Wet modernisering waterschapsbestel; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30601, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

28-06-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30601 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEEL§ 1. Inleiding§ 2. Aanleiding tot het wetsvoorstel§ 3. De voorbereiding van het wetsvoorstela. totstandkoming van het voorontwerpb. reacties op het voorontwerp§ 4. Het wetsvoorstel op hoofdlijnen§ 5. De positie van het waterschap in het
staatsbestela. verhouding Rijk – provincieb. verhouding provincie – waterschap§ 6. De taken van het waterschapa. waterstaatkundige verzorgingb. taakgebieden§ 7. De relatie tussen belang, betaling en zeggenschap
in het moderne waterschapsbestela. belanghebbendenb. belang – betalingc. belang – zeggenschap§ 8. De samenstelling van het bestuur van
de waterschappena. de samenstelling van het algemeen bestuurb. de samenstelling van het dagelijks bestuurc. afdelingen§ 9. Het nieuwe kiesstelsela. bezwaren van het huidige stelselb. lijstenstelsel voor ingezetenenc. geborgde zetels voor de specifieke categorieënd. kiesdistrictene. landelijke waterschapsverkiezingen§ 10. De watersysteemheffinga. de kostentoedelingssystematiekb. het ingezetenenaandeel van de watersysteemheffingc. het profijtdeel van de watersysteemheffingd. classificatie§ 11. De zuiveringsheffing§ 12. De heffing ter bekostiging van het
wegenbeheer§ 13. De verontreinigingsheffing in de
Wvo§ 14. Lastenverschuivingena. lastenverschuivingen waterschapsheffingenb. lastenverschuiving verontreinigingsheffing Rijk§ 15. Besparingen als gevolg van vereenvoudigingena. besparing op perceptiekostenb. besparingen als gevolg van de vereenvoudiging
van de objectafbakeningc. besparingen door efficiencyverbetering en innovatie§ 16. Administratieve lastena. algemeenb. administratieve lasten voor bedrijvenGevolgen van het wetsvoorstelVaststellen van de aanslagSchatting van de administratieve lastenReductiemogelijkheden administratieve lastenConclusiec. administratieve lasten voor de burgerAlgemeenWaterschapsbelastingenWaterschapsverkiezingenConclusied. verkenning minder belastende alternatieven§ 17. Bedrijfseffectentoetsa. waterschapsheffingenb. verontreinigingsheffing Rijkc. vertegenwoordiging in het bestuurARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGARTIKEL IOnderdeel AArtikel 1, tweede lidOnderdeel BArtikel 2, eerste lidOnderdeel CArtikel 5Onderdeel DArtikel 11Artikel 12Artikel 13Artikel 14Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Artikel 20Artikel 21Artikel 22Onderdeel EArtikel 23Artikel 24Artikel 25Artikelen 27 tot en met 30Onderdeel F onder 1Onderdelen F, onder 2, G en NOnderdelen H, Q en ROnderdelen I, M, S, U, V, W, X, en YOnderdeel JOnderdeel KOnderdeel NOnderdeel POnderdeel TOnderdeel AAArtikel 98aOnderdeel ABArtikel 99Artikel 100Artikel 101Artikel 102Artikel 103Artikelen 104 tot en met 107aArtikel 108Artikel 109Artikelen 109a tot en met 109cOnderdelen AC en ADOnderdeel AEOnderdeel AFArtikel 116Artikel 117Artikel 118Artikel 119Artikel 120Artikel 121 en 122Onderdeel AGArtikelen 122a en 122bArtikelen 122c tot en met 122kOnderdeel AHOnderdeel AIOnderdeel AJOnderdeel AKOnderdeel ALARTIKEL IIOnderdeel AOnderdeel BOnderdelen C tot en met IOnderdeel C, onder 6Onderdeel D, onder 3Onderdeel E, onder 1Onderdeel GARTIKEL IIIARTIKEL IVARTIKELEN V tot en met XIIIARTIKEL XIVARTIKEL XVOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30601Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 290 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 601Wijziging van de Waterschapswet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
in verband met de modernisering en vereenvoudiging van de bestuurlijke structuur
en de financieringsstructuur van waterschappen (Wet modernisering waterschapsbestel)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN DEEL§ 1. InleidingSinds de totstandkoming van de Waterschapswet in 1991 hebben zich belangrijke
ontwikkelingen in het waterbeheer voorgedaan. Zo heeft het beleidsconcept
integraal waterbeheer zijn intrede gedaan. Dit betekent dat het waterbeheer
gericht is op alle aspecten van watersystemen in hun onderlinge samenhang.
Daarnaast kenmerkt integraal waterbeheer zich door de externe samenhang met
het beheer van de relevante omgeving van het watersysteem. Dit komt tot uitdrukking
in de relaties met andere beleidsterreinen als natuur, milieu en ruimtelijke
ordening. Het waterbeheer richt zich steeds meer van object naar functie.De afgelopen jaren heeft het waterbeheer tevens een sterke impuls gekregen
door een aantal externe ontwikkelingen. In 2000 is de Europese kaderrichtlijn
water1 in werking getreden. Deze kaderrichtlijn
gaat ook uit van een watersysteembenadering, nu per (internationaal) stroomgebied.De hierboven geschetste ontwikkelingen hebben ook hun weerklank gevonden
in de waterschapsorganisatie. Dit komt tot uiting in de vorming van all-in
waterschappen (waarbij het kwantiteitsbeheer, de zorg voor de waterkering
en het waterkwaliteitsbeheer in dezelfde hand gelegd zijn), maar vooral ook
in de schaalvergroting van de waterschappen.Ten tijde van het ontstaan van de Waterschapswet waren er nog ruim 200
waterschappen. Deze waren divers van omvang en ook de taken varieerden. Er
waren veel waterschappen waaraan slechts één van de waterschapstaken
was toebedeeld. Sommige provincies hadden zuiveringsschappen ingesteld voor
de uitvoering van de waterkwaliteitstaak, of hielden deze taak in eigen hand.
Inmiddels hebben een forse stroomlijning en opschaling plaatsgevonden. Vrijwel
ieder jaar weer waren er waterschapsfusies aan de orde. Sinds 1 januari
2005 telt Nederland nog 26 all-in waterschappen.De vigerende Waterschapswet is afgestemd op de diversiteit van de destijds
bestaande waterschappen. Zo worden bijvoorbeeld de taken waterkering en waterhuishouding
afzonderlijk in de wet genoemd en is voor deze taken in separate heffingen
voorzien. In de huidige waterschapsstructuur is dit onderscheid niet meer
relevant, sterker nog, het past niet meer bij de hedendaagse praktijk
van het (integrale) watersysteembeheer. Ook wordt de wijze van verkiezing
van het bestuur, via het personenstelsel, meer en meer als achterhaald beschouwd.
Het personenstelsel functioneerde goed in de kleinschalige waterschappen uit
het verleden, waar de kiezers de kandidaten veelal persoonlijk kenden. Het
sluit echter niet meer aan bij de grotere schaal van de huidige waterschappen:
de herkenbaarheid van de kandidaten voor de kiezer is een probleem geworden.
Ook de verkiezingen voor de verschillenden categorieën van belanghebbenden,
waarbij sommige personen meer dan één stembiljet ontvangen,
wekt verwarring. Bij de categorie ingezetenen krijgt iedereen van 18 jaar
en ouder een stembiljet; bij de categorie gebouwd alleen degene die de waterschapsbelasting
betaalt en niet de mede-eigenaar, zoals de gehuwde of samenwonende partner.Met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd voor bovenstaande constateringen
een oplossing te bieden. Dit wetsvoorstel omvat aanpassingen in zowel de taakomschrijving,
de bestuurssamenstelling en de verkiezingen als ook in het heffingenstelsel.
Daarmee wordt aansluiting van de wet bij de huidige rol en positie van het
waterschap gezocht. Vereenvoudiging, vergroting van de transparantie en van
de democratische legitimatie zijn de uitgangspunten van deze wetswijziging.
Tegelijkertijd wordt, als reactie op dezelfde ontwikkelingen in het waterbeheer,
gewerkt aan een stroomlijning en integratie van de versnipperde waterbeheerwetgeving
tot één Waterwet.In het kabinetsstandpunt over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
naar de bekostiging van het regionaal waterbeheer is uitdrukkelijk gekozen
voor modernisering binnen het waterschapsbestel.1
Verwacht wordt dat de Waterschapswet na doorvoering van de wijzigingen weer
in ieder geval een periode van 1 à 2 decennia «mee kan».
In die tijd zal gewerkt worden aan het op orde brengen van het watersysteem
conform de afspraken van het Nationaal Bestuursakkoord Water en de uitvoering
van de Europese Kaderrichtlijn Water.In dit algemene deel van de toelichting wordt eerst ingegaan op de voorgeschiedenis
van het wetsvoorstel (paragraaf 2) en de reacties op het voorontwerp
(paragraaf 3). In paragraaf 4 is de inhoud van het wetsvoorstel
op hoofdlijnen beschreven. Daarna komen de positie van het waterschap en zijn
relatie met de provincie (paragraaf 5), de taken van het waterschap (paragraaf 6),
de relatie tussen belang, betaling en zeggenschap in het waterschapsbestel
(paragraaf 7), de bestuurssamenstelling (paragraaf 8), het nieuwe
kiesstelsel (paragraaf 9), en de verschillende heffingen (paragraaf 10
t/m paragraaf 13) aan de orde. Tenslotte komen de effecten van het wetsvoorstel
aan de orde: lastenverschuivingen als gevolg van de wijzigingen in het heffingenstelsel
(paragraaf 14), besparingen als gevolg van vereenvoudigingen (paragraaf 15),
de administratieve lasten voor bedrijven en burgers (paragraaf 16) en
de bedrijfseffecten (paragraaf 17).In het tweede deel van deze toelichting worden waar nodig de afzonderlijke
artikelen toegelicht.§ 2. Aanleiding tot het wetsvoorstelIn 1996 heeft de Unie van Waterschappen het rapport «Water centraal»
uitgebracht. In dit rapport wordt aanbevolen te komen tot een vereenvoudiging
van de bestuurssamenstelling en het financieringsstelsel. Deze aanbeveling
is overgenomen in de Vierde Nota waterhuishouding.2
Met het oog op deze aanbevelingen zijn de afgelopen jaren diverse onderzoeken
uitgevoerd. De Unie van Waterschappen heeft een Commissie onderzoek financiering
(Commissie Togtema) ingesteld. Deze commissie heeft in het najaar van 1999
het rapport «Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw» gepresenteerd.3 Deze voorstellen behoefden op enkele onderdelen
nadere uitwerking. Hiertoe werd de Werkgroep uitwerking belastingsysteem (Werkgroep
Leemhuis-Stout) ingesteld, die eind maart 2001 heeft gerapporteerd.Op het vlak van de bestuurssamenstelling is, in opdracht van het Interprovinciaal
Overleg (IPO), door prof. dr. Th. A. J. Toonen in samenwerking met
Ernst & Young Consulting onderzoek verricht, resulterend in het begin
2000 uitgebrachte rapport «Een bestuursschouw van het waterschap».
Voor de concrete uitwerking heeft de Unie van Waterschappen de Werkgroep bestuurssamenstelling
en verkiezingen (Werkgroep Van der Vliet) ingesteld, die in augustus 2000
in haar rapport «Naar een nieuwe bestuurssamenstelling» voorstellen
heeft gepresenteerd die voorzien in een vereenvoudiging van de bestuurssamenstelling.1Mede op basis van deze onderzoeksrapporten heeft de Unie van Waterschappen
in juni 2001 haar standpunt bepaald over de trits («belang-betaling-zeggenschap»),
de bestuurssamenstelling en de financiering van het waterbeheer, neergelegd
in het rapport «Naar een eenvoudiger bestuurlijke en financiële
structuur van het waterschap».2Behalve bovengenoemde onderzoeken heeft de Unie van Waterschappen in december
1996 het rapport «Evaluatie Waterschapswet» uitgebracht, waarin
de ervaringen van de waterschappen bij de invoering van de Waterschapswet
in beeld zijn gebracht. In opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat,
heeft het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam een aantal
onderwerpen van meer fundamentele aard onderzocht. Dit onderzoeksinstituut
heeft in juli 1998 haar rapport «Evaluatie van de Waterschapswet»
uitgebracht.3Op basis van deze evaluaties heeft in 1999 een eerste (meer praktisch
gerichte) aanpassing van de Waterschapswet plaatsgevonden.4 De tweede tranche, gericht op meer fundamentele aanpassingen van de
Waterschapswet, is nu aan de orde.Het algemeen bestuur van de Unie van Waterschappen heeft bij brief van
7 juni 2001 zijn standpunt over de hoofdlijnen voor een nieuwe, eenvoudiger
bestuurlijke en financiële structuur aan het kabinet aangeboden. De voor
het waterschapsbestuur kenmerkende trits «belang-betaling-zeggenschap»
blijft daarin uitgangspunt. Dit impliceert dat zowel bij de bestuurssamenstelling
als bij de financiering naast algemene ook specifieke taakbelangen onderscheiden
worden, waarvan de positie geborgd moet zijn. Voor verkiezing van de vertegenwoordigers
van de algemene taakbelangen adviseert de Unie van Waterschappen het personenstelsel
te vervangen door een lijstenstelsel. Als specifieke belangengroepen worden
onderscheiden «agrarische bedrijven», «andere bedrijven»,
en «bos- en natuurterreinbeheerders». De bestaande categorie «gebouwd»
komt in het voorstel als afzonderlijke categorie in het waterschapsbestuur
te vervallen. Ten aanzien van de financieringsstructuur adviseert de Unie
van Waterschappen een helder onderscheid te maken tussen zuiveringsbeheer
enerzijds en watersysteembeheer anderzijds. Er zou één heffing
moeten komen voor het watersysteembeheer, waaruit het kwaliteitsbeheer van
het oppervlaktewater, het waterkwantiteitsbeheer, de waterkering en, op langere
termijn, ook de verwerking van neerslag kunnen worden bekostigd. Voor deze
heffing wordt een kostentoedelingssystematiek voorgesteld die gebaseerd is
op ten eerste inwonerdichtheid (ter bepaling van het aandeel voor de ingezetenen),
en ten tweede de totale economische waarde van onroerende zaken (voor de verdeling
van het kostenaandeel tussen de categorieën gebouwd en ongebouwd).Het Interprovinciaal overleg (IPO) heeft in zijn reactie aan het kabinet
op dit standpunt van de Unie van Waterschappen de voorstellen ten aanzien
van de financieringsstructuur op hoofdlijnen onderschreven.5 Het IPO geeft echter ten aanzien van de bestuurssamenstelling aan
geen voorstander te zijn van de borging van de vertegenwoordiging van specifieke belangencategorieën in het bestuur. Welke belangengroepen willen
meedoen aan de verkiezingen en in welke mate zij vertegenwoordiging krijgen
in het waterschapsbestuur, moet in deze visie geheel aan het maatschappelijk
proces worden overgelaten.In december 2001, ten slotte, heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur
(ROB) in zijn rapport «Water in orde» aanbevelingen gedaan over
de bestuurlijk-organisatorische aspecten van het integraal waterbeheer. Hierbij
is met name ingegaan op de taakverdeling tussen de diverse overheidslagen.
De ROB gaat uit van het waterschap als functionele overheid met een eigen
financiering.1Op basis van deze adviezen is het kabinet in 2002 begonnen met het formuleren
van een standpunt. Dit is echter opgeschort in verband met het besluit om
het regionaal waterbeheer onderwerp te maken van een interdepartementaal beleidsonderzoek
(IBO). Medio 2002 is een IBO gestart naar de vormgeving van de bekostigingsstructuur
van het regionale waterbeheer. Het gaat daarbij om zowel het beheer van de
regionale watersystemen als de waterketen (drinkwater–riolering–afvalwaterzuivering).
In zijn aanbevelingen gaat de IBO-werkgroep uit van het onderscheid tussen
waterketen en watersysteem. Voor de bekostiging van het regionale watersysteembeheer
schetst het IBO-rapport vier beleidsvarianten. In de IBO-werkgroep werd geen
overeenstemming bereikt over de beoordeling van de varianten.2Op 16 februari 2004 is het eerder genoemde kabinetsstandpunt over
het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar de bekostiging van het regionaal
waterbeheer (hierna kabinetsstandpunt IBO) verschenen. Daarin geeft het kabinet,
op basis van alle bovengenoemde onderzoeken en adviezen, zijn visie op de
bekostiging van het regionaal waterbeheer en de bestuurlijke organisatie van
de waterschappen. Het kabinet geeft aan de keuze voor het waterschap als functioneel
bestuur met een eigen belastinggebied ook in het licht van de huidige en toekomstige
wateropgaven een verstandige te vinden. Hiermee kiest het kabinet voor variant «A»
van het IBO-rapport. De gewenste vereenvoudiging in de bekostigingsstructuur
wordt bereikt door het integreren van de huidige heffingen voor waterkering,
waterkwantiteit en waterkwaliteit tot één heffing voor het watersysteembeheer.
De kosten voor het transport en de zuivering van afvalwater (indirecte lozingen
op de riolering en zuivering) worden verhaald door middel van een zuiveringsheffing
op basis van het aloude beginsel «de vervuiler betaalt». Daarnaast
blijft een verontreinigingsheffing voor directe lozingen op oppervlaktewater
bestaan op grond van hetzelfde principe.De watersysteemheffing zal gedeeltelijk op solidariteit en gedeeltelijk
op profijt worden gebaseerd. Het solidariteitsdeel wordt opgelegd aan de categorie
ingezetenen via één gelijk bedrag per huishouden. Het profijtdeel
zal worden opgelegd aan de eigenaren van gebouwde en ongebouwde onroerende
zaken. Het aandeel van de onderscheiden belastingcategorieën in het profijtdeel
wordt gebaseerd op de waarde van de onroerende zaak in het economisch verkeer.
De democratische controle door het algemeen bestuur van het waterschap waarborgt
een doelmatige en efficiënte besteding van de middelen.Het kabinet kiest voor vertegenwoordiging in het bestuur van de volgende
categorieën: «ingezetenen», «bedrijven», «agrariërs»
en «bos- en natuurterreinbeheerders». De categorie «eigenaren
gebouwd» komt als zelfstandige categorie in het bestuur te vervallen:
zij worden gerepresenteerd via de ingezetenen respectievelijk de bedrijven.
Verder komt er een borging voor de zetels voor de specifieke belangengroepen,
en wordt het personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel. Ten slotte
kiest het kabinet voor een landelijk gelijke periode voor de waterschapsverkiezingen. § 3. De voorbereiding van het wetsvoorstela. totstandkoming van het voorontwerpNa de bespreking van het kabinetsstandpunt IBO in de Tweede Kamer, op
30 juni 2004, is begonnen met de voorbereiding van de wetgeving. Daarbij
is regelmatig overleg geweest met de andere betrokken departementen en de
koepels van de mede-overheden (de Unie van Waterschappen, het IPO en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG)), het Overlegorgaan Water en Noordzee (OWN)
en de Commissie van Advies inzake de waterstaatswetgeving (CAW). De Unie van
Waterschappen heeft in maart 2005 een aanvullend advies uitgebracht.1 Daarin doet zij een voorstel voor de bestuurssamenstelling
dat enigszins afwijkt van het standpunt van 2001, dat aan de basis heeft gelegen
van het kabinetsstandpunt IBO. De nieuwe voorstellen van de Unie van Waterschappen
zijn met een beperkte wijziging overgenomen in het wetsvoorstel.Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is rekening gehouden met de
sturingsvisie «Beter geregeld». Kort voor de aanvang van het wetgevingstraject
is in het voorjaar van 2004 het programma «Beter geregeld» van
start gegaan binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Met dit programma
wordt uitvoering gegeven aan de kabinetsdoelstelling «minder en anders
regelen» uit het rijksbrede programma «Andere Overheid».
In het kader van «Beter geregeld» is een 11 punten omvattende
sturingsvisie ontwikkeld.De in dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen brengen een duidelijke
vereenvoudiging, een vergroting van de transparantie en van de democratische
legitimatie met zich mee. Dit sluit aan bij de sturingsvisie. De overzichtelijkheid
van de regelgeving is voorts verbeterd doordat daar waar mogelijk aansluiting
is gezocht bij de Kieswet en de Gemeentewet. Er is gestreefd naar flexibiliteit
in de regelgeving door uitvoeringsaspecten bij algemene maatregel van bestuur
te regelen.b. reacties op het voorontwerp2In september–oktober 2005 heeft een consultatieronde over het voorontwerp
plaatsgevonden. De Unie van Waterschappen, IPO en VNG en de meest betrokken
belangenorganisaties is gevraagd te reageren. In totaal zijn 17 reacties ontvangen,
waarvan ook enkele ongevraagde. Het OWN en de CAW hebben advies uitgebracht.In het algemeen kan geconcludeerd worden dat de waterschappen en provincies,
maar ook de belangenorganisaties van de eigenaren ongebouwd (LTO Nederland,
Bosschap, Federatie Particulier Grondbezit, Vereniging Natuurmonumenten) positief
zijn over het voorstel. Ook de CAW kan zich in algemene zin goed in het voorstel
vinden. De vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (VNO-NCW en VEMW) zijn
kritischer. In het overwegend positieve standpunt van het OWN nemen de vertegenwoordigers
van VNO-NCW en VEMW dan ook op verschillende onderdelen een afwijkend standpunt
in. Van een gedeelte van hun opmerkingen moet echter geconstateerd worden
dat zij buiten het kader van dit wetsvoorstel vallen: zij hebben betrekking
op andere sporen waarlangs het kabinetsstandpunt uitgewerkt wordt, zoals het
waterketenbeleid. Het bedrijfsleven stelt daarnaast in zijn commentaar enkele
belangrijke uitgangspunten van het wetsvoorstel ter discussie. Hierin is echter
geen aanleiding gezien tot wijziging van het standpunt. Over de uitgangspunten
van het wetsvoorstel is bij de behandeling van het kabinetsstandpunt IBO reeds
uitgebreid met de Tweede Kamer gesproken. Ten aanzien van de bestuurssamenstelling wordt ingestemd met de voorstellen.
Er is alleen enig commentaar bij de aantallen geborgde zetels: het IPO wil
geen bandbreedte in de wet opgenomen zien. De provincies dienen in staat gesteld
te worden om op basis van aard en omvang van het belang zelfstandig tot een
goede invulling van de toe te wijzen zetels te komen. LTO Nederland en VNO-NCW
daarentegen vinden het aantal geborgde zetels te laag en pleiten voor een
hoger aantal. Gezien de onverenigbaarheid van deze opmerkingen en het feit
dat het kleinere zetelaandeel voor de specifieke categorieën al in het
kabinetsstandpunt IBO was aangekondigd, is hier besloten tot handhaven van
het voorstel. De CAW noemt het voorstel acceptabel. Aedes voert het vervallen
van de categorie eigenaren gebouwd in het bestuur aan als argument om de heffing
voor eigenaren gebouwd te schrappen. Dit argument overtuigt niet: de belangen
van woningeigenaren worden via de ingezetenen vertegenwoordigd in het bestuur.De natuur- en milieu-organisaties in het OWN bepleiten om de ingezeteneneis
voor bestuursleden te verruimen: ook degenen die beroepshalve voor een categorie
in het gebied werkzaam zijn zouden in aanmerking mogen komen. Uit oogpunt
van eenvoud en eenduidigheid is hier niet voor gekozen. De ingezeteneneis
hoeft naar de mening van het kabinet een goede vertegenwoordiging van de specifieke
categorieën niet te belemmeren.De vormgeving van de verkiezingen ondervindt brede steun, met uitzondering
van het «Initiatief voor Betaalbaar Wonen Amsterdam Noord», dat
van mening is dat alle bestuursleden via directe verkiezingen door de ingezetenen
gekozen moeten worden. Dit is echter strijdig met de gewenste borging van
de specifieke belangen in de functionele democratie van het waterschap.Het onderdeel financiën heeft meer reacties opgeroepen. Hoewel in
het algemeen de overgang naar een watersysteemheffing ondersteund wordt, wordt
geconstateerd dat de vereenvoudiging van het heffingenstelsel beperkter is
dan men zou wensen. Tegelijkertijd echter worden op diverse punten voorstellen
gedaan die de bekostigingsstructuur weer verder zouden verfijnen en daarmee
niet zouden bijdragen aan de gewenste vereenvoudiging. De belangrijkste punten
zijn de bandbreedtes voor de inwonerdichtheidsklassen, de afschaffing van
de classificatie en de heffing op directe lozingen.LTO Nederland en Gelders Particulier grondbezit bepleiten lagere grenzen
voor de inwonerdichtheidsklassen, terwijl de Unie een mogelijkheid van ontheffing
bepleit, teneinde bijstelling naar boven mogelijk te maken. Gezien de uiteenlopende
wensen en het feit dat de opgenomen klassengrenzen rechtstreeks overgenomen
zijn uit een eerder advies van de Unie van waterschappen dat ook in de huidige
praktijk algemeen toegepast wordt, is besloten de huidige grenzen te handhaven.LTO Nederland maakt bezwaar tegen de fictiebepaling die wegen tot de categorie
ongebouwd rekent. Deze bepaling staat echter ook al in de huidige wet. Nieuw
is slechts het voornemen om de waarde bij algemene maatregel van bestuur te
beperken tot maximaal 75% van de herbouwwaarde. Daarmee wordt de waardering
geüniformeerd en doorberekening tegen volledige herbouwwaarde onmogelijk
gemaakt.De afschaffing van de classificatie wordt uit oogpunt van systematiek
door de CAW ondersteund. Echter, zowel de Unie van Waterschappen en het Hoogheemraadschap
van Delfland als de Waterschapsvereniging West en de eigenaren van ongebouwde
terreinen (LTO Nederland, Gelders Particulier Grondbezit, Werkgroep NSW-landgoederen
Winterswijk e.o.) bepleiten in verschillende varianten het behoud van enige
vorm van classificatie. Op grond van deze reacties heeft een aanpassing van het voorstel plaatsgevonden,
teneinde enige bestuurlijke ruimte bij de vaststelling van het tarief te creëren.
Er is echter niet besloten tot handhaving van de classificatie, maar tot het
opnemen van een mogelijkheid tot tariefdifferentiatie in de watersysteemheffing
in een drietal omschreven situaties. Grondslag voor de heffing blijft echter,
conform het kabinetsstandpunt IBO, de waarde in het economisch verkeer.De zuiveringsheffing roept een tweetal reacties op. VNO-NCW en VEMW betreuren
de keuze om de verwerking van regenwater dat via de riolering op de zuiveringsinrichting
aangevoerd wordt, ook uit deze heffing te bekostigen. Zij zijn van mening
dat deze kosten onder de watersysteemheffing zouden moeten vallen. Om redenen
zoals verderop in deze toelichting uiteengezet is hier niet voor gekozen.
In de reacties is geen aanleiding gezien dit standpunt te wijzigen. Het tweede
punt betreft de mogelijkheid voor waterschappen om in afwijking van het forfait
voor huishoudens te kiezen voor een zuiveringsheffing gebaseerd op drinkwaterverbruik.
VEWIN is van mening dat de keuze voor deze variant niet aan het waterschap
overgelaten mag worden. Een dergelijke tariefstelling zou kunnen leiden tot
gebruik van alternatieve waterkwaliteiten met volksgezondheidsrisico’s,
die op rijksniveau afgewogen moeten worden. Dit artikel is niet aangepast
omdat enerzijds niet is gebleken in de experimenten rond het waterspoor dat
het drinkwaterverbruik afneemt bij invoering van een variabel tarief en anderzijds
het uitdrukkelijk rijksbeleid is samenwerkingsinitiatieven in de waterketen,
in welk licht deze variant gezien moet worden, in de regio te laten ontstaan.De heffing op directe lozingen in de Wvo heeft ook verschillende reacties
opgeroepen, met name vanwege het feit dat beoogd wordt de bestaande wettelijke
en niet-wettelijke reducties en vrijstellingen te beëindigen. Zo maakt
de VNG ernstige bezwaren tegen een heffing op riooloverstortingen. De Unie
van Waterschappen heeft bezwaar tegen het vervallen van de 50%-reductieregeling
voor effluentlozingen vanuit zuiveringsinrichtingen op rijkswater. En het
bedrijfsleven is van mening dat gezuiverde lozingen van bedrijven vrijgesteld
zouden moeten worden. Bovendien wil de Unie van Waterschappen de mogelijkheid
het tarief voor deze heffing lager vast te stellen dan de bandbreedte in het
voorstel nu toelaat, met het oog op de heffing voor zuiveringsinrichtingen.Voor dit moment is er voor gekozen de heffing overeenkomstig de huidige
Wvo-heffing vorm te geven, zij het onder het schrappen van genoemde 50%-reductie
voor effluentlozingen. De regeling is beoogd als overgangsregeling tot de
inwerkingtreding van de Waterwet. In het kader van de voorbereiding van de
Waterwet bestaat het voornemen de juridische vormgeving van de regeling te
herzien en ook ten aanzien van eventuele vrijstellingen beleid te ontwikkelen.Voor het overige is naar aanleiding van de reacties de tekst van de wet
en de toelichting op diverse punten uitgebreid en verduidelijkt. Met name
moet hier de definitie van natuurterreinen genoemd worden, waarvoor meerdere
organisaties suggesties ter verbetering hebben gedaan.§ 4. Het wetsvoorstel op hoofdlijnenHet wetsvoorstel omvat ingrijpende wijzigingen van de Waterschapswet.
De wijzigingen hebben betrekking op de taakomschrijving, de bestuurssamenstelling,
de verkiezingen en de waterschapsbelastingen. Zij vormen de implementatie
in de wet van bovengenoemde kabinetsstandpunt en adviezen.Van de gelegenheid is ook gebruik gemaakt om de hoofdstukken over begroting
en rekening en administratie en controle te herzien. Deze laatstgenoemde
wijziging vloeit slechts ten dele voort uit het IBO-onderzoek naar de bekostiging
van het regionale waterbeheer. In dat onderzoek werd geconstateerd dat meer
uniformiteit in de jaarrekeningen van de waterschappen gewenst is op het punt
van de voorzieningen, de reserves en de waardering van activa. In het kabinetsstandpunt
IBO is daarom onderzoek aangekondigd naar de verbetering van de uniformiteit
op de genoemde punten. Vanuit de wens te streven naar zoveel mogelijk uniformiteit
op het gebied van de comptabele regelgeving is het onderzoek verbreed naar
de voor gemeenten en provincies geldende financiële bepalingen in de
Gemeentewet en de Provinciewet en het sedert het begrotingsjaar 2004 voor
gemeenten en provincies geldende Besluit begroting en verantwoording provincies
en gemeenten (BBV). Uitkomst van dit onderzoek is dat waar mogelijk wordt
aangesloten bij de voor gemeenten van toepassing zijnde financiële bepalingen
met inbegrip van het BBV. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar
de artikelsgewijze toelichting.Tevens omvat het wetsvoorstel een wijziging van de Wvo voor wat betreft
de heffing (Hoofdstuk IV Wvo). Het kabinetsstandpunt IBO maakte deze aanpassing
noodzakelijk, omdat daarin gekozen wordt voor bekostiging van het kwaliteitsbeheer
van oppervlaktewateren uit de nieuwe watersysteemheffing. Deze kosten vallen
nu nog onder de Wvo-heffing.Gestreefd wordt naar inwerkingtreding van de wet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving
uiterlijk per 1 januari 2008. Dit vloeit voort uit de wens tot het houden
van landelijke waterschapsverkiezingen in het najaar van 2008, het moment
waarop voor de meeste waterschappen de zittingstermijn van het huidige bestuur
verstrijkt.§ 5. De positie van het waterschap in het
staatsbestela. verhouding Rijk – provincieDe positie van de waterschappen en de regelgevende bevoegdheden van provincie
en Rijk daaromtrent zijn vastgelegd in de Grondwet. Artikel 133 van de Grondwet
luidt:1. De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken
en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens
de bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij
of krachtens de wet niet anders is bepaald.2. De wet regelt de verordenende en andere bevoegdheden van de besturen
van de waterschappen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen.3. De wet regelt het provinciale en overige toezicht op deze besturen.
Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens
strijd met het recht of het algemeen belang.Bij de totstandkoming van de Waterschapswet in 1991 is ruime aandacht
gegeven aan de verhouding tussen enerzijds de door de Grondwet aan provinciale
staten toegekende bevoegdheid en anderzijds de opdracht aan de wetgever om
regels te stellen. In de memorie van toelichting is opgemerkt dat de wet in
ieder geval regels moet stellen voor hetgeen van wezenlijke betekenis moet
worden geacht voor het waterschap als vorm van functioneel bestuur. Voor het
in de wet opnemen van overige regels werd terughoudendheid bepleit bij overheveling
van onderwerpen van reglement naar formele wet en zou regeling bij wet beperkt
dienen te worden tot regels waarvan aan de inhoud of formulering redelijkerwijs
geen provinciale beleidsopvattingen ten grondslag kunnen worden gelegd –
althans niet zodanige opvattingen dat het gewicht daarvan behoort te prevaleren
boven het belang van een zo groot mogelijke eenheid van het positieve
recht en van rechtsterminologie.1 Ten principale
zijn deze uitgangspunten nog steeds valide.Daar staat tegenover dat zich de afgelopen decennia beleidsontwikkelingen
hebben voorgedaan die hebben geleid tot de vorming van grote all-in waterschappen
met een vrijwel identiek takenpakket. Tevens is een ontwikkeling ingezet om
de Waterschapswet zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de Gemeentewet en
de Provinciewet. Ook het onderhavige wetsontwerp getuigt daarvan.In de aangehaalde memorie van toelichting wordt nog opgemerkt: «Ten
aanzien van de regeling van de grondslagen van de waterschapsstructuur dient
nog te worden gewezen op het essentiële verschilpunt met de provincie-
en gemeentewet. De wetgever kan ten aanzien van waterschappen niet uitgaan
van een eenvormig bestuursmodel zoals provincies en gemeenten die bezitten.»
Echter: inmiddels is er wel degelijk sprake van een eenvormig bestuursmodel,
niet omdat de wetgever dat bepaald heeft, maar omdat de provinciale besturen
het bij de reglementering van de waterschappen daarheen hebben geleid. Daarom
is er geen bezwaar tegen het in de wet opnemen van uniforme regels door partiële
codificatie van de provinciale reglementen. Dit betreft met name de hoofdtaken
van het waterschap, de in het bestuur vertegenwoordigde categorieën van
belanghebbenden, de aanwijzing van categorieën van omslagplichtigen en
de uniformering van de uitgangspunten van de kostentoedeling, onderwerpen
waarvoor het wetsvoorstel nu regels stelt, maar die tot op heden tot de beleidsvrijheid
van de provincie behoren.b. verhouding provincie – waterschapIn het kabinetsstandpunt IBO is ruim aandacht besteed aan de verhouding
tussen provincie en waterschap. Deze verhouding kent diverse aspecten, in
het kabinetsstandpunt wordt met name ingegaan op de aspecten taakafbakening
en toezicht. Gesignaleerd is dat de relatie tussen provincie en waterschap
verduidelijking en versterking behoeft. Deze verbetering zou vooral te bereiken
zijn door een betere benutting van het bestaande instrumentarium. Daar waar
aanpassing van het instrumentarium op onderdelen noodzakelijk geacht werd,
zou dit meegenomen kunnen worden in het traject van de integratie van waterwetgeving.
Aan provincies en waterschappen is gevraagd nadere afspraken te maken over
taakafbakening en toezicht.Het IPO en de Unie van Waterschappen hebben inmiddels nadere afspraken
gemaakt. Deze zijn vastgelegd in het rapport «Afstemming van taken in
het regionaal waterbeheer».2 De aanbevelingen
van de notitie hebben meer betrekking op de verhouding tussen de overheden
bij de concrete taakuitvoering dan op de toezichtverhoudingen zoals vastgelegd
in de Waterschapswet. De notitie is dan ook vooral gebruikt bij de invulling
van de relatie tussen provincie en waterschap in de in voorbereiding zijnde
Waterwet. Voor de Waterschapswet is relevant dat de notitie uitgaat van behoud
van het repressief financieel toezicht. In dit wetsvoorstel wordt het provinciaal
toezicht op de inrichting en de financiën van de waterschappen, zoals
dat vastligt in de Waterschapswet, niet gewijzigd.De taakafbakening tussen provincie en waterschap raakt aan de wijze waarop
het functioneel bestuur (het waterschap) is ingebed in de algemene democratie.
De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald
gebied. Het waterschap voert deze taak uit binnen het kader dat de provincie
stelt. De provincie heeft vanuit haar positie als het algemeen bestuur de
regisserende en coördinerende rol. Ook hier hebben de conclusies van
de bovengenoemde notitie gezien hun aard vooral hun doorwerking in de in voorbereiding
zijnde Waterwet, en niet zozeer in de Waterschapswet. § 6. De taken van het waterschapa. waterstaatkundige verzorgingIn artikel 1 van de Waterschapswet is het functionele karakter van de
waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van
een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens nader gespecificeerd: onderscheiden
worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding (dit
laatste omvat volgens de toelichting op het artikel zowel kwantiteits- als
kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren). Aan een waterschap wordt één
van deze taken of beide opgedragen. Waterschappen kunnen daarnaast worden
belast met de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden.Het onderscheid in taken en het verdelen van deze taken over verschillende
waterschappen, zoals dat ten tijde van de totstandkoming van de Waterschapswet
nog gebruikelijk was, is inmiddels achterhaald. De ontwikkelingen op het gebied
van de waterschapsindeling en de toedeling van taken, die overigens al gaande
waren ten tijde van de totstandkoming van de Waterschapswet, zijn in de afgelopen
jaren in snel tempo verder gegaan. Om uitvoering te kunnen geven aan integraal
waterbeheer was het immers wenselijk de waterschapstaken overal in één
hand te leggen. Zoals eerder in deze toelichting is aangegeven heeft een ontwikkeling
plaatsgevonden naar de vorming van zogenoemde all-in waterschappen, die met
de fusies per 1 januari 2005 voltooid is: de zorg voor de waterkering,
de zorg voor de waterhuishouding en de (passieve en actieve) waterkwaliteitstaak
op grond van de Wvo zijn in alle gebieden aan één waterschap
opgedragen. In het onderhavige voorstel worden de zorg voor de waterkering
en de zorg voor de waterhuishouding niet meer apart onderscheiden. Als eerste
hoofdtaak van het waterschap wordt in artikel 1 «de zorg voor het watersysteem»
opgenomen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering
en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit.Het gebruik van de term «zorg voor het watersysteem» benadrukt
dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang
kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. Tevens
wordt daarmee het «all-in»-karakter van de waterschappen in de
wet verankerd.De toekenning van «de zorg voor het watersysteem» aan de waterschappen
impliceert niet dat alle zorg voor het watersysteem
of de watersystemen in een bepaald gebied aan het waterschap wordt toegekend.
Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. Dit verandert niet met deze
wetswijziging. In de organieke wet wordt de taak in algemene zin toegekend.
De nadere invulling ervan vindt plaats in de het provinciale waterschapsreglement
en in de praktijk ook in belangrijke mate in de bijzondere wetgeving, zoals
de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering en de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren. Deze bijzondere wetgeving wordt met dit wetsvoorstel niet
ten principale gewijzigd, dus de aanpassing van artikel 1 heeft vooralsnog
geen gevolgen voor de taakafbakening van waterschappen en andere overheden.
Met de voorgenomen integratie van de afzonderlijke wetten in de «Waterwet»
zullen begrippen als waterbeheer en watersysteem een wettelijke definitie
krijgen en in de plaats komen van het huidige begrippenkader. Op dat moment
is er sprake van een nieuwe invulling van de taken van de waterschappen en
kan er dus ook sprake zijn van verschuiving of uitbreiding van taken en verantwoordelijkheden.
Zo wordt in het wetsvoorstel voor de Waterwet de zorg voor het grondwater
expliciet bij het waterschap gelegd, echter zonder dat dit uitvoering van
taken door andere overheden uitsluit. Voorts bevat het nieuwe artikel 1, tweede lid, een verwijzing naar de
tweede hoofdtaak van het waterschap, de zuivering van afvalwater. Sinds 2002
ligt de zorgplicht voor de zuivering van stedelijk afvalwater via artikel
15a van de Wvo wettelijk bij het waterschap. Bij de in voorbereiding zijnde
herziening van de waterwetgeving is het voornemen dat de Wvo opgaat in de
nieuwe Waterwet. Daarmee zou dan ook deze zorgplicht opgenomen worden in de
Waterwet.Het huidige artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet regelt ook de
mogelijkheid om daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden
op te dragen. Dit artikelonderdeel wordt niet gewijzigd. Het is met name van
belang voor het wegenbeheer, dat op grond van de Wet herverdeling wegenbeheer
(Whw) aan een beperkt aantal waterschappen is opgedragen, en voor het vaarwegbeheer
en de muskusrattenbestrijding, die bij delegatie aan waterschappen kunnen
worden opgedragen.Het begrip vaarwegbeheer behoeft enige toelichting. Voor veel wateren
wordt geen afzonderlijk vaarwegbeheer onderscheiden en worden maatregelen
die (mede) ten goede komen aan de scheepvaart genomen als onderdeel van het
beheer van het watersysteem. Het vaarwegbeheer zoals dat bij delegatie aan
de waterschappen kan worden toegekend, betreft het actief bakbeheer ten behoeve
van de scheepvaartfunctie. Zodanig vaarwegbeheer wordt totnogtoe niet gezien
als onderdeel van de hoofdtaak van waterschappen. Omdat het hier om vaarwegbeheer
gaat waarmee bovenwaterschappelijke belangen gediend worden, wordt dit gezien
als een taak van de «algemene democratie», die onder het treffen
van een regeling voor de bekostiging aan het waterschap gedelegeerd kunnen
worden.Neventaken van het waterschap dienen, zoals blijkt uit de formulering
van artikel 1, op het terrein van de waterstaatkundige verzorging te liggen.
Het functionele karakter van de waterschapstaak sluit een brede kijk bij de
taakuitoefening niet uit. Het waterschap dient bij de uitoefening van zijn
taak rekening te houden met andere belangen dan uitsluitend het waterbelang
en dient condities te scheppen voor de taakuitoefening door andere overheden,
maar dat mag niet zo ver gaan dat het waterschap op de stoel van overheden
met een algemene bestuurstaak gaat zitten.b. taakgebiedenProvinciale staten bepalen op grond van artikel 2 in het reglement onder
meer het gebied en de taken van het waterschap. Het was niet ongebruikelijk
dat daarbij per taak ook het gebied werd vastgesteld waarbinnen deze taak
werd uitgevoerd, de zogenoemde taakgebieden. Voor de waterkeringszorg werd
bijvoorbeeld de grens gelegd op de buitenteenlijn van de waterkering en voor
het waterkwaliteitsbeheer op de waterlijn van de rivier. Eventuele buitendijkse
bebouwing kon dan niet in de waterkeringsomslag worden betrokken, maar wel
in de verontreinigingsheffing. De instelling van taakgebieden had echter geen
consequentie voor de ingezetenenomslag: deze kon in het hele waterschapsgebied
geheven worden. Met de integratie van de watersysteemtaken wordt de mogelijkheid
om taakgebieden in te stellen goeddeels irrelevant. De zorg voor het watersysteem
wordt immers gezien als één samenhangende taak die het waterschap,
uitzonderingen daargelaten, in zijn hele beheersgebied uitoefent. Voor het
wegenbeheer is het instellen van taakgebieden vaker aan de orde. Het gaat
om die waterschappen die het wegenbeheer slechts in een gedeelte van het waterschapsgebied
uitoefenen. Het instellen van een taakgebied is dan noodzakelijk omdat de
wegenheffing beperkt is tot dat betreffende gedeelte van het waterschapsgebied. § 7. De relatie tussen belang, betaling en zeggenschap
in het moderne waterschapsbestelVan oudsher was het voor de organisatiestructuur van het waterschap karakteristiek
dat degenen die bij de taakuitoefening door het waterschap een direct en continu
belang hadden, in beginsel de kosten daarvan droegen en tevens waren vertegenwoordigd
in het waterschapsbestuur. Deze koppeling van belang, betaling en zeggenschap
(vaak aangeduid als «de trits») is altijd kenmerkend geweest voor
de functionele bestuursvorm, waarbij een bepaalde taak, in casu de waterstaatszorg,
het uitgangspunt vormt. Ook naar huidige inzichten is de bestaansreden van
het waterschap als functioneel bestuur gelegen in de specifieke taakopdracht
op het terrein van het waterbeheer. In het kabinetsstandpunt IBO is dan ook
nadrukkelijk gekozen voor voortzetting van het functionele bestuur voor het
waterbeheer. Het kabinet heeft daarbij tevens uitgesproken dat bij een positionering
van het waterschap als zelfstandige functionele overheid voor de bestuurssamenstelling
de essentie van de trits «belang-betaling-zeggenschap» nog steeds
van belang is. Deze essentie is gelegen in het gegeven dat bij de wettelijk
afgebakende taak die het waterschap is opgedragen, degenen die belang hebben
niet alleen betalen, maar ook in de zeggenschap vertegenwoordigd zijn.De trits in zijn oorspronkelijke vorm zag op een situatie waarbij nauwkeurig
het kostenaandeel tussen en binnen de categorieën gebouwd en ongebouwd
kon worden bepaald. Dit was gekoppeld aan meervoudig stemrecht. Verschillende
ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de invulling van de trits door de jaren
heen geëvolueerd is. Met de inwerkingtreding van de Wvo in 1970 heeft
de waterkwaliteitstaak zijn intrede gedaan bij de waterschappen. De bekostiging
van deze taak is gebaseerd op het principe van «de vervuiler betaalt».
De lozers hebben ook zeggenschap gekregen in het bestuur, om hun belangen
te vertegenwoordigen. Vanaf 1995 hebben ook de ingezetenen van het waterschap
zeggenschap gekregen, echter zonder dat alle ingezetenen op gelijke wijze
in de betaling zijn betrokken (de aanslag is immers een gelijk bedrag per
huishouden, niet per ingezetene). Ook de mogelijkheid die artikel 12 Waterschapswet
biedt om «inliggende» waterschappen te vertegenwoordigen in het
bestuur van een zuiveringsschap vormde een doorbreking van de trits. De mogelijkheid
om bij reglement in bepaalde situaties meervoudig stemrecht toe te kennen,
is in 1999 komen te vervallen. De strikt lineaire relatie tussen belang, betaling
en zeggenschap uit het verleden is met al deze ontwikkelingen al onder druk
komen te staan. Toch is er bij iedere aanpassing wel steeds naar gestreefd
om op een herkenbare wijze een relatie te laten zien tussen de aard en omvang
van het belang, de mate van betaling, en de mate van zeggenschap.De huidige wens tot vereenvoudiging van het waterschapsbestel leidt tot
een opnieuw bezien van de invulling van de trits. Daarbij spelen, meer dan
vroeger, bestuurlijke overwegingen een rol: transparantie en herkenbaarheid
van het waterschapsbestuur voor de burger en een robuust, transparant en een
eenvoudiger financieringssysteem. Dit leidt tot een doorgaan op de reeds eerder
ingeslagen weg waarbij de relatie belang-betaling en de relatie belang-zeggenschap
ieder afzonderlijk zo goed mogelijk ingevuld wordt.Bij deze moderne invulling wordt rekening gehouden met beide hoofdtaken
van het waterschap: zowel de zorg voor het watersysteem als de zorg voor de
afvalwaterzuivering. Doordat beide taken verschillende belangengroepen kennen,
en daarnaast de heffing op verschillende principes gebaseerd is, ligt het
accent zoals gezegd tegenwoordig veeleer op enerzijds de relatie belang –
betaling (wie belang heeft, betaalt) en anderzijds op de relatie
belang – zeggenschap (wie belang heeft, heeft zeggenschap), en minder
op de relatie betaling – zeggenschap. Betaling en zeggenschap zijn beide
een afgeleide van het belang, echter zonder een strikte onderlinge relatie.
Om zowel aan de relatie belang-betaling als aan de relatie belang-zeggenschap
een invulling te geven die recht doet aan de bovengenoemde wensen van transparantie,
herkenbaarheid, robuustheid en eenvoud, zijn de categorieën in de artikelen
11 en 116 van de Waterschapswet opnieuw afgebakend. De symmetrie zoals die
nu, althans op papier, tussen beide artikelen bestaat, is daarbij verlaten.
Hieronder wordt dit nader toegelicht: eerst wordt ingegaan op de onderscheiden
belanghebbenden, vervolgens op de relatie belang – betaling en tenslotte
op de relatie belang – zeggenschap.a. belanghebbendenCentraal in de trits staat het belang bij de taakuitoefening van het waterschap.
De twee hoofdtaken van het waterschap zijn in de nieuwe opzet het beheer van
het watersysteem en het zuiveringsbeheer. Beide taken kennen hun eigen groepen
belanghebbenden.Bij het watersysteembeheer zijn zowel algemene als specifieke taakbelangen
betrokken. Algemene taakbelangen zien op de behartiging van de belangen van
een ieder om te kunnen wonen, werken en recreëren in het waterschapsgebied.
Specifieke taakbelangen geven de bij bepaalde groepen van personen aanwezige
bijzondere belangen bij de taakuitoefening door het waterschap aan.De huidige Waterschapswet onderscheidt maximaal vijf categorieën
van belanghebbenden: de ingezetenen, de eigenaren van ongebouwde onroerende
zaken, de pachters, de eigenaren van gebouwde onroerende zaken (zowel woningen
als bedrijfspanden) en de gebruikers van bedrijfsruimten.1 Deze categorieën kunnen in aanmerking komen voor vertegenwoordiging
in het bestuur, en kunnen ook heffingplichtig gesteld worden. In die zin is
er een duidelijke symmetrie tussen de artikelen 11 en 116 van de Waterschapswet.Over de afbakening van de specifieke categorieën zijn de inzichten
in de loop van de tijd enigszins gewijzigd. Zo blijkt er nauwelijks behoefte
te zijn de categorie «pachters» apart te onderscheiden, in het
bestuur noch bij de heffing. De belangen van de pachters bij het waterbeheer
vallen in de praktijk samen met die van de eigenaren van agrarische gronden.
De categorie «pachters» kan dan ook vervallen in het nieuwe bestel.Binnen de categorie «eigenaren ongebouwd» is daarentegen behoefte
aan nadere opsplitsing. In deze categorie vallen niet alleen eigenaren van
agrarische grond, maar bijvoorbeeld ook eigenaren van bossen en natuurterreinen.
Hun behoeften en wensen op het gebied van de waterhuishouding kunnen nogal
uiteenlopen. Dat rechtvaardigt het opsplitsen van de huidige categorie ongebouwd
in enerzijds «agrariërs en overige eigenaren ongebouwd» en
anderzijds «eigenaren van natuurterreinen» (waaronder ook bossen
begrepen zijn).In de nieuwe opzet worden daarmee de volgende categorieën van belanghebbenden
bij het watersysteembeheer onderscheiden:– De ingezetenen.Zij vertegenwoordigen het algemene belang van het kunnen wonen, werken
en recreëren in het waterschapsgebied.– De eigenaren van agrarische en overige ongebouwde
gronden.Vanuit hun dagelijkse bedrijfsvoeringsbelangen hebben zij een meer dan
gemiddeld belang bij peilbeheer en waterkwaliteit (beregening, irrigatie).– De eigenaren van natuurterreinenHet te beschermen belang betreft voor deze categorie de natuur(landschappelijke)
waarde van natuurterreinen. Dit raakt het kwantitatief en kwalitatief beheer
van het watersysteem.– De eigenaren van gebouwde onroerende zaken
(woningen en bedrijfspanden)Hun belang is met name de bescherming van hun eigendom tegen wateroverlast.Degenen die tot deze categorieën behoren, hebben per definitie belang
bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Hun rechten (zeggenschap),
maar ook hun plichten (betaling) zijn daarop gebaseerd.De tweede hoofdtaak van het waterschap is het zuiveringsbeheer, zoals
verankerd in de Wvo in de vorm van een zorgplicht voor de zuivering van stedelijk
afvalwater. De belanghebbenden bij het zuiveringsbeheer zijn de huishoudens
en de bedrijven: zij kunnen zich immers op een verantwoorde manier van hun
afvalwater ontdoen via de door het waterschap beheerde rioolwaterzuiveringsinrichtingen.b. belang – betalingDe betaling blijft, net als nu voor de verschillende taken van het waterschap
apart geregeld. Echter, als gevolg van een integratie van huidige taken tot
watersysteembeheer, zal ook een zekere integratie van heffingen plaatsvinden.
Voor de zorg voor het watersysteem wordt de relatie «belang –
betaling» vormgegeven in de kostentoedelingssystematiek voor de watersysteemheffing.
Alle hierboven genoemde belangencategorieën krijgen hierin hun aandeel.
De hoofdlijnen van de systematiek van kostentoedeling worden vastgelegd in
de wet.Het onderscheid tussen solidariteitsdeel en profijtdeel blijft bestaan.
Het solidariteitsdeel van de heffing wordt opgebracht door de ingezetenen.
De omvang van het solidariteitsaandeel blijft gebaseerd op de inwonerdichtheid
van het waterschapsgebied. Het profijtdeel wordt opgebracht door de specifieke
categorieën gezamenlijk. De omvang van de heffing voor deze categorieën
wordt in het nieuwe voorstel bepaald aan de hand van de omvang van het te
beschermen belang. De waardeverhouding van de te beschermen onroerende zaken
vormt hiervoor de grondslag. In paragraaf 10 van deze toelichting is één
en ander schematisch samengevat.De bekostiging van het zuiveringsbeheer is en blijft gebaseerd op het
principe «de vervuiler betaalt». De kosten van het zuiveringsbeheer
worden via de zuiveringsheffing omgeslagen over de huishoudens en bedrijven
die afvalwater lozen op de riolering.Daarnaast blijven lozers op oppervlaktewater de verontreinigingsheffing
op grond van de Wvo betalen. Deze heffing is niet primair een bekostigingsinstrument,
maar heeft een regulerende werking en sluit aan bij het beginsel «de
vervuiler betaalt» uit de Kaderrichtlijn Water. Wel zal de opbrengst
van de verontreinigingsheffing ten goede komen aan het beheer van het watersysteem
en dus in mindering gebracht worden op de watersysteemheffing.c. belang – zeggenschapVoor wat betreft de zeggenschap dienen ook in de nieuwe opzet alle belangen
tot hun recht te komen. Zowel de belangengroepen die onderscheiden worden
bij het watersysteembeheer als de lozers moeten vertegenwoordigd zijn in het
bestuur. Beide groepen hebben immers belang bij de taakuitoefening van het
waterschap. Dat leidt er echter niet meer vanzelfsprekend toe dat iedere specifieke
categorie die bij de betaling onderscheiden wordt ook een vooraf bepaald aantal
zetels in het bestuur krijgt, zoals dat nu wel het geval is.
In de nieuwe opzet is ervoor gekozen om de eigenaren van gebouwde onroerende
zaken niet meer als zelfstandige categorie in het bestuur te onderscheiden.
Hierbij spelen de volgende praktische overwegingen:Het belang van de eigenaren van woningen valt in de praktijk in belangrijke
mate samen met het belang van ingezetenen. Immers het kunnen wonen in een
gebied (onderdeel van het ingezetenenbelang) vergt een bescherming van de
woning tegen wateroverlast en daarmee dus ook de bescherming van het economisch
belang van de huiseigenaar. Door deze samenloop van belangen kunnen de ingezetenen
de belangen van de huiseigenaren mede vertegenwoordigen, ongeacht of eigenaar
en ingezetene dezelfde persoon zijn (particuliere eigenaren) of niet (institutionele
eigenaren).Verder zijn de belangen van bedrijven in de huidige situatie in twee categorieën
vertegenwoordigd, namelijk de eigenaren van gebouwde onroerende zaken en de
gebruikers van bedrijfsruimte (lozers). Door het samenvoegen van de economische
belangen van bedrijven (bescherming pand en productievermogen, kwaliteit ingenomen
water, lozing en zuivering van afvalwater) in één categorie «bedrijven»,
wordt de herkenbaarheid van de bedrijven in het waterschapsbestuur vergroot.Op grond van bovenstaande overwegingen worden voor het bestuur de volgende
categorieën onderscheiden:– Ingezetenen.Zij vertegenwoordigen het belang van de ingezetenen van het waterschap,
maar ook het belang van de huiseigenaren en van de lozers van huishoudelijk
afvalwater.– Bedrijven.Deze categorie dekt de belangen van de eigenaren van bedrijfspanden, plus
de belangen van de lozers van bedrijfsafvalwater.– Natuurterreineigenaren.– Agrariërs en overige eigenaren ongebouwd.§ 8. De samenstelling van het bestuur van
de waterschappena. de samenstelling van het algemeen bestuurOp grond van de huidige Waterschapswet dient de provincie te bepalen welke
van de in de wet genoemde categorieën van belanghebbenden in het waterschapsbestuur
vertegenwoordigd zijn. Met de onderhavige wijziging van de Waterschapswet
komt deze provinciale bevoegdheid te vervallen. Het belang van ieder van de
nieuw gedefinieerde categorieën wordt voor elk waterschap zo wezenlijk
geacht dat deze in het bestuur vertegenwoordigd dient te zijn. Deze formele
inperking van de bevoegdheid van de provincie heeft overigens voor de praktijk
geen grote gevolgen: de huidige waterschapsbesturen bestaan nagenoeg allemaal
uit dezelfde categorieën.In de huidige Waterschapswet is de omvang van het bestuur, in tegenstelling
tot de Gemeentewet en de Provinciewet, niet vastgelegd. Het wordt, uit oogpunt
van uniformering, maar ook vanwege doelmatigheid en slagvaardigheid, gewenst
geacht de omvang van het bestuur te reguleren. In het wetsvoorstel wordt daarom
bepaald dat het waterschapsbestuur zal bestaan uit minimaal achttien en maximaal
dertig leden. Dit aantal is lager dan nu bij sommige waterschappen het geval
is. Na fusies van waterschappen zijn in enkele gevallen relatief grote besturen
gevormd. Een bestuur van maximaal dertig leden biedt echter voldoende ruimte
om alle belangen voldoende vertegenwoordigd te laten zijn, een grotere omvang
van het bestuur wordt niet nodig geacht. Het vastleggen van het minimum aantal bestuursleden heeft tot doel te
waarborgen dat er recht wordt gedaan aan de diversiteit van belangen in een
waterschap.Om te garanderen dat daadwerkelijk alle belangencategorieën vertegenwoordigd
zijn, dient de provincie niet alleen de omvang van het bestuur vast te stellen,
maar ook het aantal zetels dat daarbinnen toegekend wordt aan ieder van de
specifieke categorieën. Op een totale bestuursomvang van minimaal achttien
en maximaal dertig zetels zijn zeven tot negen zetels gereserveerd voor de
specifieke categorieën gezamenlijk, waarbij iedere categorie minimaal één
zetel toegewezen krijgt om vertegenwoordiging zeker te stellen. De overige,
niet geborgde zetels zijn voor de categorie ingezetenen. Met dit stelsel wordt
verzekerd («geborgd») dat bij de taakuitoefening door het waterschap
met alle onderscheiden taakbelangen, de algemene én de specifieke,
rekening wordt gehouden. Deze benadering doet recht aan het functionele karakter
van het waterschap, dat zich daarmee onderscheidt van de organen van algemene
democratie.In het kabinetsstandpunt IBO heeft het kabinet zich uitgesproken over
de zetelverdeling tussen ingezetenen en specifieke categorieën. Aangegeven
is dat het aandeel van de specifieke categorieën lager zal liggen dan
de huidige 60 tot 70%: «Zonder direct een één op één
relatie met de financiering te leggen, is het kabinet van oordeel dat een
bandbreedte voor het percentage gekozen moet worden, die het belang van de
specifieke categorieën weergeeft.» De voorgestelde specifieke categorieën
nemen ca. 30% van de waterschapslasten voor hun rekening. Op grond
van deze overwegingen is in dit wetsvoorstel bepaald dat de geborgde zetels,
afhankelijk van de keuze van de provincie, minimaal 23% (te weten 7
op 30) en maximaal 47% (te weten 9 op 19) van het bestuur kunnen vormen.Doel van de geborgde zetels is, zoals gezegd, het zekerstellen van de
vertegenwoordiging van alle onderscheiden belangen in het waterschapsbestuur.
De provincie dient bij de bepaling van de omvang van het bestuur en de aantallen
zetels per categorie rekening te houden met de mate van het belang van iedere
categorie. De omvang van de betaling door een categorie is als zelfstandig
criterium uit het wetsartikel geschrapt, omdat het met de huidige invulling
van de trits geen direct afwegingscriterium meer is voor de mate van zeggenschap.
Met het verdwijnen van de symmetrie in de categorieën bij betaling en
zeggenschap is een directe relatie immers niet meer mogelijk. Dat wil niet
zeggen dat het buiten beschouwing zal blijven in de afweging: de omvang van
de betaling is immers ook afgeleid van de mate van belang van de categorie
en kan als zodanig nog steeds gezien worden als een (zij het globale) indicator
daarvoor. De provincie kan de mate van diversiteit van de belangen binnen
de categorieën betrekken bij de bepaling van de zetelaantallen.In de huidige waterschapsbesturen kunnen op grond van artikel 13, tweede
lid, van de Waterschapswet bij reglement kwaliteitszetels worden toegekend:
binnen een bepaalde categorie worden een of meer zetels toegewezen aan deelbelangen
binnen die categorie. Dit wordt vooral toegepast om het belang van eigenaren
van natuurterreinen veilig te stellen binnen de categorie ongebouwd. Nu zij
in het voorstel als aparte categorie aangewezen worden, weegt de behoefte
aan kwaliteitszetels niet meer op tegen de wens tot vereenvoudiging en uniformiteit
van de bestuurssamenstelling. De mogelijkheid tot het instellen van kwaliteitszetels
wordt daarom afgeschaft. Dit geldt ook voor de mogelijkheid tot benoeming
van bestuursleden namens inliggende waterschappen, op grond van artikel 12.
Deze mogelijkheid is immers overbodig geworden nu inmiddels alle waterschappen
all-in waterschappen zijn: inliggende waterschappen komen niet meer voor. Een bestuurslid van een waterschap dient ingezetene van het waterschap
te zijn. Deze eis dient een tweeledig doel: enerzijds wordt daarmee een zekere
kennis van en betrokkenheid bij het «eigen» waterschapsgebied
beoogd. Anderzijds wordt daarmee voorkomen dat iemand van meer waterschapsbesturen
deel zou uitmaken, hetgeen ook weer uit oogpunt van betrokkenheid ongewenst
geacht wordt. Expliciet is er voor gekozen de eis van ingezetenschap niet
alleen voor de vertegenwoordigers van de categorie ingezetenen te laten gelden,
maar voor alle bestuursleden. Betrokkenheid bij het eigen waterschapsgebied
wordt voor alle bestuursleden van groot belang geacht. Benadrukt wordt dat
voor de vertegenwoordigers van de specifieke categorieën niet vereist
is dat zij werkzaam zijn in de sector die zij vertegenwoordigen. Het staat
de organisaties vrij de kandidaat of kandidaten voor te dragen die zij zelf
het meest geschikt achten.Aan bestuursleden worden eisen gesteld ten aanzien van incompatibiliteiten.
Het bestuurslidmaatschap van het waterschap is onverenigbaar met bepaalde
andere functies in het openbaar bestuur. De in de wet opgenomen lijst met
functies wordt bij deze wetswijziging herzien, waarbij zoveel mogelijk aansluiting
wordt gezocht bij de Gemeentewet en de Provinciewet. Specifiek voor de Waterschapswet
is de eis dat een bestuurslid niet tevens lid van provinciale staten of provinciaal
ambtenaar, belast met toezicht op het waterschap kan zijn. Dit vloeit voort
uit de toezichthoudende rol van de provincie ten opzichte van het waterschap.De in de huidige wet opgenomen lijst met ongeoorloofde nevenfuncties blijft
gehandhaafd. Met het oog op de integriteit en transparantie is een nieuw element
daaraan toegevoegd, namelijk de eis dat het algemeen bestuur voor de leden
van algemeen en dagelijks bestuur alsmede voor de voorzitter een gedragscode
opstelt.b. de samenstelling van het dagelijks bestuurHet huidige artikel 40 van de Waterschapswet regelt de samenstelling van
het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en
een door het algemeen bestuur te bepalen aantal andere leden. De samenstelling
geschiedt zo veel mogelijk naar de wijze waarop de onderscheidene categorieën
van belanghebbenden zijn vertegenwoordigd in het algemeen bestuur. Bij reglement
kan worden bepaald welk aantal leden het dagelijks bestuur ten minste en ten
hoogste telt.De huidige praktijk is dat in beginsel alle in het algemeen bestuur vertegenwoordigde
categorieën van belanghebbenden ook in het dagelijks bestuur zitting
hebben. Dit wordt in het reglement bepaald door op te nemen dat iedere categorie
een aanbeveling voor de benoeming van een lid van het dagelijks bestuur dient
op te stellen, waarbij de categorie ingezetenen veelal twee aanbevelingen
mag opstellen.In samenhang met de voorgenomen wijzigingen in de specifieke categorieën
is het noodzakelijk de wet op dit punt aan te passen. Waar in het algemeen
bestuur sprake is van zeven tot negen geborgde zetels, ligt het in de rede
ook iets te regelen voor participatie in het dagelijks bestuur. Het vasthouden
aan de huidige praktijk van één dagelijks-bestuurlid (DB-lid)
per categorie, zou echter de verhouding tussen de algemene en specifieke categorieën
erg onevenwichtig maken. Derhalve wordt voorgesteld dat ten minste één
lid van het dagelijks bestuur gekozen wordt uit de bestuursleden die de specifieke
categorieën vertegenwoordigen. Zo wordt zeker gesteld dat ten minste één
van de DB-leden uit de specifieke categorieën afkomstig is. Daarmee wordt
enige diversiteit bereikt, aangezien het voor de hand ligt dat voor het overige
de vertegenwoordigers van de grootste partijen (lijsten) binnen de nieuwe
categorie ingezetenen aanspraak maken op de zetels in het dagelijks bestuur. c. afdelingenIngevolge artikel 52 van de Waterschapswet kunnen, ter behartiging van
taken die het waterschap zijn opgedragen, binnen het gebied van het waterschap
afdelingen worden ingesteld waarvan de taken en de samenstelling en inrichting
van haar besturen bij of krachtens reglement worden geregeld.Daarmee zou het mogelijk zijn de vergroting van de afstand bestuur –
bestuurden bij waterschapsconcentraties tegen te gaan. Bij veel (zo niet de
meeste) reorganisaties van het waterbeheer in de afgelopen decennia is voorzien
in de oprichting van districten of afdelingen. De taken en bevoegdheden verschillen
van geval tot geval. Ze kunnen beperkt zijn tot een adviserende rol maar zij
kunnen zich ook uitstrekken tot de uitoefening van bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden.In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid om bestuurlijke afdelingen in
te stellen geschrapt. De wens om binnen het waterschap eenheid van beleid
en bestuur te houden, rekening houdend met de belangen in het gehele waterschapsgebied,
is daarvoor de drijfveer. Dit is van belang ter voorkoming van rechtsongelijkheid
tussen de ingezetenen van het waterschap. De gedachte van destijds om via
afdelingen de persoonlijke band tussen kiezer en gekozenen in stand te houden,
is een fictie gebleken. Ook op de schaal van afdelingen is het personenstelsel
achterhaald. In de nieuwe systematiek wordt de herkenbaarheid van de waterschapsbestuurder
vergroot door het lijstenstelsel, dat van kandidaten eist dat men duidelijk
maakt waar men voor staat.Het afschaffen van de mogelijkheid tot instellen van bestuurlijke afdelingen
heeft in de praktijk beperkte consequenties. Er zijn, juist vanwege de gewenste
eenheid van bestuur, slechts enkele waterschappen met afdelingen met meer
dan alleen adviserende bevoegdheden.Het afschaffen van de afdelingen laat onverlet dat een waterschap kan
besluiten tot het instellen van territoriale (advies-)commissies, het organiseren
van bewonersbijeenkomsten en inspraakavonden en, niet in de laatste plaats,
het inzetten van de mogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie
(ICT) om de betrokkenheid van de bestuurden bij het waterschapsbestuur te
vergroten.§ 9. Het nieuwe kiesstelsela. bezwaren van het huidige stelselIn het huidige kiesstelsel wordt uitgegaan van het personenstelsel. Daarvoor
is bij de totstandkoming van de Waterschapswet gekozen omdat het personenstelsel
het beste zou aansluiten bij de functionele samenstelling van het algemeen
bestuur. Het aan het lijstenstelsel verbonden aspect van partij- of groepsvorming
en ook het kandidaatstellen en verkiezen van personen naar onderscheid van
hun programmatische achtergrond, zou niet goed aansluiten bij het karakter
van het waterschap en zijn taak en bij de daarin te vertegenwoordigen geledingen.Deze overwegingen overtuigen naar de huidige inzichten niet meer. De belangen
die de vertegenwoordigers van de onderscheiden belangencategorieën vertegenwoordigen,
zijn minder eenduidig dan destijds werd aangenomen. Binnen één
categorie kunnen zeer wel uiteenlopende belangen worden vertegenwoordigd.
Dit is evident binnen de huidige categorie ongebouwd, waar landbouw- en natuurbelangen
in veel gevallen strijdig zijn. Echter ook binnen de categorie ingezetenen
kunnen de belangen tussen bijvoorbeeld stad en buitengebied, of tussen recreatieve
en economische belangen sterk uiteenlopen. Een groepering van kandidaten
in lijsten met een eigen visie en programma is dus goed voorstelbaar.Bovendien wijzen de ervaringen bij de verkiezingen van de laatste jaren
uit dat bij de directe verkiezingen voor de vertegenwoordigers van de categorieën
ingezetenen en gebouwd de herkenbaarheid van de kandidaten in het personenstelsel
een steeds groter probleem wordt. De kiezer kent de kandidaten niet meer en
kan slechts met veel inspanning achterhalen waar de kandidaat voor staat.Hieruit volgt de behoefte aan een vernieuwing van het kiesstelsel. Het
nieuwe kiesstelsel moet uiteraard tegemoetkomen aan de gesignaleerde problemen
met de herkenbaarheid van kandidaten en de betrokkenheid van de kiezer. Maar
een nieuw stelsel dient ook aan meer algemene uitgangspunten te voldoen: robuustheid,
eenvoudig uit te leggen, uniformiteit, zo min mogelijk «dubbele»
stembiljetten en minder kostbaar dan het huidige systeem.De verwachting is dat door invoering van het lijsten- in plaats van het
personenstelsel de huidige bezwaren voor een belangrijk deel kunnen worden
weggenomen. De kandidaten zijn in dat stelsel immers geen eenling met persoonlijke
standpunten meer, maar maken onderdeel uit van een lijst met een voor de kiezer
kenbaar programma. Het kabinet heeft zich daarom in het kabinetsstandpunt
IBO uitgesproken voor invoering van het lijstenstelsel, in beginsel voor alle
categorieën.b. lijstenstelsel voor ingezetenenVoor de categorie ingezetenen voorziet het wetsvoorstel in verkiezingen
via een lijstenstelsel. Alle inwoners van het waterschapsgebied vanaf 18
jaar krijgen actief kiesrecht. Organisaties die een belang bij de taakuitoefening
van het waterschap hebben, kunnen een lijst indienen. In de algemene maatregel
van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 19 zal worden vastgelegd,
dat dit belang omschreven moet zijn in een bij de inschrijving van de lijst
te overleggen document. De vorm van dit document wordt niet voorgeschreven:
het kunnen statuten zijn, of (een samenvatting van) een verkiezingsprogramma.
Het belang bij de taakuitoefening wordt overigens breed uitgelegd: het kan
gaan om waterrecreatie, natuur, maar ook het werken en wonen in het gebied
en de bescherming van het (gebouwde) eigendom.De eisen die aan een lijst gesteld worden (registratie onder overleggen
van een verder vormvrij document) zijn in afwijking van het kabinetsstandpunt
IBO, waar uitdrukkelijk de eis van volledige rechtsbevoegdheid en dus het
hebben van notarieel vastgelegde statuten opgenomen was. Hoewel het stellen
van de eis van volledige rechtsbevoegdheid voordelen kan hebben, bijvoorbeeld
beperking van het risico van versnippering van belangen en van de vertegenwoordiging
daarvan in het algemeen bestuur, is bij nader inzien geconcludeerd dat de
eis van volledige rechtsbevoegdheid voor bepaalde belangengroepen (bewonersorganisaties,
andere lokale belangengroepen) toch een belemmering kan zijn voor deelname
aan de verkiezingen en daarmee beschouwd kan worden als een inperking van
democratische rechten. De eis van beperkte rechtsbevoegdheid is ook overwogen,
maar niet opgenomen omdat deze weinig meerwaarde heeft ten opzichte van de
eis dat een organisatie/groepering die een lijst wil indienen, een document
moet overleggen waaruit het belang bij de taakuitoefening blijkt. De eis van
een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid biedt de kiezer geen extra garantie
met betrekking tot de status of continuïteit van de groepering. Inschrijving
in het handelsregister is niet verplicht. In het traject voorafgaand aan dit wetsvoorstel is regelmatig gesproken
over de vraag in hoeverre politieke partijen een belang bij het waterbeheer
vertegenwoordigen en dus een lijst kunnen indienen. Ook bij de behandeling
van het kabinetsstandpunt IBO in de Tweede Kamer is de zorg geuit dat politieke
partijen de boventoon zouden gaan voeren in het waterschapsbestuur.1Het waterschap is en blijft een orgaan van functioneel bestuur. Politieke
partijen kan echter deelname aan de verkiezingen niet worden ontzegd, gezien
de brede uitleg die gegeven wordt aan het begrip «belang bij de taakuitoefening».
De eisen die gesteld gaan worden aan registratie zullen in ieder geval voor
de kiezer duidelijk maken waar een groepering voor staat. Dat zal ook op dit
punt leiden tot een grotere inzichtelijkheid ten opzichte van de huidige situatie,
waar kandidaten vaak de steun hebben van een politieke partij, zonder dat
dit expliciet zichtbaar hoeft te zijn.c. geborgde zetels voor de specifieke categorieënVoor de specifieke categorieën is bij nadere beschouwing de vraag
gerezen of invoering van een lijstenstelsel, dat in het kabinetsstandpunt
IBO in principe het uitgangspunt is, wel zonder meer in de rede ligt. De noodzaak
ertoe is kleiner dan voor de ingezetenen omdat de gesignaleerde knelpunten
zich bij de verkiezingen voor deze categorieën niet, of in veel mindere
mate hebben voorgedaan. Een lijstenstelsel veronderstelt bovendien een diversiteit
in belangen en voldoende kandidaten om verschillende lijsten te maken, hetgeen
met name bij de categorie van eigenaren van natuurterreinen betwijfeld kan
worden.Overwogen is om, naast het lijstenstelsel voor de ingezetenen, het personenstelsel
voor de specifieke categorieën in stand te houden. Hier is om twee redenen
niet voor gekozen. Ten eerste functioneert het personenstelsel niet bij alle
specifieke categorieën even goed. Voor de categorie agrariërs voldoet
het nog wel, maar voor de categorie bedrijven vinden nu ook niet altijd verkiezingen
plaats, omdat in de praktijk vaak precies evenveel kandidaten als zetels zijn.
Voor de nieuwe categorie natuur wordt verkiezen van kandidaten, ongeacht via
welk stelsel, als een onevenredig zwaar instrument gezien. In de huidige praktijk
worden de kandidaten voor de kwaliteitszetels voor eigenaren van natuurterreinen
ook benoemd. Het is uit oogpunt van uniformiteit en transparantie ongewenst
om tussen de specifieke categorieën verschillende stelsels te hebben.
Ten tweede worden de kosten en inspanning, gemoeid met directe verkiezingen
te groot geacht in verhouding tot het doel, te weten een goede vertegenwoordiging
van de specifieke categorieën.Alles afwegende wordt voor de zeven tot negen geborgde zetels (voor de
specifieke categorieën) gekozen voor benoemde in plaats van gekozen bestuursleden.
De categorieën worden zeer wel in staat geacht via hun koepelorganisaties
tot een representatieve benoeming van kandidaten te komen. Het staat de specifieke
categorieën uiteraard vrij met een eigen lijst of lijsten mee te doen
aan de verkiezingen en mee te dingen naar de stemmen van de ingezetenen. Ook
in de huidige praktijk komt het wel voor dat ingezetenen met een agrarisch
bedrijf zitting hebben in het bestuur als vertegenwoordiger van de categorie
ingezetenen en aldus de inbreng van het agrarisch belang, dat vertegenwoordigd
wordt door de categorie ongebouwd, versterken.Ingevolge dit wetsvoorstel zal voor de categorie bedrijven de benoeming
van kandidaten plaatsvinden door de Kamers van Koophandel en Fabrieken. In
het huidige systeem van indirecte verkiezingen via een personenstelsel voor
de categorie bedrijfsgebouwd, bleken de leden van de algemene besturen van
de Kamers van Koophandel en Fabrieken goed in staat uit de zich kandidaat
gesteld hebbende personen een keuze te maken. Daarbij moet geconstateerd worden
dat het vaak voorkomt dat er evenveel kandidaten als vacante
zetels zijn, zodat de facto al sprake is van een met benoeming te vergelijken
procedure. Voor de nieuwe categorie natuurterreineigenaren zal het Bosschap
belast worden met de benoeming van kandidaten. Het Bosschap is het bedrijfslichaam
voor de bosbouw, het bosbeheer en de houtteelt. Het Bosschap is op grond van
artikel 67 van de Wet op de bedrijfsorganisatie ingesteld bij het Instellingsbesluit
Bosschap. Doordat in principe alle eigenaren van natuurterreinen boven een
bepaalde grootte zijn aangesloten bij het Bosschap, zal het zeer wel in staat
zijn tot een representatieve benoeming te komen.Voor de categorie agrariërs en overig ongebouwd ligt de situatie
wat ingewikkelder. Hier is immers geen publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
met verplicht lidmaatschap voorhanden aan wie de benoeming van kandidaten
opgedragen kan worden, zoals bij de beide andere specifieke categorieën.
De eigenaren in deze categorie zijn weliswaar georganiseerd in koepelorganisaties,
maar de organisaties kunnen regionaal in representativiteit variëren.
Daarom is er voor gekozen de provincie de organisatie(s) te laten aanwijzen
die de benoeming doet (doen). Te denken valt daarbij aan LTO Nederland, maar
ook andere (regionale) organisaties kunnen in aanmerking komen. De provincie
is, gezien haar algemene belangenvertegenwoordiging, het best in staat bij
de keuze van de organisatie(s) rekening te houden met de verschillende te
vertegenwoordigen belangen en de organisatiegraad.De organisaties die kandidaten mogen benoemen, dienen de procedure die
zij hanteren voor de selectie en benoeming tijdig vast te leggen. Het waterschap
zorgt vervolgens voor publicatie zodat het voor de leden van de belangengroeperingen
duidelijk is op welke wijze de benoeming tot stand komt, en eventuele kandidaten
hun interesse kenbaar kunnen maken.De benoeming is bindend, dat wil zeggen de status van de benoemde kandidaten
is gelijk aan die van gekozen kandidaten. Slechts de toetsing door het algemeen
bestuur op grond van artikel 25 van de Waterschapswet kan toelating tot het
algemeen bestuur verhinderen.d. kiesdistrictenHoewel de huidige Waterschapswet de mogelijkheid niet expliciet benoemt,
zijn veel waterschappen ingedeeld in kiesdistricten. Dit heeft twee doelen.
Ten eerste vergroot het de directe binding tussen kiezer en gekozene. Ten
tweede kan het een middel tot borging van specifieke regionale belangen binnen
het waterschapsgebied zijn. Met de invoering van het lijstenstelsel wordt
de directe binding van de kiezer met de individuele kandidaten minder noodzakelijk.
De herkenbaarheid van de lijst waar de kandidaat deel van uitmaakt komt hiervoor
in de plaats. De behoefte aan borging van specifieke regionale belangen kan
echter nog wel aanwezig zijn bij die waterschappen waar grote verschillen
zijn in bevolkingsdichtheid of waterhuishoudkundige belangen (bijvoorbeeld
sterk verstedelijkt gebied naast platteland). Hierdoor zouden de belangen
van een gedeelte van het waterschapsgebied onvoldoende in het bestuur vertegenwoordigd
worden. Hoewel uit democratisch oogpunt verkiezingen over het hele waterschapsgebied
in principe de voorkeur genieten, is als instrument voor de borging van de
regionale belangen de mogelijkheid tot het instellen van kiesdistricten in
stand gehouden en wettelijk verankerd. In het wetsvoorstel wordt de bevoegdheid
tot het instellen van kiesdistricten bij de provincie gelegd.De verkiezingen binnen een kiesdistrict zijn zelfstandige verkiezingen,
dat wil zeggen de kandidaatstelling, stemming en verdeling van restzetels
vindt plaats per kiesdistrict. Het staat groeperingen uiteraard wel vrij in
meer dan een kiesdistrict een lijst in te dienen, echter een kandidaat mag
niet op meer dan een lijst voorkomen. Voor kandidaten blijft de ingezeteneneis
voor het waterschapsgebied gelden, deze wordt niet beperkt tot het gebied
van het kiesdistrict. De gekozen kandidaten vormen immers één
bestuur voor het hele waterschapsgebied, ongeacht in welk kiesdistrict ze
gekozen zijn.De kiesdistricten hebben alleen betekenis voor de door verkiezingen te
vervullen zetels. De zeven tot negen geborgde zetels worden niet over de kiesdistricten
verdeeld.e. landelijke waterschapsverkiezingenIn augustus 2000 heeft de in paragraaf 2 genoemde werkgroep «bestuurssamenstelling
en waterschapsverkiezingen» (Werkgroep van der Vliet) reeds geadviseerd
te komen tot één gelijktijdige verkiezingsperiode met een voor
het gehele land eenduidige methode van (schriftelijke) verkiezingen. Het kabinet
heeft dit advies overgenomen, omdat het verwacht dat het gelijktijdig organiseren
van verkiezingen voor alle waterschappen de opkomst zal kunnen verhogen, en
het daarmee de democratische legitimatie van het waterschapsbestuur zal kunnen
vergroten. Eén landelijke periode biedt de mogelijkheid tot een gezamenlijke
publiciteitscampagne waarmee meer aandacht voor de waterschapsverkiezingen
kan worden gevraagd.1 De Unie van Waterschappen
heeft het idee van een landelijke verkiezingsperiode overigens omarmd en vooruitlopend
op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de voorbereiding daarvan voor
de eerstvolgende verkiezingen al ter hand genomen.In het wetsvoorstel is in aansluiting op de huidige praktijk gekozen voor
stemmen per brief als uitgangspunt. Sinds 1994 is op ruime schaal ervaring
opgedaan met schriftelijke verkiezingen en is gebleken dat op deze wijze betrouwbare
verkiezingen kunnen worden gehouden. In de algemene maatregel van bestuur
zal worden voorgeschreven dat een protocol moet worden opgesteld waarin wordt
beschreven op welke wijze alle gestelde eisen voor wat betreft betrouwbaarheid
en stemgeheim worden gewaarborgd. Dit protocol is nu voorgeschreven in de
provinciale kiesreglementen.In aanvulling op de schriftelijke verkiezingen kunnen waterschappen het
stemmen per internet aanbieden. Dit is een nieuwe techniek, waarmee bij de
verkiezingen in 2004 door het Hoogheemraadschap van Rijnland en het Waterschap
de Dommel is geëxperimenteerd. De ervaringen zijn zeer positief. De kiezers
hebben het systeem als gebruiksvriendelijk ervaren. Het internetstemmen voldeed
aan de waarborgen die aan een verkiezing worden gesteld, zoals stemgeheim,
integriteit, nauwkeurigheid, betrouwbaarheid, transparantie en controleerbaarheid.
Het internetstemmen leidt bovendien tot een besparing op verwerkings- en portokosten
voor de waterschappen. Het zou, mede met het oog op een gezamenlijke landelijke
publiciteitscampagne rond de verkiezingen, toe te juichen zijn als alle waterschappen
beide mogelijkheden gaan aanbieden.Het wetsvoorstel schrijft voor dat bij algemene maatregel van bestuur
regels voor de verkiezingen worden opgesteld. Bij deze algemene maatregel
van bestuur zal ook één verkiezingsperiode voor alle waterschappen
worden vastgesteld. Landelijke verkiezingen bieden de waterschappen naast
de gezamenlijke publiciteitscampagne ook de mogelijkheid bij de opstelling
van projectplannen, de vaststelling van modellen en formulieren, de standaardisering
van ICT-gerelateerde producten en de (Europese) aanbestedingsprocedures vergaand
samen te werken. Verwacht mag worden dat deze samenwerking leidt tot kostenbesparing.§ 10. De watersysteemheffingMet dit wetsvoorstel wordt de watersysteemheffing in de Waterschapswet
geïntroduceerd, ter vervanging van de huidige heffingen voor waterkwantiteit,
waterkering en het onderdeel van de Wvo-heffing waaruit het kwaliteitsbeheer
van oppervlaktewateren bekostigd wordt.1 De watersysteemheffing
is gebaseerd op de relatie belang-betaling als onderdeel van de trits: wie
belang heeft bij het goed functioneren van het watersysteem, betaalt ook mee.
In de uitwerking wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen een solidariteitsdeel
en een profijtdeel. In paragraaf 7 is het belang van de trits al toegelicht.De keuze om de watersysteemheffing op zowel het solidariteitals het profijtbeginsel
te baseren komt voort uit het feit dat het waterschap zowel maatregelen treft
die aan eenieder in het gebied min of meer gelijkelijk ten goede komen (algemeen
belang), als maatregelen in het belang van een of meer specifieke groepen
(specifieke belang). Het toerekenen van maatregelen of voorzieningen naar
bijzondere groepen van belanghebbenden impliceert overigens niet dat een kostentoedeling
op basis van een precieze kostenveroorzaking mogelijk zou zijn. Bedacht moet
immers worden dat maatregelen in de regel veelal effect hebben op het functioneren
van het gehele (deel)watersysteem, en daarmee ook op de mate waarin tegemoet
wordt gekomen aan het belang van alle categorieën. Het effect kan bij
de ene set van maatregelen voornamelijk ten goede komen aan een ieder gelijkelijk
(het collectief), terwijl bij een andere set van maatregelen een bepaalde
categorie meer profiteert dan een andere categorie. Ook binnen de categorie
is lang niet altijd sprake van een gelijke mate van profijt. Het bepalen van
de mate van het effect van maatregelen voor elke categorie afzonderlijk en
op basis daarvan de kostentoedeling vaststellen, is in de praktijk een zeer
moeilijke, theoretische en weinig transparante aangelegenheid. Dit blijkt
al uit de uitwerking van de tot voor kort veel gebruikte bekostigingsstructuur
voor het waterkwantiteitsbeheer op basis van kostenveroorzaking (de zogenoemde
methode Oldambt), die in de praktijk als ondoorzichtig en ingewikkeld wordt
ervaren. Het hanteren van het principe van kostenveroorzaking als basis voor
een bekostigingsstructuur voor het gehele watersysteembeheer is daarom geen
begaanbare weg. Daar komt bij dat het merendeel van de waterschappen –
juist om deze redenen – de methode Oldambt al verlaten heeft en overgegaan
is op een methodiek gebaseerd op waardeverhouding, de zogenoemde methode Delfland.
De hier voorgestelde bekostigingsstructuur, die aansluit bij de methode Delfland,
beperkt zich tot een uitwerking van de relatie tussen belang en betaling,
waarbij er slechts een beperkte relatie bestaat met de kostenveroorzaking.
Daar staat tegenover dat er een eenvoudige en transparante bekostigingsstructuur
verkregen wordt, die fiscaal-juridisch robuust is.a. de kostentoedelingssystematiekBinnen de watersysteemheffing wordt zoals gezegd onderscheid gemaakt tussen
een solidariteitsdeel en een profijtdeel. Het solidariteitsdeel wordt opgebracht
door alle ingezetenen van het waterschapsgebied. Het profijtdeel daarentegen
wordt betaald door de eigenaren van onroerende zaken. De volgende categorieën
van belastingplichtigen worden voor de watersysteemheffing onderscheiden:
de ingezetenen en de eigenaren of anderszins zakelijk gerechtigden van «gebouwde
onroerende zaken», «natuurterreinen» en «agrarische
en overige ongebouwde gronden».De hoogte van de watersysteemheffing wordt in drie stappen bepaald. In
eerste instantie wordt het aandeel in de kosten vastgesteld dat voor rekening
komt van de categorie ingezetenen. Vervolgens wordt het aandeel in de kosten
bepaald dat elk van de specifieke categorieën moet betalen. In de derde
en laatste stap wordt de hoogte van de watersysteemheffing voor elke individuele
heffingplichtige vastgesteld. Schematisch ziet de kostentoedeling voor de
watersysteemheffing er als volgt uit:b. het ingezetenenaandeel van de watersysteemheffingDe eerste stap bestaat uit het toedelen van de op te brengen kosten aan
de categorie ingezetenen. Vanuit het oogpunt van belang – betaling wordt
dit kostenaandeel gekoppeld aan de inwonerdichtheid van het betreffende waterschapsgebied.
Hoe hoger de inwonerdichtheid, hoe meer belang deze categorie als totaal heeft
bij het waterbeheer. Hierdoor is het redelijk dat deze categorie als totaal
ook een hoger aandeel in de kosten draagt. De relatie tussen de inwonerdichtheid
enerzijds en het kostenaandeel anderzijds wordt in de wet verankerd. Om enig
recht te doen aan de (bestaande) verschillen tussen de waterschappen, wordt
een bandbreedte van 10% opgenomen naast een onder- en bovengrens van
respectievelijk 20% en 50%. Het binnen de bandbreedtes bepalen
van het aandeel dat ten laste komt van de categorie ingezetenen, is de bestuurlijke
vrijheid van het waterschapsbestuur. Deze systematiek op zichzelf is niet
nieuw. Binnen de huidige bekostiging voor het waterkeringsbeheer wordt deze
ook toegepast. Onderstaande tabel geeft de bandbreedtes aan. De percentages
zijn ontleend aan de voorstellen van de Unie van Waterschappen uit 2001 en
worden in de bestaande praktijk ook gehanteerd. Gemiddeld in Nederland wordt
ongeveer 30% van de kosten aan de ingezetenen toegedeeld. Indicatie inwonerdichtheidAantal inwoners per km2KostenaandeelLaagkleiner of gelijk aan 50020–30% Gemiddeldmeer dan 500 en maximaal
100031–40% HoogMeer dan 100041–50%De aanslag voor het ingezetenendeel van de watersysteemheffing wordt opgelegd
aan de hoofdbewoner (zie stap 3 van bovenstaand schema). De hoogte van de
heffing bedraagt een vast bedrag per huishouden en wordt bepaald door het
begrote kostenaandeel te delen door het aantal huishoudens.c. het profijtdeel van de watersysteemheffingNadat eerst bepaald is welk aandeel van de kosten door de ingezetenen opgebracht moet worden, blijft het profijtdeel over. Dit zijn de kosten
die door de specifieke categorieën opgebracht moeten worden. Zoals hiervoor
al gesteld, wordt het kostenaandeel per specifieke categorie bepaald op basis
van de onderlinge waardeverhouding van de onroerende zaken behorende bij de
verschillende categorieën van belastingplichtigen. Voor gebouwde onroerende
zaken (woningen en bedrijven) wordt hiervoor de waarde gehanteerd die op basis
van de Wet waardering onroerende zaken (wet WOZ) wordt vastgesteld (de zogenoemde.
WOZ-waarde). Landbouwgronden, landgoederen en natuurterreinen zijn echter
vrijgesteld van waardebepaling op grond van de wet WOZ. Voor de natuurterreinen
en agrarische en overige ongebouwde gronden wordt daarom de waarde in het
economisch verkeer op een andere wijze vastgesteld. Bronnen voor deze gegevens
kunnen zijn: verkoopcijfers die het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
publiceert, uitgifteprijzen van gemeenten voor bouwpercelen, e.d. Met name
de categorie «agrarisch en overig ongebouwd» kent verschillende
soorten grondgebruik en derhalve ook uiteenlopende waarden in het economische
verkeer. Er zijn waardeverschillen in het grondgebruik voor agrarische toepassingen
(zo heeft grasland een lagere waarde dan bloembollengrond), maar ook bijvoorbeeld
de waarden van sportvelden en bouwgrond zijn zeer uiteenlopend. Aparte aandacht
verdient de waardebepaling van wegen, spoorwegen en vaarwegen. Deze vallen
van oudsher voor de heffing via wetsfictie onder de categorie ongebouwd. Dit
blijft ongewijzigd in dit wetsvoorstel, en wel onder categorie agrarische
en overige ongebouwde gronden. De waardebepaling van deze gronden is echter
lastig omdat er de facto geen transacties van wegen of spoorwegen plaatsvinden,
en er dus geen waarde in het economisch verkeer beschikbaar is. Voor de waardebepaling
van deze objecten ten behoeve van de kostentoedeling bevat de huidige Waterschapswet
geen bepalingen. Uit een oogpunt van uniformiteit en transparantie is dit
nu wel wenselijk.Aansluitend bij de voorschriften van de Wet WOZ en bij de gangbare praktijk
van de waterschappen zal de waarde daarom worden bepaald aan de hand van de
vervangingswaarde, waarop correcties kunnen worden toegepast voor technische
en functionele veroudering. Teneinde niet voortdurend de technische en functionele
veroudering te moeten bepalen, is er uit doelmatigheidsoverwegingen voor gekozen
bij algemene maatregel van bestuur een correctiefactor vast te leggen. Het
voornemen bestaat om in de genoemde algemene maatregel van bestuur de gecorrigeerde
vervangingswaarde vast te stellen op 75% van de vervangingswaarde.
In de kostentoedelingsverordening van het waterschap zal de concrete uitwerking
voor het bepalen van de kostenaandelen voor de verschillende categorieën
worden vastgelegd. Deze verordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde
staten, zoals dat nu ook het geval is.De aanslag voor het profijtdeel van de watersysteemheffing wordt opgelegd
aan de eigenaar van een onroerende zaak (of de zakelijk gerechtigde) (stap
3). De hoogte van de aanslag wordt voor gebouwde objecten net als in de huidige
wet bepaald aan de hand van de WOZ-waarde. Voor de natuurterreinen en de agrarische
en overige ongebouwde gronden blijft als heffingsmaatstaf de oppervlakte gelden.In het kabinetsstandpunt IBO werden voor de heffing de eigenaren van woningen
en bedrijven als aparte gebruikersgroepen onderscheiden. Voor beide zou echter
wel de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf moeten dienen. Daarmee vindt de kostentoedeling
voor alle gebouwde onroerende zaken op dezelfde wijze plaats en is er de facto
geen onderscheid tussen eigenaren van woningen en van bedrijven. Het invoeren
van twee aparte categorieën gebouwd (woningen enerzijds en bedrijven
anderzijds) wordt uit oogpunt van transparantie niet wenselijk geacht: het
suggereert een onderscheid dat er niet is. In dit wetsvoorstel is er dan ook
sprake van één belastingcategorie eigenaren van gebouwde onroerende
zaken. Nieuw ten opzichte van de huidige situatie is het afsplitsen van de eigenaren
van natuurterreinen van die van het overig ongebouwd tot een eigen categorie.
Dit leidt tot een lagere heffing voor eigenaren van natuurterreinen, omdat
de waarde van natuurterreinen lager is dan het gemiddelde van ongebouwde grond.
In de huidige praktijk wordt een correctie van de heffing voor natuurterreinen
veelal bereikt via classificatie. Het opsplitsen van het ongebouwd in twee
categorieën sluit aan bij de keuze om ook bij de bestuurssamenstelling
de eigenaren van natuurterreinen als een aparte belangencategorie te benoemen
naast de eigenaren van agrarische en overige ongebouwde gronden. De specifieke
belangen van eigenaren van natuurterreinen bij het waterbeheer rechtvaardigen
deze zelfstandige positie in de betaling en de zeggenschap.d. classificatieIn de huidige bekostigingsstructuur bestaat de mogelijkheid om –
door het instellen van omslagklassen – een nadere detaillering in de
kostentoedeling aan te brengen (classificatie). Door te classificeren beogen
waterschappen zo goed mogelijk de kosten toe te rekenen aan degenen die belang
hebben bij de maatregelen. In beginsel wordt getracht zo nauwkeurig mogelijk
invulling te geven aan het beginsel van kostenveroorzaking.Bij dit wetsvoorstel is besloten de classificatie te laten vervallen.
De relatie tussen de mate van belang en de omvang van de betaling is in de
nieuwe kostentoedelingssystematiek een globale, hetgeen past bij het collectieve
karakter van het watersysteembeheer. Classificatie, welke veelal is gebaseerd
op kostenveroorzaking, past daar niet bij en verhoudt zich ook niet goed met
het streven naar een eenvoudige, transparante en fiscaal-juridisch robuuste
bekostigingsstructuur.Er is echter wel reden de tarieven van de heffing van gebouwde en ongebouwde
onroerende zaken niet in alle gevallen gelijk te stellen. Voor bepaalde onroerende
zaken is het belang bij het watersysteembeheer duidelijk afwijkend van andere
onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur de mogelijkheid,
maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Uit een oogpunt
van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de situaties waarin tariefdifferentiatie
mogelijk is, limitatief opgesomd in de wet. Om dezelfde reden is de bandbreedte
van de tariefdifferentiatie wettelijk begrensd.Afwijkende tarieven kunnen alleen worden vastgesteld voor buitendijks
gelegen onroerende zaken voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden
en voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden). De regeling
is bedoeld voor uitzonderingssituaties waar het toepassen van het normale
tarief evident onredelijk zou zijn. De verwachting is dan ook dat van de regeling
spaarzaam gebruik zal worden gemaakt. De provincie dient het besluit tot toepassing
van tariefdifferentiatie goed te keuren via de kostentoedelingsverordening.§ 11. De zuiveringsheffingDe heffing op grond van het huidige artikel 18 van de Wvo dient ter bekostiging
van het waterkwaliteitsbeheer. Dit omvat zowel de zorg voor de kwaliteit van
het oppervlaktewater als de zorg voor het zuiveringsbeheer.In de visie die ten grondslag ligt aan het onderhavige wetsvoorstel vormt
de oppervlaktewaterkwaliteitszorg echter een onlosmakelijk onderdeel van de
zorg voor het watersysteem, en om die reden wordt hier dan ook voorgesteld
de bekostiging te laten plaatsvinden uit de watersysteemheffing.De kosten die het waterschap maakt voor het transport en de zuivering
van afvalwater worden in de nieuwe opzet verhaald via een zuiveringsheffing
op alle indirecte lozingen (dat zijn de lozingen op de riolering of op het zuiveringtechnisch werk). Deze zuiveringsheffing zal zijn grondslag
krijgen in de Waterschapswet. Om redenen van wetssystematiek is hier gekozen
voor de organieke wet.De voorgestelde zuiveringsheffing blijft, net als de huidige Wvo-heffing,
gebaseerd op het principe «de vervuiler betaalt». Ook de grondslag
en de maatstaf van de zuiveringsheffing worden overgenomen van de huidige
Wvo-heffing. Wel zal de maatstaf voor zuurstofbindende stoffen worden aangepast,
zodat deze beter in overeenstemming is met de meest recente gegevens over
de gemiddelde samenstelling van huishoudelijk afvalwater. Dit is conform de
conclusies van de toenmalige Commissie Integraal Waterbeheer naar aanleiding
van onderzoek uit 2001, waarin opnieuw de vervuilingswaarde is bepaald van
het afvalwater dat een persoon gemiddeld per jaar produceert. Eén vervuilingseenheid
met betrekking tot zuurstofverbruik zal in plaats van de huidige 49,6 kilogram
zuurstofverbruik op jaarbasis 54,8 kilogram zuurstofverbruik per jaar gaan
bedragen1.De huidige Wvo ziet zowel op directe lozingen als op indirecte lozingen.
Nu de indirecte lozingen worden onderworpen aan de zuiveringsheffing op grond
van de Waterschapswet, wordt in de Waterschapswet voor het indirect lozen,
ter onderscheid van de Wvo die na invoering van dit wetsvoorstel alleen ziet
op direct lozen, de term afvoeren gebruikt.Het aantal vervuilingseenheden dat wordt afgevoerd, wordt bepaald door
meting, bemonstering en analyse. In de praktijk gebeurt dit alleen bij de
grote bedrijfsmatige lozingen, aangezien de wet uit oogpunt van besparing
van perceptiekosten voor kleinere bedrijfsmatige lozingen en voor huishoudelijke
lozingen een eenvoudiger systematiek kent. Voor bedrijven die minder dan 1000
vervuilingseenheden afvoeren, wordt veelal de regeling voor tabelbedrijven
toegepast, die in dit voorstel wordt overgenomen uit de Wvo. Voor huishoudelijke
lozingen kent de Wvo de zogenaamde forfaitaire heffing: ieder huishouden wordt
aangeslagen voor een vast aantal vervuilingseenheden (v.e.), door het waterschap
te bepalen, met een maximum van drie. Uitzondering hierop vormen slechts de
eenpersoonshuishoudens: zij worden aangeslagen voor één vervuilingseenheid.De heffing voor huishoudens wordt in dit voorstel met twee wijzigingen
overgenomen. Omwille van meer uniformiteit en transparantie wordt de vervuilingswaarde
van stoffen die vanuit een woonruimte worden afgevoerd bij wet gesteld op
drie v.e. voor meerpersoonshuishoudens (de uitzondering voor eenpersoonshuishoudens
blijft ongewijzigd). De waarde van drie v.e. sluit aan bij de huidige praktijk
van de waterschappen en bij de huidige gemiddelde woningbezetting van meerpersoonshuishoudens
van 2,95.2Nieuw is tevens dat voor waterschappen, daar waar het woonruimten betreft,
de mogelijkheid wordt geboden hetzij forfaitair het aantal vervuilingseenheden
te bepalen, hetzij geheel of gedeeltelijk op basis van het drinkwatergebruik
tot een bepaling van de vervuilingswaarde te komen. Deze nieuwe optie is toegevoegd
als uitwerking van het waterketenbeleid, waarover de Staatssecretaris van
VROM in juli 2005 aan de Tweede Kamer heeft gerapporteerd.3 Het kabinet heeft zich in dat kader tot doel gesteld eventuele belemmeringen
voor de samenwerking tussen partijen in de waterketen (waterschappen, gemeenten,
waterleidingbedrijven) weg te nemen. Met deze nieuwe optie kan worden bereikt
dat alle aanslagen/nota’s die betrekking hebben op de waterketen op één
rekening kunnen worden gezet op basis van het drinkwatergebruik. De waterschappen
zijn vrij om te bepalen welk deel van de kosten ze als vaste kosten in rekening
willen brengen, en welk deel als variabele kosten (dus gebaseerd op de gebruikte
hoeveelheid drinkwater). Zij hebben daarmee de mogelijkheid de lastenverdeling
tussen de een- en meerpersoonshuishoudens te sturen. Indien het waterschapsbestuur
kiest voor een geheel of gedeeltelijk variabel tarief wordt deze keuze, en
de uitwerking daarvan, bij verordening vastgelegd en geldt hij
voor het hele waterschapsgebied. Aan deze keuze gaan uiteraard afspraken met
andere partijen in de waterketen vooraf, niet alleen over de vorm van de samenwerking
maar ook over praktische aspecten zoals het beschikbaar stellen van gegevens
door het waterleidingbedrijf.Uit de zuiveringskosten worden alle kosten betaald die het zuiveringsbeheer
met zich brengt. Onder de kosten van het zuiveringsbeheer vallen ook de kosten
van de verwerking van regenwater in het zuiveringsproces. Regenwater kan worden
aangevoerd via de riolering op de rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi).
Het beleid is er op gericht schoon regenwater af te koppelen van de riolering,
waardoor het nuttig kan worden gebruikt. Bovendien zullen de rwzi’s
bij een verdergaande afkoppeling van regenwater van de riolering op termijn
ook goedkoper kunnen worden geëxploiteerd. Zogenoemde afkoppelprojecten
zullen meeliften met stadsvernieuwingsprojecten, niet in de laatste plaats
omdat anders zeer hoge kosten moeten worden gemaakt.Het is in theorie denkbaar de huidige kosten van de behandeling van regenwater
in de rwzi niet te bekostigen via de zuiveringsheffing, maar via de watersysteemheffing.
Het tarief van de zuiveringsheffing zou daarmee verder dalen. Een dergelijke
afsplitsing is een zeer strikte doorvoering van de financiële scheiding
afvalwaterketen – watersysteem. Hier wordt vooralsnog niet voor gekozen,
omdat fysiek ook nog slechts beperkt sprake is van afkoppeling van regenwater.
Het regenwater belandt nog veelal in het riool en is dan feitelijk afvalwater
geworden en moet dan ook worden verwerkt. Bekostiging via de zuiveringsheffing
ligt dan meer voor de hand. Daarnaast zouden met financiële splitsing
additionele kosten gemoeid zijn die zorgen voor hogere perceptiekosten.1§ 12. De heffing ter bekostiging van het
wegenbeheerEen beperkt aantal waterschappen in het westen van het land is belast
met wegenbeheer in zijn hele gebied of een gedeelte daarvan. Deze taak is
gebaseerd op de Wet herverdeling wegenbeheer, die de gemeentelijke beheerstaak
voor wegen buiten de bebouwde kom in bepaalde gebieden aan het waterschap
heeft opgedragen. Op grond van diezelfde wet verstrekt de gemeente jaarlijks
een bijdrage in het onderhoud aan het waterschap. Deze dekt ongeveer de helft
van de kosten. De resterende kosten worden gedekt uit de waterkeringsomslag
of uit een aparte wegenomslag op grond van de algemene bevoegdheid van artikel
116 van de Waterschapswet.Met de invoering van de watersysteemheffing is de vraag gerezen of het
wegenbeheer hier ook uit bekostigd zou moeten worden. Gekozen is voor een
aparte heffing voor het wegenbeheer, met een expliciete wettelijke basis.
Daarmee wordt zichtbaar gemaakt dat het hier om een aparte taak gaat, die
geen onderdeel is van de zorg voor het watersysteem. Bovendien biedt een zelfstandige
wegenheffing een oplossing voor die waterschappen die het wegenbeheer slechts
in een gedeelte van hun gebied uitvoeren. De watersysteemheffing wordt immers
in het hele waterschapsgebied opgelegd. Bekostiging uit de watersysteemheffing
zou daarmee leiden tot een onrechtvaardige kostenverdeling. In paragraaf 6,
onder b, is al aangegeven dat provinciale staten de mogelijkheid behouden
taakgebieden in te stellen voor het wegenbeheer. Het instellen van een taakgebied
is noodzakelijk bij die waterschappen die het wegenbeheer slechts in een gedeelte
van hun beheersgebied uitvoeren, om de heffingplicht beperkt te houden tot
de belanghebbenden in dat betreffende gebied.In de huidige Waterschapswet zijn, zoals hierboven reeds geconstateerd,
geen specifieke bepalingen opgenomen voor de wegenheffing. De huidige praktijk
laat dan ook een grote variëteit in de toegepaste kostentoedelingssystematiek zien. Het is gewenst om ook voor de wegenheffing, net
als voor de overige waterschapsheffingen, hier de essentialia op te nemen.De «wegenheffing» kan worden opgelegd aan dezelfde categorieën
van heffingplichtigen als bij de watersysteemheffing. Anders dan bij de watersysteemheffing,
waarvoor de categorieën heffingplichtigen imperatief worden bepaald kan
het waterschap besluiten een of meer categorieën buiten de heffingplicht
te laten. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens van de waterschappen
om de huidige praktijk op dit punt zo veel mogelijk te continueren.Er is voor gekozen om de overige elementen uit de kostentoedelingssystematiek
van de watersysteemheffing van overeenkomstige toepassing te verklaren. Voor
waterschappen die het wegenbeheer in hun hele beheersgebied uitvoeren, wordt
het daarmee in principe mogelijk de wegenheffing te integreren in hun watersysteemheffing.
Omdat dit om praktische redenen wenselijk zou kunnen zijn (bijvoorbeeld omdat
dan geen uitsplitsing van kosten tussen wegenbeheer en dijkonderhoud nodig
is), laat het wetsvoorstel deze mogelijkheid open.§ 13. De verontreinigingsheffing in de
WvoDe huidige Wvo-heffing is gebaseerd op het uitgangspunt «de vervuiler
betaalt» en heeft een tweeledig doel. Enerzijds dient de heffing ter
bekostiging van het waterkwaliteitsbeheer (kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater
en zuiveringsbeheer). Anderzijds heeft de heffing een regulerende werking
ten aanzien van lozingen.In de nu voorgestelde nieuwe heffingenstructuur wordt de bekostiging van
het watersysteembeheer geregeld via de watersysteemheffing en van het zuiveringsbeheer
via de zuiveringsheffing. Daarmee is voorzien in de bekostiging van de (hoofd)taken
van het waterschap.Het is echter gewenst om ook voor directe lozingen een heffing in stand
houden, die uitdrukking blijft geven aan het principe «de vervuiler
betaalt», een uitgangspunt dat ook is opgenomen in de EU-Kaderrichtlijn
Water. Dit is de verontreinigingsheffing. Deze heffing zal vooralsnog in de
Wvo opgenomen blijven. De Wvo zal volgens de huidige plannen t.z.t. opgaan
in de Waterwet. De keuze voor de Wvo is gemaakt omdat de verontreinigingsheffing
zowel door het Rijk als door de waterschappen kan worden opgelegd. Bovendien
strekt de heffing als zodanig niet ter bekostiging van een bepaalde taak van
de waterschappen. Opneming van de verontreinigingsheffing in de Waterschapswet
ligt om die redenen dan ook minder voor de hand. Materieel zal de opbrengst
van deze heffing echter geheel ten goede komen aan de bekostiging van het
beheer van het watersysteem van de beheerder. Deze moet immers kosten maken
ter regulering van lozingen op oppervlaktewateren en in voorkomend geval maatregelen
moeten treffen om de nadelige effecten op het watersysteem te voorkomen of
te compenseren. Door de opbrengst van de verontreinigingsheffing ter bekostiging
van de waterbeheertaken aan te wenden blijft die opbrengst binnen het waterbeheer,
waardoor lastenverhoging voorkomen wordt.De heffingplichtige handeling is het brengen van stoffen in oppervlaktewateren.
Het houdt in beginsel in dat zowel het brengen via een lozingswerk, als het
anderszins brengen van stoffen in een oppervlaktewater onder de verontreinigingsheffing
kan vallen. Bij het anderszins brengen valt te denken aan lozingen via afvloeiing
van terreinen (o.a. bij op- en overslagterreinen). Dit is overeenkomstig de
terminologie zoals deze ook nu in hoofdstuk IV van de Wvo wordt gehanteerd.Zoals gezegd heeft de verontreinigingsheffing niet als primair oogmerk
de bekostiging van een bepaalde waterschapstaak. De opbrengst is echter wel
bestemd en komt geheel ten goede aan de bekostiging van het watersysteembeheer.
Het is derhalve niet van belang onderscheid te maken in maatregelen die betaald
worden uit de opbrengst van de watersysteemheffing of uit de opbrengst van
de verontreinigingsheffing. Uit de opbrengst van beide heffingen kunnen dezelfde
maatregelen worden betaald. Het betreffen hier alle maatregelen die behoren
tot de zorg voor het beheer van het watersysteem, zijnde alle maatregelen
die niet tot het zuiveringsbeheer (en het wegenbeheer, voor zover van toepassing)
behoren.In de wet wordt verschil gemaakt tussen de heffing van het Rijk en die
van de regionale beheerders. Ten aanzien van heffingen door regionale beheerders
voorziet de Waterschapswet in de bevoegdheid om bij verordening in de benodigde
nadere regelgeving te voorzien. Voor het Rijk is dit anders; de essentiële
bepalingen ter zake van heffingen door het Rijk dienen op grond van artikel
104 van de Grondwet in de formele wet zelf te worden opgenomen. In concreto
gaat het daarbij om het belastbare feit, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf,
de eenheid van de heffingsmaatstaf, het tarief en het heffingssubject. Voor
het Rijk zijn in dat verband het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren,
de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Wet administratieve rechtspraak
belastingzaken, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen
van belang. De regionale beheerders kennen hun eigen regelingen, opgenomen
in belastingverordeningen, die doorgaans zijn gebaseerd op de door de Unie
van Waterschappen vastgestelde «Modelverordening verontreinigingsheffing».De tariefstelling voor de verontreinigingsheffing kan niet gebaseerd worden
op een omslag, omdat deze heffing zowel bij het Rijk als bij de waterschappen
slechts voor een (niet af te bakenen) deel bijdraagt aan de bekostiging van
het waterbeheer.1 Daarom is een andere wijze
van tariefstelling noodzakelijk.Voor de verontreinigingsheffing die waterschappen opleggen, is het het
meest eenvoudig en transparant het tarief van de verontreinigingsheffing op
enige wijze te relateren aan het tarief van de zuiveringsheffing. Waterschappen
bepalen zelf het tarief voor de verontreinigingsheffing, maar in de wet wordt
vastgelegd dat dit minimaal 50% en maximaal 100% van het zuiveringstarief
mag bedragen. De bovengrens van deze bandbreedte sluit aan bij de huidige
situatie, waar de Wvo-heffing voor directe en indirecte lozingen gelijk is.
Het waterschap kan er dus voor kiezen dit gelijke tarief te continueren. Het
is echter ook voorstelbaar dat het waterschap voorkeur heeft voor een lager
tarief, omdat de heffing ook opgelegd moet worden aan de effluentlozingen
vanuit een «eigen» zuiveringtechnisch werk op wateren in eigen
beheer. Daardoor wordt via de verontreinigingsheffing geld overgeheveld uit
de zuiveringsheffing naar het watersysteembeheer. De bandbreedte geeft de
waterschappen de mogelijkheid de omvang van die geldstroom te beïnvloeden.
Voor het Rijk is deze wijze van de tariefstelling niet mogelijk, omdat het
Rijk geen heffing kent waaraan de verontreinigingsheffing gerelateerd kan
worden. Het tarief van de lozingen op rijkswater ligt vast in de wet. In dit
wetsvoorstel wordt het vastgesteld op € 25,00. De hoogte voor het
tarief is gebaseerd op de wens om het tarief voor lozingen op rijkswater enigszins
vergelijkbaar te laten zijn met het tarief voor lozingen op regionaal water
(«level playing field» voor bedrijven), maar bij voorkeur niet
hoger. Immers het ligt niet in de rede lozingen op groter water (rijkswater)
die vanuit waterkwaliteitsoogpunt veelal minder bezwaarlijk zijn dan lozingen
op kleiner water (regionaal water), zwaarder te belasten. Een tarief € 25,00
is ongeveer gelijk aan de ondergrens van de bandbreedte voor het tarief van
het de waterschappen. In de hoogte van het tarief is tevens de aanpassing
van de maatstaf voor zuurstofverbruik en de afschaffing van de 50%
korting op het tarief van de rijksheffing (voor lozingen vanuit
rwzi’s in beheer bij waterschappen) verdisconteerd.De 50%-reductieregeling, zoals deze geldt sinds de beëindiging
van de Uitkeringsregeling bestrijding verontreiniging rijkswateren (UKR) per
1-1-2000, wordt afgeschaft. De argumenten op basis waarvan deze korting destijds
is ingevoerd, zijn niet meer valide door enerzijds de opsplitsing van de Wvo-heffing
in een zuiveringsheffing en een verontreinigingsheffing en door anderzijds
de verplichting lozingen vanuit rwzi’s in eigen beheer op «eigen»
water ook een verontreinigingsheffing op te leggen.1Het afschaffen van de 50%-reductieregeling leidt overigens tot
een verlaging van het huidige tarief van de rijksheffing, omdat er geen oogmerk
aanwezig is de inkomsten van het Rijk te vergroten. Het huidige tarief bedraagt € 31,76.
Voor lozers die nu het volle tarief betalen (bedrijven), betekent het nieuwe
tarief een verlaging met € 6,76. Voor de waterschappen, die als
beheerder van een op rijkswater lozende rwzi die op rijkswater nu onder de
50% reductieregeling vallen, zullen de wijzigingen een stijging met € 9,12
per geloosde vervuilingseenheid tot gevolg hebben.§ 14. Lastenverschuivingena. lastenverschuivingen waterschapsheffingenInvoering van de nieuwe heffingenstructuur betekent niet dat de totale
lasten voor alle belastingplichtigen gezamenlijk zullen veranderen. Dit totaal
is immers bepaald door de voor de taakuitoefening van de waterschappen te
maken kosten. Wel leidt een wijziging in de heffingensystematiek tot een lastenverschuiving
tussen de groepen van belastingplichtigen. De waterschapslasten voor 2004
bedroegen in totaal € 1 828 miljoen. Dit is de som van de opbrengst
van de waterkwantiteitsomslag, de waterkeringsomslag en de Wvo-heffing.Deze werden opgebracht door de huishoudens (€ 1 266 miljoen),
de bedrijven (€ 402 miljoen), de agrarische sector (€ 116
miljoen), de eigenaren van natuurterreinen (€ 14 miljoen) en de
eigenaren van overige ongebouwde terreinen (€ 30 miljoen). De lastenverschuiving
die optreedt op basis van de nu voorgestelde bekostigingsstructuur is een
optelsom is van een aantal effecten. In totaliteit treedt er een lastenverschuiving
op van circa € 90 miljoen, overeenkomend met 4,5% van de
totale jaarlijkse waterschapslasten. Deze lastenverschuiving zal met name
een vermindering inhouden voor de eigenaren van natuurterreinen (minus € 12
miljoen), de eigenaren van agrarische gronden (minus € 56 miljoen)
en de eigenaren van overige ongebouwde gronden (minus € 14 miljoen).
Daarnaast is er sprake van een beperkte lastenvermindering voor de bedrijven
(minus € 8 miljoen). De toename van de lasten zal plaatsvinden bij
de huishoudens.De lastenverschuiving binnen de categorie huishoudens is verschillend.
Voor bewoners van huurwoningen2 blijven de waterschapslasten
ongeveer gelijk. Voor bewoners van koopwoningen is de stijging van de waterschapslasten
met name afhankelijk van de waarde van de woning. Bij een gemiddelde WOZ-waarde
(waardeprijspeil 2003) van een woning van€ 200 000 zal de stijging
circa € 10 per jaar (van circa€ 220 naar circa € 230)
bedragen, terwijl bij een WOZ-waarde van een woning van € 600 000
de stijging ongeveer € 40 per jaar (van circa € 300 naar
circa € 340) zal bedragen. Het betreft hier een landelijk gemiddelde.
Per waterschap kan dit verschillend uitpakken.Eventuele toekomstige ontwikkelingen in de WOZ-waarden van woningen en/of
bedrijven zullen overigens ook doorwerken in de lastenverdeling tussen de
verschillende groepen belastingplichtigen. Dit is inherent aan de
gekozen systematiek waarin de hoogte van de heffing gebaseerd is op de economische
waarde van de onroerende zaak.De lastenverschuiving naar de huishoudens is overigens al enige jaren
gaande, en zal ook doorgaan zonder dit wetsvoorstel, zo is de verwachting.Bij de Wvo-heffing wordt de verschuiving veroorzaakt door autonome ontwikkelingen:
enerzijds neemt het aantal vervuilingseenheden uit huishoudens toe door een
toename van de bevolking en anderzijds neemt het aantal vervuilingseenheden
vanuit bedrijven af als gevolg van saneringen van lozingen. Het aandeel van
de huishoudens in de totale heffingopbrengst stijgt hierdoor.Bij de heffingen voor het watersysteembeheer speelt de relatieve waardestijging
van huizen ten opzichte van bedrijven een rol, maar is ook de keuze van waterschappen
voor een andere bekostigingssystematiek van belang. Als gevolg van eerdere
beleidswijzigingen (WB21 en stedelijk waterbeheer) wordt het watersysteembeheer
meer afgestemd op het belang van de huishoudens. Waterschappen kiezen de laatste
jaren steeds meer voor een kostentoedelingssystematiek die hierbij aansluit,
en een groter deel van de kosten bij de huishoudens legt.b. lastenverschuiving verontreinigingsheffing RijkDe opbrengt (op basis van voorlopige aanslagen) van de rijksheffing bedraagt
voor 2004 € 30,7 miljoen. Deze worden opgebracht door de waterschappen
(€ 17,1 miljoen), de bedrijven (€ 12,7 miljoen) en de
gemeenten (€ 0,8 miljoen). Bij invoering van de voorgestelde veranderingen
in de rijksheffing, zoals aangegeven in paragraaf 12, zal de opbrengst € 34
miljoen gaan bedragen. Dit leidt tot de volgende lastenverschuivingen. Een
vermindering van de lasten treedt op bij de bedrijven (minus € 3,7
miljoen) en de gemeenten (minus € 0,25 miljoen). De toename van
de lasten zal plaatsvinden bij de waterschappen als gevolg van een hogere
verontreinigingsheffing op lozingen vanuit rwzi’s. Deze zal zijn doorwerking
vinden in de zuiveringsheffing die het waterschap oplegt aan de indirecte
lozers (€ 5 miljoen bij de huishoudens en € 2 miljoen
bij de bedrijven). § 15. Besparingen als gevolg van vereenvoudigingena. besparing op perceptiekostenIn het IBO-rapport over bekostiging van het regionale waterbeheer wordt
aangegeven dat de perceptiekosten van de waterschappen in 2002 ca. € 130
miljoen bedroegen1, ofwel ca. 8% van de
bruto-belastingopbrengst. Als gevolg van onder andere de vereenvoudiging van
het belastingstelsel wordt verwacht dat het percentage perceptiekosten binnen
enkele jaren zal dalen tot onder de 5%2.
In absolute zin gaat het om een daling met ruim € 20 miljoen.Aspecten van het voorgestelde nieuwe financieringsstelsel die een bijdrage
leveren aan deze daling zijn:• integratie van waterkerings- en waterkwantiteitsomslagen tot watersysteemheffing;• vervanging van de kostentoedelingsmethode Oldambt door Delfland;• afschaffing van de classificatie op basis van de Methode Oldambt.Naar verwachting kan regionale samenwerking bij de aanslag en de inning
tot een verdere daling van de perceptiekosten leiden. Samenwerkingsinitiatieven
zijn gaande.Overigens worden ook door de voorgestelde bestuurssamenstelling (o.a.
kleinere omvang bestuur) en (landelijke) waterschapsverkiezingen kostenbesparingen gerealiseerd. Ingeschat wordt dat dit tot een besparing
van ongeveer € 3 miljoen per jaar zal leiden.b. besparingen als gevolg van de vereenvoudiging
van de objectafbakeningOp grond van de Wet WOZ voeren de gemeenten taxaties uit van onroerende
zaken. De gegevens worden niet alleen door de gemeenten zelf gebruikt, maar
ook door het Rijk en de waterschappen. In het overleg tussen deze partijen
over de uitvoering van de Wet WOZ is onder andere gesproken over mogelijkheden
om de perceptiekosten te reduceren door middel van aanpassing van de objectafbakening
gebouwd/ongebouwd.1 In de huidige systematiek
is de objectafbakening voor de waterschappen op onderdelen afwijkend van die
bij de gemeenten, waardoor aanvullende gegevens nodig zijn. De Unie van Waterschappen
heeft verkend, op welke wijze het artikel over objectafbakening in de Waterschapswet
te vereenvoudigen zou zijn. Dat heeft geleid tot de in dit wetsvoorstel opgenomen
nieuwe tekst voor artikel 117.Het voorstel leidt ertoe dat de gemeenten bij de objectafbakening een
aantal werkzaamheden, die zij in het kader van de uitvoering van de Wet WOZ
tot nu toe specifiek voor de waterschappen moeten verrichten, niet meer behoeven
uit te voeren. Het vervallen van deze extra werkzaamheden versimpelt de uitvoering
van de Wet WOZ in belangrijke mate en brengt dus een taakverlichting voor
de gemeenten met zich. Het is niet eenvoudig de exacte omvang van de hieruit
voortvloeiende kostenbesparing aan te geven, maar een besparing in de orde
van € 10 miljoen ligt gezien de inhoud van het voorstel en de betekenis
daarvan voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk echter in de rede.Het voorstel leidt ook voor de waterschappen tot een taakverlichting doordat
een aantal werkzaamheden in de kadastrale administratie komt te vervallen.
Dit betekent dat ook bij de waterschappen sprake zal zijn van een zekere kostenbesparing.c. besparingen door efficiencyverbetering en innovatieGezien de extra investeringen die de komende jaren nodig zijn in het waterbeheer
is het van belang dat de wateropgaven doelmatig worden uitgevoerd, zo stelt
het kabinet in het standpunt IBO. Het kabinetsstandpunt wordt via meerdere
sporen uitgewerkt. Dit wetsvoorstel is er één van. Hierboven
is al aangegeven hoe de vereenvoudigingen in de wet leiden tot besparingen.
Daarbij is ook gewezen op lopende regionale samenwerkingsinitiatieven. Deze
zijn beschreven in het rapport «Waterschappen zoeken fiscale partners»,
dat door alle waterschappen bestuurlijk onderschreven wordt.2 In dit rapport wordt gesteld dat de samenwerking regionaal ingevuld
moet worden. Vooral de samenwerking met gemeenten biedt kansen. Hier zijn
al enkele succesvolle voorbeelden van. Een besparing van € 20 miljoen
op de perceptiekosten wordt haalbaar geacht.De Waterschapswet is niet het enige en als organieke wet wellicht ook
niet het meest geschikte instrument om uitvoering te geven aan de efficiencydoelstellingen
van het kabinetsstandpunt IBO. Minstens zo belangrijk zijn de acties, die
vrijwillig of op basis van bestuurlijke afspraken met het rijk door de waterschappen
ondernomen worden. Het IBO-onderzoek heeft deze initiatieven een extra impuls
gegeven. Te noemen zijn:• De begrotingsvergelijkingIeder jaar wordt door alle waterschappen meegewerkt aan een begrotingsvergelijking.
In 2005 is deze vergelijking voor de elfde keer uitgebracht.3 In het kabinetsstandpunt IBO wordt de begrotingsvergelijking genoemd
als informatiebron voor de waterschapsbesturen en besturen van
hogere waterstaatsgezagen (provincie, rijk). Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt
hebben de waterschappen het ambitieniveau van de begrotingsvergelijking verhoogd.
Er is meer aandacht voor de beleidsmatige aspecten en de ambities van de waterschappen.• De bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheerIn 2003 hebben de waterschappen hun tweede bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer
uitgebracht, over het jaar 2002.1 Deze vergelijking
wordt een maal per drie jaar uitgevoerd. Alle waterschappen met een zuiveringstaak
hebben meegewerkt. De zuiveringsresultaten, maar ook de mate van innovatie
en de klanttevredenheid wordt vergeleken. Er zijn afspraken met de waterschappen
gemaakt over uitbreiding van de bedrijfsvergelijking naar het watersysteembeheer.• Het WaterschapshuisHet Waterschapshuis is een initiatief van de waterschappen tot samenwerking
op het terrein van ICT. Naar aanleiding van het IBO-traject zijn de waterschappen
aan het rijk de inspanningsverplichting aangegaan om substantieel te besparen
op de bedrijfsvoeringskosten. Samenwerking op ICT-gebied wordt als een belangrijk
middel hiertoe gezien. Via de stichting het Waterschapshuis wordt dit gestimuleerd
en uitgevoerd.Het tweede spoor waarlangs het kabinetsstandpunt IBO uitgewerkt wordt,
is het waterketenbeleid. Over de stand van zaken wordt regelmatig gerapporteerd
aan de Tweede Kamer. Bij brief van 12 juli 2005 heeft de Staatssecretaris
van VROM de Tweede Kamer geïnformeerd over de samenwerking in de waterketen.2 Daarin wordt het gezamenlijk projectprogramma beschreven
dat de betrokken partijen over een periode van twee jaar uitvoeren. Het evalueren
en verder ontwikkelen van benchmarking is een van die acties. Inmiddels zijn
er al diverse stappen ondernomen door verschillende partijen om tot structurele
benchmarking te komen. Er gaat o.a. een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd
worden naar een afvalwaterketen-benchmark. In het waterketenbeleid is gekozen
voor een bottom-up-benadering: initiatieven dienen op regionaal niveau tot
stand te komen. Voor het rijk ligt er naast het stimuleren en faciliteren
van de bottom-up benadering met name een rol in het wegnemen van belemmeringen.
Het kabinet zal de Tweede Kamer regelmatig informeren over de voortgang. Na
afloop van de periode van twee jaar kan op basis van de uitgevoerde monitoring
worden bezien of bijstelling van het beleid wenselijk is.§ 16. Administratieve lastena. algemeenDe administratieve lasten die voortvloeien uit deze wet zijn relatief
beperkt. Zij hangen samen met de gegevensverzameling voor de heffingen, en
met de uitoefening van het kiesrecht. Het vergunningenstelsel in het waterbeheer,
een belangrijke bron van administratieve lasten, maakt geen onderdeel uit
van de Waterschapswet. De beoogde reductie van lasten rond de vergunningverlening
komt dan ook niet tot uiting in deze wet, maar in de in voorbereiding zijnde
Waterwet.Zowel de heffingenstructuur als het kiesrecht blijven in stand. De mogelijkheden
om de administratieve lasten in de Waterschapswet te beperken, zijn dan ook
niet zo groot. Integendeel, het streven naar verhoging van de opkomst bij
de verkiezingen kan zelfs leiden tot een toename van de administratieve lasten
voor de burger. In de secties b en c wordt nader ingegaan op de genoemde aspecten.Met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel kunnen ook eenmalige administratieve
lasten voor bedrijfsleven en burgers gemoeid zijn om op de hoogte te komen
van de wetswijzigingen. Naar verwachting zullen deze administratieve lasten
gering zijn. Om de informatieverstrekking omtrent de wetswijzigingen
en de gevolgen daarvan voor bedrijfsleven en burgers zo optimaal mogelijk
te doen zijn, heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat een aparte website
geopend.1 Daarnaast zullen waterschappen via
hun eigen websites en door middel van de website van de Unie van Waterschappen
regelmatig informatie verstrekken over de gevolgen voor bedrijfsleven en burgers
van de wetswijzigingen op het moment dat belastingverordeningen worden vastgesteld
of verkiezingen voor het algemeen bestuur van waterschappen worden georganiseerd.2 Ook bij het opleggen van de heffingsaanslag en de organisatie
van verkiezingen geven waterschappen gebruikelijk schriftelijke informatie
aan burgers en bedrijfsleven. Bij wijzigingen als gevolg van dit wetsvoorstel
zullen de waterschappen daar in deze informatie zeker aandacht aan schenken.Het spreekt voor zich dat waar het wetsvoorstel wordt uitgewerkt in lagere
regelgeving zoals algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen,
zulke voorstellen gepaard zullen gaan met nadere informatie over administratieve
lasten. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal in overleg treden met
het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen over de mogelijkheden
om administratieve lasten te verminderen bij totstandkoming van regelgeving
van medeoverheden voortvloeiend uit dit wetsvoorstel.b. administratieve lasten voor bedrijvenGevolgen van het wetsvoorstelAdministratieve lasten voor het bedrijfsleven zijn gedefinieerd als de
kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en
regelgeving van de overheid. Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren,
bewaren en ter beschikking stellen van informatie.In het kader van de wijziging van de Waterschapswet kunnen voor het bedrijfsleven
administratieve lasten gemoeid zijn met het vaststellen van de hoogte van
de watersysteemheffing, de heffing ter bekostiging van het wegenbeheer (taak
die aan een beperkt aantal waterschappen is toebedeeld) en de zuiveringsheffing.
In verband met de wijziging van de Wvo kunnen administratieve lasten gemoeid
zijn met het vaststellen van de hoogte van de verontreinigingsheffing voor
directe lozingen op oppervlaktewateren. In de huidige situatie vloeien die
administratieve lasten voort uit de waterkwantiteitsomslag en de waterkeringsomslag
op grond van de Waterschapswet en uit de verontreinigingsheffing op grond
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.In de paragrafen 9 tot en met 12 is uitvoerig beschreven hoe de huidige
waterschapsbelastingen en heffingen gewijzigd worden met het oog op een eenvoudiger
en transparantere financieringssystematiek en het bereiken van een vermindering
van de perceptiekosten (zie paragraaf 15).Door deze herverdeling wijzigt het aantal heffingplichtige bedrijven niet.
Naar schatting krijgen in totaal bijna 500 000 bedrijven een aanslag
voor de Wvo-heffing en zuiveringsheffing, en ruim 1,2 miljoen bedrijven een
aanslag voor de watersysteemheffing (indien wegenheffing, extra aanslagregel
op één aanslagbiljet).Vaststellen van de aanslagDe hoogte van de aanslag voor de watersysteemheffing wordt vastgesteld
door het waterschap op basis van de WOZ-waarde voor bedrijven (gebouwde onroerende
zaak) en op basis van het aantal hectares «agrarisch en overig ongebouwd»
of «natuurterreinen» (aan de hand van kadastrale gegevens). Deze
waterschapsbelasting zal worden geheven bij wege van aanslag en derhalve zijn
er voor het bedrijfsleven met het vaststellen van de hoogte van de heffing
geen administratieve lasten gemoeid. Slechts in het geval dat een bedrijf
bezwaar maakt bij het dagelijks bestuur van het waterschap tegen een belastingaanslag
kunnen administratieve lasten in het geding zijn. Op grond van
ervaringsgegevens bij waterschappen maken ongeveer een 0,5% van de
bijna 1,2 miljoen bedrijven bezwaar tegen de aanslag.De vaststelling van de hoogte van de aanslag voor de zuiveringsheffing
en de verontreinigingsheffing zal op dezelfde wijze plaatsvinden als nu voor
de Wvo-heffing. Voor het vaststellen van de hoogte van de huidige Wvo-heffing
(waterschappen en Rijkswaterstaat) dienen de zogenaamde meetbedrijven (ruim
2400) zelf meting en bemonstering van afvalwater uit te voeren ten behoeve
van de aangifte. De zogenaamde tabelbedrijven (ruim 177 000) worden op
basis van kengetallen aangeslagen. Daarnaast wordt een groot aantal kleine
bedrijven (bijna 320 000) aangeslagen op basis van een forfaitaire aanpak.
Bij de meetbedrijven en tabelbedrijven is er sprake van meet- en registratieverplichtingen,
bij kleine bedrijven niet of nauwelijks. Op basis van ervaringscijfers bij
waterschappen en Rijkswaterstaat maken 4% van de meetbedrijven bezwaar
tegen de aanslag. Voor tabelbedrijven en kleine bedrijven bedraagt dit naar
schatting 7%.Schatting van de administratieve lastenIn de nulmeting administratieve lasten Verkeer en Waterstaat zijn voor
het domein (natte) waterstaat de waterschapsbelastingen slechts zeer beperkt
in beeld gebracht.1 De administratieve lasten
gemoeid met de Wvo-heffing (waterschappen en Rijkswaterstaat) zijn slechts
ten dele in beeld gebracht, namelijk alleen voor de bijna 9000 bedrijven die
op grond van hun Wvo-vergunningen ook meet- en registratieverplichtingen hebben.
Het aandeel aan administratieve lasten met betrekking tot de heffing bedraagt
bijna € 13,3 miljoen voor deze bedrijven.2Op basis van de eerder genoemde gegevens van het aantal heffingplichtige
bedrijven, het aantal bezwaren dat tegen opgelegde aanslagen wordt ingesteld
en de gegevens waarop de berekening van het bedrag van € 13,3 miljoen
is gebaseerd, wordt het totale bedrag aan administratieve lasten gemoeid met
de Wvo-heffing geschat op € 28,4 miljoen.Voor de overige waterschapsbelastingen bedraagt deze schatting € 0,3
miljoen, alleen gebaseerd op bezwaren ingesteld tegen opgelegde aanslagen.Daarmee bedragen de totale administratieve lasten voor het bedrijfsleven
naar schatting € 28,7 miljoen.Met de onderhavige wetswijzigingen worden geen andere dan de huidige berekeningsgrondslagen
toegepast voor het vaststellen van de hoogte van de zuiveringsheffing, de
Wvo-heffing en de watersysteemheffing. Het wetsvoorstel leidt derhalve niet
tot extra administratieve lasten voor het bedrijfsleven.Reductiemogelijkheden administratieve lastenZoals al aangegeven blijven de grondslagen voor de heffingen in dit wetsvoorstel
ongewijzigd. Hierdoor blijven op dit onderdeel de administratieve lasten voor
bedrijven ongeveer gelijk. Wel zou de introductie van een eenvoudiger systematiek
voor de watersysteemheffing kunnen leiden tot minder bezwaren tegen aanslagen.Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft zich wel voorgenomen om
voor de Wvo-meetverplichtingen ten behoeve van de vergunningnaleving en de
heffingaangifte een reductiedoelstelling van 25% te behalen. Door de
Rijkswaterstaat wordt momenteel onderzoek verricht om de meetverplichtingen
te beperken. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met belemmeringen die
er zijn op grond van internationale verplichtingen zoals de Europese IPPC
richtlijn3 en met de huidige fiscaal juridische
bepalingen in de belastingverordeningen van waterschappen en het Uitvoeringsbesluit
Verontreiniging Rijkswateren.Met de Unie van Waterschappen is overleg gestart om te bezien in hoeverre
de waterschappen een bijdrage kunnen leveren aan de vermindering van deze
meetverplichtingen. Dit raakt echter de autonome bevoegdheden
van waterschappen in het kader van hun vergunningen- en heffingenbeleid. Gelet
op het stadium waar deze ontwikkelingen zich in bevinden, kan op dit moment
het behalen van de reductiedoelstelling nog niet met zekerheid worden bevestigd.Wel zijn bij de waterschappen al ICT-ontwikkelingen in gang gezet. Bij
iets minder dan de helft van de 26 waterschappen kunnen al via e-mail meet-,
bemonsterings- en analysecijfers worden ingediend. De digitale aangifte voor
de verontreinigingsheffing via internet doet in 2005 zijn intrede. Iets minder
dan de helft van de waterschappen maakt hiervan gebruik. De andere waterschappen
voeren dit met ingang van 2006 in. Dit zal zeker een vermindering van administratieve
lasten opleveren.ConclusieMet het wetsvoorstel wordt beoogd een eenvoudiger en transparanter systematiek
voor de waterschapsbelastingen in te voeren waardoor de perceptiekosten aanmerkelijk
zullen worden verminderd. Administratieve lasten zullen zeker niet toenemen.
Van de autonome ontwikkelingen bij waterschappen met betrekking tot digitalisering
en de intentie van het ministerie van Verkeer en waterstaat om meetverplichtingen
te verminderen mag op termijn zeker een vermindering van administratieve lasten
worden verwacht. Een resultaat daarvan is op dit moment echter moeilijk aan
te geven.c. administratieve lasten voor de burgerAlgemeenAdministratieve lasten voor de burger zijn de kosten om te voldoen aan
de informatieverplichtingen die voortvloeien uit regelgeving van de overheid.
Het gaat hierbij zowel om het nakomen van verplichtingen als het uitoefenen
van rechten. Deze lasten hebben betrekking op de door de burger bestede tijd
(uitgedrukt in uren) en gemaakte (out-of-pocket) kosten (uitgedrukt in euro’s).In de oorspronkelijke nulmeting administratieve lasten Verkeer en Waterstaat
voor het domein (natte) waterstaat zijn destijds (nog) geen administratieve
lasten voor burgers gekwantificeerd. Gelet op de tijd die bij de voorbereiding
van dit wetsvoorstel daarvoor beschikbaar stond, was het onmogelijk om bij
het in beeld brengen van de gevolgen voor burgers gebruik te maken van een
gevalideerd standaardkostenmodel. In onderstaande schatting is echter wel
zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de standaardhandelingen in de Nulmeting
Administratieve Lasten Burger Ministerie van BZK voor handelingen die van
overeenkomstige toepassing kunnen worden geacht (bijv. bezwarenprocedures
en verkiezingen).1WaterschapsbelastingenVoor wat betreft de waterschapsbelastingen worden 6,9 miljoen woonruimten
forfaitair aangeslagen voor de zuiveringsheffing en de Wvo-heffing (drie of één
vervuilingseenheid). Uit ervaringsgegevens blijkt dat in 4% van de
gevallen dat een aanslag wordt opgelegd een bezwaar of een verzoek wordt ingediend.Voor 6,7 miljoen woonruimten wordt een aanslag ingezetenenheffing opgelegd
op basis van een forfait (gelijk bedrag per woonruimte) en in het geval dat
de hoofdbewoner tevens huiseigenaar is ook een heffing op grond van de WOZ-waarde
vastgesteld voor de gebouwde onroerende zaak. Uit ervaringscijfers blijkt
dat in een 0,5% van de gevallen dat een aanslag wordt opgelegd een
bezwaar of verzoek wordt ingediend. Bezwaren tegen de vaststelling van de
WOZ-waarde worden afgedaan door de gemeente. Het waterschap volgt de definitieve
beslissing van de gemeente.Door het vaststellen van de aanslag door het waterschap wordt de burgerniet geconfronteerd met administratieve lasten. Deze komen slechts
uit verzoeken of bezwaren tegen aanslagen voort.Door de sterke afname van het aantal waterschappen en zuiveringsschappen
(ca. 50 in 2000) als gevolg van centralisatie van verschillende waterschapstaken
in grotere waterstaatkundige eenheden (26 all-in waterschappen in 2005) is
voor de burger al een eenvoudiger en meer transparante situatie ontstaan met
betrekking tot waterschapsbelastingen. Het combineren van meerdere aanslagregels
op één aanslagbiljet en toezending van gefrankeerde antwoordkaarten
voor alleenwonendenverzoeken, verzoeken tot toezending van kwijtscheldingsformulieren,
tenaamstellingswijzigingen en het indienen van bezwaren, alsmede automatische
incasso dragen bij tot verregaande dienstverlening aan de burger door de waterschappen.
Digitale dienstverlening breekt ook hier door in 2005. Zulke verzoeken kunnen
bij ruim van de helft van de waterschappen via e-mail worden ingediend.Door deze werkwijze zijn er voor de burger aan waterschapsbelastingen
niet of nauwelijks administratieve lasten in de vorm van kosten verbonden.
Naar schatting was er in 2002 jaarlijks wel een tijdsbesteding van bijna 620 000
uur verbonden aan bezwaren en verzoeken. Verwacht wordt dat bij inwerkingtreding
van de wet (beoogd wordt 2008) de mogelijkheden tot digitalisering volledig
worden benut en dat de tijdsbesteding door burgers zal zijn afgenomen tot
ca. 310 000 uur (ervan uitgaande dat hierdoor de tijdbesteding door de
burger halveert). Wel dient te worden vermeld dat deze afname geen gevolg
is van dit wetsvoorstel maar is toe te schrijven aan autonome ontwikkelingen
die bij waterschappen plaatsvinden.Door de waterschappen is onlangs besloten om de samenwerking op het gebied
van belastingheffing te intensiveren met het doel efficiencyvoordelen te behalen,
niet alleen voor de waterschappen bij de inning van de belasting maar ook
voor de burger. De Unie van Waterschappen wil de samenwerking van onderaf
stimuleren en de samenwerking in de regio zo snel mogelijk concreet vorm geven.
Daarbij wordt niet alleen gedacht aan intensivering van samenwerking tussen
waterschappen onderling maar ook aan nader onderzoek naar samenwerkingsverbanden
met gemeenten en waterleidingbedrijven. Bij samenwerking moet worden gedacht
aan de oprichting van een gezamenlijk belastingkantoor of samenwerking op
het gebied van inning, dwanginvordering, ICT-toepassingen en kwijtschelding.
De waterschappen verwachten in 2006 een start te kunnen maken met nieuwe initiatieven
op het gebied van fiscale samenwerking.WaterschapsverkiezingenVerkiezing van de leden van het algemeen bestuur vindt eens in de vier
jaar plaats op basis van schriftelijke stemming. Men ontvangt stembiljetten
alsmede informatie over kandidaten over de post en zendt de ingevulde stembiljetten
retour in een door het waterschap gefrankeerde envelop. Een reis naar de stembus
zoals bij andere verkiezingen is dus niet nodig en ook zijn er geen kosten
aan het stemmen verbonden. Naar schatting is hiermee een tijdsbesteding gemoeid
van ruim 240 000 uur op jaarbasis bij een gemiddelde opkomst van 25%
tijdens recente verkiezingen.Teneinde de betrokkenheid van de burger bij het functioneren van het waterschap
en het opkomstpercentage te vergroten zullen in 2008 de waterschapsverkiezingen
tegelijkertijd landelijk plaatsvinden. In 2004 is door een paar waterschappen
een geslaagde proef met internetstemmen uitgevoerd. Bij de verkiezingen in
2008 zal de burger zijn stem per post of per internet kunnen uitbrengen.Met het bij dit wetsvoorstel geïntroduceerde lijstenstelsel wordt
tevens beoogd de betrokkenheid van de burgers bij waterschappen verder te
vergroten door vergroting van de herkenbaarheid van kandidaten. Dit lijstenstelsel
vereist van ingezetenen dat zij zich organiseren in de vorm van
belangengroeperingen. Een aantal aspecten met betrekking tot de nieuwe waterschapsverkiezingen
moet bij algemene maatregel van bestuur nader worden geregeld. De verwachting
is dat met dit passief kiesrecht voor de burger bijna 9000 uur aan extra administratieve
lasten zullen zijn gemoeid. De ermee gepaard gaande kosten zijn naar schatting
zeer gering.Het toepassen van een lijstenstelsel teneinde de herkenbaarheid van kandidaten
bij de kiezer te vergroten alsmede het mogelijk maken van internetstemmen
worden met dit wetsvoorstel geïntroduceerd en zijn er met name op gericht
om de opkomst bij de verkiezingen significant te vergroten. Ervan uitgaande
dat in de toekomst een opkomst van 40% zou kunnen worden bereikt, zal
de tijdsbesteding van de burger voor verkiezingen naar verwachting toenemen
van 240 000 uur tot 390 000 uur.ConclusieOnder het bestaande wettelijke regiem zijn voor de burger jaarlijks 860 000
uur aan administratieve lasten gemoeid met waterschapsbelastingen en waterschapsverkiezingen.
Door invoering van het lijstenstelsel bij de waterschapsverkiezingen neemt
dit naar schatting in geringe mate toe tot 870 000 uur. Enerzijds kan
dit getal in de komende jaren verminderen door een volledige benutting van
het gebruik van moderne communicatiemiddelen zoals e-mail en internet. Anderzijds
kan ook het ook toenemen indien meer burgers gebruik maken van hun recht om
de leden van het algemeen bestuur van het waterschap te kiezen. Op dat laatste
is het wetsvoorstel ook gericht. Rekening houdend met beide ontwikkelingen
wordt geschat dat na inwerkingtreding van het wetsvoorstel de tijdbesteding
van burgers ongeveer 700 000 uur zal bedragen. Door de verregaande dienstverlening
van waterschappen aan de burger bestaan er niet of nauwelijks administratieve
lasten in de vorm van out-of-pocket kosten.d. verkenning minder belastende alternatievenMinder belastende alternatieven zouden slechts gevonden kunnen worden
op grond van andere scenario’s voor de organisatie en financiering van
het regionaal waterbeheer. Alternatieven voor het regionaal waterbeheer zijn
beschreven in het in paragraaf 2 genoemde IBO.Het in 2002 uitgevoerde onderzoek heeft zich gericht op de criteria doelmatigheid
(doelmatige en efficiënte uitvoering van de wateropgaven alsmede de hoogte
van de perceptiekosten), eenvoud (makkelijk vaststellen en uitvoeren van de
financiering), transparantie (inzichtelijkheid hoe de rekening tot stand komt
en waarvoor wordt betaald), effectiviteit (slagvaardige en effectieve uitvoering
van het beleid) en verschillen van lokale lasten. In dit onderzoek is geen
aandacht besteed aan administratieve lasten.Het onderzoek beschrijft vier varianten:a. regionale variant watersysteem (één watersysteemheffing
door waterschap als functionele bestuur; samenwerking voor de inning; geen
organisatorische consequenties);b. regionale waterfondsvariant (één watersysteemheffing
door waterschap als functionele bestuur; afhankelijk van de bestuurlijk-organisatorische
vormgeving verdwijnt financiële autonomie in meer of mindere mate voor
individuele waterschappen; geen herpositionering van waterschappen in organisatorische
zin);c. nationale waterfondsvariant (watersysteembeheer bekostigd uit de algemene
middelen, ondergebracht in een nationaal fonds; waterschappen gaan fungeren
als uitvoeringsdiensten in grotere stroomgebiedeenheden in samenwerking met
het Rijk);d. nationale variant (watersysteembeheer bekostigd uit de algemene middelen,
ondergebracht in een nationaal fonds; beheer van hoofdwatersysteem
en regionale watersystemen wordt samengevoegd in een beperkt aantal stroomgebiedeenheden
in de vorm van uitvoerende diensten van het Rijk).Voorts werd in het onderzoek een onderscheid gemaakt tussen waterketentaken
(incl. bekostiging zuiveringsbeheer) en watersysteemtaken en moet voor directe
lozingen op oppervlaktewater de mogelijkheid van een heffing op basis van «de
vervuiler betaalt» blijven bestaan. In onderstaand overzicht is voor
de vier varianten met de thans beschikbare gegevens (achteraf) een schatting
van de bijbehorende administratieve lasten in beeld gebracht. ALvariant avariant bvariant c1variant d2bedrijfsleven (euro)28,7 miljoen28,7 miljoen28,4
miljoen28,4 miljoen burgers (uren)870 000870 000800 000550 0001 geen watersysteemheffing.2 geen watersysteemheffing en geen verkiezingen.n.b. voor de vergelijkbaarheid van de varianten a, b en c is voor verkiezingen
uitgegaan van een opkomst van 25%.Na afweging van alle onderzoeken en adviezen is op 16 februari 2004
in het Kabinetsstandpunt IBO gekozen voor variant a uit het IBO-rapport, namelijk
de voortzetting van het waterschap als functioneel bestuur voor het waterbeheer
met een eigen belastinggebied teneinde voor de huidige en toekomstige wateropgaven
gesteld te staan.§ 17. Bedrijfseffectentoetsa. waterschapsheffingenInvoering van de nieuwe heffingenstructuur betekent niet dat de totale
lasten voor alle belastingplichtigen gezamenlijk zullen veranderen. Dit totaal
is immers bepaald door de voor de taakuitoefening van de waterschappen te
maken kosten. Wel leidt een wijziging in de heffingensystematiek tot een lastenverschuiving
tussen de groepen van belastingplichtigen. Zoals in paragraaf 14, onder
a, is aangegeven bedroegen de waterschapslasten voor 2004 in totaal € 1 828
miljoen. Dit is de som van de opbrengst van de waterkwantiteitsomslag, de
waterkeringsomslag en de Wvo-heffing.Deze werden opgebracht door de huishoudens (€ 1 266 miljoen),
de bedrijven (€ 402 miljoen), de agrarische sector (€ 116
miljoen), de eigenaren van natuurterreinen (€ 14 miljoen) en de
eigenaren van overige ongebouwde terreinen (€ 30 miljoen). De lastenverschuiving
die optreedt op basis van de nu voorgestelde bekostigingsstructuur is een
optelsom is van een aantal effecten. In totaliteit treedt er een lastenverschuiving
op van circa € 90 miljoen, overeenkomend met 4,5% van de
totale jaarlijkse waterschapslasten. Deze lastenverschuiving zal met name
een vermindering inhouden voor de eigenaren van natuurterreinen (minus € 12
miljoen), de eigenaren van agrarische gronden (minus € 56 miljoen)
en de eigenaren van overige ongebouwde gronden (minus € 14 miljoen).
Daarnaast is er sprake van een beperkte lastenvermindering voor de bedrijven
(minus € 8 miljoen). In totaal dalen de waterschapsheffingen voor
bedrijven (incl. landbouw) met € 64 miljoen.De toename van de lasten zal plaatsvinden bij de huishoudens.Voor de categorie bedrijven zal de lastenverschuiving niet voor elk bedrijf
ongetwijfeld geheel gelijk zijn. Grote verschillen worden echter niet verwacht.
Binnen de beperkte verschillen wordt verwacht dat grote bedrijven enigszins
meer voordeel hebben zullen hebben dan de kleinere bedrijven.
Het betreft hier een landelijk gemiddelde. Per waterschap kan dit verschillend
uitpakken.Eventuele toekomstige ontwikkelingen in de WOZ-waarden van woningen of
bedrijven zullen overigens ook doorwerken in de lastenverdeling tussen de
verschillende groepen belastingplichtigen. Dit is inherent aan de gekozen
systematiek waarin de hoogte van de heffing gebaseerd is op de economische
waarde van de onroerende zaak.b. verontreinigingsheffing RijkDe opbrengt (op basis van voorlopige aanslagen) van de rijksheffing bedraagt
voor 2004 € 30,7 miljoen. Deze worden opgebracht door de waterschappen
(€ 17,1 miljoen), de bedrijven (€ 12,7 miljoen) en de
gemeenten (€ 0,8 miljoen). Bij invoering van de voorgestelde veranderingen
in de rijksheffing, zoals aangegeven in paragraaf 12, zal de opbrengst € 34
miljoen gaan bedragen. Dit leidt tot de volgende lastenverschuivingen. Een
vermindering van de lasten treedt op bij de bedrijven (minus € 3,7
miljoen) en de gemeenten (minus € 0,25 miljoen). De toename van
de lasten zal plaatsvinden bij de waterschappen als gevolg van een hogere
verontreinigingsheffing op lozingen vanuit rwzi’s. Deze zal zijn doorwerking
vinden in de zuiveringsheffing die het waterschap oplegt aan de indirecte
lozers (€ 5 miljoen bij de huishoudens en € 2 miljoen
bij de bedrijven).Voor de sector bedrijfsleven als geheel wordt dus het voordeel van € 3,7
miljoen voor de bedrijven die rechtstreeks op oppervlaktewater lozen gedeeltelijk
tenietgedaan door de lastenstijging van € 2 miljoen voor de bedrijven
die op de riolering lozen.De lastenverschuiving wordt veroorzaakt door aanpassing van de heffingsmaatstaf
en de afschaffing van de 50%-reductieregeling. Dit leidt tot een relatief
gelijke lastenverschuiving voor elk bedrijf.c. vertegenwoordiging in het bestuurMet het nieuwe voorstel zullen de verhoudingen tussen de verschillende
categorieën in het bestuur enigszins wijzigen. Het kabinet heeft ervoor
gekozen het aandeel van de zetels voor de ingezetenen te verhogen. Dit heeft
twee redenen. Ten eerste verdwijnt de huidige categorie «eigenaren gebouwd».
Ingezetenen worden geacht mede de huiseigenaren te vertegenwoordigen. Dat
rechtvaardigt een groter zetelaandeel voor de ingezetenen. Ten tweede vindt
er een verschuiving plaats in de taakuitoefening van het waterschap: er komt
een groter accent op het stedelijk gebied te liggen. Ook dat is een reden
voor het kabinet om het zetelaandeel voor de ingezetenen wat te verhogen.
Het aantal geborgde zetels is nu zodanig gekozen dat de specifieke categorieën
tussen de 23% en 47% van het bestuur vormen. In de huidige verhoudingen
hebben de specifieke categorieën (n.b. dat is inclusief de huiseigenaren)
veelal een kleine meerderheid in de waterschapsbesturen.Het is de provincie die de geborgde zetels verdeelt over de drie specifieke
belangengroepen. Ook in de huidige praktijk bepaalt de provincie de zetelverdeling.
Er is niet te verwachten dat in de nieuwe situatie de balans in de afweging
van de provincie erg zal afwijken van de huidige, al zal door de nieuwe categorie-indeling
het beeld in ieder geval optisch wat anders zijn. Voor een goede vergelijking
moeten de huidige categorieën bedrijfsgebouwd en eigenaren bedrijven
opgeteld worden en vergeleken worden met de nieuwe categorie bedrijven, en
moet de huidige categorie ongebouwd vergeleken worden met de nieuwe categorieën «agrariërs
en overig ongebouwd» plus «natuur».Het splitsen van de categorie ongebouwd in twee categorieën zal bij
de meeste waterschappen geen erg ingrijpend effect hebben op de verhoudingen
in het bestuur. Zakelijk gerechtigden van natuurterreinen hebben in
de huidige situatie vaak een kwaliteitszetel binnen de categorie ongebouwd.
Het is te verwachten dat in de nieuwe situatie de provincie in de meeste waterschappen
weer zal besluiten tot het toekennen vanéén zetel aan de categorie
natuur. Voor die waterschappen waar nu geen vertegenwoordiger van de natuurbeheerders
in het bestuur zit, zal dit straks wel het geval zijn, en is er dus wel sprake
van een principiële verandering. Waar dit het geval is, is het te verwachten
dat de natuurbelangen meer dan voorheen meewegen in de belangenafweging in
het bestuur. Aangezien de belangen van natuur en landbouw niet altijd samenvallen
of zelfs tegengesteld kunnen zijn, valt niet geheel uit te sluiten dat incidenteel
minder rekening zal worden gehouden met de belangen van de landbouw.De bedrijfsvertegenwoordigers zijn in de huidige situatie verdeeld over
twee categorieën, namelijk de eigenaren gebouwd en de gebruikers bedrijfsgebouwd
(d.w.z. de lozers van bedrijfsafvalwater). Zij zullen in de nieuwe opzet beter
herkenbaar zijn als één categorie bedrijven.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGARTIKEL IOnderdeel AArtikel 1, tweede lidIn dit artikel wordt aangegeven welke taken aan het waterschap kunnen
worden opgedragen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen hoofdtaken en neventaken.
Op grond van het huidige tweede lid zijn er twee hoofdtaken, te weten de zorg
voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding. Zoals reeds in het
algemeen deel van de toelichting is aangegeven, zijn in de afgelopen jaren
zogenaamde all-in waterschappen gevormd, waarbij de zorg voor de waterkering,
de zorg voor de waterkwantiteit en de zorg voor de waterkwaliteit in één
hand is gelegd. Omdat de omzetting naar all-in waterschappen inmiddels is
voltooid, bestaat aan het huidige onderscheid in taken geen behoefte meer.Het voorgestelde artikellid vermeldt naast de zorg voor het watersysteem
ook expliciet de zorg voor de zuivering van afvalwater, die thans geregeld
is in de Wvo, als hoofdtaken van het waterschap. Verwezen wordt naar § 6
van het algemene deel van de toelichting.De neventaken kunnen alleen opgedragen worden als de hoofdtaken worden
vervuld.Onderdeel BArtikel 2, eerste lidDit artikel is een uitwerking van artikel 133, eerste lid, van de Grondwet
dat luidt: «De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling
van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden
volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover
bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.» Artikel 2, eerste lid,
bevat echter een ruimere formulering. Behalve de toevoeging «en tot
verdere reglementering», wordt ook de regeling van de categorieën
van omslagplichtigen genoemd als een bevoegdheid van provinciale staten.In dit wetsvoorstel worden de categorieën van omslagplichtigen vastgelegd.
Er is derhalve geen ruimte meer voor provinciale regelgeving op dit punt.
Het tweede lid wordt hiertoe aangepast.Hoewel dit wetsvoorstel ook de categorieën van belanghebbenden imperatief voorschrijft en daarmee de ruimte voor provinciale regelgeving
verder inperkt, heeft de provinciale bevoegdheid om de samenstelling van het
bestuur te bepalen nog wel betrekking op de omvang van het bestuur en de toewijzing
van de geborgde zetels.Onderdeel CArtikel 5De veranderingen op het terrein van het kiesstelsel, de heffingen en de
kostentoedeling leiden er toe dat ook het toezicht door het Rijk als bedoeld
in artikel 5 aanpassing behoeft. Als gevolg van de gewijzigde structuur bestaat
aan voorafgaand toezicht op de samenstelling van het bestuur, de aanwijzing
van de categorieën van omslagplichtigen en de uitgangspunten voor de
kostentoedeling geen behoefte. Het voorafgaand toezicht wordt daarmee beperkt
tot de opheffing en instelling van waterschappen alsmede het vaststellen of
wijzigen van de taken of het gebied van waterschappen.Door uitbreiding van het eerste lid met de taken en het gebied, is het
eerste lid in overeenstemming gebracht met het derde lid en kan het huidige
tweede lid vervallen. Naar verwachting zal deze wijziging leiden tot minder
bestuurlijke lasten.Onderdeel DDit onderdeel vervangt de paragrafen 1 en 2 van hoofdstuk IV. Paragraaf 1
(artikelen 11–14) regelt de samenstelling van het algemeen bestuur.
In paragraaf 2 (artikelen 15–22) worden regels gegeven voor de
verkiezing van de leden van het algemeen bestuur.Zoals aangegeven in het algemeen deel van de toelichting wordt voor de
verkiezingen aangesloten bij de systematiek van de Kieswet en vinden de verkiezingen
plaats op basis van het lijstenstelsel. De Kieswet kent echter een zeer gedetailleerde
regeling van de gang van zaken bij verkiezingen. Het zou te ver voeren om
dergelijke voorschriften tot in detail ook op te nemen in de Waterschapswet.
Dit wetsvoorstel bevat derhalve alleen de essentialia. De onderwerpen inzake
de regeling van de gang van zaken bij de waterschapsverkiezingen zullen bij
algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt.Artikel 11Het begrip ingezetene komt in de huidige Waterschapswet op verschillende
plaatsen voor. Ten behoeve van de duidelijkheid wordt in artikel 11 het begrip
ingezetene gedefinieerd voor de toepassing van hoofdstuk IV (het algemeen
bestuur) van de Waterschapswet. Deze komt overeen met de huidige omschrijvingen
van het begrip. Het artikel geeft aan dat ingezetenen van een waterschap zijn,
zij die hun werkelijke woonplaats in het waterschap hebben. Het tweede lid
geeft aan dat opname in de basisadministratie van een gemeente geldt als fictie
dat men zijn werkelijke woonplaats in het waterschap heeft. Personen die volgens
de gemeentelijke basisadministratie woonachtig zijn in het gebied van het
waterschap worden, behoudens tegenbewijs, geacht hun werkelijke woonplaats
in het waterschap te hebben. De gemeentelijke basisadministratie is dus bewijs,
tenzij kan worden aangetoond dat men toch binnen het gebied van het waterschap
woont. Dit artikel komt overeen met artikel B4 van de Kieswet.Artikel 12Dit artikel regelt de categorieën van belanghebbenden waaruit het
algemeen bestuur is samengesteld. Anders dan in het huidige artikel 11 zijn
de categorieën imperatief voorgeschreven. De nieuwe categorieën
van belanghebbenden zijn uitvoerig toegelicht in paragraaf 7, onder a,
van het algemene deel van de memorie van toelichting.Artikel 13Voor de toelichting bij dit artikel wordt verwezen naar paragraaf 8,
onder a, van het algemeen deel van de memorie van toelichting.Artikel 14Voor de specifieke categorieën van belanghebbenden (bedrijven, natuurterreinen,
agrariërs en overig ongebouwd) worden geen verkiezingen gehouden. De
vertegenwoordigers van deze categorieën in het algemeen bestuur van het
waterschap worden benoemd. Dit artikel regelt de benoeming voor de vertegenwoordigers
van deze categorieën van belanghebbenden. Verwezen wordt naar paragraaf 9,
onder c, van het algemeen deel van de memorie van toelichting.Artikel 16Artikel 16 bepaalt wie stemgerechtigd is. Het Nederlanderschap is bij
waterschapsverkiezingen geen vereiste. De term «stemmingsperiode»
wordt gebruikt omdat vanwege het kiezen op afstand (schriftelijk of met behulp
van informatie- en communicatietechnologie) er geen sprake is van een dag
van de stemming, maar een periode van enige dagen.Het huidige artikel 26 betreffende de uitsluiting van het kiesrecht vervalt.
Het derde lid van dat artikel, betreffende de uitoefening van het stemrecht
door de wettelijke vertegenwoordigers van zakelijk gerechtigden, is in het
nieuwe stelsel niet meer relevant. Voor deze belanghebbenden zal voortaan
middels voordracht vertegenwoordiging in het algemeen bestuur geregeld worden.
Het eerste en tweede lid van het huidige artikel 26 is gelijk aan artikel
B 5, eerste lid, van de Kieswet. In het voorgestelde artikel 16 wordt deze
bepaling van overeenkomstige toepassing verklaard.Artikel 17Ten behoeve van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur voor
de categorie ingezetenen kan bij reglement bepaald worden dat het gebied wordt
onderverdeeld in kiesdistricten. Bij reglement worden de grenzen van de kiesdistricten
bepaald en wordt bepaald hoe het voor de categorie ingezetenen beschikbare
aantal zetels over de kiesdistricten wordt verdeeld.In dat geval vinden de kandidaatstelling en stemming per kiesdistrict
plaats. Het staat groeperingen vrij om per kiesdistrict een kandidatenlijst
in te leveren. Deze lijsten worden voor de toewijzing van de zetels na de
stemming echter niet verbonden. De aan het kiesdistrict toebedeelde aantal
zetels worden toegewezen aan degenen die binnen het kiesdistrict de meeste
stemmen behalen. Ook eventuele restzetels dienen dus binnen het kiesdistrict
toegewezen te worden.Een kandidaat mag niet op meer dan één lijst voorkomen,
maar hoeft niet woonachtig te zijn binnen het kiesdistrict waarvoor hij zich
kandidaat stelt. Het derde lid bepaalt dat voor de stemgerechtigdheid in een
kiesdistrict de eis geldt dat men in het kiesdistrict woonachtig is.Artikel 18Om te waarborgen dat het stembureau te allen tijde kan functioneren bestaat
het stembureau uit vijf leden. De voorzitter van het waterschap als eerstverantwoordelijke
voor het goed reilen en zeilen van de verkiezingen treedt op
als voorzitter van het stembureau. De benoeming van de leden van het stembureau
geschiedt door het dagelijks bestuur.Artikel 19Ingevolge artikel 19, eerste lid, kunnen alleen bij het stembureau geregistreerde
belangengroeperingen een kandidatenlijst inleveren. Met de term belangengroepering
wordt bedoeld dat de bindende factor van de groepsleden, een gedeeld belang –
of visie op het belang – is bij de taak uitoefening van het waterschap.
Er worden geen eisen gesteld aan de rechtsvorm van de groepering. Een vereniging
met volledige rechtsbevoegdheid zou de drempel tot het inleveren van een kandidatenlijst
te zeer verhogen. Wel is voorafgaande registratie van de aanduiding van een
groepering die wil deelnemen aan de verkiezingen verplicht. Bij algemene maatregel
van bestuur krachtens het tweede lid zal worden bepaald dat bij de registratie
een document overgelegd moet worden waarin het belang of de doelstellingen
van de groepering bij de uitoefening van de taken van het waterschap zijn
weergegeven. De aanduiding en belangen of doelstelling van alle ingeschreven
groeperingen worden gepubliceerd. Hiermee wordt beoogd dat de verschillende
groeperingen herkenbaar worden voor de kiezer.Voor de overige eisen die op grond van het tweede lid aan de registratie
van de groepering en aan de kandidaatstelling worden gesteld, zal zoveel mogelijk
worden aangesloten bij de Kieswet. Voor de registratie van de aanduiding zal
het met name gaan om hetgeen in artikel G 3, vierde tot en met zevende lid,
van de Kieswet is bepaald. Op grond van het tweede lid, onderdeel c, zullen
regels omtrent de kandidaatstelling worden gesteld. Hierbij moet naast inhoudelijke
eisen aan de lijst – zoals eisen aan de daarop voorkomende kandidaten –
gedacht worden aan regels omtrent degenen die bevoegd zijn tot inlevering
van de kandidatenlijsten en omtrent de bij de inlevering te overleggen bewijzen,
zoals schriftelijke verklaringen van stemgerechtigden dat zij de lijst steunen.
De bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de in onderdeel
d genoemde onderwerpen zullen grotendeels overeenkomen met hetgeen in hoofdstuk
I van de Kieswet is geregeld. De geldigheid van een kandidatenlijst zal op
dezelfde gronden als genoemd in artikel I 5 van de Kieswet worden beoordeeld,
met dien verstande dat de ingevolge artikel 20 verplichte registratie een
extra toetsgrond oplevert. Alleen een geregistreerde groepering mag immers
een kandidatenlijst inleveren.In het derde lid is een delegatiegrondslag opgenomen voor het stellen
van een waarborgsom bij het registreren van de aanduiding van een groepering.
Hoewel laagdrempeligheid voor deelname aan waterschapsverkiezingen een belangrijke
voorwaarde is voor een brede vertegenwoordiging van de verschillende belangen,
is het niet wenselijk dat groeperingen zonder serieuze plannen ook daadwerkelijk
aan de verkiezingen deel te nemen, zich registreren en daarmee een aanduiding
claimen. Het stellen van een waarborgsom kan al te lichtvaardige registraties
voorkomen. De hoogte van de waarborgsom zal echter zodanig gesteld moeten
zijn dat daarin voor een belangengroepering die serieuze voornemens heeft
om aan de verkiezingen deel te nemen geen wezenlijke belemmering kan zijn
gelegen.Artikel 20Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke periode de stemming
plaatsvindt. In verband met het stemmen per brief is er geen sprake van een
dag van stemming, maar van een stemperiode van enkele dagen.De voorgeschreven stemmethode is het stemmen per brief. Ingevolge het
derde lid kunnen waterschappen daarnaast de kiezer de keuze geven om zijn stem in plaats van per brief met behulp van informatie- en communicatietechnologie
(ICT) uit te brengen. Na geslaagde experimenten in 2004 met internetstemmen
bij enkele waterschappen, is ervoor gekozen de mogelijkheden en voordelen
van informatietechnologie zoveel mogelijk te kunnen benutten bij waterschapsverkiezingen.
De algemene maatregel van bestuur zal regels stellen over het stemmen per
brief en het stemmen via internet. Niet uitgesloten is, dat andere wijzen
van ICT-stemmen (bijvoorbeeld per telefoon) als stemmethode aan de kiezer
aangeboden kunnen worden. Bij algemene maatregel van bestuur zullen in dat
geval ook daarvoor regels gesteld worden.De op grond van het vierde lid te stellen regels dienen tevens ter waarborging
van een geheime stemming, zowel bij brief- als internetstemmen. Regels zullen
gesteld worden over de stembescheiden en de wijze waarop de stem wordt uitgebracht.
Ten aanzien van de stemopneming zal zoveel mogelijk worden aangesloten worden
bij hoofdstuk N van de Kieswet. Daarbij gaat het om zaken als (procedurele
waarborgen bij) het tellen van de stemmen en de geldigheid van uitgebrachte
stemmen. Voor de regels omtrent de vaststelling van de verkiezingsuitslag
zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de hoofdstukken O en P van de Kieswet.
Het betreft daarbij met name regels voor het verdelen van de zetels over de
kandidatenlijsten en het toewijzen van zetels aan de kandidaten, alsmede de
wijze van bekendmaking van de verkiezingsuitslag.Artikel 21Artikel 21 voorziet in een uniforme beroepsprocedure voor alle spoedeisende
geschillen omtrent waterschapsverkiezingen. De bepaling is gelijk aan het
huidige artikel 30a, zij het dat de betrokken besluiten nu bij algemene maatregel
van bestuur worden aangewezen.Artikel 22De bepalingen van Boek 2, Titel IV, van het Wetboek van Strafrecht betreffende
verkiezingsdelicten en de bepalingen uit het commune strafrecht, zoals artikel
138a van het Wetboek van Strafrecht inzake computervredebreuk zijn van toepassing
op de waterschapsverkiezingen. Het nieuwe artikel 22 voorziet aanvullend in
de strafbaarstelling van bepaalde gedragingen bij waterschapverkiezingen.
De strafbaarstelling voor onder andere het vervalsen van stembiljetten en
omkopen van stemmers is nu nog geregeld in de provinciale kiesreglementen.
Nu de gang van zaken bij waterschapsverkiezingen bij wet en bij algemene maatregel
van bestuur geregeld wordt, dienen dergelijke strafbepalingen een plaats te
krijgen in de wet zelf. Artikel 22 verklaart een aantal artikelen van de Kieswet
van overeenkomstige toepassing. Het gaat om de artikelen Z 1 tot en met Z
12, met uitzondering van de artikelen Z 6 tot en met Z 10. Deze artikelen
van de Kieswet gelden in concreto voor het vervalsen van stembiljetten, het
gebruik en het voorhanden hebben van vervalste stembiljetten. Bij waterschapsverkiezingen
zal in verband met het stemmen per brief of middels informatie- en communicatietechnologie
geen sprake zijn van kiezerspassen en volmachtbewijzen. Ook briefstembewijzen
spelen geen rol bij waterschapsverkiezingen.In de op dit hoofdstuk te baseren algemene maatregel van bestuur zullen
voor het verrichten van specifieke handelingen verband houdende met de verkiezingen
termijnen en tijdstippen worden voorgeschreven. Door van overeenkomstige toepassingverklaring
van artikel Z 12 van de Kieswet wordt geregeld dat, in het geval een dergelijk
moment zou vallen op een zaterdag, zondag, of algemeen erkende feestdag, de
eerstvolgende gewone werkdag daarvoor in de plaats treedt. Onderdeel EDit onderdeel voegt twee paragrafen in. Paragraaf 3 regelt de zittingsduur,
het begin van het lidmaatschap en de plaatsvervanging van de leden van het
algemeen bestuur (artikelen 23–25) en paragraaf 4 ziet op bijzondere
bepalingen in verband met de instelling van een waterschap tijdens de gewone
zittingsperiode (artikelen 26–30).Artikel 23De zittingsduur van de leden van het algemeen bestuur blijft ongewijzigd.
Wel wordt voortaan – overeenkomstig de Kieswet (artikelen C 4 en C 5) –
voor alle waterschapsbesturen de periode van aftreden vastgelegd. De dag van
de eerste samenkomst van de leden van het algemeen bestuur valt samen met
de dag van aftreden van de «oude» leden van het algemeen bestuur
op de donderdag in de periode van 2 tot en met 8 januari.De periode voor het af- en aantreden van de leden van het algemeen bestuur
correspondeert met het moment waarop de (meeste) thans zitting hebbende leden
dienen af te treden. De periode van begin januari vloeit voor uit de in het
verleden bestaande voorkeur om in de tweede helft van het jaar verkiezingen
te houden, omdat dan pas de complete gegevens voor de opbouw van het kiesregister
voor de categorie gebouwd beschikbaar waren. Voor de opbouw van dit kiesregister
waren de waterschappen afhankelijk van de jaarlijkse actualisatie door de
gemeenten van de WOZ-gegevens per 1 maart. De praktijk was echter dat
de levering van de bestanden en de controle daarop later plaatsvond.Artikel 24Dit artikel is van toepassing op de gekozen en benoemde personen. In de
algemene maatregel van bestuur krachtens het tweede lid zal worden aangesloten
bij hoofdstuk V van de Kieswet. Bij het onderzoek van de geloofsbrief en de
toelating tot het algemeen bestuur gaat het om de beoordeling of de betrokkene
aan de wettelijke vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het
lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult. De vereisten voor het lidmaatschap
van het algemeen bestuur zijn geregeld in artikel 31, eerste lid. De onverenigbare
betrekkingen voor het lidmaatschap zijn opgesomd in artikel 31, tweede lid.Artikel 25Bij algemene maatregel van bestuur wordt de gang van zaken geregeld bij
het ontslag van bestuursleden en de opvolging van bestuursleden die met ontslag
zijn gegaan of zijn overleden tijdens de zittingsperiode. Met betrekking tot
het vullen van vacatures voor zetels van gekozen leden tijdens de zittingsperiode
zal aangesloten worden bij hetgeen geregeld is in hoofdstuk W van de Kieswet.
Voor het vervullen van vacatures van zetels van benoemde leden zal een nieuwe
benoeming door de betreffende in artikel 14 bedoelde organisaties plaatsvinden.
Wel zal voor de coördinatie hiervan een taak weggelegd zijn voor het
stembureau.Artikelen 27 tot en met 30Het wetsvoorstel introduceert een gelijktijdige bestuurswisseling voor
alle waterschappen. De hiermee samenhangende tijdstippen en termijnen die
bij of krachtens dit wetsvoorstel worden voorgeschreven maken enige bijzondere
bepalingen over tussentijdse bestuurswisseling ten behoeve van nieuw ingestelde
of aanmerkelijk gewijzigde waterschappen noodzakelijk. Hoewel zoveel mogelijk
voorkomen moet worden dat fusies en gebiedswijzigingen van waterschappen plaatsvinden
tijdens een zittingsperiode, kan het gebeuren dat het moment
van instelling van een waterschap niet kan samenvallen met de reguliere bestuurswisseling
van de waterschappen.In dat geval zou het regime van vaste tijdstippen en data zoals die uit
de wet voorvloeien in de weg staan aan het samenstellen van het bestuur van
het nieuwe of gewijzigde waterschap. Het voorgestelde artikel 27 bepaalt daarom
dat het mogelijk is in die gevallen de zittingsduur van het algemeen bestuur
van betrokken waterschappen met maximaal twee jaar te verlengen of te verkorten.
Een dergelijke bepaling staat reeds in het huidige artikel 14, derde lid,
van de Waterschapswet, zij het ongeclausuleerd. Het nieuw voorgestelde artikel
beperkt de mogelijkheid tot het verkorten of verlengen van de zittingsduur
van zittende besturen uitdrukkelijk tot gevallen van instelling van een waterschap
(fusies). Ingevolge het voorgestelde artikel 26 wordt aan de instelling van
een nieuw waterschap gelijkgesteld de overgang van een aanmerkelijk gedeelte
van het gebied van een waterschap naar dat van een ander waterschap.Het voorgestelde artikel 27 voorziet in de mogelijkheid om de zittingsduur
te verlengen of te verkorten bij besluit tot instelling van een waterschap
(ingevolge het voorgestelde artikel 26 geldt dit ook voor het besluit tot
wijziging van de gebiedsgrenzen van het waterschap). Het besluit tot instelling
van een waterschap wordt doorgaans genomen bij provinciale verordening, hetzij
als besluit van een provincie (zie artikel 2, eerste lid) of als gezamenlijk
besluit van twee of meer provincies (artikel 6). Het is echter ook mogelijk
dat een dergelijk besluit bij algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 7 of 9 van de wet wordt genomen.Artikel 28 bepaalt wie de bevoegdheden mag uitoefenen voor het nog te
vormen waterschap. Het eerst lid sluit aan bij de huidige praktijk om een
waterschap – meestal het grootste of meest betrokken waterschap –
te belasten met de voorbereiding van verkiezingen die gehouden moeten worden
voor het in te stellen waterschap. Belangrijk onderdeel van die voorbereiding
is het organiseren van de verkiezingen voor de categorie ingezetenen. Het
tweede lid ziet erop dat het aangewezen waterschap die bevoegdheden krijgt
die daarvoor nodig zijn.Artikel 29 voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van de bij algemene
maatregel van bestuur gestelde tijdstippen en termijnen die gelden voor de
gewone verkiezingen. Na de instelling van het waterschap geldt echter weer
de gewone procedure, hetgeen betekent dat de bestuursleden en leden van het
stembureau aftreden bij de eerstvolgende beëindiging van de zittingsperiode
van het algemeen bestuur van waterschappen (tweede lid en derde lid).In artikel 16 wordt bepaald wie stemgerechtigd zijn voor de categorie
ingezetenen. De stemgerechtigdheid is afhankelijk van de hoedanigheid op het
moment van kandidaatstelling. Bij verkiezingen voor een nog in te stellen
waterschap doet zich dan het probleem voor dat op dat moment nog geen sprake
is van ingezetenschap. Het voorgestelde artikel 30 bepaalt daarom wie beschouwd
moeten worden als stemgerechtigd voor het in te stellen waterschap.Onderdeel F onder 1Naar analogie met de Gemeentewet en de Provinciewet zijn in artikel 31
de benoembaarheidseisen voor waterschapsbestuurders uitgebreid met de eis
van ingezetenschap. Met het opnemen van deze eis wordt behalve harmonisatie
van de op dat punt aan bestuurders te stellen eis tevens bereikt dat misbruik,
zoals dat nu nog mogelijk is, aanzienlijk wordt belemmerd. De eis van Nederlanderschap zoals dat geldt voor gemeenteraadsleden en
leden van provinciale staten is niet overgenomen, omdat dit niet strookt met
het functionele karakter van het waterschap.Onderdelen F, onder 2, G en NDe Waterschapswet kent een summier aantal bepalingen die betrekking hebben
op de bestuurlijke integriteit waaronder de zogenoemde incompatibiliteiten.
Geconstateerd is dat de desbetreffende bepalingen niet congruent zijn met
die in de Gemeentewet en de Provinciewet die recent op dit punt zijn gewijzigd.
Met de voorgestelde aanpassingen wordt de Waterschapswet op het punt van de
integriteit en de incompatibiliteiten zoveel mogelijk in overeenstemming gebracht
met de Gemeentewet en de Provinciewet. Naast een opsomming van de incompatibiliteiten
voor elk van de bestuursorganen (artikelen 31, 33 en 47) wordt tevens het
opstellen van een gedragscode en een regeling omtrent het deelnemen aan stemmingen
voorgeschreven (artikel 33, derde lid, alsmede de artikelen 38a en 38b).Artikel 33 is in overeenstemming gebracht met artikel 15 van de Gemeentewet.
Het derde lid bevat de eis dat het algemeen bestuur voor zijn eigen leden
alsmede voor het dagelijks bestuur en de voorzitter een gedragscode vaststelt.Onderdelen H, Q en RIn de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorzien dat in de provincie
Fryslân de Friese taal is toegelaten in het bestuurlijk verkeer. Zo
kan krachtens artikel 2:12 Awb een ieder de Friese taal gebruiken in de vergaderingen
van het algemeen bestuur van een waterschap. De met de onderdelen H, Q en
R voorgestelde wijzigingen vloeien hieruit voort. De doorwerking van de Awb-bepalingen
over het gebruik van de Friese taal in eed en belofte was abusievelijk niet
in de Waterschapswet opgenomen. Die omissie wordt met dit voorstel gerepareerd,
zodat de bestaande praktijk wordt voorzien van een wettelijke basis. Overigens
is al in 1956 de tekst van de eed en belofte in het Fries bij wet vastgesteld
(Stb. 1956, 242). Op grond hiervan kunnen bij waterschappen in Fryslân
de leden van het algemeen bestuur, de voorzitter en de ombudsman de eed of
belofte in het Fries afleggen. De nu voorgestelde wijzigingen van de Waterschapswet
zijn dan ook slechts technisch van aard en betreffen alleen de tekst van het
onderliggende eedformulier en niet de tekst van de eed zelf. De voorgestelde
wijzigingen sluiten aan bij soortgelijke wijzigingen van de Provinciewet en
Gemeentewet (Stb. 2004, 493).Onderdelen I, M, S, U, V, W, X, en YDeze onderdelen bevatten technische wijzigingen in de artikelen 37, 43,
60, 61, 77, 83 en 87 in verband met het vervallen van de figuur van afdelingen
in de inrichting van het waterschap.Onderdeel JConform de Gemeentewet zijn in de artikelen 38a en 38b bepalingen opgenomen
omtrent het deelnemen aan stemmingen door de leden van het algemeen bestuur.
Bepalingen van deze strekking vinden nu veelal regeling in de reglementen
van de waterschappen. Uit een oogpunt van uniformiteit en harmonisatie wordt
het echter wenselijk geacht deze bepalingen in de Waterschapswet op te nemen. Onderdeel KDit onderdeel wijzigt artikel 40, eerste lid. Om te voorkomen dat het
dagelijks bestuur erg onevenwichtig wordt samengesteld, wordt in artikel 40,
eerste lid, voorgesteld dat ten minste één lid van het dagelijks
bestuur gekozen wordt uit de vertegenwoordigers van de specifieke categorieën.
Verwezen wordt naar paragraaf 8, onder b, van het algemeen deel van de
toelichting.Onderdeel NDe Waterschapswet bevat thans in artikel 32 slechts het voorschrift dat
nevenfuncties moeten worden gemeld en openbaar worden gemaakt. Daarnaast is
bepaald dat de voorzitter geen nevenfuncties mag vervullen waarvan de uitoefening
ongewenst is met het oog op de goede vervulling van zijn ambt. Conform de
artikelen 41b van de Gemeentewet (en 40b van de Provinciewet) wordt in het
voorgestelde artikel 44a een overeenkomstige bepaling opgenomen voor de leden
van het dagelijks bestuur, niet zijnde de voorzitter.Onderdeel PDe redactie van artikel 48 is in overeenstemming gebracht met de artikelen
67 van de Gemeentewet (en 66 van de Provinciewet). Het voorgestelde tweede
lid houdt een verscherping in omtrent het aanvaarden van nevenfuncties in
die zin dat het voornemen tot aanvaarding van een nevenfunctie thans moet
worden gemeld aan het algemeen bestuur.Onderdeel TArtikel 55a bepaalt dat het dagelijks bestuur de vervanging van de secretaris
regelt. Een dergelijke regeling ontbreekt in de huidige wet. Onderdeel AAArtikel 98aHet voorgestelde artikel 98a is grotendeels ontleend aan artikel 186 van
de Gemeentewet. Het eerste lid komt in de plaats van het huidige artikel 102.
Voor de waterschappen houdt dit in dat behalve de begroting, de begrotingswijzigingen
en de meerjarenraming ook de jaarrekening en het jaarverslag moeten worden
ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te
stellen regels. Het jaarverslag is in feite een andere naam voor wat bij de
waterschappen officieel «Verslag ter verantwoording van het financiële
beheer» heet en dus niet moet worden verward met het huidige «publiciteitsjaarverslag».Het tweede lid is een nieuwe bepaling en biedt de basis om de verplichte
EMU-rapportages in de comptabiliteitsvoorschriften te verankeren. Net zoals
de gemeenten zijn ook de waterschappen in het kader van de EMU sinds 2004
verplicht na ieder kwartaal financiële gegevens aan het Centraal Bureau
voor de statistiek (CBS) te rapporteren. Het derde en het vierde lid hebben
betrekking op het eventueel treffen van sanctiemaatregelen door gedeputeerde
staten indien de waterschappen in gebreke blijven met betrekking tot de verstrekking
en of kwaliteit van de te verstrekken EMU-gegevens. Onderdeel ABIn het kader van de uniformering van de comptabele regelgeving zijn de
bepalingen in hoofdstuk XIV (De begroting en de jaarrekening) en hoofdstuk
XV (De administratie en de controle), in overeenstemming gebracht met de overeenkomstige
bepalingen in de Gemeentewet (artikelen 186 tot en met 215). Daarbij is het
specifieke karakter van het waterschap als functionele democratie in aanmerking
genomen. Een aantal bepalingen is geschrapt. Zo is het huidige artikel 103
dat de verplichte uitgaven omschrijft vervallen. Dienovereenkomstig vervalt
ook het huidige artikel 104. Vastgesteld moet dat deze bepalingen een willekeurig
karakter hebben. Deze bepalingen hebben bovendien nimmer toepassing gevonden.
Anders dan wellicht bij de gemeenten heeft het schrappen van deze bepalingen
geen gevolgen voor de financiering.Artikel 99De redactie van het voorgestelde artikel 99 is ontleend aan artikel 189
van de Gemeentewet, met dien verstande dat de huidige passage «Voor
alle aan het waterschap opgedragen taken» blijft gehandhaafd. Deze redactie
brengt het functionele karakter van het waterschap beter tot uitdrukking dan «voor
alle taken en activiteiten». Dit sluit overigens aan bij de redactie
in de artikelen 1 en 98 van de Waterschapswet. Het vierde lid is een voor
de waterschappen nieuwe bepaling die aangeeft dat maximaal die kosten mogen
worden gemaakt en die uitgaven worden gedaan die in de begroting zijn opgenomen.
Mocht afwijking of overschrijding dreigen dan dient hiervoor een begrotingswijziging
te worden genomen. Het achterwege laten daarvan kan immers betekenen dat ten
aanzien van de rechtmatigheid van de uitgaven en de controle daarop overschrijdingen
van het begrotingstotaal als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt, hetgeen
voor de accountant aanleiding kan zijn de jaarrekening niet goed te keuren.Artikel 100De redactie is in overeenstemming gebracht met artikel 190 van de Gemeentewet.
In deze redactie is de ontheffingsmogelijkheid voor het opstellen van een
meerjarenbegroting vervallen. Het woord toelichting in het eerste lid komt
in de plaats van de huidige zinsnede «nota betreffende de financiële
toestand van het waterschap».Artikel 101De tekst van artikel 101 is gelijk aan artikel 191 van de Gemeentewet.
Dit artikel omvat het huidige vierde lid van artikel 100 en het eerste lid
van artikel 101. Het huidige vierde lid van artikel 100 schrijft voor dat
de begroting vóór 1 december moet zijn vastgesteld van
het jaar dat vooraf gaat aan het begrotingsjaar. Omdat het waterschap, anders
dan gemeenten, niet gehouden is aan de termijnen die gelden voor het gemeentefonds,
is het tijdstip van 1 december gehandhaafd.Artikel 102Dit artikel omvat het huidige tweede en derde lid van artikel 101 en is
gelijk aan artikel 192 van de Gemeentewet.Artikel 103Artikel 103 regelt de wijze waarop door het dagelijks bestuur aan het
algemeen bestuur verantwoording over het gevoerde bestuur wordt afgelegd.
De redactie van het huidige artikel 105 is in overeenstemming gebracht met
artikel 197 van de Gemeentewet. Als gevolg daarvan is de oorspronkelijke passage «het
gevoerde financiële beheer» vervangen door «gevoerde bestuur».
Dit past in de lijn dat jaarrekening en begroting beleidsdocumenten en -instrumenten
zijn en geen financiële documenten. Het tweede lid verwijst naar de verslagen
bedoeld in het tweede lid van artikel 109a, tweede lid. Op grond van deze
bepaling dient het dagelijks bestuur periodiek onderzoek te verrichten naar
de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerde beleid en daarvan
verslag uit te brengen. Ten aanzien van de gebruikte begrippen«doelmatigheid»
en «doeltreffendheid» kan nog worden opgemerkt dat de huidige
Waterschapswet nu alleen het begrip «doelmatigheid» kent. Op grond
van de inmiddels algemeen aanvaarde interpretatie moet het begrip «doelmatigheid»
in de Waterschapswet worden gezien als een containerbegrip voor de aspecten
effectiviteit (als synoniem voor het in de Gemeentewet gebruikte begrip doeltreffendheid)
en efficiëntie (als synoniem voor het begrip zuinigheid en het in de
Gemeentewet gebruikte begrip doelmatigheid).Artikelen 104 tot en met 107aDe redactie van artikel 104 is in overeenstemming gebracht met de artikelen
198 en 199 van de Gemeentewet. Consequentie daarvan is dat de huidige leden
drie en vier van artikel 106, zijn ondergebracht in afzonderlijke artikelen
(105 en 106). In het tweede lid van artikel 104 is de indemniteitsprocedure
beschreven.Indemniteit is een bekrachtiging achteraf van een handeling waartoe men
niet gemachtigd is. De voorgestelde formulering in artikel 104, tweede lid,
wijkt af van de formulering in het huidige artikel 198, tweede lid, van de
Gemeentewet. De voorgestelde formulering is met opzet zo gekozen omdat de
huidige formulering in artikel 198, tweede lid, van de Gemeentewet in de praktijk
de nodige problemen oplevert. Volgens die formulering bestaat namelijk de
indruk dat voor iedere door de accountant gesignaleerde onrechtmatigheid een
zogenoemde indemniteitsbesluit moet worden gemaakt. Dit was destijds niet
de bedoeling van de Gemeentewetgever. De indemniteitsprocedure dient alleen
maar plaats te vinden wanneer de raad van oordeel is dat de onrechtmatigheid
van dien aard is dat dit aan de vaststelling van de jaarrekening in de weg
staat.Het indemniteitsbesluit is bedoeld voor onrechtmatigheden die naar het
oordeel van de raad zwaardere politieke aandacht nodig hebben. Inmiddels is
een voorstel tot wijziging van artikel 198 van de Gemeentewet in vergaande
stadium van voorbereiding. Vooruitlopend op die wijziging wordt in artikel
104 van de Waterschapswet aangesloten op de nieuwe formulering in de Gemeentewet.De aansluiting bij de redactie van de Gemeentewet houdt in dat in combinatie
met artikel 107 de jaarrekening uiterlijk op 15 juli moet worden vastgesteld.
Nu is de uiterste termijn 31 augustus. Omdat de waterschappen in de praktijk
hun jaarrekening reeds vóór 15 juli vaststellen, bestaat
aan een ontheffingsmogelijkheid geen behoefte meer. Hoewel een verdere vervroeging
van de vaststellingstermijn naar 15 mei of 1 juni voordelen
biedt doordat de uiteindelijke rapportages eerder beschikbaar komen, wordt
het niet opportuun geacht om een verplichting daartoe in de wet op te nemen.
Het is aan de besturen van de waterschappen om tot een eventuele vervroeging
te besluiten.De redactie van artikel 107 is in overeenstemming gebracht met artikel
200 van de Gemeentewet. In verband daarmee zijn de leden 3, 4 en 5 van het
huidige artikel 107 Waterschapswet geschrapt. Artikel 107a betreft een voor de waterschappen nieuwe bepaling die een
nieuwe bevoegdheid betekent voor het dagelijks bestuur. Deze bepaling stemt
overeen met artikel 201 van de Gemeentewet.Artikel 108De redactie van artikel 108 is in overeenstemming gebracht met artikel
212 van de Gemeentewet. Anders dan in de huidige bepaling, die zich alleen
richt op de organisatie van het financiële beheer, moeten in het wetsvoorstel
ook de uitgangspunten voor het financiële beleid en voor het financiële
beheer worden vastgelegd.Daarnaast zijn ook de randvoorwaarden die aan de uitgangspunten voor de
inrichting van de financiële organisatie worden gesteld gewijzigd. In
plaats van doelmatigheid en controle, moet nu aan de eisen van rechtmatigheid
en verantwoording en controle worden voldaan.Artikel 109De redactie van dit artikel is in overeenstemming gebracht met het bepaalde
in de artikelen 213, met uitzondering van het zevende lid, 214 en 215 van
de Gemeentewet.In het derde lid wordt nu expliciet bepaald waarop de accountant in het
kader van zijn verklaring moet toetsen. In feite behoort datgene wat wordt
beschreven echter al wel tot de rechtmatigheidsoordeel van de accountant.
Nieuw is dat de accountant ook onrechtmatigheden in de jaarrekening moet melden.
Het vijfde lid schrijft expliciet voor wat in de praktijk al gebruikelijk
is. Het zesde lid biedt de mogelijkheid om de rechtmatigheidscontrole door
de accountant bij algemene maatregel van bestuur nader in te vullen.Artikelen 109a tot en met 109cDe redactie van deze artikelen is in overeenstemming gebracht met de artikelen
213a, 214 en 215 van de Gemeentewet. Voor wat betreft de voor het dagelijks
bestuur opgenomen verplichting om periodiek onderzoek te verrichten naar de
doelmatigheid en de doeltreffendheid wordt verwezen naar de toelichting bij
artikel 103.De bepalingen in de artikelen 109b en 109c zijn gelijk aan het huidige
artikel 108, tweede lid, respectievelijk vijfde lid.Onderdelen AC en ADArtikel 113 geeft een limitatieve opsomming van de belastingen die door
een waterschap kunnen worden geheven. Aan deze opsomming worden toegevoegd
de heffing inzake het wegenbeheer (122a) en de zuiveringsheffing (122d). Voorts
wordt in plaats van het begrip omslag de term heffingen gehanteerd. Hiermee
wordt aangegeven dat het om specifieke bestemmingsheffingen gaat. Het begrip «omslag»
wordt in dit voorstel niet langer gebruikt, de term sluit niet langer aan
bij het moderne fiscale regime, waar de hedendaagse praktijk voor het begrip «heffing»
kiest.Het tweede lid van artikel 113 vervalt. Praktisch had deze bepaling geen
betekenis meer. Ook in artikel 115, onder b, kan het laatste zinsdeel om dezelfde
reden vervallen. In de Provinciewet en in de Gemeentewet is deze toevoeging
al jaren geleden geschrapt. Deze toevoeging is nietszeggend, omdat duidelijk
is dat voor activiteiten als daar bedoeld, geen belasting kan worden geheven
(maar door het waterschap een privaatrechtelijke nota verstuurd moet worden). Onderdeel AEArtikel 115a omvat het huidige artikel 122, met dien verstande dat het
huidige eerste lid van artikel 122 is geschrapt. In de nieuwe systematiek
wordt aan het waterschap overgelaten of bedragen al dan niet worden afgerond.
Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk XVI aangezien deze bepalingen gelden
voor alle waterschapsbelastingen.Onderdeel AFIn het voorgestelde hoofdstuk XVII wordt de watersysteemheffing geregeld.
In dit hoofdstuk zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot onder andere
de belastingplicht, het voorwerp (of object) van de heffing, het belastbaar
feit, de kostentoedeling en de heffingsmaatstaf. Ten behoeve van de leesbaarheid
wordt het hele huidige hoofdstuk XVII (bijzondere bepalingen omtrent de omslagen)
vervangen. In het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting is reeds
uitgebreid ingegaan op de nieuwe watersysteemheffing.Artikel 116Dit artikel geeft een definitie van de begrippen ingezetenen, woonruimte,
bedrijfsruimte en natuurterreinen. Deze begrippen, met uitzondering van natuurterreinen,
zijn thans gedefinieerd in het huidige artikel 118.Nieuw is het begrip natuurterrein. Natuurterreinen zijn gedefinieerd als
ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of
nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling
van natuur. Hierbij zijn ook de feitelijke of de uiteindelijke bestemming
van belang. Zo zal een perceel nog bouwrijp te maken grond dat al jaren niet
is bewerkt (en waar inmiddels veel groen en ander leven aanwezig is), maar
waar uiteindelijk wel gebouwd zal worden, niet als een natuurterrein in de
zin van de wet worden aangemerkt. In de regel zullen ook stadsparken, plantsoenen,
e.d. vanwege hun overwegende recreatieve functie niet als een natuurgebied
kunnen worden betiteld. Er is niet gekozen voor een limitatieve opsomming
van terreinen zoals bijvoorbeeld o.a. duinen en heidevelden. Een dergelijke
opsomming kan immers nooit volledig zijn. Daarom wordt een kwalitatieve omschrijving
van het begrip natuurterrein voorgesteld. Hiermee ligt de nadruk op de duurzame
inrichting en beheer als natuurgebied. Onder natuurterreinen worden mede verstaan
bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste één
hectare. Om praktische redenen is gekozen voor bossen en open wateren van
enige omvang. Voorkomen moet worden dat elke vierkante meter «groen
of blauw» als natuurterrein wordt aangemerkt.Artikel 117Dit artikel regelt de categorieën heffingplichtigen. Pachters komen
niet als zelfstandige categorie terug. In de praktijk wordt er nagenoeg geen
gebruik van gemaakt. Om redenen van transparantie en deregulering komt deze
categorie dan ook niet terug in het wetsvoorstel.Ook de huidige categorie gebruikers van bedrijfsruimten verdwijnt. In
de praktijk heeft deze categorie geen betekenis: hij is destijds met name
in de wet opgenomen uit oogpunt van symmetrie tussen artikel 11 en artikel
116. De symmetrie is echter, zoals toegelicht in het algemeen deel van de
memorie van toelichting, met dit wetsvoorstel op meer onderdelen verlaten. De categorieën gebouwde onroerende zaken en ingezetenen blijven in
dit wetsvoorstel ongewijzigd ten opzichte van de huidige wet.Zoals al in het algemene deel van de toelichting is aangegeven, worden
zakelijk gerechtigden van natuurterreinen als een afzonderlijke categorie
heffingplichtigen benoemd.Artikel 118Artikel 118 geeft voorschriften voor de objectafbakening. Het voorgestelde
artikel 118 komt deels overeen met het huidige artikel 117 dat de objectafbakening
regelt. In het nieuwe artikel 118 wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij
de objectafbakening van de wet Waardering onroerende zaken (WOZ).De aansluiting bij de objectafbakening van de Wet WOZ is in dit artikel
vorm gegeven door bij een samenstel van ongebouwde en gebouwde objecten het
dienstbaarheidscriterium te verlaten en te bepalen dat deze objecten uitsluitend
als gebouwd worden beschouwd. Hierbij kan gedacht worden sportterreinen met
kantine en kleedkamers, golfbanen met clubgebouw, begraafplaatsen, maneges,
campings, kazerneterreinen met oefenterreinen, etc. Nu worden deze objecten
deels nog aangemerkt als ongebouwde onroerende zaken en deels als gebouwde
onroerende zaken, omdat het ongebouwde deel niet dienstbaar is aan het gebouwde
deel. In dit artikel worden deze objecten in hun geheel gezien als gebouwde
onroerende zaken. Dit leidt ook tot een transparantere regelgeving. Verder
is de redactie vanuit het oogpunt van leesbaarheid enigszins aangepast.Agrarische bedrijven (boerderij met bedrijfsmatig geëxploiteerde
cultuurgrond) vormen de facto ook een samenstel van gebouwde en ongebouwde
eigendommen. Voor deze objecten geldt echter niet dat zij in hun geheel als
een gebouwde onroerende zaak worden aangemerkt. Dit is in het voorgestelde
tweede lid tot uitdrukking gebracht. Het bedrijfsmatig geëxploiteerde
deel van de onroerende zaak (de cultuurgrond) wordt bij de waardebepaling
op de voet van de Wet WOZ op grond van het in die wet bepaalde immers buiten
aanmerking gelaten. Een als zodanig buiten aanmerking gelaten ongebouwd onderdeel
van een onroerende zaak is voor de waterschappen per definitie een ongebouwde
onroerende zaak. Dit geldt behalve voor bedrijfsmatig geëxploiteerde
cultuurgrond ook voor natuurterreinen. Verder is een ongebouwd eigendom dat
geen samenstel vormt met een gebouwd eigendom of een gedeelte van een gebouwd
eigendom, ook altijd ongebouwd. Hierbij kan worden gedacht aan terreinen bestemd
voor de woning- of utiliteitsbouw waarop op de waardepeildatum nog geen sprake
is van bouwactiviteiten. Het aanwezig zijn van infrastructuur (zoals onder
andere riolering of wegen) op het terrein wordt niet als bouwactiviteit als
hier bedoeld gezien.Het derde lid regelt de afbakening van een ongebouwde onroerende zaak,
niet zijnde een natuurterrein. Het ongebouwd wordt afgebakend op basis van
de kadastrale registratie. Hiermee wordt overigens de huidige praktijk vastgelegd.In het vierde lid is een bepaling opgenomen over de objectafbakening van
natuurterreinen. Ook natuurterreinen worden afgebakend op basis van de kadastrale
registratie.Het vijfde lid komt overeen met het huidige artikel 17, vijfde lid. Artikel 119Dit artikel bevat nadere bepalingen omtrent de heffingsplicht voor de
in artikel 117 aangeduide categorieën.Artikel 120In dit artikel worden regels gesteld voor de toedeling van kosten aan
de categorieën van heffingplichtigen.De uitgangspunten voor de kostentoedeling worden in de praktijk tot nu
toe neergelegd in de kostentoedelingsverordening. Deze vormen tezamen met
de omslagverordening en de omslagklassenverordening de basis voor de omslagheffing.
De kostentoedelingsverordening geeft per taak en per categorie van belanghebbenden
het totale aandeel in de kosten, die door de omslagheffing worden verhaald.De toedeling van de kosten aan de heffingplichtigen zal plaatsvinden volgens
een bij wet voorgeschreven methodiek, en dus niet langer bij verordening.
In die zin wordt er meer uniformiteit tussen de wijze van kostentoedeling
tussen de waterschappen beoogd.In de toedeling van kosten is het van belang onderscheid te maken tussen
het profijtdeel enerzijds en het solidariteitsdeel anderzijds. De systematiek
voor de verdeling van de kosten tussen het solidariteits- en het profijtdeel
wordt gebaseerd op bandbreedtes, op basis van inwonerdichtheid. In dit artikel
is dit verwoord in het tweede lid. De daar genoemde percentages wijken niet
af van hetgeen nu ook gehanteerd wordt. De toedeling van het kostendeel voor
de categorie als bedoeld in artikel 117, onderdeel a, wordt bepaald aan de
hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het beheersgebied
van het waterschap. Het door het waterschap bij verordening bepalen kostenaandeel
bedraagt:a. minimaal 20%, maar maximaal 30% wanneer het aantal inwoners
per vierkante kilometer niet meer bedraagt dan 500;b. minimaal 31%, maar maximaal 40% wanneer het aantal inwoners
per vierkante kilometer meer bedraagt dan 500 maar niet meer bedraagt dan
1000;c. minimaal 41%, maar minder dan 50% wanneer het aantal
inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 1000.De toedeling van het kostendeel voor de categorieën als bedoeld in
artikel 117, onderdelen b tot en met d, wordt ingevolge het derde lid, bepaald
op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden hiertoe nadere regels
gesteld. De grondslag is gebaseerd op het beginsel dat wie belang heeft bij
het goed functioneren van het watersysteem daarvoor ook betaalt. De voorstellen
zullen per waterschap verschillend uitpakken, geen enkel gebied is immers
hetzelfde. Met deze systematiek wordt de bestuurlijke vrijheid voor waterschapsbesturen
in de kostentoedeling beperkt. Het bestuur van een waterschap heeft alleen
de vrijheid – binnen de bandbreedtes die nu in de wet zijn opgenomen –
te bepalen welk aandeel van de kosten door de ingezetenen worden betaald.Het vierde lid geeft aan dat de kostentoedelingsverordening moet worden
goedgekeurd door gedeputeerde staten. Op grond van het vijfde lid moet deze
verordening tenminste eens per vijf jaar worden herzien. Deze bepalingen zijn
ontleend aan het huidige artikel 119, vierde en vijfde lid. Artikel 121 en 122Artikel 121 geeft regels met betrekking tot de bepaling van de heffingsmaatstaven.
Zoals reeds is toegelicht in het algemeen deel van de toelichting, wordt voorgesteld
de classificatie te laten vervallen en in plaats daarvan een beperkte mogelijkheid
tot tariefsdifferentiatie te introduceren (artikel 122). Verwezen wordt naar
paragraaf 10, onder d.Ingevolge artikel 122 kunnen afwijkende tarieven alleen worden vastgesteld
voor buitendijks gelegen onroerende zaken (maximaal 75% lager tarief),
voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden (maximaal 100% hoger
tarief) en voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden
(maximaal 100% hoger tarief). De verhogingen van het tweede en derde
lid kunnen naast elkaar worden toegepast hetgeen derhalve kan leiden tot een
cumulatieve verhoging van 200%.De tariefverhogingen kunnen worden toegepast voor elk van de categorieën
als genoemd in artikel 117, onderdelen b, c en d, (ongebouwde onroerende zaken
niet zijnde natuurterreinen, natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken)
maar hoeven niet voor elke categorie gelijk te zijn.Omdat tariefdifferentiatie in feite een verfijning is van de kostentoedeling,
moet deze worden opgenomen in de verordening waarin ook de kostentoedeling
wordt geregeld. Deze verordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten
van de provincie.Onderdeel AGDit onderdeel voegt twee nieuwe hoofdstukken in. Het gaat om het hoofdstuk
XVIIA (De heffing ter bekostiging van het wegenbeheer) en het hoofdstuk XVIIB
(De zuiveringsheffing).Artikelen 122a en 122bHoofdstuk XVIIA regelt in de artikelen 122a en 122b de heffing ter bekostiging
van het wegenbeheer. Zoals reeds is aangegeven in het algemene deel van de
toelichting is een beperkt aantal waterschappen nog belast met het wegenbeheer
in (een deel van) hun beheersgebied en heffen zij hiertoe een zogenoemde wegenomslag.
De mogelijkheid tot het instellen van taakgebieden, noodzakelijk in die gevallen
waar het wegenbeheer niet in het hele waterschapsgebied uitgeoefend wordt,
wordt geboden door artikel 1, tweede lid j° artikel 2, eerste lid van
de Waterschapswet. Laatstgenoemde bepaling maakt het mogelijk specifieke gebieden
(«taakgebieden») als zodanig in te stellen; de bevoegdheid hiertoe
behoort aan provinciale staten.Het wegenbeheer maakt geen onderdeel uit van het watersysteembeheer. Om
die reden voorziet het wetsvoorstel dan ook in een afzonderlijke heffing ter
bestrijding van de kosten die samenhangen met de behartiging van de wegenbeheerstaak.
De categorieën van heffingplichtigen zijn dezelfde als die bij de watersysteemheffing.Voor de heffing wegenbeheer zijn de bepalingen van de artikelen 118, 119
en 121 van overeenkomstige toepassing. Voor de wegentaak kan het betreffende
waterschap, op grond van haar autonome bevoegdheid, een aparte «kostentoedelingsverordening
wegenbeheer» vaststellen. Artikel 120, tweede tot en met vijfde lid,
is hierbij van overeenkomstige toepassing. Artikelen 122c tot en met 122kDe zuiveringsheffing is in een nieuw hoofdstuk geregeld. Aangesloten is
bij de huidige systematiek van hoofdstuk IV van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(Wvo). Zoals in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven, wordt
de huidige Wvo-heffing gesplitst in een zuiveringsheffing ter zake van afvoeren
(regeling in Waterschapswet) en in een verontreinigingsheffing ter zake van
lozen (regeling in de Wvo).In artikel 122c worden definities gegeven van onder andere de begrippen
zuiveringtechnisch werk, riolering, afvoeren, drinkwater en waterleidingbedrijf.
Deze definities zijn ontleend aan de Wvo.Een waterschap is bevoegd een heffing in te stellen ter zake van afvoeren.
Onder afvoeren wordt verstaan «het brengen van stoffen op een riolering
of op een zuiveringtechnisch werk». Het waterschap besteedt de opbrengsten
van de zuiveringsheffing slechts ter bekostiging van zijn zuiveringstaak.
Zuiveringskosten zijn al die kosten die samenhangen met de uitvoering van
de zuiveringstaak, ofwel die kosten die samenhangen met brengen van stoffen
op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk. Naast de kosten gemoeid
met de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken betreft het tevens
de kosten gemoeid met planvorming, beheersing van het afvoer op de riolering
(onder andere vergunningverlening en handhaving), het vastleggen, opleggen
en de invordering van de zuiveringsheffing, bestuur en externe communicatie
alsmede de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen.Artikel 122d, vijfde lid onder b, bepaalt dat de opbrengst van de heffing
ook kan worden gebruikt voor het verstrekken van subsidies tot behoud van
het gebruik van zuiveringtechnische werken teneinde een stijging van het tarief
van de heffing zoveel mogelijk te voorkomen. In dit kader is het van belang
erop te wijzen dat de zogenoemde afhaaksubsidies ten einde lopen. Deze dienen
namelijk op basis van de Europese regels voor staatssteun uiterlijk in 2012
beëindigd te worden.1De essentiële heffingsbepalingen zijn ontleend aan de huidige regeling
voor de Wvo-heffing uit hoofdstuk IV van de Wvo, een regeling die niet zo
lang geleden geheel gemoderniseerd is. Voor een heffing geldt als grondslag
de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden
afgevoerd (artikel 122e). Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde
van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde
wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden. De vervuilingseenheden worden bepaald
door feitelijke vaststelling (meting) dan wel forfaitair, op dezelfde wijze
zoals dit nu ook plaatsvindt (zie de artikelen 122g, 122h en 122i). De huidige
mogelijkheid voor het waterschap de vervuilingswaarde door middel van schatting
vast te stellen blijft bestaan (artikel 122j).De bepalingen zijn grotendeels gelijkluidend aan de bepalingen in hoofdstuk
IV van de Wvo. Dit geldt ook voor de in dit wetsvoorstel voorgestelde aanpassingen
in de Wvo op het punt van de maatstaf voor zuurstofverbruik (54,8 kilogram
zuurstofverbruik in plaats van de huidige 49,6 kilogram zuurstofverbruik op
jaarbasis) en de forfaitaire vaststelling van de vervuilingswaarde van stoffen
die vanuit een woonruimte worden afgevoerd (drie in plaats van «ten
hoogste drie»).Artikel 122h, tweede lid, biedt waterschappen, maar enkel waar het woonruimten
betreft, de mogelijkheid door feitelijke meting van het watergebruik tot een
vervuilingswaarde te komen. Voor wat betreft de feitelijke meting wordt de
vervuilingswaarde geheel of gedeeltelijk bepaald aan de hand van door het
waterleidingbedrijf aan een woonruimte geleverde hoeveelheid
drinkwater. Wanneer de waterschappen van de mogelijkheid gebruik maken om
een aanslag voor de heffing te baseren op drinkwaterverbruik, kan hierbij
een nader te bepalen aandeel vastrecht gehanteerd worden. Een en ander blijkt
uit de belastingverordening van het waterschap, waarin de te kiezen methodiek
dient te worden uitgewerkt.Artikel 122h, zesde lid is alleen van toepassing op de bepaling van het
aantal vervuilingseenheden op basis van het eerste lid (en niet op het zogenoemde
waterspoor).Onderdeel AHDit onderdeel betreft technische aanpassingen van artikel 128a.Onderdeel AIDit betreft een technische aanpassing in verband met het vervallen van
de term «omslag».Onderdeel AJIn artikel 146 wordt abusievelijk verwezen naar artikel 67. Verwezen dient
te worden naar artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht. In dit onderdeel
wordt dit hersteld.Onderdeel AKDit onderdeel betreft een aanpassing van technische aard. Artikel 151,
derde lid, wordt in overeenstemming gebracht met het onderhavige wetsvoorstel.Onderdeel ALIn dit onderdeel worden bepalingen die zijn uitgewerkt geschrapt.ARTIKEL IIDit artikel regelt de wijziging van de Wvo in verband met de splitsing
van de huidige Wvo-heffing in een zuiveringsheffing (regeling in de Waterschapswet)
en de verontreingingsheffing. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen
naar het algemeen deel van de toelichting.Onderdeel ADit onderdeel betreft het herstel van een tweetal omissies. In artikel
7, tweede en derde lid, wordt abusievelijk het verouderde begrip «inwonerequivalent «
vermeld. Voorts wordt het verbruik dat een vervuilingseenheid vertegenwoordigt
aangepast.Onderdeel BIn artikel 17 wordt het begrip «afvoeren» vervangen door het
begrip «lozen». Onder lozen wordt verstaan: het brengen van stoffen
in een oppervlaktewater in beheer bij een beheerder zoals bedoeld onder g.Onderdelen C tot en met IHet gaat hier vooral om technische wijzigingen in verband met de splitsing
van de huidige Wvo-heffing. Onderdeel C, onder 6Nieuw is het voorgestelde vierde lid. De opbrengst van de heffing komt
geheel ten goede aan de bekostiging van de watersysteemtaak van de beheerder.
De beheerder moet immers kosten maken ter regulering van deze lozingen en
eventueel andere maatregelen treffen om negatieve effecten van lozingen in
het watersysteem te voorkomen of te compenseren. Uiteraard zal slechts een
deel van de kosten van het watersysteembeheer uit deze heffing worden bekostigd.
De bekostiging van het regionaal watersysteembeheer zal voornamelijk plaatsvinden
uit de watersysteemheffing die waterschappen kunnen opleggen, terwijl de bekostiging
van het watersysteembeheer van de rijkswateren voornamelijk zal plaatsvinden
uit de algemene middelen.Onderdeel D, onder 3In artikel 19, vierde lid, wordt een nieuwe waarde opgenomen voor de maatstaf
voor zuurstofbindende stoffen. Dit is overeenkomstig de aanpassingen bij de
zuiveringsheffing in artikel 122f, tweede lid, onder a. Deze nieuwe waarde
volgt uit onderzoek uit 2001, waarbij geconstateerd is dat de hoeveelheid
zuurstofbindende stoffen die een persoon gemiddeld per jaar produceert, hoger
is dan de in de wet opgenomen 49,6 kilogram zuurstofverbruik. Zie ook paragraaf 11
van het algemeen deel van de toelichting.Onderdeel E, onder 1In artikel 21 is de forfaitaire heffingsmaatstaf opgenomen voor lozingen
vanuit huishoudens. In dit voorstel wordt dit forfait voor meerpersoonshuishoudens
op drie vervuilingseenheden gesteld. De mogelijkheid voor waterschappen om
het forfait voor meerpersoonshuishoudens op minder dan drie vervuilingseenheden
te stellen, komt daarmee te vervallen. In de praktijk wordt van deze mogelijkheid
geen gebruik gemaakt. Dezelfde aanpassing vindt plaats voor de zuiveringsheffing
in artikel 122h, eerste lid. Zie verder paragraaf 11 van het algemeen
deel van de toelichting.Onderdeel GIn artikel 24 is de 50% reductie op het tarief voor lozingen vanuit
een zuiveringstechnisch werk geschrapt. In verband hiermee, en om het tarief
in dezelfde orde van grootte te houden als het tarief van de waterschappen,
is besloten het rijkstarief te verlagen tot € 25,00 per vervuilingseenheid.
Zie verder paragraaf 13 van het algemeen deel van de toelichting.ARTIKEL IIIArtikel 8:4 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt voor enkele categorieën
van besluiten dat daartegen geen beroep openstaat bij de rechtbank. De uitzonderingen
in onderdeel g betreffen verkiezingsaangelegenheden. Per abuis heeft dit onderdeel
thans geen betrekking op besluiten inzake de toelating van nieuwe leden van
het algemeen bestuur van een waterschap. Deze omissie wordt hiermee hersteld.ARTIKEL IVIn artikel 155 van de Provinciewet is bepaald dat waterstaatsverordeningen
niet eerder in werking treden dan drie maanden na toezending aan Onze Minister
wie het aangaat. Een dergelijke bepaling past niet meer in de huidige toezichtsverhoudingen.
Om redenen van deregulering wordt voorgesteld de drie maanden
termijn te schrappen. De toezendplicht blijft echter gehandhaafd.ARTIKELEN V tot en met XIIIHet overgangsrecht is opgenomen in de artikelen V tot en met XIII van
het wetsvoorstel. Hierbij is rekening gehouden met de voorgenomen verkiezingen
voor de waterschappen in het najaar van 2008.Op grond van artikel VII zijn de voorgestelde wijzigingen in artikel I,
onder F en O (incompatibiliteiten), niet van toepassing op de zittende leden
van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur.Op grond van het overgangsrecht geldt voor het vaststellen van de gedragscodes
in principe een termijn van één jaar na de inwerkingtreding
van de wet. Het algemeen bestuur van een waterschap kan deze termijn met een
jaar verlengen (artikel VIII).In artikel IX is een overgangsvoorziening getroffen voor de zogenoemde
afdelingen.De verordening op grond van de artikelen 108 en 109 van de Waterschapswet
dienen vóór 1 december 2008 te zijn vastgesteld. Zij hebben
dus voor het eerst betrekking op het jaar 2009. Ook de nieuwe regels met betrekking
tot de accountantsverklaring en het verslag van de bevindingen gelden eerst
met ingang van het jaar 2009 (artikel X).Op grond van artikel XI krijgen de waterschappen een jaar de tijd om hun
belastingverordeningen aan te passen aan het nieuwe wettelijke regiem.Artikel XII bevat een overgangsbepaling die ertoe strekt ten aanzien van
belastingen die betrekking hebben op belastingtijdvakken die zijn aangevangen
voor de inwerkingtreding van de in de artikelen I en II opgenomen bepalingen
en op belastbare feiten die zich voor dat tijdstip hebben voorgedaan, de belastingbepalingen
van toepassing te laten blijven zoals ze thans gelden.ARTIKEL XIVBeoogd wordt het wetsvoorstel uiterlijk 1 januari 2008 in werking
te laten treden. Dit met het oog op de in het najaar van 2008 te houden verkiezingen
voor de waterschappen.ARTIKEL XVGelet op het ingrijpende karakter van deze wijzigingswet is een citeertitel
opgenomen.De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,M. H. Schultz van Haegen-Maas GeesteranusDe Staatssecretaris van Financiën,J. G. Wijn XNoot1Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor
communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327).XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 1.XNoot2Vierde Nota waterhuishouding, Regeringsbeslissing, december 1998, hoofdstuk
5.XNoot3«Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw», Eindrapport van de
Commissie onderzoek financiering, Unie van Waterschappen, oktober 1999.XNoot1«Naar een nieuwe bestuurssamenstelling», Rapport van de werkgroep
Bestuurssamenstelling en waterschapsverkiezingen, Unie van Waterschappen,
september 2001.XNoot2«Naar een eenvoudiger bestuurlijke en financiële structuur
van het waterschap», Uniestandpunt inzake de trits, de bestuurssamenstelling
en de financiering, Uitgave Unie van waterschappen, september 2001.XNoot3Eindrapport evaluatie van de Waterschapswet, W. G. A. Hazewindus
en C. T. Nijenhuis, Centrum voor Milieurecht, Universiteit van Amsterdam,
juli 1998.XNoot4Staatsblad 1999, 276.XNoot5Brief van het IPO aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat d.d.
28-06-2001.XNoot1«Water in orde. Bestuurlijk-organisatorische aspecten van integraal
waterbeheer». Raad voor het Openbaar Bestuur, december 2001.XNoot2Interdepartementaal beleidsonderzoek bekostiging waterbeheer, ministerie
van Financiën, juli 2003.XNoot1Unie van Waterschappen, Brief aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
d.d. 23 maart 2005XNoot2Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Kamerstukken II 1986–1987, 19 995, nr. 3, blz. 8XNoot2Notitie van IPO en Unie van Waterschappen, april 2005.XNoot1Strikt genomen is het gebruik van de term «eigenaren» hier
niet juist. Het gaat om zakelijk gerechtigden, waartoe mede eigenaren kunnen
worden gerekend. Voor de toelichting echter wordt de term eigenaren gehanteerd.
Voor de juiste formulering wordt verwezen naar de artikelen 11 en 116 van
de Waterschapswet.XNoot1Kamerstukken II, 2003/04, 29 428, nr. 5XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 1, blz. 11.XNoot1De huidige Wvo-heffing dient ter bekostiging van de kwaliteitstaak van
het waterschap in de hele breedte, dus zowel het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren
als het zuiveringsbeheer.XNoot1Één vervuilingseenheid zuurstofverbruik geeft de hoeveelheid
zuurstof aan die nodig is om het afvalwater dat één persoon
gemiddeld op jaarbasis produceert biologisch af te breken.XNoot2Op basis van cijfers CBS, 2004XNoot3Kamerstukken II, 2004/05, 28 966 en 29 428, nr. 4.XNoot1Regelmatig zou dan elk waterschap onderzoek moeten uitvoeren om te bepalen
welke zuiveringskosten toegerekend moeten worden aan de verwerking van schoon
regenwater.XNoot1Omslag: de hoogte van het tarief wordt dan gebaseerd op totaal geraamde
kosten gedeeld door in dit geval het totaal aantal vervuilingseenheden dat
naar verwachting zal worden geloosd.XNoot1De argumenten die destijds werden gehanteerd, zijn: een «100%
tarief» leidt tot grote verschillen in behandeling tussen lozing op
rijkswater en «eigen» water (vrijgesteld van heffing) en tot «dubbel»
betalen voor eenzelfde lozing.XNoot2De eigenaren van huurwoningen, zoals woningcorporaties e.d. krijgen net
als particuliere woningeigenaren uiteraard wel te maken met een stijging van
de waterschapslasten. De verhoging is afhankelijk van de waarde van de woningen.
Voor de gemiddelde huurwoning zal het in de orde van € 10 per jaar
liggen. Het is denkbaar dat deze stijging op termijn in de huur doorberekend
zal worden.XNoot1Interdepartementaal beleidsonderzoek bekostiging waterbeheer, ministerie
van Financiën, juli 2003, blz. 72XNoot2Dalende WOZ-kosten, hogere belastingopbrengsten, waterschapsfusies van
de afgelopen jaren en efficiencymaatregelen dragen daar mede toe bij.XNoot1Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 B, nr. 12 en Kamerstukken II, 2004/05,
29 800 B, nr. 12XNoot2«Waterschappen zoeken fiscale partners». Rapport van de Unie
van waterschappen, november 2005.XNoot3Begrotingsvergelijking 2005, beleidsambities en lastendruk vergeleken.
Uitgave waterschap Veluwe, mei 2005.XNoot1Bedrijfsvergelijking zuiveringsbeheer 2002. Unie van waterschappen, Deloitte/Vertis,
november 2003XNoot2Kamerstukken II, 2004/05, 28 966/29 428, nr. 4XNoot1Zie www.waterwet.nl met een link naar de wijziging van de Waterschapswet.XNoot2Zie www.uvw.nl.XNoot1Standaardkostenmodel SIRA Consulting, domein E = Waterstaat (zie ook:
Rapport SIRA Consulting, versie 1.0, 24 oktober 2003).XNoot2«Administratieve lasten vanuit de Wvo – Reductiemogelijkheden
vergunningverlening en meeten registratieverplichtingen», EIM, Onderzoek
voor Bedrijf & Beleid, februari 2005.XNoot3Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging.XNoot1Onderzoek naar de Administratieve Lasten Burger voortvloeiend uit de regelgeving
van het Ministerie van BZK, Rapport SIRA Consulting, 31 maart 2005.XNoot1Zie de circulaire van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat d.d. 20 november
2002, DGW/BI/2002/1877. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30601-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl