Zicht op veranderingen in financiële relaties tussen Rijk en derden; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31887, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

19-03-2009

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31887 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31887Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 244 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 887Zicht op veranderingen in financiële relaties tussen Rijk en derdennr. 2RAPPORTAchtergrondstudieInhoudSamenvatting5   1Aanleiding en opzet9   2Veranderingen in financiële relaties102.1Twee belangrijke ontwikkelingen10 2.1.1Toenemend gebruik van privaatrechtelijke
rechtsfiguren10 2.1.2Meer publiek-private samenwerking
(pps)11 2.2Breder inzetten bestaande financiële
instrumenten13 2.3Toegenomen complexiteit in (financiële)
relaties13    3Keuze voor de financiële relatie173.1Afweging: welke financiële
relatievorm?17 3.2Privaatrechtelijke rechtsfiguren17 3.2.1Contracten173.2.2Stichtingen18 3.3Publiek-private samenwerking18 3.3.1Pps-concessies183.3.2Pps-allianties19    4Enkele vraagstukken204.1Mogelijke belangentegenstellingen20 4.2Toezicht en projectmanagement20 4.2.1Aandacht voor toezicht en projectmanagement20 4.2.2Toezicht en projectmanagement
in de praktijk21 4.3Rolconflicten bij de overheid224.4Deskundigheid23    5Publieke verantwoording255.1Begroting en verantwoording255.2Naar een andere begrotings- en
verantwoordingssystematiek?25    6Bredere blik: belangrijkste resultaten werkconferentie276.1Verbinding, vervlechting en vervaging276.2Vergruizing van de staat en Europese
staatsvorming276.3Praktijkervaringen28 6.4Legitimatie en autorisatie van
de rijksfinanciën28    7Ten slotte30    Literatuur31SAMENVATTINGAanleiding en onderzoeksvraagIn de laatste decennia is de overheid een andere rol in de samenleving
gaan vervullen bij de uitvoering van publieke taken en behartiging van publieke
belangen. Ze voorziet niet langer zelf in allerlei publieke diensten, maar
laat dat in toenemende mate over aan zelfstandige instellingen en vervult
daarbij een meer faciliterende, voorwaardenscheppende en stimulerende rol.
Er is meer marktwerking en een toenemende internationalisering. Het publieke
domein is door deze ontwikkelingen diffuser geworden en het onderscheid tussen
publiek en privaat minder scherp.Deze ontwikkelingen waren voor de Algemene Rekenkamer aanleiding voor
een achtergrondstudie naar of en hoe de verander(en)de rol van de overheid
en de daaruit voortvloeiende bestuurlijke arrangementen doorwerken in de financiële
relaties van de overheid met derden die publieke belangen realiseren met publiek
geld. En daaraan gekoppeld wat de gevolgen zijn voor verantwoording en toezicht
door het Rijk.Veranderingen in financiële relatiesIn onze achtergrondstudie hebben we geen echt nieuwe vormen van financiële
relaties tussen Rijk en derden gezien. Wel constateerden we twee belangrijke
ontwikkelingen:1. Een toenemend gebruik van privaatrechtelijke rechtsfiguren door de
overheid: convenanten en contractuele opdrachten in plaats van subsidies en
uitvoering van overheidsbeleid door privaatrechtelijke organisaties, vooral
stichtingen.2. Meer publiek-private samenwerking (pps) in de vorm van het pps-concessiemodel
(een vorm van innovatieve aanbesteding) voor aanleg van wegen en gebouwen
en het pps-alliantiemodel (geïnstitutionaliseerde samenwerking tussen
publieke en private partijen) voor gebiedsontwikkeling, maar ook op terreinen
als innovatie, veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en water.De ontwikkelingen leiden vaak tot zeer complexe financiële relaties
tussen Rijk en derden. Daarbij gaat het om complexe relaties tussen publieke
en private geldstromen, complexe relaties tussen actoren en complexe juridische
constructies.De omvang van de veranderingen is heel lastig te bepalen, vooral omdat
de departementale begrotingen, met uitzondering van die van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), geen inzicht geven in de individuele
financiële relaties.We constateerden dat het lang niet altijd duidelijk is waarom voor een
bepaalde vorm van de financiële relatie wordt gekozen. Een zorgvuldige
afweging en onderbouwing zijn echter wel belangrijk, omdat de rechtsgevolgen
van de verschillende financiële relaties en de verantwoordelijkheden
van en mogelijkheden om te sturen voor de minister verschillend zijn.Enkele vraagstukkenDe ontwikkelingen leveren een aantal vraagstukken op over de positie van
het Rijk in de financiële relaties.Een eerste vraagstuk is het bestaan van mogelijke belangentegenstellingen
tussen publieke en private partijen. Het is belangrijk dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de verschillende partijen (publiek
en privaat) duidelijk zijn verdeeld en vastgelegd. De staat moet een veelheid
aan publieke doelen verwezenlijken en die kunnen conflicteren met de winstgerichtheid
van de private sector. In onze achtergrondstudie kwamen we gevallen tegen
waarin de betrokken publieke en private partijen en ook de publiek-private
organisatie zelf verschillende opvattingen hadden over rol en taak van de
joint venture.Een tweede vraagstuk is de vormgeving van toezicht en projectmanagement.
Ook wanneer door tussenkomst van derden of in een pps-constructie publiek
geld wordt aangewend voor het bereiken van publieke doelen is het belangrijk
dat de minister zicht houdt op de uitvoering en kan bijsturen wanneer dat
nodig is. De samenloop van publieke en private geldstromen en de combinatie
van private en publieke rechtsvormen in de veranderingen in financiële
relaties brengen voor toezicht en projectmanagement een aantal specifieke
problemen met zich mee.Zo is het, vooral bij complexe constructies, niet altijd zonder meer duidelijk
wanneer en tot hoever een minister publiekrechtelijke bevoegdheden kan gebruiken.
Een complicerende factor is ook dat bedrijfsvertrouwelijkheid de informatievoorziening
door private partijen aan de minister kan beperken. Werken met externe financiers
en onderaannemers vergroot dit probleem.Een derde vraagstuk ligt in mogelijke rolconflicten bij de overheid. De
overheid is in de nieuwe bestuurlijke en financiële verhoudingen vaak
tegelijk opdrachtgever, facilitator via regelgeving of financiering, regelgever/beleidsmaker
(om publieke belangen te waarborgen) en risicodragend financieel deelnemer
in een gezamenlijke organisatie. Het is belangrijk dat de overheid rolvast
is en zorgt voor goede interne functiescheidingen als ze in verschillende
hoedanigheden optreedt. In onze achtergrondstudie zagen we dat de verschillende
overheidsrollen niet altijd goed gescheiden worden. De overheid houdt soms
onvoldoende afstand van de private partijen, waardoor risico’s ontstaan
voor de behartiging van publieke belangen en integriteit.Een vierde vraagstuk is de deskundigheid bij de departementen. In onze
achtergrondstudie constateerden we dat hierin lacunes zitten en dat er vaak
externe deskundigen worden ingeschakeld. Hierin lijkt ook deels een verklaring
voor de veranderingen in financiële relaties te liggen: de overheid doet
taken over aan private organisaties en werkt samen met private partijen omdat
daar wel deskundigheid is, of wordt verondersteld. De afhankelijkheid van
externe deskundigheid lijkt een zichzelf versterkend proces: naarmate de overheid
meer externen inschakelt, neemt haar deskundigheid verder af en moet ze een
nog groter beroep doen op externen. Naar ons idee is het heel belangrijk dat
de overheid wat aan het probleem van (gebrek aan) deskundigheid doet. Het
is belangrijk dat de overheid de regie houdt over projecten ook al is het,
zoals bij pps, meer het management van een proces dan de uitvoering van een
project. Er is kennis nodig om de afweging te kunnen maken welke financiële
relatie of uitvoeringsconstructie het meest geschikt is, om oplossingen en
adviezen van externen op waarde te kunnen schatten, en om tijdens de uitvoering
toezicht te kunnen houden. Democratische controleDe ministeries geven in hun begrotingen, jaarverslagen en andere Kamerstukken
weinig informatie over financiële relaties. Vaak wordt niet duidelijk
welke middelen binnen een opdrachtrelatie en welke binnen een subsidierelatie
worden uitgegeven. Ook is het erg lastig om een overzicht te krijgen welke «satellieten»
om een ministerie heen«zweven» en welke publiek-private samenwerkingsverbanden
een ministerie heeft.Naar onze mening zouden de begroting en eventuele andere Kamerstukken
meer inzicht moeten geven in de financiële constructies, de bedragen
die erin omgaan en de risico’s die ze met zich meebrengen.De huidige systematiek van verantwoording over en toezicht op overheidsuitgaven
in de Comptabiliteitswet en het normenkader van de Algemene Rekenkamer voor
verantwoording en toezicht gaan uit van eenduidige, een-op-een financiële
relaties tussen Rijk en derden.Ontwikkelingen in financiële relaties, die vaak ook nog eens gecombineerd
voorkomen, leiden tot een grote klontering van publiek en privaat geld en
van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke relaties. Dit maakt het soms
heel erg lastig, zo niet onmogelijk, om vast te stellen wat welke departementale
geldstroom heeft opgeleverd. Ook de rechtmatigheid van de besteding is moeilijk
vast te stellen tot aan de eindbestemming.Dit roept de vraag op hoe de politiek bij complexe financiële relaties
toch zicht en grip kan houden op de manier waarop het publieke geld wordt
besteed en de publieke taak wordt uitgevoerd.Naar onze mening ligt er een flinke uitdaging voor de departementen, de
wetenschap en de politiek om te komen tot een manier van verantwoorden die
recht doet aan de complexiteit van de financiële relaties en die toch
goed inzicht verschaft in de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid
van de overheidsbestedingen.WerkconferentieOp 15 september 2008 sloten we onze achtergrondstudie naar veranderingen
in financiële relaties af met een werkconferentie. De deelnemers herkenden
en deelden het beeld van de ontwikkelingen zoals we hiervoor schetsten. In
de inleidingen en in de discussie werd de problematiek in een breder perspectief
geplaatst:• Er is een steeds verdergaande verstrengeling van het publieke en
private domein. Die is te omschrijven in drie begrippen: verbinden, vervlechten
en vervagen. Het compromiskarakter van het openbaar bestuur maakt doelgerichtheid
en afrekenbaarheid ingewikkeld. Het beeld van een rationele overheid die duidelijk
SMART1 geformuleerde beleidsdoelen stelt, tussentijds
de realisatie ervan bekijkt, waar nodig beleid bijstelt en zich daarover ook
nog juist verantwoordt, strookt daarom niet met de werkelijkheid.• Nederland maakt gelijktijdig een aantal transformaties door. Er
is, zo werd gesteld, sprake van een vergruizing van de staat en van Europese
staatsvorming. De rol van Den Haag als single actor bestaat niet meer en komt
ook niet meer terug. Dat betekent waarschijnlijk dat een systeem waarbij elke «publieke
euro» tot de eindbestemming is te achterhalen, niet houdbaar is. Er
moet een antwoord gevonden worden op de vraag wat nog toelaatbaar is, als
het gaat om overheidsfinanciën. Controle op hoofdlijnen en zo ja, welke
normen horen daar dan bij?• De afgelopen dertig jaar is, zo stelden sommigen, de democratische
legitimatie van de rijksfinanciën steeds verder uitgehold. De belangrijkste
financiële besluitvorming zou buiten de wet en de politieke controle
omgaan, onder andere doordat grote lumpsumbedragen aan instellingen op afstand
van het Rijk worden gegeven. De vraag is hoe, gegeven deze situatie,
de lijn van daadwerkelijke politieke autorisatie voor beleid kan worden hersteld.• In de praktijk heeft een publiek-private organisatie te maken met
tegengestelde krachten en met onduidelijkheden over de verantwoordelijkheidsverdeling.
Het zou helpen als bij het oprichten van een dergelijke organisatie een aantal
vraagstukken vooraf beter wordt doordacht. Een rijksbreed kenniscentrum dat
ondersteunt en adviseert bij de oprichting en de bestuurlijke inrichting van
agentschappen, zbo’s, stichtingen en publiek-private samenwerkingsvormen
zou daarbij nuttig kunnen zijn.De Algemene Rekenkamer zal haar onderzoek op dit terrein voortzetten en
verdiepen. 1 AANLEIDING EN OPZETDe afgelopen twintig jaar zien we in West-Europa en ook in Nederland een
verschuiving bij de uitvoering van publieke taken en de behartiging van publieke
belangen van de overheid naar derden en naar de markt; van publiek naar privaat
dus. Dit heeft te maken met een andere visie op de rol van de overheid: niet
langer aanbieder van allerlei diensten in de samenleving, maar meer een faciliterende,
voorwaardenscheppende en stimulerende rol. Ook is het onderscheid tussen publiek
en privaat minder scherp geworden. Er is meer marktwerking en een toenemende
internationalisering. Deze veranderingen zetten de laatste jaren verder door.De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk om te volgen wat deze verschuiving
van publiek naar privaat betekent voor toezicht op en verantwoording over
wat toch publieke gelden zijn. We hebben daarom een achtergrondstudie gedaan
naar het antwoord op de vraag of en hoe de verander(en)de rol van de overheid
doorwerkt in de financiële relaties van de overheid met derden die publieke
belangen realiseren met publiek geld. We hebben ook gekeken naar het antwoord
op de vraag wat de gevolgen zijn voor verantwoording en toezicht door het
Rijk.We beschrijven eerst de veranderingen in de financiële relaties tussen
het Rijk en derden (hoofdstuk 2). Hoofdstuk 3 gaat over de keuze voor de financiële
relatie die het Rijk met derden aangaat. In hoofdstuk 4 gaan we in op enkele
vraagstukken, zoals toezicht, projectmanagement en deskundigheid. In hoofdstuk
5 beschrijven we of en hoe de financiële relaties zichtbaar worden in
de begroting en verantwoording van het Rijk en gaan we in op de huidige begrotings-
en verantwoordingssystematiek van het Rijk. In hoofdstuk 6 geven we een samenvatting
van de conferentie die we over het onderwerp van deze achtergrondstudie organiseerden.
Hoofdstuk 7 ten slotte, bevat een korte afsluiting. 2 VERANDERINGEN IN FINANCIËLE RELATIES2.1 Twee belangrijke ontwikkelingenIn onze achtergrondstudie constateerden we dat zich twee belangrijke ontwikkelingen
voordoen in de financiële relaties tussen Rijk en derden:• een toenemend gebruik van privaatrechtelijke rechtsfiguren door
de overheid;• meer publiek-private samenwerking.We zien geen hele nieuwe vormen van financiële relaties tussen het
Rijk en derden, wel veranderingen in bestaande vormen. Kenmerkend voor die
veranderingen in de financiële relaties tussen Rijk en derden is een
verschuiving van regulering naar transactie, van bestuursrecht naar privaatrecht
en van verantwoordelijkheden, risico’s en zeggenschap van de overheid
naar zelfstandige organisaties en private partijen.2.1.1 Toenemend gebruik van privaatrechtelijke rechtsfigurenHet toenemend gebruik van privaatrechtelijke rechtsfiguren door het Rijk
doet zich voor in twee vormen:• privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen tussen overheid en derden;• uitvoering van beleid door privaatrechtelijke organisaties.Privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen tussen overheid
en derdenIn plaats van via de publiekrechtelijke vorm van subsidiëring gebeurt
overdracht van middelen aan derden steeds vaker binnen privaatrechtelijke
rechtsbetrekkingen, zoals convenanten1, contracten
en opdrachten. Exploitatiesubsidies aan instellingen worden vervangen door
bijdragen voor projecten en door financiering van concrete opdrachten.De minister van VWS heeft deze verschuivingen expliciet tot uitgangspunt
gemaakt van zijn subsidiebeleid (VWS, 2003). Ook bij andere departementen
is deze verschuiving waar te nemen.Het is lastig om de omvang van de veranderingen te bepalen. De departementale
begrotingen, met uitzondering van die van het Ministerie van VWS, geven geen
inzicht in de individuele financiële relaties van een departement, de
precieze vormgeving daarvan en de hoeveelheid geld die er in omgaat.Uitvoering van beleid door privaatrechtelijke organisatiesBeleid en uitvoering worden door departementen in toenemende mate weggezet
in privaatrechtelijke organisaties. Meestal wordt hiervoor door of met medewerking
van het departement een aparte rechtspersoon in het leven geroepen, doorgaans
een stichting. Het gebeurt ook dat taken worden overgedragen aan bestaande
privaatrechtelijke rechtspersonen. Een voorbeeld is de overgang in 2006 van
het werk van de officiële vleeskeuringassistenten bij de keuring van
vee in slachterijen van de Voedsel en Waren Autoriteit naar de B.V. Kwaliteitskeuring
Dierlijke Sector.In zekere zin is er sprake van het doorzetten van de privatisering die
aan het eind van de jaren 80 is ingezet. Er lijkt echter een belangrijk verschil
te zijn: toen werden vooral uitvoerende organisaties
in hun geheel «buiten een departement» geplaatst. Organisaties
die zichzelf moesten financieren uit heffingen of tarieven, zoals de Rijksdienst
voor Wegverkeer en het Kadaster. Nu worden dichter tegen het beleid aanliggende
taken en/of stukjes van de organisatie in een privaatrechtelijke
organisatie ondergebracht, zoals advisering over scholenbouw in de Stichting
Servicecentrum Scholenbouw. Het Rijk blijft dan wel zorgen voor bekostiging
uit subsidies en/of opdrachten of soms voor bekostiging in natura in de vorm
van het om niet ter beschikking stellen van personeel en materieel.In 2005 heeft het Ministerie van Financiën een overzicht opgesteld
van stichtingen die de staat in de periode 1991–2003 heeft opgericht,
medeopgericht of doen oprichten (Financiën, 2004). In totaal waren dat
er 209, waarvan er 41 in 2003 weer waren ontbonden. De stichtingen hadden
een gezamenlijk budget van € 2,3 mld. waarvan € 1,6 mld.
