Rechtmatigheidsonderzoek 1994; Brief Algemene Rekenkamer met rapporten bij de financiële verantwoordingen 1994 van de ministeries, Huis der Koningin, Hoge Colleges van Staat etc.
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24275, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-09-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24275 nr. 2;1

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN GEDEELTE 1. INLEIDING2. FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1. Rekening en saldibalansTabel 1 Totaaloordeel over de financiële verantwoordingen
1994 (bedragen in miljarden guldens) (1) 2.2. Uitvoering bezwaarbeleid2.3. Accountantscontrole2.4. Saldibalansen 2.4.1. Aparte saldibalansen2.4.2. Landbouw Egalisatie Fonds2.4.3. Resultaten onderzoek saldibalans en toelichting2.5. Toelichting bij de rekening 2.5.1. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatieTabel 2 Oordelen over de toelichtingen 2.5.2. Overige resultaten2.6. Financiële verantwoordingen Agentschappen3. FINANCIEEL BEHEER 3.1. Misbruik en oneigenlijk gebruik3.2. Terughoudend verplichtingenbeleid3.3. EG-steunmaatregelen3.4. Agentschappen 3.4.1. InleidingTabel 3 Agentschappen bij de rijksdienst per 1 januari
1995 3.4.2. OprichtingsvoorwaardenTabel 4 Oprichtingsvoorwaarden 3.4.3. Financiële verhouding3.4.4. Toezicht3.4.5. Evaluatie3.4.6. Conclusies3.5. Fondsen 3.5.1. InleidingTabel 5 De vijf grootste fondsen (bedragen x f 1
miljoen) 3.5.2. Nader onderzochte fondsenTabel 6 Geselecteerde fondsen 3.5.3. Motivering3.5.4. Inrichting en vormgeving3.5.5. Toezicht3.5.6. Conclusies3.6. Slotopmerkingen financieel beheer4. BIJZONDERE PUNTEN 4.1. Oprichting van de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid
voor Overheid en onderwijs4.2. Fonds Economische Structuurversterking5. STAND DER VERANTWOORDING 5.1. Procedure5.2. Begrotingsjaar 19925.3. Begrotingsjaar 19935.4. Begrotingsjaar 1994Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Huis der Koningin SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Misbruik en oneigenlijk gebruik3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Algemene Zaken SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 over
het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Departementale accountantscontrole2.2. Accountantscontrole op de Nederlandse Antillen2.3. Accountantscontrole op Aruba2.4. Het afsluiten van overheidsprojecten2.5. Het terugvorderen van afgekeurde projectuitgaven2.6. Administratieve organisatie2.7. Terughoudend verplichtingenbeleid2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Hulp via particuliere en internationale organisaties 2.2.1. Algemeen2.2.2. Toezichtbeleid2.2.3. Contracten en overeenkomsten2.2.4. Financiële verantwoording over de projecten2.2.5. Registratie2.2.6. Gerealiseerde en in gang gezette verbeteringen2.2.7. Conclusies en aanbevelingen2.2.8. Reactie minister2.2.9. Nawoord Rekenkamer2.3. Controllersorganisatie2.4. Controle financiële hulp2.5. Suriname2.6. Paspoortleges en kanselarijrechten2.7. Verplichtingen2.8. Management Inhoudelijk Documentair Activiteiten Systeem2.9. Voorschottenbeheer2.10. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interimregeling
ziektekosten ambtenaren2.11. Vereniging Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden2.12. Terughoudend verplichtingenbeleid2.13. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatie3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Justitie SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Ontvangsten 2.2.1. Inleiding2.2.2. Aansturing en administratieve organisatie binnen
de arrondissementen2.2.3. Boete- en transactiegelden2.2.4. Griffierechten2.2.5. Plukze2.2.6. Terugontvangsten AWBZ2.2.7. Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.3. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie2.4. Administratieve organisatie van de niet-financiële
processen2.5. Uitvoering aanwezigheidscontrole Korps Landelijke
Politiediensten2.6. Voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk
gebruik 2.6.1. Reclasseringsregeling2.6.2. Gefinancierde rechtbijstand2.7. Agentschappen 2.7.1. Inleiding2.7.2. Agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen2.7.3. Agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst2.8. Terughoudend verplichtingenbeleid2.9. Vorderingenbeheer3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Justitie (x
f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Justitie (bedragen x f 1
miljoen) 3.4. Financiële verantwoording agentschap Immigratie-
en Naturalisatiedienst3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEOverzicht 1 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Overzicht 2 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Overzicht 3 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Achterstanden bij de Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen2.3. DUO Uitkeringen Administratie Systeem2.4. Zelfbeheer2.5. Investeringsimpuls aardgasbaten 1992 en werkgelegenheidsimpuls
19942.6. Definitief vaststellen bijdragen politie2.7. Herstructureringspot2.8. Voorschotten- en verplichtingenadministratie2.9. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interimregeling ziektekosten
ambtenaren2.10. Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds2.11. Agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel2.12. Terughoudend verplichtingenbeleid3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 31 december 1994, Binnenlandse
Zaken (bedragen x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994, Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans
31 december 1994, Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Overheveling van Culturele Zaken 2.2.1. Inleiding2.2.2. Bevindingen2.2.3. Conclusie en aanbeveling2.2.4. Reactie minister2.3. Wachtgeld- en uitkeringsregelingen onderwijzend personeel 2.3.1. Inleiding2.3.2. Bevindingen2.3.3. Conclusie2.3.4. Reactie minister2.3.5. Eindoordeel Rekenkamer2.4. Voorrangsbenoemingen wachtgelders 2.4.1. Inleiding2.4.2. Controles accountantsdienst2.4.3. Weigering vacature door eigen wachtgelder2.4.4. Wachtgeldonderzoek bij MBO-instellingen2.4.5. Conclusie2.4.6. Antwoord minister en nawoord Rekenkamer2.5. Tijdige invoering van nieuwe of gewijzigde wet- en
regelgeving 2.5.1. Inleiding2.5.2. Bevindingen2.5.3. Conclusies2.5.4. Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.6. CASO-systeem2.7. Voorschotten2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. Inleiding2.8.2. Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie2.8.3. Regeling culturele minderheden en Regeling onderwijs
eigen taal2.8.4. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.9. Fondsen 2.9.1. Inleiding2.9.2. Inrichting en vormgeving2.9.3. Ministeriële verantwoordelijkheid2.9.4. Conclusie2.9.5. Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.10. Terughoudend verplichtingenbeleid 2.10.1. Inleiding2.10.2. Bevindingen2.10.3. Conclusie2.11. Controlebeleid Kunstenfondsen3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
de Nationale Schuld SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Administratieve organisatie2.3. Vervroegde aflossingen3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Financiën SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Dienst Domeinen 2.2.1. Inleiding2.2.2. Onroerende zaken2.2.3. Roerende zaken2.2.4. Afdeling Bestuurlijke Informatieverzorging2.2.5. Departementale accountantscontrole2.2.6. Integriteitshandhaving2.2.7. Conclusies en aanbevelingen2.2.8. Antwoord staatssecretaris2.3. Controle omzetbelasting bij Europese handel2.4. Automatiseringscentrum Belastingdienst2.5. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie2.6. Afdracht eigen middelen Europese Gemeenschap2.7. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.7.1. Belastingdienst2.7.2. Kansspelbelasting2.7.3. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.8. Terughoudend verplichtingenbeleid3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Defensie SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie2.3. Interne Controle 2.3.1. Inleiding2.3.2. Centrale Organisatie2.3.3. Krijgsmachtdelen2.3.4. Conclusie2.3.5. Reactie minister en eindoordeel2.4. Offerteproces 2.4.1. Inleiding2.4.2. Administratieve organisatie2.4.3. Uitvoering– Specificatie van de te verwerven zaak– Keuze van de verwervingsmethode– Voorselectie van de leverancier– Afweging om al dan niet tot concurrentiestelling
over te gaan– Offerte-aanvraag– Ontvangen offerten– Voorstel leverancierskeuze2.4.4. Conclusies en aanbevelingen2.4.5. Reactie minister2.5. Enkele slepende aangelegenheden in het financieel
beheer 2.5.1. Inleiding2.5.2. Defensie Openbaar Vervoer kaart2.5.3. Ontvangsten inzake voorziening woonruimte2.5.4. Conclusie2.6. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interim regeling
ziektekosten burgerambtenaren Defensie2.7. Oprichting agentschap Duyverman Computer Centrum2.8. Terughoudend verplichtingenbeleid2.9. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatie3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Defensie (x
1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994 (bedragen x f 1 miljoen) 3.4. Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer Centrum3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994 (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Regeling geldelijke steun huisvesting gehandicapten 2.2.1. Inleiding2.2.2. Verbeteringsmaatregelen financieel beheer2.2.3. Positieve ontwikkeling2.2.4. Conclusie en reactie minister2.3. Financieel beheer directoraat-generaal Milieubeheer2.4. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie2.5. Toepassing verrekenregeling bij directoraat-generaal
Milieubeheer2.6. Milieupaviljoen Ecodrome2.7. Huisvestingstransacties andere ministeries2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.8.2. Besluit woninggebonden subsidies 2.8.2.1. Inleiding2.8.2.2. M en O-beleid ministerie2.8.2.3. M en O-beleid budgethouders2.8.2.4. Conclusies en reactie minister2.9. Fondsen 2.9.1. Inleiding2.9.2. Stadsvernieuwingsfonds2.9.3. Luchtverontreinigingsfonds2.10. Terughoudend verplichtingenbeleid2.11. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatie3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994 (bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Contractuitgaven 2.2.1. Grond-, water- en wegenbouwcontracten2.2.2. Overige contracten2.3. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie2.4. Betaling f 75 miljoen Zeeuwse havenschappen2.5. Financieel Administratief Informatiesysteem2.6. Rijksdienst voor het Wegverkeer2.7. Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren2.8. Specifieke uitkeringen2.9. Toezeggingen minister 1993 2.9.1. Controleerbaarheid FAIS2.9.2. Financiële afwikkeling herziening wegenbeheer2.9.3. Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium 2.9.4. Voorschotten2.10. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.10.1. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.10.2. Stimuleringsregelingen zeescheepvaartsector2.11. Infrastructuurfonds2.12. Agentschap Koninklijk Nederlands Meteorologisch
Instituut2.13. Invoering terughoudend verplichtingenbeleid2.14. Opvallende verschillen tussen de begroting en realisatie3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans en de toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Verkeer en Waterstaat (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Economische Zaken SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Administratieve organisatie2.3. Afwikkelen van aangegane verplichtingen2.4. Vorderingenbeheer 2.4.1. Ministerie algemeen2.4.2. Centraal Bureau voor de Statistiek2.5. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie2.6. Misbruik en oneigenlijk gebruik bedrijfsborgstellingskredieten2.7. Agentschap Senter2.8. Terughoudend verplichtingenbeleid3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Economische
Zaken (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4. Financiële verantwoording agentschap Senter3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten (bedragen
x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Administratieve organisatie2.3. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie2.4. Schaderegelingen 2.4.1. Overstromingsschade Maas 19932.4.2. Regeling oogstschade 1993 Noord-Nederland2.4.3. Overige schadevergoedingsregelingen2.4.4. Reactie minister2.5. Geautomatiseerde betalingsorganisatie Dienst Landbouwkundig
Onderzoek2.6. Stichting De Landbouwvoorlichting2.7. Financiële risico's bij Europese bijdragen2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. Regeling beheersovereenkomsten 19932.8.2. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.9. Fondsen2.10. Agentschap Plantenziektenkundige Dienst2.11. Terughoudend verplichtingenbeleid 2.11.1. Inleiding2.11.2. Bevindingen2.11.3. Conclusies2.11.4. Reactie minister en commentaar Rekenkamer3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1 miljoen) 3.4. Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
Dienst3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Bijstandsuitgaven2.3. Algemene Kinderbijslagwet en Toeslagenwet 2.3.1. Inleiding2.3.2. Regelgeving2.3.3. Controle2.3.4. Afhandeling jaarrekeningen2.3.5. Conclusie en aanbevelingen2.4. Toeslagenfonds2.5. Financiering Wet Sociale Werkvoorziening 2.5.1. Algemeen2.5.2. Budgetverdeling2.5.3. Toezichtbeleid2.5.4. Decharge2.5.5. Conclusies en aanbevelingen2.5.6. Reactie minister2.6. Samenloop arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met loon
ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening2.7. Rijksbijdrageregeling banenpools2.8. Administratieve organisatie2.9. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.9.1. Integraal beleid2.9.2. Algemene Kinderbijslagwet2.9.3. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers2.9.4. Toelichting bij de rekening2.10. Terughoudend verplichtingenbeleid2.11. Vorderingenbeheer3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEFouten en onzekerheden in de uitgaven 1994 (bedragen x
f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Subsidiebeheer 2.2.1. Inleiding2.2.2. Gebruik handreiking Subsidiebeheer2.2.3. Nieuwe definitie van achterstand2.2.4. Achterstand in 19942.2.5. Conclusie en reacties ministers2.2.6. Nawoord Rekenkamer2.3. Het proces van verzelfstandigen 2.3.1. Inleiding2.3.2. Organisatie voor projecten, experimenten en onderzoek
op het gebied van de volksgezondheid2.3.3. Kunstenfondsen2.3.4. Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen2.3.5. Rijksarchiefschool2.3.6. Conclusies en reactie minister2.4. Overgang Culturele Zaken2.5. Interactief Financieel Informatiesysteem2.6. Beschrijving van de administratieve organisatie2.7. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.7.1. Algemeen2.7.2. Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–19452.7.3. Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten2.7.4. Wet op de Bejaardenoorden2.7.5. Interimregeling ziektekosten ambtenaren2.7.6. Beoordeling van de toelichting2.8. Fondsen 2.8.1 Inleiding2.8.2. Stichting Fonds voor de Topsporter2.8.3. Stichting Stimuleringsfonds voor de Nederlandse
culturele omroepprodukties2.9. Terughoudend verplichtingenbeleid2.10. Vorderingenbeheer3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (bedragen x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGEFouten en onzekerheden in de uitgaven 1994 (bedragen x
f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Provinciefonds SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Provinciefonds
(x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Fonds Investeringsrekening SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Administratieve organisatie2.3. Continuïteit van het Fonds Investeringsrekening3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Landbouw-Egalisatie-fonds SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Project accountantsverklaring LEF-B2.3. Voorkoming kortingen declaraties Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw2.4. Rekeningen 1993 en 1994 LEF-B3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 Saldibalans 1994, Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A (x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Gemeentefonds SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER Accountantscontrole3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Rekening3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans met toelichting3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingRapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Infrastructuurfonds SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Contractuitgaven2.3. Bijdrageverlening aan lagere overheden en openbaar-vervoerbedrijven2.4. Specifieke uitkeringen3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen) 3.2. Toelichting bij de rekening3.3. Saldibalans en de toelichtingOverzicht 2 Saldibalans 1994, Infrastructuurfonds (bedragen
x f 1 miljoen) 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Staatsmuntbedrijf SAMENVATTING1. INLEIDING2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Accountantscontrole2.2. Slotbalans Staatsmuntbedrijf3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Staat van baten en lasten en de staat van kapitaaluitgaven
en -ontvangsten3.2. Toelichting3.3. Oordeel over de financiele verantwoordingBIJLAGE 1ALGEMENE INFORMATIE OVER HET RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK1. ONDERWERPEN 1.1. Financiële verantwoording1.2. Financieel beheer1.3. Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoording2. ORDELIJK EN CONTROLEERBAAR3. TOLERANTIEGRENZEN4. BEZWARENOverzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994 Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994 Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994 Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de
saldibalansposten 1994 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24275Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 679 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 275Rechtmatigheidsonderzoek 1994nr. 1-2RECHTMATIGHEIDSONDERZOEKInhoudBlz.   Algemeen gedeelte5    1Inleiding5   2Financiële verantwoording en financieel beheer52.1Rekening en saldibalans5 2.2Uitvoering bezwaarbeleid72.3Accountantscontrole9 2.4Saldibalansen92.4.1Aparte saldibalansen9 2.4.2Landbouw Egalisatie
Fonds10 2.4.3Resultaten onderzoek saldibalans en toelichting102.5Toelichting bij de rekening11 2.5.1Opvallende
verschillen tussen begroting en realisatie11 2.5.2Overige
resultaten12 2.6Financiële verantwoordingen Agentschappen12   3Financieel beheer12 3.1Misbruik
en oneigenlijk gebruik12 3.2Terughoudend verplichtingenbeleid153.3EG-steunmaatregelen16 3.4Agentschappen163.4.1Inleiding16 3.4.2Oprichtingsvoorwaarden173.4.3Financiële verhouding18 3.4.4Toezicht193.4.5Evaluatie19 3.4.6Conclusies19 3.5Fondsen203.5.1Inleiding20 3.5.2Nader onderzochte fondsen213.5.3Motivering21 3.5.4Inrichting en vormgeving223.5.5Toezicht22 3.5.6Conclusies22 3.6Slotopmerkingen
financieel beheer23    4Bijzondere punten244.1Oprichting van de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor
Overheid en onderwijs24 4.2Fonds Economische Structuurversterking25   5Stand der verantwoording26 5.1Procedure265.2Begrotingsjaar 199226 5.3Begrotingsjaar 1993265.4Begrotingsjaar 1994 Rapporten bij
de financiële verantwoordingen Huis der Koningin Hoge
Colleges van Staat en Kabinet der Koning Algemene Zaken Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken Buitenlandse Zaken JustitieBinnenlandse Zaken Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Nationale
Schuld Financiën Defensie Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer Verkeer en Waterstaat Economische ZakenLandbouw, Natuurbeheer en Visserij Sociale Zaken en WerkgelegenheidVolksgezondheid, Welzijn en Sport Provinciefonds Fonds InvesteringsrekeningLandbouw-Egalisatie Fonds Gemeentefonds InfrastructuurfondsStaatsmuntbedrijf  Bijlage 1Algemene
informatie over het rechtmatigheidsonderzoek  Overzicht
1: verplichtingenDe bevindingen van de Rekenkamer over de rekeningen
1994  Overzicht 2: uitgavenDe bevindingen
van de Rekenkamer over de rekeningen 1994  Overzicht 3:
ontvangstenDe bevindingen van de Rekenkamer over de rekeningen
1994  Overzicht 4De bevindingen van de
Rekenkamer over de saldibalansposten 1994ALGEMEEN GEDEELTE 1. INLEIDINGDeze bundel bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1994
dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd naar de financiële verantwoordingen
van de ministeries, het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat en het
Kabinet der Koningin, het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken, de Nationale Schuld, vijf begrotingsfondsen en het Staatsmuntbedrijf.
Het betreft in totaal 23 financiële verantwoordingen. Hierin zijn opgenomen
de financiële verantwoordingen van vier agentschappen, die per 1 januari
1994 zijn ingesteld.De indeling van de bundel is als volgt. Hoofdstuk 2 geeft een samenvatting
van de onderzoeksresultaten die de financiële verantwoording betreffen.
Hoofdstuk 3 geeft een samenvatting van de onderzoeksresultaten die het financieel
beheer betreffen. Hoofdstuk 4 behandelt enkele bijzondere punten. Hoofdstuk
5 bevat de stand van zaken bij de afhandeling van de rekeningen van het Rijk.Daarna volgen de afzonderlijke rapporten, die per ministerie, fonds of
staatsbedrijf de uitkomsten bevatten van de verrichte onderzoeken. Deze rapporten
worden steeds voorafgegaan door een samenvatting.De bundel wordt afgesloten met bijlagen. Bijlage 1 bevat algemene informatie
over belangrijke begrippen en principes van het rechtmatigheidsonderzoek.
Bijlage 2 bestaat uit overzichten waarin de resultaten van het onderzoek naar
de financiële verantwoording voor de hele rijksoverheid weergegeven worden. 2. FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1. Rekening en saldibalansEen financiële verantwoording van een ministerie bestaat uit een
rekening, een saldibalans, toelichtingen daarop en – voor zover van
toepassing – een financiële verantwoording van een agentschap.
Een rekening verantwoordt uitgaven, ontvangsten en verplichtingen. De belangrijkste
gegevens over 1994 zijn in tabel 1 weergegeven. Om een trend aan te kunnen
geven zijn voor de uitgaven en ontvangsten de scores over 1988 opgenomen,
het eerste jaar dat op enigszins vergelijkbare wijze de rekening is beoordeeld.
Voor de saldibalans was 1992 het eerste jaar van beoordeling. Tabel 1 Totaaloordeel over de financiële verantwoordingen
1994 (bedragen in miljarden guldens) (1)  uitgavenontvangstensaldibalans
(2)  199419931992 19881994 (3)1993 (3)1992
(3)1988 (3)1994 (3)1993 (3)1992 
(3) Begrotingen; totaalbedragf 215,6f 215,7f
207,1f 163,8f 207,7f 216,9f 207,1f 169,4f 1 545,9f 1 053,6f 1 578,6 Geen zekerheid over:           – juistheid1,4%5,3%7,2%30,1% 0,1% 62,0%0,2%  –
volledigheid    (0,2%)(0,2%)(0,3%)  (0,4%)(0,1%)Fout:            – onjuist1,6%0,4% 1,4%1,5%       – onvolledig    (1,1%)    (0,6%)(0,1%)Geen belangrijke fouten en onzekerheden97,0%94,3%91,4%68,4%100%99,9%100%38,0%99,8%100%100%Begrotingsfondsen; totaalbedragf 25,5f 21,3f
19,5f 20,7f 27,1f 21,7f 20,5f 21,7f 57,2f
47,5f 4,8 Geen zekerheid over:            – juistheid1,2%7,6%7,9%7,7% 0,1% 7,4%2,2%2,4%21,3%– volledigheid        (0,5%)  Fout:            – onjuist0,8%0,1%0,1%0,1%       – onvolledig  Geen belangrijke
fouten en onzekerheden98,0%92,3%92,0%92,2%100%99,9%100%92,6%97,8%97,6%78,7%Totaal begrotingen en begrotingsfondsenf 241,1f
237,0f 226,6f 184,5f 234,8f 238,6f 227,6f
191,1 f 1 603,1 f 1 101,1f 1 583,4Geen zekerheid over:            – juistheid1,4%5,5%7,2%27,6% 0,1% 55,8%0,2%0,1%0,1%– volledigheid    (0,2%)(0,2%)(0,3%)(0,8%) (0,3%)(0,1%)Fout:            – onjuist1,5%0,4%1,3%1,3%       – onvolledig    (1,0%)    (0,5%)(0,1%)Geen belangrijke fouten en onzekerheden97,1%94,1%91,5%71,1%100%99,9%100%44,2%99,8%99,9%99,9%1 Niet in de tabel betrokken: de cijfers van verplichtingen,
staatsbedrijven en agentschappen.2 In 1988 maakten de saldibalansen nog geen onderdeel uit van
het rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer.3 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de
mate van onvolledigheid Van het totaal van de uitgaven was 1,5% fout en 1,4% onzeker. Het foutenpercentage
wordt negatief beïnvloed door een formele oorzaak: de totstandkomingsprocedure
van een algemeen maatregel van bestuur bij het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport was ten tijde van het afronden van het Rekenkameronderzoek
nog niet afgesloten. Het bedrag aan fouten was f 3,6 miljard (1993 f 0,9
miljard), het bedrag aan onzekerheden f 3,4 miljard (1993 f 13,1
miljard).In de verantwoorde verplichtingen en ontvangsten trof de Rekenkamer geen
belangrijke fouten en onzekerheden aan.De Rekenkamer concludeert dat het afgelopen jaar de positieve ontwikkeling
van vorig jaar zich heeft voortgezet. Ten opzichte van 1988 zijn duidelijke
trends waarneembaar. Zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten heeft de
Rekenkamer meer zekerheid over de rechtmatigheid. Dit kon worden toegeschreven
aan de actie Comptabel Bestel. Verbeteringen in de administratieve organisatie
en accountantscontrole hebben geleid tot een beter financieel beheer op de
departementen.Bij de resultaten per departement heeft vooral het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid vooruitgang geboekt ten opzichte van 1993. Zie voor de resultaten per departement de totaaloverzichten in bijlage
2 van deze bundel.De positieve uitkomsten van het onderzoek naar de verplichtingen en ontvangsten
verdienen echter ook nog een kanttekening. In de rekening en de saldibalans
moeten verplichtingen, uitgaven en ontvangsten volledig verantwoord zijn.
Bij de uitgaven heeft de Rekenkamer nauwelijks onvolledigheden geconstateerd.
Bij de ontvangsten en de verplichtingen op de saldibalans wel. De bedragen
zijn dan ten onrechte niet in de financiële verantwoording opgenomen.
De onvolledigheid kan niet zoals de andere fouten en onzekerheden afgetrokken
worden van de totaalbedragen, maar wordt in de overzichten op een aparte regel
aangegeven.Het komt regelmatig voor dat de Rekenkamer weet dat er meer verantwoord
had moeten zijn, maar dat zij niet precies weet hoeveel. In die gevallen neemt
zij in de overzichten de bedragen op die wèl verantwoord zijn, maar
plaatst deze tussen haakjes. 2.2. Uitvoering bezwaarbeleidDe artikelen 55 en 56 van de Comptabiliteitswet behandelen de mogelijkheid
die de Rekenkamer heeft om bezwaar te maken tegen tekortkomingen in het financieel
beheer of de financiële verantwoording (meer informatie is in bijlage
1 opgenomen). De Rekenkamer heeft binnen de in de wet genoemde voorwaarden
een bezwaarbeleid geformuleerd, waarvan de grote lijn is dat zij bij overschrijdingen
van haar tolerantiegrenzen twee jaar achtereen volstaat met het signaleren
hiervan in haar rapporten bij de financiële verantwoording, maar in het
derde jaar een onderzoek uitvoert waarmee zij een beslissing om bezwaar te
maken onderbouwt. Tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1994 zijn in dat kader
de volgende onderzoeken uitgevoerd:– accountantscontrole van overheidsprojecten bij het Kabinet van
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken;– accountantscontrole bij het Ministerie van Justitie;– de produktgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel (UO) van de Informatie
Beheer Groep, verbonden aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen;– interne controle bij de Centrale Organisatie en de krijgsmachtdelen
bij het Ministerie van Defensie;– geldelijke steun huisvesting gehandicapten bij het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer;– administratieve organisatie Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW)
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat;– onderzoeks- en overige contracten bij het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat;– controle van uitgaven op grond van de Algemene Kinderbijslagwet
en de Toeslagenwet en de ontvangsten uit hoofde van samenloop van loon met
een uitkering in het kader van de Wet sociale werkvoorziening van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;– subsidiebeheer bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport.Van al deze onderwerpen is nagegaan wat de oorzaken van de problemen zijn,
hoe lang de problemen al bestaan, welke maatregelen er inmiddels genomen zijn
en of die maatregelen werken.Op grond van haar bevindingen besloot de Rekenkamer in drie van deze gevallen
bezwaar te maken, namelijk bij de UO, de interne controle bij de Centrale
Organisatie van het Ministerie van Defensie en bij de RDW. Zij deelde dit
de betrokken ministers mee. Uiteindelijk heeft de Rekenkamer ten aanzien van één geval
haar bezwaar gehandhaafd.Dit betrof de UO. Weliswaar kondigde de minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen in zijn reactie maatregelen aan, maar de Rekenkamer acht
het niet waarschijnlijk dat de thans aangekondigde maatregelen al in 1995
in belangrijke mate kunnen bijdragen tot verlaging van het percentage fouten
bij de uitvoering van onderwijswachtgeld- en uitkeringsregelingen. In 1994
was het bedrag aan fouten 1,3% van het totale bedrag aan UO-uitkeringen. Dit
was 0,3% hoger dan de norm die de Rekenkamer in haar onderzoek hanteerde.De Rekenkamer heeft haar besluit het bezwaar te handhaven meegedeeld aan
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en aan de minister van
Financiën. Aangezien dit bezwaar de rechtmatigheid betreft, zal de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen genoodzaakt zijn de indiening van
een Wet tot opheffing van het bezwaar te bevorderen, tenzij inmiddels alsnog
een regeling naar genoegen van de Rekenkamer is getroffen (Comptabiliteitswet,
artikel 56, eerste lid). Als de indemniteitswet tot stand komt, is de onrechtmatigheid
opgeheven.De minister van Defensie heeft de Rekenkamer een gedetailleerd plan van
aanpak met een tijdpad voorgelegd waarbinnen hij verbeteringen in opzet en
werking van de interne controle denkt te realiseren. De Rekenkamer is van
mening dat de aangekondigde maatregelen voldoende concreet en controleerbaar
zijn en in opzet voldoende moeten zijn om de gebreken op te heffen. Zij besloot
daarom haar bezwaar niet te handhaven. Wel zal zij het komende jaar beoordelen
of daadwerkelijk volgens het plan van aanpak gewerkt wordt en of het de beoogde
resultaten oplevert.De minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde ten aanzien van de RDW
dat zij inmiddels een plan van aanpak voorzien van een tijdpad had vastgesteld
waarin maatregelen waren opgenomen om verbeteringen te realiseren. Aangezien
deze maatregelen voldoende concreet en controleerbaar waren en in opzet voldoende
zouden moeten zijn om de gebreken op te heffen, besloot de Rekenkamer haar
bezwaar niet te handhaven. Wel zal zij ook in dit geval het komende jaar beoordelen
of volgens het plan van aanpak gewerkt wordt en of het de beoogde resultaten
oplevert.Het komende jaar zal de Rekenkamer opnieuw een aantal onderzoeken uitvoeren
om een beslissing om bezwaar te maken te onderbouwen. Het betreft om te beginnen
een drietal onderwerpen, waarnaar ook dit jaar al apart onderzoek werd verricht,
te weten:– accountantscontrole van overheidsprojecten bij het Kabinet van
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken;– onderzoekscontracten en «overige» contracten bij het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat;– afrekening van voorschotten (subsidiebeheer) bij het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Voorts betreft het de volgende vier onderwerpen:– het financieel beheer van de ontvangsten bij arrondissementsrechtbanken
van het ministerie van Justitie;– het ministeriële toezicht op de Kunstenfondsen bij het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen;– het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik voor de Wet verontreiniging oppervlaktewateren bij het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat;– consequenties voor de saldibalans van het Landbouwegalisatiefonds,
afdeling A van het ontbreken van accountantscontrole op het Landbouwegalisatiefonds,
afdeling B. 2.3. AccountantscontroleBij 22 van de 23 financiële verantwoordingen over 1994 is een accountantsverklaring
afgegeven. Alleen voor het Fonds Investeringsrekening (FIR) was er, evenals
in voorgaande jaren, slechts een rapport van bevindingen. Als gevolg van het
ontbreken van accountantscontrole tot en met 1989 bestaat er namelijk geen
zekerheid over de juistheid van het sinds de oprichting van het fonds opgebouwde
betalingstekort. Het FIR is overigens met ingang van 1 januari 1995 opgeheven.
Twee andere fondsen, het Infrastructuurfonds en het Landbouwegalisatiefonds
afdeling A (LEF-A) kregen een verklaring met beperking. Bij beide fondsen
is sprake van problemen die al enkele jaren spelen. De Rekenkamer doet het
komend jaar een bezwaaronderzoek bij het LEF. Bij het Infrastructuurfonds
gaat het om hoofdzakelijk problemen met het contractbeheer, die «geërfd»
zijn van het Rijkswegenfonds, waarvan de oplossing nog enige tijd zal vergen.Alle departementale rekeningen, de rekening van de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin, van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en die van het Staatsmuntbedrijf zijn voorzien van een
goedkeurende accountantsverklaring.In alle gevallen heeft de Rekenkamer vastgesteld dat zij gebruik kon maken
van de resultaten van de accountantscontrole. Dat wil niet zeggen dat er geen
verschillen van inzicht met accountantsdiensten bestaan. Zo heeft de Rekenkamer
het afgelopen jaar een discussie gevoerd met de accountantsdienst van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over
een methode om door schatting de onzekerheid over de rechtmatigheid van bepaalde
uitgaven te verminderen. Deze discussie zal voortgezet worden binnen het Interdepartementaal
overlegorgaan van Departementale Accountantsdiensten (IODAD).In het IODAD is in 1994 een discussie gevoerd over de rol van de accountantsdiensten
in de veranderende overheid. Het IODAD heeft een nota opgesteld «Samenwerken
in IODAD-verband» waarin actiepunten zijn vervat, die verder zullen
worden uitgewerkt. Het beraad van secretarissen-generaal heeft zich achter
deze nota geschaard. Ook de Rekenkamer oordeelt positief over de nota. Zij
is het eens met het uitgangspunt dat de departementale accountantsdienst een
beheersinstrument is voor de departementsleiding, dat niet alleen controle-informatie,
maar ook sturingsinformatie ten behoeve van beleidsvoorbereiding en -uitvoering
levert. 2.4. Saldibalansen 2.4.1. Aparte saldibalansenEen aantal ministers voert naast het beheer over een departementale begroting
ook het beheer over een of meer begrotingsfondsen. De Rekenkamer neemt het
standpunt in dat artikel 65 van de Comptabiliteitswet deze ministers verplicht
tot het opstellen van een complete financiële verantwoording voor elke
begroting, dat wil zeggen dat naast een rekening met toelichting ook een saldibalans
met toelichting dient te worden opgesteld. In het rechtmatigheidsonderzoek
1993 meldde de Rekenkamer dat de ministers van Economische Zaken en van Verkeer
en Waterstaat niet bij elke rekening een aparte saldibalans opstellen. Zij
presenteerden toen een saldibalans, waarin de saldibalans van het door hen
beheerde fonds geïntegreerd was. Het afgelopen jaar is voor elk begrotingsfonds behalve voor het Fonds
Investeringsrekening (FIR) een aparte saldibalans opgesteld. Voor het FIR
heeft de Rekenkamer daar niet op aangedrongen, omdat dit fonds, zoals hiervoor
reeds is vermeld, met ingang van 1995 is opgeheven.De saldibalans van het Infrastructuurfonds was nog onvolledig. Deze saldibalans
biedt slechts zeer ten dele inzicht in de posten die overgebracht moeten worden
naar de begroting 1995 van het Infrastructuurfonds. Hoewel de minister van
Financiën voor de financiële verantwoording 1994 één
saldibalans voor meer begrotingen heeft toegestaan, had de Rekenkamer verwacht
dat meer bereikt zou zijn. Zij heeft tenslotte al in haar verslag van het
rechtmatigheidsonderzoek 1992 aangedrongen op aparte saldibalansen bij Verkeer
en Waterstaat, juist met het oog op de instelling van het Infrastructuurfonds. 2.4.2. Landbouw Egalisatie FondsBij het Landbouw Egalisatie Fonds (LEF) speelt een bijzondere problematiek
die gevolgen heeft voor het oordeel over de saldibalans. Het LEF bestaat uit
de afdelingen A en B. Het wordt beheerd door de minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij.In afdeling A van het fonds worden de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
verantwoord die verband houden met de uitvoering van het communautaire landbouwbeleid
en de oplegging, inning en afdracht van de eigen middelen.Tot afdeling B van het fonds horen de ontvangsten en uitgaven die voortvloeien
uit de uitvoering van de begroting van de Europese Unie door de lidstaat.
Zij komen niet ten bate of ten laste van het Rijk en worden op rekeningen
buiten begrotingsverband geboekt. Zowel het LEF-A als het LEF-B heeft een
eigen rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, maar er is een
gemeenschappelijke saldibalans. De Rekenkamer heeft onzekerheid over de rechtmatigheid
van posten op de saldibalans. Het gaat om de posten die betrekking hebben
op de uitgaven en ontvangsten van LEF-B. De onzekerheid over de rechtmatigheid
vloeit voort uit het feit dat de departementale accountantsdienst geen accountantsoordeel
bij de financiële verantwoording van het LEF-B kan geven, zolang een
aantal nationale en internationale knelpunten niet is opgelost.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat er op verschillende niveaus activiteiten
gaande zijn om de controletechnische problemen op te lossen. Het komende jaar
zal zij zich een oordeel vormen over de voortgang (zie paragraaf 2.2). 2.4.3. Resultaten onderzoek saldibalans en toelichtingBij ruim de helft van de ministeries en fondsen voldeden de saldibalans
en de toelichting daarbij aan de eisen.In de saldibalansen van Buitenlandse Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken,
Defensie, Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij, het LEF, het Infrastructuurfonds en het FIR trof de Rekenkamer
belangrijke fouten of onzekerheden aan. Gebreken in de toelichting bij de
saldibalans constateerde zij bij Buitenlandse Zaken en bij Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij.Bij de uitkomsten van de beoordeling van de saldibalans is steeds melding
gemaakt van een bedrag dat «niet beoordeeld» is. Het gaat hierbij
om de saldi van uitgaven en ontvangsten in het begrotingsjaar 1994 die de
Rekenkamer meer in detail al beoordeeld heeft bij het onderzoek van de rekeningen
1993 en 1994. Voorts gaat het om tegenrekeningen die geen inhoudelijke waarde
hebben, maar slechts in de balans zijn opgenomen om deze in evenwicht te brengen. 2.5. Toelichting bij de rekening 2.5.1. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatieDe Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd naar de toelichtingen bij
enkele uitgaven- en ontvangstenartikelen in de rekening 1993 en 1994 waarvan
de realisatie in vrijwel alle gevallen de afgelopen vijf jaar opvallend verschilde
van de oorspronkelijke begroting.In totaal zijn 21 artikelen geselecteerd. Omdat in 1994 twee artikelen
werden samengevoegd, heeft de Rekenkamer uiteindelijk 41 toelichtingen onderzocht
(21 over 1993 en 20 over 1994). Daarvan werd beoordeeld of de informatie over
de oorzaken van de verschillen toereikend was. Wanneer in de toelichting verwezen
werd naar toelichtingen bij suppletoire begrotingswetten werden deze ook in
het onderzoek betrokken. Tevens werd beoordeeld of de informatie over beoogde
effecten, activiteiten en prestaties van beleid toereikend was. De beperkte
opzet van het onderzoek rechtvaardigt geen algemeen oordeel over de toereikendheid
van de toelichting bij de rekening, maar leidt slechts tot indrukken over
de kwaliteit daarvan. Daarom is niet in elk departementaal rapport gerapporteerd
over de bevindingen.Het onderzoek past in het streven van de Rekenkamer om systematischer
aandacht te geven aan het beoordelen van de toereikendheid van de toelichtingen.De Rekenkamer vond een toelichting toereikend als ten minste 75% van het
verschil tussen begroting en realisatie was verklaard, als de verklaring alle
relevante oorzaken noemde en overeenstemde met de werkelijkheid. Zij vond
de toelichting ontoereikend als deze een onjuiste voorstelling van zaken gaf
of zo weinig verklaarde dat geen goed beeld van de oorzaken van de verschillen
werd gegeven. In alle overige gevallen vond de Rekenkamer de toelichting niet
geheel toereikend. Tabel 2 laat zien tot welke oordelen het onderzoek leidde. Tabel 2 Oordelen over de toelichtingen  19931994totaaltoereikend91120 niet geheel toereikend7613ontoereikend538 totaal212041De tabel laat zien dat 20 van de 41 onderzochte toelichtingen een toereikend
inzicht gaven in de oorzaken van de verschillen tussen begroting en realisatie.De belangrijkste reden voor het oordeel niet geheel toereikend
was dat de toelichting niet alle oorzaken van het verschil noemde. De belangrijkste
reden voor het oordeel ontoereikend was dat de oorzaken van het
verschil niet of nauwelijks vermeld waren.De Rekenkamer stelde vast dat in 1993 bij 18 van de 21 artikelen en in
1994 bij 17 van de 20 de primaire oorzaak van het verschil tussen raming en
realisatie in de ramingen lag. Deze berustten soms op verouderde of niet-toereikende
gegevens. In andere gevallen was sprake van nieuw beleid; hierbij is het verplichtingen-/kasritme
moeilijk te ramen. In de meeste gevallen was echter voorzichtig tot zeer voorzichtig,
bijvoorbeeld bij ontvangstenartikelen «pro memorie» geraamd. De Rekenkamer acht dit ongewenst, omdat hierdoor ruimte in de begroting
wordt gecreëerd waarmee bijvoorbeeld tegenvallers kunnen worden opgevangen,
zonder dat dit direct zichtbaar is voor de Staten-Generaal. Vijf ministeries
hebben toegezegd maatregelen te zullen nemen om de ramingen te verbeteren.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat voorgeschreven informatie over
de gevolgen van overen onderschrijdingen voor de geplande activiteiten en
prestaties vrijwel altijd ontbrak. Dit betekent dat de Staten-Generaal informatie
ontbeert die onder meer van belang is bij het beoordelen van nieuwe begrotingen.De minister van Financiën onderkende de tekortkomingen in de toelichtingen
bij de financiële verantwoordingen. Hij stelde dat de aandacht de afgelopen
jaren meer gericht was geweest op de toelichtingen bij de begrotingen. Hij
had onlangs een onderzoek laten uitvoeren naar de mate waarin sprake is van
structurele onderuitputting. Dit onderzoek leidde tot de voorzichtige conclusie
dat er geen groot aantal uitgavenartikelen is dat elk jaar een forse afwijking
(3%)in dezelfde richting ten opzichte van de raming vertoont.De bepaling over het opnemen van informatie in de toelichting over de
gevolgen van over- en onderschrijdingen op activiteiten, prestaties en beoogde
effecten is nader gepreciseerd bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet.
Hierbij moet volgens de minister worden bedacht dat er sprake is van een groeiproces
dat nog wel enige tijd nodig zal hebben. Het onderzoek van de Rekenkamer gaf
de minister aanleiding om ook de ontvangstenartikelen nader te analyseren. 2.5.2. Overige resultatenDe Rekenkamer constateerde dat de meeste toelichtingen bij de rekeningen
1994 voldeden. Tekortkomingen trof zij aan in de toelichtingen bij de rekeningen
van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin, Algemene Zaken,
Justitie, Binnenlandse Zaken, Verkeer en Waterstaat en Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. 2.6. Financiële verantwoordingen AgentschappenIn 1994 functioneerden vier agentschappen, te weten de Immigratie- en
Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie, het Duyverman Computer
Centrum (DCC) van het Ministerie van Defensie, Senter van het Ministerie van
Economische Zaken en de Plantenziektenkundige Dienst (PD) van het Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.De financiële verantwoordingen van de agentschappen voldeden grotendeels
aan de eisen. Bij Senter waren rekening en balans niet geheel opgesteld conform
de voorschriften. Voorts vertoonden de toelichtingen op beide tekortkomingen.
Dit laatste was ook het geval met de toelichting op de balans van de PD. 3. FINANCIEEL BEHEER 3.1. Misbruik en oneigenlijk gebruikIn het rechtmatigheidsonderzoek 1994 is het misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O) van regelingen opnieuw onderwerp van onderzoek geweest. De Rekenkamer
noemt uitgaven M en O-gevoelig wanneer de aanspraak op een uitkering of de
hoogte daarvan vastgesteld wordt met behulp van gegevens van een belanghebbende;
ontvangsten noemt zij M en O-gevoelig wanneer de plicht een heffing te betalen
of de hoogte van een heffing vastgesteld wordt met behulp van
gegevens van een belanghebbende. Een voorbeeld van M en O-gevoelige uitgaven
zijn subsidies; een voorbeeld van M en O-gevoelige ontvangsten zijn belastingopbrengsten.Het verschil van mening over de definitie van M en O-gevoeligheid tussen
het Ministerie van Financiën, waarvan de Rekenkamer de twee voorgaande
jaren melding maakte, is inmiddels de wereld uit. Het ministerie van Financiën
heeft de te hanteren definitie in een brief vastgelegd. Voorts heeft het ministerie
daarin aan alle hoofden van eenheden Financieel-Economische Zaken laten weten
dat ieder departement een overzicht zou moeten hebben van alle regelingen
waar, door de afhankelijkheid van gegevens van derden, M en O zou kunnen optreden
en van de maatregelen die genomen zijn om het optreden van M en O te voorkomen
en te bestrijden.De Rekenkamer heeft besloten om de ministeries de tijd te geven zich aan
te passen aan de voor sommige departementen nieuwe definitie. Daarom heeft
zij in het rechtmatigheidsonderzoek 1994 niet beoordeeld of de ministeries
beschikken over de, door het Ministerie van Financiën verlangde, volledige
en actuele inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen. Dat sommige ministeries
tijd nodig hebben bleek onder meer uit de reactie van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen, een van de ministeries die tot op heden de beperkte
definitie hanteerde. Dit ministerie deelde mee dat het zich nog beraadt op
maatregelen.De Rekenkamer heeft onderzocht of het M en O-beleid van de ministers zodanig
is dat de onzekerheid over de rechtmatigheid die resteert uitsluitend het
gevolg is van bepaalde beperkingen in de mogelijkheden om verdergaand te controleren.
Een beperking ontstaat wanneer er wettelijke bepalingen zijn die verdergaande
controle door de minister verhinderen. Ook als door middel van een kosten/baten-analyse
is vastgesteld dat verdergaande controle meer kost dan opbrengt, ziet de Rekenkamer
dit als een beperking.Het afgelopen jaar heeft de Rekenkamer een discussie gevoerd met de Belastingdienst
over het M en O-beleid. Het onderwerp van deze discussie was de inzet van
mensen en middelen voor controle en de prioriteitstelling daarbij. Aangezien
het hele werkterrein van de Belastingdienst M en O-gevoelig is moet deze dienst
voortdurend afwegen waar de middelen ter bestrijding van M en O worden ingezet.
De Rekenkamer wilde graag meer inzicht hebben in het beleid dat aan deze afwegingen
ten grondslag ligt. Met de Belastingdienst is afgesproken dat de Rekenkamer
dit inzicht zal krijgen. Ook zijn met de departementale accountantsdienst
afspraken gemaakt over een meer integrale beoordeling van het M en O-beleid
en de uitvoering daarvan.Het onderzoek van de Rekenkamer richtte zich onder meer op een M en O-gevoelige
regeling bij acht departementen. Drie van deze regelingen werden uitgevoerd
door lagere overheden. Het betrof de regeling Basiseducatie van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, het Besluit woninggebonden subsidies
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.De Rekenkamer staat op het standpunt dat een minister verantwoordelijk
is voor de recht- en doelmatige besteding van de gelden die op zijn/haar begroting
staan. Voor uitvoering buiten de rijksoverheid betekent dit dat de minister
waarborgen moet scheppen voor een recht- en doelmatige besteding bijvoorbeeld
door het uitoefenen van toezicht. In geen van de genoemde drie gevallen bleken
op alle punten voldoende garanties geschapen te zijn voor een
rechtmatige uitvoering van de regeling.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen antwoordde dat hij
wil wachten met het uitvoeren van de aanbeveling waarborgen te scheppen, tot
de rijksbrede discussie over dit onderwerp tot meer concrete aanwijzingen
leidt.De enige onderzochte regeling waarmee ontvangsten gemoeid waren, was de
Regeling kansspelbelasting van het Ministerie van Financiën. De Rekenkamer
was van mening dat het controlebeleid voor deze regeling tekortkomingen vertoonde,
waardoor de volledigheid van de opbrengst niet gewaarborgd was. De staatssecretaris
van Financiën wees erop dat de Rekenkamer bij haar oordeelsvorming rekening
had moeten houden met de afweging tussen in te zetten mensen en middelen voor
de verschillende belastingwetten die de Belastingdienst moet handhaven en
met de verschillende fiscale belangen en risico's die daarmee gemoeid zijn.Het verschil van mening over de kansspelbelasting raakt aan de discussie
tussen Belastingdienst en Rekenkamer over de inzet van mensen en middelen
voor controle en de prioriteitstelling daarbij. De Rekenkamer heeft, vanwege
de met de Belastingdienst gemaakte afspraak dat deze haar nader over zijn
beleid in dezen zal informeren, besloten geen consequenties voor de rekening
te verbinden aan haar kritiek op het controlebeleid voor de kansspelbelasting.Bij de Ministeries van Justitie, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
Verkeer en Waterstaat, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid,
Welzijn en Sport heeft de Rekenkamer in een vervolgonderzoek nagegaan of tekortkomingen
in het M en O-beleid voor regelingen die zij in het rechtmatigheidsonderzoek
1993 constateerde, inmiddels waren verholpen. Bij vrijwel alle regelingen
bleek dat er vooruitgang geboekt was.In het rechtmatigheidsonderzoek 1993 meldde de Rekenkamer de (teleurstellende)
resultaten van het onderzoek naar het M en O-beleid voor de Interimregeling
ziektekosten ambtenaren, inmiddels Besluit tegemoetkoming ziektekosten rijksambtenaren
geheten. Dit jaar keek zij opnieuw naar deze regeling: bij vrijwel alle ministeries
was het M en O-beleid voor de IRZK in 1994 toereikend. Bij het Kabinet van
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken was het controlebeleid in 1994
weliswaar verbeterd, maar nog niet geheel toereikend. Ook bij het Ministerie
van Financiën was veel werk verzet voor de controle, maar zal pas in
1995 sprake zijn van een toereikend controlebeleid. Dit hangt mede samen met
de grote aantallen personen die het hier betreft.De minister van Financiën heeft de Tweede Kamer in maart 1995 laten
weten dat voor alle subsidies het M en O-beleid inmiddels op orde is (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 22 150, nr. 25). De onderzoeksresultaten
van de Rekenkamer laten zien dat dit beeld te optimistisch is, hoewel dat
voor een belangrijk deel te wijten zal zijn aan het feit dat de Rekenkamer
niet alleen de opzet, maar ook de uitvoering van het M en O-beleid in haar
onderzoek betrekt. Toch ziet ook de Rekenkamer een positieve ontwikkeling:
de ministeries krijgen steeds meer aandacht voor mogelijk misbruik en oneigenlijk
gebruik en steeds meer oog voor oplossingen die zij zelf kunnen aanbrengen. 3.2. Terughoudend verplichtingenbeleidBij het opstellen van de Voorjaarsnota 1994 (kabinet Lubbers III) bleek
dat er voor in totaal f 1 050 miljoen te veel uitgegeven en te weinig
ontvangen was (belastingontvangsten niet meegerekend). De ministerraad besloot
dat elk ministerie een aandeel moest leveren om dit bedrag te compenseren
door op de uitgaven te besparen. Als gevolg van dit besluit schreef de minister
van Financiën zijn collega's dat met ingang van juni 1994 een terughoudend
beleid moest worden gevoerd bij het aangaan van verplichtingen en het doen
van kasbetalingen (Brief van 2 juni 1994, kenmerk IRF94/450).De Rekenkamer verrichtte onderzoek naar dit terughoudend verplichtingenbeleid.Zij stelde vast dat de minister van Financiën voorzien had in de
noodzakelijke waarborgen voor een juiste uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid,
maar dat deze in de praktijk niet geheel voldeden.De waarborgen bestonden uit aanwijzingen voor de uitvoering van het terughoudend
verplichtingenbeleid, nadere afspraken hierover, voorafgaand toezicht door
de Inspectie Rijksfinanciën van zijn ministerie en controle van de uitvoering
door de accountantsdiensten. Het toezicht door de Inspectie Rijksfinanciën
werd grotendeels gedelegeerd aan de centrale directies Financieel-Economische
Zaken.De belangrijkste aanwijzing was, dat alleen onvermijdelijke verplichtingen
mochten worden aangegaan. Onvermijdelijk zijn verplichtingen:– waarvan wettelijk dwingend is voorgeschreven dat ze moeten worden
aangegaan;– die onvermijdelijk zijn voor het functioneren van de dienst;– die niet kunnen worden opgeschort zonder ernstige schade.Deze aanwijzing bleek echter ruimte te bieden voor verschillende interpretaties.
Dit heeft ertoe geleid dat de minister van Financiën niet met alle ministeries
wederzijds bevredigende afspraken heeft kunnen maken over de invulling van
het terughoudend verplichtingenbeleid.In de praktijk bleek bij de meeste ministeries in voldoende mate gewaarborgd
dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen konden worden aangegaan. Bij
de ministeries van Justitie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij kwam de Rekenkamer echter tot een negatief
oordeel. De belangrijkste punten van kritiek waren:– het beleid was niet juist, tijdig en volledig kenbaar gemaakt
aan de onderdelen die het moesten uitvoeren;– de centrale directie Financieel-Economische Zaken oefende niet
zelf toezicht uit op de uitvoering van het beleid, maar maakte gebruik van
de controlewerkzaamheden van de accountantsdienst. Deze werkzaamheden vonden
vooral na beëindiging van het beleid plaats, waardoor gedurende de uitvoering
geen tijdige bijsturing mogelijk was.De minister van Financiën zei toe bij eventuele toekomstige bijzondere
situaties de rol van de accountantsdiensten nader te expliciteren.Naar de mening van de Rekenkamer moeten de effecten van de maatregel meetbaar
zijn en gemeten worden om te kunnen bepalen of het terughoudend verplichtingenbeleid
een geschikt instrument is om een dreigende overschrijding tussentijds te
compenseren.Zij constateerde dat de minister geen voorzieningen had getroffen voor
meting van de effecten van de maatregel. De minister merkte hierover op dat het ook nuttig kan zijn tot een maatregel
te besluiten indien het plausibel is dat deze een bijdrage aan de oplossing
van de problematiek kan leveren. Tevens wijst hij op de complicaties om de
effecten te meten. 3.3. EG-steunmaatregelenDe lidstaten van de Europese Unie dienen ingevolge de artikelen 92 en
93 van het EG-verdrag het verlenen van steun aan ondernemingen of andere rechtspersonen
vooraf te melden bij de Europese Commissie (EC). Aanmelding is nodig om de
EC te laten beoordelen of een bepaalde steunmaatregel het handelsverkeer tussen
de lidstaten van de EuropeseUnie ongunstig zal beïnvloeden
en daarmee onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.In het rechtmatigheidsonderzoek 1994 ging de Rekenkamer bij ieder departement
na of er sprake is van steunverlening en zo ja of de administratieve organisatie
van het departement voorziet in procedures die waarborgen dat alle steunverlening
vooraf wordt gemeld bij de EC.De Rekenkamer constateerde dat bij de Ministeries van Financiën (inclusief
de Belastingdienst), Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische Zaken
steunverlening voorkomt. Al deze departementen hebben procedures voor het
aanmelden van steunverlening.De drie eerstgenoemde ministeries werkten ook volgens deze procedures.Bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
functioneerde de procedure in de praktijk nog niet goed. In het bijzonder
het toezicht op de naleving van de procedure vertoonde gebreken.Bij het Ministerie van Economische Zaken constateerde de Rekenkamer, dat
de interne procedure ter toetsing van aanmelding van algemene steunmaatregelen
bij de Europese Commissie werd nageleefd. De Rekenkamer pleit sedert enige
tijd overigens voor het eveneens intern administratief vastleggen van de procedure
individuele steunverlening; tot nu toe zonder succes. 3.4. Agentschappen 3.4.1. InleidingAgentschappen zijn instellingen die deel uitmaken van een ministerie,
maar een afgezonderd en deels afwijkend beheer voeren, met als doelstelling
een doelmatiger beheer. Een agentschap onderscheidt zich van «normale»
departementsonderdelen doordat het reserves kan vormen, verzekeringen af kan
sluiten en bepaalde bevoegdheden heeft op het gebied van huisvesting. De minister
blijft echter ten principale verantwoordelijk voor het beleid en het beheer.
De verantwoording die de minister hierover aflegt, maakt onderdeel uit van
de financiële verantwoording van het ministerie in zijn geheel. In principe
is het dus mogelijk dat een minister meer verantwoordingen uitbrengt waarvoor
hij of zij verantwoordelijkheid draagt, te weten een verantwoording over het
ministerie (in enge zin), verantwoordingen over agentschappen en verantwoordingen
over onder hem of haar ressorterende begrotingsfondsen. De status van agentschappen
is geregeld in de Comptabiliteitswet. De Rekenkamer heeft onderzocht op welke wijze invulling is gegeven aan
de relatie tussen de ministeries en de agentschappen. Daartoe heeft zij de
oprichtingsvoorwaarden beoordeeld, de financiële verhouding tussen het
ministerie en het agentschap, het toezicht van de minister op het agentschap
en de regelingen rond de evaluatie van het functioneren van het agentschap.
Zeven agentschappen waren in het onderzoek betrokken (zie tabel 3). Tabel 3 Agentschappen bij de rijksdienst per 1 januari
1995 MinisterieAgentschapDatum
instelling DefensieDuyverman Computer Centrum (DCC)1 januari
1994 Economische ZakenSenter1 januari 1994 JustitieImmigratie-
en Naturalisatiedienst (IND)1 januari 1994 LNVPlantenziektenkundige
dienst (PD)1 januari 1994 Binnenlandse ZakenDienst Informatievoorziening
Overheidspersoneel (IVOP)1 januari 1995 JustitieDienst Justitiële
inrichtingen (DJI)1 januari 1995 Verkeer en WaterstaatKoninklijk
Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI)1 januari 1995Eind maart 1995 is de ministerraad akkoord gegaan met de instelling van
zes nieuwe agentschappen met ingang van 1996. De minister van Financiën
heeft de Rekenkamer laten weten dat voor deze agentschappen een oprichtingsstatuut
is gehanteerd. Hierin is systematisch vastgelegd welke taken het agentschap
uitvoert, welke produkten en diensten het levert, welke kengetallen het zal
hanteren en welke afwijkende beheersregels voor het agentschap zullen gelden.
Voor de reeds bestaande agentschappen wordt alsnog ook een statuut opgesteld. 3.4.2. OprichtingsvoorwaardenDe memorie van toelichting bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet
spreekt over drie voorwaarden voor instelling van een agentschap:– er dient sprake te zijn van produkten of diensten die zowel kwalitatief
als kwantitatief meetbaar zijn. Kengetallen spelen hierbij een belangrijke
rol. Tijdens de begrotingsvoorbereiding moeten concrete afspraken gemaakt
worden over de te bereiken resultaten en de kosten die daarmee gemoeid zijn;– er dient een reële mogelijkheid te bestaan om als agentschap
doelmatiger te opereren;– de administratie en informatievoorziening moeten voldoen aan de
eisen die horen bij een meer resultaatgerichte bedrijfsvoering. Voordat een
agentschap wordt ingesteld moet er een goedkeurende accountantsverklaring
zijn; bovendien moet er een reëel perspectief zijn op een goedkeurende
verklaring na instelling van het agentschap. De Rekenkamer heeft de bestaande agentschappen op deze drie punten onderzocht.
In tabel 4 zijn de resultaten weergegeven. Tabel 4 Oprichtingsvoorwaarden AgentschapMeetbare
produkten/dienstenKans op doelmatiger werken onderbouwdGoedkeurende
accountantsverklaring vóóraf DCCjain aanzetjaSenterjaneeja INDjain aanzetjaPDjain aanzetja IVOPjaneejaDJIbeperktneeja KNMIbeperktneejaDe Rekenkamer constateerde dat alle agentschappen vooraf verwachtten dat
zij als agentschap doelmatiger dan voorheen zouden kunnen functioneren. De
mogelijkheid geld te reserveren, het transparant kunnen maken van processen,
het inbouwen van marktwerking en toegenomen flexibiliteit zagen zij als voordelen
van hun instelling. Van een toereikende onderbouwing was echter bij geen van
de agentschappen sprake.De minister van Financiën merkte op dat vooraf beoordeeld is of verwacht
mag worden dat voor een dienst de mogelijkheid bestaat om aantoonbaar doelmatiger
te gaan werken. Hiervoor moesten kengetallen dienen. Op dit moment worden
nog niet bij alle agentschappen kengetallen gehanteerd die (voldoende) inzicht
geven in de doelmatigheid. Behalve door middel van kengetallen kan volgens
de minister de doelmatigheid van een agentschap ook door het in rekening brengen
van prijzen van produkten tot uitdrukking komen. In beide gevallen wordt de
doelmatigheid tot uitdrukking gebracht met behulp van volume- en prestatiegegevens.
De minister streeft ernaar dat in de toelichting bij de begroting 1996 hiervan
resultaten kunnen worden getoond.Bij het KNMI en de DJI is inmiddels een kostenonderzoek uitgevoerd waarbij
verschillende produkten en produktgroepen zijn gedefinieerd. De kosten zullen
aan deze produktgroepen worden toegerekend, waardoor ook bij deze agentschappen
gemeten kan worden. 3.4.3. Financiële verhoudingEr zijn geen specifieke voorschriften gegeven voor de financiële
verhouding tussen ministerie en agentschap. Uit de memorie van toelichting
bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet kan wel worden afgeleid dat
voorafgaand aan de instelling de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van
het agentschap duidelijk moeten worden geregeld. De Rekenkamer is ervan uitgegaan
dat dit ook geldt voor de financiële verhouding. Zij heeft met name aandacht
besteed aan het uitgangspunt dat het agentschap op eigen benen moet staan,
wat volgens haar inhoudt dat alle kosten van het agentschap ook aan het agentschap
moeten worden toegerekend. Voor de bekostiging van het agentschap is sprake
van ontvangsten op basis van tarieven, eventueel in combinatie met een bijdrage
van het ministerie.Bij geen enkel agentschap bleek de financiële verhouding tussen het
departement en het agentschap op alle punten duidelijk te zijn geregeld. De
Rekenkamer constateerde onduidelijkheden bij: – het doorberekenen van kosten voortvloeiend uit door het ministerie
verrichte diensten ten behoeve van het agentschap (Senter);– de huisvestingslasten (PD);– de kosten van vervanging van reeds in gebruik zijnde computerapparatuur
(IVOP);– het reserveren (IND).Bij het KNMI kon geen duidelijke relatie worden gelegd tussen de bijdrage
van het ministerie aan het agentschap ad f 52 miljoen en de daarvoor
geleverde goederen en diensten.De minister van Financiën deelde mee dat hij verwacht dat de onduidelijkheden
die nog in de financiële verhouding tussen departement en agentschap
bestaan, grotendeels in de oprichtingsstatuten zullen worden opgelost. Daarnaast
laat hij beoordelen of de Regeling departementale begrotingsadministratie
voor de agentschappen aangepast moet worden. Hierbij zullen de onduidelijkheden
die de Rekenkamer gesignaleerd heeft worden betrokken. Voor de onduidelijkheid
over de huisvestingskosten wacht hij de resultaten van een interdepartementaal
beleidsonderzoek naar de financieringssystemen af. Daarna zal worden bezien
of verdere actie noodzakelijk is. 3.4.4. ToezichtDe Rekenkamer is van oordeel dat het toezicht op het financieel beheer
en de taakuitvoering van het agentschap zodanig geregeld moet zijn dat de
minister zijn verantwoordelijkheid kan blijven dragen. Zij constateerde dat
dit het geval was. 3.4.5. EvaluatieIn de memorie van toelichting bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet
is gesteld dat een agentschap door het departement periodiek kritisch moet
worden doorgelicht. De Rekenkamer leidde hieruit als norm af dat bij instelling
van een agentschap moet zijn voorzien in een tijdstip van evaluatie. Tevens
dient het doel van de evaluatie daarbij te zijn gedefinieerd.Bij vijf agentschappen was vooraf een datum van evaluatie vastgesteld;
het doel van de evaluatie was echter niet gedefinieerd. Voor de IND was het
voornemen te evalueren in de begroting 1995 vastgelegd. Bij de DJI was niet
voorzien in evaluatie.De minister van Financiën deelde mee dat in de oprichtingsstatuten
inmiddels voor elk agentschap de evaluatiedatum is vastgelegd. Bij de evaluatie
zal gewerkt worden met het model met criteria voor beleidsevaluatie dat in
samenwerking met de Rekenkamer is ontwikkeld. In 1997 is een integrale evaluatie
van het functioneren van de agentschappen voorzien, met als doel te beoordelen
of deze vorm van beheer inderdaad tot een betere bedrijfsvoering heeft geleid. 3.4.6. ConclusiesDe verhouding tussen de departementen en de zeven op 1 januari 1995 bestaande
agentschappen was op de volgende punten nog niet voldoende ordelijk geregeld:– bij enkele agentschappen was in beperkte mate sprake van meetbare
produkten of diensten;– geen enkel agentschap kon een toereikende onderbouwing van het
doelmatiger werken leveren; – de financiële relatie tussen de departementen en de agentschappen
was niet duidelijk geregeld;– bij één agentschap was niet voorzien in een evaluatie;
bij de overige was het doel van de evaluatie niet vastgelegd.Het toezicht door de minister bleek voor alle agentschappen op één
na goed geregeld.Het Ministerie van Financiën heeft activiteiten ondernomen om deze
tekortkomingen op te heffen, zoals het vervaardigen van oprichtingsstatuten,
zowel voor de nog op te richten als voor de reeds bestaande agentschappen.
Tevens is het ministerie van plan in 1997 een rijksbrede evaluatie te verrichten. 3.5. Fondsen 3.5.1. InleidingDe Rekenkamer heeft een verkennend onderzoek naar fondsvorming ingesteld.
Een inventarisatie leidde tot 42 fondsen; onder te verdelen in:– 5 begrotingsfondsen: dit zijn fondsen in de zin van artikel 2
van de Comptabiliteitswet;– 34 zelfstandige bestuursorganen, de ZBO-fondsen: dit betreft vormen
van externe verzelfstandiging;– drie posten op de begroting met de naam fonds.Het uitgaventotaal van de begrotingsfondsen over 1994 bedroeg circa f 25,5
miljard, het totaal van de ontvangsten circa f 27 miljard. Met de 37
overige fondsen was een begrotingsbedrag van circa 2,4 miljard gemoeid. In
tabel 5 zijn de vijf grootste van deze fondsen vermeld. Tabel 5 De vijf grootste fondsen (bedragen x f 1
miljoen) Naam fondsBegrotingsbedrag
'94 Stadsvernieuwingsfonds1 055 Fonds Sociale Vernieuwing661Waarborgfonds Sociale Woningbouw150 Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds85Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw81Totaal2 032De omvang van deze 5 fondsen tezamen bedraagt circa 85% van het totaal.
Opvallend is dat de twee grootste fondsen, het Stadsvernieuwingsfonds en het
Fonds Sociale Vernieuwing, geen fonds zijn in financieel-technische zin, maar
deel uitmaken van de reguliere begroting van respectievelijk de Ministeries
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Binnenlandse
Zaken.Bij 32 van de 37 fondsen bestond de mogelijkheid tot reservevorming. Het
totaal van de reserves bedroeg per eind 1993 circa f 200 miljoen. De
gegevens per eind 1994 waren ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar.De grootste reserve was gevormd door de Stichting Vervangingsfonds en
Bedrijfsgezondheidsfonds voor het onderwijs (ruim f 80 miljoen). Voorts
kenden enkele fondsen gelieerd aan het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij relatief omvangrijke reserves f 15,9 miljoen bij het Ontwikkelings-
en Saneringsfonds voor de Visserij, Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor
de Landbouw f 27,4 miljoen en het Borgstellingsfonds f 39
miljoen). Voor de overige fondsen bedroeg de reserve maximaal enkele miljoenen.Het voormalige Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur kende
de meeste fondsen, namelijk 21. Hiervan behoren er 12 tot de sector Cultuur.
Deze vallen nu onder het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. 3.5.2. Nader onderzochte fondsenDe Rekenkamer heeft 9 fondsen, verbonden aan 7 ministeries, nader onderzocht
op motivering van de fondsvorming, de inrichting en vormgeving van het fonds
en het ministeriële toezicht. Bij de keuze van deze fondsen is een zo
groot mogelijke variëteit nagestreefd. Uit alle drie de categorieën
zijn daarom één of meer fondsen gekozen, daarnaast is één
sociaal fonds gekozen: het Toeslagenfonds (zie tabel 6). De conclusies die
in dit deel van het onderzoek worden getrokken hebben alleen betrekking op
de onderzochte fondsen. Tabel 6 Geselecteerde fondsen FondsVerbonden
met het Ministerie van 1Stichting Arbeidsmarkt- en
Opleidingsfonds (A&O-fonds)Binnenlandse Zaken 2Commissie
Vernieuwingsfonds Hoger Beroepsonderwijs (HBO)Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen 3StadsvernieuwingsfondsVolkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en4Luchtverontreinigingsfonds (LuVo)Milieubeheer5Infrastructuurfonds *Verkeer en Waterstaat6Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de
Landbouw (O&S-fonds)Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 7ToeslagenfondsSociale
Zaken en Werkgelegenheid 8Fonds voor de TopsporterVolksgezondheid,
Welzijn en Sport9Stimuleringsfonds voor Nederlandse
Culturele Omroepprodukties * Als begrotingsfonds dient het Infrastructuurfonds een eigen begroting
en financiële verantwoording in. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
voert het beheer. 3.5.3. MotiveringIn vier gevallen was de motivering voor de instelling van het fonds onvoldoende
vastgelegd in de regelgeving. Het betrof twee oudere fondsen (O&S-fonds
voor de Landbouw en LuVo), het Vernieuwingsfonds HBO en het Stadsvernieuwingsfonds.De mogelijkheid om middelen te reserveren is het meest genoemde motief.
Reservevorming (of in het geval van het Infrastructuurfonds het behoud van
een batig saldo voor een volgend jaar) komt bij zes van de onderzochte fondsen
voor. Reservevorming kan wenselijk zijn vanwege de aard van de uitgaven (bv.
investeringsprojecten bij het Infrastructuurfonds en langer lopende ontwikkelingsprojecten
bij het Vernieuwingsfonds HBO en het Stimuleringsfonds omroepprodukties).
Voor het Fonds voor de Topsporter is gekozen voor een revolving-fund constructie,
waarbij de uitgaven gedaan moeten worden uit de rente-opbrengsten op vermogen.
Het O&S-fonds voor de Landbouw moest in het verleden grote bedragen voorfinancieren
op Europese subsidieregelingen. Deze noodzaak is inmiddels afgenomen.
De Rekenkamer vraagt zich in dit geval af of reservevorming in de huidige
omvang nog wel nodig is. In het geval van LuVo was het niet-voorspelbare uitgavenpatroon
een belangrijk argument voor fondsvorming. Door de jaren heen vertoonde het
uitgavenpatroon echter een gelijkmatiger beeld dan de bijdragen van het ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Niet alle onderzochte fondsen kennen een volledig van het ministerie afgescheiden
financieel beheer. Hieronder bevinden zich het LuVo en het O&S-fonds voor
de Landbouw. Voor beide fondsen zijn uitvoeringstaken opgedragen aan ambtenaren
van de desbetreffende ministeries, ook wordt de administratie op het departement
gevoerd. De Rekenkamer vraagt zich af of de fondsvorm wel de meest aangewezen
beheersvorm is indien geen sprake is van een afgescheiden beheer en/of de
noodzaak reserves te vormen. 3.5.4. Inrichting en vormgevingDe inrichting en vormgeving voor de onderzochte fondsen voldoen grotendeels
aan de gestelde eisen. Alleen voor het A&O-fonds Gemeenten, een van de
sectorale opvolgers van het oorspronkelijke A&O-fonds, beoordeelt de Rekenkamer
de inrichting en vormgeving als onvoldoende. Overigens heeft dit fonds over
1994 geen bijdrage ontvangen.Omtrent de rente-inkomsten (bestemming, eisen aan besteding, bepalingen
omtrent risicovolle beleggingen) is voor het Vernieuwingsfonds HBO naar de
mening van de Rekenkamer te weinig geregeld; bij het Stadsvernieuwingsfonds
behoeft de berekeningswijze van de rentetoevoegingen aan lokale fondsen verduidelijking.De bestemming van een batig saldo is niet altijd duidelijk aangegeven.
Voor het Infrastructuurfonds is in de wet niets vastgelegd omtrent de aanvulling
van een eventueel nadelig saldo. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft
toegezegd dit bij een wijziging van de Wet Infrastructuurfonds te herstellen.
In andere gevallen (LuVo) is een negatief saldo niet toegestaan en mag slechts
uitgekeerd worden zolang de liquiditeitspositie het toelaat.In het geval van het Stadsvernieuwingsfonds is onduidelijk of negatieve
saldi mogen worden aangehouden. 3.5.5. ToezichtHet toezicht van de minister bleek in de meeste gevallen toereikend. Op
onderdelen werden tekortkomingen in de gevraagde verantwoordingsinformatie
geconstateerd. Zo wordt in enkele gevallen geen begroting of jaarplan verlangd.
Dit geldt onder andere voor het Fonds voor de Topsporter en het Vernieuwingsfonds
HBO.Opvallend is dat voor de nieuwere fondsen (Fonds voor de Topsporter, Vernieuwingsfonds
HBO en de sectorale A&O-fondsen) het verantwoordingstraject niet onmiddellijk
bij de oprichting afdoende geregeld werd. De hiervoor te nemen maatregelen
werden pas later getroffen of moeten nog getroffen worden.Met name voor het Fonds voor de Topsporter en het A&O-fonds Gemeenten
voldoet de opzet van het toezicht nog niet aan de door de Rekenkamer noodzakelijk
geachte eisen.In het onderzoek naar het Stadsvernieuwingsfonds is vastgesteld dat een
sanctiemogelijkheid ten aanzien van de uitvoerende provincies nog ontbreekt. 3.5.6. ConclusiesUit het onderzoek blijkt dat het merendeel van de fondsen valt onder de categorie ZBO-fondsen. Bij deze fondsen was per eind 1993 sprake
van een totale reserve van circa f 200 miljoen.Voor een aantal nader onderzochte fondsen wordt in belangrijke mate voldaan
aan de daaraan te stellen eisen van inrichting en vormgeving. Ook het ministeriële
toezicht is voor deze fondsen met uitzondering van enkele recentelijk ingestelde
fondsen – in het algemeen afdoende geregeld. De motivering waarom voor
een fondsconstructie wordt gekozen en de vastlegging daarvan schiet in een
aantal gevallen echter te kort. Voor enkele van de onderzochte organen (O&S-fonds
voor de Landbouw en het LuVo) vraagt de Rekenkamer zich af of de fondsconstructie
de meest geëigende beheersvorm is, zeker gezien de verruimde beheersregels
en de mogelijkheden om binnen de rijksbegroting tot verzelfstandigd beheer
te komen (agentschapsvorm). 3.6. Slotopmerkingen financieel beheerDe Rekenkamer constateerde dat het financieel beheer rond enkele punten
waar de Rekenkamer al enige jaren kritiek op heeft bij de departementen geleidelijk
aan verbetert. Zo is zij bijvoorbeeld positief over de ontwikkeling bij het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Het door de minister gevoerde financieel beheer ten aanzien van de Algemene
Bijstandswet is in 1994 verder verbeterd. Voor het eerst kon de Rekenkamer
een positief rechtmatigheidsoordeel verbinden aan het grootste deel van de
aan deze en aanverwante wetten verbonden uitgaven. Ook op andere terreinen waar al jaren aanmerkelijke tekortkomingen in
het financieel beheer bestonden is bij dit departement in 1994 aanmerkelijke
vooruitgang geboekt. Dit betreft de Algemene Kinderbijslagwet, de Toeslagenwet
en de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met loon ingevolge de
Wet Sociale Werkvoorziening.Het financieel beheer bij het directoraat-generaal Internationale Samenwerking
van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is in 1994 verbeterd. Desondanks
stelde de Rekenkamer vast dat een toereikend toezicht ten aanzien van de zogenoemde
modaliteit 3-projecten nog niet voldoende gegarandeerd is. Dit zijn projecten
die worden uitgevoerd door organisaties zonder winstoogmerk, zoals de Wereldbank,
het Internationale Rode Kruis en Artsen zonder Grenzen.De Rekenkamer constateerde ook verbetering in de controle op de omzetbelasting
door het Ministerie van Finaniën met betrekking tot de Europese handel,
al moet nog gewerkt worden aan het verbeteren van de betrouwbaarheid van de
gegevens in het systeem van gegevensuitwisseling tussen de lidstaten van de
Europese Unie.Bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat bleek in 1994 het financieel
beheer van de contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw verbeterd.
Het bedrag waarover geen zekerheid over de rechtmatigheid bestaat is teruggelopen
van f 1,8 miljard in 1993 naar f 453 miljoen in 1994. Het is de
bedoeling dat het financieel beheer op zijn laatst in 1996 op orde is.De Rekenkamer rapporteert al enige jaren over achterstanden bij het afrekenen
van subsidievoorschotten. Bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport is dit al sinds 1988 een punt van kritiek. Bij het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen leek vorig jaar de achterstand zich te
stabiliseren, maar in 1994 is deze toch weer toegenomen. Aandacht van de departementen voor de kwaliteit van het financieel beheer
blijft dan ook een constante opdracht. Daarbij moet niet alleen aandacht uitgaan
naar de uitgavenkant maar ook naar de ontvangstenkant. Want ook de verantwoording
van de opbrengst hoort juist en volledig te zijn. Zo heeft de Rekenkamer dit
jaar vier ontvangstenstromen van het Ministerie van Justitie onderzocht. Bij
één van de vier, te weten boeteen transactiegelden, waren de
geconstateerde tekortkomingen zodanig, dat er voor een bedrag van f 5,4
miljoen onzekerheid over de volledigheid bestond. Voor de andere drie ontvangstenstromen
(griffierechten, Plukze en terugontvangsten AWBZ) leidden de tekortkomingen
niet tot materiële fouten of onzekerheden. Desondanks zijn de gebreken
in de administratieve organisatie rond de Plukze niet gering.Tenslotte wijst de Rekenkamer nogmaals op de risico's voor de administratieve
organisatie die voortvloeien uit reorganisaties. Het positieve effect van
de operatie Comptabel Bestel kan teniet worden gedaan, als de ontwikkeling
van de administratieve organisatie geen gelijke tred houdt met de ontwikkeling
van de organisatie zelf. Bijvoorbeeld bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij is daarom nadrukkelijke aandacht voor de kwaliteit van de informatievoorziening
en de interne controle noodzakelijk. 4. BIJZONDERE PUNTEN 4.1. Oprichting van de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid
voor Overheid en onderwijsIn het rechtmatigheidsonderzoek 1993 heeft de Rekenkamer bij de Dienst
Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen (DUO) van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken, de Produktgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel (UO) en de Dienst Zorg
Postactieve Militairen (inmiddels Dienst Sociale Zekerheid Militairen geheten)
gebreken in het financieel beheer geconstateerd. Dit zijn drie van de vier
diensten die per 1 januari 1996 de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid
voor Overheid en onderwijs (USZO) gaan vormen. De Rekenkamer sprak hierover
haar verontrusting uit en achtte het van belang dat het nieuwe uitvoeringsorgaan
onbelast door oude problemen van start zou kunnen gaan.In het rechtmatigheidsonderzoek 1994 werd wederom aandacht besteed aan
deze diensten. De bevindingen gaven aanleiding bezwaar te maken tegen een
te hoog percentage onrechtmatigheden in de uitkeringen, veroorzaakt door gebreken
in het financieel beheer bij de UO. Bij de DUO bleek dat er vertraging was
ontstaan bij het wegwerken van de achterstanden. De problemen met het nieuwe
geautomatiseerde systeem DUAS, waarvan het afgelopen jaar nog werd verwacht
dat het aanloopproblemen waren, bleken ernstig te zijn. Hierdoor was er sprake
van een onordelijk en gedeeltelijk oncontroleerbaar financieel beheer met
betrekking tot de uitkeringen in 1994.Bij de Dienst Sociale Zekerheid Militairen droeg het financieel-beheerssysteem
naar de mening van de Rekenkamer nog steeds risico's in zich.Tenslotte heeft de Rekenkamer geconstateerd dat het percentage fouten
in de uitkeringen en voorzieningen inzake de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet
erg hoog was. Deze uitkeringen en voorzieningen worden uitgevoerd door een
eenheid van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds.Deze eenheid is de vierde dienst die overgaat naar de USZO. In 1994 is
dus sprake geweest van gebreken in het financieel beheer bij alle diensten
die de USZO zullen gaan vormen. Daarom heeft de Rekenkamer de minister
van Binnenlandse Zaken (de verantwoordelijke bewindsman) gevraagd hoe hij
bij de USZO vanaf het begin een ordelijk en controleerbaar financieel beheer
denkt te bewerkstelligen.De minister deelde de bezorgdheid van de Rekenkamer. Hij achtte de samenvoeging
van de vier diensten tot één uitvoeringsorganisatie echter een
wezenlijk onderdeel van de oplossing van de problemen. Daarom bleef zijn streven
gericht op een soepele overgang van de «going business» naar de
USZO per 1 januari 1996. Maatregelen hiertoe, waaronder de invulling van de
controllersfunctie bij de USZO hebben de hoogste prioriteit. De minister laat
zich in voortgangsrapportages op de hoogte houden van de financiële gang
van zaken. Deze voortgangsrapportages worden op het ministerie getoetst. Op
korte termijn zal hij een overeenkomst sluiten met het ABP waarin duidelijke
afspraken zijn gemaakt over de aan te leveren voortgangsrapportages.Bij de betrokken departementale accountantsdiensten wordt momenteel gewerkt
aan een onderzoek voor het vervaardigen van managementletters per fuserende
uitvoeringsorganisatie. De managementletter bevat een inventarisatie van «lusten
en lasten» en bestrijkt het hele veld van uitvoering. De projectdirectie
van de USZO en de directeuren van de fuserende organisaties zullen naar aanleiding
van de managementletters maatregelen nemen. Een overkoepelende managementletter
is voorzien per 1 november 1995. De minister overwoog een extern deskundige
(mogelijk de Rekenkamer) te vragen een contra-expertise te verrichten op de
uitkomsten.De Rekenkamer constateert dat het ondanks de inspanningen van de minister
allerminst zeker is dat op 1 januari 1996 wordt voldaan aan de voorwaarden
voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Zij is van mening dat
de start van de USZO niet eerder moet plaatsvinden dan nadat een bepaald,
vooraf te definiëren niveau van ordelijkheid en controleerbaarheid bereikt
wordt. 4.2. Fonds Economische StructuurversterkingDe ministers van Economische Zaken en van Financiën hebben in januari
1993 de indiening van een voorstel van wet voor de instelling van een nieuw
begrotingsfonds bevorderd: het Fonds Economische Structuurversterking (FES).
Dit wetsvoorstel is nog niet aangenomen door de Staten-Generaal, evenmin als
de begrotingen 1994 en 1995 voor dit fonds. De minister van Financiën
heeft de Rekenkamer wel een financiële verantwoording van het FES over
1994 aangeboden. In deze financiële verantwoording zijn alle uitgaven
op nihil gesteld, aangezien de instellingswet FES nog niet door de Staten-Generaal
is vastgesteld. In de rekening is wel een ontvangst van f 2,2 miljard
verantwoord. Dit bedrag is op aanwijzing van het Ministerie van Financiën
door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat naar de rekening van het fonds
in oprichting overgeboekt. Dit betreft een deel van de ontvangsten als gevolg
van de verkoop van aandelen Koninklijke PTT Nederland.Zolang de instellingswet van het FES niet is vastgesteld door de Staten-Generaal,
kan er geen speciale begrotingswet voor het fonds worden vastgesteld. Daarom
kan er naar de mening van de Rekenkamer ook geen sprake zijn van een financiële
verantwoording in de zin van de Comptabiliteitswet. De Rekenkamer heeft de
ministers van Economische Zaken en van Financiën laten weten dat zij
het FES vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag niet beschouwt
als een begrotingsfonds, en dus geen rapport uit zal brengen bij de «financiële
verantwoording» die zij heeft ontvangen. Zij deelde de minister van
Verkeer en Waterstaat mee dat de overboeking van f 2,2 miljard naar de
rekening van het FES i.o. onrechtmatig is omdat dit fonds geen wettelijke grondslag heeft. Dit betekent voor de rekening 1994 van Verkeer en
Waterstaat dat de ontvangsten voor f 2,2 miljard te laag zijn weergegeven.De overboeking van de f 2,2 miljard wordt als slotwetmutatie voorgelegd
aan de Staten-Generaal. De Rekenkamer adviseert de Staten-Generaal de goedkeuring
van de slotwetmutaties voor de begroting van Verkeer en Waterstaat op te houden
tot het bedrag van f 2,2 miljard rechtmatig geboekt kan worden. 5. STAND DER VERANTWOORDING 5.1. ProcedureNadat de Rekenkamer alle financiële verantwoordingen van de departementen
en de begrotingsfondsen van een begrotingsjaar heeft onderzocht en alle voorstellen
van wet tot wijziging van de begrotingen (slotwetvoorstellen) wet zijn geworden,
stelt de minister van Financiën de rekening en de saldibalans van het
Rijk samen. Nadat de Rekenkamer deze heeft goedgekeurd, biedt zij deze, eventueel
voorzien van aantekeningen, aan de minister van Financiën aan. Vervolgens
biedt deze ze aan de Staten-Generaal aan, opdat deze hem decharge kunnen verlenen. 5.2. Begrotingsjaar 1992In augustus 1994 ontving de Rekenkamer de rekening van het Rijk over 1992
en de saldibalans van het Rijk per 31 december 1992. Uit het onderzoek van
de Rekenkamer bleek dat bij de totstandkoming van de saldibalans van het Rijk
niet de juiste saldibalansen waren gebruikt. Daardoor liep de goedkeuringsprocedure
vertraging op. Tenslotte keurde de Rekenkamer de rekening en saldibalans van
het Rijk in juni 1995 goed en stuurde deze met haar aantekeningen terug naar
de minister van Financiën. 5.3. Begrotingsjaar 1993Alle slotwetvoorstellen die in september 1994 zijn ingediend zijn door
de Staten-Generaal behandeld. De slotwetvoorstellen zijn gepubliceerd in staatsbladen.
De minister van Financiën kan nu de rekening van het Rijk 1993 en de
saldibalans van het Rijk per 31 december 1993 samenstellen. 5.4. Begrotingsjaar 1994Alle voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingen 1994 die ingediend
zijn naar aanleiding van de Voorjaars- of Najaarsnota of anderszins (met uitzondering
van de slotwetten), zijn inmiddels tot wet verheven. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Huis der Koningin Inhoud Blz.    Samenvatting28   1Inleiding28   2Financieel beheer28   3Financiële
verantwoording28   3.1Rekening283.2Toelichting bij de rekening28 3.3Saldibalans
met toelichting28 3.4Oordeel over de financiële verantwoording29SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Huis der Koningin. De Rekenkamer trof in de uitgaven,
de verplichtingen en de ontvangsten geen fouten en onzekerheden aan. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer uitgevoerd heeft bij het
Huis der Koningin.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEERDe administratie van de begroting van het Huis der Koningin wordt gevoerd
bij het Ministerie van Algemene Zaken. De accountantsdienst (AD) van het Ministerie
van Economische Zaken controleert de financiële verantwoording van het
Huis der Koningin.De Rekenkamer stelde vast dat deze controle voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.Evenals de vorige jaren heeft de AD een goedkeurende verklaring afgegeven,
die tegelijkertijd betrekking heeft op de financiële verantwoording van
het Huis der Koningin en op die van het Ministerie van Algemene Zaken. In
lijn met artikel 22 van de Comptabiliteitswet acht de Rekenkamer het evenwel
gewenst dat de AD in de toekomst een afzonderlijke verklaring afgeeft bij
elk van die verantwoordingen. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Huis der Koningin bevatte een bedrag van f 12,4
miljoen aan verplichtingen en uitgaven1.De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat deze
rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer constateerde dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 24,6 miljoen.
Het debetbedrag heeft de Rekenkamer niet beoordeeld (zie punt 2.4.3 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer heeft in het beoordeelde
creditbedrag geen fouten of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij
de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin Inhoud Blz.    Samenvatting31   1Inleiding31   2Financieel beheer31   2.1Accountantscontrole312.2Misbruik en oneigenlijk gebruik31    3Financiële
verantwoording32   3.1Rekening323.2Toelichting bij de rekening32 3.3Saldibalans
met toelichting32 3.4Oordeel over de financiële verantwoording32SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van de Hoge Colleges van Staat en het
Kabinet der Koningin. De Rekenkamer trof in de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Het onderzoek naar misbruik en oneigenlijk gebruik met betrekking tot
de Interimregeling ziektekosten ambtenaren bij de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin heeft tot de conclusie geleid dat het beleid gericht
op de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik op dit terrein voor
1994 toereikend was. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de
Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van dit onderzoek met de minister van Binnenlandse Zaken gecorrespondeerd.
Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van de Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin over 1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken controleert
de financiële verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en van het
Kabinet der Koningin. De AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Misbruik en oneigenlijk gebruikIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 onderzocht de Rekenkamer
het beleid gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren (IRZK). Deze regeling
voorziet in een tegemoetkoming in de kosten die het Rijk vaststelt op basis
van gegevens die de ambtenaar halfjaarlijks verstrekt.De Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin hebben in 1994
f 5,7 miljoen aan de regeling uitgegeven. De Algemene Rekenkamer constateerde dat het departement in 1994 is begonnen
met een systematische controle aan de hand van bewijsstukken van alle belanghebbenden
in tariefgroep 2 van de loonbelasting die ook een tegemoetkoming voor hun
partner hadden aangevraagd. Verder zal vanaf januari 1995 door middel van
een steekproef jaarlijks 10% van alle aanvragen aan de hand van bewijsstukken
worden gecontroleerd.Bij geconstateerde onjuistheden zal tot terugvordering van het teveel
betaalde worden overgegaan.De Rekenkamer concludeerde dat het beleid van de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin in 1994 gericht op de bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik bij de IRZK toereikend was. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin
bevatte een bedrag van f 256,7 miljoen aan uitgaven, f 7,3 miljoen
aan ontvangsten en f 259,2 miljoen aan verplichtingen1. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat
de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening niet geheel
voldoet aan de eisen. Zij constateerde dat:– de toelichting bij de artikelen vaak te summier is en soms in
haar geheel ontbreekt;– slotwetmutaties niet inhoudelijk worden toegelicht.In tegenstelling tot vorige jaren is het beleid inzake misbruik en oneigenlijk
gebruik toegelicht. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 540 miljoen.
Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 518,2 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 36,1 miljoen niet (zie punt 2.4.3 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording niet geheel voldoet aan eerstgenoemde eis omdat
de toelichting niet geheel toereikend is. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Algemene Zaken Inhoud Blz.    Samenvatting34   1Inleiding34   2Financieel beheer34   3Financiële
verantwoording34   3.1Rekening343.2Toelichting bij de rekening34 3.3Saldibalans
met toelichting35 3.4Oordeel over de financiële verantwoording35SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Algemene Zaken.
In de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke
fouten of onzekerheden aan. Voor een gering bedrag is er sprake van onzekerheid
omtrent de volledigheid van de ontvangsten. De toelichting bij de rekening
bleek in een aantal gevallen te summier. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Algemene Zaken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Economische Zaken controleert
de financiële verantwoording van het Ministerie van Algemene Zaken.De Rekenkamer stelde vast dat deze controle voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage.Evenals vorige jaren heeft de AD een goedkeurende verklaring afgegeven,
die tegelijkertijd betrekking heeft op de financiële verantwoording van
het Ministerie van Algemene Zaken en op die van het Huis der Koningin. In
lijn met artikel 22 van de Comptabiliteitswet acht de Rekenkamer het gewenst
dat de AD in de toekomst een afzonderlijke verklaring afgeeft bij elk van
die verantwoordingen. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Ministerie van Algemene Zaken bevatte f 52,8
miljoen aan uitgaven, f 53,3 miljoen aan verplichtingen1 en f 4,4 miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat de rekening geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wel bestaat onzekerheid over de volledigheid van f 0,3 miljoen aan
ontvangsten uit hoofde van films, foto's, video's en kopieverkopen (artikel
02.01). De onzekerheid wordt veroorzaakt door gebreken in de administratieve
organisatie. Het bedrag van de onvolledigheid kon de Rekenkamer niet vaststellen. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening niet geheel
voldoet aan de eisen. In het algemeen deel ontbreekt een toelichting op de
problematiek rondom misbruik en oneigenlijk gebruik en wordt geen aandacht
geschonken aan de stand van zaken met betrekking tot het financieel beheer.
De artikelsgewijze toelichting is veelal technisch van aard en
geeft daarom geen inzicht in de oorzaak en de aard van de slotwetmutaties.
Bovendien gaat de artikelsgewijze toelichting niet in op de verplichtingen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 141,7 miljoen.
Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 109,7 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 10 miljoen niet (zie punt 2.4.3 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording niet geheel voldoet aan eerstgenoemde eis omdat
de toelichting bij de rekening niet geheel toereikend is. Aan de tweede eis
voldoet de verantwoording, met uitzondering van een bedrag van f 0,3
miljoen aan ontvangsten waarvan de volledigheid onzeker is. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 over
het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken Inhoud Blz.    Samenvatting37   1Inleiding37   2Financieel beheer38   2.1Departementale
accountantscontrole38 2.2Accountantscontrole op de Nederlandse
Antillen38 2.3Accountantscontrole op Aruba40 2.4Het
afsluiten van overheidsprojecten40 2.5Het terugvorderen
van afgekeurde projectuitgaven40 2.6Administratieve organisatie412.7Terughoudend verplichtingenbeleid41 2.8Misbruik
en oneigenlijk gebruik41    3Financiële
verantwoording42   3.1Rekening423.2Toelichting bij de rekening42 3.3Saldibalans
met toelichting42 3.4Oordeel over de financiële verantwoording42SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording over 1994 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken. In de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen trof de
Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Op de saldibalans staat een bedrag van bijna f 1,4 miljard in verband
met de afgelopen jaren aan de Nederlandse Antillen verstrekte voorschotten
voor overheidsprojecten. Deze voorschotten zijn rechtmatig verstrekt, maar
nog niet definitief afgerekend. Een probleem vormen de achterstanden in de
accountantscontrole op deze projecten. De Rekenkamer stelde vast dat er in
1994 positieve organisatorische ontwikkelingen zijn geweest, maar dat deze
nog niet hebben geresulteerd in het terugdringen van de achterstanden. Integendeel,
deze zijn groter geworden.De Rekenkamer heeft besloten dit jaar nog geen bezwaar te maken aangezien
er over dit onderwerp overleg is geweest tussen de minister voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en de minister-president van de Nederlandse Antillen.De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bevestigde
in zijn reactie op het Rekenkameronderzoek dat er sprake is van een ongewenste
situatie. Hij zou er alles aan doen om de achterstanden in de accountantscontrole
zo snel mogelijk terug te dringen.Wanneer de nu bestaande achterstanden in 1995 niet worden ingelopen zal
de Rekenkamer ernstig overwegen een bezwaarprocedure te starten. Bij deze
beslissing zal zwaar wegen of de minister voldoende aanvullende maatregelen
heeft genomen om te bevorderen dat de controle de gewenste voortgang vindt.De Rekenkamer heeft verder geconstateerd dat nog steeds grote achterstanden
bestaan bij het afwikkelen van door Nederland gefinancierde overheidsprojecten. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Het Ministerie van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voert de administratie van het Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van dit onderzoek met de minister van Nederlands-Antilliaanse en
Arubaanse Zaken gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het Kabinet voor
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken over 1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen. Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. Departementale accountantscontroleDe accountantscontrole wordt uitgevoerd door de Accountantsdienst (AD)
van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Deze heeft een
goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale controle van de AD voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming. Haar oordelen zijn dan ook mede tot
stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Accountantscontrole op de Nederlandse AntillenIn het rechtmatigheidsonderzoek 1993 kondigde de Algemene Rekenkamer aan
in 1994 bijzondere aandacht te besteden aan de accountantscontrole op de overheidsprojecten
op de Nederlandse Antillen. Al een aantal jaren bestaan achterstanden in de
controle op deze overheidsprojecten, waarmee jaarlijks een bedrag gemoeid
is van ruim f 100 miljoen. Zo had de Rekenkamer vorig jaar zowel voor
de overheidsprojecten van de Nederlandse Antillen (het land) als voor die
van het Eilandgebied Curaçao nog geen accountantsrapporten over 1991
en 1992 ontvangen. De accountantscontrole was ook nog niet uitgevoerd.De minister heeft in een brief van 18 juli 1994 (Tweede Kamer, vergaderjaar
1993–1994, 23 400 IV, nr. 10) de Tweede Kamer ingelicht over de
achterstand in de accountantscontrole op de overheidsprojecten op de Nederlandse
Antillen.Hij deelde mee dat de controle 1991 en 1992 volledig zou worden uitbesteed
aan een externe accountant. De accountantsrapporten voor beide jaren zouden
eind 1994 gereed moeten zijn.Een belangrijke stimulans voor het op orde brengen van de controle is
het samengaan van de Landsaccountantsdienst van de Nederlandse Antillen met
het Eilands Accountants Bureau van het Eilandgebied Curaçao. In oktober
1994 fuseerden zij tot de Stichting Overheids Accountants Bureau (OAB). De
stichting is eindverantwoordelijk voor de door de externe accountant verrichte
controles op de overheidsprojecten.Eind oktober 1994 meldde de minister aan de Tweede Kamer dat ook de accountantscontrole
over de jaren 1993 tot en met 1995 zou worden uitbesteed aan een externe accountant
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 23 824, nr. 3 en 23 900
IV, nr. 4). De stichting OAB had inmiddels een joint-auditplan voor de samenwerking
met de openbare accountant ingediend. De accountantsrapporten over 1993 en
1994 werden aangekondigd voor 1 maart 1995 respectievelijk 1 juni 1995.Bij de op 8 november 1994 gehouden algemene beraadslaging over de begroting
1995 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken deelde
de minister mee dat hij de zorg van de Rekenkamer met betrekking tot de achterstand
in de accountantscontrole deelde en dat hij daarover bij zijn kennismakingsbezoek
aan de minister-president van de Nederlandse Antillen uitgebreid had gesproken.Per brief van 23 november 1994 heeft de stichting OAB het controleplan
voor de jaren 1991 tot en met 1993 aan de minister toegezonden. Daarin staat dat de oprichting van de stichting de controle op de overheidsprojecten
enigszins heeft vertraagd. De controlerapporten over de jaren 1991, 1992 en
1993 van het Land de Nederlandse Antillen en het Eilandgebied Curaçao
zouden nu uiterlijk 1 juli 1995 worden opgeleverd.De Rekenkamer constateerde dat er per 1 maart 1995 voor het Land de Nederlandse
Antillen slechts een accountantsrapport was ontvangen over 1991. De achterstand
bestaat inmiddels uit de jaren 1992, 1993 en 1994. Ondanks de opgelopen achterstanden
bleef de stichting OAB van mening dat de controlerapporten over deze jaren
uiterlijk 1 juli 1995 gereed zouden zijn. Deze datum is niet gehaald.Voor het Eilandgebied Curaçao was de achterstand nog groter: ook
over het jaar 1991 was per 1 maart 1995 nog geen rapport ontvangen. Hoewel
de controle van de projecten van het Eilandgebied Curaçao over 1991
en 1992 inmiddels wel was aanbesteed, was nog niet met de controle begonnen
omdat de offerteprocedure nog niet was afgerond. Volgens de stichting OAB
moest voor de controle over de jaren 1991, 1992 en 1993 dan ook rekening worden
gehouden met een uitloop van de geplande rapportagedatum van 1 juli 1995.
Gebleken is dat deze datum niet is gehaald.Om een tijdige accountantscontrole te bevorderen zou de minister voor
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken de beschikbaarheid van de gelden
afhankelijk kunnen stellen van de tijdige ontvangst van de verantwoording
en de controle over de uitgaven met betrekking tot de overheidsprojecten.
Gelet op de nu in gang gezette acties, is daar volgens het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken nog geen reden voor.Al een aantal jaren dringt het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en
Arubaanse Zaken aan op een herziening van de regelgeving voor overheidsprojecten
op de Nederlandse Antillen. Hoewel deze herziening in 1994 wel op de agenda
van het periodieke overleg met de Nederlandse Antillen en Aruba heeft gestaan,
is er dat jaar nog geen sprake geweest van aanpassing van de regelgeving.De Rekenkamer stelde vast dat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken aandringt op het tijdig laten uitvoeren van accountantscontrole.
Met de stichting OAB zijn concrete afspraken gemaakt over het uitvoeren van
de controle en het opleveren van de rapporten. De Rekenkamer voegde hier evenwel
aan toe dat de geplande opleveringsdata een neiging hebben in de tijd naar
achteren te schuiven.Om er voor te zorgen dat er over het tijdig laten uitvoeren van accountantscontrole
blijvend duidelijke afspraken bestaan, doet de Rekenkamer de aanbeveling hier
bij de in gang gezette herziening van de regelgeving met betrekking tot de
overheidsprojecten de nodige aandacht aan te besteden.De Rekenkamer stelde vast dat er positieve organisatorische ontwikkelingen
zijn geweest, maar dat deze nog niet hebben geresulteerd in het terugdringen
van de achterstanden in de accountantscontrole.De Rekenkamer heeft besloten dit jaar nog geen bezwaar te maken aangezien
er over dit onderwerp overleg is geweest tussen de minister voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en de minister-president van de Nederlandse Antillen.De minister van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bevestigde
in zijn reactie op het Rekenkameronderzoek dat er sprake is van een ongewenste
situatie. Hij zou er alles aan doen om de achterstanden in de accountantscontrole
zo snel mogelijk terug te dringen. Gelet op de huidige bestuurlijke situatie/omstandigheden
bleef hij desalniettemin sterk afhankelijk van de verantwoordelijke overheidsinstellingen
op de Nederlandse Antillen.Wanneer de nu bestaande achterstanden in 1995 niet worden ingelopen zal
de Rekenkamer ernstig overwegen een bezwaarprocedure te starten. Bij deze
beslissing zal zwaar wegen of de minister voldoende aanvullende maatregelen
heeft genomen om te bevorderen dat de controle de gewenste voortgang vindt.De Rekenkamer beveelt de minister verder aan om een plan van aanpak op
te stellen om het financieel beheer te verbeteren, als bij afronding van de
controle blijkt dat er maatregelen nodig zijn. 2.3. Accountantscontrole op ArubaEen openbaar accountantskantoor verricht de accountantscontrole op de
op Aruba uitgevoerde overheidsprojecten. Over de uitgaven 1993 werd een rapport
ontvangen. Niet alle projectuitgaven werden goedgekeurd. Over de afwikkeling
van de afgekeurde bedragen vindt nog overleg plaats.In punt 2.2 van het rapport bij de financiële verantwoording 1993
werd aangegeven dat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken weinig voortvarendheid had getoond om tegemoet te komen aan de bezwaren
van de openbare accountant met betrekking tot de afwikkeling van een aantal
oude projecten. In antwoord op de hierover gestelde Tweede-Kamervragen deelde
de minister mee dat in samenwerking met de Vertegenwoordiging op Aruba een
onderzoek was gestart. De Rekenkamer constateerde dat dit tot nu toe een weinig
succesvol verloop had. 2.4. Het afsluiten van overheidsprojectenIn de van toepassing zijnde regelgeving staat dat de overheidsprojecten
na afronding administratief moeten worden afgesloten. Die afsluiting dient
te geschieden met een proces-verbaal van projectbeëindiging. Op grond
van dat proces-verbaal kan het project uit de verplichtingen- en voorschotadministratie
worden verwijderd. In het afwikkelen bestaat een grote achterstand. Het opstellen
van een proces-verbaal is een verantwoordelijkheid van de Nederlandse Antillen,
respectievelijk Aruba. De AD merkt hierover op dat met de minister van Financiën
van de Nederlandse Antillen afspraken zijn gemaakt over de oplevering van
de processen-verbaal. Voor 1 juni 1995 hadden de betreffende projecten moeten
zijn afgesloten en had het proces-verbaal bij de Nederlandse vertegenwoordiger
moeten zijn ingeleverd. Ook ten aanzien van de projecten op Aruba bestaat
een achterstand. De Rekenkamer constateerde dat er weliswaar vooruitgang wordt
geboekt maar dat dit niet geldt voor het afsluiten van de projecten die werden
uitgevoerd op het eilandgebied Curaçao en op Aruba. 2.5. Het terugvorderen van afgekeurde projectuitgavenIn punt 2.8 van het rapport bij de financiële verantwoording 1993
is aangegeven dat bij Aruba teruggevorderde projectuitgaven nog niet waren
ontvangen. De minister deelde naar aanleiding van de hierover gestelde Kamervragen
mee dat hij de Arubaanse regering verzocht had de bedragen terug te storten.
Uit het onderzoek bleek dat er in de loop van 1995 correcties werden aangebracht
op de eerder bij de Arubaanse regering ingediende vorderingen.
Op basis van nader beraad werd besloten om eerder afgekeurde uitgaven alsnog
goed te keuren. Daarnaast werd besloten een aantal posten nog nader te onderzoeken.
Naast de eerder teruggevorderde bedragen werden daarbij ook de projectuitgaven
betrokken die door de openbare accountant waren gekwalificeerd als «voldoen
nog niet aan de financieringsvoorwaarden».In totaal gaat het om een bedrag van Afl. 12,8 miljoen. Besloten werd
Afl. 1,3 miljoen alsnog goed te keuren, een bedrag van Afl. 0,4 miljoen terug
te vorderen en projectuitgaven tot een bedrag van Afl. 11,1 miljoen nader
te onderzoeken. De onder punt 2.3 bedoelde projecten maken onderdeel uit van
dit bedrag.Daarnaast werd besloten om vorderingen die niet worden terugbetaald in
mindering te brengen op het permanente voorschot. 2.6. Administratieve organisatieHet opnieuw beschrijven en vastleggen van de financiële en niet-financiële
processen bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken
is nagenoeg afgerond. De Rekenkamer stelde vast dat de opzet en werking van
de administratieve organisatie op het vereiste niveau waren. 2.7. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen en andere onderdelen
van de rijksoverheid een terughoudend verplichtingenbeleid voeren, dat wil
zeggen dat zij alleen onvermijdelijke verplichtingen mochten aangaan. De centrale
directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) diende er vooraf op toe te zien
dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd
belast met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de belanghebbenden tijdig, juist en volledig
zijn geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid. De CDFEZ
heeft het door de minister van Financiën beoogde toezicht uitgeoefend.
De AD heeft controle uitgeoefend op dit toezicht en op de uitvoering van het
terughoudend verplichtingenbeleid.De Rekenkamer concludeerde dat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken voldoende invulling had gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruikIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 onderzocht de Algemene
Rekenkamer het beleid gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O) van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren
(IRZK).De regeling voorziet in een tegemoetkoming in de kosten die het Rijk vaststelt
op basis van gegevens die de ambtenaar halfjaarlijks verstrekt.Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken heeft in 1994
f 0,2 miljoen aan de IRZK uitgegeven.De Rekenkamer constateerde dat in 1994 nog geen controle overeenkomstig
de normen was uitgevoerd. Een integrale controle van de belanghebbenden bij
het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken zal pas in 1995
worden uitgevoerd.De Rekenkamer concludeerde dat het M en O-beleid rond de IRZK voor 1994
ontoereikend was. In zijn antwoord wees de minister op enkele maatregelen waardoor in 1994
circa 15% van het personeelsbestand is gecontroleerd. Controle van alle medewerkers
door de salarisadministratie van het Ministerie van Landbouw, Visserij en
Natuurbeheer was gepland voor eind 1995. Dit heeft de minister doen besluiten
de controle in augustus 1995 zelf ter hand te nemen.Gezien de genomen maatregelen verbindt de Rekenkamer aan haar conclusie
geen consequenties voor het oordeel over de financiële verantwoording. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken bevat een bedrag van f 268,3 miljoen aan verplichtingen, f 216,8
miljoen aan uitgaven1 en f 31,6 miljoen
aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen
dat de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 3 861,5
miljoen. Van het debetbedrag is f 1 822,4 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 2 044 miljoen niet (zie punt 2.4.3 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken Inhoud Blz.    Samenvatting44   1Inleiding45   2Financieel beheer45   2.1Accountantscontrole452.2Hulp via particuliere en internationale organisaties452.3Controllersorganisatie50 2.4Controle financiële
hulp51 2.5Suriname51 2.6Paspoortleges
en kanselarijrechten51 2.7Verplichtingen52 2.8Management
Inhoudelijk Documentair Activiteiten Systeem52 2.9Voorschottenbeheer522.10Misbruik en oneigenlijk gebruik Interimregeling ziektekosten
ambtenaren53 2.11Vereniging Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden532.12Terughoudend verplichtingenbeleid54 2.13Opvallende
verschillen tussen begroting en realisatie55    3Financiële
verantwoording55   3.1Rekening553.2Toelichting bij de rekening56 3.3Saldibalans
met toelichting56 3.4Oordeel over de financiële verantwoording57    Bijlage58SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
In 100% van de verplichtingen, 98,8% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Het financieel beheer bij het directoraat-generaal Internationale Samenwerking
(DGIS) is in 1994 verder verbeterd, bijvoorbeeld door de introductie van vernieuwde
modelcontracten voor steun via hulporganisaties. Desondanks stelde de Rekenkamer
vast dat een toereikend toezicht ten aanzien van de zogenoemde modaliteit
3-projecten nog niet voldoende gegarandeerd is. Dit zijn projecten die worden
uitgevoerd door organisaties zonder winstoogmerk, zoals de Wereldbank, het
Internationale Rode Kruis en Artsen zonder Grenzen. In het kader van modaliteit
3 is in 1994 f 3,4 miljard uitgegeven. Het ontbreekt onder meer aan op
modaliteit 3 toegesneden instructies voor de omvang en diepgang van het toezicht
door de ambassades en departementale beleidsafdelingen. De financiële
rapportages van een aantal internationale volkenrechtelijke organisaties bieden
onvoldoende inzicht in de totale projectuitgaven en -ontvangsten.De gesignaleerde gebreken in het financieel beheer hebben betrekking op
projecten uitgevoerd door alle onderzochte organisaties, met uitzondering
van de medefinancieringsorganisaties en de Stichting SNV Ontwikkelingsorganisatie.De minister onderschreef in zijn reactie de noodzaak om verdere verbeteringen
in de uitvoering van bestaande procedures te bevorderen. Een projectgroep
zal (onderzoek naar) verbeteringen ter hand nemen.Het controlebeleid ten aanzien van de ontwikkelingssamenwerking onder
de modaliteiten 1 en 2 (waarbij de verantwoordelijkheid voor beheer, uitvoering
en rapportering bij de autoriteiten van het betrokken land ligt) is in augustus
1993 aangescherpt. Ten aanzien van projecten die voor die tijd zijn gestart,
heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van de daaraan in
1994 uitgegeven bedragen (f 80 miljoen).Ook heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van bestedingen
in Suriname voor een bedrag van f 11,9 miljoen.In 1994 is voor de meeste financiële functies binnen de controllersorganisatie
van het DGIS een vakbekwame bezetting verkregen. Door het ontbreken van een
specifiek personeelsbeleid zijn er echter geen waarborgen dat de bezetting
op peil blijft.Het ministerie heeft slechts ten dele invulling gegeven aan het door het
Ministerie van Financiën geïnitieerde terughoudend verplichtingenbeleid.
Met name de bestedingsdoelstelling voor Ontwikkelingssamenwerking verdraagt
zich in de praktijk slecht met een terughoudend verplichtingenbeleid.Verder constateert de Rekenkamer tekortkomingen in het voorschottenbeheer,
de opbrengstenverantwoording van afgegeven paspoorten en visa, de juistheid
van de gegevens in het Management Inhoudelijk Documentair Activiteiten Systeem
en de toelichting op enkele opvallende verschillen tussen begroting en realisatie.Overwegend positief oordeelt de Rekenkamer over de wijze waarop inrichting
en vormgeving van het fonds Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden
zijn geregeld en over de verwerking van verplichtingen in de saldibalans. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Buitenlandse Zaken. De Rekenkamer heeft over onderdelen van
dit onderzoek met de minister van Buitenlandse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
gecorrespondeerd. Hun reacties zijn in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 2.2. Hulp via particuliere en internationale organisaties 2.2.1. AlgemeenDe Rekenkamer heeft in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994
een onderzoek verricht naar het toezicht op de projecten van ontwikkelingssamenwerking
die worden uitgevoerd en beheerd door organisaties zonder winstoogmerk, de
zogenoemde modaliteit 3-projecten. In het kader van modaliteit 3 is in 1994
in totaal f 3,4 miljard uitgegeven.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken onderscheidt twee groepen organisaties.
De eerste groep bestaat uit internationale volkenrechtelijke organisaties,
zoals de Wereldbank en de Food and Agriculture Organisation (FAO) van de Verenigde
Naties. De tweede groep omvat particuliere organisaties, waaronder de medefinancieringsorganisaties
(zoals de NOVIB), andere Nederlandse ontwikkelingsorganisaties (zoals Stichting
SNV Ontwikkelingsorganisatie (SNV) en Artsen zonder Grenzen), internationale
hulporganisaties (zoals het Internationale Rode Kruis) en particuliere organisaties
in de ontwikkelingslanden.Het onderzoek was gericht op de vraag of in 1994 het financieel beheer
rondom de gefinancierde projecten ordelijk en controleerbaar was. Hiertoe
is het antwoord gezocht op vier deelvragen:– heeft het ministerie een toereikend beleid voor het (financiële)
toezicht op de projecten?– dekken de raamovereenkomsten en contracten tussen de uitvoerende
organisaties en het ministerie de financiële beheersrisico's van projecten
voldoende af?– bieden de financiële verantwoordingen van de organisaties
de minister de zekerheid dat het geld is besteed aan het beoogde doel?– is de informatie over het financieel beheer van de projecten op
toereikende wijze op het ministerie geregistreerd? 2.2.2. ToezichtbeleidHet toezicht op de projecten wordt in belangrijke mate verricht door de
Nederlandse ambassade in het betrokken ontwikkelingsland. Bij projecten die
meer dan één land omvatten, is het toezicht de taak van een
departementale beleidsafdeling.Voor het toezicht op de besteding van ontwikkelingsgelden is op het ministerie
sinds mei 1993 de «Aandachtspuntenlijst beheersmatige aspecten»
van kracht.Deze lijst geeft een aantal algemene punten waarop in het toezicht moet
worden gelet, zoals een heldere formulering van activiteiten en een vastlegging
van te ondernemen acties op het gebied van bewaking en evaluatie.In de Procedurebundel Ontwikkelingssamenwerking zijn nadere instructies
vastgelegd voor het toezicht op de betrokken organisaties. Deze instructies
geven aan dat de ambassade/de beleidsafdeling een oordeel moet geven over
de ingediende financiële en inhoudelijke rapportages. In de instructies
zijn door ambassades te verrichten toezichtactiviteiten genoemd (zoals werkbezoeken
en het vergelijken van de rapportages met het projectvoorstel), maar niet
is vastgelegd in welke gevallen en bij welke Nederlandse betrokkenheid welke
toezichtactiviteiten uitgevoerd moeten worden. De ambassades kunnen dit naar
eigen inzicht invullen. Ook constateerde de Rekenkamer dat de toetsingspunten
bij de behandeling van financiële rapportages niet goed zijn uitgewerkt.De beleidsafdelingen zouden op dezelfde wijze tot een oordeel over de
rapportages dienen te komen als de ambassades. De Rekenkamer constateerde
echter dat de instructies op de ambassades, en niet op de beleidsafdelingen,
zijn toegesneden. 2.2.3. Contracten en overeenkomstenDe afspraken tussen het ministerie en de uitvoerende organisaties over
projecten worden vastgelegd in raamovereenkomsten of contracten.Met de medefinancieringsorganisaties heeft het ministerie voor de modaliteit
3-projecten een raamovereenkomst afgesloten. Als bijlage daarbij is een modelcontract
opgenomen. De raamovereenkomst is, met een ander modelcontract, van toepassing
verklaard op SNV.Met de andere particuliere organisaties zijn voor projecten onder modaliteit
3 geen raamovereenkomsten afgesloten; wel wordt gebruik gemaakt van een modelcontract. In de modelcontracten voor particuliere organisaties die medio 1994 in
gebruik waren, zijn de volgende aspecten afdoende geregeld:– de goedkeuring van contractwijzigingen;– de mogelijkheid van het ministerie informatie op te vragen;– de mogelijkheid van het ministerie eigen onderzoek te verrichten;– de mogelijkheid tot financiële sancties.Met vier van de vijf onderzochte internationale volkenrechtelijke organisaties –
de Wereldbank, de FAO, de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)
en het World Food Programme (WFP) – is een raamovereenkomst afgesloten.
Met de United Nations Industrial Development Organisation (UNIDO) is dit niet
gebeurd omdat van deze organisatie slechts een gering aantal projecten wordt
gefinancierd.Voor internationale volkenrechtelijke organisaties zijn modelcontracten
in gebruik.In de raamovereenkomsten en modelcontracten voor internationale volkenrechtelijke
organisaties is maar beperkt geregeld dat substantiële wijzigingen ten
opzichte van het contract en/of het projectvoorstel gedurende de projectuitvoering
ter goedkeuring aan het ministerie dienen te worden voorgelegd. In de raamovereenkomst
met de Wereldbank is bijvoorbeeld wel voorzien in de melding van wijzigingen,
maar niet in de goedkeuring daarvan.Ook het recht van het ministerie om informatie op te vragen is in de contracten
en overeenkomsten maar beperkt geregeld, terwijl bovendien de mogelijkheid
voor het ministerie om zelf onderzoek uit te voeren in alle onderzochte contracten
en overeenkomsten ontbreekt. Ook ontbreekt in de meeste raamovereenkomsten
en modelcontracten de mogelijkheid tot financiële sancties. 2.2.4. Financiële verantwoording over de projectenIn de contracten met alle particuliere organisaties worden financiële
verantwoordingen over de Nederlandse bijdrage verlangd.In het modelcontract voor SNV ontbreken echter voorschriften voor de inhoud
van de verantwoordingen. Deze voorschriften zijn wel opgenomen in de contracten
met de medefinancieringsorganisaties en de overige particuliere organisaties.
Er is echter in de verantwoordingsvoorschriften geen rekening gehouden met
bijzondere projectontvangsten, zoals ontvangsten die voortvloeien uit door
de gefinancierde instelling verstrekte kredieten.In het Reglement additionele projecten, dat van toepassing is op de projecten
van de medefinancieringsorganisaties en SNV, is bepaald dat de Nederlandse
bijdragen aan projecten onderdeel dienen te vormen van de controle van de
externe accountant en van de verklaring die bij de jaarrekening van deze organisaties
wordt gegeven.In het modelcontract voor de overige particuliere organisaties wordt geen
accountantsverklaring bij de projectuitgaven verlangd. Bij vier van de twaalf
onderzochte projecten van particuliere organisaties is in het contract overigens
wel voorzien in een accountantsverklaring bij de projectuitgaven.De wijze waarop verantwoording moet worden afgelegd over de financiële
aspecten van de projecten van de internationale volkenrechtelijke organisaties
is in de raamovereenkomsten met deze organisaties verschillend geregeld.Over de noodhulpprojecten van het WFP dient de minister overzichtsrapporten
te ontvangen waarin de Nederlandse bijdragen zijn opgenomen. De FAO dient
te rapporteren met driemaandelijkse tussenrapportages en een
eindrapportage. De Wereldbank dient jaarlijks te rapporteren. Over de projecten
van de UNHCR wordt uitsluitend gerapporteerd via het jaarverslag van de UNHCR.In geen van de raamovereenkomsten of contracten met internationale volkenrechtelijke
organisaties is omschreven welke informatie de financiële verantwoording
in ieder geval dient te omvatten. Een clausule voor het verstrekken van een
accountantsverklaring per project ontbreekt bij projecten die uitgevoerd worden
door de UNHCR, het WFP en de FAO.De financiële projectrapportages van de Wereldbank, de FAO en het
WFP bieden in de praktijk onvoldoende inzicht in de totale omvang van de projectuitgaven
en -inkomsten.De Rekenkamer heeft van een aantal projecten de beoordeling van de financiële
verantwoording door de beleidsafdeling of de ambassade nader onderzocht. Hierbij
bleek dat de behandelingsformulieren in het algemeen summier werden ingevuld.
Bij een aantal rapportages werden in het geheel geen formulieren of memoranda
aangetroffen die op behandeling wezen. Uit de departementale dossiers kon
ook niet worden opgemaakt of alle van belang zijnde stukken bij de beoordeling
waren betrokken en of naar aanleiding van de rapportage actie was ondernomen.
 2.2.5. RegistratieDe kwaliteit van de departementale financiële dossiers bleek zeer
wisselend. Zo ontbraken in een aantal gevallen de bijlagen bij het contract
en/of de projectbegroting.De departementale beleidsdossiers, met name van projecten met een looptijd
van enkele jaren, bleken voor de controle onvoldoende toegankelijk.Voor beide typen dossiers geldt dat contractwijzigingen ten aanzien van
zaken als de begroting, de looptijd van projecten en het betalingsschema in
een aantal gevallen zeer summier dan wel onduidelijk werden geregistreerd.Uit de dossiers bleek dat het ministerie veel rapportages later ontving
dan contractueel was overeengekomen. Op basis van de administratie van het
directoraat-generaal Internationale Samenwerking (DGIS) kon niet worden vastgesteld
dat de tijdige ontvangst van rapportages werd bewaakt en dat bij te late rapportages
systematisch werd gerappelleerd. Hierdoor is niet zeker dat alle verantwoordingen
worden ontvangen. 2.2.6. Gerealiseerde en in gang gezette verbeteringenDe afgelopen jaren heeft het DGIS zich ingespannen om het financieel beheer
te verbeteren.Onder meer kan gewezen worden op de volgende maatregelen:– de procedures voor de formulerings- en beoordelingsfase van projecten
zijn verbeterd;– medio 1994 zijn vernieuwde modelcontracten voor particuliere en
internationale volkenrechtelijke organisaties in gebruik genomen;– per 1 juli 1995 is een richtlijn voor de inschakeling van accountants
ten behoeve van het projectbeheer ingevoerd.Voor een toereikend toezicht door de ambassades is een kwantitatief en
kwalitatief voldoende bezetting van de financiële beheersfunctie op de
ambassades van belang. De Rekenkamer meldde in haar Juniverslag 1995 (punt
1.2) dat de ambassades te weinig toekwamen aan de inhoudelijke begeleiding
en bewaking van de projecten. De ambassades hadden bovendien nauwelijks de
mogelijkheid om modaliteit 3-projecten bij te sturen. Ter verbetering
van het financieel beheer heeft het ministerie recentelijk bij een aantal
ambassades controllers benoemd voor een periode van drie jaar. Daarnaast voert
het ministerie missies uit ter verbetering en ondersteuning van het financieel
beheer bij een aantal ambassades. Ook hebben diplomaten (evenals beleidsmedewerkers)
cursussen gekregen op het gebied van financieel beheer. 2.2.7. Conclusies en aanbevelingenEen toereikend en eenduidig toezicht op het inhoudelijk en financieel
beheer van modaliteit 3-projecten is – ondanks aangebrachte verbeteringen –
nog niet voldoende gegarandeerd. De minimale omvang en diepgang van het toezicht
op de projecten door de ambassades en departementale beleidsafdelingen was
niet in de instructies aangegeven. De raamovereenkomsten en de sinds medio 1994 in gebruik zijnde modelcontracten
met particuliere organisaties dekken de financiële beheersrisico's rondom
door hen uitgevoerde projecten in het algemeen voldoende af.Dit geldt niet voor de raamovereenkomsten en modelcontracten met internationale
volkenrechtelijke organisaties. Deze schieten op een aantal punten tekort,
waardoor de financiële beheersrisico's onvoldoende worden afgedekt. De
tekortkomingen betreffen de bepalingen over het goedkeuren van contractwijzigingen,
de mogelijkheid tot financiële sancties en de mogelijkheid om informatie
op te vragen en om eigen onderzoek te verrichten.De tijdige ontvangst en juiste beoordeling van de financiële verantwoordingen
over de projecten zijn onvoldoende gewaarborgd. In de praktijk bieden de financiële
rapportages van een aantal internationale volkenrechtelijke organisaties onvoldoende
inzicht in de totale projectuitgaven en -ontvangsten.Afspraken over accountantscontrole zijn voldoende geregeld voor de medefinancieringsorganisaties
en SNV, maar onvoldoende voor projecten beheerd door de overige particuliere
organisaties en door internationale volkenrechtelijke organisaties.Ter verbetering
van dit punt is op 1 juli 1995 een richtlijn voor accountantscontrole ingevoerd.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat voor de projecten die beheerd
worden door de internationale volkenrechtelijke organisaties en de particuliere
organisaties (behalve de medefinancieringsorganisaties en SNV) sprake was
van nogal wat gebreken in het financieel beheer. 2.2.8. Reactie ministerDe minister voor Ontwikkelingssamenwerking merkte in zijn reactie op dat
financiering door het DGIS als een bijdrage wordt beschouwd aan activiteiten
die onder verantwoordelijkheid van een derde worden uitgevoerd. In een deel
van deze activiteiten kan de bijdrage van het DGIS niet direct verbonden worden
met een specifiek deel van de projectkosten.De minister wees er tevens op dat uitvoerende internationale VN-organisaties
een eigen controlebeleid hebben, vastgesteld door de lidstaten. De gecontroleerde
jaarverslagen van deze instanties vermelden de projecten waarin Nederland
een bijdrage heeft gegeven als ook de respectievelijke kosten. Een afstemming
van de gegevens met de financiële administratie van het departement zal
volgens de minister op jaarlijkse basis plaatsvinden. Dit geeft volgens hem
een redelijke zekerheid voor de rechtmatige besteding van middelen. Ten aanzien van de particuliere organisaties wees de minister er op dat
de jaarrekeningen daarvan over het algemeen worden gecontroleerd door internationale
accountants. Tevens wordt tegenwoordig, afhankelijk van het financieel belang
en de risico-inschatting, jaarlijks een accountantsverklaring bij de verantwoording
van de projectgelden verlangd. De minister betreurde het dat de door de ambassades
samengestelde projectdossiers niet in het onderzoek van de Rekenkamer zijn
betrokken.Een expliciete voorwaarde in een contract dat substantiële afwijkingen
van het overeengekomen projectdocument moeten worden voorgelegd, achtte de
minister niet noodzakelijk. Dit volgde volgens hem impliciet uit het gesloten
contract, evenals sanctie-mogelijkheden bij het niet-nakomen ervan.Overigens onderschreef de minister de noodzaak om verdere verbeteringen
te bevorderen. Dit betreft voornamelijk de uitvoering van bestaande procedures,
zoals een betere bewaking van de tijdige ontvangst van rapportages en het
beoordelen ervan.Een projectgroep zal worden opgezet om de systematische evaluatie van
de raamovereenkomsten ter hand te nemen en zo nodig te heronderhandelen. Ook
zal deze projectgroep de mogelijkheid tot verbetering van de opzet van financiële
rapportages door internationale organisaties onderzoeken. In principe zal
getracht worden om accountantscontrole op projectverantwoordingen in de raamovereenkomsten
met internationale organisaties op te nemen, aldus de minister. 2.2.9. Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is verheugd over de toezegging van de minister verdere verbetering
van het toezicht op de modaliteit 3-projecten te bevorderen. Zij acht de oprichtingen
van de projectgroep een waardevol initiatief.De Rekenkamer heeft haar onderzoek overigens gericht op de op het departement
aanwezige informatie omdat zij van mening is dat de departementale dossiers
die financiële informatie dienen te bevatten waardoor de rechtmatige
besteding van de projectuitgaven kan worden vastgesteld.De Rekenkamer zal de verdere ontwikkelingen aandachtig volgen. 2.3. ControllersorganisatieIn paragraaf 2.2 van dit rapport werd melding gemaakt van een aantal verbeteringen
in het financieel beheer bij het DGIS. Er resteert echter nog een aantal problemen
in de controllersorganisatie van het DGIS.In het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat voor de controllersorganisatie van het DGIS geen specifiek personeelsbeleid
voor de financiële functies tot stand was gekomen en dat waarborgen ontbraken
voor een blijvend toereikende bezetting van belangrijke functies door vakbekwaam
personeel.Gedurende 1994 is voor de meeste belangrijke functies een vakbekwame bezetting
verkregen, waardoor de inhuur van externen in belangrijke mate is teruggebracht.Waarborgen voor handhaving van het huidige niveau van de bezetting ontbreken
echter nog steeds, omdat ook in 1994 nog geen specifiek personeelsbeleid tot
stand is gekomen. De AD meldde in zijn rapport 1994 dat hij bij zijn controle niet op de
werkzaamheden van de controllersorganisatie voor de ondersteunende diensten
kon steunen. Bovendien bleken de beschrijvingen van de administratieve organisatie
en interne controle in deze sector geen actueel inzicht te geven in de administratieve
processen.De Rekenkamer drong erop aan deze gebreken zo spoedig mogelijk te verhelpen. 2.4. Controle financiële hulpIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1992 rapporteerde
de Rekenkamer over de discussie die zij met de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
voerde over de reikwijdte van de controle op bilaterale ontwikkelingssamenwerking
onder de modaliteiten 1 en 2. Dit zijn die vormen van ontwikkelingshulp waarbij
de verantwoordelijkheid voor beheer, uitvoering en rapportering wordt gelegd
bij de autoriteiten van het betrokken ontwikkelingsland.Met ingang van 27 augustus 1993 dient in de schenkings- en committeringsbrieven
de clausule opgenomen te zijn dat de resultaten van een onafhankelijk financieel
controle-onderzoek naar het desbetreffende project binnen zes maanden na afloop
van het project en/of het kalenderjaar aan de minster voor Ontwikkelingssamenwerking
moeten zijn gemeld.Bij de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van de verantwoording heeft
de Rekenkamer rekening gehouden met de effecten van het vernieuwde controlebeleid
op dit terrein. Voorzover uitgaven in 1994 voortvloeiden uit overeenkomsten
die afgesloten zijn in de periode voor 27 augustus 1993, heeft het vernieuwde
controlebeleid echter nog niet van invloed kunnen zijn. Om deze reden merkte
de Rekenkamer de daarmee gemoeide uitgaven nog als onzeker aan. Het gaat om
een bedrag van circa f 80 miljoen, verantwoord op diverse artikelen. 2.5. SurinameDe uitgaven ten behoeve van de ontwikkelingssamenwerking met Suriname
werden conform de raamovereenkomst tussen Suriname en Nederland van februari
1993 gecontroleerd door een combinatie van accountantskantoren. Als gevolg
van het ontbreken van een goed functionerend projectenbeheer en een goede
administratie in Suriname kon de externe accountant geen zekerheid verkrijgen
over de rechtmatigheid van bestedingen voor een bedrag van f 11,9 miljoen.
Dit bedrag betrof grotendeels het project «Wetgeving en rechtshandhaving»,
dat onder toezicht van het Ministerie van Justitie stond en waarvoor nog geen
accountantsverklaring was afgegeven.De Rekenkamer heeft als gevolg hiervan geen zekerheid over de rechtmatigheid
van een bedrag van f 11,9 miljoen (artikel U 03.08). 2.6. Paspoortleges en kanselarijrechtenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat zij, mede door de grote diversiteit in tarieven, geen zekerheid had over
de volledigheid van de ontvangen paspoortleges en kanselarijrechten. Zij beval
de minister toen aan te onderzoeken of door aanpassing van de wettelijke regelingen
een meer doelmatige situatie bereikt zou kunnen worden. Naar verwachting zal in de tweede helft van 1995 een wetsvoorstel worden
ingediend ter vereenvoudiging van de Wet op de Kanselarijrechten.Evenals in 1993, leefden de ambassades in 1994 de administratieve procedures
voor de opbrengstenverantwoording van afgegeven paspoorten en visa niet altijd
na, waardoor de AD in een aantal gevallen geen zekerheid verkreeg over de
verantwoorde opbrengsten.Om deze reden heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid
van de verantwoorde ontvangsten van maximaal f 0,5 miljoen voor de paspoortleges
en van f 20,7 miljoen voor de kanselarijrechten. Deze bedragen zijn geboekt
op artikel O 05.02.In 1994 zijn twee systemen ontwikkeld ter ondersteuning van het uitgeven
van paspoorten en visa. De AD rapporteerde dat zij in beide systemen onvolkomenheden
had gesignaleerd met betrekking tot de registratie en beveiliging van de documentgegevens.
De AD was van mening dat de risico's met systeemtechnische oplossingen beperkt
dienden te worden. 2.7. VerplichtingenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 rapporteerde
de Rekenkamer dat een aantal verplichtingen niet in de administratie was opgenomen.
Dit betrof onder meer verplichtingen in het kader van de bijdragen aan de
medefinancieringsorganisaties en het ontwikkelingsfonds van de Financieringsmaatschappij
voor Ontwikkelingslanden. In de saldibalans 1994 zijn wel alle verplichtingen
opgenomen. De Rekenkamer concludeerde dan ook dat de verplichtingen thans
op correcte wijze zijn verantwoord. 2.8. Management Inhoudelijk Documentair Activiteiten SysteemIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat het DGIS het zogenoemde Management Inhoudelijk Documentair Activiteiten
Systeem (MIDAS) had ontwikkeld. Dit systeem voorziet het DGIS van informatie
die het nodig heeft voor de ontwikkeling, uitvoering en beheersing van activiteiten
op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. De minister zegde toen toe het
MIDAS uit te zullen breiden met informatie ten behoeve van de voortgangscontrole
en met informatie uit het contractensysteem.In 1994 heeft het ministerie een deelsysteem (de contractenmodule) in
gebruik genomen dat mede dient voor het bewaken van de tijdige ontvangst van
voortgangsrapportages. De AD heeft inmiddels gerapporteerd dat deze module
in 1994 niet optimaal heeft gefunctioneerd. Ook de Rekenkamer constateerde
dat in het MIDAS niet altijd de juiste gegevens waren opgenomen (zie paragraaf
2.2).Inmiddels is besloten tot een aanpassing van de contractenmodule. 2.9. VoorschottenbeheerDe AD constateerde een aantal tekortkomingen in het beheer van extracomptabele
voorschotten.Zo was een bedrag van f 28,1 miljoen ten onrechte als extracomptabel
voorschot opgenomen, ontbrak een bedrag van f 24,7 miljoen en was er
ten aanzien van f 25,8 miljoen geen zekerheid over de rechtmatigheid.
Ook constateerde de AD dat er over de inhoud van het begrip voorschot nog
interpretatieverschillen mogelijk zijn. De geconstateerde fouten en onzekerheden blijven onder de door de Rekenkamer
gestelde tolerantiegrenzen (zie het Algemeen Gedeelte). Ze worden daarom niet
betrokken in het oordeel over de financiële verantwoording (zie hoofdstuk
3). Wel was de Rekenkamer van mening dat de gesignaleerde tekortkomingen op
korte termijn dienen te worden weggenomen. 2.10. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interimregeling
ziektekosten ambtenarenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 onderzocht de Rekenkamer
het beleid gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O) van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren (IRZK).Zij constateerde toen dat de controle van door belanghebbenden verstrekte
gegevens nog niet aan de gestelde normen voldeed. Omdat bij een uitgevoerde
controle weinig misbruik werd geconstateerd, kon de Rekenkamer zich voor 1993
met de aanpak van het ministerie verenigen.De Rekenkamer stelde vast dat het M en O-beleid rond de IRZK voor 1994
geheel toereikend was. 2.11. Vereniging Personele Samenwerking met OntwikkelingslandenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 verrichtte de Rekenkamer
een onderzoek naar de financiële relatie tussen het Ministerie van Buitenlandse
Zaken en de Vereniging voor Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden
(PSO).PSO werd in 1986 opgericht door de Vereniging Particulier Initiatief Tropenartsen
en het Jongeren Vrijwilligerscorps. De leden van PSO zijn circa dertig ontwikkelingsorganisaties
waaronder Memisa Medicus Mundi, Dienst over de Grenzen en het Centrum voor
Zending en Wereld Diakonaat. Via deze ledenorganisatie verstrekt PSO aanvullingen
op de lokale salarissen van uitgezonden ontwikkelingswerkers.De bijdrage aan PSO werd in 1994 verantwoord ten laste van (sub)artikel
3.13.03 «Uitzending van artsen en ontwikkelingswerkers van particuliere
organisaties (PSO)» (f 28,8 miljoen) en artikel 3.33 «Noodhulp»
(f 2,3 miljoen).De Rekenkamer onderzocht of de minister zijn verantwoordelijkheid voor
de aan PSO verstrekte bijdragen voldoende kan waarmaken.Sinds 1 januari 1994 is er een programmafinancieringsovereenkomst tussen
het ministerie en PSO van kracht. Hierin zijn taken en bevoegdheden, bekostigingswijze,
verantwoording en toezicht afdoende geregeld. Op één punt vertoont
de financieringsovereenkomst een lacune: PSO is niet verplicht jaarlijks een
onderbouwde begroting in te dienen. Volgens de Rekenkamer is een begroting
noodzakelijk om de verantwoording achteraf te kunnen beoordelen. Overigens
diende PSO over 1994 wel een onderbouwde begroting in.Aan de beslissing tot financiering van PSO liggen overwegingen ten grondslag
die in het algemeen voor programmafinanciering gelden. De minister acht organisaties
als PSO goede kanalen voor het bereiken van doelgroepen waar directe hulp
via overheidsinstanties moeilijk is. Ten behoeve van de bij PSO controlerende accountant is een controleprotocol
opgesteld. Bij de jaarrekening met accountantsverklaring dient een verslag
van bevindingen van de accountant met een oordeel over de naleving van de
financiële en administratief-organisatorische bepalingen te zijn gevoegd.De Rekenkamer stelde vast dat de afspraken in de programmafinancieringsovereenkomst
werden nageleefd. De vereiste documenten werden ontvangen en de inhoud van
de ontvangen stukken kwam overeen met de eisen in de overeenkomst.De Rekenkamer concludeerde dat de overeenkomst tussen de minister en PSO
alle belangrijke elementen bevatte, met uitzondering van een verplichting
tot het jaarlijks indienen van een begroting door PSO.Verder concludeerde de Rekenkamer dat de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de aan PSO verstrekte bijdragen goed geregeld is.De minister deelde in zijn reactie mee niet te kunnen instemmen met de
opvatting van de Rekenkamer dat PSO jaarlijks een begroting dient in te dienen.
Daartoe verwees hij naar zijn beleid, waarin de nadruk ligt op controle achteraf
en systematische evaluatie in plaats van op controle vooraf door goedkeuring
van begrotingen.De Rekenkamer merkt hierbij op dat een begroting nodig is als toetssteen
bij de beoordeling van de financiële verantwoording achteraf. 2.12. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De centrale directie Financieel-Economische
Zaken (CDFEZ) diende er vooraf op toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke
verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast met het toezicht op de
uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid. De Rekenkamer onderzocht
de realisatie van dit beleid.De Rekenkamer constateerde dat door een langdurige discussie tussen de
ministeries van Buitenlandse Zaken en van Financiën over de invulling
van het terughoudend verplichtingenbeleid, het Ministerie van Buitenlandse
Zaken eerst op 8 juli 1994 – voor een beperkt bedrag – tot invoering
van dit beleid overging.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken was aanvankelijk van mening dat
alle uitgaven als onvermijdelijk moesten worden beschouwd. Het verschil van
mening betrof met name de uitgaven voor ontwikkelingshulp. De Inspectie der
Rijksfinanciën van het Ministerie van Financiën deelde die mening
niet. Het bevreemdt de Rekenkamer dat het Ministerie van Financiën geen
algemene uitzondering van toepassing achtte op de uitgaven voor ontwikkelingshulp.
Immers, ontwikkelingshulp kent een vaste bestedingsdoelstelling van 1,5% van
het Netto Nationaal Inkomen. Het enige resultaat van een tijdelijk terughoudend
kas- en verplichtingenbeleid kan dan een verhoogde bestedingsdruk aan het
einde van het jaar zijn.Uiteindelijk werd, op 8 juli 1994, het terughoudend verplichtingenbeleid
bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken alleen ingevoerd voor het onderdeel
«investeringen gebouwen buitenland groter dan f 1,5 miljoen».
Voor de andere onderdelen bleef er een meningsverschil bestaan. Dit betekent
dat van de totale verplichtingenruimte per 1 juni 1994 (f 4 593 miljoen) slechts f 51 miljoen onder het terughoudend verplichtingenbeleid
is gebracht. Ten aanzien daarvan waren de interne informatievoorziening en
het toezicht overigens in orde en was voldoende invulling gegeven aan het
terughoudend verplichtingenbeleid. 2.13. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatieDe Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de toelichting bij de
rekeningen 1993 en 1994 van twee artikelen die een opvallend verschil tussen
begroting en realisatie te zien gaven. Het betrof artikel U 03.26 «Milieubeleid
in ontwikkelingslanden» en U 02.04 «Subsidies en bijdragen».De uitgaven op het artikel «Milieubeleid in ontwikkelingslanden»
zijn sinds 1991 aanzienlijk lager dan het begrote bedrag. In 1993 was sprake
van een onderschrijding van 23%. In 1994 was de onderschrijding 28% (f 215
miljoen werkelijke uitgaven tegen f 300 miljoen begrote uitgaven).De Rekenkamer stelde vast dat dit verschil in belangrijke mate veroorzaakt
werd door het te optimistisch inschatten van de realisatiemogelijkheden van
milieu-activiteiten in ontwikkelingslanden. Het gaat vooral om vernieuwende
activiteiten, waarmee nog geen langdurige ervaring is opgedaan. Overigens
merkte de Rekenkamer op dat de minister voor de uitvoering van het milieuprogramma
ten dele afhankelijk is van initiatieven van andere landen en van organisaties.De toelichtingen die de minister gaf verklaarden het verschil kwantitatief
voor 100%. Naar de mening van de Rekenkamer was voor beide jaren de toelichting
echter kwalitatief niet voldoende omdat de minister te weinig inhoudelijke
informatie gaf. De weergave van de oorzaken van verschillen tussen begroting
en realisatie was, met name voor bilaterale projecten en multilaterale initiatieven,
onvolledig. In 1994 werd hierin overigens wel verbetering geconstateerd.Op grond hiervan achtte de Rekenkamer de toelichting bij de rekening voor
artikel 03.26 niet toereikend.Onder artikel 02.04 «Subsidies en bijdragen» vallen onder
meer uitgaven voor Instituut Clingendael en de Carnegiestichting en bijdragen
betreffende internationaal recht.In 1991 en 1992 was op artikel 02.04 sprake van een onderschrijding; in
1993 en 1994 van een overschrijding. Deze overschrijding bedroeg in 1993 11%
en in 1994 25% (f 19,8 miljoen gerealiseerd tegen f 15,8 miljoen
begroot).De verschillen werden grotendeels veroorzaakt door incidentele gebeurtenissen.De Rekenkamer stelde vast dat de toelichting bij de rekening 1993 voor
dit artikel ontoereikend was. De oorzaken van de onderschrijding in 1993 waren
onvoldoende weergegeven en geanalyseerd. De toelichting bij de rekening 1994
was wel juist en volledig; de Rekenkamer achtte deze toereikend. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal11 898,87 583,9144,3 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden11 898,87 491,9144,3Fouten/onzekerheden091,90  Onvolledigheden
(2)00,1 (21,2)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 4 256,5 miljoen respectievelijk f 110,3 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien. 2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op
onzekerheid over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden
over de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal ervan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten en
onzekerheden wordt hierna ingegaan.Uitgavenartikel 03.23 (Overige garanties op aan ontwikkelingslanden verstrekte
leningen) is voor 0,1 miljoen onvolledig belast doordat uitgaven die ten laste
van dit artikel gebracht hadden moeten worden, op artikel 03.22 (Garanties
op door de NIO verstrekte leningen) zijn geboekt. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening aan de
eisen voldoet, met uitzondering van de geconstateerde tekortkomingen in de
toelichting op enkele opvallende verschillen tussen begroting en realisatie
(zie paragraaf 2.13). 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal31 398,431 398,4 Niet
beoordeeld129 625,32 106,1 Beoordeeld1 773,129 292,3Geen belangrijke fouten/onzekerheden1 766,629 292,3Fouten/onzekerheden6,50 Onvolledigheden0,401 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer constateerde dat enkele posten in de saldibalans ondeugdelijk
waren weergegeven. Door gebreken in de administratieve organisatie werd een bedrag van f 6,5
miljoen ten onrechte als intracomptabele in plaats van als extra-comptabele
vordering opgenomen. Dit betrof grotendeels huurwaarborgsommen (f 3,6
miljoen).De balanspost Liquide middelen was door een boekingsfout f 0,2 miljoen
te laag weergegeven.De Rekenkamer constateerde verder dat de balanspost Intracomptabele vorderingen
voor een bedrag van f 0,2 miljoen onvolledig was doordat voor dat bedrag
in 1994 ontstane vorderingen pas in 1995 zullen worden verantwoord.De toelichting bij de saldibalans 1994 geeft inzicht in de ouderdom van
de openstaande vorderingen en schulden. Overigens heeft de Rekenkamer door
gebreken in de administratieve organisatie geen zekerheid over de betrouwbaarheid
van de ouderdomsspecificatie van de balanspost «Overige vorderingen».
Daarnaast geeft de toelichting bij de saldibalans geen inzicht in de ouderdom
van de voorschotten.Op deze twee punten na voldoet de toelichting bij de saldibalans aan de
eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 0,1 miljoen dat op een foutief artikel is
belast; – een bedrag van f 0,2 miljoen aan intracomptabele schulden
dat ten onrechte op de post Liquide middelen in mindering is gebracht;– een bedrag van f 6,5 miljoen aan intracomptabele vorderingen
dat als extracomptabele vordering opgenomen had moeten worden;– een bedrag van f 0,2 miljoen aan intracomptabele vorderingen
dat onvolledig is;– de toelichtingen bij de voorschotten en vorderingen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van:– een bedrag van f 91,9 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 21,2 miljoen aan ontvangsten dat onvolledig
is, maar waarvan de Rekenkamer het bedrag van de onvolledigheid niet kon vaststellen. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf03.08Hulp aan Suriname79,711,9onzeker, tekortkomingen
in de administratieve organisatie2.5 03.23Overige garanties00,1ondeugdelijke
weergave, foutief artikel belast3.1 div.art.artikelen
m.b.t. Landenprogramma en speerpuntenn.v.t.80,0onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.4 totaal
fouten en onzekerheden 91,9   onvolledigheden 0,1  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf05.02Kanselarijrechten en paspoortleges29,1(21,2)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.6onvolledigheid1 (21,2)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de
mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) postnr. omschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf3Liquide middelen11,20,2ondeugdelijke weergave,
te laag3.3 5Intracomptabele vorderingen30,96,5ondeugdelijke
weergave, foutieve balanspost belast3.3    0,2ondeugdelijke
weergave, te laag, onvolledig3.3 totaal fouten en onzekerheden 6,5  onvolledigheden 0,4  Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Justitie Inhoud Blz.    Samenvatting60   1Inleiding61   2Financieel beheer61   2.1Accountantscontrole612.2Ontvangsten63 2.3Geïntegreerde verplichtingen/kasadministratie682.4Administratieve organisatie van de niet-financiële processen682.5Uitvoering aanwezigheidscontrole Korps Landelijke Politiediensten692.6Voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik702.7Agentschappen72 2.8Terughoudend verplichtingenbeleid752.9Vorderingenbeheer76    3Financiële
verantwoording77   3.1Rekening773.2Toelichting bij de rekening78 3.3Saldibalans
met toelichting78 3.4Financiële verantwoording Immigratie-
en Naturalisatiedienst79 3.5Oordeel over de financiële
verantwoording79     Bijlage80SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie van Justitie. In 99,4% van de ontvangsten,
92,2% van de uitgaven en 100% van de verplichtingen trof zij geen belangrijke
fouten of onzekerheden aan.De onderzoeken naar het financieel beheer leverden wel enkele kritiekpunten
op.De Rekenkamer besteedde extra aandacht aan de departementale accountantscontrole,
omdat daarin vorig jaar belangrijke tekortkomingen waren aangetroffen. Deze
leidden er toen toe dat de Rekenkamer voor een aantal artikelen slechts gedeeltelijk
kon steunen op de controle van de AD. Dit jaar bleek er aantoonbare vooruitgang
te zijn gemaakt, behalve op het terrein van de kwaliteitsborging. Niettemin
waren er ook op de andere terreinen nog steeds tekortkomingen. In het rechtmatigheidsonderzoek
1995 zal hieraan opnieuw aandacht worden besteed.De Rekenkamer heeft voor vier ontvangstenstromen de waarborgen voor een
juiste, tijdige en volledige opbrengstverantwoording onderzocht. Bij één
van de vier, te weten boete- en transactiegelden, waren de geconstateerde
tekortkomingen zodanig, dat er voor een bedrag van f 5,4 miljoen onzekerheid
over de volledigheid bestond. Tevens was f 6 miljoen op het verkeerde
artikel geboekt.Voor de andere drie ontvangstenstromen (griffierechten, Plukze en terugontvangsten
AWBZ) leidden de tekortkomingen niet tot materiële fouten of onzekerheden.
Desondanks zijn de gebreken in de administratieve organisatie rond de Plukze
niet gering. Met name de managementinformatievoorziening over aantal en status
van Plukzezaken en in beslag genomen gelden en goederen schoot tekort. Het
financieel beheer van de ontvangsten bij arrondissementsrechtbanken zal in
het rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw aandacht krijgen. Wanneer het dan
niet aan de eisen voldoet zal de Rekenkamer overwegen een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55 Comptabiliteitswet).Door tekortkomingen in het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O-beleid) voor de griffierechten in relatie met
de (inkomensafhankelijke) gefinancierde rechtsbijstand bestond er echter toch
onzekerheid over de volledigheid van de griffierechten (f 146,6 miljoen).Voor twee agentschappen, de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)
en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), onderzocht de Rekenkamer de
oprichtingsvoorwaarden en de wijze waarop het toezicht, de financiële
verhoudingen en de evaluatie was geregeld. Zowel bij de DJI als bij de IND
werd alleen het toezicht volledig positief beoordeeld.Uit vervolgonderzoeken naar de beschrijving van de niet-financiële
processen, het M en O-beleid voor de Reclasseringsregeling en het vorderingenbeheer
bleek dat deze punten nog niet in orde waren, al was er enige vooruitgang
geboekt.De overige vervolgonderzoeken, naar de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie
en de uitvoering van aanwezigheidscontrole bij het Korps Landelijke Politiediensten
leverden positieve oordelen op.Tenslotte vond de Rekenkamer dat het ministerie het door de minister van
Financiën opgelegde terughoudend verplichtingenbeleid niet juist en niet
volledig had ingevoerd.De minister zegde toe in de komende periode aandacht te zullen besteden
aan de aansturing van de werkzaamheden van de departementale accountantsdienst.
Ook voor de verbetering van de administratieve organisatie rond de boete-
en transactiegelden, de griffierechten en Plukze zegde ze een aantal maatregelen
toe.Verder deelde de minister in haar antwoord mee dat de beschrijving van
de niet-financiële processen nu bijna was afgerond. De negatieve conclusie
over de invoering van het terughoudend verplichtingenbeleid deelde zij niet.Voorts bracht zij de Rekenkamer op de hoogte van de vorderingen in de
verbetering van het M en O-beleid voor de Reclasseringsregeling, het vorderingenbeheer
en de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie.Over de agentschappen meldde de minister een aantal lopende en komende
maatregelen die volgens haar de kritiek van de Rekenkamer konden wegnemen. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Justitie. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van Justitie gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport
verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994 (alsmede van het agentschap IND, dat per 1 januari 1994 is ingesteld.
De DJI is per 1 januari 1995 agentschap geworden. Over 1994 is nog geen financiële
verantwoording als agentschap opgesteld. Het oordeel van de Rekenkamer over
de DJI zit voor 1994 derhalve, nog besloten in het oordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie in hoofdstuk 3.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 is uitgebreid
ingegaan op tekortkomingen in de departementale accountantscontrole. Deze
leidden er toen toe dat de Rekenkamer voor de controle op de verantwoorde
boete- en transactiegelden, de griffierechten en de toevoegingen slechts gedeeltelijk
kon steunen op de controle van de departementale accountantsdienst (AD).De Rekenkamer beval aan ervoor te zorgen dat:– voor alle dienstonderdelen tijdig eenduidige en controleerbare
controlebevindingen voor de oordeelsvorming beschikbaar zijn;– de daarvoor benodigde aansturing van de controle tijdig plaatsvindt;– risico-analyses die van belang zijn voor de omvang en diepgang
van de controle tijdig plaatsvinden en vastgelegd worden; – aan de planning en kwaliteitsborging voortvarend gestalte wordt
gegeven.Voor het rechtmatigheidsonderzoek 1994 werd aangekondigd dat bijzondere
aandacht zou worden besteed aan het tot stand komen van deze noodzakelijk
geachte maatregelen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek bleek dat eenduidige en controleerbare
controlebevindingen beschikbaar waren. De noodzakelijke aansturing van de
controle had tijdig plaats gevonden. Niettemin waren er ook nog tekortkomingen
ten aanzien van de eerste twee aanbevelingen. Deze hadden bijvoorbeeld betrekking
op de interne rapportering van bevindingen. Gevolg hiervan is geweest dat
in het bijzonder tekortkomingen in de administratieve organisatie rond de
boete- en transactiegelden en de griffierechten in het departementale accountantsrapport
onvoldoende tot uitdrukking komen. Het later verschenen concept sectorrapport
geeft hiervan een beter beeld.Voor de controle 1994 waren gemotiveerde risico-analyses gemaakt. Wel
waren deze stukken en ook andere voor de aansturing van de controle belangrijke
stukken relatief laat beschikbaar. Tevens constateerde de Rekenkamer dat de
toepassing van de voor de boeteen transactiegelden en de griffierechten geldende
signaleringsnorm niet voldoende gewaarborgd was. Het planning- en tijdverantwoordingssysteem
behoeven verder nog verbetering om te waarborgen dat de controle tijdiger
bijgestuurd wordt. Ook de tijdigheid van de rapportering laat nog te wensen
over.Wat betreft het systeem van kwaliteitsborging stelde de Rekenkamer vast
dat de doelstelling ervan, het opstellen van algemene conclusies en aanbevelingen,
nog niet is bereikt.De Rekenkamer concludeerde dat op alle onderzochte terreinen, met uitzondering
van de kwaliteitsborging, aantoonbare vooruitgang is geboekt. Dit neemt niet
weg dat er zeker nog tekortkomingen zijn.Het Rekenkameroordeel over de financiële verantwoording 1994 komt
vrijwel overeen met de door de AD, na aanvullende werkzaamheden op grond van
de aanvankelijke Rekenkamerbevindingen, vastgestelde fouten en onzekerheden
in de onderzochte ontvangsten en met het uit het concept-sectorrapport blijkende
oordeel van de accountantsdienst over de administratieve organisatie bij het
directoraat-generaal Rechtspleging. Daarom heeft de Rekenkamer besloten geen
bezwaar te maken (artikel 55 Comptabiliteitswet). Daarbij is ook overwogen
dat in juni 1995 een ingrijpende reorganisatie van de AD formeel is afgerond.
De Rekenkamer gaat ervan uit dat, nu de reorganisatie is afgerond, de basis
is gelegd voor verdere noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen in de accountantscontrole.
Vanzelfsprekend zal in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 hieraan opnieuw aandacht
worden besteed. Belangrijke ijkpunten zullen daarbij zijn:– de tijdige aansturing van de controle;– de invoering van maatregelen die moeten waarborgen dat de toepassing
van de signaleringsnorm van f 10 miljoen op artikelniveau wordt gewaarborgd;– de tijdigheid van rapportering.De minister antwoordde dat de aanbevelingen, waar nodig en waar mogelijk,
bij de opzet en de uitvoering van de controle over 1995 en volgende jaren
worden betrokken.Tevens zegde zij toe dat in de komende periode verder aandacht zal worden
besteed aan de aansturing van de werkzaamheden van de AD.Tenslotte gaf de minister aan dat de rapportagestructuur op dit moment
de aandacht heeft binnen het ministerie en dat de tijdigheid van de afwikkeling
van de rapportages daarbij een punt van aandacht is. 2.2. Ontvangsten 2.2.1. InleidingIn het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek over 1994 heeft de Rekenkamer
onderzoek gedaan naar de ontvangstenkant van de rekening van het Ministerie
van Justitie.Het totaal van de in de oorspronkelijke begroting opgenomen ontvangsten
over 1994 bedraagt ruim f 1 miljard (realisatie f 982 miljoen).
De Rekenkamer richtte haar onderzoek op de volgende ontvangstenstromen (vermeld
is het oorspronkelijk begrote bedrag en de realisatie):– boete- en transactiegelden (begroot f 516,2 miljoen; realisatie
f 396,7 miljoen);– griffierechten (begroot f 121,3 miljoen; realisatie f 146,6
miljoen);– plukze-gelden (begroot f 25,0 miljoen; realisatie f 0,2
miljoen); – terugontvangsten Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) (begroot
f 96,1 miljoen; realisatie f 107,6 miljoen).De Rekenkamer ging na in hoeverre er in 1994 voldoende waarborgen in de
administratieve organisatie waren opgenomen voor een juiste, tijdige en volledige
opbrengstverantwoording.Tevens ging de Rekenkamer na in hoeverre de beschikbare managementinformatie
toereikend was.De Rekenkamer heeft zich in haar onderzoek gericht op de verantwoording
bij de 19 arrondissementen en op de geautomatiseerde systemen COMPAS en Mulder.
De administratieve organisatie ten aanzien van de ontvangsten heeft de Rekenkamer
bij bezoeken aan 8 arrondissementen onderzocht.De ontvangstenstroom «terugontvangsten AWBZ» heeft de Rekenkamer
onderzocht bij de beleidsdirectie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen (het
huidige agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen). 2.2.2. Aansturing en administratieve organisatie binnen
de arrondissementenDe Rekenkamer constateerde dat de sturing door de managementteams binnen
de arrondissementen niet gericht was op de gerealiseerde opbrengsten in relatie
tot de begrote opbrengsten. De directeuren gerechtelijke ondersteuning binnen
de arrondissementen ervaren de begrote opbrengsten voor het arrondissement
niet als een afspraak waarover overeenstemming is bereikt, maar als een eenzijdig
opgelegde taakstelling. Sturing op deze norm achten zij niet zinvol.De Rekenkamer constateerde voorts dat de administratieve organisatie van
de financiële processen (met uitzondering van plukze) bij alle acht bezochte
arrondissementen was beschreven. Bij een aantal onderzochte arrondissementen
was de beschrijving echter niet actueel. 2.2.3. Boete- en transactiegeldenIn 1994 werd voor bijna f 400 miljoen aan boetes (geldstraffen) en
transactiegelden (schikkingen bestaande uit afkoop van rechtsvervolging) ontvangen.
Voor een juiste, tijdige en volledige verantwoording van de boete- en transactiegelden
bij de arrondissementen is het in de eerste plaats van belang
dat er goede procedures zijn voor de registratie van de processen-verbaal
in het registratiesysteem COMPAS.De processen-verbaal worden bij de arrondissementsparketten aangeleverd
door diverse opsporingsinstanties. De aanleverende instanties moeten zendingen
processen-verbaal vergezeld laten gaan van een geleidelijst.In sommige gevallen reserveren de arrondissementen parketnummers in COMPAS,
zonder dat vooraf vaststaat hoeveel processen-verbaal er zullen binnenkomen.
Wanneer deze open blijven staan loopt men het risico dat de volledigheid van
de invoer in COMPAS niet is gewaarborgd.Na de invoer in COMPAS wordt het proces-verbaal beoordeeld om vast te
stellen wat er mee moet gebeuren (bijvoorbeeld seponering van de zaak of dagvaarding
van de verdachte). De beslissing wordt vastgelegd in het dossier en door een
medewerker registratie in COMPAS ingevoerd.Bij de afdeling Financieel-Economische Zaken (FEZ) van de arrondissementen
worden de binnengekomen betalingen op transacties geregistreerd in het geautomatiseerde
systeem JUFAR.De Rekenkamer constateerde dat er bij de afstemming van de stand van de
vordering volgens COMPAS en JUFAR (voor transacties) vaak grote verschillen
aan het licht kwamen.Een belangrijk deel van de opbrengsten uit hoofde van boete- en transactiegelden
(ruim f 200 miljoen aan boetes) wordt verantwoord via het systeem Mulder.
Dit systeem is ontwikkeld om de administratief-rechtelijke afdoening van lichtere
verkeersovertredingen zoals die plaatsvindt onder de Wet Mulder te ondersteunen.Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat er in 1994 in de administratieve
organisatie bij de arrondissementen nog problemen bestonden die een risico
vormen voor de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de verantwoorde opbrengsten
uit hoofde van boete- en transactiegelden.Het gaat hierbij om de volgende punten:– door het ontbreken van enkele belangrijke functiescheidingen (met
name tussen ontvangstregistratie en invoering in COMPAS en tussen invoering
en controle op de invoer) waren de juistheid en volledigheid van de gegevens
in COMPAS niet bij alle arrondissementen gewaarborgd;– de archivering van de geleidelijsten van de processen-verbaal
liet te wensen over. Bij één arrondissement waren voor een deel
van het jaar in het geheel geen geleidelijsten beschikbaar waardoor de volledigheid
van de invoer daar niet meer vast te stellen was;– controle op de in COMPAS ingevoerde gegevens vond niet altijd
plaats;– de integriteit van de informatie in COMPAS is door het ontbreken
van een audit-trail niet via het systeem vast te stellen;– er vond geen analyse plaats van in COMPAS gereserveerde parketnummers
die te lang open blijven staan;– er was nog geen sluitende administratieve organisatie op het punt
van het wijzigen van gegevens in COMPAS, waardoor het gevaar bestaat dat gegevens
ongeautoriseerd gewijzigd worden;– er waren nog enkele tekortkomingen ten aanzien van het systeem
Mulder. Zo was de betrouwbaarheid van de datacommunicatieverbindingen tussen
de instanties die gegevens aanleveren en het systeem Mulder niet gewaarborgd
en kon niet worden gegarandeerd dat de geautoriseerde programma's worden gebruikt. De Rekenkamer constateerde dat er onzekerheid bestond over de volledigheid
van de verantwoorde boete- en transactiegelden voor f 5,4 miljoen. Tevens
was er sprake van een ondeugdelijke weergave van f 6,0 miljoen als gevolg
van een verkeerde artikelbelasting. Dit bedrag is op artikel 06.01 geboekt,
terwijl het opbrengsten uit hoofde van plukze betreffen (zie punt 2.2.5). 2.2.4. GriffierechtenOp grond van de Wet tarieven in burgerlijke zaken, de Wet administratieve
rechtspraak belastingzaken, de Tariefcommissiewet, de Wet administratieve
rechtspraak bedrijfsorganisatie, de Wet tarieven in strafzaken en de Beroepswet,
wordt van rechtzoekenden griffierecht geheven. De hoogte hiervan is afhankelijk
van de soort zaak en soms ook van de hoogte van het bedrag waarover geprocedeerd
wordt. In het geval een rechtzoekende mindervermogend is kan door de Raad
voor de Rechtsbijstand (RvRB) een toevoeging worden afgegeven. Dat houdt in
dat de rechtzoekende een pro deo advocaat krijgt toegewezen en een korting
op het griffierecht krijgt.Voor een juiste, tijdige en volledige opbrengstenverantwoording uit hoofde
van de verschuldigde griffierechten dienen in de administratieve organisatie
de nodige waarborgen te zijn opgenomen. Deze waarborgen moeten leiden tot:– een juiste vaststelling en registratie door de griffie van de
te heffen griffierechten;– een tijdige en volledige aanlevering door de griffie van de te
innen griffierechten bij de afdeling FEZ van de arrondissementen;– een juiste, tijdige en volledige invordering door FEZ;– een tijdige en volledige verantwoording door FEZ met behulp van
JUFAR in de comptabele administratie.Uit het onderzoek bleek dat de juistheid van de berekende griffierechten,
met uitzondering van de zaken waarin een voorlopige toevoeging is afgegeven,
over het geheel genomen voldoende is gewaarborgd. Het is daarbij wel van belang
dat binnen de griffies wijzigingen in de tarieven voor te heffen griffierechten
tijdig worden doorgevoerd.Bij het verlenen van een korting op het griffierecht bij een voorlopige
toevoeging vindt achteraf te weinig controle plaats op de afgifte van de definitieve
toevoeging. De Rekenkamer beveelt daarom aan integraal te controleren of in
deze zaken een definitieve toevoeging wordt afgegeven. Indien geen definitieve
toevoeging wordt afgegeven dient navordering van het verschuldigde griffierecht
plaats te vinden.Voorts bleek dat de volledigheid van de te innen griffierechten niet altijd
eenvoudig kon worden vastgesteld, omdat nog niet alle handmatig vervaardigde
brondocumenten doorlopend werden genummerd. Ook constateerde de Rekenkamer
dat de afdelingen FEZ gedurende het jaar geen aansluitingen maakten tussen
het totaal van de vorderingen volgens de brondocumenten en volgens JUFAR.
Hierdoor werden eventuele verschillen te laat ontdekt en was de oorzaak ervan
niet of zeer moeilijk te achterhalen.De door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen in de administratieve
organisatie hebben overigens niet geleid tot materiële fouten of onzekerheden
(zie echter ook punt 2.7.2 Gefinancierde Rechtshulp). 2.2.5. PlukzeMet ingang van 1 maart 1993 is de zogenoemde Plukze-wet in werking getreden.
Deze wet heeft tot doel de uit criminele activiteiten verkregen opbrengsten
af te pakken en in 's Rijks schatkist terecht te laten komen. Daartoe wordt
naast de reguliere strafzaak een aparte ontnemingszaak ingesteld.De opbrengsten uit hoofde van Plukze voor 1994 werden oorspronkelijk begroot
op f 25 miljoen. Later is dit bedrag bij suppletoire wet verlaagd tot
nihil. De werkelijke opbrengsten in 1994 bedroegen circa f 6,2 miljoen.
Door een boekingsfout (zie punt 2.2.3) is op het ontvangstenartikel 06.01
slechts f 0,2 miljoen verantwoord.Uit het onderzoek bleek dat er voor plukze zowel knelpunten bestaan in
de administratieve organisatie als in de beschikbaarheid en betrouwbaarheid
van de managementinformatie. Hierdoor bestaat onder meer het risico dat opbrengsten
worden misgelopen.Zo stelde de Rekenkamer vast dat slechts enkele arrondissementen beschikten
over een beschrijving van de administratieve organisatie inzake plukze. Bij
de overige arrondissementen waren zelfs de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
niet beschreven. De gebreken in de administratieve organisatie hadden onder
andere tot gevolg dat de volledigheid van de registratie van plukze-zaken
niet voldoende gewaarborgd was. Tevens ontbraken voor bijna alle arrondissementen
procedures om te beoordelen of er naast de strafzaak nog een ontnemingszaak
moet worden opgestart. Hierdoor wordt het risico gelopen dat ten onrechte
geen ontnemingszaak wordt gestart en derhalve opbrengsten worden misgelopen.
Inmiddels is hiertoe een richtlijn uitgevaardigd door de vergadering van Procureurs-Generaal.Door het merendeel van de arrondissementen werd nauwelijks managementinformatie
inzake plukze opgesteld. Geen van de arrondissementen had een overzicht van
de uit hoofde van plukze inbeslaggenomen gelden en goederen met de verblijfplaats.
Tevens hebben de meeste arrondissementen geen inzicht in het aantal plukze-zaken
en in de status van de individuele zaken.Door de gebreken in de managementinformatie wordt een gestructureerde
sturing door de arrondissementen bemoeilijkt.De Rekenkamer beveelt aan om zo spoedig mogelijk te voorzien in een gestructureerd
en betrouwbaar managementinformatiesysteem.Als gevolg van de gesignaleerde knelpunten in de administratieve organisatie,
waaronder een gebrekkige registratie, en het onvoldoende beschikbaar zijn
van betrouwbare managementinformatie heeft de Rekenkamer geen zekerheid over
de volledigheid van de verantwoorde opbrengsten uit hoofde van plukze ad f 0,2
miljoen (ontvangstenartikel 06.03). Tevens constateerde de Rekenkamer dat
op dit artikel sprake is van een ondeugdelijke weergave ter grootte van f 6,0
miljoen als gevolg van een foutieve artikelbelasting.Daarnaast zijn in de saldibalans inbeslaggenomen gelden verantwoord uit
hoofde van plukze tot een bedrag van f 11,7 miljoen. Na de rechterlijke
uitspraak in de ontnemingszaak zal blijken of deze gelden aan betrokkene moeten
worden terugbetaald, dan wel als opbrengst kunnen worden verantwoord. Als
gevolg van de gebreken in de administratieve organisatie heeft de Rekenkamer
onzekerheid over de volledigheid voor dit bedrag. 2.2.6. Terugontvangsten AWBZDe zogeheten «verpleegkosten» die de justitiële inrichtingen
voor verpleging van ter beschikking gestelden (TBS) maken, kunnen voor een
belangrijk deel krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
worden gedeclareerd bij het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ).Voorafgaand aan de definitieve declaratie bij het AFBZ wordt door middel
van een voorlopige declaratie een voorschot van 90% van het geschatte te declareren
bedrag gevraagd.In het daarop volgende jaar wordt per TBS-inrichting een samenvattend
overzicht van de definitief te declareren kosten gemaakt. Voor de particuliere
TBS-inrichtingen worden deze bepaald aan de hand van de jaarrekeningen, die
zijn voorzien van een accountantsverklaring. Voor de rijksinrichtingen worden
deze bepaald op basis van de realisatiecijfers, de kosten die door de Rijksgebouwendienst
(RGD) zijn betaald voor onderhoud en dergelijke en de kosten van rente en
afschrijving. Van de samenvattende overzichten wordt tenslotte een totaalstaat
gemaakt, aan de hand waarvan de Ziekenfondsraad wordt gevraagd het verschil
tussen voorschot en definitief bedrag te betalen. De definitieve declaratie wordt opgemaakt nadat de definitieve subsidiebeschikkingen
van de particuliere TBS-inrichtingen zijn afgegeven en het accountantsrapport
van de Ziekenfondsraad gereed is.De Rekenkamer concludeerde uit haar onderzoek dat in de administratieve
organisatie voor de doorbelasting van kosten aan de AWBZ in opzet voldoende
waarborgen zijn opgenomen om zekerheid te verkrijgen over de juistheid, tijdigheid
en volledigheid van de opbrengsten uit hoofde van de terugontvangsten AWBZ.De Rekenkamer stelde vast dat de voor doorbelasting in aanmerking komende
kosten strikt zijn afgebakend en mede door de beschikbaarheid van accountantsverklaringen
voldoende betrouwbaar zijn. 2.2.7. Reactie minister en nawoord RekenkamerDe positieve conclusie van het onderdeel «Terugontvangsten AWBZ»
stemde de minister voldaan. Voor wat betreft de andere drie onderdelen antwoordde
zij, dat de afgelopen jaren vele activiteiten zijn ontplooid ter verbetering
van de kwaliteit van de opzet van de administratieve organisatie. Zij was
van mening dat inmiddels een aanvaardbaar kwaliteitsniveau was bereikt.Zij onderschreef dat er ten aanzien van de implementatie en werking van
de administratieve organisatie een aantal (op korte termijn weg te nemen)
leemten bestaan. De minister zegde toe de kaderstelling op het gebied van
de administratieve organisatie daar waar nodig verder te expliciteren en met
het lokale management afspraken te maken over een adequate uitvoering daarvan.Overigens gaf de minister aan dat met betrekking tot de beslissing over
de te nemen interne controle- en beheersmaatregelen ook de doelmatigheid een
rol speelt.Voorts antwoordde de minister dat de verbetering van de administratieve
organisatie bij de reorganisatie van het openbaar ministerie expliciet aandacht
van de leiding van het openbaar ministerie heeft. Dit is geconcretiseerd in
een plan van aanpak inzake de reorganisatie, hetgeen volgens haar zal leiden
tot een verdere verbetering in de bedrijfsvoering.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw onderzoeken
of het financieel beheer van de ontvangsten bij de arrondissementsrechtbanken
aan de eisen voldoet. Wanneer dat niet het geval is, zal zij overwegen een
bezwaarprocedure te starten (artikel 55 Comptabiliteitswet). 2.3. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratieIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1992 rapporteerde
de Rekenkamer dat de opzet van de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie
op twee punten niet voldeed aan de eisen van de Regeling departementale begrotingsadministratie,
te weten: – de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie werd, na
overleg met het ministerie van Financiën, slechts voor een beperkt aantal
kostensoorten gevoerd (subsidies, geautomatiseerde informatieverwerking en
aanschaffingen);– de negatieve bijstellingen van in voorgaande jaren aangegane verplichtingen
konden niet juist verwerkt worden; dit kon leiden tot een verruiming van de
verplichtingenruimte in het volgende jaar.De verwachting was dat met de invoering van het nieuwe administratiesysteem
JUFIS-II in 1993 deze tekortkomingen zouden zijn verholpen. In het rechtmatigheidsonderzoek
1994 is de Rekenkamer nagegaan in hoeverre dit daadwerkelijk het geval was.Uit het onderzoek bleek dat het departement door de ingebruikname van
het systeem JUFIS-II de in 1992 geconstateerde tekortkomingen in de opzet
van de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie heeft verholpen.Dit neemt echter niet weg dat het financieel beheer rondom de geïntegreerde
verplichtingen-/kasadministratie nog duidelijke tekortkomingen vertoont.Zo bleek dat door het Korps Landelijke Politiediensten (KPLD) geen volledige
verplichtingenadministratie wordt gevoerd. Voorts worden er nu verplichtingen
aangegaan waarvoor geen ruimte beschikbaar is. Voor de vastlegging daarvan
worden er extra-comptabele administraties bijgehouden door de beleidsdirecties
en beschikt de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) bovendien
niet over de volledige informatie over de aangegane verplichtingen. Hierdoor
wordt het centrale toezicht bemoeilijkt.De Rekenkamer beveelt aan om de administratief organisatorische procedures
rondom het geautomatiseerde informatiesysteem (JUFIS-II) met behoud van de
bewakingsfunctie zodanig aan te passen, dat de extra-comptabele vastleggingen
overbodig worden.De minister antwoordde dat in de aanloop naar het verkrijgen van de agentschapsstatus
voor het KLPD (gestreefd wordt naar 1 januari 1997) de volledigheid van de
verplichtingenadministratie extra aandacht zou krijgen.De minister deelde tevens mee dat door de invoering van één
uniform systeem per 1 januari 1996, effectuering van de volledigheid van de
verplichtingenadministratie zal plaatsvinden. Parallel daaraan zal een traject
worden gestart om de financiële functies binnen het KLPD door middel
van opleiding en begeleiding te versterken.Inzake de extra-comptabele verplichtingenadministraties schreef de minister
dat het geautomatiseerd financieel systeem voldoende flexibel is.Met de beleidsdirecties waren inmiddels nadere afspraken gemaakt voor
een tijdige budgetaanpassing bij de eerste of de tweede suppletoire wet bij
beleidswijzigingen of nieuw beleid, waardoor extra-comptabele administraties
niet meer nodig zijn. 2.4. Administratieve organisatie van de niet-financiële
processenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 rapporteerde
de Rekenkamer dat de beschrijving van de administratieve organisatie van de
niet-financiële processen nog niet was afgerond. De minister zegde in
zijn antwoord toe dat de beschrijving van de relevante niet-financiële
processen in 1994 zou worden afgerond.In het rechtmatigheidsonderzoek 1994 is de Rekenkamer nagegaan in hoeverre
de beschrijving van de relevante niet-financiële processen in 1994 daadwerkelijk
is afgerond.De minister had zich ten doel gesteld om in ieder geval de volgende niet-financiële
processen te beschrijven:– de processen in het kader van het personeelsbeheer (het traject
van aanstelling tot en met ontslag);– het materieel beheer en het contractbeheer;– de postbehandeling en aanverwante processen en– de processen in het kader van de geautomatiseerde informatieverwerking,
waaronder het beheer en gebruik van decentrale rekencentra en netwerken.De Rekenkamer concludeerde uit haar onderzoek dat bij de beschrijving
van de administratieve organisatie van de niet-financiële processen in
1994 weliswaar vorderingen zijn gemaakt, maar dat deze nog steeds niet geheel
is afgerond. Dit geldt met name voor een aantal door het departement als belangrijk
aangemerkte processen (in het bijzonder de geautomatiseerde gegevensverwerking
bij het rekencentrum en het contractbeheer bij de directie Algemene Zaken).
De Rekenkamer beveelt dan ook aan om de beschrijving van deze processen zo
snel mogelijk en conform het plan van aanpak af te ronden.Tevens beveelt zij aan om bij de arrondissementen modelbeschrijvingen
in te voeren.In haar antwoord deelde de minister mee dat het beveiligingsplan bij het
rekencentrum en de vastlegging van de bedrijfsprocessen in het handboek Kwaliteit
inmiddels gereed zijn. De overige nog in het kader van de geautomatiseerde
gegevensverwerking uit te voeren activiteiten zouden vóór eind
1995 worden afgerond. Voorts gaf de minister aan dat het contractbeheer bij
de directie Algemene Zaken in 1995 zal worden verbeterd.De minister onderschreef de aanbeveling van de Rekenkamer over de modelbeschrijvingen. 2.5. Uitvoering aanwezigheidscontrole Korps Landelijke
PolitiedienstenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 concludeerde
de Rekenkamer dat in 1993 de personeelsadministraties van het voormalig rijkspolitiepersoneel
bij de regio's en het Interdepartementaal Personeels Administratiesysteem
(IPA) niet overeenstemden. Zij achtte een aanwezigheidscontrole (waarbij wordt
vastgesteld of personeel daadwerkelijk in dienst is in een maand waarover
salaris wordt uitbetaald) op het personeel bij het KLPD noodzakelijk. Daarbij
zou de afstemming tussen de personeelsregistratie bij het KLPD en het IPA
een belangrijk punt van aandacht moeten zijn.De minister antwoordde daarop dat door de invoering per 1 mei 1994 van
een geautomatiseerd systeem de afstemming tussen de personeelsregistratie
bij de KLPD en het IPA was gerealiseerd. Tevens zegde hij toe in juli 1994
een aanwezigheidscontrole bij het KLPD uit te voeren.De Rekenkamer is in haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 nagegaan op welke
wijze de afstemming tussen de personeelsregistratie KLPD en het IPA is gerealiseerd
en wat de resultaten waren van de uitgevoerde aanwezigheidscontrole bij het
KLPD. Zij concludeerde dat de afstemming van de in het IPA verwerkte mutaties
met de gegevens in het systeem Optimalisering Personeelsinformatie in opzet
voldoende waarborgt dat er overeenstemming bestaat tussen het IPA en de personeelsregistratie
bij het KLPD.De Rekenkamer concludeerde tevens dat de uitgevoerde aanwezigheidscontrole
geen belangrijke verschillen aan het licht bracht. Wel beveelt de Rekenkamer
aan de onderdelen te wijzen op het belang van het tijdig doorgeven van mutaties.
Ook beveelt de Rekenkamer aan richtlijnen op te stellen voor de uitvoering
van aanwezigheidscontroles. Daarin zou moeten worden aangegeven dat de controle
zo laag mogelijk in de organisatie dient plaats te vinden (op het niveau van
directe chef), dan wel dat een fysieke aanwezigheidscontrole dient te worden
uitgevoerd. De wijze waarop de controle wordt uitgevoerd dient daarbij overigens
te worden vastgelegd. De minister schreef terug dat zij de aanbevelingen van de Rekenkamer over
zou nemen. 2.6. Voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk
gebruik 2.6.1. ReclasseringsregelingIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 concludeerde
de Rekenkamer dat zij door gebreken in het beleid ter voorkoming en bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) geen zekerheid kon verkrijgen
over de rechtmatigheid van de uitgaven op grond van de Reclasseringsregeling.Deze onzekerheid werd veroorzaakt door het feit dat de betrouwbaarheid
van de produktiegegevens, die de hoogte van de definitieve subsidie grotendeels
bepalen, niet kon worden vastgesteld. De produktiegegevens worden namelijk
door de reclasseringsinstellingen (verder te noemen stichtingen) als belanghebbende
zelf aangeleverd, zonder dat daar controle op wordt uitgeoefend.In haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer onderzocht welke
activiteiten er door het departement zijn ondernomen om de betrouwbaarheid
van de produktiecijfers over 1994 te waarborgen door middel van verbeteringen
in de administratieve organisatie dan wel in het geautomatiseerde systeem.Uit het onderzoek bleek dat de directie Jeugdbescherming en Reclassering
(J&R) het jaar 1994 voor wat betreft de betrouwbaarheid van de produktiecijfers
als een overgangsjaar beschouwde. In 1995 zou een reorganisatie worden doorgevoerd,
waarbij de 19 stichtingen zouden worden vervangen door één landelijke
stichting, de Stichting Reclassering Nederland (SRN). Men achtte het niet
doelmatig om in 1994 bij 19 stichtingen de administratieve organisatie dusdanig
te veranderen dat de betrouwbaarheid van de produktiecijfers kon worden gegarandeerd.Bij de beschrijving van de administratieve organisatie van de SRN en de
daaronder ressorterende werkeenheden was ook aandacht besteed aan de vastlegging
van de produktiegegevens.Daarnaast zijn concept-controleprotocollen opgesteld, waaruit blijkt dat
de verklaring van de controlerend accountant tevens betrekking moet hebben
op de juistheid van de verantwoorde produktiegegevens.Door de verbeteringen in de administratieve organisatie en het gebruik
van de controleprotocollen moet voor 1995 in opzet zijn voorzien in een betrouwbare
en controleerbare verantwoording van de produktiecijfers.De Rekenkamer concludeerde dat de administratieve organisatie van de reclasseringsstichtingen
over 1994 nog steeds onvoldoende waarborgen biedt voor een juiste
en controleerbare vastlegging van de produktiegegevens.De geconstateerde gebreken leiden tot onzekerheid over de rechtmatigheid
van f 124,8 miljoen aan uitgaven op grond van de Reclasseringsregeling
(artikel U 04.03).De minister antwoordde dat de controle-protocollen voor 1995 integraal
zullen worden voorgeschreven. Tevens gaf zij aan dat de beschrijving van de
primaire en ondersteunende processen inmiddels zijn verspreid en toegelicht. 2.6.2. Gefinancierde rechtbijstandDe M en O-gevoeligheid bij het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand
wordt veroorzaakt doordat de toegang tot het stelsel voor een deel inkomensafhankelijk
is.Bij de aanvraag van een toevoeging (een pro deo-advocaat en korting op
het griffierecht) bij een van de raden voor de Rechtsbijstand, dient door
de rechtzoekende, ter berekening van zijn financiële draagkracht, een
door de gemeente af te geven «Verklaring omtrent Inkomen en Vermogen»
te worden overgelegd. Uit de toelichting bij de rekening blijkt dat de in
overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vastgestelde controleprocedure
in de praktijk niet door alle gemeenten naar behoren wordt uitgevoerd.De raden voor de Rechtsbijstand kunnen, hetzij bij de aanvraag hetzij
ter controle achteraf, gegevens bij de Belastingdienst of andere instanties
opvragen. In 1994 blijkt van deze mogelijkheid nog geen gebruik te zijn gemaakt.
In de toelichting bij de rekening wordt vermeld dat in 1995 een eerste –
bescheiden – steekproef zal worden gehouden, waarna een definitieve
werkwijze zal worden bepaald.Uit de door de beleidsdirecties gedane verbeteringsvoorstellen en verbeteringen
kunnen toetsingscriteria worden afgeleid voor het rechtmatigheidsonderzoek
over 1995. Dat zijn de volgende:– vaststellen wat de uitkomsten van de steekproef met gegevens van
de Belastingdienst oplevert. Hierdoor kan de mate van onzekerheid beter worden
gekwantificeerd. Afhankelijk van de uitkomsten kan het ministerie besluiten
al dan niet aanvullende maatregelen te nemen (bijvoorbeeld door aanscherping
van het sanctiebeleid);– vaststellen dat de interne controle bij de raden voor de rechtsbijstand
voldoende functioneert. Daarbij kunnen de gegevens uit de intercollegiale
toetsing als basis dienen;– vaststellen dat de administratieve organisatie bij de stichtingen
rechtsbijstand voldoende functioneert;– vaststellen dat de verificatietaak door de griffies op de vergoedingen
aan rechtsbijstandsverleners voldoende functioneert.Met name de toetsing van de verstrekte informatie omtrent inkomen en vermogen
met gegevens van de Belastingdienst is van essentieel belang om vast te stellen
of er daadwerkelijk sprake is van misbruik en indien dat het geval is in welke
mate er sprake is van misbruik.In de toelichting is aangegeven dat van de totale uitgaven ad f 404,9
miljoen (artikel 06.03) circa 52% (210,5 miljoen) inkomensafhankelijk is.
Gelet op het voorgaande merkt de Rekenkamer dit deel van de uitgaven aan als
onzeker als gevolg van tekortkomingen in het M en O-beleid.De tekortkomingen in het M en O-beleid voor de toevoegingen hebben tot
gevolg dat er ook onzekerheid bestaat over de volledigheid van de griffierechten.
Omdat de toelichting bij de rekening op dit punt niet toereikend
is en geen kwantificering bevat van de resterende onzekerheid, wordt het totale
ontvangstenbedrag door de Rekenkamer als onzeker aangemerkt; het betreft f 146,6
miljoen (artikel 06.02). 2.7. Agentschappen 2.7.1. InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 besteedde de Rekenkamer
bijzondere aandacht aan de agentschappen bij de rijksoverheid. Zij onderzocht
de oprichtingsvoorwaarden, de financiële verhouding tussen het ministerie
en het agentschap, het toezicht van de minister op het agentschap en de regelingen
rond een evaluatie van het functioneren van het agentschap. De door het Ministerie
van Financiën geformuleerde oprichtingsvoorwaarden betroffen:– meetbare produkten en diensten;– een reële mogelijkheid om als agentschap doelmatiger te opereren;– een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording van het jaar voorafgaande aan het jaar van het verkrijgen van
de agentschapstatus.Bij het Ministerie van Justitie werden het agentschap Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) en het agentschap Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
onderzocht. 2.7.2. Agentschap Dienst Justitiële InrichtingenDe Rekenkamer heeft in 1994 reeds onderzoek verricht naar de planning
en control bij de sector gevangeniswezen van de directie Delinquentenzorg
en Jeugdinrichtingen (D&J), de voorloper van het huidige agentschap. Daarbij
schonk de Rekenkamer ook aandacht aan de voorgenomen agentschapsvorming. Over
beide onderwerpen is gerapporteerd in het rapport bij de financiële verantwoording
1993 en in het Decemberverslag 1994.Hoofdtaak van de tot agentschap omgevormde DJI is het zorg dragen voor
een veilige, doelmatige en menswaardige ten uitvoerlegging van vrijheidsbelemmerende
straffen en maatregelen.Voor de uitoefening van zijn taken ontvangt de DJI een bijdrage van het
Ministerie van Justitie in de vorm van een integraal budget van bijna f 1,3
miljard (in 1995).In het kader van de agentschapsvorming heeft de secretaris-generaal de
«Regeling van de plaats van het agentschap DJI binnen het Ministerie
van Justitie» (nader te noemen Regeling DJI) vastgesteld. De Regeling
DJI bevat afspraken over de wijze van uitvoering, de samenwerking en afstemming
tussen het kerndepartement en de DJI.De Rekenkamer stelde reeds in eerder onderzoek vast dat bij de instelling
van het agentschap DJI niet volledig voldaan was aan de eerste twee oprichtingsvoorwaarden
(Decemberverslag 1994, punt 2.1).Op grond van het huidige onderzoek constateerde de Rekenkamer opnieuw
dat weliswaar enige verbeteringen waren aangebracht in de meetbaarheid van
produkten en diensten maar dat de meetbaarheid van de kwaliteit van het primaire
proces nog niet voldoende was.Aan de voorwaarde van doelmatiger beheer is voor 1995 invulling gegeven
door het opleggen van de verplichting een kostenreductie van f 22 miljoen
te behalen.Een nadere onderbouwing van deze taakstelling in relatie tot de agentschapsvorming
ontbreekt echter. De financiële verhouding tussen het Ministerie van Justitie en de
DJI is vastgelegd in de Regeling DJI. Uitgangspunt daarin is dat de DJI voorlopig
het geïntegreerde kas-/verplichtingenstelsel blijft hanteren. Het ministerie
streeft naar invoering per 1 januari 1997 van het op basis van de zesde wijziging
van de Comptabiliteitswet verplichte baten-lastenstelsel.De Regeling DJI geeft aan dat reservevorming voor de DJI mogelijk is op
grond van gerealiseerde efficiencywinsten en voor investeringen en/of investeringsachtige
uitgaven. Met name op het eerste punt behoeft de regeling nog nadere uitwerking.De Rekenkamer constateerde dat in de kostprijs die DJI per plaats per
dag hanteert geen kosten zijn doorberekend voor de facilitaire ondersteuning
door het kerndepartement en ook niet voor de huur van de gebouwen (met uitzondering
van de particuliere inrichtingen), zodat er nog geen sprake is van een integrale
kostprijs. Tevens is er geen differentiatie van deze kostprijs naar de te
onderscheiden sectoren (zoals huizen van bewaring, extra beveiligde inrichtingen,
drugsvrije afdelingen etc.) voorhanden en ligt er geen kostencalculatie aan
ten grondslag waarbij kosten aan een prestatie worden toegerekend.Het toezicht op de taakuitvoering en het financieel beheer van de DJI
loopt via het informatieprotocol, waarin onder andere informatie is opgenomen
over de capaciteit, bezettingsgraad, instroom en uitstroom. Naast rapportage
over het financieel beheer zijn er maandelijkse DJI-rapporten over de gerealiseerde
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in relatie tot de hiervoor begrote
bedragen. Met betrekking tot het gevangeniswezen en de Jeugd- en TBS-inrichtingen
informeert de DJI het ministerie via kengetallen.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat in de Kamerstukken waarin de
agentschapstatus wordt aangevraagd geen aandacht is besteed aan een evaluatie
van het functioneren van het agentschap DJI.In de Regeling DJI is weliswaar voorzien in doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsen,
maar deze zijn niet toegespitst op de effecten die met de instelling van het
agentschap beoogd waren.De Rekenkamer concludeerde dat op het moment van oprichting van het agentschap
DJI slechts aan één van de oprichtingsvoorwaarden volledig was
voldaan, te weten de goedkeurende accountantsverklaring.De financiële verhouding tussen het Ministerie van Justitie en de
DJI is op het punt van de reserveringsmogelijkheid onvoldoende uitgewerkt.
Ook de kostprijsberekening voldoet niet aan de eisen.Hier staat tegenover dat het toezicht op het financieel beheer en op de
taakuitvoering van het agentschap DJI goed geregeld is.Verder is niet voorzien in het uitvoeren van een evaluatie van het agentschap
DJI.De minister schreef in haar reactie dat zij van mening is dat de kwaliteit
van het primaire proces voldoende aandacht krijgt. Dit is enerzijds vormgegeven
in wet- en regelgeving en anderzijds in kengetallen die iets zeggen over verschillende
kwaliteitsaspecten.Zij zegde toe dat voor de bewaking van de kwaliteit van het primaire proces
een kwaliteitsplan wordt opgesteld.Een onderzoek naar de kostprijzen is gaande. Een eerste deelrapport verschijnt
een dezer dagen. Op basis hiervan kan de verbeterde doelmatigheid voor de
reguliere bedrijfsvoering zichtbaar worden gemaakt. Tenslotte schreef zij dat zij uiterlijk 1 januari 1998 een evaluatie van
het functioneren van het agentschap wilde laten plaatsvinden, mede met het
oog op de geplande overgang naar het baten-lastenstelsel op 1 januari 1997. 2.7.3. Agentschap Immigratie- en NaturalisatiedienstDe taak van de IND is de behandeling van verzoeken om toelating en verblijf
op grond van de Vreemdelingenwet en de behandeling van verzoeken om naturalisatie
op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap.Voor de uitoefening van zijn taken ontving de IND een bijdrage van het
Ministerie van Justitie in de vorm van een integraal budget van bijna f 232,0
miljoen.De IND is voortgekomen uit de verzelfstandiging van de directie Vreemdelingenzaken.In het kader van de agentschapsvorming heeft de secretaris-generaal de
«Regeling van de plaats van het agentschap IND binnen het Ministerie
van Justitie» (nader te noemen Regeling IND) vastgesteld. De Regeling
IND bevat afspraken over de wijze van uitvoering, de samenwerking en afstemming
tussen het kerndepartement en de IND.Met ingang van 1 oktober 1994 is het Stafbureau Beleidsontwikkeling afgesplitst
van de IND en als directie Vreemdelingenbeleid (DVB) binnen het directoraat-generaal
Europese Zaken en Immigratie-aangelegenheden geplaatst. De DVB is belast met
de beleidsvoorbereiding en -ontwikkeling van het Nederlandse vreemdelingenbeleid.De Rekenkamer constateerde dat de IND beschikt over meetbare produkten
en over een goedkeurende accountantsverklaring.Ter onderbouwing van het doelmatiger opereren werd in de agentschapsaanvraag
een aantal bestaande knelpunten aangedragen met daarbij de oplossingen die
de agentschapsstatus zou bieden.Als oplossingen voor investeringsproblemen werden gezien een meerjarig
beheerscontract, een integraal budget en reserveringsmogelijkheden.Grote verschillen in werkbelasting zou de IND met tijdelijke aanstellingen
kunnen ondervangen.Met behulp van een eigen huisvestingsbudget zou snel en doeltreffend in
de steeds wisselende huisvestingsbehoefte kunnen worden voorzien.Volgens de Rekenkamer zouden deze oplossingen, met uitzondering van de
mogelijkheid tot reserveren, ook te realiseren zijn geweest zonder een agentschapsconstructie.Bij de oprichting van het agentschap werd gekozen voor handhaving van
het verplichtingen-/kasstelsel vanwege het feit dat op dat moment een substantieel
bedrijfsvermogen ontbrak. Het ministerie zal een voorstel indienen om het
baten-lastenstelsel per 1 januari 1997 te realiseren.Het agentschap dient de integrale kosten in rekening te brengen bij zijn
afnemers. De Rekenkamer constateerde echter dat een deel van de huisvestingskosten
en de centrale apparaatskosten nog niet in de kostprijzen zijn opgenomen.
Aan de kostprijsberekening ligt nu geen kostencalculatie ten grondslag, waarbij
kosten aan een prestatie worden toegerekend. Een juiste bepaling van de efficiencywinst
is derhalve nog niet mogelijk.Het agentschap bleek onderzoek te doen naar een betere onderbouwing van
de kostprijzen. De Rekenkamer constateerde verder dat de bepaling in de Regeling IND inzake
reserveringen dat vrijvallende middelen als gevolg van een lagere dan geraamde
produktie kunnen terugvloeien naar het kerndepartement erg open is geformuleerd.
Hier is naar haar mening een nadere uitwerking vereist.In de Regeling IND is een informatieprotocol opgenomen, waarin de aan
de bestuursraad en de centrale (staf)directies aan te leveren kengetallen
zijn opgenomen.De Rekenkamer constateerde dat het informatieprotocol geen kengetal(len)
bevat waaruit kan worden afgeleid of het agentschap doelmatiger heeft gewerkt.Wel zijn enkele kengetallen opgenomen voor de kwaliteit van de taakuitvoering.In de begroting 1995 wordt vermeld dat de evaluatie van de agentschapsconstructie
voor de IND in de loop van 1996 ter hand wordt genomen, waarbij de aandacht
in eerste instantie wordt gericht op de kostprijzen en de ontwikkeling daarvan.
Het doel wordt echter niet expliciet vermeld. In 1997 zal een integrale evaluatie
van het agentschap plaatsvinden.De Rekenkamer concludeert dat bij de oprichting van het agentschap IND
niet werd voldaan aan alle oprichtingsvoorwaarden. In de onderbouwing van
een doelmatiger opereren werd de causale relatie tussen de instelling van
een agentschap en de oplossing voor gesignaleerde knelpunten niet aannemelijk
gemaakt. Volgens de Rekenkamer zouden de meeste oplossingen ook zonder de
agentschapsvorm bereikt kunnen worden.De financiële verhouding tussen het Ministerie van Justitie en de
IND is op het punt van de reserveringsmogelijkheden onvoldoende. Een juiste
vaststelling van de efficiencywinst is niet mogelijk vanwege het ontbreken
van een integrale kostprijs. Tevens is niet concreet aangegeven of vrijvallende
middelen als gevolg van een lagere dan geraamde produktie toekomen aan het
ministerie of aan het agentschap.Het toezicht op het financieel beheer en de taakuitvoering van het agentschap
IND is voldoende geregeld. Een evaluatie van het agentschap IND is in de begroting
1995 aangekondigd. Het doel is echter niet geoperationaliseerd.De minister merkte in haar antwoord op dat naar haar mening de status
van agentschap de IND inmiddels in staat heeft gesteld om sneller en flexibeler
te kunnen inspelen op de wisselende personeels- en huisvestingsbehoefte.Voorts schreef zij dat inmiddels een systematiek voor de kostprijsberekening
is ontwikkeld, aan de hand waarvan doelmatigheidskengetallen worden ontwikkeld
en een eenduidig oordeel kan worden gegeven over de optredende efficiencywinst.Tot slot benadrukte de minister dat in de bij de begroting voor 1995 aangekondigde
evaluatie de vraag naar doelmatigheid centraal zal staan. 2.8. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid. Een verzoek van de minister van Justitie aan de minister van Financiën
om ontheffing te verlenen voor verplichtingen betreffende de uitbreiding van
de celcapaciteit en de behandeling van asielverzoeken werd alleen voor de
asielverzoeken ingewilligd. De CDFEZ heeft de beleidsdirecties tijdig geïnformeerd
over het terughoudend verplichtingenbeleid en het toezicht hierop aan hen
gedelegeerd. De beleidsdirecties hebben echter de decentrale diensten pas
medio juli geïnformeerd.Verplichtingen die niet op voorhand voldeden aan de criteria voor onvermijdelijkheid
moesten ter goedkeuring aan de CDFEZ worden voorgelegd. Tot 3 augustus 1994
hanteerde de CDFEZ daarbij in strijd met de door het Ministerie van Financiën
gestelde richtlijn een ondergrens van f 1 miljoen.De Rekenkamer concludeerde dat de belanghebbenden volledig, maar niet
tijdig en voor wat betreft de ondergrens van f 1 miljoen niet juist zijn
geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.Naast het beoordelen van verplichtingen bij twijfel over de onvermijdelijkheid
bestond het toezicht van de CDFEZ op het terughoudend verplichtingenbeleid
uit een wekelijkse controle achteraf op de juiste uitvoering.Op basis van de verstrekte informatie kon de CDFEZ de verplichtingen echter
niet inhoudelijk beoordelen. De Rekenkamer kon niet vaststellen of aanvullende
informatie bij de beleidsdirecties was opgevraagd. Ook had de CDFEZ de uitgevoerde
controles niet vastgelegd.De Rekenkamer concludeert dat het toezicht van de CDFEZ in opzet weliswaar
voldeed, maar zij heeft niet kunnen vaststellen of het toezicht in de praktijk
toereikend is uitgevoerd.Tenslotte bleek dat de AD geen controle heeft uitgeoefend op het toezicht
door de CDFEZ en slechts marginaal, via de reguliere controle op de verplichtingen,
op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid door de beleidsdirecties.
Volgens de AD waren hierover geen nadere afspraken gemaakt. Bovendien was
de AD van mening dat het voor haar niet of nauwelijks mogelijk was de onvermijdelijkheid
van een aangegane verplichting te beoordelen.De Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van Justitie het terughoudend
verplichtingenbeleid niet juist en niet volledig heeft ingevoerd, waardoor
onvoldoende was gewaarborgd dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen
konden worden aangegaan.De minister schreef in haar antwoord dat de AD had toegezien op een juiste
vertaling van de richtlijnen van het Ministerie van Financiën. Zowel
de vormgeving van dit beleid als het toezicht erop was volgens haar adequaat
geweest.Zij onderbouwde deze mening verder niet. 2.9. VorderingenbeheerIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1993 constateerde
de Rekenkamer tekortkomingen in het vorderingenbeheer bij de directie Delinquentenzorg
en Jeugdinrichtingen (D&J) en in het toezicht van de CDFEZ op het vorderingenbeheer.
Het ging om:– het ontbreken van duidelijke regelgeving van de CDFEZ en het feit
dat de CDFEZ geen inzicht had in het kwantitatieve verloop van de vorderingen
bij de decentrale diensten;– het ontbreken van functiescheidingen in het vorderingenbeheer
bij de D&J-inrichtingen;– het feit dat de vorderingen uit hoofde van boete- en transactie-gelden
op grond van de wet-Mulder niet in de saldibalans waren opgenomen; – in de toelichting op de saldibalans ontbrak (volledige) informatie
over het verloop en de invorderbaarheid van de vorderingen; enerzijds werd
uitsluitend informatie verzameld over het verloop van de centraal beheerde
vorderingen, welke niet volledig werd vermeld in de toelichting op de saldibalans
en anderzijds ontbrak informatie over de invorderbaarheid van de vorderingen.De Rekenkamer heeft onderzocht of deze tekortkomingen inmiddels zijn opgeheven,
danwel in de toelichting op de saldibalans over 1994 worden meegenomen.Uit het onderzoek bleek dat voor een deel de vorig jaar geconstateerde
tekortkomingen zijn opgeheven. De CDFEZ heeft er zorg voor gedragen dat alle
decentrale diensten beschikken over een eenduidig normenkader voor het vorderingenbeheer.
Dit biedt derhalve voldoende mogelijkheden voor de uitoefening van haar toezichtstaak.De CDFEZ heeft echter nog steeds geen inzicht in het verloop van de vorderingen
bij de decentrale diensten. Mede gezien het grote aantal decentrale diensten
acht de Rekenkamer deze situatie uit oogpunt van een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer ongewenst.Wat betreft de administratieve organisatie van het vorderingenbeheer bij
de D&J-inrichtingen concludeert de Rekenkamer dat er rekening houdend
met de omvang van de dienst en het financiële belang, voldoende toezicht
werd uitgeoefend op de naleving van de bestaande richtlijnen. Hierdoor is
het risico van functievermenging beperkt.In haar antwoord deelde de minister mee dat de CDFEZ haar inzicht in het
verloop van de vorderingen bij de decentrale diensten zal vergroten door jaarlijks
de decentrale diensten een standaardvragenlijst met betrekking tot de omzetgegevens
inzake de post Debiteuren en het aantal vorderingen te laten insturen. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Justitie (exclusief agentschap) is samengesteld. Daarvan zijn
afgetrokken de totaalbedragen waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten die
de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan
fouten en onzekerheden die in de rekening werden aangetroffen en die de tolerantiegrens
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Justitie (x
f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal4 390,94 299,5981,9  Geen
belangrijke fouten/onzekerheden4 390,93 964,2975,9 Belangrijke fouten/onzekerheden0335,36,0  Onvolledigheden200,76,0    (152,2)1 Het bedrag van de verplichtingen en de uitgaven omvat een
bedrag van in totaal f 198,5 miljoen respectievelijk f 106,5 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven van de mate
van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen.
De fouten en onzekerheden in de uitgaven en ontvangsten hadden betrekking
op twee uitgavenartikelen en drie ontvangstenartikelen. Deze zijn reeds besproken
in hoofdstuk 2.Bij het uitgavenartikel 06.03 (gefinancierde rechtsbijstand) constateerde
de Rekenkamer nog dat, naast het bedrag van f 210,5 miljoen aan onzekerheden
als gevolg van tekortkomingen in het M en O-beleid, het artikel voor een bedrag
van f 0,7 miljoen te weinig was belast. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening, met uitzondering
van de toelichting op het M&O-beleid bij de griffierechten, voldoet aan
de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1993 zien en van
welk gedeelte de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Justitie (bedragen x f 1
miljoen)  debetcreditTotaal11 000,311 000,3  Niet beoordeeld19 330,73 526,5 Beoordeeld1 669,67 473,8  Geen
belangrijke fouten/onzekerheden1 669,67 473,8 Onvolledigheden2 (11,7)1 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.Buiten de reeds in punt 2.2.5 toegelichte onzekerheid over de volledigheid
ter grootte van f 11,7 miljoen voldoen de saldibalans en de daarbij behorende
toelichting aan de daaraan te stellen eisen. 3.4. Financiële verantwoording agentschap Immigratie-
en NaturalisatiedienstDe IND is een agentschap met het verplichtingen-/kasstelsel.Over 1994 bedroegen de totalen van de rekening van het agentschap voor
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk f 254,3 miljoen,
f 241,1 miljoen en f 12,8 miljoen. De totalen van de saldibalans
bedroegen f 284,4 miljoen.De rekening en de saldibalans bevatten geen belangrijke fouten en/of onzekerheden.De toelichtingen voldeden aan de voorschriften. 3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financiële beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de rekening
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 0,7 miljoen dat te weinig aan uitgaven is
geboekt;– een bedrag van f 6,0 miljoen aan ontvangsten dat op een verkeerd
artikel is geboekt;– een bedrag van f 11,7 miljoen aan ontvangsten in de saldibalans
waarover de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid kan verkrijgen;– de toelichting op het M en O-beleid voor de griffierechten.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook met uitzondering van:– een bedrag van f 335,3 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen en– een bedrag van f 152,2 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid kon verkrijgen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tevens tot het oordeel
dat de financiële verantwoording van het agentschap IND voldoet aan de
eerste en de tweede eis. BIJLAGEOverzicht 1 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
uitgaven 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf04.03Subsidies jeugdbescherming en reclassering354,1124,8Onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid2.7.1 06.03Gefinancierde
rechtsbijstand404,9210,5Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in het M en O-beleid2.7.2    0,7Ondeugdelijke
weergave, artikel te weinig belast3.1Totaal fouten en onzekerheden 335,3  Totaal onvolledigheden 0,7  Overzicht 2 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
ontvangsten 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf06.01Boeten en transacties396,76,0 Ondeugdelijke
weergave, artikel te veel belast2.2.3    (5,4)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.306.02Griffierechten146,6(146,6)Onzekerheid over
de volledigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid2.7.2 06.03Diverse
ontvangsten14,16,0 Ondeugdelijke weergave, artikel
te weinig belast2.2.5    (0,2)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.5Totaal fouten en onzekerheden 6,0    Totaal
onvolledigheden1 6,0       (152,2)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Overzicht 3 Belangrijke fouten en onzekerheden in de
saldibalans 1994 (bedragen x f 1 miljoen) Postnr. omschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf   debetcredit  6Ontvangsten
buiten begrotingsverband132,6 (11,7)Onzekerheid over
de deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2.5Totaal onvolledigheid1  (11,7)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken Inhoud Blz.    Samenvatting82   1Inleiding83   2Financieel beheer83   2.1Accountantscontrole832.2Achterstanden bij de Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen832.3DUO Uitkeringen Administratie Systeem84 2.4Zelfbeheer862.5Investeringsimpuls aardgasbaten 1992 en werkgelegenheids- impuls
199488 2.6Definitief vaststellen bijdragen politie892.7Herstructureringspot90 2.8Voorschotten- en
verplichtingenadministratie91 2.9Misbruik en oneigenlijk
gebruik92 2.10Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds92 2.11Agentschap
Informatievoorziening Overheidspersoneel94 2.12Terughoudend
verplichtingenbeleid95    3Financiële verantwoording96   3.1Rekening96 3.2Toelichting bij de rekening973.3Saldibalans met toelichting97 3.4Oordeel
over de financiële verantwoording97     Bijlage99SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
In 99,6% van de verplichtingen, 99,7% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Tegen de grote achterstand die de Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringsregelingen
(DUO) had bij het verrekenen van neveninkomsten, maakte de Rekenkamer in haar
Rapport bij de financiële verantwoording 1993 bezwaar. De minister presenteerde
in oktober 1994 aan de Tweede Kamer een tijdschema voor het wegwerken van
de achterstanden. Bij de uitvoering van dit tijdschema is vertraging ontstaan.
Hierdoor is de toezegging dat de achterstanden eind 1996 zullen zijn weggewerkt,
onder druk komen te staan. De minister erkende in zijn reactie dat bij ongewijzigd
beleid niet aan zijn toezegging aan de Tweede Kamer zou kunnen worden voldaan
en gaf aan enkele maatregelen genomen te hebben.Ook de vorig jaar geconstateerde problemen met het DUO uitkeringenadministratiesysteem
(DUAS) zijn nog niet opgelost. Doordat dit systeem niet goed werkt, was er
ten aanzien van de uitkeringenadministratie in 1994 sprake van een onordelijk
en deels oncontroleerbaar financieel beheer. Dit leidde tot onrechtmatige
betalingen (gerekend over alle opdrachtgevers, waaronder de departementen
f 7 miljoen) en tot betalingen waarbij onzekerheid bestaat over de rechtmatigheid
(gerekend over alle opdrachtgevers, waaronder de departementen f 55 miljoen).
Op 1 januari 1996 moet een goed werkend DUAS worden overgedragen aan de nieuwe
Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheidspersoneel. De Rekenkamer
drong er dan ook bij de minister op aan een stappenplan op te stellen voor
de oplossing van de problemen.De minister presenteerde in zijn reactie een stappenplan waarvan de uitvoering
doorloopt tot in het jaar 1996.Het eind jaren tachtig bij het ministerie ingevoerde zelfbeheer (decentralisatie
van bevoegdheden naar het niveau van de directoraten-generaal) voldoet volgens
de Rekenkamer ten aanzien van de financiële functie niet meer op alle
punten.Verder is de financiële verhouding tussen het ministerie en het per
1 januari 1995 ingestelde agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel
niet goed geregeld. Zo is onduidelijk wie de kosten van belangrijke vervangingsinvesteringen
voor zijn rekening moet nemen. Volgens de minister was hierover inmiddels
overeenstemming bereikt.Het in 1993 opgerichte Arbeids- en Opleidingsfonds Gemeenten hoeft geen
verantwoording af te leggen over de besteding van bijdragen van het ministerie.
Desondanks is besloten het fonds over de jaren 1995–1997 een bijdrage
van in totaal f 27,4 miljoen te verstrekken. Voor het Arbeids- en Opleidingsfonds
Rijk is de verantwoording over ontvangen bijdragen (f 2,9 miljoen in
1994) wel goed geregeld.De directie Politie heeft bij haar werkzaamheden in het kader van de definitieve
vaststelling van de bijdragen aan de gemeenten/politieregio's over 1993 niet
geheel voldaan aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid. Bij de
definitieve vaststelling is bovendien vertraging ontstaan.Ten aanzien van de specifieke uitkeringen «investeringsimpuls aardgasbaten
1992» en «werkgelegenheidsimpuls 1994» en ten aanzien van
de zogenoemde Herstructureringspot is volgens de Rekenkamer onvoldoende
duidelijk of de daaruit gefinancierde projecten bijdragen aan de beoogde doelen.De voorschriften van het Ministerie van Financiën inzake het terughoudend
verplichtingenbeleid zijn voldoende ingepast in het financieel beheer. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Rekenkamer heeft over onderdelen van
dit onderzoek met de minister van Binnenlandse Zaken gecorrespondeerd. Zijn
reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen. 2.2. Achterstanden bij de Dienst Uitvoering OntslaguitkeringsregelingenIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 rapporteerde
de Rekenkamer over een reeds jarenlang bestaand knelpunt bij de Dienst Uitvoering
Ontslaguitkeringsregelingen (DUO). Het betrof de achterstand bij het verrekenen
van neveninkomsten en het daarmee samenhangende terugvorderen of nabetalen
van teveel of te weinig uitgekeerde bedragen. Op grond van het onvoldoende
ordelijk financieel beheer bij de DUO maakte de Rekenkamer bezwaar als bedoeld
in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet.Naar aanleiding hiervan heeft de minister van Binnenlandse Zaken de Tweede
Kamer in oktober 1994 geïnformeerd over de in gang gezette maatregelen
om de gesignaleerde problemen bij de verrekening van de neveninkomsten op
te heffen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 23 848,
nr. 4). Op basis van een controleerbaar tijdpad zegde de minister toe dat
de achterstanden eind 1996 zullen zijn opgeheven.In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 ging de Rekenkamer
na of de achterstanden volgens het aan de Tweede Kamer gepresenteerde tijdpad
werden weggewerkt.De Rekenkamer stelde vast dat een vertraging is ontstaan bij de uitvoering
van dit tijdpad. De controle over de uitkeringsjaren 1991 en 1992 was bijvoorbeeld
op 1 april 1995 nog niet afgerond, terwijl volgens het tijdpad deze controle
per 1 januari 1995 afgesloten had moeten zijn. Voor de afhandeling van het
restant over 1991 en 1992 werd de personele capaciteit bij de DUO uitgebreid.De vertraging is deels veroorzaakt door factoren die onvoorzien waren
dan wel buiten de invloedsfeer van de DUO vielen. Zo bleek de aanlevering
van machinaal leesbare fiscale gegevens door de Belastingdienst zo gecompliceerd
te zijn, dat deze, ondanks toezeggingen van de Belastingdienst, in juli 1995
nog niet op gang gekomen was.Door de opgelopen vertraging is de toezegging dat eind 1996 de achterstanden
volledig zijn weggewerkt, onder druk komen te staan.De minister erkende in zijn reactie dat vertraging is ontstaan ten opzichte
van het aan de Tweede Kamer gepresenteerde tijdschema. Hij verwachtte dat
bij ongewijzigd beleid niet aan de toezegging aan de Tweede Kamer zou kunnen
worden voldaan dat vanaf eind 1996 de achterstanden zijn weggewerkt en er
geen inhaalacties meer nodig zijn. De minister schreef enkele maatregelen
genomen te hebben om het tijdschema toch nog te kunnen halen. Deze komen neer
op een aanscherping van het beleid voor rappellering en terugvordering en
een uitbreiding van de personele capaciteit met vier formatieplaatsen. 2.3. DUO Uitkeringen Administratie SysteemIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 rapporteerde
de Rekenkamer over het DUO Uitkeringen Administratie Systeem (DUAS). Medio
1994 bleek het systeem namelijk nog niet geheel naar behoren te werken, waardoor
de AD door het DUAS in 1993 betaalbaar gestelde uitkeringen ad circa f 65
miljoen niet kon controleren. De minister van Binnenlandse Zaken gaf toen
aan dat de DUO in samenwerking met de AD de beheersbaarheid en controleerbaarheid
van het DUAS over 1994 nastreefde. Bij het opstellen van het Rapport bij de
financiële verantwoording 1993 ging de Rekenkamer ervan uit dat het probleem
met het DUAS van tijdelijke aard zou zijn.De Rekenkamer heeft de inspanningen die het ministerie heeft verricht
om het DUAS volledig beheersbaar te maken nauwgezet gevolgd. Gebleken is dat
het probleem met het DUAS omvangrijker was dan verwacht. Kern van het probleem
was dat het systeem door omstandigheden te snel moest worden ingevoerd en
op dat moment nog niet af was. De organisatie kreeg als gevolg daarvan te
maken met meer dan de gebruikelijke kinderziektes terwijl het systeem daarnaast
nog moest worden voltooid.Het financieel belang van de door middel van het DUAS in 1994 betaalbaar
gestelde uitkeringen bedroeg circa f 835 miljoen. Daarnaast is nog circa
f 40 miljoen betaalbaar gesteld met het oude uitkeringssysteem. Het totaal
betaalbaar gestelde bedrag wordt doorberekend aan enkele tientallen opdrachtgevers,
waaronder de departementen.Sinds maart 1995 is het mede als gevolg van de inzet van extra capaciteit
voor de AD mogelijk de door het DUAS betaalbaar gestelde uitkeringen te controleren.
Hiervoor waren extra controlewerkzaamheden rondom het systeem
noodzakelijk; het systeem zelf was nog niet volledig controleerbaar. De resultaten
van de controle door de AD kwamen in juli 1995 beschikbaar en konden door
de Rekenkamer nog bij haar oordeelsvorming worden betrokken.De Rekenkamer constateerde dat er in en om het DUAS nog veel onvolkomenheden
zijn. Er is ten aanzien van de uitkeringenadministratie dan ook sprake van
een onordelijk en deels oncontroleerbaar financieel beheer. Van de totaal
in 1994 betaalbaar gestelde uitkeringen (f 875 miljoen) is f 7 miljoen
onrechtmatig betaald, terwijl bij f 55 miljoen onzekerheid bestaat over
de rechtmatigheid van de betaling. Voorts had zij geen zekerheid over de juistheid
en volledigheid van de betrokken posten in de saldibalans 1994 van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken tot een bedrag van f 75,1 miljoen. Naar verwachting
zal de situatie in 1995 niet veel verbeteren.De door de DUO betaalde uitkeringen worden doorberekend aan de departementen
(en andere opdrachtgevende instanties) waar de uitkeringsgerechtigden het
laatst in dienst waren. Ze komen dus tot uitdrukking in de departementale
begrotingen. De hiervoor genoemde fouten en onzekerheden zijn voor een evenredig
deel begrepen in de aan de departementen doorberekende bedragen. Ze overschrijden
echter bij geen enkel departement de door de Rekenkamer gestelde tolerantiegrenzen
per artikel (zie bijlage 1, punt 3 van deze bundel), zodat ze geen gevolgen
hebben voor het oordeel over de financiële verantwoording van die departementen.
Een uitzondering hierop is het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waar de
desbetreffende bedragen zijn verspreid over een aantal artikelen (zie paragraaf
3.1).Het is van groot belang dat het DUAS per 1 januari 1996 goed functioneert.
Op die datum wordt het systeem namelijk overgedragen aan de Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheidspersoneel (USZO), die de werknemersverzekeringen
voor al het overheidspersoneel gaat uitvoeren. In paragraaf 4.1 van het Algemeen
Gedeelte wordt nader op de totstandkoming van de USZO ingegaan.De Rekenkamer twijfelde gezien de grote omvang van de tekortkomingen of
de overdracht van een goed functionerend DUAS op 1 januari 1996 gaat lukken.
Zij drong er bij de minister op aan een stappenplan op te stellen voor de
oplossing van de problemen.De minister gaf in zijn reactie aan welke maatregelen vanaf 1 januari
1994 en vervolgens per 1 juli 1995 zijn genomen die beogen het DUAS op het
vereiste kwalitatieve niveau te krijgen.Alhoewel het streven erop gericht blijft de knelpunten met betrekking
tot het DUAS zo goed mogelijk op te lossen, verwachtte de minister niet een
situatie te kunnen bewerkstelligen dat aan alle eisen van controleerbaarheid
kan worden voldaan. Hierbij speelde volgens de minister een rol dat het DUAS
niet zal worden uitgebouwd voor de USZO, maar uitsluitend zal worden gebruikt
voor de uitvoering van de bestaande wet- en regelgeving tot 1 januari 1998.De minister zegde toe het daarheen te zullen leiden dat het financieel
beheer van DUO/DUAS binnen grenzen controleerbaar blijft door zonodig extra
controleverbanden buiten het DUAS om aan te leggen en door extra capaciteitsinzet
van de AD.De minister gaf aan welke stappen zouden worden ondernomen om het DUAS
op een kwalitatief voldoende niveau te brengen. De uitvoering van deze stappen
loopt voor een groot deel door tot in het jaar 1996. De minister kondigde
aan de Tweede Kamer eind augustus 1995 te zullen informeren over
de voortgang ter oplossing van de gesignaleerde knelpunten en de overgang
van DUO/DUAS naar de USZO.De Rekenkamer stelt vast dat ook volgens de minister de overdracht per
1 januari 1996 van een goed functionerend DUAS dat aan alle eisen van controleerbaarheid
voldoet, onwaarschijnlijk is. Zij acht dit een zeer slechte start voor de
USZO.Naar de minister heeft meegedeeld, wordt het DUAS slechts in stand gehouden
tot 1 januari 1998 en daarna vervangen door een ander systeem. De Rekenkamer
hoopt dat bij de ontwikkeling van dat systeem lering zal worden getrokken
uit de ervaringen met het DUAS. 2.4. ZelfbeheerSinds het einde van de jaren tachtig heeft bij het Ministerie van Binnenlandse
Zaken een omschakeling plaatsgevonden van centrale sturing naar management
in de vorm van zelfbeheer. Dit houdt in dat de primaire verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van beleidstaken en beheerstaken is gelegd bij de plaatsvervangend
secretaris-generaal, de drie directeuren-generaal en het hoofd van de Binnenlandse
Veiligheidsdienst (BVD).Verdere decentralisatie van bevoegdheden vond plaats doordat deze vijf
functionarissen op hun beurt bevoegdheden hebben gemandateerd aan onder hen
vallende directies en afdelingen.Als gevolg van het zelfbeheer is de financiële functie (begrotingsvoorbereiding,
-uitvoering en -verantwoording) op het ministerie volledig gedecentraliseerd
naar de vijf financiële «blokken». Als controller is de centrale
directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) namens de minister eindverantwoordelijk
voor de gedecentraliseerde financiële functie.De Rekenkamer voerde een onderzoek uit naar het zelfbeheer bij het Ministerie
van Binnenlandse Zaken. Gezien de bijzondere plaats van de BVD binnen het
ministerie is deze dienst in het onderzoek buiten beschouwing gebleven.De overdracht van bevoegdheden is vastgelegd in mandaatbesluiten. Uit
een inventarisatie van de Rekenkamer kwam naar voren dat er op het ministerie
circa 45 mandaat- en tekenbevoegdheidsbesluiten aanwezig waren. Deze werden
niet centraal gearchiveerd, zodat een overzicht van alle geldende besluiten
op het ministerie ontbrak. Een groot aantal besluiten was nog niet aangepast
aan gewijzigde regelgeving en/of aan wijzigingen in de organisatie van het
departement.In managementcontracten tussen de minister en de gemandateerde ambtenaren
liggen afspraken vast over te leveren prestaties enerzijds en ter beschikking
gestelde middelen anderzijds.De Rekenkamer stelde vast dat de in de managementcontracten vastgelegde
afspraken over de aanlevering van plannen en rapportages in de praktijk vaak
geen betekenis meer hebben. Volgens het ministerie zou een groot deel van
de informatiebehoefte die oorspronkelijk werd gedekt door de managementcontracten,
inmiddels zijn vastgelegd in de administratieve organisatie.De Rekenkamer constateerde echter dat de beschrijving van de administratieve
organisatie voor een belangrijk deel niet actueel is. De vijf onderdelen dienen
op basis van door de centale directie FEZ opgestelde richtlijnen hun beschrijving
van de administratieve organisatie aan te passen en gelijktijdig te actualiseren.
Deze activiteiten zijn bij een aantal onderdelen echter nog maar op beperkte
schaal uitgevoerd. De bestedingsplannen van de onderdelen hebben een dubbele functie, namelijk
als taakstellend plan voor het desbetreffende onderdeel en als autorisatie-instrument
voor de centrale directie FEZ.De Rekenkamer constateerde dat in de bestedingsplannen niet of slechts
summier werd aangegeven hoe de aansluiting was met de budgettaire kaders van
de ontwerpbegroting en de eerste suppletoire begroting. In de meeste bestedingsplannen
waren de verplichtingenbedragen niet afzonderlijk opgenomen en ontbrak een
overzicht van het meerjarig verplichtingenverloop. De Rekenkamer stelde tevens
vast dat een aantal bestedingsplannen voor 1994 enkele maanden te laat bij
de centrale directie FEZ werd ingediend. Hierdoor kon deze directie de bestedingsplannen
niet tijdig (voor 1 januari 1994) goedkeuren.De Rekenkamer constateerde verder dat de medewerkers van de centrale directie
FEZ de bestedingsplannen niet op alle punten consistent toetsten en ook niet
altijd op uniforme wijze toezicht uitoefenden op de begrotingsuitvoering van
de financiële blokken. De directie werkte aan interne FEZ-procedures
en criteria voor de toetsing van de begrotingsuitvoering van de onderdelen.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat uit het begrotingsadministratiesysteem
CAFAS niet altijd duidelijk bleek hoe de daarin vastgelegde bedragen aansloten
op de goedgekeurde bestedingsplannen en de bedragen van de ontwerpbegroting.
Hierdoor gaf het CAFAS geen duidelijk en compleet overzicht van de begrotingsuitvoering.De Rekenkamer concludeerde dat de eind jaren tachtig/begin jaren negentig
ingevoerde opzet van het zelfbeheer met betrekking tot de financiële
functie in de praktijk niet meer op alle punten voldoet. Concreet beval de
Rekenkamer aan:– binnen het ministerie een overzicht op te stellen en bij te houden
van geldende mandaatbesluiten;– de managementcontracten af te stemmen op de actuele situatie zodat
duidelijk wordt welke afspraken door wie moeten worden nagekomen;– de in gang gezette actualisering van de administratieve organisatie
met kracht door te zetten;– de bestedingsplannen te verbeteren. Deze dienen aan te sluiten
op de ontwerpbegroting en tijdig opgeleverd te worden;– het toezicht op de begrotingsuitvoering door de centrale directie
FEZ te verbeteren.De minister schreef in zijn reactie dat het de verantwoordelijkheid van
de onderdelen is of, en zo ja hoe, er wordt doorgemandateerd, zolang de onderdelen
daarmee binnen de kaders van het Mandaatbesluit Financiële Functie Binnenlandse
Zaken 1994 blijven. Een centraal overzicht van alle geldende mandaatbesluiten
achtte de minister dan ook allerminst noodzakelijk.Ook lag het volgens de minister niet in de rede de managementcontracten
af te stemmen op de actuele situatie, omdat deze afspraken immers zijn verankerd
in de administratieve organisatie. Het actualiseren van de administratieve
organisatie zou volgens de minister zijn aandacht houden. Met de aanbevelingen
van de Rekenkamer over de bestedingsplannen en het toezicht van de centrale
directie FEZ zou de minister rekening houden.De Rekenkamer wijst er op dat een centraal overzicht van de geldende mandaatbesluiten
het nu ontbrekende inzicht kan bieden in de gemandateerde bevoegdheden. 2.5. Investeringsimpuls aardgasbaten 1992 en werkgelegenheidsimpuls
1994De Rekenkamer heeft een onderzoek uitgevoerd naar de specifieke uitkeringen
«investeringsimpuls aardgasbaten 1992» en «werkgelegenheidsimpuls
1994», die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken aan gemeenten
worden verstrekt. Op grond van deze uitkeringen worden in de 13 zogenoemde
stedelijke knooppunten en de omliggende gebieden fysieke projecten gefinancierd
die voldoen aan criteria zoals omschreven in de financieringsregelingen.Het ministerie is in 1992 op grond van de investeringsimpuls aardgasbaten
verplichtingen aangegaan voor een bedrag van f 178,2 miljoen. In 1994
zijn door het ministerie op grond van de werkgelegenheidsimpuls verplichtingen
tot een bedrag van f 850 miljoen aangegaan. In 1994 is op grond van beide
regelingen circa f 95 miljoen uitgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de financieringsregelingen in het algemeen
voldoende duidelijk zijn, met uitzondering van de formulering van het bestedingsdoel.Voor de selectie van projecten die voor financiering op grond van de investeringsimpuls
aardgasbaten 1992 in aanmerking kwamen, gold als belangrijkste criterium dat
de projecten de economische structuur dienden te versterken. Het belangrijkste
selectiecriterium voor financiering op grond van de werkgelegenheidsimpuls
1994 was dat van de projecten een aantoonbaar positief effect diende uit te
gaan op de verbetering van de werkgelegenheidssituatie in het betrokken gebied.Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft aan deze belangrijke criteria
geen nadere invulling gegeven. Het concretiseren van de criteria achtte het
ministerie in strijd met de wens om de knooppunten de mogelijkheid te geven
het geld «breed in te zetten».De Rekenkamer merkte op dat hierdoor slechts zeer globaal kan worden vastgesteld
òf en zo ja, in welke mate de gefinancierde projecten bijdragen aan
het beoogde doel.Bij de aanbesteding van projecten dienden de stedelijke knooppunten de
Europese regelgeving rond aanbesteding in acht te nemen. De Rekenkamer constateerde
dat het ministerie niet heeft getoetst op naleving hiervan alvorens de projecten
te financieren. Wanneer de gemeenten de richtlijnen op dit punt niet naleven,
kan dat financiële gevolgen hebben voor het ministerie.In het algemeen volgde het ministerie de in de financieringsregelingen
vastgelegde bepalingen. Hierop zijn twee uitzonderingen. In 1994 is in het
kader van de investeringsimpuls aardgasbaten 1992 een aantal projecten tot
100% van de rijksbijdrage bevoorschot. Dit is strijdig met de financieringsregeling.
Mede op grond van het «Besluit verlening voorschotten» is sprake
van onrechtmatige uitgaven van f 2,9 miljoen.Projecten in het kader van de werkgelegenheidsimpuls 1994 die niet in
1994 zijn gestart, voldoen strikt genomen niet aan de in de financieringsregeling
gestelde criteria. Betaling van een bijdrage in 1994 aan deze projecten achtte
de Rekenkamer dan ook onrechtmatig. Het betreft een bedrag van f 1,8
miljoen.Beide onrechtmatige uitgaven blijven onder de door de Rekenkamer gestelde
tolerantiegrenzen (zie bijlage 1, punt 3 van deze bundel). Ze worden daarom
niet betrokken in het oordeel over de financiële verantwoording (zie
hoofdstuk 3).De minister schreef in zijn reactie in de toekomst te zullen waken voor
onterechte bevoorschotting in het kader van de investeringsimpuls aardgasbaten
1992. Ten aanzien van de onrechtmatige betaling in het kader
van de werkgelegenheidsimpuls 1994 zegde de minister toe strikt te zullen
toezien op de continuïteit van de desbetreffende projecten. Verdere stagnatie
zal resulteren in terugvordering van de betalingen.De verantwoordelijkheid voor de toetsing van de naleving van de Europese
regelgeving rond aanbesteding lag volgens de minister bij de gemeenten.De Rekenkamer wijst er op, dat de minister terecht de verantwoordelijkheid
voor toetsing in eerste aanleg bij de gemeenten zelf legt. Hij verzuimt echter
zijn eigen verantwoordelijkheid ten opzichte van de Europese Commissie te
vermelden. Om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen is een aparte toets
van de zijde van de minister zelf noodzakelijk. Zij wijst er daarbij nogmaals
op, dat eventuele aanbesteding in strijd met de Europese regelgeving financieel
nadelige gevolgen voor het ministerie kan hebben. 2.6. Definitief vaststellen bijdragen politieEen aantal jaren geleden is de reorganisatie van de politie in Nederland
in gang gezet. Deze reorganisatie heeft geleid tot een integratie van de rijks-
en gemeentepolitie tot 25 regionale politiekorpsen en één landelijk
korps. Sinds de reorganisatie bekostigt het Ministerie van Binnenlandse Zaken
de 25 regionale korpsen en het Ministerie van Justitie het landelijk korps.Per 1 april 1994 is de nieuwe situatie formeel bekrachtigd, met de inwerkingtreding
van de Politiewet 1993. In 1993 en het eerste kwartaal van 1994 was er sprake
van een overgangssituatie.In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
onderzoek verricht naar de wijze waarop de directie Politie van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken heeft gehandeld in het kader van de definitieve vaststelling
van de over 1993 aan de gemeenten verstrekte bijdragen op grond van het «Besluit
Vergoeding Politiekosten 1986» (BVP 1986). Het gaat om een bedrag van
circa f 2,7 miljard.In aanvulling hierop is ook gekeken naar de voorbereidingen ten aanzien
van de definitieve vaststelling van de over 1994 verstrekte bijdragen.De directie Politie heeft bij haar werkzaamheden in het kader van de definitieve
vaststelling van de bijdragen 1993 niet geheel voldaan aan de te stellen eisen
van ordelijkheid en controleerbaarheid. De dossiers zijn niet logisch opgebouwd
en daardoor niet inzichtelijk. Een schriftelijke vastlegging van de uitgevoerde
werkzaamheden en de overwegingen op grond waarvan de directie Politie besloten
heeft dat bijdragen definitief konden worden vastgesteld, ontbreken. Ook kan
niet worden nagegaan wat de reden is voor de vertraging die is opgetreden
bij het definitief vaststellen van de bijdragen 1993. Eind maart 1995 had
de directie Politie nog slechts de bijdrage aan 8 van de 25 regio's definitief
vastgesteld. Tot slot stelde de Rekenkamer vast dat de directie Politie het
verslag van de regio-/gemeente-accountant niet betrekt bij de beoordeling
van de verantwoording. Dergelijke verslagen bevatten informatie die van invloed
zou kunnen zijn op het besluit de bijdrage definitief vast te stellen.De directie Politie was eind maart 1995 nog nauwelijks begonnen met de
voorbereiding van de werkzaamheden in het kader van de definitieve vaststelling
van de bijdragen 1994. Begin augustus 1995 had het ministerie de verantwoordingen
over 1994 van 16 regio's ontvangen. Van deze 16 verantwoordingen waren er
9 volledig genoeg om de vaststelling van de bijdrage over 1994 te kunnen afwikkelen.
De minister van Binnenlandse Zaken is op grond van het Besluit
Financiën Regionale Politie verplicht de bijdragen 1994 definitief vast
te stellen binnen drie maanden na ontvangst van de financiële verantwoording
van de regio (de uiterste datum van inzending is 1 augustus 1995). Dit betekent
dat de vaststelling van de bijdragen 1994 op 1 november 1995 gereed dient
te zijn.Overigens constateerde de Rekenkamer dat de regelgeving 1994 een tekortkoming
vertoonde. Er was nog geen controleprotocol ontwikkeld voor de bij de regio's
controlerende accountants. Als gevolg daarvan is onvoldoende helder waar de
accenten van de accountantscontrole bij de regio's behoren te liggen en is
ook niet duidelijk aan welke eisen de verslaglegging van de regio-accountant
moet voldoen.De Rekenkamer concludeerde dat de ordelijkheid en controleerbaarheid van
de werkzaamheden van de directie Politie in het kader van de definitieve vaststelling
van de bijdragen 1993 verbetering behoeven. Deze vaststelling dient op korte
termijn te worden afgerond. Zowel de accountantsverklaring als het accountantsverslag
dienen volgens de Rekenkamer bij de besluitvorming over de vaststelling te
worden betrokken.Tot slot achtte de Rekenkamer het gewenst dat het departement nagaat welke
regio's niet in staat zullen zijn de financiële verantwoording over 1994
vóór 1 augustus 1995 aan de minister van Binnenlandse Zaken
te verstrekken. Op grond van het Besluit Financiën Regionale Politie
is de minister bevoegd de betaling van een of meer voorschotten geheel of
gedeeltelijk op te schorten indien regio's de verantwoording niet tijdig inzenden.
Het is naar de mening van de Rekenkamer noodzakelijk dat de directie Politie
zich tijdig beraadt op een daartoe te ontwikkelen beleid.De minister schreef in zijn reactie dat het controleprotocol dat gold
voor 1993 ook gold voor 1994. Aan een verdergaande verfijning en structurering
van de werkzaamheden rond de vaststelling van de bijdragen zal bij de verantwoordingen
1994 aandacht worden besteed. Inmiddels was volgens de minister de definitieve
vaststelling van de bijdragen 1993 van 24 politieregio's afgerond. Ten aanzien
van de definitieve vaststelling van de bijdragen 1994 merkte de minister op
geen reden te hebben te verwachten dat de daarvoor beschikbare periode van
drie maanden voor het departement problemen zou opleveren. 2.7. HerstructureringspotDe jaarlijks bij de Staten-Generaal ingediende rijksbegroting omvat naast
de gewone begrotingshoofdstukken zogeheten aanvullende posten. Eén
van de aanvullende posten aangegeven in de Miljoenennota wordt gevormd door
de herstructureringsmiddelen (verder te noemen Herstructureringspot). Uit
deze pot kunnen ten behoeve van de overheidssector en de gepremieerde en gesubsidieerde
sector gelden worden geput voor de beloning van vuil en onaangenaam werk respectievelijk
voor herstructurering van de beloning van de werknemers in de collectieve
sector. Jaarlijks wordt f 50 miljoen ter beschikking gesteld. Van dit
bedrag komt f 33,6 miljoen ten goede aan de sector overheid en f 16,4
miljoen aan de gepremieerde en gesubsidieerde sector.In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
onderzoek verricht naar het functioneren van de Herstructureringspot, voor
zover het de sector overheid betreft. De Minister van Binnenlandse Zaken is
de eerstverantwoordelijke voor het beheer van dat deel van de pot.De Rekenkamer stelde vast dat er met betrekking tot de toekenning van
middelen uit de Herstructureringspot geen duidelijke criteria bestaan. Voor zover er criteria zijn, erkende het Ministerie van Binnenlandse
Zaken zich daaraan niet altijd te houden. Zo werd aan het Arbeidsmarkt- en
Opleidingenfonds (A&O-fonds) in 1989 f 5 miljoen toegekend en ontving
het Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel in 1994 een incidentele
bijdrage in de exploitatiekosten van circa f 1 miljoen. Ook erkende het
ministerie dat de Herstructureringspot zich in de praktijk tot een knelpuntenpot
heeft ontwikkeld. Gaandeweg is de Herstructureringspot steeds meer benut voor
allerlei knelpunten in de arbeidsvoorwaardensfeer, waarvan de financiering
niet in het arbeidsvoorwaardenoverleg kon worden geregeld.De Rekenkamer constateerde tot slot dat het Ministerie van Binnenlandse
Zaken nagenoeg geen toezicht uitoefent op de besteding van eenmaal toegekende
en naar andere begrotingen overgehevelde bedragen. Omdat het Ministerie van
Binnenlandse Zaken noch het ontvangende departement specifiek over deze gelden
verantwoording aflegt, staat niet vast dat de toegekende middelen ook daadwerkelijk
worden besteed aan het beoogde doel.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer ten aanzien van de
Herstructureringspot niet voldoet aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid.
Zij beval aan om het functioneren van de Herstructureringspot binnen afzienbare
tijd te evalueren.De minister schreef in zijn reactie dat naar zijn mening toezicht geen
deel uitmaakt van de functie van de beheerder van de Herstructureringspot.
Het is primair de verantwoordelijkheid van het ontvangende departement of
de toegekende middelen worden besteed aan het doel waarvoor ze zijn toegekend.
Vanaf het moment dat gelden uit de Herstructureringspot zijn overgemaakt naar
een begrotingshoofdstuk vinden per departement de controles plaats die binnen
de begrotingsuitvoering en -verantwoording gebruikelijk zijn. Gelden uit de
Herstructureringspot wijken volgens de minister niet af van gelden met een
andere bron van herkomst, zoals bijvoorbeeld de post loonbijstelling. Na de
toekenning en begrotingstechnische verwerking hebben de posten geen relatie
meer met de Herstructureringspot.Gezien het feit dat de Herstructureringspot binnen afzienbare tijd zal
worden ingezet voor de arbeidsvoorwaardenruimte collectieve sector (waarmee
aan de pot een einde komt), zal van een evaluatie worden afgezien. 2.8. Voorschotten- en verplichtingenadministratieMede op grond van de rapporten van de AD constateerde de Rekenkamer dat
verplichtingen vaak te laat in de administratie worden vastgelegd. Ook de
afboeking van voorschotten geschiedt vaak te laat. Daarbij wordt bij het betalen
van voorschotten niet altijd gehandeld conform het «Besluit verlening
voorschotten».Genoemde tekortkomingen leiden tot een voorschotten- en verplichtingenadministratie
die gedurende het jaar geen juist beeld vertoont. Slechts op grond van de
controle van de AD bestaat er zekerheid over de juistheid van deze administraties
aan het einde van het jaar.Naar de mening van de Rekenkamer dient het financieel beheer ten aanzien
van voorschotten en verplichtingen dan ook te worden verbeterd. 2.9. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interimregeling ziektekosten
ambtenarenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 onderzocht de Algemene
Rekenkamer het beleid gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O) van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren
(IRZK).Zij constateerde toen tekortkomingen in de controle van door belanghebbenden
verstrekte gegevens.De Rekenkamer stelde vast dat het M en O-beleid van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken rond de IRZK voor 1994 toereikend was. 2.10. Arbeidsmarkt- en OpleidingsfondsIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
voor een aantal ministeries het onderwerp «fondsen» onderzocht.
Van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd de Stichting Arbeidsmarkt-
en Opleidingsfonds voor de overheid (hierna te noemen: A&O-fonds) in het
onderzoek betrokken.Het A&O-fonds werd door de minister van Binnenlandse Zaken in 1988
opgericht.Het doel van het fonds was het stimuleren van additionele arbeidsmarkt-
en opleidingsactiviteiten en het ondersteunen of initiëren van educatieve
activiteiten binnen de sector overheid.In de jaren 1992, 1993 en 1994 bedroeg de bijdrage van het ministerie
aan het fonds respectievelijk f 106,7 miljoen, f 67,9 miljoen en
f 85 miljoen.Per 1 november 1994 werd het A&O-fonds opgeheven als gevolg van de
decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg in acht deelsectoren. Liquidatie van het fonds vindt overigens pas plaats nadat de niet-sectorgebonden
projecten volledig zijn afgerond en ook financieel zijn afgewikkeld. Naar
verwachting zal dit in 1996 het geval zijn.In twee gevallen, namelijk voor de sectoren Rijk en Gemeenten, is gekozen
voor voortzetting van de activiteiten van het A&O-fonds in de vorm van
nieuw opgerichte stichtingen (hierna te noemen A&O-fonds Rijk en A&O-fonds
Gemeenten).In het onderzoek is aandacht besteed aan zowel de oude situatie als aan
de voortzetting van de activiteiten in de sectoren Rijk en Gemeenten.De volgende onderzoeksvragen stonden centraal:a zijn de inrichting en vormgeving van de fondsen wettelijk voldoende
geregeld;b kan de minister zijn verantwoordelijkheid voor het A&O-fonds Rijk
en het A&O-fonds Gemeenten voldoende waarmaken?De Rekenkamer stelde vast dat de inrichting en vormgeving van het A&O-fonds
niet geheel aan de door haar gestelde eisen voldeed. Weliswaar werd het fonds
bij wet ingesteld, maar deze wet bevatte niet de door de Rekenkamer wenselijk
geachte aspecten «taken en bevoegdheden», «bekostigingswijze»
en «verantwoording en toezicht». Overigens waren deze aspecten
in de oprichtingsstatuten en de voor het fonds geldende bijdrageregeling wel
afdoende geregeld.De motivering voor de instelling van het A&O-fonds was in voldoende
mate vastgelegd in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp. Gelet op
deze motieven (waaronder de wenselijkheid van betrokkenheid van het veld)
en de bijzondere relatie met het arbeidsvoorwaardenoverleg lag het in dit
geval in de rede te kiezen voor een fondsconstructie. Het A&O-fonds Rijk en het A&O-fonds Gemeenten zijn in 1994 respectievelijk
1993 opgericht door vertegenwoordigers van werknemers respectievelijk van
werkgevers en werknemers. In beide gevallen is dus geen sprake van een wettelijke
basis, hetgeen in dit geval gezien de eigen verantwoordelijkheid van de arbeidsmarktpartijen
voor de besteding van de gelden niet vreemd is. De minister van Binnenlandse
Zaken is in geen van beide gevallen verantwoordelijk voor het beheer van het
fonds. Wel blijft de minister uiteraard zijn verantwoordelijkheid houden voor
een juiste en doelmatige besteding van de aan beide fondsen verstrekte bijdragen.De bijdrage van de minister aan het A&O-fonds Rijk wordt verstrekt
op grond van de bijdragebeschikking van 14 september 1994. Voor 1994 bedroeg
deze f 2,9 miljoen. De bijdrage wordt bij wijze van voorschot verstrekt.Definitieve afrekening vindt plaats aan de hand van een jaarrekening,
jaarverslag en een accountantsverklaring.Voorafgaand aan het begrotingsjaar dient een beleidsplan inclusief begroting
te worden overlegd. In de bijdragebeschikking stelt de minister een aantal
voorwaarden aan de toekenning van de bijdrage. Deze voorwaarden hebben betrekking
op het financieel beheer bij het fonds, de subsidievoorwaarden die het fonds
hanteert èn de vorm en inhoud van de verantwoordingsstukken die het
fonds ten behoeve van de minister dient op te maken.In 1994 had het Ministerie van Binnenlandse Zaken nog niet voorzien in
procedures die de tijdige en volledige ontvangst van de door het fonds te
verstrekken verantwoordingsstukken waarborgen.Het A&O-fonds Gemeenten heeft over 1994 geen bijdrage ontvangen van
het ministerie van Binnenlandse Zaken. Reden was dat geen overeenstemming
bereikt kon worden over de inhoud van een bijdragebeschikking.Begin 1995 is besloten om de bijdragen tot 1997 «à fonds
perdu» te verstrekken. Dit betekent dat de minister van Binnenlandse
Zaken geen voorwaarden stelt aan (de verantwoording over) de besteding van
de bijdrage door het fonds.De enige voorwaarde die de minister heeft gesteld, is dat er in 1997 een
evaluatie wordt uitgevoerd, met als doel inzicht te geven in het beheer en
het bestedingspatroon van het fonds.De beoogde bijdrage 1994 ad f 3,9 miljoen zal in drie gelijke delen
aan de bijdragen 1995 tot en met 1997 worden toegevoegd. In totaal zal het
A&O-fonds Gemeenten over de jaren 1995–1997 een bijdrage van f 27,4
miljoen ontvangen.In tegenstelling tot het A&O-fonds Rijk kan het A&O-fonds Gemeenten
onbeperkt reserves vormen.De Rekenkamer concludeerde dat de minister van Binnenlandse Zaken de verantwoordelijkheid
voor de bijdrage aan het A&O-fonds Rijk kan dragen. Dit is niet het geval
ten aanzien van het A&O-fonds Gemeenten.De minister schreef in zijn reactie dat was gekozen voor de «second
best» oplossing van een bijdrage «à fonds perdu»
aan het A&O-fonds Gemeenten omdat in eerste aanleg geen overeenstemming
kon worden bereikt met de gemeenten over de inhoud van de bijdragebeschikking.
De gekozen vorm sloot volgens hem goed aan bij de afspraken in het kader van
het gedecentraliseerde overlegstelsel, namelijk dat de minister van Binnenlandse
Zaken op sectoraal niveau nog maar in beperkte mate verantwoordelijkheid draagt. 2.11. Agentschap Informatievoorziening OverheidspersoneelDe doelstelling van het agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel
(IVOP) is het ontwerpen, bouwen, in stand houden en exploiteren van personeelsinformatiesystemen,
zowel op het terrein van de salarisadministratie als op het terrein van personeelsbeleid.Het agentschap bestaat formeel per 1 januari 1995. Daarvoor was IVOP een
dienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Over 1994 is nog geen financiële
verantwoording als agentschap opgesteld. Het oordeel van de Rekenkamer over
IVOP zit voor 1994 derhalve nog besloten in het oordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie in hoofdstuk 3. Reeds geruime tijd voor
de agentschapsvorming, op 29 oktober 1993, stemde de ministerraad in met een
nieuwe structuur waarbij bevoegdheden van de Minister van Binnenlandse Zaken
ten aanzien van de dienst IVOP en het Interdepartementale Personeelsinformatie
Automatiseringssysteem (IPA-systeem) zijn gemandateerd aan de gebruikers van
dat systeem (waaronder een groot aantal departementen en universiteiten).
Met ingang van 1 januari 1994 vinden de taakuitvoering van het IPA-systeem
en de bedrijfsvoering van IVOP feitelijk plaats onder de verantwoordelijkheid
van de Algemene Vergadering van Deelnemers (AVD) van het samenwerkingsverband
IPA-systeem. Voorzitter van de AVD is de plaatsvervangend directeur-generaal
Management en Personeelsbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.De nieuwe structuur kan het best worden vergeleken met een coöperatieve
vereniging. Alle deelnemers zijn vertegenwoordigd in de AVD. De AVD stelt
onder andere de begroting en de jaarrekening vast. Feitelijk is sprake van
een zekere mate van verzelfstandiging: de minister grijpt alleen in als de
AVD beslissingen neemt waar hij niet achter staat.Het toezicht op de taakuitvoering van IVOP wordt in eerste instantie uitgeoefend
door het bestuur van het samenwerkingsverband IPA-systeem. Namens de minister
vindt wel maandelijks overleg plaats over de taakuitvoering.De deelnemers betalen een kostendekkend tarief per gebruikt deelsysteem.
Het budget dat aanvankelijk op de begroting van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken stond, is in de loop van 1994 overgeheveld naar de deelnemers, zodat
zij daarmee de in rekening gebrachte tarieven kunnen betalen.Het ministerie van Financiën stelt aan de omvorming van een departementale
dienst tot een agentschap de voorwaarde dat de dienst als agentschap doelmatiger
kan werken. De Rekenkamer constateerde dat in het geval van IVOP een norm
waaraan het doelmatiger werken in de toekomst kan worden afgemeten, ontbrak.Het Ministerie van Binnenlandse Zaken stelde dat het verlenen van de agentschapsstatus
aan IVOP voor het opgerichte samenwerkingsverband IPA-systeem min of meer
een noodzakelijke voorwaarde was om goed te kunnen functioneren. Als agentschap
zou IVOP de mogelijkheid hebben om gelden te reserveren, één
van de pijlers van het functioneren van het samenwerkingsverband.De Rekenkamer stelde vast dat de financiële verhouding tussen het
ministerie en het agentschap op een aantal punten niet helder is geregeld.Over circa twee jaar moet het IPA-systeem gerenoveerd zijn. Daarvoor is
f 15 miljoen nodig. De Rekenkamer constateerde dat bij de instelling
van het agentschap niet duidelijk was wie tezijnertijd deze kosten voor zijn
rekening moet nemen: het ministerie, IVOP of beide. In maart 1995, één
maand voor de aanbesteding van het renovatie-project, bestond nog onduidelijkheid
over de financiering daarvan. Daarnaast is er onduidelijkheid over de huisvestingskosten van het pand
in Den Haag waarin IVOP is gehuisvest. Deze kosten bedragen f 0,2 miljoen
per jaar. Het ministerie staat op het standpunt dat deze kosten vanaf september
1995 ten laste van IVOP komen. IVOP deelt dit standpunt niet.Verder stelde de Rekenkamer vast dat het agentschap nog gebruik maakt
van een aantal diensten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, terwijl
hiervoor geen kosten worden doorberekend. Het betreft kosten van de interne
dienst, de centrale directie FEZ en de AD.Voorafgaande aan het verlenen van de status van agentschap aan IVOP heeft
de minister van Binnenlandse Zaken toegezegd dat, tegelijkertijd met de evaluatie
van het samenwerkingsverband in het najaar van 1995, het functioneren van
IVOP als agentschap zal worden geëvalueerd.De Rekenkamer concludeerde dat voldoende onderbouwing voor de instelling
van het agentschap IVOP ontbrak. Het agentschap IVOP is vooral opgericht om
de mogelijkheid tot reservevorming te creëren.Voorts is de financiële verhouding tussen het ministerie en het agentschap
IVOP niet op alle punten duidelijk geregeld. Over de bekostiging van de vervangingsinvesteringen
ad f 15 miljoen bestond ten tijde van het onderzoek nog een meningsverschil
tussen het ministerie en de AVD. Dit geldt ook voor de huisvestingskosten
ad f 0,2 miljoen.Het niet doorberekenen van door het ministerie verleende diensten achtte
de Rekenkamer in strijd met de gedachte dat een agentschap op eigen benen
moet staan en alle kosten zelf moet dragen.De minister schreef in zijn reactie dat over de bekostiging van de vervangingsinvesteringen
inmiddels overeenstemming was bereikt tussen het ministerie en de AVD. Tevens
zal een besluit genomen worden over de huisvestingskosten en zal onderzocht
worden of het doelmatig is de kosten van dienstverlening van de centrale diensten
van het kernministerie door te berekenen aan IVOP.De minister deelde de mening van de Rekenkamer dat het ten aanzien van
de instelling van een agentschap zeer zinvol is expliciet aandacht te besteden
aan doelmatigheidsoverwegingen. In dat kader zijn kengetallen ontwikkeld. 2.12. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De centrale directie FEZ diende er vooraf
op toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de hoofden van dienst van het ministerie tijdig,
juist en volledig werden geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.
Het door de Minister van Financiën beoogde toezicht op het terughoudend
verplichtingenbeleid is voor de verplichtingen vanaf f 50 000 uitgeoefend
door de centrale directie FEZ. Voor de uitvoering van het beleid voor de verplichtingen
onder de f 50 000 waren de departementsonderdelen zelf verantwoordelijk.
De controle daarop diende door de AD te worden uitgevoerd.Omdat er sprake was van slechts circa f 10 miljoen aan vermijdbare
verplichtingen, achtte de AD een uitgebreide controle op de uitvoering van
het terughoudend verplichtingenbeleid weinig zinvol. De AD had zijn controle
dan ook niet zodanig ingericht dat ook voor de verplichtingen kleiner
dan f 50 000 een correcte uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid
kon worden gegarandeerd. Wel had de AD in beperkte mate het door de centrale
directie FEZ uitgevoerde toezicht gecontroleerd.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken voldoende
invulling heeft gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal7 889,26 814,8694,9 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden7 860,36 793,2694,9Fouten/onzekerheden28,921,60 Onvolledigheden0001 het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 20,4 miljoen respectievelijk f 20,9 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een aantal daarvan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten
en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Drie uitgavenartikelen bevatten bedragen tot een totaal van f 2,0
miljoen waaromtrent onzekerheid over de rechtmatigheid bestaat als gevolg
van tekortkomingen in de administratieve organisatie bij de DUO. Daarnaast
waren bedragen tot een totaal van f 0,3 miljoen onrechtmatig vanwege
onverschuldigde betalingen. Over f 1,2 miljoen had de Rekenkamer geen
zekerheid over de rechtmatigheid vanwege tekortkomingen in het M en O-beleid
en over f 2,2 miljoen vanwege het ontbreken van gekwantificeerde gegevens.Het gaat om de artikelen 01.13 Post-actieven, 02.03 (Diverse vergoedingen
openbare ambtsdragers en herindelingswachtgelden) en 05.15 (Financiële
rechtspositie rampenbestrijding). Door het ontbreken van gekwantificeerde
gegevens had de Rekenkamer tevens geen zekerheid over de rechtmatigheid van
f 5,5 miljoen op artikel U 07.10 (Financiële rechtspositie actieven
en rechtspositie post-actieven uitkeringsregeling 1966).Op artikel 07.08 (Uitkeringen Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel)
worden de uitkeringen op grond van de regeling Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel
verantwoord. Omdat de uitvoering van deze regeling te wensen overlaat, hebben
er voor een bedrag van f 6,2 miljoen onrechtmatige betalingen
plaatsgevonden en bestaat er voor een bedrag van f 4,2 miljoen geen zekerheid
over de rechtmatigheid.Op artikel 07.19 (Samenvoeging USZO) worden de verplichtingen en uitgaven
verantwoord in het kader van de voorbereiding van de Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid Overheidspersoneel. Als gevolg van gebreken in de administratieve
organisatie bestaat er geen zekerheid over de omvang van de in 1994 aangegane
verplichtingen van f 28,9 miljoen. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening nog niet
voldoet aan de eisen. Sedert een aantal jaren beperkt het Ministerie van Binnenlandse
Zaken de artikelsgewijze toelichting tot die artikelen waarvoor een toelichting
vanuit beleidsmatig of politiek oogpunt relevant is of waarbij sprake is van
omvangrijke slotwetmutaties. Voor wat betreft dit laatste loopt het ministerie –
met instemming van het Ministerie van Financiën – vooruit op de
regelgeving zoals die van kracht wordt na invoering van de 6e wijziging van
de Comptabititeitswet.Omdat in de aanpak van het ministerie echter goede verwijzingen naar de
desbetreffende toelichting bij de suppletoire begrotingen ontbreken, is de
toelichting naar de mening van de Rekenkamer vaak niet zelfstandig leesbaar.
De Rekenkamer constateerde overigens wel een verbetering ten opzichte van
voorgaande jaren. Bij een aantal artikelen zijn nu voor het eerst volume-
en prestatiegegevens gepresenteerd. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 1994
zien, het gedeelte dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 31 december 1994, Binnenlandse
Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  debetcreditTotaal26 476,626 476,6 Niet
beoordeeld117 662,610 122,5 Beoordeeld8 814,016 354,1Geen belangrijke fouten/onzekerheden8 780,016 312,3Belangrijke fouten/onzekerheden33,341,81 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte.Op de belangrijke fouten/onzekerheden is reeds ingegaan in paragraaf 2.3.
Een specificatie van die fouten/onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de daaraan gestelde eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften; – de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording niet geheel voldoet aan eerstgenoemde eis omdat
de toelichting bij de rekening niet geheel toereikend is.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording, met uitzondering van:– een bedrag van f 15,1 miljoen aan uitgaven, f 28,9 miljoen
aan verplichtingen, f 28,1 miljoen aan uitgaven buiten begrotingsverband,
f 41,8 miljoen aan ontvangsten buiten begrotingsverband en f 5,2
miljoen aan extra-comptabele vorderingen, waaromtrent de Rekenkamer geen zekerheid
over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 6,5 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-
hedenredenparagraaf 01.13Postactieven21,50,1onrechtmatig,
onverschuldigd betaald 2.3    1,4onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.3    1,1onzeker,
overige onzekerheden2.3 02.03Diverse vergoedingen openbare
ambtsdragers en herindelingswachtgelden6,50,3onzeker, tekortkomingen
in de administratieve organisatie     1.1onzeker,
overige onzekerheden2.3 05.15Financiële rechtspositie
rampenbestrijding8,10,2onrechtmatig, onverschuldigd betaald2.3   0,3onzeker, tekortkomingen in de administratieve
organisatie2.3    1,2onzeker, tekortkomingen
in het M & O- beleid3.1 07.08Ziektekostenvoorziening
Overheidspersoneel uitkeringen261,16,2onrechtmatig, tekortkomingen
in de administratieve organisatie3.1    4,2onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1 07.10Financiële
rechtspositie actieven en rechtspositie post-actieven uitkeringsregeling 19665,55,5onzeker,
overige onzekerheden2.3 totaalfouten/onzekerheden 21,6   Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994, Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf07.19Samenvoeging USZO28,928,9onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1 totaalfouten/onzekerheden 28,9   Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans
31 december 1994, Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf   debetcredit  5Uitgaven
buiten begrotingsverband32,328,1 onzeker, tekortkomingen
in de administratieve organisatie2.3 6Ontvangsten buiten
begrotingsverband45,4 41,8onzeker, tekortkomingen in
de administratieve organisatie2.3 7Extra-comptabele
vorderingen16,75,2 onzeker, tekortkomingen in de administratieve
organisatie2.3 totaalonzekerheden 33,341,8  Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Inhoud Blz.    Samenvatting101   1Inleiding101   2Financieel beheer102   2.1Accountantscontrole102 2.2Overheveling
van Culturele Zaken102 2.3Wachtgeld-
en uitkeringsregelingen onderwijzend personeel1042.4Voorrangsbenoemingen wachtgelders106 2.5Tijdige
invoering van nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving109 2.6CASO-systeem1102.7Voorschotten110 2.8Misbruik en oneigenlijk
gebruik111 2.9Fondsen115 2.10Terughoudend
verplichtingenbeleid117 2.11Controlebeleid Kunstenfondsen118   3Financiële verantwoording118   3.1Rekening118 3.2Toelichting bij de rekening1193.3Saldibalans met toelichting119 3.4Oordeel
over de financiële verantwoording119SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen. In 99,9% van de uitgaven, 100% van de ontvangsten en 100%
van de verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan.De Rekenkamer geeft jaarlijks een oordeel over een aantal onderdelen van
het financieel beheer.Bij het rechtmatigheidsonderzoek 1993 constateerde zij bij de Produktgroep
Uitkeringen Onderwijspersoneel (UO) van de Informatiseringsbank (thans Informatie
Beheer Groep) een zeker perspectief op de oplossing van al jarenlang bestaande
problemen bij de uitvoering van de wachtgeld- en uitkeringsregelingen. Hoewel
het bedrag aan fouten over 1993 nog te hoog was maakte zij om bovengenoemde
reden geen bezwaar tegen de in 1993 verrichte onrechtmatige uitgaven.Bij het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer onderzocht of
het structurele effect van de maatregelen ertoe heeft geleid dat het bedrag
aan fouten over 1994 is teruggedrongen tot beneden de 1% van het totale door
UO uitgekeerde bedrag. Tevens heeft zij enkele knelpunten nader onderzocht.Op grond van haar onderzoek 1994 heeft zij vastgesteld, dat het totale
percentage financiële fouten 1,3 bedroeg en dientengevolge heeft zij
bezwaar gemaakt als bedoeld in de Comptabiliteitswet, artikel 55, eerste lid,
tegen de onrechtmatige uitgaven van in totaal f 9,95 miljoen.In zijn reactie wees de minister op diverse maatregelen om aan het bezwaar
van de Rekenkamer tegemoet te komen.De Rekenkamer is er echter niet van overtuigd dat deze maatregelen nog
in 1995 tot een foutenpercentage beneden de 1 kunnen leiden. Zij handhaaft
daarom haar bezwaar, hetgeen betekent dat de minister binnen twee maanden
(uiterlijk op 10 oktober) de indiening bij de Staten-Generaal dient te bevorderen
van een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar, tenzij hij voor die
tijd een regeling naar genoegen van de Rekenkamer treft.In het kader van het onderzoek naar het financieel beheer bij het ministerie
heeft de Rekenkamer verder kritiek op het beleid ter bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik van de regeling Basiseducatie. Zo is in het voorlichtingsmateriaal
voor de gemeenten geen aandacht besteed aan mogelijk misbruik en oneigenlijk
gebruik bij de registratie van deelnemers aan basiseducatie. Ook schiet de
controle op deze registratie tekort. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van dit onderzoek met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan de onderzoeken op het terrein
van het financieel beheer. In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel.Krachtens Koninklijk Besluit van 22 augustus 1994, nr. 94 006521,
is het Cultuur- en Mediabeleid van het voormalige Ministerie van Welzijn,
Volksgezondheid en Cultuur overgeheveld naar het voormalige Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen (met ingang van genoemde datum het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geheten).In december 1994 hebben de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het protocol voor de
overgang getekend. Er is onder meer afgesproken dat het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport zorgdraagt voor de uitvoering van het financieel beheer 1994
en de verantwoording over 1994 inzake genoemd beleidsterrein. De uitvoering
loopt door tot en met de Slotwet/rekening 1994. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe controle van de departementale accountantsdienst (AD) heeft geleid
tot een goedkeurende verklaring bij de departementale financiële verantwoording
1994. De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis
biedt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994.
De oordelen van de Rekenkamer zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis
van de AD-rapportages. 2.2. Overheveling van Culturele Zaken 2.2.1. InleidingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de overgang van het Cultuur- en Mediabeleid
van het voormalige Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur naar
het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen op ordelijke en controleerbare
wijze heeft plaatsgevonden. De organisatorische overheveling moest per 1 januari
1995 zijn voltooid. In december 1994 zou er een protocol van overdracht zijn
waarin de overgang van de verantwoordelijkheden voor Culturele Zaken (CZ)
was vastgelegd. 2.2.2. BevindingenDe Rekenkamer stelde vast dat de overheveling van CZ als een op zichzelf
staande operatie is uitgevoerd waarbij weinig gebruik is gemaakt van de ervaringen
in de Rijksdienst met soortgelijke operaties. Tegen deze achtergrond is het
de Rekenkamer nog onduidelijk wat er zal gebeuren met de ervaringen van de
overgang van CZ. Een algemene evaluatie van de overgang was ten tijde van
het onderzoek niet voorzien. De projectstructuur voor de overgang van CZ bestond uit een stuurgroep,
een projectbureau en diverse werkgroepen. De bevindingen van de werkgroepen
waren opgenomen in het protocol voor de overgang van Culturele Zaken van december
1994. Er waren voldoende waarborgen in de projectstructuur voor de afstemming
tussen de werkgroepen en om ervoor te zorgen dat alle relevante onderwerpen/probleemgebieden
aan de orde zouden komen.Er was een plan van aanpak opgesteld voor de overdracht van de gegevens
met betrekking tot het financieel beheer aan het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen. Op basis hiervan en van de in het eindverslag verantwoorde
activiteiten van de desbetreffende subwerkgroep Administratieve ontvlechting,
stelde de Rekenkamer vast dat het proces van de uitsplitsing en overdracht
van de financiële administratie van CZ naar behoren is verlopen. Nadat
de subwerkgroep is ontbonden zijn de resterende werkzaamheden overgenomen
door de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Een kostenopstelling voor de overgang van CZ was er niet. Deze opstelling
zou volgens de Rekenkamer niet alleen de kosten van externe adviseurs en dergelijke
dienen te bevatten maar evenzeer de kosten verbonden aan de inzet van medewerkers
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport die, voor kortere of langere tijd, volledig
zijn vrijgemaakt voor de overheveling van CZ. Volgens beide ministeries zouden
de werkzaamheden niet of nauwelijks geleid hebben tot extra arbeidskosten. 2.2.3. Conclusie en aanbevelingDe Rekenkamer concludeerde dat de overheveling van CZ is uitgevoerd als
een op zichzelf staande operatie waarbij geen gebruik is gemaakt van de ervaringen
in de Rijksdienst met soortgelijke operaties. Het overgangsproces heeft overigens
op ordelijke en controleerbare wijze plaatsgevonden. De Rekenkamer deed de
aanbeveling de operatie te evalueren en daarbij ook aandacht te besteden aan
de kosten. 2.2.4. Reactie ministerDe ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport waren tevreden met het positieve oordeel van de Rekenkamer
over de overheveling van CZ naar het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen was van mening dat
de nog aanwezige expertise binnen het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport met vroegere operaties het gemis aan documentatie en evaluaties van
vorige operaties voldoende compenseerde. Verder meldde hij dat geen gebruik
is gemaakt van externe adviseurs. Bij de gehele operatie waren in totaal 80
medewerkers van beide departementen betrokken, van wie slechts enkelen full-time.
De operatie heeft ongeveer 7 à 10 mensjaren gekosten. De kosten betrekking
hebbend op de verhuizing van de medewerkers van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, de noodzakelijke interne verhuizingen binnen het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen en de uitplaatsing van de accountantsdienst bedroegen
f 2,4 miljoen. Over de aanbeveling om de overgang te evalueren merkte
de minister op dat hij dit jaar een onderzoek laat doen naar de ervaringen
van de medewerkers van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
die geplaatst zijn bij de directies van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen. De evaluatie van de integratie van CZ binnen het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is een zaak van langere
adem. De minister denkt aan 1998. 2.3. Wachtgeld- en uitkeringsregelingen onderwijzend personeel 2.3.1. InleidingVorig jaar constateerde de Rekenkamer bij de produktgroep Uitkeringen
Onderwijspersoneel (UO) van de Informatie Beheer Groep een zeker perspectief
op de oplossing van al jarenlang bestaande problemen bij de uitvoering van
de wachtgeld- en uitkeringsregelingen. Zo zou het in 1992 bij UO ingevoerde
besturingsmodel moeten gaan voorzien in een plannings- en rapportagecyclus
ten behoeve van het management. In de rapportages zou een oordeel komen over
de kwaliteit van de uitvoering, waarvoor normen zouden worden ontwikkeld.
Ook zou de in 1993 ingevoerde risicogerichte controlesystematiek voor het
behandelen van aanvragen en maandformulieren moeten leiden tot kwaliteitsverbeteringen
in de uitvoering. Daarnaast zouden achterstanden en fouten bij de behandeling
van aanvragen verminderd en voorkomen moeten worden, doordat er meer personeel
zou komen en geautomatiseerde toepassingen het aantal handmatige handelingen
zouden doen afnemen. Tot slot was er een aantal aspecten van misbruik en oneigenlijk
gebruik dat vastgelegd diende te worden. Het saldo aan te veel betaalde uitkeringen
moest teruggedrongen worden. Hoewel het bedrag aan fouten over 1993 nog te
hoog was, achtte de Rekenkamer de getroffen en aangekondigde maatregelen van
dien aard dat zij over 1993 geen bezwaar maakte als bedoeld in artikel 55,
eerste lid van de Comptabiliteitswet. Deze maatregelen zouden volgens de Rekenkamer
voldoende moeten zijn om de knelpunten op te heffen. De Rekenkamer kondigde
wel aan het maken van bezwaar opnieuw te zullen overwegen indien in 1994 zou
blijken dat het effect van de maatregelen onvoldoende was om het bedrag aan
fouten in 1994 terug te dringen tot beneden de 1% van het totale door UO uitgekeerde
bedrag. 2.3.2. BevindingenDe Rekenkamer constateerde in haar vervolgonderzoek dat in 1994 nog geen
vooruitgang was geboekt bij het ontwikkelen van normen om de kwaliteit van
de uitvoering vast te kunnen leggen in rapportages. De risicogerichte controlesystematiek
werd weliswaar volgens opzet uitgevoerd, maar bleek in de praktijk nog enige
gebreken te vertonen waardoor er onvoldoende effect was op de kwaliteit van
de uitvoering. Verder bleek dat UO zijn toezegging van vorig jaar, nagaan
bij welke overige onderdelen van het produktieproces de risicogerichte controle-aanpak
kan worden toegepast, niet was nagekomen. De personele capaciteit van UO was
in 1994 toegenomen, maar bleek nog steeds niet voldoende om zowel de normale
produktie uit te voeren als de achterstanden weg te werken. Door de geautomatiseerde
aanlevering van inkomstengegevens uit het salarissysteem van de scholen nam
het aantal verwerkingen met de hand af. Maar ook het in 1994 nog steeds aanzienlijke
aantal verwerkingen met de hand (waaronder de verrekening van de neveninkomsten)
bleef de belangrijkste bron van fouten. Het totale percentage financiële
fouten van de door UO verzorgde uitkeringen van in totaal circa f 762
miljoen bedroeg in 1994 1,3. Daarvan was 1,07 over 1994 (f 3,8 miljoen
te veel aan uitkeringen, f 4,4 miljoen te weinig) ontstaan en 0,23 aan
oude fouten, dat wil zeggen ouder dan twee jaar en uit oogpunt van behoorlijk
bestuur niet meer te corrigeren. Het bedrag aan onzekerheden
uitgedrukt in een percentage van de totale UO-uitkeringen, was in 1994 0,57
(tegen 0,52 in 1993).Een positief punt was dat inmiddels langdurig zieken juist en tijdig werden
aangemeld bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), waardoor niet meer
het risico werd gelopen dat claims op de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet
(AAW) zouden vervallen.Het saldo aan openstaande vorderingen wegens te veel betaalde uitkeringen
is in 1994 gestegen, in plaats van teruggedrongen (van f 26,8 miljoen
naar f 34,2 miljoen). De Rekenkamer constateerde dat dit saldo nog steeds
verder opliep (naar f 41,8 miljoen eind maart 1995).Wat betreft misbruik en oneigenlijk gebruik constateerde de Rekenkamer
dat het controlebeleid voor de meest risicovolle gegevens van belanghebbenden
(neveninkomsten en inschrijving bij een Regionaal Bureau Arbeidsvoorziening)
is vastgelegd. Overige aspecten van misbruik en oneigenlijk gebruik zullen
later worden uitgewerkt. 2.3.3. ConclusieNiet alle maatregelen hebben het gewenste effect gehad. Het bedrag aan
fouten afgezet tegen het totale bedrag aan UO-uitkeringen is niet gedaald
beneden de 1%. Gelet hierop heeft de Rekenkamer bezwaar gemaakt als bedoeld
in de Comptabiliteitswet, artikel 55, eerste lid, tegen de onrechtmatige uitgaven
van in totaal f 9,95 miljoen. Dit bedrag betrof uitkeringen die zijn
gedaan of nagelaten in strijd met de volgende wettelijke voorschriften:– Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel (Stb. 1985, 110);– Rijkswachtgeldbesluit (Stb. 1959, 319);– Tijdelijke Regeling WWV-vervangende uitkering (Stb 1987, 400);– Besluit Werkloosheid Onderwijs- en Onderzoekspersoneel (Stb. 1994,
100).De begroting 1994 kent een andere artikelindeling dan die van 1993. De
onrechtmatigheden zijn daardoor, anders dan in 1993 toen het één
artikel betrof, verdeeld over vier begrotingsartikelen. Het gaat om de volgende
bedragen per artikel: f 2,43 miljoen op U 18.04, f 2,70 miljoen
op U 19.04, f 2,16 miljoen op U 20.02 en f 2,66 miljoen op U 21.03. 2.3.4. Reactie ministerIn zijn antwoord beschrijft de minister een aantal maatregelen die naar
zijn mening het bezwaar van de Rekenkamer zouden kunnen wegnemen.Hij wees allereerst op het ten opzichte van 1993 dalend percentage fouten
in 1994. Eind van dat jaar en begin 1995 is het percentage echter weer gestegen,
hetgeen de minister reden tot grote bezorgdheid heeft gegeven en voor hem
aanleiding is geweest om een extern onderzoek in te stellen bij de produktgroep
UO. Het onderzoek is gericht op een zodanige verbetering van de organisatie
dat een goedkeurende accountantsverklaring behaald wordt.Daarnaast wees de minister op een reeks van genomen en voorgenomen maatregelen
zoals een andere organisatie van de telefonische bereikbaarheid, een integrale
gevalsafhandeling in één van de regio's, een nieuw aanvraagproces
voor voorschotten, de opleiding van dertig extra medewerkers en diverse acties
ter verbetering van de informatievoorziening. In juli 1995 zou een geautomatiseerd
systeem worden opgeleverd dat alle uitkeringen met terugwerkende kracht kan
herberekenen. 2.3.5. Eindoordeel RekenkamerDe maatregelen die de minister noemt, komen in opzet tegemoet aan de kritiek
op het financieel beheer bij de produktgroep UO. Voorts heeft de Rekenkamer
waardering voor het voorgenomen onderzoek bij de produktgroep UO.Gelet echter op het tijdstip waarop de maatregelen zijn of nog worden
ingevoerd, de meeste in de tweede helft van 1995, is de Rekenkamer er niet
van overtuigd dat deze nog in 1995 kunnen leiden tot een foutenpercentage
van beneden de 1. In dit verband wijst zij er ook op dat eerder genomen maatregelen
niet het gewenste effect hebben gehad.De Rekenkamer handhaaft daarom haar bezwaar. Dit betekent dat de minister
binnen twee maanden (uiterlijk op 10 oktober 1995) de indiening bij de Staten-Generaal
dient te bevorderen van een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar,
tenzij hij voor die tijd een regeling naar genoegen van de Rekenkamer treft
(artikel 56, eerste lid, Comptabiliteitswet). 2.4. Voorrangsbenoemingen wachtgelders 2.4.1. InleidingSchoolbesturen moeten vacatures bij voorrang door eigen wachtgelders laten
vervullen op basis van de onderwijswetgeving (WBO artikel 105, WVO artikel
96q). Als aan deze zogenaamde «eigen wachtgelderbepaling» wordt
voorbijgegaan, worden de loonkosten van het nieuwe personeel in mindering
gebracht op de rijksvergoeding. In 1993 deed de Rekenkamer onderzoek naar
de voorrangsbenoemingen wachtgelders. Destijds bleek uit de resultaten van
de controles van de door de schoolbesturen benoemde openbare accountants en
van de AD dat de administraties van scholen wat wachtgeldverplichtingen en
voorrangsbenoemingen betreft in het beste geval weinig inzichtelijk, maar
vaak ook helemaal nièt werden gevoerd. Effectieve controles werden
hierdoor bemoeilijkt, ook al omdat de door het ministerie aan de schoolbesturen
gezonden overzichten van eigen wachtgelders onvoldoende informatie bevatten
voor een dergelijke controle. Daarnaast werden de controlebevindingen van
de accountants niet systematisch door het ministerie vastgelegd, waardoor
geen overzicht van de gesignaleerde tekortkomingen ontstond. Tot slot bleek
het ministerie geen sancties, bijvoorbeeld het korten op de rijksvergoeding,
toe te passen. De minister deed een aantal toezeggingen in reactie op dit
onderzoek, waarvan de Rekenkamer onderzocht in hoeverre deze toezeggingen
zijn nagekomen (punt 2.4.2). Tijdens dit vervolgonderzoek stuitte de Rekenkamer
op een leemte in de regelgeving, waardoor de controle van de accountants wordt
bemoeilijkt (punt 2.4.3). Daarnaast doet de Rekenkamer verslag van het AD-onderzoek
naar de controle op naleving van de eigen wachtgelderbepaling bij instellingen
voor het Middelbaar Beroepsonderwijs (MBO, punt 2.4.4). 2.4.2. Controles accountantsdienstOm na te gaan of het ministerie inmiddels kan steunen op het werk van
de openbare accountants bij de controle op de naleving van de eigen wachtgelderbepaling
en de Tijdelijke Wet Arbeidsbemiddeling Onderwijs (TWAO), verrichtte de AD
in 1994 en 1995 bijzonder onderzoek bij scholen in de sectoren Primair Onderwijs
(PO) en Voortgezet Onderwijs (VO).Van het onderzoek in de sector PO waren de resultaten ten tijde van de
afronding van het Rekenkameronderzoek nog niet bekend. De AD heeft 200 scholen
bij de controle betrokken. In november 1994 publiceerde de AD de resultaten van een onderzoek bij
15 scholen voor VO. Geconstateerd werd dat bij zeven instellingen de eigen
wachtgelderbepaling niet in alle gevallen werd nageleefd. Hiermee is f 121 000
ten onrechte in rekening gebracht. Er bleken geen voorschriften te bestaan
voor de inrichting van de administratie met betrekking tot de eigen wachtgelders.
Omdat dit onderzoek slechts bij 15 instellingen is gedaan, kunnen geen uitspraken
worden gedaan over de situatie bij VO in het algemeen. De AD adviseerde de
minister bij de afrekening over 1993 een voorbehoud te maken voor eventueel
nog op te leggen sancties. Daarnaast deed de AD de aanbeveling om, als de
reguliere review bij 140 scholen daartoe aanleiding geeft, de scholen aan
te schrijven met het verzoek hun accountant de naleving van de eigen wachtgelderbepaling
en de TWAO te laten controleren. Tot slot zou de minister volgens de AD voorschriften
voor de administratie moeten opstellen. In reactie op dit onderzoek van de
AD heeft de minister besloten het afrekentraject over 1993 uit te voeren onder
voorbehoud van de nog lopende wachtgeldonderzoeken.De Rekenkamer plaatst als kanttekening bij de bijzondere onderzoeken van
de AD dat de AD-controles op schoolniveau plaatsvinden. Dat wil zeggen dat
de benoemingen bij een in de steekproef gevallen school worden gecontroleerd.
De controle zou echter op het niveau van een schoolbestuur moeten plaatsvinden.
Omdat een schoolbestuur meer scholen onder zich kan hebben, zouden de benoemingen
van dat schoolbestuur bij alle scholen bij de controle betrokken moeten worden.Wat betreft het voeren van een adequate administratie inzake eigen wachtgelders
werd van het ministerie vernomen dat er een circulaire in voorbereiding is
waarin hiervoor richtlijnen worden opgenomen.De leidraad accountantscontrole voor 1994 is in vergelijking met voorgaande
jaren verbeterd: meer specifiek wordt aangegeven waarop de openbare accountant
bij de controle moet letten en hoe hij dient te handelen in geval van niet-naleving.De minister had in reactie op het vorige onderzoek van de Rekenkamer aangekondigd
een sanctiebeleid te ontwikkelen. In de onderwijswetgeving was echter al bepaald
dat bij het voorbijgaan aan de eigen wachtgelderbepaling de loonkosten van
het aangestelde personeel in mindering worden gebracht op de rijksvergoeding.
Sancties werden echter nog steeds niet opgelegd. 2.4.3. Weigering vacature door eigen wachtgelderTijdens haar vervolgonderzoek constateerde de Rekenkamer dat in de regelgeving
niet is vastgelegd op welke wijze kan worden vastgesteld of de wachtgelder
terecht een hem/haar aangeboden vacature heeft geweigerd. Indien een eigen
wachtgelder overwegend bezwaar heeft tegen een aangeboden betrekking, kan
betrokkene hierover het oordeel van de produktgroep Uitkeringen Onderwijspersoneel
(UO) van de Informatie Beheer Groep vragen. Het schoolbestuur kan genoegen
nemen met de weigering door de eigen wachtgelder. Wel kan het schoolbestuur
de weigering aan UO melden.De Rekenkamer constateerde dat indien de eigen wachtgelder bij weigering
van de aangeboden betrekking niet het oordeel van UO vraagt en indien het
schoolbestuur de weigering niet meldt, UO niet bekend is met het aanbod en
de daarop gevolgde weigering. De Rekenkamer beval aan te onderzoeken op welke
wijze in deze leemte in de regeling zou kunnen worden voorzien, opdat de openbare
accountants en de AD kunnen vaststellen of vacatures al dan
niet aan eigen wachtgelders worden aangeboden en/of wachtgelders al dan niet
terecht een aangeboden vacature hebben geweigerd. Van de zijde van het ministerie
is reeds vernomen dat in de circulaire met richtlijnen voor de inrichting
van de administratie vastgelegd zal worden op welke wijze vast te stellen
is of een wachtgelder terecht het vervullen van een vacature heeft geweigerd. 2.4.4. Wachtgeldonderzoek bij MBO-instellingenIn 1994 onderzocht de AD bij 135 MBO-instellingen de naleving van de eigen
wachtgelderbepaling en de TWAO in 1993. Ook onderzocht de AD in hoeverre ontslagen
met recht op wachtgeld werden verleend in het tijdvak tweede helft 1993. Om
met het laatste te beginnen: de meerderheid van de ontslagen werd door de
AD als vermijdbaar aangemerkt. Verder bleken de MBO-instellingen de eigen
wachtgelderbepaling nagenoeg niet nageleefd te hebben; circa 40% van de instellingen
had de TWAO niet nageleefd. De minister heeft in april 1995 zijn verontrusting
over deze bevindingen uitgesproken in een brief aan de Tweede Kamer. De minister
kondigde tevens aan conform artikel 96q van de Wet op het Voortgezet Onderwijs
de MBO-instellingen sancties te zullen opleggen en het ten onrechte in rekening
gebrachte te zullen terugvorderen. 2.4.5. ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat de minister zijn toezeggingen voor het
PO en het VO nog onvoldoende is nagekomen. Positief is dat de leidraden voor
de controles door de openbare accountants meer specifiek zijn. Nader AD-onderzoek
gericht op de controles van de openbare accountant is echter beperkt gebleven.
Pas in 1995 is de AD begonnen met bijzondere onderzoeken. Voor het VO is weliswaar
al in 1994 een dergelijk onderzoek gedaan, maar dit onderzoek was gezien het
kleine aantal onderzochte scholen niet representatief. Het feit dat sancties
nog steeds zijn uitgebleven, vindt de Rekenkamer een belangrijke tekortkoming.
Het belang van voortvarende aandacht voor deze problematiek wordt onderstreept
door de resultaten van het onderzoek bij het MBO. 2.4.6. Antwoord minister en nawoord RekenkamerIn zijn antwoord gaf de minister te kennen dat hij de opmerkingen van
de Rekenkamer ten aanzien van het MBO-terrein als steun voor zijn aanpak van
de problematiek beschouwt. De conclusie van de Rekenkamer dat sancties nog
steeds zijn uitgebleven vond de minister niet acceptabel. Hij gaf aan dat
het inmiddels staand beleid is dat bij gebleken overtreding van de eigen wachtgelderbepaling
terugvordering c.q. correctie op de vergoeding bij de instelling plaatsvindt.
Deze beleidslijn wordt al toegepast op de 15 over 1993 gecontroleerde VO-scholen.
Bovendien zal, zodra het beeld van het onderzoek bij 200 PO-scholen duidelijk
is, deze lijn worden doorgetrokken, aldus de minister.Tevens was de minister het niet eens met de conclusie van de Rekenkamer
dat nader onderzoek gericht op de controles van de openbare accountants beperkt
is gebleven. Op basis van de ervaringen in het MBO is het onderzoek bij 15
VO-scholen in 1994 uitgevoerd. Dit onderzoek heeft aanleiding gegeven om brede
reviews over 1993 te starten, namelijk bij 140 scholen in het VO en 200 in
het PO.De Rekenkamer zal de aanpak van de minister en de financiële consequenties
van de terugvorderingen dan wel correcties opnieuw betrekken in haar rechtmatigheidsonderzoek
1995.De Rekenkamer blijft verder van mening dat het nader AD-onderzoek gericht
op de controles van de openbare accountants beperkt is gebleven. Het
onderzoek bij 15 VO-scholen was niet representatief. Bovendien heeft in het
VO over de controle 1993 geen brede review gericht op de naleving van de eigen
wachtgelderbepaling plaats gevonden, maar is de wachtgelderbepaling als onderdeel
van de aanvraag rijksvergoeding meegenomen in de reguliere review door de
AD. Tenslotte merkt de Rekenkamer op dat het aanbeveling verdient alle benoemingen
van een schoolbestuur in de controle te betrekken. 2.5. Tijdige invoering van nieuwe of gewijzigde wet- en
regelgeving 2.5.1. InleidingDe Rekenkamer heeft de invoering van zeven nieuwe of gewijzigde regelingen
door de hoofddirectie Centrale Financiën Instellingen (CFI) van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen onderzocht. Het onderzoek richtte
zich op de tijdigheid van de invoering (het wettelijk bepaalde tijdstip),
de volledigheid van de voor de invoering benodigde informatie en het toezicht
op de tijdige invoering. 2.5.2. BevindingenDe Rekenkamer constateerde dat CFI ten behoeve van de uitvoeringstoetsing
bij twee van de zeven regelingen niet tijdig in het bezit werd gesteld van
concept-regelingen. Bij één regeling had dit consequenties voor
de tijdige invoering. Voorts werd een tijdens de uitvoeringstoetsing gesignaleerd
probleem bij één regeling niet voor het wettelijk bepaalde tijdstip
opgelost. Wel was CFI steeds binnen de daarvoor gestelde termijnen gereed
met de uitvoeringstoetsing.Verder constateerde de Rekenkamer dat CFI ten behoeve van twee regelingen
niet tijdig alle informatie (onder meer over beschikbare budgetten en voorwaarden)
ter beschikking kreeg om tot een tijdige invoering te komen. Dit had tevens
gevolgen voor de instellingen bij hun planning en budgettering voor het nieuwe
schooljaar.Binnen CFI bleek geen aparte organisatie belast met het toezicht op de
tijdige invoering van nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving. De produktteams
van CFI waren van mening dat de controles van de AD en de maatregelen ten
aanzien van de administratieve organisatie en interne controle voldoende waarborgen
boden. De Rekenkamer stelde echter vast dat in de AO-procedures de produktteams
van CFI de taak hadden om voortdurend te controleren of de geldende wet- en
regelgeving aanwezig was en juist werd toegepast. De AD bleek in haar reguliere
controlewerkzaamheden niet tot taak te hebben na te gaan of nieuwe of gewijzigde
wet- en regelgeving tijdig werd ingevoerd.Het ministerie deelde mee dat binnen het organisatiemodel van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen het toezicht op tijdige invoering
van nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving de verantwoordelijkheid was van
de velddirecties.De Rekenkamer constateerde echter dat de velddirecties hier geen uitvoering
aan gaven. Dit werd aan CFI overgelaten. 2.5.3. ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat twee van de zeven onderzochte nieuwe of
gewijzigde regelingen niet op het wettelijk bepaalde tijdstip werden ingevoerd.Daarnaast bleek dat één regeling weliswaar tijdig werd ingevoerd,
maar dat op het tijdstip van invoering een tijdens de uitvoeringtoetsing
gesignaleerd probleem nog niet was opgelost. Tenslotte bleek het toezicht
op de tijdige invoering van de weten regelgeving onvoldoende.De Rekenkamer kwam tot het oordeel dat het financieel beheer van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op het onderdeel «tijdige invoering
van wet- en regelgeving» onordelijk is. De oorzaak van de onordelijkheid
is niet gelegen in de administratieve organisatie van CFI, maar in onvoldoende
toezicht hierop of het ontbreken hiervan door de velddirecties en in te late
politieke besluitvorming. 2.5.4. Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister meldde dat hij zich, in formele zin, kon vinden in het algemene
standpunt van de Rekenkamer dat nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving tijdig
en juist dienen te worden ingevoerd. Echter, daar in de gesignaleerde gevallen,
zijns inziens, geen groot risico werd gelopen, omdat alle regelingen conform
de doelstellingen werden uitgevoerd, onderschreef hij de conclusies van het
onderzoek niet. Tevens vond de minister dat het onderzoek te zeer de nadruk
legde op de interne procedures van het ministerie zonder een relatie te leggen
met de externe werking van de handelingen.De Rekenkamer meent dat door de late invoering van de regelgeving (met
name wat betreft de juiste bedragen) scholen wel degelijk risico's liepen
bij hun budgettering en planning voor het nieuwe schooljaar.Of de regelingen conform de doelstelling zijn uitgevoerd doet, naar de
mening van de Rekenkamer, niets af aan het feit dat ze ook tijdig en juist
dienen te worden ingevoerd. Tevens is de Rekenkamer van mening dat – ook
al hebben interne procedures een (directe) relatie met externe processen –
het interne beheer, als waarborg, ordelijk dient te zijn. 2.6. CASO-systeemDe Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de door de AD afgegeven derdenmededeling
bij het geautomatiseerde salarissysteem van de scholen (CASO-systeem). Doel
van het onderzoek was om vast te stellen of deze naar strekking en reikwijdte
voldoende grondslag had.De Rekenkamer stelde vast dat er geen reden was om te twijfelen aan het
oordeel van de AD over de rechtmatigheid van de salarissen. Wel werd duidelijk
dat er verbeteringen in de accountantscontrole op de salarissen nodig waren.
De Rekenkamer heeft daartoe met de AD voor de controle 1995 een aantal afspraken
gemaakt, met name over:– de opdrachtverstrekking tot het doen van onderzoek door de AD,
de formulering van de derdenmededeling en het gebruik dat daarvan door de
AD in het kader van het accountantsonderzoek mag worden gemaakt;– de integrale beoordeling van de opzet van het CASO-systeem;– gegevensgericht onderzoek door de AD en de openbare accountants
naar de brutosalarisberekeningen en het bruto-netto-traject;– de coördinatie van werkzaamheden van de EDP-auditafdeling
en de regio-accountants. 2.7. VoorschottenEind 1990 bedroeg het totaal aan nog af te wikkelen voorschotten voor
het gehele departement f 43,5 miljard. Rekening houdend met het gebruikelijke
tijdsverloop tussen uitbetalen van een voorschot en het vaststellen van de
vergoeding voor de scholen van primair en voortgezet onderwijs,
heeft het ministerie de normale werkvoorraad bepaald op f 24,7 miljard.Om de achterstand in de afwikkeling van voorschotten in te lopen, heeft
het Audit Committee vanaf 1991 jaarlijks taakstellingen voor het departement
geformuleerd. De inspanningen hadden effect. Eind 1993 stond f 24,8 miljard
aan voorschotten open. Daarmee waren de achterstanden vrijwel geheel ingelopen.Eind 1994 zijn de af te wikkelen voorschotten evenwel opgelopen tot f 33,5
miljard. De stijging met ruim f 8 miljard heeft twee oorzaken: – het ministerie heeft besloten de afwikkeling van de voorschotten
uit te stellen gezien de voorlopige negatieve resultaten van het AD-onderzoek
in het najaar 1994 bij scholen en instellingen in de PO-, VO- en BVE-sector
naar de rechtmatigheid van de wachtgelduitkeringen. Hiermee houdt het ministerie
de mogelijkheid open bij het vaststellen van de vergoedingen rekening te houden
met eventuele kortingen en boetes. Voor het voorgezet onderwijs betekent dit
dat f 5,8 miljard aan voorschotten uit 1993 niet meer in 1994 is afgewikkeld.
Bij het Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie gaat het om f 150 miljoen;– het departement heeft besloten nog openstaande voorschotten over
1992 van circa f 2,4 miljard niet in 1994 maar in 1995 af te wikkelen.
De reden hiervan is dat de invoering van de Algemene Wet Bestuursrecht grote
gevolgen heeft voor de gerechtelijke procedures.Dit geeft met name problemen bij de nog niet afgewikkelde beroepen over
de jaren 1985 tot en met 1991 in het primair onderwijs voor de onderdelen
huisvestingskosten en materiële instandhoudingskosten. Omdat vorenstaande beleidsbeslissingen tot verdere achterstanden in de
afwikkeling van voorschotten kunnen leiden, zal de Rekenkamer de ontwikkelingen
op de voet blijven volgen. 2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. InleidingDe Rekenkamer deed net als in voorgaande jaren onderzoek naar de toereikendheid
van het beleid van het ministerie inzake de bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O). Het onderzoek naar het M en O-beleid bij het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bestond uit de volgende delen:– (nieuw) onderzoek naar de toereikendheid van het M en O-beleid
bij de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie (punt 2.8.2);– vervolgonderzoek betreffende de Regeling culturele minderheden
en de Regeling onderwijs eigen taal (punt 2.8.3); en– vervolgonderzoek betreffende de Interimregeling ziektekosten ambtenaren
(punt 2.8.4). 2.8.2. Regeling voor de bekostiging van BasiseducatieHet financieel belang van de regeling voor de bekostiging van basiseducatie
is voor 1994 begroot op circa f 180 miljoen (artikel U20.01).De uitvoering en planning van basiseducatie is volledig gedecentraliseerd
naar de lagere overheid: de gemeente. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor
de doelmatige uitvoering, voor de besteding van de middelen en voor de verantwoording
aan de subsidiërende gemeente van de instellingen die basiseducatie geven.
De hoogte van de maximale rijksbijdrage die voor gemeenten beschikbaar is
en die zij als voorschot ontvangen is niet afhankelijk van gegevens die zij
zelf over de basiseducatie verstrekken. Om deze reden is er dan ook geen sprake
van M en O in de voorschotrelatie tussen gemeente en ministerie. Definitieve
afrekening van de voorschotten vindt plaats aan de hand van
door de gemeenten gedane opgaven van het aantal gerealiseerde deelnemerscontacturen
(dcu's). Deze opgaven moeten voorzien zijn van een accountantsverklaring.
Omdat de registratie van dcu's door de instellingen plaatsvindt, bestaan er
in het afrekeningstraject risico's op M en O.De Rekenkamer constateerde dat bij de totstandkoming van de regeling Basiseducatie
in geen enkel stadium expliciete aandacht is geweest voor risico's van M en
O. Ook in het voorlichtingsmateriaal voor de gemeenten bleek geen aandacht
te worden besteed aan mogelijk M en O bij de registratie van deelnemers aan
basiseducatie.Bij de controle zijn drie verschillende instanties betrokken:– de AD die zich in het kader van zijn algemene controletaak ook
een oordeel moet vormen over de uitgaven voor basiseducatie;– de accountant van de gemeente die de gemeentelijke verantwoording
over de uitgaven voor basiseducatie van een verklaring moet voorzien ten behoeve
van het ministerie;– de accountants van de instellingen die basiseducatie verzorgen.Voor de controle op deelname aan basiseducatie acht het ministerie het
voldoende als er bij de instellingen een deugdelijke registratie wordt gevoerd
van het aantal dcu's. Onder deugdelijk wordt verstaan het aanwezig zijn van
presentielijsten die door de docent zijn ingevuld en ondertekend en van een
deelnemersadministratie met persoonsdossiers. De Rekenkamer wees erop dat
alle gegevens verstrekt worden door de belanghebbende, namelijk de instelling.
De controle van de accountants van de instellingen is niet gericht op de verificatie
van de dcu's. Om hierin verbetering te brengen zou overwogen kunnen worden
de Inspectie van het Onderwijs controle te laten uitvoeren bij de instellingen.Uit het dossieronderzoek dat de Rekenkamer uitgevoerd heeft bij de AD
bleek dat uit sommige dossiers van de gemeentelijke accountant niet duidelijk
werd of deze de opgegeven dcu's had gecontroleerd. Indien nodig heeft de AD
aanvullend onderzoek uitgevoerd. Komend jaar heeft de AD het voornemen reviews
uit te voeren op instellingsniveau als gevolg van gebreken in de dossiers
van de accountants van de gemeenten. De Rekenkamer achtte dit een positieve
ontwikkeling.De Rekenkamer stelde vast dat de controle op de registratie van deelnemers
aan basiseducatie tekortschiet. Er is onvoldoende aandacht voor een sluitende
administratieve organisatie van de gerealiseerde dcu's. Tijdens het onderzoek
bleek dat het departement het risico op M en O bij de registratie van dcu's
onderkent. Het meende echter dit risico beperkt te hebben tot 20% van het
uitgekeerde bedrag; met de gemeenten is namelijk afgesproken dat deze minimaal
80% van het verstrekte voorschot mogen houden, onafhankelijk van het aantal
gerealiseerde dcu's. De Rekenkamer is van mening dat een dergelijke garantie
vastgelegd hoort te zijn in regelgeving. Voorts vindt zij dat het riciso op
M en O niet kleiner wordt door deze afspraak, alleen de financiële consequenties
worden kleiner. Bovendien twijfelde de Rekenkamer eraan of een dergelijke
afspraak de waarborg biedt dat gemeenten een goed M en O-beleid gaan voeren.Zowel het ministerie als de gemeente heeft de mogelijkheid om over te
gaan tot inhouding van subsidie in geval van het niet voldoen aan de regelgeving.
Wanneer daarvan sprake is, is niet nader gespecificeerd in de regelgeving.
Op het ministerie is wel een algemeen sanctiebeleid opgesteld, maar dit is
niet uitgewerkt voor de regeling Basiseducatie. De huidige regeling wordt momenteel geëvalueerd. Bij het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen was ten tijde van het onderzoek nog
niet besloten of daarbij wèl het M en O-aspect zou worden meegenomen.De Rekenkamer concludeerde dat de M en O-gevoeligheid in alle onderzochte
beleidsaspecten onvoldoende aandacht heeft gekregen. Dit wordt om te beginnen
veroorzaakt door de beperkte definitie van M en O die het ministerie hanteerde.
Inmiddels heeft de minister van Financiën de overige ministers laten
weten dat hij zich aansluit bij de M en O-definitie van de Rekenkamer. Het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen beraadt zich nog op maatregelen
om deze definitie in te voeren.Het negatieve oordeel van de Rekenkamer over het gevoerde M en O-beleid
houdt in dat de Rekenkamer geen zekerheid heeft over de rechtmatigheid van
de afrekeningen voor de regeling Basiseducatie.De Rekenkamer beval aan:– de definitie van M en O aan te passen en op korte termijn te inventariseren
welke regelingen volgens deze definitie M en O-gevoelig zijn;– voor de regeling Basiseducatie aandacht te schenken aan de M en
O-gevoeligheid bij de inschrijving van deelnemers en de registratie van dcu's
bij de instellingen;– bij de thans lopende evaluatie van de regeling Basiseducatie ook
aandacht te schenken aan aspecten van M en O-gevoeligheid;– in het algemeen bij gedecentraliseerde regelingen na te gaan of
er voldoende waarborgen zijn geschapen voor een rechtmatige besteding van
de gelden.De minister vond de conclusies en de aanbevelingen van de Rekenkamer te
eenzijdig belicht vanuit het rechtmatigheidsaspect. Hij benadrukte dat zijn
departement slechts f 28 miljoen aan voorschotten over 1993 heeft afgerekend.
Het resterende bedrag van 1993 vormde een onderdeel van de gelden voor de
Sociale Vernieuwing dat nog niet is afgerekend.Verder wees hij de Rekenkamer erop dat niet het volledige bedrag aan vastgestelde
subsidies als onzeker moet worden aangemerkt. Omdat de instellingen recht
hebben op 80% van het bedrag per wel geraamd en niet gerealiseerd deelnemerscontactuur
kwam hij op een onzekerheid van f 5,6 miljoen (20% van f 28 miljoen).De minister was het eens met de aanbeveling van de Rekenkamer dat in het
algemeen bij gedecentraliseerde regelingen waarborgen voor een rechtmatige
besteding van gelden zorgvuldige aandacht vereisen.Daar er momenteel rijksbreed een discussie gevoerd wordt over de ministeriële
verantwoordelijkheid en de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten, wil
de minister wachten met het uitvoeren van de aanbeveling totdat de uitkomsten
van de rijksbrede discussie meer concrete aanwijzingen geven.De kans op M en O achtte de minister vrij klein daar de instellingen van
basiseducatie door de aanwezigheid van wachtlijsten enorm onder druk worden
gezet om uitvoering te geven aan het onderwijsbeleid.Volgens de minister was het niet opportuun om de Inspectie van Onderwijs
controle te laten uitvoeren op de dcu's, daar de gemeenten een eigen verantwoordelijkheid
in dit kader hebben. Tenslotte deelde de minister mee dat de aspecten van M en O-gevoeligheid
niet zijn meegenomen in de evaluatie van de regeling Basiseducatie.Het antwoord van de minister leidt er niet toe dat de Rekenkamer haar
oordeel over het M en O-beleid voor de regeling Basiseducatie verandert. Uit
het antwoord blijkt namelijk niet dat de minister daadwerkelijk iets gaat
doen om het M en O-beleid te verbeteren.Gelet hierop vindt de Rekenkamer het gehele bedrag aan vastgestelde subsidies
(f 28 miljoen) onzeker. Het argument dat de garantie de onzekerheid zou
beperken geldt alleen als die formeel in de regelgeving is opgenomen. 2.8.3. Regeling culturele minderheden en Regeling onderwijs
eigen taalDe Rekenkamer heeft vorig jaar het M en O-beleid voor twee regelingen
onderzocht, namelijk de Regeling culturele minderheden en de Regeling onderwijs
eigen taal. Op grond van beide regelingen ontvangen scholen extra formatieruimte.
Bij het berekenen van deze formatieruimte wordt uitgegaan van de informatie
die door de belanghebbenden (de scholen) wordt aangeleverd. Deze moeten een
aantal gegevens leveren over de doelgroepleerlingen, zoals onder andere het
land van herkomst en de datum van binnenkomst in Nederland. De Rekenkamer
gaf vorig jaar een negatief oordeel over het controlebeleid voor beide regelingen
op het punt van controle van gegevens van belanghebbenden. De kritiek van
de Rekenkamer kwam erop neer dat het ministerie niet aannemelijk kon maken
dat de gegevens die de scholen overlegden daadwerkelijk gecontroleerd werden.
De openbare accountants van de scholen werd namelijk niet expliciet gevraagd
hieraan aandacht te besteden. Verder gaf de AD in zijn steekproefcontrole
geen speciale aandacht aan de juiste toepassing van de regelingen. De AD had
het voornemen hieraan in de nabije toekomst aandacht te besteden.In haar vervolgonderzoek ging de Rekenkamer na of er maatregelen zijn
getroffen om de twee regelingen op dit punt te verbeteren.Voor de Regeling culturele minderheden (financieel belang circa f 66
miljoen in 1994) is een nieuwe regeling in voorbereiding. In de nieuwe regeling
zal onder de toelichting expliciet aandacht worden geschonken aan de M en
O-problematiek. Volgens de concept-regeling 1995/1996 is het bevoegd gezag
verplicht zorg te dragen voor een goed overzicht van de noodzakelijke gegevens
over de leerlingen en hun ouders. De gegevens dienen door het bevoegd gezag
te zijn geverifieerd. Aan de naleving hiervan zal in de komende jaren door
de Onderwijsinspectie, de openbare accountant en de departementale accountant
extra aandacht worden besteed. De openbare accountant zal vaststellen of de
basis waarop een aanvraag voor extra faciliteiten is gebaseerd juist is. De
AD zal vervolgens nagaan of de externe accountant de juistheid van de in de
regeling genoemde criteria heeft vastgesteld. De Onderwijsinspectie zal steekproefsgewijs
de door de scholen opgegeven aantallen doelgroepleerlingen controleren.De Regeling onderwijs eigen taal heeft in vergelijking met het begrotingsjaar
1993 geen wijziging ondergaan. De Rekenkamer kan zich vinden in de ministeriële
prioriteitstelling (aanpassing van de regeling met het grootste financieel
belang waardoor het bedrag dat onzeker is beneden de tolerantiegrens voor
het gehele artikel blijft). Zij is echter van mening dat gezien de eenvoud
en de controleerbaarheid van deze regeling de controle nu snel verbeterd dient
te worden. De Rekenkamer concludeerde dat in opzet voldoende maatregelen zijn getroffen
om te komen tot een positief oordeel over het controlebeleid voor de Regeling
culturele minderheden. Over de werking van de maatregelen kan zij zich nog
geen oordeel vormen daar deze pas onlangs zijn ingevoerd.De controle van gegevens van belanghebbenden schiet voor de Regeling onderwijs
eigen taal nog steeds tekort. Dit negatieve oordeel houdt in dat de Rekenkamer
geen zekerheid heeft over de rechtmatige besteding van circa f 4 miljoen.Dit bedrag overschrijdt niet de door de Rekenkamer gehanteerde tolerantiegrenzen.In zijn reactie merkte de minister ten aanzien van de Regeling culturele
minderheden op dat ook in de leidraad voor de controle door de accountant
over 1994 specifieke aandacht gevraagd werd voor het vaststellen van de juistheid
van de basis waarop een aanvraag voor extra faciliteiten is gebaseerd.Ten aanzien van de Regeling onderwijs eigen taal meldde de minister dat
bij de eerstvolgende publikatie van deze regeling eenzelfde passage zal worden
opgenomen als in de Culturele minderheden-regeling 1995/1996. Dit zal tevens
gevolgen hebben voor de inhoud van de leidraad voor de controle door de accountant
over 1995.Tenslotte meldde de minister dat er een onderzoek plaatsvindt naar het
publiceren van een toelichting die verdere duidelijkheid zal verschaffen over
de vraag welke documenten (paspoort, e.d.) toegestaan zijn om aan de controlevoorschriften
te voldoen. Tijdens dit onderzoek is al naar voren gekomen dat tegen de achtergrond
van de Wet op de Identificatieplicht de juridische mogelijkheden hiervoor
vrij beperkt zijn, aldus de bewindsman.De Rekenkamer wacht met belangstelling de resultaten van het onderzoek
af, mede met het oog op de door de minister aangeduide beperking. 2.8.4. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 van het Ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen meldde de Rekenkamer de controle op de uitvoering
van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren (IRZK) niet aan de normen voldeed.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat deze controle in 1994
wel conform de normen was uitgevoerd.De Rekenkamer concludeert dat het M en O-beleid rond de IRZK voor 1994
toereikend was. 2.9. Fondsen 2.9.1. InleidingVoor een aantal ministeries onderzocht de Rekenkamer of de inrichting
en vormgeving van de fondsen wettelijk voldoende was geregeld. Daarnaast onderzocht
de Rekenkamer of de minister zijn/haar verantwoordelijkheid voor de onderzochte
fondsen voldoende waar kon maken.Voor het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen onderzocht
de Rekenkamer de Commissie Vernieuwingsfonds Hoger Beroepsonderwijs (HBO).
Dit fonds is in juni 1994 ingesteld en zal volgens plan per 31 december 1998
worden opgeheven. De Commissie Vernieuwingsfonds HBO fungeert als adviesorgaan
ten behoeve van de minister (voorheen de staatssecretaris). De HBO-Raad verricht,
in opdracht van de Commissie, betalingen van de fondsgelden
aan hogescholen. Zowel voor 1994 als voor 1995 werd f 14,3 miljoen uitgetrokken
op de begroting. Het totale budget voor de periode 1994–1998 zal circa
f 68,5 miljoen bedragen. 2.9.2. Inrichting en vormgevingHet Vernieuwingsfonds HBO is niet bij wet ingesteld, maar bij beschikking
van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en gepubliceerd
in Uitleg, het officiële publikatie- en voorlichtingsblad van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Van de bekendmaking is mededeling
gedaan in de Staatscourant.Het Vernieuwingsfonds HBO beheert middelen om het vernieuwende vermogen
van de hogescholen te versterken en de positie van het HBO in de kennisinfrastructuur
te versterken. De taken van het fonds, die liggen op het gebied van adviseren,
het beschikbaar stellen van gelden en het bewaken van de kwaliteit van de
gefinancierde projecten, zijn bij de instelling vastgelegd. Ook de voorwaarden
waaronder een hogeschool een financiële bijdrage kan ontvangen, zijn
vastgelegd.De Commissie kan alleen projectvoorstellen in behandeling nemen voorzover
op dat moment middelen in het fonds beschikbaar zijn. Dit feit, gevoegd bij
de omstandigheid dat veel voorstellen betrekking hebben op meerjarige projecten
leidt ertoe dat «aanzienlijke» rentebaten kunnen worden gegenereerd.
De rente-opbrengsten moeten, blijkens de beschikking, aan het fonds worden
toegevoegd. Er zijn geen nadere regels door het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen gesteld aan de wijze waarop deze tijdelijk optredende
liquiditeitsoverschotten door het fonds moeten worden beheerd. Wel biedt de
beschikking de bewindsman de mogelijkheid te allen tijde anders te beslissen
over de bestemming van vorenbedoelde rente-opbrengsten alsmede van de saldi
die het gevolg zijn van onderuitputting van het fonds. De uitgaven betreffen
behalve de «doorsluismiddelen» voor projecten, f 0,5 miljoen
per jaar aan kosten van de HBO-Raad (die is aangesteld als beheerder van het
fonds en die handelt in opdracht van de commissie vernieuwingsfonds HBO) voor
het administratief beheer van het fonds.In de beschikking «Instelling Commissie Vernieuwingsfonds HBO»
met bijlage is niet gemotiveerd waarom voor een fondsconstructie is gekozen.
Deze constructie vormt uitsluitend een uitwerking van het akkoord tussen de
staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen en het bestuur van de HBO-Raad
over vernieuwingsgelden voor het HBO. 2.9.3. Ministeriële verantwoordelijkheidDe minister dient om zijn verantwoordelijkheid voor het fonds te kunnen
dragen te beschikken over informatie over het functioneren van het fonds en
over instrumenten om indien nodig bij te kunnen sturen.Van het Vernieuwingsfonds wordt geen begroting of jaarplan verlangd. Dit
is gebeurd op verzoek van de HBO-Raad omdat er geen ervaringsgegevens zijn
op grond waarvan kan worden ingeschat hoeveel projectvoorstellen zullen worden
ingediend, hoeveel daarvan een positief advies krijgen en tot welke bedragen
daarmee bijdragen uit het fonds zijn gemoeid. De recente instelling van het
fonds (juni 1994) en het ontbreken van ervaringsgegevens mogen, naar de opvatting
van de Rekenkamer, geen doorslaggevende criteria zijn om al dan niet een begroting
of jaarplan op te stellen. Het fonds zal alleen gelden uitkeren als er voldoende goede projectvoorstellen worden ingediend door de hogescholen
waarover de bewindsman vervolgens positief beslist. Een bepaalde mate van
onzekerheid zal er derhalve, door de afhankelijkheid van het indienen van
aanvragen, altijd zijn, zo meent de Rekenkamer.De Rekenkamer constateerde dat de staatssecretaris, blijkens de beschikking,
onvoldoende voorwaarden heeft geschapen voor controle/toezicht op de besteding
van de financiële middelen, hoewel wel voorwaarden zijn gesteld voor
de aanwending en er eind 1996 een externe evaluatie moet plaatsvinden. In
een brief van de minister van januari 1995 aan de secretaris van het Vernieuwingsfonds,
zijn hiervoor alsnog nadere regels gegeven die in deze leemte voorzien.De staatssecretaris ontvangt jaarlijks vóór 1 juli van de
HBO-raad een verantwoording van het totaal van de in het daaraan voorafgaand
jaar beschikbaar gestelde «doorsluisgelden». Over de beoordeling
van de verantwoording en de accountantsverklaring voor het Vernieuwingsfonds
is niets specifieks geregeld. Ook een specifiek toegesneden sanctiebeleid
ten aanzien van het beheer van het Vernieuwingsfonds HBO ontbreekt. Wel moet
worden opgemerkt, dat de AD jaarlijks een rapport van bevindingen uitbrengt
over de bekostiging van de HBO-Raad. Daarbij zal worden inbegrepen de verantwoording
van het Vernieuwingsfonds. Het eerste rapport daaromtrent kan begin 1996 worden
verwacht. 2.9.4. ConclusieDe inrichting en vormgeving van het vernieuwingsfonds voldoen niet volledig
aan de volgens de Rekenkamer noodzakelijke eisen. Zo is het fonds niet ingesteld
bij wet en is niet gemotiveerd waarom voor een fondsconstructie is gekozen.De opzet van de maatregelen rond de verantwoording en het toezicht voldoet
wel aan de eisen. Wel zijn belangrijke zaken als de verantwoording over via
het fonds gefinancierde projecten, niet in de instellingsbeschikking geregeld,
maar naderhand per brief. 2.9.5. Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister schreef in zijn antwoord dat hij de conclusie van de Rekenkamer
op een aantal punten bestreed. Instelling bij wet leek hem vooral aangewezen
voor fondsen met een permanent karakter. Verder was volgens hem in het akkoord
met de HBO-scholen de motivering voor de instelling van het fonds wel degelijk
opgenomen.De Rekenkamer merkt op dat in het door de minister genoemde akkoord de
motivatie terloops aan de orde komt. Het explicieter vastleggen van de motivatie,
waarbij tevens een afweging wordt gemaakt van de voor- en nadelen, heeft haar
voorkeur. Omdat de minister de uiteindelijke zeggenschap over de besteding
van de middelen heeft gehouden, blijft de Rekenkamer zich afvragen waarom
hij bevorderd heeft een fonds buiten de begroting om te vormen. 2.10. Terughoudend verplichtingenbeleid 2.10.1. InleidingVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid. 2.10.2. BevindingenUit het onderzoek bleek dat de belanghebbenden volledig, tijdig en juist
werden geïnformeerd over de eigen invulling van het ministerie van het
terughoudend verplichtingenbeleid. De Rekenkamer tekende hierbij echter aan
dat het ministerie een, in vergelijking met de andere ministeries, afwijkend
verplichtingenbegrip hanteerde. Hierdoor werden ook juridisch niet afdwingbare
verplichtingen, zoals toezeggingen, als onvermijdelijke verplichting aangemerkt.
Het beleid van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen was
uitsluitend van toepassing op de zogenaamde manoeuvreerruimte.De Rekenkamer constateerde dat gegeven het gekozen verplichtingenregime
de CDFEZ het door de minister van Financiën beoogde toezicht op het terughoudend
verplichtingenbeleid heeft uitgeoefend. De AD heeft geen controles uitgevoerd,
omdat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen dit niet noodzakelijk
achtte. Dit is ook medegedeeld aan de minister van Financiën. 2.10.3. ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen, gegeven het door hem gehanteerde verplichtingenbegrip, voldoende
invulling heeft gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.11. Controlebeleid KunstenfondsenDe Rekenkamer constateerde in haar rechtmatigheidsonderzoeken 1993 en
1994 dat het sturings-, verantwoordings- en controlestelsel voor de Kunstenfondsen
niet aan de eisen voldoet. Wanneer in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 blijkt
dat het controlebeleid nog steeds niet aan de eisen voldoet, zal de Rekenkamer
een bezwaarprocedure starten (artikel 55 Comptabiliteitswet).Aangezien het onderdeel «Cultuur» thans deel uitmaakt van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zal deze beoordeling
volgend jaar gemaakt worden in het kader van het Rapport bij de financiële
verantwoording van dat ministerie. Omdat de verantwoordelijkheid voor de Kunstenfondsen
in 1994 nog werd waargenomen door de minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport wordt de problematiek voor dit jaar nog behandeld in het Rapport
bij de financiële verantwoording van dat ministerie (punt 2.3.3). 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 bevat de totaalbedragen waaruit de rekening 1994 van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de rekening
die de tolerantiegrenzen wèl overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen)  Verplichtingen
1Uitgaven 1Ontvangsten Totaal35 214,434 486,82 399,1Geen belangrijke fouten/ onzekerheden35 214,434 467,92 399,1Bedrag aan fouten09,901 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 562,8 miljoen respectievelijk f 125,2 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Het bedrag aan onrechtmatige uitgaven is aan de orde geweest in paragraaf
2.3. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 124,429
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 83 837 niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 42 909 miljoen niet (zie punt 2.4.3 van het
Algemeen Gedeelte van deze bundel).Vorenstaande totaalbedragen voor de debet- en creditzijde wijken af van
de totaalcijfers van de saldibalans uit het samenvattend accountantsrapport
1994 en uit de bijlage inzake de saldibalans bij de rekening 1994. Deze verschillen
worden veroorzaakt doordat de Rekenkamer de zogenoemde sluitrekeningen gedesaldeerd
presenteert om rijksbrede vergelijkingen mogelijk te maken. Het departement
heeft echter een voorkeur voor een gesaldeerde weergave van de sluitrekeningen.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 5,55 miljoen dat onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 4,4 miljoen dat ten onrechte niet was uitgegeven. De Rekenkamer heeft tegen deze onrechtmatigheden bezwaar gemaakt en dit
bezwaar gehandhaafd. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
de Nationale Schuld Inhoud Blz.    Samenvatting121   1Inleiding121   2Financieel beheer121   2.1Accountantscontrole121 2.2Administratieve
organisatie121 2.3Vervroegde aflossingen122    3Financiële
verantwoording122   3.1Rekening1223.2Toelichting bij de rekening123 3.3Saldibalans
met toelichting123 3.4Oordeel over de financiële verantwoording123SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van de Nationale Schuld. In de uitgaven, ontvangsten en
verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan.Het financieel beheer is in 1994 voldoende verbeterd. Ook is een aanmerkelijke
verlaging bereikt van het risico dat Staatsleningen vervroegd worden afgelost
met nadelige in plaats van de beoogde gunstige gevolgen voor de Staat. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de
Nationale Schuld. Het opstellen van de begroting en het beheer ervan is een
taak van het Agentschap van het Ministerie van Financiën. De Rekenkamer
heeft over een onderdeel van dit onderzoek met de minister van Financiën
gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een onderzoek op het terrein
van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording 1994 van de Nationale
Schuld.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe accountantscontrole van het Agentschap wordt uitgevoerd door de accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën (AD). Deze heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Administratieve organisatieIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 concludeerde
de Rekenkamer dat het gevoerde financieel beheer in een aantal gevallen niet
goed controleerbaar en in bepaalde mate onordelijk was. Zij constateerde in
het bijzonder een onvoldoende beschrijving van de administratieve organisatie.Gebleken is dat hierin in 1994 belangrijke verbeteringen zijn aangebracht.
Het Agentschap heeft de beschrijving van de administratieve organisatie in
augustus 1994 afgerond. De processen in het handboek Administratieve organisatie
zullen nog verder worden uitgewerkt in gedetailleerde werkbeschrijvingen.
In januari 1995 was dit voor enkele processen reeds geschied.De Rekenkamer concludeert dat met het gereedkomen van de beschrijving
van de administratieve organisatie de uitvoerbaarheid en de controleerbaarheid
van het financieel beheer in 1994 voldoende is verbeterd. 2.3. Vervroegde aflossingenDe leningen die het Agentschap van het Ministerie van Financiën afsluit
ter financiering van de Staatsschuld bestaan uit onderhandse en publieke leningen,
die voor een groot deel vervroegd aflosbaar zijn. In 1994 loste de Agent f 43,9
miljard af, waarvan f 13,6 miljard vervroegd. Van deze vervroegde aflossingen
was f 3,9 miljard het gevolg van de lagere marktrente en kwam f 9,7
miljard voort uit de omwisseling van openbare staatsleningen met gefaseerde
aflossingen in staatsleningen met aflossing ineens. Volgens de artikelsgewijze
toelichting bij de rekening 1994 leverde het vervroegd aflossen een budgettair
voordeel op van per saldo f 165,6 miljoen gulden.De Rekenkamer onderzocht welke criteria het Agentschap in 1994 hanteerde
om leningen vervroegd af te lossen. Tevens werd nagegaan welke maatregelen
van interne controle het vervroegd aflossen omgeven.Aanleiding voor het onderzoek was een financieel nadeel voor de Staat
van f 3,9 miljoen dat voortvloeide uit de vervroegde aflossing begin
1994 van een aantal onderhandse leningen. Het geautomatiseerde Nationaal Schuldsysteem,
waarin de staatsleningen worden geadministreerd, selecteerde deze leningen
als vervroegd aflosbaar omdat het effectieve rendement hoger was dan de marktrente.
Bij de berekening werden de verschuldigde boetes voor het vervroegd aflossen
echter niet juist meegeteld.De Rekenkamer constateerde dat het Agentschap na de ontdekking van deze
fout extra preventieve controles uitvoert op eventueel vervroegd aflossen.Bovendien heeft het Agentschap in februari 1994 het criterium «netto
budgettair voordeel» aan het selectiesysteem toegevoegd. Dit criterium
houdt beter rekening met verschuldigde boetes.De Rekenkamer meent dat deze uitbreiding het selectieproces heeft verbeterd
en het risico van vervroegde aflossingen met nadeel voor de Staat verminderd
heeft.Dit risico kan verder worden verkleind bij de inwerkingstelling van een
gemoderniseerde versie van het Nationale Schuldsysteem. De door het Agentschap
beoogde ingangsdatum van het vernieuwde systeem is januari 1996. Bij de opzet
wordt er van uitgegaan dat elke leningsvariant moet kunnen worden geadministreerd.
Het huidige systeem kent deze mogelijkheid niet; zolang het nog wordt gebruikt
blijven daarom extra controles met de hand nodig. Voor de overgangsfase heeft
het Agentschap een intern controleplan opgesteld. Inmiddels is het Agentschap
er ook in geslaagd een controller aan te trekken.De Rekenkamer constateerde dat het proces van vervroegd aflossen bij het
Agentschap is omgeven door de nodige maatregelen van interne controle. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van de Nationale Schuld bevat een bedrag van f 74 125,4
miljoen aan verplichtingen en uitgaven1, en
een bedrag van f 39 805,3 miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer
heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de rekening
geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting voldoet aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 516 989,2
miljoen.Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 501 100,5 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 88 615,2 miljoen niet (zie
punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de wel beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting van de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt tot het oordeel dat de financiële verantwoording
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Financiën Inhoud Blz.    Samenvatting125   1Inleiding125   2Financieel beheer126   2.1Accountantscontrole126 2.2Dienst Domeinen1262.3Controle omzetbelsating bij Europese handel129 2.4Automatiseringscentrum
Belastingdienst130 2.5 Aanmelding steunmaatregelen
bij de Europese Commissie130 2.6Afdracht eigen middelen
Europese Gemeenschap130 2.7Misbruik en oneigenlijk gebruik1312.8Terughoudend verplichtingenbeleid133    3Financiële
verantwoording134   3.1Rekening1343.2Toelichting bij de rekening134 3.3Saldibalans
met toelichting134 3.4Oordeel over de financiële verantwoording134SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Ministerie van Financiën. In de uitgaven,
ontvangsten en verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of
onzekerheden aan.Ten aanzien van het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O) bij de Belastingdienst heeft de Rekenkamer de staatssecretaris
erop gewezen dat meer inzicht kan worden verschaft in de afwegingen die aan
dit beleid ten grondslag liggen; van belang hierbij zijn in het bijzonder
kosten-batenanalyses. De departementale accountantsdienst zal een meer integrale
beoordeling van de toereikendheid van het M en O-beleid uitvoeren.Ook zal nader onderzoek worden gedaan om voldoende zekerheid te krijgen
over de rechtmatigheid van de belastingheffingen.De Rekenkamer meent dat de uitvoering van het controlebeleid rondom de
kansspelbelasting tekortkomingen vertoont. De staatssecretaris wijst in dit
verband op de afwegingen die gemaakt moeten worden bij de bestrijding van
M en O, aangezien het gehele werkterrein van de Belastingdienst hiervoor gevoelig
is.Het financieel beheer bij de Dienst Domeinen is nog niet toereikend. Wel
zijn in 1994 duidelijke verbeteringen aangebracht.De Rekenkamer constateert ook verbetering in de controle op de omzetbelasting
met betrekking tot de Europese handel, al moet nog gewerkt worden aan het
verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens in het systeem van gegevensuitwisseling
tussen EU-lidstaten.De Rekenkamer acht het niet juist dat de procedure voor het aanmelden
van steunverlening aan ondernemers of bedrijven bij de Europese Commissie
niet is vastgelegd in de beschrijving van de administratieve organisatie.Het beleid gericht op het voorkomen en bestrijden van M en O bij de Interimregeling
ziektekosten ambtenaren acht de Rekenkamer nog ontoereikend.Het ministerie heeft in 1994 het terughoudend verplichtingenbeleid goed
uitgevoerd. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Financiën. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit
onderzoek met de minister van Financiën gecorrespondeerd. Zijn reactie
is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Financiën
afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
1994. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.Bij de controle van de financiële verantwoording van de Belastingdienst
werken de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) en de sectie Belastingen
van de AD intensief samen.Bij de IAB is in 1994 verder vorm gegeven aan de risico-analyse op basis
waarvan de omvang van de ingestelde controles bij de locale belastingeenheden
is bepaald. 2.2. Dienst Domeinen 2.2.1. InleidingMet ingang van 1994 kent de Dienst Domeinen een nieuwe organisatiestructuur,
waarin onder andere de administratie is gedecentraliseerd.De ontvangsten van de Dienst Domeinen in 1994 bedroegen f 643,1 miljoen
en de uitgaven f 108,6 miljoen.De Rekenkamer heeft haar onderzoek over 1994 toegespitst op de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer bij onroerende en roerende
zaken.Daarnaast onderzocht zij de rol van de afdeling Bestuurlijke Informatieverzorging
(BIV) als centrale controller binnen de Dienst Domeinen.Zij heeft ook onderzocht of de controle van de AD bij Domeinen toereikend
was en op welke wijze Domeinen aandacht besteedt aan integriteitshandhaving. 2.2.2. Onroerende zakenDe verkoopdossiers bij de regionale directies onroerende zaken maakten
in het algemeen een ordelijke indruk en verschaften een redelijk inzicht in
het verloop van het verkoopproces, hoewel enkele dossiers niet volledig waren.In 1994 heeft de Dienst Domeinen een rapport Kwaliteit en Controle opgesteld.
Dit rapport bood een goede basis voor de interne controles bij de directies
Onroerende Zaken. De onderzoeksformulieren uit het rapport werden echter niet
altijd op de voorgeschreven wijze gebruikt. Zo ontbrak in veel gevallen een
conclusie.De Rekenkamer constateerde dat de regionale directies prioriteit gaven
aan de operationele activiteiten. De interne controles kwamen op de tweede
plaats. Over de periode januari–mei 1994 heeft de Rekenkamer geen of
slechts summiere vastleggingen van controles aangetroffen.Overigens bleek dat de afstemming van de bezittingenadministratie van
Domeinen met de gegevens van het Kadaster (één van de voorgeschreven
controles) pas in de loop van 1995 zal worden afgerond.De Rekenkamer concludeerde dat, hoewel de uitvoering van de decentrale
controles in 1994 op een kwalitatief hoger niveau ligt dan in voorgaande jaren,
daarin nog verbeteringen noodzakelijk zijn. De Rekenkamer constateerde verder dat de regionale directies kwartaalrapportages
hebben opgesteld conform het Handboek administratieve organisatie. De rapportages
waren echter niet uniform, waardoor de vergelijkbaarheid voor het management
niet voldoende was. Alleen bij de regionale directie Zuid rapporteerden de
hoofden van de regio's zoals voorgeschreven aan het hoofd van de regionale
directie. 2.2.3. Roerende zakenBij de directie Roerende Zaken zijn enkele dossiers van gehouden veilingen
onderzocht. De Rekenkamer constateerde dat de inrichting en de volledigheid
van de dossiers van een voldoende niveau zijn. Daarnaast bood de documentatie
in de verkoopdossiers een redelijk inzicht in het verloop van het verkoopproces.De Dienst Domeinen heeft in samenwerking met de AD in augustus 1994 een
noodprogramma opgesteld voor de minimaal uit te voeren controles, omdat op
dat moment een gestructureerde opzet voor de te verrichten controles voorlopig
niet was voorzien. De Rekenkamer is van oordeel dat dit noodprogramma een
minimale basis is voor de uit te voeren controles bij de directie Roerende
Zaken.Voor deze directie is eind 1994 een Kwaliteit en Controle-rapport gereed
gekomen en vanaf 1 januari 1995 van kracht geworden.De Rekenkamer constateerde verder dat de directie Roerende Zaken prioriteit
heeft gegeven aan het op gang houden van het verkoopproces en pas in het tweede
halfjaar aandacht heeft gegeven aan de uitvoering van de interne controles.De Rekenkamer concludeerde dat de uitvoering van de controles over 1994
beter was dan de controles over 1993, maar dat de controles nog niet altijd
tijdig en op de voorgeschreven wijze werden verricht.De kwartaalrapportages van de directie Roerende Zaken aan de directie
Domeinen waren van voldoende kwaliteit. 2.2.4. Afdeling Bestuurlijke InformatieverzorgingDe afdeling Bestuurlijke Informatieverzorging (BIV) is in 1994 niet aan
alle aan haar voorgeschreven taken toegekomen. Volgens de directeur Domeinen
werd dit mede veroorzaakt door de aanzienlijke werklast van BIV. Met name
in de aansturing van de afdelingen Financiële Administratieve Zaken (FAZ)
bleken er lacunes. BIV speelde niet adequaat in op de door de decentrale FAZ-afdelingen
aangedragen problemen en vragen.BIV heeft gedurende het jaar niet vastgesteld of de regionale directies
voldeden aan de voorschriften voor de inrichting van de administratie. Bij
de regionale directies bleken er dan ook onduidelijkheden te bestaan over
boekingsvoorschriften. 2.2.5. Departementale accountantscontroleDe Rekenkamer heeft de opzet en uitvoering van de controle door de AD
bij Domeinen beoordeeld. Deze waren van voldoende kwalitatief niveau. Zij
constateerde dat de AD rekening hield met het hogere risico bij Domeinen als
gevolg van de reorganisatie. De AD had in zijn planningmemorandum opgenomen
de saldibalans per 30 juni 1994 apart te beoordelen, hetgeen in oktober 1994
tot een managementletter aan de directie heeft geleid. 2.2.6. IntegriteitshandhavingDe Rekenkamer constateerde dat vanuit het hoogste niveau in de organisatie
aandacht voor integriteitshandhaving aanwezig is, maar dat de directie haar
visie op het vraagstuk van de integriteitshandhaving niet schriftelijk heeft
vastgelegd.De aandacht voor het handhaven van de integriteit komt wel tot uiting
in de procedures en functiescheidingen in de beschreven Administratieve Organisatie
en Interne Controle.De Dienst Domeinen onderkent dat bepaalde functies vanuit het oogpunt
van het handhaven van de integriteit gevoeliger en risicovoller zijn dan andere.
Concrete maatregelen, bijvoorbeeld functieroulatie gericht op deze kwetsbare
posities, ontbreken echter.De dienst is van mening dat bij integriteitshandhaving een onderscheid
moet worden gemaakt tussen processen rond roerende en onroerende zaken, omdat
bij roerende zaken een directere confrontatie plaatsvindt tussen de Domeinenmedewerker
en de marktpartij. Bij onroerende zaken is het gehele proces omgeven met een
aantal (deels wettelijk voorgeschreven) waarborgen, welke overigens ook vanuit
het oogpunt van volledigheid van opbrengsten van belang zijn.Domeinen ziet bij roerende zaken als belangrijkste maatregel het verbod
voor medewerkers van Domeinen om mee te bieden.Op directieniveau is men bekend met de te volgen procedure in geval van
(vermeende) gevallen van aantasting van de integriteit. Deze procedure is
echter niet schriftelijk vastgelegd waardoor interpretatieverschillen blijken
te ontstaan.De Rekenkamer komt tot het oordeel dat de Dienst Domeinen zich bewust
is van het belang van integriteitshandhaving in alle geledingen van de organisatie,
maar dat een en ander nog nader geformaliseerd zal moeten worden. 2.2.7. Conclusies en aanbevelingenOndanks de in 1994 gerealiseerde en voor 1995 voorgenomen verbeteringen
is de Rekenkamer van oordeel dat op een aantal onderdelen het financieel beheer
bij de Dienst Domeinen nog niet toereikend is. Het traject van begroting,
planning en control, waarin de afdeling BIV een belangrijke rol speelt, is
voor verbetering vatbaar. Daarnaast zijn er verbeteringen noodzakelijk in
de decentraal uit te voeren controles.De door de Rekenkamer over 1994 geconstateerde tekortkomingen zijn echter
niet meer van dien aard dat het financieel beheer in zijn geheel als onvoldoende
ordelijk moet worden bestempeld.De Rekenkamer mist in het beleid ter handhaving van de integriteit een
vastgelegde visie op het vraagstuk van de integriteitshandhaving en een vertaling
daarvan in een organisatie- of gedragscode.Zij beveelt aan dat:– de communicatie tussen de afdeling BIV en de regionale directies
en met name met de hoofden FAZ van deze directies wordt verbeterd;– de afdeling BIV als «concerncontroller» een actievere
houding aanneemt, met name ten aanzien van de decentraal uit te voeren controles;– BIV in een vroeg stadium de kwaliteit van de door de regionale
directies uitgevoerde controles vaststelt en de voorschriften voor de regionale
directies verduidelijkt; – de kwaliteit van de uitvoering van de controles wordt verbeterd.
Hierbij kan worden gedacht aan het verbeteren van de vastleggingen en het
beter spreiden van uit te voeren controlewerkzaamheden in de tijd;– de visie op handhaving van de integriteit schriftelijk wordt vastgelegd
en wordt uitgewerkt in concrete maatregelen. 2.2.8. Antwoord staatssecretarisDe staatssecretaris van Financiën stemde in met het oordeel over
het financieel beheer bij de Dienst Domeinen. Tevens gaf hij aan dat mede
naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer in 1995 verbeteringen
in het financieel beheer zullen worden doorgevoerd. Over integriteitshandhaving
zegde de staatssecretaris toe de bestaande visie en de te volgen procedures
nog eens helder op schrift te zetten.De Rekenkamer zal in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 de voortgang en
de kwaliteit van de verbeteringen nagaan. 2.3. Controle omzetbelasting bij Europese handelIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 rapporteerde
de Rekenkamer over de resultaten van een onderzoek naar de ontwikkeling van
een systeem van gegevensuitwisseling tussen de EU-lidstaten, gebaseerd op
opgaven van de ondernemers aan de belastingautoriteiten.De Rekenkamer constateerde toen dat het aantal werkelijk ontvangen opgaven
van ondernemers ver achter bleef bij het berekende aantal. Deze opgaven bevatten
veel fouten terwijl de kwaliteit van de uit de lidstaten verkregen informatie
eveneens te kort schoot. Er bleken nog geen systematische vergelijkende toetsingen
op basis van de gegevens uit de EU-lidstaten te zijn doorgevoerd.De Rekenkamer stelde vast dat in 1994 het aantal opgaven van ondernemers
belangrijk was toegenomen. Op 31 december 1994 was 95% van de opgaven over
het derde kwartaal 1994 ontvangen. De kwaliteit van de opgaven was aanzienlijk
verbeterd. In 90% van de gevallen waren de opgaven in overeenstemming met
de aangiften omzetbelasting.In het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 merkte de Rekenkamer
voorts op dat er onvoldoende mogelijkheden waren om administratieve sancties
op te leggen aan ondernemers die transacties niet of onjuist opgaven. Inmiddels
is in juni 1995 de Wet op de Omzetbelasting uitgebreid met een bepaling die
de oplegging van administratieve sancties mogelijk maakt.In 1994 heeft de Belastingdienst voor het eerst systematisch de aangiften
van Nederlandse ondernemers ter zake van verwervingen uit de lidstaten vergeleken
met de informatie uit de lidstaten over de leveringen aan Nederlandse ondernemers.
In 85% van de gevallen bleken de Nederlandse aangiften ter zake van verwervingen
niet overeen te stemmen met de informatie uit de lidstaten over de leveringen.De Belastingdienst heeft 3 300 ondernemers geselecteerd voor inwinning
van nadere inlichtingen met betrekking tot de verschillen. Veel verschillen
bleken te berusten op een onjuiste administratieve verwerking van de verwervingen.De gegevens betreffende verwervingen door niet-aftrekgerechtigde ondernemers
zijn eveneens voor onderzoek geselecteerd. Uit reeds afgeronde onderzoeken
bleek dat in 8% van de gevallen ten onrechte geen aangifte omzetbelasting
was gedaan.De ter zake verschuldigde belasting is inmiddels alsnog nageheven.De Rekenkamer vindt dat zich in 1994 een aantal positieve ontwikkelingen
heeft voorgedaan bij de controle op de omzetbelasting bij Europese handel.
De controleresultaten bevestigen het belang hiervan. Volgens de zesde Richtlijn inzake de omzetbelasting moet het huidige heffingstelsel
in 1997 vervangen worden door een stelsel volgens het oorsprongland-beginsel.
De Rekenkamer wijst er op dat dit nieuwe stelsel, waarbij voorzien is in een
verrekening van belastingbedragen tussen de EU-lidstaten, aan de kwaliteit
van de informatie die zal worden uitgewisseld nog hogere eisen zal stellen
dan in het bestaande stelsel het geval is. 2.4. Automatiseringscentrum BelastingdienstIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1992 meldde de Rekenkamer
dat er bij het Automatiseringscentrum van de Belastingdienst op alle belangrijke
beheersterreinen vooruitgang was geboekt, maar dat in zijn totaliteit nog
geen acceptabel niveau van interne controle en beveiliging was bereikt. De
IAB rapporteerde in zijn rapport over 1994 dat bij het Automatiseringscentrum
van de Belastingdienst het niveau van het beheer en de beveiliging nog onvoldoende
was.De Rekenkamer stelde vast dat de directeur-generaal der Belastingen heeft
toegezegd in 1995 het beheer en de beveiliging van het Automatiseringscentrum
van de Belastingdienst op een hoger plan te doen brengen. De Rekenkamer zal
de ontwikkeling nauwgezet in het oog houden. 2.5. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese CommissieHet Ministerie van Financiën moet, ingevolge het EG-verdrag, steunmaatregelen
voor ondernemers of bedrijven vooraf aanmelden bij de Europese Commissie.
Dit is nodig om de Europese Commissie te laten beoordelen of een bepaalde
steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Unie
niet ongunstig zal beïnvloeden en zodoende verenigbaar is met de gemeenschappelijke
markt.De steunmaatregelen die door of via het Ministerie van Financiën
zijn verleend, zijn alle aangemeld bij de Europese Commissie.Uit het onderzoek bleek verder dat de meldingsprocedure bij enkele ingewijden
van het ministerie bekend is en niet is vastgelegd in de beschrijving van
de administratieve organisatie van de bij de steunverlening betrokken directies.
Het verdient volgens de Rekenkamer aanbeveling om de meldingsprocedure schriftelijk
vast te leggen.De minister heeft toegezegd deze suggestie te zullen overnemen. 2.6. Afdracht eigen middelen Europese GemeenschapIn maart 1994 ontving de Rekenkamer van de minister van Financiën
het door de Europese Gemeenschap (EG) voorgeschreven jaarlijkse verslag over
de in 1994 aan de EG afgedragen middelen.Uit het verslag blijkt dat de desbetreffende eigen middelen als volgt
kunnen worden gespecificeerd: Landbouwheffingen en dergelijkef   425 609 787Douanerechtenf 3 285 973 598 Omzetbelastingf 3 890 173 360Afdrachten op basis van de bruto nationaal produkten van de Lidstatenf 1 908 925 157Bijdrage monetaire reserve Europees Oriëntatie- en
Garantiefonds voor de Landbouwf   30 115 915  f 9 540 797 817De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het bedrag aan landbouwheffingen aansluit
op de verantwoording over 1994 van deze heffingen in de administratie
van het Landbouw Egalisatiefonds. Het bedrag aan invoerrechten stemt overeen
met de verantwoordingen over 1994 van de Belastingdienst en van de CDFEZ.
De Rekenkamer constateerde dat in 1994 abusievelijk f 630 505 te
veel aan invoerrechten aan de EG is afgedragen. Inmiddels heeft verrekening
met de Europese Commissie plaatsgevonden.De afdrachten op basis van de bruto nationaal produkten van de lidstaten
en de bijdrage in de monetaire reserve zijn ten laste gebracht van de rekening
1994 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. 2.7. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.7.1. BelastingdienstDe Rekenkamer stelde vast dat de Belastingdienst over het algemeen volledig
zicht heeft op de regelingen die gevoelig zijn voor misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O) en dat de dienst de fraudebestrijding tot integraal onderdeel
van zijn beleid heeft gemaakt. Zij heeft de staatssecretaris er evenwel op
gewezen dat de toelichting als onderdeel van de financiële verantwoording
nog verbeterd kan worden door inzicht te verschaffen in de beleidsafwegingen
die aan het M en O-beleid ten grondslag liggen. Van belang hierbij zijn kosten-baten
analyses die in kwalitatieve zin en – waar mogelijk – ook gekwantificeerd
het effect op de rechtshandhaving aangeven.Het toezicht op het M en O-beleid van de Belastingdienst zal het de Rekenkamer
binnen een termijn van enkele jaren mogelijk moeten maken een oordeel over
het gehele M en O-beleid te verkrijgen. Zij dient hierbij – zo heeft
de Rekenkamer de staatssecretaris meegedeeld – ook te kunnen steunen
op het oordeel van de AD en IAB over de toereikendheid van het M en O-beleid
en de uitvoering hiervan. Deze accountantsdiensten zijn voornemens over te
gaan tot een meer integrale beoordeling voor de vaststelling van de toereikendheid
van het M en O-beleid en de uitvoering ervan. Over de aanpak van deze meer
integrale beoordeling zal nog nader overleg plaatsvinden tussen de Rekenkamer
en de AD en IAB.In overleg met de Rekenkamer werd, op basis van een in de jaren 1990–1992
gevoerde discussie, door de Belastingdienst gekozen voor de invoering van
een systeem van kwaliteitsborging, dat er mede op was gericht de Rekenkamer
op termijn voldoende inzicht in de rechtmatigheid van het heffingsproces te
bieden. In het rapport bij de rekening 1991 Financiën, punt 2.8, werd
hiervan melding gemaakt. Van de waarborgen, die inmiddels zijn ingevoerd,
moet naar de mening van de Rekenkamer ook worden nagegaan of deze toereikend
en volledig zijn en welk effect is bereikt. De Belastingdienst heeft toegezegd
de effecten van het systeem van kwaliteitsborging te zullen nagaan teneinde
voldoende zekerheid te hebben over de rechtmatigheid van het heffingsproces.
De staatssecretaris schreef in zijn antwoord dat hij geen aanleiding zag voor
het maken van nadere opmerkingen. 2.7.2. KansspelbelastingDe opbrengst van de kansspelbelasting in 1994 bedroeg ruim f 159
miljoen.De Rekenkamer heeft onderzocht of het M en O-beleid bij de kansspelbelasting
voldoende doeltreffend was. Zij heeft daarbij gekeken naar de aspecten beleidsvoorbereiding,
regelgeving, interne controle, sancties en evaluatie.M en O-gevoeligheid bij de kansspelbelasting doet zich vooral voor ten
aanzien van de volledigheid van het bestand aan belastingplichtigen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan deelname aan buitenlandse
kansspelen en aan het bestaan van illegale kansspelcircuits. Voor het ontdekken
van dergelijke circuits is het onontbeerlijk dat de Belastingdienst meer dan
tot dusverre samenwerkt met het Ministerie van Justitie.Ten aanzien van de controle bleek dat één van de drie onderzochte
eenheden, waar de opbrengst van de kansspelbelasting ruim f 44 miljoen
beliep, bij de beoordeling van de interne controle sinds 1990 het instellen
van veldtoetsingen achterwege had gelaten. De IAB constateerde dit zowel in
1992 als in 1993. In 1994 besloot de IAB vervolgens – op basis van een
risico-analyse – bij deze eenheid geen controle kansspelbelasting in
te stellen. Deze beslissing achtte de Rekenkamer voor discussie vatbaar.Verder merkte de Rekenkamer op dat niet geheel gewaarborgd was dat het
resterende bestand aan belastingplichtigen voor de kansspelbelasting volledig
bekend is. Gelet op de M en O-gevoeligheid is de volledigheid van het bestand
aan belastingplichtigen van belang. Hierbij moet ook worden gedacht aan de
incidentele aangevers/ belastingplichtigen zoals organisatoren van éénmalige
loterijen, winkelweek- en andere kansspelacties met een incidenteel karakter
en prijswinnaars van buitenlandse kansspelen die in het buitenland niet onderworpen
zijn geweest aan kansspelbelasting.Het algemene sanctiebeleid van de Belastingdienst is ook van toepassing
voor de kansspelbelasting. Dit sanctiebeleid wordt door de Rekenkamer als
toereikend beoordeeld.De Rekenkamer beveelt aan, mede gezien de voortdurende wijzigingen in
het aanbod van kansspelen inclusief de technische ontwikkelingen sedert de
jaren zestig, om het beleid met betrekking tot de regeling kansspelbelasting
te evalueren; dit is tot nu toe nog nooit gebeurd.Samenvattend achtte de Rekenkamer het M en O-beleid wat betreft de aspecten
beleidsvoorbereiding, regelgeving en sancties van voldoende niveau. Als onvoldoende
worden aangemerkt de aspecten interne controle en evaluatie van de regeling.
Naar verwachting zal in 1995 de interne controle als gevolg van een inmiddels
verbeterde situatie als voldoende kunnen worden beoordeeld.De Rekenkamer beveelt aan om de samenwerking met het Ministerie van Justitie
te intensiveren om zo (illegale) belastingplichtige kansspelcircuits op te
sporen.In zijn antwoord gaf de staatssecretaris van Financiën aan van mening
te zijn dat het M en O-beleid voor de kansspelbelasting niet geïsoleerd
mag worden gezien, maar in samenhang met het doelgroepenbeleid van de Belastingdienst,
dat in overleg met de Staten-Generaal tot stand is gekomen. Ook vond hij dat
de Rekenkamer rekening had moeten houden met de afweging tussen in te zetten
mensen en middelen voor de verschillende belastingwetten en met de verschillende
fiscale belangen en risico's die daarmee gemoeid zijn. Aangezien het hele
werkterrein van de Belastingdienst gevoelig is voor M en O, zijn voortdurend
afwegingen nodig ter bestrijding ervan.Hij verwees naar de hierover met de Rekenkamer gevoerde discussie (zie
paragraaf 2.7.1).De Rekenkamer merkt op dat zij, in afwachting van de uitwerking van deze
afspraak, besloten heeft om aan haar kritiek op de uitvoering van het controlebeleid
voor de kansspelbelasting geen consequenties te verbinden voor haar oordeel
over de rekening. In zijn antwoord deelde de bewindsman verder mee in het overleg met Justitie
aan de orde te zullen stellen hoe intensiever samengewerkt kan worden om zo
illegale kansspelcircuits op te sporen. Hierbij zal een afweging plaats moeten
vinden tegen overige prioriteiten, ook bij de Politie en het Openbaar Ministerie.Tot slot zal hij bij het maken van een nieuwe onderzoeksplanning rekening
houden met het feit dat de kansspelbelasting nooit is geëvalueerd. 2.7.3. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat het Ministerie van Financiën zich in 1993 had beperkt tot een controle
aan de hand van bewijsstukken bij eerste aanvraag op grond van de Interimregeling
ziektekosten ambtenaren (IRZK) en bij mutaties. Hoewel een controle op het
totale bestand van belanghebbenden of op de meest risicovolle groepen niet
had plaatsgevonden, kon de Rekenkamer zich voor 1993 nog met deze aanpak verenigen.In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 ging de Rekenkamer
na of het ministerie het controlebeleid inmiddels had aangepast.Uit het onderzoek bleek dat het ministerie ook over 1994 een controle
aan de hand van bewijsstukken heeft uitgevoerd die gericht was op de juistheid
van gegevens bij eerste aanvraag en van de gewijzigde gegevens die de belanghebbenden
op de in 1994 ingevoerde overzichtsformulieren hadden vermeld. Het ministerie
(inclusief de Belastingdienst) is het departement met het grootste aantal
IRZK-belanghebbenden (in 1994 circa 30 000). In 1994 werden bijna 6 300
wijzigingsformulieren ontvangen en gecontroleerd. Het ministerie heeft in
1994 f 103,2 miljoen aan de IRZK uitgegeven.De minister deelde in zijn antwoord mede dat begin 1995 is begonnen met
een integrale controle van de gegevens van de belanghebbenden met als uitgangspunt
de door de Rekenkamer gehanteerde normen. De komende twee jaar zullen van
alle belanghebbenden bewijsstukken worden opgevraagd. Op basis van tussentijdse
analyse en beoordeling van de resultaten van de uitgevoerde controles zullen
toetsingskenmerken worden geformuleerd op grond waarvan toekomstige controles
zullen worden uitgevoerd.De Rekenkamer heeft waardering voor de maatregelen. Het M en O-beleid
rond de IRZK was in 1994 echter nog niet toereikend. Zij heeft dit niet meegewogen
in haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording, gelet op het
grote bestand aan belanghebbenden, waardoor van het ministerie een relatief
grote inspanning werd gevraagd en het feit dat in 1994 toch al een groot aantal
controles is uitgevoerd aan de hand van bewijsstukken. 2.8. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid op het Ministerie van
Financiën.Daarnaast heeft de Rekenkamer onderzocht hoe de minister van Financiën –
gezien zijn bredere verantwoordelijkheid – de juiste uitvoering van
het terughoudend verplichtingenbeleid door de overige departementen
heeft gewaarborgd en of deze waarborgen in de praktijk aan hun doel hebben
beantwoord. Tenslotte heeft zij onderzocht of het instrument «terughoudend
verplichtingenbeleid» een goed middel was om onderuitputting te bereiken.Dit deel van het onderzoek wordt behandeld in paragraaf 3.2 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel.Uit het departementspecifieke deel van het onderzoek bleek dat de CDFEZ
en de directie Planning, Financiën en Control (PFC) van de Belastingdienst
de belanghebbenden tijdig, juist en volledig hebben geïnformeerd over
het terughoudend verplichtingenbeleid.De CDFEZ en de directie PFC hebben het toezicht op de uitvoering van het
terughoudend verplichtingenbeleid op voldoende wijze uitgeoefend.De AD heeft voor het ministerie, exclusief de Belastingdienst, voldoende
invulling gegeven aan de controle op het toezicht en op de uitvoering. Bij
de Belastingdienst heeft de accountantsdienst (IAB) alleen dit laatste kunnen
controleren, omdat hij niet tijdig op de hoogte was gesteld van de eis van
controle op het toezicht door de directie PFC.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Financiën, inclusief
de Belastingdienst, voldoende invulling had gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Ministerie van Financiën is samengesteld
uit de volgende totaalbedragen: f 23 195,5 miljoen aan verplichtingen,
f 5 637,1 miljoen aan uitgaven1 en
f 128 162,8 miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft in deze
bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden aangetroffen. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 448 256,8
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 151 523,8 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 308 057,5 miljoen niet (zie
punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financiële beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Defensie Inhoud Blz.    Samenvatting136   1Inleiding137   2Financieel beheer137   2.1Accountantscontrole137 2.2Geïntegreerde
verplichtingen-/kasadministratie137 2.3Interne controle1382.4Offerteproces140 2.5Enkele slepende aangelegenheden
in het financieel beheer144 2.6Misbruik
en oneigenlijk gebruik Interimregeling ziektekosten burgerambtenaren Defensie1462.7Oprichting agentschap Duyverman Computer Centrum146 2.8Terughoudend
verplichtingenbeleid147 2.9Opvallende verschillen tussen
begroting en realisatie148    3Financiële
verantwoording149   3.1Rekening1493.2Toelichting bij de rekening150 3.3Saldibalans
met toelichting150 3.4Financiële verantwoording agentschap
Duyverman Computer Centrum151 3.5Oordeel over de financiële
verantwoording151     Bijlage152SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Defensie.In 99,7% van de verplichtingen en in 99,8% van zowel de uitgaven als de
ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De Rekenkamer geeft jaarlijks een oordeel over een aantal onderdelen van
het financieel beheer.Zij vond dat de departementale accountantscontrole ook in 1994 een voldoende
basis vormde voor haar oordeel. Het inrichten van een goede onderhoudsorganisatie
voor de administratieve organisatie heeft ten opzichte van 1993 meer aandacht
gekregen. Het beheer rond de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie
voldeed in 1994 wel aan de eisen. Hoewel het departement in 1994 in de interne
controle verbeteringen heeft aangebracht waren de in de voorgaande jaren geconstateerde
knelpunten in het bijzonder bij het beleidsterrein Centrale Organisatie niet
opgelost. De Rekenkamer heeft hiertegen bezwaar aangetekend op grond van artikel
55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. De minister kondigde in zijn reactie
dusdanige maatregelen aan dat de Rekenkamer besloten heeft haar bezwaar op
te heffen.De opzet van het offerteproces bij Defensie is ondanks enige tekortkomingen
van zodanige kwaliteit dat een adequate beoordeling van prijsoffertes mogelijk
is. De uitvoering vertoonde echter in het bijzonder bij de Centrale Organisatie
en de Koninklijke Marine een aantal knelpunten bij de keuze van verwervingsmethode,
voorselectie van leveranciers en de afweging om tot concurrentiestelling over
te gaan. Het offerteproces bij genoemde beleidsafdelingen wordt als matig
aangemerkt. De minister heeft ook op dit punt maatregelen genomen.Het departement voorzag de Staten-Generaal in de toelichting bij de rekening
1993 van ontoereikende informatie over de oorzaken van de al jaren voorkomende
opmerkelijke verschillen tussen begroting en realisatie op artikel M 05.08
Overige Ontvangsten Koninklijke Luchtmacht. De toelichting bij dit artikel
over 1994 is toereikend.Het departement heeft voldoende gewaarborgd dat uitsluitend onvermijdelijke
verplichtingen konden worden aangegaan in de periode waarvoor een terughoudend
verplichtingenbeleid gold.In vervolg op haar onderzoek 1993 stelde de Rekenkamer vast dat het beleid
ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik rond de Interimregeling
ziektekosten burgerambtenaren Defensie in 1994 toereikend was.Niet toereikend was het financieel beheer in het kader van de Defensie
Openbaar Vervoerkaart. Het voor de betaling van NS-facturen gebruikte bestand
is in 1994 buiten werking gesteld. Hierdoor is de rechtmatigheid van een deel
van de betalingen onzeker.Ook het financieel beheer rondom de ontvangsten inzake het woningbeheer
behoeft verbetering. Met name de met de uitvoering belaste Koninklijke Landmacht
heeft niet adequaat gereageerd op de al jaren bekende knelpunten.De verhouding tussen het departement en het agentschap Duyverman Computer
Centrum (DCC) is niet op alle punten ordelijk vormgegeven. Zo werd bij de
instelling als agentschap niet aan alle oprichtingsvoorwaarden voldaan. Ook
de financiële verhouding tussen het DCC en het departement vertoonde
enige gebreken. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Defensie. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van Defensie gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport
verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994 alsmede van het agentschap DCC, dat per 1 januari 1994 is ingesteld.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 van het departement en van het
agentschap Duyverman Computer Centrum (DCC) gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratieDe Rekenkamer concludeerde in het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 dat het beheer rond de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie
(GVKA) niet aan de eisen had voldaan.De Rekenkamer constateerde in haar onderzoek over 1994 dat bij de aangegane
verplichtingen het totaalbedrag aan correcties verminderde van 2,1% tot 0,8%
van de massa (f 13,6 miljard). Zij stelde vast dat daarbij ook de problematiek
van de bijstelling van verplichtingen uit voorgaande jaren verminderd is.
Voorts is in 1995 nog een wijziging in de programmatuur doorgevoerd om de
gebruikersdiscipline op dit punt verder te verbeteren.De Rekenkamer constateerde verder dat de betrouwbaarheid en de beschikbaarheid
van de informatievoorziening in de totale GVKA beter gewaarborgd is. Er is
een prioriteitenplan met een tijdpad ingesteld, waaruit een aantal maatregelen
is voortgevloeid. Daarnaast is begin 1995 een omspannende verbandscontrole
binnen de GVKA ingevoerd, die voor het eerste kwartaal 1995 een gunstig beeld
vertoonde. Ook was in de departementale regeling voor de verplichte koppeling tussen
betalingen en verplichtingen het aantal mogelijke uitzonderingen verminderd.
Nog maar bij een beperkt deel van de artikelen voor materiële exploitatie
(met name uitgaven van kasbeheerders) kunnen betalingen worden verricht zonder
dat een verplichting aanwezig is. Hiermee is de departementale regelgeving
in overeenstemming met de Aanwijzingsregeling «Verplichtingen=Kas»
1991 van het Ministerie van Financiën gebracht.De Rekenkamer concludeerde, dat in 1994 het beheer rond de GVKA aan de
eisen voldeed. 2.3. Interne Controle 2.3.1. InleidingIn de afgelopen drie jaren meldde de Rekenkamer in haar rapporten bij
de financiële verantwoording onvolkomenheden in de interne controle bij
de beleidsonderdelen van het ministerie van Defensie. In het kader van haar
rechtmatigheidsonderzoek 1994 ging de Rekenkamer na of maatregelen getroffen
waren om de knelpunten op te lossen. 2.3.2. Centrale OrganisatieDe Centrale Organisatie (CO) bestond tot en met 1994 uit het centrale
deel van het ministerie van Defensie en een aantal ondersteunende diensten.
De afdeling Financieel-Economisch Beheer Centrale Organisatie (FEBCO) was
verantwoordelijk voor de opzet en de werking van de interne controle binnen
de CO. De FEBCO moet voorts toezicht houden op de interne controlefunctie
bij de diensten van de CO.De knelpunten bij de CO hadden tot en met 1993 met name betrekking op
FEBCO:– de opzet van haar interne controlefunctie was onvoldoende uitgewerkt,
terwijl ook de werking van de controlefunctie onvoldoende was;– met betrekking tot haar toezichthoudende taak ontbrak het FEBCO
aan duidelijkheid over haar bevoegdheden. Door de uitvoering van de toezichthoudende
taak achterwege te laten, maakte zij haar positie op het gebied van de interne
controle niet waar.De Rekenkamer constateerde in 1994 weinig verbetering in de opzet van
de toezichthoudende taak van FEBCO. Zo ontbrak er een structuur waarlangs
informatie over het functioneren van de interne controle werd uitgewisseld
tussen lijnmanagers in de organisatie en FEBCO.FEBCO steunde voor de uitoefening van haar toezichthoudende taak op uitkomsten
van de onderzoeken van de AD, waarmee de AD een functie vervulde binnen de
structuur van interne controle die niet tot zijn taak behoorde. De Rekenkamer
achtte het voortduren hiervan ongewenst.De uitvoering van de interne controle-werkzaamheden door FEBCO bleef in
1994 ver achter bij de planning, zoals die ultimo 1993 met de AD was overeengekomen. 2.3.3. KrijgsmachtdelenIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 constateerde
de Rekenkamer dat bij de Koninklijke Marine (KM) als uitvloeisel van de decentralisatie
van het financieel beheer sprake was van een terugval in de kwaliteit van
de interne controle.De Rekenkamer constateerde dat de KM in 1994 met name in de uitvoering
van de interne controlefunctie binnen de Haagse directies vooruitgang
heeft geboekt. Dit ondanks het feit dat de directie Economisch Beheer van
de KM de gedecentraliseerde interne controle in 1994 nog onvoldoende heeft
aangestuurd.De voorgenomen maatregelen ter verbetering hiervan waren nog niet concreet.Bij de Koninklijke Landmacht (KL) is de interne controlefunctie bij de
eenheden ten behoeve van het decentrale betalingsverkeer van de KL laagsgewijs
in de KL-organisatie opgenomen.In 1993 bestonden de volgende knelpunten. De structuur van de interne
controle bij de eenheden voorzag niet in terugkoppeling van de resultaten
van de controle-uitvoering. De AD kon niet altijd vaststellen welk deel van
de te controleren massa daadwerkelijk in de controle betrokken was. Door capaciteitsproblemen
werden de geplande controles verder niet altijd uitgevoerd.De controles op decentrale betalingen en op de bezoldiging van burger-
en militair personeel waren daarnaast onvoldoende in de controleplannen meegenomen.De Rekenkamer constateerde dat in 1994 een aantal maatregelen is getroffen
om het functioneren van de interne controlefunctie binnen de KL te verbeteren.
Dit geldt met name voor de controle op de decentrale betalingen en de burgerbezoldigingen
alsmede voor de rapportering daarover.Ook constateerde de Rekenkamer dat de AD een deel van de taak van de directie
Economisch Beheer van de KL, die de interne controle bij de eenheden moet
aansturen, in verband met bezettingsproblemen heeft overgenomen. Zij achtte
het ongewenst dat dit voor een langere periode het geval zou zijn.Ook bij de Koninklijke Luchtmacht (KLu) bestonden in 1993 capaciteitsproblemen
bij de uitvoering van de interne controle.De Rekenkamer constateerde dat in 1994 een aantal concrete maatregelen
is getroffen om de werking van de interne controlefunctie bij de KLu te verbeteren.
Wel verrichtte de AD nog steeds werkzaamheden op het gebied van de interne
controle van het centraal financieel beheer. Het voortduren hiervan acht de
Rekenkamer ongewenst. 2.3.4. ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat er in 1994 bij de krijgsmachtdelen uiteindelijk
vorderingen zijn gemaakt ten aanzien van de opzet en de werking van de interne
controle. Wel vervulde de AD bij alle krijgsmachtdelen in meer of mindere
mate de functie van facultatief intern controleur. De Rekenkamer achtte dit
ongewenst. Zij beval aan een duidelijke scheiding van de verantwoordelijkheden
van de te onderscheiden lagen in de controletoren aan te brengen.De Rekenkamer concludeerde verder dat bij de CO de opzet en de werking
van de interne controlefunctie nog niet veel aan waarde had gewonnen, waardoor
de informatie ten behoeve van de controle door de AD niet volledig en tijdig
was.De ernst van de nog bestaande problemen bij de interne controle van de
Centrale Organisatie hield naar de mening van de Rekenkamer in dat er sprake
was van onvoldoende ordelijk financieel beheer. Daartegen maakte zij bezwaar
op grond van artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 2.3.5. Reactie minister en eindoordeelIn zijn reactie kondigde de minister van Defensie op grond van de bevindingen
een pakket maatregelen aan. Ter oplossing van de gesignaleerde knelpunten
zijn de bevindingen geanalyseerd en geprojecteerd op de situatie die is ontstaan
na opsplitsing van het beleidsterrein Centrale organisatie in de nieuwe beleidsterreinen
Algemeen en Groep Defensie Ondersteuning (GDO).Bij FEBCO (beleidsterrein Algemeen) is aandacht besteed aan de personele
bezetting, zodat er nu voldoende capaciteit is om de controleprogramma's daadwerkelijk
uit te voeren.Voor de GDO zal een master controleplan worden opgesteld, teneinde een
adequate interne controlefunctie te creëren.De genoemde maatregelen zijn naar de mening van de Rekenkamer toereikend
om de gesignaleerde knelpunten op te heffen. Het daarbij geschetste tijdpad
is gefaseerd en loopt per 1 juli 1996 af. Dit biedt de Rekenkamer voldoende
mogelijkheid de realisatie van de toezeggingen komend jaar na te gaan.Op grond hiervan heeft de Rekenkamer op grond van artikel 55, derde lid
van de Comptabiliteitswet het bezwaar opgeheven.De minister gaf in zijn reactie ook te kennen aandacht te zullen besteden
aan de nog bestaande knelpunten in de interne controlefunctie bij de krijgsmachtdelen.De Rekenkamer zal de invoering van de aangekondigde maatregelen met aandacht
blijven volgen. 2.4. Offerteproces 2.4.1. InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 deed de Rekenkamer
onderzoek naar het financieel beheer rond het verwervingsproces van goederen
en diensten bij het Ministerie van Defensie. Dit is een vervolg op een rijksbreed
onderzoek naar contracten voor de interne bedrijfsvoering dat de Rekenkamer
in 1991 uitvoerde. Bij het Ministerie van Defensie is jaarlijks circa f 4
miljard gemoeid met aanschaffingen. De feitelijke verwerving vindt grotendeels
gedecentraliseerd plaats (namelijk bij de krijgsmachtdelen), waardoor het
risico van afwijkend en inconsistent handelen bestaat.Het onderzoek beperkte zich tot zogenoemde risicovolle aanschaffingen
voor materieel met een financiële omvang lager dan f 5 miljoen,
aanschaffingen in de exploitatiesfeer en infrastructurele werken.Het onderzoek spitste zich toe op de fase van het contractproces waarin
de selectie van potentiële leveranciers, de leverancierskeuze en de prijs
van het gewenste goed tot stand komt.Het agentschap DCC is bij het onderzoek buiten beschouwing gelaten. 2.4.2. Administratieve organisatieIn de Defensienota 1991 wordt gesteld dat het materieelvoorzieningsbeleid
er op gericht is de benodigde goederen en diensten op een kosteneffectieve
manier aan te schaffen. Concurrentiestelling is uitgangspunt.Binnen het directoraat-generaal Materieel (DGM) van de Centrale Organisatie
treedt de directeur Materieel-Logistiek Beleid (DMLB) op als coördinerend
directeur voor het verwervingsbeleid van Defensie. De centrale regelgeving is zeer uitgebreid en dekt het terrein van het
offerteproces grotendeels af. Het accent ligt op de verwerving van groot materieel
van substantieel belang (aanschafwaarde van f 5 miljoen of hoger). De
nadere invulling van dit deel van het verwervingsbeleid wordt in belangrijke
mate overgelaten aan de krijgsmachtdelen en de directie Gebouwen, Werken en
Terreinen (DGWT) (voor infrastructuur). Dit geldt ook voor de wijze waarop
aanschaffingen bij lagere bedragen en in de exploitatiesfeer moeten verlopen.
Binnen de krijgsmachtdelen is sprake van een uitgebreid stelsel van procedures
en richtlijnen. Deze dekken het terrein rondom het contractproces grotendeels
af.De Rekenkamer stelde vast dat centrale en decentrale richtlijnen niet
met elkaar in overeenstemming zijn op het punt van de financiële grens
waarboven de AD moet worden ingeschakeld.Door verschillen in de decentrale regelgeving ontstaat een uiteenlopende
aanpak van het offerteproces, bijvoorbeeld bij de keuze van de verwervingsstrategie,
de selectie van potentiële leveranciers en bij de dossiervorming.In de centrale regelgeving voor aanschaffingen is het gebruik van een
«Inlichtingenformulier» voorgeschreven, waarin informatie moet
staan over aspecten die bij een gunningsvoorstel zijn meegewogen. Aan de inhoud
daarvan zijn geen specifieke eisen gesteld. Het gevolg hiervan is dat afwegingsaspecten
waarop een gunningsvoorstel is gebaseerd niet bij alle krijgsmachtdelen gelijke
aandacht krijgen.De Rekenkamer constateerde dat bij de CO en de DGWT in het geheel geen
inlichtingenformulier wordt gebruikt.Alleen bij de KL bleek voorgeschreven welke criteria een verwerver moet
hanteren bij de selectie van potentiële leveranciers en hoe groot het
aantal voor een prijsopgave uit te nodigen leveranciers minimaal dient te
zijn. Bij de andere krijgsmachtdelen en de Centrale Organisatie ontbrak een
dergelijk voorschrift.Juist in een marktsegment waarin een groot aantal leveranciers of dienstverleners
opereren zou de keuze volgens de Rekenkamer niet geheel afhankelijk mogen
zijn van de door een verwerver gekozen selectiemethodiek.De tot verwerving bevoegde functionarissen binnen de CO moeten voor een
bestelling vooraf toestemming vragen aan hoger in de hiërarchie geplaatste
functionarissen. Deze dienen zorg te dragen voor de noodzakelijke functiescheiding.De Rekenkamer stelde vast dat die functiescheiding nauwelijks effectief
is bij de verwerving van goederen en diensten van niet-routinematige aard.
In dergelijke gevallen heeft een tot verwerving bevoegde functionaris in de
praktijk vaak een belangrijke invloed op de beslissingen, die niet is gebaseerd
op een gedegen kennis van de markt. Voor het maken van een verantwoorde keuze uit potentiële gegadigden
is een zogenaamde leverancierscartotheek een belangrijk middel. Een bruikbare
leverancierscartotheek bevat zowel (actuele) kwalitatieve als kwantitatieve
gegevens over de leveranciers en over hun goederen en diensten. De Rekenkamer
stelde vast dat de afdelingen (materieel-) verwerving bij alle krijgsmachtdelen
en de Centrale Organisatie in de één of andere vorm over een
leverancierscartotheek beschikken. Deze verschillen echter nogal in kwaliteit.De DGWT beschikte nog steeds niet over een goed functionerende aannemerscartotheek.
De Rekenkamer had hier negen jaar geleden al op gewezen. Het aanleggen van contractdossiers was niet in centrale aanwijzingen van
het Ministerie van Defensie voorgeschreven. De beleidsafdelingen zijn formeel
slechts gehouden een kredietopeningsdossier aan te leggen. Niettemin bleken
bij de krijgsmachtdelen en de CO wel voorschriften voor het aanleggen van
contractdossiers te bestaan, zij het bij de KM en DGWT zonder nadere richtlijnen
over de inhoud.Het Ministerie van Financiën bereidt een Regeling Contractbeheer
voor (streefingangsdatum 1 januari 1996), waarin het aanleggen van een contractdossier
is voorgeschreven en waarin ook is aangegeven welke elementen zo'n dossier
dient te bevatten.Het DGM en het DGEF van de Centrale Organisatie hebben in 1994 een gemeenschappelijke
Aanwijzing uitgegeven inzake de informatievoorziening over de uitvoering van
materieelinvesterings- en andere specifiek aangewezen projecten. Hierin wordt
onder meer voorgeschreven dat per beleidsterrein een kwartaaloverzicht bij
DGM/DGEF moet worden ingediend over aard en aantallen van alle geplaatste
orders vanaf f 250 000 (exclusief BTW). Op basis van deze cijfers
wordt een jaaroverzicht samengesteld dat moet dienen ter evaluatie van het
aanschaffingenbeleid. 2.4.3. UitvoeringDe Rekenkamer onderzocht steekproefsgewijs (aan de hand van contractdossiers)
hoe uitvoering wordt gegeven aan procedures en richtlijnen. Zij beperkte zich
tot enkele categorieën aanschaffingen die risicovol zijn, omdat er relatief
weinig regelgeving voor bestaat en omdat de besluitvorming erover sterk is
gedecentraliseerd:– bestelorders voor de verwerving van investeringsgoederen met een
ordergrootte van minder dan f 5 miljoen;– bestelorders voor de verwerving van goederen en diensten van meer
routinematige aard (apparaatskosten);– contracten afgesloten door de DGWT.Uit deze drie categorieën (totaal 733 bestelorders met een waarde
van bijna f 800 miljoen) werd een steekproef getrokken van 136 bestelorders
boven f 250 000 uit de eerste negen maanden van 1994.Van de 136 opgevraagde dossiers konden er 3 niet worden getoond. Dit betrof
bestelorders van de DGWT die betrekking hadden op een infrastructureel project.De volledigheid van de onderzochte dossiers was in geen enkel geval vast
te stellen. Meestal was in de dossiers wel sprake van een rubricering naar
fasen van het contractproces, maar waren de in het dossier behorende stukken
niet elk afzonderlijk geregistreerd.De Rekenkamer toetste de uitvoering van het offerteproces, voor zover
die uit de contractdossiers en aanvullende gegevens was af te leiden, mede
aan de eisen die in voornoemd concept voor een rijksbrede Regeling Contractbeheer
zijn opgenomen. Dit leidde tot de volgende uitkomsten. – Specificatie van de te verwerven zaakDe verwerver dient te beschikken over de nodige technische specificaties
om exact datgene te kunnen verwerven waar de behoeftesteller om heeft gevraagd.Technische specificaties bleken in het algemeen te ontbreken voor bestelorders
voor het onderhoud en de verwerking van geautomatiseerde systemen bij het
DCC ten behoeve van de CO. – Keuze van de verwervingsmethodeOp grond van de specificaties dient te worden bezien of uitvoering in
eigen beheer mogelijk is dan wel derden moeten worden ingeschakeld, waarbij
de keuze zou dienen te gaan tussen koop, huur of lease.Geen van de in de steekproef voorkomende dossiers bleek gegevens te bevatten
die duidden op een systematische afweging tussen koop, huur of lease.Bij de DGWT kwamen ondanks het beleid van de directie («openbaar
aanbesteden, tenzij») relatief veel onderhandse aanbestedingen voor.
Meestal was onduidelijk wat de «gegronde redenen» waren voor het
afwijken van het directiebeleid. De AD kwam in de controle over 1992 reeds
tot een soortgelijke constatering. – Voorselectie van de leverancierNadat de aan te schaffen zaak is gespecificeerd en de verwervingsmethode
is vastgesteld vindt een marktoriëntatie plaats. Een belangrijk onderdeel
hiervan betreft het maken van een voorselectie van leveranciers.De contractdossiers bij Defensie verschaften geen inzicht in de wijze
waarop de selectie van potentiële leveranciers uit een groot aantal gegadigden
(de aanwijzing noch het aantal) in zijn werk was gegaan. – Afweging om al dan niet tot concurrentiestelling
over te gaanBij Defensie ontbreken relatief vaak de mogelijkheden tot het stellen
van concurrentie. Dit moet echter wel in het contractdossier gemotiveerd worden.Hieronder is voor de onderzochte bestelorders aangegeven welke daarvan
zonder voorafgaande concurrentiestelling zijn aangegaan en bij welke daarvan
sprake is van een motivering. De aangetroffen motivering is door de Rekenkamer
op aannemelijkheid getoetst. Deze beoordeling gaf in een groot aantal gevallen
aanleiding tot aanvullend onderzoek bij de verwervers. Ook na de ontvangen
toelichting bleef bij zeven KM-orders, drie KL-orders, en één
KLu-order twijfel bestaan aan de validiteit van de motivering.Op grond van de bevindingen uit de steekproef stelde de Rekenkamer vast
dat van de onderzochte categorieën bestelorders de helft zonder concurrentiestelling
is aangegaan. Bij de CO kwam dit het meest voor (66%); bij de KLu het minst
(34%). Bij een kwart van het totaal aantal bestelorders ontbrak concurrentiestelling
zonder dat dat was toegelicht. Ook hier scoorde de CO het slechtst.De Rekenkamer stelde vast dat de defensie-onderdelen niet op gelijke wijze
handelen bij de aanschaf van kleinschalige automatiseringsapparatuur en het
geven van ontwikkelingsopdrachten. Zo meende de CO ten onrechte verplicht
te zijn om bestellingen uitsluitend bij het DCC te plaatsen, terwijl de krijgsmachtdelen
daarvoor na concurrentiestelling meerjarencontracten met particuliere bedrijven
hebben afgesloten.In gevallen waar onvoldoende mogelijkheden tot concurrentiestelling aanwezig
zijn, is het uit een oogpunt van goed commercieel handelen geboden de daaraan
verbonden prijsrisico's zoveel mogelijk te beperken. In de DGM-Aanwijzing
uit 1987 inzake Contractvorming is voorgeschreven dat de AD dit moet bezien.
In geen van de in aanmerking komende contractdossiers werden echter aanwijzingen
gevonden dat de AD was benaderd.Ten aanzien van het offerteproces bleek uit het onderzoek nog het volgende: – Offerte-aanvraagDe ter inzage ontvangen dossiers bevatten alle een offerteaanvraag met
relevante gegevens, waaronder de vermelding welke voorwaarden en criteria
op de levering of dienstverlening van toepassing zijn. In de meeste gevallen
bleken standaardvoorwaarden te worden gehanteerd. – Ontvangen offertenUit een oogpunt van verantwoording over de uitgevoerde offertevergelijking
en ten behoeve van een referentiekader voor later optredende interpretatieverschillen
is het bewaren van offerten van belang. De Rekenkamer stelde vast dat de ontvangen
offerten alle aanwezig waren. – Voorstel leverancierskeuzeIn alle gevallen waarin sprake was van concurrentiestelling was een prijsvergelijkingsoverzicht
en een onderbouwd gunningsvoorstel aanwezig.Bij de KM werd in 8 van de 19 onderzochte dossiers geconstateerd dat de
bestelorders op een lager niveau dan voorgeschreven waren geautoriseerd. 2.4.4. Conclusies en aanbevelingenDe administratieve organisatie van het offerteproces bij Defensie is over
het geheel genomen van zodanige kwaliteit dat een adequate beoordeling van
prijsofferten mogelijk is.Wel heeft de Rekenkamer de volgende tekortkomingen vastgesteld:– de functiescheiding bij de CO is onvoldoende uitgewerkt;– een adequate leverancierscartotheek ontbreekt;– bij de CO en de DGWT wordt afgeweken van de regels bij het maken
en beoordelen van gunningsvoorstellen.Bij de uitvoering in de praktijk bleek de dossiervorming gebreken te vertonen.
In het bijzonder bij de KM, de CO inclusief de DGWT was het hierdoor moeilijk
een goed inzicht in de uitvoering van het offerteproces te verwerven.De Rekenkamer beoordeelde het onderzochte offerteproces bij de CO en de
KM als matig in verband met knelpunten in de keuze van de verwervingsmethode,
de voorselectie van leveranciers en in de afweging om al dan niet tot concurrentiestelling
over te gaan.De Rekenkamer beval de minister, mede met het oog op eventuele risico's
voor inbreuken op de integriteit aan:– uit overwegingen van doelmatigheid de haalbaarheid van één
cartotheek voor het gehele departement te doen onderzoeken;– bij de KM de waarborg van fiattering van bestelorders op het voorgeschreven
niveau te versterken. 2.4.5. Reactie ministerUit het antwoord van de minister blijkt dat hij de aanbevelingen van de
Rekenkamer overneemt en diverse maatregelen heeft genomen die tegemoet komen
aan de kritiek die uit het onderzoek naar voren kwam. 2.5. Enkele slepende aangelegenheden in het financieel
beheer 2.5.1. InleidingDe AD maakte in de afgelopen jaren in zijn rapportages aanmerkingen op
het financieel beheer rondom de Defensie Openbaar Vervoer kaart (DOV-kaart)
en het woningbeheer zonder dat dit tot duidelijke verbeteringen heeft geleid.
De Rekenkamer ging in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 na
wat de stand van zaken was. 2.5.2. Defensie Openbaar Vervoer kaartHet ministerie heeft met de Nederlandse Spoorwegen (NS) een contract afgesloten
voor het vervoer van het bij dit departement werkzame dienstplichtige militair
personeel. De KL is voor het gehele departement met de uitvoering van dat
contract belast. De DOV-kaarten worden aangevraagd voor de verwachte tijdsduur
van de eerste oefening. De betalingen aan de NS bedroegen in 1994 f 47,3
miljoen, waarvan f 40,1 miljoen ten laste van de KL.Bij de controle op de rechtmatigheid van betalingen ingevolge de DOV-kaart
deden zich al vanaf de invoering in 1991 problemen voor.Over 1991 vermeldde de AD dat als gevolg van een ontoereikende administratieve
discipline Defensie circa f 1,5 miljoen teveel aan de NS had betaald.In 1992 kon de verificatie niet binnen de gestelde betalingstermijn van
30 dagen worden uitgevoerd. De AD berekende per saldo een onzekerheid over
de rechtmatigheid van de uitgaven tot een bedrag van circa f 1 miljoen.Ook in 1993 was, ondanks een verlenging van de betaaltermijn, een deel
van de betalingen verricht zonder dat de gehele verificatieprocedure was gevolgd.
De AD becijferde de onzekerheid over de rechtmatigheid van betalingen in 1993
op circa f 3,4 miljoen.In 1994 nam de KL, aldus de AD, slechts in beperkte mate actie op foutmeldingen.
Bovendien waren de vanaf oktober ontvangen maandfacturen niet geverifieerd
en waren er geen prestatieverklaringen afgegeven. Dit laatste hield verband
met de invoering per 1 oktober 1994 van het Nieuwe Salarissysteem voor de
Krijgsmacht. Het oude bezoldigingssysteem was buiten werking gesteld en daarmee
ook het voor de betaling van de NS-facturen gebruikte bestand. Daarvoor was
nog geen geschikt alternatief bestand in de plaats gekomen. De AD becijferde
de onzekerheid over de rechtmatigheid voor heel 1994 op circa f 5 miljoen.Het departement zou in overleg met de AD bezien op welke wijze tot een
zodanige verificatie-inspanning kan worden gekomen dat de rechtmatigheid van
de betaling van de NS-factuur is gewaarborgd. Hierbij tekende het departement
aan dat het bestand aan DOV-kaarten in verband met de afschaffing van de dienstplicht
per 1 januari 1997 in de tussenliggende periode sterk zal teruglopen. Des
te meer aanleiding volgens de Rekenkamer om er alles aan te doen de onzekerheid
binnen aanvaardbare grenzen terug te dringen. 2.5.3. Ontvangsten inzake voorziening woonruimteDe KL is, waar het Defensie aangaat, belast met het beheer van rijkswoningen
in het buitenland en dienst- en ambtswoningen in Nederland (het zogenoemde
single-service management). Het totaal van de ontvangen woninghuren bedroeg
in 1994 bijna f 16,3 miljoen, waarvan ten gunste van zowel de KL als
de KLu ruim f 7 miljoen.Het in 1992 door de KL geïnventariseerde bestand van de aanwezige
dienst- en ambtswoningen kon door de AD in 1992 niet worden gebruikt als steunpunt
voor de controle van de huren en bijkomende kosten. De registratie van de woningbestanden voldeed in 1993 en 1994 evenmin
aan de eisen. De AD becijferde dat de hieraan verbonden onzekerheid over de
juistheid en volledigheid van deze ontvangsten in 1994 f 1,4 miljoen
bedroeg. Bovendien moesten in 1994 fouten in de belasting van de begroting
voor wat betaalde huren en bijkomende kosten betreft ten bedrage van circa
f 0,7 miljoen worden gecorrigeerd.Nader onderzoek van de Rekenkamer wees uit dat het single-service managementconcept
weer verlaten is en dat de verantwoordelijkheid bij de afzonderlijke krijgsmachtdelen
en de Centrale Organisatie is gelegd. Hiermee beoogt het ministerie te komen
tot een op de vraag afgestemd deugdelijk woningbestand, dat aansluit op de
budgettaire verantwoordelijkheid. Dit zou onder meer inhouden dat de diverse
bestanden worden geschoond via in overleg met de AD vast te stellen controlestappen. 2.5.4. ConclusieDe Rekenkamer concludeerde ten aanzien van de twee onderwerpen dat de
tekortkomingen reeds jaren bestaan. Zij stelde vast dat weinig voortvarend
is gereageerd op de opmerkingen van de AD. Bij de DOV-kaart trof het haar
in het bijzonder dat voor het aan het oude bezoldigingssysteem gerelateerde
bestand in 1994 geen adequate vervanging in de plaats is gekomen, terwijl
was te voorzien wanneer dit bezoldigingssysteem buiten werking zou worden
gesteld. 2.6. Misbruik en oneigenlijk gebruik Interim regeling
ziektekosten burgerambtenaren DefensieIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat het ministerie in 1993 geen controle op de voorkoming en bestrijding van
misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van de Interimregeling ziektekosten
burgerambtenaren Defensie (IZBAD) had uitgevoerd die aan de normen voldeed.
Wel werden in twijfelgevallen polissen opgevraagd en vond een controle op
dubbele aanvragen plaats. De Rekenkamer kon zich voor 1993 nog met deze aanpak
verenigen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat het M en O-beleid rond
de IZBAD voor 1994 wel toereikend was. 2.7. Oprichting agentschap Duyverman Computer CentrumIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 besteedde de Rekenkamer
bijzondere aandacht aan de agentschappen bij de rijksoverheid. Zij onderzocht
de oprichtingsvoorwaarden, de financiële verhouding tussen het ministerie
en het agentschap, het toezicht van de minister op het agentschap en de regelingen
rond een evaluatie van het functioneren van het agentschap.Uitgangspunt bij het onderzoek was dat de taak van het agentschap een
overheidstaak is en blijft, waarvoor de minister de volledige verantwoordelijkheid
behoudt.Het Duyverman Computer Centrum (DCC) is het centrale computercentrum van
het Ministerie van Defensie. Het DCC heeft sinds 1 januari 1994 de status
van agentschap. Er zijn ongeveer 470 personen werkzaam bij het DCC. De omzet
bedroeg in 1994 ruim f 150 miljoen.Het DCC voldeed bij de instelling van het agentschap niet aan alle oprichtingsvoorwaarden.De ontwikkeling van kengetallen voor het constateren van doelmatigheidsverbetering
was ten tijde van het onderzoek nog gaande. Ook waren er geen
taakstellende afspraken gemaakt met betrekking tot de doelmatigheidsverbetering.
Hierdoor was er geen norm gesteld waarop het functioneren van het agentschap
in de toekomst kan worden beoordeeld.De aangekondigde volledig marktconforme verhouding tussen het DCC en zijn
afnemers bleek in de praktijk slechts gedeeltelijk te bestaan. Uit een besluit
van de Bestuursraad DCC blijkt dat er een defensiebrede verplichting bestaat
om centrale mainframe-faciliteiten (meer dan de helft van de omzet) van het
DCC af te nemen. Vanwege het geheime karakter van bepaalde informatie kan
niet alle automatisering uitbesteed worden buiten het ministerie. Dit geldt
tevens in die gevallen waarin het ministerie een strategisch belang hecht
aan het in eigen beheer leveren van bepaalde produkten en diensten.De financiële verantwoordingen over 1993 en over 1994 en de openingsbalans
van het agentschap DCC zijn voorzien van goedkeurende accountantsverklaringen.De financiële verhouding tussen het agentschap DCC en het departement
vertoonde op enkele punten gebreken. Sommige departementale diensten werden
niet doorbelast. Daarnaast werd het DCC een renteloos voorschot van f 4,5
miljoen ter beschikking gesteld ter overbrugging van een financieringstekort.
Het niet in rekening brengen van rente acht de Rekenkamer in strijd met het
uitgangspunt dat alle kosten van een agentschap door het agentschap moeten
worden gedragen.Bij het DCC loopt het toezicht van de minister op het agentschap primair
via de Bestuursraad. De Bestuursraad is specifiek hiervoor door het ministerie
ingesteld. Daarnaast wordt de jaarlijkse wettelijke accountantscontrole uitgevoerd
door de AD. Ook het DGEF houdt toezicht op de taakuitvoering.Het toezicht heeft hoofdzakelijk een financiële invalshoek. Aan het
doelmatiger werken wordt geen specieke aandacht geschonken. Een evaluatie
van het functioneren moet nog gestalte krijgen.De Rekenkamer concludeerde dat de verhouding tussen het ministerie en
het agentschap DCC niet op alle punten ordelijk is vormgegeven.De minister merkte in zijn antwoord over de marktconforme verhoudingen
tussen het DCC en haar afnemers op dat deze zoveel mogelijk wordt nagestreefd.
Hij behoudt zich het recht voor bepaalde verliesgevende activiteiten toch
door het agentschap te laten uitvoeren, vanuit strategische overwegingen.
De constatering van de Rekenkamer dat er een defensiebrede verplichting bestond
tot afname van mainframe faciliteiten bij het DCC, behoefde enige nuancering.
Volgens de minister was uit het oogpunt van efficiency niet toegestaan om
op een andere wijze dan door het DCC investeringen te doen in mainframe apparatuur.
Hij merkte daarbij op dat het de beleidsterreinen geheel vrij staat om van
mainframe faciliteiten gebruik te maken buiten het DCC om.De minister merkte verder nog op dat, gezien het gedwongen karakter van
het afnemen van bepaalde diensten van het ministerie door het DCC, afgezien
is van het doorberekenen van de kosten van deze geleverde diensten.Volgens de Rekenkamer strookt deze redenering niet met de door de wetgever
bedoelde effecten van de instelling van agentschappen. 2.8. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. Het DGEF diende er vooraf op
toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan.
De AD werd belast met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid.Naar aanleiding van de brief van Financiën van 2 juni 1994 vaardigde
het DGEF de aanwijzing Verplichtingenstop uit, met enkele (door Financiën
goedgekeurde) voor het departement specifieke bepalingen over het begrip «terughoudend»
en de te volgen procedures. De beleidsterreinen vertaalden de departementale aanwijzing Verplichtingenstop
in eigen beschikkingen. De Rekenkamer constateerde dat de beschikkingen onderling
verschilden.De Rekenkamer stelde vast dat de belanghebbenden over het algemeen tijdig,
juist en volledig zijn geïnformeerd over de toepassing van het terughoudend
verplichtingenbeleid. Bij het beleidsterrein CO is het beleid niet juist ingevoerd,
omdat aan het aangaan van verplichtingen beneden de f 1 miljoen niet
de eis van onvermijdelijk werd verbonden. Bij de KL acht de Rekenkamer het
streven naar uiteindelijke budgetuitputting niet in overeenstemming met het
doel van het terughoudend verplichtingenbeleid.Zowel het DGEF als de AD hadden hun toezichttaak naar behoren vervuld.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Defensie voldoende invulling
had gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.9. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatieDe Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de toelichting bij de
rekeningen 1993 en 1994 van een artikel dat een opvallend verschil tussen
de begroting en realisatie te zien gaf. Het betrof het ontvangstenartikel
M 508 Overige ontvangsten Koninklijke Luchtmacht. Op dit artikel worden de
ontvangsten van de Klu geboekt die niet verrekenbaar zijn met de uitgavenbegroting.In 1993 was sprake van een overschrijding van 194% (bijna f 22,7
miljoen werkelijke ontvangsten tegen f 7,7 miljoen begrote ontvangsten)
en in 1994 van 140% (bijna f 18,5 miljoen werkelijke ontvangsten tegen
f 7,7 miljoen begrote ontvangsten).De verschillen tussen de begroting en de realisatie hebben de laatste
vijf jaren niet dezelfde oorzaak maar vertonen de laatste drie jaren wel overeenkomstige
kenmerken. Deze kenmerken zijn autonoom van aard. Hoewel voor de meeste kenmerken
wel een opbrengst voorzienbaar was kon op de factoren die de hoogte daarvan
bepalen beperkt invloed worden uitgeoefend.In de toelichting bij de rekening 1993 werd het verschil tussen begroting
en realisatie slechts uitgesplitst naar soorten ontvangsten. Hieruit bleek
echter niet wat de oorzaak was voor het ontstaan en de hoogte van het verschil
in ontvangsten. Ook waren belangrijke elkaar compenserende verschillen niet
toegelicht.De toelichting bij de rekening 1994 was aanmerkelijk verbeterd; daarin
deden deze knelpunten zich niet meer voor.Het opmerkelijke verschil tussen begroting en realisatie is in belangrijke
mate veroorzaakt door het ramen op basis van een vergaand voor-zichtigheidsprincipe.
Betalingen aan Navo-organisaties in verband met logistieke ondersteuning van
geleide wapens sporen niet altijd met de betalingen die deze organisaties
verrichten aan hun leveranciers. Hierdoor ontstaan tegoeden
die op rentedragende rekeningen komen te staan. De omvang van de rente is
volgens de Klu in belangrijke mate afhankelijk van door derden beheerde projecten
en op het moment van het opstellen van de begroting niet goed te berekenen.
Voorzichtigheidshalve worden de verwachte renteopbrengsten inzake de logistieke
ondersteuning van geleide wapens bij gebrek aan reële cijfers niet in
de begroting maar eerst in de suppletoire wetten opgenomen.Het departement heeft toegezegd met ingang van de begroting 1995 naast
juiste ook toereikende informatie te verstrekken en in de begroting 1996 ook
een beperkt bedrag aan rente-ontvangsten in verband met de logistieke ondersteuning
van geleide wapens op te nemen.De begroting noch de toelichting bij de rekening bevat prestatiegegevens.De Rekenkamer is van oordeel dat de minister van Defensie de Staten-Generaal
in de toelichting bij de rekening 1993 voor het artikel M 508 voorzag van
ontoereikende informatie. De toelichting bij dit artikel over 1994 achtte
de Rekenkamer wel toereikend.In zijn reactie deelde de minister volledigheidshalve mede dat het gehanteerde
voorzichtigheidsprincipe niet inhoudt dat onzichtbaar voor de Tweede Kamer
ruimte in de begroting wordt gecreëerd. De hogere ontvangsten komen immers
ten gunste van de algemene middelen. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaal bedragen zien waaruit de rekening 1994 van
het Ministerie van Defensie (exclusief agentschap) is samengesteld. Daarvan
wordt afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en
onzekerheden die in de rekening werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen
wèl overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Defensie (x
1 miljoen)  Verplich-tingen1UitgavenOntvangstenTotaal13 631,813 773,4811,2 Geen
belangrijke fouten/ onzekerheden13 600,413 742,7809,5Bedrag aan fouten/onzekerheden31,400  030,71,71 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 256,9 miljoen respectievelijk f 89,8 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De fouten en onzekerheden betreffen één verplichtingenartikel,
drie uitgaven- en twee ontvangstenartikelen. Bij de aangegane verplichtingen had de Rekenkamer bij het artikel 04.05
(Materiële exploitatie) geen zekerheid over de rechtmatigheid dan wel
de juiste artikelbelasting als gevolg van een groot aantal incidentele gebreken
in de administratieve organisatie voor respectievelijk f 14,4 miljoen
en f 7,2 miljoen. Voorts constateerde de Rekenkamer bij het zelfde artikel
onrechtmatigheden tot een totaal bedrag van f 2,5 miljoen als gevolg
van diverse verplichtingen in strijd met de vigerende regelgeving en een ondeugdelijke
weergave tot een bedrag van f 7,3 miljoen.Bij het uitgavenartikel 01.05 (Materiële exploitatie CO) had de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid door gebreken in de accountantscontrole
op het ministerie van Defensie tot een bedrag van f 10,3 miljoen.Bij het uitgavenartikel 04.05 (Materiële exploitatie) had de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid dan wel juiste artikelbelasting als
gevolg van een groot aantal incidentele gebreken in de administratieve organisatie
voor respectievelijk f 14,3 miljoen en f 0,3 miljoen. Voorts constateerde
zij bij dit artikel onrechtmatigheden tot een totaal bedrag van f 2,4
miljoen als gevolg van diverse uitgaven in strijd met de vigerende regelgeving
en een ondeugdelijke weergave als gevolg van onjuiste artikelaanwijzing tot
een bedrag van f 3,4 miljoen.Bij de ontvangstenartikelen M 01.02 (Diverse inhoudingen) en M 04.08 (Overige
ontvangsten KL) had zij geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 1,4
miljoen als gevolg van gebreken in de accountantscontrole respectievelijk
van f 0,3 miljoen als gevolg van gebreken in de administratieve organisatie. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting voldoet aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die in de posten van de saldibalans zijn aangetroffen.
Bij één post is de tolerantiegrens overschreden. Overzicht 2 Saldibalans 1994 (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredittotaal39 123,939 123,9 niet
beoordeeld135 137,25 369,9 beoordeeld3 986,733 754,0geen belangrijke fouten/onzekerheden3 986,033 754,0belangrijke fouten/onzekerheden0,701 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat er sprake was van ondeugdelijke weergave
van f 0,7 miljoen liquide middelen. Oorzaak hiervan was dat bij de KM
en de KLu niet volgens de voorschriften was verantwoord.Afgezien hiervan voldoen de saldibalans en de toelichting daarbij aan
de regelgeving. 3.4. Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer CentrumHet DCC is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1994
bedroeg het totaal van de baten f 154,5 miljoen en het totaal van de
lasten f 130,2 miljoen; het voordelig resultaat over 1994 was derhalve
f 24,3 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en ontvangsten waren f 26,1
miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1994 bedroegen f 158
miljoen.De rekening en balans van het agentschap bevatten geen belangrijke fouten
en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de voorschriften. 3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis
met uitzondering van:– een bedrag aan verplichtingen van f 7,2 miljoen en aan uitgaven
van f 0,3 miljoen, waarbij de Rekenkamer geen zekerheid had over de deugdelijke
weergave;– een bedrag aan verplichtingen van f 7,3 miljoen en aan uitgaven
van f 3,4 miljoen, waarbij de Rekenkamer vaststelde dat het op foutieve
artikelen was belast;– een bedrag van f 0,7 miljoen in de saldibalans waarbij er
sprake was van een ondeugdelijke weergave.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook met uitzondering van:– een bedrag van f 14,4 miljoen aan verplichtingen, f 24,6
miljoen aan uitgaven en f 1,7 miljoen aan ontvangsten, waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 2,5 miljoen aan verplichtingen en f 2,4
miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig
was. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het agentschap voldoet aan beide eisen. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf1.05Materiële exploitatie CO111,110,3onzekerheid
over de rechtmatigheid, onvolkomen uitvoering van de controle3.1 4.05Materiële
exploitatie KL901,02,4onrechtmatig3.1    3,4ondeugdelijke
weergave3.1    14,3onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1    0,3onzekerheid
over deugdelijke weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1totaal fouten en onzekerheden 30,7  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf1.02Diverse inhoudingen4,71,4onzekerheid over
de rechtmatigheid, onvolkomen uitvoering van de controle3.1 4.08Overige
ontvangsten3,40,3onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie3.1 totaal onzekerheden 1,7  Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf4.05Materiële exploitatie KL1 0072,5onrechtmatig3.1   7,3ondeugdelijke weergave3.1    14,4onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1   7,2onzekerheid over de deugdelijke
weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1 totaal
fouten en onzekerheden 31,4  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) post nr.omschrijvingomvangfouten
en onzeker-hedenredenparagraaf   debetcredit  03Liquide
middelen52,20,7 ondeugdelijke weergave, tekortkomingen
in de administratieve organisatie3.3 totaal fouten en onzekerheden 0,7   Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Inhoud Blz.    Samenvatting154   1Inleiding155   2Financieel beheer155   2.1Accountantscontrole155 2.2Regeling
geldelijke steun huisvesting gehandicapten155 2.3Financieel
beheer directoraat-generaal Milieubeheer157 2.4 Aanmelding
steunmaatregelen bij de Europese Commissie159 2.5Toepassing
verrekenregeling bij directoraat-generaal Milieubeheer160 2.6Milieupaviljoen
Ecodrome161 2.7Huisvestingstransacties andere ministeries1612.8Misbruik en oneigenlijk gebruik162 2.9Fondsen1642.10Terughoudend verplichtingenbeleid166 2.11Opvallende
verschillen tussen begroting en realisatie167    3Financiële
verantwoording168   3.1Rekening1683.2Toelichting bij de rekening168 3.3Saldibalans
met toelichting168 3.4Oordeel over de financiële verantwoording169    Bijlage170SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. In 99,8% van de uitgaven, 100% van de
ontvangsten en 100% van de verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke
fouten en onzekerheden aan.Een aantal onderzochte onderdelen van het financieel beheer gaf wel aanleiding
tot kritiek, met name op punten die ook vorig jaar aan de orde kwamen.De Rekenkamer vestigt al enige jaren de aandacht op onrechtmatigheden
en onzekerheden van artikel 3.15, Bijzondere Aandachtsgroepen, waarop onder
andere de uitgaven in het kader van de Regeling geldelijke steun huisvesting
gehandicapten zijn verantwoord. Vorig jaar kondigde de Rekenkamer aan, dat
negatieve bevindingen in het rechtmatigheidsonderzoek 1994 zouden leiden tot
het maken van bezwaar. Zij besloot op basis van het nu uitgevoerde onderzoek
hiervan af te zien, omdat duidelijk sprake is van een positieve ontwikkeling
en een daling van onrechtmatige uitgaven.Het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O-beleid) voor het Besluit Woninggebonden Subsidies bleek zowel bij
het ministerie als bij de gemeenten nog steeds niet toereikend. Vooral het
toezicht van de Inspectie Volkshuisvesting behoeft verbetering.Ook het financieel beheer van de beleidsdirecties van het directoraat-generaal
Milieubeheer was evenals vorig jaar niet voldoende ordelijk. Door een goede
werking van de centrale interne controle-afdeling bleven de fouten en onzekerheden
op het niveau van het directoraat-generaal uiteindelijk binnen de tolerantiegrenzen.De realisatie van het terughoudend verplichtingenbeleid werd als onvoldoende
beoordeeld, vanwege gebreken in het toezicht.De onderzoeken naar de inrichting van en de ministeriële verantwoordelijkheid
voor het Stadsvernieuwingsfonds en het Fonds Luchtverontreiniging leverden
positieve conclusies op, hoewel bij beide fondsen een motivering voor de oprichting
van het fonds in de wetgeving of toelichting daarop ontbrak.Tenslotte waren er positieve conclusies over het M en O-beleid rond de
Interimregeling Ziektekosten Ambtenaren, over het milieupaviljoen Ecodrome
en over de toepassing van de Verrekenregeling bij het directoraat-generaal
Milieubeheer. De procedure voor de aanmelding van steunmaatregelen bij de
Europese Commissie was goed, maar in de praktijk constateerde de Rekenkamer
nogal wat fouten.De minister onderschreef de conclusie over het financieel beheer van het
directoraat-generaal Milieubeheer niet. Zij meende dat sprake was van een
substantiële verbetering. De minister beschreef in haar reactie een aantal
maatregelen om het M en O-beleid van haar ministerie rond het besluit woninggebonden
subsidies te verbeteren (en onderschreef daardoor impliciet de kritiek van
de Rekenkamer). Ook het M en O-beleid van de gemeenten zou bij de afhandeling
van de verantwoordingsverslagen over 1994 meer aandacht krijgen. Over de Regeling
geldelijke steun huisvesting gehandicapten schreef zij dat de rechtmatige
uitvoering veel aandacht zou krijgen gedurende de korte tijd dat er nog aanvragen
in behandeling zouden worden genomen. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De
Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gecorrespondeerd. Haar reactie is in
dit rapport verwerkt. Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofd- stuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994. Haar
oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen. 2.2. Regeling geldelijke steun huisvesting gehandicapten 2.2.1. InleidingIn 1978 is de Beschikking geldelijke steun huisvesting gehandicapten in
werking getreden. Deze is per 1 januari 1989 vervangen door de Regeling geldelijke
steun huisvesting gehandicapten 1989 (RGSHG) en per 1 januari 1992 door de
Regeling geldelijke steun huisvesting gehandicapten 1992.Per 1 april 1994 is de Wet voorzieningen gehandicapten in werking getreden
terwijl per die datum de RGSHG 1992 is komen te vervallen. De laatste aanvragen
op grond van de RGSHG 1992 kunnen in 1996 worden ingediend. De uitvoering
van de regelingen ressorteert onder het directoraat-generaal voor de Volkshuisvesting
(DGVH).De verplichtingen en uitgaven in het kader van de RGSHG maken onderdeel
uit van het artikel 03.15 Bijzondere aandachtsgroepen. Voor 1994 betrof dat
f 259,2 miljoen aan verplichtingen en f 383,9 miljoen aan uitgaven,
verantwoord op artikel 03.15.01.Aangezien bij dit artikel al enige jaren sprake is van onrechtmatige uitgaven
en van uitgaven waarvan de rechtmatigheid niet kon worden vastgesteld, heeft
de Rekenkamer in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1993 aangekondigd hieraan in haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 extra aandacht
te zullen besteden. Negatieve bevindingen zouden dan leiden tot het maken
van bezwaar (artikel 55, Comptabiliteitswet). 2.2.2. Verbeteringsmaatregelen financieel beheerDe Rekenkamer heeft onderzocht of een aantal door de AD en het DGVH geconstateerde
gebreken in het financieel beheer waren opgeheven. Dat waren:– onvoldoende kwaliteit van en achterstand in het uitvoeren van
bouwinspecties;– overschrijding van de negen-maandstermijn tussen aanvraag van
belanghebbende en beschikking van de gemeente inzake de RGSHG 1992;– onvolledigheid van de verplichtingenregistratie en het dubbel
invoeren van verplichtingen;– complexgewijze aanpassingen.De AD adviseerde in zijn rapport over 1991 om een concrete handreiking
voor het praktisch handelen op te stellen om de bouwinspectie meer inhoud
te geven.De Rekenkamer stelde vast dat deze handreiking in oktober 1992 is ingevoerd.
In de praktijk blijkt dat sprake is van een daadwerkelijke verbetering.Om de gesignaleerde achterstand in het uitvoeren van de bouwinspecties
terug te dringen wordt de voortgang van de bouwinspecties centraal bewaakt
en geregistreerd. Mede hierdoor zijn de achterstanden inderdaad teruggedrongen
(van 116 inspecties in 1993 naar 74 in 1994).Volgens de RGSHG 1992 dient de gemeente binnen negen maanden na ontvangst
van de aanvraag van de belanghebbende te hebben beschikt.De AD constateerde over 1993 dat deze termijn werd omzeild door middel
van intrekking van de oude aanvraag en indiening van een nieuwe aanvraag.In 1994 signaleerde de AD dit nog slechts een enkele keer.Uit de controlebevindingen van de AD over 1994 blijkt dat, ondanks nieuwe
richtlijnen voor de registratie en een nieuwe werkinstructie voor de afstemming
van de diverse administraties, er nog steeds problemen zijn met de volledigheid
van de verplichtingenregistratie. Zo werden in 1994 verplichtingen voor een
bedrag van circa f 20 miljoen verantwoord, waarvan het ontstaansjaar
in het verleden lag.De opschoning van de oude verplichtingen is nog niet afgerond.Volgens de Rekenkamer zijn de getroffen maatregelen voldoende, maar sorteerden
zij in 1994 nog niet voldoende effect.Ook de afstemming tussen de administraties is, behoudens enkele relatief
kleine verschillen, voldoende.Complexgewijze aanpassingen zijn aanpassingen in wooncomplexen om tegemoet
te komen aan zoveel mogelijk verschillende lichamelijke handicaps, zoals bij
zelfstandige aanleunwoningen voor ouderen. Dergelijke aanpassingen zijn in
strijd met de geest van de regeling omdat ze niet gericht zijn op aanpassingen
ten behoeve van individuele gehandicapten. Aangezien in 1994 geen nieuwe aanvragen
RGSHG meer konden worden ingediend ontbrak volgens de Rekenkamer de basis
om in 1994 nog zinvolle maatregelen ter voorkoming van dit oneigenlijk gebruik
te nemen.Overigens oordeelde de AD dat er op grond van onvoldoende bewijskracht
van de stukken geen zekerheid was over de rechtmatigheid van een bedrag
van circa f 4,4 miljoen aan uitgaven ten behoeve van complexgewijze aanpassingen. 2.2.3. Positieve ontwikkelingIn het onderstaande overzicht zijn de onzekerheden en onrechtmatigheden
per jaar weergegeven, onderverdeeld naar oorzaak van de onrechtmatigheid/onzekerheid
(bedragen weergegeven in miljoenen guldens). Oorzaak1991199219931994onzekerheid inzake tarifering GMD-declaraties28,110,70,00,0overige onzekerheden0,00,00,04,4 onrechtmatigheden
bij de gereedmelding0,010,012,13,8 overige
onrechtmatigheden2,412,00,00,0 Totaal30,532,712,18,2De gegevens uit dit overzicht zijn ontleend aan de bevindingen van de
AD. Deze zijn door de Rekenkamer nader beoordeeld en juist bevonden.Zoals uit het overzicht blijkt heeft de positieve ontwikkeling in 1993
zich in 1994 doorgezet, met name bij de afwikkeling van de gereedmeldingen. 2.2.4. Conclusie en reactie ministerDe Rekenkamer concludeerde dat het DGVH in 1994 voldoende moeite heeft
genomen om het financieel beheer inzake de RGSHG te verbeteren.Het totaalbedrag aan onrechtmatige uitgaven en uitgaven waarvan de rechtmatigheid
niet kan worden vastgesteld bleek gedaald te zijn: 1991: f 30,5 miljoen
(totale uitgaven f 309,2 miljoen), 1992: f 32,7 miljoen (totale
uitgaven f 325,1 miljoen), 1993: f 12,1 miljoen (totale uitgaven
f 302,7 miljoen) en 1994: f 8,2 miljoen (totale uitgaven f 383,9
miljoen).Aangezien hier duidelijk sprake is van een zich doorzettende positieve
ontwikkeling, heeft de Rekenkamer besloten geen bezwaar te maken.De minister schreef in haar reactie dat gedurende de korte tijd dat er
nog aanvragen voor deze regeling in behandeling zouden worden genomen, de
rechtmatige uitvoering veel aandacht zou krijgen. Zij had opdracht gegeven
in het toezicht extra te letten op goede onderbouwing van de adviezen van
Geneeskundige Medische Dienst in geval van complexgewijze aanpassingen. Meer
in het algemeen werd er sinds 1994 meer aandacht geschonken aan het toezicht
op de uitvoeringsorganisatie. 2.3. Financieel beheer directoraat-generaal MilieubeheerIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek over 1993 voerde de Rekenkamer
een onderzoek uit naar vier onderdelen van het financieel beheer bij het DGM:– het afwikkelen van oude voorschotten;– het afhandelen van facturen;– informele opdrachten;– de interne controle met betrekking tot verplichtingen en betalingen.Voor deze aspecten was in 1993 nog geen sprake was van een voldoende ordelijk
financieel beheer. De Rekenkamer heeft een vervolgonderzoek gedaan naar dezelfde
aspecten van het financieel beheer bij het DGM in 1994. In 1994 werd de afwikkeling van oude voorschotten in eerste instantie
overgelaten aan de directies. Wegens het oplopen van achterstanden greep de
directie Financiële en Economische Aangelegenheden (FEA) naar de mening
van de Rekenkamer terecht in door in augustus 1994 op centraal niveau weer
afspraken te maken over doelstellingen. Ook in het verdere verloop van 1994
slaagden de beleidsdirecties er echter niet in op eigen kracht de voorschotten
af te wikkelen.Voorts meent de Rekenkamer dat de voorschottenadministratie te veel gebreken
vertoont om als basis voor een gedegen analyse en als een goed vertrekpunt
voor de afwikkeling van voorschotten te kunnen dienen. Dit werd mede veroorzaakt
door een gebrekkig inzicht bij de directies in de voortgang van projecten.Over 1994 bleek dat circa f 22,6 miljoen aan afgewikkelde voorschotten
met onzekerheid was omgeven. Deze onzekerheid komt niet tot uitdrukking in
de rekening van uitgaven van dit jaar omdat de voorschotten zijn betaald in
voorgaande jaren en de afrekening slechts leidde tot geringe nabetalingen
die de tolerantiegrens niet overschrijden. De AD kwam overigens, op grond
van zijn «professional judgement» tot een restonzekerheid van
circa f 3,8 miljoen. Over de aanvaardbaarheid van de bepaling van de
restonzekerheid zal de Rekenkamer een discussie starten met de departementale
accountantsdiensten van alle ministeries (zie ook paragraaf 2.3 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).Het afhandelen van de facturen bleek in de loop van 1994 over het algemeen
sterk verbeterd ten opzichte van 1993. Desalniettemin voldeden eind 1994 zeven
van de veertien directies nog niet aan de norm van het DGM (niet meer dan
20% van de facturen mag meer dan één maand openstaan).Een informele opdracht is een opdracht, waarbij met de uitvoering van
de overeengekomen werkzaamheden wordt begonnen, voordat de desbetreffende
verplichting contractueel is aangegaan of is vastgelegd in de verplichtingenadministratie.Dit is slechts bij uitzondering toegestaan, bijvoorbeeld wanneer het dienstbelang
spoed eist.Meer dan 90% van de circa 300 in 1994 verstrekte informele opdrachten
(circa f 89 miljoen) bleek echter naar de mening van de Rekenkamer geen
spoedeisend karakter te hebben. Zij concludeerde dat de directies van het
DGM in 1994 nog steeds te weinig terughoudend zijn geweest met het verstrekken
van informele opdrachten.Voorts bleek dat in 1994 voor totaal circa f 7 miljoen aan informele
opdrachten onrechtmatig is verstrekt. Het ging hier om opdrachten van meer
dan f 100 000 aan privaatrechtelijke rechtspersonen die alleen bij
schriftelijke overeenkomst mogen worden gedaan.De directie FEA hanteert als norm, dat elk controlepunt van de interne
controle van de directies voor minimaal 95% goed dient te werken, zodat van
elk controlepunt maximaal 5% aan fouten voor correctie door de centrale interne
controle-afdeling, de afdeling Centrale Verificatie (CV), in aanmerking komt.De Rekenkamer was van oordeel dat de directies in gevallen waarin sprake
was van een structurele overschrijding van de 5%-norm in 1994 over het algemeen
tijdig maatregelen troffen.Over de periode vanaf januari 1995 tot en met mei 1995 bleek dat deze
maatregelen evenwel nog niet voldoende effect hebben gesorteerd. Hierdoor
was nog steeds sprake van een overschrijding van de 5%-norm. Dankzij de inspanningen
van de afdeling CV bleven de fouten en onzekerheden in de uitgaven en verplichtingen
uiteindelijk binnen de tolerantiegrenzen. De Rekenkamer meent dat de directie FEA als toezichthouder op korte termijn
zelf het initiatief moet nemen om effectievere maatregelen te laten invoeren.De Rekenkamer concludeerde dat alleen het afhandelen van facturen sterk
was verbeterd ten opzichte van 1993. Ten aanzien van de overige aspecten was
het financieel beheer van de beleidsdirecties nog steeds niet voldoende ordelijk.
In dit verband drong de Rekenkamer aan op een intensievere betrokkenheid van
de directie FEA.De minister onderschreef de conclusie niet.Zij wees erop dat er in vergelijking met de resultaten van het Rekenkameronderzoek
in 1993 sprake was van een substantiële verbetering van het financieel
beheer bij DGM. De interne doelstelling voor de afwikkeling van oude voorschotten
was in 1994 wel degelijk gehaald. Er werd f 0,85 miljard afgewikkeld
(1993: 0,7 miljard). Het bedrag dat gemoeid was met onrechtmatige informele
opdrachten was gedaald van f 35 miljoen naar f 7 miljoen. Bovendien
bleek de interne controle op DGM-niveau nu wel ordelijk te zijn, en in 1993
nog niet. De minister begreep dan ook niet waarop de Rekenkamer haar conclusie
baseerde.De Rekenkamer merkt op dat de door de minister genoemde doelstelling pas
in augustus 1994 is ingevoerd. Daarom hecht de Rekenkamer weinig waarde aan
het bereiken ervan. Haar kritiek op de afwikkeling betrof overigens de gebrekkige
voorschottenadministratie.Het bedrag aan onrechtmatige informele opdrachten was, vergeleken met
1993, inderdaad gedaald. Toch meent de Rekenkamer dat ook hier nog steeds
sprake is van een niet voldoende ordelijk financieel beheer.De kritiek op de interne controle richtte zich zowel over 1993 als over
1994 op de beleidsdirecties. Mede dankzij de inspanningen van de afdeling
CV was de interne controle op het niveau van het directoraat-generaal wel
toereikend. 2.4. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese CommissieDe Rekenkamer heeft onderzocht of gewaarborgd is dat alle steunmaatregelen
vooraf worden gemeld bij de Europese Commissie ingevolge de artikelen 92 en
93 van het EEG-verdrag.Aanmelding is nodig teneinde de Europese Commissie te laten beoordelen
of een bepaalde steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten van
de Europese Unie niet ongunstig zal beïnvloeden en zodoende verenigbaar
is met de gemeenschappelijke markt.De Rekenkamer stelde vast dat in 1994 de procedure voor de aanmelding
van steunmaatregelen in hoofdlijnen is beschreven. De beleidsdirecties zijn
primair verantwoordelijk voor een juiste, volledige en tijdige aanmelding
bij de Europese Commissie. Hierbij dient de directie FEA te bewaken dat er
geen subsidie wordt toegekend ten laste van de begroting van deze directies
voordat de vereiste meldingsprocedure is doorlopen. De procedure voldoet in
opzet waar het gaat om steunverlening die is gebaseerd op wet- en regelgeving.
In deze gevallen is binnen het ministerie kennis aanwezig van alle regelingen
die dienen te worden aangemeld. Bij incidentele subsidies, die alleen de begroting
als basis hebben, bestaan echter nog risico's met betrekking tot de volledigheid
van de aanmeldingen.De Rekenkamer constateerde in de praktijk een aantal fouten. Het ging
om:– het uitvoeren van steunmaatregelen die zijn aangemeld bij de Europese
Commissie maar nog niet door haar zijn goedgekeurd (circa f 3,3 miljoen); – het verlenen van schadevergoedingen in gevallen waarin onverkorte
toepassing van beleidsuitgangspunten aanleiding geeft tot verstoring van concurrentieverhoudingen
(circa f 7 miljoen). Het ministerie beschouwde dit niet als een steunmaatregel,
maar als een vorm van wettelijke bestuurscompensatie voor een van overheidswege
opgelegde maatregel. Volgens de Rekenkamer had deze schadevergoedingsregeling
als steunmaatregel bij de Europese Commissie gemeld moeten worden, zodat deze
zelf een uitspraak had kunnen doen over het karakter van deze regeling;– een onderzoeksopdracht (circa f 3 miljoen), twee in 1994
en 1992 verhoogde, respectievelijk verstrekte garanties (circa f 2 miljoen,
respectievelijk circa f 113 miljoen) en een in 1984 verstrekte lening
(restant eind 1994 circa f 10 miljoen), die alle volgens de Rekenkamer
aan de Europese Commissie gemeld hadden moeten worden omdat sprake was van
steunverlening.Tevens is correspondentie gaande tussen het ministerie en de Europese
Commissie over een in 1992 verstrekte informele opdracht (circa f 9,5
miljoen).De Rekenkamer concludeerde dat de procedure voor de aanmelding van steunverlening
aan de Europese Commissie in opzet grotendeels voldoet, maar dat deze procedure
in de praktijk nog niet goed functioneerde.De minister was van mening dat de schadevergoedingsregeling in kwestie
geen steunmaatregel is, omdat het niet toekennen van de schadevergoeding juist
zou leiden tot verstoorde concurrentieverhoudingen.Een aantal andere door de Rekenkamer genoemde fouten betreffen steun op
basis van milieuwetgeving of aan economisch niet aantrekkelijke milieu-activiteiten.
De minister zag hier geen verband met mogelijke concurrentievervalsing en
achtte niet-aanmelden in deze gevallen dus niet fout.De Rekenkamer blijft van mening dat de uiteindelijke beslissing of een
steunmaatregel al dan niet concurrentievervalsend werkt in principe voorbehouden
is aan de Europese Commissie. 2.5. Toepassing verrekenregeling bij directoraat-generaal
MilieubeheerDe verrekenregeling maakt het departementen mogelijk om onderlinge betalingen
van meer dan f 25 000 te doen via de rijkshoofdboekhouding door
middel van een verrekenstuk in plaats van door middel van een betaling.De Rekenkamer heeft de toepassing van de verrekenregeling bij het DGM
onderzocht.Uit het onderzoek bleek dat de administratieve organisatie in opzet voldoende
waarborgen bevat voor een goede uitvoering van de verrekening door het DGM,
en dat deze waarborgen werden nageleefd.Wel constateerde de Rekenkamer dat bijna de helft van het totaal aantal
verrekenstukken diende om posten kleiner dan f 25 000 te verrekenen.
Hiermee is een deel van de werklast van DGM verschoven naar de rijkshoofdboekhouding,
die door het Ministerie van Financiën wordt gevoerd. Daarmee heeft het
DGM naar de mening van de Rekenkamer niet gehandeld in de geest van de verrekenregeling.Tenslotte bleek dat in strijd werd gehandeld met de aanwijzingsregeling
«Boekingen buiten begrotingsverband» van het Ministerie van Financiën. De door het DGM verrekende uitgaven werden namelijk buiten begrotingsverband
verantwoord, ofschoon dit alleen is toegestaan als het ministerie fungeert
als doorgeefluik voor andere overheidsdiensten. Met de desbetreffende uitgaven
werd daarentegen naar de mening van de Rekenkamer ook door het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een overheidstaak
uitgevoerd. Deze uitgaven hadden dus volgens de Rekenkamer binnen begrotingsverband
verantwoord moeten worden.De minister schreef dat zowel de wijze van verrekenen van posten kleiner
dan f 25 000 als de richtlijn voor het boeken buiten begrotingsverband
haar nadrukkelijke aandacht zou krijgen. 2.6. Milieupaviljoen EcodromeVoor de realisatie van een milieupaviljoen op de wereldtuinbouwtentoonstelling
«Floriade 1992» in 1992 werd op 19 april 1991 een publiek-private
samenwerking tot stand gebracht tussen overheid en bedrijfsleven, de Stichting
Nationaal Milieupaviljoen Ecodrome.De stichting had naast het realiseren en exploiteren van het Ecodrome
als tweede doelstelling voor het milieupaviljoen een blijvende locatie en
exploitatie te verzekeren na afloop van de Floriade.De Rekenkamer ging na of de opzet en afwikkeling van het project in 1994
voldeden aan de eisen van financieel beheer.De Rekenkamer stelde vast dat bij aanvang van het project sprake was van
een onvoldoend onderbouwde kostenraming.Tevens ontstonden als gevolg van een onduidelijke opdrachtverstrekking
door het ministerie aanzienlijke aanloop- en overheadkosten. In november 1991
stelde de stichting orde op zaken, onder andere door de financiële onderbouwing
te verbeteren.Het ministerie zag erop toe dat het project Ecodrome op een ordelijke
en controleerbare wijze werd afgewikkeld. Zo werd de totale bijdrage van het
ministerie vastgesteld op grond van een gecertificeerde eindafrekening. Uit
de eindafrekening bleek dat de uiteindelijke kosten ruimschoots binnen de
bijgestelde kostenraming waren gebleven. Het ministerie stelde in overeenstemming
met de eindafrekening zijn totale bijdrage eind 1994 vast op f 5 202 846.Het paviljoen werd verkocht aan de gemeente Zwolle. Onderdeel van de overeenkomst
was dat de stichting voor een bedrag van f 500 000 zou bijdragen
in de kosten van demontage, opslag, transport en herbouw. Daarvan was f 235 000
bedoeld als bijdrage in de herbouwkosten, die zou worden uitbetaald als de
gemeente Zwolle redelijkerwijs al het mogelijke in het werk zou stellen om
het paviljoen uiterlijk 1 januari 1995 weer op te bouwen.De AD van het ministerie stelde vast dat aan deze voorwaarde werd voldaan,
waarmee tegemoet was gekomen aan de tweede doelstelling van de stichting.De Rekenkamer concludeerde dat na problemen in de aanloopfase van het
project het financieel beheer rond dit project voldeed aan de eisen. 2.7. Huisvestingstransacties andere ministeriesBij Koninklijk besluit van 14 juli 1989 (Stb. 1989, 320) is het beheer
van de huisvesting van het Rijk opgedragen aan de minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.De Rekenkamer stelde vast dat in 1993 diverse ministeries huisvestingstransacties
aangingen waarvan de uitgaven waren geboekt op de materieelkosten van deze
ministeries en niet op het desbetreffende begotingsartikel van
de Rijksgebouwendienst. Zij vond daarom de verantwoording van de uitgaven
van dit artikel onvolledig. In een reactie liet de minister weten dat hij
nader overleg met de minister van Financiën over deze materie zou hebben.Dit overleg leidde ertoe dat in de begrotingsvoorschriften expliciet is
opgenomen dat de uitgaven ten behoeve van de huisvesting die tot de taak van
de Rijksgebouwendienst behoren, dienen te worden opgenomen op de begroting
van de Rijkshuisvesting (onderdeel XI-B). De huisvestingsuitgaven welke in
het kader van de Regeling taakverdeling rijkshuisvesting (Staatscourant 25
maart 1991, nr. 59) zijn gedefinieerd als gebruikerszaken zijn hiervan uitgezonderd.De Rekenkamer is van mening dat hiermee de verantwoording van huisvestingsuitgaven
afdoende is geregeld. Van onvolledigheid van deze verantwoording over 1994
is haar overigens niets gebleken. 2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer meldde de Rekenkamer
dat de controle op de uitvoering van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren
(IRZK) niet aan de normen voldeed. Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek
dat deze controle in 1994 wel volgens de normen was uitgevoerd, maar nog niet
helemaal was afgerond.De Rekenkamer concludeert dat het M en O-beleid rond de IRZK voor 1994
toereikend was. 2.8.2. Besluit woninggebonden subsidies 2.8.2.1. InleidingDe Rekenkamer concludeerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1993 dat het
financieel beheer met betrekking tot het Besluit Woninggebonden Subsidies
(BWS) onder meer op het terrein van de bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik tekortkomingen vertoonde.Daarom werd als onderdeel van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 het in
1994 gevoerde beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M
en O-beleid) beoordeeld aan de hand van de verantwoordingen over 1992. Deze
werden in het najaar van 1994 afgewikkeld. De desbetreffende budgetten zijn,
berekend op basis van netto contante waarde, circa f 1,8 miljard groot.In het kader van het BWS krijgen de gemeenten (budgethouders) de beschikking
over budgetten. De budgethouders hebben de mogelijkheden om te sparen tot
een vooraf bepaalde spaargrens. Zij leggen jaarlijkse verantwoording af over
de verplichtingen, aangegaan ten laste van de budgetten. 2.8.2.2. M en O-beleid ministerieUit het onderzoek bleek een tekortkoming in de regelgeving, namelijk dat
deze mogelijk maakt dat de budgethouders bij het aangaan van de verplichtingen
strategisch gedrag vertonen teneinde een spaargrensoverschrijding te voorkomen,
hetgeen leidt tot oneigenlijk gebruik van BWS-gelden.Het gaat hier bijvoorbeeld om het maximaal inschatten van subsidies voor
sociale koopwoningen, terwijl deze subsidies gezien de rentestand en de inschatting
van de inkomensverdeling van de toekomstige bewoners mogelijk lager vastgesteld
hadden kunnen worden. Dit bleek ook uit een door het ministerie
uitgevoerde evaluatie van de verantwoordingen over 1993.Naar aanleiding van deze evaluatie zegde de staatssecretaris de Tweede
Kamer toe sancties te zullen treffen, indien blijkt dat de budgethouders met
deze handelwijze niet binnen de grenzen van het BWS zijn gebleven.De Rekenkamer beoordeelde de uitvoering van de inspectie met betrekking
tot de afwikkeling van de verantwoordingen 1992 door de Inspectie Volkshuisvesting
(IVH) als matig. Zo behoefde de dossiervorming de nodige aandacht.De IVH verzamelde verder niet op een gestructureerde wijze informatie
over de mate waarin koppelverkoop voorkomt. Koppelverkoop houdt in dat de
koper van een woning wordt gedwongen tot afname van meerwerkpakketten.Bij de afwikkeling van de verantwoordingen over 1993 zal de IVH een actievere
rol gaan spelen en de budgethoudende bestuursorganen aan de hand van een aparte
controlelijst M en O-beleid zo nodig apart benaderen over dit beleid. De Rekenkamer
acht dit een stap in de goede richting.De opzet van de review door de AD van de gemeentelijke accountantscontrole
is toereikend. De vastlegging van zijn bevindingen behoeft evenwel verbetering.
De Rekenkamer concludeerde dat voldoende inzicht werd verkregen in de werking
van het gemeentelijke M en O-beleid.Naast de sancties op het niet naleven van de formele vereisten zijn nu
ook de sancties inzake het niet naleven van de materiële vereisten voldoende
uitgewerkt. Wel verdient het aanbeveling deze sancties in het interne gedragsprotocol
te laten vastleggen.De evaluatie van het financieel beheer met betrekking tot het BWS behoeft
verbetering, aangezien de M en O-gevoeligheid van het BWS geen speciale aandacht
kreeg. 2.8.2.3. M en O-beleid budgethoudersTen behoeve van de budgethouders is in 1991 een modelbeschrijving administratieve
organisatie inzake het BWS uitgebracht, waarin ook aandacht wordt geschonken
aan de afwikkeling van gegevens, die gevoelig zijn voor misbruik en oneigenlijk
gebruik. Budgethouders zijn evenwel niet verplicht dit model te hanteren.Tevens is een «handreiking bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik van gedecentraliseerde volkshuisvestingssubsidieregelingen»
(de M en O-handreiking) opgesteld, alsmede een modelsubsidieverordening van
de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).Van 16 van de 101 budgethouders die een verantwoording over 1992 hadden
ingediend heeft de Rekenkamer het M en O-beleid beoordeeld. Zij stelde vast
dat ondanks de geboden hulpmiddelen het M en O-beleid bij geen van deze budgethouders
volledig uitgewerkt en gestructureerd was.Anderzijds constateerde de Rekenkamer dat de accountants van deze budgethouders
bij de verantwoordingen een goedkeurende verklaring afgaven, dan wel een verklaring
met beperking, waarbij deze beperkingen niet het M en O-beleid betroffen. 2.8.2.4. Conclusies en reactie ministerDe Rekenkamer concludeert dat het M en O-beleid ten aanzien van het BWS
zowel bij het ministerie als bij de budgethouders nog niet toereikend is.
Zij acht het feit dat de regelgeving budgethouders de mogelijkheid biedt om
door door strategisch gedrag een spaargrensoverschrijding te voorkomen, een
ernstige tekortkoming. Voorts behoeft het toezicht van de IVH verbetering,
evenals de evaluatie. Bij geen van de beoordeelde budgethouders bleek het M en O-beleid volledig
uitgewerkt en gestructureerd, ondanks de handreiking die hen ter beschikking
is gesteld. De Rekenkamer is van mening dat de minister voorwaarden moet stellen
aan het M en O-beleid van de budgethouders.De minister schreef dat voor de afhandeling van de verantwoordingsverslagen
over 1994 ten aanzien van het gevoerde M en O-beleid een steekproef zal worden
gehouden naar het functioneren van dit beleid bij in totaal 20 budgethouders.
Dat zullen in ieder geval die budgethouders zijn waarbij eerder is gebleken
dat het M en O-beleid onvoldoende vorm was gegeven. Bij de beoordeling van
de verantwoordingsverslagen wordt rekening gehouden met opmerkingen die in
het voorgaande jaar zijn gemaakt. Ten behoeve van de afhandeling van de verantwoordingsverslagen
over 1994 is het sanctiebeleid per controlepunt uitgeschreven.Ten aanzien van mogelijk strategisch gedrag van budgethouders merkt de
minister op dat de IVH een nader onderzoek uitvoert wanneer het verantwoordingsverslag
of andere signalen twijfels oproepen, bijvoorbeeld over de hardheid van de
aangegane verplichtingen. Het als verplichting afboeken van geldelijke steun
aan «fake»-plannen om overschrijding van een spaargrens te voorkomen
wordt daarbij als onrechtmatig beschouwd.De minister wijst er tenslotte op dat een toets of op grotere schaal koppelverkoop
plaatsvindt niet via een dossieronderzoek kan worden gedaan. Daarvoor zou
een veel breder onderzoek nodig zijn. De signalen over de mate waarin koppelverkoop
voorkomt (te weten klachten van potentiële kopers) rechtvaardigen dit
echter niet. 2.9. Fondsen 2.9.1. InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
voor een aantal ministeries het onderwerp «fondsen» onderzocht.De volgende onderzoeksvragen stonden daarbij centraal:– zijn de inrichting en vormgeving van de onderzochte fondsen wettelijk
voldoende geregeld, dat wil zeggen, zijn in de instellingswet de motivering
voor de oprichting, de taken en bevoegdheden, de bekostigingswijze, mogelijkheid
voor reservevorming, de verantwoording en het toezicht geregeld;– kan de minister zijn/haar verantwoordelijkheid voor de onderzochte
fondsen voldoende waarmaken?Bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
werden het Stadsvernieuwingsfonds (SV-fonds) en het Fonds Luchtverontreiniging
(LUVO) onderzocht. 2.9.2. StadsvernieuwingsfondsDe wettelijke basis voor het Stadsvernieuwingsfonds wordt gevormd door
de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (WSDV). Nadere bepalingen zijn opgenomen
in het Besluit op de Stads- en dorpsvernieuwing (Besluit). Het fonds, opgericht
op 5 september 1984, is geen rechtspersoon. Het financieel belang in 1994
bedroeg ruim f 1 miljard.In het kader van de WSDV stort het Rijk middelen in een gemeentelijk fonds
of provinciaal fonds (hierna beide als SV-fonds aangeduid). De gemeenten dienen
dit geld te besteden aan herstel, verbetering, herindeling of sanering van
bebouwde gedeelten van het gemeentelijk grondgebied. Verdeling van dit budget over de gemeenten vindt plaats op basis van een
bij algemene maatregel van bestuur geregelde verdeelsleutel.Uit het onderzoek bleek dat de inrichting en vormgeving van het SV-fonds
niet geheel voldoet aan de door de Rekenkamer gestelde eisen. Zo is de keuze
voor een fondsconstructie niet gemotiveerd in de desbetreffende wet- en regelgeving.
Tevens bestaat onduidelijkheid over een paar aspecten van de reserve- en vermogensvorming.
Het betreft de basis van de rentetoevoeging (artikel 40, lid 2, WSDV) en de
vraag of gemeenten een negatief saldo in het SV-fonds mogen aanhouden (artikel
40, lid 1, WSDV).De voorgeschreven verantwoordingsinformatie (bestedingsverslagen) is voor
de minister toereikend om zijn verantwoordelijkheid voor het fonds te kunnen
dragen.Namens het ministerie ziet de Inspectie Volkshuisvesting (IVH) toe op
de tijdige ontvangst van de bestedingsverslagen. Bij niet-tijdige ontvangst
wordt, overeenkomstig de regelgeving, aan gemeenten die een rechtstreekse
bijdrage ontvangen een financiële sanctie opgelegd. De Rekenkamer constateert
op grond van een beoordeling van de bestedingsverslagen over 1993 dat het
controle- en sanctiebeleid op dit onderdeel voldoende is.Ten aanzien van de gemeenten is het ministerie afhankelijk van het door
de provincies uitgevoerde controle- en sanctiebeleid. De IVH functioneert
als vangnet en signaleert eventuele tekortkomingen in het provinciale toezicht.
De Rekenkamer concludeert dat de IVH deze taak naar behoren verricht.Het provinciale toezicht op de gemeenten bleek niet altijd toereikend.
De Rekenkamer vraagt zich af of niet ook voorzien zou moeten worden in een
sanctiemogelijkheid ten aanzien van de uitvoerende provincies. Op dit onderdeel
behoeft het controle- en sanctiebeleid naar haar oordeel verbetering.De minister schreef in haar reactie dat op ambtelijk niveau overleg zal
plaatsvinden over de onduidelijkheden rond de rentetoevoeging en de negatieve
saldi in het SV-fonds.Een wetswijzigingsvoorstel om een sanctiemogelijkheid ten aanzien van
provincies in te voeren is in voorbereiding. 2.9.3. LuchtverontreinigingsfondsDe wettelijke basis voor het LUVO wordt sinds 1 maart 1993 gevormd door
de Wet Milieubeheer, daarvoor door de Wet Luchtverontreiniging.In de Wet Milieubeheer is aangegeven dat het fonds een rechtspersoon is.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is
verantwoordelijk voor het beheer van het LUVO. Uitvoerende taken zijn opgedragen
aan ambtenaren van het ministerie.In de Memorie van Toelichting behorende bij de Wet Luchtverontreiniging
wordt niet vermeld waarom destijds is gekozen voor de fondsconstructie. Ook
uit andere stukken, zoals de Wet Milieubeheer en het Besluit Fonds Luchtverontreiniging,
wordt dit niet duidelijk.Nadere bepalingen omtrent de inrichting en administratie van het LUVO
en het toezicht hierop zijn opgenomen in het Besluit Fonds Luchtverontreiniging.Het LUVO heeft tot doel iedereen die ten gevolge van plotseling optredende
luchtverontreiniging schade heeft geleden, welke redelijkerwijs niet of niet
geheel te zijnen laste behoort te blijven, op zijn verzoek een vergoeding
toe te kennen. Het fonds wordt gevoed uit het begrotingsartikel 05.18, dat
betrekking heeft op schadevergoedingen. De reserve- en vermogensvorming bij het LUVO maakt het mogelijk de bijdragen
van het ministerie gelijkmatig te houden. De Rekenkamer stelde evenwel vast
dat er relatief grote fluctuaties in deze bijdragen zijn (1990: 0, 1991: f 2
miljoen, 1992: f 3 miljoen en 1994: 0). De Rekenkamer beveelt aan dit
punt te betrekken in de geplande evaluatie van het LUVO in 1996.De Rekenkamer stelde vast dat conform het Besluit Fonds Luchtverontreiniging
het verslag van het LUVO over 1994 vóór 1 mei 1995 is gecontroleerd
door de AD en van een goedkeurende accountantsverklaring is voorzien.De Rekenkamer concludeert dat de inrichting en vormgeving van het LUVO
niet geheel aan de volgens haar noodzakelijke eisen voldoet. In de desbetreffende
wet- en regelgeving ontbrak namelijk een motivering van de keuze voor een
fondsconstructie.De Rekenkamer concludeert voorts dat de minister tijdig de informatie
ontvangt die minimaal benodigd is om verantwoordelijkheid voor het LUVO te
kunnen dragen.De minister schreef in haar reactie dat uit de geschiedenis rond de totstandkoming
van het LUVO kan worden afgeleid dat de belangrijkste motieven voor oprichting
waren:– het creëren van vermogen, zodat altijd voldoende middelen
beschikbaar zouden zijn om schadevergoedingen uit te keren;– het voorkomen van voordurende aanpassingen van de begroting, dit
gezien de onzekerheid over de jaarlijkse uitgaven.De minister bevestigde dat instelling van het fonds niet had geleid tot
een gelijkmatig uitgavenverloop van het ministerie. Zij gaf aan dat dit ook
niet het doel was. 2.10. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De centrale directie Financiële en Economische
Zaken (CDFEZ) diende er vooraf op toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke
verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast met het toezicht op de
uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid. De Rekenkamer onderzocht
de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de belanghebbenden volledig, tijdig en juist
werden geïnformeerd over de eigen invulling van het ministerie van het
terughoudend verplichtingenbeleid. De Rekenkamer tekent hierbij aan dat de
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de instructies
van de minister van Financiën ten aanzien van drie verplichtingencategorieën
naast zich neerlegde. Dit betrof:– de complementaire verplichtingen;– het JR-120-programma van de Rijksgebouwendienst (de bouw van gevangeniscellen);– verplichtingen die bij niet-aangaan zouden leiden tot vertragingen
in de nieuwe of hernieuwde huisvesting van rijksdiensten.Dit had tot gevolg dat er verplichtingen in strijd met de richtlijnen
van het Ministerie van Financiën zijn aangegaan.Als gevolg van de sterke decentralisatie van het ministerie is het toezicht
van de CDFEZ globaal van karakter. Directer toezicht wordt uitgeoefend door
de verificatiefuncties binnen de directoraten-generaal.De Rekenkamer stelde vast dat de CDFEZ het door de minister van Financiën
beoogde toezicht op het terughoudend verplichtingenbeleid te beperkt
heeft uitgeoefend. Bij de directoraten-generaal was het begrip «onvermijdelijke
verplichting» in onvoldoende mate geoperationaliseerd, waardoor de verificatiefunctie
binnen het departement niet overal met dezelfde diepgang werd uitgeoefend.De AD heeft het toezicht door de CDFEZ niet vooraf beoordeeld. Wel heeft
de AD achteraf de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid gecontroleerd.De Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer niet op voldoende wijze invulling heeft gegeven aan
het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.11. Opvallende verschillen tussen begroting en realisatieDe Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de toelichting bij de
rekeningen 1993 en 1994 van twee artikelen die een opvallend verschil tussen
begroting en realisatie te gaven. Het betrof artikel U 05.02 Materieel (in
1994 de artikelonderdelen 05.01.06 en 05.01.07) en artikelonderdeel U 05.16.03
Lucht en Energie.Vanaf 1989 tot en met 1993 was er op het artikel 05.02 sprake van een
onderschrijding door steeds andere, niet te voorziene oorzaken. In 1993 was
de onderschrijding 6% (ruim f 2 miljoen); in 1994 was sprake van een
geringe overschrijding van 1% (f 441 000).De Rekenkamer heeft geconstateerd dat deze verschillen in de toelichtingen
bij de rekeningen 1993 en 1994 juist en volledig zijn toegelicht.In de jaren 1991–1993 was op het artikelonderdeel 05.16.03 sprake
van een onderschrijding van 41% (ruim f 17 miljoen). In 1994 vond een
overschrijding plaats van 1% (f 141 000).De in de toelichting 1993 en 1994 genoemde oorzaken voor de onder- en
overschrijding op artikel 05.16.03 zijn juist doch niet altijd volledig. De
onvolledigheden waren de volgende:– In de toelichting bij de rekening 1994 wordt een bedrag aan onderuitputting
vermeld van 7,3 miljoen met als reden het vervallen van het project Wijster.
In feite betrof een deel van het verschil nieuwe verplichtingen die in 1994
niet tot kasuitgaven leidden.– In de toelichting bij de rekening 1994 wordt een mutatie van 2,5
miljoen opgevoerd met als toelichting «intensivering in 1993 van de
uitvoering van de Subsidieregeling Energiezuinige en Emissie-arme Verwarmingstoestellen».
Uit deze toelichting wordt niet duidelijk dat de overschrijding f 4,15
miljoen bedroeg, waarvan f 1,65 miljoen binnen het artikelonderdeel werd
gevonden.– De toelichting bij de slotwet 1994 vermeldt als reden voor de
correctie interne herschikking van f 2 miljoen de versnelde uitvoering
van de subsidieregeling NOx-arme gasmotoren, waarbij f 1,5
miljoen meer aan betalingen werd verricht. In de toelichting komt niet tot
uiting dat het hier om budgetverhoging van f 0,5 miljoen gaat.De Rekenkamer beoordeelt de toelichting bij artikel 05.16.03 als niet
geheel toereikend. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is samengesteld.
Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wél overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (x f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal32 792,713 635,617 365,0 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden32 785,713 607,217 365,0Fouten en onzekerheden7,028,401 Het bedrag van verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 24 590,1 miljoen, respectievelijk f 143,5 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet accoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden wordt gegeven in de overzichten
in de bijlage.Een aantal fouten en onzekerheden is al besproken in hoofdstuk 2. Op de
resterende wordt nu ingegaan:– artikel 03.64, Bijdragen verbetering huurwoningen. Bij dit artikel
constateerde de AD, evenals over 1993, onjuiste berekeningen en onterechte
toekenningen, als gevolg waarvan onrechtmatige bijdragen tot een bedrag van
f 28,4 miljoen waren gedaan;– artikel 04.03, Onderzoek en overige uitgaven. Ten laste van dit
artikel zijn verplichtingen in het kader van de Bijdrage uitvoering ruimtelijk
beleid ad f 7 miljoen verantwoord. In het Rapport bij de financiële
verantwoording 1993 stelde de Rekenkamer vast dat de categorie specifieke
uitkeringen die geen spoedeisend of tijdelijk karakter hebben, bij of krachtens
wet dienen te zijn geregeld. De bijdrage behoort tot deze categorie. Tot op
heden ontbrak evenwel een regeling bij of krachtens wet van deze bijdragen,
zodat de Rekenkamer de desbetreffende verplichtingen ad f 7 miljoen als
onrechtmatig aanmerkt. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening aan de
eisen voldoet. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 214 434,7
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 181 110,9 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 61 261,5 miljoen niet (zie
paragraaf 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van een bedrag van f 7,0
miljoen aan verplichtingen en f 28,4 miljoen aan uitgaven, waarvan de
Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig was aangegaan, respectievelijk
uitgegeven. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994
(bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf03.64Bijdragen verbetering huurwoningen349,228,4Onrechtmatig,
overige onrechtmatigheden3.1 Totaal fouten en onzekerheden 28,4  Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1994 (bedragen x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf04.03Onderzoek en overige uitgaven34,17,0Onrechtmatig,
ontbreken vereiste wettelijke grondslag3.1 Totaal fouten 7,0  Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat Inhoud Blz.    Samenvatting172   1Inleiding173   2Financieel beheer174   2.1Accountantscontrole174 2.2Contractuitgaven1742.3 Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie1762.4Betaling f 75 miljoen Zeeuwse havenschappen176 2.5Financieel
Administratief Informatiesysteem177 2.6Rijksdienst voor
het Wegverkeer178 2.7Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren1792.8Specifieke uitkeringen180 2.9Toezeggingen
minister 1993180 2.10Misbruik en oneigenlijk gebruik1812.11Infrastructuurfonds182 2.12 Agentschap
Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut184 2.13Invoering
terughoudend verplichtingenbeleid186 2.14Opvallende verschillen
tussen de begroting en realisatie187    3Financiële
verantwoording188   3.1Rekening1883.2Toelichting bij de rekening189 3.3Saldibalans
en de toelichting189 3.4Oordeel over de financiële
verantwoording190     Bijlage191SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
In 97% van de uitgaven, 100% van de ontvangsten en 100% van de verplichtingen
trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De ontvangsten zijn
echter niet volledig. Een bedrag van f 2 238,9 miljoen aan ontvangsten
uit hoofde van de verkoop van aandelen KPN bleek, vanwege het ontbreken van
de vereiste wettelijke grondslag van het Fonds Economische Structuurversterking
(FES) i.o., onrechtmatig ten gunste te zijn gebracht van het FES i.o.Ook had de Rekenkamer nog steeds geen zekerheid over de volledigheid van
de ontvangsten uit heffingen in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
omdat niet duidelijk was of de uitvoering van het controlebeleid voldoende
was. Wanneer in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 blijkt dat dit nog steeds
niet aan de eisen voldoet, zal de Rekenkamer overwegen een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55 Comptabiliteitswet).De onderzoeken naar het financieel beheer leverden eveneens belangrijke
punten van kritiek op.Bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer bestaan reeds sinds enige jaren
belangrijke knelpunten in de administratieve organisatie. De ernst van de
nog bestaande problemen en de onzekerheden in de rekening die daarvan het
gevolg zijn houden naar de mening van de Rekenkamer in dat er sprake is van
onvoldoende ordelijk financieel beheer. Dit leidde ertoe dat de Rekenkamer
de rechtmatigheid niet met zekerheid kon vaststellen van f 5,8 miljoen
in de uitgaven, f 26,4 miljoen in de keuringsopbrengsten, f 13,1
miljoen in de ontvangsten inzake afgifte documenten en f 130,8 miljoen
in de openstaande verplichtingen. Aangezien zij deze tekortkomingen al enige
jaren heeft geconstateerd heeft de Rekenkamer hiertegen bezwaar gemaakt (artikel
55 Comptabiliteitswet). Op grond van de door de minister aangekondigde verbeteringsacties
heeft zij haar bezwaar niet gehandhaafd.De Rekenkamer had wederom geen zekerheid over de rechtmatigheid van de
contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw (GWW), thans tot een bedrag
van f 173,3 miljoen. Het is de bedoeling dat het financieel beheer van
de GWW-contractuitgaven op zijn laatst in 1996 op orde is.Ook rond onderzoekscontracten en overige contracten bestaan al enige jaren
tekortkomingen in de administratieve organisatie. Aangezien het de Rekenkamer
is gebleken dat in 1994 en 1995 veel maatregelen zijn genomen om opzet en
werking van de administratieve organisatie en de interne controle van deze
contracten te verbeteren en bovendien in 1994 het bedrag waarvan de rechtmatigheid
niet kan worden vastgesteld aanmerkelijk is afgenomen, heeft de Rekenkamer
dit jaar afgezien van het maken van bezwaar (artikel 55, eerste lid van de
Comptabiliteitswet). In het rechtmatigheidsonderzoek 1995 zal de Rekenkamer
deze zaak opnieuw bezien.De overige onderzoeken naar onderdelen van het financieel beheer leverden
deels positieve, deels negatieve oordelen op, die overigens niet alle gevolgen
hadden voor de financiële verantwoording. Positieve oordelen waren er
over het M en O-beleid voor de Stimuleringsregeling scheepvaartsector en voor
de Interimregeling ziektekosten ambtenaren, de primaire vastlegging van gegevens
in het Financieel Administratief Informatiesysteem, de inrichting en vormgeving
van het Infrastructuurfonds, de aanmelding van steunmaatregelen
bij de Europese Commissie en de specifieke uitkeringen.Negatieve oordelen waren er over de toelichting op opvallende verschillende
tussen begroting en realisatie bij twee ontvangstartikelen, en de vormgeving
van de verhouding tussen het ministerie en het agentschap KNMI.Een eindejaarsbetaling van f 75 miljoen ten behoeve van de beëindiging
van de deelname in de Zeeuwse havenschappen is als voorschot betaald met de
kennelijke bedoeling beschikbaar begrotingsgeld te parkeren en derhalve onrechtmatig.De minister van Verkeer en Waterstaat schreef in haar reactie dat het
toegezegde onderzoek naar het effect van aanvullende controle-inspanningen
op de heffingsopbrengst van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren binnenkort
zou worden afgerond. De minister ging ervan uit dat de door haar in gang gezette
en voorzien maatregelen om het financieel beheer van de Rijksdienst voor het
Wegverkeer te verbeteren nog in 1995 tot resultaat zou leiden. Voorts waren
er verbeteringsmaatregelen voor de administratieve organisatie rond contractuitgaven,
zowel voor grond-, wegen- en waterbouw als voor de overige contracten, getroffen.
Zij verwachtte daarvan in 1996, respectievelijk eind 1995, resultaat.Met de conclusies van de Rekenkamer over het agentschap KNMI was zij het
oneens. Volgens haar voldeed de opzet van het agentschap aan de voorwaarden
en was de hoofddoelstelling – een zakelijker bedrijfsvoering –
gerealiseerd.Volgens de minister was al het mogelijke gedaan om de betaling van f 75
miljoen aan de Zeeuwse havenschappen rechtmatig te laten verlopen en was men
daar ook in geslaagd.Volgens de Rekenkamer was het consequenter geweest, uitgaande van de problematiek
waarvoor de minister zich kennelijk gesteld zag, een wetsvoorstel tot betaling
van f 75 miljoen ten laste van de begroting 1995 aan de Staten-Generaal
voor te leggen. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De Rekenkamer heeft over onderdelen
van dit onderzoek met de minister van Verkeer en Waterstaat gecorrespondeerd.
Haar reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofd- stuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 1994 gegeven.
In een aantal deelverklaringen over departementsonderdelen is een verklaring
met beperking gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1994. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Contractuitgaven 2.2.1. Grond-, water- en wegenbouwcontractenIn de rapporten bij de rekening 1990 en 1991 en de rapporten bij de financiële
verantwoording 1992 en 1993 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en
het Rijkswegenfonds constateerde de Rekenkamer dat de administratieve organisatie
en interne controle voor de contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw
(GWW) nog niet aan de eisen voldeed. Hierdoor had zij geen zekerheid over
de rechtmatigheid van de GWW-uitgaven. In 1993 bedroegen die in totaal f 259
miljoen bij het ministerie en f 1,6 miljard bij het Rijkswegenfonds.Het Infrastructuurfonds is per 1 januari 1994 ingesteld bij de Wet Infrastructuurfonds
(Stb. 1993, 319). Alle GWW-contractuitgaven van het Rijkswegenfonds en een
deel van de GWW-contractuitgaven van hoofdstuk XII zijn per 1 januari 1994
overgeheveld naar het Infrastructuurfonds. Deze worden behandeld in het hoofdstuk
«Infrastructuurfonds» in deze bundel.Uit de samenvattende accountantsrapporten van de AD over 1994 inzake de
verantwoording van het ministerie en het Infrastuctuurfonds bleek dat het
totaal bedrag waarvoor onzekerheid over de rechtmatigheid bestond, gedaald
was van circa f 1,9 miljard in 1993 tot circa f 450 miljoen in 1994.
De Rekenkamer concludeert dat over 1994 in zowel de opzet als de werking van
de administratieve organisatie rond de contractuitgaven verbeteringen zijn
opgetreden.Vanwege de overgebleven tekortkomingen in de administratieve organisatie
heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven
van in totaal f 173,3 miljoen (artikelen 02.12, 02.16, 02.32, 02.33,
02.34, 02.38 en 02.39). 2.2.2. Overige contractenDe AD heeft herhaaldelijk gerapporteerd over gebreken in de administratieve
organisatie voor contracten die geen betrekking hebben op grond-, water- en
wegenbouw. Als gevolg van deze tekortkomingen kan onder meer de relatie tussen
uitgaven voor verstrekte opdrachten en de geleverde prestaties niet altijd
worden vastgesteld.In 1991 betrof de onzekerheid over de rechtmatigheid f 23,1 miljoen
aan uitgaven. In 1992 ging het om f 41,4 miljoen en in 1993 om f 49,9
miljoen (elf dienstonderdelen en achttien uitgavenartikelen).Uit de tussentijdse rapportages van de AD over de periode januari 1994
tot en met oktober 1994 blijkt dat de eerder geconstateerde tekortkomingen
in 1994 in hoofdlijnen nog steeds bestonden. Bij diverse dienstonderdelen
werden op bepaalde punten wel enige verbeteringen geconstateerd. In het rapport bij de financiële verantwoording 1993 kondigde de
Rekenkamer aan, dat zij aan deze problematiek aandacht zou besteden in haar
rechtmatigheidsonderzoek 1994.Uit het onderzoek bleek dat het ministerie in 1994 en 1995 diverse maatregelen
heeft genomen ter verbetering van de opzet en werking van de administratieve
organisatie en interne controle van de onderzoekscontracten en overige contracten.Dit betrof onder andere:– het vaststellen van voorschriften voor toezicht bij contracten
over de f 100 000 en voor het gebruik van een checklist voor toezicht
op contracten boven de f 250 000 (directoraat-generaal Vervoer);– de invoering van een modelovereenkomst voor onderzoek en advies
(Rijksdienst voor het Wegverkeer);– het uitbrengen van een handleiding budgetbeheer met onder andere
de regelgeving rond het contractbeheer (Centrale Diensten);– het opstellen van een concept-aanschrijving over de wijze van
toetsing van urenregistratie van opdrachtnemers (Rijksluchtvaartdienst);– het opstellen van actieplannen voor de verbetering van het contractenbeheer
(Rijkswaterstaat);– het opstellen van een handreiking voor contractbeheersing (Dienst
Weg- en Waterbouwkunde);– het opstellen van een controlememorandum voor contracten (Rijksinstituut
voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling).De directeur Financieel-Economische Zaken (FEZ) heeft aan het Audit Committee
gemeld dat naar verwachting uiterlijk in het derde kwartaal van 1995 de belangrijkste
knelpunten structureel zullen zijn opgelost. Uit de resultaten van de accountantscontrole
over 1994 bleek dat het bedrag aan onzekerheden ten opzichte van 1993 sterk
was verminderd, van bijna f 50 miljoen in 1993 tot f 13,2 miljoen,
verspreid over verschillende artikelen.De Rekenkamer concludeert dat het grootste deel van de in 1993 geconstateerde
tekortkomingen in 1994 nog niet was opgeheven. De in 1994 en 1995 in gang
gezette maatregelen moeten voor een deel nog worden uitgewerkt en ingevoerd.
Het resultaat zal pas in de tweede helft van 1995 toetsbaar zijn. Hierdoor
was er in 1994 nog geen sprake van een toereikend financieel beheer. Wel was
het bedrag aan onzekerheid over de rechtmatigheid van uitgaven ten opzichte
van 1993 sterk verminderd.Vanwege tekortkomingen in de administratieve organisatie heeft de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven van in totaal f 7,4
miljoen (artikelen 01.05, 01.09, 02.14, 02.35, 02.52, 03.40, 04.03, 05.02
en 05.30). Dit bedrag is lager dan de door de AD geconstateerde onzekerheid
omdat bij bepaalde uitgavenartikelen de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer
niet worden overschreden.De minister schreef terug dat de verwachting dat eind 1995 de belangrijkste
knelpunten zullen zijn opgelost nog steeds valide was. Het Audit Committee
wordt periodiek geïnformeerd over de voortgang van de verbeteringsacties.
Inherent aan de categorie uitgaven is echter volgens haar dat nooit absolute
zekerheid ten aanzien van uren- en onderzoekscontracten kan worden bereikt.
Door het treffen van controlemaatregelen, dan wel het opnemen van extra voorwaarden
in de contracten is wel een hoge mate van zekerheid te verkrijgen.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw onderzoek
of het financieel beheer rond contracten die geen betrekking hebben op grond-,
water- en wegenbouw toereikend is. Wanneer dat niet het geval is zal zij ernstig overwegen een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55 Comptabiliteitswet). 2.3. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese CommissieDe Rekenkamer heeft onderzocht of gewaarborgd is dat alle steunmaatregelen
vooraf worden aangemeld bij de Europese Commissie ingevolge de artikelen 92
en 93 van het EEG-verdrag.Aanmelding is nodig teneinde de Europese Commissie te laten beoordelen
of een bepaalde steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten van
de Europese Unie niet ongunstig zal beïnvloeden en zodoende verenigbaar
is met de gemeenschappelijke markt.De Rekenkamer constateerde dat in 1994 in de administratieve organisatie
geen dwingende procedure was opgenomen die er in voorziet dat alle steunmaatregelen
vooraf worden aangemeld. Wel heeft het Audit Committee van het ministerie
begin 1995 besloten dat door middel van een aanschrijving van de secretaris-generaal
aan de diensten kenbaar zal worden gemaakt dat alle steunmaatregelen ter toetsing
en voor medeparaaf aan de directies Financieel-Economische Zaken en Juridische
Zaken gezonden dienen te worden. Tevens zal een tekst in het handboek Subsidies
worden opgenomen waarin melding wordt gemaakt van deze verplichting. De directie
Juridische Zaken zal registreren welke steunmaatregelen bij de Europese Commissie
zijn aangemeld.De Rekenkamer acht de voorziene maatregelen voldoende.De minister schreef in haar antwoord dat de maatregelen inmiddels waren
gerealiseerd. 2.4. Betaling f 75 miljoen Zeeuwse havenschappenDe Rekenkamer heeft een slotwetmutatie onderzocht die betrekking had op
een in december 1994 gedane uitgave van f 75 miljoen (artikel 03.42 Havenschapsbijdragen).
De slotwetmutatie kwam voort uit de voorgenomen beëindiging van de deelname
van het Rijk aan de havenschappen Vlissingen en Terneuzen.Volgens de memorie van toelichting bij artikel 10, tweede lid van de Comptabiliteitswet
mogen slotwetmutaties geen beleidsmatige mutaties bevatten.In de voorlopige rekening 1994 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995,
24 104, nr. 1) die door het Ministerie van Financiën wordt opgesteld,
is echter onder hoofdstuk XII Verkeer en Waterstaat vermeld dat de post van
f 75 miljoen een beleidsmatige mutatie betreft met als omschrijving «uittreding
havenschappen Terneuzen/Vlissingen». De minister deelde tijdens de plenaire
behandeling van de najaarsnota op 20 december 1994 de Tweede Kamer mondeling
mee dat dit bedrag formeel in de najaarsnota opgenomen had moeten worden.De Rekenkamer concludeert hieruit dat de uitgaaf van f 75 miljoen
niet bij het voorstel van de slotwet ter autorisatie had mogen worden aangeboden.De betaling van f 75 miljoen is gebaseerd op een beginselakkoord
over de beëindiging van de deelname van het Rijk aan de havenschappen
Vlissingen en Terneuzen.Het beginselakkoord zou zo spoedig mogelijk worden omgezet in een definitieve
overeenkomst.Op 1 juni 1995 was de definitieve overeenkomst echter nog niet gesloten. Het ministerie heeft de betaling van f 75 miljoen als een voorschot
aangemerkt. De minister van Financiën heeft hiervoor zijn toestemming
gegeven.De Rekenkamer is echter van mening dat de betaling van het definitieve
vast te stellen bedrag ook na de datum van ingang van de nog vast te stellen
wet tot uittreding uit de havenschappen had kunnen plaatsvinden. Volgens de
Rekenkamer is hier sprake van voorschotverlening met de kennelijke bedoeling
beschikbaar begrotingsgeld te parkeren. Zij acht dit op grond van het Besluit
verlening voorschotten 1994 niet gerechtvaardigd.De Rekenkamer is van oordeel dat het in de rekening 1994 opgenomen bedrag
van f 75 miljoen (artikel 03.42 Havenschapsbijdragen) als onrechtmatig
dient te worden aangemerkt.De minister schreef in haar reactie, dat de betaalbaarstelling van de
f 75 miljoen een doorslaggevende factor was in de onderhandelingen met
de Havenschappen. Op grond van dat feit acht zij het belang van het Rijk,
een valide argument voor het verstrekken van een voorschot, in dit geval duidelijk.
Zij is het dan ook niet eens met de kwalificatie «onrechtmatig».Dat de desbetreffende begrotingsmutatie niet in de najaarsnota was opgenomen
houdt verband met het feit dat in die fase van de onderhandelingen de standpunten
nog sterk uiteenliepen. Indien toch een begrotingsmutatie in de najaarsnota
was gemeld zou het risico hebben bestaan dat de betrokken havenschapsbestuurders
zouden zijn geïnformeerd over de onderhandelingsruimte van het Rijk.
Het rijksbelang zou daarmee niet gediend zijn geweest.De Rekenkamer tekent hierbij aan dat, uitgaande van de problematiek waarvoor
de minister zich kennelijk gesteld zag, een in het stelsel van de Comptabiliteitswet
passende consequentie van deze opvatting zou zijn geweest een wetsvoorstel
tot betaling van f 75 miljoen ten laste van de begroting 1995 aan de
Staten-Generaal voor te leggen. 2.5. Financieel Administratief InformatiesysteemDe AD maakt bij zijn controles gebruik van de in het Financieel Administratief
Informatiesysteem (FAIS) ingevoerde en opgeslagen gegevens en van de bij 26
dienstonderdelen in het FAIS decentraal ingebrachte en beheerde bestanden.
Het is dus van belang dat er zekerheid bestaat omtrent de betrouwbaarheid
van de ingevoerde gegevens en de integriteit van de door de AD gekopieerde
bestanden.De Rekenkamer heeft de opzet van de administratieve organisatie en de
interne controle rondom de vastlegging van gegevens in het FAIS door de dienstdelen,
het beheer van de FAIS-bestanden bij drie dienstonderdelen en het beheer van
de gekopieerde FAIS-bestanden door de AD beoordeeld.Bij de drie onderzochte dienstonderdelen bleken de vereiste functiescheidingen
in opzet aanwezig. Vanwege een beperkte personeelsbezetting was het echter
in de praktijk soms moeilijk de functiescheiding te realiseren.Alle onderzochte dienstonderdelen bleken een vrij grote autonomie te hebben
ten aanzien van de toepassing van het systeem en de invulling van de administratieve
organisatie in de gebruikersorganisatie. Daardoor waren er tamelijk grote
verschillen in beheer en implementatie.De Rekenkamer achtte het beheer van de gekopieerde FAIS-bestanden door
de AD van een goed niveau. De Rekenkamer concludeert dat de administratieve organisatie en interne
controle rondom de primaire vastlegging van gegevens in het FAIS door de dienstonderdelen
voldoet aan de eisen. Het beheer van de FAIS-bestanden bij de onderzochte
dienstonderdelen is in het algemeen van voldoende niveau. 2.6. Rijksdienst voor het WegverkeerDe Rekenkamer heeft in de jaren 1987 tot en met 1993 in haar rapporten
bij de rekening/financiële verantwoording gerapporteerd over een aantal
belangrijke knelpunten in de administratieve organisatie van de Rijksdienst
voor het Wegverkeer (RDW). In 1993 schreef de Rekenkamer dat in het rechtmatigheidsonderzoek
1994 hieraan bijzondere aandacht zou worden gegeven mede in verband met de
voorgenomen verzelfstandiging per 1 juli 1996.De Rekenkamer heeft onderzocht of de volgende knelpunten zijn opgeheven:– het niet naleven van de inkoopprocedure, het ontbreken van een
adequate factuurcontrole en een toereikende bevoegdhedenregeling;– het niet naleven van de procedures met betrekking tot de verplichtingen,
het ontbreken van een adequaat contractenregister en een afstemming daarvan
met de financiële administratie;– het ontbreken van een goede opzet en werking van de administratieve
organisatie en interne controle bij de afdeling Binnendienst ten aanzien van
de keuringsopbrengsten;– de tekortkomingen in de werking van de administratieve organisatie
en interne controle bij de afdeling Buitendienst met betrekking tot de keuringsopbrengsten;– de tekortkomingen inzake het kasbeheer van de RDW met name bij
de afdeling Buitendienst.Om de tekortkomingen in de factuurcontrole op te heffen werden eind 1994
meer mensen ingezet bij de verificatie. Deze oplossing is echter slechts deels
structureel, omdat hier ook tijdelijke krachten bij betrokken waren.De bevoegdhedenregeling voor de inkoopprocedure is geactualiseerd.De procedures rond de uitgaven en de verplichtingen zijn in 1994 niet
voldoende door de RDW nageleefd. De herstelacties die in dit kader door de
RDW zijn verricht hebben geleid tot meer zekerheid over de rechtmatigheid
van de uitgaven. Voor een verbetering van het financieel beheer is het volgens
de Rekenkamer echter noodzakelijk dat deze acties worden omgezet in een goede
interne controle op de in rekening gebrachte prijzen en prestaties en op de
volledigheid en tijdigheid van de verplichtingenregistratie.Het contractenregister, noodzakelijk voor de vaststelling van de volledigheid
van de verplichtingen, is in 1994 in gebruik genomen. Er zal in 1995 maandelijks
een afstemming plaatsvinden met de financiële administratie.Het ministerie heeft de problemen met de administratieve organisatie en
interne controle bij de afdeling Binnendienst ten aanzien van de keuringsopbrengsten
in opzet opgelost.De beschrijvingen van de administratieve organisatie en interne controle
zijn vastgelegd. Zij gaan uit van een strikte scheiding van uitvoering en
toezicht. De functiescheiding is gedeeltelijk gerealiseerd.Het ministerie zegde toe de financiële functie bij de afdeling Buitendienst
te zullen versterken, onder meer door het instellen van een bedrijfsbureau.
Het aantal kleine keuringsplaatsen, waar onvoldoende functiescheiding kan
worden aangebracht, zou verminderd worden. Ook zal de gegevensbeveiliging
in de geautomatiseerde keuringsopbrengstenadministratie verbeterd worden.De Rekenkamer acht de door het ministerie toegezegde maatregelen in beginsel
toereikend.In het kader van het kasbeheer concludeert de Rekenkamer dat de RDW in
1994 een belangrijke verbetering heeft gerealiseerd met de opstelling van
kasinstructies. Indien in 1995 de naleving van deze instructies voldoende
door de RDW wordt vastgesteld en voorts het door de afdeling Financiën
en Control te houden toezicht op de afdrachten meer continu plaatsvindt zal
daarmee een belangrijke verbetering van het financieel beheer zijn gerealiseerd.
Voorts verdient het volgens de Rekenkamer aanbeveling om maatregelen te nemen
gericht op de betrouwbaarheid van de keuringsopbrengstenadministratie van
de afdeling Buitendienst en op verbetering van de met deze administratie op
te stellen overzichten.Het ministerie is er sinds 1986 niet in geslaagd de contant-geldstromen
op een goede manier in de administratieve organisatie te verwerken. Voor 1995
zijn maatregelen toegezegd om het contantgeldverkeer bij de Binnendienst en
de Buitendienst geheel uit te bannen. Omdat hiervoor een wetwijziging noodzakelijk
is kan dit pas in 1996 worden geëffectueerd.Op grond van het voorgaande heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de
rechtmatigheid van de uitgaven ad f 5,8 miljoen (artikelen 08.10 (Keuring
en toezicht motorrijtuigen) en 08.20 (Informatie motorvoertuigen en rijbewijzen)),
geen zekerheid over de volledigheid van de ontvangsten ad f 26,4 miljoen
(artikel 08.10) en geen zekerheid over de volledigheid van de openstaande
verplichtingen ad f 130,8 miljoen.Aangezien zij deze tekortkomingen al enige jaren heeft geconstateerd heeft
de Rekenkamer bezwaar gemaakt (artikel 55 Comptabiliteitswet).De minister schreef terug dat haar in 1994 gestarte operatie om het financieel
beheer te verbeteren nog niet had geleid tot een ordelijk financieel beheer,
maar dat het wel een goed inzicht in de feilen en een goed handvat voor de
in gang gezette structurele verbeteringsacties had opgeleverd. De verbeteringsmaatregelen
zijn samengevat in een Masterplan Financieel beheer, dat voorzien is van een
tijdpad, een prioriteitstelling en een checklist Concrete Acties. Zij ging
ervan uit dat dit nog in 1995 tot een aanvaardbaar financieel beheer zou leiden.De Rekenkamer handhaaft op grond van de door de minister aangekondigde
acties haar bezwaar niet. 2.7. Wet Verontreiniging OppervlaktewaterenIn de rechtmatigheidsonderzoeken 1992 en 1993 meldde de Rekenkamer dat
zij geen zekerheid had over de volledigheid van de ontvangsten uit de heffingen
in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO) omdat de
uitvoering van het controlebeleid ontoereikend was. De minister deed in de
toelichting bij de rekening 1993 een toezegging dat zij in 1994 een kosten/baten-analyse
voor de gerichte intensivering van de controles zou laten uitvoeren.Tijdens het begrotingsonderzoek 1995 van Verkeer en Waterstaat heeft de
minister ook aan de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat toegezegd dat
er een onderzoek zal worden ingesteld naar het effect van aanvullende controle-inspanningen
op de heffingsopbrengst. Op 3 mei 1995 deelde de minister aan deze commissie
mee dat dit onderzoek gaande is. Het betreft een controleproject
bij enkele bedrijven en een rioolwaterzuiverings-installatie. De AD heeft
over 1994 uitgesproken dat er sprake is van onzekerheid over de volledigheid
van de ontvangsten (f 113,5 miljoen) in het kader van de WVO, aangezien
het nog niet duidelijk was of de uitvoering van het controlebeleid door de
Rijkswaterstaat als geheel voldoende was.Op grond van de bevindingen van de AD blijft de Rekenkamer van oordeel
dat zij geen zekerheid heeft over de volledigheid van de ontvangsten uit de
heffingen (f 113,5 miljoen), die zijn verantwoord op ontvangstenartikel
02.36.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw onderzoeken
of de uitvoering van het controlebeleid in het kader van de WVO aan de eisen
voldoet. Wanneer dat niet het geval is zal zij ernstig overwegen een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55 Comptabiliteitswet).De minister deelde in haar antwoord mede dat het toegezegde onderzoek
binnenkort zou zijn afgerond. 2.8. Specifieke uitkeringenIn haar rapport bij de financiële verantwoording 1993 van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat stelde de Rekenkamer vast dat voor zeven door dit
ministerie verstrekte specifieke uitkeringen aan gemeenten, provincies en
organen ingesteld bij gemeenschappelijke regeling een toereikende wettelijke
grondslag ontbrak. De Rekenkamer kondigde toen aan dat, indien de grondslagen
niet tijdig zouden worden gerealiseerd, zij daartegen in 1994 bezwaar zou
kunnen maken. Verder was er kritiek op het ontbreken van controleprotocollen
en het feit dat er geen reviews werden gedaan bij accountants van lagere overheden
die een specifieke uitkering ontvangen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat bij het ministerie in
1994 nog één specifieke uitkering niet van een toereikende wettelijke
grondslag was voorzien. Het betrof de Garantieregeling Eurogeul, die inmiddels
per eind 1994 is beëindigd. Het daarmee gemoeide bedrag aan uitgaven
(f 3,5 miljoen, verantwoord op artikel 04.06 van het Infrastructuurfonds)
wordt door de Rekenkamer als onrechtmatig aangemerkt.Op het terrein van de controleprotocollen en de reviews bij accountants
van lagere overheden die van het ministerie specifieke uitkeringen ontvangen,
heeft het ministerie in 1994 belangrijke voortgang geboekt. 2.9. Toezeggingen minister 1993 2.9.1. Controleerbaarheid FAISIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 constateerde
de Rekenkamer dat de AD nog geen totaaloordeel had gegeven over de elementaire
eisen van controleerbaarheid van het FAIS.Inmiddels heeft dit jaar een openbaar accountantskantoor onderzocht of
het FAIS voldoet aan de eisen inzake beschikbaarheid, exclusiviteit, integriteit
en controleerbaarheid.Uit het onderzoek bleek dat de opzet van het stelsel van interne controlemaatregelen
in het FAIS voldoet aan deze eisen. 2.9.2. Financiële afwikkeling herziening wegenbeheerNaar aanleiding van het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 zegde de minister maatregelen toe die de controle op een juiste en tijdige
verdeling van door de provincies aan de wegbeheerders over te dragen wegenreserves
mogelijk moesten maken.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 blijkt dat de toegezegde maatregelen
zijn gerealiseerd. 2.9.3. Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium De Rekenkamer beval in het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 aan artikel 3 van de Oprichtingswet van het NLR aan te passen om reservevorming
mogelijk te maken.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 blijkt dat een wijziging van de
Oprichtingswet van het NLR in gang was gezet.Verder was, ook op aanbeveling van de Rekenkamer:– het controleprotocol voor de controle op de subsidies aangepast;– het exploitatieresultaat van de Stichting Duits-Nederlands Windtunnel
(DNW) over 1993 expliciet in de mededeling van de externe accountant van de
DNW opgenomen;– de verantwoording ten behoeve van de definitieve vaststelling
van de bijdrage voor de Europese Transsone Windtunnel (ETW) over 1993 aansluitend
gemaakt op de opgave van de externe accountant van de ETW. 2.9.4. VoorschottenDe Rekenkamer drong er in het rapport bij de financiële verantwoording
1993 op aan dat het overleg met het Ministerie van Financiën over de
invulling van het begrip «voorschot» zo spoedig mogelijk zou worden
afgerond.Dit overleg is in 1995 afgerond. Het resulteerde in een aanschrijving
van de directie FEZ aan de departementsonderdelen die op 1 mei 1995 van kracht
is geworden. Op 3 mei 1995 schreef de minister aan de Tweede Kamer dat er
voor het ministerie thans sprake was een werkbare en administratief doelmatige
regelgeving. Tijdens de accountantscontrole over 1994 zijn bij een aantal
onderdelen van het ministerie herstelacties met betrekking tot de registratie
van voorschotten uitgevoerd. 2.10. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.10.1. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat de controle op de toepassing van de IRZK niet aan de normen voldeed.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat het M en O-beleid rond
de IRZK voor 1994 wel toereikend was. 2.10.2. Stimuleringsregelingen zeescheepvaartsectorDe Rekenkamer heeft het M en O-beleid van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat beoordeeld ten aanzien van de uitgaven ten laste van artikelonderdeel
05.31.01 «Stimulering zeescheepvaartsector» (f 67,7 miljoen
in 1994).Aan deze uitgaven lagen drie regelingen ten grondslag: de Investeringspremieregeling
zeescheepvaart (IPZ) die tot en met 1992 gold, de Interimregeling
stimulering zeescheepvaart 1993 (ISZ) en de Wet stimulering zeescheepvaart
(WSZ). Deze wet trad per 1 januari 1994 in werking.De regelingen worden uitgevoerd door het directoraat-generaal Scheepvaart
en Maritieme Zaken (DGSM).Op basis van de IPZ en de ISZ konden ondernemers een premie krijgen voor
investeringen in zeeschepen (maximaal 10% van het investeringsbedrag respectievelijk
het contractbedrag). In de WSZ wordt de aanvrager de keuze gelaten tussen
een premie en een fiscale winstaftrek.Na toekenning moet de onderneming blijven voldoen aan de voorwaarden waaronder
de premie of de fiscale aftrek werd toegekend.De Rekenkamer constateerde dat het ministerie in 1994 een handboek subsidiebeleid
heeft uitgebracht waarin het M en O-beleid is geïntegreerd.Voorts bleek dat voor de IPZ geen controleprotocol gold. Voor de ISZ/WSZ
is wel een controleprotocol opgesteld ten behoeve van de verklaring van de
accountant en de verantwoording.Gezien de controle-activiteiten van het DGSM, de AD en de openbare accountant
(van de reder) stelde de Rekenkamer vast dat opzet en werking van de controle
aan de eisen voldeden.Wanneer een aanvrager niet meer aan de voorwaarden voldoet waaronder premie
werd verstrekt, kan volgens de regelingen tot beëindiging of terugvordering
van de investeringspremie worden overgegaan. Uit het onderzoek van de Rekenkamer
bleek dat het nalopen van de voorlopig buiten invordering gestelde terugvorderingen
beter beheerst diende te worden. Het DGSM heeft inmiddels maatregelen genomen
om de controle van de terugvorderingen beter te structureren.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat de IPZ-regeling in algemene zin
geëvalueerd is. Deze evaluatie had onder meer tot gevolg dat er in de
daarna van kracht geworden WSZ sprake is van een inperking van M en O-gevoelige
aspecten. De WSZ zal eind 1995 worden geëvalueerd.De Rekenkamer concludeert dat het door het ministerie gevoerde M en O-beleid
ten aanzien van de regelingen IPZ en ISZ/WSZ toereikend is. 2.11. InfrastructuurfondsIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
voor een aantal ministeries het onderwerp «fondsen» onderzocht.De volgende onderzoeksvragen stonden centraal:1 zijn de inrichting en vormgeving van de onderzochte fondsen wettelijk
voldoende geregeld, dat wil zeggen, is in de wet uitgewerkt:– de motivering voor oprichting van het fonds;– de taken en bevoegdheden;– de bekostigingswijze;– mogelijkheid tot reservevorming;– verantwoording en toezicht;2 kan de minister zijn/haar verantwoordelijkheid voor de onderzochte fondsen
voldoende waarmaken?Van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd het Infrastructuurfonds
in het onderzoek betrokken. Het Infrastructuurfonds is een begrotingsfonds
als bedoeld in artikel 2 van de Comptabiliteitswet.Het Infrastructuurfonds is met ingang van 1 januari 1994 ingesteld bij
de Wet Infrastructuurfonds (Staatsblad 1993, 319). In het Infrastructuurfonds
zijn het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en een aantal infrastructuurartikelen
van de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geïntegreerd. Het fonds heeft ten doel de financiering en bekostiging van investeringen
in en onderhoud van infrastructuur ten behoeve van het verkeer en vervoer.
De uitgaven bedroegen in 1994 circa f 5,6 miljard en de ontvangsten circa
f 5,7 miljard. De raming van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten
wordt jaarlijks bij afzonderlijke begrotingswet vastgesteld.De belangrijkste motieven die ten grondslag lagen aan de instelling van
het Infrastructuurfonds waren:– het bevorderen van een integrale prioriteitenafweging van infrastructuurprojecten;– betere presentatiemogelijkheden van het infrastructuurbeleid;– het bevorderen van de continuïteit van middelen ten behoeve
van de infrastructuur.Het Infrastructuurfonds is voor de voeding van het fonds ten dele afhankelijk
van een bijdrage van de begroting van het ministerie (1994: circa 40%). Andere
bijdragen komen van de ministeries van Economische Zaken en van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Via het Ministerie van Financiën
(Belastingdienst) komen een deel van de motorbrandstoffenaccijnzen en de opbrengst
van de infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting ten goede aan het
fonds.Een batig saldo komt ten gunste van de begroting van het volgende jaar.
Over de aanvulling van een nadelig jaarsaldo is in de Wet Infrastructuurfonds
niets bepaald. Het ministerie heeft toegezegd dat deze omissie te zijner tijd
bij een wijziging van de Wet Infrastructuurfonds zal worden meegenomen.De minister dient om haar verantwoordelijkheid voor het fonds te kunnen
dragen te beschikken over informatie over het functioneren van het fonds en
instrumenten om indien nodig bij te kunnen sturen. In het geval van het Infrastructuurfonds
zijn deze aspecten min of meer per definitie geregeld, omdat er geen sprake
is van een van de minister afgezonderde bestuursverantwoordelijkheid en een
afgescheiden financieel beheer.Het ministerie heeft geen regels vastgesteld onder welke voorwaarden een
wijziging van de bijdrage van de begroting van het ministerie aan het Infrastructuurfonds
kan plaatsvinden. Het gevaar bestaat dat bij incidentele knelpunten op één
van beide begrotingen, de andere begroting gebruikt wordt als buffer.De Rekenkamer trof hiervan twee voorbeelden aan:– een overboeking van f 48,1 miljoen van het Infrastructuurfonds
naar de begroting van het ministerie ter compensatie van de hogere uitgaven
ten behoeve van de bouw van de stormvloedkering Nieuwe Waterweg. De bedoeling
is dat een overeenkomstig bedrag in 1995 weer aan het Infrastructuurfonds
wordt toegevoegd;– een overboeking van f 28,8 miljoen van het Infrastructuurfonds
naar de begroting van het ministerie als aandeel van het Infrastructuurfonds
in hogere personele-, materiële- en automatiseringsuitgaven.Beide uitgaven passen niet binnen de doelstellingen van het Infrastructuurfonds.
Overigens zijn deze begrotingswijzigingen bij de tweede suppletoire begrotingswet
van 26 januari 1995 door de Staten-Generaal vastgesteld.Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat dient controle uit te oefenen
op de volledigheid en juistheid van de door het Ministerie van Financiën
aan het Infrastructuurfonds afgedragen opbrengsten. De Rekenkamer acht het
inzicht in de opbouw van de afdracht toeslag motorrijtuigenbelasting niet
optimaal, omdat de financiële administratie van de Belastingdienst niet is toegesneden op het verschaffen van de volledige informatie.
Nu de motorrijtuigenbelasting is vervangen door de Houderschapsbelasting lijkt
het de Rekenkamer van belang dat het ministerie alsnog inzicht verkrijgt in
de wijze van bepalen van de afdrachten en in de inrichting van de controle
op deze ontvangsten.De Rekenkamer concludeert dat de inrichting en vormgeving van het Infrastructuurfonds
voldoet aan de eisen, met uitzondering van het ontbreken van een bepaling
over de aanvulling van een mogelijk nadelig jaarsaldo van het fonds.De informatievoorziening door het Ministerie van Financiën over de
ontvangsten uit hoofde van de toeslag motorrijtuigenbelasting en de motorbrandstoffenaccijnzen
behoeft verbetering.De minister schrijft dat de twee voorbeelden die de Rekenkamer geeft van
overboekingen uit het Infrastructuurfonds naar de begroting van het ministerie
en omgekeerd die niet binnen de doelstellingen van het Infrastrcutuurfonds
passen naar haar mening niet juist zijn. In het ene geval (de Stormvloedkering)
was er sprake van «lenen». Een tekort in 1994 en een overschot
van hetzelfde bedrag in 1995 kon worden opgelost door gebruik te maken van
onderuitputting op het Infrastructuurfonds in 1994. Hiermee was volgens haar
geen afbreuk gedaan aan de budgetdiscipline en de doelstellingen van het fonds.
In het tweede geval ging het om het aandeel van het fonds in hogere personele,
materiële en automatiseringsuitgaven. Volgens haar waren deze uitgaven
infra-gebonden.De Rekenkamer is door het antwoord van de minister niet overtuigd. 2.12. Agentschap Koninklijk Nederlands Meteorologisch
InstituutIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 besteedde de Rekenkamer
bijzondere aandacht aan de agentschappen bij de rijksoverheid. Zij onderzocht
de oprichtingsvoorwaarden, de financiële verhouding tussen het ministerie
en het agentschap, het toezicht van de minister op het agentschap en de regelingen
rond een evaluatie van het functioneren van het agentschap. De door het Ministerie
van Financiën geformuleerde oprichtingsvoorwaarden zijn:– meetbare produkten en diensten;– doelmatiger opereren;– een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording van het jaar voorafgaande aan de agentschapsvorming.Bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd het Koninklijk Nederlands
Meteorologisch Instituut (KNMI) onderzocht. Het KNMI is per 1 januari
1995 een agentschap geworden. Over 1994 is nog geen financiële verantwoording
als agentschap opgesteld. Het oordeel van de Rekenkamer over het KNMI zit
voor 1994 derhalve nog besloten in het oordeel over de financiële verantwoording
van het ministerie in hoofd- stuk 3.De totale begrote kosten van het KNMI bedragen voor 1995 f 73,8 miljoen.
De bijdrage van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bedraagt voor 1995
f 52 miljoen. Daarnaast ontvangt het KNMI voor 1995 van het ministerie
een investeringsbijdrage van f 1 miljoen voor te verrichten inhaalafschrijvingen
en f 13,8 miljoen voor ruimtevaartprogramma's.De Rekenkamer constateerde dat het KNMI nog geen kengetallen heeft ontwikkeld
die het doelmatiger werken kunnen meten. Als maatstaf voor het doelmatiger
werken is een kostenreductie opgevoerd van f 1 miljoen te behalen in
1995 en f 2 miljoen in 1996 en volgende jaren. Deze kostenreductie
verwacht het KNMI vooral te bereiken door vermindering van het aantal formatieplaatsen.
Aangezien de door het KNMI te leveren produkten in 1995 en volgende jaren
in omvang constant worden verondersteld, wordt hiermee een efficiency-verbetering
beoogd. De concrete invulling ontbreekt echter nog.Bij de financiële verantwoording over 1994 van het KNMI zal de AD
een goedkeurende verklaring afgeven. Bovendien voorziet de AD vooralsnog geen
belemmeringen die een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording over 1995 in de weg staan.De Rekenkamer acht de financiële verhouding tussen het ministerie
en het KNMI nog onvoldoende geregeld om de volgende redenen: – de produkten waarvoor het ministerie zijn jaarlijkse bijdrage
verstrekt zijn in algemene termen gedefinieerd. De verrichte werkzaamheden
worden door het KNMI niet afzonderlijk tegen een bepaald tarief of prijs aan
het ministerie in rekening gebracht;– de gebouwen en terreinen zijn niet opgenomen op de indicatieve
openingsbalans per 1 januari 1995;– het KNMI maakt nog in beperkte mate gebruik van diensten van de
Centrale Diensten van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De kosten
hiervoor worden doorberekend in de integrale kostprijs van de KNMI-produkten,
maar er vindt geen daadwerkelijke verrekening plaats tussen het KNMI en het
ministerie.Tussen het ministerie en het agentschap KNMI zijn afspraken gemaakt over:– de hoofdtaken;– de informatie-uitwisseling (het informatiestatuut);– het tarievenbeleid;– de bestemming van bedrijfsresultaten;– de te leveren produkten.Zolang er echter geen kengetallen ontwikkeld zijn voor een adequate outputgerichte
sturing en er nog geen normen zijn voor een systematische beoordeling van
de kwaliteit van de KNMI-produkten, betwijfelt de Rekenkamer of voldoende
invulling kan worden gegeven aan het toezicht op de taakuitvoering van het
KNMI.De minister heeft het voornemen geuit de ervaringen met het agentschap
na uiterlijk twee jaar te evalueren.De Rekenkamer concludeert dat de verhouding tussen het ministerie en het
agentschap KNMI niet op alle punten ordelijk is vormgegeven.De produkten zijn in onvoldoende mate in meetbare termen gedefinieerd
en daarnaast ontbreekt een concrete invulling van de beoogde efficiencyverbetering.De financiële verhouding tussen het ministerie en het agentschap
is nog onvoldoende geregeld.Ook is het toezicht door de minister op zowel het financieel beheer als
de taakuitvoering van het agentschap KNMI nog niet toereikend geregeld, omdat
er geen kengetallen ontwikkeld zijn voor een outputgerichte sturing en er
geen normen zijn voor de beoordeling van de kwaliteit van de KNMI-produkten.De minister merkte in haar antwoord op dat de door de Rekenkamer gewenste
produktdefinitie te vinden is in het KNMI-produktplan. Zij gebruikte het produktplan
om controleerbare afspraken te maken over kwantiteit en kwaliteit van de te
leveren output. De uitwerking van deze gang van zaken was begin 1995 voltooid. Aan de verschillende produkten worden ook op het laagste niveau de integrale
kosten toegerekend, zodat er een directe relatie is tussen de kosten (het
tarief) en de produkten. Een door haar ingeschakeld ter zake kundig bureau
beoordeelde deze werkwijze positief.Voor de gebouwen en terreinen wordt de situatie van vóór
1 januari 1995 gecontinueerd en zijn de bestaande afspraken dus geldig.De inkomsten van het KNMI uit aan derden berekende, maar niet zelf gemaakte
kosten (accountantskosten en huivestingskosten) zijn zeer gering en vloeien
indirect terug naar de schatkist.Voorts schreef de minister dat zij de afspraken in het informatiestatuut
toereikend acht om een voldoende toezicht te realiseren.Inmiddels was een aantal kengetallen voor de bedrijfsvoering beschikbaar.
Waar zij nog lacunes signaleert zullen aanvullende kengetallen worden ontwikkeld.Aan evaluatiecritera werd gewerkt.De minister concludeert dat de hoofddoelstelling van de agentschapsvorming –
een zakelijker bedrijfsvoering – was gerealiseerd. Volgens haar voldeed
de opzet van het agentschap aan de voorwaarden. 2.13. Invoering terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de belanghebbenden tijdig, juist en volledig
zijn geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.Met het Ministerie van Financiën werd afgesproken dat voor een bedrag
van f 400 miljoen een blokkade zou gelden, waarvan f 200 op het
Infrastructuurfonds. Toen deze blokkades konden worden opgeheven gaf de minister
van Verkeer en Waterstaat te kennen dat vervolgens naar volledige uitputting
van de begroting (inclusief het Infrastructuurfonds) moest worden gestreefd.
De Rekenkamer acht dit niet in overeenstemming met het doel van het terughoudend
verplichtingenbeleid.Zowel de AD als de CDFEZ hadden hun toezichttaak naar behoren vervuld.De Rekenkamer concludeert dat het ministerie op voldoende wijze invulling
heeft gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid.De minister deelde niet de mening van de Rekenkamer dat haar aandringen
op volledige begrotingsuitputting niet in overeenstemming was met het doel
van het terughoudend verplichtingenbeleid. Het doel van het terughoudend verplichtingenbeleid
was immers bereikt en vanaf dat moment golden weer de normale randvoorwaarden
voor de begrotingsuitvoering. Zij voegde daaraan toe dat zij ook verantwoording
verschuldigd is aan het Parlement als er gelden op haar begroting onbesteed
blijven.De Rekenkamer wijst erop dat de reden voor het beëindigen van het
terughoudend verplichtingenbeleid was, dat dit instrument zich naar zijn aard
niet leent voor langdurige toepassing (zie de Algemene financiële beschouwing,
Handelingen 1994–1995, nr. 4, p. 458 en 459). Verder gold onverminderd
een terughoudend kasbeleid, dat tegelijk met het terughoudend verplichtingenbeleid
was ingevoerd (zie het Algemeen Gedeelte, paragraaf 3.2). Dit strookt niet
met het streven naar budgetuitputting. 2.14. Opvallende verschillen tussen de begroting en realisatieDe Rekenkamer heeft bij alle departementen (met uitzondering van het Ministerie
van Algemene Zaken) een onderzoek ingesteld naar de toelichting bij de rekeningen
1993 en 1994 van artikelen die een opvallend verschil tussen begroting en
realisatie te zien geven (zie het Algemeen Gedeelte, punt 2.5.1). Bij het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat betrof dit de ontvangstenartikelen 6.01
(in 1994 2.17) en 6.03 (in 1994 2.19). Deze artikelen hebben betrekking op
de uitvoerende taken van de in 1989 opgeheven Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders.
Ze worden thans beheerd door de directie IJsselmeergebied van de Rijkswaterstaat.Op beide artikelen worden al sinds 1989 forse overschrijdingen gerealiseerd.
Voor artikel 6.01 (2.17) was de overschrijding in 1993 51% (bijna f 11
miljoen) en in 1994 76% ( ruim f 12 miljoen). Op artikel 6.03 (2.19)
was de overschrijding in 1993 181% (ruim f 53 miljoen) en in 1994 113%
(ruim f 33,5 miljoen).De overschrijdingen waren voor een belangrijk deel terug te voeren op
het feit dat de ramingen gebaseerd waren op verouderde inzichten. De cijfers
voor de begrotingen 1993 en 1994 waren aan de meerjarenramingen uit 1988 ontleend.
Ontvangsten waarover in die tijd onzekerheid bestond, zijn toen buiten beschouwing
gelaten. Op artikel 6.01 was bovendien een flinke reserve ingebouwd die als
compensatie kon dienen voor tegenvallers op overeenkomstige uitgavenartikelen.De Rekenkamer constateerde voorts dat de bijstellingen van de begrotingsbedragen
voor 1993 en 1994 tijdens de begrotingsuitvoering niet altijd tijdig hadden
plaatsgevonden.De Rekenkamer kon de juistheid en volledigheid van de toelichtingen bij
de rekeningen 1993 en 1994 niet vaststellen.In de toelichtingen bij de slotwetten en suppletoire wetten 1993 en 1994
is in principe een limitatieve opsomming gegeven van de ontvangstcategorieën
die aan de mutaties op beide artikelen hebben bijgedragen. Het financieel
belang per opbrengstcategorie en de achterliggende oorzaken zijn daarbij echter
niet vermeld. De aard van de mutaties (autonoom, beleidsmatig of technisch)
is eveneens niet genoemd. Prestatiegegevens ontbreken zowel in de memorie
van toelichting bij de begroting als in de toelichting bij de rekening.De Rekenkamer was van oordeel dat de toelichting bij de ontvangstenartikelen
6.01 (2.17) en 6.03 (2.19) niet toereikend is. Voorts is de Rekenkamer van
mening dat de in de ontwerpbegrotingen opgenomen bedragen gebaseerd moeten
zijn op actuele inzichten, hetgeen in 1993 en 1994 niet het geval was.De minister wees er in haar antwoord op dat het «Besluit uitvoering
heroverweging van de uitvoerende directies van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders»
(Besluit Heroverweging 1988, Tweede Kamer 1987–1988, 16 625, nr.
105) mogelijk maakt dat (onder voorwaarden) extra ontvangsten worden aangewend
om tegenvallers op overeenkomstige uitgavenartikelen te compenseren.De minister ging er vanuit dat de werkzaamheden die binnen het departement
moesten worden verricht om de ontvangsten begrotingstechnisch te kunnen inpassen
circa twee jaar voor de realisatie moesten aanvangen. Op een dergelijk tijdstip
moest volgens de minister nog de nodige voorzichtigheid worden betracht om
een aantal redenen, zoals bijvoorbeeld voor artikel 2.17 onzekerheid over
landbouwprijzen als gevolg van onder andere EG-beleid en de weersinvloeden.
Voor artikel 2.19 spelen bestuursovereenkomsten waarin aspecten
van verkoop aan gemeenten worden geregeld een rol.Dit leidde ertoe dat met deze factoren samenhangende begrotingsmutaties
pas in het uitvoeringsjaar via suppletoire wetten werden aangemeld. De minister
deelde mede dat uiteraard werd gestreefd naar toereikende toelichtingen bij
deze mutaties.Met betrekking tot de bevindingen van de Rekenkamer op het gebied van
prestatiegegevens was de minister van oordeel dat het Besluit Heroverweging
1988 slechts één wezenlijke prestatie-indicator bevatte, namelijk
de opheffing van de desbetreffende organisatie. Over dit gegeven werd volgens
de minister jaarlijks gerapporteerd. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat dit geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen) Verplichtingen>>1Uitgaven1Ontvangsten totaal9 998,18 587,47 181,6geen belangrijke fouten/onzekerheden9 998,18 325,37 181,6fouten/onzekerheden0262,10 onvolledigheid2002 238,9   (156)1 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 1 757,3 miljoen, respectievelijk f 142,5 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien. 2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op
onzekerheid over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven
over de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De fouten en onzekerheden betroffen 19 uitgavenartikelen; de onvolledigheden
betroffen zes ontvangstenartikelen. Bij drie uitgavenartikelen was zowel sprake
van een fout als van een onzekerheid. Bij één ontvangstartikel
was de onvolledigheid onrechtmatig. Een aantal hiervan is reeds besproken
in hoofdstuk 2.Een correctieboeking van f 2,2 miljard naar de rekening van het Fonds
Economische Structuurversterking (FES) i.o., verantwoord op het ontvangstenartikel
06.11, is onrechtmatig vanwege het ontbreken van de wettelijke grondslag van
het FES.Dit betekent voor de rekening van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
dat de ontvangsten tot een bedrag van f 2,2 miljard te laag zijn weergegeven
(zie paragraaf 4.2 van het Algemeen Gedeelte). Bij het DGSM was de financiële beheersing van een gedeelte van de
uitgaven en een gedeelte van de ontvangsten niet voldoende. Als gevolg hiervan
heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid van ontvangsten van
de vaarwegmarkeringsdienst en de scheepvaartinspectie ten bedrage van elk
f 1,5 miljoen. Deze ontvangsten zijn verantwoord op de ontvangstartikelen
05.11 en 05.21.Bij de RDW heeft de Rekenkamer vanwege tekortkomingen in de administratieve
organisatie geen zekerheid over de volledigheid van ontvangsten inzake afgifte
documenten door de RDW en de PTT tot een bedrag van f 13,1 miljoen. Deze
ontvangsten zijn verantwoord op ontvangstartikel 08.21.Voorts was f 0,3 miljoen onrechtmatig vanwege onverschuldigde betalingen
(uitgavenartikelen 02.12, 02.38 en 08.10) en was f 0,3 miljoen ondeugdelijk
weergegeven (foutieve artikelbelasting, uitgavenartikel 03.40). 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen, met uitzondering van de toelichting bij de ontvangstenartikelen
02.17 en 02.19 (zie punt 2.15). 3.3. Saldibalans en de toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien en van
welk gedeelte de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat deze geen fouten en onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die in de saldibalans
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Verkeer en Waterstaat (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredittotaal37 049,237 049,2 niet
beoordeeld124 377,022 216,9 beoordeeld12 672,214 832,3geen belangrijke fouten/onzekerheden12 672,214 832,3belangrijke fouten/onzekerheden00 onvolledigheid2012,3  (208,4)1 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.In de saldibalans 1994 zijn tevens enkele posten van het Infrastructuurfonds
opgenomen. De Rekenkamer acht dit onjuist. In het Algemeen Gedeelte wordt
hierop ingegaan.De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de volledigheid van de verplichtingen
ad f 208,4 miljoen. Dit is deels behandeld in paragraaf 2.6. De Rekenkamer
had voorts geen zekerheid over de volledigheid van f 77,6 miljoen aan
openstaande verplichtingen in de saldibalans. Dit was het gevolg van tekortkomingen
in de administratieve organisatie bij de directies Noord-Nederland (f 0,8
miljoen), Gelderland (f 44,5 miljoen) en Zuid-Holland (f 21,8
miljoen) en de Dienst Weg- en Waterbouwkunde (f 10,5 miljoen) van de
RWS. Voorts zijn bij de directies Zuid-Holland en Noord-Nederland bedragen
van respectievelijk f 12,0 miljoen en f 0,3 miljoen aan verplichtingen
onrechtmatig, onvolledig (ondeugdelijke weergave).De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van– een bedrag van f 0,3 miljoen aan uitgaven en van f 12,3
miljoen aan verplichtingen die niet deugdelijk waren weergegeven;– een bedrag van f 208,4 miljoen aan verplichtingen waarvan
de Rekenkamer de volledigheid niet kon vaststellen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 186,5 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 75,3 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 2 238,9 miljoen aan ontvangsten waarvan
de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig in mindering is gebracht;– een bedrag van f 156 miljoen aan ontvangsten die onvolledig
waren, maar waarvan de Rekenkamer het bedrag van de onvolledigheid niet kon
vaststellen. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenoordeel/oorzaakparagraaf01.05Onderzoek en ontwikkeling4,60,5onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 01.09Raden en commissies3,80,4onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.12Onderhoud waterkeringen112,40,1onrechtmatig,
onverschuldigde betaling3.1    57,4onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.14Onderzoek waterkeringen5,81,2onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.16Versterking primaire waterkeringen57,316,0onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.32Aanleg waterhuishouding17,22,8onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.33Onderhoud waterhuishouding83,126,4onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.34Onderhoud landaanwinning5,25,2onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.35Bijdragen waterhuishouding6,30,6onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.38Herstel watersystemen55,90,1onrechtmatig,
onverschuldigde betaling3.1    29,6onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.39Sanering waterbodems en
aanleg bergingslokaties46,735,9onzeker, tekortkomingen in
de AO2.2 02.52Onderzoek en ontwikkeling9,21,2onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 03.40sector stimulering goederenvervoer5,50,3ondeugdelijke
weergave, foutieve artikelbelasting3.1    1,2onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 03.42Havenschapsbijdragen91,975,0onrechtmatig,
onverschuldigde betaling2.4 04.03Onderhoud en exploitatie
van een vliegtuig ten behoeve van de regering en van de leden van het Koninklijk
Huis4,70,5onzeker, tekortkomingen in de AO2.2 05.02Informatievoorziening7,61,5onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 05.30Maritieme politiek1,60,3onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 08.10Keuringen en toezicht motorvoertuigen7,30,1onrechtmatig,
onverschuldigde betaling3.1    1,2onzeker,
tekortkomingen in de AO2.6 08.20Informatie motorvoertuigen
en rijbewijzen42,84,6onzeker, tekortkomingen in de AO2.6totaal fouten en onzekerheden 262,1  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenoordeel/oorzaakparagraaf02.36Wet verontreiniging oppervlaktewateren113,5(113,5)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in het MenO beleid2.7 05.11Vaarwegmarkerings-dienst10,1(1,5)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de AO3.1 05.21Scheepvaartinspectie10,8(1,5)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de AO3.1 06.11Beursgang
KPN4 379,92 238,9onvolledig, ontbreken wettelijke
grondslag3.1 08.10Toezicht en keuringen motorvoertuigen62,3(26,4)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de AO2.6 08.21Afgifte
documenten door de RDW en de PTT167,3(13,1)onzekerheid over
de volledigheid, tekortkomingen in de AO3.1 onvolledig1 2 238,9(156,0)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994,
(bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenoordeel/oorzaakparagraafopenstaande verplichtingen3 826,7(208,4)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de AO2.6/3.3    12,3ondeugdelijke
weergave, onvolledig3.3 onvolledig1 12,3     (208,4)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Economische Zaken Inhoud Blz.    Samenvatting194   1Inleiding194   2Financieel beheer195   2.1Accountantscontrole1952.2Administratieve organisatie195 2.3Afwikkelen
van aangegane verplichtingen195 2.4Vorderingenbeheer1972.5Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese Commissie1992.6Misbruik en oneigenlijk gebruik bedrijfsborgstellingskredieten1992.7Agentschap Senter200 2.8Terughoudend verplichtingenbeleid201   3Financiële verantwoording 1994202   3.1Rekening202 3.2Toelichting bij de rekening2023.3Saldibalans met toelichting202 3.4Financiële
verantwoording Senter203 3.5Oordeel over de financiële
verantwoording203     Bijlage205SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Ministerie van Economische Zaken. De Rekenkamer
trof in de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen geen belangrijke fouten
en onzekerheden aan.Het vorderingenbeheer bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS),
een buitendienst van het Ministerie van Economische Zaken, is onvoldoende
ordelijk en controleerbaar. Hierdoor heeft de Rekenkamer geen zekerheid over
de volledigheid van de ontvangsten van het CBS voor een bedrag van f 14,5
miljoen. Het gaat hierbij vooral om inkomsten uit werkzaamheden voor derden.
De minister schreef in zijn reactie de conclusies van de Rekenkamer te delen
en wees op enkele inmiddels ondernomen stappen om de geconstateerde problemen
op te lossen.De tijdige afwikkeling van verplichtingen was in 1994 nog een probleem
bij het directoraat-generaal voor Economische Structuur. Eind 1994 stond bij
dit directoraat-generaal nog 2,5% van de projecten onterecht open. Bij twee
andere directoraten-generaal waar de Rekenkamer vorig jaar tekortkomingen
in het beheer van projecten constateerde, was de situatie verbeterd.Per 1 januari 1994 is bij het Ministerie van Economische Zaken het agentschap
Senter opgericht. Senter heeft tot taak programma's uit te voeren die de concurrentiekracht
van de Nederlandse economie vergroten. De verhouding tussen het ministerie
en Senter is op enkele punten niet goed geregeld. Zo betaalt het Ministerie
van Economische Zaken een deel van de overheadkosten van Senter, ondanks het
feit dat een departement volgens de Rekenkamer geen kosten van een agentschap
voor zijn rekening dient te nemen. De minister zag in de bevindingen van de
Rekenkamer geen aanleiding de relatie tussen het ministerie en Senter anders
vorm te geven.De Rekenkamer constateerde dat de interne procedure ter toetsing van aanmelding
van algemene steunmaatregelen bij de Europese Commissie werd nageleefd. De
Rekenkamer pleit sedert enige tijd overigens voor het eveneens intern administratief
vastleggen van de procedure individuele steunverlening; tot nu toe zonder
succes.Een andere tekortkoming bij het ministerie is de vertraging bij de invoering
van een centraal inventarissysteem met betrekking tot automatiseringsapparatuur
en -programmatuur.Positief oordeelt de Rekenkamer over het beleid van het ministerie ter
bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van borgstellingskredieten
ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf.De voorschriften van het Ministerie van Financiën inzake het terughoudend
verplichtingenbeleid zijn door het Ministerie van Economische Zaken ingepast
in het financieel beheer. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Economische Zaken. De Rekenkamer heeft over onderdelen van
dit onderzoek met de minister van Economische Zaken gecorrespondeerd. Zijn
reactie is in dit rapport verwerkt. Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994, alsmede van het agentschap Senter, dat per 1 januari 1994 is ingesteld.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 2.2. Administratieve organisatieDe Rekenkamer constateerde dat bij bijna alle buitendiensten van het ministerie
in 1994 beschrijvingen aanwezig waren van de meeste primaire niet-financiële
processen, maar dat deze nog niet alle formeel waren vastgesteld.Het ministerie is sedert 1991 bezig met de invoering van een centraal
inventarissysteem waarin zowel de automatiseringsapparatuur als de programmatuur
van het kernministerie wordt vastgelegd. Naar verwachting zou het systeem
in 1992 operationeel zijn, maar thans blijkt dat de programmatuur van het
merendeel van de dienstonderdelen nog niet in het systeem is opgenomen.De Rekenkamer beveelt aan een tijdpad op te stellen voor het opnemen van
de desbetreffende software in het centrale systeem. 2.3. Afwikkelen van aangegane verplichtingenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 van het Ministerie
van Economische Zaken concludeerde de Rekenkamer dat de opzet van het systeem
voor het tijdig afwikkelen van aangegane verplichtingen onvoldoende was. De
directoraten-generaal en de directie Financiën beschikten namelijk niet
over een administratief systeem waarin per project de realisatietermijn, de
uiterste declaratiedatum en de uiterste datum van vaststelling van de eindafrekening
konden worden vastgelegd. Ook schonken deze onderdelen weinig aandacht aan
de tijdigheid van de afwikkeling van de projecten. In de praktijk bleek de
termijn waarin niet werd beoordeeld of een project terecht nog openstond,
op te kunnen lopen tot bijna drie jaar. De minister wees toen in zijn reactie op de ontwikkeling van een nieuw
departementaal financieel administratief systeem (FAS), dat aan de genoemde
bezwaren van de Rekenkamer tegemoet zou komen. De minister stelde dat de geplande
invoerdatum voor het FAS 1 januari 1996 zou zijn.De Rekenkamer ging in haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 na in hoeverre
de afwikkeling van aangegane verplichtingen was verbeterd.De opzet van de tijdige afwikkeling van projecten werd eind 1994 door
de directie Financiën aangescherpt. Er kwam echter geen administratief
systeem tot stand waarin per project de realisatietermijn, de uiterste declaratiedatum
en de uiterste datum van de eindafrekening zijn vermeld.Aan het ontbreken van deze gegevens zou volgens het departement een einde
komen met de invoering van het FAS. Naar werd medegedeeld zou dit systeem
per 1 april 1996 worden ingevoerd.Begin 1995 waren er 136 openstaande projecten waarbij gedurende vier jaar
of meer geen wijzigingen meer waren voorgekomen. In 1993 was dit aantal 158.
Het totale bedrag aan verplichtingen op deze lang openstaande projecten nam
in 1994 met 63% toe, namelijk van f 114 miljoen naar f 186 miljoen.Bij drie van de vier directoraten-generaal van het ministerie ging de
Rekenkamer na in hoeverre zij er in slaagden het projectbeheer te verbeteren.
Hierbij keek zij ook naar de uitvoering van de jaarlijkse opschoningsacties
van de directoraten-generaal, gericht op de projecten waarbij gedurende twee
jaar of meer geen wijzigingen hebben plaatsgevonden.Het directoraat-generaal voor Industrie en Diensten en het directoraat-generaal
voor Energie gaven in 1994 voldoende aandacht aan de jaarlijkse opschoningsactiviteiten.
Voor zover er bij deze directoraten-generaal achterstanden waren, bestond
daarin voldoende inzicht.De opschoningsactie bij het directoraat-generaal voor Economische Structuur
ondervond vertraging. De oorzaak van de vertraging was volgens dit directoraat-generaal
onder meer gelegen in afstemmingsproblemen tussen de door de directie Financiën
opgestelde lijst van projecten met openstaande verplichtingen en het eigen
administratieve systeem voor openstaande projecten.Uiteindelijk stond eind 1994 bij het directoraat-generaal voor Economische
Structuur nog 2,5% van de projecten onterecht open.De Rekenkamer constateerde dat het directoraat-generaal voor Economische
Structuur in 1994 bij één project-afwikkeling was afgeweken
van de voorschriften van de Investeringspremieregeling regionale projecten
(IPR). Bij dit project werd in 1994 de subsidie vastgesteld op f 1,7
miljoen terwijl niet voldaan was aan de IPR-vereisten. Het departement heeft
geen terugvordering ingesteld, zodat voor dit project bij de ontvangsten een
bedrag van f 1,7 miljoen onrechtmatig/onvolledig is (artikel O 04.03).De Rekenkamer concludeerde dat het projectbeheer bij het directoraat-generaal
voor Economische Structuur in 1994, evenals in 1993, niet op orde was. Bij
de twee andere onderzochte directoraten-generaal was dat grotendeels wel het
geval.De minister wees er in zijn reactie op dat het uiteindelijke resultaat
van het projectbeheer over 1994 bij het directoraat-generaal voor Economische Structuur volgens de rapportages van de AD en de directie
Financiën redelijk was. Ten aanzien van de onterecht openstaande projecten
waren in een aantal situaties al nadere acties ontwikkeld, aldus de minister.De minister zegde toe dat tijdens de ontwikkeling van het FAS zal worden
bezien in hoeverre de lopende projecten vanaf de invoering kunnen worden gevuld
met de realisatiedata, de uiterste declaratiedata en de uiterste data van
de eindafrekeningen. 2.4. Vorderingenbeheer 2.4.1. Ministerie algemeenIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 merkte de Rekenkamer
op dat het departement in de toelichting bij de saldibalans niet de benodigde
gegevens over de ouderdom van vorderingen verstrekte. De Rekenkamer constateerde dat de toelichting bij de saldibalans 1994
deze informatie wel bevatte.Verder merkte de Rekenkamer in het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 op dat het vorderingenbeheer bij het directoraat-generaal voor Economische
Structuur grote tekortkomingen vertoonde wat betreft de volledigheid van de
registratie en de tijdigheid van de invordering.In 1994 is er, mede door een opschoningsactie in het najaar, bij dit directoraat-generaal
weliswaar verbetering opgetreden in het vorderingenbeheer, maar ten aanzien
van de volledigheid van de registratie traden nog tekortkomingen op. 2.4.2. Centraal Bureau voor de StatistiekIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
een afzonderlijk onderzoek ingesteld naar het vorderingenbeheer bij het Centraal
Bureau voor de Statistiek (CBS), een buitendienst van het Ministerie van Economische
Zaken. Het CBS heeft vorderingen op organisaties, instanties en particulieren
op grond van de volgende activiteiten:– werkzaamheden voor derden; dit zijn projecten waarbij het CBS
op basis van een overeenkomst met een opdrachtgever, werkzaamheden verricht
(financieel belang in 1994: f 14,3 miljoen);– de verkoop van publikaties, meestal abonnementen (f 2,4 miljoen);– het verkopen van fotokopieën en het verstrekken van inlichtingen
(f 0,2 miljoen).De genoemde activiteiten omvatten samen het overgrote deel van de ontvangsten
van het CBS. Als gevolg van gebreken in de interne controle met betrekking
tot de ontvangsten, gaf de AD een verklaring met beperking af bij de financiële
verantwoording van het CBS over 1993.Sinds 1991 onderneemt het CBS pogingen om zijn administratieve organisatie
te beschrijven. Desondanks was in juli 1995 nog geen goedgekeurde beschrijving
van de administratieve organisatie ingevoerd. Ook waren er nog onduidelijkheden
in de taken en bevoegdheden van de afdeling Interne Controle, die een onderdeel
vormt van de Centrale Staf van het CBS. Dit kwam het beheer van vorderingen
niet ten goede.Uit de controle van de AD over 1994 bleek dat de doorberekening van kosten
aan werken voor derden niet op orde was en dat de juistheid en volledigheid
van de facturering niet was gewaarborgd. Tevens liet de gegevensafstemming tussen het projectenbestand bij de hoofdadministratie
van de Centrale Staf en de bestanden bij de diverse divisies van het CBS te
wensen over.Ook bij de verkoop van kopieën en het verstrekken van inlichtingen
was sprake van tekortkomingen in het vorderingenbeheer. Deze verkopen werden
in 1994 pas geregistreerd na ontvangst van de desbetreffende betalingen op
een girorekening, zodat voldoende inzicht in de volledigheid van de ontvangsten
ontbrak.Het CBS was in 1994 niet in staat een overzicht op te stellen van het
verloop van de vorderingen.Als gevolg van de onzekerheid bij de ontvangsten door het onvoldoende
niveau van de administratieve organisatie en interne controle, verstrekte
de AD een verklaring met beperking bij de financiële verantwoording 1994
van het CBS.De toegangsbeveiling tot het financieel informatiesysteem van het CBS
liet te wensen over. Gebruikers waren in theorie in staat tot het wijzigen
van financiële gegevens. Inmiddels heeft het CBS maatregelen genomen
om dit risico tegen te gaan.Ook de bevoegdheden waren niet afdoende geregeld. Zo had de kassier beschikkende,
controlerende, uitvoerende, administrerende en bewarende bevoegdheden ten
aanzien van de aan hem toevertrouwde stukken.Volgens mededeling van het CBS is recentelijk een nieuwe bevoegdhedenstructuur
vastgesteld en ingevoerd.De directie Financiën van het ministerie dient volgens artikel 6
van het Besluit taak CDFEZ toezicht uit te oefenen op de uitvoering van de
begroting. Dit toezicht omvat onder meer de volledige, tijdige en doelmatige
inning van de ontvangsten bij de buitendiensten (waaronder het CBS).De Rekenkamer stelde vast dat een gestructureerd toezicht van de directie
Financiën op het financieel beheer bij het CBS ontbrak. Wel is bij de
directie Financiën een proces in gang gezet waarbij opnieuw naar het
toezicht op de buitendiensten wordt gekeken.De Rekenkamer concludeerde dat het vorderingenbeheer bij het CBS onvoldoende
ordelijk en controleerbaar was. Hierdoor heeft de Rekenkamer geen zekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten voor een bedrag van f 14,5 miljoen
(artikel O 01.31).De Rekenkamer beval aan:– een tijdpad op te stellen van het invoeren van een beschrijving
van de administratieve organisatie en interne controle;– verder invulling te geven aan een gestructureerd toezicht door
de directie Financiën;– een overzicht op te stellen van geldende regels op het vlak van
het beveiligingsbeleid.De minister schreef in zijn reactie de conclusies van de Rekenkamer te
delen. Er zijn volgens hem diverse stappen ondernomen om de geconstateerde
problemen op te lossen. Zo is in mei 1995 de administatieve organisatie op
hoofdlijnen formeel vastgesteld door de directeur-generaal en zijn binnen
deze administratieve organisatie de taken en bevoegdheden van de afdeling
Interne Controle geformuleerd. Naar verwachting zal de administratieve organisatie
nog dit jaar worden geïmplementeerd. Verder zijn bij het CBS functionarissen
benoemd die belast zijn met het decentrale toezicht op de tijdregistratie
en kostentoerekening van projecten voor derden. Ook zal een integrale verificatie
plaatsvinden door de afdeling Interne Controle van projecten voor derden boven
een bedrag van f 1 000. 2.5. Aanmelding steunmaatregelen bij de Europese CommissieIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 ging de Rekenkamer
na of het Ministerie van Economische Zaken – evenals alle andere ministeries –
beschikte over procedures die waarborgen dat alle steunmaatregelen vooraf
worden aangemeld bij de Europese Commissie.Aanmelding is nodig teneinde de Europese Commissie te laten beoordelen
of een bepaalde steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten van
de EuropeseUnie niet ongunstig zal beïnvloeden. Artikel 93
lid 3 van het EG-verdrag bepaalt dat een voorgenomen maatregel pas tot uitvoering
mag worden gebracht (dat wil zeggen: verplichtingen aangaan en uitgaven doen),
nadat de Europese Commissie een gunstige beslissing heeft genomen.In augustus 1993 werd op het ministerie de interne procedure «Melding
van toekomstige steunmaatregelen aan de Europese Commissie» ingevoerd.
In deze procedure is vastgelegd dat algemene steunmaatregelen aan de directie
Wetgeving en andere Juridische Aangelegenheden (WJA) en de directie Europa
van het directoraat-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen dienen
te worden voorgelegd. De directie WJA toetst of de steunmaatregel aan de Europese
Commissie moet worden voorgelegd en brengt daarover advies uit. De directie
Europa heeft een toetsende en coördinerende rol inzake het aanmelden
van steunmaatregelen. De ingevoerde procedure geldt alleen voor algemene steunmaatregelen.
De Rekenkamer pleit sedert enige tijd voor het eveneens intern administratief
vastleggen van de procedure «individuele steunverlening»; tot
nu toe zonder succes.De Rekenkamer constateerde dat de procedure werd nageleefd, zij het dat
het ministerie een algemene regeling uit 1991 pas in april 1995 toetste op
het punt van de melding aan de Europese Commissie.De Rekenkamer wees er op dat de interne toets dient plaats te vinden voordat
een regeling in werking treedt. De minister schreef in zijn reactie dit standpunt
te delen. 2.6. Misbruik en oneigenlijk gebruik bedrijfsborgstellingskredietenDe Rekenkamer onderzocht het beleid van het Ministerie van Economische
Zaken ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M
en O) met betrekking tot het Besluit borgstelling kredieten midden- en kleinbedrijf
(BB-MKB).Op grond van dit besluit kan de Staat borg staan wanneer een bank een
krediet aan een ondernemer uit het midden- of kleinbedrijf verleent. De (aangepaste)
regeling is van kracht sedert 12 april 1994.Het uitstaand risico op de borgstellingskredieten voor het middenen kleinbedrijf
beliep per 1 januari 1994 f 2 414 miljoen. De uitgaven op het begrotingsartikel
beliepen in 1994 f 68,1 miljoen en de ontvangsten (onder andere uit teruggevorderde
uitbetalingen) f 31,2 miljoen.Het BB-MKB kent naast bedrijfsborgstellingskredieten ook borgstellingskredieten
met betrekking tot bodemsanering. Deze zijn buiten het onderzoek gebleven.De Rekenkamer stelde vast dat de AD alle door de bank ingediende verliesdeclaraties
controleerde. Daarnaast onderwierp de directie Financiën alle verliesdeclaraties
boven de f 500 000 aan een controle en werd uit de overige verliesdeclaraties
een steekproef genomen van 10%. In het evaluatie-onderzoek dat in 1990 werd uitgevoerd naar de voorloper
van het BB-MKB is geen bijzondere aandacht gegeven aan M en O-aspecten.De Rekenkamer concludeerde dat het M en O-beleid met betrekking tot de
bedrijfsborgstellingskredieten in het kader van de regeling BB-MKB toereikend
is. Zij deed wel de suggestie bij de volgende evaluatie van de regeling ook
aandacht te geven aan M en O.De minister schreef in zijn reactie deze aanbeveling te zullen meenemen. 2.7. Agentschap SenterIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 besteedde de Algemene
Rekenkamer bijzondere aandacht aan de agentschappen bij de rijksoverheid.
Zij onderzocht de oprichtingsvoorwaarden, de financiële verhouding tussen
het ministerie en het agentschap, het toezicht van de minister op het agentschap
en de evaluatie van het functioneren van het agentschap.Uitgangspunt bij het onderzoek was dat de taak van het agentschap een
overheidstaak is en blijft, waarvoor de minister de volledige verantwoordelijkheid
behoudt.Het agentschap Senter is op 1 januari 1994 ingesteld. De taak van Senter
is het uitvoeren van opdrachten en programma's van het Ministerie van Economische
Zaken, verschillende andere ministeries en andere overheden. Het gaat hierbij
om programma's die tot vernieuwing aanzetten om zo de concurrentiekracht van
het Nederlandse bedrijfsleven te vergroten.De Rekenkamer ging na of voldaan was aan de drie door het Ministerie van
Financiën geformuleerde voorwaarden voor het oprichten van een agentschap:– er moet bij het op te richten agentschap sprake zijn van meetbare
produkten en diensten;– administratie en informatievoorziening moeten voldoen aan de eisen
die horen bij een meer resultaatgerichte wijze van sturen, hetgeen minimaal
moet blijken uit een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording over het jaar voorafgaande aan het jaar van het verkrijgen
van de agentschapstatus;– er dient een reële mogelijkheid te zijn om als agentschap
doelmatiger te opereren.De Rekenkamer stelde vast dat aan de eerste twee voorwaarden was voldaan.
Een goede onderbouwing van de mogelijkheid tot doelmatiger werken (de derde
voorwaarde) ontbrak echter. Zo waren er geen taakstellende afspraken over
doelmatigheidsverbetering.Voor de uitvoering van de diverse subsidieregelingen en programma's die
Senter in haar opdrachtenpakket heeft, ontvangt Senter een vergoeding op basis
van tarieven van de opdrachtgevers. In de meerjarenraming worden de opdrachten
ingeschat op f 48 miljoen per jaar. De belangrijkste opdrachtgever is
het Ministerie van Economische Zaken, goed voor ruim 90% van de omzet.Het agentschap dient volgens de Rekenkamer de integrale kosten in rekening
te brengen bij zijn opdrachtgevers. Het ministerie mag geen kosten van het
agentschap voor zijn rekening nemen. De Rekenkamer constateerde echter dat
een deel van de kosten van de overhead wordt betaald door het
kerndepartement of voor een gering deel nog door de Rijksgebouwendienst (RGD).
Het gaat om de kosten van de personeelsadministratie, de kosten van het gebruik
van het geautomatiseerde financieel systeem en een klein deel van de huisvestingskosten,
alsmede accountantskosten, de kosten van de landsadvocaat en de adviesfunctie
van de RGD. Deze kosten zijn niet in de tarieven verdisconteerd.Verder stelde de Rekenkamer vast dat bij de tarievenberekening de toerekening
van personeelskosten niet inzichtelijk wordt gemaakt.De directie Financiën is belast met het toezicht op het financieel
beheer van het agentschap. De Rekenkamer stelde vast dat dit toezicht voldoende
is geregeld.Het toezicht op de taakuitvoering ligt bij de directoraten-generaal van
het ministerie (in hun rol van opdrachtgever), het Bureau van de Secretaris-Generaal
en de directie Financiën. Ook dit toezicht is voldoende geregeld.Bij de bekendmaking van zijn voornemen met ingang van 1 januari 1994 de
agentschapstatus voor Senter in te voeren, deelde de minister van Economische
Zaken mee dat er in 1997 een evaluatie zal plaatsvinden. Deze evaluatie zal
zich richten zowel op het realiseren van het verwachte functioneren van Senter
zelf als op de wijze waarop het ministerie daarbij in de praktijk gebaat is.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de verhouding tussen het ministerie
en het agentschap Senter op enkele punten niet op ordelijke wijze is geregeld.
Dit betreft:– het niet doorberekenen van alle overheadkosten door het ministerie
aan Senter;– het ontbreken van taakstellende afspraken over doelmatigheidsverbetering.De minister schreef in zijn reactie dat de bevindingen van de Rekenkamer
hem geen aanleiding gaven de relatie tussen het departement en Senter op andere
wijze vorm te geven.Volgens de minister uit doelmatigheid zich enerzijds in het aantal in
te zetten uren per activiteit of eenheid produkt. Hiertoe wordt door de opdrachtgevers
met Senter onderhandeld. Anderzijds komt de doelmatigheid tot uitdrukking
in de ontwikkeling van de tarieven. Deze vertonen een dalende tendens. De
minister gaf aan dat het streven is de gemiddelde uitvoeringskosten de komende
jaren telkens met 2% te laten dalen.Het doorberekenen van kosten voor het gebruik van het geautomatiseerde
systeem voor programma en regelingsgelden, accountantskosten en kosten van
de Landsadvocaat zou volgens de minister eerder in de out-of-pocket sfeer
gebeuren dan via de tarieven en zo leiden tot het onnodig administratief rondpompen
van overheidsgeld. De kosten van de centrale personeelsadministratie en de
adviesfunctie van de RGD hebben volgens de minister een dermate kleine invloed
op de tarieven dat deze om praktische redenen buiten de systematiek zijn gebleven. 2.8. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De directie Financiën diende er vooraf
op toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan.
De AD werd belast met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid. Uit het onderzoek bleek dat de hoofden van dienst van het ministerie tijdig,
juist en volledig werden geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.
De directie Financiën heeft toezicht op het terughoudend verplichtingenbeleid
uitgeoefend. Ook de AD heeft zijn toezichttaak naar behoren vervuld.De Rekenkamer concludeerde dat het ministerie voldoende invulling had
gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Economische Zaken (exclusief agentschap) is samengesteld. Daarvan
wordt afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Economische
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen
1Uitgaven 1Ontvangsten Totaal3 678,23 192,96 524,7Geen belangrijke fouten/ onzekerheden3 678,23 192,96 524,7Fouten/onzekerheden000 Onvolledigheid2001,7   (14,5)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 90,3 miljoen, respectievelijk f 62 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten/onzekerheden en onvolledigheden is opgenomen
in de bijlage. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening over het
algemeen toereikend is. Wel zou meer aandacht voor de effecten van het beleid
wenselijk zijn. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal37 626,237 626,2 Niet
beoordeeld117 176,125 276,6 Beoordeeld20 450,112 349,6Geen belangrijke fouten/onzekerheden20 400,612 349,6Fouten/onzekerheden49,501 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.In de saldibalans is – evenals vorig jaar – het saldo van
het Fonds Investeringsrekening ook opgenomen. De Rekenkamer acht dit onjuist.
In punt 2.4.1 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel wordt hierop nader
ingegaan.De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de deugdelijke weergave van de
extra-comptabele vorderingen ad f 49,5 miljoen. Deze onzekerheid wordt
veroorzaakt door een reeds lang lopende dubieuze vordering.De toelichting op de saldibalans voldoet vrijwel aan de eisen. In combinatie
met de toelichting bij de rekening en een bijlage worden de aangegane verplichtingen
over 1994 en de betalingen in 1994 over het algemeen voldoende toegelicht.
Bij enkele artikelen ontbreekt echter een toelichting op omvangrijke wijzigingen
als gevolg van intrekkingen, terugbetalingen en correcties in 1994 op de dienstjaren
tot en met 1993. Verder acht de Rekenkamer het wenselijk dat de post Deelnemingen
wordt gespecificeerd. 3.4. Financiële verantwoording agentschap SenterSenter is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1994
bedroeg het totaal van de baten f 47,3 miljoen. Het totaal van de lasten
bedroeg f 46,5 miljoen: het voordelig resultaat over 1994 bedroeg derhalve
f 0,8 miljoen na een dotatie van f 2,4 miljoen aan reserves voor
onvoorzien en risico's. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk
f 2,6 en nihil. De totalen van de balans per 31 december 1994 bedroegen
f 15,4 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De rekening en de balans voldeden niet geheel aan
de vormvoorschriften in de geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijvingen
en -voorschriften. De toelichtingen op de rekening en de balans vertoonden
enkele tekortkomingen.Zo ontbrak bij de laatste bijvoorbeeld de bestemming van het resterende
batig saldo van f 0,8 miljoen. 3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan eerstgenoemde
eis, met uitzondering van een bedrag van f 49,5 miljoen aan extra-comptabele
vorderingen waaromtrent de Rekenkamer geen zekerheid over de deugdelijke weergave
kon verkrijgen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 14,5 miljoen aan ontvangsten, waarvan de
Rekenkamer het bedrag van de onvolledigheid niet kon vaststellen;– een bedrag van f 1,7 miljoen aan ontvangsten, waarvan de
Rekenkamer vaststelde dat het ten onrechte niet ontvangen was.De financiële verantwoording van het agentschap Senter en de toelichting
daarbij zijn niet geheel volgens de voorschriften opgesteld. Voor het overige
voldoet de verantwoording aan de eerste eis.De verantwoording voldoet tevens aan de tweede eis. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf01.31Ontvangsten CBS17,3(14,5)onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.404.03Diverse ontvangsten regionaal beleid1,31,7 onrechtmatig,
onvolledig2.3 totaal onvolledigheid 1 1,7      (14,5)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/
onzeker-hedenredenparagraaf    debetcredit   Extra-comptabele
vorderingen4 207,649,5 onzekerheid over de deugdelijke
weergave, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.3 totaal
onzekerheid 49,5   Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Inhoud Blz.    Samenvatting207   1Inleiding208   2Financieel
beheer208   2.1Accountantscontrole2082.2Administratieve organisatie208 2.3Geïntegreerde
verplichtingen-/kasadministratie209 2.4Schaderegelingen2092.5Geautomatiseerde betalingsorganisatie Dienst Landbouwkundig
Onderzoek212 2.6Stichting De Landbouwvoorlichting2132.7Financiële risico's bij Europese bijdragen214 2.8Misbruik
en oneigenlijk gebruik215 2.9Fondsen215 2.10Agentschap
Plantenziektenkundige Dienst216 2.11Terughoudend verplichtingenbeleid217   3Financiële verantwoording218   3.1Rekening218 3.2Toelichting bij de rekening2193.3Saldibalans met toelichting219 3.4Financiële
verantwoording agentschap220 3.5Oordeel over de financiële
verantwoording220     Bijlage220SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij.In 100% van de verplichtingen, 99,6% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De Rekenkamer concludeert wel dat op het gebied van het financieel beheer
vooral door reorganisaties risico's bestaan voor het ontstaan van een ontoereikende
administratieve organisatie. Het positieve effect van de operatie Comptabel
Bestel op dit gebied kan daardoor verloren gaan. Bij het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij is daarom nadrukkelijke aandacht voor de kwaliteit
van de informatievoorziening en de interne controle noodzakelijk.De nader onderzochte onderdelen van het financieel beheer gaven in een
aantal gevallen aanleiding tot kritiek. Dit geldt vooral voor twee vergoedingsregelingen
voor landbouwbedrijven die schade hebben geleden door extreme regenval (Noord-Nederland,
1993) en overstroming van de Maas (1993).De Rekenkamer plaatst vraagtekens bij de taxatierapporten waarop de vergoedingen
zijn gebaseerd. Controle op de juistheid ervan bleef bij een van de regelingen
achterwege. Uit onderzoek van de accountantsdienst is gebleken dat f 3,4
miljoen aan schade-uitkeringen onrechtmatig is uitgegeven; van een bedrag
van f 9,4 miljoen is de rechtmatigheid onzeker. Opvallend is dat voor
één van de regelingen de oorspronkelijke raming (f 3 miljoen)
bijgesteld moest worden naar f 8,5 miljoen.Evenals in 1993 zijn de toegezegde rijksbijdragen aan landinrichtingsprojecten
(financieel belang in 1994 ruim f 2,2 miljard) niet naar beneden bijgesteld.
Hierdoor is de waardering van de verplichtingen op de saldibalans niet actueel.
Een verbetering van deze situatie is op komst, maar voor 1994 betekent dit
nog een tekortkoming. Het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van twee
onderzochte regelingen leverde voornamelijk positieve conclusies op. Dit geldt
ook voor het onderzoek naar het Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de landbouw.
De Rekenkamer betwijfelt overigens de noodzaak van het voortbestaan van dit
fonds. In zijn reactie wees de minister op het kabinetsbesluit alle bestaande
zelfstandige bestuursorganen door te lichten. Daarbij zal ook deze aanbeveling
betrokken worden.Het toezicht op het financieel beheer bij het agentschap Plantenziektenkundige
Dienst blijkt goed geregeld, maar de financiële verhouding met het ministerie
is op een aantal punten nog niet duidelijk geregeld.Ten aanzien van stichting De Landbouwvoorlichting, die jaarlijks f 50
miljoen subsidie ontvangt, meent de Rekenkamer dat nog onvoldoende duidelijk
is wat de gewenste hoogte van de reserves en de gewenste bestemming is van
de winsten die de stichting vormt.Bij de Dienst Landbouwkundig Onderzoek achtte de Rekenkamer de geautomatiseerde
betalingsorganisatie onvoldoende betrouwbaar. De minister heeft verbeteringen
in gang gezet op het gebied van de administratieve organisatie, de financiële
programmatuur en de computerbeveiliging bij deze dienst. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van dit onderzoek met de minister van Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994, alsmede over het agentschap Plantenziektekundige Dienst, dat per 1 januari
1994 is ingesteld.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofd- stuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Administratieve organisatieIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 werd geconstateerd
dat het onderhoud van de administratieve organisatie sterk onder druk staat
van de reorganisatie-activiteiten binnen het departement en bij de organisaties
voor landbouwkundig onderzoek. Bij verschillende directies en diensten was
sprake van een steeds stijgende achterstand in het onderhoud. Daarbij werd
verwezen naar de reorganisaties.De Rekenkamer constateert naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek
1994 dat de situatie niet is verbeterd. De AD signaleerde deze aangelegenheid
ook in zijn samenvattend rapport over 1994.Inmiddels is een aanzet gegeven voor een integrale herziening van de beschrijving
van de administratieve organisatie. Het ligt tevens in de bedoeling om een
inhaalslag te plegen voor de achterstand in het onderhoud. Daartoe werd een
overzicht gemaakt van alle opmerkingen, die de AD de afgelopen drie jaar met
betrekking tot de administratieve organisatie heeft gemaakt. Met de inhaalslag
was medio 1995 nog niet begonnen zodat deze zaak ook voor het komende jaar
nog een punt van zorg blijft. Over de geautomatiseerde gegevensverwerking merkte de AD op dat de geplande
werkzaamheden in het kader van het jaarplan Informatiebeveiliging niet alle
zijn uitgevoerd. Zo moeten voor het in 1994 in gebruik genomen netwerk AGRONET
II nog aanvullende maatregelen worden genomen voor het afdekken van risico's
van onbevoegde toegang.Ook over enkele andere systemen merkte de AD op dat ze risicovol zijn.
Enerzijds doordat de uiteindelijke organisatie van de desbetreffende dienst
nog onduidelijk is en anderzijds doordat onvoldoende maatregelen zijn getroffen
ten aanzien van het systeem zelf.De Rekenkamer concludeert dat op het gebied van het financieel beheer
als gevolg van de reorganisaties risico's bestaan voor het ontstaan van een
ontoereikende administratieve organisatie. Het positieve effect van de operatie
Comptabel Bestel op dit gebied kan daardoor verloren gaan. Bij het Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is daarom nadrukkelijke aandacht voor
de kwaliteit van de informatievoorziening en de interne controle noodzakelijk. 2.3. Geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratieDe opzet van de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie voldoet
op hoofdlijnen aan de regelgeving.De Rekenkamer heeft met betrekking tot enkele in het rapport bij de financiële
verantwoording 1993 genoemde tekortkomingen nagegaan hoe de nieuwe stand van
zaken was.Het eerste punt betreft het verplichtingenbestand van de Landinrichtingsdienst.Hierbij was sprake van een waarderingsprobleem. Als gevolg van prijs-
en hoeveelheidsbijstellingen, gunstiger aannemingscontracten dan begroot en
beleidsbijstellingen, zouden de rijksbijdragetoezeggingen aan landinrichtingsprojecten
naar beneden bijgesteld moeten worden. De procedure daartoe werd gemiddeld
slechts eens in de drie jaar in werking gesteld. Als gevolg daarvan was de
waardering van de verplichtingen op de saldibalans niet actueel. Voor het
opheffen van de geconstateerde tekortkomingen was een werkgroep ingesteld.
De werkgroep heeft in december 1994 een rapport uitgebracht. Als gevolg hiervan
zal de Landinrichtingsdienst de verplichtingenstand in 1995 actualiseren op
basis van herziening van de rijksbijdragetoezeggingen.De Rekenkamer vindt dit een positieve ontwikkeling maar constateert dat
het verplichtingenbestand ultimo 1994 (financieel belang f 2,2 miljard)
niet de actuele waarde weergeeft.Het tweede punt betreft de grondverwerving voor landinrichtingsprojecten.
Wanneer een landinrichtingsproject wordt goedgekeurd heeft het ministerie
de taak om de benodigde grond te verwerven. Hierdoor wordt voor een reeks
van jaren een claim gelegd op de begroting.De minister achtte het medio 1994 mogelijk om in de toelichting bij de
begroting nadere informatie op te nemen uit het zogenaamde Aankoop Strategieplan.
Van deze mogelijkheid is in de begroting 1995 nog geen gebruik gemaakt.Op ambtelijk niveau is toegezegd dat in de toelichting bij de begroting
1996 de bedoelde informatie alsnog zal worden opgenomen. 2.4. Schaderegelingen 2.4.1. Overstromingsschade Maas 1993De Bijdrageregeling landbouwbedrijven overstromingsschade Maas 1993
voorzag in een vergoeding van 65% van de schade aan een aantal soorten niet
verzekerbare activa en een eenmalige rentesubsidie voor geldleningen die moesten
worden aangewend voor het herstel van de schade. Deze bijdrageregeling leidde
in 1994 tot uitgaven tot een totaal van f 12,8 miljoen en werd uitgevoerd
door de voormalige directie Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie Limburg.
Voor de uitkering van bijdragen werd gebruik gemaakt van externe taxateurs
die in opdracht van het landbouwbedrijfsleven reeds taxaties hadden uitgevoerd
voordat de regeling van kracht werd. In 1995 voerde de AD een onderzoek uit
naar de uitvoering van deze regeling. De AD constateerde dat qua opzet een
toereikend M en O-beleid is geformuleerd. De gehanteerde taxatierapporten
voldeden echter niet aan de eisen. Dit betrof zowel de toepassing van het
schadebegrip, de documentatie van de verrichte werkzaamheden als de onderbouwing
van de berekende schade.Uit het AD-onderzoek bleek verder dat ten onrechte een inhoudelijke beoordeling
op deze aspecten van de aanvragen annex taxatierapporten achterwege is gelaten.
Dit was deels te wijten aan een leemte in de uitvoeringsinstructies en deels
aan het achterwege laten van de in de uitvoeringsinstructies genoemde inhoudelijke
beoordeling (achteraf) van een aantal juist gerubriceerde schadecomponenten.Dit betekent dat een uitbetaald bedrag van circa f 3,4 miljoen als
onrechtmatig moet worden aangemerkt (artikel U 01.10). Voor het resterende
uitbetaalde bedrag ad f 9,4 miljoen bestaat voor de Rekenkamer onzekerheid
over de rechtmatigheid. 2.4.2. Regeling oogstschade 1993 Noord-NederlandDe Regeling Oogstschade 1993 Noord-Nederland voorzag in een bijdrage aan
landbouwbedrijven wanneer deze bepaalde gewassen als gevolg van de regenval
in het najaar van 1993 niet konden oogsten.In totaal werden 526 aanvragen ingediend, waarvan er uiteindelijk 346
werden toegewezen voor een totaalbedrag van ongeveer f 7,6 miljoen.De directie Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie (LNO) in Groningen
voerde de regeling uit. De Rekenkamer constateerde dat die uitvoering correct
verliep. De dossiers waren goed verzorgd en bevatten alle relevante documenten.Bepalend voor de hoogte van de uitkering waren de gegevens over de oppervlakte
niet-geoogste gewassen. De aanvrager moest deze informatie zelf verstrekken.
Om het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) te ondervangen
moest een bedrijfsdeskundige van Stichting De Landbouwvoorlichting (stichting
DLV) of van de Nederlandse Algemene Keuringsdienst de in de vooraangifte vermelde
oppervlakte taxeren.De stichting DLV had echter geen richtlijnen opgesteld voor de taxatie.
Ook had het ministerie niet aangegeven aan welke voorwaarden deze taxatie
moest voldoen. De taxatie was niet gebaseerd op een formele overeenkomst tussen
het ministerie en de stichting DLV. De Rekenkamer achtte dit niet juist omdat
de taxatie een belangrijke rol speelde bij de bepaling van het uiteindelijke
schadebedrag.Volgens de AD was het beter geweest om van de diensten van een onafhankelijke
organisatie gebruik te maken omdat de stichting DLV minder onafhankelijk was
vanwege de bedrijfsmatige klantgerichtheid op de agrarische ondernemers.Omdat er bij de beoordeling van aanvragen en de administratieve en fysieke
controle zonder meer uit werd gegaan van de juistheid van de DLV-taxaties
heeft de Rekenkamer onzekerheid over de juistheid van de verplichtingen en
uitgaven ten laste van artikel U03.02 over een bedrag van f 7,6 miljoen.
Dit bedrag blijft onder de door de Rekenkamer gestelde tolerantiegrenzen
(zie bijlage 1 van deze bundel) en wordt daarom niet betrokken in het oordeel
over de financiële verantwoording (zie hoofdstuk 3).In de regeling waren bepalingen opgenomen voor de controle op de naleving
door de Algemene Inspectie Dienst. Fysieke controle naar de juistheid van
de gegevens bleek echter niet mogelijk, omdat de aanduiding van de schadepercelen
op de bijgevoegde topografische kaart (schaal 1:10 000) gebrekkig was
en omdat in de meeste gevallen restanten van geleden schade reeds waren opgeruimd.
De Rekenkamer heeft dit punt laten meewegen in haar oordeelsvorming.Bij de beoordeling van de budgettaire aspecten van de regeling ging de
Rekenkamer ervan uit dat schaderegelingen als deze vaak een ad hoc-karakter
hebben. Zij komen vaak in korte tijd tot stand als reactie op calamiteiten.
De financiële consequenties van die regelingen zijn niet opgenomen in
de begroting. De raming van de financiële gevolgen en de inpassing in
de bestaande begroting moeten daarom met grote zorgvuldigheid geschieden.De raming van de uitgaven was in eerste instantie gebaseerd op een door
de stichting DLV uitgevoerde inventarisatie van de omvang van de schade. Het
uit te keren schadebedrag werd geraamd op f 3 miljoen. Om diverse redenen
werd die raming enkele malen aangepast en uiteindelijk op f 8,5 miljoen
bepaald. De wijzigingen werden veroorzaakt door problemen bij het vaststellen
van de financiële consequenties van het eigen risico van 30%. Hiervoor
waren gegevens op bedrijfsniveau nodig. De inventarisatie voorzag daar niet
dan wel onvoldoende in.De Rekenkamer concludeerde dat de inventarisatie door de stichting DLV
onvoldoende was voor een betrouwbare budgettaire onderbouwing voor het uiteindelijk
uit te keren bedrag. Zij beveelt aan in het vervolg voor een dergelijke regeling
een duidelijke instructie op te stellen voor de raming van de uitgaven. 2.4.3. Overige schadevergoedingsregelingenIn december 1994 werd de Regeling oogstschade 1993 Noord-Nederland gewijzigd
om een mogelijkheid te creëren voor compensatie aan bedrijven, die als
gevolg van de regenval ernstige kwaliteitsverliezen hadden geleden voor aardappelen
die wel waren geoogst. Voor de uitvoering van de regeling werd een bedrag
geraamd van f 3 miljoen.De wijziging kwam tot stand ondanks het feit dat de directie Uitvoering
Regelingen, de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) en de
AD aangaven dat het niet verantwoord was om in de oorspronkelijke regeling
tevens een voorziening te treffen voor kwaliteitsverliezen. De reden hiervoor
was dat dergelijke schade op dat moment niet was geïnventariseerd. Bovendien
was een relatie tussen kwaliteitsverlies en de weersomstandigheden minder
direct dan in het geval van niet-geoogste gewassen. Daarnaast werd aangegeven
dat een vergoeding voor kwaliteitsverlies een belangrijk precedent zou kunnen
scheppen voor uiteenlopende situaties waarbij van kwaliteitsverlies sprake
was. Als laatste reden werd aangegeven dat er bij een dergelijke compensatie
grote M en O-risico's bestonden, die niet allemaal door administratieve en
fysieke controles konden worden afgedekt.Daarom werd in de regeling opgenomen dat een aanvraag vergezeld moest
gaan van een verklaring door een registeraccountant of accountant-administratieconsulent
ten aanzien van de getrouwheid van een aantal gegevens. Door de verklaring
kon een waarschijnlijkheidscontrole worden uitgevoerd op de geleverde informatie.
Desondanks was er nog een groot aantal risico's dat slechts
ten dele door administratieve, fysieke en waarschijnlijkheidscontroles kon
worden afgedekt.Als gevolg van bovenmatige regenval in september 1994 hebben landbouwbedrijven
in de provincie Noord-Holland oogstverliezen geleden. Om een tegemoetkoming
te bieden voor de ontstane schade werd eind maart 1995 een concept-bijdrageregeling
opgesteld. Voorts werd naar aanleiding van uitzonderlijk hoge waterstanden
in de grote rivieren in januari en februari van 1995 in maart 1995 de Bijdrageregeling
landbouwbedrijven overstromingsschade 1995 opgesteld.De Rekenkamer concludeerde dat, ondanks de opgedane ervaringen bij de
uitvoering van eerdere calamiteitenregelingen en ondanks de aanbevelingen
van de AD, de opdracht voor de uitvoering van de taxaties voor de Bijdrageregeling
landbouwbedrijven overstromingsschade 1995 en de Regeling Oogstschade 1995
Noord-Holland niet wordt verstrekt door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij zelf, maar door het landbouwbedrijfsleven.Overigens werd wel gehoor gegeven aan de aanbeveling vooraf duidelijk
aan te geven aan welke eisen de taxatierapporten dienen te voldoen. 2.4.4. Reactie ministerDe minister schreef in zijn antwoord dat de risico's voor de bijdrage
voor kwaliteitsverliezen waren meegewogen bij het opstellen van de betreffende
regeling. Hij onderschrijft de mening van de Rekenkamer dat schaderegelingen
met de grootst mogelijke betrouwbaarheid moeten worden uitgevoerd. De minister
benadrukt dat het gaat om calamiteitenregelingen die vaak onder grote maatschappelijke
en tijdsdruk tot stand komen en waarbij de reikwijdte van het M en O-beleid
wordt begrensd door de aard en de omstandigheden die inherent zijn aan deze
regelingen. 2.5. Geautomatiseerde betalingsorganisatie Dienst Landbouwkundig
OnderzoekDe Rekenkamer heeft onderzoek uitgevoerd naar de betrouwbaarheid van de
geautomatiseerde betalingsorganisatie bij de Dienst Landbouwkundig Onderzoek
(DLO) en daarbinnen bij het organisatie-onderdeel DLO-centraal.In 1994 heeft DLO-centraal een nieuw systeem voor de geautomatiseerde
betalingen aangeschaft. Na de invoering ervan bij alle DLO-instituten zullen
de geautomatiseerde betalingen circa f 130 miljoen bedragen.De invoering van het nieuwe systeem verliep niet zonder problemen. Ook
de AD constateert in het samenvattend rapport 1994 een aantal onvolkomenheden,
zoals een onvoldoende waarborging van de betrouwbaarheid van de gegevensverwerking,
onder andere door het ontbreken van een tellingensysteem.Voorts had de invoering zonder een adequate beschrijving van de administratieve
organisatie rondom het systeem plaatsgevonden. Hierdoor waren er nog onvoldoende
compenserende maatregelen van interne controle om de bestaande leemten op
te vullen. De AD meldde dat er naar werd gestreefd om in de loop van 1995
een blauwdruk van een beschrijving van de administratieve organisatie gereed
te hebben. Inmiddels is het functioneel ontwerp van de tellingenmodule medio
maart 1995 gereedgekomen. De Rekenkamer constateerde in haar onderzoek tekortkomingen in het nieuwe
systeem. In diverse stadia van het betalingsproces is de juistheid van gegevens
onvoldoende gewaarborgd.Hierdoor is het niet zeker dat uiteindelijk tijdig de juiste bedragen
aan rechthebbenden zijn betaald en als zodanig in de administratie zijn verantwoord.Door de gebrekkige administratieve organisatie, de risico's die verbonden
zijn aan de invoering van het nieuwe systeem en de onvoldoende beveiliging
moest de AD voor het controlejaar 1994 een gegevensgerichte integrale controle
uitvoeren. Deze controle heeft geen onvolkomenheden aan het licht gebracht.Het gaat hier om een controle achteraf bij een administratie van beperkte
omvang. Het is echter evident dat bij grotere administraties, zoals bij verschillende
stichtingen voor landbouwkundig onderzoek, de voren omschreven risico's verregaande
gevolgen hebben voor de tijdigheid van de ontdekking van fouten en voor de
efficiency van de controle door de AD.De Rekenkamer concludeerde dat met de invoering van het nieuwe systeem
in de loop van 1994 bij het organisatieonderdeel DLO-centraal een geautomatiseerde
betalingsorganisatie is ontstaan, die onvoldoende betrouwbaar is. In deze
specifieke situatie bleek geen sprake van ordelijk en controleerbaar financieel
beheer.De minister antwoordde in hoofdlijnen akkoord te kunnen gaan met de conclusies
en aanbevelingen. Hij meldde dat met diverse verbeteringen een start is gemaakt
op het gebied van de administratieve organisatie, de financiële programmatuur
en de computerbeveiliging. 2.6. Stichting De LandbouwvoorlichtingDe stichting De Landbouwvoorlichting (DLV) is een verzelfstandigde dienst
van het ministerie die jaarlijks een subsidie van circa f 50 miljoen
ontvangt. De stichting DLV moet via voorlichting een bijdrage leveren aan
de hoofddoelstellingen van het beleid van het ministerie.De Rekenkamer onderzocht een aantal aspecten van het financieel beheer
van de stichting.De stichting DLV is in 1992 opgericht. Pas medio 1995 en na afsluiting
van het onderzoek zijn de subsidievoorwaarden definitief vastgesteld. Volgens
de concept-subsidievoorwaarden krijgt de stichting DLV jaarlijks een subsidie
als bijdrage in het exploitatietekort verbonden aan de in het goedgekeurde
jaarplan opgenomen werkzaamheden en activiteiten.Bij het vaststellen van het exploitatietekort worden profijtinkomsten
niet meegeteld. Dat zijn de inkomsten verkregen door dienstverlening aan opdrachtgevers
uit het landbouwbedrijfsleven, waarvoor de tarieven door het bestuur worden
vastgesteld.De profijtinkomsten dienen in eerste aanleg om het gedeelte van de exploitatiekosten
te dekken dat niet door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
wordt gesubsidieerd. Met het landbouwbedrijfsleven is overeengekomen de subsidie
vanaf 1992 jaarlijks met 5% te verminderen tot de situatie zou zijn bereikt
dat het landbouwbedrijfsleven 50% van de kosten van de stichting voor zijn
rekening neemt. In de praktijk zijn de profijtinkomsten zodanig gestegen dat
het ministerie de subsidie sterker kan laten dalen dan met 5%.Hierdoor bedroeg de subsidie in 1994 circa 67% van het subsidiabele bedrag
in plaats van 85%.Door de stijgende profijtinkomsten heeft zich niettemin binnen de stichting
DLV een winst gevormd. De subsidievoorwaarden voorzien niet in een procedure voor het geval dat
de profijtinkomsten sterker stijgen dan de subsidie van het ministerie daalt.In de concept-subsidievoorwaarden waren geen bepalingen opgenomen over
de winstbestemming of over het kweken van een reserve. In de definitieve subsidievoorwaarden
is blijkens het antwoord van de minister een bepaling opgenomen dat deze aan
voorzieningen een maximum en aan reserves nadere voorwaarden kan stellen.
Naar de mening van de Rekenkamer is hiermee nog niet duidelijk wat de gewenste
hoogte is van de reserves en evenmin wat de bestemming van winsten is.Over de controle op de stichting is op te merken dat de hiervoor ingeschakelde
openbaar accountant in april 1995 een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening
1994 heeft gegeven. Daarin is verklaard dat de stichting heeft voldaan aan
de subsidievoorwaarden.Het ministerie heeft voldoende waarborgen geschapen om de rechtmatigheid
van de subsidiëring van de stichting DLV te verzekeren. 2.7. Financiële risico's bij Europese bijdragenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 ging de Rekenkamer
in op de mate waarin het ministerie inhoud had gegeven aan zijn verantwoordelijkheid
ten aanzien van een Europese subsidie aan de provincie Friesland voor de ontwikkeling
van het platteland. Het betrof een subsidie uit een van de zogenoemde structuurfondsen.De Rekenkamer constateerde dat de beoordeling door de AD van het financieel
beheer van de provincie Friesland beperkt was gebleven tot een beoordeling
van de opzet van de controle door de Provinciale Accountantsdienst (PAD).
Dit achtte de Rekenkamer een te smalle basis. Bovendien constateerde de AD
dat de PAD in onvoldoende mate had gekeken naar het financieel beheer. De
Rekenkamer was van mening dat er niet voldoende zekerheid was dat het financieel
beheer voldeed aan de eisen van de Europese regelgeving.Inmiddels heeft een hervorming van de structuurfondsen plaatsgehad.Naar aanleiding hiervan en in overleg met de verantwoordelijke controle-instanties
in Brussel heeft de Nederlandse regering met de Europese Commissie de volgende
afspraken gemaakt:– ieder departement zal zorgdragen voor de beoordeling van de regionale
controle- en beheerssystemen;– de review ten aanzien van de opzet en werking hiervan zal door
de desbetreffende AD's worden uitgevoerd;– er zal in overleg met de Commissie invulling worden gegeven aan
de manier waarop de Commissie van de werkzaamheden van de AD's gebruik kan
maken.De hervorming van de structuurfondsen dient een uitgebreide informatievoorziening
ten behoeve van de Europese Commissie tot stand te brengen. Om hierin te voorzien
zal het financieel beheer bij de centrale directie Financieel-Economische
Zaken (CDFEZ) in de loop van 1994 worden aangepast.Met de provincie Friesland maakte het ministerie de principe-afspraak
om de afwikkeling van de finale afrekening in gezamenlijk overleg te beoordelen.De Rekenkamer is van mening dat met de in gang gezette ontwikkelingen
een goede aanzet is gegeven voor de afbakening van de verantwoordelijkheden. 2.8. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.8.1. Regeling beheersovereenkomsten 1993In het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer onderzoek gedaan
naar het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O) van de Regeling beheersovereenkomsten 1993 (RBO). Op grond
van deze regeling kunnen agrarische ondernemers die hun bedrijfsvoering mede
richten op natuur en landschap, een vergoeding krijgen van het ministerie.
De wederzijdse verplichtingen worden vastgelegd in beheersovereenkomsten.Eind 1994 waren voor ruim 35 000 hectare beheersovereenkomsten gesloten,
waarbij naar schatting 13 000 landbouwers waren betrokken. De uitgaven
van het ministerie in het kader van de RBO bedroegen in 1994 f 23,9 miljoen.De Rekenkamer concludeert op grond van haar onderzoek dat het M en O-beleid
voor de RBO toereikend is. Wel zijn er signalen dat met het stijgen van het
aantal overeenkomsten capaciteitsproblemen kunnen ontstaan die de controle
onder druk zouden kunnen zetten. Voorts is de controle op naleving van een
aantal beheersmaatregelen, zoals het niet gebruiken van bestrijdingsmiddelen
en het niet uitrijden van drijfmest, zeer arbeidsintensief. Deze controle
geschiedde niet systematisch maar op ad hoc basis. 2.8.2. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 onderzocht de Rekenkamer
het beleid gericht op de voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M en O) van de Interimregeling ziektekosten ambtenaren (IRZK). Zij
constateerde toen tekortkomingen in de controle van door belanghebbenden verstrekte
gegevens.De Rekenkamer stelde vast dat het M en O-beleid rond de IRZK voor 1994
wel toereikend was. 2.9. FondsenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
voor een aantal ministeries het onderwerp 'fondsen' onderzocht.Van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij werd het Ontwikkelings-
en Saneringsfonds voor de Landbouw (O en S-fonds) in het onderzoek betrokken.Het O en S-fonds is een stichting die in 1963 in het leven geroepen is
om de stimulering van de bedrijfsbeëindigingen via een specifieke regeling
begrotingstechnisch soepel te laten verlopen. De doelstelling is later uitgebreid
tot de ontwikkeling van het landbouwbedrijfsleven in breder verband door middel
van onder meer investeringssubsidies. In de loop der jaren is de nadruk bij
de uitvoering verschoven van sanering naar ontwikkeling.Het ministerie heeft in 1994 voor een bedrag van circa f 81,1 miljoen
bijgedragen aan het fonds.In het onderzoek stonden de volgende vragen centraal:– zijn de inrichting en vormgeving van het O en S-fonds wettelijk
voldoende geregeld;– kan de minister zijn verantwoordelijkheid voor het O en S-fonds
voldoende waarmaken? Uit het onderzoek kwam naar voren dat de inrichting en vormgeving van
het O en S-fonds niet geheel aan de gestelde eisen voldeden. Zo werd het fonds
niet opgericht bij wet. Wel werden maatregelen genomen in de organisatorische
sfeer en ten aanzien van het financieel beheer, waarvan het beoogde effect
in overeenstemming is met de elementen die in een instellingswet voor een
zelfstandig bestuursorgaan dienen te worden opgenomen.In principe zijn voor het fonds voldoende regels gesteld ten behoeve van
taken en bevoegdheden, bekostigingswijze, reservevorming en de wijze waarop
verantwoording en toezicht geregeld is.De Rekenkamer beveelt wel aan te bezien of handhaving van de huidige constructie
van het O en S-fonds nog wel noodzakelijk is en of niet beter gekozen kan
worden voor een vorm van interne verzelfstandiging. Belangrijke redenen hiervoor
zijn dat van een afgescheiden financieel beheer geen sprake is en dat de noodzaak
om grote bedragen voor te financieren is afgenomen.In zijn reactie wees de minister op het kabinetsbesluit om alle bestaande
zelfstandige bestuursorganen door te lichten. Het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij heeft hiervoor reeds een actieplan ontwikkeld. Bij
de operatie zullen de aanbevelingen van de Rekenkamer worden betrokken. 2.10. Agentschap Plantenziektenkundige DienstIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 besteedde de Rekenkamer
bijzondere aandacht aan de agentschappen bij de rijksoverheid. Zij onderzocht
de wijze waarop invulling is gegeven aan de relatie tussen de ministeries
en de agentschappen. Hiertoe bekeek zij de oprichtingsvoorwaarden, de financiële
verhouding tussen het ministerie en het agentschap, het toezicht van de minister
op het agentschap en de regelingen rond een evaluatie van het functioneren
van het agentschap.Uitgangspunt bij het onderzoek was dat de taak van het agentschap een
overheidstaak is en blijft, waarvoor de minister de volledige verantwoordelijkheid
behoudt.Voor het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is de Plantenziektenkundige
Dienst (PD) in het onderzoek betrokken. Deze is belast met het uitvoeren van
de Plantenziektenwet en de Bestrijdingsmiddelenwet. De daaruit voortkomende
taken zijn gericht op het weren, bestrijden en beheersen van ziekten en plagen
in de plantaardige sector, en het beoordelen van de deugdelijkheid van bestrijdingsmiddelen
en grondontsmettingsmiddelen. De jaarlijkse uitgaven en ontvangsten bedragen
respectievelijk circa f 27 miljoen en circa f 9 miljoen.Als belangrijkste doelstelling voor de interne verzelfstandiging gold
het teweegbrengen van een verhoogd kostenbewustzijn en een grotere cliëntgerichtheid
bij de PD-medewerkers.Uit het onderzoek kwam naar voren dat bij de instelling van het agentschap
PD per 1 januari 1994 niet aan alle oprichtingsvoorwaarden is voldaan. Wel
zijn de produkten meetbaar en beschikt het agentschap over een goedkeurende
accountantsverklaring. Het heeft vooraf evenwel niet aangetoon doelmatiger
te kunnen werken als agentschap. Daartoe is wel een goede aanzet gegeven.Op een aantal punten is de financiële verhouding tussen ministerie
en agentschap nog niet duidelijk geregeld.Zo bestaat tussen de PD en de Rijksgebouwendienst een verschil van mening
over de omvang van de huisvestingskosten. De jaarlijkse kosten van
huisvesting zijn op basis van vervangingswaarde geschat op f 4,7 miljoen.
De Rijksgebouwendienst wenst de PD een dergelijk budget voor huisvestingskosten
echter niet ter beschikking te stellen en beperkt het budget tot f 470 000.Zolang er tussen het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
en het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
geen overeenstemming is, betaalt de PD geen vergoeding voor huisvestingskosten.Deze aangelegenheid verkeert al enige tijd in een patstelling.Het is de PD toegestaan te reserveren en voorzieningen te treffen. Daartoe
dienen met het ministerie afspraken te worden gemaakt, gebaseerd op een meerjarig
investeringsplan. Een dergelijk plan was ten tijde van het onderzoek echter
nog niet opgesteld.Het toezicht op het financieel beheer en de uitvoering daarvan door het
agentschap is goed geregeld. Onder meer is een specifieke managementrapportage
ontwikkeld die elk kwartaal volume- en prestatiegegevens levert op basis van
relevante kengetallen. Enkele aspecten met betrekking tot deze rapportage
behoeven nog verdere uitwerking.Het ministerie heeft voorzien in een evaluatie van de agentschapsstatus.
Dit zal gebeuren in het kader van de voorbereiding van de begroting 1998.
Bij deze evaluatie zal gebruik worden gemaakt van de kengetallen uit de kwartaalrapportages.In zijn reactie deelde de minister mee dat de huisvestingsproblematiek
van de PD zijn aandacht blijft behouden. Datzelfde gold voor het investeringsplan
en de reserveringen, waarover in de eerste helft van 1995 binnen het ministerie
van gedachten was gewisseld. 2.11. Terughoudend verplichtingenbeleid 2.11.1. InleidingVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid. 2.11.2. BevindingenDe CDFEZ heeft op 6 juni 1994 aan de beleidsdirecties van het ministerie
meegedeeld dat bij het aangaan van verplichtingen de strakke lijn diende te
worden aangehouden, hetgeen betekende dat op het departement de verplichting
rustte om aan te tonen dat een verplichting onvermijdelijk was. CDFEZ is van
mening dat zij door het bekendmaken van de operatie via een circulaire heeft
voldaan aan de richtlijnen van het Ministerie van Financiën. De CDFEZ
heeft het begrip onvermijdelijk echter niet in samenspraak met de Inspectie
der Rijksfinanciën (IRF) nader geoperationaliseerd. Daardoor is naar
de mening van de Rekenkamer voor de beleidsdirecties geen duidelijk kader
geschapen. Wel werd met de IRF afgesproken dat eventuele problemen bij de
uitvoering schriftelijk aan de IRF voorgelegd zouden worden.De CDFEZ heeft de beslissingen over de onvermijdbaarheid van de verplichtingen
gemandateerd aan de beleidsdirecties. Verplichtingen die in
de desbetreffende periode werden aangegaan dienden expliciet door de directeur
van de beleidsdirectie te zijn goedgekeurd. Hierop werd door de CDFEZ alleen
in die gevallen toegezien waarbij voor het aangaan van de verplichtingen medeparaaf
van de CDFEZ nodig was. Deze procedure was niet gebonden aan een bepaald bedrag.De CDFEZ oefende haar toezicht uit door voorlichting en advisering; in
sommige gevallen werden door directies en diensten verplichtingen vooraf ter
advisering voorgelegd. Naar de mening van de CDFEZ was vastlegging hiervan
in het kader van de adviesfunctie niet noodzakelijk.Voor de controle op de invulling door de directies en diensten van het
terughoudend verplichtingenbeleid zou de CDFEZ gebruik maken van de controle
op de uitvoering door de AD.De AD heeft een globale cijferbeoordeling uitgevoerd op de in de desbetreffende
periode aangegane verplichtingen. Tijdens de reguliere controle gaat de AD
achteraf na of de directies en diensten de juiste procedure hebben gevolgd.De Rekenkamer constateerde dat de AD in haar rapportage geen opmerkingen
over dit onderwerp heeft gemaakt. 2.11.3. ConclusiesCDFEZ heeft de beleidsdirecties tijdig en juist, maar niet volledig geïnformeerd
over de verplichtingenstop. CDFEZ heeft zelf in beperkte mate toezicht uitgeoefend.
Zij verlaat zich voor de controle op de AD. Deze heeft het toezicht door de
CDFEZ beoordeeld en de controle op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid
door de directies en diensten in de reguliere controle opgenomen.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij niet voldoende invulling heeft gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.11.4. Reactie minister en commentaar RekenkamerDe minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij verschilt van mening
met de Rekenkamer over de conclusies. Zijn standpunt is, dat de voorlichting
over de spelregels van de operatie terughoudend verplichtingenbeleid wel degelijk
volledig is geweest en dat het toezicht van CDFEZ geen beperkt karakter had.De Rekenkamer merkt op dat de minister voorbij gaat aan het feit dat CDFEZ
steunde op de reguliere controle van de AD. Deze vond plaats nadat de tijdelijke
verplichtingenstop was opgeheven en kon dus geen effect meer hebben op het
aangaan van verplichtingen. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (exclusief agentschap) is
samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
van fouten en onzekerheden in de rekening die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven
1Ontvangsten Totaal3 346,73 277,9554,7Geen belangrijke fouten/ onzekerheden3 346,73 265,1554,7Fouten/onzekerheden012,80 Onvolledigheid0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 22,3 miljoen, respectievelijk f 30,4 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaat met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.De fouten en onzekerheden zijn reeds behandeld in paragraaf 2.4. 3.2. Toelichting bij de rekeningHet algemeen deel van de toelichting gaat niet in op de stand van zaken
met betrekking tot de (beschrijving van de) administratieve organisatie. Gezien
de stand van zaken (zie paragraaf 2.3) had naar de mening van de Rekenkamer
een toelichting omtrent de achterstanden in het onderhoud en de voornemens
dienaangaande van de CDFEZ in de rede gelegen. De Rekenkamer acht de toelichting
op dit punt dan ook onvolledig.Bij de volgende uitgavenartikelen worden de cijfers niet per artikelonderdeel
toegelicht: 01.01, Personeel en Materieel; 01.10 Overige subsidies en uitgaven;
02.01 Wetenschappelijk Onderwijs; 02.02 Hoger Agrarisch Onderwijs; 02.08 Overige
subsidies en uitgaven; 05.03 Voeding en Kwaliteit.Aangezien het niveau van de toelichting bij de rekening hetzelfde moet
zijn als bij de begroting, is de toelichting ook op dit punt onvolledig. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat de totaalbedragen van de saldibalans 1994 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen belangrijke
fouten en onzekerheden bevat. Wat overblijft is het bedrag van fouten/onzekerheden
of onvolledigheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (bedragen x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal14 568,914 568,9 Niet
beoordeeld 19 653,65 748,2 Beoordeeld4 915,38 820,7Geen belangrijke fouten/onzekerheden4 915,36 610,6Onzekerheid02 210,11 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel. De toelichting op de saldibalans gaat niet in op de stand van zaken met
betrekking tot de waardering van het verplichtingenbestand van de Landinrichtingsdienst
(zie paragraaf 2.3).Voorts ontbreekt een toelichting op de omvangrijke bijstellingen die zich
hebben voorgedaan bij de verplichtingen ten aanzien van de beleidsvelden:
«agrarisch onderwijs» en «kwaliteitszorg», alsmede
de «verplichtingen buiten begrotingsverband».Op deze punten acht de Rekenkamer de toelichting op de saldibalans daarom
onvolledig. 3.4. Financiële verantwoording agentschap Plantenziektenkundige
DienstDe Plantenziektenkundige Dienst is een agentschap met een stelsel van
baten en lasten. Over 1994 bedroeg het totaal van de baten f 28,7 miljoen.
Het totaal van de lasten bedroeg f 26,0 miljoen: het voordelig resultaat
over 1994 bedroeg f 2,7 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
waren f 0,2 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1994 bedroegen
f 8,5 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en/of onzekerheden.De toelichting op de balans voldeed niet geheel aan de voorschriften.
Zo ontbraken de waarderingsgrondslagen en afschrijvingsmethoden voor de materiële
activa. 3.5. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis, met uitzondering van de verplichtingenpost op de saldibalans, waarvan
de Rekenkamer de volledigheid niet kon vaststellen in verband met een niet
volledig geactualiseerde waardering van de verplichtingen van de Landinrichtingsdienst.
De toelichtingen op de rekening en saldibalans zijn op enkele punten onvolledig.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– en een bedrag van f 9,4 miljoen (schade-uitkeringen) waarvan
de rechtmatigheid onzeker is;– een bedrag van f 3,4 miljoen (schade-uitkeringen) dat als
onrechtmatig moet worden beschouwd.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het agentschap voldoet aan de eerste eis,
met uitzondering van de toelichting bij de balans die niet geheel voldeed
aan de voorschriften.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook. BIJLAGEBelangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) ArtikelOmschrijvingOmvangFouten/
onzeker-hedenRedenParagraaf 01.10Overige
subsidies en uitgaven119,43,4Onrechtmatig, in strijd met
de regelgeving schadevergoeding uitgekeerd2.4    9,4Onzeker,
tekortkomingen in het M en O-beleid2.4Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) Postnr. OmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf   DebetCredit  11Openstaande
verplichtingen3 296,7 2 210,1Onzekerheid
over de deugdelijke weergave Tekortkomingen in de administratieve organisatie2.3Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Inhoud Blz.    Samenvatting223   1Inleiding224   2Financieel beheer224   2.1Accountantscontrole224 2.2Bijstandsuitgaven2252.3Algemene Kinderbijslagwet en Toeslagenwet226 2.4Toeslagenfonds2282.5Financiering Wet Sociale Werkvoorziening229 2.6Samenloop
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met loon ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening2332.7Rijksbijdrageregeling banenpools234 2.8Administratieve
organisatie234 2.9Misbruik en oneigenlijk gebruik2352.10Terughoudend verplichtingenbeleid238 2.11Vorderingenbeheer238   3Financiële verantwoording 1994239   3.1Rekening239 3.2Toelichting bij de rekening2403.3Saldibalans met toelichting240 3.4Oordeel
over de financiële verantwoording241     Bijlage242SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. In 100% van de verplichtingen, 89,8% van de uitgaven en 99,6%
van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. Daarnaast is er sprake van als onvolledig aangemerkte uitgaven en ontvangsten
(er is te weinig betaald respectievelijk ontvangen) en van ontvangsten waarvan
de volledigheid niet vaststaat (er is mogelijk te weinig ontvangen).Het door de minister gevoerde financieel beheer ten aanzien van de Algemene
Bijstandswet is in 1994 verder verbeterd. Voor het eerst kon de Rekenkamer
een positief rechtmatigheidsoordeel verbinden aan het grootste deel van de
aan deze en aanverwante wetten verbonden uitgaven. Ook op andere terreinen waar al jaren aanmerkelijke tekortkomingen in
het financieel beheer bestonden is in 1994 aanmerkelijke vooruitgang geboekt.
Dit betreft de Algemene Kinderbijslagwet, de Toeslagenwet en de samenloop
van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met loon ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening.
In haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 kondigde de Rekenkamer
aan de ontwikkelingen in het financieel beheer op deze terreinen met extra
aandacht te zullen volgen. Zij constateerde dat in 1994 zowel in de regelgeving
als in de controle problemen zijn opgelost. Op grond hiervan heeft de Rekenkamer
afgezien van het maken van bezwaar krachtens artikel 55, eerste lid van de
Comptabiliteitswet.Overigens worden door de verbeteringen in de controle de tekortkomingen
in de uitvoering van de Toeslagenwet door de bedrijfsverenigingen en de informatievoorziening
over de «samenloop WSW» duidelijker zichtbaar. De Rekenkamer acht
het nodig dat het ministerie in de komende tijd actief toeziet op de verbetering
van de uitvoering van de Toeslagenwet en op de verbetering van de informatievoorziening
ten aanzien van uitkeringsgerechtigden die ook WSW-loon ontvangen. De minister
schreef in zijn reactie dat beide punten zijn bijzondere aandacht hebben.De Toeslagenwet werd tevens betrokken in het ook bij een aantal andere
ministeries uitgevoerde onderzoek naar fondsen. De Rekenkamer stelde vast
dat de inrichting en vormgeving van het Toeslagenfonds voldoende in de wetgeving
is geregeld.Het departementale financiële beheer met betrekking tot de Wet Sociale
Werkvoorziening bevat over het geheel genomen voldoende waarborgen voor een
rechtmatige uitvoering van de wet, met uitzondering van de vaststelling van
de rechtmatige toelating van personen tot de sociale werkvoorziening.De minister gaat jaarlijks na of de vergoedingen die gemeenten ontvangen
voor het uitvoeren van de Wet Sociale Werkvoorziening onverkort kunnen worden
gehandhaafd of dat financiële maatregelen moeten worden getroffen. De
Rekenkamer stelde vast dat opzet en werking van deze decharge nog niet geheel
voldoen. Een op onjuiste gegevens gebaseerde verdeling van het beschikbare
budget onder de gemeenten wordt niet in alle gevallen gecorrigeerd. Ook liggen
de consequenties van vastgestelde tekortkomingen in de gemeentelijke uitvoering
niet voldoende vast.Evenals vorig jaar waren de uitgaven voor banenpools (f 400 miljoen)
onrechtmatig omdat een deugdelijke wettelijke basis ontbrak. De minister is zijn toezeggingen ter verbetering van het beheer van vorderingen
nagekomen.Ook bij de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van
de Algemene Kinderbijslagwet is vooruitgang geboekt.Het departementale M en O-beleid rond de Wet inkomensvoorziening oudere
en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers was op een aantal punten
nog niet toereikend. De minister deelde de opvatting van de Rekenkamer en
heeft inmiddels maatregelen genomen.De voorschriften van het Ministerie van Financiën inzake het terughoudend
verplichtingenbeleid zijn goed ingepast in het financieel beheer.Het ministerie verricht grote inspanningen om de administratieve organisatie
aan te passen nu het ministerie is gereorganiseerd. De beheersing van deze
werkzaamheden wordt bemoeilijkt door het ontbreken van een stappenplan. De
minister heeft toegezegd een stappenplan op te stellen. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van dit onderzoek met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofd- stuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden
toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 2.2. BijstandsuitgavenIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat het door de minister gevoerde financieel beheer ten aanzien van de Algemene
Bijstandswet (ABW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) in de loop van 1993 was verbeterd.
Deze lijn is in 1994 voortgezet.Zo is begonnen met de invoering van twee nieuwe geautomatiseerde systemen,
waarmee de handelingen die aan de vaststelling van de rijksvergoeding aan
gemeenten ten grondslag liggen en de onderbouwing van die vaststelling inzichtelijk
worden gemaakt.De rijksconsulenten, die belast zijn met het toezicht op de gemeentelijke
uitvoering van de ABW, IOAW en IOAZ, voerden hun werk in het algemeen tijdig,
volledig en op een kwalitatief voldoende niveau uit. De bij de gemeenten controlerende
accountants verrichtten hun controles over het vergoedingsjaar 1992 (dat grotendeels
in 1994 is afgerekend) voor een belangrijk deel volgens een nieuw controleprotocol.Het departement heeft bij de definitieve vaststelling van de vergoeding
aan de gemeenten het in 1992 vastgestelde «toetsings- en maatregelenbeleid»
in het algemeen goed uitgevoerd. Een punt van aandacht hierbij is nog het
volgende. Het ministerie heeft in 1994 16 creditnota's voor een totaalbedrag
van f 690 000 geaccepteerd van gemeenten die op grond van uit het
toezicht blijkende tekortkomingen een maatregel opgelegd hadden moeten krijgen.
Omdat deze gemeenten zo aan een maatregel ontkwamen, kunnen ze de in het maatregelenbeleid
vastgelegde herhalingsboete ontlopen wanneer een tekortkoming zich langer
dan één jaar voordoet. Dit is een oneigenlijke toepassing van
het maatregelenbeleid.De minister liet de Rekenkamer naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek
1993 weten dat in de tweede helft van 1994 een circulaire voor gemeenten gereed
zou zijn waarin de hoofdlijnen en criteria van het gemeentelijk beleid ter
voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van bijstandsgelden
zou zijn weergegeven. Deze circulaire is in juli 1995 uitgebracht.Over 1994 heeft de Rekenkamer voor het eerst de rechtmatigheid kunnen
vaststellen van een groot deel van de vergoedingen in het kader van de ABW,
de IOAW en de IOAZ. Over 1993 had de Rekenkamer nog met betrekking tot 100%
van de uitgaven onzekerheid over de rechtmatigheid. Op grond van het rechtmatigheidsonderzoek
1994 stelde de Rekenkamer vast dat de in 1994 aan de gemeenten betaalde voorschotten
rechtmatig verstrekt zijn. Tevens kon voor respectievelijk ongeveer 79%, 83%
en 87% van de in 1994 afgerekende bedragen in het kader van de ABW, de IOAW
en de IOAZ de rechtmatigheid worden vastgesteld. Voor het resterende deel
van de afrekeningen was, zo heeft de Rekenkamer vastgesteld, de op het ministerie
aanwezige informatie nog niet toereikend. Op grond hiervan heeft de Rekenkamer
onzekerheid over de rechtmatigheid van deze in 1994 vastgestelde vergoedingen.De rekening 1994 vermeldt voor de ABW f 9 887 miljoen, voor
de IOAW f 390,2 miljoen en voor de IOAZ f 83,9 miljoen aan uitgaven.
De onzekerheid betreft respectievelijk f 2 066,3 miljoen, f 65,5
miljoen en f 11,1 miljoen.Het rechtmatigheidsoordeel van de Rekenkamer heeft betrekking op de rechtmatigheid
van de door de minister betaalde vergoedingen. Gelet op de wettelijke regelingen
valt de uitvoering van de ABW, IOAW en IOAZ door de gemeenten
niet onder dit rechtmatigheidsoordeel. De minister draagt echter wel een zekere
medeverantwoordelijkheid voor de rechtmatige besteding van de uitgaven op
gemeentelijk niveau. In de in 1992 uitgebrachte nota uitgangspunten en normering
toetsings- en maatregelenbeleid heeft de minister vastgelegd in welke gevallen
gemeenten op de rijksvergoeding worden gekort en hoe hoog deze kortingen zullen
zijn. Deze nota wordt door de Rekenkamer voorshands als norm gebruikt bij
het bepalen van de omvang van eventuele onrechtmatigheden van door de minister
betaalde vergoedingen. In een brief van 14 juli 1995 aan de Rekenkamer schreef
de minister ernaar te streven per 1 januari 1996 in het kader van de nieuwe
ABW nadere regels te stellen ten aanzien van de weigering van (een deel van)
de rijksvergoeding aan gemeenten waarbij onrechtmatigheden in de uitvoering
zijn gebleken. Voorts zou de minister nagaan of het gehele vaststellings-
en maatregelenbeleid op grond van de nieuwe wet het beoogde effect zal hebben. 2.3. Algemene Kinderbijslagwet en Toeslagenwet 2.3.1. InleidingIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 is in paragraaf
2.4 aandacht besteed aan de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Toeslagenwet.
De Rekenkamer concludeerde toen dat er wat betreft de uitgaven in het kader
van de AKW en de Toeslagenwet geen sprake was van voldoende ordelijk en controleerbaar
financieel beheer en kondigde aan de ontwikkelingen in 1994 met extra aandacht
te zullen volgen.De AKW en de Toeslagenwet worden gefinancierd door het Rijk via de begroting
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De rekening 1994 is hiervoor belast
met respectievelijk f 6 087,5 miljoen en f 733,4 miljoen. De
AKW wordt uitgevoerd door de Sociale Verzekeringsbank (SVB), de Toeslagenwet
door de bedrijfsverenigingen.Beide wetten vielen tot en met het jaar 1994 onder het toezicht van de
Sociale Verzekeringsraad (SVR). Met ingang van 1 januari 1995 is, met het
van kracht worden van de nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekering (OSV),
de SVR opgevolgd door het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv). 2.3.2. RegelgevingIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat de financieringsbesluiten voor de AKW en de Toeslagenwet op de volgende
punten onvolledig en onduidelijk waren:– de consequenties van niet-goedkeuring van begroting en/of jaarrekening
van het Algemeen Kinderbijslagfonds (AKF) en het Toeslagenfonds door de minister;– de functie van de departementale accountantscontrole;– de criteria voor rekening, controle en goedkeuring.De Rekenkamer constateerde dat in juli 1995 concepten van nieuwe financieringsbesluiten
gereed waren. Deze bevatten nog onduidelijkheden op twee punten: de criteria
voor de vaststelling van de vergoeding en de sanctiemogelijkheden.Van de zijde van het ministerie werd toegezegd dat het sanctiebeleid in
de toelichting bij de besluiten zal worden verduidelijkt.Goedkeuring van begrotingen en jaarrekeningen door de minister is ingevolge
de nieuwe OSV vervallen. Criteria voor en consequenties van niet-goedkeuring
van begrotingen en/of jaarrekeningen zijn derhalve niet meer aan de orde.Criteria voor de opstelling van de rekeningen van het AKF en het Toeslagenfonds
dienen nog te worden geformuleerd door het Ctsv ingevolge de OSV, artikel
87.In artikel 89 van de OSV is geregeld dat het Ctsv jaarlijks voor 1 november
een verklaring over de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten in het kader
van de sociale verzekeringswetten over het afgelopen boekjaar aan de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aanbiedt. Met de Regeling rechtmatigheidsverklaring
uitvoering sociale verzekeringen, die in maart 1995 van kracht werd, heeft
de minister nadere regels gesteld voor de reikwijdte en strekking van de verklaring.
In deze regeling zijn onder meer criteria voor de controle gegeven. Ook is
met de regeling de functie van de departementale accountantscontrole in dit
verband duidelijker geworden.In januari 1995 deelde het Ctsv mee dat het al over het jaar 1994 verklaringen
zal afgeven voor onder meer de AKW en de Toeslagenwet. Deze verklaringen zullen
voldoen aan de Regeling rechtmatigheidsverklaring uitvoering sociale verzekeringen. 2.3.3. ControleDe AD maakt bij zijn controles gebruik van controles van het Ctsv. Dit
college maakt op zijn beurt gebruik van ten behoeve van de uitvoeringsorganen
verrichte controles. Inmiddels is een protocol ontwikkeld dat geldt voor alle
betrokken uitvoeringsinstanties en voor alle door hen uitgevoerde wetten.
Dit Controleprotocol rechtmatigheidsonderzoek sociale verzekeringen 1995 trad
in werking per 16 mei 1995 en is van toepassing op het begrotingsjaar 1995.Over 1993 rapporteerde de Rekenkamer dat f 175 miljoen aan uitgaven
in het kader van de Toeslagenwet niet aan controle was onderworpen. Over de
rechtmatigheid daarvan bestond dus onzekerheid. Bovendien was f 20,7
miljoen aan uitgaven onrechtmatig. De minister deelde toen mee dat de SVR
had toegezegd over 1994 een steekproef op het totale bestand van de Toeslagenwet
te zullen uitvoeren.Het Ctsv is erin geslaagd om over 1994 alle uitgaven in het kader van
de Toeslagenwet in de controle te betrekken en tot een kwantificering van
aangetroffen fouten en onzekerheden te komen. Het college rapporteerde hierover
(als voorschot op zijn rechtmatigheidsverklaring die op 1 november dient te
worden afgegeven) in april 1995. De AD heeft de opzet en werking van de controle
van het Ctsv als toereikend beoordeeld en zijn oordeelsvorming op de resultaten
ervan gebaseerd.Hierbij deed zich overigens het probleem voor dat de AD pas in maart 1995
de concept-plannen van aanpak voor de Ctsv-controles ontving. De AD moet in
april haar rapport inzake de departementale financiële verantwoording
opleveren, wanneer de controles van het Ctsv nog niet zijn afgesloten. In
de toekomst kan dit probleem worden opgelost indien het voorgenomen overleg
over deze kwestie tussen de Rekenkamer en de AD er toe leidt dat de uiteindelijke
rechtmatigheidsoordelen worden gekoppeld aan het jaar van de afrekening van
de door het ministerie verstrekte voorschotten en niet aan het jaar waarin
de voorschotten zijn uitbetaald.Volgens het AD-rapport is in de uitgaven in het kader van de Toeslagenwet
1994 maximaal f 62,9 miljoen onrechtmatig (teveel betaald) en
bestaat over maximaal f 3,5 miljoen onzekerheid over de rechtmatigheid.
Uit de rapportage van het Ctsv blijkt dat bovendien maximaal f 4,4 miljoen
te weinig is betaald. In de toelichting bij de rekening heeft het ministerie
de slotconclusie van het Ctsv overgenomen: «De uitkeringsverzorging
Toeslagenwet heeft in 1994 niet voldaan aan de door Sociale Zaken en Werkgelegenheid
gehanteerde tolerantiegrens van 1%». Volgens het Ctsv zouden de uitvoeringsinstanties
inmiddels maatregelen ter verbetering hebben getroffen. 2.3.4. Afhandeling jaarrekeningenIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat de afhandeling van de jaarrekeningen van het AKF en het Toeslagenfonds
niet binnen de wettelijke termijnen plaatsvond. De minister zegde toen toe
dat de afhandeling van de jaarrekeningen 1992 nog in 1994 zou plaatsvinden.Voor het AKF kwam de minister deze toezegging na, maar voor het Toeslagenfonds
niet. Dit laatste werd veroorzaakt door achterstand bij de AD. Inmiddels heeft
deze dienst in juni 1995 de minister geadviseerd de jaarrekeningen AKF 1993
en Toeslagenfonds 1992 en 1993 goed te keuren.Overigens is in de nieuwe regelgeving geen termijn voor afhandeling opgenomen. 2.3.5. Conclusie en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeerde dat in 1994 door verbetering van de regelgeving,
het opstellen van controleprotocollen en het op peil brengen van de controle
ten aanzien van de Toeslagenwet, de belangrijkste tekortkomingen die vorig
jaar werden gesignaleerd, zijn opgeheven.Nu de controle is verbeterd, wordt duidelijker zichtbaar dat de uitvoering
van de Toeslagenwet door de bedrijfsverenigingen nog onvoldoende is. De Rekenkamer
acht het noodzakelijk dat de minister zich er in het kader van zijn toezichthoudende
taak van op de hoogte blijft stellen of de door de bedrijfsverenigingen genomen
maatregelen toereikend zijn.De Rekenkamer heeft overwogen bezwaar te maken krachtens artikel 55, eerste
lid van de Comptabiliteitswet tegen het financieel beheer ten aanzien van
de AKW en de Toeslagenwet. Zij heeft echter besloten daar, gezien de hiervoor
geschetste positieve ontwikkelingen, van af te zien. Wel gaat zij ervan uit
dat het per 1 januari 1995 functionerende Ctsv de controle nog verder vorm
zal geven.De minister antwoordde dat de door de Rekenkamer geconstateerde ernstige
tekortkomingen in de uitvoering van de Toeslagenwet zijn bijzondere aandacht
hebben. Hij zal het Ctsv aanspreken op diens verantwoordelijkheid voor een
adequate invulling van sturend toezicht op de uitvoeringsinstanties. Over
de vorderingen daarbij zal de minister de Rekenkamer informeren. 2.4. ToeslagenfondsIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
voor een aantal ministeries het onderwerp «fondsen» onderzocht.Voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid koos de Rekenkamer
het Toeslagenfonds. De taak van het fonds is krachtens artikel 27 Toeslagenwet
de verstrekking van toeslagen op werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
en de vergoeding van daaruit voortvloeiende uitvoeringslasten.In deze paragraaf staan de resultaten van het onderzoek, voor zover deze
niet al aan bod kwamen in paragraaf 2.3.De Rekenkamer stelde vast dat in de Toeslagenwet, de OSV en andere regelgeving
de volgende elementen van inrichting en vormgeving van het Toeslagenfonds
afdoende geregeld zijn:– taken en bevoegdheden;– bekostigingswijze en aard van de uitgaven en ontvangsten en mogelijkheid
tot reserve- of vermogensvorming;– verantwoording en toezicht.In 1994 zijn in regelgeving en controlebeleid belangrijke verbeteringen
aangebracht dan wel voorbereid. Na invoering van deze verbeteringen kan de
minister over alle benodigde informatie beschikken en op voldoende wijze toezicht
uitoefenen op het functioneren van het fonds. Het bevoorschottings- en afrekenproces
werd in 1994 overeenkomstig de voorschriften uitgevoerd.De organisatorische maatregelen die de tijdige en volledige ontvangst
en beoordeling van de informatie moeten waarborgen, achtte de Rekenkamer voldoende,
met uitzondering van die voor de informatie over beleggingen. Zo zijn er geen
procedurebeschrijvingen opgesteld voor de ontvangst en beoordeling van besluiten
en kwartaalverslagen met betrekking tot beleggingen. De sanctiemogelijkheden
waarover de minister beschikt beschouwde de Rekenkamer als toereikend.De minister deelde in zijn reactie mee dat op het departement nog aandacht
zal worden besteed aan de afhandeling van de elk kwartaal door het Ctsv verstrekte
informatie over beleggingen.De Rekenkamer zal over 1995 de gang van zaken opnieuw beoordelen. 2.5. Financiering Wet Sociale Werkvoorziening 2.5.1. AlgemeenDe Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) trad in 1969 in werking en is ontstaan
om aangepaste werkgelegenheid te bieden aan personen die tot arbeid in staat
zijn, maar voor wie gelegenheid om onder normale omstandigheden arbeid te
verrichten niet aanwezig is. In de sociale werkvoorziening werken ongeveer
85 000 mensen. De uitgaven van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
voor de WSW bedroegen in 1994 f 3,5 miljard.De uitvoering van de wet is opgedragen aan de (vaak in regionaal verband
samenwerkende) gemeenten. In totaal betreft het 102 bestuurlijke eenheden.
Het toezicht op de uitvoering van de wet berust bij de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, bijgestaan door de rijksconsulenten. Een groot deel
van het toezicht op de rechtmatigheid is bij de bij gemeenten controlerende
accountants gelegd. 2.5.2. BudgetverdelingHet jaarlijkse budget wordt verdeeld over de 102 met de uitvoering belaste
bestuurlijke eenheden. Dit gebeurt sinds het vergoedingsjaar 1991 met het
zogenoemde meer objectieve verdeelmodel. Bij de verdeling wordt onder meer
rekening gehouden met de lengte van de wachtlijst, het aantal werknemers in
de WSW, de uitstroom per bestuurlijke eenheid en de aard van de handicap van
de mensen in de WSW.Als basis voor de berekening worden de realisatiegegevens van de bestuurlijke eenheden gebruikt van twee jaar terug. Uitgangspunt
bij de verdeling is dat bestuurlijke eenheden tekorten in de exploitatie zelf
afdekken.De Rekenkamer stelde vast dat de administratieve organisatie op hoofdlijnen
waarborgen bevat voor een tijdige en volledige verdeling van het budget. Zij
constateerde echter dat betrouwbare (door de accountant gecontroleerde) gegevens
te laat beschikbaar komen om betrokken te worden bij de budgetverdeling. Deze
gegevens worden pas bij de decharge van de bestuurlijke eenheden (twee jaar
later) gebruikt om de vergoedingen zo nodig te corrigeren.Overigens deelde de minister in zijn reactie mee dat met ingang van het
begrotingsjaar 1995 budgetten waar mogelijk worden gecorrigeerd naar aanleiding
van opmerkingen van de controlerend accountant over de voor het lopende budgetjaar
relevante volumegegevens.Het verdeelmodel beoogt de bestuurlijke eenheden aan te zetten tot verbetering
van de doelmatigheid. Het aantal plaatsen is in de afgelopen jaren inderdaad
gegroeid. Hierdoor en doordat het totale budget de afgelopen jaren is gedaald,
is de vergoeding per plaats afgenomen. Van de 102 bestuurlijke eenheden hadden
er in 1993 58 een negatief exploitatieresultaat, terwijl dat er in 1992 nog
42 waren. Deze ongunstige ontwikkeling zou op langere termijn een negatief
effect kunnen hebben op de werkgelegenheid in de sociale werkvoorziening. 2.5.3. ToezichtbeleidHet toezichtbeleid ten aanzien van de WSW kreeg concreet gestalte in een
nota die de minister in juli 1993 aan de Tweede Kamer zond (vergaderjaar 1992–1993,
22 800, XV, nr. 82).De minister is bevoegd een vergoeding geheel of gedeeltelijk terug te
vorderen of te verrekenen bij een naar zijn oordeel onrechtmatige uitvoering
van de wet. Zo kan de vergoeding met terugwerkende kracht worden verlaagd
als achteraf blijkt dat de aan de berekening ten grondslag liggende gegevens
onjuist zijn.Bij niet-kwantificeerbare tekortkomingen wordt de hoogte van de maatregel
forfaitair bepaald volgens de benaderingswijze die bij de ABW wordt gebruikt.
De Rekenkamer stelde vast dat deze benaderingswijze niet goed op de situatie
bij de WSW aansluit. Hierdoor blijft onduidelijk hoe het ministerie de hoogte
van maatregelen bepaalt en ontbreken waarborgen voor een uniforme toepassing
van maatregelen.Ook bij een ondoeltreffende uitvoering van de wet kan terugvordering volgen:
wanneer bestuurlijke eenheden doelstellingen verwijtbaar niet realiseren zal
terugvordering plaatsvinden, zo stelt het ministerie. Hierbij worden drie
toetspunten gehanteerd:– het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen (voor iedere eenheid
is een aantal te realiseren arbeidsplaatsen vastgesteld);– de uitstroom naar regulier werk (deze dient per jaar minimaal
1 procent van het aantal WSW-werknemers te bedragen);– de evenwichtigheid van de plaatsing van kandidaten (bijvoorbeeld
een gelijke plaatsing van de verschillende handicapcategorieën).Het eerste toetspunt is in 1994 bij de decharge 1992 betrokken. De twee
andere toetspunten zullen daaraan pas in 1996 (bij de decharge 1994) worden
toegevoegd. De vraag of de aard van WSW-arbeid zodanig is dat deze perspectief
geeft op het verkrijgen van een reguliere baan, maakt geen deel uit van het
jaarlijkse toezicht. Nadere regels voor de toelating van personen tot de wachtlijsten voor
de sociale werkvoorziening en een onafhankelijke toelatingstoets ontbreken.
Het ministerie hanteert hiervoor het argument dat gegadigden in beroep kunnen
gaan wanneer zij onterecht worden afgewezen. De Rekenkamer merkte hierbij
op dat echter ook de mogelijkheid bestaat dat personen ten onrechte wel tot
de wachtlijst worden toegelaten. 2.5.4. DechargeDe minister verleent jaarlijks decharge aan de bestuurlijke eenheden voor
een rechtmatige en doeltreffende uitvoering. Daarbij wordt nagegaan of de
toegekende vergoedingen onverkort kunnen worden gehandhaafd of dat eventueel
financiële maatregelen dienen te worden getroffen.De Rekenkamer stelde vast dat de opzet van het dechargeproces nog enkele
tekortkomingen vertoonde. Zo voorzag de instructie voor de rijksconsulenten
(belast met het toezicht op de uitvoering) niet in een toets op de rechtmatigheid
van de bestemming die bestuurlijke eenheden hebben gegeven aan eventuele positieve
exploitatiesaldi.In de instructies voor de uitvoerende ambtenaren op het ministerie is
verder niet in alle gevallen aangegeven welke corrigerende maatregel dient
te worden getroffen. Ook zijn de instructies voor de beoordeling van accountantsverklaringen
op een aantal punten onduidelijk en onvolledig.De Rekenkamer onderzocht de werking van het dechargeproces 1992 aan de
hand van de dossiers van 15 bestuurlijke eenheden.Zij constateerde dat in februari 1995 de decharge 1992 nog niet was afgerond.
De oorzaak van de vertraging lag onder meer in het feit dat in december 1994
nog besluiten moesten worden genomen over enkele specifieke problemen bij
de uitvoering van de decharge 1991 en 1992. De minister besloot op 23 december
1994 dat bij bestuurlijke eenheden die een te hoog aantal WSW-arbeidsplaatsen
(één van de factoren die de hoogte van de vergoeding bepalen)
hadden opgegeven, diende te worden teruggevorderd. In het geval de juistheid
van het aantal plaatsen door tekortkomingen in de administratie niet meer
met zekerheid kon worden vastgesteld, hoefde niet te worden teruggevorderd. De Rekenkamer merkte op dat het besluit van de minister inhield dat terugvordering
achterwege bleef wanneer bijvoorbeeld wachtlijst- en handicapgegevens onjuist
bleken te zijn. Deze gegevens zijn echter volgens het geldende verdeelmodel
wel relevant voor de bepaling van de vergoeding. Zij stelde vast dat door
deze beslissing in 3 van de 15 gevallen ondanks onjuistheden in de wachtlijst-
en handicapgegevens niet tot herberekening is overgegaan. Daarnaast merkte
zij op dat bestuurlijke eenheden met een gebrekkige administratie door dit
besluit ten onrechte kunnen worden bevoordeeld.Verder besloot de minister in december 1994 dat met het oog op beginselen
van behoorlijk bestuur waar nodig diende te worden nabetaald. Eind april 1995
was hiermee nog geen begin gemaakt: er werd nog gezocht naar oplossingen voor
de begrotingstechnische problemen die nabetaling met zich brengt. Het gaat
zowel over 1991 als over 1992 om circa 10 bestuurlijke eenheden.De volledigheid van de dossiers liet op een aantal punten te wensen over.
Zo ontbrak vaak toezichtsinformatie en was niet in alle gevallen duidelijk
vastgelegd hoe de afhandeling van toezichtsbevindingen en de daaraan gekoppelde
besluitvorming waren verlopen. De vereiste doeltreffendheidstoets 1992 bleek slechts in 9 van de 15 gevallen
zichtbaar uitgevoerd te zijn. De Rekenkamer stelde vast dat in deze 9 gevallen
op grond van de uitkomsten van de toets waar nodig is teruggevorderd. 2.5.5. Conclusies en aanbevelingenDe Rekenkamer concludeerde dat het departementaal financieel beheer over
het geheel genomen voldoende waarborgen bevat voor een rechtmatige uitvoering
van de WSW, met uitzondering van de vaststelling van de rechtmatige toelating
van personen tot de sociale werkvoorziening.Opzet en werking van de decharge voldoen naar de mening van de Rekenkamer
nog niet geheel. Een op onjuiste gegevens gebaseerde verdeling van het budget
wordt niet in alle gevallen bij de decharge gecorrigeerd. Correctie vindt
niet plaats:– wanneer de onjuistheid betrekking heeft op wachtlijst- of handicapgegevens;– wanneer bestuurlijke eenheden zo'n gebrekkige administratie hebben
dat de juiste gegevens niet te achterhalen zijn;– wanneer er bij de decharge dient te worden nabetaald.De Rekenkamer acht deze situatie weinig bevredigend.Wat bij de decharge de consequenties zijn van via het toezicht vastgestelde
tekortkomingen ligt in het maatregelenbeleid niet voldoende vast, waardoor
waarborgen voor een uniforme toepassing van maatregelen ontbreken.Door het ontbreken van toezichtinformatie in de dossiers en het onvoldoende
zichtbaar zijn van de ten behoeve van de decharge uitgevoerde werkzaamheden,
was de juistheid van de genomen beslissingen niet in alle gevallen vast te
stellen.De Rekenkamer heeft aan de geconstateerde tekortkomingen geen gevolgen
verbonden voor haar oordeel over de rechtmatigheid van de WSW-uitgaven 1994.
Het door de minister geformuleerde beleid ter zake valt binnen het kader van
de wet.De Rekenkamer achtte de gesignaleerde knelpunten in dat beleid en de uitvoering
daarvan niettemin van belang voor een ordelijk en controleerbaar financieel
beheer. Zij beval het ministerie aan de werkinstructies voor de rijksconsulenten
en de uitvoerende ambtenaren op het ministerie aan te vullen en toe te zien
op naleving daarvan. Ook beval zij aan maatregelen te treffen gericht op een
tijdige afwikkeling van de decharge. 2.5.6. Reactie ministerOver het risico dat personen ten onrechte tot de wachtlijst voor de WSW
worden toegelaten, deelde de minister mee dat het voornemen bestaat dit hiaat
in te vullen in het kader van de uitwerking van te presenteren voorstellen
ter stroomlijning van de regelingen voor gesubsidieerde arbeid. Deze zal het
kabinet bij de aanvang van het parlementaire jaar 1995–1996 aan het
parlement zenden.Verder meldde de minister dat met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
afspraken zijn gemaakt om ruimte te bieden aan bestuurlijke eenheden die door
een combinatie van te snelle groei en het effect van de bezuinigingen op het
WSW-budget in de problemen zijn geraakt.De door de Rekenkamer gedane aanbevelingen zullen door de minister ter
harte worden genomen. Ook schreef de minister dat aandacht zal worden
besteed aan de volledigheid van de dossiers en de afhandeling van het nader
onderzoek door de rijksconsulenten. 2.6. Samenloop arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met loon
ingevolge de Wet Sociale WerkvoorzieningPersonen die naast een arbeidsongeschiktheidsuitkering loon uit dienstbetrekking
bij een sociaal-werkvoorzieningsbedrijf ontvangen, worden gekort op hun uitkering.
Het totaal van deze kortingen wordt afgedragen aan het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Het toezicht op de samenloop WSW viel tot 1 januari
1995 onder de SVR en vanaf die datum onder het Ctsv.De ontwikkelingen ten aanzien van de samenloop WSW in 1993 vervulden de
Rekenkamer met zorg. Toen bestond onzekerheid over f 51 miljoen aan ontvangsten,
terwijl f 19 miljoen aan ontvangsten onrechtmatig (onvolledig) was. Dit
werd deels veroorzaakt door tekortkomingen in opzet en werking van mutatiestromen
en van de controle. De Rekenkamer kondigde toen aan de ontwikkelingen over
1994 met extra aandacht te zullen volgen.In oktober 1994 concludeerde een departementale werkgroep dat er sprake
was van tekortkomingen in de informatieverstrekking door de uitkeringsgerechtigden
en de WSW-bedrijven aan de bedrijfsverenigingen, die de kortingen berekenen.
De tekortkomingen zouden op korte termijn binnen de bestaande systematiek
kunnen worden weggenomen door verbeteringen in de uitvoering. De werkgroep
deed een aantal aanbevelingen. Deze betroffen de informatieplicht, de aard
van de te verstrekken informatie en de wijze en vorm van de informatievoorziening.Het Ctsv heeft de juistheid en volledigheid van de kortingen voor het
jaar 1994 en de afdracht daarvan aan het Rijk gecontroleerd. Voor het eerst
zijn daarbij ook de bestanden van WSW-loongenietenden en ontvangers van arbeidsongeschikheidsuitkeringen
vergeleken. Aldus is afgeleid voor welke WSW-werknemers een korting had moeten
plaatsvinden (de zogenoemde samenloopgevallen). De juistheid van de kortingen
voor deze samenloopgevallen is steekproefsgewijs gecontroleerd.De AD heeft de aanpak en uitvoering van de controle beoordeeld en toereikend
bevonden om zijn oordeel op te baseren. Uit de steekproef op de juistheid
van de kortingen volgde dat maximaal f 2,6 miljoen te veel is afgedragen
en maximaal f 15,0 miljoen te weinig.De controle van het Ctsv was in april 1995 nog niet geheel afgerond. Op
grond van de bestandsvergelijking moesten nog ongeveer 1900 verschillen worden
uitgezocht. In afwachting hiervan zijn de nog niet uitgezochte verschillen
als onzeker aangemerkt. De onzekerheid over de volledigheid van de kortingsopbrengst
bedraagt maximaal f 31,5 miljoen.De Rekenkamer concludeerde dat de in 1993 gesignaleerde tekortkomingen
in de controle grotendeels zijn opgeheven. Op basis van de nu bekende gegevens
is het bedrag waarvoor zekerheid is verkregen over de rechtmatigheid en volledigheid
ten opzichte van vorig jaar iets toegenomen.Ten aanzien van de tekortkomingen in de opzet en werking van de informatievoorziening
concludeerde de Rekenkamer dat de aanbevelingen die op dit punt door een departementale
werkgroep zijn gedaan, kunnen leiden tot een spoedige oplossing. Zij gaat
er van uit dat het departement er op toeziet dat bij de invoering daarvan
voortvarendheid wordt betracht. De Rekenkamer heeft overwogen bezwaar te maken krachtens artikel 55, eerste
lid van de Comptabiliteitswet tegen de tekortkomingen in de controle op de
samenloop WSW. Zij heeft echter besloten daar, gezien de hiervoor geschetste
verbetering in de controle, van af te zien.De minister antwoordde dat de door de Rekenkamer geconstateerde ernstige
tekortkomingen in de uitvoering van de anticumulatieregelingen zijn bijzondere
aandacht hebben. Hij zal het Ctsv aanspreken op diens verantwoordelijkheid
voor een adequate invulling van sturend toezicht op de uitvoeringsinstanties.
Over de vorderingen daarbij zal de minister de Rekenkamer informeren. 2.7. Rijksbijdrageregeling banenpoolsDe Rekenkamer meldde in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1993 dat de in 1993 verrichte uitgaven in het kader van de Rijksbijdrageregeling
banenpools onrechtmatig waren omdat de daarvoor vereiste wettelijke regeling
ontbrak.De Rekenkamer stelde vast dat in 1994 geen wettelijke regeling voor de
banenpools tot stand is gebracht.Op grond hiervan is de Rekenkamer van oordeel dat de uitgaven voor banenpools
ook in 1994 nog onrechtmatig waren. Het gaat om een bedrag van f 400
miljoen aan uitgaven, verantwoord op artikel 04.23.De minister schreef in zijn reactie dat de voorbereiding van de wettelijke
regeling voor de banenpools bij de aanvang van het parlementaire jaar 1995–1996
ter hand zal worden genomen. 2.8. Administratieve organisatieIn haar Rapport bij de financiële verantwoording 1993 uitte de Rekenkamer
haar zorg over een aantal tekortkomingen in de administratieve organisatie
en financiële sturing van het ministerie. Aangezien in 1993 was begonnen
met een grootschalige herinrichting van het departement, achtte de Rekenkamer
onder meer het gevaar aanwezig dat beschrijvingen van de administratieve organisatie
zouden verouderen.De minister deelde toen in zijn reactie mee dat de herschikking van de
primaire procedures in verband met de herinrichting van het ministerie in
1994 zou kunnen plaatsvinden. Het aanpassen van de vastleggingen aan de nieuwe
situatie zou in 1995 intensief ter hand worden genomen.De Rekenkamer constateerde dat de op grond van de herinrichting noodzakelijke
aanpassing van de administratieve organisatie eind maart 1995 nog niet was
afgerond. Zo werd nog gewerkt aan de voltooiïng van diverse handboeken.
Wel is op 2 maart 1995 het Algemeen organisatie- en mandaatbesluit SZW 1995
van kracht geworden. Hierin zijn de taken en bevoegdheden op directieniveau
vastgelegd. Een concept-toezichtmodel is inmiddels ter bespreking aan het
Audit Committee gezonden.Het ministerie kon niet precies aangeven wat de stand van de werkzaamheden
in het kader van de aanpassing van de administratieve organisatie was. Ook
een stappenplan met bijbehorend tijdschema ontbrak.Van ambtelijke zijde vernam de Rekenkamer dat de aanpassing van de administratieve
organisatie aan de nieuwe organisatie in augustus 1995 zou zijn voltooid. De Rekenkamer concludeerde dat het ministerie veel moeite doet om de administratieve
organisatie aan de nieuwe situatie aan te passen. Wel was zij van mening dat
door het ontbreken van een stappenplan beheersing van de werkzaamheden wordt
bemoeilijkt.De minister schreef in zijn reactie dat een stappenplan zal worden gemaakt
waarin zal worden vastgelegd welke processen, in aanvulling op de reeds beschreven
processen, beschreven zullen worden en wanneer dat zal plaatsvinden. 2.9. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.9.1. Integraal beleidIn 1994 heeft het ministerie het integraal beleid ter voorkoming en bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van de via zijn begroting lopende
uitgaven en ontvangsten verder uitgewerkt. In dit kader zijn onder meer de
volgende activiteiten ondernomen:– de bestaande sociale-zekerheidswetten zijn aan een misbruiktoets
onderworpen;– er is een begin gemaakt met de ontwikkeling van een systematische
en integrale effectmeting van het M en O-beleid;– er is een proefonderzoek gestart om de betrouwbaarheid te testen
van een methode om de werkelijke omvang van de fraude te meten. 2.9.2. Algemene KinderbijslagwetDe Rekenkamer meldde in het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 dat er nog nauwelijks inzicht bestond in het financiële belang van
de risico's van misbruik en oneigenlijk gebruik van de AKW.Zij beval de minister toen aan:– maatregelen te nemen om grensoverschrijdend misbruik tegen te
gaan; – de rechtmatigheidscontroles van de SVR ook uit te strekken tot
de uitvoering van het handhavingsbeleid;– er zorg voor te dragen dat de SVR de uitvoering van het M en O-beleid
voor de AKW met ingang van het begrotingsjaar 1994 toetst aan de door de minister
noodzakelijk geachte normen.De minister gaf toen in zijn reactie aan deze laatste aanbeveling te zullen
opvolgen.In haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 constateerde de Rekenkamer dat de
minister gevolg heeft gegeven aan deze toezegging.Zij stelde vast dat de SVR het handhavingsbeleidsplan 1994 van de SVB,
die de AKW uitvoert, heeft geanalyseerd.In zijn reactie op de resultaten van deze analyse schreef de staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in augustus 1994 aan de SVR dat het handhavingsbeleidsplan
op een aantal punten het door het kabinet gewenste peil heeft bereikt. Op
een aantal andere punten is volgens hem nog verbetering mogelijk, bijvoorbeeld
waar het gaat om knelpunten in de regelgeving die tot fraude kunnen leiden
en het verschaffen van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens.De toelichting bij de brief van de staatssecretaris geeft aan hoe een
handhavingsbeleidsplan tot stand moet komen en waaraan in elk geval aandacht
dient te worden besteed.De Rekenkamer constateerde verder dat de uitvoering van het handhavingsbeleid,
conform haar aanbeveling, voor wat betreft het aspect misbruik
binnen het rechtmatigheidsoordeel van het Ctsv (de opvolger van de SVR) is
gebracht. Dit college dient namelijk volgens de nieuwe Regeling rechtmatigheidsverklaring
uitvoering sociale verzekeringen ook te letten op de toereikendheid van de
voorschriften en besluiten van de uitvoeringsinstanties voor het tegengaan
van misbruik, alsmede de naleving van die voorschriften en besluiten.In het kader van de terugdringing van het grensoverschrijdend misbruik
heeft de SVB een aantal maatregelen getroffen. Zo dienen belanghebbenden zelf
originele akten en documenten te overleggen. Voorheen werden deze verkregen
door tussenkomst van verbindingsorganen. Bewijzen van in leven zijn zijn gestandaardiseerd
en de controle op deze bewijzen is geïntensiveerd.Voor mensen afkomstig uit niet-verdragslanden die voor het eerst kinderbijslag
aanvragen, is met ingang van juli 1994 verplicht gesteld dat oorspronkelijke
documenten afkomstig van erkende overheidsinstanties worden overgelegd. In
dit verband zijn in Pakistan en Ghana projecten in uitvoering waarbij alle
gerechtigden zijn aangeschreven met het verzoek gelegaliseerde geboorte- en
huwelijksakten voor te leggen. De voorlopige resultaten noemt de SVB in het
beleidsplan handhaving 1995 schokkend.Voor Turkije en Marokko zijn afzonderlijke handhavingsprogramma's opgesteld.
Vanaf begin 1995 begeleiden SVB-functionarissen lokale medewerkers in die
landen bij het verrichten van verificatie- en controlewerkzaamheden ter plaatse.In de toelichting bij de rekening is een aanzet gegeven tot een schatting
van de totale omvang van de risico's. Zo worden risicocategorieën onderkend
en wordt gemeld welke uitkeringsbedragen er met deze categorieën corresponderen.
Over de financiële omvang van de mogelijke fraude zijn nog geen cijfers
voorhanden. Volgens de toelichting komen deze cijfers binnenkort beschikbaar.De Rekenkamer concludeerde dat vooruitgang is geboekt bij de bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik van de AKW. De aanbevelingen
die de Rekenkamer in het rapport 1993 deed, zijn voor een belangrijk deel
opgevolgd. Ten aanzien van het inzichtelijk maken van de financiële omvang
van M en O-risico's en de bestrijding van grensoverschrijdend misbruik blijft
voortvarendheid van belang.De minister schreef in zijn reactie dat via het Ctsv afspraken zijn gemaakt
met de SVB over de analyse van de M en O-risico's en over het verschaffen
van kwantitatieve informatie. Een internationaal handhavingsbeleidsplan is,
zo schreef de minister, in 1996 voorzien. 2.9.3. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemersDe Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers (IOAW) is op 1 januari 1987 in werking getreden en biedt een inkomensgarantie
op het niveau van het sociaal minimum aan oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers. De wet wordt uitgevoerd door gemeenten en volgt wat betreft
regelgeving en uitvoering de ABW.De gemeenten declareren 90% van de IOAW-uitgaven bij het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voor 1994 bedroegen de IOAW-uitgaven van
het ministerie f 390 miljoen.De Rekenkamer onderzocht het beleid van het ministerie ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de IOAW. M en O-risico's zijn bij de IOAW vooral gelegen in de verstrekking door
belanghebbenden van gegevens over de leefvorm en het arbeidsinkomen.De Rekenkamer stelde vast dat het begrip gezamenlijke huishouding in de
regelgeving niet ondubbelzinnig is gedefinieerd. Uit een in opdracht van onder
meer het ministerie uitgevoerd onderzoek bleek dat dit begrip ook in de uitvoeringspraktijk
onduidelijk is.Ook het begrip passende arbeid is in de regelgeving niet eenduidig gedefinieerd.In de IOAW is onder meer geregeld dat aanvragers zich moeten identificeren
en dat werkgevers en instellingen (waaronder de ziekenfondsen, de Belastingdienst
en de Vreemdelingendienst) informatie dienen te verstrekken aan de gemeentelijke
sociale diensten. Tevens is in de wet- en regelgeving vastgelegd dat cliënten
controlegegevens dienen te overleggen ter verificatie van de verstrekte informatie.
Er is echter niet aangegeven wanneer sprake is van voldoende verificatie.In het werkboek 1994 voor de rijksconsulenten (die toezicht houden op
de wetstechnisch juiste uitvoering door de gemeenten) is niet aangegeven op
welke wijze de rijksconsulenten hun bevindingen bij hun oordeelsvorming moeten
wegen. In het algemeen vertonen de aanwijzingen voor de rijksconsulenten weinig
samenhang.De taak om toe te zien of de gemeenten in het kader van M en O voldoende
voorlichting geven aan hun cliënten zou bij de rijksconsulenten moeten
liggen. De Rekenkamer constateerde echter dat het aspect voorlichting zowel
in de opzet als in de praktijk van het toezichtsonderzoek nauwelijks aan de
orde komt.Behalve door rijksconsulenten worden gemeenten ook gecontroleerd door
accountants. De taken van de accountant liggen vast in een controle- en rapportageprotocol.
De Rekenkamer constateerde dat dit protocol met ingang van 1993 consequent
werd toegepast, behoudens enige onvolkomenheden. Deze betroffen het niet integraal
opnemen van fouten beneden de tolerantiegrenzen en het in onvoldoende mate
kwantificeren van fouten.Vorderingen op cliënten wegens onterecht verstrekte uitkeringen mogen
volgens het departement in geen enkel geval door gemeenten worden kwijtgescholden.
In gevallen waarin dit desondanks toch gebeurde zou het hiermee gemoeide bedrag
door het departement op de gemeente zijn verhaald. De Rekenkamer stelde echter
vast dat het toezien op het kwijtschelden van «fraudeschulden»
geen expliciet punt van aandacht voor de rijksconsulent is. In het algemeen
rapporteerden de rijksconsulenten weinig over het sanctiebeleid van de gemeenten.Samenvattend concludeerde de Rekenkamer dat de opzet van het M en O-beleid
rond de IOAW van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 1994
op een aantal punten nog niet toereikend was. Hetzelfde geldt voor de werking
van het toezicht op de gemeentelijke bestrijding van M en O ten aanzien van
de IOAW in 1993. Belangrijke verbeteringen zijn overigens neergelegd in lopende
wetsvoorstellen die van invloed op de IOAW zullen zijn. Zo bevat het wetsvoorstel
Herinrichting van de ABW een strakkere definitie van het begrip gezamenlijke
huishouding.De Rekenkamer beval het ministerie aan om de diepgang van het toezichtsonderzoek
van de rijksconsulenten ten aanzien van M en O in de voorschriften aan te
geven en de wijze van oordeelsvorming van een dwingende structuur te voorzien. Ook beval de Rekenkamer aan om de aandacht voor de aspecten voorlichting
en sancties te intensiveren.Tenslotte beval de Rekenkamer de minister aan meer duidelijkheid te geven
over de samenhang tussen de verschillende M en O-aspecten in de regelgeving.De minister schreef in zijn reactie het met de Rekenkamer eens te zijn
dat het toezichtsonderzoek zo kan worden ingericht dat de samenhang tussen
de M en O-aspecten beter tot zijn recht komt. Daarom had hij in juli 1995
een informatieve circulaire aan de gemeenten gestuurd die als ijkpunt kan
dienen voor de toetsing van het gemeentelijk M en O-beleid. Aan de activiteit
voorlichting als één van de belangrijkste instrumenten om fraude
te voorkomen, wordt in deze circulaire expliciet aandacht gegeven. De aspecten
voorlichting en sancties zullen expliciete punten van aandacht zijn in het
toezicht van de rijksconsulenten, aldus de minister. 2.9.4. Toelichting bij de rekeningIn de toelichting bij de rekening 1994 zijn volgens de Rekenkamer de relevante
aspecten van het departementale M en O-beleid toereikend toegelicht. Hierop
is één uitzondering. Het ministerie kon vanwege ontbrekende
gegevens de resterende onzekerheid bij de meeste artikelen niet geven. 2.10. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De centrale directie Financieel-Economische
Zaken (CDFEZ) diende er vooraf op toe te zien dat uitsluitend onvermijdelijke
verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast met het toezicht op de
uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid. De Rekenkamer onderzocht
de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de hoofden van dienst van het ministerie tijdig,
juist en volledig werden geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.
Met het Ministerie van Financiën werden afspraken gemaakt over het uitzonderen
van de verplichtingen tot en met f 1 000.Zowel de AD als de CDFEZ hebben hun toezichttaak naar behoren vervuld.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
op voldoende wijze invulling heeft gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.11. VorderingenbeheerDe Rekenkamer meldde in haar rapport bij de financiële verantwoording
1993 dat het toezicht door de CDFEZ op het vorderingenbeheer in 1993 slecht
was. De CDFEZ had geen departementaal beleid ontwikkeld voor het vorderingenbeheer.
Interne voorschriften en rapportagerichtlijnen ontbraken.De minister schreef toen in zijn reactie dat nog in 1994 een vorderingenbeleid
geformuleerd zou worden en een regeling Uitvoering Vorderingen(administratie)
tot stand zou komen. Invoering daarvan was per 1 januari 1995 voorzien. De Rekenkamer stelde vast dat inmiddels een vorderingenbeleid is geformuleerd;
het Audit Committee heeft een notitie vorderingenbeleid en -beheer SZW eind
augustus 1994 geaccordeerd.De notitie bevat ook regelgeving ten aanzien van de administratie en de
inning.Het vorderingenbeheer is per 1 januari 1995 gecentraliseerd. De decentrale
vorderingenadministraties zijn hiermee opgeheven.Het toezicht op het beheer van vorderingen is verscherpt en wordt uitgevoerd
door de CDFEZ. Binnen de CDFEZ zijn functiescheidingen aangebracht tussen
administratie, inning en toezicht.Per 1 januari 1995 is een nieuw geautomatiseerd vorderingensysteem (OMNIS)
in gebruik genomen. Aan het vastleggen van de nieuwe administratieve organisatie
wordt nog gewerkt.De Rekenkamer concludeerde dat de minister zijn toezeggingen is nagekomen.
De vastlegging van de administratieve organisatie van het vorderingenbeheer
moet nog plaatsvinden. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is samengesteld. Daarvan wordt
afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft
kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden
die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen)  Verplichtingen
1Uitgaven 1Ontvangsten Totaal25 307,425 596,1915,7Geen belangrijke fouten/ onzekerheden25 307,422 974,9911,9Fouten/onzekerheden02 621,23,8 Onvolledigheid
204,415,0    (34,1)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 24,9 miljoen, respectievelijk f 24,0 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.De fouten en onzekerheden betreffen zes uitgaven- en drie ontvangstenartikelen.Een aantal ervan is reeds behandeld in hoofdstuk 2. Op de overige fouten
en onzekerheden wordt hierna ingegaan.Evenals vorig jaar is sprake van onzekerheid over de rechtmatigheid van
de op artikel 01.05 (Centrale personele voorzieningen) verantwoorde uitgaven.
Voor 1994 betreft het f 11,9 miljoen. Het ministerie heeft noodzakelijke
controlewerkzaamheden op de declaraties van non-activiteitsuitkeringen van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken niet uitgevoerd. Ten opzichte van 1993
is de interne controle met betrekking tot de non-activiteitsuitkeringen overigens
wel verbeterd. Begin 1995 is de personele capaciteit uitgebreid, waardoor
de declaraties van non-activiteitsuitkeringen vanaf 1995 wel zullen worden
gecontroleerd. Een belemmerende factor hierbij is de geringe kwaliteit van
de door het Ministerie van Binnenlandse Zaken verschafte informatie.Van het ontvangstenartikel 01.01 (Algemene ontvangsten ministerie) is
f 0,9 miljoen onrechtmatig, vooral doordat documenten in de administratie
ontbreken; daarnaast bestaat over f 0,5 miljoen onzekerheid over de volledigheid
door tekortschietende interne controle.Om dezelfde redenen is van artikel 06.01 (Ontvangsten Migratie) f 0,3
miljoen aan ontvangsten onrechtmatig en bestaat over f 2,1 miljoen aan
ontvangsten onzekerheid over de volledigheid.Soortgelijke problemen deden zich bij beide artikelen ook in de afgelopen
jaren voor. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld, en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal127 468,7127 468,7 Niet
beoordeeld 172 622,156 854,3 Beoordeeld54 846,670 614,4Geen belangrijke fouten/onzekerheden54 846,470 614,4Fouten/onzekerheden0,20 Onvolledigheid001 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat in de saldibalans per 31 december 1994 voor
een relatief gering bedrag sprake was van onrechtmatigheid (f 0,2 miljoen
ten onrechte geboekt ten laste van uitgaven buiten begrotingsverband).Overigens voldoen de saldibalans en de toelichting daarbij aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld conform de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van:– een bedrag van f 2 158,3 miljoen aan uitgaven waaromtrent
de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen;– een bedrag van f 462,9 miljoen aan uitgaven, een bedrag van
f 3,8 miljoen aan ontvangsten en een bedrag van f 0,2 miljoen in
de saldibalans waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig is;– een bedrag van f 4,4 miljoen aan uitgaven en f 15,0
miljoen aan ontvangsten dat ten onrechte niet uitgegeven respectievelijk ontvangen
is;– een bedrag van f 31,5 miljoen dat mogelijk te weinig ontvangen
is, alsmede andere ontvangsten waarvan het bedrag van de mogelijke onvolledigheid
niet bekend is. BIJLAGEFouten en onzekerheden in de uitgaven 1994 (bedragen x
f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf01.05Centrale personele voorzieningen11,911,9onzeker,
tekortkomingen in administratieve organisatie3.1 04.09Toeslagenwet733,43,5onzeker,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.3    62,9onrechtmatig,
maximaal teveel betaald2.3    4,4onrechtmatig,
onvolledig, maximaal te weinig betaald2.3 04.15IOAW390,265,5onzeker,
tekortkomingen in administratieve organisatie2.2 04.16IOAZ83,911,1onzeker,
tekortkomingen in administratieve organisatie2.2 04.17Algemene
Bijstandswet9 887,02 066,3onzeker, tekortkomingen
in administratieve organisatie2.2 04.23Banenpools400,0400,0onrechtmatig,
ontbreken vereiste wettelijke grondslag2.7 totaal fouten en
onzekerheden 2 621,2   totaal onvolledigheid 4,4  Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf01.01Algemene ontvangsten ministerie2,1(0,5)onzekerheid
over volledigheid3.1    0,9 onrechtmatig,
o.m. ontbrekende documenten3.1 04.02Samenloop
van arbeidsongeschiktheids- uitkeringen met WSW-loon756,5(31,5)onzekerheid
over volledigheid2.6    2,6 onrechtmatig,
maximaal teveel ontvangen2.6    15,0 onrechtmatig,
onvolledig, maximaal te weinig ontvangen2.6 06.01Ontvangsten
Migratie2,9(2,1)onzekerheid over volledigheid3.1    0,3 onrechtmatig,
o.m. ontbrekende documenten3.1 totaal fouten/onzekerheden 3,8   totaal onvolledigheid1 15,0       (34,1)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) Postnr. OmschrijvingOmvangFouten/onzeker-hedenRedenParagraaf   DebetCredit  5Uitgaven
buiten begrotingsverband2,00,2 onrechtmatig, overige
onrechtmatigheden3.3 totaal fouten/onzekerheden 0,2   totaal onvolledigheid 0   Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Inhoud Blz.    Samenvatting244   1Inleiding245   2Financieel beheer246   2.1Accountantscontrole246 2.2Subsidiebeheer2462.3Het proces van verzelfstandigen248 2.4Overgang
Culturele Zaken250 2.5Interactief Financieel Informatiesysteem2512.6Beschrijving van de administratieve organisatie251 2.7Misbruik
en oneigenlijk gebruik251 2.8Fondsen255 2.9Terughoudend
verplichtingenbeleid257 2.10Vorderingenbeheer257    3Financiële
verantwoording258   3.1Rekening2583.2Toelichting bij de rekening259 3.3Saldibalans
met toelichting259 3.4Oordeel over de financiële verantwoording260    Bijlage261SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (tot augustus 1994 Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur).
In 78,9% van de uitgaven, 100% van de ontvangsten en 100% van de verplichtingen
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. Het relatief
hoge percentage fouten en onzekerheden in de uitgaven heeft voor het grootste
deel een formele oorzaak: de totstandkomingsprocedure van een Algemene Maatregel
van Bestuur was bij het opstellen van dit rapport nog niet afgesloten. Over
een klein deel van de verantwoorde ontvangsten bestaat onzekerheid over de
volledigheid (er is mogelijk te weinig ontvangen). Daarnaast is sprake van
als onvolledig aangemerkte ontvangsten (er is te weinig ontvangen).Een aantal onderzochte onderdelen van het financieel beheer gaf aanleiding
tot kritiek. Dit gold met name voor die onderdelen waarop de Rekenkamer vorig
jaar ook aanmerkingen had, zoals het subsidiebeheer, het toezicht op fondsen
en de beschrijving van de administratieve organisatie. De eerder geconstateerde
tekortkomingen bleken nog niet alle te zijn opgeheven, hoewel wel vooruitgang
werd geconstateerd. De Rekenkamer tilt echter zwaar aan het feit dat de achterstanden
bij het afrekenen van subsidievoorschotten nog niet zijn ingehaald, omdat
dit al sinds 1988 niet in orde is. Wanneer in haar Rechtmatigheidsonderzoek
1995 blijkt dat het afrekenen van subsidievoorschotten nog steeds niet aan
de eisen voldoet, zal de Rekenkamer ernstig overwegen een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55, Comptabiliteitswet).De vervolgonderzoeken op het terrein van het beleid ter voorkoming en
bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) leverden deels positieve
oordelen op. Het M en O-beleid voor het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie
Monumenten en voor de Interimregeling Ziektekosten Ambtenaren was verbeterd.De in vorige jaren geconstateerde gebreken in het M en O-beleid voor de
Wet op de Bejaardenoorden waren echter niet opgeheven. De vorig jaar door
de minister gedane toezegging om verificatie van inkomens- en vermogensgegevens
van bewoners van bejaardenoorden verplicht te stellen is nog niet nagekomen.Het Interactief Financieel Informatiesysteem en het vorderingenbeheer
waren beide verbeterd.Nieuwe onderzoeken betroffen de inrichting van en het toezicht op de Stichting
Fonds voor de Topsporter en de Stichting Stimuleringsfonds voor de Nederlandse
culturele omroepprodukties, de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid
en vier verzelfstandigingsprocessen. Deze onderzoeken leverden in het algemeen
positieve oordelen op, met uitzondering van de onderzoeken naar het toezicht
op de Stichting Fonds voor de Topsporter en naar verzelfstandigingsprocessen.Dat laatste leidde tot de conclusie dat de centrale directie Financieel-Economische
Zaken en de departementale accountantsdienst niet voldoende betrokken waren
bij de vier onderzochte verzelfstandigingsprocessen. Dat bleek te kunnen leiden
tot inefficiënties in het proces en tot tekortkomingen in het financieel
beheer en de controle van het verzelfstandigde onderdeel. Bij één
van de vier verzelfstandigingen, die van de Kunstenfondsen, bleek evenals
vorig jaar dan ook sprake van een ondeugdelijk sturings-, verantwoordings-
en controlestelsel. Wanneer in haar Rechtmatigheidsonderzoek 1995 blijkt dat
dit nog steeds niet aan de eisen voldoet, zal de Rekenkamer ernstig overwegen
een bezwaarprocedure te starten. Op het terrein van het M en O-beleid was de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers
1940–1945 het onderwerp van nieuw onderzoek. Dit beleid was op één
punt niet toereikend. Er bleek niet voldoende controle te zijn op de financiële
gegevens van in het buitenland verblijvende gerechtigden.De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport kon in het algemeen
instemmen met de conclusies van de Rekenkamer, behalve op het punt van de
door de Rekenkamer gevraagde verplichtstelling van verificatie van gegevens
door de gemeenten in het kader van het Bijdragebesluit bewoners van bejaardenoorden.Zij wil pas aandacht besteden aan de uitwerking van deze verplichtstelling
nadat de bekostiging van de bejaardenoorden is overgeheveld naar de AWBZ.
Voorts was zij met de Rekenkamer van mening dat er meer bereikt had moeten
worden op het punt van verbetering van het subsidiebeheer en zij zou daartoe
in de komende tijd een gerichte inspanning leveren.De minister van Justitie schreef over de subsidievoorschotten voor de
opvang van asielzoekers dat de achterstanden bij het afrekenen in september
1995 weggewerkt zullen zijn.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen schreef dat hij op
korte termijn actie zou ondernemen om de achterstanden voor het onderdeel
«cultuur» terug te dringen. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (tot augustus 1994 Welzijn,
Volksgezondheid en Cultuur). In 1994 zijn de beleidsterreinen cultuur en asielzoekers
van het voormalige Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur overgedragen
aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, respectievelijk
Justitie. Aangezien de financiële verantwoording over 1994 van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport beide genoemde beleidsterreinen nog
omvat heeft dit rapport mede betrekking daarop. De Rekenkamer heeft over onderdelen
van dit onderzoek met de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gecorrespondeerd,
in enkele gevallen ook met de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en van Justitie. Hun reacties zijn in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het ministerie over
1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofd- stuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1994 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. Subsidiebeheer 2.2.1. InleidingReeds vanaf 1988 rapporteert de Rekenkamer over achterstanden in het afrekenen
van subsidievoorschotten bij het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en
Cultuur (thans Volksgezondheid, Welzijn en Sport).De Rekenkamer heeft, zoals aangekondigd in het Rapport bij de financiële
verantwoording 1993, in haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 speciale aandacht
geschonken aan het afrekenen van openstaande subsidievoorschotten. 2.2.2. Gebruik handreiking SubsidiebeheerDe AD kwalificeerde het subsidiebeheer in 1994 als 'over het algemeen
goed'. De dienst constateerde dat de invoering van de handreiking Subsidiebeheer
tot positieve resultaten had geleid. Ook de invoering van een geautomatiseerd
subsidierappelsysteem had aan een beter subsidiebeheer bijgedragen.Uit het AD-onderzoek bleek niettemin dat een aantal directies zich ook
in 1994 niet heeft gehouden aan de voorgeschreven termijnen voor rappel bij
het niet ontvangen van deugdelijke verantwoordingsstukken van gesubsidieerden.
Ook is door een aantal directies het sanctiebeleid niet of onvoldoende toegepast
indien verantwoordingsstukken niet tijdig werden ontvangen of ondeugdelijk
waren. Dit leidde in die gevallen tot onnodige vertraging bij het afrekenen. 2.2.3. Nieuwe definitie van achterstandHet ministerie heeft in 1994 een nieuwe definitie van achterstand met
betrekking tot afrekenen ingevoerd.Volgens de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) moet
de definitie zo geïnterpreteerd worden dat sprake is van een achterstand
per 1 januari van het jaar volgend op dat waarin afgerekend had moeten zijn.
Tevens gaf de CDFEZ aan dat, wanneer beleidsdirecties vier maanden na de verantwoordingsdatum
nog niet met de gesubsidieerden hebben afgerekend, zij daarop worden aangesproken.De nieuwe definitie bevat verder een regel die inhoudt dat de achterstand
moet worden gecorrigeerd voor belemmeringen (nog niet van kracht zijnde wetgeving
of beroepszaken). Volgens de Rekenkamer behoren dergelijke posten wel tot
achterstand, zij het niet tot verwijtbare achterstand. Zij acht het van belang
dat het met de belemmeringen gemoeide bedrag niet wordt «weggedefinieerd»,
maar duidelijk zichtbaar wordt gemaakt. Met inachtneming van de door de CDFEZ
gegeven toelichting is de definitie voor de Rekenkamer aanvaardbaar. 2.2.4. Achterstand in 1994Vergelijkingen van achterstanden op basis van oude en nieuwe definities
zouden mank kunnen gaan. Daarom heeft de Rekenkamer, los van achterstandsdefinities,
de openstaande voorschotten per eind 1994 vergeleken met die volgens de toelichting
bij de saldibalans 1993.Daarbij is gebruik gemaakt van door de AD opgestelde overzichten die zijn
opgenomen in de accountantsrapporten over 1994. Deze overzichten zijn ontleend
aan het door de CDFEZ gehanteerde begrotingsadministratiesysteem en sluiten
nagenoeg aan op de saldibalans 1994.De Rekenkamer stelde vast dat de saldi aan niet afgerekende voorschotten
in de saldibalans 1994 die betrekking hadden op de jaren 1992 en 1993 (f 5 047,9
miljoen), lager waren dan de overeenkomstige saldi uit de saldibalans 1993
die betrekking hadden op 1991 en 1992 (f 6 030,4 miljoen).Wanneer de openstaande voorschotten van twee jaar of ouder worden beschouwd,
is sprake van een minder positieve ontwikkeling. Was per 31 december 1993
voor f 953,2 miljoen aan voorschotten twee jaar of ouder, per 31 december
1994 was dit f 896,8 miljoen. Het bedrag aan openstaande voorschotten
die per 31 december 1994 drie jaar of ouder waren, is ten opzichte van de
situatie per eind 1993 zelfs toegenomen van f 355,6 miljoen tot f 447,4
miljoen.In een aantal gevallen was sprake van objectieve belemmeringen om af te
rekenen, zoals nog lopende beroepszaken of afspraken om in een later jaar
af te rekenen. Van de f 896,8 miljoen aan voorschotten die per einde
1994 twee jaar of ouder waren, kon de departementale accountantsdienst echter
voor f 421 miljoen geen goede reden achterhalen waarom nog niet was afgerekend. 2.2.5. Conclusie en reacties ministersDe Rekenkamer concludeert dat het subsidiebeheer in 1994, ondanks verdere
vooruitgang, nog steeds niet voldeed aan de eisen van ordelijk en controleerbaar
financieel beheer.De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport onderschreef dat er
in 1994 meer bereikt had moeten worden. Hiertoe zou in de komende tijd een
op de beleidsdirecties gerichte inspanning geleverd worden. Zij was van mening
dat er in voorkomende gevallen ruimte moest zijn om maatwerk te bieden.Ook de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Justitie
reageerden voor wat betreft de subsidievoorschotten op de terreinen cultuur,
respectievelijk asielzoekers.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zal op korte termijn
actie ondernemen om de achterstanden bij cultuur terug te dringen.De minister van Justitie deelde mee dat inmiddels de administratie van
de desbetreffende voorschotten inzichtelijk is gemaakt en dat de achterstanden
bij het afrekenen in september 1995 volledig zullen zijn weggewerkt. 2.2.6. Nawoord RekenkamerAangezien zij al vanaf 1988 tekortkomingen constateert heeft de Rekenkamer
overwogen bezwaar te maken (artikel 55 Comptabiliteitswet). Omdat er sprake
is van een zich voortzettende verbetering ziet zij daar echter dit jaar vanaf. Volgend jaar wordt bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport opnieuw onderzocht of het subsidiebeheer aan de eisen voldoet.De Rekenkamer zal dan nagaan of:– alle directies de handreiking Subsidiebeheer onverkort naleven,
behoudens noodzakelijke gemotiveerde afwijkingen;– per 31 december 1995 alleen nog voorschotten openstaan, waarvoor
op efficiënte wijze vastgesteld kan worden dat het ministerie niet in
gebreke is gebleven.Wanneer dat niet het geval is, zal zij ernstig overwegen een bezwaarprocedure
te starten. 2.3. Het proces van verzelfstandigen 2.3.1. InleidingDe Rekenkamer onderzocht bij vier verzelfstandigingen (voltooid en nog
niet voltooid) wat de rol in het verzelfstandigingsproces was van CDFEZ als
toezichthouder op het financieel beheer binnen het ministerie en van de AD
als deskundige voor controlevraagstukken. 2.3.2. Organisatie voor projecten, experimenten en onderzoek
op het gebied van de volksgezondheidIn 1994 werd begonnen met de oprichting van een organisatie voor het organiseren,
financieren en doen uitvoeren van projecten, experimenten, onderzoek en ontwikkeling
op het gebied van de volksgezondheid. Deze organisatie, meestal aangeduid
als PEO-organisatie, moet taken gaan uitvoeren die nu nog worden verricht
door het Praeventiefonds, het ministerie van VWS en de Ziekenfondsraad.Voor het tot stand brengen van de verzelfstandiging is binnen het directoraat-generaal
Volksgezondheid een werkgroep geformeerd. CDFEZ krijgt de agenda van vergaderingen
van de werkgroep en de stukken en kan op eigen initiatief haar visie geven.
De AD was aanvankelijk niet betrokken bij de werkgroepvergaderingen maar nam
er later op eigen initiatief aan deel.De Rekenkamer heeft in 1994 in het kader van een ander onderzoek een concept
van het wetsvoorstel voor de oprichting van de PEO-organisatie beoordeeld.
Zij kwam tot de conclusie dat de positie van de minister in het concept te
zwak was om indien gewenst aanwijzingen te geven voor financieel beheer en
controle van deze te verzelfstandigen organisatie. Haar bevindingen zijn op
ambtelijk niveau ter kennis van het ministerie gebracht. Sinds september 1994
wordt door de werkgroep in samenspraak met de AD gewerkt aan het verhelpen
van deze tekortkomingen. 2.3.3. KunstenfondsenDe Wet op het Specifiek Cultuurbeleid (Stb. 1993, nr. 193) machtigt de
minister fondsen in de vorm van stichtingen op te richten voor de verstrekking
van financiële bijdragen aan cultuuruitingen. In het Rekenkameronderzoek
zijn de zes fondsen op het gebied van de directie Kunsten betrokken.De relatie tussen het ministerie en de fondsen is geregeld in een bekostigingsbesluit,
een ministeriële regeling en een controleprotocol. Over de relatie tussen
de fondsen en de ontvangers van bijdragen is in de wet vastgelegd dat de besturen
van de fondsen reglementen opstellen voor het verlenen van financiële
bijdragen. De minister heeft een goedkeuringsbevoegdheid voor de reglementen
en kan wijziging van de reglementen voorschrijven. De AD en CDFEZ hebben in de aanloop tot de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid
negatief geadviseerd over de gekozen constructie. Hun adviezen zijn niet opgevolgd.Bij de goedkeuring van door de fondsenbesturen opgestelde reglementen
is de AD niet betrokken. Met CDFEZ is mondeling overleg gevoerd.Vijf van de zes onderzochte fondsen werken met door de minister goedgekeurde
reglementen. Inhoudelijk schieten de reglementen alle vijf in meer of mindere
mate tekort om als basis te dienen voor een toereikend controlebeleid.Eén fonds verstrekt sinds de oprichting in juni 1993 zonder goedgekeurde
reglementen subsidies.In zijn controle van de directie Kunsten over 1993 en 1994 constateerde
de AD dat het controlebeleid voor de subsidieverstrekking aan fondsen ontoereikend
was. De AD nam in de accountantsverklaring over 1993 een beperking op voor
de verstrekte voorschotten ad f 60,7 miljoen, op grond van onzekerheid
over de rechtmatige en doelmatige besteding. Voor 1994 bedraagt deze onzekerheid
f 98,4 miljoen.Er vindt overleg plaats tussen de directie Kunsten en de AD om de tekorten
in het juridisch en financieel kader waarin de fondsen opereren weg te werken.Volgend jaar zal de Rekenkamer opnieuw onderzoeken of het controlebeleid
voor de subsidieverstrekking aan de kunstenfondsen toereikend is. Wanneer
dat niet het geval is zal zij ernstig overwegen een bezwaarprocedure te starten
(artikel 55, Comptabiliteitswet). Aangezien het onderdeel «cultuur»
thans deel uitmaakt van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
zal dit punt in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 behandeld worden in het
Rapport bij de financiële verantwoording van dat ministerie. 2.3.4. Directie College ter Beoordeling van GeneesmiddelenDe goedkeuring en registratie van geneesmiddelen geschiedt in Nederland
door het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG), een zelfstandig
bestuursorgaan. Als het secretariaat van dit zelfstandig bestuursorgaan fungeert
de directie CBG van het departement. In het kader van de terugtrekking op
kerntaken van het departement werd begin 1994 besloten een vorm van verzelfstandiging
te zoeken voor de directie CBG. Gekozen werd voor de agentschapstatus. De
CDFEZ en de AD waren niet betrokken bij het keuzeproces en de voorbereiding.De CDFEZ raakte pas betrokken vanaf het moment (december 1994) dat gevraagd
werd om medeparaaf voor de aanvraag van de agentschapstatus bij het Ministerie
van Financiën. Toen bleek dat de aanvraag in belangrijke mate niet voldeed
aan de door Financiën opgestelde voorwaarden voor de oprichting van een
agentschap.Daardoor dreigde het gevaar dat de door Financiën gestelde indieningstermijn
niet gehaald zou worden, met als gevolg dat de aanvraag een jaar zou opschuiven.
Onder grote tijdsdruk en met ontheffing door het Ministerie van Financiën
voor de indieningstermijn is alsnog met behulp van de CDFEZ op 7 april 1995
een bruikbare aanvraag samengesteld. 2.3.5. RijksarchiefschoolSinds 1990 bestaan voornemens voor de verzelfstandiging van de Rijksarchiefschool
(RAS), waarbij gezocht werd naar aansluiting met het academisch en hoger beroepsonderwijs.
Dit leidde tot twee fasen in het proces van verzelfstandigen.
Als eerste het zoeken van aansluiting met het reguliere onderwijs en als tweede
de meer technische realisatie van de verzelfstandiging. In de eerste fase
speelde de school zelf de rol van voortrekker, begeleid door de beleidsdirectie.
In de tweede fase werd vanuit de beleidsdirectie overleg gevoerd met de CDFEZ
en de AD. Per 1 juli 1995 is de verzelfstandiging formeel tot stand gekomen.Omdat de verzelfstandiging van de Rijksarchiefschool zo lang op zich liet
wachten (ruim vijf jaar) werd aan de behoefte om op een andere manier te gaan
werken voor een deel tegemoet gekomen door het oprichten van een stichting
in 1992. Voor oprichting of mede-oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon
door de Staat is machtiging bij de wet vereist (artikel 29 Comptabiliteitswet).
Dit vaak veel tijd vergende vereiste werd omzeild door de bovengenoemde stichting
door ambtenaren als privé-persoon te laten oprichten. De Rekenkamer
acht deze «stromanconstructie» onwenselijk, omdat zij niet strookt
met de geest van de wet. Bovendien leidde deze constructie tot een afkeurende
verklaring van de AD over de financiële verantwoording 1992 van de RAS,
omdat de RAS voor de stichting gemaakte kosten niet in rekening had gebracht.
Inschakeling van CDFEZ en de AD in de eerste fase van de verzelfstandiging
had beide zaken kunnen voorkomen.De tweede fase van de verzelfstandiging is wel goed verlopen.In de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet wordt door een wijziging
van artikel 29 het gebruik van de stromanconstructie overbodig gemaakt. Voor
het oprichten of mede-oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon geldt
niet langer het vereiste van machtiging bij wet, maar de veel lichtere voorwaarde
van melding van het voornemen aan de Staten-Generaal. 2.3.6. Conclusies en reactie ministerDe Rekenkamer concludeert dat het niet of te laat inschakelen van CDFEZ
en de AD in het verzelfstandigingsproces, dan wel het onvoldoende meewegen
van hun adviezen bij de vier onderzochte verzelfstandigingen had geleid tot:– inefficiënties in het proces;– tekortkomingen in het financieel beheer en de controle van het
verzelfstandigde onderdeel.Voor de AD en CDFEZ zijn er niet genoeg mogelijkheden om hun specifieke
deskundigheid op de juiste momenten in het verzelfstandigingsproces in te
brengen en voldoende te laten meewegen.De minister antwoordde, dat het onderwerp verzelfstandigingen en de aansturing
van verzelfstandigde diensten in de nieuwe organisatie-opzet van het departement
zal worden betrokken. 2.4. Overgang Culturele ZakenDe Rekenkamer heeft onderzocht of de overgang van het Cultuur- en Mediabeleid
van het voormalige Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur naar
het voormalige Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen op ordelijke en controleerbare
wijze heeft plaatsgevonden. De organisatorische overheveling moest per 1 januari
1995 zijn voltooid. De resultaten van dit onderzoek zijn weergegeven in het
Rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (punt 2.2). 2.5. Interactief Financieel InformatiesysteemIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1993 concludeerde
de Rekenkamer dat de organisatie rond het Interactief Financieel Informatie
Systeem (IFIS) nog onvoldoende waarborgen bevatte voor een betrouwbare en
continue gegevensverwerking.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat de organisatie rond IFIS
is verbeterd. Inmiddels is een handboek voor het systeembeheer IFIS opgeleverd,
dat voldoet aan de eisen. De beheersmaatregelen zijn in 1994 naar behoren
uitgevoerd. De controleregels zijn verbeterd, hoewel zij nog niet allemaal
optimaal werken.Er zijn maatregelen getroffen voor het departementale computercentrum
en het netwerk. Deze verbeteren met name de continuïteit van de gegevensverwerking.
Tevens wordt gewerkt aan verbeteringen ten aanzien van de beveiligingsaspecten.
De accountantsdienst zal eind 1995 een vervolgonderzoek bij de centrale directie
Informatievoorziening uitvoeren.De Rekenkamer concludeert dat de betrouwbaarheid en continuïteit
van de gegevensverwerking zijn verbeterd. Aan verdere verbeteringen van het
systeembeheer wordt gewerkt. 2.6. Beschrijving van de administratieve organisatieDe Rekenkamer constateerde in haar rechtmatigheidsonderzoeken over 1991
en 1992 dat de handboeken administratieve organisatie nog niet allemaal waren
opgesteld. Het departement zou hierdoor vermijdbare risico's lopen voor een
ordelijk en controleerbaar beheer.De minister antwoordde dat zij verwachtte dat in 1994 de situatie aanzienlijk
verbeterd zou zijn.Zij deelde verder mee dat het Audit Committee een stramien had vastgesteld
voor het zoveel mogelijk gestandaardiseerd herschrijven van processen die
bij nagenoeg alle directies voorkomen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat er aanvullingen in de
beschrijvingen waren aangebracht.Het departement moest evenwel de volgende activiteiten nog afronden:– de departementsbrede beschrijvingen inpassen in de huidige handboeken;– het bovensectorale gedeelte van de handboeken actualiseren;– het waar nodig aanvullen van de beschrijving van departementsbrede
processen met directie-specifieke beschrijvingen.De Rekenkamer concludeert dat in 1994 voortgang is geboekt in het proces
dat tot een volledige en actuele beschrijving van de administratieve organisatie
moet leiden. Zij wijst daarbij andermaal op de lange duur van dit proces,
dat reeds in het kader van de operatie Comptabel Bestel had moeten zijn afgerond.De minister onderschreef de conclusies en deelde mede dat de genoemde
activiteiten in augustus 1995 nagenoeg waren afgerond. 2.7. Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.7.1. AlgemeenHet onderzoek naar het M en O-beleid bij het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport bestond uit de volgende delen: – beoordeling van het departementale M en O-beleid voor de Wet uitkeringen
vervolgingsslachtoffers 1940–1945;– beoordeling van de voortgang van maatregelen om de kritiek die
de Rekenkamer had in het M en O-onderzoek 1993 weg te nemen (restauratiesubsidies,
Wet op de bejaardenoorden en Interimregeling ziektekosten ambtenaren (IRZK));– beoordeling van de toelichting van M en O-gevoelige regelingen
bij de rekening 1994. 2.7.2. Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–1945De Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–1945 (Wuv) regelt
de toekenning van uitkeringen aan personen die tijdens de Duitse en Japanse
bezetting van Nederland en Nederlands-Indië vervolgd zijn en als gevolg
daarvan thans lijden aan ziekten of gebreken. Het aantal uitkeringsgerechtigden
bedroeg in 1994 circa 31 000, van wie circa 6 000 in het buitenland
verbleven.In het begrotingsjaar 1994 is voor de Wuv een bedrag van f 423 miljoen
uitgegeven. Ongeveer 30% van de uitgaven wordt aan in het buitenland verblijvende
gerechtigden betaald.Belangrijke M en O-gevoelige punten in de Wuv zijn:– de vraag of sprake is geweest van vervolging;– het causaal verband tussen vervolging en ziekten;– inkomsten van de uitkeringsgerechtigde en diens partner (deze
worden aangevuld tot het bedrag waarop men volgens de Wuv recht heeft); – het in leven zijn van de ontvanger.Er zijn geen sanctiebepalingen in de Wuv opgenomen. Volgens het ministerie
hangt dit samen met de maatschappelijke gevoeligheid van deze wet. Wel vindt
in geval van misbruik invordering bij de uitkeringsgerechtigde plaats.De wet wordt uitgevoerd door de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR). De
PUR is een zelfstandig bestuursorgaan, onder toezicht van de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De minister beschikt op grond van de regelgeving
over voldoende instrumenten om zicht te houden op het door de PUR gevoerde
M en O-beleid en om het beleid waar nodig bij te sturen.De PUR hanteert voor de controle in het kader van het M en O-beleid een
gedetailleerd toetsings- en controlebeleid.Ter verificatie van de ondergane vervolging maakt de PUR onder andere
gebruik van informatie van gemeenten, het Nederlands Rode Kruis en indien
noodzakelijk van getuigen. Het verband tussen vervolging en ziekten wordt
vastgesteld door de geneeskundig adviseur van de PUR.De PUR verifieert de opgegeven inkomsten en het vermogen bij de Belastingdienst.Voor elke uitkeringsgerechtigde wordt jaarlijks een attestatie de vita
(vaststelling van in leven zijn) gevraagd. Bovendien zijn de gemeenten verplicht
de PUR op de hoogte te brengen als een uitkeringsgerechtigde overleden is.De uitvoering van de Wuv in het buitenland vindt plaats via de diplomatieke
posten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Verificatie van inkomsten-
en vermogensgegevens bij de fiscus vindt niet plaats bij in het buitenland
wonende uitkeringsgerechtigden.De openbare accountant die belast is met de controle op de wetsuitvoering
door de PUR maakt gebruik van het door de minister voorgeschreven controleprotocol.
De Rekenkamer beoordeelde het protocol ten aanzien van M en
O-aspecten als toereikend. De AD voert een review uit bij de openbare accountant
en beoordeelt aanvullend een aantal uitkeringsdossiers per jaar.Het toezicht van de minister op de wetsuitvoering van de PUR is dus in
opzet toereikend, maar in de praktijk constateerde de Rekenkamer een tekortkoming.
Uit de rapporten van de openbare accountant bleek pas begin 1994, dat de verificatie
van inkomstenen vermogensopgaven bij de Belastingdienst al vanaf 1991 tekortschoot
en dat verbeteringen noodzakelijk waren.De Rekenkamer is van mening dat de minister hiervan eerder op de hoogte
had moeten zijn.Overigens is inmiddels gebleken dat de verificatie van inkomstenen vermogensgegevens
bij de Belastingdienst nog niet optimaal functioneert doordat de benodigde
informatie onvolledig of niet op tijd is.Ook de uitvoering van de Wuv door de buitenlandse posten en het toezicht
daarop door de PUR behoefde volgens de accountant verbetering. De accountant
adviseerde ook de mogelijkheden tot verificatie van financiële gegevens
bij buitenlandse belastingdiensten te onderzoeken.Deze adviezen werden door de PUR overgenomen. Volgens het ministerie zal
er, wanneer de mogelijkheden van controle in het buitenland met gegevens van
buitenlandse belastingdiensten zijn onderzocht, een analyse van kosten en
baten moeten plaatsvinden.In de Wuv en de Wet op de PUR zijn geen evaluatiebepalingen opgenomen.
Sinds 1987 is de wet twee keer onderwerp geweest van evaluatie. In geen van
beide gevallen kwam M en O expliciet aan de orde.De eindconclusie van de Rekenkamer was dat het M en O-beleid van het ministerie
betreffende de Wuv in 1994 toereikend was. Alleen de controle op de financiële
gegevens van in het buitenland verblijvende uitkeringsgerechtigden schoot
tekort. Ten aanzien van het toezicht op de uitvoering van de wet stelde de
Rekenkamer vast dat het ministerie niet tijdig op de hoogte was van tekortkomingen
in de verificatie van gegevens van belanghebbenden bij de Belastingdienst.De Rekenkamer beval de minister aan:– het M en O-beleid stelselmatig in het toezicht op de PUR te betrekken;– het onderzoek naar de mogelijkheden van verificatie van financiële
gegevens van in het buitenland verblijvende uitkeringsgerechtigden bij buitenlandse
belastingdiensten zo spoedig mogelijk af te ronden;– te bevorderen dat de gegevensverificatie bij de Belastingdienst
beter verloopt;– bij toekomstige evaluaties van de Wuv ook aandacht te besteden
aan misbruik en oneigenlijk gebruik.De minister schreef in haar reactie dat het onderzoek naar de mogelijkheden
van gegevensverificatie in het buitenland binnenkort wordt afgerond. Ook de
overige aanbevelingen zal zij ter harte nemen. 2.7.3. Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumentenDe Rekenkamer concludeerde in het Rapport bij de financiële verantwoording
1993 dat het M en O-beleid voor het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie
Monumenten (BRRM) niet toereikend was. Zo werden twee M en O-risico's niet
door controlemaatregelen afgedekt. Het ging om het subsidiëren van het
BTW-gedeelte van restauratiekosten dat door eigenaar-ondernemers kan worden
verrekend en om de verzekeringsplicht.Ook was de interne controle bij de Rijksdienst voor de Monumentenzorg
(RDMZ) in 1993 tekort geschoten. Bij het departement was niet bekend of de gemeentelijke controle de risico's van M en O in voldoende mate
bestreed.De minister zegde toe de Rekenkamer te zullen informeren over mogelijke
maatregelen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat de RDMZ momenteel de mogelijkheden
onderzoekt om een controle op de vooraftrek van BTW te doen. Afgewacht moet
worden of de Belastingdienst bereid is hieraan mee te werken. Ook de doelmatigheid
speelt een rol. Volgens het ministerie gaat het om een klein deel van de bestedingen.De RDMZ controleert niet of de verzekeringsplicht wordt nageleefd.Mede gezien het feit dat het slechts éénmaal is voorgekomen
dat een monument niet verzekerd bleek bij een calamiteit zal de Rekenkamer
om doelmatigheidsredenen geen gevolg verbinden aan het niet preventief controleren
van de verzekeringsplicht.Er zijn inmiddels maatregelen getroffen om de interne controle bij de
RDMZ te verbeteren. Er is inhoud gegeven aan de voorgeschreven marginale toets
voordat de minister de door de gemeenten vastgestelde subsidiabele restauratiekosten
goedkeurt. Daarnaast zijn in 1994 controles op de subsidieverlening uitgevoerd.
De resultaten hiervan zijn nog niet beschikbaar. Uit de genoemde controlewerkzaamheden
moet onder meer blijken hoe de gemeenten hun taken hebben ingevuld.De Rekenkamer concludeerde dat het M en O-beleid voor het BBRM verbeterd
was.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is inmiddels voor
het BRRM verantwoordelijk. Hij kondigde een vervolgactie aan betreffende de
vraag wat de mogelijkheden zijn om het al dan niet BTW-plichtig zijn van de
subsidie-ontvanger te verifiëren. 2.7.4. Wet op de BejaardenoordenIn de rechtmatigheidsonderzoeken over 1992 en 1993 kwam naar voren dat
door gebrek aan controle van de opgaven van inkomsten en vermogen van bewoners
van bejaardenoorden niet kon worden vastgesteld of de ontvangsten van de bejaardenoorden
volledig waren.De toenmalige minister had besloten het Bijdragebesluit bewoners van bejaardenoorden
vanaf 1 januari 1995 zodanig aan te passen dat gemeenten bij de Belastingdienst
de inkomens- en vermogensgegevens van de bewoners van bejaardenoorden moeten
verifiëren. Eveneens had de minister een proef hiermee bij een aantal
gemeenten aangekondigd. Een werkgroep van het ministerie concludeerde op basis
van deze proef dat verplichtstelling van de verificatie zou bijdragen aan
een goed M en O-beleid.De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport deelde in mei
1995 aan de Rekenkamer mede dat zij het niet wenselijk vond de gemeenten nu
nog om de maatregel te vragen, die volgens haar soms ingrijpend zou kunnen
zijn en veel voorbereiding zou kunnen vergen. Per 1 januari 1997 wordt namelijk
de bekostiging van de bejaardenoorden overgeheveld naar de AWBZ. De gemeenten
zullen daarna naar verwachting geen taak meer hebben bij de vaststelling van
de eigen bijdragen.In de reactie van de minister wordt deze opvatting nogmaals verwoord.De Rekenkamer concludeert dat de staatssecretaris de toezegging om verificatie
van inkomensen vermogensgegevens verplicht te stellen nog niet
is nagekomen. Zij wijst er op dat het nu nog niet zeker is dat overgang van
de bejaardenoorden naar de ABWZ per 1997 inderdaad een feit zal zijn.De Rekenkamer betreurt deze gang van zaken. Zij dringt er op aan dat het
ministerie de aandacht voor dit M en O-risico niet verdaagt naar ná
de overheveling naar de AWBZ. 2.7.5. Interimregeling ziektekosten ambtenarenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 meldde de Rekenkamer
dat de IRZK-controle niet aan de normen voldeed.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat het M en O-beleid rond
de IRZK voor 1994 wel toereikend was. 2.7.6. Beoordeling van de toelichtingDe Rekenkamer is van mening dat de toelichting op M en O-gevoelige uitgaven
en ontvangsten in de rekening 1994 niet geheel aan de voorschriften voldoet.De reden waarom, ondanks het gevoerde M en O-beleid, een materieel gebrek
aan zekerheid resteert, is niet altijd toegelicht. Ook zijn geen schattingen
van de omvang van de onzekerheid vermeld, indien mogelijk. 2.8. Fondsen 2.8.1 InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 heeft de Rekenkamer
bij een aantal ministeries het onderwerp «fondsen» onderzocht.De Rekenkamer zocht een antwoord op de volgende vragen:– zijn de inrichting en de vormgeving van de onderzochte fondsen
wettelijk voldoende geregeld;– kan de minister zijn/haar verantwoordelijkheid voor de onderzochte
fondsen voldoende waarmaken?Van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport werden de Stichting
Fonds voor de Topsporter en de Stichting Stimuleringsfonds voor de Nederlandse
culturele omroepprodukties (Stimuleringsfonds) bij het onderzoek betrokken. 2.8.2. Stichting Fonds voor de TopsporterOp 12 december 1994 heeft de vereniging Nederlands Olympisch Comite*Nederlandse
Sport Federatie (NOC*NSF) een stichting in het leven geroepen voor het beheer
van het Fonds voor de Topsporter.In 1994 ontving de Stichting Fonds voor de Topsporter eenmalig een bedrag
van f 35 miljoen van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
ten behoeve van de opbouw van het kapitaal van het fonds (uitgavenartikel
03.01 «Subsidies en andere uitgaven sportzaken»).Aan de toekenning van deze eenmalige bijdrage zijn een aantal voorwaarden
verbonden. Deze zijn opgenomen in de toekenningsbeschikking en hebben onder
andere betrekking op de invloed van de verantwoordelijk bewindspersoon op
het uitvoeringsreglement van het fonds en op het gebruik van het fondskapitaal.In de toekenningsbeschikking is verder de voorwaarde opgenomen dat het
bestuur van de stichting jaarlijks een inhoudelijk en door een accountant
goedgekeurd financieel verslag aan het ministerie toestuurt. Een begroting wordt echter niet verlangd. Nadere voorschriften voor de tijdige ontvangst en de inhoud van het financiële verslag en
de accountantsverklaring ontbreken.De Rekenkamer concludeert dat de verantwoordelijke bewindspersoon slechts
een bescheiden rol heeft bij het beheer van het fonds, omdat hier geen sprake
is van een verzelfstandigde overheidstaak. Zij is van mening dat de verantwoordingsinformatie
die van het fonds wordt verlangd onvoldoende is om de verantwoordelijkheid
te dragen voor de recht- en doelmatige besteding van het gedoteerde bedrag.De minister onderschreef de conclusie. Zij deelde mede dat hierover zal
worden overlegd met het bestuur van de stichting. 2.8.3. Stichting Stimuleringsfonds voor de Nederlandse
culturele omroepproduktiesHet Stimuleringsfonds viel in de onderzochte periode onder de begrotingsverantwoordelijkheid
van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn, en Sport. Daarna is de begrotingsverantwoordelijkheid
overgegaan naar het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Het Stimuleringsfonds werd op 5 februari 1988 op basis van artikel 170
van de Mediawet voor onbepaalde tijd opgericht. In 1994 ontving het Stimuleringsfonds
een bedrag van f 31 miljoen van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (uitgavenartikel 19.01 «Dotaties, bijdragen en overige kosten»,
onderdeel 8 «Dotatie Stimuleringsfonds»).Voornaamste motief voor het instellen van het fonds was de noodzaak de
culturele component binnen de omroep te versterken en te stimuleren. Daartoe
werd een constructie gekozen die het onafhankelijke karakter van dit instrument
benadrukt en het culturele werkveld directe bestuurlijke betrokkenheid verschafte.In de Mediawet is bepaald dat het fonds tot taak heeft het verstrekken
van financiële bijdragen ten behoeve van de ontwikkeling en vervaardiging
van programma-onderdelen die van bijzondere Nederlandse culturele aard zijn
en die worden verzorgd door een in dat artikel nader bepaalde groep van programmaverzorgers.Op grond van de Mediawet ontvangt het Stimuleringsfonds een uitkering
die bestaat uit een jaarlijks door de minister vast te stellen bedrag. De
uitkering is ten minste gelijk aan eenzestiende deel van de afgedragen inkomsten
van de Stichting Etherreclame in dat jaar.De minister ontvangt jaarlijks een gedetailleerde begroting, het jaarverslag
en de jaarrekening van het fonds, voorzien van een verklaring van een registeraccountant.
De begroting en de jaarrekening van het fonds behoeven de goedkeuring van
de minister. Zowel de begroting als het jaarverslag bevatten duidelijke prestatiegegevens
in de vorm van overzichten van toegekende en afgewezen subsidieprojecten.
Wijziging van de statuten moet de minister goedkeuren. Tevens beschikt de
minister over de bevoegdheid om voorstellen tot wijziging van de statuten
aan het bestuur op te leggen.Het bestaande controle- en sanctiebeleid stelt de minister in staat om
aanvullende informatie te verzamelen en waar nodig bij te sturen.Een aantal belangrijke zaken is niet in de wet, maar in de statuten van
het Stimuleringsfonds geregeld, zoals:– de mogelijkheid voor het fonds om over andere baten en inkomsten
dan de rijksbijdrage te beschikken;– de mogelijkheid van reservevorming;– de verplichting om jaarlijks een verslag van werkzaamheden aan
de minister uit te brengen. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de voorgeschreven verantwoordingstukken
de minister tijdig bereiken en dat deze de informatie bevatten die minimaal
nodig is om de toezichthoudende functie waar te kunnen maken.De Rekenkamer concludeert voorts dat de inrichting en de vormgeving van
het Stimuleringsfonds niet geheel voldoen aan de door de Rekenkamer gestelde
eisen. Het fonds is niet bij maar krachtens wet ingesteld en een deel van
de constituerende elementen is daarom alleen in de statuten van de stichting
vastgelegd.De verantwoording en het toezicht zijn echter zodanig geregeld dat de
minister haar verantwoordelijkheid voor het onderzochte fonds kan dragen.De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, aan wie de verantwoordelijkheid
voor dit fonds inmiddels is overgedragen, reageerde met instemming op deze
laatste conclusie. 2.9. Terughoudend verplichtingenbeleidVan 1 juni tot 20 augustus 1994 moesten alle departementen een terughoudend
verplichtingenbeleid voeren, dat wil zeggen dat zij alleen onvermijdelijke
verplichtingen mochten aangaan. De CDFEZ diende er vooraf op toe te zien dat
uitsluitend onvermijdelijke verplichtingen werden aangegaan. De AD werd belast
met het toezicht op de uitvoering van het terughoudend verplichtingenbeleid.
De Rekenkamer onderzocht de realisatie van dit beleid.Uit het onderzoek bleek dat de hoofden van dienst van het ministerie tijdig,
juist en volledig werden geïnformeerd over het terughoudend verplichtingenbeleid.
Met het Ministerie van Financiën werden afspraken gemaakt over het uitzonderen
van de verplichtingen op het gebied van de opvang van asielzoekers en vluchtelingen.Zowel de AD als de CDFEZ hadden hun toezichttaak naar behoren vervuld.De Rekenkamer concludeerde dat het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport voldoende invulling had gegeven aan het terughoudend verplichtingenbeleid. 2.10. VorderingenbeheerIn het rapport bij de financiële verantwoording 1993 beval de Rekenkamer
aan om bij de rekenplichtige diensten de gegevens over ouderdom van vorderingen
te verzamelen en deze op te nemen in de toelichting bij de saldibalans. Eveneens
beval zij aan de door de CDFEZ verzamelde gegevens over het verloop en de
invorderbaarheid op te nemen in de toelichting. De Rekenkamer constateerde
tekortkomingen bij het bewaken van de volledigheid van met de hand te registreren
vorderingen en bij de tekenbevoegdheid in het geval van wijzigingen van de
status van vorderingen.Uit het rechtmatigheidsonderzoek 1994 bleek dat de ouderdom van vorderingen
bij rekenplichtigen vermeld is in de toelichting bij de saldibalans 1994.
Gegevens over het verloop en de invorderbaarheid zijn in de toelichting bij
de rekening 1994 opgenomen, met uitzondering van die van de rekenplichtige
diensten, omdat volgend jaar een groot gedeelte van de rekenplichtigen niet
meer onder het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport valt. Over
de overige diensten wordt nog overlegd. De tekortkomingen bij het bewaken van de volledigheid van met de hand
te registreren vorderingen zijn nog niet weggenomen. Beleidsdirecties stellen
nog steeds vorderingen in zonder deze door te geven aan de CDFEZ. De CDFEZ
overlegt nog met de verantwoordelijke directies om de problemen aan te pakken.De tekortkoming ten aanzien van de tekenbevoegdheid was opgeheven.De Rekenkamer concludeert dat het vorderingenbeheer verder verbeterd is. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wél
overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen)  Verplichtingen
1Uitgaven 1Ontvangsten Totaal14 802,214 104,22 162,3Geen belangrijke fouten/ onzekerheden14 802,211 132,22 162,3Bedrag aan fouten/onzekerheden02 972,00Onvolledigheid 20012,9    (7,6)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 643,4 miljoen, respectievelijk f 142,4 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De onzekerheden over de rechtmatigheid ad f 98,4 miljoen betreffen
de uitgavenartikelen 17.02 Subsidies en andere uitgaven podiumkunsten, 17.04
Subsidies en andere uitgaven film en 17.06 Beeldende kunst, bouwkunst en vormgeving
(zie paragraaf 2.3.3).In het uitgavenartikel 11.01 is een bedrag opgenomen van f 2 873,6
miljoen, waarvoor de wettelijke grondslag nog ontbrak. De procedure voor het
totstandbrengen van de benodigde Algemene Maatregel van Bestuur voor de rijksbijdrage
aan de Ziekenfondsraad 1994 liep nog. Daarom merkt de Rekenkamer het bedrag
aan als onrechtmatig.Overigens is een voorstel van wet in behandeling tot wijziging van de
Ziekenfondswet, waardoor in de toekomst geen Algemene Maatregel van Bestuur
nodig zal zijn.De onrechtmatigheden in de ontvangsten hebben betrekking op twee artikelen:
02.01 en 10.01. Beide artikelen betreffen ontvangsten als gevolg van in voorgaande
jaren te hoog verstrekte subsidievoorschotten voor respectievelijk Welzijn
en Volksgezondheid. In totaal is voor circa f 12,9 miljoen afgerekend
ondanks het ontbreken dan wel het niet aan de eisen voldoen
van voorgeschreven verantwoordingsdocumenten zoals accountantsverklaringen.
Soms is ook afgerekend terwijl uit verantwoordingsstukken blijkt dat de subsidievoorwaarden
niet volledig zijn nageleefd. Omdat in deze gevallen onrechtmatig is afgerekend
heeft de Rekenkamer de hiermee gemoeide bedragen bij haar oordeelsvorming
aangemerkt als ten onrechte niet teruggevorderde voorschotten.Voor f 7,4 miljoen is onvoldoende zekerheid verkregen over de volledigheid
van de ontvangen bijdragen op artikel 06.02 Ontvangsten ouderbijdragen betreft
de Jeugdhulpverlening. Dit werd veroorzaakt door gebreken in de administratieve
organisatie. Hierin zijn onvoldoende maatregelen opgenomen om de volledigheid
van de verwerking van ontvangen meldingsformulieren te waarborgen. Daardoor
staat niet vast dat voor alle ontvangen formulieren een bijdrage in rekening
is gebracht. Bovendien kan de aansluiting tussen de in rekening gebrachte
bedragen en de ontvangsten niet worden vastgesteld als gevolg van beperkingen
in een nieuw geautomatiseerd systeem.Tenslotte bestaat onzekerheid over de volledigheid in de artikelen 10.02
Algemene ontvangsten en verkocht drukwerk (f 0,1 miljoen) en 10.03 Ontvangsten
registraties volksgezondheid (f 0,1 miljoen). In beide gevallen is sprake
van tekortkomingen in de administratieve organisatie. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening nagenoeg
voldoet aan de eisen. De toelichting op M en O-gevoelige uitgaven en ontvangsten
voldoet hieraan niet volledig (zie punt 2.7.6). 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien en het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die in de saldibalans
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (bedragen x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal53 139,653 139,6 Niet
beoordeeld 134 626,222 747,3 Beoordeeld18 513,430 392,3Geen belangrijke fouten/onzekerheden18 508,330 392,3Belangrijke fouten/onzekerheden5,101 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer is van oordeel dat een bedrag van f 5,1 miljoen in
strijd met de regelgeving verantwoord is op de post uitgaven buiten begrotingsverband.
De Rekenkamer merkt dit bedrag als onrechtmatig aan. Afgezien hiervan voldoen de saldibalans en de toelichting daarbij aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording nagenoeg voldoet aan de eerstgenoemde eis.
Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 98,4 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 2 873,6 miljoen aan uitgaven dat onrechtmatig
is omdat de wettelijke grondslag ten tijde van het opstellen van dit rapport
nog ontbrak;– een bedrag van f 12,9 miljoen aan onrechtmatig afgerekende
subsidies;– ontvangsten waarvan de volledigheid niet vaststaat. De Rekenkamer
kon het bedrag van de onvolledigheid niet vaststellen;– een bedrag van f 5,1 miljoen op de saldibalans dat onrechtmatig
buiten begrotingsverband is geboekt. BIJLAGEFouten en onzekerheden in de uitgaven 1994 (bedragen x
f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf11.01Rijksbijdragen ziektekosten3 544,52 873,6Onrechtmatig,
ontbreken wettelijke grondslag3.1 17.02Subsidies en andere
uitgaven podiumkunsten271,216,7Onzeker, tekortkomingen in
de administratieve organisatie2.3.3 17.04Subsidies en andere
uitgaven film26,015,4Onzeker, tekortkomingen in de administratieve
organisatie2.3.3 17.06Beeldende kunst, bouwkunst
en vormgeving127,666,3Onzeker, tekortkomingen in de administratieve
organisatie2.3.3 totaal fouten en onzekerheden 2 972,0  Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1994 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf02.01Ontvangsten als gevolg van in voorgaande jaren te hoog verstrekte
subsidievoor-schotten (Welzijn)63,511,5Onrechtmatig (onvolledig),
ontoereikend bewijsmateriaal3.1 06.02Ontvangsten ouderbijdragen11,6(7,4)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.110.01Ontvangsten als gevolg van in voorgaande jaren te hoog verstrekte
subsidievoor-schotten (Volksgezondheid)10,91,4Onrechtmatig
(onvolledig), ontoereikend bewijsmateriaal3.1 10.02Algemene
ontvangsten en verkocht drukwerk0,5(0,1)Onzekerheid over
de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.110.03Ontvangsten registraties volksgezondheid0,2(0,1)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie3.1totaal onvolledig 1 12,9      (7,6)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzeker-hedenredenparagraaf   debetcredit  5Uitgaven
buiten begrotingsverband9,25,1 onrechtmatig3.3Totaal fouten/onzekerheden 5,1   Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Provinciefonds InhoudBlz.    Samenvatting263   1Inleiding263   2Financieel beheer263   3Financiële
verantwoording263   3.1Rekening2633.2Toelichting bij de rekening264 3.3Saldibalans
met toelichting264 3.4Oordeel over de financiële verantwoording264SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Provinciefonds.In 91,2% van de uitgaven, 100% van de ontvangsten en 100% van de verplichtingen
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Door het ontbreken van de wettelijke grondslag is f 195,1 miljoen
aan uitgaven onrechtmatig. 1. INLEIDINGHet Provinciefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Financiën. De eerstverantwoordelijke voor het beleid is de minister
van Binnenlandse Zaken. De administratie en de departementale accountantscontrole
van het Provinciefonds vallen eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister
van Binnenlandse Zaken. Het fonds ressorteert onder het directoraat-generaal
Openbaar Bestuur.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Provinciefonds.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft
een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële verantwoording
1994 van het Provinciefonds.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Provinciefonds is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel
overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Provinciefonds
(x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal2 214,82 214,82 388,4 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden2 214,82 019,72 388,4Fouten0195,10Het bedrag aan fouten had betrekking op het uitgavenartikel 2 (Uitkeringen
aan provincies ex artikel 247 Provinciewet). Er is sprake van onrechtmatigheid
wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag. De benodigde algemene maatregel
van bestuur voor een bedrag van f 118,1 miljoen zal naar verwachting
medio september 1995 van kracht worden. De wettelijke grondslag voor het resterende
bedrag is mede afhankelijk van een wijziging van de Provinciewet, die naar
verwachting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken in de loop van 1996
tot stand zal worden gebracht. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 4 380,7
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 4 207,1 miljoen
niet beoordeeld. Het creditbedrag is in zijn geheel niet beoordeeld (zie punt
2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel). Zij trof in de wel beoordeelde
bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De toelichting bij de
saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van een bedrag van f 195,1
miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het onrechtmatig
was uitgegeven. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Fonds Investeringsrekening InhoudBlz.    Samenvatting266   1Inleiding266   2Financieel beheer266   2.1Accountantscontrole2662.2Administratieve
organisatie2662.3Continuïteit van het Fonds Investeringsrekening267   3Financiële verantwoording267   3.1Rekening2673.2Toelichting bij de rekening267 3.3Saldibalans
met toelichting267 3.4Oordeel over de financiële verantwoording268SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Fonds Investeringsrekening. De Rekenkamer trof
in de uitgaven en ontvangsten geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.
Voor het fonds is echter ten onrechte geen saldibalans opgesteld.De verantwoording is de laatste die in deze vorm is opgemaakt, daar het
fonds met ingang van 1 januari 1995 is opgeheven. Vanaf deze datum worden
de uitgaven en ontvangsten opgenomen in de financiële verantwoording
van het Ministerie van Economische Zaken.De kwaliteit van de administratieve organisatie bij het WIR-registratiesysteem
liet over 1994, evenals het voorgaande jaar, duidelijk te wensen over. Dit
maakte arbeidsintensieve gegevensgerichte controle noodzakelijk. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer uitgevoerd heeft bij het
Fonds Investeringsrekening.Dit fonds wordt beheerd door de ministers van Economische Zaken en van
Financiën. De administratie wordt met behulp van het WIR-registratiesysteem
gevoerd bij het Ministerie van Financiën. De resultaten hieruit worden
maandelijks verwerkt in het financieel informatiesysteem van het Ministerie
van Economische Zaken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe accountantscontrole op het Fonds Investeringsrekening wordt verricht
door de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) en de accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën. Evenals het voorgaande jaar is een
nota van bevindingen afgegeven met hierin de vaststelling dat de op basis
van het jaarverslag van het WIR-registratiesysteem te verrekenen bedragen
juist en volledig zijn opgenomen in de door de Rijkshoofdboekhouding bijgehouden
rekening-courant met het Ministerie van Economische Zaken.Op grond van haar onderzoek stelde de Rekenkamer vast dat de accountantscontrole
voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de accountantsrapportages. 2.2. Administratieve organisatieBij het Ministerie van Economische Zaken gaf de rekening-courant met het
Fonds Investeringsrekening eind 1994 een vordering aan van f 9,7 miljard
op het fonds. Dit bedrag representeert het gecumuleerde betalingstekort van
het fonds vanaf 1983. Ten opzichte van het voorgaande jaar wijzigde de hoogte
van deze vordering nauwelijks.Evenals in voorgaande jaren leidt de kwaliteit van de administratieve
organisatie en interne controle van het WIR-registratiesysteem tot opmerkingen.
Het is niet mogelijk door een netwerk van controletotalen voldoende
zekerheid te verkrijgen omtrent essentiële verbanden tussen invoer, verwerking
en uitvoer. Hoewel in 1993 en 1994 aan verbetering is gewerkt, blijven er
diverse vormen van bestandsvervuiling optreden in dit systeem. Gezien het
afnemend financieel belang van de verrekeningen zijn forse investeringen ten
behoeve van structurele verbeteringen in het systeem niet te verwachten.De IAB voerde in 1994, evenals het voorgaande jaar, uitgebreide gegevensgerichte
controles uit, zoals:– een steekproef gericht op het vaststellen van de volledigheid
van de in het WIR-bestand opgenomen WIR-gerechtigden;– een deelwaarneming gericht op het vaststellen van de juistheid
van de in het WIR-bestand opgenomen gegevens.Uit de controlewerkzaamheden bleek dat met voldoende zekerheid gesteld
kan worden dat de belastingplichtigen die in het WIR-registratiesysteem opgenomen
behoren te zijn, inderdaad hierin voorkomen. Met betrekking tot de juistheid
van de in het WIR-bestand opgenomen gegevens bleek de gevonden afwijking van
de gegevens van relatief geringe betekenis. 2.3. Continuïteit van het Fonds InvesteringsrekeningZoals reeds in het rapport bij de financiële verantwoording 1993
is aangekondigd, is het fonds met ingang van 1 januari 1995 opgeheven. Het
administratieve saldo van het fonds per 31 december 1994 zal ten laste van
het saldo van het geldelijk beheer van het Rijk ingevolge vastgestelde Rijksrekeningen,
worden gebracht.Hoewel het fonds is opgeheven blijft de interdepartementale afrekening
van WIR-gelden bestaan, daar verrekening en registratie van WIR-uitgaven en
-ontvangsten zal blijven plaatsvinden door de Belastingdienst van het Ministerie
van Financiën. Met ingang van 1995 worden de ontvangsten en uitgaven
uit hoofde van de WIR verantwoord in de financiële verantwoording van
het Ministerie van Economische Zaken. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Fonds Investeringsrekening bevat een bedrag van
f 282 miljoen aan uitgaven en een bedrag van f 282,7 miljoen aan
ontvangsten.De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de
rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Van de rekening van het fonds maken verplichtingen geen deel uit. 3.2. Toelichting bij de rekeningIn tegenstelling tot het voorgaande jaar was er naast een algemene toelichting
in 1994 ook een artikelsgewijze toelichting bij de rekening opgenomen, zodat
de toelichting voldoet aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingEr is voor het Fonds Investeringsrekening geen aparte saldibalans opgesteld.
De Rekenkamer acht dit onjuist. In punt 2.4.1 van het Algemeen Gedeelte wordt
hier nader op ingegaan.Het geaccumuleerde betalingstekort van het fonds bedraagt eind 1994 f 9,7
miljard. Als gevolg van het ontbreken van accountantscontrole tot en met 1989 bestaat er geen zekerheid over de juiste omvang van dit
bedrag. Deze onzekerheid heeft de Rekenkamer niet betrokken in het oordeel
over de financiële verantwoording. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de rekening voldoet aan de volgende
eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
verantwoording voldoet aan de tweede eis. Aan de eerste eis wordt echter niet
volledig voldaan door het ontbreken van een saldibalans. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Landbouw-Egalisatie-fonds InhoudBlz.    Samenvatting270   1Inleiding270   2Financieel beheer270   2.1Accountantscontrole2702.2Project accountantsverklaring LEF-B271 2.3Voorkoming
kortingen declaraties Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw2722.4Rekeningen 1993 en 1994 LEF-B273    3Financiële
verantwoording273   3.1Rekening 2733.2Toelichting bij de rekening 273 3.3Saldibalans
met toelichting273 3.4Oordeel over de financiële verantwoording
1994 274SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording over 1994 van het Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A (LEF-A),
dat beheerd wordt door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
In de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen van het fonds trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.De Rekenkamer heeft echter wel onzekerheid over de rechtmatigheid van
posten op de saldibalans, ter grootte van f 1.1 miljard debet en f 151
miljoen credit. Het gaat om de posten die betrekking hebben op de uitgaven
en ontvangsten van afdeling B van het Landbouw-Egalisatiefonds (LEF-B). De
onzekerheid over de rechtmatigheid vloeit voort uit het feit dat de accountantsdienst
van het ministerie geen accountantsoordeel bij de financiële verantwoording
van het LEF-B kan geven, zolang een aantal nationale en internationale knelpunten
niet is opgelost. Een plan van aanpak om te komen tot die oplossingen is in
voorbereiding. Wanneer in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 blijkt dat deze
accountantsverklaring nog steeds ontbreekt, zal de Rekenkamer overwegen bezwaar
te maken (artikel 55, Comptabiliteitswet).De controle die de Rekenkamer op grond van de Landbouwwet op de financiële
verantwoording van het LEF-B uitvoert leverde overigens geen nieuwe opmerkingen
op.Tenslotte bleek dat het risico van kortingen op de declaratie aan het
Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw nog niet volledig
was afgedekt, hoewel een aantal positieve ontwikkelingen in gang was gezet. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 van het Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A (LEF-A).Ook heeft de Rekenkamer op grond van artikel 11 en 12 van de Landbouwwet
de rekeningen over de jaren 1993 en 1994 van het Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling B (LEF-B) gecontroleerd. Het betreft hier in principe ontvangsten
en uitgaven die uiteindelijk ten gunste dan wel ten laste van de Europese
Unie komen.Het LEF (afdeling A én afdeling B) wordt beheerd door de minister
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Rekenkamer heeft over onderdelen
van haar onderzoek met de minister gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit
rapport verwerkt.Het eerste deel van dit rapport (hoofdstuk 2) is gewijd aan onderzoek
op het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel, hoofdstuk 3, wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleOver 1994 bracht de accountantsdienst van het Ministerie van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (AD) een samenvattend rapport uit, waarin over de
beide afdelingen van het LEF wordt gerapporteerd. Hierin wordt een verklaring
met beperking gegeven bij de verantwoording van het LEF-A. De
beperking geldt de posten op de saldibalans die betrekking hebben op de uitgaven
en ontvangsten van het LEF-B en betekent dat er onzekerheid over de rechtmatigheid
van die posten bestaat. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de AD nog
geen accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van het LEF-B
af kan geven. Hierop wordt in punt 2.2 verder in gegaan. Ultimo 1994 ging
het om een bedrag van f 1 118,9 miljoen debet en f 151,3 miljoen
credit.De Rekenkamer stelde vast dat de controle van de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over het LEF-A. Haar oordelen zijn dan ook mede
tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 2.2. Project accountantsverklaring LEF-BDe AD startte in 1993 een project om te onderzoeken onder welke voorwaarden,
op welke wijze en binnen welke termijn die dienst een accountantsverklaring
bij de ontvangsten en uitgaven van het LEF-B zou kunnen afgegeven. De AD zou
naar verwachting over 1994 tot een verklaring kunnen komen.Uit het in december 1994 vastgestelde jaarplan van de AD voor 1995 bleek
echter dat er onzekerheid bestond over het afgeven van een accountantsverklaring
over 1994.Voor het uitblijven van een accountantsverklaring werd als reden aangegeven
dat de controles van verifiërende instanties, waaronder de Algemene Inspectiedienst
(AID) en de Douane (ressorterend onder het Ministerie van Financiën)
onvoldoende informatie opleverden. Het in de Europese regelgeving opgenomen
controlebeleid is voornamelijk gericht op het opsporen en voorkomen van fraude.
De op basis van dit controlebeleid uitgevoerde controles bieden onvoldoende
mogelijkheden om tot een accountantsverklaring te komen. Om dit probleem op
te lossen dient naast het uitvoeren van eigen aanvullende controlewerkzaamheden
overeenstemming over de controle-aanpak en rapportering met de andere nationale
controle-instanties te worden bereikt.De Rekenkamer constateerde dat zowel departementaal als interdepartementaal
activiteiten aan de gang zijn om deze controletechnische problemen op te lossen.
In 1994 is er overleg geweest tussen de Belastingdienst en het Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over de informatievoorziening inzake
de controles door de Douane. De AD heeft verder een plan opgesteld voor een
onderzoek naar het kwaliteitsborgingssysteem bij de AID.Naast deze controletechnische problemen was er het probleem om met de
Europese Commissie tot overeenstemming te komen over de wijze waarop de Europese
Commissie met een door de AD afgegeven accountantsverklaring zal omgaan.De Europese controlediensten stellen namelijk zelfstandig de jaardeclaratie
en in voorkomende gevallen de kortingen daarop vast. Een goedkeurende accountantsverklaring
geeft daarom de minister naar de mening van de AD niet die zekerheid waar
het uiteindelijk om gaat: is de verantwoording zodanig getrouw dat er geen
kortingen op de declaratie aan de Europese instanties te verwachten zijn?De Europese Commissie dient zich volgens de AD uit te spreken over de
toereikendheid van de door de nationale controle-instanties uitgevoerde controles
en met name over de aan de controle-uitkomsten te verbinden conclusies. Na
interdepartementaal overleg is hierover met de Europese Commissie afstemming
noodzakelijk. Er kan niet worden aangegeven welk tijdsbeslag dit zal gaan
vergen. Binnen het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij werd
door het Audit Committee een werkgroep geformeerd die moet aangeven welke
weg vanaf nu bewandeld moet gaan worden. In september 1995 zal
een plan van aanpak worden vastgesteld.De Rekenkamer concludeert dat, doordat het afgeven van een accountantsverklaring
bij de ontvangsten en uitgaven van het LEF-B wordt belemmerd door nationale
en internationale problemen, nog gedurende een aantal jaren een belangrijke
onzekerheid zal blijven bestaan in de saldibalans van het LEF. De Rekenkamer
acht het van belang dat uit het nog vast te stellen plan van aanpak duidelijk
en toetsbaar zal blijken wanneer en onder welke voorwaarden deze onzekerheid
wordt opgeheven.De minister schreef in zijn reactie dat het plan van aanpak beoogt aan
te geven welke inspanningen zijn ministerie zal doen om te komen tot een goedkeurende
verklaring. Indien mocht blijken dat overleg met communautaire en andere nationale
controle-instanties niets oplevert, zal nader overleg plaatsvinden welke consequenties
dit voor de accountantscontrole dient te hebben.De Rekenkamer zal in haar rechtmatigheidsonderzoek 1995 opnieuw nagaan
of de AD een accountantsverklaring heeft afgegeven bij de ontvangsten en uitgaven
van het LEF-B.Wanneer dat niet het geval is, zal zij overwegen om een bezwaarprocedure
te starten (artikel 55, Comptabiliteitswet). 2.3. Voorkoming kortingen declaraties Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de LandbouwIn het LEF-B wordt jaarlijks een bedrag van meer dan f 4 miljard
aan Europese landbouwsubsidies verantwoord. De afgelopen tien jaar hebben
er voor de lidstaat Nederland negatieve correcties plaatsgevonden tot een
bedrag van in totaal circa f 170 miljoen (dit komt neer op een korting
van gemiddeld circa 0,3%).Hiervoor zijn vele oorzaken aan te wijzen, zoals problemen met de interpretatie,
met de uitvoerbaarheid en met de sluitende controle van EG-regelgeving. Andere
oorzaken zijn onvoldoende controle, ontbrekende bewijzen, slordigheden, vergeten
bepalingen, enzovoorts. Overigens is naar de mening van het departement zowel
de reden van de korting als de hoogte van het gekorte bedrag vaak niet te
begrijpen.De Rekenkamer acht de volgende punten van belang bij het voorkomen van
kortingen:– de verdeling van taken en bevoegdheden van de bij de uitvoering
van de regelgeving betrokken functionarissen en instanties dient duidelijk
en goed vastgelegd te zijn;– er dient zo snel mogelijk duidelijkheid te komen in interpretatiekwesties;– zich bij de uitvoering van een bepaalde regeling voordoende problemen
dienen zo snel mogelijk boven tafel te komen en te worden opgelost;– de administratieve organisatie en interne controle bij de betaalorganen
moet goed functioneren;– tussen de betaalorganen en de controle-instanties dienen duidelijke
afspraken te worden gemaakt over de zogenoemde derdencontroles en de rapportering
daarover; de derdencontroles moeten voldoende garanties bieden aan de betaalorganen
om te kunnen uitbetalen.Uit het onderzoek bleek dat het departement op enkele punten maatregelen
heeft genomen om kortingen te voorkomen, zoals het opstellen van een gedragscode
om meer duidelijkheid te brengen in de verdeling van taken en
bevoegdheden en de instelling van een nieuw overleg tussen het ministerie
en de betaalorganen voor de tracering en oplossing van problemen. Verder is
een begin gemaakt met de vastlegging van interpretaties van de regelgeving
en de vastlegging van afspraken voor de controle van gegevens van belanghebbenden
in controlememoranda. Hoewel de administratieve organisatie bij de betaalorganen voor verbetering
vatbaar is, is deze niet zodanig dat zij in dit kader als problematisch moet
worden aangemerkt. Wel constateerde de Rekenkamer dat bij een aantal betaalorganen
een registratie van controlerapporten ontbrak.Ook bleken nog steeds niet bij alle betaalorganen alle onderdelen van
de administratieve organisatie beschreven te zijn.De Rekenkamer concludeert dat het risico dat de Europese Commissie bij
de afrekening over 1993 en 1994 kortingen op door Nederland ingediende declaraties
zal opleggen niet volledig was afgedekt. 2.4. Rekeningen 1993 en 1994 LEF-BDe Rekenkamer controleerde de rekeningen van het LEF-B over 1993 en 1994.
Deze controle gaf geen aanleiding tot nieuwe opmerkingen, behoudens de in
punt 2.3 gemaakte opmerkingen over de administratieve organisatie bij de betaalorganen.De rekeningen van het LEF-B over 1993, te weten de rekening inzake de
eigen middelen van de EG (landbouwheffingen) en de rekening inzake de uitgaven
en ontvangsten van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de
Landbouw omvatten f 5 622,8 miljoen aan uitgaven en f 5 493
miljoen aan ontvangsten.De rekening van het LEF-B over 1994 (waarin de twee bovengenoemde rekeningen
zijn samengevoegd) omvat f 4 332,9 miljoen aan uitgaven en f 4 503,3
miljoen aan ontvangsten. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het LEF-A toont een bedrag van f 210,2 miljoen
aan uitgaven, f 210,2 miljoen aan ontvangsten en f 210,5 miljoen
aan verplichtingen1.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de rekening geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOverzicht 1 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1994 zien. Daarvan
is afgetrokken het door de Rekenkamer niet beoordeelde bedrag en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wél overschrijden. Overzicht 1 Saldibalans 1994, Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A (x f 1 miljoen)  DebetCreditTotaal2 930,02 930,0Niet beoordeeld1444,91 789,7Beoordeeld2 485,11 140,3 Geen
belangrijke fouten/onzekerheden1 366,2989,0 Fouten/onzekerheden1 118,9151,31 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.Op de fouten/onzekerheden is in paragraaf 2.1 ingegaan.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerste eis. Aan de tweede eis
voldoet de verantwoording met uitzondering van de volgende bedragen op de
saldibalans:– een bedrag van f 1 118,9 miljoen debet;– een bedrag van f 151,3 miljoen credit.Het betreft uitgaven, verplichtingen en ontvangsten buiten begrotingsverband
op de saldibalans.Vanwege tekortkomingen in de accountantscontrole bestaat voor deze bedragen
onzekerheid over de rechtmatigheid. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Gemeentefonds InhoudBlz.    Samenvatting276   1Inleiding276   2Financieel beheer276   3Financiële
verantwoording276   3.1Rekening2763.2Toelichting bij de rekening276 3.3Saldibalans
met toelichting276 3.4Oordeel over de financiële verantwoording277SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Gemeentefonds. In de uitgaven, ontvangsten en
verplichtingen trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Gemeentefonds. Het Gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse
Zaken en van Financiën. Hoewel de minister van Binnenlandse Zaken eerste
ondertekenaar is, wordt de administratie van het fonds gevoerd door de directie
Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (Fipuli) van het Ministerie van
Financiën en geschiedt de controle door de accountantsdienst (AD) van
dat ministerie.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER AccountantscontroleDe AD van het Ministerie van Financiën heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording van het Gemeentefonds over het jaar
1994 afgegeven. De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende
basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
1994. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. RekeningDe rekening 1994 van het Gemeentefonds bevat een bedrag van f 17 134,3
miljoen aan verplichtingen, f 17 129,6 miljoen aan uitgaven1 en f 18 493,4 miljoen aan ontvangsten. De
Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de rekening
geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 71 707,4
miljoen.Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 34 024,6 miljoen niet
beoordeeld, van het creditbedrag f 71 677,3 miljoen niet (zie punt
2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de wel beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
en onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de twee door haar gestelde eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Infrastructuurfonds InhoudBlz.    Samenvatting279   1Inleiding279   2Financieel beheer280   2.1Accountantscontrole2802.2Contractuitgaven280 2.3Bijdrageverlening
aan lagere overheden en openbaarvervoerbedrijven 281 2.4Specifieke
uitgaven282    3Financiële verantwoording
1994282   3.1Rekening282 3.2Toelichting
bij de rekening282 3.3Saldibalans en de toelichting2823.4Oordeel over de financiële verantwoording283     Bijlage284SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1994 van het Infrastructuurfonds, dat wordt
beheerd door de minister van Verkeer en Waterstaat.In 95% van de uitgaven, 100% van de verplichtingen en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De administratieve organisatie rond contractuitgaven voor grond-, water-
en wegenbouwwerken, waarop de Rekenkamer al enige jaren kritiek heeft geuit,
bleek verbeterd. Niettemin waren er nog steeds tekortkomingen, met name in
de aansturing van en de controle op de uitvoering van de werken. Dit had tot
gevolg dat de Rekenkamer geen zekerheid had over de rechtmatigheid van f 280
miljoen voor deze contractuitgaven.Door het onvoldoende functioneren van interne controlemaatregelen was
er onzekerheid over de rechtmatigheid van f 13,6 miljoen voor investeringsbijdragen
voor stads- en streekvervoer.De afgelopen jaren had de Rekenkamer kritiek op het ontbreken van de wettelijke
grondslag bij een aantal specifieke uitkeringen. In 1994 ontbrak deze alleen
nog voor de inmiddels beëindigde Garantieregeling Eurogeul, wat een onrechtmatige
uitgave van f 3,5 miljoen tot gevolg had. Tevens werd voor f 5,1
miljoen aan onrechtmatige betalingen geconstateerd. 1. INLEIDINGHet Infrastructuurfonds is met ingang van 1 januari 1994 ingesteld bij
de Wet Infrastructuurfonds (Stb. 1993, 319). In het Infrastructuurfonds zijn
het Rijkswegenfonds, het Mobiliteitsfonds en een aantal artikelen van de begroting
van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geïntegreerd. Het wordt
beheerd door de minister van Verkeer en Waterstaat.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Infrastructuurfonds. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van Verkeer en Waterstaat gecorrespondeerd. De reactie van
de minister is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit twee delen.Het eerste deel (hoofdstuk 2) is gewijd aan een aantal onderzoeken op
het terrein van het financieel beheer.In het tweede deel van dit rapport (hoofdstuk 3) wordt gerapporteerd over
het onderzoek naar de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds
over 1994.Uit het onderzoek financieel beheer kunnen tekortkomingen blijken die
leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording. Indien
dat het geval is wordt dat in het desbetreffende onderdeel van hoofdstuk 2
vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording meegenomen.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1
van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een verklaring met beperking
bij de financiële verantwoording 1994 van het Infrastructuurfonds gegeven.
De AD had geen zekerheid over de rechtmatigheid van een beperkt gedeelte aan
contractuitgaven en uitgaven uit hoofde van subsidies en bijdragen openbaar
vervoer.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2. ContractuitgavenIn de rapporten bij de rekening 1990 en 1991 en de rapporten bij de financiële
verantwoording 1992 en 1993 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en
het Rijkswegenfonds constateerde de Rekenkamer dat de administratieve organisatie
en interne controle voor de contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw
(GWW) niet aan de eisen voldeed. Hierdoor had zij geen zekerheid over de rechtmatigheid
van de GWW-uitgaven.Naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer werd in december 1993 een
werkgroep ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van het ministerie en
de Rekenkamer, die zich boog over de controlesystematiek en -intensiteit voor
de GWW-contractuitgaven. Op basis van het rapport van deze werkgroep zegde
de minister een aantal acties toe, die op zijn laatst in 1996 een ordelijk
en controleerbaar financieel beheer van contractuitgaven mogelijk zouden maken.De Rekenkamer onderzocht in haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 welke acties
er in 1994 ondernomen waren om de tekortkomingen op te heffen.Alle regionale directies van de Rijkswaterstaat (RWS) bleken actieplannen
te hebben opgesteld om te komen tot een goede beheersing van de GWW-contractuitgaven.
Een door de directeur-generaal aangewezen projectleider zag toe op de uitvoering
van de plannen. Voor de uitvoering ervan werden tijdelijk 40 extra mensen
ingezet.De huidige opzet van de administratieve organisatie en interne controle
ligt vast in de aanschrijving «Uniformering van de Contractenadministratie»
(UCA) en de Handleiding Controleplan UCA. Deze opzet voldoet volgens de Rekenkamer
aan de eisen. Om de aanschrijving UCA met de Handleiding Controleplan UCA
te integreren werd in 1994 een concept-aanschrijving «Administratie
UAV-contracten» vervaardigd. Zowel de Rekenkamer als de AD vond de concept-aanschrijving
op een aantal punten tekortschieten. Het Audit Committe besloot in april 1995
dat het concept zou worden aangepast en voor de zomervakantie zou worden verzonden
aan de regionale directies.De verbeteringen die de Rekenkamer over 1994 in zowel de opzet als de
werking van de administratieve organisatie rond de contractuitgaven constateerde
resulteerden voor het Infrastructuurfonds in een daling van het bedrag waarover
geen zekerheid over de rechtmatigheid bestaat. Doordat het Infrastructuurfonds
pas sinds 1 januari 1994 bestaat is een vergelijking met 1993 niet zonder
meer te maken. Als illustratie van de daling kan wel dienen dat in 1993 de
onzekerheid bij het Rijkswegenfonds betrekking had op f 1,6 miljard.
In 1994 betrof de onzekerheid f 280 miljoen voor het Infrastructuurfonds
(Rijkswegenfonds en een aantal artikelen van de begroting van
het ministerie van Verkeer en Waterstaat samen).De Rekenkamer staat positief tegenover de door het ministerie in 1994
genomen verbeteringsmaatregelen. Er was echter nog wel een aantal tekortkomingen.
Deze hadden veelal betrekking op de aansturing van de uitvoering van werken
en op de waarneming en vaststelling van door aannemers geleverde prestaties.De Rekenkamer beveelt aan de toegezegde centrale aanschrijving «Administratie
Uniforme Administratieve Voorwaarden-contracten» op korte termijn in
te voeren.Vanwege de overgebleven tekortkomingen in de administratieve organisatie
heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven
van in totaal f 280 miljoen (artikelen 01.01, 01.02, 02.01 en 02.02).De minister schreef in haar reactie dat de implementatie van de in begin
1994 in gang gezette verbeteringsacties in de tweede helft van 1994 heeft
plaatsgevonden. Daardoor zijn de resultaten in 1994 nog beperkt geweest. De
nieuwe aanschrijving UAV-contractenadministratie was inmiddels verspreid. 2.3. Bijdrageverlening aan lagere overheden en openbaar-vervoerbedrijvenIn de rapporten bij de financiële verantwoording 1992 en 1993 van
het Mobiliteitsfonds deed de Rekenkamer enkele aanbevelingen ter verbetering
van het financieel beheer met betrekking tot de bijdrageverlening infrastructuurprojecten
aan lagere overheden en openbaar-vervoerbedrijven.De Rekenkamer constateerde dat het ministerie haar aanbeveling om de procedures
van wegenprojecten af te stemmen op die van openbaar-vervoerprojecten in 1994
heeft opgevolgd. Hiertoe is eind 1994 een uniforme betalingsregeling vastgesteld.
Deze betalingsregeling vormt een deugdelijke basis voor een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer voor de bijdrageverlening infrastructuurprojecten.De Rekenkamer stelde verder vast dat haar eerder gedane aanbeveling om
de controle ter plaatse op de daadwerkelijke voortgang van de projecten te
structureren in 1994 nog niet is opgevolgd.Wel constateerde zij dat een controlelijst wordt ontwikkeld met voorschriften
voor de voorbereiding, toetsing, voortgangsbewaking en bekostiging van de
infrastructuurprojecten, waarin de uniforme betalingsregeling wordt opgenomen.
De controlelijst bevat onder andere een aantal facultatieve aanvullende beheersmaatregelen.
Zij geeft voorts in overweging de controlelijst de vorm van een aanschrijving
aan de dienstonderdelen te geven.De Rekenkamer heeft over 1994 geen zekerheid verkregen over de rechtmatigheid
van een bedrag van f 13,6 miljoen aan uitgaven inzake investeringsbijdragen
voor stads- en streekvervoer (artikel 04.04). Dit komt door het onvoldoende
functioneren van het stelsel van interne controlemaatregelen met betrekking
tot deze uitgaven in 1994.De minister schreef in haar reactie dat de controlelijst inmiddels is
opgesteld en zal worden omgewerkt tot een aanschrijving.Bij meerdere in uitvoering zijnde projecten worden inmiddels werkbezoeken
gebracht, afhankelijk van de grootte van projecten in verschillende vormen
(bijvoorbeeld door zitting te nemen in een monitoringgroep). Aan de algehele
invoering van de betalingsregeling wordt nog invulling gegeven. 2.4. Specifieke uitkeringenBij het Infrastructuurfonds was in 1994 één specifieke uitkering
niet van een toereikende wettelijke grondslag voorzien. Het gaat om de Garantieregeling
Eurogeul, die per eind 1994 is beëindigd. Het daarmee gemoeide bedrag
aan uitgaven (f 3,5 miljoen) merkt de Rekenkamer als onrechtmatig aan
(artikel 04.06). 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 1994 3.1. RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1994 van het
Infrastructuurfonds is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
dit geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wél overschrijden. Overzicht 1 Bedragen van de rekening 1994, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen)  Verplich-tingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal7 538,95 625,65 710,0 geen
belangrijke fouten/ onzekerheden7 538,95 323,45 710,0fouten/onzekerheden0302,201 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 2 144,6 miljoen, respectievelijk f 38,6 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.De fouten en onzekerheden betroffen zes uitgavenartikelen. Bij vier uitgavenartikelen
was zowel sprake van een fout als van een onzekerheid. Een aantal hiervan
is reeds besproken in hoofdstuk 2.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.Behoudens de in hoofdstuk 2 behandelde belangrijke fouten en onzekerheden
constateerde de Rekenkamer onrechtmatigheden tot een bedrag van f 5,1
miljoen vanwege onder meer te vroeg betalen, ongeautoriseerd betalen en betalingen
voor nog niet geleverde prestaties. 3.2. Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 3.3. Saldibalans en de toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans zien. Daarvan wordt
afgetrokken het gedeelte dat de Rekenkamer niet beoordeeld heeft en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
dit geen fouten en onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die
de tolerantiegrenzen wél overschrijden. Overzicht 2 Saldibalans 1994, Infrastructuurfonds (bedragen
x f 1 miljoen)  DebetCredittotaal21 115,921 115,9  niet-beoordeeld120 860,35 717,5 beoordeeld255,615 398,4  geen
belangrijke fouten/onzekerheden255,615 396,6  belangrijke
fouten/onzekerheden01,8  onvolledig2 10,5   (264,4)1 Zie punt 2.4.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid.De Rekenkamer had geen zekerheid over de volledigheid van f 264,4
miljoen aan openstaande verplichtingen in de saldibalans van het Infrastructuurfonds.
Dit was het gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie bij
de directie Noord-Nederland (f 64,4 miljoen), de directie Gelderland
(f 187,6 miljoen) en de Dienst Weg- en Waterbouwkunde (f 12,4 miljoen)
van de RWS. Voorts heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de openstaande verplichtingen
niet deugdelijk zijn weergegeven. Ten onrechte was f 1,8 miljoen wel
en f 10,5 miljoen niet onder de openstaande verplichtingen verantwoord.In de saldibalans 1994 ontbreken bepaalde posten zoals voorschotten en
vorderingen. Deze zijn opgenomen in de saldibalans van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. De Rekenkamer acht dit onjuist. In het Algemeen Gedeelte
van deze bundel wordt hierop nader ingegaan.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen. 3.4. Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– bedragen van f 1,8 miljoen en f 10,5 miljoen aan verplichtingen
die niet deugdelijk waren weergegeven;– een bedrag van f 264,4 miljoen aan verplichtingen waarvan
de Rekenkamer de volledigheid niet kon vaststellen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 293,6 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid had;– een bedrag van f 8,6 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1994,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenoordeel/oorzaakparagraaf01.01Investeringen Rijkswegen1 013,43,3onrechtmatig,
onverschuldigde betaling enz. 3.1    135,0onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 01.02Onderhoud Rijkswegen741,150,1onrechtmatig,
onverschuldigde betaling enz.3.1    85,0onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.01Investeringen Rijksvaarwegen216,325,0onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 02.02Onderhoud Rijksvaarwegen331,10,2onrechtmatig,
onverschuldigde betaling enz.3.1    35,0onzeker,
tekortkomingen in de AO2.2 04.04Investeringsbijdragen t.b.v.
stads- en streekvervoer276,61,5onrechtmatig, onverschuldigde
betaling enz. 3.1    13,6onzeker, tekortkomingen
in de AO2.3 04.06Garantieregeling Eurogeul3,53,5onrechtmatig
wegens ontoereikende wettelijke grondslag2.4 totaal fouten
en onzekerheden302,2   Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1994,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenoordeel/oorzaakparagraaf  debetcredit  openstaande     verplichtingen13 356,3 264,4onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de AO3.3    10,5ondeugdelijke
weergave, onvolledig3.3    1,8ondeugdelijke
weergave, foutief verantwoord3.3 totaal fouten en onzekerheden 1,8   onvolledigheid1(264,4)10,5   1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder een indicatie te kunnen geven over de mate
van onvolledigheid. Rapport bij de financiële verantwoording 1994 van
het Staatsmuntbedrijf Inhoud Blz.    Samenvatting286   1Inleiding286   2Financieel beheer286   3Financiële
verantwoording287   3.1Staat van baten
en lasten en de staat van kapitaaluitgaven en -ontvangsten287 3.2Toelichting2873.3Oordeel over de financiële verantwoording287SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1994 van het Staatsmuntbedrijf. In de baten, lasten, kapitaaluitgaven
en kapitaalontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. 1. INLEIDINGDit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1994 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Staatsmuntbedrijf. Aangezien 's Rijks Munt op 1 juli 1994 werd geprivatiseerd,
strekte het onderzoek over het begrotingsjaar zich uit tot slechts de eerste
helft van 1994.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2. FINANCIEEL BEHEER 2.1. AccountantscontroleDe accountantscontrole over het begrotingsjaar 1994 was uitbesteed aan
een openbaar accountantskantoor.De openbare accountant heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij
de financiële verantwoording 1994 van het Staatsmuntbedrijf. De accountantsdienst
van het Ministerie van Financiën heeft deze verklaring overgenomen.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de accountantsrapportage. 2.2. Slotbalans StaatsmuntbedrijfOp 1 juli 1994 werd 's Rijks Munt geprivatiseerd en werden de activa overgedragen
aan De Nederlandse Munt N.V. (DNM). In verband met deze overdracht vond ten
behoeve van de slotbalans van 's Rijks Munt op 30 juni 1994 een waardering
plaats van de voorraden, de gebouwen, de grond en de inventaris. De Rekenkamer
onderzocht in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 1994 de manier waarop
deze waarderingen waren uitgevoerd.De waarderingen bleken in grote lijnen zorgvuldig tot stand te zijn gekomen.
Weliswaar was geen sprake van uniforme waarderingsgrondslagen, maar de gehanteerde
grondslagen bleken bij de slotbalans van 's Rijks Munt per 30 juni voldoende
toegelicht. Naar het oordeel van de Rekenkamer konden de waarderingen –
met een kleine correctie, die in de openingsbalans van DNM is aangebracht –
de basis vormen voor de overdracht van de desbetreffende zaken aan DNM. 3. FINANCIËLE VERANTWOORDING 3.1. Staat van baten en lasten en de staat van kapitaaluitgaven
en -ontvangstenDe staat van baten en lasten 1994 van het Staatsmuntbedrijf bevat een
bedrag van f 19,5 miljoen aan baten en lasten. De staat van kapitaaluitgaven
en -ontvangsten 1994 bevat een bedrag van f 1,4 miljoen aan verplichtingen
en een bedrag van f 7,3 miljoen aan kapitaaluitgaven en -ontvangsten1. Van beide staten heeft de Rekenkamer met redelijke
zekerheid kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten
die de tolerantiegrenzen overschrijden. 3.2. ToelichtingDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de staat van baten
en lasten en de staat van kapitaaluitgaven en -ontvangsten 1994 van het Staatsmuntbedrijf
voldoet aan de eisen. 3.3. Oordeel over de financiele verantwoordingDe Rekenkamer is op grond van haar onderzoek tot het oordeel gekomen dat
de financiële verantwoording voldoet aan de twee door haar gestelde eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de lasten, baten, verplichtingen, kapitaaluitgaven en -ontvangsten
die in de verantwoording zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot
stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke
regelingen. BIJLAGE 1ALGEMENE INFORMATIE OVER HET RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK1. ONDERWERPEN 1.1. Financiële verantwoordingJaarlijks legt de regering na afloop van het begrotingsjaar schriftelijk
verantwoording af over de besteding van de begrotingsgelden. Die verantwoordingen
worden gecontroleerd door de departementale accountantsdiensten en door de
Rekenkamer.De financiële verantwoording van een departement moet inzicht verschaffen
in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar. Ze bestaat
uit de volgende onderdelen:– de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;– de toelichting bij deze rekening;– de saldibalans per 31 december die aansluit op de rekening;– de toelichting bij de saldibalans;– de financiële verantwoording van één of meer
agentschappen (voor zover van toepassing)De rekening bevat informatie over het desbetreffende begrotingsjaar. Hieruit
is af te lezen wat de ramingen waren voordat het begrotingsjaar begon, of
er in de loop van het jaar veranderingen in de begroting zijn aangebracht
en wat uiteindelijk het gerealiseerde bedrag is. De rekening is onderverdeeld
in artikelen. De saldibalans is onderverdeeld in posten en geeft per post
de stand aan die aan het einde van het jaar is bereikt. Uit de saldibalans
is op te maken welke posten naar een volgend jaar moeten worden overgebracht.
De toelichting bij de saldibalans bevat ook informatie over voorgaande jaren.
Zo bevat de saldibalans een post Voorschotten en een post Vorderingen. In
de toelichting bij de saldibalans worden die posten gesplitst naar het jaar
van het ontstaan. De toelichting verschaft daardoor inzicht in de tijdigheid
van het afrekenen van voorschotten en het innen van vorderingen.Van de financiële verantwoordingen beoordeelt de Rekenkamer ook of
deze volgens de voorschriften zijn opgesteld en of ze het gevoerde financiële
beheer goed weergeven. De voorschriften waaraan de financiële verantwoording
moet voldoen zijn gegeven door de minister van Financiën en opgenomen
in het Handboek financiële informatie en administratie Rijksoverheid.
Van een deugdelijke weergave is sprake als de verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten juist en volledig (dus tijdig) in de rekening en de saldibalans
zijn opgenomen. Wanneer bijvoorbeeld bedragen verkeerd geboekt zijn, is de
weergave niet deugdelijk.De Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording. 1.2. Financieel beheerDe ministers moeten er zorg voor dragen dat gedurende het jaar de besteding
en de inning van het geld ordelijk en controleerbaar verloopt. De regels,
processen en systemen waarmee ze dat realiseren vormen samen het financiële
beheer.De Comptabiliteitswet geeft basisvoorschriften voor de inrichting van
het financiële beheer; aanvullend heeft de minister van Financiën
regelingen vastgesteld en aanwijzingen uitgevaardigd die eisen stellen waaraan
de inrichting van de financiële administratie en de organisatie daaromheen
moeten voldoen.De ministers hebben voor het financiële beheer de beschikking over
geautomatiseerde financiële systemen en over organisatie-onderdelen die speciaal belast zijn met het beheer en de controle, zoals de centrale
afdelingen Financieel-Economische Zaken en de departementale accountantsdiensten.Het financiële beheer omvat zo'n groot aantal processen en systemen
dat het niet mogelijk is het in één jaar in zijn totaliteit
te beoordelen. De Rekenkamer kiest elk jaar enkele onderwerpen uit die zij
onderzoekt. Alleen over die onderdelen van het financiële beheer geeft
zij een oordeel.Elk jaar wordt een oordeel gegeven over de werkzaamheden van de departementale
accountantsdiensten omdat de Rekenkamer voor zover mogelijk gebruik wil maken
van de resultaten van hun onderzoek. Het zou namelijk niet doelmatig zijn
als zij het werk van de accountantsdiensten over ging doen. 1.3. Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoordingHet oordeel over de financiële verantwoording wordt gegeven met «redelijke
zekerheid»; de Rekenkamer onderzoekt namelijk niet alle uitgaven en
ontvangsten. Dit is niet alleen onmogelijk (want het zou een veelvoud vergen
van de menskracht waarover zij beschikt), maar ook onwenselijk. De administratieve
organisatie en de maatregelen van interne controle moeten voldoende waarborgen
bevatten voor een rechtmatige inning en besteding, die ordelijk en controleerbaar
zijn. Dat is ook de reden waarom de Rekenkamer zoveel aandacht besteed aan
het financiële beheer in haar rechtmatigheidsonderzoek. Als de processen
en systemen niet goed werken, is het bijna niet mogelijk dat de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten met zekerheid kan worden vastgesteld.Ook de departementale accountantsdiensten controleren niet alle uitgaven
en ontvangsten: door de beoordeling van systemen en procedures en door gerichte
waarnemingen wordt getracht de onzekerheid zoveel mogelijk te beperken.Als de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van bepaalde uitgaven
of ontvangsten heeft, geeft dat aan dat het financiële beheer tekortkomingen
heeft vertoond. 2. ORDELIJK EN CONTROLEERBAARIn de Comptabiliteitswet zijn «ordelijkheid» en «controleerbaarheid»
genoemd als de normen voor het financieel beheer. De Rekenkamer vindt dat
financieel beheer ordelijk is als het voldoet aan de volgende voorwaarden:– de bevoegdheden tot het verrichten van financiële handelingen
zijn vastgelegd in duidelijke regels; er wordt ook volgens deze regels gehandeld;– de verantwoordelijkheden voor de bewaring van financiële
middelen zijn duidelijk vastgelegd;– er is gewaarborgd dat het geld uitsluitend besteed wordt aan het
doel waarvoor het beschikbaar is gesteld;– de informatie ten behoeve van besluitvorming en controle is volledig,
juist en tijdig. Ze omvat informatie over het gevoerde beleid en beheer in
de vorm van volume- en prestatiegegevens;– het financiële beheer dient te voldoen aan de regels die
gesteld zijn in de Comptabiliteitswet, de basiswet voor dat financiële
beheer, en andere wettelijke regelingen.Financieel beheer is controleerbaar wanneer de beschikbare informatie
de departementale accountantsdienst en de Rekenkamer in staat stelt de besluitvorming
te reconstrueren en te beoordelen. Het onderzoek van de financiële verantwoording dient gedeeltelijk
ter completering van het onderzoek van het financiële beheer. De financiële
verantwoording bevat namelijk de uitkomsten daarvan. Van de bedragen die in
de financiële verantwoording zijn opgenomen wordt vastgesteld of ze tot
stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswet en andere wettelijke
regelingen, met andere woorden of ze rechtmatig zijn in de zin van de Comptabiliteitswet.
In het oordeel over de departementale financiële verantwoordingen zijn
de bedragen opgenomen die onrechtmatig waren of waarvan de rechtmatigheid
niet met redelijke zekerheid kon worden vastgesteld. Bij deze bedragen voldeed
het financiële beheer niet aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid
of bestond daar twijfel over.Overigens hoeven gebreken in het financiële beheer niet altijd gevolgen
voor de financiële verantwoording te hebben. Het komt bijvoorbeeld wel
eens voor dat de rechtmatigheid van uitgaven alleen vastgesteld kan worden
doordat een minister op het eind van het jaar zeer veel extra controlewerkzaamheden
heeft laten uitvoeren. Het financiële beheer is dan onordelijk geweest,
maar als de rechtmatigheid toch nog vastgesteld wordt, heeft dit geen gevolgen
voor het oordeel over de financiële verantwoording; het was uiteindelijk
wel controleerbaar. 3. TOLERANTIEGRENZENDe Rekenkamer betrekt niet elke fout die zij tijdens haar onderzoek tegenkomt
in haar oordeel over de financiële verantwoording. Zij hanteert kwalitatieve
en kwantitatieve tolerantiegrenzen om te bepalen welke fouten en onzekerheden
belangrijk zijn. Kwalitatieve grenzen zijn niet gebonden aan een bepaald bedrag:
een kwalitatieve grens wordt bijvoorbeeld overschreden als een minister een
toezegging aan de Rekenkamer of aan de Staten-Generaal niet is nagekomen.
Andere voorbeelden zijn: opzettelijke fouten en niet volgens de voorschriften
opgestelde delen van de financiële verantwoording.Kwantitatieve tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. De
Rekenkamer hanteert evenals de departementale accountantsdiensten kwantitatieve
grenzen voor de totalen van de rekening en de saldibalans. De accountantsverklaring
is gericht op het totaal van de rekening en van de saldibalans.De Rekenkamer hanteert ook tolerantiegrenzen op het niveau van artikelen
van de begroting. Zij doet dit omdat een van de belangrijke vragen van het
rechtmatigheidsonderzoek is of het budgetrecht van de Staten-Generaal wordt
gerespecteerd. De Staten-Generaal machtigen de ministers om uitgaven te doen
tot een bepaald maximum. Het bedrag dat op een bepaald uitgavenartikel is
opgenomen geeft dat maximum aan. De Rekenkamer wil de Staten-Generaal inzicht
geven in de mate waarin het budgetrecht is gerespecteerd. Beide Kamers kunnen
zelf bepalen of zij nog aanvullende vragen willen stellen aan de minister
of enige actie willen ondernemen, ook als de Rekenkamer volstaat met de melding
van de overschrijdingen zonder daar consequenties aan te verbinden.Met de departementale accountantsdiensten is afgesproken dat deze hun
controles zo in zullen richten dat de Rekenkamer de volgende kwantitatieve
grenzen per artikel kan hanteren:– bij artikelen met een realisatiebedrag dat kleiner is dan f 100
miljoen wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
10% van het realisatiebedrag bedraagt, of daar bovenuit komt;– bij artikelen met een realisatiebedrag van f 100 miljoen
tot f 1 miljard wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten
en onzekerheden f 10 miljoen of meer bedraagt; – bij artikelen met een realisatiebedrag van f 1 miljard of
meer wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
1% van het realisatiebedrag bedraagt of daar bovenuit komt.Alle overschrijdingen van deze grenzen zijn opgenomen in de overzichten
die als bijlagen bij de departementale rapporten zijn gevoegd. Per artikel
is ook de totale financiële omvang vermeld. 4. BEZWARENWanneer de Rekenkamer fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording
of tekortkomingen in het financiële beheer niet aanvaardbaar vindt, kan
zij daar bezwaar tegen maken. Deze mogelijkheid wordt haar geboden door de
Comptabiliteitswet. Zolang de minister geen maatregelen neemt of toezegt die
de Rekenkamer afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg
van de procedure is afhankelijk van de aard van het bezwaar.Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
niet in overeenstemming met de begrotingswet of andere wettelijke regels tot
stand zijn gekomen, dan is de minister verplicht binnen twee maanden de indiening
van een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar bij de Tweede Kamer
te bevorderen. Dit voorstel volgt de normale procedure van een wetsvoorstel.
Als het voorstel door de Staten-Generaal wordt aanvaard zijn de onrechtmatigheden
achteraf gesanctioneerd. Via deze procedure kan een formeel beletsel om later
de rekening van het Rijk over dat jaar goed te keuren weggenomen worden. Wanneer
het bezwaar tekortkomingen in het financieel beheer betreft die niet tot onrechtmatigheden
hebben geleid, moet de minister zijn/haar standpunt over dit bezwaar aan de
Staten-Generaal meedelen. In de Comptabiliteitswet is gesteld dat dit zo mogelijk
moet gebeuren bij het voorstel voor de Slotwet, dat voor de derde dinsdag
in september aan de Tweede Kamer moet worden toegestuurd. De Staten-Generaal
beschikken dan over de informatie om een standpunt te bepalen.Bij de afhandeling van bezwaren spelen de Staten-Generaal dus een belangrijke
rol, ongeacht de aard van het bezwaar.Alle fouten en onzekerheden die de Rekenkamer in haar rapporten bij de
financiële verantwoordingen opneemt acht zij ernstig, maar zij vindt
het niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken. Bij de beslissing
om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister kan worden verweten
niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de oorzaken van het bezwaar
op te heffen, een belangrijke rol. Bovendien zal slechts in uitzonderlijke
gevallen worden overwogen bezwaar te maken tegen tekortkomingen in het financiële
beheer die geen gevolgen hebben voor de financiële verantwoording. Zo'n
uitzonderlijk geval kan zich voordoen wanneer op een ministerie jaar na jaar
(door departementale of externe accountants) extra controle-inspanningen moeten
worden verricht om de rechtmatigheid van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
vast te stellen. Tenslotte zal de Rekenkamer overwegen bezwaar te maken in
gevallen waarin de Rekenkamer en de minister principieel van mening verschillen
en de mogelijkheden om door overleg tot een oplossing te komen, uitgeput zijn.In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:– alle tekortkomingen die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen;– de eerste en tweede maal dat een tekortkoming wordt gesignaleerd,
beperkt de Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal in de rapporten
bij de financiële verantwoordingen. Alleen als er sprake is van zeer ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen
in het eerste jaar van constatering bezwaar te maken;– tekortkomingen die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
zullen leiden tot speciale aandacht in het daaropvolgende rechtmatigheidsonderzoek.
De Rekenkamer beoordeelt dan of er sprake is van bijzondere omstandigheden
die opheffing van de tekortkomingen op korte termijn verhinderen. Deze doen
zich bijvoorbeeld voor wanneer de minister en de Rekenkamer het eens zijn
over het probleem, de oorzaken daarvan en de oplossing daarvoor, maar de opheffing
van de tekortkomingen meer tijd kost. De Rekenkamer verwacht dan wel dat er
een verbeteringsplan is dat voorzien is van een tijdpad en dat de maatregelen
concreet en controleerbaar zijn. Wanneer deze bijzondere omstandigheden zich
naar het oordeel van de Rekenkamer niet voordoen, zal dit er in beginsel toe
leiden dat zij de bezwaarprocedure start.Dat de Rekenkamer in het algemeen niet bij eerste constatering van tekortkomingen
bezwaar maakt komt doordat het vaak gaat om ingewikkelde processen en systemen
die niet op korte termijn te veranderen zijn. Omdat het financieel beheer
een stelsel is van processen en systemen, moet ook duidelijk worden waar de
oorzaken van de tekortkomingen liggen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat binnen
een ministerie sluitende procedures zijn vastgesteld voor de tijdige afhandeling
van subsidies, maar dat er toch achterstanden ontstaan door gebrek aan menskracht
bij een departementaal dienstonderdeel.Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat tekortkomingen
van structurele aard zijn. Om het voorbeeld van de subsidies weer te nemen:
gebrek aan menskracht kan een incident zijn (bijvoorbeeld doordat in een jaar
iemand plotseling voor lange tijd uitgeschakeld wordt door ziekte of doordat
onvoorzien enkele medewerkers de dienst verlaten) maar kan ook al jaren spelen.
In het laatste geval valt de minister waarschijnlijk iets te verwijten, in
het eerste geval meestal niet. Overzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994   Totaalbedrag (x
f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)Fouten (%)    19941993juistheidvolledigheidonjuistonvolledigBegrotingen                IHuis
der Koningin12,4100100     IIHoge
Colleges van Staat259,2100100     IIIAlgemene Zaken52,4100100    IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken268,3100100    VBuitenlandse Zaken11 898,8100100     VIJustitie4 390,9100100    VIIBinnenlandse Zaken7 889,299,61000,4   VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen35 214,4100100    IXANationale Schuld74 125,4100100     IXBFinanciën23 195,5100100    XDefensie13 631,899,799,70,2 0,1 XIVolkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer32 792,7100100    XIIVerkeer en Waterstaat9 998,1100100     XIIIEconomische
Zaken3 678,2100100     XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij3 346,7100100     XVSociale Zaken
en Werkgelegenheid25 307,4100100     XVIVolksgezondheid,
Welzijn en Sport14 802,2100100    Totaal
begrotingen260 863,61001000 0 Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds2 214,8100100    (IXB)Gemeentefonds17 134,3100100     (XII)Infrastructuurfonds7 538,9100     (XII)Mobiliteitsfonds  100     (XII)Rijkswegenfonds  100    (XIII)Fonds Investeringsrekeningnvt      (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A210,5100100     Totaal
begrotingsfondsen27 098,5100100    Totaal
generaal287 962,1100100    Agentschappen1                (VI)Immigratie en Naturalisatiedienst254,3100     (X)Duyverman Computer Centrumnvt       (XIII)Senternvt      (XIV)Plantenziektenkundige Dienstnvt               (IXB)Staatsmuntbedrijf11,4100100    1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds, agentschap of staatsbedrijf. Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994   Totaalbedrag (x
f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)Fouten (%)    19941993juistheidvolledigheidonjuistonvolledigBegrotingen                IHuis
der Koningin12,4100100     IIHoge
Colleges van Staat256,710099,7     IIIAlgemene Zaken52,810099,2    IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken216,8100100    VBuitenlandse Zaken7 583,998,897,61,2   VIJustitie4 299,592,294,57,8    VIIBinnenlandse
Zaken6 814,899,798,00,2 0,1  VIIIOnderwijs,
Cultuur en Wetenschappen34 486,810099,7     IXANationale
Schuld74 125,4100100     IXBFinanciën5 637,1100100    XDefensie13 773,499,898,70,2    XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer13 635,699,899,6  0,2 XIIVerkeer en Waterstaat8 587,496,993,62,2 0,9 XIIIEconomische Zaken3 192,910099,9     XIVLandbouw,
Natuurbeheer en Visserij3 277,999,698,50,3 0,1 XVSociale Zaken en Werkgelegenheid25 596,189,875,38,4 1,8 XVIVolksgezondheid, Welzijn en         Sport14 104,278,998,90,7 20,4 Totaal
begrotingen215 653,797,094,31,4 1,6 Begrotingsfondsen1                (VIII)Provinciefonds2 214,891,298,8  8,8 (IXB)Gemeentefonds17 129,6100100     (XII)Infrastructuurfonds5 625,694,6 5,2 0,2 (XII)Mobiliteitsfonds  94,5     (XII)Rijkswegenfonds  13,8    (XIII)Fonds Investeringsrekening282,0100100    (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A210,2100100     Totaal
begrotingsfondsen25 462,298,092,31,2 0,8 Totaal
generaal241 115,997,194,11,4 1,5 Agentschappen1         (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst241,1100     (X)Duyverman Computer Centrum         Lasten van exploitatie130,2100      Kapitaaluitgaven26,1100     (XIII)Senter         Lasten van exploitatie46,5100      Kapitaaluitgaven2,6100      (XIV)Plantenziektenkundige
Dienst j         Lasten van exploitatie26,0100       Kapitaaluitgaven0,2100              (IXB)Staatsmuntbedrijf1        Lasten van exploitatie19,5100100      Kapitaaluitgaven7,3100100    1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds, agentschap of staatsbedrijf. Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1994   Totaalbedrag (x
f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Geen
zekerheid over (%)1Fouten (%)    19941993juistheidvolledigheidonjuistonvolledigBegrotingen                IHuis
der Koningin        IIHoge Colleges van Staat7,3100100    IIIAlgemene Zaken4,4100100 (6,8)  IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken31,6100100    VBuitenlandse Zaken144,3100100 (14,7)  VIJustitie981,999,486,40,6(15,4) 0,6VIIBinnenlandse Zaken694,9100100     VIIIOnderwijs,
Cultuur en Wetenschappen2 399,1100100     IXANationale
Schuld39 805,3100100     IXBFinanciën128 162,8100100    XDefensie811,299,899,90,2    XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer17 365,0100100    XIIVerkeer en Waterstaat7 181,6100100 (2,2) 31,2XIIIEconomische Zaken6 524,7100100 (0,2) 0,1XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij554,7100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid915,799,697,3 (3,7)0,41,6XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport2 162,3100100 (0,4) 0,6Totaal
begrotingen207 746,810099,900,201,1Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds2 388,410099,0    (IXB)Gemeentefonds18 493,4100100     (XII)Infrastructuurfonds5 710,0100     (XII)Mobiliteitsfonds  100     (XII)Rijkswegenfonds  100    (XIII)Fonds Investeringsrekening282,7100100    (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A210,2100100    Totaal
begrotingsfondsen27 084,710099,9    Totaal
generaal234 831,510099,900,201,0 Agentschappen2                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst 12,8100      (X)Duyverman Computer
Centrum         Lasten van exploitatie154,5100       Kapitaalontvangsten26,1100     (XIII)Senter         Lasten van exploitatie47,3100      Kapitaalontvangsten0,0       (XIV)Plantenziektenkundige
Dienst         Lasten van exploitatie28,7100       Kapitaalontvangsten0,2100              (XII)Staatsmuntbedrijf2        Lasten van exploitatie19,5100100      Kapitaalontvangsten7,3100100    1 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de
mate van onvolledigheid.2 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds, agentschap of staatsbedrijf. Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de
saldibalansposten 1994   Subtotaal1
(x f 1 miljoen)Geen belangrijke fouten/ onzekerheden (%)2Geen
zekerheid over (%)Fouten (%)   DebetCredet juistheidvolledigheidonjuistonvolledigBegrotingen                IHuis
der Koningin024,6100     IIHoge
Colleges van Staat21,8503,9100     IIIAlgemene Zaken32,0131,7100    IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken2 039,11 817,5100    VBuitenlandse Zaken1 773,129 292,3100    VIJustitie1 669,67 473,8100 (0,1)  VIIBinnenlandse Zaken8 814,016 354,199,70,3   VIIIOnderwijs, Cultuur en Wetenschappen40 592,081 520,0100    IXANationale Schuld15 888,7428 374,0100    IXBFinanciën296 733,0140 199,3100    XDefensie3 986,733 754,0100     XIVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer33 323,8153 173,2100    XIIVerkeer en Waterstaat12 672,214 832,3100 (0,8)  XIIIEconomische Zaken20 450,112 349,699,80,2   XIVLandbouw, Natuurbeheer en Visserij4 915,38 820,783,916,1   XVSociale Zaken en Werkgelegenheid54 846,670 614,4100    XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport18 513,430 392,3100    Totaal
begrotingen516 271,41 029 627,799,80,2000Begrotingsfondsen3                (VII)Provinciefonds173,60100    (XIB)Gemeentefonds37 682,830,1100     (XII)Infrastructuurfonds255,615 398,4100 (1,7) 0,1(XIII)Fonds Investeringsrekening4       (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds,
afdeling A2 485,11 140,365,035,0   Totaal
begrotingsfondsen40 597,116 568,897,82,20,500Totaal generaal556 868,51 046 196,599,80,2000Agentschappen3                (VI)Immigratie-
en Naturalisatiedienst284,4284,4100     (X)Duyverman
Computer Centrum nvt       (XIII)Senter nvt       (XIV)Plantenziektenkundige
Dienstnvt                (IXB)Staatsmuntbedrijf3nvt      1 Subtotaal = totaal -/- ontvangsten en uitgaven -/- tegenrekeningen.
 2 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op
onzekerheid over de volledigheid, zonder dat een indicatie gegeven kan worden
over de mate van onvolledigheid.3 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds, agentschap of staatsbedrijf.4 Geen aparte saldibalans opgesteld. XNoot1Zowel het bedrag aan verplichtingen als het bedrag aan uitgaven omvat
een totaal van f 19 000 aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal
niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer
haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 2,5 miljoen respectievelijk f 1,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 3 378 000 respectievelijk f 2 215 000 aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 21,7 miljoen respectievelijk f 10,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Zowel het bedrag van de verplichtingen als dat van de uitgaven omvat een
bedrag van in totaal f 10 645,3 miljoen, respectievelijk f 10 645,3
miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan
met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel
op dit punt moeten herzien.XNoot1Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 9,2 miljoen respectievelijk f 7,0 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het verplichtingenbedrag omvat een totaal van f 53,3 miljoen aan
begrotingsoverschrijdingen; bij de uitgaven bedragen de overschrijdingen f 55,0
miljoen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.XNoot1Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag van in totaal
f 6,4 miljoen respectievelijk f 5,6 miljoen aan overschrijdingen.
 Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Het totaal van de lasten omvat f 0,2 miljoen aan begrotingsoverschrijdingen.
Het totaal van de verplichtingen en de kapitaaluitgaven omvat f 0,1 respectievelijk
f 5,3 miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord
gaan met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve
oordeel op dit punt moeten herzien. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24275-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl