verschillende
motieven.
 
 Voor leerlingen en studenten moest schaalvergroting meer maatwerk opleveren.
Binnen grotere eenheden valt er immers meer te kiezen, en is het makkelijker
om te switchen. Een groot schoolbestuur kan veel variatie bieden in onderwijsconcepten
en onderwijskundige identiteit. Een groot bestuur heeft ook meer ruimte en
financiële armslag voor vernieuwende concepten en experimenten. Verder
kunnen grotere onderwijsinstellingen de extra hulp en ondersteuning efficiënter
organiseren die sommige leerlingen en studenten nodig hebben.
 
 Voor besturen, schoolleiders en de overheid was schaalvergroting nodig
om de bestuurskracht van onderwijsinstellingen te vergroten. Dat was een belangrijke
voorwaarde voor autonomievergroting. Onderwijsinstellingen kregen meer bevoegdheden
en verantwoordelijkheden, maar daarmee namen ook de risico’s toe. Om
de continuïteit beter te kunnen garanderen, om goed gebruik te maken
van de mogelijkheden van autonomie en om financiële risico’s aan
te kunnen, was bestuurlijke schaalvergroting een oplossing.
 Voor de overheid droeg schaalvergroting bij aan efficiency en (macro-)doelmatigheid,
belangen die voortkwamen uit het streven naar een kleinere overheid.
 
 De prikkels van de overheid leidden ertoe dat besturen gingen fuseren.
Uit gegevens blijkt dat in het funderend onderwijs vooral op het niveau van
besturen is gefuseerd. Als illustratie van deze
trend presenteren we hier enkele cijfers over het basisonderwijs en het voortgezet
onderwijs. In het basisonderwijs verminderde het aantal besturen tussen 2000
en 2008 met ongeveer de helft, in het voortgezet onderwijs met ongeveer een
kwart. De vermindering vond in het basisonderwijs in een vrij gelijkmatig
tempo plaats, met een vertraging vanaf 2006. In het voortgezet onderwijs
lag het tempo tussen 2000 en 2004 hoger dan in de periode erna. Het gemiddelde
aantal leerlingen per bestuur is zowel in het basis- als in het voortgezet
onderwijs toegenomen. Tussen 2000 en 2008 steeg het gemiddelde aantal leerlingen
dat een bestuur in het basisonderwijs onder zich had van 590 naar 860 (als
men in deze cijfers de combinatie van basisonderwijs en speciaal basisonderwijs
zou opnemen, zouden de cijfers hoger liggen). In het voortgezet onderwijs
had een bestuur in 2008 gemiddeld 2770 leerlingen onder zich, tegen 2300 in
2000. Er zijn overigens ook vooralsnog uitzonderlijke uitschieters. In het
basisonderwijs is dat een bestuur met ruim 29 000 leerlingen en in het
voortgezet onderwijs een bestuur met ongeveer 62 000 leerlingen (Cfi-cijfers
over 2007).
 
 Het gemiddelde aantal leerlingen van bestuurlijke eenheden in het funderend onderwijs is dus behoorlijk toegenomen. Veel minder
geldt dat voor leerlingaantallen van scholen en vestigingen. De gemiddelde omvang van scholen en vestigingen in het basisonderwijs
is stabiel gebleven tussen 2000 en 2008, zo rond de 220 leerlingen. Dit gemiddelde
zegt niet alles. Ongeveer 7% zit op een vestiging met meer dan 500
leerlingen.
 Het (voortgezet) speciaal onderwijs kent 323 scholen in 509 vestigingen.
De gemiddelde schoolgrootte is 205 leerlingen en het gemiddelde aantal leerlingen
per vestiging bedraagt 130. Het aantal besturen met één of meer
scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs is in de afgelopen jaren licht
afgenomen en bedraagt 151 besturen.
 In het voortgezet onderwijs is de schoolgrootte in die periode gestegen
van 1 040 naar 1 400 leerlingen, die van de gemiddelde vestiging
van 630 naar 730 leerlingen. Net als bij besturen treedt ook hier variatie
op in de omvang van vestigingen. Volgens de Onderwijsraad (2008: 24) zit ongeveer
de helft van de leerlingen op een vestiging met meer dan 1000 leerlingen,
terwijl 5% op een vestiging met meer dan 2 000 leerlingen zit.
 
 Ook in het mbo en hbo is het aantal besturen van instellingen afgenomen
tussen 2000 en 2008, maar de meeste fusies vonden plaats vóór
2000. Het aantal besturen in het mbo daalde in de jaren na de eeuwwisseling
van 42 naar 37, in het hbo van 52 naar 35. Dat leidde tot een groter gemiddeld
aantal deelnemers per bestuur. In het mbo vond een stijging plaats van 7270
naar 8370, in het hbo van 5900 naar 9280. Het aantal universiteiten is gelijk
gebleven, maar de gemiddelde omvang groeide van 12 930 naar 17 160.
Voor het mbo en hoger onderwijs beschikken we niet over cijfers over de gemiddelde
omvang van opleidingen en vestigingen.
 
 De Onderwijsraad verwacht dat bestuurlijke schaalvergroting vooral in
het primair onderwijs zal doorzetten. In het voortgezet onderwijs en middelbaar
beroepsonderwijs zal minder vaak worden gefuseerd (Onderwijsraad 2008: 28).
Voor het hoger beroepsonderwijs verwacht de Onderwijsraad «een zekere
consolidatie». Schaalvergroting zet door, onder meer door demografische
ontwikkelingen, zoals de afname van het aantal leerlingen in bepaalde regio’s.
Daarnaast kunnen de vergrijzing van het schoolleiderbestand en het lerarentekort
aanleiding geven tot fusies. Verder wijst de Onderwijsraad er op dat fusies
nodig kunnen zijn om de opdrachten die voortvloeien uit beleid goed aan te
pakken. Voorbeelden daarvan zijn de invoering van lumpsumbekostiging in het
primair onderwijs en samenwerkingsverbanden tussen verschillende sectoren
(onder meer vmbo-mbo).
 Schaalvergroting, legitimatie en keuzevrijheid
 Schaalvergroting heeft – naast de hierboven genoemde voordelen –
ook onbedoeld nadelige effecten, zoals een afname van betrokkenheid, sociale
cohesie, veiligheid en invloed op het dagelijkse proces in de klas. Wetenschappelijk
onderzoek wijst niet eenduidig uit of deze effecten zich altijd voordoen en
in welke mate. Wel zijn er signalen dat legitimatie
en keuzevrijheid onder druk komen te staan door schaalvergroting. De Onderwijsraad
stelde dat in 2005 vast op basis van casusonderzoek. Recentelijk rapporteerde
ook Regioplan over deze signalen uit het publieke debat.
 
 Volgens de Onderwijsraad heeft schaalvergroting minimaal twee effecten
op de legitimatie. Ten eerste komt het bestuur
op grotere afstand te staan van docenten, leerlingen, studenten en ouders
waardoor de positie van belanghebbenden in besluitvormingsprocessen kan verzwakken.
Ten tweede professionaliseert het bestuur, met het risico dat minder ouders
erin zullen participeren. Vaak richten onderwijsinstellingen een stichting
op, zonder leden en gecontroleerd door een voor de buitenwereld niet altijd
zichtbare raad van toezicht (Onderwijsraad 2008: 33). De Onderwijsraad spreekt
daarom van een «legitimatietekort».
Weliswaar worden de belanghebbenden via de formele kanalen, zoals de medezeggenschapsraad,
betrokken bij beslissingen van besturen over verplaatsing, opheffing, verandering
van onderwijsconcept of identiteit. In de praktijk verschaffen deze procedures
echter niet altijd effectieve invloed.
 
 In grotere onderwijsinstellingen stellen vertegenwoordigers van studenten,
ouders en personeel dat de afstand tot de besturen van de onderwijsinstellingen
groeit en dat hun invloed op het reilen en zeilen van de organisatie afneemt
(Onderwijsraad 2008: 32). Het SCP wijst erop dat besturen de inbreng van ouders
en andere belanghebbenden goed moet organiseren, omdat anders «een democratisch
gat dreigt» en alleen de «exit-optie» overblijft. Volgens het SCP vinden ouders en docenten beter de weg
naar een klein bestuur. Schaalvergroting stelt volgens de Onderwijsraad een «principieel-democratische
vraag» aan de orde over het eigenaarschap van onderwijsinstellingen:
wie neemt de taak over van gemeenteraden en ledenvergaderingen als het bestuur
op afstand komt te staan (Onderwijsraad 2008: 33)?
 
 Het kabinet vindt dat leerlingen, ouders en studenten moeten kunnen kiezen
uit verschillende instellingen, scholen of opleidingen in een bepaalde regio.
In het primair en voortgezet onderwijs van de grotere steden kunnen ouders
en leerlingen meestal kiezen uit vestigingen van verschillende richtingen,
met verschillende pedagogisch-didactische concepten. Daarnaast worden in het basisonderwijs in veel landelijke gebieden
kleine scholen in stand gehouden. Besturen mogen daarvoor, eventueel in samenwerking,
kleine scholen compenseren door grotere scholen in dichterbevolkte
gebieden (gemiddelde schoolgrootte). In het voortgezet onderwijs komt het
vooral in minder bevolkte regio’s voor dat de keuze is beperkt tot één
school of vestiging.
 
 De situatie wat betreft keuzevrijheid in speciaal en voortgezet speciaal
onderwijs (WEC-sector) wijkt af. In het (voortgezet) speciaal onderwijs is
er in een regio vaak maar één aanbieder. Dat geldt zeker voor
onderwijs voor leerlingen met een visuele- of een auditieve handicap. Dat
maakt het belangrijk dat deze onderwijsvoorzieningen evenwichtig zijn verdeeld
over het land.
 
 In de bve-sector zien we dat in de meeste provincies maar een beperkt
aantal instellingen actief is. Zij leveren een
breed opleidingenaanbod. Dat was dan ook een belangrijke reden voor de schaalvergroting
in deze sector. Een bepaalde schaalgrootte is nodig om de vele mbo-opleidingen
aan te kunnen bieden, ook kleine opleidingen die zelfstandig onrendabel zijn.
Bovendien kunnen grote roc’s hun aanbod beter afstemmen op de behoeften
van het lokale bedrijfsleven.
 
 Voor het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs is de
vraag naar keuzevrijheid op regionaal niveau minder relevant, omdat ze op
landelijke niveau met elkaar concurreren. Toch kan ook in het wetenschappelijk
onderwijs de keuzevrijheid in het gedrang komen. Om deze reden stellen zowel
de Onderwijsraad (2008) als het SCP (2008) dat de overheid aandacht moet besteden
aan de effecten van monopolies in het onderwijs.
 De noodzaak van overheidsinterventie
 Schaalvergroting en fusies hebben dus effect op de positie van ouders,
leerlingen, studenten en personeel in het onderwijsbestel. Het risico bestaat
dat ze minder zeggenschap hebben, minder betrokken zijn bij het onderwijs
en de school en minder het onderwijs kunnen kiezen dat ze graag willen. Zeker
voor ouders geldt dat ze vanouds een belangrijke rol vervullen in het Nederlandse
onderwijs, vooral in de vrijheid van richting in het funderend onderwijs.
Legitimatie en keuzevrijheid, en de bijbehorende waarden zeggenschap en variëteit,
bevorderen de betrokkenheid van ouders.
 
 De minister moet ingrijpen als «wezenlijke stelselkenmerken»,
zoals de Onderwijsraad legitimatie en keuzevrijheid noemt, in het gedrang komen. Dat kan gebeuren als de belangen van besturen
en onderwijsinstellingen niet stroken met het grotere belang dat de minister
dient: het realiseren van de kernwaarden en doelstellingen van het onderwijs.
 
 De Onderwijsraad wordt daarom gevolgd in zijn analyse dat het tijd is
om de risico’s van schaalvergroting voor legitimatie en keuzevrijheid
beter te beheersen, en om toekomstige ongewenste effecten op vooral variëteit
te voorkomen (2008: 66). Zoals hierboven al aangegeven, is immers te verwachten
dat zeker bestuurlijke schaalvergroting in uiteenlopende tempo’s zal
doorzetten.
 
 De tweede reden om in te grijpen, is dat de belangen van leerlingen, ouders,
studenten en personeel beter tot uitdrukking moeten komen bij de besluitvorming
over fusies bij onderwijsinstellingen. De «checks & balances»
zijn niet sterk genoeg, mogelijk doordat de onderwijsinstellingen een informatievoorsprong
hebben (vgl de toelichting bij het wetsvoorstel
medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs, Kamerstukken II, 2007–2008,
31 266, nr. 3 en bij het wetsvoorstel versterking besturing hoger
onderwijs Kamerstukken II 2008–2009, 31 821, nr. 3). Het is
een taak van de minister om de positie van de «zwakke belangen»
te versterken, zodat zij in de afwegingsprocessen beter aan bod komen. Daarvoor
is de medezeggenschap in alle onderwijssectoren in de afgelopen jaren versterkt,
onder meer met het medezeggenschapsstatuut en door uitbreiding van rechten.
Met dit wetsvoorstel voegen we daaraan een instrument toe dat specifiek is
gericht op de ingrijpende beslissingen over fusies, namelijk de fusie-effectrapportage.
 
 De derde reden voor overheidsinterventie is dat de huidige regelgeving
fusies eerder bevordert dan afremt. Alleen in het primair onderwijs ondervinden
de instellingen financieel nadeel van fusies. In de andere sectoren is dat
niet zo, en soms gaan instellingen er financieel op vooruit als ze fuseren.
Voor zover bekend zijn er echter geen specifieke prikkels gericht op schaalvergroting
in het bekostigingsstelsel meer aanwezig. Hoe bekostigingsprikkels precies
de menselijke maat beïnvloeden, wordt overigens nader onderzocht. Decentralisatie
van bevoegdheden stimuleert professionalisering van bestuur en management
en gaat niet zelden gepaard met schaalvergroting. Veel beleid stimuleert bovendien
samenwerking tussen onderwijsinstellingen, vaak ook over de grenzen van sectoren
heen. Hoewel deze zaken op zich positief zijn, is het belangrijk om te toetsen
of ze opwegen tegen het verlies aan menselijke maat. Daartegenover staan geen
prikkels die onderwijsinstellingen stimuleren om klein te blijven, behalve
weer in het primair onderwijs.
 Het ontbreekt dus in bepaalde situaties aan voldoende tegenkrachten in
het stelsel om de schaalvergroting aan een kritisch licht te onderwerpen,
laat staan te keren. De minister heeft nauwelijks bevoegdheden om na te gaan
of bij fusies de kernwaarden legitimatie en keuzevrijheid voldoende zijn gewaarborgd.
 
 In het primair onderwijs toetst de minister besturen- noch scholenfusies.
Alleen als het onderwijs op een basisschool wordt uitgebreid met onderwijs
van een andere richting of met openbaar onderwijs, is goedkeuring nodig van
de minister, volgens artikel 84 van de Wet op het primair
onderwijs. Het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs ((v)so-sector)
kent evenmin een toets van besturen- en scholenfusies.
 
 In het voortgezet onderwijs hoeven besturenfusies niet te worden gemeld
bij de minister. Dat geldt wel voor samenvoegingen van scholen of scholengemeenschappen
(artikel 71 Wet op het voortgezet onderwijs).
Goedkeuring wordt in principe verleend wanneer maximaal 20% overlap
bestaat van de voedingsgebieden van vestigingen van de scholen of scholengemeenschappen.
De minister toetst thans niet op legitimatie en keuzevrijheid. Ook in het
bve-veld is voor een besturenfusie geen toestemming nodig, wel voor een samenvoeging
van instellingen. In het hoger beroepsonderwijs gelden geen toestemmingsvereisten
voor fusies van onderwijsinstellingen en rechtspersonen.
 
 Voor een fusie van universiteiten is een wetswijziging noodzakelijk, waardoor
universitaire fusies nooit buiten de minister om kunnen plaatsvinden en eigenlijk
uitgesloten zijn. Bij de openbare universiteiten is evenmin een rechtspersonenfusie
mogelijk (zonder wetswijziging), omdat de rechtspersoon en instelling daar
samenvallen. Bij de rechtspersonen die de bijzondere instellingen in stand
houden – de privaatrechtelijke rechtspersonen – is wel een rechtspersonenfusie
mogelijk.
 
 Samengevat: de «checks & balances» voor legitimatie en
keuzevrijheid dienen te worden versterkt. Aan de eerder uitgebreide medezeggenschap
voegen we met dit wetsvoorstel twee instrumenten toe om fusies beter te bewaken:
 1. Een fusie-effectrapportage. De rapportage wordt bij iedere voorgenomen fusie verplicht, en moet ter instemming of advisering (afhankelijk
van de sectorale wetten) worden voorgelegd aan de medezeggenschap. Ze zorgt
ervoor dat alle belanghebbenden een stem hebben in een transparant afwegingsproces.
 2. Een fusietoets, met als onderdeel de fusie-effectrapportage, waardoor
de positie van belanghebbenden nog verder wordt versterkt en waarmee de minister
essentiële waarden kan bewaken.
 
 Opgemerkt zij dat het instrument van de fusietoets beoogt de legitimatie
en de keuzevrijheid te bewaken, maar dat dit niets afdoet aan de verantwoordelijkheid
die de minister ook heeft voor de kwaliteit van het onderwijs en de doelmatige
besteding van de middelen. De aspecten «kwaliteit van het onderwijs»
en «doelmatige besteding» zijn de dragende krachten van een fusieproces.
De minister zal bij het hanteren van het instrument fusietoets al deze aspecten
dus steeds moeten afwegen tegen «de keuzevrijheid».
 
 De fusietoets moet in overeenstemming zijn met een ander wezenlijk kenmerk
van het Nederlandse onderwijsstelsel: de vrijheid van inrichting. De vrijheid
van inrichting is echter niet absoluut. Volgens artikel 23 van de Grondwet
is het verder aan de wetgever om de grenzen van de vrijheid van inrichting
te bepalen. De wetgeving stelt dan ook eisen aan het onderwijs (de kerndoelen),
aan de schoolorganisatie (de verplichte schoolgids voor de ouders) en aan
de bestuurlijke inrichting (de eis van rechtspersoonlijkheid om voor bekostiging
in aanmerking te komen).
 
 Ook volgens de Onderwijsraad is de vrijheid van inrichting minder sterk
gewaarborgd dan de vrijheid van richting. De
Onderwijsraad verwijst naar een uitspraak van de regering uit 1983. Daarin
werd gesteld dat de wetgever naar een synthese moet zoeken van het algemene
belang van een goede en doelmatige inrichting van het uit de algemene middelen
bekostigde onderwijs en het belang van instellingen van bijzonder onderwijs
om eigen inzichten en opvattingen in de inrichting van het onderwijs tot uitdrukking
te brengen.
 
 Daarom wordt ervoor gekozen om in dit wetsvoorstel de fusietoets op het
niveau van de wet zelf te regelen. Elders in deze memorie van toelichting
is al ingegaan op het (algemeen) belang van de fusietoets. De voorgestelde
regeling is een gebalanceerde afweging van waarden en belangen van alle belanghebbenden.
Daarnaast wijst de Onderwijsraad op het waarborgen van variëteit als
wettelijke opdracht voor de overheid. Dat geldt zeker voor het waarborgen
dat ouders en leerlingen kunnen kiezen voor verschillende richtingen van onderwijs.
 2 Opzet van de fusietoets
 In deze paragraaf gaan we in op de reikwijdte van de fusietoets, de toetsdrempel,
de criteria waaraan getoetst wordt, de sancties, de uitvoerders van de fusietoets
en de relatie met medezeggenschapswetgeving.
 2.1 Reikwijdte van de fusietoets
 Zowel fusies van besturen of rechtspersonen als fusies van scholen of
instellingen worden onderworpen aan toetsing.
Beide fusievormen beïnvloeden immers legitimatie en keuzevrijheid. Bij
de keuzevrijheid kan het zowel gaan om de mate van variëteit in het aanbod,
als om de keuze tussen aanbieders. Dit wetsvoorstel gaat niet over het niveau
van vestigingen noch over het niveau van de klas. Uiteraard zijn deze niveaus
zeer relevant voor de menselijke maat. Gelet op de vrijheid van inrichting
is het echter ongewenst om als overheid op deze niveaus te interveniëren.
 
 Besturenfusies in het funderend onderwijs
hebben gevolgen voor de interne bestuurlijke verhoudingen, voor de mate van
draagvlak en zeggenschap. Daarnaast kunnen ze de keuzevrijheid op het niveau
van bestuurlijke eenheden verkleinen. Dat geldt vooral als besturen van een
verschillende richting samengaan. De fusietoets maakt het mogelijk om de machtsconcentratie
van besturen te begrenzen.
 
 Scholenfusies kunnen de keuzevrijheid eveneens verkleinen, vooral de keuze
uit pedagogisch-didactische concepten. Daarnaast kan een fusie van scholen
de mate beïnvloeden waarin leerlingen, ouders en docenten betrokken zijn
en zich verantwoordelijk weten voor de dagelijkse gang van zaken op een school.
 
 Fusies tussen besturen van openbaar en bijzonder onderwijs (samenwerkingsbesturen)
zijn volgens het wetsvoorstel eveneens toetsplichtig. De keuze uit openbaar
en bijzonder onderwijs is een groot goed in het Nederlandse onderwijs. Het
is een minimale vorm van variëteit die in stand gehouden dient te worden
in het duale onderwijsbestel, zoals ook de Onderwijsraad benadrukt.
 
 Door een recente wijziging in artikel 23 van de Grondwet kunnen samenwerkingsscholen
tot stand worden gebracht, uit een openbare en een bijzondere school. Om dit
te regelen is een wetsvoorstel in voorbereiding. Het is de bedoeling dat een
samenwerkingsschool uitsluitend tot stand kan komen als daardoor de continuïteit
van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en de
school niet onder de opheffingsnormen komt. Voor de totstandkoming van samenwerkingsbesturen
is in het wetsvoorstel een vergelijkbare bepaling opgenomen. Bij de totstandkoming
van een samenwerkingsbestuur is het de rechtspersoon (bij openbaar onderwijs
is dat de gemeente) die haar bevoegdheid overdraagt aan een andere rechtspersoon.
De rol van de gemeente is daartoe beperkt. De minister is uiteindelijk degene
die goedkeuring moet verlenen voordat het samenwerkingsbestuur tot stand kan
worden gebracht.
 
 Volgens dit wetsvoorstel vallen in de bve-sector
straks zowel fusies van rechtspersonen als van instellingen onder de fusietoets.
Op dit moment moeten alleen institutionele fusies worden getoetst. We tekenen
daarbij aan dat er een essentieel verschil is tussen fusies tussen rechtspersonen
en die tussen instellingen. Wetgeving grijpt immers aan op het niveau van
de instelling en het bestuur van de instelling; de rechten zijn verbonden
aan de instelling en niet aan de rechtspersoon. Nu het voorstel van wet totwijziging WEB inzake colleges van bestuur en raden van
toezichtop 10 maart jongstleden in de Eerste Kamer is aangenomen,
zijn de colleges van bestuur het bevoegd gezag van een instelling in de bve-sector.
Bij een fusie van rechtspersonen blijven de instellingen in stand. De student
blijft zich inschrijven bij de instelling, het onderwijsaanbod is verbonden
aan de instelling, de bekostiging is bestemd voor de instelling en het diploma
wordt verleend door de instelling. Een wijziging van de rechtspersoon, en
dus ook een rechtspersonenfusie, brengt daarin geen verandering.
 Ook rechtspersonenfusies zijn toetsplichtig, omdat eveneens sprake moet
zijn van een transparant en toetsbaar proces. Bovendien kan een rechtspersonenfusie
het functioneren van instellingen direct of indirect beïnvloeden. Daarbij
gaat het niet alleen om het beperken van aantallen deelnemers, maar vooral
ook om het begrenzen van machtsconcentraties van besturen in bepaalde regio’s.
 
 In het hoger onderwijs vallen zowel fusies
van rechtspersonen als instellingsfusies onder de fusietoets. We tekenen ook
hier weer aan dat er een essentieel verschil is tussen fusies tussen rechtspersonen
en die tussen instellingen. Alle onderwijswetgeving grijpt immers aan op het
niveau van de instelling en het bestuur van de instelling, de
rechten zijn verbonden aan de instelling en niet aan de rechtspersoon. Bij
een fusie van rechtspersonen blijven de instellingen in stand. De student
blijft zich inschrijven bij de instelling, het onderwijsaanbod is verbonden
aan de instelling, de bekostiging is bestemd voor de instelling en de graad
wordt verleend door de instelling. Een rechtspersonenfusie brengt daarin geen
verandering.
 In vergelijking met het funderend onderwijs is er nog een relevant verschil.
In het funderend onderwijs kunnen rechtspersonen- of besturenfusies ingrijpende
gevolgen hebben voor personeel, ouders en leerlingen. In het hoger onderwijs
geldt dat juist bij de instellingsfusies. Niettemin is ervoor gekozen ook
rechtspersonenfusies toetsplichtig te maken, omdat ook bij die fusies sprake
moet zijn van een transparant en toetsbaar proces. Bovendien kan een rechtspersonenfusie
effect hebben op het functioneren van de instellingen die onder de rechtspersoon
vallen.
 Voor universiteiten is het onmogelijk om over te gaan tot een instellingsfusie
zonder wetswijziging. Daarvoor geldt de fusietoets dan ook niet.
 Volledigheidshalve zij opgemerkt dat hogescholen volgens het wetsvoorstel
alleen een instellingenfusie aan kunnen gaan met een andere hogeschool. Dat
is ook onder de bestaande wetgeving al zo geregeld.
 
 Fusies tussen besturen en – waar dat wettelijk is toegestaan –
tussen scholen uit verschillende sectoren zijn
altijd toetsplichtig. De reden hiervoor is dat een fusie in een traditioneel
kleinschalige sector veel nadeliger kan zijn voor de menselijke maat dan in
een sector die altijd al grootschalig was. Een voorbeeld is een fusie tussen
een school voor voortgezet onderwijs en een roc. Bij de toetsing wordt gekeken
naar de bestuurlijke variëteit in het geheel van de betrokken sectoren
en dus niet alleen naar het effect binnen de afzonderlijke sectoren. Dat moet
de keuzevrijheid en toegankelijkheid van ouders en leerlingen ook bij de overstap
tussen sectoren waarborgen.
 De tweede reden om sectoroverstijgende fusies altijd te toetsen, is dat
het onmogelijk is om eenvoudige drempelwaarden te benoemen voor deze fusies.
 
 De fusietoets gaat niet over uiteenlopende samenwerkingsvormen die de
trekken van een fusie kunnen aannemen. Een belangrijke reden daarvoor is dat
deze vormen van samenwerking, zoals een persoonlijke unie van bestuurders
in verschillende besturen, makkelijker omkeerbaar zijn dan een fusie. Bovendien
kunnen bestuurlijke vormen van samenwerking, zonder overdracht van alle bestuurlijke
bevoegdheden (inclusief alle rechten en plichten) aan een nieuwe rechtspersoon,
een goed alternatief zijn voor de bestuurlijke fusie. Dit kan een goed alternatief
zijn voor een volledige bestuurlijke samensmelting, omdat het schoolbestuur
de voordelen van schoolvergroting kan combineren met het principe van een
schoolnabij bestuur. Alternatieve bestuursvormen als besturenfederatie of
coöperatie zijn daarvan voorbeelden. Op een aantal onderdelen werken
de besturen onder de vlag van een besturenfederatie of coöperatie samen
(bijvoorbeeld gezamenlijke inkoop, gezamenlijke vervangings- of mobiliteitspool
voor het personeel) terwijl de kern van de schoolbestuurlijke taken bij de
individuele besturen blijft. In de beleidsbrief over de menselijke maat in
het onderwijs worden dergelijke samenwerkingsvormen daarom positief gewaardeerd.
 
 Speciaal voor het hoger onderwijs geldt dat samenwerking altijd is gestimuleerd,
onder noemers als taakverdeling en concentratie, focus en massa en inhoudelijke
synergie. Dat gebeurt met het oog op behoud en versterking of innovatie van
onderwijs- en onderzoekvoorzieningen. Artikel 8.1 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) regelt
de samenwerking tussen instellingen voor hoger onderwijs. Ook
voor een eventueel door twee of meer instellingen gecreëerd samenwerkingsinstituut
gelden alle reguliere checks & balances en is betrokkenheid van de medezeggenschap
bij de totstandkoming van het instituut gegarandeerd.
 2.2 Toetsdrempel
 De Onderwijsraad (2008) suggereerde in zijn advies om voor alle sectoren
met een toetsdrempel te werken. Deze suggestie wordt overgenomen voor het
primair onderwijs. Dat wil dus zeggen dat alle fusies in het voortgezet onderwijs,
de (v)so-sector, de bve-sector en het hoger onderwijs toetsplichtig zijn.
De belangrijkste reden om van het advies van de Onderwijsraad af te wijken
is dat de meeste van deze fusies gevolgen hebben voor de keuzevrijheid van
leerlingen, ouders en studenten. Alleen met een fusietoets kan de overheid
monopolievorming voorkomen als die vanuit stelseloverwegingen ongewenst is.
Daar komt bij dat altijd en overal geldige normen voor een drempel een bepaalde
mate van willekeur in zich hebben, zoals ook de Onderwijsraad stelt. Het is
vooraf lastig vast te stellen bij welke grenswaarde de keuzevrijheid te veel
wordt beperkt. De effecten van een fusie verschillen bovendien per regio.
Wanneer een fusie de waarden van legitimatie of keuzevrijheid schaadt, dient
daarom per geval te worden afgewogen. De fusietoets maakt die afweging scherp
en helder voor alle belanghebbenden. Het hanteren van een toetsdrempel beperkt
op voorhand de mogelijkheid van een dergelijke afweging.
 
 Voor het basisonderwijs maken we een uitzondering op de keuze om geen
drempels aan te leggen. Dit betreft de introductie van een toetsdrempel voor
zowel besturenfusies als scholenfusies. Dit in navolging van het advies van
de Onderwijsraad. De omvang en de bestuurlijke diversiteit in het primair
onderwijs geven daartoe aanleiding.
 
 De drempel voor besturenfusies is gesteld op tien scholen. Besturenfusies
met meer dan tien scholen zijn daarmee toetsplichtig. Reden is dat door de
genoemde omvang van de sector (ruim 1000 besturen met een veelvoud aan onderwijslocaties),
de fijnmazige spreiding en de door de bank genomen goede bereikbaarheid van
basisscholen lang niet iedere besturenfusie een zware wissel trekt op de keuzevrijheid.
Zonder toetsdrempel moeten veel kleine fusies ter toetsing worden voorgelegd,
wat zowel bij de aanvragers als toetsers tot overbodige administratieve en
bureaucratische lasten leidt. Door de toetsdrempel hoeven alleen grote(re)
fusies te worden getoetst, omdat vooral die gevolgen kunnen hebben voor keuzevrijheid
en op ongewenste concentraties in het aanbod.
 De Onderwijsraad hanteert in zijn advies voor besturenfusies een drempel
van 2500 leerlingen. Uitgaande van de gemiddelde omvang van een basisschool
(220 leerlingen), komt dit neer op een gemiddelde bestuursomvang van ongeveer
11 scholen. Omdat het een gemiddelde betreft, zegt het aantal leerlingen niet
alles over het aantal scholen dat een bestuur aanstuurt. Een bestuur met scholen
in landelijk gebied kan bij 2500 leerlingen (door de lagere instandhoudingsnorm)
qua aantal scholen veel hoger uitkomen dan een bestuur in een stedelijke gebied
met hogere instandhoudingsnormen. Vanuit de invalshoek van de menselijke maat
is de «span of control» van een bestuur, dus het aantal scholen,
een betere indicator voor een toetsdrempel dan het aantal leerlingen. Ook
bezien vanuit een aspect als afstand tussen bestuur en werkvloer.
 
 De hoogte van de drempel is op tien scholen gesteld omdat:
 – In het algemeen in het primair onderwijs een dergelijke bestuursomvang
als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid
en menselijke maat goed te combineren zijn met doelmatigheid en efficiency.
 – Qua ontwikkeling in de bestuursomvang in het primair onderwijs
een omslagpunt ligt bij dit aantal, in die zin dat het aantal besturen kleiner
dan tien scholen afneemt en het aantal besturen met meer dan tien scholen
toeneemt.
 – Fusiebewegingen tussen kleine(re) schoolbesturen met geen of geringe
impact op de keuzevrijheid niet voor toetsing hoeven te worden voorgelegd.
 
 Voor scholenfusies is de drempel gesteld op 500 leerlingen (ongeveer twee
maal de huidige gemiddelde schoolgrootte in het primair onderwijs). Scholen
die na fusie meer dan 500 leerlingen tellen, zijn uit oogpunt van de menselijke
maat toetsplichtig.
 Deze drempel voorkomt dat alle scholenfusies ter toetsing moeten worden
voorgelegd. Dit zou dan namelijk ook de scholenfusies betreffen van scholen
die vanwege een te gering leerlingaantal niet zelfstandig in stand kunnen
worden gehouden. Dergelijke scholen worden vaak samengevoegd met bestaande
scholen, in het belang van de leerlingen en leerkrachten. Het leeuwendeel
van de scholenfusies in het primair onderwijs heeft dit karakter. Daarmee
hangt ook samen dat, gezien de bekostigingssystematiek in het primair onderwijs,
het vrijwillig samenvoegen van scholen financieel niet aantrekkelijk is. Reden
daarvoor is het verlies van de vaste bekostigingsvoet, die iedere zelfstandige
school krijgt toegekend. Het merendeel van scholenfusies voor primair onderwijs
leidt tot scholen met minder dan 500 leerlingen. Deze noodzakelijke fusies
zullen dus niet toetsplichtig zijn.
 2.3 Fusiecriteria
 Er wordt een onderscheid gemaakt tussen procescriteria en inhoudelijke
criteria. Bij de procescriteria gaat het om de vraag of onderwijsinstellingen
een zorgvuldig besluitvormingsproces hebben doorlopen rond fusievoornemens.
Een zorgvuldig fusieproces betekent dat voldaan is aan legitimatie. Bij het
inhoudelijke criterium gaat het om normen voor keuzevrijheid.
 Zorgvuldig proces
 Een zorgvuldig proces betekent dat alle waarden en belangen die in het
geding zijn, zijn afgewogen. De belanghebbenden bij het onderwijs zijn in
het besluitvormingsproces betrokken en hebben invloed kunnen uitoefenen op
de besluitvorming. Door een schriftelijke instemming of een positief advies
van de medezeggenschap te eisen, wordt getoetst of aan deze voorwaarde is
voldaan. Verder moet uit de fusie-effectrapportage blijken of een zorgvuldig
proces is doorlopen.
 Fusie-effectrapportage
 In lijn met het advies van de Onderwijsraad is de fusie-effectrapportage
primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven,
doelen en effecten, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur
dient de fusie-effectrapportage om draagvlak onder de belanghebbenden te verwerven.
Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur (van zowel rechtspersonen
als onderwijsinstellingen) zich verantwoordt over fusievoornemens.
 De volgende elementen dienen in een fusie-effectrapportage aan de orde
te komen:
 – De motieven voor de fusie:
 • wat zijn de beweegredenen, is er bijvoorbeeld een noodzaak om te
fuseren?
 • heeft het bestuur alternatieven voor een fusie onderzocht, heeft
het andere rechtsvormen overwogen?
 • wanneer vindt het fusieproces plaats en over welke periode strekt
de fusie zich uit?
 – Doelen en effecten:
 • wat wil het bestuur bereiken, bijvoorbeeld een hogere kwaliteit
of meer keuzemogelijkheden voor leerlingen of studenten?
 • zijn er gekwantificeerde doelen?
 • welke effecten verwacht het bestuur dat zullen optreden?
 • welke onbedoelde neveneffecten kunnen optreden, bijvoorbeeld op
het schoolklimaat en de betrokkenheid van leerlingen, ouders, studenten en
personeel?
 – Effecten van de fusie op spreiding en omvang van onderwijsvoorzieningen
in de regio:
 • bij dit punt geeft het bestuur aan wat de gevolgen zijn voor de
bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen en voor de overzichtelijkheid
van die voorzieningen.
 • voor de bve-sector en het hoger onderwijs geeft het bestuur eveneens
aan wat de gevolgen zijn voor het afnemend veld en het regionaal bedrijfsleven.
 – Effecten van de fusie op diversiteit:
 • bij dit punt geeft het bestuur aan hoe hij waarborgt dat in een
bepaalde regio variëteit van het onderwijsaanbod blijft bestaan of zelfs
groter wordt door de fusie. Daarbij gaat het zowel om diversiteit op het niveau
van onderwijsinstellingen als om het niveau van opleidingen of vestigingen.
Bij dat laatste gaat het om wat men zou kunnen noemen «interne keuzevrijheid»:
de mogelijkheid om te kiezen uit een gevarieerd onderwijsaanbod binnen een
bestuurlijke eenheid.
 – Effect op keuzevrijheid:
 • hebben leerlingen, hun ouders en studenten een reële keuze
uit onderwijsinstellingen van een bepaalde richting?
 – De kosten en baten van de fusie:
 • welke financiële kosten en baten treden op, is de continuïteit
voldoende gewaarborgd, wat zijn de risico’s?
 • welke niet-financiële kosten en baten treden op?
 – Effecten op het personeel, de leerlingen/studenten en de ouders:
 • gevolgen voor voorzieningen;
 • wat betekent de fusie voor arbeidsvoorwaarden, personeelsbeleid
en medezeggenschap?
 • wat zijn de gevolgen voor betrokkenheid van leerlingen, voor hun
motivatie en mogelijkheden voor medezeggenschap?
 • wat zijn de gevolgen voor de betrokkenheid van ouders (in ieder
geval in het funderend onderwijs)?
 – Op welke manier de fusie wordt gecommuniceerd en geëvalueerd:
 • op welke manieren en via welke kanalen worden de belanghebbenden
betrokken bij het fusieproces? De betrokkenheid en instemming van de medezeggenschapsorganen
volstaat niet altijd. Het kan nodig zijn om naast medezeggenschap de belanghebbenden
op andere manieren te betrekken bij het fusieproces.
 • wanneer en hoe vindt een evaluatie plaats of de doelen zijn bereikt
en welke effecten zijn opgetreden, vooral op de punten van spreiding, omvang,
variëteit, keuzevrijheid?
 
 Als de fusie-effectrapportage deze elementen bevat, kunnen de belanghebbenden
zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie
en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het belangrijkste doel van de fusie-effectrapportage.
Daarmee geven we ruimte aan de autonomie van instellingen en het zelfregulerend
vermogen van de sector. De rapportage is een instrument dat de «checks &
balances» rond een instelling versterkt.
 Het bestuur kan de opsomming van noodzakelijke onderdelen van de fusie-effectrapportage
naar eigen inzicht uitbreiden. De medezeggenschap kan ook om aanvullingen
vragen.
 
 Daarnaast is de fusie-effectrapportage een middel voor de minister om
te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat
om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder
de belanghebbenden. De minister toetst daartoe of de fusie-effectrapportage
voldoet aan de formele eisen die hij daaraan stelt. Op een aspect zal de minister
echter ook materieel toetsen, namelijk of keuzevrijheid voldoende is gewaarborgd.
 
 De fusie-effectrapportage wordt voorgeschreven bij ieder voornemen van
fusie van besturen of instellingen. Ook voor de fusies in het basisonderwijs
die zich voltrekken onder de ingestelde toetsdrempel, wordt de rapportage
verplicht. Hierdoor wordt in alle gevallen gewaarborgd dat fusiebeslissingen
in nauw overleg met alle belanghebbenden tot stand komen. Voor de fusie-effectrapportage
wordt een aanvraagformulier met toelichting ontwikkeld. Zo ligt de vorm vast.
Een vast format versnelt de procedure en vergemakkelijkt het opstellen van
een dergelijke rapportage. Dat vermindert dus de bureaucratische lasten voor
zowel de onderwijsinstellingen als de toetsende instantie.
 Legitimatie
 In het kader van dit wetsvoorstel houdt legitimatie in dat onderwijsinstellingen
een zorgvuldig besluitvormingsproces over een voorgenomen fusie hebben doorlopen
waarin alle belanghebbenden een stem hebben gehad. Daarmee volgen we de Onderwijsraad
in zijn aanbevelingen over de fusietoets. In het advies De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs gaat de
Onderwijsraad nog dieper in op legitimatie. De Onderwijsraad doet voorstellen
die buiten het bestek van dit wetsvoorstel vallen. Die voorstellen gaan over
het inhoudelijke profiel van een onderwijsinstelling, het interne toezicht,
de betrokkenheid van externe belanghebbenden, versterking van de medezeggenschap
en horizontale verantwoording. Bovendien zijn op onderdelen daarvan andere
adviezen van de Onderwijsraad verschenen, zoals het advies over onderwijs
en maatschappelijke verwachtingen (eind 2008) en een advies over de positie
van ouders (eind 2009). Op deze voorstellen wordt in andere trajecten ingegaan.
 Keuzevrijheid
 Het centrale criterium voor keuzevrijheid is variëteit van het onderwijsaanbod
in het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen. Het gaat
daarbij om variëteit van richting en schoolsoort en van pedagogisch-didactische
concepten in het funderend onderwijs, om spreiding van voorzieningen in het
speciaal onderwijs, om variëteit van het opleidingenaanbod en van onderwijsaanbieders
in de bve-sector en om diversiteit van het opleidingenaanbod en spreiding
van voorzieningen in het hoger onderwijs. Het gaat dus zowel om externe als
interne keuzevrijheid, zowel om de keuze tussen onderwijsinstellingen, als
om de keuze uit een gevarieerd aanbod binnen bestuurlijke eenheden of instellingen.
 
 De fusietoetsing is nieuw in de onderwijssectoren. Daardoor is het moeilijk
om vooraf te bepalen wat de precieze criteria moeten zijn om uit te maken
wanneer de variëteit van het onderwijsaanbod in gevaar komt, en hoe die
criteria moeten worden afgewogen tegen andere waarden als kwaliteit en efficiency.
Voor variëteit is nog wel een ondergrens aan te geven zoals de Onderwijsraad
doet, bijvoorbeeld dat in een voedingsgebied minimaal twee aanbieders van
onderwijs actief zijn. Wat de precieze normen zijn in een situatie van pluriformiteit,
zal in de praktijk moeten blijken. Elke toets is immers maatwerk.
Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een bestuur wordt opgeheven, maar de variëteit
gehandhaafd blijft in de betreffende regio. De toets is bedoeld om motieven
en belangen (kwaliteit, continuïteit, efficiency en bestuurskracht) af
te zetten tegen het centrale criterium van de fusietoets: variëteit.
 
 De criteria voor variëteit lopen uiteen per onderwijssector, het
is een kwestie van maatwerk.
 Maatwerk in het primair onderwijs houdt in
dat in de toetsing moet worden gerekend met een grote variëteit in zaken
als:
 – De omvang van besturen in het basisonderwijs; van bestuurlijke éénpitters
tot regionaal opererende besturen.
 – De fijnmazigheid van het aanbod; er zijn bijna 6900 scholen, verspreid
over 8200 locaties.
 – De grote pluriformiteit van denominaties en pedagogisch-didactische
concepten.
 Bovendien heeft een fusie tussen scholen in een dunbevolkte gebied grotere
gevolgen voor de keuzevrijheid dan een fusie van dezelfde omvang in een dichtbevolkt
gebied. Deze verschillen laten zich moeilijk vangen in algemene kwantitatieve
criteria, zoals de maximale omvang van een schoolbestuur.
 
 De helderheid en de gelijke behandeling maken een norm met algemene kwantitatieve
criteria wel aantrekkelijk. Iedereen weet dan wat wel en niet kan en fusies
zijn eenvoudig toetsbaar. Nadeel is dat een dergelijke norm rigide kan zijn
en onvoldoende rekening houdt met specifieke omstandigheden. Vandaar dat we
bij de uitwerking van het toetsingscriterium voor primair onderwijs afhankelijk
van de specifieke situatie een meer open geformuleerd kwalitatief criterium
(zie artikel 64, lid a) hanteren om te beoordelen wat de gevolgen zijn voor
de keuzevrijheid voor de ouders.
 Dat criterium beoordeelt of na een fusie in het geografische voedingsgebied
voldoende sprake blijft van een gevarieerd aanbod, dat voldoende aansluit
op de voorkeuren van ouders. Hiervoor wordt de situatie voor de fusie vergeleken
met de te verwachten situatie daarna. Als het aanbod door de fusie verschraalt
en ouders in hun keuzevrijheid worden beperkt, weegt dit zwaar bij het oordeel
over de fusie. Er moeten dan dwingende redenen zijn om toch te kunnen fuseren,
bijvoorbeeld dat het verminderde aanbod onvermijdelijk is door autonome leerlingendaling
in de regio.
 De uitvoerder van de fusietoets kan meewegen dat het in beginsel ongewenst
is als ouders in de regio na een fusie in overwegende mate zijn aangewezen
op basisscholen van één aanbieder. Deze aanpak sluit aan op
het advies van de Onderwijsraad.
 
 Als een overgrote meerderheid van de kinderen uit een voedingsgebied (bijvoorbeeld
meer dan 75%) voor het schoolbezoek is aangewezen op het aanbod van één
aanbieder, is dat reden om de noodzaak van de fusie scherp te toetsen. Daarbij
kan ook de omvang van het voedingsgebied worden betrokken. Bij een voedingsgebied
dat meer gemeenten omvat, kan worden gekeken naar het aanbod per gemeente,
waarbij bijvoorbeeld naast het aanbod van fusiepartij nog sprake is van minimaal één
andere aanbieder.
 Indien goedkeuring wordt onthouden, zal in de motivering van het besluit
worden aangegeven op grond van welke overwegingen dit gebeurt.
 
 Voor het speciaal onderwijs, ofwel de (v)so-sector,
is toegankelijkheid in de zin van spreiding van (v)so-voorzieningen het belangrijkste
criterium. Binnen een netwerk van samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School
(WSNS), voortgezet onderwijs en de regionale expertisecentra voor cluster
3 en 4 moet voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod worden gerealiseerd.
Gelet hierop is het van belang dat bij een fusie sprake blijft
van voldoende aanbod van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs om voor
alle leerlingen dat passend onderwijsaanbod te realiseren. In de beoordeling
wordt nagegaan of er na de fusie in de regio nog voldoende (v)so-voorzieningen
zijn voor leerlingen die overwegend zijn aangewezen op orthopedagogische ondersteuning.
Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie
erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, weegt dat zwaar bij het oordeel
over de fusie. Onder verschralen wordt verstaan dat de afstand tot een vso-voorziening
zo groot wordt dat het uitgangspunt «thuis nabij-onderwijs» in
gevaar komt.
 
 Bij de uitwerking van keuzevrijheid in het voortgezet
onderwijs speelt de bereikbaarheid van onderwijs naar keuze van de
ouders en leerlingen een essentiële rol. De fusietoets maakt het mogelijk
om grenzen te stellen aan de ontwikkeling dat er geen aanbieders of scholen
meer in de buurt zijn die het onderwijs bieden dat ouders en leerlingen zich
wensen.
 Het is niet mogelijk om daarvoor van te voren harde grenzen vast te stellen.
Bij een fusievoornemen spelen tal van factoren een rol. Dit vraagt om maatwerk.
De gestelde criteria zijn daarom niet uitputtend, maar het zijn wel criteria
die oplossing bieden voor de knelpunten die op dit moment worden ondervonden
in de praktijk.
 Een duidelijk criterium zou kunnen zijn dat er minimaal twee opties overblijven
waar leerlingen en ouders (direct betrokkenen) in een regio uit kunnen kiezen.
Een aanbieder is in dit geval een bestuur of bevoegd gezag. Daarnaast zouden
er in de regio minstens twee opties over moeten blijven in de verschillende
onderwijssoorten (vbo, mavo, havo en vwo), die niet van eenzelfde aanbieder
zijn (niet inbegrepen het praktijkonderwijs). De twee instellingen in de regio
zijn bij voorkeur van twee verschillende richtingen, één openbaar
en één bijzonder (artikel 53g, derde lid). Daarmee wordt een
reële keuze aan leerlingen en ouders geboden. De minister kan hiervan
echter afwijken als een school het niet dreigt te redden.
 
 In de bve-sector geldt, net als in primair
en voortgezet onderwijs, dat na fusie een gevarieerd aanbod in de regio moet
blijven bestaan, dat voldoende aansluit op de voorkeuren van de deelnemers.
Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie
erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, en de fusie deelnemers in
hun keuzevrijheid belemmert, weegt dit zwaar bij het uiteindelijke oordeel
van de fusie.
 
 In het ho-sector is de toetsing op het criterium
keuzevrijheid vergelijkbaar met de macrodoelmatigheidstoets. Er wordt dus
gekeken wordt naar de gevolgen van de fusie voor de variatie van het onderwijsaanbod,
gelet op het geheel van voorzieningen op het gebied van het onderwijs. In
het kader van de macrodoelmatigheidstoets wordt bekeken of de start van een
opleiding een nuttige aanvulling is op al bestaande, vergelijkbare opleidingen
en of de nieuwe opleiding niet de belangen schaadt van de instellingen die
de bestaande opleidingen aanbieden. Bij de fusietoets wordt bezien of de fusie
geen negatieve gevolgen heeft voor het geheel van onderwijsvoorzieningen en
daarmee voor de keuzevrijheid van de student.
 
 Bij fusies tussen rechtspersonen of instellingen uit verschillende sectoren
worden de criteria toegepast die gelden in beide sectoren.
 
 Voor alle sectoren geldt dat de uitvoerder van de fusietoets op basis
van de toetsing van concrete gevallen in de komende jaren, en de ontwikkeling
in de jurisprudentie nader uitgewerkte normering ten aanzien van criterium «keuzevrijheid»
zal ontwikkelen per sector. De open norm zal dus geleidelijk
en zorgvuldig worden ingevuld op basis van de procespraktijk en jurisprudentie.
 
 De fusietoets is overigens bedoeld voor toekomstige fusies en is dus geen
middel om ongewenste bestuurlijke concentraties uit het verleden te corrigeren.
Ongewenste fusies kunnen eventueel worden gecorrigeerd door uit een bestuurlijk
verband te treden. Over dat onderwerp vraagt de minister advies aan de Onderwijsraad.
Daarom valt het buiten dit wetsvoorstel.
 2.4 Sancties
 Als instellingen de fusietoets ontlopen of de uitspraak van de minister
niet opvolgen, voldoen ze niet langer aan de bekostigingsvoorwaarden. Alleen
door de minister erkende instellingen worden immers bekostigd. Uiteindelijk
kan het niet-voldoen aan de bepalingen rond de fusietoets leiden tot het opschorten
of (gedeeltelijk) intrekken van de bekostiging. Gezien het belang van de continuïteit
van het onderwijs voor de afnemers en het personeel zal de minister deze sanctie
zorgvuldig en proportioneel toepassen. Bovendien wordt er eerst met de besturen
gesproken, die de kans krijgen om alsnog aan de fusievoorwaarden te voldoen.
De sanctie moet de betrokken besturen bewegen de «oude» situatie
herstellen, waardoor de bekostiging kan worden voortgezet en het voorzieningenniveau
in stand blijft.
 2.5 Uitvoerder
 Besluiten over fusies zijn nauw verbonden met de stelselverantwoordelijkheid
van de minister. Zoals gezegd, raken fusies aan essentiële kenmerken
van het Nederlandse onderwijsstelsel. De afwegingen die gemaakt moeten worden
zijn gecompliceerd en specifiek en het is niet mogelijk om digitaal bepaalde
de criteria toe te passen. Beslissingen over fusies vergen dan ook diepgaande
kennis van het stelsel en van de ontwikkelingen die het stelsel in het algemeen
beïnvloeden.
 Bovendien zijn er vaak grote belangen mee gemoeid van verschillende belanghebbenden
binnen en buiten de instellingen die willen fuseren. Dat geldt zeker voor
fusies in de bve-sector en in het hoger onderwijs. De kans is dus groot dat
de minister wordt aangesproken op de uitkomsten van een fusietoets.
 
 We hebben overwogen om de toets niet onder directe aansturing en verantwoordelijkheid
van de minister te laten plaatsvinden, maar er een onafhankelijke uitvoerende
instantie mee te belasten. Een nadeel van toetsing door de minister is immers
dat de uitvoeringslast voor het ministerie van OCW navenant toeneemt. Verder
is het mogelijk dat het toetsingsproces en de uitkomsten van de toetsing onderwerp
van discussie worden tussen de minister en het parlement. Het bestaande wettelijke
en bestuurlijke arrangement, met de nadruk op autonomie van instellingen,
kan daardoor onder druk komen te staan.
 
 Desondanks stellen we voor dat de fusietoets onder directe aansturing
en verantwoordelijkheid van de minister wordt uitgevoerd. Bij de fusietoets
gaat het om grote politieke belangen, waarover ten volle ministeriële
verantwoordelijkheid zal worden gedragen. Behalve de hierboven genoemde redenen
heeft deze optie nog meer voordelen ten opzichte van andere opties, zoals
een aparte onderwijskamer bij de NMa. De herkenbaarheid van fusietoetsing
door de minister voor de sector is groter. De minister laat zich daarbij wel
adviseren door een onafhankelijke adviescommissie, tenzij de noodzaak daartoe
ontbreekt. Ingeval de minister van het advies van de adviescommissie afwijkt,
zal hij dit gemotiveerd doen en met zwaarwegende redenen. Overigens
heeft de fusietoets in tegenstelling tot de mededingingstoetsing, geen economische
principes die onafhankelijke en objectieve toetsing mogelijk maken.
 
 De NMa staat als onafhankelijke toezichthouder op afstand van de politiek
en beschikt over een uitgebreide ervaring in het toetsen van fusies, onder
meer in semi-publieke sectoren zoals de zorg. Desalniettemin ligt belegging
bij de NMa van de fusietoets voor het onderwijs, zoals geopperd door de Onderwijsraad,
niet in de rede. De expertise van de NMa ligt op het vlak van de beoordeling
van gevolgen van fusies op de daadwerkelijke mededinging. De daarbij gehanteerde
criteria komen voort uit economische en juridische principes omtrent concurrentie
en marktmacht. Deze criteria zijn uitsluitend van toepassing indien sprake
is van ondernemingen in de zin van de Mededingingswet, zoals bijvoorbeeld
het geval is in de zorg. Onderwijsinstellingen zijn niet aan te merken als
onderneming in de zin van de Mededingingswet voor zover zij deel uitmaken
van het gesloten bestel van publiek bekostigd onderwijs. Reden hiervoor is,
dat het onderwijsinstellingen onder de huidige regelgeving die van toepassing
is op bekostigde activiteiten, ontbreekt aan voldoende vrijheden die tot concurrentie
kunnen leiden, zoals het bepalen van de prijs en het eigen aanbod. Bekostigde
activiteiten kunnen dan ook niet worden aangemerkt als economische activiteiten.
Bovendien hebben de toetsingscriteria van de nu voorliggende fusietoets op
keuzevrijheid en variëteit geen relatie met de economische en juridische
principes omtrent concurrentie en marktmacht.
 2.6 Relatie tot andere wetgeving
 Medezeggenschap
 De fusietoets, en dan vooral de fusie-effectrapportage, is bedoeld om
de medezeggenschap op onderwijsinstellingen te versterken. De medezeggenschap
kan haar bevoegdheden daardoor beter uitoefenen. In de Wet medezeggenschap op scholen (WMS), die geldt voor het primair,
(voortgezet) speciaal en voortgezet onderwijs, is vastgelegd dat de medezeggenschapsorganen
instemmingsrecht hebben bij besluiten over fusies. Dat is in lijn met dit
voorstel. Afhankelijk van de aard en omvang van de fusie vloeit uit de WMS
voort welke medezeggenschapsorganen daarbij betrokken zijn: de gemeenschappelijke
medezeggenschapsraad (GMR) of de medezeggenschapsraad per school (MR). De
GMR heeft in twee gevallen instemmingsrecht:
 – Bij een besturenfusie of een scholenfusie waarbij meer dan de
helft van het aantal scholen van het bestuur onderdeel uitmaakt van de fusie.
 – Als het een gemeenschappelijk belang betreft voor alle scholen
naar het oordeel van de GMR.
 De medezeggenschap heeft instemmingsrecht bij scholenfusies die minder
dan de helft van de scholen onder hetzelfde bestuur direct raken. In de praktijk
zal het zo zijn dat bij een fusie tussen twee of meer besturen doorgaans de
betrokken GMR’s in beeld zijn. Bij een fusie tussen twee of meer scholen
zijn dat de betrokken MR’s van de te fuseren scholen.
 Het is de taak van de (G)MR’s om de verschillende belanghebbenden
te consulteren in een besluitvormingsproces voor fusies.
 
 Op het moment is in de bve-sector de Wet medezeggenschap
onderwijs1992 (WMO) nog van kracht. Dit betekent dat er sprake is
van een ongedeelde medezeggenschapsraad, die adviesrecht heeft bij fusies.
In het Wetsvoorstel medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs is voorzien in een adviesrecht voor de deelnemersraad. Voor de ondernemingsraad
geldt de Wet op de Ondernemingsraden die een adviesrecht regelt
ten aanzien van gevallen van overdracht van zeggenschap (artikel 25 WOR).
 
 Het Wetsvoorstel versterking besturing voor het hoger onderwijs versterkt de positie van studenten
en personeel door een verbetering van de formele voorschriften voor de medezeggenschap.
Het gaat in hoofdlijnen om een harmonisatie van de verschillende medezeggenschapsstelsels
van de verschillende instellingen door de volgende punten. Daarvoor worden
de volgende zaken ingevoerd:
 – Het zogeheten keuzemodel in het hbo
 – Nieuwe bevoegdheden:
 • nieuwe advies-, instemmings-en informatierechten;
 • een rol bij de samenstelling van en benoemingen in de raad van
toezicht;
 • regelmatig overleg tussen de raad en het medezeggenschapsorgaan.
 – Een verbetering van de rechtsgang, door een eenvoudige en laagdrempelige
procedure voor geschillen over medezeggenschap en procesbevoegdheden van de
medezeggenschapsorganen.
 De procedure voor de fusietoets sluit hierbij aan. De bestaande bevoegdheden
worden aangevuld met een fusie-effectrapportage, die de medezeggenschap op
een zwaarwegend punt als een besluit over fusies meer, en vooral beter gestructureerde
informatie biedt.
 Goed bestuur
 De fusie-effectrapportage draagt bij aan de verspreiding van principes
van goed bestuur, zoals verwoord in de memorie van toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap
op scholen en de Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften
voor minimumleerresultaten, alsmede een aanvulling van de interventiemogelijkheden
in het kader van het overheidstoezicht, en de verbetering van het intern toezicht(Kamerstukken II, 2008/09, 31 828, nr. 3). De fusie-effectrapportage
is een instrument voor een zorgvuldige afweging en voorbereiding van ingrijpende
fusiebesluiten. De rapportage draagt bij aan de verheldering en versterking
van de relaties tussen het bestuur, de interne toezichthouder en de verschillende
belanghebbenden. Het document stelt bovendien de interne toezichthouder beter
in staat om toe te zien op een goede invulling van de horizontale dialoog
en verantwoording.
 2.7 Gevolgen voor gemeenten
 Dit wetsvoorstel is van beperkte invloed voor de rol van de gemeenten.
Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de rol van de gemeente als
lokale overheid en die van schoolbestuur van één of meer openbare
scholen voor funderend onderwijs. In dat laatste geval is het openbaar onderwijs
niet bestuurlijk verzelfstandigd.
 Als lokale overheid heeft de gemeente nu en in de toekomst geen (medebewinds)taak
of andere bevoegdheid bij het besluitvormingsproces van scholen- en besturenfusies
in het bijzonder onderwijs. Wel kan een scholenfusie bijvoorbeeld consequenties
hebben voor de huisvestingsvoorziening van de betrokken scholen. Aangezien
de wetgever de zorgplicht voor de onderwijshuisvesting in eerste instantie
heeft neergelegd bij de gemeente, zal de besluitvorming over de fusie dan
in overleg tussen schoolbestuur en gemeente vorm moeten krijgen. Het betreft
dan echter het regelen van een specifiek gevolg van een fusie, wat los staat
van het principebesluit over fusie. Dit wetsvoorstel verandert niets in deze
verhouding tussen gemeente en schoolbestuur. Wel zal de gemeente in een dergelijk
geval bij het betrokken schoolbestuur zich ervan moeten vergewissen
dat de noodzakelijke ministeriële instemming met een fusie is verkregen.
 Indien de gemeente zelf het bevoegd gezag is van het openbaar basis, speciaal
of voortgezet onderwijs, zijn de voorschriften in de overeenkomstige sectorwetten
voor de fusietoets onverkort van toepassing. In de hoedanigheid van schoolbestuur
zal de gemeente bij fusievoornemens dan dezelfde fusietoetsvoorschriften in
acht moeten nemen als de besturen van bijzondere scholen of besturen van verzelfstandigde
openbare scholen.
 Er verandert wel iets bij besturenfusies waarbij een samenwerkingsbestuur
wordt beoogd – in de zin van artikel 17 WPO, artikel 28 WEC en artikel
53c WVO – tussen niet verzelfstandigd openbaar onderwijs en bijzonder
onderwijs. Nieuw is dat zo’n besturenfusie ter instemming moet worden
voorgelegd aan de minister.
 3 Financiële gevolgen
 Verwacht wordt dat de fusietoets weinig gevolgen voor de rijksbegroting
zal hebben. Dat geldt voor de toetsing van fusies van rechtspersonen, scholen
en instellingen. Voor individuele besturen of instellingen kunnen de financiële
consequenties groter zijn als de toets negatief uitpakt. Dat heeft onder meer
te maken met de mogelijkheid dat grotere instellingen of bestuurlijke eenheden
efficiënter kunnen werken en uitgaven kunnen verschuiven naar het primaire
proces.
 
 Besturenfusies hebben in het primair onderwijs
voor de rijksbegroting géén gevolgen. Dat geldt voor zowel een
toename als een afname van het aantal besturen. In het bekostigingssysteem
ontvangen de besturen als rechtspersoon (de bevoegde gezagsorganen) de rijksvergoeding,
maar de individuele scholen vormen de eenheid van bekostiging. De omvang van
een bestuur is geen indicator voor de hoogte van de rijksvergoeding.
 Scholenfusies – in primair onderwijs doorgaans het gevolg van een
(dreigende) opheffing van zelfstandige scholen die niet voldoen aan de instandhoudingsnorm –
hebben nauwelijks gevolgen voor de rijksbegroting, zowel positief als negatief.
Op basis van ervaringsgegevens wordt in de jaarlijkse raming ervan uit gegaan
dat het aantal scholenfusies tengevolge van opheffing van scholen gelijk is
aan het aantal nieuw gestichte basisscholen. Het totale aantal basisscholen
blijft dus constant in de meerjarenraming.
 Onder de bekostigingssystematiek van het primair onderwijs leiden scholenfusies
niet tot extra uitgaven, ook niet als ze volgens dit wetsvoorstel instemming
behoeven van de minister. Integendeel, door een scholenfusie vervalt de vaste
voet in de rijksvergoeding (onder meer uitgekeerd door een directietoeslag)
van de school of scholen die door de fusie worden opgeheven. Ook dit effect
zal klein zijn.
 
 De financiële gevolgen van fusietoets in het speciaal onderwijs zijn nihil. De verwachting is dat op jaarbasis
twee besturen fuseren. Het fuseren van scholen is bekostigingstechnisch niet
aantrekkelijk. Ook is het vanwege een groei van het aantal leerlingen in het
(v)so niet noodzakelijk geweest scholen te sluiten. Gelet hierop verwachten
we geen kosten voor fusietoetsen op schoolniveau.
 
 Ook voor het voortgezet onderwijs geldt dat
de toets op bestuurlijke en institutionele fusies nauwelijks financiële
gevolgen heeft. Bestuurlijke fusies hoeven immers niet tot institutionele
fusies te leiden. Institutionele fusies blijven mogelijk als een school met
opheffing wordt bedreigd (anders zou het kunnen leiden tot extra wachtgelden
of claims voor extra bekostiging). Het afkeuren van fusies van scholen die
niet met opheffing worden bedreigd, leidt niet tot extra uitgaven voor OCW.
 
 Wat de bve-sector betreft, maakt het in de
hoogte van de bekostiging niet uit of sprake is van een institutionele of
rechtspersonenfusie. Er zijn daarom geen nadelige gevolgen voor de rijksbegroting.
De bve-instellingen worden voor het aantal deelnemers bekostigd. De betalingen
worden gedaan aan de stichting of de rechtspersoon die de onderwijsinstellingen
in stand houdt. Een rechtspersoon heeft één of meerdere onderwijsinstellingen
onder zich.
 
 Besturen- of instellingenfusies in het hoger onderwijs hebben geen gevolgen voor de rijksbegroting.
 4 Administratieve lasten
 De administratieve lasten voor alle fusievoorstellen komen uit op bijna
35 000 euro per jaar.
 Het opstellen van een fusie-effectrapportage door onderwijsinstellingen
betekent meer administratieve lasten voor scholen. Het gaat echter om een
geringe toename, doordat veel van de elementen uit de fusie-effectrapportage
ook nu al in de besluitvormingsprocedures en beslisdocumenten aan de orde
komen. Het nieuwe is vooral dat het bestuur de elementen in één
rapportage dient te presenteren. Bovendien krijgt een bestuur maar bij uitzondering
met fusie te maken, zodat de financiële gevolgen beperkt blijven.
 
 Het wetsvoorstel is voorgelegd aan Actal. Actal heeft het voorstel niet
geselecteerd voor een advies.
 5 Uitvoerings- en handhavingstoets
 De voorlopige conclusie van Centrale Financiën Instellingen (CFI)
is dat dit wetsvoorstel uitvoerbaar is. Het voorstel is door CFI aan een uitvoeringstoets
onderworpen en van vragen en kanttekeningen voorzien. Deze hebben ertoe geleid
dat het wetsvoorstel en deze memorie van toelichting op een aantal punten
is aangepast. Een eventuele nadere uitwerking in lagere regelgeving zal, conform
de wens van CFI, ook door CFI op uitvoeringsconsequenties worden getoetst.
In dit verband is het relevant om vast te stellen dat het ministerie van OCW
de toetsing van fusies zelf zal uitvoeren en dus niet zal delegeren aan een
uitvoeringsorganisatie. Uiteraard zullen nadere afspraken over werkprocessen
op het bestuursdepartement en de processen bij CFI nodig zijn.
 6 Overleg met onderwijsorganisaties
 Voor het sector primair onderwijs is overleg
gevoerd met de PO-raad, WEC-raad, besturenorganisaties (Bond KBO, VBS, Besturenraad,
LVGS en VOS/ABB), de AVS, bonden (AOB, CNVO, KVLO) en de landelijke ouderorganisaties
(VOO, LOBO, NKO en Ouders & COO).
 
 De PO-raad onderkent de politieke realiteit, die aan dit wetsvoorstel
ten grondslag ligt, maar vindt dat nut en noodzaak van een fusietoets onvoldoende
zijn aangetoond. Veel urgenter is het behoud van een gevarieerd scholenaanbod
in gebieden die te maken krijgen met sterk dalende leerlingenaantallen. Fusies,
maar ook andere maatregelen, kunnen daarvoor een oplossing betekenen. De fusietoets
mag dat niet in de weg staan, vindt de PO-raad. Ook de WEC-raad geeft geen
hoge prioriteit aan de fusietoets. Bij de fusietoets gaat het er volgens de
WEC-raad vooral om dat er een toegankelijk en passend aanbod blijft bestaan
voor leerlingen met een handicap.
 
 De besturenorganisaties en AVS twijfelen aan nut en noodzaak van het wetsvoorstel.
De beelden over het mbo en hoger onderwijs hebben een negatieve invloed op
het primair onderwijs. Terwijl de scholen in het primair onderwijs goed aan
het beeld van de menselijke maat voldoen. Het wetsvoorstel scheert daarmee
alle sectoren over één kam. De Bond KBO acht de fusietoets een
inperking van de grondwettelijke stichtingsvrijheid en acht het buitengewoon
dubieus dat de (richtingoverstijgende) pedagogisch-didactische variëteit
een beoordelingsaspect van de toets kan zijn.
 De besturenorganisaties vinden de toetsingscriteria te open geformuleerd.
Dit geeft de minister een grote discretionaire bevoegdheid bij de beoordeling.
De rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn daarmee niet gediend. Aan dit
bezwaar kan voor een deel tegemoet gekomen worden door de uitvoering van de
toets over te laten aan een onafhankelijke instantie, die verder van de minister
afstaat. Daarnaast werd naar voren gebracht dat meer uitgekristalliseerde
criteria in de wet moeten worden opgenomen.
 Tevens gaven de besturenorganisaties en de AVS aan dat de medezeggenschap
door middel van instemmingsrecht bij fusie al via de WMS gegarandeerd is.
Materieel geven besturen al inhoud aan zorgvuldige besluitvorming bij fusies.
De verplichte fusie-effectrapportage is daarmee onnodig en overbodig.
 
 De VOO en VOS/ABB vinden het zeer ongewenst dat het wetsvoorstel leidt
tot een beperking van de mogelijkheid om samenwerkingsbesturen van openbaar
en bijzonder onderwijs te vormen. Er zijn namelijk, naast het voorkomen van
opheffing van scholen, ook andere zeer legitieme redenen om samenwerkingsbesturen
tussen openbaar en bijzonder onderwijs samen te stellen.
 
 De ouderorganisaties (Ouders en COO, LOBO en NKO) ondersteunen de invoering
van de fusie-effectrapportage. Ze garandeert dat ouders en leraren via de
medezeggenschap voluit in alle fasen van het besluitvormingsproces betrokken
zijn en in beslissingen gekend worden. De rapportage is een goede vorm van
informatievoorziening. De effectrapportage draagt bij aan serieuze medezeggenschap
over ingrijpende fusiebeslissingen. Gevolg daarvan is dat bij een instemming
van de medezeggenschap de minister kan volstaan met een marginale toets, waarbij
hij let op de impact op de keuzevrijheid van ouders.
 
 De VOO neemt een afwijkend standpunt in en pleit voor een vorm van fusietoetsing
binnen de kaders van de WMS, met zelfregulering van de sector als vertrekpunt.
Volgens de VOO leidt dit wetsvoorstel tot uitholling van de rechtsgang rond
medezeggenschap, aangezien de minister ondanks instemming van de medezeggenschap
een streep kan halen door een fusie. Daarnaast vindt de VOO dat bij de overweging
dat het onderwijs in een voedingsgebied dient uit te gaan van minimaal twee
aanbieders, per definitie het openbaar onderwijs een van de aanbieders zou
moeten zijn.
 
 De bonden staan achter de fusietoets. In de fusie-effectrapportage zouden
ook de effecten van de fusie voor leraren genoemd moeten worden. Kanttekeningen
worden geplaatst bij de onduidelijkheid van de criteria en de daarmee ruime
discretionaire bevoegdheid voor de toetsende instantie. Tevens moet er goed
gekeken worden naar het verschil tussen een besturen- en scholenfusie, waarbij
ook oog moet zijn voor reële zakelijke belangen vanuit oogpunt van goed
werkgeverschap.
 Het OCNV ondersteunt de lijn dat samenwerkingsbesturen, net als samenwerkingsscholen,
alleen in uiterste noodzaak tot stand kunnen komen. De AOB vindt
het van belang dat er voldoende regionaal openbaar onderwijs blijft bestaan,
zodat er iets te kiezen blijft voor ouders, personeel en leerlingen.
 
 Op 13 maart 2009 is het voortgezet onderwijs bestuurlijk geconsulteerd
over dit wetsvoorstel en deze memorie van toelichting. Gesproken is met de
VO-raad, met de bonden AOb, CNV Onderwijs en KVLO, met Beter Onderwijs Nederland
(BON), met de ouderorganisaties Ouders&COO, NKO, LOBO en VOO en met LAKS.
 Van deze organisaties staan de VO-raad en de VOO het meest kritisch tegenover
de fusietoets. Ze hebben zich echter constructief opgesteld in hun reacties.
Verschillende partijen wezen op het ontbreken van wetgeving voor «opting
out» of «defusie», de situatie waarin een school uit een
bestuurlijk verband stapt. Hierover zal een advies aan de Onderwijsraad worden
gevraagd.
 
 In de consultatie is van gedachten gewisseld punten als:
 – De rol van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad.
 – De informatie die ouders en de (G)MR nodig hebben voor zorgvuldige
discussie over fusievoornemens.
 – De gevolgen van dalende leerlingaantallen.
 – De rol van denominatie en onderwijsaanbod in de keuzevrijheid.
 
 Naar aanleiding van de opmerkingen en suggesties van het LAKS, het CNV,
Ouders&COO en de NKO zijn in het wetsvoorstel de consequenties voor leerlingen
expliciet meegenomen als overweging bij het opstellen van de fusie-effectrapportage.
 Verder leidt de consultatie, mede gelet op het standpunt van de VOO, ertoe
dat in deze memorie van toelichting een voorkeur wordt uitgesproken dat na
fusie minimaal twee aanbieders overblijven, waarvan één openbaar
en één bijzonder.
 
 Gezien de inbreng van het LAKS, Ouders&COO, NKO en anderen is bij
de toelichting over de medezeggenschap het onderscheid tussen de inspraak
van de GMR en MR aangescherpt.
 Tot slot zijn, mede op basis van opmerkingen van de AOb, expliciet de
zorgvuldigheid en proportionele toepasbaarheid van sancties aangegeven. Dit
omdat bekostigingssanctie vergaande gevolgen heeft voor het personeel, de
ouders en de leerlingen.
 
 Uit het overleg in de bve-sector bleek het
volgende. Vertegenwoordigers van het personeel zijn verheugd dat de politiek
optreedt tegen verdere schaalvergroting, maar vragen zich wel af of dit wetsvoorstel
adequaat is. BON is tevreden dat de menselijke maat is uitgewerkt.
 
 De vertegenwoordiger van de instellingen vond dat het wetsvoorstel voor
de bve niet strookt met het overheidsbeleid. De overheid stimuleert namelijk
enerzijds dat de mbo-instellingen moeten concurreren en op de markt actief
moeten zijn. Anderzijds stelt dit wetsvoorstel grenzen aan dat ondernemerschap
van autonome instellingen.
 De MBO-Raad is kritisch over de toonzetting van het stuk. De raad wil
dat in deze memorie van toelichting wordt aangegeven in de mbo-sector sinds
2000 maar een beperkt aantal fusies plaatsvond. De sector telt 42 roc-instellingen
met circa 1 000 vestigingen. Het beeld in de politiek dat roc’s
te groot zijn, is dan ook niet juist.
 
 De AOB geeft aan dat docenten wel degelijk kritiek hebben op de schaalgrootte.
De AOB vindt het onderwijs nu al te grootschalig. Betrokkenen moeten elkaar
en de processen op de werkvloer kennen. De AOB is voorstander van het wettelijk
borgen van de pedagogisch-didactische vrijheid van de professionals.
Ze wil dat professionals in hun eigen praktijk op basis van de samenstelling
en het niveau van de leerlingenpopulatie een werkwijze kunnen kiezen. Het
gaat de AOB om de uitvoering van het onderwijs op locaties met een overzichtelijk
aantal leerlingen en met een diversiteit aan pedagogisch-didactische richtingen.
De AOB vraagt zich daarom af of de fusietoets tegemoet komt aan de wens van
docenten om zeggenschap te hebben over het onderwijsprogramma op hun eigen
vestiging.
 
 De MBO-Raad is kritisch over uitbreiding van de toets naar rechtspersonenfusies.
Bovendien vraagt de raad zich af of de toets voor een rechtspersonenfusie
even uitgebreid moet zijn als die voor institutionele fusies. De bonden daarentegen
vinden het verstandig ook naar rechtspersonenfusies te kijken. De AOB geeft
aan dat schaalvergroting ook plaatsvindt op het niveau van de besturen en
vraagt voorts nadrukkelijk aandacht voor sectoroverstijgende fusies. BON vraagt
zich af niet alleen fusies tussen rechtspersonen maar ook andere samenwerkingsvormen
als personele unies onder het bereik van de fusietoets zouden moeten vallen
en breidt dit zelfs uit door te vragen of dit wetsvoorstel een grens gaat
stellen aan eventuele personele unies.
 
 Vertegenwoordigers van personeel en deelnemers vinden dat in het wetsvoorstel
moet worden opgenomen dat een fusie meerwaarde moet hebben voor deelnemers
en personeel; het moet de kwaliteit ten goede komen. Dit zou een van de voorwaarden
in de toets moeten zijn.
 
 Vertegenwoordigers van personeel vinden een toets op alleen keuzevrijheid
en legitimatie te mager. De AOB is vindt de voorliggende wet vooral symbolisch,
omdat er te weinig inhoudelijke criteria zijn. De AOB vraagt waarom de financiële
positie van de onderwijsinstellingen die wensen te fuseren niet wordt doorgelicht
en waarom er geen rol is voor de inspectie bij de kwaliteitsbeoordeling van
de opleidingen en de examinering. Het wetsvoorstel richt zich vooral op procescriteria.
Maar zegt de informatie die onderwijsinstellingen geven over het proces wel
iets over de kwaliteit van dat proces? CNV Onderwijs vindt dat er bij keuzevrijheid
ook aandacht dient te zijn voor pedagogisch-didactische verschillen tussen
onderwijsprogramma’s.
 
 Uit het bestuurlijk overleg met de koepels van het hoger onderwijs kwam het volgende naar voren. HBO-raad en VSNU zien
geen bezwaren in het wetsvoorstel en onderschrijven de algemene uitgangspunten
die aan een wettelijke fusietoets ten grondslag liggen. De VSNU wijst erop
dat universiteiten niet alleen onderwijs maar ook onderzoek als kerntaak hebben.
Voor schaalvergroting in het onderzoek gelden andere overwegingen dan voor
onderwijs. De studentenorganisaties, ISO en LSVb staan zonder meer positief
tegenover het wetsvoorstel omdat de positie van de medezeggenschap bij een
fusie wordt versterkt.
 B ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING
 
 De algemene systematiek van de fusietoets in het onderwijs wordt puntsgewijs
voor zover het de Wet op het primair onderwijs betreft toegelicht. Afwijkingen
van de algemene systematiek voor de andere sectoren worden – voor zover
noodzakelijk – separaat toegelicht.
 Artikel I Wijziging Wet op het primair onderwijs
 Afdeling I
 Doel van de positionering van een aparte afdeling is om de goedkeuring
van de minister te beschouwen als een bekostigingsvoorwaarde.
 Artikel 64
 Om een zo herkenbaar mogelijk begrippenkader te kunnen hanteren is er
voor gekozen om de verschillende modaliteiten van fusie homogeen te omschrijven
voor alle sectoren. Er is dan ook voor gekozen om de begrippen «bestuurlijke
fusie» en institutionele fusie’ in de sectorwetten te introduceren.
 Institutionele fusie kan respectievelijk worden gelezen als scholenfusie,
instellingsfusie, bovensectorale scholen dan wel instellingsfusie.
 Bestuurlijke fusie kan respectievelijk worden gelezen als bestuursoverdracht,
samenwerkingsbesturen en rechtspersonenfusie.
 Bepaalde samenwerkingsvormen zoals de personele unie waarbij dezelfde
personen deel uit maken van verschillende besturen vallen niet onder de werking
van dit wetsvoorstel maar worden geadresseerd in de respectievelijke wetsvoorstellen
omtrent goed bestuur. Reden om deze modaliteiten niet op te nemen in het onderhavige
wetsvoorstel is dat samenwerkingsvormen als voornoemd (relatief eenvoudig)
omkeerbaar zijn.
 
 Het begrip rechtspersoon is een algemeen begrip dat voor elke sector toepasbaar
is. Voor het funderend onderwijs is de rechtspersoon in elk geval het bevoegd
gezag. Voor de sectoren beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en hoger beroepsonderwijs
geldt het voorgaande niet. Daar is de rechtspersoon de rechtspersoon die de
instelling in standhoudt. In de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW) bijvoorbeeld wordt op dit moment gesproken van instellingsbestuur.
Het gaat echter om hetzelfde orgaan.
 
 In het tweede lid is een uitzondering geformuleerd ten aanzien van een
bestuurlijke overdracht door een gemeenteraad die resulteert in verzelfstandiging
van het openbare onderwijs in die gemeente. Het gaat hier puur om de overdracht
van de instandhouding van het openbaar onderwijs, zonder dat dit leidt tot
toename van de bestuurlijke omvang. Een zgn. één-op-één
overdracht. De verzelfstandiging van het openbare onderwijs door meerdere
gemeenteraden waarbij de betrokken scholen onder één stichting
of openbare rechtspersoon worden gebracht, impliceert een fusie. Immers, de
bestuurlijke omvang neemt toe en dat behoeft goedkeuring van de minister.
 Indien een rechtspersoon besluit om zichzelf op te splitsen in twee of
meerdere bestuurlijke eenheden is er weliswaar sprake van overdracht van de
instandhouding, maar is er geen sprake van fusie. De bestuurlijke omvang neemt
af en het onderwijsaanbod in de zin van het aantal bestuurlijke aanbieders
neemt toe.
 Artikel 64a
 Hoofdregel is dat elke bestuurlijke en institutionele fusie goedkeuring
behoeft van de minister (eerste lid). Waar het de sector primair onderwijs
betreft geldt daar een beperking in de vorm van een toetsdrempel (tweede lid).
Deze toetsdrempel geldt niet voor een samenwerkingsbestuur in de zin van artikel
17 Wet op het primair onderwijs (WPO). Voor alle – dus ook voor fusies
die onder de eerdergenoemde toetsdrempels komen – geldt de verplichting
van het opstellen van een fusie-effectrapportage (derde lid). Voor de institutionele
fusie geldt dat het totaal aantal leerlingen, geteld op basis
van de meest recente teldatum waarbij het gaat om het feitelijk aantal leerlingen,
van de betrokken scholen onder de 500 leerlingen moet blijven om geen aanvraag
te moeten indienen.
 In wezen geldt voor bestuurlijke fusies of er sprake is van bestuursoverdracht
als centrale criterium. Uiteraard is er geen fusie-effectrapportage nodig
als een school wordt opgeheven. Maar zodra er sprake is van bestuursoverdracht,
dus ook bij de overdracht t.a.v. een op te heffen school, is een fusie-effectrapportage
noodzakelijk.
 Artikel 64b
 Eerste lid
 De aanvraag voor goedkeuring van de minister is een aanvraag in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat de afdelingen 4.1.1
en 4.1.2.van de Awb van toepassing zijn op de voorbereiding en aanvraag zelf.
 De Awb eist ingevolge artikel 4:2 dat een aanvraag wordt ondertekend en
ten minste de naam en het adres van de aanvrager bevat, alsmede de dagtekening
en een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. In dit geval de goedkeuring
van de minister.
 Daarnaast dient de aanvraag vergezeld te gaan van de fusie-effectrapportage.
Hiervoor wordt een modelformulier met voorbeelden ontworpen. Ook is vereist
dat de medezeggenschapsorganen verklaren in te stemmen dan wel een schriftelijk
advies geven over de voorgenomen fusie.
 Om de medezeggenschap in de gelegenheid te stellen een zorgvuldig besluit
te nemen dient de fusie-effectrapportage aan hen voorgelegd te worden voordat
om een besluit tot instemming wordt verzocht.
 Nu kan het voorkomen dat er een geschil ontstaat tussen de medezeggenschapsorganen
en het bestuur over een voornemen tot fusie. In een dergelijk geval zal er
geen sprake zijn van vereiste instemming. In dat geval behoort het tot mogelijkheden
van een bestuur in het funderend onderwijs om het geschil voor te leggen aan
een geschillencommissie of de ondernemingskamer te Amsterdam. De uitspraak
van de geschillencommissie dan wel de ondernemingskamer treedt in de plaats
van de instemming van de medezeggenschapsraad.
 Het voorgaande betekent dat er voor elke fusie een fusie-effectrapportage
moet worden opgesteld. Voor fusies die niet aan de minister hoeven worden
voorgelegd, moet (artikel 64a, derde lid) ook een fusie-effectrapportage worden
opgesteld. Aangezien voor die fusies er ook geen aanvraag om goedkeuring te
verkrijgen nodig is, blijft de rol van de fusie-effectrapportage beperkt tot
de rol voor de medezeggenschapsorganen en hoeft dus niet aan de minister te
worden toegezonden. Indien er in een dergelijk geval geen fusie-effectrapportage
wordt opgesteld, kan dat als gevolg van het systeem, bekostigingsgevolgen
hebben. Er is dan sprake van strijd met de Wet medezeggenschap op scholen
(zie artikel VI) alsook met deze bepalingen.
 Tweede lid
 Dit lid gaat in op de inhoud van de fusie-effectrapportage. Hiervoor geldt
dat aan alle onderdelen a tot en met i aandacht moet zijn besteed om een aanvraag
in behandeling te kunnen nemen.
 In onderdeel g wordt gesproken over voorzieningen. Hier moet vooral worden
gedacht aan de dienstverlening, zowel voor leerlingen, deelnemers als studenten
(bve en ho), maar ook bijvoorbeeld voor leraren.
 Bij het ontbreken van onderdelen in de aanvraag, waaronder de inhoud van
de fusie-effectrapportage, wordt de aanvrager conform artikel 4:5 Awb in de
gelegenheid gesteld de aanvraag binnen een door de minister te stellen termijn,
aan te vullen. Dit betekent dat de beslistermijn waarbinnen de minister een
beschikking moet afgeven wordt opgeschort voor de duur van het aanvullen van
de aanvraag (artikel 4:15 Awb).
 Artikel 64c
 Eerste lid
 In dit artikel wordt de toets die de minister uitvoert omschreven. De
kern van de toets draait om het begrip keuzevrijheid. Dat wordt per sector
nader ingevuld. Voor het primair onderwijs is keuzevrijheid te duiden als
variatie in het onderwijsaanbod. Dat betreft zowel de richting, in de zin
van denominatie, als pedagogische-didactische aanpak. Het voedingsgebied is
dat gebied waar het grootste aandeel van de schoolgaande leerlingen voor die
school vandaan komt. Toetscriterium voor de minister is dat deze variatie
niet op significante wijze wordt belemmerd, waardoor de keuzevrijheid voor
ouders, leerlingen en andere belanghebbenden, in het geding komt. Of er sprake
is van een significante belemmering wordt per geval beoordeeld. Hiervan is
bijvoorbeeld sprake wanneer er in een bepaald voedingsgebied minder dan twee
(bestuurlijke) aanbieders overblijven.
 Tweede lid
 Voor de totstandkoming van samenwerkingsbesturen tussen openbaar en bijzonder
onderwijs in de zin van artikel 17, geldt een limitatieve goedkeuringsgrond:
de continuïteit van het openbaar of bijzonder onderwijs dient er direct
mee te zijn gediend.
 De totstandkoming van een samenwerkingsbestuur wordt alleen toegestaan
indien anders één of meer van de bij de fusie betrokken scholen «omvallen».
Met andere woorden: alleen wanneer de instandhouding van deze school of scholen
niet langer kan worden gegarandeerd en deze onder de opheffingsnorm komt,
kan de totstandkoming van een samenwerkingsbestuur worden toegestaan. Voor
de goedkeuring is dan vereist dat door de realisatie van het samenwerkingsbestuur
het voortbestaan van een of meer van bedoelde scholen alsnog kan worden gerealiseerd.
 Gemeentelijke herindeling is een fenomeen dat niet direct in dit wetsvoorstel
is meegenomen, omdat dit nu reeds een realiteit is die speelt. Met dit wetsvoorstel
wordt slechts een toets geïntroduceerd. Fusies waarbij openbare scholen
betrokken zijn, blijven op zich mogelijk. Dat is zo en dat blijft zo. Met
de invoering van de fusietoets wordt er een toetsmoment tussen geschoven.
 Derde lid en artikel 53g, vierde lid van de WVO en 2.1.12,
tweede lid van de WEB
 De minister laat zich – indien nodig – adviseren door een
onafhankelijke adviescommissie bij de voorbereiding van de beslissing tot
het al dan niet goedkeuren van een fusie. De termijn genoemd in artikel 64d
blijft onverkort van kracht. De situaties waarin advisering door deze commissie
nuttig en nodig wordt geacht zullen bij ministeriële regeling nader worden
uitgewerkt.
 Artikel 64d
 In afwijking van de termijnen genoemd in de Awb wordt hier een aparte
beslistermijn geïntroduceerd van dertien weken en geldend voor alle sectoren.
Deze termijn is een gemiddelde van de thans bestaande toetstermijnen voor
scholen- en instellingsfusies in de sectoren vo en bve. Deze termijn kan met
nogmaals dertien weken worden verlengd. De verschillen tussen de sectoren
rechtvaardigen een gemiddelde termijn. De verschillen tussen de sectoren zijn
terug te vinden in het algemene deel van de toelichting.
 In de voornoemde 13 weken moeten diverse stappen worden gezet: de aangeleverde
document (waaronder de fusie-effectrapportage) worden op volledigheid gecontroleerd.
Er moet onderzoek worden verricht (wellicht ook ter plaatse). Er wordt gesproken
met belanghebbenden (waaronder het bestuur). Dit zijn allemaal
voorbeelden van voorwaarden om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen.
Zorgvuldige besluitvorming vergt uiteraard de nodige tijd.
 Waar het de sector primair onderwijs betreft, strookt de termijn die nu
is opgenomen in de Wet op het primair onderwijs ten aanzien van stichting
en instandhouding van voorzieningen met de voorgestelde termijn. Voor stichting
geldt de planprocedure. Voor 15 augustus moet de aanvraag daartoe worden
ingediend en voor 1 januari beslist de minister daarop. Artikel 79 WPO
is hierop van toepassing. Voor de instandhouding van voorzieningen geldt dat
hiervoor een verzoek moet zijn ingediend voor 1 februari. Voor 1 mei
wordt daarop door de minister besloten (artikel 160 WPO). Besturen dienen
rekening te houden, ook met het oog op de opheffing van een of meer scholen,
met deze gangbare termijnen geldend voor de fusietoets. Indien een verzoek
om goedkeuring te laat wordt ingediend kan een opheffing wellicht niet worden
voorkomen. Scholen zullen hierop in nadere voorlichting worden gewezen.
 Overigens wordt binnen de primaire termijn aan de aanvrager mededeling
gedaan dat gebruik wordt gemaakt van de verlengingsmogelijkheid in het tweede
lid.
 In het derde lid, is ten behoeve van de rechtszekerheid van de aanvrager,
bepaald dat indien het besluit niet binnen de gestelde termijn is genomen,
de aanvrager er vanuit kan gaan dat de goedkeuring op het fusievoornemen is
geacht te zijn verleend (lex silencio positivo).
 Indien de rechtspersoon het niet eens is met de beslissing van de minister,
kan zij, na eerst bezwaar te hebben gemaakt, in beroep gaan bij de bestuursrechter.
Het rechtsbeschermingsregime van de Awb is van toepassing.
 Artikel 64e tot en met 64i WPO, 66e tot en met 66i WEC,
53i tot en met 53m WVO, 2.1.3, 2.1.13 tot en met 2.1.17 WEB en 16.16d tot
en met 16.16h WHW.
 Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State is in deze artikelen
het principe van de goedkeurende beschikking van rechtswege (lex silencio
positivo) apart opgenomen in navolging van de Dienstenwet. Een mogelijke samenloop
met de Dienstenwet wordt in artikel X ondervangen.
 
 Tenslotte wordt nog opgemerkt dat bij een bestuurlijke fusie er ook altijd
aanpassing noodzakelijk is van de statuten van de rechtspersoon. Dit wordt
niet extra gevraagd in de fusie-effectrapportage, omdat dit reeds een bestaande
verplichting is.
 Artikel II Wijziging Wet op de expertisecentra
 In afwijking van hetgeen hiervoor is vermeld, gelden voor de Wet op de
expertisecentra (WEC) een tweetal uitzonderingen.
 Ten eerste, er is voor de WEC niet in een toetsdrempel voorzien. Daarmee
zijn alle bestuurlijke en institutionele fusie onderhevig aan goedkeuring
van de minister.
 Ten tweede, is het toetscriterium voor de minister voor wat betreft keuzevrijheid
verwoord, in termen van daadwerkelijke variatie in onderwijsaanbod, uitgewerkt
als evenwichtige spreiding van onderwijsvoorzieningen in het onderwijsgebied.
Daaronder wordt in ieder geval verstaan dat binnen een geografische afgebakend
gebied de bereikbaarheid en toegankelijkheid van de onderwijsvoorzieningen
op een voor ouders en leerlingen acceptabel niveau ligt.
 Artikel III Wijziging Wet op het voortgezet onderwijs
 In afwijking van wat hiervoor is vermeld, geldt voor de Wet op het voortgezet
onderwijs (WVO) een aantal uitzonderingen.
 Ten eerste, is in het voortgezet onderwijs ook geen sprake van een toetsdrempel.
 Ten tweede, zijn er in de WVO vastgestelde vormen van bovensectorale fusie.
Het gaat hierbij om het samenvoegen tot een scholengemeenschap in de zin van
de Wet educatie en beroepsonderwijs, van een school voor mavo of een school
voor vbo met een scholengemeenschap waar een ROC deel van uit maakt. Voor
het ROC kan ook een agrarisch opleidingscentrum (AOC) in de plaats worden
gesteld. De laatstgenoemde fusie is slechts toegestaan indien het een school
voor mavo betreft, een school voor vbo die onderwijs verzorgt in de sector
landbouw (artikel 10c, onderdeel d WVO), of een school voor praktijkonderwijs.
 Bij splitsing moet er allereerst onderscheid worden gemaakt tussen «afsplitsing»
en het zgn. «celdeling». Bij afsplitsing moet worden gedacht aan
een vmbo-onderwijsinstelling die wordt opgesplitst tot een vbo-school en een
mavo-school. Dit hoeft niet te worden voorgelegd aan de minister. Echter,
als één (of beide) van de opgesplitste scholen wordt overgedragen
aan een andere rechtspersoon of wordt samengevoegd met een andere school,
behoeft dit weer wel goedkeuring van de minister. Er is dan nl. sprake van
fusie bedoeld in dit wetsvoorstel. Bij de zogenaamde «celdeling»
moet worden gedacht aan de situatie waarbij een vmbo-onderwijsinstelling wordt «gedeeld»
en na de «deling» zijn er twee vmbo-onderwijsinstellingen. Dit
valt ook buiten de definitie van fusie die dit wetsvoorstel hanteert, maar
zodra één of beide scholen worden samengevoegd of overgedragen
is er goedkeuring van de minister noodzakelijk.
 Ten derde, moet een aanvraag voor goedkeuring van de minister ten aanzien
van een voorgenomen scholenfusie ook worden gezien als een aanvraag om de
te fuseren school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te
brengen (artikel 71 WVO). De bestaande termijnen voor de aanvraag om voor
bekostiging in aanmerking te worden gebracht zijn in overeenstemming gebracht
met de termijn die wordt gehanteerd voor de goedkeuring van de minister. Dat
betekent eveneens dat er sprake is van één aanvraag die leidt
tot twee of wellicht drie separate beschikkingen.
 Tot slot, de toets die tot nu toe op basis van artikel 71 WVO werd uitgevoerd
waar het om scholenfusie gaat, wordt aangehaakt bij het proces van goedkeuring
waarin dit wetsvoorstel voorziet. Dat betekent dat het bestaande criterium
van 20% overlap in voedingsgebied als bedoeld in artikel 71 WVO blijft
gelden voor scholenfusies. Dit leidt ertoe dat er twee «toetsen»
zijn om scholenfusie in de WVO te beoordelen.
 Het toetscriterium voor de minister voor wat betreft keuzevrijheid is
verwoord, in termen van variatie van het onderwijsaanbod in de zin van keuze
in richting en pedagogisch-didactisch opzicht en ook verschil in schoolsoort
binnen een bepaald geografisch afgebakend gebied. Te denken valt hierbij aan
bijvoorbeeld dat er ten minste twee aanbieders in de gemeenten aanwezig blijven
waarin de huidige leerlingen van die scholen woonachtig zijn. Dit geldt voor
de schoolsoorten in het voortgezet onderwijs, met uitzondering van het praktijkonderwijs.
 Artikel IV Wijziging Wet educatie en beroepsonderwijs
Onderdeel A
 Met deze aanpassing wordt de goedkeuring van de minister expliciet vastgelegd
als bekostigingsvoorwaarde.
 Onderdeel B en C
 Ten eerste, omvat de huidige tekst van de Wet educatie en beroepsonderwijs
(WEB) in artikel 2.1.3 om door fusie tot stand gekomen instellingen voor bekostiging
in aanmerking te brengen. Deze bestaande procedure is opgenomen in de fusietoets
zoals in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld. De termijnen zijn met elkaar
in overeenstemming gebracht. Ook hier geldt dat de aanvraag om voor bekostiging
in aanmerking gebracht te worden dezelfde is als die waarin goedkeuring van
de minister op het fusievoornemen wordt gevraagd.
 Ten tweede, voor de beroepsonderwijs en volwasseneneducatie sector is
een aanvulling voorgeschreven in de fusie-effectrapportage. Het betreft de
effecten van de voorgenomen fusie op de voorzieningen en de dienstverlening
aan deelnemers. De rechtspersoon moet in het opstellen van de fusie-effectrapportage
hier specifiek aandacht aan besteden. Deze aandacht blijkt duidelijk uit het
op te stellen bedrijfsvoeringsplan. Daarnaast maakt onderdeel g van dit lid
melding van eventuele gevolgen voor andere belanghebbende partijen. Hier wordt
m.n. gedacht aan het bedrijfsleven, non-profit organisaties en andere onderwijsafnemers
(vervolgopleidingen).
 Ten derde is het toetscriterium voor goedkeuring van de minister voor
zover het betreft de keuzevrijheid in de WEB tot uitdrukking gebracht, gelet
op de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod in de spreiding van voorzieningen.
Ook is de diversiteit van opleidingen in het middelbaar beroepsonderwijs een
uiting daarvan en goedkeuring kan worden onthouden indien deze beiden op significante
wijze worden belemmerd.
 Ten aanzien van de termijn wordt voor de toepassing van artikel 2.1.3
een termijn van 26 weken gehanteerd. Deze termijn is voor de bve-sector een
noodzakelijke. Op dit moment staan daar nog 10 maanden. Het aanpassen daarvan
is, mede gezien het samenvallen van beide aanvragen, noodzakelijk.
 Artikel V Wijziging Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek
 Onderdeel A
 Met deze aanpassing wordt de goedkeuring van de minister expliciet vastgelegd
als bekostigingsvoorwaarde.
 Onderdeel B
 In dit onderdeel wordt expliciet een adviesrecht voor de medezeggenschapsraad
vastgelegd voor bestuurlijke en institutionele fusies.
 Onderdeel C en D
 Artikel 16.1 wordt aangepast zodat de fusietoets ook voor het hoger onderwijs
een structureel karakter krijgt. Daarnaast is het opschrift van het betreffende
hoofdstuk aangepast.
 Onderdeel E
 Omdat de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW)
het begrip institutionele fusie in het geheel niet kent, wordt dit in artikel
16.16, tweede lid, geïntroduceerd.
 Een bijzonderheid voor wat betreft de WHW is het van rechtswege laten
wijzigen van de bijlage behorende bij de WHW indien fusie leidt tot wijziging
van de statutaire naam (artikel 16.19, eerste lid).
 
 Net zoals dit in de bve-sector is opgenomen in de fusie-effectrapportage
moet in de ho-sector aandacht worden besteed in de fusie-effectrapportage
aan de eventuele gevolgen van de fusie voor andere belanghebbende partijen.
Hier wordt m.n. gedacht aan het bedrijfsleven, non-profit organisaties en
andere onderwijsafnemers (vervolgopleidingen).
 
 Het toetscriterium voor goedkeuring van de minister voor zover het betreft
de keuzevrijheid wordt in de WHW tot uitdrukking gebracht, gelet op de daadwerkelijke
variatie in het onderwijsaanbod in de spreiding van voorzieningen. Ook is
de diversiteit van opleidingen in het hoger beroepsonderwijs een uiting daarvan
en goedkeuring kan worden onthouden indien deze beiden op significante wijze
worden belemmerd.
 Een institutionele fusie wordt goedgekeurd indien wordt aangetoond dat
deze institutionele fusie de instandhouding van 1 of meer instellingen garandeert.
 
 De minister laat zich voor zover het gaat om het hoger onderwijs adviseren
door de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (artikel 6.2, derde lid, WHW)
in verband met de in die Commissie verenigde kennis van het geheel van voorzieningen
op het gebied van het hoger onderwijs. De macrodoelmatigheidstoets en de fusietoets
zijn voor het overige twee volledig gescheiden wettelijke procedures. Het
is uitgesloten dat die procedures bedoeld of onbedoeld door elkaar zullen
gaan lopen.
 Fusie ten behoeve van onderzoek (een andere kerntaak van universiteiten)
zullen over het algemeen niet op bezwaren van de minister stuiten aangezien
zij in principe de variëteit in het onderwijsaanbod niet zullen beperken.
 Artikel VI. Wijziging Wet medezeggenschap op scholen
 Hierin wordt voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs geregeld
dat de medezeggenschapsorganen alvorens in te stemmen met de voorgenomen fusie,
kennis kunnen nemen van de ingevulde fusie-effectrapportage.
 Artikel VII. Wijziging Wet medezeggenschap onderwijs 1992
 Voor het geval het wetsvoorstel omtrent medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs
niet wordt aangenomen door de Eerste Kamer der Staten-Generaal, is op advies
van de Raad van State in een wijziging van de WMO 1992 voorzien om zo de fusietoets
te introduceren.
 Artikel VIII. Wijziging in verband met Voorstel van
wet medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs
 Het wetsvoorstel medezeggenschap educatie en beroepsonderwijs is ten tijde
van het indienen van het onderhavige wetsvoorstel aanhangig in de Eerste Kamer
der Staten-Generaal. Er is voorzien in een samenloop bepaling.
 Artikel IX. Wijziging in verband met voorstel van
wet houdende Versterking Besturing
 Het wetsvoorstel Versterking Besturing is ten tijde van het indienen van
het onderhavige wetsvoorstel aanhangig bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Er is voorzien in een samenloop bepaling.
 Artikel X. Wijziging in verband met voorstel van
wet houdende Dienstenwet
 Zie de artikelsgewijze toelichting voor artikel I, artikel 64e tot en
met 64i.
 Artikel XI. Evaluatiebepaling
 Gelet op het bijzondere karakter van dit wetsvoorstel is voorzien in een
evaluatiebepaling waarbij de Staten-Generaal vier jaar na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel een rapportage zal worden toegezonden over de doeltreffendheid
en effecten van dit wetsvoorstel.
 
 Deze toelichting is mede ondertekend namens de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit.
 
 De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 R. H. A. Plasterk
 
 
 
 
 Kamerstukken II, 2008/09, 31 135, 16.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/09, 31 135, nr. 11.
 
 
 Feenstra, W. et al. (2008), De menselijke maat. Amsterdam; Regioplan.
 
 
 Kerncijfers OCW 2009; nog te publiceren.
 
 
 Onderwijsraad (2008), De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse
onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
 
 
 Venne, L. van de (2006), Schaalvergroting in het onderwijs. In: Doorten,
I. en R. Rouw (red.), Opbrengsten van sociale investeringen. Amsterdam: SWP.
 
 
 Onderwijsraad (2005), Variëteit in schaal. Den Haag: Onderwijsraad.
 
 
 Turkenburg, M. (2008), De school bestuurd. Den Haag: SCP.
 
 
 Dijkgraaf, E. en S. A. van der Geest, Schaalgrootte en de kwaliteit
van het voortgezet onderwijs. Rotterdam: SEOR.
 
 
 Noordhoff Uitgevers (2008), De atlas van het onderwijs, Groningen.
 
 
 Onderwijsraad 2008: 14.
 
 
 Schoonhoven, R. van en D. Konings (2006), Tussen wil en wet. Amsterdam:
Max Goote Kenniscentrum.
 
 
 Onderwijsraad: De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs,
2008.
 
 
 In het funderend onderwijs maken we een onderscheid tussen het bestuurlijke
niveau en het niveau van de onderwijsinstellingen. In de bve-sector en in
het ho-sector spreken we van rechtspersonen op bestuurlijk niveau en daarnaast
van instellingen.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/09, 31 821, nr. 2.
 
 
 Er is gesproken met de volgende organisaties: PO-raad; VO-raad; MBO-raad;
HBO-raad; Vereniging van universiteiten (VSNU); Bond katholiek primar onderwijs
(Bond KBO); Verenigde Bijzondere Scholen (VBS); Besturenraad; Landelijk Verband
Gereformeerde voor Schoolverenigingen (LVGS); Vereniging van openbare en algemeen
toegankelijke scholen (VOS/ABB); Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS);
Algemene Onderwijsbond (AOb); Christelijk Nationaal Vakverbond Onderwijs (CNVO);
Koninklijke Vereniging voor Leraren Lichamelijke Opvoeding (KVLO); Beter Onderwijs
Nederland (BON); Ouders & Christelijk en Oecumenisch Onderwijs (Ouders&COO);
Nederlandse Katholieke vereniging van Ouders (NKO); Landelijke Oudervereniging
Bijzonder Onderwijs op algemene grondslag (LOBO); Vereniging Openbaar Onderwijs
(VOO); Landelijk Aktie Komitee Scholieren (LAKS); Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs
(JOB); Interstedelijk Studenten Overleg (ISO); Landelijke Studenten Vakbond
(LSVb).