Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Memorie van Antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20072008-30844, nr. D

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

02-06-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

30844 nr. D

30-05-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI CDA-FRACTIE1. Inleiding2. Toetsing aan de GrondwetDe Wabo en de decentrale huishouding – artikel 124
van de GrondwetVerhouding tot artikel 107, tweede lid, van de GrondwetWaarom heeft de Wabo betrekking op activiteiten die op
decentraal niveau worden gereguleerd?Keuze: welke regels centraal en welke decentraal?Landelijk uniforme (procedure)regelsMateriële normstelling op decentraal niveauToedeling van het bevoegd gezag en artikel 128 GrondwetSchema bevoegdhedenverdeling omgevingsvergunningArtikel 2.4 WaboBetrokkenheid andere bestuursorganenDe toepassing van enkele artikelen van de Wabo en de verhouding
met artikel 132 lid 5 van de GrondwetCode interbestuurlijke verhoudingen3. Bestuurlijke complexiteit4. Implementatie modaliteit5. Alternatieve wetgevingSamenwerking bij de uitvoering van de WaboAlternatief voorstelHet alternatieve voorstel nader beschouwd6. Overige onderwerpen6.1 Bevoegd gezag6.2 Vergunning van rechtswege6.3. Belanghebbenden6.4 Procedurele waarborgen6.5 Rechtsbescherming6.6. Financiën6.7 Toezicht en handhavingHeroverweging van het handhavingsstelselBeroepsprocedure bij afwijzing van een handhavingsverzoek6.8 Bestuurlijke lus6.9 Uitvoering6.10 Internationale aspecten6.11 Toetsing gevolgen van de wet6.12 Algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regeling6.13 ReactiesArtikelsgewijze toelichtingArtikel 2.1Een project is in beginsel gebonden aan gemeentelijke,
provinciale of nationale grenzenGrenzen gesteld aan de aanvraag om een omgevingsvergunningArtikel 2.2Artikel 2.4II VVD-FRACTIEIII PVDA-FRACTIE1. Algemeen2. Silencio positivo3. Belanghebbenden4. Bestuurlijke lusIV CU-FRACTIE, MEDE NAMENS DE SGP-FRACTIEV D66-FRACTIE, MEDE NAMENS DE OSFOndertekeningBIJLAGEToestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30844Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 196 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 844Regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten
die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen
op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht)DMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 30 mei 2008Met veel belangstelling heb ik kennis genomen van het voorlopig verslag
van de vaste commissies voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu/Wonen,
Wijken en Integratie en voor Justitie. De grondige analyse van het wetsvoorstel
door de leden van de CDA-fractie en de op basis daarvan gestelde kritische
vragen maken een belangrijk deel uit van het voorlopig verslag. Bij de beantwoording
van de vragen en opmerkingen ben ik mij er terdege van bewust dat de fracties
van de PvdA, de SP, GL, CU, de SGP, D66 en de OSF zich aansluiten bij de punten
1 tot en met 4 van de door de leden van de CDA-fractie naar voren gebrachte
punten. De leden van genoemde fracties alsmede de leden van de fractie van
de VVD zien met belangstelling de reactie op het door de leden van de CDA-fractie
gepresenteerde alternatief tegemoet.In deze memorie van antwoord zal ik, mede namens de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap, in de volgorde van het voorlopig verslag ingaan op
de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen.I CDA-FRACTIE1. InleidingDe leden van de CDA-fractie stemmen van harte in met het doel van het
wetsvoorstel. Voor burgers en bedrijven vindt een aangename omslag plaats
door de integratie van 25 afzonderlijke vergunningstelsels in één
vergunningstelsel: de omgevingsvergunning. Dat scheelt tijd, kosten en procedures.
Het wetsvoorstel roept echter naar de mening van deze leden ook een tweetal
principiële punten op. Allereerst zijn zij van mening dat de wijze waarop
de bevoegdheden die in het wetsvoorstel aan de provincies en het Rijk worden
toebedeeld op gespannen voet staat met de Grondwet. Vervolgens wijzen zij
op de bestuurlijke complexiteit van de wet. De wet noodzaakt tot samenwerking
tussen de diverse overheden en tot het maken van allerlei ingewikkelde uitvoeringsafspraken.
Het wetsvoorstel is naar hun mening een wel heel zwaar middel om tamelijk
beperkte doelen te bereiken.In de volgende paragrafen zal op beide punten worden ingegaan. Het voorstel
van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder afgekort: Wabo)
past in het streven van het kabinet naar verbetering van de dienstverlening
van de overheid jegens de burgers en het bedrijfsleven. Tot nu toe heeft een
burger of bedrijf bij het verkrijgen van vergunningen voor zijn activiteiten
te maken met een groot aantal bestuursorganen. Ook binnen een bestuursorgaan
zijn dikwijls diverse loketten met vergunningverlening belast. Alleen al het
maken van een carport kan leiden tot de noodzaak van het aanvragen van een
sloopvergunning, bouwvergunning, vrijstelling van een bestemmingsplan, kapvergunning
en/of inritvergunning. Al deze vergunningen komen via aparte procedures tot
stand en van een inhoudelijke samenhang van de diverse vergunningstelsels
is, zelfs bij de vergunningen die dooréén overheid worden verleend,
veelal geen sprake. Zodoende worden burger en bedrijf geconfronteerd met een
versplinterde overheid. Om hierin verandering te brengen is een betere samenwerking
binnen en tussen overheden en een verbetering van de kwaliteit van de uitvoering
noodzakelijk. Voor de vergunningaanvrager biedt de Wabo belangrijke voordelen.
Door samenloop daalt het aantal vergunningaanvragen met 200 000 per jaar
en dalen de lasten voor bedrijven met € 33 mln. per jaar en voor
burgers met € 3 mln. en 9000 uur tijdsbesteding per jaar. Tevens
wordt met de Wabo een belangrijke stap voorwaarts gezet bij het realiseren
van de elektronische overheid door het digitaliseren van de vergunningaanvraag.
Aan al deze onderwerpen zal in deze memorie aandacht worden besteed. Vanzelfsprekend
moet het middel – de Wabo – proportioneel zijn om de doelen –
o.a. een betere dienstverlening en vermindering van administratieve lasten –
te realiseren. Ik hoop de leden van de CDA-fractie en de leden van de fracties
die zich bij hen hebben aangesloten, met de beantwoording van de vragen te
kunnen overtuigen dat hiervan sprake is.De vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie hebben ertoe
geleid dat het wetsvoorstel nog eens aan een kritische beschouwing is onderworpen.
In paragraaf 2 zal ik nader onderbouwen dat naar mijn oordeel met de
in het wetsvoorstel neergelegde wijze van regulering strijd met de Grondwet
wordt voorkomen. Daarbij wordt in het bijzonder ingegaan op de wijze waarop
regels zijn gesteld ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2
van de Wabo die bij verordening zijn geregeld.De vraagstelling van de leden van de CDA-fractie ten aanzien van de omvang
van de beleidsvrijheid van de decentrale overheden heeft ertoe geleid dat
nader bezien is op welke wijze zoveel mogelijk van die beleidsruimte aan gemeenten
en provincies kan worden gelaten. Dit heeft geleid tot een aantal voorstellen
voor wijzigingen in het wetsvoorstel die nog verder aan de orde komen in deze
memorie, maar waarop ik nu reeds wil ingaan. Deze wijzigingen zullen bij gelegenheid
van de invoeringswet in de Wabo worden aangebracht. Daarnaast heeft dit gevolgen
voor de uitwerking van de bevoegdheidsverdeling in het toekomstige Besluit
omgevingsrecht.1. De doorwerking van het lokale omgevingsbeleid wordt
versterkt.  Organen van gemeenten en provincies blijven bevoegd tot vaststelling
van het lokale omgevingsbeleid. Dat geldt ook ten aanzien van activiteiten
als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo die bij verordening zijn geregeld.
Zij bepalen of, en in welke gevallen, er een vergunningplicht geldt en in
welke gevallen de omgevingsvergunning kan worden verleend. Bovendien geldt
het toetsingskader van de verordeningen en geldt – in het kleine aantal
gevallen waarin die organen niet zelf bevoegd gezag zijn – het recht
van advies bij elke vergunningaanvraag. In aanvulling daarop zal bij of krachtens
artikel 2.22 van de Wabo expliciet worden geregeld dat als er in de betrokken
verordening regels zijn gesteld over voorschriften die aan de vergunning of
ontheffing kunnen of moeten worden verbonden, deze ook gelden
voor de verlening van een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.2. Gemeenten en provincies blijven zelf verantwoordelijk
voor de organisatie van de uitvoering van het toezicht en de handhaving ten
aanzien van decentraal gereguleerde activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.  De algemene kwaliteitseisen omtrent de organisatie van de uitvoering
van het toezicht en de handhaving zullen niet van toepassing worden verklaard
op activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo die bij verordening
zijn geregeld. De algemene beleidsverantwoordelijkheid van gemeenten en provincies
ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 rechtvaardigt dat
deze overheden zelfstandig vorm en inhoud kunnen geven aan de organisatie
van het handhavingsproces. Dit betekent dat organen van de provincie en het
Rijk daaromtrent geen coördinerende taken krijgen en er geen aanwijzingsbevoegdheden
zullen gelden.3. Verdergaande decentralisatie van bevoegdheden tot
vergunningverlening en handhaving  De aanbeveling van de leden van de fractie van het CDA om te komen
tot een verdergaande decentralisatie van het bevoegd gezag voor milieu-inrichtingen
spoort met het door het kabinet op dat punt ingezette beleid. Het kabinet
zal hiertoe voorstellen doen op basis van voorstellen van het Interprovinciaal
Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die momenteel
in voorbereiding zijn. Naar verwachting zullen in steeds meer gevallen burgemeester
en wethouders bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning worden. De parlementaire
betrokkenheid bij de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur
waarin die bevoegdheidsverdeling wordt opgenomen, is gewaarborgd door middel
van een voorhangprocedure.Bijzondere aandacht vergen voorts enkele onderwerpen die bij amendement
in de Wabo zijn opgenomen. Het gaat om de regeling van de bestuurlijke lus
en de beperking van de kring van inspraakgerechtigden van «eenieder»
tot «belanghebbenden» in gevallen waarin de uniforme uitgebreide
voorbereidingsprocedure van toepassing is. De leden van de verschillende fracties
hebben daarover diverse vragen gesteld. Deze worden voor de regeling van de
bestuurlijke lus beantwoord in paragraaf 6.8 en voor de beperking van
de kring van inspraakgerechtigden in paragraaf III.3. Gelet op het feit dat
die amendementen niet op zich staan, wil het kabinet die onderwerpen in bredere
zin benaderen. Ook hierop wil ik nu al ingaan.4. Beperking van inspraakgerechtigden tot belanghebbenden  Voor de beperking van de kring van inspraakgerechtigden is relevant
dat bij het voorstel voor de Waterwet een amendement van gelijke strekking
is aangenomen1. Ten aanzien van dit onderwerp
is voorts de toepasselijke internationale en Europese regelgeving van belang.
Het kabinet is daarom voornemens om de Raad van State daaromtrent om voorlichting
te vragen. De resultaten daarvan – en de mogelijke gevolgen voor de
Wabo – kunnen vervolgens bij de invoeringswet met het parlement worden
besproken. 5. Bestuurlijke lus  Voor de regeling van de bestuurlijke lus is relevant dat er inmiddels
mede door de indieners van het amendement een initiatiefwetsvoorstel aanhangig
is gemaakt1. In dat voorstel wordt voorzien in
een algemene regeling in de Awb. Dit sluit aan bij het voornemen van het kabinet
op dat punt. Over het initiatiefwetsvoorstel heeft de Raad van State recentelijk
advies uitgebracht. Het ligt voor de hand dat de parlementaire discussie over
de wenselijkheid en de precieze vormgeving van de regeling van de bestuurlijke
lus primair in het kader van het initiatiefwetsvoorstel wordt gevoerd. Voor
zover dat voorstel niet reeds in afdoende afstemming van beide wetsvoorstellen
voorziet, kan daar via het voorstel voor de Invoeringswet Wabo zorg voor worden
gedragen.2. Toetsing aan de GrondwetZoals alle wetgeving dient ook de Wabo in overeenstemming te zijn met
de Grondwet. Het is de taak van de formele wetgever om de grondwettigheid
van wetsvoorstellen te toetsen. De leden van de CDA-fractie zijn in dat kader
van mening dat het wetsvoorstel op gespannen voet staat met de Grondwet. Zij
vragen uitvoerig in te gaan op de grondwettelijke houdbaarheid van het wetsvoorstel.
Deze leden zien in het wetsvoorstel met name een spanning met de Grondwet
bij de toedeling van het bevoegd gezag en de toekenning van de interventiebevoegdheden
ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 van de Wabo. Het gaat
hierbij om bij verordening geregelde toestemmingsvereisten waartoe decentrale
overheden autonoom bevoegd zijn. De leden van de CDA-fractie wijzen in dit
verband met name op de artikelen 124 en 107, tweede lid, en de artikelen 128
en 132, vijfde lid, van de Grondwet. Zij wijzen mede op enkele publicaties
van prof. mr. J.M.H.F. Teunissen waarin hij stelt dat enkele onderdelen van
de Wabo in strijd zijn met de Grondwet voor zover het gaat om activiteiten
die in autonome verordeningen zijn geregeld.Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is de grondwettigheid van het
wetsvoorstel kort aan de orde geweest2. Hieronder
wordt daarop dieper ingegaan. Bekeken wordt of de relevante grondwetsartikelen
in de weg staan aan regeling op rijksniveau en op welke wijze in de Wabo invulling
is gegeven aan de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de verschillende
overheden. Tevens wordt gemotiveerd waarom de Wabo ook betrekking heeft op
activiteiten die bij verordening zijn geregeld.De Wabo en de decentrale huishouding – artikel 124
van de GrondwetVan belang is allereerst vast te stellen of de Grondwet zich ertegen verzet
dat de regels van de Wabo betrekking hebben op activiteiten als bedoeld in
artikel 2.2 van de Wabo die bij verordening zijn geregeld. Zoals de leden
van de CDA-fractie hebben aangegeven, is artikel 124 van de Grondwet daarbij
van belang. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat de bevoegdheid
van gemeenten en provincies tot regeling en bestuur inzake hun huishouding
aan hun besturen wordt overgelaten (autonomie). In artikel 124, tweede lid,
is bepaald dat bij of krachtens de wet regeling en bestuur kunnen worden gevorderd
van provincies en gemeenten (medebewind). Artikel 124 van de Grondwet geeft
uitdrukking aan het feit dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat
is.Wat tot de huishouding van gemeenten en provincies moet worden gerekend
is aan steeds wisselende (maatschappelijke) ontwikkelingen onderhevig en is
afhankelijk van hetgeen op respectievelijk rijks- en provinciaal niveau geregeld
wordt. In de wetenschappelijke literatuur wordt de huishouding
om die reden ook wel negatief omschreven: tot de provinciale en gemeentelijke
huishouding behoort het terrein dat niet door een hogere wetgever is betreden1. Op rijksniveau kunnen dan ook regels worden gesteld
die voordien in verordeningen waren opgenomen. Artikel 124, eerste lid, van
de Grondwet staat daar op zich niet aan in de weg. In dat verband kan mede
worden verwezen naar het verslag van de jaarvergadering van de Vereniging
voor Bouwrecht over de Wabo, waarin ook is gesteld dat de wetgever in beginsel
bepaalt wat de omvang is van het autonome gebied2.
Binnen het bestaande staatsrechtelijke bestel is er daarbij geen sprake van
een vaste verdeling van taken en bevoegdheden tussen de verschillende overheden.
Wel is de wetgever, mede ingevolge de instructienorm van artikel 117 van de
Gemeentewet en artikel 115 van de Provinciewet, gehouden de autonome wetgevende
en bestuursbevoegdheden van de decentrale overheden zo veel mogelijk te ontzien
en de decentrale overheden waar mogelijk bij de uitvoering te betrekken. Zoals
in het vervolg van deze memorie verder zal worden uitgewerkt, wordt in de
Wabo daarbij het uitgangspunt «decentraal wat kan, centraal wat moet»
gehanteerd. Hieronder zal worden beschreven op welke wijze de Wabo van toepassing
is op activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 die bij verordening zijn geregeld.Het stelsel van de Wabo is wat betreft de autonome toestemmingsvereisten
tweeledig. In artikel 2.2, eerste lid, worden enkele activiteiten opgesomd
waarvoor niet langer een provinciale of gemeentelijke toestemming (zoals een
kapvergunning) maar een omgevingsvergunning is vereist (verplichte integratie).
Deze verplichte integratie is begrensd tot de activiteiten die in dit lid
zijn opgesomd. Het gaat hierbij om plaatsgebonden activiteiten die vaak samenlopen
met andere activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, zoals
het slopen van een gebouw of het maken van een inrit. Het gaat daarbij uitsluitend
om activiteiten waarvoor bij verordening is bepaald dat daarvoor een vergunning
of andere toestemming van de overheid is vereist. Indien er in een verordening
geen toestemmingsvereiste is opgenomen, maar bijvoorbeeld is gekozen voor
een stelsel van algemene regels, zijn de regels van de Wabo niet van toepassing.In artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo wordt voor provincies, gemeenten
en waterschappen de mogelijkheid geboden om in hun (autonome) verordeningen
te bepalen dat een omgevingsvergunning is vereist voor andere activiteiten
Als het betrokken overheidsorgaan daartoe besluit wordt het toestemmingsstelsel
onderdeel van de omgevingsvergunning (facultatieve integratie). Hierbij valt
bijvoorbeeld te denken aan een vergunningstelsel voor het hebben van een steiger
of een bouwkeet op de openbare weg. Evenals bij de overige activiteiten waarop
de Wabo van toepassing is, gaat het in artikel 2.2, tweede lid, om plaatsgebonden
activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.In beide gevallen zijn provincies en gemeenten volledig vrij om in hun
verordeningen te bepalen of (en in welke gevallen) er een vergunningplicht
geldt en in welke gevallen deze kan worden verleend (toetsingskader). De Wabo
brengt daarin geen verandering. Wel biedt de Wabo een stelsel van uniforme
(procedure)regels dat van toepassing is op activiteiten als bedoeld in artikel
2.2, eerste lid, waarvoor op grond van een verordening een toestemmingsvereiste
geldt en op andere activiteiten waarvoor dat in de verordening van de betrokken
gemeente of provincie is bepaald (artikel 2.2, tweede lid). De uitvoering
van die regels door bestuursorganen van gemeenten of provincies geschiedt
in het kader van medebewind. Indien de gemeenteraad er bijvoorbeeld voor kiest
om een toestemmingsvereiste te regelen voor de kap van een boom heeft dat
tot gevolg dat de regels op grond van de Wabo van toepassing zijn en dat derhalve
medewerking aan de uitvoering van die wet wordt gevorderd. Een vergelijkbare
vorm van medebewind komt momenteel voor in de Wet op de Ruimtelijke
Ordening (WRO) in het geval de gemeenteraad een bestemmingsplan wil vaststellen
voor het gebied binnen de bebouwde kom van de gemeente. Of de gemeenteraad
een bestemmingsplan voor dat gebied vaststelt, is te zijner beoordeling; als
de gemeenteraad hiertoe besluit, zijn de regels van de WRO van toepassing.De relatie van de Wabo tot de decentraal gereguleerde activiteiten kan
als volgt worden geschetst. De Wabo bevat algemene regels voor de vergunningverlening
en handhaving van projecten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
In bij de wet omschreven gevallen zijn ten aanzien van activiteiten als bedoeld
in artikel 2.2 die bij verordening zijn geregeld landelijk uniforme (procedure)regels
van toepassing. De keuze óf er een vergunningplicht geldt en de materiële
normstelling blijven, zoals hierna verder zal worden uitgewerkt, op decentraal
niveau geregeld. Voor zover de Wabo van toepassing is, is bij de uitvoering
daarvan door bestuursorganen van gemeenten of provincies sprake van medebewind.
Daarbij geeft de Wabo, overeenkomstig artikel 124, tweede lid, van de Grondwet,
aan in welke mate medewerking gegeven moet of kan worden en hoever deze medewerking
zich uitstrekt. Voor het overige behoudt de decentrale overheid zijn autonome
(aanvullende) verordeningsbevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 118 van
de Provinciewet en artikel 121 van de Gemeentewet. Naar de mening van het
kabinet staat artikel 124 van de Grondwet niet in de weg aan de gekozen wijze
van regulering in de Wabo. De daarbij gemaakte keuzes en de gevolgen voor
de bestuurlijke verhoudingen zullen hieronder nader worden toegelicht.Verhouding tot artikel 107, tweede lid, van de GrondwetIn het voorlopig verslag wordt gewezen op artikel 107, tweede lid, van
de Grondwet, met name in het licht van de ruimte voor decentrale overheden
om zelf nadere regelingen te treffen. Decentrale overheden mogen op grond
van hun autonome bevoegdheden (algemeen) bestuursrechtelijke regels stellen,
zolang deze niet met een hogere regeling in strijd komen, zoals bijvoorbeeld
de Algemene wet bestuursrecht en de Wabo1. Artikel
107, tweede lid, staat daaraan niet in de weg.Artikel 107, tweede lid, van de Grondwet bevat een opdracht aan de wetgever
om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Het gaat daarbij om «voor
het gehele land en voor verschillende takken van bestuur algemeen geldende
bepalingen van bestuursrecht»2. Hieraan
is in belangrijke mate uitvoering gegeven via de Algemene wet bestuursrecht.
Uit de codificatieopdracht van artikel 107, tweede lid, kan niet a contrario
worden afgeleid dat dit een verbod behelst om in andere wetten bestuursrechtelijke
regels op te nemen, die al dan niet ingrijpen in de huishouding van decentrale
overheden. Een dergelijke uitleg van artikel 107, tweede lid, strookt naar
de mening van het kabinet niet met de strekking en totstandkomingsgeschiedenis
van dit artikel en ook niet met het hierboven gestelde omtrent artikel 124
van de Grondwet.De leden van de CDA-fractie stellen dat artikel 124 en artikel 107, tweede
lid, van de Grondwet, bezien in onderlinge samenhang, aangeven in welke mate
en omvang decentrale overheden beschikken over autonome bevoegdheden. Gelet
op het hierboven gestelde, ben ik van mening dat de artikelen 124, eerste
lid, en 107, tweede lid, van de Grondwet niet in de weg staan aan het op rijksniveau
stellen van (bestuursrechtelijke) regels met betrekking tot activiteiten die
in een plaatselijke verordening zijn geregeld. Hieronder wordt uiteengezet
waarom het wenselijk wordt geacht dat met de Wabo regels worden gesteld met
betrekking tot activiteiten waarvoor toestemming is vereist op grond van een
plaatselijke verordening. Tevens wordt bezien op welke wijze dat
is gebeurd en welke motieven daaraan ten grondslag liggen.Waarom heeft de Wabo betrekking op activiteiten die op
decentraal niveau worden gereguleerd?De Wabo introduceert een nieuw vergunningstelsel voor projecten op het
terrein van de fysieke leefomgeving. Dit vergunningstelsel treedt in de plaats
van een groot aantal bestaande sectorale toestemmingstelsels. Daardoor zijn
niet langer verschillende sectorale toestemmingen van verschillende bestuursorganen
nodig. De Wabo stelt daarvoor één nieuwe vergunning in de plaats:
de omgevingsvergunning. Voor het uitvoeren van een project volstaat het aanvragen
van één omgevingsvergunning van één bevoegd gezag.
Daarvoor gelden uniforme regels over indieningsvereisten, procedure, rechtsbescherming,
handhaving etc. Met de voorgestelde regeling beoogt de Wabo de dienstverlening
door de overheid te verbeteren, administratieve lasten te verminderen en de
samenhang binnen het omgevingsrecht te vergroten.De omgevingsvergunning maakt het mogelijk om van de overheid een eenduidig
antwoord te krijgen op de vraag of, en zo ja, onder welke voorwaarden, een
project mag worden uitgevoerd. Het is dan ook wenselijk dat de omgevingsvergunning
zoveel mogelijk toestemmingstelsels omvat die in de praktijk bij projecten
geregeld samenlopen. Uitgangspunt daarbij is de omgevingsrechtelijke samenhang.
De reikwijdte van de Wabo is dan ook niet beperkt tot de vergunningen op het
beleidsterrein van het ministerie van VROM. Ook toestemmingen op grond van
wetten op de beleidsterreinen van OCW, EZ, VenW en LNV worden onderdeel van
de omgevingsvergunning. Datzelfde geldt voor enkele toestemmingen op grond
van een provinciale of gemeentelijk verordening, zoals de kap-, sloop- monumenten-
of uitwegvergunning. Deze toestemmingen lopen vaak samen met andere toestemmingen
die nodig zijn voor de uitvoering van een project, zoals een bouwvergunning.
Vanwege deze feitelijke en omgevingsrechtelijke samenhang is het wenselijk
dat ook voor die activiteiten binnen een project een omgevingsvergunning kan
worden gevraagd.Keuze: welke regels centraal en welke decentraal?In de Wabo wordt onderscheid gemaakt naar aspecten die op centraal en
decentraal niveau geregeld worden. Hierbij is het uitgangspunt decentraal
wat kan, centraal wat moet. Vanuit dat uitgangspunt is getracht zoveel mogelijk
beleidsvrijheid aan gemeenten en provincies te laten en daarin niet onnodig
in te grijpen. In dat kader moeten ook de nota van wijziging inzake de toepassing
van de artikelen 2.34 en 5.241, en de in deze
memorie van antwoord aangekondigde wijziging inzake het niet van toepassing
verklaren van de algemene kwaliteitseisen (artikelen 5.3 jo. 5.7 tot en met
5.9) op activiteiten als bedoeld in artikel 2.2, worden beoordeeld. Het uitgangspunt
komt voorts tot uitdrukking in de overige regels die ten aanzien van die activiteiten
worden gesteld. Het juridisch instrumentarium en de procedures worden op centraal
niveau geregeld. De materiële normstelling blijft een zaak van de decentrale
overheden en wordt op decentraal niveau geregeld.Landelijk uniforme (procedure)regelsHet wetsvoorstel bevat het juridisch instrumentarium voor de vergunningverlening
en handhaving met betrekking tot projecten op het terrein van de fysieke leefomgeving.
De bij of krachtens de Wabo gestelde regels komen in de plaats van vele uiteenlopende
regels op rijks- en decentraal niveau. Het wetsvoorstel biedt onder meer landelijk
uniforme regels over het omgevingsloket, de indieningsvereisten
en de procedures van voorbereiding en rechtsbescherming. Op die manier wordt
het in heel Nederland mogelijk om een aanvraag digitaal bij het omgevingsloket
aan te vragen, gelden er standaard beslistermijnen en worden verschillen in
rechtsbeschermingsprocedures opgeheven. Dit komt ten goede aan de dienstverlening
door alle betrokken overheden. Bovendien wordt daarmee de rechtseenheid binnen
het omgevingsrecht bevorderd. Met de Wabo ontstaan er landelijk uniforme procedurele
waarborgen voor aanvragers en derdebelanghebbenden.Materiële normstelling op decentraal niveauVoor de materiële normstelling sluit de Wabo volledig aan bij de
regelgeving op decentraal niveau. De Wabo treedt niet in de vrijheid van provincie-
en gemeentebesturen om tot een vergunningplicht te besluiten of het toetsingskader
te regelen. De vraag òf en in welke gevallen er een vergunningplicht
geldt en wat de criteria voor vergunningverlening zijn, vergt een politiek-beleidsinhoudelijke
beoordeling. Deze beoordeling is onder meer afhankelijk van het lokale omgevingsbeleid
en de lokale omstandigheden. Zo kan het zijn dat in de ene gemeente wordt
gekozen voor een vergunningplicht en in de andere wordt volstaan met algemene
regels. Ook de criteria voor vergunningverlening kunnen verschillen. Bovendien
kunnen deze algemeen worden geformuleerd of juist gedetailleerd worden uitgewerkt,
bijvoorbeeld door middel van een limitatief-imperatieve opsomming. Dat is
onder meer afhankelijk van de vraag in hoeverre het bevoegd gezag beoordelings-
of beslissingsvrijheid wordt geboden. Gelet op het politiek-beleidsmatige
karakter geschiedt die afweging op decentraal niveau. De Wabo introduceert
voor de bij verordening gereguleerde activiteiten dan ook geen landelijke
vergunningplicht of landelijke criteria voor vergunningverlening. Het inhoudelijk
primaat blijft bij de decentrale overheden.Toedeling van het bevoegd gezag en artikel 128 GrondwetDe Wabo gaat uit van één bevoegd gezag per project waarvoor
vergunning wordt gevraagd. Per project draagt één bestuursorgaan
de eindverantwoordelijkheid voor de vergunningverlening en handhaving. Ten
opzichte van de bestaande situatie, waarbij er verschillende organen bevoegd
kunnen zijn, biedt dit voor alle betrokkenen veel duidelijkheid. Voor alle
betrokkenen ontstaat er één aanspreekpunt bij de overheid, dat
niet alleen een loketfunctie heeft, maar integraal verantwoordelijk is voor
de vergunningverlening en handhaving. Welk orgaan bevoegd is, wordt bij of
krachtens de Wabo geregeld. Het uitgangspunt van één bevoegd
gezag brengt met zich dat – in een beperkt aantal gevallen – ten
aanzien van één of meer activiteiten binnen het project een
ander orgaan bevoegd kan zijn dan momenteel het geval is.Uitgaande van één bevoegd gezag per project wordt de bevoegdheid
tot vergunningverlening en handhaving op een zo laag mogelijk niveau, dat
wil zeggen zo dicht mogelijk bij de burger, neergelegd. In het wetsvoorstel
is dan ook expliciet als uitgangspunt opgenomen dat burgemeester en wethouders
bevoegd zijn om de omgevingsvergunning te verlenen en te handhaven. Dat is
slechts anders in een beperkt aantal gevallen waarin, om redenen van provinciaal
of nationaal belang, gedeputeerde staten of de betrokken minister bevoegd
gezag zijn. Dit sluit aan bij het uitgangspunt, zoals verwoord in de Gemeente-
en Provinciewet, dat bevoegdheden slechts op een hoger niveau worden gelegd
als dit belang niet doelmatig of doeltreffend door organen van de gemeente
of provincie kan worden behartigd.De gevallen waarin gedeputeerde staten of de betrokken minister bevoegd
gezag zullen zijn, worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen. Het
gaat daarbij om gevallen waarin het betrokken project vanwege de betrokken
openbare belangen van bovenlokale of bovenregionale betekenis is. Met die
bevoegdheidstoedeling wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheidstoedeling
op grond van de Wet milieubeheer en de Wet ruimtelijke ordening. Dit is weergegeven
in het onderstaande schema.Schema bevoegdhedenverdeling omgevingsvergunningArtikel 2.4 Wabo• Uitgangspunt: B en W van de gemeente waar het betrokken project
in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd, tenzij het betreft:• Categorie projecten die van provinciaal belang zijn (aangewezen
in het Besluit omgevingsrecht): GS bevoegd• Categorie projecten die van nationaal belang zijn (aangewezen in
het Besluit omgevingsrecht): betrokken minister
bevoegd.In de bijlage bij deze memorie van antwoord is een volledig overzicht
gegeven van de bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de toestemmingstelsels
die onder de reikwijdte van de Wabo vallen.In verreweg de meeste gevallen (ca. 98%) zal de omgevingsvergunning
op gemeentelijk niveau worden verleend. Burgemeester en wethouders beslissen
in die gevallen dus ook omtrent de bij verordening geregelde activiteiten.
De meeste gevallen waarin gedeputeerde staten of de betrokken minister bevoegd
zijn, betreffen gevallen waarin vergunning wordt verleend voor milieu-inrichtingen.
De bestaande bevoegdheidsverdeling met betrekking tot die inrichtingen is
overigens geen statisch gegeven. Het kabinet is voorstander van verdergaande
decentralisatie in gevallen waarin dat mogelijk is. In paragraaf 5 zal
daarop nader worden ingegaan.Voor de toestemmingen op grond van verordeningen die opgaan in de omgevingsvergunning
wordt door de leden van de CDA-fractie gevraagd of dit niet in strijd komt
met artikel 128 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt dat autonome bevoegdheden
tot regeling en bestuur, als bedoeld in artikel 124, eerste lid, van de Grondwet,
slechts door provinciale staten of de gemeenteraad aan andere ambten dan die
genoemd in artikel 125 Grondwet kunnen worden toegekend. Dit artikel ziet
met name op binnengemeentelijke (en binnenprovinciale) decentralisatie en
waarborgt dat een gemeenteraad niet zijn autonome bevoegdheid mag worden ontnomen
om zelf te beslissen of instelling van deelgemeenteraden gewenst is. Zoals
hiervoor is aangegeven zijn de regels die ingevolge de Wabo van toepassing
zullen zijn op activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 van Wabo aan te merken
als medebewind. Artikel 128 van de Grondwet ziet uitsluitend
op autonome bevoegdheden en is in dit geval naar mijn oordeel dus niet van
toepassing.Betrokkenheid andere bestuursorganenIn een beperkt aantal gevallen kan het voorkomen dat onder het regime
van de Wabo een ander orgaan bevoegd is dan voorheen. Bij of krachtens de
Wabo zijn waarborgen opgenomen voor de betrokkenheid van de organen die in
de bedoelde gevallen niet langer bevoegd gezag zijn. Die organen krijgen een
adviesbevoegdheid of, in enkele bijzondere gevallen, de bevoegdheid om een
verklaring van geen bedenkingen (vvgb) uit te brengen. Voor de bij verordening
geregelde activiteiten is in die gevallen het bevoegd gezag verplicht om de
betrokken provinciale of gemeentelijke organen in de gelegenheid te stellen
om advies uit te brengen. Op die manier kan de daar aanwezige expertise bij
de besluitvorming worden betrokken. Inhoudelijk biedt de adviesbevoegdheid
de betrokken overheden de mogelijkheid om een consistente uitvoering van het
lokale omgevingsbeleid te bevorderen. Dit is een extra waarborg boven het
bij verordening geregelde toetsingskader waaraan het bevoegd gezag onverkort
gebonden is. De adviesbevoegdheid betekent tevens een stimulans voor afstemming
en samenwerking. Om dat te onderstrepen is in het wetsvoorstel tot uitdrukking
gebracht dat het bevoegd gezag het betrokken bestuursorgaan kan verzoeken
om een ontwerp voor vergunningvoorschriften op te stellen.Het bevoegd gezag zal bij de besluitvorming terdege rekening moeten houden
met een uitgebracht advies. In artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht
is bepaald dat het bevoegd gezag slechts gemotiveerd van een uitgebracht advies
kan afwijken. Dit biedt een belangrijke waarborg dat zorgvuldig met een advies
wordt omgegaan, hetgeen ook in rechte kan worden getoetst. Een zorgvuldig
totstandgekomen advies, waarin ook de adviezen van bijvoorbeeld de gemeentelijke
welstands- of monumentencommissie tot uitdrukking kunnen komen, draagt bovendien
bij aan de kwaliteit, legitimiteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming.
De betekenis van een uitgebracht advies zal in de praktijk dan ook groot zijn.Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is de vraag aan de orde geweest
of een uitgebracht advies bindend zou moeten zijn. Daarvan is in algemene
zin afgezien, omdat op deze wijze afbreuk zou worden gedaan aan de integrale
verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag voor een samenhangende beoordeling
van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag is immers verplicht om ervoor
zorg te dragen dat de vergunningvoorschriften op elkaar zijn afgestemd. Het
is dan ook wenselijk dat het bevoegd gezag de ruimte heeft om – binnen
de gegeven toetsingskaders – de activiteiten in onderlinge samenhang
te bezien en een eindbeslissing te nemen. Dat kan niet alleen op basis van
de uitgebrachte adviezen. Het bevoegd gezag zal ook de ontvangen zienswijzen
van belanghebbenden bij de besluitvorming moeten betrekken en het zal tegenstrijdigheden
in de besluitvorming moeten voorkomen. De adviesconstructie, met de in de
Awb geregelde rechtsgevolgen, biedt dan ook een balans tussen enerzijds de
betrokkenheid van het voormalig bevoegd gezag en anderzijds de integrale verantwoordelijkheid
van het bevoegd gezag.Gemeenten en provincies hebben verschillende mogelijkheden om hun beleid
te laten doorwerken in de beslissing omtrent vergunningverlening in het beperkte
aantal gevallen waarin een orgaan van een andere bestuurslaag bevoegd gezag
is. Zo kan bij verordening het toetsingskader gedetailleerd worden geregeld.
Daarnaast is gewaarborgd dat zij over elke vergunningvraag een advies op maat
kunnen geven. In aanvulling daarop zal bij of krachtens artikel 2.22 van de
Wabo worden geregeld dat als er in de betrokken verordening regels zijn gesteld
over voorschriften die aan de vergunning of ontheffing kunnen
of moeten worden verbonden, deze ook gelden voor de verlening van een omgevingsvergunning.
Bijvoorbeeld een herplantplicht bij de vergunning voor het kappen van een
boom of een verplichting tot het scheiden van sloopafval op de sloopplaats.
Op die manier wordt een consistente uitvoering van het lokale omgevingsbeleid
verder bevorderd. Bovendien komt dit ten goede aan de rechtszekerheid van
zowel aanvragers als derdebelanghebbenden.Ook na de verlening van een omgevingsvergunning houdt het oorspronkelijke
bevoegd gezag invloed op het betrokken project. Het oorspronkelijke bevoegd
gezag blijft bevoegd tot het uitoefenen van toezicht op de naleving. Op die
manier kan het de feitelijke uitvoering van het betrokken project controleren.
De aangewezen toezichthouders komen daarbij de bevoegdheden krachtens hoofdstuk
5 van de Awb toe. Ten vervolge daarop is wettelijk gewaarborgd dat het oorspronkelijke
bevoegd gezag een verzoek tot handhaving kan doen. Zo kan het eventuele misstanden
of strijdigheden met de lokale regelgeving vroegtijdig signaleren en aan de
kaak stellen, waarna het bevoegd gezag of het openbaar ministerie zonodig
bestuurs- of strafrechtelijk kunnen optreden.De toepassing van enkele artikelen van de Wabo en de verhouding
met artikel 132 lid 5 van de GrondwetIn het voorlopig verslag wordt aandacht gevraagd voor de toepassing van
enkele artikelen van de Wabo ter zake van bij verordening geregelde activiteiten.
Het gaat om achtereenvolgens de artikelen 2.4, 2.5, 2.27, 2.34, 3.20, 5.7,
5.8, 5.9 en 5.24.Niet al deze artikelen hebben overigens gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling
ten aanzien van activiteiten die bij verordening zijn geregeld. Zo regelt
artikel 2.5 de mogelijkheid om een vergunning gefaseerd aan te vragen. Het
bevoegd gezag is in beide fasen gelijk. Artikel 2.27 heeft betrekking op de
vvgb. Deze regeling is uitsluitend van toepassing in bij wet of bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Daarbij zullen geen activiteiten
als bedoeld in artikel 2.2 worden aangewezen. De besluitvorming daaromtrent
zal dus niet afhankelijk worden gesteld van een vvgb. In het voorlopig verslag
wordt reeds geconstateerd dat artikel 2.34 bij nota van wijziging zo is gewijzigd
dat dit geen betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.
Artikel 3.20 maakt onderdeel uit van de afstemmingsregeling met de Wvo-vergunning
(de toekomstige watervergunning). Deze regeling heeft, blijkens artikel 3.16,
uitsluitend betrekking op omgevingsvergunningen voor activiteiten met betrekking
tot inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.
In artikel 5.24 is de vorderingsbevoegdheid geregeld. Deze kan echter niet
worden toegepast ten behoeve van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.
Die zijn in het eerste lid uitgezonderd.De artikelen 5.7 tot en met 5.9 bevatten bevoegdheden voor gedeputeerde
staten of de minister van VROM om, indien dat in het belang van een doelmatige
handhaving geboden is, aan andere betrokken bestuursorganen een aanwijzing
te geven. De aanwijzingen hangen direct samen met de (wijze van) uitvoering
van de op grond van artikel 5.3 vastgestelde kwaliteitseisen. Deze kwaliteitseisen
hebben betrekking op de organisatie van de handhavingsprocessen door onder
meer de gemeenten en de provincies. Daarom heb ik mij bij de beoordeling van
de bezwaren van de leden van de CDA-fractie niet zozeer op de aanwijzingsbevoegdheden,
maar primair op de reikwijdte en werkingssfeer van de kwaliteitseisen bezonnen.
Mijn conclusie is dat de algemene beleidsverantwoordelijkheid van gemeenten
en provincies ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 rechtvaardigt
dat deze overheden zelfstandig vorm en inhoud kunnen geven aan de organisatie
van het handhavingsproces. Daarom heb ik begrip voor de bezwaren
van de leden van de CDA-fractie en wil ik daaraan tegemoetkomen. Voorgesteld
wordt om via de invoeringswet de Wabo zo te wijzigen dat de kwaliteitseisen
geen betrekking kunnen hebben op de organisatie van het handhavingsproces
betreffende de activiteiten als bedoeld in artikel 2.2. Consequentie daarvan
is dat de aanwijzingsbevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5.7 tot en met
5.9, ten aanzien van deze activiteiten niet kunnen worden toegepast. Dit sluit
aan bij de wijze waarop bij de tweede nota van wijziging de toepassing van
andere interventie-instrumenten ten aanzien van de bedoelde activiteiten is
uitgesloten.In het voorlopig verslag wordt ten aanzien van de interventiebevoegdheden
nog gewezen op artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet. Daarin is onder meer
bepaald in welke gevallen bij formele wet kan worden afgeweken van de bevoegdheidstoedeling
terzake van autonome taken. Het gaat daarbij om gevallen van ernstige taakverwaarlozing
bij de uitvoering van autonome taken en bevoegdheden. De toedeling van het
bevoegd gezag op grond van de Wabo komt daar naar de mening van het kabinet
niet mee in strijd. De toedeling geschiedt in het kader van medebewind. Ook
is die toedeling niet ingegeven door taakverwaarlozing maar erop gericht om
per project de aanvrager, belanghebbenden en de betrokken openbare belangen
zo goed mogelijk te dienen. Wel zullen terzake van activiteiten als bedoeld
in artikel 2.2 de interventiebevoegdheden worden uitgesloten. Dit om niet
onnodig via specifiek toezicht in te grijpen in de beleidsvrijheid van decentrale
overheden. Ik moge verwijzen naar de tweede nota van wijziging en de wijzigingen
die ik in deze memorie heb aangekondigd.Code interbestuurlijke verhoudingenDe leden van de fractie van het CDA hebben gevraagd hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot de Code interbestuurlijke verhoudingen. Daarop zal hieronder
worden ingegaan. Daarnaast zijn er diverse ontwikkelingen op het gebied van
de interbestuurlijke verhoudingen. Daarop zal in paragraaf 5 uitgebreid
worden ingegaan. «Interbestuurlijke verhoudingen vormen een belangrijke
factor in de relatie tussen overheid en samenleving. Nog vaak is te onduidelijk
welke bestuurslaag waarvoor verantwoordelijk is. (...) Soms zijn ambtenaren
van verschillende overheden onvoldoende op de hoogte van elkaars activiteiten.
In het ongunstigste geval ontstaat een moeras van relaties en verantwoordelijkheden.
Uiteindelijk zijn het de burgers die wegzakken in dat moeras. Wat zij nodig
hebben zijn oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken en duidelijkheid
over essentiële zaken. Met welke overheid hebben zij te maken? Bij wie
kunnen zij terecht met vragen? Welke overheid is in een gegeven situatie te
beschouwen als dé overheid?»1 Uit
deze passage uit de Code blijkt dat de interbestuurlijke verhoudingen primair
worden bezien in relatie tot de behartiging van de belangen van burgers en
maatschappelijke belangen. De Code gaat dan ook uit van een probleemgerichte
benadering2. Ook de Wabo beoogt de burger uit
het moeras van verschillende loketten en bevoegde organen te halen. Niet alleen
met één loket maar met één verantwoordelijk overheidsorgaan
voor zowel de vergunningverlening als de handhaving. Daardoor zijn er niet
tal van bestuursorganen voor een stukje bevoegd, maar is één
overheidsorgaan voor het geheel verantwoordelijk. Dat orgaan beoordeelt het
totale project vanuit een samenhangende omgevingsrechtelijke benadering, waarbij
de bestaande beschermingsniveaus gehandhaafd blijven.In de Code wordt de beleidsvrijheid van decentrale overheden benadrukt.
De beleidsvrijheid is overigens geen statisch gegeven. «Wat telt is
de effectiviteit. Centralisatie kan nodig zijn als het resultaat daarmee gediend
is»3. De Wabo gaat, overeenkomstig de Code,
uit van het principe «decentraal wat kan, centraal wat
moet»1. De bevoegdheden worden op een zo
laag mogelijk niveau gelegd. Bovendien treedt de Wabo inhoudelijk niet in
het lokale omgevingsbeleid. Wel bevat de Wabo uniforme (procedure-)regels
ter vervanging van de vele uiteenlopende bestaande regels. Dit is mede in
het belang van rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Ook komt dit ten goede aan
de dienstverlening door de overheid en wordt met de projectgerichte benadering
de effectiviteit van de vergunningverlening en handhaving vergroot.In aanvulling op de Gemeente- en Provinciewet biedt de Code een kader
voor de wijze waarop decentrale overheden worden betrokken bij de totstandkoming
van wet- en regelgeving die voor hen relevant is. De voorbereiding van de
Wabo en de bijbehorende in- en uitvoeringsregelgeving kenmerkt zich door een
vroegtijdige en nauwe betrokkenheid van de diverse overheden. Zowel via periodieke
voortgangsoverleggen, klankbord- en begeleidingsgroepen als door middel van
een groot aantal pilots om de uitvoering van onderdelen van de Wabo in de
praktijk te testen. De samenwerking met (de vertegenwoordigers van) decentrale
overheden is essentieel voor een goede voorbereiding van de Wabo-regelgeving
en de uitvoering daarvan. Die samenwerking zal ook in het vervolg van het
regelgevingstraject onverminderd worden voortgezet. De Code vormt daarvoor
het kader.3. Bestuurlijke complexiteitDe leden van de CDA-fractie constateren dat de Wabo-werkwijze met een
goed functionerende front- en back-office thans geen gangbare praktijk is
bij veel overheden. Het gevaar dreigt, aldus deze leden, dat de front-office –
het loket – goed geregeld is, maar dat achter het loket de huidige situatie
in tact blijft.Uit recent onderzoek van de VROM-Inspectie kan worden geconcludeerd dat
het overgrote deel van de gemeenten «uit de startblokken» is als
het gaat om de voorbereiding op de Wabo. En meer dan dat! Deze groep gemeenten
ligt op schema, en kan, naar het oordeel van de VROM-Inspectie, op de invoeringsdatum
klaar zijn voor de Wabo, ofschoon er soms nog veel moet gebeuren. Voor een
kleine minderheid van de gemeenten geldt dat er nog een extra inspanning nodig
is om dit te halen. In paragraaf 6.11 wordt hierop nader ingegaan.Van meet af aan is gekozen voor een parallelle ontwikkeling van het wettelijk
kader en de invoering ervan. Een aantal koplopers bij de overheden is al vanaf
de lancering van het idee van wat toen nog «VROM-vergunning» heette,
enthousiast aan de slag gegaan om zich voor te bereiden op de komende veranderingen.
Daarbij kan geconstateerd worden dat naarmate de voorbereiding van het wetsvoorstel
vorderde, de animo om in te spelen op de vraag naar een betere dienstverlening
verder toenam. VNG, IPO, Unie van Waterschappen (UvW), VROM en bedrijfsleven
hebben reeds vanaf de startconferentie van de Wabo op 13 september 2006
het borgen van een verantwoorde invoering van de Wabo als een gezamenlijke
bestuurlijke opgave gezien.Mijn ambitie is dat op de datum van inwerkingtreding alle burgers en bedrijven
in Nederland die een fysiek project willen realiseren, via het omgevingsloket
informatie over een omgevingsvergunning kunnen krijgen, de aanvragen om deze
vergunning (ook elektronisch) kunnen doen en een tijdige beslissing op de
aanvraag verkrijgen. Dit geldt vanzelfsprekend ook in die gevallen dat het
Rijk of de provincie als bevoegd gezag of vanwege de bevoegdheid tot het geven
van een vvgb bij de vergunningverlening is betrokken. Dit betekent voor de
tijd voorafgaande aan de inwerkingtreding dat alle bevoegde bestuursorganen
zich tijdig dienen te hebben voorbereid door:• aanpassing van (elektronische) werkprocessen;• inrichting van het (digitaal) omgevingsloket op de website; • aanpassing van de ICT-systemen zodat digitale behandeling zo goed
mogelijk wordt ondersteund;• aanpassing van verordeningen aan de Wabo;• verwerving van voldoende kennis en vaardigheden voor uitvoering;• het maken van samenwerkingsafspraken tussen de betrokken afdelingen
binnen de bevoegde bestuursorganen en met de adviserende organen.Hieruit blijkt dat er zeker niet alleen aandacht is voor de voorkant «het
loket». Ook de achterkant, het proces achter het loket, wordt voluit
in de voorbereidingen betrokken. In de memorie van toelichting bij de Wabo
(paragraaf 7.3) en de nota naar aanleiding van het verslag (hoofdstuk
7) is al uitvoerig stilgestaan bij de activiteiten in het kader van invoeringsbegeleiding.
Deze activiteiten zijn en worden met onverminderde inzet voortgezet. VROM
houdt door middel van monitoring de vinger aan de pols bij de overheden ten
aanzien van de stand van zaken van de invoering. Bijzondere aandacht in 2008
hebben de handhaving, de wijze waarop de samenwerkingsafspraken tussen Rijk,
provincies en gemeenten vorm krijgen, het bedrijfsleven en de opleidingen.
Al deze punten worden dan ook nauwkeurig gevolgd en daar waar nodig en mogelijk
wordt door VROM ondersteuning verleend. Cruciaal is bovendien het tijdig gereed
komen van de Landelijke Voorziening Omgevingsloket (LVO).De vragen van de leden van de CDA-fractie over de interbestuurlijke verhoudingen
en de Commissie Oosting en over de verhouding van het wetsvoorstel met de
werkzaamheden van de Commissie Lodders en de Commissie d’Hondt zullen
worden beantwoord in paragraaf 6.7 respectievelijk paragraaf 5.De regering heeft naar de mening van de leden van de CDA-fractie met bijzonder
weinig overtuigende argumenten in het wetsvoorstel gekozen voor integratie
van regelgeving, terwijl in een aantal andere wetten op het terrein van de
fysieke leefomgeving, zoals de Wro en de Waterwet, is gekozen voor coördinatie.Het kabinet heeft indertijd – na goed overleg met de Tweede Kamer –
welbewust gekozen voor een integratieregeling in plaats van een coördinatieregeling.
In dit verband wordt erop gewezen dat ook in de Waterwet is gekozen voor een
integrale regeling, waarin in beginsel alle wetten die betrekking hebben op
het waterbeheer zullen worden geïntegreerd. Voor de afstemming tussen
de omgevingsvergunning en de Waterwet is overigens voorzien in een coördinatieregeling.
Via de LVO zullen zowel vergunningen krachtens de Wabo als vergunningen krachtens
de Waterwet elektronisch worden aangevraagd. Via vragenbomen zal de samenhang
tussen beide vergunningen voor ondernemers inzichtelijk worden gemaakt. De
LVO zal ook waterbeheerders ondersteunen bij het digitaal behandelen van watervergunningen.Tijdens de schriftelijke voorbereiding in de Tweede Kamer is uitgebreid
aandacht besteed aan de verschillen tussen een coördinatieregeling en
een integratieregeling. In de bijlage bij de nota naar aanleiding van het
verslag is een gedetailleerde vergelijking tussen de in voorbereiding zijnde
algemene coördinatieregeling in de Awb (Wet samenhangende besluiten Awb;
afgekort: Wsb), de coördinatieregeling in de Wro en de integratieregeling
van de Wabo opgenomen. Bij coördinatieregelingen blijven de afzonderlijke
onderliggende vergunningstelsels in stand. Er is geen sprake van één
aanvraag, maar van een bundel van aanvragen met ieder zijn eigen indieningsvereisten.
Bij een integratieregeling treedt het nieuwe vergunningstelsel in de plaats
van de afzonderlijke vergunningstelsels. De afzonderlijke regelingen komen
daarmee te vervallen. De harmoniserende werking gaat dan ook verder dan een
coördinatieregeling. Zowel voor meervoudige als enkelvoudige aanvragen
ontstaan er uniforme procedures. In alle gevallen is er sprake van één
aanvraag waardoor de indieningsvereisten kunnen worden geüniformeerd
en via ICT kunnen worden ondersteund. Voorts is er sprake van één
bevoegd gezag dat de verplichting heeft om de diverse voorschriften op elkaar
af te stemmen. Dat is een resultaatsverplichting. Het coördinerend bestuursorgaan
heeft in het kader van de algemene coördinatieregeling in de Awb de (inspannings)verplichting
om zorg te dragen voor een doelmatige en samenhangende besluitvorming. Het
heeft krachtens de Awb echter geen bevoegdheden om besluiten inhoudelijk op
elkaar af te stemmen. Samengevat leidt de Wabo in vergelijking tot een coördinatieregeling
tot een verdergaande stroomlijning van het vergunningsproces en de handhaving.Een coördinatieregeling en een integratieregeling kunnen heel goed
in combinatie met elkaar worden gebruikt. Dit geldt ook voor de relatie tussen
de Wabo en de coördinatieregeling die via het wetsvoorstel samenhangende
besluiten in de Awb zal worden opgenomen. Deze coördinatieregeling maakt
afstemming mogelijk tussen een aanvraag om een omgevingsvergunning en een
aanvraag om een vergunning die niet onder de reikwijdte van de Wabo valt,
bijvoorbeeld de Drank- en horecawetvergunning. In dit verband kan worden verwezen
naar de memorie van antwoord aan uw Kamer bij het wetsvoorstel Wsb1.De kwetsbaarheid van het wetsvoorstel wordt, naar de mening van de leden
van de CDA-fractie, extra onderstreept door het feit dat in geen enkel land
in de Europese Unie sprake is van integratie van wetgeving op het gebied van
de ruimtelijke ordening.In de memorie van toelichting (p. 66–67) is opgemerkt dat in een
groot aantal landen van de EU wordt gewerkt aan vereenvoudiging en modernisering
van de regelgeving. Uit het feit dat in die landen (nog) geen sprake is van
een integratie van de milieuwetgeving met de wetgeving op het terrein van
de ruimtelijke ordening, kan niet de conclusie worden getrokken dat het onderhavige
wetsvoorstel kwetsbaar is. In verschillende landen wordt gewerkt aan een verdere
integratie van de wetgeving of van de uitvoering en handhaving van de wetgeving.
Bij de ontwikkeling van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (1980)
was Nederland ook één van de eerste landen waar de algemene
(procedurele) aspecten van de milieuwetgeving gefaseerd in één
wet zijn geïntegreerd. Op Europees niveau beoogt de IPPC-richtlijn (Integrated
Pollution Prevention and Control) door een geïntegreerde aanpak van milieuverontreiniging
als gevolg van bepaalde industriële activiteiten, deze verontreiniging
te voorkomen c.q. tot een minimum te beperken. Verdergaande initiatieven om
te komen tot een harmonisatie van het omgevingsrecht op Europees niveau zijn
zeker niet uitgesloten. In Duitsland is al enige tijd een dialoog gaande om
te komen tot een integraal «Umweltgesetzbuch» dat alle bestaande
wettelijke regelingen gaat vervangen. In dit wetboek zal ook de wetgeving
op het terrein van water en natuur worden geïntegreerd. Het is de bedoeling
dit wetboek gefaseerd uit te bouwen. Een eerste deel moet deze regeerperiode
tot stand worden gebracht. In Engeland is sprake van een integratie met name
op het punt van de uitvoering en handhaving van de milieu- en waterwetgeving.
Een landelijk Environment Agency met 22 afdelingen in 8 regio’s voert
de milieu- en waterwetgeving uit en houdt toezicht op de naleving van deze
wetgeving. Hieruit blijkt dat op Europees niveau en in een aantal landen van
de EU wordt gewerkt aan een verdere integratie van de wetgeving en van de
uitvoering en handhaving van deze wetgeving op het terrein van de fysieke
leefomgeving.4. Implementatie modaliteitDe leden van de CDA-fractie wijzen op de betekenis en reikwijdte van het «specialiteitsbeginsel»
dat tot het wezen van het rechtstatelijke bestuur behoort. Zij vragen hoe
de voorgestelde overstap van individuele vergunningen naar één
omgevingsvergunning zich verhoudt tot de bescherming van de door de verschillende
vergunningstelsels te beschermen belangen. Zij vragen tevens of specifieke
belangen, zoals het behoud van een monument, niet ondergesneeuwd raken.Een belangrijk uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat er geen verandering
optreedt in het niveau van bescherming van de betrokken openbare belangen.
De bestaande toetsingskaders blijven dan ook onverkort van toepassing. Welke
belangen in een concreet geval een rol spelen, is afhankelijk van de activiteiten
die deel uitmaken van het project waarvoor een omgevingsvergunning wordt gevraagd.
Het kan bijvoorbeeld gaan om een project waarbij sprake is van bouwactiviteiten,
het wijzigen van een monument en het kappen van een boom. De toetsingsgronden
voor de verschillende activiteiten zijn materieel gelijk aan de bestaande
toetsingsgronden en zijn te vinden in de artikelen 2.10 tot en met 2.20 van
de Wabo. De verschillende betrokken belangen kunnen onderling niet –
in ieder geval niet anders dan in de huidige situatie – tegen elkaar
worden afgewogen. Indien het project in strijd is met één van
deze toetsingsgronden moet de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk1 worden geweigerd. Er kan dan ook geen vergunning worden
verleend in afwijking van de bestaande toetsingskaders.Daarnaast spelen de toetsingskaders een belangrijke rol bij de vraag welke
voorschriften aan de vergunning kunnen of moeten worden verbonden. De wet
bepaalt dat aan de vergunning de voorschriften moeten worden verbonden die
nodig zijn met het oog op de verschillende betrokken belangen. In de vergunning
zal tot uitdrukking komen met het oog op welke belangen de voorschriften zijn
gesteld. Bijvoorbeeld voorschriften die worden gesteld ter voorkoming van
geluidsoverlast of bodemverontreiniging. De onderbouwing van de afweging of
vergunning kan worden verleend en welke voorschriften aan de vergunning worden
verbonden is – evenals momenteel het geval is – te vinden in de
motivering van het besluit. Daarmee is gewaarborgd dat bijvoorbeeld derdebelanghebbenden
of een rechter kennis kunnen nemen van de door het bevoegd gezag gemaakte
beoordeling en afweging ten aanzien van de verschillende toepasselijke toetsingsgronden.Een belangrijk verschil met de huidige situatie is dat de besluitvorming
gelijktijdig plaatsvindt. Zo kan in één keer een beslissing
worden genomen over bijvoorbeeld de bouw- en monumentenaspecten. Nu gelden
daarvoor ingewikkelde aanhoudings- en afstemmingsregelingen. Verder verplicht
de Wabo het bevoegd gezag om de vergunningvoorschriften op elkaar af te stemmen.
Bijvoorbeeld brandvoorschriften die met het oog op brandveiligheid en milieubescherming
worden gesteld. Op die manier worden tegenstrijdige voorschriften voorkomen.
De verplichting tot afstemming van voorschriften draagt daarmee bij aan de
kwaliteit en consistentie van de besluitvorming. Ook kan dit een beter resultaat
voor de leefomgeving opleveren. Het bevoegd gezag kan gebruik maken van de
ruimte die de verschillende toetsingsgronden bieden. Is die ruimte er niet
dan zal de gevraagde vergunning geheel of gedeeltelijk moeten worden geweigerd.
De afzonderlijke toetsingskaders kunnen immers niet tegen elkaar worden afgewogen.De leden van de fractie van het CDA wijzen erop dat bij het streven naar
een volledig geïntegreerd model (model 4) gewaakt moet worden voor vage
normstelling en open bestuursbevoegdheden. Dat ben ik met de leden van het
CDA eens. De ontwikkeling van de Wabo zal dan ook zorgvuldig en stapsgewijs
plaatsvinden. Het streven is daarbij niet gericht op één alomvattende
toetsingsgrond (bijvoorbeeld het belang van de fysieke leefomgeving) maar
op een meer samenhangend toetsingskader. Deze samenhang zal primair in de
betrokken wet- en regelgeving, plannen of beleidskaders tot uitdrukking moeten
komen. Daarin zullen bovendien voldoende waarborgen moeten zijn opgenomen
ter bescherming van de afzonderlijke sectorale belangen, zoals
die onder meer voortvloeien uit de betrokken Europese en internationale regelgeving.
Dit betekent dan ook geenszins dat er een ongeclausuleerde totaalafweging
aan het bevoegd gezag wordt overgelaten. Dit zou in strijd komen met het specialiteitsbeginsel
en het belang van rechtszekerheid. Beoogd wordt een samenhangend toetsingskader
te ontwikkelen waaraan het bevoegd gezag in concrete gevallen toepassing kan
geven. Daarmee kan een effectievere bescherming van de fysieke leefomgeving
worden bewerkstelligd. Ook verdere harmonisatie, vereenvoudiging en, waar
mogelijk, deregulering kunnen daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Naar
aanleiding van de motie van de Tweede-Kamerleden Koopmans en Vermeij1 zal ik bij gelegenheid van de invoeringswet nader ingaan
op de voornemens om in de toekomst meer samenhang in het toetsingskader te
brengen. Zie hiervoor eveneens het gestelde in paragraaf 6.9.De leden van de CDA-fractie vragen meer duidelijkheid omtrent de werking
van de Wabo ten aanzien van toestemmingen die aanhaken. Zij vragen zich af
of in de situatie dat een toestemming aanhaakt bij de omgevingsvergunning
de bevoegde instantie volledig bevoegd blijft ten aanzien van de vergunningverlening,
afhandeling van bezwaren en de handhaving respectievelijk het toezicht.De Wabo heeft betrekking op plaatsgebonden activiteiten die van invloed
zijn op de fysieke leefomgeving. Daarnaast bestaan er in diverse regelingen
toestemmingen voor activiteiten die niet per definitie plaatsgebonden zijn.
Deze kunnen niet volledig integreren in de omgevingsvergunning. Wel kunnen
zij incidenteel integreren (aanhaken) als er sprake is van samenloop met een
plaatsgebonden project waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. In die
gevallen maakt de aanvraag om de toestemming voor de betrokken activiteit
deel uit van de aanvraag om een omgevingsvergunning. Daarop wordt vervolgens
in één besluit beslist. Of en op welke wijze een toestemming
aanhaakt, wordt geregeld via de invoeringswet.In de situatie dat een toestemmingstelsel aanhaakt bij de omgevingsvergunning,
is het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning integraal verantwoordelijk
voor het nemen van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
Dit geldt dus eveneens voor het gedeelte van de aanvraag dat betrekking heeft
op de toestemming die wordt aangehaakt bij de omgevingsvergunning. Voor zover
het betreft de toestemmingen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en
de Flora- en faunawet die zullen aanhaken, zal een omgevingsvergunning echter
pas kunnen worden verleend als voor de toestemming die aanhaakt een vvgb is
afgegeven. Hiermee wordt het oordeel over de specifieke belangen die de betrokken
wetten beogen te beschermen, aan het vvgb-orgaan, in dit geval gedeputeerde
staten of de minister van LNV, overgelaten. Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning
neemt de vvgb vervolgens over in de beslissing op de aanvraag. Het blijft
echter integraal verantwoordelijk voor het nemen van een besluit op de aanvraag.Het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning is voorts verantwoordelijk
voor de handhaving van de gehele omgevingsvergunning. Voor zover het gaat
om het houden van toezicht op de naleving van een omgevingsvergunning waarbij
een toestemming is aangehaakt, ligt het overigens in de lijn der verwachting
om ambtenaren die thans belast zijn met het houden van toezicht op de naleving
van de betrokken toestemming die aanhaakt, aan te wijzen als toezichthoudend
ambtenaar.5. Alternatieve wetgevingSamenwerking bij de uitvoering van de WaboDe leden van de CDA-fractie veronderstellen dat met het wetsvoorstel een buitengewoon complex en ondoorzichtig geheel van voorschriften wordt
gecreëerd, waarbij vier bestuurslagen zijn betrokken. Er zal daarom naar
de mening van deze leden veel tijd en energie nodig zijn om tot een goede
afstemming te komen.Het wetsvoorstel zal zeker consequenties hebben voor de samenwerking niet
alleen tussen overheden, maar ook binnen het ambtelijk apparaat van een overheid,
zoals de gemeentelijke overheid. Immers, in bijna 98% van de gevallen
zijn B&W aangewezen als bevoegd gezag. Van de 500 000 huidige vergunningaanvragen,
die onder het bereik van de Wabo vallen, zullen er na invoering van de Wabo
200 000 samenlopen met een andere vergunningaanvraag, waardoor ze niet
meer afzonderlijk worden aangevraagd. Er resteren onder de Wabo dus 300 000
afzonderlijke aanvragen. Samenwerking heeft dan ook vooral betrekking op binnengemeentelijke
diensten; hierbij is overigens ook nog de nodige winst te behalen.De samenwerking tussen overheden van verschillende overheidslagen heeft
betrekking op de resterende 2% van de gevallen, in situaties waarin
gedeputeerde staten of een minister bevoegd gezag zijn. Afspraken over afstemming
tussen overheden zullen derhalve maar over een betrekkelijk klein aantal vergunningen
gemaakt moeten worden. Dit aantal zal, zoals zal blijken uit de volgende paragraaf,
in de komende jaren vermoedelijk alleen maar dalen. Provincies en gemeenten
zijn al enige tijd met elkaar in gesprek over de uitwerking van de Wabo, waarbij
vooral ook het IPO een stimulerende rol speelt. In alle provincies zijn reeds
stappen gezet om te komen tot samenwerking met de gemeenten. In een aantal
gevallen heeft dat reeds geleid tot voorstellen voor concrete afspraken. Ook
de betrokken vergunningverlenende organen van het Rijk zijn met dit onderwerp
aan de slag. De samenwerking met de waterschappen komt nader aan de orde in
paragraaf 6.13.Alternatief voorstelMet de leden van de CDA-fractie kan evenwel worden vastgesteld dat bovengenoemde –
hoewel op zichzelf beschouwd dus nuttige – interbestuurlijke afspraken
niet optimaal aansluiten bij de kabinetsdoelstelling om de bestuurlijke drukte
te verminderen. De leden van de CDA-fractie stellen voor om hierin een aanzienlijke
vereenvoudiging aan te brengen. Kort gezegd, wordt een «groeimodel»
voorgesteld waarin het wetsvoorstel Wabo in eerste instantie wordt beperkt
tot de integratie van gemeentelijke vergunningen. Tevens wordt voorgesteld
het gemeentebestuur in meer gevallen aan te wijzen als het bevoegde gezag.
In dit verband wordt voorgesteld de provinciale bevoegdheid te beperken tot
circa 1100 provinciale inrichtingen die onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn
vallen. Cruciaal in het alternatieve voorstel is de suggestie om het gemeentelijke
bevoegd gezag gebruik te laten maken van de kennis en kunde van omgevingsdiensten.
Dat zou wel betekenen dat in heel het land omgevingsdiensten opgezet moeten
worden. Het nut hiervan is, aldus de leden van de CDA-fractie, dat de uitvoering
van de Wabo integraal aan deze diensten kan worden opgedragen, inclusief circa
4900 vergunningen voor de provinciale niet-IPPC installaties. De leden van
de CDA-fractie noemen in dit verband de Milieudienst Rijnmond (DCMR) als goed
alternatief voor de eindeloze hoeveelheid afstemmingsprocedures en toezichtsrelaties
die tussen de betrokken overheidsinstanties dreigen te ontstaan met de komst
van de Wabo.Ik sta sympathiek tegenover het uitgangspunt van de leden van de CDA-fractie
om te komen tot verdergaande decentralisatie. Het voorstel past goed in het
streven van het kabinet naar minder bestuurlijke drukte en een effectiever
optredende overheid als geheel. Waar mogelijk kiest het kabinet voor decentralisatie
van bevoegdheden, vanuit de visie dat de decentrale overheden autonome bestuurslagen
zijn met een eigen positie in ons bestuurlijk bestel. Bij de decentralisatie
van medebewindstaken wordt daarom in principe uitgegaan van vertrouwen
en zal zoveel mogelijk worden afgezien van interbestuurlijke omgangsvormen
en toezichtmechanismen. Het kabinet hanteert daarbij de leidraad dat maximaal
sprake is van één overheidsniveau waaraan een bevoegdheid wordt
gedecentraliseerd en van maximaal één controlerende overheidsinstantie1.Hoewel ik dus waardering heb voor het oogmerk van het alternatieve voorstel,
bestaat er aanleiding dit voorstel dat is gericht op het verbeteren van de
uitvoerbaarheid van de Wabo te plaatsen in de bredere context van de bestuurlijke
ontwikkelingen. Het kabinet streeft immers niet alleen naar uitvoerbaarheid
en vermindering van bestuurlijke drukte, maar ook naar verdergaande decentralisatie
en naar een andere wijze van regelgeving en interbestuurlijke controle. Het
is daarom gewenst – de leden van de CDA-fractie hebben hiernaar ook
gevraagd – dat het alternatief nader wordt bezien in samenhang met de
follow-up die gegeven zal worden aan de adviezen van de Commissie doorlichting
interbestuurlijk toezicht (Commissie Oosting), de Commissie decentralisatievoorstellen
provincies (Commissie Lodders), de Interbestuurlijke taskforce gemeenten (Commissie
d’Hondt) en het Onderzoeksteam herziening handhavingsstelsel VROM (Commissie
Mans). Het alternatief heeft bovendien een groot raakvlak met het initiatief
van IPO en VNG om tot een voorstel te komen over de verdeling van het bevoegd
gezag in combinatie met het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering
van de Wabo.Het alternatieve voorstel nader beschouwdOm te beginnen zal ik het alternatieve voorstel bezien in bovengenoemd
bredere context van de Commissies Oosting, Lodders en d’Hondt en met
name in het licht van het initiatief van IPO en VNG.In het advies van 21 september 2007 heeft de Commissie Oosting voorgesteld om het interbestuurlijk toezicht sterk
te versoberen2. De commissie schetst daartoe
het volgende «eindbeeld», dat na een overgangsperiode van circa
twee jaar kan worden bereikt:– Er wordt uitgegaan van vertrouwen in medeoverheden. Sturing vindt
zonodig plaats aan de voorkant door het stellen van heldere (wettelijke) kaders
waarbinnen de decentrale overheden hun taken in medebewind kunnen uitvoeren;– De kwaliteit van de uitvoering wordt geborgd door adequate systemen
van horizontale verantwoording en kwaliteitsbewaking. Onder meer op het terrein
van de Wabo is het bovendien noodzakelijk dat de decentrale overheden een
inhaalslag maken ten aanzien van de kwaliteit van de uitvoering;– Als er door een hogere overheid aan de achterkant moet worden
ingegrepen, wordt daarbij in beginsel gebruik gemaakt van de generieke in
plaats van specifieke instrumenten voor het interbestuurlijk toezicht;– Het versoberde toezicht op de gemeenten wordt uitgevoerd door
de provincies, tenzij deze geen bemoeienis hebben met het betreffende beleidsterrein.Het kabinetsstandpunt over dit advies is in april 2008 aan de Tweede Kamer
aangeboden. Het kabinet heeft het advies van de Commissie Oosting voor een
fundamenteel andere benadering van het interbestuurlijk toezicht overgenomen3. Daarbij heeft het kabinet zich op het standpunt gesteld
dat de versobering en vernieuwing van het interbestuurlijk toezicht en de
overdracht aan de provincies van toezichthoudende bevoegdheden op de gemeenten,
gekoppeld moeten worden aan het treffen van concrete maatregelen die er voor
moeten zorgen dat de beleidsdoelstellingen van het kabinet niet in het gedrang
komen. Eén van die maatregelen is het structureel verbeteren van de
kwaliteit van de uitvoering, door middel van professionele werkprocessen en
door middel van het verstevigen van de kritische massa van de gemeentelijke
uitvoeringsorganisatie. Deze versteviging van de kritische massa
wil zeggen dat voldoende ambtelijke deskundigheid en capaciteit moet worden
geborgd. Wanneer vaststaat dat de professionalisering en de versteviging van
de kritische massa een goede kans van slagen hebben, zal ik conform het voorstel
van de Commissie Oosting en het kabinetsstandpunt het interbestuurlijk toezicht
versoberen en overdragen aan de provincies.In het advies van 17 maart 2008 komt de Commissie
Lodders tot de conclusie dat de provincies integraal verantwoordelijk
moeten worden voor het regionale omgevingsbeleid1.
Ook constateert deze commissie dat de implementatie van genoemd advies van
de Commissie Oosting tot een goede verdeling van verantwoordelijkheden tussen
de bestuurslagen kan leiden. Met betrekking tot de Wabo adviseert de Commissie
Lodders dat de provinciale vergunningverlenings- en handhavingstaken op termijn
kunnen worden gedecentraliseerd naar gemeenten, indien en voor zover de schaal
en kwaliteit van de uitvoering op gemeentelijk niveau passend zijn en er voldoende
expertise aanwezig is. In de «back-office» kan de uitvoering van
de vergunningverlening en handhaving in een DCMR-achtige constructie worden
samengebald, als dat de deskundigheid en kwaliteit van de uitvoering ten goede
komt2.Het advies van de Commissie Lodders bevat nog andere voorstellen en is
onderwerp van gesprek tussen Rijk en provincies. Daarom wordt in deze memorie
alleen op het advies ingegaan voor zover het concreet betrekking heeft op
de decentralisatie richting de gemeenten van de provinciale vergunningverlenings-
en handhavingstaak krachtens de Wabo. Dit onderdeel van het advies heeft in
zekere mate dezelfde strekking als het alternatieve voorstel van de leden
van de CDA-fractie, met dien verstande dat de Commissie Lodders adviseert
om alle provinciale uitvoerende taken naar de gemeenten te decentraliseren,
inclusief de 1100 IPPC-inrichtingen. Dit is volgens de commissie mogelijk
op het moment dat de kwaliteit van de uitvoering geborgd is dankzij de oprichting
van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, zoals de DCMR.De Interbestuurlijke taskforce gemeenten onder
leiding van de heer d’Hondt heeft de opdracht gekregen om de afspraken
uit het bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten van juni 2007 uit te werken.
Dit heeft betrekking op decentralisatie, het terugdringen van bestuurlijke
drukte en het versterken van de bestuurskracht van gemeenten. Het doel van
de uitwerking is de slagvaardigheid van de overheid, waarvan krachtige gemeenten
de basis vormen, te vergroten. De taskforce heeft nog geen eindrapport opgeleverd.De Commissie Mans3
buigt zich over de vraag of het handhavingsstelsel voor de VROM-regelgeving
zo goed is geregeld en georganiseerd dat het ook op de langere termijn houdbaar
zal blijken te zijn. Het stelsel moet immers opgewassen blijven tegen een
steeds verdergaande decentralisatie van taken op VROM-terrein en tegelijk
steeds meer internationalisering en schaalvergroting in het bedrijfsleven.
De bevoegdheidsverdeling in de Wabo moet de houdbaarheid van het handhavingsstelsel
versterken of mag deze in ieder geval niet verder in gevaar brengen. Of hiervan
sprake is, kan ik pas vaststellen nadat de Commissie Mans haar aanbevelingen
heeft gedaan (zie hierover verder paragraaf 6.7). De commissie is gevraagd
vóór 1 juli 2008 te rapporteren over de aanpassingen die
naar het oordeel van de commissie nodig zijn. Ik heb aan de Tweede Kamer toegezegd
na de zomer van 2008 een reactie op de rapportage te zullen aanbieden.In het bestuurlijk overleg met IPO en VNG over de Wabo op 22 november
2007 is door alle partijen geconcludeerd dat de kwaliteit van de vergunningverlening
en de handhaving moet worden verbeterd. Afgesproken is dat IPO en VNG het initiatief nemen en in gezamenlijk overleg
een voorstel zullen formuleren welke bevoegdheden onder welke condities en
op welke termijn, kunnen worden gedecentraliseerd van de provincies aan de
gemeenten. Nog voor de zomer van 2008 verwacht ik van hen een voorstel over
de kwaliteitsverbetering en over de verdeling van het bevoegd gezag. Deze
verbetering van de kwaliteit van de uitvoering is voor de Commissie Oosting
en het kabinet een voorwaarde om het interbestuurlijk toezicht te kunnen versoberen.Ik kan met tevredenheid constateren dat het wetsvoorstel Wabo in de afgelopen
periode voor de betrokken overheden als katalysator heeft gewerkt om tot voorstellen
te komen over de verbetering en borging van de kwaliteit van de uitvoering1. Gelet op het breed gedragen belang van de verbetering
van de kwaliteit van de uitvoering, in combinatie met de vermindering en de
overdracht van het interbestuurlijk toezicht, is in ieder geval nu al te voorzien
dat het bestaande systeem de komende jaren ingrijpend zal worden gewijzigd.
Dit vraagt om een zorgvuldig bestuurlijk proces, met een realistische overgangstermijn.
Ik ben daarom gestart met de voorbereiding van een Transitieprogramma «Werk
in uitvoering»2. In essentie is dit programma
bedoeld om binnen twee jaar op het terrein van de regelgeving van VROM een
structurele oplossing te bereiken voor het kwaliteitsvraagstuk, het vraagstuk
van de decentralisatie van bevoegdheden, de houdbaarheid van het handhavingsstelsel
en de opdracht tot vernieuwing van de interbestuurlijke verhoudingen.Om deze ambitie te realiseren wordt in het programma samenhang gebracht
tussen bovengenoemde adviezen en initiatieven. Hierover vinden momenteel gesprekken
plaats met IPO en VNG, mede in relatie tot hun bovengenoemd initiatief met
betrekking tot de bevoegdheidsverdeling in de Wabo.De leden van de CDA-fractie hebben voorgesteld om kwaliteitsnormen voor
gemeenten op te stellen en om aan te sturen op gemeentelijke of regionale
uitvoeringsdiensten, bij voorkeur naar het model van de DCMR.Een soortgelijke ambitie staat mij voor ogen met het Transitieprogramma.
Daarin zet ik in op het blijvend op orde brengen van de kwaliteit van de uitvoering
van de taken uit de Wabo door alle decentrale overheden, aan de hand van kwaliteitseisen
(inhoudelijk, procesmatig, kritische massa)3.
Tegelijkertijd wil ik met het Transitieprogramma mijn steun gaan verlenen
aan initiatieven van gemeenten en provincies, om uit eigen beweging of onder
regie van de provincie samenwerkingsverbanden met elkaar aan te gaan, bijvoorbeeld
in de vorm van omgevingsdiensten (expertisebundeling). In een groeiend aantal
regio’s en provincies worden al dergelijke initiatieven ontwikkeld om
met meerdere bestuursorganen gebruik te maken van hetzelfde ambtelijk apparaat,
wat ik van harte toejuich.Voordat ik hierover in het Transitieprogramma een samenhangende visie
kan ontvouwen (een «eindbeeld» van de verdergaande decentralisatie,
kwaliteitsimpuls, samenwerking, omgevingsdiensten, interbestuurlijk toezicht),
wacht ik echter eerst het initiatief van IPO en VNG af. Bovendien kan het
aanstaande advies van de Commissie Mans tot zwaarwegende aanbevelingen leiden
over de organisatie van het toezicht en de handhaving. Pas nadat deze informatie
beschikbaar is gekomen, zal het kabinet een standpunt kunnen innemen over
het eindbeeld en over de route die daartoe bewandeld zal worden.Gelet op het bovenstaande en de eerder onder 2 uiteengezette motieven
voor de reikwijdte van de Wabo, wil ik het alternatieve voorstel van de leden
van de CDA-fractie met betrekking tot de beperking van de Wabo tot gemeentelijke
omgevingsvergunningen niet overnemen. Naar mijn mening moet het op dit moment
aan IPO en VNG worden overgelaten om voorstellen te doen over de verdergaande
decentralisatie en over de kwaliteitsverbetering, eventueel in
combinatie met de oprichting van omgevingsdiensten.Ik heb de Tweede Kamer toegezegd na de zomer van 2008 de kabinetsreactie
op het advies van de Commissie Mans te zullen aanbieden. Ik werk er naar toe
bij die gelegenheid een samenhangende visie van het kabinet op het «eindbeeld»
van het Transitieprogramma te ontvouwen. Uiteraard betrek ik het voorstel
van IPO en VNG in deze samenhangende visie. Het is overigens wel van belang
dat voortgegaan wordt met de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel
omdat dit mede een katalysator blijkt te zijn in bovenvermelde discussies.
De parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van de algemene maatregel
van bestuur waarin wijzigingen in de bevoegdheidsverdeling worden opgenomen,
is gewaarborgd. In artikel 7.4 van de Wabo is daartoe een zogenaamde voorhangprocedure
opgenomen, waarbij ook de Eerste Kamer is betrokken. Die procedure zal worden
toegepast ongeacht of artikel 7.4 in werking is getreden.6. Overige onderwerpen6.1 Bevoegd gezagDe leden van de CDA-fractie verzoeken de regering om bij de nadere uitwerking
van het bevoegd gezag in de uitvoeringsregeling rekening te houden met hun
visie op het onderbrengen van (vrijwel) alle bevoegdheden op gemeentelijk
niveau. Voor mijn antwoord verwijs ik naar hetgeen is besproken bij het alternatieve
voorstel van deze fractie. Op termijn zullen de afspraken omtrent de decentralisatie
van de bevoegdheden en de kwaliteitsimpuls hun beslag krijgen in het Besluit
omgevingsrecht.6.2 Vergunning van rechtswegeZowel de leden van de fracties van het CDA als van de PvdA hebben de nodige
bedenkingen tegen het in het wetsvoorstel vervatte systeem van de vergunning
van rechtswege. Zij verwijzen daarbij naar het advies van de Raad van State.De vergunning van rechtswege is geen nieuw instrument in de VROM-regelgeving:
bij de bouwvergunning wordt al sinds 1992 gewerkt met de lex silencio positivo.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over de Wabo is in de
Wabo wel een aantal extra waarborgen opgenomen. Hierbij valt te denken aan
de kennisgeving van de aanvraag, de verplichte bekendmaking van een vergunning
van rechtswege, de inwerkingtreding pas na afloop van de bezwaartermijn, opschortende
werking als bezwaar is gemaakt of een voorlopige voorziening is gevraagd en
de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om – in uitzonderlijke gevallen –
een vergunning te wijzigen of in te trekken1.
Niet alleen is de procedure met de nodige waarborgen omkleed, ook de gevallen
waarin de lex silencio van toepassing is, zijn begrensd. Dit sluit aan bij
het kabinetsbeleid ten aanzien van de lex silencio, zoals dat bij brief van
18 december 2007 aan de Tweede Kamer aangeboden2.Aangezien het kabinet, overeenkomstig het coalitieakkoord3, overweegt de lex silencio positivo in de toekomst breder toe te passen,
heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken in 2007 de Raad van State
om voorlichting gevraagd over een aantal aspecten van de invoering van de
lex silencio. Ook de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de lex silencio positivo
in beginsel dient te worden ingevoerd voor de onder die richtlijn vallende
vergunningstelsels. De Raad heeft aangegeven gereserveerd te blijven staan
ten opzichte van de lex silencio, maar is in mijn ogen wel minder uitgesproken
kritisch dan in zijn advies over het ontwerp van de Wabo. De Raad
vraagt zich vooral af of een vergunningstelsel dat voor deze figuur in aanmerking
lijkt te komen, niet even goed kan worden afgeschaft of worden vervangen door
algemene regels. Rond de zomer van 2008 zal het kabinet een lijst met vergunningen
waarop de lex silencio van toepassing zal worden verklaard aan de Kamer aanbieden.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad zal voor de betrokken vergunningen
eerst gekeken worden of afschaffing dan wel vervanging door een systeem van
algemene regels, niet een betere optie is. Het onderhavige wetsvoorstel is
in overeenstemming met dit kabinetsstandpunt. In het wetsvoorstel is een zorgvuldige
afweging gemaakt in welke gevallen de reguliere procedure (inclusief de lex
silencio) gevolgd moet worden. Het gaat daarbij in het algemeen om de minder «zware»
activiteiten met minder ingrijpende gevolgen voor de leefomgeving, waarbij
belangen van derden minder in het geding zijn en de toetsingskaders in het
algemeen een mindere mate van beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid bieden
en waarbij afschaffing van het vergunningvereiste of vervanging door een systeem
van algemene regels op dit moment niet aan de orde is. Ook is de uitvoering
van de vergunning van rechtswege nog steeds gebonden aan algemene en in een
aantal gevallen ook meer specifieke rechtsregels. Zo gelden op het terrein
van de bouwregelgeving als ondergrens de regels voor bestaande bouwwerken
uit het Bouwbesluit 2003. Deze regels zijn onverminderd van toepassing. Indien
er strijd is met deze minimumeisen voor bestaande bouw kan er in beginsel
handhavend worden opgetreden.Gelet op de gemaakte afweging acht ik invoering van de lex silencio –
mede gezien de waarborgen waarmee de procedure is omkleed – voor die
gevallen een verantwoord instrument om tijdige besluitvorming te bevorderen1.In dit verband hebben de leden van de fractie van de PvdA gevraagd naar
de mogelijkheid om de werking van het van rechtswege laten ontstaan van een
vergunning uit te stellen totdat voldoende ervaring is opgedaan met de beslistermijn
van de reguliere vergunningprocedure.De beslistermijn in de reguliere procedure bedraagt acht weken en begint
te lopen op de datum van ontvangst van de aanvraag. Deze beslistermijn kan
eenmaal met zes weken worden verlengd tot veertien weken. De leden van de
fractie van de PvdA achten deze beslistermijn aan de korte kant in verband
met het kunnen laten plaatsvinden van een zorgvuldige afweging van belangen.
Ik deel die mening niet. Een beslistermijn van acht weken is in overeenstemming
met de algemene «redelijke» beslistermijn in de Algemene wet bestuursrecht
(artikel 4:13) en is met een verlengingsmogelijkheid tot veertien weken (drie
en een halve maand) voldoende om een verantwoorde beslissing te nemen ten
aanzien van activiteiten die aan de eerdergenoemde criteria voldoen. Voor
de activiteiten die onder de reguliere procedure vallen gelden momenteel vergelijkbare
beslistermijnen. Deze wijken echter onderling af, waardoor er per project
meerdere beslissingsmomenten kunnen zijn. Als voorbeeld kan gedacht worden
aan vergunningen voor een verbouwing aan een woning, het kappen van een boom
en het aanleggen van een parkeerplaats. De beslistermijnen voor deze vergunningen
lopen in de huidige situatie uiteen. Voordeel van de Wabo is dat de bestaande
beslistermijnen worden geüniformeerd en er op één moment
over alle onderdelen van het desbetreffende project een beslissing wordt genomen.Bij de bouwvergunning wordt al geruime tijd gewerkt met de lex silencio
positivo. De ervaring daarbij leert dat de gemeenten zeer wel in staat zijn
om de organisatie zodanig in te richten dat binnen deze termijn een beslissing
kan worden genomen. Het voorstel om de lex silencio vooralsnog niet in werking
te laten treden zou voor de vergunningverlening voor bouwactiviteiten een
onduidelijke situatie met zich brengen. Sinds 1992 geldt er bij de bouwvergunningverlening
een lex silencio. Als gevolg van het voorstel zou deze een (korte) periode
niet gelden, waarna, als er voldoende ervaring met de beslistermijn
is opgedaan, de lex silencio weer wel van toepassing zou zijn.Voorts kan worden gewezen op de toekomstige uitbreiding van de opschortingsgronden
in de Algemene wet bestuursrecht. Voor een tijdige besluitvorming zijn immers
niet alleen de beslistermijnen van belang, maar ook de gevallen waarin die
worden opgeschort. Deze opschortingsgronden zijn geregeld in artikel 4:15
van de Awb. Opschorting van de beslistermijn betekent in feite dat de klok
even wordt stilgezet. De klok gaat weer lopen op het moment dat de opschortingstermijn
is verstreken. Het opschorten van de beslistermijn is nu bijvoorbeeld mogelijk
als de aanvraag nog niet compleet is. De termijn wordt dan opgeschort gedurende
de periode dat de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om de aanvraag
aan te vullen (artikelen 4:5 en 4:15 van de Awb). De opschortingsgronden zullen
worden uitgebreid op het moment dat het voorstel van wet van de leden Wolfsen
en Luchtenveld tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid
van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom
bij niet tijdig beslissen) (29 934) tot wet wordt verheven en in werking
treedt. De beslistermijn kan dan ook worden opgeschort als de aanvrager daarmee
heeft ingestemd, als de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend
en als het bestuur door overmacht niet in staat is een besluit te nemen. Voor
een toelichting daarop wordt kortheidshalve verwezen naar de Kamerstukken
II 2005/06, 29 934, nr. 16, p. 7 en Kamerstukken II 2005/06, 30 435,
nr. 3, p. 14 tot en met 16.De opschortingsgronden gelden zowel voor gevallen waarop de reguliere
als de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo van toepassing is.
Met de uitbreiding van de opschortingsgronden kan bijvoorbeeld worden voorkomen
dat in gevallen van overmacht een vergunning van rechtswege wordt verleend.
Ook kan het bevoegd gezag, bijvoorbeeld bij onverwachte complicaties in de
besluitvorming, in contact treden met de aanvrager. Met diens toestemming
kan de beslistermijn dan voor een bepaalde termijn worden opgeschort. Met
de extra opschortingsgronden wordt het bevoegd gezag in staat gesteld om –
ook in uitzonderlijke situaties – binnen de beslistermijn een besluit
te nemen. De opschortingsgronden bieden daarmee flexibiliteit in gevallen
waarin dat nodig is.Tot slot hebben de leden van de fractie van de PvdA nog enkele vragen
gesteld over de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hierop wordt in de beantwoording
van de vragen van de PvdA-fractie in paragraaf III.2 teruggekomen.6.3. BelanghebbendenBij de voorbereiding van een omgevingsvergunning of een wijziging daarvan
wordt, als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is,
door het bevoegd gezag een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Aanvankelijk
was in het wetsvoorstel bepaald dat «eenieder» daaromtrent zienswijzen
zou kunnen indienen. Bij amendement1 is die mogelijkheid
geschrapt. Dit betekent dat daarmee de hoofdregel van artikel 3:15, eerste
lid, van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Die houdt in dat
belanghebbenden zienswijzen kunnen indienen.Uit het debat tijdens de Tweede Kamer behandeling blijkt dat de indieners
van het amendement de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen bewust hebben
beperkt tot de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht2. Op 25 maart 2008 heeft de Tweede Kamer een amendement van dezelfde
strekking aangenomen bij het voorstel voor de Waterwet3. Daarnaast is een amendement ingediend om een vergelijkbare wijziging
in de Natuurbeschermingswet 1998 aan te brengen4. Volgens artikel 1:2 van de Awb zijn belanghebbenden degenen wier belangen
rechtstreeks bij een besluit zijn betrokken. Daartoe behoren ook bestuursorganen
of belangenorganisaties die aan de vereisten van artikel 1:2, tweede en derde
lid, van de Algemene wet bestuursrecht voldoen. In de jurisprudentie zijn
criteria ontwikkeld om in concrete gevallen te bepalen wie als belanghebbende
zijn te beschouwen. Zo dient een belanghebbende een eigen, persoonlijk, concreet
en objectief bepaalbaar belang te hebben. Verder moet er voldoende rechtstreeks
verband bestaan tussen dat belang en het voorgenomen besluit. De bestaande
uitleg en toepassing van het belanghebbendebegrip biedt de mogelijkheid om
daar per geval feitelijk invulling aan te geven. Bij besluiten omtrent projecten
met gevolgen voor de fysieke leefomgeving zijn doorgaans onder meer de aanvrager,
(direct) omwonenden en belangenorganisaties die voldoen aan de vereisten van
artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht als belanghebbenden
te beschouwen. De precieze omvang van de kring van belanghebbenden wordt bepaald
door het concrete project waarvoor vergunning wordt gevraagd.Het belanghebbendebegrip vervult in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
een centrale rol. De mogelijkheid voor belanghebbenden om zienswijzen in te
dienen sluit daarbij aan. Ook ligt er een relatie met de artikelen 3:2 en
3:4 van de Awb waarin is bepaald dat het bevoegd gezag kennis moet vergaren
omtrent de af te wegen belangen en de rechtstreeks bij de besluitvorming betrokken
belangen moet afwegen. Verder kan worden gewezen op artikel 8:1 van de Awb
waarin is bepaald dat belanghebbenden beroep bij de bestuursrechter kunnen
instellen. Voor de mogelijkheid van het instellen van beroep is daarbij een
koppeling gelegd met de deelname aan de bestuurlijke voorfase (artikel 6:13
Awb). Om de toegang tot de rechter te waarborgen mag de kring van inspraakgerechtigden
dan ook niet kleiner zijn dan de kring van beroepsgerechtigden. Met de mogelijkheid
voor belanghebbenden om zienswijzen in te dienen, wordt aan die eis voldaan.Naar verwachting zal het amendement geen grote gevolgen hebben voor het
aantal ingediende zienswijzen. Uit eerder onderzoek blijkt namelijk dat slechts
in geringe mate door niet-belanghebbenden wordt deelgenomen aan zienswijzeprocedures
binnen het milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht1.
Degenen die niet belanghebbend zijn, kunnen overigens wel op andere wijze
bij de besluitvorming worden betrokken. Ten behoeve van een zorgvuldige besluitvorming
zal het bestuursorgaan immers de relevante feiten en gegevens bij de besluitvorming
moeten betrekken, ook als deze van niet-belanghebbenden afkomstig zijn. Uit
het aangehaalde onderzoek bleek overigens dat de argumenten die door niet-belanghebbenden
in hun zienswijzen worden aangevoerd in hoge mate overeenkomen met de argumenten
die door belanghebbenden worden aangevoerd. De betekenis van het amendement
ligt dan ook vooral in het feit dat het bevoegd gezag zienswijzen van niet-belanghebbenden,
waarbij geen sprake is van feiten of belangen die bij de besluitvorming moeten
worden betrokken, eenvoudiger buiten beschouwing kan laten.Voor een nadere uiteenzetting over het amendement en de gevolgen daarvan
kan worden verwezen naar paragraaf 3 van de beantwoording van de vragen
van de leden van de PvdA-fractie.6.4 Procedurele waarborgenVoor de beantwoording van de vragen van de leden van de CDA-fractie over
de vergunning van rechtswege wordt verwezen naar paragraaf 6.2. 6.5 RechtsbeschermingHet is verheugend dat de leden van de CDA-fractie de keuze voor beroep
in twee instanties onderschrijven. Zij verzoeken de regering daarbij te bevorderen
dat alle rechtbanken bevoegd zullen worden verklaard om te beslissen omtrent
geschillen over omgevingsvergunningen. Zij wijzen daarbij op het kabinetsstandpunt
naar aanleiding van het rapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke
organisatie. Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede
Kamer (p. 26) is opgemerkt, zal ter uitvoering van het kabinetsstandpunt door
de minister van Justitie een wetsvoorstel worden ingediend. Het kabinet zal,
in afwachting daarvan, dan ook geen regelgeving in procedure brengen om voor
zaken die op de omgevingsvergunning betrekking hebben, het beroep in eerste
aanleg te concentreren bij een aantal rechtbanken. 6.6. FinanciënDe leden van de CDA-fractie geven tot mijn genoegen aan dat zij de opvatting
van de regering steunen dat zowel het profijtbeginsel als het kostenveroorzakingsbeginsel
van toepassing is op de omgevingsvergunning en dat dus het heffen van leges
mogelijk moet blijven. Voor wat betreft de hoogte van de leges verwijzen deze
leden met instemming naar het met algemene stemmen in de Tweede Kamer aangenomen
amendement betreffende de invoeging in de Wabo van een grondslag om bij amvb
regels te kunnen stellen over de berekening van leges1. Dit amendement bezie ik in relatie tot de uitvoering van de motie-Wiegman-van
Meppelen Scheppink2. De motie betreft het verzoek
aan de regering om «in overleg met de VNG voor 1 januari 2010 tot
transparante afspraken te komen over de hoogte van leges, en daarbij ook de
milieuvergunningen te betrekken». Ik beschouw de motie en het amendement
als een tweetrapsraket. Eerst wordt door middel van afspraken met gemeenten
en provincies gewerkt aan het transparanter maken van de leges. Als vervolgens
blijkt dat de vrijwillige toepassing niet voldoet, kan bij amvb tot een regeling
worden gekomen waarin regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte van
de te berekenen bedragen. Om het bovenstaande te realiseren, is reeds begin
dit jaar overleg met IPO en VNG gestart. Vooralsnog ga ik ervan uit dat de
inspanningen van IPO en VNG, daarbij gesteund door mijn departement, ertoe
zullen leiden dat bij de inwerkingtreding van de Wabo de te maken afspraken
over een transparante legesberekening toegepast zullen worden. In dat geval
behoeft de mogelijkheid tot het stellen van regels bij amvb niet te worden
benut. Voorwerk daartoe wordt in opdracht van VROM verricht door de Vereniging
Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Dit bestaat uit het verder uitbouwen van
het eerder in opdracht van VROM door SGBO opgestelde «Model voor het
bepalen van de hoogte van leges omgevingsvergunning». Overigens wijs
ik erop dat transparantie wat betreft de wijze van berekening van de leges
niet per definitie leidt tot uniforme tarieven. Lokale verschillen kunnen
een gerechtvaardigde aanleiding zijn voor het uiteenlopen van de tarieven.6.7 Toezicht en handhavingDe leden van de CDA-fractie trekken de conclusie dat de wijze waarop de
handhaving in de Wabo is geregeld, voor heroverweging in aanmerking komt.
Deze leden komen tot deze conclusie nadat zij hebben geconstateerd dat de
organisatie van de handhaving een complex geheel vormt. Volgens de leden van
de CDA-fractie wreekt zich hier dat de Wabo taken en bevoegdheden verdeelt
over de drie bestuurslagen in plaats van te beginnen bij de gemeenten. Wel
zijn zij met de regering van mening dat aangesloten dient te worden bij de
opgebouwde expertise en ervaring met de handhaving van de milieuregelgeving.
Hierbij wordt door de ledenvan de CDA-fractie nog eens verwezen
naar de suggestie ten aanzien van de oprichting van omgevingsdiensten.Heroverweging van het handhavingsstelselDe heroverweging waarom de leden van de CDA-fractie vragen, vindt momenteel
plaats. Zoals ik in paragraaf 5 heb aangegeven, heb ik samen met de Minister
van Justitie begin 2008 de Commissie Mans in het leven geroepen. We hebben
de commissie gevraagd vóór 1 juli 2008 te rapporteren over
de aanpassingen die naar het oordeel van de commissie nodig zijn. Ik heb aan
de Tweede Kamer toegezegd na de zomer van 2008 een reactie op de rapportage
te zullen aanbieden. In afwachting daarvan wil ik nu geen uitspraken doen
over de wijze waarop de wettelijke regeling in de Wabo, die aansluit op de
wijze waarop het toezicht sinds jaren in de VROM-regelgeving is geregeld,
zou moeten worden aangepast.Ik wil de vraag van deze leden aangrijpen om uitgebreider in te gaan op
de problemen die zich op het gebied van de handhaving van de VROM-regelgeving
voordoen. Met de Tweede Kamer spreek ik daar regelmatig over. Ik wil verwijzen
naar de Strategische Uitvoeringsnotitie Handhaving (SUH), die ik samen met
de minister van Justitie aan de Tweede Kamer heb aangeboden bij brief van
20 december 20071. In deze notitie hebben
wij de knelpunten in het stelsel van handhaving en toezicht geanalyseerd (blz.
13 e.v.). Ik ga hierna op deze analyse in.Het staat voor mij nog niet vast dat de problemen worden veroorzaakt door
de wettelijke bevoegdheidsverdeling, maar de Commissie Mans zou wellicht tot
een andere conclusie kunnen komen. Op verzoek van de Tweede Kamer (gedaan
tijdens het AO Handhaving op 23 januari 2008) hebben wij de commissie
om aandacht voor de bevoegdheidsverdeling gevraagd.In de VROM-regelgeving is bepaald dat het bevoegd gezag dat is belast
met de uitvoering van een wettelijke taak, zoals vergunningverlening, tevens
verantwoordelijk is voor de bestuursrechtelijke handhaving daarvan en dus
ook voor het organiseren van adequaat toezicht. Zo is voor het toezicht op
de naleving van een vergunning door de vergunninghouder ofwel de gemeente
of de provincie of de minister verantwoordelijk, afhankelijk van wie de vergunning
verleent. Het toezicht op de gebruiksvoorschriften in bestemmingsplannen is
een zaak van de gemeente. De VROM-Inspectie houdt toezicht op de in- en uitvoer
van afvalstoffen. Voor iedere wettelijke taak is in de wet geregeld wie verantwoordelijk
is voor de bestuursrechtelijke handhaving en dus adequaat toezicht moet organiseren.
Dat is dus een wetsgerichte of taakgerichte benadering.In deze wetsgerichte benadering wordt mogelijk te weinig rekening gehouden
met de burgers en de bedrijven. Zij hebben, als het alleen om VROM-regelgeving
gaat, al met tal van wetten en regelingen te maken. Wanneer die regelingen
door verschillende overheidsinstanties worden uitgevoerd en gehandhaafd, komen
er dientengevolge toezichthouders van verschillende overheidsinstanties bij
de bedrijven en burgers langs. Dat kan leiden tot onredelijke toezichtlasten
als die toezichthouders hun activiteiten onderling niet goed op elkaar afstemmen.Met de integratie van een groot aantal verschillende vergunningen en toestemmingen
in de omgevingsvergunning, wordt een flinke stap gezet richting een meer integrale
handhaving en integraal toezicht. Maar ook dan zullen bijvoorbeeld bedrijven
in het domein «chemie» te maken blijven hebben met toezichthouders
van de VROM-Inspectie, de Arbeidsinspectie, de provincie, de gemeente en het
waterschap. Dat vraagt dus om een goede coördinatie van het toezicht
en de intentie om de bezoekfrequentie zo beperkt mogelijk te houden. Dat maakt
de organisatie van de handhaving tot een complex geheel, zoals
de leden van de CDA-fractie terecht opmerken.Op rijksniveau wordt in het kader van het project Vernieuwing toezicht
gewerkt aan samenwerking tussen en professionalisering van de rijksinspecties
om daarmee een vermindering van toezichtlasten en een meer effectief toezicht
te realiseren. De toezichtlast moet deze kabinetsperiode met ten minste 25%
worden teruggebracht (motie-Van der Burg1 ).
De kern van de aanpak vormt het organiseren van het toezicht vanuit het perspectief
van de gecontroleerde partij. Daarbij is het uitgangspunt dat de gecontroleerde
slechts met één toezichtsinstantie vanuit het Rijk te maken
heeft. De Rijksinspecties zijn niet alleen verantwoordelijk voor de toezichtlast.
Uit metingen blijkt dat de decentrale overheden ook en zelfs voor een belangrijk
deel verantwoordelijk zijn voor de toezichtlast. Om de toezichtlast daadwerkelijk
te verminderen is dus intensieve samenwerking noodzakelijk tussen toezichthouders
van het Rijk en de decentrale overheden, ook bij uitwisseling van gegevens
en ICT. Daarom zijn er inmiddels ook projecten gestart waarin ervaring wordt
opgedaan met de instelling van front-offices en een«één-loket-aanpak»,
waarbij centrale en decentrale overheden samenwerken. Maar ook in de back-office
moeten de zaken goed geregeld zijn.Het feit een groot aantal instanties verantwoordelijkheid dragen voor
de handhaving en het toezicht, heeft er toe geleid dat zij hiervoor in de
afgelopen decennia naar beste vermogen eigen uitvoeringsorganisaties hebben
opgebouwd. En soms hebben ze voor samenwerking met andere overheden gekozen
om hun prestaties te kunnen vergroten. Maar soms ook niet, terwijl dat eigenlijk
wel nodig is bijvoorbeeld vanwege de schaalgrootte of «kritische massa».
Gelukkig zie ik wel steeds meer initiatieven om tot samenwerking te komen.En ook cultuurproblemen spelen in de praktijk een rol. Het wil wel eens
ontbreken aan een op handhaving gerichte cultuur bij sommige overheden. Naar
aanleiding van overtredingen wordt vaak (meermalen) gewaarschuwd in plaats
van doortastend bestuurlijk ingegrepen met een dwangsom of bestuursdwang.
Zoals ik in de SUH op blz. 14 al heb aangegeven, wordt met name de handhaving
op het terrein van ruimte gekenmerkt door heel veel overleg en weinig «doorpakken».
Eén op de twee gemeenten scoort op dit terrein onvoldoende tot slecht.
Bij de bouwhandhaving is dit één op de drie. Ook daarom spreken
uitvoeringsdiensten, zoals de DCMR, mij aan (SUH blz. 13): een deel van hun
kracht zit in de grotere afstand van de in zo’n dienst deelnemende besturen
tot het te handhaven object. Daarnaast kan een dergelijke (omgevings)dienst
meer specialismen en deskundigheid herbergen omdat zijn «kritische massa»
steviger is.Een ander probleem is namelijk dat de voor het toezicht beschikbaar gestelde
capaciteit niet altijd toereikend is. In veel gevallen gaan de vergunningverlening
en het verlenen van ruimtelijke vrijstellingen vóór handhaving,
omdat daar termijnen gelden en bedrijven daarom vragen. Om handhaving wordt
zelden gevraagd. Bovendien wordt de functie van toezichthouder doorgaans laag
gewaardeerd en is het lastig om aan voldoende goed gekwalificeerd personeel
te komen.Het volgende lastige punt in de huidige opzet van het toezicht is de prioriteitstelling.
Zelf verantwoordelijk zijn voor de handhaving en het toezicht betekent ook
zelf bevoegd zijn om de prioriteiten te bepalen. Decentralisatie betekent
dat verschillen in de prioriteitstelling tussen de gemeenten onderling of
de provincies onderling moeten worden gerespecteerd. Maar dat maakt het anderzijds
moeilijk om meer aandacht te laten uitgaan naar bepaalde landelijke problemen.
Dan blijkt het heel moeilijk om voor elkaar te krijgen dat die onderwerpen
overal op het prioriteitenlijstje worden gezet. Dat probleem doet zich met
name voor met het toezicht op zaken die zich niets aantrekken van de geografische
grenzen van een gemeente of provincie, zoals het transport van afvalstoffen,
de import van vuurwerk, de handel in verontreinigde grond of de asbestverwijdering.
Ik noem in dit verband bijvoorbeeld het rapport Ketenbesef op de werkvloer
dat de Algemene Rekenkamer op 27 maart 2008 heeft aangeboden aan de Tweede
Kamer1, waarin de ketensamenwerking bij het toezicht
op de asbestverwijdering is onderzocht. De uitkomst is dat er geen sprake
is van een structurele afstemming, informatie-uitwisseling en eenheid van
optreden. Het blijkt dat de betrokken organisaties zich niet of nauwelijks
realiseren dat zij onderdeel zijn van een keten (rapport op blz. 9). Zulk «ketenbesef»
is cruciaal om te komen tot een goede samenwerking. Dit zijn kort gezegd enkele
problemen die ik bij de huidige regeling van het toezicht zie. De Commissie
Mans zal advies uitbrengen over de vraag of we met de huidige regeling van
het toezicht nog steeds op de goede weg zitten of dat er aanpassingen nodig
zijn. Dergelijke aanpassingen hoeven niet perse betrekking te hebben op de
wettelijke regeling of op de bevoegdhedenverdeling. Zij kunnen net zo goed
focussen op de cultuur, de bereidheid om samen te werken of het omgaan met
en uitwisselen van handhavingsinformatie, want ook op dat vlak doen zich problemen
voor. Ik gaf in paragraaf 5 al aan na de zomer van 2008 de beleidsreactie
aan de Tweede Kamer te zullen aanbieden. Eventuele consequenties voor de bevoegdhedenverdeling
kunnen vervolgens in het Besluit omgevingsrecht worden verwerkt.Met betrekking tot het interbestuurlijk toezicht dat is geregeld in de
artikelen 5.7 en 5.9 van de Wabo merken de leden van de CDA-fractie op dat
deze artikelen op gespannen voet staan met de Grondwet. Voor de reactie op
deze opmerking wordt verwezen naar het gestelde in paragraaf 2. Kort
gezegd, de bevoegdheden terzake van de kwaliteitseisen moeten worden bezien
in het kader van medebewind. Om ervoor te zorgen dat de gemeenten en provincies
ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.2 zelfstandig vorm en
inhoud kunnen geven aan de organisatie van het handhavingsproces wordt de
werkingssfeer van de artikelen 5.7 en 5.9 echter zodanig beperkt dat deze
bepalingen geen betrekking hebben op de activiteiten als bedoeld in artikel
2.2 van de Wabo. Voor de overige vormen van interbestuurlijk toezicht in de
Wabo verwijst het kabinet naar het standpunt over het advies van de Commissie
Oosting2. Daarin is aangegeven dat het merendeel
van het specifieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium van de Wabo
op termijn zal worden vervangen door het generieke instrumentarium.Beroepsprocedure bij afwijzing van een handhavingsverzoekHet is naar de mening van de leden van de CDA-fractie zorgwekkend dat
het Rijk een beroepsprocedure bij de bestuursrechter kan entameren, indien
een bevoegd gezag een verzoek tot handhavend optreden negeert. Op deze wijze
zou de rechter te gemakkelijk bij interne, bestuurlijke conflicten worden
betrokken en een bestuurlijk conflict heeft volgens de leden van de CDA-fractie
niets te maken met rechtsbescherming.De stelling dat het bestuursprocesrecht hier ten onrechte zou worden gebruikt
voor het beslechten van een bestuurlijk conflict, gaat eraan voorbij dat dit
recht niet alleen betrekking heeft op de rechtsbetrekking van de overheid
met burgers en bedrijven, maar ook op rechtsbetrekkingen binnen de overheidsorganisatie
en op de besluitvormingsprocedure in bestuurlijke aangelegenheden3. Daarnaast wijs ik erop dat artikel 5.20 van het wetsvoorstel
een expliciete regeling bevat met betrekking tot het handhavingsverzoek aan
het bevoegd gezag door daarbij genoemde bestuursorganen. Deze regeling is
toegelicht op pagina 141 van de memorie van toelichting. De regeling is in
de Wabo opgenomen omdat andere betrokken bestuursorganen in de jurisprudentie
niet altijd als belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt
(ABRvS 5 maart 1999, AB 1999, 418). Met het artikel wordt daarom zeker gesteld dat een selectie van meest
betrokken bestuursorganen in ieder geval gerechtigd is tot het doen van een
verzoek tot handhavend optreden. Ook de Commissie Oosting wijst uitdrukkelijk
op het nut en de noodzaak van het kunnen doen van een handhavingsverzoek en
adviseert dit specifieke interbestuurlijke toezichtarrangement in de toekomst
in de Wabo (en de Wro) in stand te laten1.6.8 Bestuurlijke lusDe leden van de fractie van het CDA hebben enkele vragen gesteld over
de regeling van de bestuurlijke lus die bij amendement in het wetsvoorstel
is opgenomen. Terecht vragen zij naar de verhouding tot andere initiatieven
tot regeling van de bestuurlijke lus. Zij wijzen onder meer op het voornemen
van het kabinet om de bestuurlijke lus in de Tracéwet, Spoedwet wegverbreding
en de Wro te regelen alsmede op het voornemen om een dergelijke regeling in
de Awb op te nemen. Andere initiatieven die in dit verband genoemd kunnen
worden zijn: het initiatiefwetsvoorstel Vermeij, Koopmans, Neppérus
bestuurlijke lus Awb2 dat op 21 februari
2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden, het amendement dat in het kader van
de behandeling van het voorstel voor de Waterwet op 25 maart 2008 door
de Tweede Kamer is aangenomen3 en een recentelijk
ingediend amendement tot regeling van de bestuurlijke lus in de Natuurbeschermingswet
19984.Uit de vele verschillende initiatieven blijkt reeds dat de bestuurlijke
lus een onderwerp is dat zich leent voor een algemene regeling in de Awb.
Bij brief van 9 november 2007 aan de Tweede Kamer heeft het kabinet aangekondigd
dat daartoe een voorstel in procedure zal worden gebracht5. Vooruitlopend op de algemene regeling in de Awb is bij amendement
een regeling van de bestuurlijke lus in de Wabo opgenomen. Dit om de toepassing
daarvan op het terrein van het omgevingsrecht reeds eerder mogelijk te maken.
De regeling van de bestuurlijke lus in de Wabo is ontleend aan het voorontwerp
van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht6. Aan
de toelichting op dat voorontwerp kan de nodige informatie worden ontleend
over de formulering en de betekenis van die bepalingen. Inmiddels hebben de
indieners van het amendement een initiatiefwetsvoorstel ingediend dat in een
algemene regeling in de Awb voorziet. Het kabinet volgt het verloop van de
parlementaire behandeling van dat voorstel met belangstelling. In afwachting
daarvan zal de regering geen voorstel tot regeling van de bestuurlijke lus
in de Awb in procedure brengen. Op het moment dat de bestuurlijke lus in algemene
zin in de Awb is geregeld, is een afzonderlijke regeling in de Wabo niet langer
nodig. Die regeling wordt dan ook bij het initiatiefwetsvoorstel geschrapt.
Naar verwachting zal de parlementaire behandeling van dat wetsvoorstel eerder
plaatsvinden dan die van het voorstel voor de invoeringswet Wabo. Het ligt
dan ook voor de hand dat de parlementaire discussie over de wenselijkheid
en vormgeving van de regeling van de bestuurlijke lus in het kader van het
initiatiefwetsvoorstel wordt gevoerd. Voor zover dat voorstel niet reeds in
afdoende afstemming van beide wetsvoorstellen voorziet, kan daar via de Invoeringswet
Wabo zorg voor worden gedragen.De leden van de CDA-fractie hebben voorts gevraagd naar het verband tussen
het amendement en de bestaande rechtspraktijk.De regeling van de bestuurlijke lus is een aanvulling op de bestaande
mogelijkheden voor het herstel van gebreken tijdens de beroepsfase. Het is
aan de bestuursrechter om in een concreet geval te bepalen of hij toepassing
geeft aan de regeling van de bestuurlijke lus. Die keuze zal mede afhankelijk
zijn van de vraag of het bevoegd gezag reeds op eigen initiatief tot herstel
van gebreken overgaat, bijvoorbeeld door wijziging of intrekking van het bestreden
besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb. Er bestaat dus
geen verplichting voor de rechter om toepassing te geven aan de regeling van
de bestuurlijke lus. Wel biedt die regeling een procedure met de nodige waarborgen
voor alle betrokken procespartijen. Daarnaast biedt de regeling de betrokken
partijen duidelijkheid over het verloop van die procedure en – door
middel van een tussenuitspraak – over de geconstateerde gebreken die
hersteld moeten worden. Deze regeling biedt daarmee een stimulans om, in meer
gevallen dan nu reeds het geval is, een geschil «definitief» te
beslechten. De bestuurlijke lus kan daarmee bijdragen aan een efficiënte
geschilbeslechting. De toepassing van de bestuurlijke lus blijft overigens
niet beperkt tot zogeheten «vormfouten». Elk gebrek dat kan leiden
tot vernietiging van het bestreden besluit, is vatbaar voor herstel met behulp
van de bestuurlijke lus. Bepalend voor het gebruik van de bestuurlijke lus
is dus niet zozeer de aard van het gebrek, maar veeleer de bestuurlijke maatregelen
die nodig zijn om het gebrek te herstellen. In zoverre zij tevens verwezen
naar de toelichting op het initiatiefvoorstel van Vermeij c.s. (Kamerstukken
II 2007/08, 31 352, nr. 3, p. 10–11).6.9 UitvoeringDe leden van de CDA-fractie pleiten voor een plan van aanpak waarin de
organisatie rondom de omgevingsvergunning goed wordt afgestemd en ondersteund
door adequate ICT-voorzieningen. Voor een reactie op dit pleidooi wordt verwezen
naar paragraaf 6.11.De leden van de CDA-fractie achten het verder van essentieel belang dat
de omgevingsvergunning zo spoedig mogelijk wordt ondersteund door integrale
planvorming en integrale uitvoering. De integrale planvorming impliceert volgens
deze leden integrale toetsingskaders en integraal toezicht en handhaving.
De suggestie van de leden van de CDA-fractie om de omgevingsvergunning zo
snel mogelijk te laten ondersteunen door integrale planvorming spreekt mij
op zichzelf aan. In dit verband wijs ik op de motie van de kamerleden Koopmans
en Vermeij, waarin de regering is verzocht om nog in deze kabinetsperiode
tot voorstellen te komen tot integratie van toetsingskaders tot één
toetsingskader1. De uitvoering van deze motie
wordt thans binnen het ministerie ter hand genomen. De Kamer zal bij gelegenheid
van de invoeringswet hieromtrent nader worden geïnformeerd. Hierbij zal
ook aan de tijdsplanning aandacht worden besteed.6.10 Internationale aspectenDe leden van de CDA-fractie vragen om bij de invoeringswet dieper in te
gaan op de Europese dimensie van het wetsvoorstel met name op het punt van
de doorwerking van het Europees recht in gemeentelijke procedures. De leden
van de CDA-fractie doelen daarbij met name op de behoefte aan ondersteuning
van de andere overheden op het punt van de inhoud van het Europees recht en
de jurisprudentie daaromtrent.De doorwerking van Europees recht naar de andere overheden was in 2002
aanleiding tot de oprichting van Europa Decentraal als kenniscentrum voor
Europees recht en beleid voor decentrale overheden (www.europadecentraal.nl).
Dit is een gezamenlijk initiatief van de VNG, het IPO, de UvW en het Rijk.
Doel van Europa Decentraal is de kennis en expertise over Europees recht en
de juiste toepassing ervan bij de decentrale overheden te vergroten. Daarnaast
wil het kenniscentrum het Europa-bewustzijn bij gemeenten, provincies en waterschappen
bevorderen. Europa Decentraal beantwoordt vragen over Europees beleid, Europese
regelgeving en jurisprudentie waarmee gemeenten, provincies en waterschappen
in de praktijk te maken krijgen. Dit kenniscentrum zal een rol blijven spelen
op het punt van omgevingsvergunningen waarin de Europese richtlijnen
doorwerken en bijvoorbeeld de uitvoering van de Dienstenrichtlijn. Ook de
helpdesk van InfoMil (www.infomil.nl) biedt ondersteuning voor de omgevingsvergunning
in het algemeen, maar ook waar het gaat om vragen en publicaties rond de implementatie
van met name milieurelevante Europese richtlijnen. Voor meer specifieke op
natuurbescherming gerichte vragen functioneert het LNV-loket (te benaderen
via www.minlnv.nl).6.11 Toetsing gevolgen van de wetDe leden van de CDA-fractie verzoeken om bij de invoeringswet de nadere
afspraken met gemeenten en provincies in kaart te brengen, met name ten aanzien
van de fysieke en financiële ondersteuning bij de aanleg van de ICT-structuur.
Voorkomen dient te worden dat de wet «over de schutting» wordt
gegooid door het Rijk naar gemeenten zonder dat daar een redelijke ondersteuning
en vergoeding voor meerkosten tegenover staat.Bij gelegenheid van de invoeringswet zal ik een overzicht geven van de
verschillende activiteiten in het kader van ondersteuning van de diverse overheden
bij de invoering van de wet. In het onderstaande wordt hiervan een korte samenvatting
gegeven.Al in 2005 is gestart met 31 pilots om te bezien hoe de omgevingsvergunning
kan worden geïmplementeerd. De praktijkervaringen van deze pilots zijn
samengevat in een eindrapportage pilots omgevingsvergunning (april 2007) en
zijn uitgebreid gedeeld via het Kennisplein omgevingsvergunning. Deze ervaringen
hebben onder andere ook geleid tot enkele aanpassingen in het wetsvoorstel.
Sinds 2006 zijn er contactambtenaren regionaal actief waar gemeenten en provincies
met concrete invoeringsvragen terecht kunnen. Deze taak is recent overgenomen
door VROM-accountmedewerkers van de VROM-Inspectie. Na de pilots en masterclasses
en ter voorbereiding op de daadwerkelijke invoering worden gemeenten, provincies
en waterschappen ondersteund in projectleiderskringen. Het bedrijfsleven wordt
ondersteund in ervaringsprojecten met het aanvragen van vergunningen en praktijkproeven
op het gebied van toezicht en handhaving. Ten slotte wordt in overleg met
IPO en VNG gewerkt aan een opleidingsprogramma voor gemeenten, provincies
en waterschappen. Over de invoeringskosten van de Wabo vindt nog bestuurlijk
overleg plaats dat vermoedelijk binnenkort zal worden afgerond.Wat betreft de ICT-infrastructuur heeft de Tweede Kamer behalve om het
opleveren van de landelijke ICT-voorziening (LVO), ook gevraagd om een scan
waarbij inzicht geboden wordt in de kwaliteit van de LVO: krijgen overheden
wel de voorziening die voldoende stabiel en beveiligd is en waarmee in het
proces van vergunningverlening goed te werken valt. Deze scan zal worden uitgevoerd
door externe onafhankelijke onderzoekers. Deze zullen het ontwikkelingsproces
van de LVO bekijken, adviseren over mogelijke zorgpunten en bovendien aanbevelingen
doen voor het oplossen hiervan. Aandachtspunten voor het onderzoek zijn onder
meer de conclusies van het Rapport van de Rekenkamer «Lessen uit ICT-projecten
bij de overheid» dat op 29 november 2007 is gepubliceerd. De Algemene
Rekenkamer wijst in zijn rapport terecht op de risico’s bij grote ICT-trajecten.
Bij het ICT-onderdeel van de Wabo is overigens al in belangrijke mate rekening
gehouden met de aanbevelingen van de Rekenkamer. De leerervaringen van vergelijkbare
e-overheidprojecten als het digitaal klantdossier (SZW) en het elektronisch
patiëntendossier worden hierbij tevens betrokken. In feite vormt de scan
daarmee de tussentijdse heroverwegingsmogelijkheid waar de Algemene Rekenkamer
om vraagt. In het ICT-traject van de Wabo wordt waar reeds mogelijk gebruik
gemaakt van de landelijke e-overheidsbouwstenen zoals deze onder regie van
BZK zijn/worden ontwikkeld. In de elektronische vergunningaanvraag en behandeling
wordt samengewerkt met bouwstenen als basisregistraties, DigiD,
BSN, Persoonlijke Internet Pagina en Antwoord voor Bedrijven. De ontwikkeling
van de LVO is inmiddels zo ver gevorderd dat is gestart met het testtraject
en het informeren en aansluiten van overheden. Ruim 100 deskundigen vanuit
de praktijk (alle overheden, adviesorganisaties en aanvragers) testen momenteel
de landelijke voorziening. Daarna zal er nog tijd zijn voor overheden om samen
met aanvragers proefprojecten te organiseren om de LVO in de praktijk te testen.
De landelijke voorziening zal zeker niet «over de schutting» worden
gegooid door het Rijk. Er is een aansluitorganisatie ingericht die alle overheden
ondersteunt bij het aansluiten op de landelijke voorziening. Daarnaast worden
er specifiek voor ICT bijeenkomsten georganiseerd voor alle overheden om te
leren werken met de LVO en de LVO te beheren. Het ICT-traject wordt daarnaast
meegenomen in hiervoor beschreven invoeringsactiviteiten als praktijkprojecten,
projectleiderskringen en opleidingen. Ten slotte wordt de omgevingsvergunning
door de I-teams die alle overheden vanuit BZK/EZ ondersteunen bij de invoering
van de diverse onderdelen van de e-overheid als prioriteit meegenomen.6.12 Algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingDe leden van de CDA-fractie zouden er prijs op stellen bij de voorbereiding
van de uitvoeringsregelgeving te worden betrokken overeenkomstig het aangenomen
amendement nr. 34. Dat amendement voorziet in een voorhangprocedure waarbij
het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal wordt gezonden. Zoals eerder
is aangegeven, zal die procedure worden toegepast ongeacht de vraag of artikel
7.4 in werking is getreden.6.13 ReactiesWat betreft de zorg over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel op het
punt van gevolgen voor de organisatie en de invoering van het digitale loket
wordt verwezen naar het hiervoor onder 3, 5 en 6.11 gestelde.De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het negatieve advies
van de Raad voor Cultuur met betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel en
van het artikel van T. Peters «De Wabo: een ramp voor de bescherming
van gebouwde monumenten» in de Gemeentestem nr. 7278.De Raad heeft in zijn advies tevens aangegeven dat de Wabo niet ver genoeg
gaat zolang de monumentenvergunning voor van rijkswege beschermde archeologische
monumenten niet wordt meegenomen, en acht dit een gemiste kans voor de modernisering
van de monumentenzorg. Het kabinet hecht veel waarde aan de conclusie van
de Raad voor Cultuur in zijn advies dat het beschermingsniveau van de monumentenzorg
ook in het stelsel van de Wabo gehandhaafd blijft. De opvatting van de Raad
dat de Wabo een groot cosmetisch karakter heeft en voor het vergunningstelsel
van de Monumentenwet 1988 alleen dreigt te leiden tot meer bureaucratische
rompslomp deelt het kabinet niet. Gelet op de voordelen die het wetsvoorstel
biedt voor burgers, bedrijven en overheden, zowel procedureel als wat betreft
afstemming van vergunningvoorschriften, en de deregulering waartoe het wetsvoorstel
leidt, is ervoor gekozen de monumentenvergunning voor gebouwde monumenten
in het stelsel van de omgevingsvergunning onder te brengen. In vrijwel alle
gevallen is op dit moment sprake van een samenloop tussen de monumentenvergunning
en de bouwvergunning. Door een integratie van beide vergunningstelsels in
dat van de omgevingsvergunning wordt naar verwachting van het kabinet een
betere bescherming van monumenten bewerkstelligd.De monumentenvergunning voor archeologische rijksmonumenten is buiten
de Wabo gelaten vanwege het kleine aantal vergunningen per jaar (ca. 60) en
de specialistische kennis die nodig is voor de beoordeling van deze
vergunningen. Hierdoor wegen de voordelen van de integratie op dit moment
niet op tegen de nadelen van de noodzakelijke bestuurlijke herziening van
het stelsel. Deze lijn is tevens in overeenstemming met de vorig jaar inwerking
getreden Wet op de archeologische monumentenzorg (wijziging van de Monumentenwet
1988), waarin de verantwoordelijkheid voor de beschermde archeologische monumenten
nadrukkelijk bij de Minister van OCW (namens hem de Rijksdienst voor Archeologie,
Cultuurlandschap en Monumenten (RACM) is gelaten vanwege de specialistische
kennis en ervaring die is vereist.De in genoemd artikel van T. Peters in de Gemeentestem geuite vrees dat
de beschermingsmogelijkheden voor gebouwde monumenten als gevolg van de Wabo
zullen verminderen, deelt het kabinet niet. De bestaande wijze van toetsing
en de geldende jurisprudentie blijven gehandhaafd. Met de tweede nota van
wijziging is dat nog eens bevestigd en zeker gesteld. In de Wabo zijn voor
de bescherming van gebouwde monumenten diverse waarborgen opgenomen. De vergunningplicht
is materieel ongewijzigd gebleven. Voor de gevallen waarvoor thans een monumentenvergunning
is vereist, is straks een omgevingsvergunning vereist. Er kan straks geen
omgevingsvergunning worden verleend als het belang van de monumentenzorg zich
daartegen verzet (zie artikel 2.15 van de Wabo). De aanvraag moet dan geheel
of gedeeltelijk worden geweigerd. Het toetsingskader blijft ongewijzigd ten
opzichte van de huidige rechtspraktijk. Voorts wordt de werking van een omgevingsvergunning
voor monumenten opgeschort gedurende de bezwaar- of beroepstermijn. Hiermee
wordt voorkomen dat er onomkeerbare gevolgen kunnen ontstaan nog voordat derden
beroep hebben kunnen instellen. Derden kunnen vervolgens de rechter verzoeken
de werking van de vergunning langer op te schorten.De vergunningplicht zal – net als nu het geval is – ook gelden
voor monumenten waarvoor een procedure tot aanwijzing als beschermd monument
loopt; de zogenoemde voorbescherming. Dit zal via de invoeringswet in de Monumentenwet
1988 worden geregeld. Gelet op het voorgaande voorziet de Wabo in een adequaat
beschermingsniveau.De leden van de CDA-fractie achten het opvallend dat de directeur van
de Vereniging voor Ontwikkelaars en Bouwondernemers (NVB), tijdens de jaarvergadering
van de Vereniging voor Bouwrecht, zich expliciet tegen het voorstel van de
Wabo heeft uitgesproken.Ik wijs erop dat andere partijen in de bouw, zoals Bouwend Nederland,
Neprom en Aedes, zich (uitgesproken) positief hebben uitgelaten over de Wabo.
Zij zien in de Wabo een oplossing voor de omvangrijke procedurele rompslomp
die thans komt kijken bij de vergunningverlening voor complexe (bouw)projecten.
De opmerking dat de Wabo niet zou aansluiten op de projectontwikkelingspraktijk
is naar mijn mening achterhaald. Met de mogelijkheid van deelvergunningen
en de introductie van flexibele fasering1 kan
de vergunningverlening optimaal worden afgestemd op de tijdsfasering van een
project.De leden van de CDA-fractie vragen een reactie op de eerder door de Unie
van Waterschappen geuite zorg over de handhaving van de omgevingsvergunning
voor indirecte lozingen.Op dit moment vallen de meeste van deze kleine indirecte lozingen al uitsluitend
onder de Wm, met dien verstande dat de grotere IPPC-lozingen en sommige andere
grote lozingen onder de Wvo vallen. Het kabinet acht de totstandkoming van
de Waterwet en de Wabo een goed moment om de dubbele toestemmingsbevoegdheid
af te schaffen. Omdat ook de waterbeheerder (waterschap) een belang te behartigen
heeft waar het gaat om de zorg voor de waterkwaliteit en het beheer van de
rioolwaterzuiveringsinstallatie, in het licht van de opgaven vanuit de Kaderrichtlijn Water, is bezien hoe aan deze verantwoordelijkheid invulling kan worden
gegeven zonder afbreuk te doen aan het principe van één bevoegd
gezag voor vergunningverlening en handhaving. In het wetsvoorstel is daarom
gekozen voor een constructie dat, wanneer de belangen van de waterbeheerder
in het geding zijn, de waterbeheerder in de volgende gevallen de bevoegdheid
tot het geven van een bindend advies heeft richting het bevoegd gezag in het
kader van de verlening en handhaving van de omgevingsvergunning. Het gaat
dan om gevallen waarin de doelmatige werking van rioolwaterzuiveringsinstallaties
zou worden belemmerd of de krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer gestelde
grenswaarden voor de kwaliteit van het oppervlaktewater zouden worden overschreden.
Met betrekking tot toezicht is bepaald dat de waterbeheerder ook toezichthouders
kan aanwijzen. Wanneer handhaving (intrekking vergunning, last onder dwangsom
en bestuursdwang) gewenst of noodzakelijk is, kan de waterbeheerder het bevoegd
gezag hierom verzoeken. In eerdergenoemde gevallen is wettelijk bepaald (artikel
5.20, derde lid, Wabo) dat het bevoegd gezag dit verzoek ook moet opvolgen,
tenzij het bevoegd gezag kan aangeven dat dat in strijd zou zijn met het belang
van de bescherming van het milieu (denk aan de IPPC-richtlijn die integrale
afweging tussen verschillende soorten emissies verplicht stelt). Dit zal overigens
in dit soort gevallen zelden aan de orde zijn. Wat betreft situaties waarbij
onmiddellijk ingrijpen is vereist, gaat het kabinet ervan uit dat de bevoegde
gezagsinstanties onverwijld gevolg geven aan een verzoek van de waterbeheerder
op dat punt. Overigens kan in voorkomende gevallen ook de strafrechtelijke
weg aan de orde zijn, waarbij opsporingsambtenaren van de waterbeheerder een
rol kunnen spelen.Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer op 6 december 2007 is door
de leden van de VVD-fractie nog aan de orde gesteld op welke wijze de expertise
van de waterschappen ook in het kader van de omgevingsvergunning zal blijven
benut. Ik heb daarbij gesteld dat voorkomen moet worden dat dubbele expertise
wordt opgebouwd en dat de uitwisseling van kennis achter het loket verzekerd
moet zijn. Ook dit is een belangrijk punt bij de voorbereidingen van de invoering
van de Wabo. De waterschappen blijven bij de uitvoering van de Wabo betrokken,
juist vanwege hun deskundigheid. De Unie van Waterschappen heeft zich voorstander
getoond van het onderbrengen van de huidige indirecte lozingsbevoegdheden
in de Waterwet. De bezwaren van de Unie van Waterschappen tegen het onderbrengen
van de indirecte lozingen in de Wabo richten zich op de gevolgen van de bevoegdheidsverschuiving
van bevoegd gezag naar adviseur voor de doelmatige bescherming van de rioolwaterzuiveringsinstallaties,
het behalen van de resultaatsverplichtingen voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn
Water en vergroting van de lastendruk als gevolg van verwachte extra coördinatielasten.
Ondanks deze kritische houding adviseert van de Unie van Waterschappen rekening
te houden met een op het punt van de indirecte lozingen ongewijzigde inwerkingtreding
van de Wabo. In dat licht bezien is aan de waterschappen aangegeven actief
contact te zoeken met gemeenten om afspraken te maken over de inzet van de
expertise van waterschappen ten behoeve van de waterkwaliteit. De Unie adviseert
waterschappen deze expertise (vooralsnog) kosteloos aan te bieden. Dit bevordert
het gebruik van de kennis van de waterschappen. De uitvoering van de Wabo
en de betrokkenheid van de waterschappen met betrekking tot indirecte lozingen
en de kosten van advisering door de waterschappen zullen nauwlettend aan monitoring
vanuit de Unie worden onderworpen. Ik heb toegezegd de Tweede Kamer op dit
punt op de hoogte te houden. Artikelsgewijze toelichtingArtikel 2.1De leden van de CDA-fractie hebben een aantal vragen gesteld over het
gebruik en de betekenis van de term project.De omgevingsvergunning heeft betrekking op projecten die bestaan uit een
of meer plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.
De term project wordt veel gebruikt in relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen
(bouwproject, projectontwikkelaar, uitbreidingsproject etc.). De term project
komt in de bestaande regelgeving onder meer voor in de Wro en de Natuurbeschermingswet
1998. Ook in de regelgeving over infrastructurele werken wordt de term project
vaak gebruikt. Een project is de verzamelnaam voor het totaal van de activiteiten.
In het wetsvoorstel is de term project dan ook niet inhoudelijk gedefinieerd.
De inhoud van een project wordt bepaald door het geheel van de afzonderlijke
activiteiten. Die afzonderlijke activiteiten zijn wel inhoudelijk omschreven.Het gebruik van de term project in de Wabo leidt tot vragen van de leden
van de CDA-fractie over de omvang van de vergunningplicht. Aanleiding daarvoor
vormt de passage op pagina 93 van de memorie van toelichting die tot vragen
op dit punt kan leiden. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat ook voor andere
activiteiten dan die in de wet- en regelgeving zijn genoemd, een vergunningplicht
zou kunnen gelden. Graag wil ik het daardoor ontstane misverstand wegnemen.
Vergunningplichtig zijn uitsluitend activiteiten waarvoor in de Wabo of in
een andere regeling is bepaald dat daarvoor een omgevingsvergunning is vereist.
De zinsnede «voor zover dat geheel of gedeeltelijk
bestaat uit» in de aanhef van artikel 2.1 van het wetsvoorstel duidt
daar ook op. Voor andere activiteiten is geen omgevingsvergunning vereist.
Er kunnen daaromtrent ook geen voorschriften aan de vergunning worden verbonden.
In de Wabo zijn bovendien geen nieuwe activiteiten vergunningplichtig gesteld.
Er is uitsluitend een omgevingsvergunning vereist voor activiteiten waarvoor
al een toestemmingstelsel bestaat. Voor de inhoud en reikwijdte van de vergunningplicht
kan dan ook worden aangesloten bij de bestaande jurisprudentie en uitvoeringspraktijk.Waarvoor precies vergunning wordt gevraagd, wordt primair bepaald door
de aanvrager (initiatiefnemer). De Wabo verplicht immers niet tot het uitvoeren
van een project, maar stelt dat afhankelijk van toestemming door de overheid.
De besluitvorming begint dan ook met een aanvraag van de initiatiefnemer.
Aan de hand daarvan wordt bepaald welk orgaan bevoegd gezag is, welke (openbare)
belangen betrokken zijn en welke toetsingskaders van toepassing zijn. De beschikking
op de aanvraag is dan ook een beslissing op maat. Dit betekent echter niet
dat er geen regels gelden omtrent het doen van een aanvraag. Naast formele
(ontvankelijkheids) vereisten, zijn er ook andere begrenzingen. Deze zijn
van invloed op de omvang en inhoud van een project waarvoor een omgevingsvergunning
kan worden gevraagd.Een project is in beginsel gebonden aan gemeentelijke,
provinciale of nationale grenzenBij of krachtens de wet wordt bepaald welk orgaan in welke gevallen bevoegd
gezag is. Welk orgaan dat voor een concreet project is, wordt door het betrokken
bestuursorgaan beoordeeld aan de hand van de gestelde regels. Dit betekent
dan ook dat partijen niet privaatrechtelijk kunnen bepalen welk orgaan bevoegd
gezag is, zoals de leden van de CDA-fractie hebben gevraagd. Afhankelijk van
het belang van een project zijn organen van gemeente, provincie of het Rijk
bevoegd gezag. Als het bevoegd gezag aan organen van de gemeente
of provincie is toebedeeld, kan slechts vergunning worden gevraagd voor projecten
die in hoofdzaak binnen het territoir van de betrokken gemeente of provincie
plaatsvinden. Het is niet mogelijk om voor het oprichten van een inrichting
in Groningen en Maastricht één omgevingsvergunning aan te vragen.
Datzelfde geldt voor een bouwactiviteit in beide steden. De bevoegdheid van
het bevoegd gezag is immers in beginsel begrensd tot het grondgebied van de
betrokken gemeente of provincie. De toevoeging «in hoofdzaak»
ziet op activiteiten die gedeeltelijk plaatsvinden op het grondgebied van
een aangrenzende gemeente of provincie. Deze toevoeging is ontleend aan onder
meer de Wet milieubeheer en kent een beperkte strekking. Het gaat bijvoorbeeld
om een inrichting die op het grondgebied van twee naburige gemeenten is gelegen.
In die gevallen is, afhankelijk van de aard van het betrokken project, de
naburige gemeente bevoegd om een advies of een vvgb af te geven.Grenzen gesteld aan de aanvraag om een omgevingsvergunningIn artikel 2.7 van de Wabo worden inhoudelijke eisen gesteld aan de aanvraag
om een vergunning. In dat artikel is bepaald dat voor enkele activiteiten
tegelijk een vergunning moet worden aangevraagd. Het gaat om onlosmakelijke,
dat wil zeggen feitelijk niet te scheiden, activiteiten. Voor beide activiteiten
moeten dan tegelijk de vergunning worden aangevraagd. De wet gaat er dan van
uit dat beide activiteiten tot hetzelfde project behoren. Op die manier wordt
ervoor zorg gedragen dat die activiteiten in onderlinge samenhang kunnen worden
beoordeeld. Een andere reden om grenzen te stellen aan de aanvraag om een
omgevingsvergunning doet zich voor bij de activiteit «het oprichten
van een inrichting». Van een inrichting is sprake indien de bijbehorende
installaties deel uitmaken van een onderneming of instelling en deze in elkaars
nabijheid zijn gelegen (artikel 1.1, derde lid, Wabo jo artikel 1.1, vierde
lid, Wm). Deze eisen vloeien voort uit de IPPC-richtlijn. De begrenzing in
de richtlijn brengt met zich dat voor ver uiteengelegen installaties meerdere
omgevingsvergunningen nodig zijn. Datzelfde geldt voor installaties die niet
tot één onderneming behoren1. Bij
de invoeringswet zal aan artikel 2.7 een lid worden toegevoegd, waarin expliciet
zal worden bepaald dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit
als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts op één
inrichting betrekking kan hebben.Het systeem van de Wabo maakt het mogelijk om voor diverse activiteiten één
vergunning te vragen. Het biedt daarmee een grote flexibiliteit en zorgt voor
vergunningverlening op maat. Daarbij blijft het mogelijk om bijvoorbeeld voor
het kappen van meerdere bomen of het bouwen van diverse bouwwerken één
vergunning te vragen. In aanvulling daarop kunnen ook verschillende activiteiten
in één aanvraag worden gecombineerd, zoals de veelvoorkomende
combinatie van de activiteiten kappen, slopen en bouwen. In de praktijk kunnen
zich vele verschillende combinaties voordoen. De wet behoeft daarvoor geen
uitputtende regeling te bieden. Wel vloeien er uit de wet- en regelgeving
enkele beperkingen voort. De vrijheid van de aanvrager wordt in die gevallen
begrensd vanwege andere kaders, zoals de bevoegdheidsverdeling, een verplichte
samenhangende beoordeling of de uitvoering van Europese wet- en regelgeving.Artikel 2.2Artikel 2.2 bevat, zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken,
een tweeledig stelsel. Dit stelsel is in paragraaf 2 van deze memorie
beschreven, waarbij onder meer is ingegaan op de aanvullende verordeningsbevoegdheid. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen. In een volgend
onderdeel van die paragraaf is uiteengezet waarom de omgevingsvergunning betrekking
heeft op activiteiten die bij verordening zijn geregeld. Kort gezegd gaat
het daarbij om de feitelijke en omgevingsrechtelijke samenloop bij projecten.
Het onderscheid tussen verplichte en facultatieve integratie is daar ook op
terug te voeren. Bij de in het eerste lid opgesomde activiteiten gaat het
om veelvoorkomende toestemmingen die vaak samenlopen met andere activiteiten
waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Door de verplichte integratie
verkrijgt de aanvrager wettelijk de garantie dat hij daarvoor één
(afgestemde) vergunning kan vragen. Dit is niet afhankelijk gesteld van een
beslissing van de betrokken gemeente of provincie. Bij de in artikel 2.2,
tweede lid, bedoelde gevallen is dit wel het geval.Artikel 2.4De leden van de CDA-fractie merken op dat artikel 2.4, vijfde lid, toestaat
dat het bevoegde gezag «verspringt». Zij constateren dat dit in
de rechtspraktijk vergaande consequenties kan hebben, voor vervolgvergunningen,
aansprakelijkheid en (bestuurlijke) verantwoordelijkheid en voor de ambtelijke
wijze van behandeling.Deze leden wijzen erop dat dit artikellid kan worden aangepast, als het
college van burgemeester en wethouders zou zijn aangewezen als het enige bevoegde
gezag binnen de Wabo, met uitzondering van een klein aantal omgevingsvergunningen
waarvoor het college van gedeputeerde staten respectievelijk een minister
bevoegd zijn.Het vijfde lid van artikel 2.4 regelt dat het bevoegd gezag met betrekking
tot een geldende omgevingsvergunning voor een bepaald project op een bepaalde
locatie, tevens bevoegd gezag is voor de beslissing op alle toekomstige aanvragen
om een omgevingsvergunning. Met het woord «geldende» wordt tot
uitdrukking gebracht dat deze regeling betrekking heeft op gevallen waarin
een verleende omgevingsvergunning (nog) niet is geëxpireerd1.Met de tweede volzin van dit artikellid wordt geregeld dat het bevoegd
gezag alsnog verschuift als gevolg van een opvolgende aanvraag om een omgevingsvergunning,
indien die latere aanvraag (mede) betrekking heeft op een activiteit waarvoor
een hoger bestuursorgaan het bevoegd gezag is. Hiermee wordt voorkomen dat
het gemeentebestuur moet beslissen over activiteiten, waarvoor gedeputeerde
staten of een minister bij uitstek bevoegd zijn te beslissen.Met de leden van de CDA-fractie kan worden geconstateerd dat dit artikellid
kan vervallen op het moment dat alle beslissingsbevoegdheden uit de Wabo op
het gemeentelijk niveau zouden worden gelegd. Daarvan kan vooralsnog geen
sprake zijn, zoals reeds toegelicht in paragraaf 5.II VVD-FRACTIE1. Het wetsvoorstel spreekt over een geïntegreerde vergunning.
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat er eerder sprake is van een
geïntegreerde procedure. Zij geven de voorkeur aan een integrale omgevingsvergunning,
zoals die ook in zijn advies door de Raad van State wordt voorgesteld.Op 23 september 2004 is een uitgebreide brief aan de Tweede Kamer
gezonden waarin een viertal modellen van mogelijke vormen van de omgevingsvergunning
werden geschetst. Na afweging van de diverse voor- en nadelen is door het
vorige kabinet een voorkeur uitgesproken om op termijn te komen tot een volledig
geïntegreerde vergunning (model 4), maar op korte termijn te komen tot
een wetsvoorstel waarin sprake is van procedurele integratie en inhoudelijke
coördinatie (model 3). Deze aanpak is indertijd door de
Tweede Kamer ondersteund1. Het onderhavige wetsvoorstel
is overeenkomstig model 3 opgesteld. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
zal een aanvang worden gemaakt met een verdere integratie van toetsingskaders.
In dit verband kan verwezen worden naar de door de Tweede Kamer aangenomen
motie-Koopmans/Vermeij2, waarin de regering wordt
verzocht om nog in deze kabinetsperiode te komen tot voorstellen tot integratie
van de toetsingskaders tot één toetsingskader. Hierop is in
paragraaf 6.9 ingegaan. Overigens had de Raad van State een aantal kritische
kanttekeningen bij de integratie van toetsingskaders. Deze kanttekeningen
zullen worden meegenomen bij het opstellen van de betreffende voorstellen.2. De leden van de VVD-fractie stellen dat met de Wabo wordt afgezien
van werkelijke deregulering en willen graag vernemen welke stappen van rijkswege
zijn en worden gezet om tot daadwerkelijke deregulering te komen.De Wabo en de daarbij behorende wetgevingsoperatie zijn in de eerste plaats
bedoeld om een reductie te bewerkstelligen van de procedurele wetgeving in
Nederland. Vanuit de wetenschap dat het verminderen en vereenvoudigen van
de materiële regelgeving steeds complexer en moeizamer is geworden, is
het idee geboren dat juist op het terrein van de procedurele wetgeving nog
een hele grote winst te boeken is in de vermindering en vereenvoudiging van
regels. De Wabo is dan ook niet primair bedoeld om inhoudelijke regels te
verminderen, maar is juist bedoeld om een indrukwekkende hoeveelheid procedurele
wetgeving te schrappen. Al de vergunningstelsels die zullen opgaan in de Wabo,
zullen met de invoeringswet uit de bijzondere wetten worden geschrapt. Al
die versnipperde procedurele wetgeving, met verschillende kenmerken, zal worden
vervangen door één centraal vergunningstelsel in de Wabo. De
stelling dat van daadwerkelijke deregulering geen sprake is, doet geen recht
aan de aard van deze operatie. De toegenomen procedurele inzichtelijkheid
en eenvoud zullen ten goede komen aan de inhoudelijke doelstellingen die met
de materiële wetgeving worden beoogd. Dit effect van de Wabo mag niet
worden onderschat. Gelijktijdig met de Wabo zullen bovendien ook materiële
regels worden aangepast. Indieningsvereisten worden zoveel mogelijk geüniformeerd
en gelimiteerd opgenomen in het Besluit omgevingsrecht. In dat besluit zal
ook de categorie omgevingsvergunningsvrije bouwwerken worden verruimd. Deze
categorie zal de huidige regeling voor bouwvergunningsvrije bouwwerken vervangen.Het voorgaande neemt niet weg dat bij VROM in diverse wetgevingstrajecten
naast de Wabo, onverminderd en met een hoge prioriteit wordt doorgewerkt om
ook op het terrein van de materiële wetgeving tot vereenvoudiging en
vermindering van regels te komen3. Te noemen
zijn de ontwikkeling van een landelijk uniforme regeling voor het brandveilig
gebruik van bouwwerken (Besluit brandveilig gebruik bouwwerken) en een in
samenhang daarmee door te voeren vereenvoudiging van de regels uit het Bouwbesluit
2003, een landelijk uniforme regeling voor het slopen van bouwwerken en de
tweede tranche van het Activiteitenbesluit milieubeheer (meer algemene regels
voor milieu-activiteiten).Ook het rapport «Privaat wat kan, publiek wat moet» van de
Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, onder voorzitterschap van mevrouw
Dekker, oud-Minister van VROM, dat 14 mei jl. is aangeboden, biedt aanknopingspunten
voor een verdere vermindering van regeldruk op het terrein van het omgevingsrecht.
Zo ziet de Commissie in de Wabo het perspectief om tot verdere vereenvoudiging
en een betere samenhang van regelgeving te komen, bijvoorbeeld door uniformering
van begrippen en definities. Op basis van de sturingsfilosofie «privaat
wat kan, publiek wat moet» stelt de commissie voor om de gemeentelijke
preventieve toets op de Bouwbesluit-voorschriften in het kader van de vergunningverlening
voor het bouwen af te schaffen. Het toezicht zou dan kunnen verschuiven van de «papieren» voorfase naar de daadwerkelijke bouw-
en opleveringsfase van een bouwwerk. Voorts doet de commissie voorstellen
om de hoeveelheid en diversiteit in lokale regelgeving die landelijke regelgeving
op het terrein van het bouwen aanvult, zoveel mogelijk te beperken. Ook de
eenvoud, transparantie en uniformiteit van bestemmingsplannen moeten bevorderd
worden. De bedoeling is dat het rapport van de Commissie Dekker samen met
het standpunt van het kabinet nog voor de zomer van dit jaar aan de Tweede
Kamer wordt aangeboden.3. De leden van de VVD-fractie merken op dat de aanvrager zelf bepaalt
of hij een aanvraag gefaseerd, in delen of geïntegreerd aanvraagt. Zij
vragen op welke manier de effectiviteit van de Wabo wordt gevolgd.De verwachting is dat de voordelen van de Wabo optimaal zullen worden
benut. Uit overleg met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven blijkt dat
men goed doordrongen is van het nut van het geïntegreerd aanvragen van
een vergunning. Samen met hen wordt een voorlichtingstraject voor bedrijven
gestart om de voordelen van een zoveel mogelijk geïntegreerde vergunningaanvraag
te onderstrepen. Met dit doel worden ook praktijkproeven met het bedrijfsleven
gestart. Aan de hand van concrete voorbeelden wordt aan de aanvragers getoond
hoe de aanvraag kan worden georganiseerd. Met de ervaringen uit deze concrete
aanvragen zal de meerwaarde van de Wabo inzichtelijk worden gemaakt. De proeven
betreffen ook de ICT-voorzieningen. Er zijn op dit moment vijf «ervaringsprojecten»
in uitvoering. In samenwerking met de brancheorganisaties worden deze in de
komende tijd uitgebreid tot 15 projecten.Het is vanzelfsprekend dat de medewerking van de gemeenten hiervoor noodzakelijk
is. Een groot aantal gemeenten heeft hun Wabo-organisatie al in belangrijke
mate op orde en blijkt graag te participeren in deze projecten. Aan de hand
van de opgedane ervaringen zal specifiek op bedrijven gericht voorlichtingsmateriaal
worden ontwikkeld dat bedoelde optimale benutting van de mogelijkheden van
de Wabo door het bedrijfsleven stimuleert. Dit materiaal zal zeer praktisch
van aard zijn en helpt de aanvrager met «tips en trucs». Voorts
zal het ministerie in de maanden voor invoering van de Wabo de brancheorganisaties
en koepels, waar mogelijk, bijstaan in het organiseren van voorlichtingsbijeenkomsten.
Aan de bevoegde gezagsinstanties wordt aanbevolen om ten behoeve van het stroomlijnen
van hun eigen organisatie (waarschijnlijk net als nu) te registreren in welke
mate geïntegreerde of deelvergunningen verleend worden.Op grond van artikel 7.2 van de Wabo dient de minister binnen vijf jaar
na het in werking treden van het wetsvoorstel een verslag te zenden aan de
Staten-Generaal over de werking van de wet in de praktijk. Deze vraagstelling
zal deel uitmaken van de verslaglegging, nu dit onderwerp een van de cruciale
doelstellingen van dit wetsvoorstel raakt.4. De leden van de VVD-fractie vragen welke lessen zijn getrokken
uit de ervaringen met de uitbouw van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne
(Wabm) tot de Wet milieubeheer bij het ontwikkelen van de Wabo.De ervaringen met de uitbouw van de Wabm tot Wet milieubeheer zijn, zoals
is uiteengezet in de memorie van toelichting (p. 13), meegenomen bij het opstellen
van het wetsvoorstel en de voorstellen tot uitbouw van de Wabo tot een kaderwet
voor het omgevingsrecht. Hierbij valt met name te denken aan de gefaseerde
uitbouw van de wet. Bij de Wabm is indertijd ook besloten eerst de procedurele
aspecten van de diverse vergunningstelsels te uniformeren en pas later (in
1993) de vergunningstelsels volledig in de Wet milieubeheer te integreren.
Mede om die reden is bij de Wabo gekozen voor model 3. Een gefaseerde aanpak
maakt het mogelijk om die onderwerpen in de Wabo op te nemen die zich daartoe
lenen. 5. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de verdeling van
rollen, taken en bevoegdheden tussen Rijk, provincie en gemeenten zich verhoudt
tot de Grondwet.De beantwoording van deze vraag is meegenomen bij de beantwoording van
de vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 2.6. De leden van de VVD-fractie vragen waarom niet is gekozen voor
een gemeentelijke omgevingsvergunning.De beantwoording van deze vraag is meegenomen bij de beantwoording van
de vragen van de leden van de leden van CDA-fractie in paragraaf 5.7. De leden van de VVD-fractie vragen of reeds bekend is in hoeverre
de bestaande coördinatieregelingen op het terrein van milieu- en ruimtelijke
ordening die na de Wabo in stand blijven, zullen worden vervangen door de
coördinatieregeling van de Wabo. Aangenomen wordt dat is bedoeld de coördinatieregeling
in de Wsb. Op dit moment is dat nog niet bekend. Zoals in de memorie van antwoord
bij de Wsb is vermeld, zal die wet worden gevolgd door aanpassingswetgeving.
In dat kader zal worden bezien in hoeverre de coördinatieregelingen in
de diverse wetten zullen worden vervangen. Uitgangspunt is evenwel dat voor
zover zaken algemeen bestuursrechtelijk zijn geregeld, deze niet langer in
bijzondere wetten behoeven te worden opgenomen.III PVDA-FRACTIE1. AlgemeenDe leden van de PvdA-fractie merken op dat de problemen die zich in de
praktijk voordoen bij het afgeven van vergunningen eerder van bestuurlijk-organisatorische
aard zijn dan te maken hebben met tekortkomingen in de wetgeving.De bestuurlijke complexiteit wordt juist wel mede veroorzaakt door de
bestaande wetgeving. Vastgesteld is dat er in de huidige wetgeving sprake
is van:• Vele verschillende vergunningen en ontheffingen met verschillende
bevoegde instanties;• Uiteenlopende procedures met verschillende termijnen, rechtsgevolgen
en bezwaar- en beroepsprocedures;• Gebrek aan consistentie in deze toestemmingstelsels;• De mogelijkheid om als burger of bedrijf te worden geconfronteerd
met tegengestelde beslissingen.De bestaande wetgeving legitimeert in veel gevallen het voortbestaan van
aparte procedures en uitvoeringsorganisaties, zelfs binnen een gemeente. In
veel gevallen bestaat er een aparte afdeling bouw- en woningtoezicht, afdeling
monumenten, afdeling groen, etc., terwijl de burger of het bedrijf bij het
uitvoeren van een project met meerdere van deze afdelingen te maken heeft.
Het beeld van (onnodige) verschillen in wetgeving en procedures wordt bevestigd
in het onderzoek «Gestroomlijnde Vergunningverlening»1. Hierin beschrijven de onderzoekers de verschillen in
wetgeving en procedures op het punt van indieningsvereisten, inspraak, bevoegd
gezag, ontwerpbeschikking, beslistermijnen, goedkeuringsvereisten, vrije of
gebonden bevoegdheid, bezwaar en beroep. De onderzoekers hebben voorstellen
gedaan tot uniformering, die een rol hebben gespeeld bij de voorbereiding
van de Wabo.Ten aanzien van de probleemanalyse kan verwezen worden naar de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel waarin – mede naar aanleiding van
het advies van de Raad van State – een nadere analyse van de problemen
en de aard en omvang van die problemen is opgenomen.Over de gekozen oplossing in de wetgeving voor de in beeld gebrachte problemen bestaan uiteenlopende meningen. In essentie gaat het daarbij
om een keuze tussen de modellen die ook bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel
bewust zijn afgewogen (zie de brief over de VROM-vergunning aan de Tweede
Kamer1 ). En nogmaals, wetgeving is daarbij maar
een deel van de oplossing van het probleem. Daarom is ook vanaf het begin
van het traject ingezet op het stimuleren van verandering in de besluitvormingsstructuur
en de organisatie binnen de overheid.De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de doelen van de Wabo niet
doelmatiger door middel van een coördinatieregeling bereikt zouden kunnen
worden. Daarbij wijzen zij in het bijzonder op het voorstel voor de Wsb dat
eveneens bij de Eerste Kamer aanhangig is.In de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer bij het
onderhavige wetsvoorstel en de memorie van antwoord bij het voorstel voor
de Wsb is de onderlinge verhouding tussen beide wetsvoorstellen kernachtig
verwoord2. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen.Verder hebben de leden van de PvdA-fractie – mede in het licht van
het specialiteitsbeginsel – bijzondere aandacht gevraagd voor de evenwichtige
behandeling van deelbelangen bij de beslissing omtrent het verstrekken van
de omgevingsvergunning. Daarbij verwijzen zij mede naar de vragen die de leden
van de CDA-fractie op dat punt hebben gesteld. Op de afweging van de betrokken
belangen en de waarborgen die daaromtrent in de Wabo zijn opgenomen wordt
ingegaan in paragraaf 4 van de beantwoording van de vragen van het CDA.
Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de toekomstige verdere ontwikkeling
van de Wabo. Ik hoop daarmee tevens de vragen van de leden van de PvdA-fractie
op dit punt genoegzaam te hebben beantwoord.2. Silencio positivoTen aanzien van de beantwoording van de vragen en opmerkingen van de leden
van de PvdA-fractie over de lex silencio positivo verwijs ik voor een groot
deel naar het antwoord in paragraaf 6.2 op de vragen en opmerkingen van
de leden van de CDA-fractie.In antwoord op de vraag van de PvdA-fractie inzake de uitgebreide procedure
en de gevallen waarin die van toepassing is op meer complexe projecten het
volgende.Voor meer complexe projecten is inderdaad de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van de Awb van toepassing. Als complexe projecten in dit kader worden aangemerkt
activiteiten waarvoor thans de volgende toestemmingen nodig zijn: een projectbesluit
of buitenwerkingstelling van de beheersverordening voor een project op grond
van de Wro of een tijdelijke ontheffing op grond van de Wro, een gebruiksvergunning,
een milieuvergunning op grond van de Wet milieubeheer, een vergunning voor
beschermde rijksmonumenten op grond van de Monumentenwet 1988 of een mijnbouwmilieuvergunning
op grond van de Mijnbouwwet. Ook in de gevallen waarin de aanvraag voor een
project zowel betrekking heeft op een activiteit waarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure
dient te worden gevolgd als een of meer activiteiten waarvoor kan worden volstaan
met de reguliere voorbereidingsprocedure, wordt voor de gehele aanvraag de
uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd (bijvoorbeeld het verbouwen van
een monument of het bouwen van een woning waarvoor momenteel een projectbesluit
op grond van de Wro nodig is). De uitgebreide voorbereidingsprocedure is ook
van toepassing indien er op grond van de wet of amvb een vvgb is vereist,
bijvoorbeeld indien toestemmingen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998
en de Flora- en faunawet hierbij betrokken zijn, en voor gevallen behorende
tot een categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving
of belangen van derden, die bij amvb aangewezen zijn. De uitgebreide voorbereidingsprocedure kent conform artikel 3:18 van de
Awb een beslistermijn van maximaal 6 maanden na ontvangst van de aanvraag.
Het is mogelijk deze beslistermijn eenmalig met 6 weken te verlengen, indien
de aanvraag een zeer ingewikkeld of een omstreden onderwerp betreft (artikel
3:18, tweede lid, van de Awb en 3.12, zevende lid, van de Wabo).In deze procedure is niet voorzien in een openbare kennisgeving van de
aanvraag, maar wel van een openbare kennisgeving van de terinzagelegging van
het ontwerpbesluit (zie artikel 3:12 van de Awb). Hierbij wordt in veel gevallen
ook de aanvraag ter inzage gelegd.Bij de uitgebreide procedure is geen sprake van een vergunning van rechtswege.
Om een tijdige besluitvorming verder te bevorderen gaat in deze gevallen de
toekomstige wetgeving inzake dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen
gelden (waarmee in de Awb aan belanghebbenden doeltreffende rechtsmiddelen
ter beschikking worden gesteld tegen niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan).
Daarin is opgenomen dat een bestuursorgaan dat niet tijdig een beschikking
geeft op de aanvraag, in beginsel een dwangsom (boete) moet betalen aan de
aanvrager. Bovendien zijn bepalingen voorgesteld die ertoe strekken dat de
aanvrager snel een uitspraak kan verkrijgen waarin het nalatige bestuur wordt
gelast snel te beslissen.3. BelanghebbendenEvenals de leden van de fractie van het CDA hebben de leden van de fractie
van de PvdA aandacht gevraagd voor het amendement waarbij de mogelijkheid
om zienswijzen in te dienen, is beperkt tot belanghebbenden. Ten dele kan
dan ook worden verwezen naar hetgeen is gesteld in paragraaf 6.3.De leden van de fractie van de PvdA vragen in hoeverre het kabinet de
opvatting deelt dat het belanghebbendenbegrip bij verordening nader zou moeten
worden gedefinieerd.Het begrip belanghebbende is in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht
opgenomen. De begripsbepaling is niet beperkt tot de toepassing van die wet
maar werkt door in het gehele Nederlandse bestuursrecht. Daarmee wordt niet
alleen gestreefd naar eenheid in terminologie maar ook naar eenheid in toepassing
in de (rechts)praktijk. Nadere definiëring van dit begrip bij verordening
kan leiden tot verschillen per gemeente of provincie. Daarmee zou onduidelijkheid
kunnen ontstaan, ook wat betreft een eventuele doorwerking naar andere onderdelen
van het bestuursrecht. Nadere definiëring bij verordening is om die reden
dan ook niet wenselijk.Van een regeling bij verordening moet worden onderscheiden de feitelijke
toepassing per geval, zowel door het bevoegd gezag in de bestuurlijke fase
als door de rechter wanneer beroep is ingesteld. Sinds de afschaffing van
de getrapte actio popularis op 1 juli 20051
geldt voor alle besluiten die opgaan in de omgevingsvergunning de hoofdregel
van de Awb dat daartegen door belanghebbenden beroep kan worden ingesteld.
In de jurisprudentie zijn criteria ontwikkeld voor de feitelijke toepassing
van het belanghebbendenbegrip. Binnen het openbaar bestuur is daarmee al ruime
ervaring opgedaan, zowel in de fase van beroep als in de bestuurlijke fase.
Zo dient het bestuursorgaan het belanghebbendenbegrip toe te passen bij de
zienswijzenprocedure van artikel 4:8 van de Awb en bij de beslissing op bezwaar
(het maken van bezwaar is ingevolge de Awb voorbehouden aan belanghebbenden).
Die ervaring kan worden gebruikt bij het bepalen van de kring van inspraakgerechtigden
wanneer de betrokken activiteiten onderdeel vormen van een besluit waarop
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Niettemin
kunnen er zich specifieke vragen voordoen bij de samenloop van verschillende
activiteiten binnen een project. Het kabinet zegt de leden van
de PvdA-fractie dan ook toe dat in het kader van de voorlichting en invoeringsbegeleiding
mede aandacht zal worden besteed aan de toepassing van het belanghebbendenbegrip
bij de verlening en handhaving van omgevingsvergunningen.De leden van de fractie van de PvdA vragen voorts in hoeverre het bevoegd
gezag in de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12, derde lid, van de Awb moet
definiëren wie als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Dat is niet
nodig. Om recht te doen aan een reële mogelijkheid tot inspraak is het
zelfs niet wenselijk dat het bevoegd gezag de kring van belanghebbenden vooraf
specificeert in de kennisgeving. Het bevoegd gezag dient in algemene zin belanghebbenden
in de gelegenheid te stellen om zienswijzen in te dienen. Na ontvangst van
de zienswijzen kan het bevoegd gezag vervolgens beoordelen of en op welke
wijze die bij de besluitvorming moeten worden betrokken.Tot slot hebben de leden van de PvdA-fractie gevraagd wat de relatie is
tussen het belanghebbendenbegrip en het bepaalde in het Verdrag van Aarhus.
In artikel 6 van dat verdrag is bepaald dat het betrokken publiek de mogelijkheid
tot inspraak heeft bij de voorbereiding van daarbij aangeduide categorieën
besluiten omtrent activiteiten met belangrijke gevolgen voor het milieu. Wat
betreft de vergunningverlening voor zgn. IPPC-inrichtingen is die inspraakmogelijkheid
geregeld in artikel 15 van de IPPC-richtlijn. In artikel 2, vijfde lid, van
het Verdrag van Aarhus wordt onder «het betrokken publiek» verstaan:
het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of
belanghebbende is bij, milieubesluitvorming. Voor de toepassing van deze omschrijving
worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming
en die voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.
In artikel 2, onderdeel 15, van de IPPC-richtlijn is een vergelijkbare definitie
opgenomen. Zoals ook bij de wet tot implementatie van het verdrag van Aarhus
is gesteld, vereist het verdrag niet dat «een ieder» wordt aangewezen
als inspraakgerechtigde1. Wel moet het nationale
belanghebbendenbegrip in de Awb, in de gevallen waarop het verdrag en de IPPC-richtlijn
betrekking hebben, verdrags- en richtlijnconform worden uitgelegd en toegepast2. Zoals hierboven reeds is vermeld, biedt het belanghebbendenbegrip
in de Awb de ruimte om per project de feitelijke kring van belanghebbenden
vast te stellen. De omvang van de kring van inspraakgerechtigden kan dus mede
afhankelijk zijn van relevante internationale en Europeesrechtelijke regelgeving.
Mede gelet op de betekenis voor de rechtspraktijk is het wenselijk dat ook
de Raad van State zich daarover – reeds voor de inwerkingtreding van
de wetkan uitspreken. Het kabinet stelt daarom voor om de Raad van State voorlichting
te vragen over de mogelijkheid voor «eenieder» of«belanghebbenden»
om zienswijzen in te dienen in verhouding tot artikel 6 van het Verdrag van
Aarhus en de betrokken Europese regelgeving. De uitkomsten – en de eventuele
gevolgen daarvan voor de Wabo – kunnen vervolgens bij de behandeling
van de invoeringswet met het parlement worden besproken.4. Bestuurlijke lusVoor de vragen over de regeling van de bestuurlijke lus en de diverse
initiatieven die er op dat vlak zijn, kan worden verwezen naar de beantwoording
van de vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 6.8. IV CU-FRACTIE, MEDE NAMENS DE SGP-FRACTIEDe leden van de CU-fractie stellen, mede namens de leden van de SGP-fractie,
dat niet moet worden gedaan alsof het verlenen van vergunningen door gemeenten
en provincies op dit moment als regel onder de maat is. Daarbij stellen zij
dat het streven naar de verbetering van de dienstverlening geen beperking
mag inhouden van de behartiging van publieke belangen of van belangen van
derden.Met deze leden ben ik van mening dat het streven naar een verbeterde dienstverlening
door de overheid niet mag leiden tot een afname van de (publieke) belangenbehartiging.
In dit kader moet worden geconstateerd dat de Wabo geen enkele afbreuk doet
aan het bestaande beschermingsniveau van de toestemmingstelsels die in de
Wabo integreren. Daarom ben ik van mening dat er geen sprake kan zijn van
een beperking van de behartiging van de openbare belangen of belangen van
derden.Omtrent de huidige kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlenende
taken door de overheid merk ik op dat de VROM-Inspectie in de afgelopen jaren
alle gemeenten en provincies VROM-breed heeft doorgelicht op de uitvoering
van de medebewindstaken. Dit heeft geleid tot een goed beeld van de sterke
en zwakke plekken in de uitvoering. Uit de onderzoeken blijkt dat het met
name bij veel gemeenten schort aan voldoende deskundigheid. Ook blijkt uit
de rapportages van de inspectie dat gemeenten en provincies de uitkomsten
van de onderzoeken over het algemeen goed oppakken en verbeteringen doorvoeren
in de uitvoering van de VROM-taken. Recent is dit beeld van enerzijds een
gebrek aan deskundigheid en anderzijds een ruim oplossingsvermogen bij veel
gemeenten, in een onafhankelijk onderzoek bevestigd. Dit onderzoek was uitgevoerd
in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1.De algemene conclusie luidt echter dat vooral bij gemeenten en op onderdelen
bij provincies nog veel moet worden verbeterd in de uitvoering2. Voor de wijze waarop ik deze verbetering – in gezamenlijkheid
met IPO en VNG – wil bereiken, verwijs ik naar hetgeen ik heb gesteld
over het Transitieprogramma«Werk in uitvoering» bij de beantwoording
van de vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 5.De leden van de fracties van de CU en de SGP verzoeken om een toelichting
op de wijze waarop het huidige beschermingsniveau van monumenten en stadsen
dorpsgezichten gehandhaafd blijft, gelet op het voornemen van de minister
van OCW om de wettelijke adviesplicht te beperken en de nevenschikking van
de via de omgevingsvergunning af te wegen belangen.De fracties van de CU en de SGP signaleren terecht dat de adviesplicht
van de minister van OCW in het systeem van de Wabo wordt omgezet in een adviesbevoegdheid.
In het Besluit omgevingsrecht zal worden bepaald dat het bevoegd gezag de
minister van OCW in de gelegenheid stelt advies uit te brengen over de aanvraag
om een omgevingsvergunning of het ontwerpbesluit op die aanvraag. De reden
van de wijziging van een adviesplicht in een adviesbevoegdheid is dat, nu
de monumentenvergunning opgaat in de omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste
lid, onderdeel f, van de Wabo), voor de advisering over die vergunning wordt
aangesloten bij het Wabo-regime, dat voorziet in een adviesbevoegdheid. Het
kabinet is van mening dat het beschermingsniveau op dit punt gehandhaafd blijft,
omdat het bevoegd gezag wordt verplicht de minister van OCW (namens hem de
RACM) in de gelegenheid te stellen om te adviseren. Indien het onlangs ingediende
wetsvoorstel tot wijziging van de Monumentenwet 1988 inzake beperking van
de verplichte advisering over beschermde monumenten3 wordt aangenomen, wordt het Besluit omgevingsrecht in die zin aangepast.
Het aantal gevallen waarin de minister van OCW verplicht om advies zal worden
gevraagd, wordt dan beperkt. Uiteraard zal de minister van OCW
in die benoemde gevallen steeds adviseren, conform de huidige praktijk. Het
kabinet merkt op dat de kwaliteit van de besluiten omtrent vergunningaanvragen
voor rijksmonumenten waarover de minister van OCW niet langer adviseert, grofweg
ingeval van minder ingrijpende wijzigingen van een monument, gewaarborgd zal
worden door expliciete opname in de Monumentenwet 1988 van eisen omtrent de
samenstelling en deskundigheid van de gemeentelijke monumentencommissie.Wat betreft de voorrangspositie van de monumentenvergunning (aanhoudingsplicht
bouw, sloop- of aanlegvergunning) in het huidige stelsel in relatie tot de
nevenschikking van toetsingskaders in de Wabo wordt verwezen naar de reactie
op de vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 4.Zowel voor de omgevingsvergunning voor monumenten als voor de sloopvergunning
binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht geldt dat de omgevingsvergunning
moet worden geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het desbetreffende
toetsingskader. Zo zal er bijvoorbeeld met betrekking tot een voorgenomen
ingrijpende verbouwing van een monument geen omgevingsvergunning kunnen worden
verleend voor de activiteit bouwen als de belangenafweging in het toetsingskader
voor monumenten voor deze werkzaamheden negatief uitvalt. Een aanhoudingsplicht
is derhalve overbodig. Het voorgaande geldt mutatis mutandis voor het slopen
binnen beschermde stads- en dorpsgezichten.Voorts blijft een omgevingsvergunning noodzakelijk voor bouwactiviteiten
die het aanzien van beschermde stads- en dorpsgezichten raken. Hierdoor blijft
het mogelijk de gevolgen van deze activiteiten te toetsen aan het bestemmingsplan
waarin het beschermde stads- en dorpsgezicht is geconsolideerd.De leden van de fracties van de CU en de SGP vragen op welke wijze in
het kader van de Wabo wordt omgegaan met de archeologische monumenten.Onderscheid dient gemaakt te worden tussen de van rijkswege beschermde
archeologische monumenten en de terreinen waar sprake is van archeologische
waarden of verwachtingen, maar waarop (nog) geen wettelijke bescherming rust.De monumentenvergunning voor van rijkswege beschermde archeologische monumenten
blijft geregeld in de Monumentenwet 1988. Verwezen wordt naar hetgeen hiervoor
is gezegd bij de beantwoording van de vragen van de leden van de CDA-fractie
in paragraaf 6.13. Bij de Invoeringswet Wabo zal een regeling worden
getroffen voor onderlinge afstemming van samenlopende omgevingsvergunningen
op grond van de Wabo en archeologische monumentenvergunningen op grond van
de Monumentenwet 1988. Dit moet voorkomen dat van een omgevingsvergunning
gebruik wordt gemaakt zonder dat een archeologische monumentenvergunning is
verleend. Indien voor een activiteit een archeologische monumentenvergunning
verplicht is, is er immers al snel sprake van onomkeerbare schadelijke gevolgen
voor het archeologische monument.Bij terreinen waar sprake is van archeologische waarden of verwachtingen
wordt het belang van de archeologische monumentenzorg gewaarborgd door zowel
de Monumentenwet 1988 als de Wabo. Met de Wet op de archeologische monumentenzorg
(Wamz) die een aanpassing van de Monumentenwet 1988, de Ontgrondingenwet,
de Wet milieubeheer en de Woningwet behelsde, worden afwegingen omtrent behoud
en beheer van – te verwachten – archeologische waarden in de bodem
geïntegreerd in de voorbereiding van besluiten in het ruimtelijke ordeningsproces
op rijks-, provinciaal- en gemeentelijk niveau. Voorbeelden hiervan zijn de bouwvergunning, de aanlegvergunning, de sloopvergunning binnen een
beschermd gezicht en de verschillende vrijstellingen van het bestemmingsplan.
De mogelijkheid om de belangen van de archeologische monumentenzorg bij de
besluitvorming te betrekken zal ingevolge de Wabo (en de Monumentenwet 1988)
al dan niet via bestemmingsplannen doorwerken in de omgevingsvergunningen
voor de corresponderende activiteiten. Dit betekent dat ook in de Wabo de
mogelijkheid tot het meewegen van de belangen van de archeologische monumentenzorg
blijft bestaan. Aan de omgevingsvergunning kunnen vervolgens voorschriften
worden verbonden in het belang van de archeologische monumentenzorg.De leden van de CU-fractie pleiten nadrukkelijk voor het spoedig bereiken
van overeenstemming over de bestuurslasten en het spoedig gereed zijn van
de ICT-voorzieningen.Op dit moment vindt nog met de betrokken overheden overleg plaats over
de hoogte van de bestuurlijke lasten en de financiering daarvan. Wat betreft
het ICT-voorzieningensysteem, met name de LVO, wordt verwezen naar het antwoord
inzake de opmerkingen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 6.11.Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de CU-fractie inzake
de bevoegdhedenverdeling in het algemeen wordt verwezen naar de beantwoording
van de vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 5. Hier ga
ik wel specifiek in op de bevoegdhedenverdeling betreffende mijnbouwinrichtingen
en -werken.Uitgangspunt voor de bevoegdhedenverdeling in het kader van de Wabo is
het aansluiten bij de huidige bevoegdhedenverdeling in de Wet milieubeheer.
Dit leidt alleen uitzondering in de gevallen dat met het oog op het provinciaal
of nationaal ruimtelijk belang vergunningverlening op die niveaus dient plaats
te vinden. In geval van de opslag van afvalstoffen of gevaarlijke stoffen
in de ondergrond gelden er – als het gaat om mijnbouw – op dit
moment twee vergunningstelsels op grond van de Wet milieubeheer: één
vergunning voor het bovengrondse deel met als bevoegd gezag: de minister van
EZ, en één vergunning voor het ondergrondse deel met als bevoegd
gezag: de provincie. In het kader van de Wabo moest (vanwege het uitgangspunt
van één bevoegd gezag per inrichting) een keuze worden gemaakt.Hierover heeft veel discussie met de provincies plaatsgevonden. De provincies
hebben daarvoor onder meer aandacht gevraagd in de brochure «Provincies
kiezen 3D» (brochure ten behoeve van behandeling van de Wabo in VC VROM
van de Tweede Kamer d.d. 26 april 2007). In deze brochure maken de provincies
onderscheid tussen economie en milieu. Naar hun mening moet de minister van
EZ de winning- en opslagvergunning verlenen en de provincies de 3D-omgevingsvergunning
voor het gehele mijnbouwwerk (boven- en ondergrond). Dit betekent overigens
een wijziging van de huidige verdeling van taken en bevoegdheden die naar
de mening van de provincies beter aansluit bij de zorg van de provincies voor
de ruimtelijke en fysieke kwaliteit van de omgeving, zowel onder als boven
de grond.In de Wabo is gekozen voor de volgende constructie die zo veel mogelijk
overeenstemt met de huidige verdeling van taken en bevoegdheden. Die ziet
er zo uit: de minister van EZ wordt aangewezen als bevoegd gezag voor het
gehele mijnbouwwerk. In geval van het ondergronds opslaan van (van buiten
de inrichting afkomstige) afvalstoffen of gevaarlijke stoffen verlenen gedeputeerde
staten een vvgb voor dat aspect van de inrichting. Een vvgb kan voorschriften
bevatten en kan er in het uiterste geval toe leiden dat de minister van EZ
de omgevingsvergunning moet weigeren. Deze bevoegdhedenverdeling zal in het
Besluit omgevingsrecht worden uitgewerkt. Dit besluit zal, zoals ook aangegeven
in paragraaf 6.12 van deze memorie, worden voorgehangen bij beide Kamers
der Staten-Generaal.In de Nota naar aanleiding van het Verslag van de Tweede Kamer en tijdens
de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heb ik de
bovenvermelde keuze uiteengezet. Daarbij heb ik wel gewezen op de in voorbereiding
zijnde visie op duurzaam gebruik van de ondergrond. De stand van zaken ten
aanzien van deze visie is als volgt. Ten vervolge op de reeds uitgevoerde
beleidsverkenning wordt een gezamenlijk plan van aanpak duurzaam gebruik van
de ondergrond opgesteld. Het streven is om door middel van een bestuurdersconferentie
op 21 mei 2008 met de opstelling van dit plan aan te vangen. De planning
van de tot stand te komen visie is thans gericht op afronding in het najaar
van 2008. Rechten en plichten (in juridische zin) komen bij de opstelling
van de beleidsvisie aan de orde (bijvoorbeeld bevoegdheden voor vergunningverlening).
Indien daar een noodzaak toe bestaat, kan de visie aanleiding geven tot een
herbezinning op de bestaande bevoegdhedenverdeling tussen of binnen overheidsniveaus.
Dit kan betrekking hebben op onder meer de Wabo (met name het Besluit omgevingsrecht),
maar ook op andere, voor de ondergrond relevante regelgeving.V D66-FRACTIE, MEDE NAMENS DE OSFDe leden van de fracties van D66 en de OSF hebben een aantal vragen gesteld
over opzet van het wetsvoorstel en de gevolgen van het wetsvoorstel voor de «back-office»
bij de verschillende overheden. Zij vragen of de wet daadwerkelijk tot een
efficiëntere vergunningverlening leidt.Bij de beantwoording van de vragen van de leden van de CDA-fractie is
uitgebreid op deze onderwerpen ingegaan. Kortheidshalve moge hiernaar verwezen
worden. In aanvulling daarop wordt opgemerkt dat de organisatorische gevolgen
sterk afhankelijk zijn van de huidige organisatie van de vergunningverlening
en handhaving. Daarnaast kunnen hoge of minder hoge ambities ten aanzien van
dienstverlening tot andere keuzes leiden. In het kader van de Wabo zijn in
opdracht van VROM een drietal businesscases opgesteld. Deze geven het beeld
dat het investeren in de invoering van de Wabo bij gemeenten op middellange
termijn vermindering van kosten met zich brengt. Met name de investeringen
in ICT dragen hieraan bij. Opgemerkt dient wel te worden dat de ICT-investeringen
voor kleine gemeenten hoog zijn waardoor het gezamenlijk aanbesteden noodzakelijk
kan zijn. In de praktijk bestaan reeds twee grotere samenwerkingsverbanden
(GovUnited en D’Impact) die zich mede op de Wabo richten.Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de D66-fractie naar
de rol en de bevoegdheidsverdeling van de afzonderlijke bestuurslagen in relatie
tot de handhavende instantie, wordt verwezen naar de beantwoording van de
vragen van de leden van de CDA-fractie, met name het slot van paragraaf 2
en paragraaf 6.7.De leden van de fracties van D66 en de OSF vragen om een motivering van
de keuze om ook de monumentenvergunningen voor gemeentelijke, provinciale
en rijksmonumenten onder de paraplu van de omgevingsvergunning te brengen.
Deze leden vragen in dit verband tevens een reactie waarin wordt ingegaan
op de bijzondere positie van monumenten, gelet op de thans bestaande voorbeschermingsregeling
en de schorsende werking van beroep, en op de vraag of deze waarborgen ook
onder de omgevingsvergunning worden geboden.Uitgangspunt van de Wabo is om in de omgevingsvergunning de diverse toestemmingstelsels
met betrekking tot de fysieke leefomgeving te integreren. Aangezien activiteiten
met betrekking tot beschermde monumenten ook plaatsgebonden zijn, ligt het,
uiteraard onder de voorwaarde van een minimaal gelijkblijvend beschermingsniveau,
voor de hand om de monumentenvergunningenstelsels op gemeentelijk,
provinciaal en rijksniveau in het stelsel van de omgevingsvergunning te integreren.
Ook thans loopt de verlening van een monumentenvergunning veelal samen met
de verlening van een bouw- of aanlegvergunning.Met betrekking tot de voorbescherming en de schorsende werking van beroep
zij verwezen naar hetgeen hiervoor is opgemerkt bij de beantwoording van de
vragen van de leden van de CDA-fractie in paragraaf 6.13. Beide voorzieningen
blijven gehandhaafd, zij het dat de automatische schorsende werking wordt
beperkt tot de bezwaartermijn (gemeentelijke en provinciale monumenten) of
beroepstermijn (rijksmonumenten). Om verlenging van de opschorting kan worden
verzocht bij voorlopige voorziening. Dit is een verbetering ten opzichte van
de huidige situatie, waarin ook inhoudelijk kansloze beroepen automatisch
tot opschorting van de vergunning leiden. Dit sluit bovendien aan bij de hoofdregel
van de Awb. Voor derdebelanghebbenden blijft dus de mogelijkheid bestaan om
op te komen tegen een verleende vergunning zonder dat er al met de activiteit
kan worden begonnen.De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J.M. Cramer BIJLAGEToestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunningArtikelRegelingToestemmingHuidige bevoegd gezag 3.3WroAanlegvergunning en sloopvergunning o.g.v. het bestemmingplanB&W13.6 lid 1cWroOntheffing van het bestemmingsplan in bij het plan aangewezen
gevallenB&W13.7 lid 3WroAanlegvergunning en sloopvergunning op grond van een voorbereidingsbesluitB&W 3.7 lid 4WroIn het voorbereidingsbesluit opgenomen ontheffing van
het in het voorbereidingsbesluit opgenomen verbod om het bestaande gebruik
te wijzigenB&W 3.10WroProjectbesluitGemeenteraad (delegatie
aan B&W mogelijk) 3.22 lid 1WroTijdelijke ontheffing van het bestemmingsplanB&W13.23 lid 1WroOntheffing van het bestemmingsplan in bij amvb aangegeven
gevallen van beperkte planologische betekenisB&W13.27, lid 1WroProjectbesluit ten behoeve van project van provinciaal
belangPS (delegatie aan GS mogelijk) 3.29 lid 1WroProjectbesluit ten behoeve van project van nationaal belangMin VROM 3.38 lid 3WroAanlegvergunning en sloopvergunning op grond van beheersverordeningB&W 3.38 lid 4WroOntheffing van de beheersverordening in bij de verordening
aangewezen gevallenB&W 3.38 lid 6WroTijdelijke ontheffing van de beheersverordening, en ontheffing
van een beheersverordening in bij amvb aangewezen gevallen van beperkte planologische
betekenisB&W 3.40 lid 1WroBuiten toepassingverklaring van de beheersverordening
ten behoeve van de realisering van een projectgemeenteraad (delegatie aan B&W mogelijk) 3.41 lid 1WroBuiten toepassingverklaring van de beheersverordening
ten behoeve van de realisering van project van provinciaal belangPS (delegatie aan GS mogelijk) 3.42 lid 1WroBuiten toepassingverklaring van de beheersverordening
ten behoeve van de realisering van een project van nationaal belangMin VROM 4.1 lid 3WroMogelijkheid tot ontheffing van de bij provinciale verordening
gestelde regels, voor zover deze rechtstreeks werkenGS 4.1 lid 5WroAanlegvergunning, sloopvergunning of ontheffing van een
verbod om het bestaande gebruik te wijzigen bij een verklaring dat een provinciale
verordening als bedoeld in artikel 4.1 wordt voorbereidGS 4.2 lid 3WroAanlegvergunning, sloopvergunning of ontheffing van een
verbod om het bestaande gebruik te wijzigen op grond van een voorbereidingsbesluit
bij een aanwijzing van de provincieGS 4.3 lid 3WroMogelijkheid tot ontheffing van de algemene regels van
het Rijk, voor zover deze rechtstreeks werkenMin VROM 4.3 lid 4WroAanlegvergunning, sloopvergunning of ontheffing van een
verbod om het bestaande gebruik te wijzigen bij een verklaring dat algemene
regels als bedoeld in artikel 4.3 worden voorbereidMin VROM 4.4 lid 3WroAanlegvergunning, sloopvergunning of ontheffing van een
verbod om het bestaand gebruik te wijzigen op grond van een voorbereidingsbesluit
bij een aanwijzing van het RijkMin VROM 6.12 lid 6WroOntheffing van een verbod tot uitvoering van werken en
werkzaamheden in gevallen waarin dat in een exploitatieplan is bepaaldB&W  WroIn het exploitatieplan een ontheffingstelsel op te nemen van eisen en regels
die in het exploitatieplan gesteld wordenGemeenteraad 40 lid 1WwBouwvergunningB&W16WwOntheffing van het BouwbesluitB&W  VerordSloopvergunning (Bouwverordening)B&W  VerordOntheffing van voorschrift BouwverordeningB&W 2.11.1 lid 1BbgbGebruiksvergunningB&W 8.1 lid 1 WmMilieuvergunningB&W/GS/Min EZ/Min VROM  8.19 lid 2WmMeldingsplicht veranderingen van de inrichting of van
de werking daarvanB&W/GS/Min EZ/Min VROM40MbwMijnbouwmilieuvergunningMin EZ 1 lid 210.30 lid 310.63Wvo/Wm WMVergunning voor indirecte lozingen (in
het huidige systeem zijn dit twee vergunningen: Wvo en Wm)Wvo: Waterschap Wm: lozingen buiten inrichtingen B&W Wm: lozingen binnen
inrichtingen (Ivb): B&W/GS/MinVROM 11 lid 2MwMonumentenvergunningMin OCW 37 lid 1MwSloopvergunning in beschermde stads- of dorpsgezichtenB&W  VerordMonumentenvergunningGS VerordMonumentenvergunningB&W VerordOpslagvergunning (onroerende zaken)GS VerordOpslagvergunning (onroerende zaken)B&W VerordUitwegvergunningB&W VerordUitwegvergunningGS  VerordVergunning voor het hebben van een alarminstallatie (geluid en
licht) aan een onroerende zaakB&W  VerordKapvergunningB&W VerordReclamevergunningB&W 1.3 lid 1WmOntheffing van regels pmvGS 8.41 lid 1WmMelding activiteit m.b.t. niet-vergunningplichtige inrichting
(zgn. 8.40-inrichtingen)B&WGS/Min EZ/Min VROM16NbVergunning m.b.t. handelingen in een beschermd natuurgebiedGS/Min LNV 19dNbVergunning m.b.t. handelingen met gevolgen voor habitats en soortenGS/Min LNV 75 lid 3FfOntheffing div. verplichtingenMin
LNV VerordToestemmingen uit gemeentelijke -/provinciale -/waterschapsverordeningen
die via 2.2 lid 2 Wabo worden aangehaaktB&W/GS/WaterschapToestemmingen die worden aangehaakt1 In enkele gevallen kan op grond van de Wro de bevoegdheid
tot het nemen van deze besluiten overgaan op organen van provincie of het
Rijk. Voorbeelden daarvan zijn de artikelen 3.26, vierde lid, 3.27 en 3.28,
vierde lid, en 3.29 van de Wro. XNoot1Daarnaast is een vergelijkbaar amendement ingediend op het voorstel van
wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering
van bestaand gebruik en enkele andere zaken: Kamerstukken II 2007/08, 31 038,
nr. 9.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 1–3.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 41, p. 27.XNoot1P.W.C. Akkermans, A.K. Koekkoek, De Grondwet; een artikelsgewijs commentaar,
tweede druk, p. 1084. In andere bewoordingen: wat een hoger lichaam binnen
de kring van zijn bemoeienissen, binnen zijn «huishouding» trekt,
verdwijnt als zodanig uit de «huishouding» van de lagere lichamen
(Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, vijftiende druk, p.
840).XNoot2Tijdschrift voor Bouwrecht 2008, nr. 3, p. 243 en 244.XNoot1Zie ook Kamerstukken II 1977/78, 15 046, nrs. 1–5, p. 6.XNoot2Kamerstukken I 1977/78, 15 046, nrs. 1–5, p. 6 en nr. 7, p.
11.XNoot1Kamerstukken 2007/08, 30 844, nr. 11.XNoot1Code interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag, januari 2005, p. 6 en 7.XNoot2Code, p. 17.XNoot3Code, p. 8.XNoot1Code, p. 7 en 17.XNoot1Kamerstukken I 2007/08, 30 980, nr. C.XNoot1De Wabo biedt in artikel 2.21 de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om
op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning te verlenen voor die activiteiten
waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 23.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, p. 29.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 8.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61.XNoot1Commissie decentralisatievoorstellen provincies, Rapport «Ruimte,
regie en rekenschap».XNoot2Ruimte, regie en rekenschap, p. 38.XNoot3Onderzoeksteam herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving.XNoot1J.M. Smits, J. G. Rayer, De Wabo: papieren tijger of briljante strategie?,
Bestuurswetenschappen, nr. 4, 2007.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 29 383, nr. 83, pp. 15–16.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 29 383, nr. 83, p. 16 onder nr. 2.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 4, p. 8–11.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 29 515, nr. 224.XNoot3Coalitieakkoord tussen de Tweede-Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie,
7 februari 2007, p. 15.XNoot1Zie in dit verband W. Konijnenbelt in NTB 2007, nr. 18, p. 387, die over
de Lex silencio in de Wabo opmerkt: «Deze regeling (en de toelichting)
geeft naar mijn smaak blijk van een weloverwogen, en met de nodige waarborgen
omklede invoering van de wie-zwijgt-stemt-toe-vergunning».XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 16.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 41, p. 6, 11 en 21.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 30 818, nr. 17.XNoot4Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 9.XNoot1A.A.J. de Gier, J. Robbe, Ch.W. Backes, P.J.J. van Buuren, De actio popularis
in het ruimtelijke ordenings- en milieurecht, Universiteit Utrecht, maart
1999, p. 60.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 36.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 33.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 29 838, nr. 83.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 29 515, nr. 211.XNoot1Kamerstukken II 2007/08, 31 394, nrs. 1–2.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61. Het betreft de artikelen
2.34, 5.7, 5.9, 5.11 en 5.24 van de Wabo.XNoot3Vgl. E.M.H. Hirsch Ballin, Object en methode van de wetenschap van het
staatsrecht en het bestuursrecht, in: Nederlandse rechtswetenschap, red. Kamstra
e.a., W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1988, pp. 86–90.XNoot1Rapport Van generiek naar specifiek, p. 31.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 2.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 30 818, nr. 27.XNoot4Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 11.XNoot5Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 62.XNoot6http://www.minjus.nl/onderwerpen/wetgeving/awb/Voorontwerpen/Wetaanpassingbestuursprocesrecht.aspxXNoot1Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 23.XNoot1Ingevoerd bij de eerste nota van wijziging: Kamerstukken II 2006/07, 30 844,
nr. 9.XNoot1Het komt overigens voor dat voor een bedrijventerrein één
beheersorganisatie wordt opgericht die als onderneming kan worden beschouwd.
In dat geval kan toch één omgevingsvergunning worden verleend.XNoot1Over het expireren van de omgevingsvergunning, zie nader Kamerstukken
II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 22 ev.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nrs. 18 en 24.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 23.XNoot3Vergelijkbare projecten vinden plaats bij andere ministeries, zoals het
ministerie van VenW.XNoot1A.B. Blomberg, F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer, Gestroomlijnde vergunningverlening,
juni 2004. Dit onderzoek is in opdracht van het ministerie van VROM uitgevoerd
door het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid te Utrecht.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18.XNoot2Kamerstukken I, 2007/08, 30 980, nr. C.XNoot1Stb. 2005, 320.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 835, nr. 3, p. 20.XNoot2Zie in dit verband ook: R. Uylenburg, Paard en wagen, in: Milieu en Recht,
2008, nr. 4, p. 203.XNoot1Decentralisatie als opgave, een evaluatie van het decentralisatiebeleid
van de Rijksoverheid, 1993–2008. M. Boogers e.a., Universiteit van Tilburg,
februari 2008.XNoot2Zie de individuele rapportages VROM-Inspectie per gemeente, de landelijke
rapportage VROM brede gemeenteonderzoeken 2006 (Kamerstukken 2006–2007,
30 800 XI, nr. 105) en de Midterm review provincieonderzoeken.XNoot3Kamerstukken II 2007/08, 31 345, nr. 2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20072008-30844-D.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl