Wijziging van enige onderwijswetten inzake samenwerkingsscholen; Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST134891
 2009-2010
 
 32 134
 Wijziging van enige onderwijswetten inzake samenwerkingsscholen
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 Algemeen deel
 Deze memorie van toelichting wordt gegeven mede namens de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
 1. Inleiding
 De samenwerkingsschool, een school waarin zowel openbaar onderwijs als
bijzonder onderwijs wordt aangeboden, is al jaren een veelbesproken onderwerp
op het terrein van onderwijs. Zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer maar
ook de Onderwijsraad en de Raad van State hebben zich diverse malen gebogen
over de vraag in hoeverre een wettelijke regeling van de samenwerkingsscholen
wenselijk en juridisch mogelijk is. Daarbij kwam steeds opnieuw de vraag naar
de grondwettigheid van samenwerkingsscholen aan de orde. Het oorspronkelijk
ingediende wetsvoorstel inzake samenwerkingsscholen (Kamerstukken II 1994/95,
24 137, nrs. 1–3) zou inbreuk maken op het duale onderwijsbestel
omdat openbaar en bijzonder onderwijs niet in één school verenigd
zouden kunnen worden.
 Omdat de regering een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool toch
wenselijk achtte, werd besloten om «de koninklijke weg» te volgen.
In 1998 werd in het regeerakkoord opgenomen: «De Onderwijsraad zal worden
verzocht om zo spoedig mogelijk een concreet advies uit te brengen over mogelijke
wijziging van artikel 23 van de Grondwet om de bestuurlijke vormgeving van
de samenwerkingsschool wettelijk te kunnen regelen». Dat advies, Samen
verder, verscheen in januari 2000 (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII,
nr. 3), waarna de procedure tot wijziging van de Grondwet werd gestart.
De eerste lezing verscheen in 2002 in het Staatsblad (Wet van 27 maart
2002, Stb. 171), de tweede lezing verscheen in 2006 (Wet van 16 maart
2006, Stb. 170).
 
 Het voorliggende wetsvoorstel bevat een regeling van de samenwerkingsschool.
Een proeve van de wettelijke regeling werd reeds in december 2002 aan de Tweede
Kamer aangeboden. Die proeve was opgesteld op basis van toezeggingen die in
de loop der tijd aan de Tweede en Eerste Kamer waren gedaan om draagvlak te
krijgen voor de totstandkoming van een wettelijke regeling. Veel fracties
in beide kamers der Staten-Generaal hebben steeds zowel het uitzonderingskarakter
van de samenwerkingsschool als het belang van de waarborgen voor het behoud
van het duale onderwijsbestel, benadrukt. Daarom komt het voorliggende wetsvoorstel
grotendeels overeen met de proeve. Slechts op een beperkt aantal punten wijkt
de tekst daarvan af. Voor een overzicht van de verschillen tussen het wetsvoorstel
en de proeve zie paragraaf 7.
 2. Achtergrond
 De regering wil slechts een beperkte mogelijkheid bieden om samenwerkingsscholen
te vormen. Uitgangspunt blijft immers het duale stelsel: openbaar onderwijs
behoort in openbare scholen gegeven te worden en bijzonder onderwijs in bijzondere
scholen.
 In paragraaf 4 en 5 van deze toelichting wordt nader ingegaan op
het duale bestel en de beperkte reikwijdte van het wetsvoorstel.
 De achtergrond van het wetsvoorstel ligt met name daarin dat het bijzonder
onderwijs en het openbaar onderwijs dezelfde mogelijkheden tot samenwerking
behoren te hebben wanneer scholen te klein blijken te zijn om als aparte school
te functioneren. Het bijzonder onderwijs kan samenwerkingsscholen van scholen
van verschillende richtingen oprichten. Het openbaar onderwijs is van participatie
in zo’n samenwerkingsschool uitgesloten en kan dus geïsoleerd komen
te staan. Ook het openbaar onderwijs behoort voldoende mogelijkheden te hebben
tot fusie bij terugloop van het aantal leerlingen om te blijven (voort)bestaan.
 Bij dreigende opheffing van een openbare school is soms de enige optie
om voort te bestaan: omzetting in bijzonder onderwijs en daaropvolgende fusie
met het bijzonder onderwijs (bijvoorbeeld algemeen-bijzonder). Door de beperkte
mogelijkheden tot samenwerken verdwijnt soms het openbaar onderwijs. Met een
wettelijke regeling van de samenwerkingsschool kan dit worden voorkomen.
 Een samenwerkingsschool kan ook bijdragen aan het behoud van de leefbaarheid
van het platteland. Door samenwerkingsscholen kunnen immers zowel het openbaar
als het bijzonder onderwijs op het platteland behouden blijven.
 Tot slot valt niet te ontkennen dat er sprake is van een zekere maatschappelijk
behoefte aan samenwerkingsscholen. Thans komen samenwerkingsscholen reeds
voor. Er bestaan enkele tientallen scholen die zich presenteren als samenwerkingsschool
waarin openbaar én bijzonder onderwijs wordt aangeboden. Probleem is
echter dat de huidige wettelijke regelingen daarvoor geen adequaat kader vormen.
De huidige samenwerkingsscholen worden ofwel als openbare school ofwel als
bijzondere school beschouwd. De regering wil samenwerkingsscholen niet stimuleren.
Daarom is het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat een samenwerkingsschool
alleen mogelijk is wanneer daardoor de continuïteit van het openbaar
of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en de school daardoor niet
onder de opheffingsnormen blijft of geraakt. Ook wil de regering een passende
oplossing bieden voor de bestaande samenwerkingsscholen. Dit is steeds een
belangrijk uitgangspunt geweest.
 3. Grondslag in artikel 23 van de Grondwet
 Met de wijziging van artikel 23 van de Grondwet heeft de samenwerkingsschool
een grondwettelijke basis gekregen.
 De eerste volzin van artikel 23, vierde lid, bepaalt dat in elke gemeente
voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs moet worden gegeven in «een
genoegzaam aantal openbare scholen». Dit betekent niet dat in elke gemeente
een openbare school moet staan. Volgens de tweede volzin van artikel 23, vierde
lid, kan volgens bij de wet te stellen regels afwijking van deze bepaling
worden toegelaten indien tot het ontvangen van zodanig onderwijs (dus openbaar
onderwijs) gelegenheid wordt gegeven. Dit voorschrift beoogt te
voorkomen dat leerlingen verstoken blijven van de gelegenheid tot het ontvangen
van openbaar onderwijs.
 Het is aan de wetgever om invulling te geven aan artikel 23, vierde lid,
tweede volzin. In de eerste plaats heeft de wetgever door het vastleggen van
stichtings- en opheffingsnormen uitgesloten dat in elke gemeente een openbare
school is. Daarnaast kan ook door samenwerking van gemeenten of (voor het
primair onderwijs) door het verlenen van een vergoeding voor het bezoek aan
een elders gelegen openbare school gelegenheid worden gegeven tot het ontvangen
van openbaar onderwijs indien er te weinig leerlingen zijn om zelfstandig
een openbare school in stand te houden.
 Met de wijziging van artikel 23 inzake samenwerkingsscholen heeft de grondwetgever
vastgelegd dat ook een samenwerkingsschool een toelaatbare voorziening kan
zijn omdat ook daardoor gelegenheid wordt gegeven tot het ontvangen van openbaar
onderwijs. De tweede volzin van het vierde lid beoogt misverstand hierover
uit te sluiten door in de Grondwet tot uitdrukking te brengen dat openbaar
onderwijs niet altijd in een openbare school hoeft te worden gegeven.
 4. Behoud van het duale bestel
 Het duale bestel betekent dat er uitsluitend openbaar en bijzonder onderwijs
is. Openbaar onderwijs zal in beginsel in openbare scholen worden gegeven
en bijzonder onderwijs in bijzondere scholen. De Grondwet schrijft echter
niet voor dat openbaar onderwijs altijd in openbare scholen moet worden gegeven.
Sinds de wijziging van artikel 23 van de Grondwet geeft de Grondwet immers
expliciet aan dat openbaar onderwijs «al dan niet in een openbare school»
kan worden gegeven. Het gaat hierbij echter om een bijzondere situatie. In
de eerste plaats kan een samenwerkingsschool uitsluitend door twee partijen
in het leven worden geroepen. De reguliere varianten zijn de openbare school
waar openbaar onderwijs wordt gegeven en de bijzondere school waar onderwijs
van een richting wordt gegeven. De regeling van de samenwerkingsschool in
dit wetsvoorstel is een met waarborgen omklede uitzondering op het uitgangspunt
dat openbaar onderwijs in openbare scholen worden gegeven en bijzonder onderwijs
in bijzondere scholen.
 Het feit dat sprake is van een bijzondere situatie komt ook daaruit naar
voren dat een samenwerkingsschool alleen mogelijk is als gevolg van fusie
van twee of meer bestaande scholen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
tot wijziging van artikel 23 van de Grondwet is door de regering aangegeven,
dat een samenwerkingsschool niet kan ontstaan door schoolstichting. In dit
wetsvoorstel is dit vastgelegd.
 Ten slotte komt het uitzonderingskarakter daarin tot uiting dat een samenwerkingsschool
alleen mogelijk is wanneer daardoor de continuïteit van het openbaar
of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven en de school daardoor niet
onder de opheffingsnormen blijft of geraakt.
 
 Met dit wetsvoorstel wordt vastgelegd dat samenwerking tussen openbaar
en bijzonder onderwijs ook binnen één school mogelijk is. Uitgangspunt
daarbij is dat het duale bestel niet mag worden uitgehold. Dit wetsvoorstel
bevat diverse voorschriften om dit te waarborgen. Het gaat daarbij zowel om
het waarborgen van de vrijheid van het bijzonder onderwijs, als om het waarborgen
van het behoud van het aanbod en het karakter van het openbaar onderwijs.
 Bij het openbaar onderwijs spelen zowel de inhoudelijke kenmerken als
de organisatiestructuur een rol. In de eerste plaats worden de materiële
kenmerken van het openbaar onderwijs (algemene toegankelijkheid, levensbeschouwelijk
pluriform en non-discriminatoir) wettelijk vastgelegd. Expliciet is bepaald
dat een samenwerkingsschool toegankelijk is voor alle leerlingen zonder onderscheid
naar godsdienst of levensovertuiging. De eis van levensbeschouwelijke
pluriformiteit is in de diverse wetten reeds vastgelegd door het voorschrift
dat het openbaar onderwijs bijdraagt aan de ontwikkeling van de leerlingen
met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke
waarden zoals die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning
van de betekenis van de verscheidenheid van die waarden (vergelijk de artikelen
46 WPO, 49 WEC en 42 WVO).
 De eis dat het personeel op gelijke voet benoembaar is voor zover het
betreft openbaar onderwijs, volgt reeds uit artikel 3 van de Grondwet: Alle
Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar. Dit voorschrift
is evenmin opgenomen in de artikelen betreffende de instandhouding van openbare
scholen door een stichting.
 Wat betreft het formele kenmerk (openbaar onderwijs wordt van overheidswege
gegeven) heeft de wetgever inmiddels vastgesteld dat een openbare school ook
in stand kan worden gehouden door een stichting al dan niet samen met een
bijzondere school. Met de wijziging van artikel 23 van de Grondwet heeft de
wetgever duidelijk gemaakt dat openbaar onderwijs «al dan niet in een
openbare school» kan worden gegeven. Dit is ook mogelijk in een samenwerkingsschool.
 
 Dit wetsvoorstel bevat maximale garanties voor het behoud van het duale
bestel. Als wettelijke waarborgen kunnen worden genoemd:
 – een school kan alleen het product zijn van twee of meer oprichtende
rechtspersonen die openbaar resp. bijzonder onderwijs vertegenwoordigen,
 – een samenwerkingsschool kan alleen tot stand komen door middel
van fusie en niet door middel van stichting van een nieuwe school,
 – de oprichtende of daartoe aangewezen rechtspersonen die voor partijen
meer geschikt worden geacht, houden toezicht op het behoud van de identiteit,
overeenkomstig hetgeen is bepaald in de statuten van de stichting die de samenwerkingsschool
in stand houdt,
 – de verslagverplichting van het bestuur aan de gemeente, waarbij
in ieder geval aandacht wordt geschonken aan het beleid ten aanzien van het
openbaar onderwijs in de samenwerkingsschool,
 – het voorschrift dat wijziging van de statuten alleen mogelijk
is met goedkeuring van de gemeenteraad en de toezichthoudende rechtspersoon,
 – de voorschriften omtrent de inhoud van de statuten,
 – in het schoolplan en in de schoolgids moet worden aangegeven op
welke wijze invulling wordt gegeven aan het openbare karakter onderscheidenlijk
de identiteit,
 – in de statuten moet worden voorzien in een evenwichtige zeggenschapsverdeling
wat betreft openbaar onderwijs onderscheidenlijk bijzonder onderwijs dat wordt
gegeven binnen de samenwerkingsschool,
 – de taakverwaarlozingsregeling (die zowel van toepassing is op
de gemeenteraad als op de toezichthoudende rechtspersoon), en
 – de geschillenregeling.
 Al deze voorschriften zijn van belang voor alle partners in de samenwerkingsschool.
Zij waarborgen niet alleen het aanbod en het karakter van het openbaar onderwijs
maar ook de vrijheid van het bijzonder onderwijs. Bovendien moet benadrukt
worden dat scholen altijd geheel vrij zijn om al dan niet te kiezen voor een
samenwerkingsschool. Niemand wordt gedwongen tot samenwerking.
 Overigens heeft de wetgever ook in het verleden vergaande vormen van samenwerking
tussen openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs niet in strijd met het duale
bestel geacht. Zo heeft de wetgever bij de Wet van 16 december 1993,
Stb. 716, tot wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen
(«toerusting en bereikbaarheid») er in voorzien dat de minister
kan toestaan dat een school bekostigd wordt indien het onderwijs
wordt uitgebreid met openbaar onderwijs of met onderwijs van een of meer richtingen
van uitsluitend een of meer op te heffen scholen (vergelijk artikel 84 WPO).
Bovendien kunnen gemeenten ook nu al samenwerken met privaatrechtelijke rechtspersonen
om aldus samen een school in stand te houden. Dergelijke mogelijkheden bevatten
echter geen waarborgen omtrent het aanbod en het karakter van het openbaar
onderwijs en de vrijheid van het bijzonder onderwijs. Met dit wetsvoorstel
worden die wel gegeven.
 5. Reikwijdte
 In de proeve was opgenomen dat een samenwerkingsschool pas mogelijk is
wanneer een school op een teldatum onder de opheffingsnormen is geraakt. In
het parlement is uitvoerig gesproken over de reikwijdte van de wettelijke
regeling. Met name door dhr. Mosterd (CDA) en dhr. Cornielje (VVD) is gezocht
naar enige verruiming van de reikwijdte om een breder draagvlak voor een wettelijke
regeling te krijgen. Dhr. Mosterd heeft dat aldus omschreven dat de continuïteit
van een of meer partners op langere termijn niet in gevaar mag komen en dat
er, wanneer dit wel het geval is, aanleiding zou kunnen zijn een samenwerkingsschool
te vormen (Handelingen II 2003/04, blz. 62–4044).
 In het voorliggende wetsvoorstel is daarbij aangesloten en is bepaald
dat een samenwerkingsschool slechts in het leven mag worden geroepen, wanneer
daardoor de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs
gehandhaafd kan blijven en de school daardoor niet onder de opheffingsnormen
blijft of geraakt. De verruiming van de reikwijdte van het wetsvoorstel ten
opzichte van de proeve is dus dat ook wanneer pas op langere termijn sprake
is van dreigende opheffing, dat een aanleiding kan zijn om een samenwerkingsschool
te vormen.
 
 Het in gevaar komen van de continuïteit is een open norm, maar een
open norm die geclausuleerd is. Het handhaven van de continuïteit betreft
immers uitsluitend het kunnen voldoen aan de opheffingsnormen. Dat betekent
dat de continuïteit van het onderwijs wordt beoordeeld aan de hand van
getalscriteria. Het bevoegd gezag moet daarom aan de hand van een prognose
van de ontwikkeling van het aantal leerlingen aantonen dat de school binnen
een termijn van zes jaar onder de opheffingsnormen dreigt te geraken. De continuïteit
zal bijvoorbeeld in gevaar zijn wanneer blijkt dat minstens één
van de scholen die een samenwerkingsschool willen vormen, op een teldatum
onder de opheffingsnorm is geraakt. Ook is het mogelijk dat een school kan
aantonen dat sprake is van geleidelijke terugloop van leerlingaantallen gedurende
een aantal jaren, waardoor een school over een aantal jaren onder de opheffingsnorm
dreigt te komen.
 Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is gekozen voor een
termijn van zes jaar waarop de prognose betrekking moet hebben. Door het opnemen
van dit objectieve criterium wordt voorkomen dat een samenwerkingsschool te
vroeg van start zou kunnen gaan. Zoals de Raad van State aangeeft in zijn
advies wordt op deze wijze recht gedaan aan het uitgangspunt dat de samenwerkingsschool
alleen is toegestaan in uitzonderingssituaties. De met opheffing bedreigde
school heeft maximaal zes jaar vóór de feitelijke opheffing
de tijd om de samenwerking voor te bereiden. Bovendien is ook de uitvoerbaarheid
gediend met deze duidelijke termijn. Er is gekozen voor een termijn van zes
jaar omdat dit aansluit bij de gegevensverzameling door Cfi ten behoeve van
de prognoses in het kader van de voorzieningenplanning. Dit zesde jaar komt
ook voor in bijlage 1 voor de berekeningsmethodiek bij de Regeling voorzieningenplanning
VO, waarin de methodiek voor het opstellen van prognoses is uitgewerkt. Voor
het primair onderwijs is die methodiek niet relevant maar uit een oogpunt
van gelijke behandeling is voor alle sectoren gekozen voor de termijn van
zes jaar.
 
 Er is niet voor gekozen om het handhaven van de continuïteit ook
te beoordelen aan de hand van andere criteria. Het gaat dus niet om bijvoorbeeld
financiële, organisatorische of bestuurlijke continuïteitsproblemen.
Ook is voorstelbaar is dat de continuïteit van een school in gevaar kan
komen omdat een school steeds meer achterstandsleerlingen krijgt. Ook dergelijke
problemen kunnen weliswaar de continuïteit in gevaar brengen, maar zijn
te moeilijk objectiveerbaar om te kunnen dienen als criterium voor het tot
stand komen van een samenwerkingsschool. Daarnaast zou een dergelijk stelsel
erg beroepsgevoelig zijn. Bovendien zou afbreuk gedaan worden aan het uitgangspunt
dat een samenwerkingsschool alleen in bijzondere gevallen mogelijk kan zijn.
 
 De rechtspersoon die een openbare school in stand houdt, en de rechtspersoon
die een bijzondere school in stand houdt, die samen een samenwerkingsschool
willen vormen, zullen aannemelijk moeten maken dat aan het criterium voor
totstandkoming is voldaan. Omdat een samenwerkingsschool alleen tot stand
kan komen onder door de minister te stellen voorwaarden (zie de artikelen
84 WPO, 75 WEC en 71 jo 66 WVO), is het de minister die moet toetsen of aan
de eisen voor totstandkoming is voldaan. Een verzoek om een samenwerkingsschool
voor bekostiging in aanmerking te brengen zal daarom ook vergezeld moeten
gaan van de ontwerp-statuten.
 6. Samenwerkingsscholen en de planprocedure
 De totstandkoming van een samenwerkingsschool heeft slechts in beperkte
mate consequenties voor de planning. Immers, een samenwerkingsschool kan alleen
tot stand komen als gevolg van fusie van twee of meer bestaande scholen.
 
 Wat betreft het primair onderwijs het volgende. Fusie is in het primair
onderwijs niet wettelijk geregeld. Wel bevat artikel 84 WPO een regeling voor
verzoeken tot uitbreiding met openbaar onderscheidenlijk bijzonder onderwijs.
Op grond van het derde lid, onderdeel c, willigt de minister een verzoek tot
uitbreiding met openbaar onderscheidenlijk bijzonder onderwijs in, indien
de school wordt uitgebreid met openbaar onderwijs of met onderwijs van een
of meer richtingen, een of meer scholen worden tegelijk opgeheven, en bij
toetsing aan de opheffingsnormen de school gedurende ten minste 20 jaar zal
kunnen worden voortgezet. Die mogelijkheid om het onderwijs aan een openbare
school uit te breiden met bijzonder onderwijs of het onderwijs aan een bijzondere
school uit te breiden met openbaar onderwijs, is in 1993 opgenomen met de
wet tot wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen
(«toerusting en bereikbaarheid»). Volgens de toelichting bij dat
wetsvoorstel werd hiermee niet vooruitgelopen op een wettelijke regeling van
samenwerkingsscholen, maar werd slechts een regeling gegeven voor het geval
een rechter zou oordelen dat privaatrechtelijk in stand gehouden samenwerkingsscholen
voor mede openbaar onderwijs mogelijk zouden zijn (Kamerstukken II 1992/93,
23 070, nr. 6).
 
 Bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool is sprake van het op
voet van gelijkwaardigheid samengaan van scholen, en dus niet van omzetting
(«kleurverschieten») of van uitbreiding van een school met onderwijs,
zoals geregeld in artikel 84 WPO. Daarom is in artikel 84, derde lid, onderdeel
d, een aparte voorziening opgenomen voor de totstandkoming van een samenwerkingsschool.
Artikel 84, derde lid, onderdeel c, is beperkt tot de situatie van uitbreiding
met een andere richting.
 Bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool in het primair onderwijs
zal worden getoetst aan de opheffingsnormen. De eis dat de bekostiging gedurende
ten minste 20 jaar zou moeten kunnen worden voorgezet, geldt niet.
Dit is analoog aan de situatie in het voortgezet onderwijs. Ook daar geldt
die eis niet. De eis dat de bekostiging gedurende ten minste 20 jaar zou moeten
kunnen worden voorgezet, blijft wel gelden indien sprake is van uitbreiding
met een andere richting. Dat is immers een andere situatie dan het tot stand
komen van een samenwerkingsschool. Bij een samenwerkingsschool is de continuïteit
van het onderwijs in gevaar. Dat is de reden waarom een samenwerkingsschool
tot stand kan komen. Het zou onredelijk zijn om dan ook nog te eisen dat de
nieuw gevormde school gedurende ten minste 20 jaar zal kunnen worden voortgezet.
Bij uitbreiden met een andere richting is de continuïteit niet per definitie
in het geding.
 Overigens wordt in het primair onderwijs bij uitbreiding met een richting
alleen getoetst aan de opheffingsnormen wanneer daarbij tevens een school
van die richting wordt opgeheven. Is dat niet het geval, dan wordt op grond
van artikel 84, derde lid, onderdeel a, getoetst aan de stichtingsnormen.
Dat is anders dan in het voorgezet onderwijs. Daar is uitbreiding met een
richting altijd mogelijk. Uitbreiding met een richting heeft daar door het
minder dichte voorzieningennet immers minder consequenties voor de omliggende
scholen.
 
 Het toetsen aan opheffingsnormen (en niet aan stichtingsnormen) bij de
totstandkoming van een samenwerkingsschool doet geen afbreuk aan de eis dat
sprake moet zijn van een bijzondere situatie. Dat is vertaald in de vele voorwaarden
die worden gesteld aan de samenwerkingsschool (zoals het vereiste van de toezichthoudende
rechtspersonen) en in de eis dat een samenwerkingsschool niet mogelijk is
door stichting maar alleen als gevolg van fusie van twee of meer bestaande
scholen. Daarnaast geldt dat een samenwerkingsschool alleen mogelijk is wanneer
daardoor de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs
gehandhaafd kan blijven en de school daardoor niet onder de opheffingsnormen
blijft of geraakt.
 
 Voor speciale scholen voor basisonderwijs gelden geen opheffingsnormen.
Toch is het wenselijk dat het vormen van samenwerkingsscholen ook daar mogelijk
is. Anders zouden voor het openbaar onderwijs minder fusiemogelijkheden bestaan
dan voor het bijzonder onderwijs. Omdat voor speciale scholen voor basisonderwijs
geen opheffingsnormen gelden, is in artikel 88 WPO bepaald dat artikel 17a,
tweede lid, niet van toepassing is bij de vorming van samenwerkingsscholen.
 
 In de WEC is de planprocedure bevroren tot een bij wet te bepalen datum.
Daarbij is een uitzondering gemaakt voor enkele situaties: de school ligt
in een gebied met een uitzonderlijke bevolkingstoename, een bekostigde school
krijgt een andere plaats van vestiging, een school wordt omgezet van bijzonder
naar openbaar of omgekeerd, een bijzondere school wordt omgezet in een bijzondere
school van een andere richting en het onderwijs wordt uitgebreid met onderwijs
van een of meer andere richtingen (vergelijk artikel 75, tweede lid). Daarbij
wordt getoetst aan de stichtingsnormen om te bezien of de school past in het
evenwichtig geheel van voorzieningen.
 Omdat ook het ontstaan van samenwerkingsscholen als gevolg van fusie van
bestaande scholen onder de WEC mogelijk moet zijn, wordt artikel 75 van de
WEC aangepast. In de eerste plaats is erin voorzien dat een samenwerkingsschool
tot stand kan komen en dat daarbij niet wordt getoetst aan de stichtingsnormen
maar aan de opheffingsnormen. In de tweede plaats is een voorziening opgenomen
voor het geval een samenwerkingsschool weer wordt opgeheven en de oorspronkelijke
scholen als afzonderlijke scholen moeten kunnen blijven bestaan (dat is nodig
in verband met de bevriezing van de planprocedure). Daarbij wordt, evenals
bij de WPO en de WVO, wel getoetst aan de stichtingsnormen.
 
 In het voortgezet onderwijs is fusie (in het voortgezet onderwijs aangeduid
als «samenvoeging») geregeld in artikel 71, tweede lid, van de
WVO en de Regeling voorzieningenplanning VO (Stcrt. 2008, 140). Samenvoeging
is mogelijk als sprake is van een bepaalde overlap van leerlingen uit het
voedingsgebied: van elke bij de samenvoeging betrokken school moet ten minste
20% van de leerlingen afkomstig zijn uit dezelfde postcodegebieden.
Dit geldt ook voor een samenwerkingsschool.
 Artikel 71, zesde lid, WVO voorziet er verder in dat bij samenvoeging
de stichtingsnormen van artikel 65 WVO in acht moeten worden genomen (artikel
66, derde lid, WVO is daarbij immers van overeenkomstige toepassing verklaard).
Analoog aan het primair onderwijs, waar de totstandkoming van een samenwerkingsschool
aan de opheffingsnormen wordt getoetst, voorziet het wetsvoorstel er in dat
ook in het voortgezet onderwijs de stichtingsnormen van artikel 65 WVO niet
in acht worden genomen bij het voor bekostiging in aanmerking brengen van
een samenwerkingsschool. Daartoe is artikel 71, zesde lid, gewijzigd.
 
 Wanneer de samenwerking in een samenwerkingsschool wordt beëindigd,
en twee of meer scholen afzonderlijk verder willen gaan, is sprake van splitsing.
De WPO, WEC en WVO bevatten geen specifieke voorschriften omtrent splitsing
van een school. Dit betekent dat daar juridisch sprake is van het stichten
van twee of meer nieuwe scholen, waarbij zal worden getoetst aan de stichtingsnormen.
Het is niet onredelijk om deze scholen te beschouwen als nieuw te stichten
scholen. Althans één van de scholen zou naar verwachting zijn
opgeheven als er geen samenwerkingsschool was gevormd. Bovendien is er geen
principieel verschil met vergelijkbare situaties van fusies. Ook bij andere
fusies die ongedaan worden gemaakt, wordt getoetst aan stichtingsnormen.
 Omdat in de WEC de planprocedure is bevroren, is artikel 75 WEC aangepast.
De WVO bevat overigens wel regels inzake «afsplitsing» van een
of meer scholen van een scholengemeenschap (bijvoorbeeld een mavo-school wordt
afgesplitst van een scholengemeenschap mavo-havo-vwo). Zie artikel 72, derde
lid, onderdeel c. Als daarvan sprake is bij een samenwerkingsschool, gelden
die regels uiteraard ook.
 
 De betekenis van het bestaan van een samenwerkingsschool voor andere nieuw
op te richten openbare of bijzondere scholen is de volgende. Wanneer een nieuwe
school wordt opgericht, moet – alvorens deze voor bekostiging in aanmerking
kan worden gebracht – worden bezien op welke scholen binnen redelijk
afstand (dat kunnen ook samenwerkingsscholen zijn) het onderwijs van de betreffende
richting of openbaar onderwijs wordt gegeven. Voor het bepalen van de plaatsruimte
wordt uitgegaan van alle scholen van dezelfde richting onderscheidenlijk openbaar
onderwijs. Het zijn van samenwerkingsschool is daarbij niet relevant. Indien
binnen redelijke afstand een samenwerkingsschool ligt, waarin tevens onderwijs
wordt gegeven van de gewenste richting (onderscheidenlijk openbaar onderwijs),
wordt de plaatsruimte op die samenwerkingsschool in zijn geheel meegenomen.
Gekeken wordt naar de totale leegstand en niet naar een gedeelte met het percentage
leerlingen van de richting die naar de samenwerkingsschool zou gaan. De situatie
is dus voor een nieuwe openbare of een nieuwe bijzondere school niet anders
dan wanneer er in plaats van de samenwerkingsschool nog sprake zou zijn van
de oorspronkelijke scholen waaruit de samenwerkingsschool is ontstaan.
 Ook de Raad van State acht het logisch dat bij het bepalen van de behoefte
aan openbaar onderwijs rekening wordt gehouden met de leegstand op de samenwerkingsschool.
Bij het bepalen van de behoefte aan bijzonder onderwijs zal volgens de Raad
van State rekening moeten worden gehouden met de richting van het bijzonder
onderwijs in de samenwerkingsschool. Het is de Raad niet op voorhand duidelijk
hoe de identiteit van de samenwerkingsschool moet worden bepaald,
nu de samenwerkingsschool, anders dan een school van een richting, zowel bijzonder
onderwijs van een bepaalde richting als openbaar onderwijs verzorgt. Bij het
bepalen van plaatsruimte zal altijd worden uitgegaan van de richting of richtingen
van de scholen die betrokken waren bij het vormen van de samenwerkingsschool.
Weliswaar kan door tijdsverloop de richting in de praktijk mogelijk veranderen,
toch zal worden uitgegaan van de in de statuten vermelde richtingen. Dat is
niet anders dan bij «gewone» bijzondere scholen. Ook daarbij wordt
altijd uitgegaan van de in de statuten vermelde richting.
 7. Verschillen met de proeve
 Zoals hiervoor aangegeven komt het onderhavige wetsvoorstel grotendeels
overeen met de proeve. De verschillen tussen beide zijn de volgende:
 – De memorie van toelichting is aangepast aan de inwerkingtreding
van de wijziging van artikel 23 van de Grondwet.
 – Het criterium dat de reikwijdte van het wetsvoorstel aangeeft,
is aangepast.
 – De tekst is aangepast aan diverse wetswijzigingen. Omdat deel
II van de WVO is vervallen, zijn de wijzigingen van de artikelen die daar
betrekking op hadden, vervallen. Omdat de Regeling leerlinggebonden financiering
(Stb. 2002, 631) met ingang van 1 augustus 2003 in werking is getreden
(Stb. 2002, 54), is de overgangsbepaling artikel VI vervallen en is in artikel
71b van de WEC aangepast. De tekst is bovendien aangepast aan het inwerkingtreden
van de Wet van 11 juli 2008, Stb. 2008, 296, tot wijziging van onder
meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering, vereenvoudiging
en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen.
 – In artikel 88 WPO is aangegeven dat artikel 17a, tweede lid, niet
van toepassing is bij een samenwerkingsschool van speciale scholen voor basisonderwijs.
De toelichting (in paragraaf 6) is aangevuld.
 – De artikelen 84 WPO en 75 WEC zijn aangepast. De eis dat ook bij
samenwerkingsscholen de bekostiging gedurende ten minste 20 jaar zou moeten
kunnen worden voorgezet, is geschrapt. De overgangsbepaling en de toelichting
hierbij zijn in verband hiermee aangepast. Paragraaf 6 over de relatie
met de planprocedure is verduidelijkt.
 – Het voorschrift dat het personeel op gelijke voet benoembaar is,
is geschrapt. Paragraaf 4 van de toelichting is aangepast.
 – Op enkele plaatsen zijn redactionele verbeteringen aangebracht.
 – De toelichting is aangevuld met een paragraaf over administratieve
lasten.
 8. Administratieve lasten
 Dit wetsvoorstel brengt slechts beperkt administratieve lastenverzwaring
met zich mee. Bij totstandkoming van een samenwerkingsschool is sprake van
een fusie tussen scholen voor openbaar en bijzonder onderwijs waardoor het
mogelijk is dat zowel openbaar als bijzonder onderwijs kan worden gegeven
in één school. Een dergelijke fusie kon tot nog toe wettelijk
niet; dit wetsvoorstel biedt deze mogelijkheid nu wel.
 Een fusie tussen scholen van verschillende richting brengt op basis van
de bestaande wetgeving (Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertise
centra, Wet voortgezet onderwijs, Wet medezeggenschap op scholen, Burgerlijk
Wetboek) bepaalde – éénmalige – werkzaamheden met
zich mee, zoals informatievoorziening aan en overleg met de medezeggenschapsraad,
informatieverstrekking aan ouders en personeel, wijzigingen van statuten,
wijziging van registratie bij de Kamer van Koophandel, en archivering van
het geheel. Dit geldt ook voor de fusie tot een samenwerkingsschool,
en dit wetsvoorstel brengt hierin geen aanvullingen of wijzigingen. Dit wetsvoorstel
stelt wel enkele aanvullende voorwaarden aan een fusie tot een samenwerkingsschool
(dus alleen als er sprake is van een fusie tussen een openbare en een bijzondere
school). Deze voorwaarden leiden wel tot een – geringe – toename
van administratieve lasten, namelijk:
 a. Het oprichten van een rechtspersoon die de samenwerkingsschool in stand
zal houden, en daarnaast een rechtspersoon die toezicht houdt op het bijzonder
karakter van het onderwijs (voor het openbaar onderwijs vervult de gemeenteraad
deze functie al). In beginsel zal het bij die toezichthoudende rechtspersoon
om de oorspronkelijke rechtspersoon gaan die de school in stand hield. In
dat geval betreffen de administratieve lasten de oprichting van een nieuwe
stichting die de samenwerkingsschool in stand houdt, en een wijziging van
de statuten van de oorspronkelijke rechtspersoon die toezicht gaat houden.
De kosten van het oprichten van een rechtspersoon (voorbereiding, notariskosten,
registratie bij Kamer van Koophandel) kunnen worden geschat op € 8 000
(excl. btw); die van de – lichte – wijziging van de statuten van
de toezichthoudende rechtspersoon € 1 000 (excl. btw). Het
gaat hier om éénmalige kosten.
 b. Het opstellen van een prognose waaruit het opheffingsgevaar blijkt.
Dit gebeurt veelal door een besturenorganisatie. De kosten hiervan kunnen,
uitgaande van 5 uur, worden geschat op: € 500 tot € 800.
Het gaat hier eveneens om éénmalige kosten.
 c. De jaarlijkse rapportage over (de handhaving van) het openbaar karakter
aan de gemeenteraad. De wet geeft geen nadere voorschriften over deze rapportage.
Dit zal in beginsel geschieden via het gebruikelijke, inhoudelijke (bestuurs)jaarverslag.
De werkzaamheden betreffen overleg vooraf met ouders en leraren van de medezeggenschapsraad
(geschat op 4 uur), schrijven en bespreken van het verslag (geschat op 16
uur), overleg met gemeenteraad en de bijzondere toezichthouder (geschat op
8 uur). De kosten per instelling zouden dan per jaar bedragen: 28 uur x € 45= € 1 260.
 Artikelsgewijze toelichting
 Artikel I, onderdeel A (artikel 1 WPO), artikel II, onderdeel
A (artikel 1 WEC), en artikel III, onderdeel A (artikel 1 WVO)
 Volgens art. 1 van de WPO en de WEC is het bevoegd gezag van een bijzondere
school de rechtspersoon die de school in stand houdt. Privaatrechtelijke bevoegdheden
berusten immers niet bij de organen van de rechtspersoon, maar bij de rechtspersoon
zelf. Omdat volgens artikel 1 van de WVO het bevoegd gezag van een bijzondere
school het schoolbestuur is (ook daarmee is overigens bedoeld de rechtspersoon),
is in artikel 1 van de WVO aan de begripsomschrijving van «bevoegd gezag»
toegevoegd dat het bestuur van de samenwerkingsschool het bevoegd gezag is
van de samenwerkingsschool.
 Artikel I, onderdelen B en C (artikelen 12 en 13 WPO),
artikel II, onderdelen B en C (artikelen 21 en 22 WEC), en artikel III, onderdelen
B en C (artikelen 24 en 24a WVO)
 In het schoolplan en in de schoolgids moet worden aangegeven op welke
wijze invulling wordt gegeven aan het openbare karakter onderscheidenlijk
de identiteit voor zover het betreft een samenwerkingsschool.
 Artikel I, onderdeel D (artikel 17 WPO), artikel II, onderdeel
D (artikel 28 WEC), en artikel III, onderdeel D (artikel 53c WVO)
 Een stichting kan naast een school voor bijzonder onderwijs en/of een
school voor openbaar onderwijs ook een samenwerkingsschool in stand houden.
Om dit mogelijk te maken, hoeft de tekst van de artikelen betreffende de bestuurlijke
fusie niet ingrijpend te worden gewijzigd. Weliswaar is in de tekst steeds
sprake van de instandhouding van openbare en bijzondere scholen, maar ook
de instandhouding van een samenwerkingsschool door een dergelijke stichting
is mogelijk, omdat de voorschriften voor bijzondere scholen van overeenkomstige
toepassing zijn op samenwerkingsscholen.
 De wijziging van de betreffende artikelen is nodig omdat de verwijzing
naar de gemeente waar de openbare school is gelegen, steeds vervangen moet
worden door de verwijzing naar de gemeente waar de school waar openbaar onderwijs
wordt gegeven, gevestigd is.
 Artikel I, onderdeel E (artikel 17a WPO), artikel II,
onderdeel E (artikel 28g WEC), en artikel III, onderdeel E (artikel 53d WVO)
 Eerste lid
 Een samenwerkingsschool is omschreven als een school waarin zowel openbaar
onderwijs als bijzonder onderwijs wordt aangeboden. Dit laat onverlet dat
bijzondere scholen waarin onderwijs van meer richtingen wordt aangeboden,
in de praktijk soms ook als samenwerkingsschool worden aangeduid. De wetgever
hoeft hiervoor echter geen regels te stellen. Een samenwerkingsschool kan
alleen tot stand komen door fusie van bestaande scholen en niet door stichting.
Dit is in de tekst tot uiting gebracht door het voorschrift dat alleen rechtspersonen
die reeds een school in stand houden, die instandhouding kunnen overdragen.
 De overdracht van de instandhouding van de openbare school kan geschieden
door een rechtspersoon die een openbare school in stand houdt. Wanneer dit
een stichting of een openbare rechtspersoon is, laat dit onverlet het voorschrift
dat de stichting of de openbare rechtspersoon alle taken en bevoegdheden van
het bevoegd gezag uitoefent, met uitzondering van de besluitvorming over de
opheffing van de openbare school. Bij de overdracht van de instandhouding
van de openbare school naar de rechtspersoon die een samenwerkingsschool in
stand gaat houden, wordt de openbare school feitelijk opgeheven. Daarom zal
goedkeuring door de gemeenteraad altijd noodzakelijk zijn bij totstandkoming
van een samenwerkingsschool.
 
 In de betreffende artikelen is steeds sprake van «de gemeente»
en «de rechtspersoon». Het is mogelijk dat meer dan één
gemeente of meer dan één andere rechtspersoon de instandhouding
van een openbare respectievelijk bijzondere school overdraagt. In dat geval
wordt het toezicht uitgeoefend door de raad van de gemeente waar de samenwerkingsschool
gevestigd is, en de rechtspersonen. Ook de verslaglegging geschiedt dan aan
de raad van de gemeente waar de samenwerkingsschool gevestigd is, evenals
het nemen van besluiten bij taakverwaarlozing.
 
 Wat betreft de feitelijke bestuursoverdracht zijn steeds de artikelen
die de regeling bevatten voor de bestuursoverdracht van openbare onderscheidenlijk
bijzondere scholen, van overeenkomstige toepassing verklaard.
 Tweede lid
 Het tweede lid bevat het criterium voor de reikwijdte en geeft aan wanneer
een samenwerkingsschool tot stand kan komen. Voor een toelichting zie paragraaf 5
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
 Derde lid
 Bij de toelating van leerlingen tot de samenwerkingsschool moet de algemene
toegankelijkheid prevaleren. Voorstelbaar is dat een school groot genoeg is
om een scheiding aan te brengen in groepen voor openbaar en bijzonder onderwijs.
Weliswaar geldt dan in theorie alleen voor de groep voor het openbaar onderwijs
de algemene toegankelijkheid, een leerling zal altijd tot de samenwerkingsschool
toegelaten moeten worden, zonder onderscheid naar godsdienst of levensovertuiging.
In reactie op het advies van de Onderwijsraad Samen verder (Kamerstukken II
2000/01, 27 400 VIII, nr. 3, p. 8) is toegezegd het voorstel van
de Onderwijsraad te volgen om dit wettelijk vast te leggen.
 Vierde lid
 Het personeel dat verbonden is aan een samenwerkingsschool, is aangesteld
krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. De invloed van de gemeente
op het beheer/personeelsbeleid is immers niet van zodanige betekenis dat sprake
is van een openbare dienst in de zin van artikel 3 van de Grondwet. Om ieder
misverstand hieromtrent uit te sluiten, is dit in het vierde lid expliciet
bepaald. Dit voorschrift is ook opgenomen in de artikelen over bestuurlijke
fusie (artikelen 17 WPO, 28 WEC en 53c WVO).
 De verantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid ligt bij het bevoegd
gezag. Zo kan bijvoorbeeld worden gekozen voor organisatorische differentiatie
(waarbij het onderwijsaanbod per groep of per vak wordt gedifferentieerd)
of voor een gedifferentieerd personeelsbeleid (om recht te doen aan een evenwichtige
samenstelling van het personeelsbestand).
 De Raad van State wijst er in zijn advies over het wetsvoorstel op dat
een leraar die is aangesteld voor het bijzonder onderwijs, in voorkomend geval
ook openbaar onderwijs zal moeten verzorgen en omgekeerd. Dit kan er volgens
de Raad toe leiden dat het bevoegd gezag gehouden is een personeelslid te
ontslaan omdat deze in verband met diens godsdienstige of levensbeschouwelijke
overtuiging een functie weigert. Ook bij de toepassing van de eigen-wachtgelderbepalingen
kunnen deze denominatieve problemen zich manifesteren.
 De constatering van de Raad is in theorie correct. De situatie rond het
personeelsbeleid bij de samenwerkingsschool is echter niet anders is dan bij
de bestuurlijke fusie. In beide gevallen is sprake van bestuursaanstelling
waardoor in beide gevallen de veronderstelde problemen aan de orde kunnen
zijn.
 Ook de wettelijke voorschriften omtrent de eigen wachtgelders zijn bij
bestuurlijke fusie en bij samenwerkingsscholen dezelfde. De wetgever heeft
ook bij de bestuurlijke fusie geen nadere voorzieningen getroffen voor de
door Raad bedoelde situaties.
 Overigens zullen de geschetste problemen zich in de praktijk naar verwachting
nauwelijks voordoen. Besturen zullen immers bij de voorbereiding van een samenwerkingsschool
niet over één nacht ijs gaan en de mogelijkheid van bedoelde
problemen met het personeel hebben besproken en mogelijke oplossingen (bijvoorbeeld
het overplaatsen van personeel naar een andere school van het bestuur) al
hebben bezien. Verder is, zoals eerder gesteld, de situatie hier vergelijkbaar
met die van de bestuurlijk fusie van artikel 17 van de WPO, een mogelijkheid
die al geruime tijd bestaat. Het ministerie heeft tot nog toe geen signalen
ontvangen die er op duiden dat er zich daar problemen voordoen met personeel
dat om godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen een benoeming weigert
aan een school van dat bestuur (het gaat immers steeds om bestuursaanstellingen)
die niet van de eigen identiteit uitgaat.
 Verder zij erop gewezen dat het voortgezet onderwijs per 1 januari
2007 uit het Participatiefonds is getreden. De verplichte aansluiting van
VO-scholen bij het fonds en daarmee de instroomtoets voor wachtgelders zijn
komen te vervallen. Ook de wettelijke voorschriften inzake de vermindering
op de vergoeding in verband met het niet benoemen van eigen wachtgelders
(de zogenaamde eigen-wachtgelderbepaling) zijn uit de WVO geschrapt. Sinds
1 januari 2007 is sprake van een model van normatief verevenen. Daarbij
wordt 75% van de wachtgelduitkeringen collectief verevend over de instellingen
in het voortgezet onderwijs. De resterende 25% van de wachtgelduitkeringen
komt ten laste van het bevoegd gezag van de VO-school die het ontslag heeft
veroorzaakt.
 Voor het primair onderwijs is de situatie aldus. Bij ontslag (en het krijgen
van een werkloosheidsuitkering) speelt het begrip «passende arbeid»
een belangrijke rol. In beginsel bieden persoonlijke omstandigheden geen grond
om passende arbeid af te kunnen wijzen. In de Richtlijn passende arbeid 1999
(Uitleg 24 maart 1999, nr. 8/9) is bepaald: «In de onderwijssector
kan het voorkomen dat een bevoegd gezag op godsdienstige of levensbeschouwelijk
grondslag eisen stelt aan zijn werknemers, die gelet op de grondslag en doel
van de instelling, nodig zijn voor de vervulling van de functie. Een aangeboden
betrekking is dan in beginsel niet passend, indien het aanvaarden van die
betrekking in verband met deze godsdienstige of levensbeschouwelijke aspecten,
gezien de persoonlijke overtuiging van de betrokkene, in redelijkheid niet
van hem kan worden gevergd. De vraag of er een rechtvaardigingsgrond is voor
het weigeren van een op zich zelf passende betrekking is afhankelijk van de
feitelijke omstandigheden.»
 Het Participatiefonds toetst of een ontslag onvermijdbaar is. Als dat
niet het geval is, komen de kosten van werkloosheidsuitkeringen niet ten laste
van het schoolbestuur. In artikel 184, vierde lid, van de Wet op het primair
onderwijs is echter geregeld: «De rechtspersoon stelt regels vast voor
de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd
gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in
artikel 138, derde lid. Indien het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur
van de centrale dienst zich beroept op overwegingen van godsdienstige of levensbeschouwelijke
aard, betrekt de rechtspersoon die overwegingen bij de beoordeling van een
in de eerste volzin bedoeld verzoek.»
 Het Participatiefonds heeft dat gedaan in het Reglement Participatiefonds
voor het Primair Onderwijs. In artikel 9 daarvan staat dat toewijzing van
het vergoedingsverzoek op basis van ontslag op grond van denominatie zich
voordoet indien het bevoegd gezag aantoont waarom betrokkene naar het oordeel
van het bevoegd gezag, niet langer kan functioneren overeenkomstig de grondslag
en doelstelling van de instelling.
 Daarnaast is er in het primair onderwijs de toepassing van de eigen-wachtgelderbepaling
van artikel 138 WPO: het voorbijgaan aan een (voormalig) personeelslid in
verband met diens godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging. Besturen
die hier onoplosbare problemen ondervinden zullen ongetwijfeld een verzoek
om ontheffing indienen bij CFI. CFI zal elk geval op zijn merites beoordelen.
De huidige regeling van artikel 138, zesde en zevende lid, van de WPO zal
hier voldoende ruimte voor bieden.
 Vijfde lid
 Tijdens het Algemeen Overleg op 18 januari 2001 over het advies Samen
verder van de Onderwijsraad is opgemerkt, dat in de wettelijke regeling van
de samenwerkingsschool waarborgen worden opgenomen ten aanzien van het toezicht
op zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs (Kamerstukken II 2000/01,
27 400 VIII, nr. 62, p. 6). Met het vijfde lid wordt er in
voorzien dat de oprichtende of de daartoe aangewezen rechtspersonen (bijvoorbeeld
een organisatie die de instandhouding van het onderwijs van een bepaalde richting
bevordert) toezicht houden op het behoud van de identiteit, overeenkomstig
hetgeen is bepaald in de statuten van de stichting die de samenwerkingsschool
in stand houdt.
 Een vergelijkbaar voorschrift voor het openbaar onderwijs is niet nodig
omdat dit wetsvoorstel reeds bepalingen bevat om er in te voorzien dat door het gemeentebestuur toezicht wordt gehouden op het openbare karakter
van de samenwerkingsschool voor zover het openbaar onderwijs betreft.
 Zesde lid
 In dit lid is voorgeschreven waarin de statuten in ieder geval moeten
voorzien. Daarbij is zoveel mogelijk aangesloten bij de voorschriften omtrent
de stichting die een openbare school in stand houdt, en de stichting die een
openbare en een bijzondere school in stand houdt (bestuurlijke fusie).
 Opgemerkt zij dat volgens onderdeel b in de statuten wordt voorzien in
een evenwichtige zeggenschapsverdeling wat betreft het bestuur, maar dat een
vergelijkbaar voorschrift met betrekking tot het personeelsbeleid ontbreekt.
De Onderwijsraad heeft erop gewezen dat het voorstelbaar is dat het bevoegd
gezag bij de vervulling van vacatures nu eens het openbaar onderwijs en dan
weer het bijzonder onderwijs zal willen bedienen. Dit is niet overgenomen
omdat het personeel niet wordt benoemd door de rechtspersonen die het openbaar
of bijzonder onderwijs vertegenwoordigen, maar door de stichting die de samenwerkingsschool
in stand houdt. Anders dan de bestuursleden, wordt het personeel niet benoemd
namens een richting of een namens het openbaar bestuur. Bij de benoeming van
de bestuursleden spelen de toezichthoudende rechtspersonen een veel directer
rol. Overigens kunnen de betrokken partijen bij de totstandkoming van een
samenwerkingsschool uiteraard wel zelf voorzien in een regeling in de statuten
zoals de Onderwijsraad heeft voorgesteld.
 Zevende lid
 De waarborgen die in dit lid zijn opgenomen, zijn mede nodig omdat het
aanbod en het karakter van het openbaar onderwijs gewaarborgd moeten worden.
 Achtste lid
 Een samenwerkingsschool wordt voor de toepassing van de wettelijke bepalingen
aangemerkt als een bijzondere school die uitgaat van een stichting, en waarbij
het personeel werkzaam is op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk
recht. Ook de Onderwijsraad adviseerde dit in zijn advies Samen verder. Dit
betekent dat in voorkomend geval een samenwerkingsschool bijvoorbeeld ook
aanspraak kan maken op zogenaamde overschrijdingsgelden. Dergelijke aanspraken
gelden immers voor alle niet door de gemeente in stand gehouden scholen in
een gemeente.
 Een ander gevolg van dit voorschrift is dat het bevoegd gezag van een
samenwerkingsschool zich moet aansluiten bij een commissie van beroep. Ook
de Onderwijsraad adviseerde dit in zijn advies Samen verder (t.a.p. p. 13).
In reactie op dit advies heeft de regering zich hierbij aangesloten (t.a.p.
p. 11).
 De regering heeft zich ook aangesloten bij de opvatting van de Onderwijsraad
dat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing dient te zijn binnen
de samenwerkingsschool (zie het advies van de Onderwijsraad Samen verder,
t.a.p. p. 7). Volgens de Onderwijsraad is het niet uitgesloten dat (het bestuur
van) de stichting waaronder een samenwerkingsschool ressorteert voor zover
het openbaar onderwijs betreft aangemerkt zal moeten worden als bestuursorgaan,
hetgeen zou betekenen dat de Awb op besluitvorming betreffende het openbaar
onderwijs van toepassing is, terwijl ter zake van handelingen en besluiten
betreffende het bijzonder onderwijs de civielrechtelijke rechtsbescherming
van toepassing is. Dat zou een buitengewoon complexe en onoverzichtelijke
situatie opleveren, temeer omdat nogal wat besluiten zowel het openbaar als
het bijzonder onderwijs betreffen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het benoemen en ontslaan van leerkrachten, die in het algemeen zowel voor
de ene als de andere «tak» ingezet moeten kunnen worden.
 Negende lid
 Dit lid bevat een regeling omtrent taakverwaarlozing. Een dergelijke regeling
is noodzakelijk in verband met de zorg voor voldoende openbaar onderwijs in
de gemeente. Slechts bij ernstge taakverwaarlozing kan worden ingegrepen.
Dit ingrijpen betekent dat de school uiteindelijk zelfs kan worden opgeheven.
Dit is een zeer zwaar middel waar uiteraard pas toe zal worden overgegaan
als eerst andere maatregelen zijn toegepast. Als zich structurele problemen
in de samenwerking aandienen, zullen diverse andere mogelijkheden eerst verkend
worden. In theorie is bijvoorbeeld denkbaar dat de maatregel daaruit bestaat
dat het bestuur wordt vervangen, dat een toezichthouder wordt aangesteld of
dat in het onderwijsproces wordt ingegrepen. De uiterste maatregel is het
opheffen van de school. Partijen zullen dat uiteraard zien aankomen, en zullen
daarom tijdig de eventuele stichting van nieuwe scholen moeten aanvragen.
 Tiende lid
 In een samenwerkingsschool werken verschillende partijen samen. Voor de
gemeente blijft de zorg voor het openbaar onderwijs een belangrijke taak.
De belangen van de gemeente en de toezichthoudende rechtspersonen hoeven niet
parallel te lopen. Beide kunnen verschillende inzichten hebben. Daarom is
een geschillencommissie wenselijk. Dit lid voorziet daarin.
 Artikel I, onderdelen F, G en H (artikelen 74, 84 en 88
WPO)
 Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.
 Artikel II, onderdeel F (artikel 71b WEC)
 Met de Regeling leerlinggebonden financiering (Stb. 2002, 631) is het
mogelijk gemaakt dat scholen die tot hetzelfde of dezelfde clusters behoren
binnen een regionaal expertisecentrum, in een scholengemeenschap tot één
school worden verenigd. Door ook de totstandkoming van samenwerkingsscholen
in dit verband mogelijk te maken wordt voorkomen dat aan het openbaar onderwijs
minder fusiemogelijkheden worden geboden dan het bijzonder onderwijs. Het
openbaar onderwijs zou anders mogelijk in een geïsoleerde positie belanden.
 Artikel II, onderdeel G (artikel 75 WEC)
 Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.
 Artikel III, onderdeel F (artikel 71 WVO)
 Zie paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
voor een toelichting op de planprocedurele aspecten bij de samenwerkingsschool.
 Artikel IV (artikel 13 en 14 WMS)
 Ouders moeten het onderwijs kunnen kiezen dat voldoet aan hun behoefte.
De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) regelt de onderwerpen
waarover ouders advies- of instemmingsbevoegdheid hebben. Overeenkomstig hetgeen
tijdens het Algemeen Overleg op 18 januari 2001 is toegezegd (Kamerstukken
II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 62, p. 7), wordt met de wijziging van
de WMS de rol van de ouders versterkt door te voorzien in een instemmingsrecht
in plaats van een adviesrecht bij de besluitvorming over de totstandkoming
van een samenwerkingsschool. Deze versterking van de rol van de ouders bij
de totstandkoming van samenwerkingsscholen werd tijdens het Algemeen Overleg
op 18 januari 2001 tevens wenselijk geacht als rem op te vergaande schaalvergroting.
 Artikel V (Overgangsbepaling bestaande samenwerkingsscholen)
 In de discussie rond de wettelijke regeling voor samenwerkingsscholen
is het reeds bestaan van samenwerkingsscholen steeds een argument geweest
voor een wettelijke regeling. Steeds is benadrukt dat er voor deze scholen,
die als sinds een aantal jaren een maatschappelijke realiteit zijn, een passende
oplossing zal komen. Met dit wetsvoorstel wordt die geboden.
 In de discussie over de bestaande samenwerkingsscholen moet onderscheid
worden gemaakt in:
 a. scholen waarin op grond van huidige wetgeving (in het bijzonder artikel
84 WPO) openbaar en bijzonder onderwijs reeds in één school
samenwerken, en
 b. scholen waarbij dat formeel niet het geval is, maar die wel aangeven
zowel openbaar als bijzonder onderwijs aan te bieden, hetgeen ook –
bijvoorbeeld statutair – is vastgelegd of anderszins blijkt. Het kan
daarbij zowel om publiekrechtelijke als om privaatrechtelijke samenwerkingsvormen
gaan.
 
 Ad a. De onderwijswetgeving kent thans reeds de mogelijkheid dat het onderwijs
aan een openbare school wordt uitgebreid met bijzonder onderwijs of dat het
onderwijs aan een bijzondere school wordt uitgebreid met openbaar onderwijs
(vergelijk artikel 84 WPO). Deze mogelijkheid werd in 1993 opgenomen met de
wet tot wijziging van het stelsel van stichtingsnormen en opheffingsnormen
(«toerusting en bereikbaarheid»). Deze scholen krijgen nu zes
maanden de tijd om hun bestuursvorm zodanig aan te passen dat zij voldoen
aan de voorwaarden die gelden voor een samenwerkingsschool, zoals opgenomen
in artikel 17a WPO. Gelet op het feit dat deze scholen op grond van artikel
84 van de WPO, onderscheidenlijk het toenmalige artikel 63a van de Wet op
het basisonderwijs tot stand zijn gekomen en formeel reeds zijn uitgebreid
met openbaar of bijzonder onderwijs, geldt op grond van de overgangsregeling
voor deze scholen niet de eis dat door het tot stand komen van een samenwerkingsschool
de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd
moet kunnen blijven omdat de school daardoor niet onder de opheffingsnormen
blijft of geraakt. Tevens geldt niet het instemmingsrecht van ouders/leerlingendeel
bij de besluitvorming over de totstandkoming van een samenwerkingsschool op
grond van artikel 13 WMS.
 Wanneer na de periode van zes maanden alsnog zou worden besloten om een
samenwerkingsschool in de zin van de wet te worden, zal aan alle eisen moeten
worden voldaan waaraan ook nieuw te vormen samenwerkingsscholen moeten voldoen.
 
 Ad b. De tweede categorie scholen betreft de scholen die niet op grond
van artikel 84 van de WPO, onderscheidenlijk het toenmalige artikel 63a van
de Wet op het basisonderwijs tot stand zijn gekomen, maar die wel aangeven
zowel openbaar als bijzonder onderwijs aan te bieden, hetgeen ook –
bijvoorbeeld statutair – is vastgelegd of anderszins blijkt. Het kan
daarbij zowel om publiekrechtelijke als om privaatrechtelijke samenwerkingsvormen
gaan. Deze scholen komen zowel voor in het primair onderwijs
als in het voortgezet onderwijs. Zij zijn thans juridisch ofwel een openbare
school ofwel een bijzondere school.
 Een specifieke overgangsregeling hoeft voor deze scholen niet te worden
getroffen als gevolg van de verruiming van de reikwijdte van het wetsvoorstel én
omdat alleen getoetst wordt aan de opheffingsnormen. Ook wordt niet getoetst
aan de eis dat de bekostiging gedurende ten minste 20 jaar zou moeten kunnen
worden voorgezet (vergelijk artikel 84 WPO). De wettelijke regeling voor nieuwe
samenwerkingsscholen is daardoor zodanig dat deze ook passend is voor de bestaande
samenwerkingsscholen. Wanneer de eis dat de continuïteit van het openbaar
of het bijzonder onderwijs gehandhaafd moet kunnen blijven, voor die bestaande
scholen niet zou gelden, zou dit kunnen leiden tot strategisch gedrag (bijvoorbeeld
door aan te geven dat naast openbaar onderwijs ook onderwijs van een bepaalde
richting wordt aangeboden om aldus leerlingen van andere scholen aan te trekken
of dreigende opheffing te voorkomen door als laatste school van een richting
aangemerkt te kunnen worden).
 Zoals gezegd gelden voor die bestaande scholen dezelfde eisen als de eisen
die gelden voor nieuwe samenwerkingsscholen omdat de regels ook voor die bestaande
scholen een adequate voorziening bieden.
 
 De Raad van State heeft in zijn advies geconstateerd dat als de overgangsbepaling
is uitgewerkt, er twee soorten scholen over blijven. Enerzijds samenwerkingsscholen
in de zin van artikel 23 Grondwet en dit wetsvoorstel en anderzijds, al naar
gelang de rechtsvorm, openbare scholen of bijzondere scholen met een eigen
identiteit. Deze constatering is juist. Dit wetsvoorstel maakt immers geen
inbreuk op bestaande vormen van samenwerking. Schoolbesturen hoeven hun statuten
niet te wijzigen na aanvaarding van dit wetsvoorstel. Zij worden dan echter
geen samenwerkingsschool in de zin van de wet. Dit betekent dat in de toekomst
zowel samenwerkingsscholen kunnen voorkomen die voldoen aan de wettelijke
eisen die daarvoor gelden, en daarnaast scholen die zich samenwerkingsschool
noemen, maar die dat in juridische zin niet zijn. Er is overwogen om die laatste
variant uit te sluiten. Daarvoor is echter niet gekozen omdat dat niet uitvoerbaar
zou zijn geweest. Per situatie zou overwogen moeten worden in hoeverre de
concrete samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs toegestaan zou
zijn. Het zou te ver gaan om allerlei vormen van samenwerking waar in de praktijk
behoefte aan bestaat, te toetsen en vervolgens mogelijk te verbieden. Het
wetsvoorstel verandert dus, ook na uitwerken van de overgangsbepaling, niets
aan de bestaande mogelijkheden tot samenwerken. Zoals ook thans het geval
is, blijft het bij alle vormen van samenwerking anders dan in de vorm van
een samenwerkingsschool als bedoeld in de wet, dan echter formeel steeds gaan
om een openbare óf een bijzondere school. Daarvoor gelden evenals nu
het geval is, alle wettelijke voorschriften die gelden voor openbare respectievelijk
bijzondere scholen.
 
 De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 S. A. M. Dijksma
 De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 J. M. van Bijsterveld-Vliegenthart