afkomstig was uit publieke middelen.Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 moet een minister vooraf overleg
voeren met de Algemene Rekenkamer over het oprichten, medeoprichten of doen
oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon door de staat. Er worden
om die reden tien tot vijftien nieuwe privaatrechtelijke rechtspersonen per
jaar voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer.We hebben gezien dat de lijst van het Ministerie van Financiën en
de aanmeldingen bij de Algemene Rekenkamer samen geen compleet overzicht opleveren
van alle «overheidsstichtingen». Want bijvoorbeeld bij een inventarisatie
van stichtingen op het terrein van het Ministerie van Economische Zaken, kwam
de Algemene Rekenkamer stichtingen tegen die niet op het overzicht van het
Ministerie van Financiën staan en andersom.Even googelen op het trefwoord «kenniscentrum» levert bovendien
een veelheid aan stichtingen op die zonder bemoeienis van het Rijk, financieel
of anderszins, niet zouden bestaan of zouden zijn opgericht. In de werkzaamheden
van die centra lijkt veel overlap te zitten. We hebben de indruk dat met de
plaatsing van taken buiten het departement ook de coördinatie in de uitvoering
van die taken minder wordt. Een oorzaak daarvoor kan zijn dat instellingen
elk afzonderlijk tegenover het «betalende» departement hun bestaansrecht
(moeten) waarmaken.2.1.2 Meer publiek-private samenwerking (pps)In pps-projecten werken overheid en private partijen samen bij het realiseren
van publieke doelen. Bij pps kunnen we twee hoofdvormen onderscheiden (Algemene
Rekenkamer, 2002, p. 8–91 ), die soms in
combinatie voorkomen:• het pps-concessiemodel;• het pps-alliantiemodel.In de rijksbegroting en in beleidsstukken wordt vaak gesproken over publiek-private
samenwerking. Het is ons niet altijd duidelijk of daarvan dan ook daadwerkelijk
sprake is in de hier besproken zin. We hebben de indruk dat het begrip pps
ruim wordt gehanteerd, omdat het eigentijds klinkt.Het concessiemodelEen concessie wordt wel gedefinieerd als «het door de overheid onder
specifieke voorwaarden aan een derde opdragen van publieke diensten, waarbij
die derde in belangrijke mate een exploitatierisico draagt» (EZ e.a.,
2000). Voorbeelden zijn de «oude» concessies voor de post, telefoon,
zoutwinning en aardgaswinning. Van recenter datum zijn de concessies
voor bijvoorbeeld het regionaal openbaar vervoer, mobiele telefonie en de
HSL-Zuid.We gaan hier verder alleen in op de «nieuwe contractvormen»
voor zogenaamde innovatieve aanbestedingen, vooral van gebouwen en infrastructuur,
waarbij in Nederland het zogeheten DBFM-model het meest gehanteerd wordt.
Deze markeren een verandering in de financiële relaties tussen Rijk en
derden.In het concessie-/DBFM-model besteedt de overheid een geïntegreerd
investeringsproject uit aan de markt: ontwerp (Design), aanleg/bouw (Build),
financiering (Finance) en onderhoud (Maintenance). De overheid betaalt de
gecontracteerde private partij niet voor het eindproduct (de weg, het gebouw),
maar betaalt per geleverde dienst (beschikbaarheid of gebruik ervan) een vergoeding.
Het concessiemodel gaat uit van langlopende (tussen twintig en dertig jaar)
contracten (Algemene Rekenkamer, 2002, p. 8–9). Bij rijkshuisvesting
wordt ook wel de term DBFMO gebruikt. De O (Operate) wordt toegevoegd, omdat
de facilitaire diensten in deze sector veelal onderdeel van het contract zijn
(Financiën, 2005, p. 4).Voor de bouw en exploitatie van de pps-faciliteit wordt doorgaans een
aparte rechtspersoon opgericht, een zogenaamd special purpose vehicle (SPV).
De financiering daarvan gebeurt door banken en andere financiële instellingen.In de praktijk heeft het concessiemodel een breed scala aan vormen, al
naar gelang de overdracht van verantwoordelijkheden door de overheid aan de
private partij (zie bv. Button, 2006, p. 2–3; EC, 2003, p. 16–26;
Ministry of Finance Singapore, 2004, p. 5).Het pps-concessiemodel komt in Nederland vooral voor bij de aanleg van
wegen en bij de bouw van ministeries, scholen, gerechtsgebouwen en kazernes.
Het Ministerie van Financiën publiceert een overzicht van de pps-projecten
van het Rijk. Na een aarzelende start begin jaren negentig, toen twee tunnels
in een pps-constructie zijn gebouwd, lijkt er nu een versnelling in het aantal
projecten op te treden. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat had halverwege
2008 zeven pps-projecten en de Rijksgebouwendienst en het Ministerie van Defensie
elk drie.Het alliantiemodelBij pps-allianties gaat het om een geïnstitutionaliseerde samenwerking
tussen publieke en private partijen. Vaak is dat een samenwerking om projecten
te realiseren waarvan de definitieve inhoud en vorm nog niet vaststaan (dat
is tevens een van de belangrijkste verschillen met het concessiemodel). In
veel gevallen krijgt de samenwerking vorm in een aparte juridische entiteit,
die bijna altijd privaatrechtelijk is.Pps-allianties komen van oudsher veel voor bij gebiedsontwikkeling, maar
ze zijn ook te vinden in de «groene» infrastructuur, de kennisinfrastructuur
en op terreinen als innovatie, veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en watermanagement.
Het zijn vaak door het Rijk (mede) opgerichte stichtingen, maar vrijwel alle
in het Burgerlijk Wetboek genoemde privaatrechtelijke rechtsvormen worden
gebruikt (Justitie, 2006, p. 39).Ook pps-allianties komen in veel vormen voor. Ze kunnen worden onderscheiden
naar de mate van overdracht van verantwoordelijkheden door de overheid aan
de private partij van eigendom, beheer en onderhoud, delen van bedrijfsrisico
en zeggenschap. De samenwerking tussen publieke en private partijen
kan op verschillende plaatsen in het special purpose vehicle tot uiting komen:
in het aandeelhouderschap, in het bestuur, in de raad van toezicht, in een
raad van advies.2.2 Breder inzetten bestaande financiële instrumentenIn onze achtergrondstudie hebben we naast de traditionele financiële
relaties – subsidies, leningen, garanties, deelnemingen, overdrachten
om niet en betalingen voor goederen en diensten – geen echte nieuwe
vormen gezien. Er zijn wel wat varianten van bestaande instrumenten, maar
de financiële relaties op zichzelf bekeken zijn, voor zover we hebben
kunnen nagaan, niet fundamenteel nieuw. Het lijkt er meer op dat in het gebruik
van de traditionele financiële relaties een verschuiving van publiek
naar privaat plaatsvindt en dat de bekende financiële instrumenten breder
en op een andere manier worden ingezet in een nieuwe, veel complexere (bestuurlijke)
context dan we gewend waren:• Steeds veelomvattender en moeilijker meetbare taken worden in een
pps-vorm of een andere, meer private vorm ondergebracht: niet alleen een welomschreven
uitvoeringsopdracht, maar ook meer beleidsmatige doelstellingen.• Er zijn meer combinaties van financiële relaties, publiekrechtelijk
en privaatrechtelijk (bijvoorbeeld subsidie en opdrachtengeld), en van verschillende
financiële en bestuurlijke relaties (zoals een subsidie en een convenant
in alle mogelijke samenstellingen).• Er zijn meer combinaties van publieke en private financiering en
van gedeelde verantwoordelijkheden, zowel tussen publieke en private partners
als tussen publieke partijen (meerdere ministeries en/of andere overheden).• Er is een toenemende «stapeling en klontering» van
(financiële) relaties. Bijvoorbeeld meerdere pps-allianties op één
beleidsterrein, die soms uit dezelfde, soms uit verschillende begrotingen
geld ontvangen en die zelf ook weer met elkaar samenwerken of fungeren als «doorgever»
van publiek (en privaat) geld aan andere pps-allianties.2.3 Toegenomen complexiteit in (financiële)
relatiesBij elkaar leiden deze ontwikkelingen tot zeer complexe financiële
relaties tussen het Rijk en derden: complexe relaties in publieke en private
geldstromen, complexe relaties tussen actoren en complexe juridische constructies.
Een voorbeeld van deze complexiteit zien we bij de kennis en innovatie in
de watersector.In 2005 heeft de Raad voor Verkeer en Waterstaat1 een advies uitgebracht over kennis en innovatie in de watersector.
In die sector komen veel (combinaties van) pps-allianties voor. De Raad brengt
in zijn advies, voor zover mogelijk, de betreffende geldstromen in beeld (Raad
V&W, 2005, p. 32–36). Uit de figuur (Raad V&W, 2005, p. 34)
blijkt de complexiteit van de relaties tussen Rijk en derden.De Raad schrijft in zijn advies dat «[...] in de watersector
veel rijksgeld in eerste instantie naar publieke kennisinstellingen gaat.
Van daaruit wordt het geld (vaak op ondoorzichtige wijze) verder verdeeld
over instellingen en bedrijven. Er is sprake van een enorme versnippering
van middelen. Het lijkt wel alsof voor ieder onderwerp of probleem een orgaan
bestaat dat de vraag articuleert, partijen bij elkaar brengt en onderzoek
verricht. Kort gezegd komt het erop neer dat de gelden die voor kennisontwikkeling
en innovatie beschikbaar zijn, niet maximaal worden benut, doordat het systeem
onnodig complex is gemaakt [...].» (Raad V&W, 2005, p.
61). Een vergelijkbare complexiteit lijkt zich ook op andere
gebieden van kennis en innovatie voor te doen.Juridisch complexe constructies, waarbij geldstromen van private en publieke
partijen door elkaar lopen, zijn vooral te vinden bij pps-allianties voor
gebiedsontwikkeling. Die maken vaak gebruik van een commanditaire vennootschap
(cv) waarin de staat en/of andere overheden en private partijen vanwege aansprakelijkheids-
en risicobeperking als stille vennoten deelnemen via aparte rechtspersonen
(stichting of bv). Beherend vennoot van de cv is een nv of bv waarin ook de
staat direct of indirect aandelen heeft. De inbreng van de staat loopt in
deze constructie via de cv, terwijl de besteding via de bv plaatsvindt. Een
voorbeeld van een dergelijke constructie is het gebiedsontwikkelingsproject
Meerstad Groningen (een nieuw te ontwikkelen woongebied tussen (de stad) Groningen
en Slochteren).Bij gebiedsontwikkeling zien we ook combinaties van pps-allianties en
pps-concessies. Een voorbeeld is de ondertunneling van de A2 in Maastricht.In de volgende hoofdstukken gaan we in op een aantal vraagstukken die
kenmerkend zijn voor veranderingen in financiële relaties tussen Rijk
en derden. 3 KEUZE VOOR DE FINANCIËLE RELATIE3.1 Afweging: welke financiële relatievorm?Je mag verwachten dat het Rijk afweegt welke financiële relatievorm
met een derde het beste past in een gegeven situatie. De voordelen van betrokkenheid
van de private sector moeten opwegen tegen de risico’s daarvan voor
publieke belangen en publiek geld (INTOSAI, 2004, p. 5). En bij de keuze tussen
subsidie of contractuele opdracht, het oprichten van een stichting of het
inrichten van een pps-constructie, moet worden nagedacht over de consequenties
voor de sturingsmogelijkheden van de minister.Uit een in 2006 in opdracht van het Ministerie van Justitie verricht onderzoek
bleek dat de argumenten die gemeenten en provincies aandragen voor de privaatrechtelijke
taakbehartiging over het algemeen beperkt, vrij algemeen en oppervlakkig zijn
(Justitie, 2006, p. 25–26). Het rapport concludeert dat de keuze voor
de publieke of private weg te weinig gebaseerd lijkt op een fundamentele afweging
van de voor- en nadelen van diverse opties. Voorbeelden, maar ook vooroordelen,
spelen een niet onbelangrijke rol. Vaak werd, zonder kritische blik, het voorbeeld
van een andere gemeente gevolgd of een advies gekopieerd. De rol en daarmee
de afhankelijkheid van externen, zoals consultants, advocatenkantoren, fiscaal
adviseurs en accountants, bij de oprichting van privaatrechtelijke rechtsvormen
door overheden bleek groot (Justitie, 2006, p. 29).Hoewel we niet weten of al deze conclusies ook gelden voor het Rijk, zagen
we dat ook daar de rol van externen groot is. En bij de casussen die we bekeken
hebben, werd ook niet duidelijk welke afweging was gemaakt.3.2 Privaatrechtelijke rechtsfiguren3.2.1 ContractenDe minister van VWS heeft in zijn subsidiebeleid een expliciete motivering
opgenomen voor de inzet van andere financiële instrumenten (zoals projectsubsidies
en contractuele opdrachten) dan traditionele (instellings)subsidies. Het motief
hiervoor was dat het departement voor zijn geld concrete resultaten wil zien.
Bij (instellings)subsidies is dat verband minder direct (VWS, 2003, p. 2).Andere ministeries hebben geen algemeen beleid voor de inzet van bijvoorbeeld
opdrachten. In vergelijkbare gevallen geven departementen soms programma-
of projectsubsidies en soms opdrachten, zonder dat duidelijk is welke afweging
is gemaakt.Materieel is er vaak weinig tot geen verschil tussen een subsidie en een
opdracht. We kwamen regelmatig tegen dat voorafgaand aan de subsidietoekenning
uitgebreid door het ministerie met een instelling was onderhandeld over wat
er voor de subsidie moet worden gedaan («geleverd»).Het onderscheid tussen een betaling voor de levering van goederen of diensten
en een subsidie, is echter juridisch wèl van betekenis. De kwalificatie «betaling»
heeft namelijk gevolgen voor het recht dat van toepassing is, voor de vraag
of btw verschuldigd is en voor de vraag of de opdracht openbaar dient te worden
aanbesteed (Jacobs, 1999, p. 30–31).Verantwoording over en toezicht op de uitvoering van de opdracht moeten
in een overeenkomst worden geregeld. Bij subsidies moet rekening
worden gehouden met het Europeesrechtelijke verbod op staatssteun en met de
regels voor toekenning, toezicht, verslaggeving, afrekening en rechtmatigheid
in de Algemene wet bestuursrecht en in de Comptabiliteitswet.De vraag welk juridisch regime wanneer, waar en tot hoever van toepassing
is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden. Zeker niet bij de veel voorkomende
combinaties van subsidies met overeenkomsten of convenanten.3.2.2 StichtingenIn het Kader voor stichtingen uit december 2006 (Financiën, 2007)
stelt het kabinet zich op het standpunt dat het Rijk slechts bij uitzondering
betrokken moet zijn bij het oprichten van stichtingen. De relatie van de overheid
tot een stichting moet in beginsel beperkt blijven tot het verstrekken van
een subsidie.In hoeverre dit kader wordt nageleefd is ons onbekend. Uit de door ons
bekeken gevallen kunnen we geen algemeen voorkomend motief afleiden voor de
oprichting van de rechtspersonen. Wel brengen departementen in op te richten
privaatrechtelijke rechtspersonen vaak taken (met bijbehorend personeel) onder
die ze voorheen zelf uitvoerden. Het lijkt departementen goed uit te komen
om dat te kunnen doen in een periode van personele afslanking.3.3 Publiek-private samenwerking3.3.1 Pps-concessiesHet is rijksbeleid dat voor een project boven een bepaald bedrag bij rijkshuisvesting
en fysieke infrastructuur al in de voorbereidingsfase wordt nagegaan of het
project als een pps-project (concessie/DBFM) kan worden uitgevoerd. In Nederland
gaat het om de vraag of de uitvoering van een project in een pps-constructie
meerwaarde (financieel en kwalitatief) oplevert boven de traditionele aanbesteding,
waarbij minder onderdelen van een project aan derden worden overgelaten. In
andere landen, zoals de nieuw toegetreden EU-lidstaten, is het vaker het niet-belasten
van het EMU-saldo reden om projecten in pps uit te voeren (Ruding, 2008, p.
27).In haar advies (Ruding, 2008) stelt de commissie-Ruding dat in Nederland
en in het buitenland gerealiseerde pps-projecten (DBFM) in de praktijk een
significante meerwaarde opleveren over de hele levensduur van een project.
De commissie schrijft deze meerwaarde toe aan de bijdrage van de private sector
bij pps-constructies in de vorm van private financiering, gecombineerd met
de hoge graad van efficiency, deskundigheid, ervaring, specialisatie, continuïteit,
discipline en besluitvaardigheid van de private sector (Ruding, 2008, p. 7–8).
De commissie betwijfelt of overheidsorganisaties voldoende zijn toegerust
om de zware taken bij aanleg en onderhoud van infrastructuur optimaal te verrichten.
Het gaat om technisch en juridisch ingewikkelde projecten, die veel specialistische
deskundigheid, ervaring en continuïteit vereisen (Ruding, 2008, p. 8). Tegenover dit positieve beeld staat dat in verscheidene (wetenschappelijke)
publicaties, mede gebaseerd op empirisch onderzoek, vraagtekens worden gezet
bij de meeropbrengst van pps (Mulder, 2004, p. 192; Bult-Spiering & Dewulf,
2006, p. 178; Koppenjan & Leijten, 2005, p. 147–148).Voor de bepaling van de meerwaarde van de uitvoering in pps van een project
is de waardering en de toedeling van de risico’s aan de publieke en/of
de private partners een bepalende factor. Een belangrijk risico waar bij projecten
voor gebouwen en infrastructuur echter vaak onvoldoende rekening mee wordt
gehouden is het heronderhandelingsrisico. Pps-contracten lopen doorgaans dertig
jaar, soms nog langer. In die tijd veranderen onvermijdelijk de gebruikseisen
van de op te leveren voorzieningen en moeten de contracten met het pps-SPV
worden heronderhandeld. Uit onderzoek van de Engelse rekenkamer (NAO) en het
IMF blijkt dat voor de publieke partij vaak zo onvoordelig uit te vallen dat
de vooraf berekende meerwaarde van de pps-constructie verdampt (NAO, 2008).3.3.2 Pps-alliantiesIn paragraaf 2.2.2 lieten we zien dat vooral bij gebiedsontwikkeling
in pps-allianties complexe juridische constructies worden gebruikt. De reden
hiervoor is doorgaans het beperken van risico’s en mogelijke aansprakelijkheid.
Het is echter de vraag of de overheid haar risico’s bij pps-constructies
daadwerkelijk kan beperken. Uiteindelijk gaat het immers om de ontwikkeling
van een publieke voorziening en de levering van publieke diensten. Daarom
zal de overheid zich meestal gedwongen zien op haar kosten de betreffende
faciliteit te (laten) voltooien en/of de publieke dienst te verlenen, als
het SPV bijvoorbeeld niet meer aan zijn verplichtingen kan voldoen en als
financiers weigeren meer bij te dragen.Bij pps-allianties buiten infrastructuur en gebiedsontwikkeling zijn doorgaans
de veronderstelde veldkennis en deskundigheid bij de private partijen en hun
mogelijke financiële inbreng voor de overheid reden om een pps-constructie
aan te gaan. Verder onderzoek zou moeten uitwijzen of die meerwaarde zich
ook daadwerkelijk voordoet.Bult-Spiering en Dewulf (2006, p. 195) geven overigens aan dat uit onderzoek
naar voren komt dat de keuze voor een bepaald type pps-constructie (concessie
en joint venture) vaak niet strategisch is. De keuze is veeleer gebaseerd
op cultureel-historische ontwikkelingen of zelfs op toeval, zoals welke adviseur
of financiële instelling betrokken was bij het eerste pilotproject. We
zagen ook dat bij gebiedsontwikkeling, zoals bij Meerstad Groningen, de overheid
vaak wel een alliantie met private partijen aan moet gaan vanwege de grondposities
van projectontwikkelaars. 4 ENKELE VRAAGSTUKKEN4.1 Mogelijke belangentegenstellingenBij de keuze voor een bestuurlijk arrangement en de daarmee samenhangende
financiële relatie is het belangrijk dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen de verschillende partijen (publiek en privaat) duidelijk zijn verdeeld
en vastgelegd (INTOSAI, 2004; Van Vugt & ten Have, 2006). Het is belangrijk
daarbij in het oog te houden dat de doelstellingen van de publieke en de private
partijen kunnen conflicteren. De doelstelling van private partijen is in de
regel het maximaliseren van winst. Tegenover die overzichtelijke doelstelling
staat de complexe verzameling daaraan soms tegengestelde publieke belangen
(CPB, 2001, p. 10).Mogelijke belangenconflicten tussen publieke en private partijen doen
zich in principe voor in alle pps-allianties. In onze achtergrondstudie kwamen
we gevallen tegen waarin de publieke en private partijen en ook het SPV zelf
verschillende opvattingen hadden over rol en taak van de betrokken joint venture.
We zagen bovendien de conclusie bevestigd die Koppenjan en Leijten (2005)
trokken uit een onderzoek naar een aantal infrastructurele pps-projecten,
namelijk dat de overheid er geen oog voor heeft dat private partijen alleen
zullen participeren als er gerede winstmogelijkheden en beheersbare risico’s
zijn.4.2 Toezicht en projectmanagement4.2.1 Aandacht voor toezicht en projectmanagementPas de laatste jaren wordt zowel bij de privaatrechtelijke rechtsfiguren
als bij pps-constructies meer aandacht geschonken aan toezicht en projectmanagement.
Onder toezicht verstaan we in dit rapport ook het monitoren, beheersen, of
managen door de overheid van door derden uitgevoerde projecten of van contracten
met derden.Privaatrechtelijke rechtsfigurenDe Aanwijzingen voor convenanten (AZ, 2003) bevatten inhoudelijke voorschriften
voor de vormgeving van convenanten en ook voor het toezicht erop. Vreemd genoeg
is in de Aanwijzingen het regelen van alle zaken na de voorbereiding en vaststelling
van het convenant, zoals monitoring, verslaglegging en tussentijdse wijzingen,
facultatief. We weten niet in hoeverre de Aanwijzingen worden nageleefd.Uit de toetsing door de Algemene Rekenkamer van nieuw op te richten privaatrechtelijke
rechtspersonen kwam naar voren dat in de (concept)statuten van vooral stichtingen
weinig aandacht wordt besteed aan een goede inrichting van de governance van
de organisatie (sturing, beheersing, verantwoording en toezicht). Er waren
bijvoorbeeld gebrekkige functiescheidingen en verantwoording en controle waren
onvoldoende geregeld. De betreffende statuten waren veelal opgesteld door
advocaten- en notariskantoren. Kennelijk hebben die onvoldoende kennis van
governance vooral bij stichtingen. Maar blijkbaar hebben ook de departementen
onvoldoende deskundigheid om goede statuten op te (laten) stellen. Publiek-private samenwerkingVoor pps-projecten wordt tegenwoordig meer dan vroeger in handleidingen
en dergelijke het belang benadrukt van de operationele fase van projecten
en van beheers- en managementsystemen (bijvoorbeeld EC, 2003, p. 34; NAO,
2006, p. 4; H.M. Treasury, 2006). Ook in de pps-voortgangsrapportage 2007
aan de Tweede Kamer gebeurt dat (Financiën, 2008). Ten slotte is er ook
in de wetenschap een grotere belangstelling voor het management van pps-projecten
(Bult-Spiering & Dewulf, 2006, p. 200).Het DBFM-Handboek van het Ministerie van Financiën e.a. van januari
2008 besteedt echter nog weinig aandacht aan verantwoording aan en toezicht
door de publieke partij(en) in een pps-constructie, en aan de eisen die goed
contractbeheer/projectmanagement door de overheid met zich meebrengen. Het
handboek is overigens ook door externe adviseurs dan wel advocatenkantoren
opgesteld.4.2.2 Toezicht en projectmanagement in de praktijkIn de literatuur wordt een tekort aan aandacht geconstateerd voor toezicht
op projectniveau (Bult-Spiering & Dewulf, 2006, p. 24). Het Financieele
Dagblad van 4 juli 2006 signaleerde bij gemeenten grote gebreken in het
toezicht op de tientallen financiële en bestuurlijke participaties in
stichtingen, vennootschappen en gemeenschappelijke regelingen, die elke gemeente
wel kent. Afspraken over de onafhankelijkheid van het toezicht bij deze «verbonden»
partijen ontbraken in veel gevallen, evenals duidelijkheid over meetbare doelstellingen,
evaluaties, verantwoording en tussentijdse bijsturing (FD, 2006).Het is de vraag of dit ook (nog) opgaat voor het Rijk. Maar in 2002 constateerde
de Algemene Rekenkamer tekortkomingen in het toezicht bij de HSL-Zuid, een
pps-concessie (Algemene Rekenkamer, 2002, p. 32–33), en in 2005 zagen
we in onze voorstudie naar pps-allianties dat de businesscase Amsterdam Zuidas
niet inging op relevante aspecten van toezicht en ministeriële verantwoordelijkheid
(Algemene Rekenkamer, 2005, p. 9).InformatieverwervingBij pps-projecten en ook bij privaatrechtelijke rechtsfiguren zijn er
in principe bij de informatieverstrekking aan de overheid twee problemen (INTOSAI,
2004, p. 18–19):• Het SPV kan dochterondernemingen of onderaannemers hebben die delen
van zijn taak uitvoeren. Dat maakt het lastig om volledige informatie over
het presteren van de SPV te krijgen.• In het contract of in wet- en regelgeving kunnen bepalingen staan
met een verbod op het delen van informatie, bijvoorbeeld vanwege bedrijfsvertrouwelijkheid.
Bovendien is de overheid vaak maar één van de partners en kan
ze uit dien hoofde niet meer informatie krijgen dan de andere (vaak private)
partners.De bij pps-allianties vaak gebruikte juridisch complexe (getrapte) constructies
kunnen voor de informatieverstrekking aan de overheid problemen met zich brengen.
Bij dergelijke constructies loopt die informatieverstrekking over meerdere
schijven langs verschillende rechtspersonen en is het de vraag wie waarop
kan worden aangesproken. Over hoe toezichthouders op pps-constructies aan informatie komen, is
(nog) weinig bekend. Ook in literatuur en evaluaties is daarvoor weinig tot
geen aandacht.Doelstellingen en afsprakenBij pps-allianties hebben de publieke en private partners doorgaans verschillende
doelen. Juist dan is het van belang dat de verschillende partners elkaar hun
wederzijdse verwachtingen en doelen duidelijk maken (EC, 2003, p. 34) en goed
afspreken welke eisen aan een project worden gesteld. Ook moeten de alliantiepartners
afspreken hoe ze omgaan met het door elkaar lopen van publiek en privaat geld.De veranderende financiële relaties komen veel voor op terreinen
van kennis en innovatie. Vooral op die gebieden kan het lastig zijn om helder
en concreet aan te geven wat de financiële relatie moet opleveren.In de Aanwijzingen voor convenanten (AZ, 2003) is in Aanwijzing 7 bepaald
dat in de preambule van of de toelichting bij een convenant de bedoelingen
en verwachtingen van partijen zo duidelijk mogelijk tot uitdrukking moeten
worden gebracht. Verder moeten in het convenant de rechten en verplichtingen
van partijen zo duidelijk mogelijk omschreven worden. In een aantal van de
convenanten die we voor deze achtergrondstudie hebben bekeken, waren de doelstellingen
en afspraken echter toch niet altijd helder.Interventies/sanctiesIn de evaluaties van diverse toezichthouders en in de literatuur wordt
(nog) weinig aandacht besteed aan de vraag of en hoe interventies en sancties
worden beoordeeld op hun effecten.We kunnen onderscheid maken tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
bevoegdheden. Bij publiekrechtelijke interventiebevoegdheden kan de overheid
eenzijdig optreden en binnen de bevoegdheden die de wet haar toekent, aanwijzingen
geven. Bij een privaatrechtelijke overeenkomst heeft de overheid deze bevoegdheid
in beginsel niet. Bij een dergelijke overeenkomst verbindt de overheid zich
aan een alleen bij de civiele rechter afdwingbaar contract. De flexibiliteit
en de handelingsruimte voor de minister zijn daardoor bij publiekrechtelijke
sturing groter dan bij sturing door transacties met marktpartijen (EZ, 2005,
p. 13–14).Bij de veranderingen in financiële relaties is vaak sprake van gemengde
publiek-private figuren (bijvoorbeeld subsidie met een convenant of subsidieovereenkomst).
Dan zal deels een publiekrechtelijk regime van toepassing zijn en deels een
privaatrechtelijk. Vraag is of, wanneer en tot hoe ver interventiemogelijkheden
uit de verschillende regimes gebruikt kunnen worden.4.3 Rolconflicten bij de overheidEen complicerende factor bij pps-constructies en bij (mede) door het Rijk
opgerichte privaatrechtelijke rechtspersonen is dat de overheid verschillende
rollen heeft. Ze is vaak gelijktijdig opdrachtgever, facilitator via regelgeving
of financiering, regelgever/beleidsmaker (waarborgen van publieke belangen)
en financieel risicodragend deelnemer in een gezamenlijke onderneming. Tussen
die verschillende rollen kan spanning bestaan. Bij elke rol horen andere verantwoordelijkheden
en op al die verantwoordelijkheden kan de overheid worden aangesproken. Hoogleraar bestuurskunde Termeer wees in haar inaugurele rede over het
publiek-private samenwerkingsverband Greenport Venlo (een belangrijk tuinbouwcluster
in de buurt van Venlo) op de verwarring die bij derden kan ontstaan over de
rol van de overheid. «Voor maatschappelijke actoren is het regelmatig
een verrassing of ze de overheid tegenkomen in de hoedanigheid van controller,
onderhandelaar of facilitator.» (Termeer, 2006, p. 9–10).Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur is het in het belang van de
democratische controle dat «de overheid» intern haar rollen zo
veel mogelijk scheidt (ROB, 2000, p. 35–36).Uit onze achtergrondstudie komt naar voren dat deze goede functiescheiding
er niet altijd is bij de overheid. Bij verschillende platforms, stichtingen
en dergelijke zitten ambtenaren in het bestuur. Die organisaties rapporteren
soms aan andere organisaties waar ambtenaren van hetzelfde departementsonderdeel
in zitten. Vaak geeft dat departementsonderdeel ook subsidies of opdrachten,
maakt het beleid en regelgeving en moet er ook verantwoording aan worden afgelegd.
Functiescheidingen worden extra gecompliceerd door de vaak ingewikkelde organisatie-
en relatievormen die voor publiek-private allianties worden gekozen.Verder hebben we de indruk dat departementen zich sterk vereenzelvigen
met projecten en organisaties, terwijl ze daar vanuit hun toezichts- of opdrachtgeversrol
eigenlijk enige afstand van zouden moeten houden. Soms lijkt dit te maken
te hebben met een gebrek aan reflectie op de eigen taak en rol van de overheid
en een zekere voorkeur of bewondering voor bedrijfsmatig denken. Vermoedelijk
is daarop ook de vaak prominente rol van externe adviseurs van invloed. Bovendien
zitten publieke en private partijen in pps-allianties «dicht op elkaar».4.4 DeskundigheidIn 2002 constateerde de Algemene Rekenkamer bij het onderzoek naar de
HSL-Zuid Infraprovider (Algemene Rekenkamer, 2002, p. 32–33) dat het
Rijk voor zijn expertise voor een belangrijk deel afhankelijk was van (een
beperkt aantal) externe adviseurs. In de voortgangsrapportage Publiek-private samenwerking 2005 aan de Tweede Kamer constateerde
de minister van Financiën dat in veel gevallen de opbouw van kennis binnen
de vakdepartementen nog langzaam verliep (Financiën, 2005, p. 20). Er
vond bij projecten dientengevolge nog steeds veel inhuur van externen plaats.
Dat beeld komt ook naar voren in de voortgangsrapportage over 2007 (Financiën,
2008, p. 38–44).De laatste jaren zijn op de departementen die veel met pps-constructies
te maken hebben (Ministerie van VROM/Rijksgebouwendienst, Ministerie van LNV/Dienst
Landelijk Gebied en Ministerie van VenW/Rijkswaterstaat) kenniscentra voor
pps opgericht. Desondanks wordt er nog steeds erg veel externe expertise ingehuurd,
vooral bij complexe projecten zoals Amsterdam Zuidas.Met deze pps-kenniscentra lijkt de kennis bij departementen te verschuiven
van inhoudelijke, technische kennis naar meer procesmatige kennis. Maar ook
als de overheid niet zelf uitvoert, is het voor goed projectmanagement van
wezenlijk belang dat de departementen beschikken over adequate economische,
juridische en vooral ook technische kennis. We constateerden in onze achtergrondstudie
dat de departementen ook bij niet-pps-projecten voor de beantwoording van
vragen over de vormgeving van een organisatie vaak een beroep moesten doen
op externe deskundigen. De sterke afhankelijkheid van externen en het tekort
aan deskundigheid maakt de overheid kwetsbaar voor fraude, misbruik
en niet-integer gedrag, ook van private partijen. De afhankelijkheid van externe
deskundigheid lijkt een zichzelf versterkend proces: naarmate de overheid
meer externen inschakelt, neemt haar deskundigheid verder af en moet ze een
nog groter beroep op externen doen. Naar ons idee is het zeer belangrijk dat
de overheid wat doet aan het probleem van (gebrek aan) deskundigheid. 5 PUBLIEKE VERANTWOORDING5.1 Begroting en verantwoordingIn de meeste departementale begrotingen en jaarverslagen is over de aard
van de financiële relatie met derden bijna niets terug te vinden. Uitzondering
daarop is de begroting van het Ministerie van VWS, overigens pas na herhaalde
verzoeken daartoe vanuit de Tweede Kamer (bijvoorbeeld VWS, 2005). In de begroting
2008 van dit departement (VWS, 2007) staan bij de operationele doelstellingen
gespecificeerde overzichten van de instellings- en projectsubsidies en de
opdrachten, vaak op instellingsniveau. Bij de andere departementen blijft
veelal onduidelijk wat de aard van de financiële relatie met derden is
en zijn individuele bedragen niet gespecificeerd. Vaak wordt ook niet in andere
documenten aangegeven hoeveel geld er precies in omgaat.We hebben een aantal convenanten bekeken en vonden doorgaans geen bedragen
in het convenant zelf of in de toelichting, hoewel dit wel in de Aanwijzingen
voor convenanten is voorgeschreven (AZ, 2003, aanwijzing 8). Ook in de departementale
begrotingen wordt veelal niet aangegeven of en van welke pps-constructies
de departementen gebruikmaken en welke bedragen daarmee gemoeid zijn in het
begrotingsjaar en in (eventuele) latere jaren. De begroting voor het Infrastructuurfonds
is daarop een uitzondering: daarin worden per pps-infrastructuurproject ramingen
gegeven voor de uitgaven tot het eind van het contract (Infrastructuurfonds,
2007). Of daarin ook reële waarderingen in geld van de risico’s
voor het Rijk verwerkt zijn, is ons niet duidelijk.Het kabinet stuurt jaarlijks een voortgangsrapportage over pps-projecten
in de infrastructuur en de bouw bij alle ministeries aan de Tweede Kamer (bijvoorbeeld
Financiën, 2005 en 2008).Het is van belang dat ook private bijdragen in projecten goed en realistisch
worden geraamd. Bij een aantal pps-allianties die we nader bekeken, werd noch
uit de begroting, noch uit beleidsnota’s en andere Kamerstukken duidelijk
wat er aan publiek dan wel privaat geld in omgaat.Voor de departementale jaarverslagen geldt globaal hetzelfde als voor
de begrotingen: ze geven niet veel informatie over specifieke financiële
relaties of pps-projecten. Ook op veel websites van overheidsstichtingen is
niet zoiets als een verslag van werkzaamheden of een jaarverslag te vinden.5.2 Naar een andere begrotings- en verantwoordingssystematiek?De veranderingen in financiële relaties en vooral pps-projecten stellen
de rijksoverheid voor de principiële vraag of de huidige begrotings-
en verantwoordingssystematiek nog wel geschikt is voor een goed beeld van
wat er aan geld in deze relaties omgaat.De verantwoording over de uitgaven in de departementale jaarverantwoordingen
is gebaseerd op het uitgangspunt dat beoordeeld moet kunnen worden of de «publieke
euro» bij de eindbesteder recht- en doelmatig is besteed. Het is de
vraag is of dit bij de veranderingen in financiële relaties nog realistisch
is. In een aantal gevallen leveren ze een klontering op van publiek en privaat
geld en van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke relaties, waarin het
publieke geld nauwelijks meer naar zijn afzonderlijke geldstromen te herleiden
is en op recht- en doelmatigheid te beoordelen en te verantwoorden. En als
dit wel lukt, is het zeer de vraag of de verantwoording een reëel
beeld geeft van de beleidsprestaties. De systematiek voor begroting, verantwoording
en controle in de Comptabiliteitswet 2001 gaat namelijk uit van beoordeling
van eenduidige, een-op-een financiële relaties tussen Rijk en derden.
Dat zou betekenen dat complexe kluwens van financiële en bestuurlijke
relaties uit elkaar gehaald moeten worden om elke losse financiële binding
onder de loep te nemen. Het is de vraag of je hiermee de werkelijkheid te
pakken hebt. 6 BREDERE BLIK: BELANGRIJKSTE RESULTATEN WERKCONFERENTIEOp 15 september 2008 sloot de Algemene Rekenkamer deze achtergrondstudie
naar veranderingen in financiële relaties af met een werkconferentie.
Deelnemers waren medewerkers van ministeries, van publiek-private organisaties,
stafmedewerkers van de Tweede Kamer en wetenschappers.De deelnemers herkenden en deelden het beeld van de hiervoor geschetste
ontwikkelingen. In de inleidingen en de discussie werd het onderwerp in een
breder perspectief geplaatst.6.1 Verbinding, vervlechting en vervagingIn de eerste inleiding werd geconstateerd dat het veel gekoesterde beeld
van een rationele overheid die SMART (specifiek, meetbaar, afgestemd, realistisch
en tijdgebonden) geformuleerde beleidsdoelen stelt, tussentijds de realisatie
bekijkt, waar nodig beleid bijstelt en daarover ook nog juist verantwoordt,
niet strookt met de werkelijkheid. Het compromiskarakter van het openbaar
bestuur maakt doelgerichtheid en afrekenbaarheid ingewikkeld. Er is een steeds
verdergaande verstrengeling van het publieke en private domein, die te kenmerken
is in drie begrippen: verbinden, vervlechten en vervagen.In tal van strategische samenwerkingsverbanden zoeken publieke en private
partijen elkaar op om gezamenlijk tot innovatie of nieuwe vormen van dienstverlening
te komen. Sleutelspelers komen informeel met elkaar in contact en via hun
netwerken verbinden zij ook andere partijen. Bij vervlechting leiden strategische
verbindingen tot geheel nieuwe organisatievormen zoals de woonzorgcorporatie
of de brede school. Bij verbinding en vervlechting worden vaak bestaande grenzen
van beleidssectoren overschreden. Deze nieuwe vormen roepen vragen op als:
Wat leveren ze op voor burgers of klanten? Worden ook de risico’s vervlochten?
Hoe wordt transparantie over doelen, prestaties en bestuurlijke verhoudingen
georganiseerd? De inleider spreekt van «vervaging» omdat je door
deze ontwikkelingen niet meer goed weet wat je ziet: zijn organisaties werkelijk
wat ze op het eerste gezicht lijken?In deze ontwikkelingen moet gezocht worden naar nieuwe antwoorden op oude,
maar nog steeds relevante vragen naar borging van het publieke belang, naar
besteding van publieke middelen, naar publieke verantwoording en naar realisatie
van maatschappelijke doelen. Misschien moeten we naar nieuwe vormen van evaluatie
en toezicht, meer gericht op het samenwerkingsverband, en naar democratische
verantwoording dichter bij de burger?6.2 Vergruizing van de staat en Europese staatsvormingIn de tweede inleiding werd benadrukt dat Nederland gelijktijdig een aantal
transformaties doormaakt. In de eerste plaats de Europese staatsvorming: veel
nationale instellingen opereren tegelijkertijd op Europees niveau. Ook neemt
het belang van Europese rechtspraak steeds verder toe. Daarnaast zien we door
de ontzuiling en verzakelijking van de organisaties in de civil society een vergruizing van de collectieve sector. De rol van
Den Haag als single actor bestaat niet meer en
komt ook niet meer terug; het is de tijd van marktwerking en onderhandeling. De democratische staat moet zich aanpassen aan deze ontwikkelingen, en
dat betekent waarschijnlijk dat een systeem waarbij elke publieke euro tot
aan de eindbesteder is te achterhalen, niet houdbaar is. Instrumenten die
beter aansluiten op ontwikkelingen van nu zijn visitaties en beleidsevaluaties.
Dit betekent niet dat bij beleidsuitvoering op afstand van de minister geen
verantwoording meer hoeft te worden afgelegd. Organisaties moeten het geld
wel uitgeven aan het doel waarvoor het door de politiek bestemd is, maar dat
moet niet leiden tot meervoudige boekhoudingen over publiek en privaat geld.
Wat is nog toelaatbaar bij overheidsfinanciën? Is controle op hoofdlijnen
voor de belastingbetaler toelaatbaar, en welke normen horen daar dan bij?De conferentiedeelnemers vonden de gesignaleerde veranderingen herkenbaar.
Er was ook overeenstemming over de factoren en ontwikkelingen die invloed
hadden en hebben op de veranderingen in financiële relaties. Geconstateerd
werd dat de discussie nog volop gaande is en dat er verschillende opvattingen
bestaan over hoe om te gaan met de veranderingen.6.3 PraktijkervaringenIn de derde inleiding werden ervaringen geschetst vanuit een publiek-private
alliantie, een organisatie die is opgericht door publieke en private partijen.
Deze organisatie heeft te maken met tegengestelde krachten en met onduidelijkheden
over de verantwoordelijkheidsverdeling. Het zou helpen als voor het oprichten
van een publiek-private organisatie een aantal vraagstukken beter wordt doordacht:• de keuze voor de organisatorische vorm met de bijbehorende voor-
en nadelen;• de financiering van de organisatie, inclusief de verdeling van
risico’s;• het concreet benoemen van verantwoordelijkheden en de daarbij behorende
bevoegdheden;• aan wie en in welke vorm verantwoording moet worden afgelegd.Het is nog onduidelijk waar ministeries en uitvoeringsorganisaties terecht
kunnen met dergelijke vragen.In de discussie werden de knelpunten van een organisatie tussen publiek
en privaat herkend. Meerdere aanwezigen ervaren een gebrek aan kennis bij
de departementen over inrichting van organisaties op afstand van het Rijk.
Als oplossing voor het kennistekort werd gesuggereerd om één
rijksbreed kenniscentrum te vormen dat kan ondersteun en adviseren bij de
oprichting en de bestuurlijke inrichting van agentschappen, zbo’s, en
publiek-private samenwerkingsvormen.6.4 Legitimatie en autorisatie van de rijksfinanciënDe laatste spreker constateerde dat de afgelopen dertig jaar de democratische
legitimatie van de rijksfinanciën steeds meer is uitgehold. De belangrijkste
financiële besluitvorming gaat buiten de wet en de politieke controle
om, onder andere doordat veel grote lumpsumbedragen aan instellingen op afstand
van het Rijk worden gegeven. Het geld wordt verstrekt op het ene (centrale)
niveau en de besluitvorming over hoe het geld gebruikt gaat worden vindt op
het andere (decentrale) niveau plaats. Het budgetrecht is het oerrecht van
het parlement, dus als we constateren dat de Tweede Kamer de controle kwijt
raakt over wat er met de financiële middelen gebeurt, moeten we ons zorgen
maken. De belangrijkste vraag is hoe de lijn van daadwerkelijke
politieke autorisatie voor beleid kan worden hersteld.Decentralisatie, vergroten van autonomie en het bestaan van lokale en
regionale netwerken kunnen niet teruggedraaid worden. De autorisatie van rijksmiddelen
enerzijds en de uitvoering van daarmee gefinancierde projecten anderzijds
zijn steeds verder uit elkaar komen te liggen. De Tweede Kamer kan de minister
alleen nog ter verantwoording roepen over het stelsel, niet meer over de (lokale)
uitvoering. De Tweede Kamer moet echter wel ambitieus blijven in het formuleren
van doelstellingen en vragen blijven stellen naar aanleiding van de (lokale)
praktijk. Daar blijkt immers of de beleidsdoelen van de minister gerealiseerd
worden: of het systeem daartoe functioneert en of dat de beleidsdoelen op
een professionele manier gerealiseerd worden. 7 TEN SLOTTEDe Algemene Rekenkamer zal haar onderzoek naar veranderingen in financiële
relaties voortzetten. We zullen daarbij ons voordeel doen met de perspectieven
op de problematiek die tijdens de werkconferentie zijn geschetst. Ook blijven
we graag met de betrokken organisaties in het veld, de wetenschap, de departementen
en de politiek mee discussiëren over de ontwikkelingen op dit terrein. LiteratuurAlgemene Rekenkamer (2002). Nieuwe financiële
instrumenten in publiek-private samenwerking. Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 472, nr. 2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2005). Voorstudie naar PPS-allianties,
Deel Casusbeschrijvingen. 22 december 2005. Intern stuk.AZ (2003). Regeling van de Minister-president, Minister van Algemene Zaken,
nr. 03M448108 tot vaststelling van de Aanwijzingen voor convenanten. Staatscourant
27 januari 2003, nr. 18/pag. 9.Bult-Spiering, Mirjam & Geert Dewulf (2006). Strategic
Issues in Public-Private Partnerships. An international Perspective.
Blackwell Publishing Ltd.Button, Maurice (Ed.) (2006). A Practical Guide to
PPP in Europe. City & Financial Publishing, Old Woking, United
Kingdom.CPB (2001). PPS: een uitdagend huwelijk; Publiek-Private
Samenwerking bij Combinatieprojecten. CPB Documenten, no. 2. Den
Haag: CPB.EC (2003) European Commission, Directorate-General Regional Policy. Guidelines for Successful Public – Private Partnerships. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf)EZ, Financiën en Defensie (2000). Rapport van
de MDW werkgroep «Concessies en aanbestedingen». Bijlage
bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 24 036, nr. 177.
Den Haag: Sdu.EZ (2005). Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid.
Brief van de minister van Economische Zaken ter aanbieding van het rapport «Publieke
belangen en Aandeelhouderschap». Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
28 165, nr. 46. Den Haag: Sdu.FD (2006). Dubbele pet schaadt gemeente. In:
Het Financieele Dagblad, 4 juli 2006.Financiën (2004). Zelfstandige bestuursorganen. Brief van de minister van Financiën met beantwoording van vragen
over het gebruik van de rechtsvorm stichting door bewindspersonen. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 25 268, nr. 21. Den Haag: Sdu.Financiën (2005). Publiek Private Samenwerking
2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 28 753, nr. 8.
Den Haag: Sdu.Financiën (2007). Beleidskader voor betrokkenheid
van de Rijksoverheid bij het oprichten van stichtingen. Bijlage bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 25 268, nr. 42. Den
Haag: Sdu.Financiën (2008). Publiek-private samenwerking.
Samen werken aan meerwaarde, Overzicht 2007 en vooruitzicht 2008.
Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 753, nr. 12.
Den Haag: Sdu.H.M. Treasury (2006). PFI: strengthening long-term
partnerships. London. (www.hm-treasury.gov.uk) Infrastructuurfonds (2007). Vaststelling van de begrotingsstaat
van het Infrastructuurfonds voor het jaar 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 31 200 A, nr. 2. Den Haag: Sdu.INTOSAI (2004). Guidelines on Best Practice for the
Audit of Risk in Public/Private Partnership (PPP). (http://www.nao.org.uk/nao/intosai/wgap/INTOSAI_PPP_English%20
.pdf)Jacobs, M.J. (1999). Subsidieovereenkomsten.
Een onderzoek naar de rechtsvormen van subsidies, in het bijzonder overeenkomsten. ’s-Gravenhage:
Elsevier Bedrijfsinformatie bv.Justitie (2006). Privaatrechtelijke taakbehartiging
door decentrale overheden. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
29 279, nr. 50. Den Haag: Sdu.Koppenjan, Joop & Leijten, Martin (2005). Hoe verkoop
ik een spoorweg? De lessen van het privatiseringsstreven bij de Betuweroute,
HSL-Zuid en Zuiderzeelijn. In: b en m, Tijdschrift voor Beleid, Politiek
en Maatschappij, 2005/3, p. 139–154. Meppel: Boom Tijdschriften.Ministry of Finance Singapore (2004). Public Private
Partnership Handbook Version 1. Singapore: Ministry of Finance. (http://www.mof.gov.sg/policies/attachments/Revised_PPP_Handbook_Oct_04.pdf)Mulder, Arjen (2004). Government Dilemmas in the Private
Provision of Public Goods. Proefschrift dd 14 oktober 2004,
Erasmus Research Institute of Management (ERIM), Rotterdam School of Management/Rotterdam
School of Economics. Rotterdam: Erasmus University Rotterdam. (http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/1790/EPS2004045ORG_90
58920712_MULDER.pdf)NAO (2001). National Audit Office, Managing the relationship
to secure a succesful partnership in PFI Projects. Norwich: The Stationary
Office. (www.nao.org.uk)NAO (2006). National Audit Office, A Framework for
evaluating the implementation of Private Finance Initiative projects: Volume
1. Report by the National Audit Office. Norwich: The Stationary Office.
(www.nao.org.uk)NAO (2008). National Audit Office, Making Changes in
Operational PFI Projects. (Report by the Controller and Auditor General,
HC 205 Session 2007–2008) Norwich: The Stationary Office. (www.nao.org.uk)Raad V&W (2005). Raad voor Verkeer en Waterstaat, Innoveren, een kwestie van doen; Visie op de verschillende rollen van Verkeer
en Waterstaat. Den Haag: Raad voor Verkeer en Waterstaat.ROB (2000). Raad voor het Openbaar Bestuur, Bestuurlijke
samenwerking en democratische controle. Advies ROB. Den Haag: ROB.Ruding (2008). Advies van de Commissie Private Financiering van Infrastructuur
(Commissie Ruding), «Op de goede weg en het juiste
spoor». Den Haag: Ministerie van VenW. Termeer, prof.dr.ir. C.J.A.M. (2006). Maatschappelijke
innovatie. Rede in verkorte vorm uitgesproken op 7 dec. 2006.
Wageningen: Wageningen Universiteit.Vugt RA, drs. Rein-Aart van & ten Have, drs. Frank (2006). «Gemeenten en verbonden partijen; Met twee voeten in één
sok». In: B&G juni 2006.VWS (2003). Subsidiebeleid VWS, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2003–2004, 29 214, nr. 9. Den Haag: Sdu.VWS (2005). Motie Schippers. Vaststelling
van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
30 300 XVI, nr. 50. Den Haag: SduVWS (2007). Vaststelling van de begrotingsstaten van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) voor het
jaar 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVI, nr. 1–2.
Den Haag: SduXNoot1Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebondenXNoot1«Convenanten zijn schriftelijke afspraken tussen de centrale overheid
en een of meer wederpartijen, gericht op verwezenlijking van overheidsbeleid.»
AZ, 2003.XNoot1Deze hoofdindeling komen we ook elders tegen, bijvoorbeeld bij Bult-Spiering &
Dewulf (2006) en Koppenjan & Leijten (2005).XNoot1Een adviesorgaan dat de regering gevraagd en ongevraagd advies geeft over
de hoofdlijnen van het beleid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31887-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl