Wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen, de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST137707
 2009-2010
 
 32 221
 Wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen,
de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement,
de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen
aan politieke ambtsdragers
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 februari
2009 en het nader rapport d.d. 12 november 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 20 oktober 2008, no. 08.003011, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
tot wijziging van de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen, de
Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement, de
Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen
aan politieke ambtsdragers, met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel regelt dat schadeloosstellingen, vergoedingen en wachtgelden
voor ministers, staatssecretarissen, leden van het Europees Parlement, commissarissen
van de Koningin, gedeputeerden, statenleden, burgemeesters, wethouders, raadsleden
en leden van het bestuur van waterschappen (hierna: politieke ambtsdragers)
uitsluitend in persoon worden uitbetaald en niet overdraagbaar zijn.
 De regering heeft naast dit wetsvoorstel tevens het voorstel van wet houdende
wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen
leden Eerste Kamer en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in verband
met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers
voor advies aanhangig gemaakt. De regering is
voornemens deze twee wetsvoorstellen met betrekking tot hetzelfde onderwerp
in afzonderlijk voorstellen aan de Staten-Generaal voor te leggen, zodat daarover
een afzonderlijke stemming kan plaatsvinden. Volgens de toelichting is daarvoor
gekozen omdat de Tweede en Eerste Kamer van oordeel zouden kunnen zijn dat
het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede
Kamer en de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer raken aan artikel 63 van de
Grondwet en dat daarom de door die bepaling vereiste tweederde meerderheid
nodig is, terwijl genoemd artikel niet van toepassing is op de ambtsdragers
in de andere genoemde wetten.
 Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad van State op 11 december 2008 met de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties over het wetsvoorstel beraadslaagd.
 De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen met betrekking tot de noodzaak van de voorgestelde regeling, de reikwijdte van het cessieverbod en de inwerkingtreding. Hij is van
oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 oktober
2008, nr. 08.003011, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 
 
 Dat advies, gedateerd 16 februari 2009, nr. W04.08.0444/I, bied ik
u hierbij aan.
 
 
 De Raad geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat rekening zal zijn gehouden met
zijn advies. Naar aanleiding van het advies wordt het volgende opgemerkt.
 
 
 1. Noodzaak van een wettelijke regeling
 De toelichting bij beide wetsvoorstellen legt de nadruk op het waarborgen
van onafhankelijkheid.Daaraan wordt vervolgens
evenwel niet de conclusie verbonden dat cessieovereenkomsten een onafhankelijke
functie-uitoefening van politieke ambtsdragers belemmeren.
 Op zichzelf kan onafhankelijkheid mogelijk een grond zijn om door middel
van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke
ambtsdragers te verzekeren. Dan moet evenwel een overtuigende motivering worden
gegeven waarom de onafhankelijkheid deze inbreuk van de vrijheid op cessie
rechtvaardigt. Deze motivering is a fortiori vereist nu de verschillende overheidsorganen
tot op heden, zonder wettelijke voorziening, hebben meegewerkt aan de cessie
van vorderingen op de Staat der Nederlanden voor wat betreft politieke ambtsdragers.
Vervolgens rijst dan de vraag of beëindiging van de cessie voor de beoogde
doelgroepen een wettelijke voorziening vereist, en niet ook via andere wegen
(bijvoorbeeld goed overleg, waarbij wordt afgezien van cessie) gerealiseerd
kan worden.
 Hier komt bij dat dit wetsvoorstel volgens de toelichting partijafdrachten
als zodanig niet beoogt tegen te gaan. Onduidelijk
blijft dan wat het principiële verschil is tussen cessieovereenkomsten
en andere vormen van partijafdrachten.
 Tegen deze achtergrond dient het wetsvoorstel nader en meer concreet te
worden bezien. Daarbij dient in het bijzonder aandacht te worden besteed aan
de volgende vragen:
 
 – welke vormen van partijafdrachten in de praktijk bestaan en welke
regelingen daarvoor door de politieke partijen worden gehanteerd;
 
 – of het wenselijk is, in het licht van de onafhankelijkheid van
de functie-uitoefening van de politieke ambtsdragers uitsluitend voor cessieovereenkomsten
te voorzien in een verbod;
 
 – in hoeverre er mogelijkheden bestaan om het beoogde doel te bereiken,
zonder wettelijke regeling, bijvoorbeeld via de weg van goed overleg (afzien
van cessie van hun vordering op de overheid); en
 
 – in hoeverre het mogelijk is zonder wettelijke regeling voor de
toekomst de totstandkoming van nieuwe cessieovereenkomsten uit te sluiten.
 
 De Raad adviseert het voorstel op dit punt opnieuw
te bezien./ADVIES>
 
 
 
 Onverminderd het voorgaande wijst de Raad nog op het
volgende.
 
 
 
 1. Noodzaak van een wettelijke regeling.
 Op dit moment dienen overheden medewerking te verlenen aan cessieovereenkomsten
van politieke ambtsdragers. In artikel 83 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek
is bepaald dat vorderingsrechten overdraagbaar zijn. Ook overheden zijn gehouden
deze overeenkomsten na te leven.
 In antwoord op de vraag van de Raad kan gesteld worden dat beëindiging
van de cessies een wettelijke voorziening vereist. Omdat de overdracht van
vorderingen in het Burgerlijk Wetboek is geregeld, dient wettelijk geregeld
te worden dat overheden de cessies niet naleven. Ook hecht het kabinet er
sterk aan dat er in deze sprake is van uniformiteit. Het principe dat overheden
de bezoldigingen in persoon uitbetalen en niet aan derden, dient eenduidig
geregeld te zijn. De verhouding van politieke ambtdragers met de overheid
is naar zijn aard een aangelegenheid die niet afhankelijk moet zijn van de
uitkomsten van individueel overleg. Het kabinet wil de suggestie van de Raad
dan ook niet overnemen om het beoogde doel te bereiken zonder wettelijke regeling.
Overheden dienen zich niet in de positie te bevinden dat ze de bezoldiging
moeten betalen aan politieke partijen of andere derden. Dit resultaat dient
niet afhankelijk te zijn van de uitkomsten van goed overleg. De betalingswijze
van bezoldigingen en vergoedingen aan politieke ambtsdragers moet voor alle
overheden en alle politieke ambtsdragers op dezelfde voet geregeld zijn.
 Terecht stelt de Raad vast dat het wetsvoorstel niet beoogt partijafdrachten
als zodanig tegen te gaan. Cessieovereenkomsten onderscheiden zich van andere
vormen van partijafdrachten, omdat bij de cessie de overheid wordt betrokken.
Door de verplichting de – voor de ambtsdrager bedoelde – bezoldiging
direct aan de politieke partij te betalen, wordt de overheid deelgenoot in
de verhouding tussen politieke ambtsdrager en politieke partij. Deze betalingsrelatie
is ongewenst. Het kabinet ziet geen aanleiding om andere vormen van partijafdrachten
te reguleren of te verbieden.
 De Raad wijst erop dat het waarborgen van de onafhankelijkheid een grond
kan zijn om door middel van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van
vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren. Dit vergt volgens de
Raad evenwel een overtuigende motivering waarom de onafhankelijkheid deze
inbreuk op de vrijheid van cessie rechtvaardigt. Naar het oordeel van het
kabinet behoeven bijdragen van ambtsdragers aan de politieke partij als zodanig
geen belemmering te vormen voor de uitoefening van de functie. Bij de constructie
met cessieovereenkomsten doet zich echter de situatie voor dat de ambtsdrager
zijn bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt, maar de facto van de
partij. De politieke ambtsdrager wordt daarmee voor zijn inkomen afhankelijk
van de politieke partij. Er ontstaat voor de ambtsdrager als het ware een
arbeidsrelatie met de politieke partij.
 Met het voorstel van wet wordt bewerkstelligd dat de bezoldigingen, vergoedingen
en wachtgelden voor politieke ambtsdragers uitsluitend in persoon worden uitbetaald.
De reden voor het wetsvoorstel is als gezegd het belang dat de ambtsdragers
hun functie in onafhankelijkheid kunnen vervullen.
 
 
 2. Reikwijdte van het verbod
 In het wetsvoorstel is ervoor gekozen de overdracht van vergoedingen en
aanspraken door politieke ambtsdragers aan derden – in de brede zin
van het woord – onmogelijk te maken. In de memorie van toelichting wordt
die keuze niet gemotiveerd.
 De Raad merkt op dat de toelichting de nadruk legt op de onafhankelijkheid
van politieke ambtsdragers ten opzichte van de politieke partijen. Gelet daarop
verdient het aanbeveling het cessieverbod voor de politieke ambtsdragers te
beperken tot de cessie aan politieke partijen en daaraan gelieerde instellingen.
 De Raad adviseert het wetsvoorstel op dat punt aan te passen.
 
 
 2. Reikwijdte van het verbod.
 Het kabinet zou het advies van de Raad niet willen volgen om het cessieverbod
voor politieke ambtsdragers te beperken tot de cessie aan politieke partijen
en daaraan gelieerde instellingen. In het wetsvoorstel is ervoor gekozen de
overdracht van bezoldigingen, vergoedingen en aanspraken door politieke ambtsdragers
aan derden – in brede zin van het woord – onmogelijk te maken.
 In de praktijk zullen cessieovereenkomsten betrekking hebben op de politieke
partij. Maar het uitgangspunt dat volksvertegenwoordigers en andere politieke
ambtsdragers verzekerd moeten zijn van hun wettelijk inkomen, impliceert dat
deze uitsluitend in persoon worden uitbetaald en niet aan derden. Bijkomende
overweging is dat het voorstel van de Raad tevens spreekt van aan de politieke
partij gelieerde instellingen. Daarvan is echter niet op eenvoudige wijze
een definitie te geven. In het ontwerp wetsvoorstel Financiering politieke
partijen is voorzien in een systematiek waarbij politieke partijen zelf hun
gelieerde instellingen aanwijzen. Indien een rechtspersoon uitsluitend of
in hoofdzaak erop is gericht stelselmatig of structureel ten bate van een
politieke partij activiteiten of werkzaamheden te verrichten en de partij
daar kennelijk voordeel bij heeft, wijst de partij deze rechtspersoon aan
als neveninstelling. Indien ten aanzien van een rechtspersoon ten onrechte
geen aanwijzing heeft plaatsgevonden, wijst de Kiesraad de rechtspersoon als
neveninstelling aan. Het ligt echter niet in de rede een dergelijke systematiek
op te nemen in onderhavig wetsvoorstel. Het zou ongewenst zijn als gemeenten,
provincies en andere overheden eigenstandig zouden moeten bepalen of een stichting
of andere rechtspersoon moet worden aangemerkt als een aan een politieke partij
gelieerde instelling. Het kabinet geeft ook om deze reden de voorkeur aan het principe dat de schadeloosstelling en de vergoedingen uitsluitend
in persoon worden uitbetaald.
 
 
 3. Inwerkingtreding
 Ingevolge artikel VII treedt deze wet in werking met ingang van de eerste
dag van de derde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst. Volgens de toelichting is hiervoor gekozen om
de uitvoerende instanties enige tijd te gunnen om hun administraties aan te
passen.
 De Raad wijst er in dit verband op dat het, mede gelet op de aard van
deze wijzigingen, overweging verdient om de inwerkingtreding van de verschillende
onderdelen van dit wetsvoorstel te laten plaatsvinden bij koninklijk besluit,
waarbij in dat besluit de inwerkingtreding plaatsvindt met ingang van de eerste
zittingsdag van de Tweede Kamer, onderscheidenlijk de provinciale staten en
de gemeenteraad, na de eerstvolgende verkiezingen van de onderscheiden colleges.
 
 
 3. Inwerkingtreding
 De Raad geeft in overweging om de inwerkingtreding van de verschillende
onderdelen van het wetsvoorstel te laten plaatsvinden bij koninklijk besluit,
waarbij in dat besluit de inwerkingtreding plaatsvindt met ingang van de eerste
zittingsdag van de Tweede Kamer onderscheidenlijk de provinciale staten en
de gemeenteraad, na de eerstvolgende verkiezingen van de onderscheiden colleges.
Een overeenkomstige overweging geeft de Raad in het advies over voorstel van
wet, houdende wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer,
de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer en de Algemene pensioenwet politieke
ambtsdragers in verband met de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan
politieke ambtsdragers.
 Het kabinet zou deze suggestie van de Raad niet willen overnemen. De regeling
van de betalingswijze is niet aan te merken als een arbeidsvoorwaardelijk
element en daarmee het onderhavige voorstel ook niet als een wijziging van
een bestaande rechtspositie. De overwegingen van de Raad zouden er toe leiden
dat bij de diverse volksvertegenwoordigers en politieke ambtsdragers in de
eerste jaren verschillende regels zouden gelden voor de betalingswijze. Het
kabinet hecht als gezegd sterk aan uniformiteit op dit punt. Het advies van
de Raad geeft echter wel aanleiding de invoeringstermijn te heroverwegen en
deze te verlengen. Het voorstel is aangepast in die zin dat de wet in werking
treedt met ingang van de eerste dag van de zesde kalendermaand na de datum
van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
 
 
 4. Positie Europarlementariërs
 In de memorie van toelichting wordt aandacht geschonken aan het feit dat
met de inwerkingtreding van het Statuut voor de leden van het Europees Parlement
op 14 juli 2009 de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden
Europees Parlement niet zijn werking verliest. De wet blijft namelijk van
toepassing op leden van het Europees Parlement die vóór 14 juli
2009 aftreden. Daarnaast kunnen leden die reeds voor de inwerkingtreding van
het Statuut zitting hadden in het Europees Parlement en worden herkozen voor
de gehele duur van hun mandaat kiezen voor de tot dan toe bestaande nationale
regelgeving.
 De Raad merkt op dat in artikel 9, derde lid van genoemd Statuut wordt
bepaald dat overeenkomsten over de besteding van de bezoldiging, de overbruggingstoelage
en het pensioen voor andere dan particuliere doeleinden, nietig zijn. Het
verdient aanbeveling in de toelichting in te gaan op de vraag of en in hoeverre
die bepaling overeenkomt met het ingevolge dit wetsvoorstel op te nemen cessieverbod
in de Wet schadeloosstelling, uitkering en pensioen leden Europees Parlement,
en of er daarmee voor de Nederlandse Europarlementariërs verschillende
regimes zullen gaan gelden.
 
 
 4. Positie Europarlementariërs.
 Terecht constateert de Raad dat met de inwerkingtreding van het Statuut
voor de leden van het Europees Parlement, de Wet schadeloosstelling, uitkering
en pensioen leden Europees Parlement zijn werking niet (geheel) zal verliezen.
De wet blijft van toepassing op leden van het Europees Parlement die vóór
14 juli 2009 aftreden. Ook kunnen leden die voor de inwerkingtreding
van het Statuut zitting hadden in het Europees Parlement en worden herkozen
voor de gehele duur van hun mandaat kiezen voor de nationale regelgeving.
In artikel 9, derde lid, van genoemd Statuut wordt bepaald dat overeenkomsten
over de besteding van de bezoldiging, de overbruggingstoelage en het pensioen
voor andere dan particuliere doeleinden, nietig zijn. De bepaling voorkomt
dat leden van het Europees Parlement genoodzaakt worden om een deel van hun
bezoldiging aan partijdoeleinden te besteden. Het onderhavige wetsvoorstel
regelt dat overheden niet gehouden zijn cessieovereenkomsten na te leven en
dat uitsluitend in persoon wordt uitbetaald. Overigens kan ook in de Nederlandse
context worden aangenomen dat afspraken over het doen van partijafdrachten
niet juridisch afdwingbaar zijn. Maar het is juist dat er voor de Nederlandse
Europarlementariërs verschillen regimes (kunnen) zullen gaan gelden.
Dat is echter inherent aan de systematiek van het invoeringsrecht van het
Statuut.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 No.W04.08.0443/I waarover de Raad heden eveneens advies uitbrengt.
 
 
 Algemeen deel van de memorie van toelichting, onderdeel onafhankelijkheid
van ambtsdragers.
 
 
 Algemeen deel van de memorie van toelichting, onderdeel reikwijdte van
de wet.
 
 
 Vergelijk in dat verband de inwerkingtreding van het Statuut van de leden
van het Europees Parlement (Kamerstukken II 2007/08, 31 561, nr. 1–3).