Drugbeleid; Brief ministers naar aanleiding van onder meer de evaluatie door het Trimbos Instituut en het WODC van het drugsbeleid
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST134652
 2009-2010
 
 24 077
 Drugbeleid
 
 
 
 
 Nr. 
 239
 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT, VAN JUSTITIE,
VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN VOOR JEUGD EN GEZIN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 11 september 2009
 
 Tijdens het debat met de Tweede Kamer over het drugsbeleid op 6 maart
2008, hebben wij toegezegd een nieuwe drugsnota op te stellen. Ter voorbereiding
daarvan is het drugsbeleid van de afgelopen vijftien jaar geëvalueerd
door het Trimbos Instituut en het WODC. Ook hebben wij een Adviescommissie
Drugsbeleid (de Commissie Van de Donk) ingesteld om, mede op basis van de
uitkomsten van de evaluatie, te adviseren over de toekomst van het drugsbeleid.
Deze rapporten zijn afgerond en 2 juli jl. aan uw Kamer aangeboden.
 
 In deze brief beschrijven wij de implicaties die de evaluatie en het rapport
van de Adviescommissie hebben voor het huidige drugsbeleid. Op onderdelen
stellen wij belangrijke wijzigingen van het beleid voor. Daarom geven wij
er de voorkeur aan eerst de hoofdlijnen van het drugsbeleid met uw Kamer te
bespreken, waarna wij deze vervolgens zullen uitwerken in een integrale drugsnota.
 1 Drugssituatie in Nederland
 De drugsproblematiek kent een groot aantal facetten en verandert voortdurend.
Het assortiment genotsmiddelen met een gevaar voor de individuele én
volksgezondheid is in de loop der jaren aanzienlijk toegenomen. Het gebruikerspubliek
is zeer gevarieerd. Ten aanzien van gezondheidsrisico’s en verslavingszorg
is het beleid redelijk succesvol geweest. Maar de problemen rond overlast
en drugsgerelateerde criminaliteit drukken zwaar op lokale overheden en de
georganiseerde misdaad heeft de weg naar het grote geld van de internationale
drugshandel gevonden. Ook de sociale impact van alcohol- en drugsgebruik onder
jongeren wordt steeds duidelijker. Jongeren zitten bijvoorbeeld meer dan incidenteel
onder invloed op school. Dit beïnvloedt hun prestaties en hun mogelijkheden
in de toekomst. Deze veranderde situatie wordt ook bevestigd door de Evaluatie van het Nederlands drugsbeleid
die het kabinet heeft laten uitvoeren.
 1.1 Aanbevelingen Adviescommissie Drugsbeleid
 De Adviescommissie Drugsbeleid onderschrijft in haar rapport «Geen deuren maar daden; nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid» de bevindingen van de Evaluatie. De
realiteit rond drugs is sinds de voorgaande drugsnota uit 1995 aanzienlijk
veranderd. Door deze veranderingen is ook het debat over drugs complexer geworden.
 
 De Adviescommissie Drugsbeleid heeft het Kabinet geadviseerd over de toekomst
van het drugsbeleid en heeft aangegeven dat vier onderdelen met voorrang moeten
worden opgepakt.
 
 1. Aandacht voor jongeren. Het gebruik van drugs en alcohol door minderjarigen
moet veel sterker dan nu worden tegengegaan. Ook is het van belang dat met
name kwetsbare jongeren tegen de ontwikkeling van met gebruik van deze middelen
samenhangend probleemgedrag en tegen sociale marginalisering worden beschermd.
 2. Coffeeshops zijn uitgegroeid tot moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten.
De coffeeshops moeten terug naar waar ze oorspronkelijk voor bedoeld waren:
verkooppunten voor de lokale gebruikers (teneinde een scheiding van de markt
voor soft- en harddrugs te bevorderen).
 3. Versterking en verbreding van de strijd tegen de georganiseerde drugsmisdaad.
 4. Het drugsbeleid dient permanent te worden gemonitord en er dient systematischer
te worden gehandhaafd en geleerd. Ook dient er meer te worden samengewerkt
door de verschillende beleidsinstanties. Dit vereist een duidelijker en meer
alerte integrale politieke sturing en een daartoe geëquipeerde autoriteit.
 
 De vier elementen zoals hierboven genoemd nemen wij in hoofdlijnen over.
Dit zijn de onderwerpen waar het Kabinet een (gedeeltelijke) koerswijziging
voorstelt. De manier waarop wij deze hoofdpunten willen uitwerken beschrijven
wij in deze brief. Dit heeft ook als gevolg dat een aantal andere onderwerpen,
waar minder ingrijpende aanpassingen nodig zijn, maar die wel permanente politieke
en bestuurlijke aandacht vergen, niet in deze brief aan bod zullen komen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om belangrijke en voor het Nederlands drugsbeleid
kenmerkende onderwerpen als behandeling, harmreduction en de internationale
dimensie. Deze onderwerpen zullen wij uitvoerig bespreken in de hierboven
genoemde drugsnota die wij spoedig na het debat met uw Kamer zullen opstellen.
 1.2 Leeswijzer
 Deze brief is als volgt opgebouwd:
 
 In hoofdstuk 2 gaan wij in op de doelstelling die het Kabinet voor ogen
heeft voor het drugsbeleid. Daarbij geven wij onder andere aan wat het Kabinet
met een dynamisch drugsbeleid voor ogen staat, en welke politiek-bestuurlijke
sturing daarvoor is vereist. Het jongerenbeleid volgt in hoofdstuk 3. Het
nieuwe coffeeshopbeleid en de aanpak van de georganiseerde criminaliteit worden
behandeld in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 tenslotte geven we de vervolgprocedure
aan.
 2 Naar een dynamisch drugsbeleid
 De drugsproblematiek is in beweging. Nieuwe drugs doen hun intrede, gebruikersgroepen
veranderen en ook de criminaliteit verandert voortdurend. Het kabinet streeft
daarom ook naar een meer dynamische aanpak. Beheersing van de drugsproblematiek
vereist de mogelijkheid tot snelle beleidsaanpassingen. Het kabinet wil de
keus maken voor een integraal drugsbeleid dat flexibel en dynamisch op veranderingen
reageert en daar zo mogelijk op anticipeert. De voorwaarden om dit te realiseren
moeten worden verbeterd. Dit zal, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie
Drugsbeleid, als volgt gebeuren. In de eerste plaats door een herdefiniëring
van de uitgangspunten en de hoofddoelstelling van beleid. In de tweede plaats
zal, vanuit het perspectief van de nieuwe doelstelling en uitgangspunten en
mede in het licht van het RIVM-rapport «Ranking van
drugs», de lijstensystematiek
van de Opiumwet aan een nader onderzoek worden onderworpen. In de derde plaats
zullen aanpassingen doorgevoerd worden in de bestuurlijke context waarbinnen
het drugsbeleid tot stand komt.
 2.1 Uitgangspunten en doelstelling van het beleid
 Van oudsher streeft Nederland een realistisch, evidence-based en proportioneel
drugsbeleid na. De huidige drugssituatie vergt echter een herijking van de
doelstelling (en daaruit voortvloeiende uitgangspunten), waaraan met de verschillende
aan drugs gerelateerde beleidsplannen van de afgelopen jaren praktisch gezien
al op deelterreinen invulling is gegeven. Het
Kabinet acht een meer geïntegreerde en omvattende benadering geboden,
gericht op het voorkomen, beheersen en verminderen van niet alleen gezondheidsschade,
maar ook sociaal-maatschappelijke schade, met name bij jongeren, criminaliteit
en drugsgerelateerde overlast. De nieuwe doelstelling sluit nauw aan bij de
door de Adviescommissie geformuleerde doelstelling van
het drugsbeleid:
 
 
 Het Nederlands drugsbeleid richt zich op het tegengaan
en reduceren van drugsgebruik, zeker voor zover leidend tot gezondheids- en
sociale schade, en eveneens op het voorkomen en verminderen van de schade
die aan het gebruik van, de productie van en de handel in drugs is verbonden.
 
 2.2 Onderzoek naar lijstensystematiek van de Opiumwet
 De Commissie Van de Donk stelt, onder andere op grond van het door het
RIVM uitgevoerde onderzoek «Ranking van drugs», dat de lijsten van de Opiumwet niet de flexibiliteit hebben die noodzakelijk
is om de snelle ontwikkelingen in het drugsgebruik bij te houden. In bovengenoemd
onderzoek heeft het RIVM een vergelijking van de relatieve schadelijkheid
van verschillende soorten drugs gemaakt.
 
 De Commissie zet in meer algemene zin vraagtekens bij de lijstensystematiek
van de Opiumwet en het afwegingskader waarbinnen de indeling tot stand komt.
De Commissie adviseert ook het element van sociale schade, zoals de invloed
op schoolprestaties en het sociaal afglijden van jongeren, mee te nemen in
de keus om een stof al dan niet onder controle te stellen en pleit ervoor
een expertcommissie in te stellen «om deze materie meer diepgaand te
bekijken en met oplossingen en voorstellen tot wetswijziging te komen».
Er wordt in dat verband de suggestie gedaan om tot één lijst
te komen, waardoor het strafrechtelijke onderscheid tussen lijst I en lijst
II drugs komt te vervallen.
 
 Het Kabinet wenst de lijstensystematiek nader te bekijken en in het licht
te zetten van de bovenstaande (vernieuwde) doelstelling. De in te stellen
expertcommissie – de expertise is bij voorkeur afkomstig uit een bestaande
adviesraad – zal de opdracht krijgen om zijn bevindingen in het brede
perspectief van gezondheids-, sociale en maatschappelijke (overlast, criminaliteit,
georganiseerde criminaliteit) schade te plaatsen. De expertcommissie zal zich
naast de Opiumwet ook moeten buigen over de relatie met andere wet- en regelgeving,
zoals de Warenwet, de Geneesmiddelenwet, Drank- en Horecawet, de Tabakswet,
alsmede relevante internationale verdragen. Het kabinet wil zich op voorhand
niet vastleggen op de wenselijkheid van één of juist meer Opiumwetlijsten.
Het door de Commissie bepleite flexibele systeem zou overigens evenzeer kunnen
betekenen dat het aantal lijsten moet worden uitgebreid.
 2.3 Bestuurlijke context
 Een herijking van de doelstelling van het Nederlands drugsbeleid vraagt
ook om een herijking van de politieke en ambtelijke structuur. Wij kiezen
daarbij voor een structuur die ons in staat stelt snel op maatschappelijke
ontwikkelingen in te spelen, de coherentie van beleid bevordert en zo min
mogelijk bureaucratie met zich meebrengt. Daarbij sluiten wij tevens aan bij
de conclusie van de Adviescommissie.
 
 De overheid moet de maatschappelijke vraagstukken centraal stellen en
niet de departementale kokers, de verschillende bestuurslagen, of regels en
procedures. Ambtenaren moeten hun werk «ontschot» doen in een
cultuur die gericht is op het boeken van resultaat op maat voor de samenleving.
Voor een slagvaardige overheidsorganisatie is het noodzakelijk dat de verantwoordelijkheids-
en bevoegdheidsverdeling helder is, duidelijke prioriteiten worden gesteld
en de bestuurlijke en ambtelijke drukte wordt verminderd. Met het instellen
van een Nationale Drugsautoriteit, zoals door de Adviescommissie is voorgesteld,
zou die bestuurlijke en ambtelijke drukte mogelijk ook kunnen toenemen. Daarom
kiezen wij voor de volgende invulling.
 
 Onder voorzitterschap van de minister van VWS zullen de betrokken bewindslieden
per direct een Ministerieel Team vormen dat periodiek de voortgang van het
drugsbeleid bewaakt. Het Ministerieel Team wordt ondersteund door een interdepartementale
projectleider die samenwerkt met ambtelijke experts, afkomstig van de verschillende
betrokken departementen.
 
 In de drugsnota zal het functioneren van het Ministerieel Team en de projectleider
nader worden omschreven, maar het moge duidelijk zijn dat bij deze nieuwe
structuur geen werkwijze past waarbij op voorhand het ene beleidsterrein boven
het andere prevaleert. Het is de bedoeling om voortaan alle relevante aspecten
meer met elkaar te verbinden bij het maken van beleidskeuzes. Deze integrale
benadering is noodzakelijk om te vermijden dat een specifiek aspect, bijvoorbeeld
criminaliteit, overlast of gezondheid, eenzijdig de besluitvorming domineert
en daarmee andere aspecten ongewild onrecht aandoet. Dit betekent niet dat
bijvoorbeeld de gezondheidsbescherming, via bijvoorbeeld harmreduction, aan
belang inboet. Dit betekent wel dat per probleem naar adequate oplossingen
wordt gezocht, waarbij de besluitvorming daadwerkelijk tussen de verschillende
beleidskolommen plaatsvindt.
 3 Jongeren
 Er lijkt een maatschappelijk klimaat te zijn ontstaan waarin drugs en
(fors) alcoholgebruik door jongeren als «normaal» wordt gezien.
Jongeren, én hun ouders, schatten de risico’s van cannabis lager
in dan in andere Europese landen. Het cannabisgebruik onder Nederlandse jongeren
ligt boven het gemiddelde in de Europese Unie. Deze situatie doet zich niet
alleen voor op het gebied van drugs. Nederlandse jongeren drinken ook te veel
alcohol. Ook daar schatten de jongeren én
hun ouders de risico’s van gebruik laag in. Alcohol blijkt onder de
leeftijdsgrens gemakkelijk verkrijgbaar. Wij
maken ons grote zorgen over deze tendens omdat alcohol- en drugsgebruik flinke
gezondheids- en maatschappelijke consequenties kan hebben voor de jeugd.
 
 De Adviescommissie drugsbeleid noemt, naast de mogelijke (directe) gezondheidsschade,
nog twee argumenten om voor minderjarigen een strengere en meer beschermende
koers te varen. Ook voor ons zijn dit argumenten om het jongerenbeleid aan
te scherpen.
 Schade aan persoonlijke groei
 Al langer was duidelijk dat alcohol- en drugsgebruik onder jongeren kunnen
leiden tot schade in termen van verminderd denkvermogen en concentratiestoornissen.
Uit recent wetenschappelijk onderzoek blijkt echter ook steeds duidelijker
dat alcohol én drugs schadelijk zijn voor de zich ontwikkelende hersenen
van jongeren. Ook is er informatie die erop wijst dat het starten met cannabis-
en alcoholgebruik op jonge leeftijd een grotere kans geeft op verslaving,
op minder persoonlijk geluk en een minder goede sociale status in de jonge
volwassenheid. Deze langetermijnrisico’s zijn groter naarmate de startleeftijd
van het middelengebruik lager is en de frequentie ervan hoger.
 Schade in bredere zin
 Bij kwetsbare jongeren kan overmatig middelengebruik deel uitmaken van
een breder palet aan problemen: psychosociale en gedragsstoornissen, schoolverzuim
plegen van delicten. Er is kortom sprake van meervoudig probleemgedrag. Drugs-
en overmatig alcoholgebruik is daarbij mede oorzaak van sociaal afglijden.
 
 Om de drugs (en alcohol) problematiek aan te pakken stelt het kabinet
een samenhangend pakket aan preventiemaatregelen voor. Uit de evaluatie van
het drugsbeleid blijkt dat selectieve en geïndiceerde preventie de beste
resultaten hebben. De Adviescommissie drugsbeleid adviseert een intensivering
van deze vorm van preventie aan. Het kabinet sluit aan bij deze conclusie
en zal de drugsproblematiek onder jongeren via de volgende lijnen aanpakken:
drugsgebruik ontmoedigen, problematisch gebruik vroeger signaleren, hulpverlening
sneller inschakelen, gezondheidsschade beperken.
 3.1 Norm voor alcohol en drugs
 De Adviescommissie drugsbeleid adviseert om in de preventie van drugs
en alcohol één duidelijke norm te stellen. Er zou één
leeftijdsgrens moeten worden gehanteerd voor de verkrijgbaarheid van alcohol
en cannabis, namelijk 18 jaar. Dit zou betekenen dat de leeftijdsgrens voor
de verkoop van zwakalcoholhoudende drank moet worden verhoogd van 16 naar
18 jaar. De verkoopgrens voor cannabis ligt al op 18 jaar. In het voorstel
Drank- en Horecawet, dat deze zomer naar uw Kamer is gestuurd, hebben de ministers
van VWS, BZK en J&G een artikel opgenomen dat gemeenten de ruimte geeft
om tijdelijk te experimenteren met een verhoging van de leeftijdsgrens voor
de verkoop van zwakalcoholhoudende drank. Wij zullen deze experimenten
grondig evalueren. Alle aspecten zullen daarbij in ogenschouw worden genomen,
de handhaafbaarheid, het effect op het alcoholgebruik, de overlast, verstoring
van de openbare orde en criminaliteit. Op basis hiervan zal bekeken worden
of eréén leeftijdsgrens moet komen voor alcohol en cannabis
op 18 jaar. In deze kabinetsperiode wordt de leeftijdsgrens voor de verkoop
van zwakalcoholhoudende drank evenwel niet verhoogd.
 3.2 Voorlichting
 Primaire preventie (voorlichting) werkt met name agendasettend, en blijft
nodig om jongeren en ouders te informeren. Programma’s op school hebben
hierbij onze voorkeur. Om alcohol- en drugsgebruik op jonge leeftijd te ontmoedigen
worden de voorlichtingsactiviteiten, zoals het schoolpreventieprogramma «De Gezonde school en genotmiddelen» voortgezet.
Dit programma wordt nu op ongeveer 60% van het voortgezet onderwijs
toegepast en op een derde van de basisscholen. Wij zullen ernaar streven dat
er op alle scholen aandacht is voor de risico’s van alcohol- en drugsgebruik.
Meer dan nu het geval is zal er een duidelijke norm worden gecommuniceerd
waarin het duidelijk moet zijn dat het niet normaal is om alcohol- en drugs
te gebruiken op jonge leeftijd.
 
 Voorkomen van alcohol- en drugsgebruik kan ook via het stellen van duidelijke
regels door ouders. Omdat drugs en alcohol beide schadelijk zijn voor de ontwikkeling
van de hersenen van jongeren is het goed om ouders ook te informeren over
drugs en opvoeding. De voorlichting aan ouders over drugs zal moeten aansluiten
bij de voorlichting over alcohol. Ook op het gebied van drugsgebruik is het
belangrijk dat er duidelijke regels worden gesteld. De voorlichting moet ouders
echter ook helpen om beginnende problemen met alcohol- en drugsgebruik in
een vroegtijdig stadium te herkennen, zodat het gedrag van de jongere op tijd
kan worden bijgestuurd.
 3.3 Problematisch gebruik sneller aanpakken
 Om problematisch gebruik van alcohol en drugs te kunnen aanpakken dienen
deze problemen zo vroeg mogelijk te worden gesignaleerd én dient er
vroegtijdig hulp te worden aangeboden. Vroegtijdige hulpverlening heeft immers
de meeste kans van slagen. Er is een meer gesystematiseerde aanpak nodig om
te interveniëren met hulpverlening, zodra zich bij jongeren een patroon
aftekent naar problematisch gedrag, waarvan middelengebruik een onderdeel
vormt. Momenteel hebben zeer veel organisaties een rol in dit proces.
 
 Drugsproblematiek bij jongeren staat vaak niet op zichzelf, maar gaat
gepaard met bijvoorbeeld psychische problemen, problemen thuis of schooluitval.
Voor de meeste instanties is drugsgebruik niet de primaire problematiek, waardoor
het voor deze instanties lastig blijkt om adequaat hulp te verlenen. Het gaat
om bijvoorbeeld de scholen, de (jeugd) GGZ, jeugdzorg, forensische jeugdzorg
en huisartsen. Op verschillende fronten wordt reeds gewerkt aan het versterken
van coördinatie van zorg. Hier willen wij bij aansluiten waar het gaat
om het aanpakken van problematisch middelengebruik onder jongeren.
 
 Het wetsvoorstel dat de regierol van gemeenten in de jeugdketen regelt (en de Centra voor Jeugd en Gezin wettelijk verankert)
geeft de gemeente de verantwoordelijkheid om met partijen sluitende afspraken
te maken over de wijze waarop zij samenwerken.
 
 Het onderwijs krijgt met het wetsvoorstel Zorg in en om de School de opdracht om opgroei- en opvoedingsproblemen van jongeren
vroegtijdig te signaleren. Het gaat dan ook om problemen met alcohol- en drugsgebruik.
In Zorg en Advies Teams werken scholen, instellingen voor maatschappelijk
werk, jeugdgezondheidszorg, leerplicht, bureau jeugdzorg, en politie structureel
samen om snelle en passende hulp en ondersteuning voor jongeren met meerdere
problemen te realiseren. Vaak maakt de jeugd-GGZ ook deel uit van deze samenwerking.
Indien er signalen zijn dat sprake is van drugsproblematiek bij een jongere,
dan kunnen hulpverleners in actie komen. Via de verwijsindex risicojongeren
kunnen professionals melding maken van een jongere tot 23 jaar bij wie zij
een bepaald risico signaleren. Met het gebruik van de verwijsindex worden
professionals snel op de hoogte gebracht van elkaars betrokkenheid bij een
jongere waardoor de hulpverlening aan de jongere kan worden afgestemd. Dit
ondersteunt het werken volgens «Eén gezin, één
plan». Via een wijziging van de Wet op de jeugdzorg wordt geregeld dat alle gemeenten in Nederland vanaf eind 2009 met
de verwijsindex werken.
 
 Voor jongeren die al te kampen hebben met zwaardere verslavingsproblematiek
(die meestal gepaard gaat met persoonlijkheids- en gedragsstoornissen), dient
er een jongerenspecifiek behandelaanbod te zijn. Daarom heeft het kabinet
recent 300 extra klinische jeugdverslavingszorg plaatsen mogelijk gemaakt.
Eind 2009 zal de helft daarvan gerealiseerd zijn. Onze inzet is erop gericht
dat alle plaatsen in 2010 gerealiseerd zullen zijn.
 
 Het wetsvoorstel Verplichte Geestelijke Gezondheidszorg, die de Wet bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz) zal vervangen, biedt een
groter arsenaal aan mogelijkheden tot behandeling onder drang of dwang. Er
zijn verschillende gedragsinterventies mogelijk, niet alleen in een gesloten
inrichting maar ook in de vorm van ambulante programma’s.
 
 Minderjarigen bij wie naast ernstige opvoed- en opgroeiproblematiek, die
ontwikkeling naar volwassenheid belemmert, problematisch middelengebruik te
zien is, kunnen via een machtiging van de kinderrechter in de gesloten jeugdzorg
worden opgenomen om hun opvoed- en opgroeiproblematiek te behandelen. De gesloten
jeugdzorgaanbieders hebben ook zorg beschikbaar voor de verslavingsproblematiek
van deze jeugdigen.
 
 Wanneer problematisch middelengebruik gepaard gaat met crimineel gedrag
zijn er in justitieel kader verschillende mogelijkheden tot drang en dwang,
zowel in het jeugdstrafrecht als in het algemene strafrecht.
 3.4 Jongeren en uitgaansdrugs
 In het uitgaansleven is het middelengebruik relatief hoog. Het beleid
ten aanzien van grootschalige evenementen zoals dance-events, maar ook bijvoorbeeld
voetbalwedstrijden, is steeds gericht geweest op de preventie en op het reduceren
van riskant drugs- en alcoholgebruik. Het Nederlandse drugsbeleid gaat ervan
uit dat de gezondheid van de (gebruikende) bezoeker het meest gebaat is bij
een preventieaanpak bestaande uit een samenhangend pakket van maatregelen,
waaronder voorlichting aan de doelgroep, settinggerichte maatregelen, regelgeving,
handhaving en hulpverlening. Deze aanpak heeft tot goede resultaten geleid.
Het gebruik van drugs in het uitgaan (waaronder de grote dancefeesten) is
verminderd en het aantal incidenten met uitgaansdrugs (XTC, amfetamine, cocaïne)
neemt sinds de jaren ’90 af.
 
 Sinds een aantal jaar wordt lokaal repressiever opgetreden, met bijvoorbeeld
fouilleren bij de ingang op drugs. De overheid laat zich bij dergelijk ingrijpen,
waar behalve handhavers ook preventiewerkers uit de verslavingszorg bij aanwezig
zijn, met twee afzonderlijke gezichten aan de gebruiker zien, straf en hulp.
 
 Volgens de Adviescommissie zou ook het beleid dat gericht is op het beperken
van riskant middelengebruik in het uitgaansleven het meest gebaat zijn bij
een integrale benadering, waar preventie, hulp, en handhaving samen een plaats
hebben. De commissie heeft voorgesteld om op lokaal niveau tot een meer gecoördineerde
aanpak te komen door de lokale driehoek aan te vullen met inbreng uit de lokale
gezondheidszorg. De gezagsdriehoek is een overleg van burgemeester, officier
van justitie en districtschef van politie die onder andere in art.14 van de
Politiewet is vastgelegd. Een formele uitbreiding daarvan acht het Kabinet
niet noodzakelijk. In de meeste gemeenten is al wel voorzien in een «stuurgroep
veiligheid» waarin naast de leden van de driehoek ook andere verantwoordelijke
bestuurders zitting hebben. Bij het onderwerp uitgaansdrugs zouden ook bijvoorbeeld
de wethouder gezondheidszorg en de directeur van de GGD deel moeten nemen
aan dit overleg, zodat ook de gezondheidsbelangen meer worden meegewogen.
Ook vindt het kabinet het van belang dat het handhavend optreden op een eenduidige
en consistente wijze geschiedt. Daarnaast doen zich regelmatig nieuwe fenomenen
voor, zoals het georganiseerd voorbereiden van rellen waarbij er sprake is
van doelbewust excessief alcohol- en cocaïnegebruik. De minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoekt samen met de vier grote
steden deze trend en de maatregelen die deze trend kunnen tegengaan.
 4 Coffeeshopbeleid
 Zowel de evaluatie van het drugsbeleid als het rapport van de Adviescommissie
Drugsbeleid concluderen dat de coffeeshop op gebruikersniveau zijn doel heeft
bereikt. Daar zijn de markten tussen lijst I en lijst II drugs gescheiden
en de cannabisconsument kan in relatieve rust en veiligheid gebruiken.
 
 Sinds de drugsnota «Continuïteit en verandering» is het beleid er bovendien op gericht geweest de overlast rond,
alsook het aantal coffeeshops terug te dringen. De sinds 1997 met regelmaat
uitgevoerde onderzoeken naar het aantal coffeeshop
en het gemeentelijk beleid op dit gebied tonen aan dat op beide terreinen
vooruitgang geboekt is. De overlast rond coffeeshops is verminderd. Dit komt
mede omdat de bevoegdheden van de burgemeester om (drugs)overlast aan te pakken
zijn uitgebreid. Met de artikelen 174 a van de Gemeentewet (Victoria) en 13b
van de Opiumwet (Damocles), de wet bijzondere maatregelen grootstedelijke
problematiek en art.16a van de Woningwet (Victor) hebben gemeenten een sluitend
stelsel van bevoegdheden om overlast en verloedering in en rondom drugspanden
en coffeeshops tegen te gaan. Ook de mogelijkheden van samenscholingsverboden,
cameratoezicht op openbare plaatsen (artikel 151c Gemeentewet) en het aanwijzen
van veiligheidsrisicogebieden in het kader van preventief fouilleren (artikel
151b Gemeentewet) kunnen gericht worden ingezet. Op grond van het wetsvoorstel
Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, dat momenteel
in de Eerste Kamer ligt, kunnen onder meer de burgemeester en de Officier
van Justitie (langdurige) gebiedsverboden, een meldingsplicht of groepsverboden
opleggen.
 
 Ook het aantal coffeeshops neemt nog steeds af. Eind 2007 waren er 702
coffeeshops in 106 gemeenten. In 2002 waren dat er 846. Het merendeel van
de Nederlandse gemeenten voert een nulbeleid en gedoogt geen coffeeshops.
Gemeenten zijn zich meer dan voorheen bewust van de onwenselijke gevolgen
die (een teveel aan) coffeeshops met zich kunnen meebrengen en zetten het
ter beschikking staande bestuurlijke instrumentarium breed in.
 
 Daarnaast is door het huidige kabinet beleid ingezet om beter zicht te
krijgen op de naleving van AHOJG-criteria voor coffeeshops en de aan de coffeeshop
gerelateerde problematiek in de grenssteek aan te pakken. Ook zijn met de VNG en gemeenten afspraken gemaakt over de invulling
van het afstandscriterium tussen coffeeshops en scholen, waaraan inmiddels
85% van de gemeenten voldoet.
 
 Dit neemt niet weg dat het Nederlandse coffeeshopsysteem veel kritiek
in binnen- en buitenland ontmoet en dat de (overlast) problemen in enkele
grensgebieden onverminderd groot blijven. De – internationale –
controverse is gelegen in het expliciete karakter van de straffeloosheid in
Nederland. Niet wordt alleen het bezit van een kleine hoeveelheid softdrugs
door handhavingsautoriteiten door de vingers gezien, ook de verkoop ervan
via coffeeshops en het op voorraad houden van handelshoeveelheden tot 500
gram (door de coffeeshop) wordt met een verwijzing naar de aanwijzing Opiumwet
van het Openbaar Ministerie buiten de reikwijdte van het strafrecht gehouden.
 
 Gegeven is daarmee wel dat de coffeeshop naar zijn aard zich op het breukvlak
tussen onder- en bovenwereld bevindt. Het risico om onderdeel te worden van
ernstiger criminaliteitsfenomenen is door de jaren heen bovendien alleen maar
toegenomen. Zoals het College van procureurs-generaal in zijn advies over
het coffeeshopbeleid aangeeft, zijn grootschaliger
coffeeshops – zowel in omvang als in omzet – gevoeliger voor inmenging
door de georganiseerde criminaliteit. De huidige problemen met coffeeshops
hebben primair te maken met deze criminaliteit, en doen zich inmiddels veel
minder voelen in de overlastsfeer, met uitzondering van de grensstreken, zoals
in de jaren negentig nog het geval was.
 
 Het spreekt dan ook voor zich dat het coffeeshopbeleid aanpassing behoeft.
Juist het gegeven dat de coffeeshop een risico vormt voor de rechtsorde maakt
dat de overheid gerechtigd is om het functioneren van coffeeshops verregaand
te reguleren. Het kabinet deelt de analyse van de Adviescommissie Drugsbeleid
dat de coffeeshop in veel gevallen niet meer de voorziening is waar hij voor
bedoeld was: een mogelijkheid voor volwassen consumenten om op een rustige
en veilige manier cannabis te kopen en desgewenst te gebruiken. De ruimte
om deze activiteit uit te oefenen dient, hoewel deels illegaal van karakter,
ook in de toekomst te worden geboden met een beleid dat toeziet op het realiseren
van een optimaal aantal coffeeshops. De uitdaging is gelegen in de doelstelling
ten aanzien van de gebruiker te behouden en tegelijkertijd het functioneren
van de coffeeshopbranche diepgaand te veranderen richting beheersbaarheid
en úit de greep van de criminaliteit.
 
 Het advies van de Adviescommissie Drugsbeleid biedt, overigens evenals
het eerdere rapport van het College van procureur-generaal over dit onderwerp,
een aantal handvatten om het herijkte coffeeshopbeleid handen en voeten te
geven. Het kabinet kiest er voor de adviezen van de Commissie in grote lijnen
te volgen.
 
 Het coffeeshopbeleid van de komende jaren zal gericht zijn op de volgende
doelstellingen:
 1. De coffeeshop dient uiteindelijk weer een klein etablissement te worden,
gericht op de lokale gebruiker. Gemeenten worden gestimuleerd
om de komende twee jaar pilots in dit kader uit te voeren. Elke pilot zal
geëvalueerd worden.
 2. De beheersing van het aantal coffeeshops, door de lokale situatie als
uitgangspunt te nemen.
 3. Het integrale beleid gericht op de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit, ook in relatie tot de coffeeshop, wordt voortgezet. Bestuurs-
en strafrecht worden effectief en op evenwichtige wijze ingezet.
 
 Enigerlei experiment met gereguleerde teelt zal overeenkomstig het Coalitieakkoord
niet in deze kabinetsperiode plaatsvinden. Het kabinet zet in op de verwezenlijking
van deze drie doelstellingen. Experimenten met gereguleerde teelt raken bovendien
rechtstreeks aan de internationale verplichtingen die Nederland is aangegaan.
Daarom is een beleidsmatige verkenning van dit onderwerp niet opportuun.
 4.1 Kleinschaligheid
 Het kabinet is van oordeel dat kleinschalige coffeeshops voor zowel controlerende
(lokale, vergunningverlenende) instanties en handhavingsdiensten, als voor
gebruikers voordelen heeft. Kleinschaligheid leidt tot een betere beheersbaarheid
van overlast- en criminaliteitsrisico’s; de gebruiker weet zich verzekerd
van een veilige omgeving, waarbij de uitbater van de coffeeshop zich betrokken
voelt bij zijn klantenkring. Te verwachten is bovendien dat door een dergelijke
ontwikkeling ook, en met name, de coffeeshopproblematiek in de grensstreek
zal verminderen.
 
 Het kabinet kiest er voor deze doelstelling langs de gecombineerde route
van centrale sturing en via het instrument van pilots te bereiken:
 
 A. De zogenoemde pilot ingezetenencriterium die sinds 2005 in Maastricht
loopt, dient uitsluitsel te geven of de verkoop van cannabis via coffeeshops
volgens het EG-recht tot ingezetenen van Nederland beperkt kan worden. Indien
de pilot succesvol is – in de zin dat de vraag bevestigend wordt beantwoord –
zal onderzocht worden op welke wijze het ingezetenencriterium breder ingezet
kan worden en opname in de Aanwijzing Opiumwet gewenst is danwel dat gemeenten
dit in hun Algemeen Plaatselijke Verordening kunnen opnemen. Te denken is
aan een gefaseerde invoering, te beginnen met een proef in de zuidelijke regio’s.
Langs deze weg wil het kabinet verder invulling geven aan Europese verplichtingen
(artikel 72 van de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen)
en afspraken (onder andere de Verklaring bij het Kaderbesluit Illegale Drugshandel)
om de negatieve grensoverschrijdende effecten van het nationale drugsbeleid
tot een minimum te beperken.
 
 B. Vooruitlopend op de uitkomst van de ingezetenen-pilot zal een aantal
Limburgse gemeenten een pilot starten dat tot doel heeft een besloten coffeeshopsysteem
te realiseren, waarbij de drempel om cannabis te kunnen kopen substantieel
hoger wordt (invoering van een pasjessysteem, maximaal 3 gram per klant voor
alle coffeeshops, betaling via bankpas). Door deze maatregelen wordt het voor
coffeeshoptoeristen die van ver moeten komen minder aantrekkelijk om naar
Nederland te reizen om in hun behoefte te voorzien. Dit zal een positief effect
hebben op de overlastsituatie in de regio en, naar verwachting, de relaties
met de buurlanden. De ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties hebben de Tweede Kamer per brief over dit Limburgse initiatief geïnformeerd en bericht positief
tegenover belangrijke elementen van de pilot te staan. De Limburgse gemeenten
zullen begin oktober een definitief voorstel voor een pilot aan ons voorleggen.
 
 C. Naast deze twee reeds bestaande pilots staat het de gemeenten vrij
pilots te houden, onder de strikte voorwaarden dat deze gericht zijn op het
realiseren van kleinschaligheid en regulering van de verkoop van cannabis.
Daarbij zal nauw worden samengewerkt met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Bij voorkeur wordt dit type pilot ook uitgevoerd in een coffeeshopgemeente
waar normaal gesproken weinig tot geen buitenlandse coffeeshoptoeristen komen.
Doel is na te gaan welke toegevoegde waarde een besloten coffeeshopsysteem
heeft ten opzichte van de huidige situatie in gebieden waar het beeld niet
verstoord wordt door een buitenlandse vraag.
 
 Het Kabinet heeft voor de pilots voor de jaren 2010 en 2011 € 6
miljoen gereserveerd. De pilots zullen door het Rijk geëvalueerd worden,
om te bepalen wat de succes- en eventuele faalfactoren waren en welke elementen
in regulier beleid omgezet kunnen worden.
 4.2 De beheersing van het aantal coffeeshops
 Het beleid van de afgelopen 15 jaar om coffeeshops tot aanvaardbare aantallen
terug te dringen zal met enige aanpassing worden voortgezet. Gemeenten zullen
gewezen worden op de bestuurlijke mogelijkheden om aanvullende regels voor
coffeeshops op te stellen, bijvoorbeeld om het aantal coffeeshops in hun gemeente
te maximeren. Daarnaast kiest het Kabinet ervoor om gemeenten ruimte te bieden
te experimenteren met een betere spreiding van coffeeshops, mogelijk ook over
gemeentegrenzen heen. Hiervoor is goede afstemming tussen de verschillende
betrokken lokale autoriteiten noodzakelijk. Overigens willen wij voorkomen
dat het streven van het Rijk om de klantenkring van coffeeshops tot een lokale
markt te beperken tot ongewenste veranderingen in de wereld van coffeeshopexploitanten
leidt, zoals het ontstaan van «coffeeshopketens» in handen van
enkele personen. Dit kan één van de onbedoelde neveneffecten
zijn van de inkomstenderving die coffeeshops mogelijk gaan lijden. Het kabinet
wenst dit tegen te gaan door gerichte inzet van het bestuurs- (BIBOB) en strafrecht.
 
 Een alternatief voor het openen van nieuwe coffeeshops voor een relatief
grote(re) klantenkring is na te gaan wat de positieve effecten zijn van het
aanhouden van een grotere handelsvoorraad. Dit
dient te geschieden in het kader van een nauwkeurig omschreven pilot of experiment
waar stringente handhaving een onderdeel van is. Het aanhouden van een grotere
handelsvoorraad heeft het mogelijk bijkomende voordeel dat de illegaliteit
rond de aanvoer van cannabis naar de coffeeshop afneemt. Elke pilot of experiment
in die richting zal de instemming van de verantwoordelijke Ministers moeten
krijgen en zal, na afronding, uitvoerig door het Rijk geëvalueerd worden.
 4.3 Bestrijding georganiseerde criminaliteit/verhouding
bestuurs- en strafrecht
 De Commissie Van de Donk constateert dat de aandacht voor en de beheersing
van de illegale drugsmarkten is toegenomen en verdere ontwikkeling behoeft.
 
 Het kabinet meent de door de Commissie noodzakelijk geachte samenhang
in de aanpak van de georganiseerde criminaliteit te vinden in de doelstelling
van enkele in gang gezette versterkingsprogramma’s en dan met name het «Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad» (PVAGM) dat in 2007 van start is gegaan. De bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit en het tegengaan van de productie van en handel in drugs zijn
belangrijke prioriteiten. Daarbij wordt in toenemende mate aandacht gegeven
aan het feit dat criminele samenwerkingsverbanden zich vaak niet alleen met
drugscriminaliteit bezig houden, maar in combinatie daarmee ook met misbruik
van onroerendgoedtransacties of financieel-economische criminaliteit. Dat
vergt een samenspel van bestuursrechtelijke, fiscale en strafrechtelijke maatregelen.
De inrichting van de 10 Regionale Expertise- en Informatiecentra die dit jaar
wordt voltooid, bevordert het samenspel tussen bestuursen strafrecht.
 
 Uit de evaluatie van het drugsbeleid blijkt bovendien dat de aanpak van
drugscriminaliteit in toenemende mate integraal gebeurt, zowel wat juridisch
instrumentarium betreft als ook organisatorisch. Specifiek met betrekking
tot de georganiseerde criminaliteit streeft het PVAGM een overkoepelende strategie
in de lijn van het advies van de Adviescommissie Drugsbeleid na. Naar aanleiding
van het Nationaal Dreigingsbeeld georganiseerde misdaad 2008 is de aanpak
van grootschalige hennepteelt voor de periode 2008–2012 toegevoegd aan
de lijst van speerpunten binnen de bestrijding van georganiseerde misdaad. Voorts wordt binnen het PVAGM de problematiek van de
georganiseerde hennepteelt via een programmatische aanpak benaderd, waarbij
alle relevante partners (niet alleen politie, justitie, bestuur maar ook private
organisaties) betrokken worden. Iedere partner draagt vanuit zijn eigen rol
en verantwoordelijkheid bij aan de bestrijding van de georganiseerde hennepteelt
zijn. Op grond van de ervaringen die met deze nieuwe aanpak worden opgedaan
in de diverse«proeftuinen» die inmiddels zijn gestart, zal de
aanpak verder geprofessionaliseerd en verbreed worden. Om de programmatische
aanpak te stimuleren, de ervaringen in de proeftuinen te volgen en eventuele
gesignaleerde knelpunten voortvarend aan te pakken hebben de Ministers van
Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 19 juli
2008 de Task Force Aanpak Georganiseerde Hennepteelt ingesteld. De Task Force
staat onder voorzitterschap van het Openbaar Ministerie.
 
 Dit neemt niet weg dat reeds op kortere termijn een verbetering tot stand
gebracht kan worden in de afstemming tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
instrumenten. De Regionale Expertise- en Informatiecentra spelen hierin een
belangrijke rol. De Adviescommissie Drugsbeleid geeft in haar advies aan dat
bij overtreding van de coffeeshopcriteria uit de aanwijzing Opiumwet eerder
en vaker naar het strafrecht, in plaats van het bestuursrecht, gegrepen moet
worden. Handhavingsarrangementen spelen in dit verband een cruciale rol. Daarmee
wordt duidelijk wie met welk juridisch instrumentarium en met welke consequenties
optreedt. Daarbij vormt de aanwijzing Opiumwet de ruggengraat van het coffeeshopbeleid.
Om lokale autoriteiten meer armslag te geven geschiedt de handhaving ervan
veelal langs bestuurlijke weg. Het kabinet is van oordeel dat het, rekening
houdend met de prioriteitstelling bij het Openbaar Ministerie en politie,
in de rede ligt om bij ernstige of veelvuldige overtreding van de AHOJG-criteria
strafrechtelijk op te treden. Tegelijkertijd dient het bewezen effectieve
bestuurlijk instrumentarium, zoals de mogelijkheid tot sluiting van coffeeshops,
blijvend te worden ingezet. In de besluitvorming rond de vernieuwing van de
aanwijzing Opiumwet, voorzien voor later dit jaar, zal worden meegewogen hoe
zowel de bestuursrechtelijke als strafrechtelijke dimensies met resultaat
toegepast kunnen worden.
 5 Drugsnota
 Wij hebben in deze brief de hoofdlijnen van het toekomstig drugsbeleid
in Nederland aangegeven. De meer geïntegreerde benadering en de nieuw
geformuleerde doelstelling vergen een andere focus en attitude van politici,
beleidsmakers, gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, zorg(hulp)verleners.
De uitdaging is om eenduidig te sturen op het oplossen van maatschappelijke
problemen en heldere prioriteiten.
 
 Juist om de voorgestelde hoofdlijnen voor langere periode te bestendigen,
is het van groot belang te verkennen of de richting die wordt voorgestaan,
ook wordt onderschreven door uw Kamer. Na bespreking met uw Kamer zullen de
hoofdlijnen worden uitgewerkt in de Drugsnota. Ook zullen ter voorbereiding
van de uitwerking van de hoofdlijnen nadere consultaties met betrokken organisaties
plaatsvinden. In deze drugsnota zal ook uitvoerig worden ingegaan op enkele
onderwerpen die niet in deze brief zijn besproken, zoals behandeling, harmreduction
en de internationale dimensie.
 
 De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
 A. Klink
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 De minister voor Jeugd en Gezin,
 A. Rouvoet
 
 
 
 
 TK 2008–2009, II, 24 077, nr. 237.
 
 
 «Ranking van drugs, Een vergelijking van de schadelijkheid van drugs»
(bijlage bij TK stuk 24 077, nr. 237).
 
 
 Te noemen zijn de nota’s «Het pad naar de achterdeur»
(TK 1999–2000, 24 077, nr. 75), «Samenspannen tegen XTC»
(TK 2000–2001, 23 760, nr. 14), «Aanpak drugssmokkel Schiphol»
(TK 2001–2002, 28 192, nr. 1), de «Cannabisbrief» (TK
2003–2004, 24 077, nr. 125) en het «Programma Versterking
Aanpak Georganiseerde Misdaad» (TK 2007–2008, 29 911, nr.
10).
 
 
 Huidige doelstelling: «Het Nederlands drugsbeleid richt zich op
het voorkomen van drugsgebruik en het beperken van de risico’s van drugsgebruik,
voor de gebruiker zelf, de directe omgeving en voor de samenleving».
 
 
 RIVM, Ranking van drugs. Een vergelijking van de schadelijkheid van drugs
(2009).
 
 
 ESPAD 2007.
 
 
 Intraval, Monitor alcoholvertrekking jongeren 2007.
 
 
 TK 2008–2009, 31 977, nr. 2.
 
 
 TK 2008–2009, 31 001, nr. 70.
 
 
 TK 2008–2009, 31 855, nr. 2.
 
 
 Over de uitkomsten van het laatste onderzoek naar «Coffeeshops in
Nederland 2007; aantallen en gemeentelijk beleid» is de Kamer per brief
van 12 mei 2009 geïnformeerd (TK, 2008–2009, 24 077,
nr. 232).
 
 
 De Tweede Kamer is hier op 12 mei jl. per brief over geïnformeerd,
TK 2008–2009, 24 077, nr. 232.
 
 
 Zie hiervoor de Eindrapportage; Monitoring van het bestuursakkoord, zoals
uitgevoerd door de VNG: http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Bestuur/2009_VNG&_Monitoring_bestuursakkoord.pdf,
pp. 45–47.
 
 
 College van procureurs-generaal, Het coffeeshopbeleid; beheersbaar, kleinschalig,
controleerbaar, Den Haag 2009.
 
 
 TK 2008–2009, 24 077, nr. 232.
 
 
 De maximaal gedoogde handelsvoorraad is nu 500 gram.
 
 
 Brief van 21 november 2008 van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, TK 2008–2009, 29 911, nr. 17.
 
 
 Het instellingsbesluit van de Task Force is gepubliceerd in de Staatscourant
van 4 september 2008, nr. 171, pagina 10.