Brief van de commissie voor de Rijksuitgaven over evaluatie kwaliteit suppletoire begrotingswetten
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2015-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2014-2015
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 31 865
 
 Verbetering verantwoording en begroting
 
 
 Nr. 66
 BRIEF VAN DE COMMISSIE VOOR DE RIJKSUITGAVEN
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 12 februari 2015
 Op verzoek van de commissie voor de Rijksuitgaven heeft het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de suppletoire begrotingswetten bij de Najaarsnota 2014.
 In haar procedurevergadering van 12 februari 2015 heeft de commissie voor de Rijksuitgaven besloten de notitie, waarin de bevindingen en aanbevelingen van het BOR zijn neergelegd, tot haar notitie te maken (als bijlage bij deze brief opgenomen) en de Minister van Financiën om een beleidsmatige reactie op de notitie te vragen.
 
 
 
 
 De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,
 
 Harbers
 
 
 
 De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven,
 
 Groen
 
 
 
 
 
 Bijlage
 BOR-NOTITIE ANALYSE KWALITEIT SUPPLETOIRE BEGROTINGSWETTEN 2014
 
 Inleiding
 Suppletoire begrotingswetten zijn belangrijk omdat de Kamer via deze wetten gevraagd wordt goedkeuring te geven aan wijzigingen in de begroting. Suppletoire begrotingswetten moeten daarom goed leesbaar zijn en duidelijkheid geven over de aard, omvang, achtergrond en gevolgen van de voorgestelde begrotingsmutaties.
 In de procedurevergadering van 4 september 2014 heeft de commissie voor de Rijksuitgaven het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) van de Tweede Kamer gevraagd een analyse te maken van de kwaliteit van de suppletoire begrotingswetten bij de Najaarsnota 2014. De bevindingen en aanbevelingen van het BOR vindt u in deze notitie.
 
 Box 1. Wat zijn suppletoire begrotingswetten?
 Als een Minister wil afwijken van de bedragen die in een begrotingswet zijn vastgesteld, dan is een suppletoire begrotingswet nodig. Suppletoire wetten zijn begrotingsaanpassingen die aan de Kamer worden voorgelegd.
 De 1e suppletoire begrotingswet van ieder ministerie geeft de veranderingen weer ten opzichte van de (na Prinsjesdag) goedgekeurde begrotingen. Deze wet hoort bij de Voorjaarsnota, die de Minister van Financiën uiterlijk op 1 juni bij de Kamer indient.
 De 2e suppletoire begrotingswet geeft de veranderingen weer ten opzichte van de 1e suppletoire wet. De 2e suppletoire begroting hoort bij de Najaarsnota, die de Minister van Financiën uiterlijk op 1 december naar de Kamer stuurt.
 
 Leeswijzer
 Deze analyse bestaat uit vijf paragrafen:
 
 
 −
 §1 gaat in op de verschillende ondergrenzen waarboven ministeries begrotingsmutaties al dan niet toelichten;
 
 
 −
 §2 behandelt de noodzaak van het toelichten van technische mutaties;
 
 
 −
 §3 gaat in op de vraag welke overzichtstabellen de meest gewenste informatie bieden om mutaties gedurende het begrotingsjaar in beeld te brengen;
 
 
 −
 §4 behandelt de informatie over agentschappen in suppletoire begrotingswetten;
 
 
 −
 §5 gaat in op de kwaliteit van toelichtingen op de mutaties.
 
 
 
 
 1.
 Ondergrenzen voor het toelichten van mutaties
 
 
 Samenvatting
 Ministeries bepalen zelf of zij een ondergrens hanteren voor het toelichten van mutaties. Er bestaan grote verschillen tussen ministeries. Het Ministerie van V&J licht bijvoorbeeld alleen mutaties toe wanneer deze meer dan € 5 miljoen bedragen; het Ministerie van OCW licht alle mutaties boven de € 2,2 miljoen toe. Het hanteren van ondergrenzen vergroot de focus en leesbaarheid van suppletoire wetten, maar leidt er ook toe dat de Kamer geregeld geen inzicht krijgt in grote financiële verschuivingen.
 De commissie I&M heeft naar aanleiding van het rapport van de tijdelijke commissie Onderhoud en Innovatie Spoor afspraken gemaakt over de bij het Infrafonds en Deltafonds te hanteren ondergrenzen (zie §1.3). Onderzocht zou kunnen worden in hoeverre de methodiek bij deze fondsen ook toegepast kan worden bij andere ministeries, zodat een uniforme richtlijn geldt voor alle mutaties in suppletoire begrotingswetten.
 Aanbeveling 1
 De Minister van Financiën verzoeken a) te analyseren of en zo ja, op welke wijze de bij het Infrastructuurfonds en Deltafonds gehanteerde methodiek van ondergrenzen kan worden toegepast bij andere ministeries en b) de Kamer hierover een voorstel te doen.
 
 
 
 1.1
 Ministeries kiezen zelf ondergrenzen voor het toelichten van mutaties
 
 Bij het opstellen van de suppletoire begrotingswetten volgen ministeries door het Ministerie van Financiën aangereikte regels en richtlijnen omtrent de inhoud en de vormgeving. Deze staan in de Rijksbegrotingsvoorschriften. De Rijksbegrotingsvoorschriften worden niet aan de Kamer voorgelegd, maar zijn wel via internet te raadplegen.1www.rbv.minfin.nl.
 Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften moeten beleidsmatig relevante mutaties aan de Kamer worden voorgelegd en waar zinvol en relevant ook worden toegelicht. Mutaties met een kleine omvang hoeven niet te worden toegelicht. De afzonderlijke ministeries bepalen zelf de ondergrens die zij hiervoor hanteren. Zij hoeven niet aan te geven welke overwegingen aan de keuze van de ondergrens ten grondslag liggen.
 Het toelichten van alle mutaties in een suppletoire wet geeft de Kamer veel informatie. Door een ondergrens te hanteren krijgt de informatie daarentegen weer meer focus en wordt de leesbaarheid van de wet vergroot.
 
 Tabel 1 geeft een overzicht van de gehanteerde ondergrenzen voor de toelichtingen bij uitgavenmutaties in de 2e suppletoire begrotingen van 2014.
 
 Tabel 1: Gehanteerde ondergrenzen voor mutaties bij 2e suppletoire begrotingswetten 2014
 
 
 
 
 
 
 
 
 Begroting
 
 
 Ondergrens (x € 1 mln.)
 
 
 Begrotingstotaal uitgaven1Stand 1e suppletoire begrotingen behorende bij de Voorjaarsnota 2014.(x € 1 mln.)
 
 
 
 
 
 
 IV.
 
 
 KR
 
 
 1
 
 
 262
 
 
 
 
 V.
 
 
 BuiZa
 
 
 2
 
 
 9.446
 
 
 
 
 VI.
 
 
 V&J
 
 
 5
 
 
 12.185
 
 
 
 
 VII.
 
 
 BiZa en KR
 
 
 1
 
 
 786
 
 
 
 
 VIII.
 
 
 OCW
 
 
 2,2
 
 
 36.010
 
 
 
 
 IX.
 
 
 Financiën
 
 
 «grote mutaties»
 
 
 10.508
 
 
 
 
 X.
 
 
 Defensie
 
 
 alle mutaties
 
 
 7.887
 
 
 
 
 XII.
 
 
 I&M
 
 
 Alle verplichtingen mutaties
 
 
 10.027
 
 
 
 
 XIII.
 
 
 EZ
 
 
 3
 
 
 5.112
 
 
 
 
 XV.
 
 
 SZW
 
 
 alle mutaties
 
 
 33.361
 
 
 
 
 XVI.
 
 
 VWS
 
 
 3
 
 
 14.852
 
 
 
 
 XVII.
 
 
 BuHa-OS
 
 
 2
 
 
 2.673
 
 
 
 
 XVIII.
 
 
 WenR
 
 
 1
 
 
 3.508
 
 
 
 
 A.
 
 
 Infrafonds
 
 
 aangepast
 
 
 6.267
 
 
 
 
 B.
 
 
 Gemeentefonds
 
 
 alle mutaties
 
 
 18.485
 
 
 
 
 C.
 
 
 Provinciefonds
 
 
 alle mutaties
 
 
 1.247
 
 
 
 
 F.
 
 
 Diergezondh. fonds
 
 
 alle mutaties
 
 
 20
 
 
 
 
 H.
 
 
 BES-fonds
 
 
 1
 
 
 32
 
 
 
 
 J.
 
 
 Deltafonds
 
 
 aangepast
 
 
 1.217
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.2
 Ondergrenzen belemmeren soms het inzicht in mutaties
 
 De meeste ministeries houden een ondergrens aan voor het toelichten van mutaties, variërend van € 1 miljoen tot € 5 miljoen. Andere ministeries, zoals Defensie, SZW en I&M lichten daarentegen alle mutaties toe.2Voor het Ministerie van Infrastructuur en Milieu geldt dit voor de mutaties bij verplichtingen, niet bij uitgaven. Hoewel de ondergrenzen ogenschijnlijk niet veel van elkaar afwijken, kunnen deze in relatieve zin wel erg verschillen tussen departementen. De volgende alinea’s gaan hierop in.
 
 
 −
 Het Ministerie van V&J kiest er bijvoorbeeld voor een ondergrens van € 5 miljoen te hanteren (en voorziet mutaties daarom enkel van een toelichting wanneer deze meer dan € 5 miljoen bedragen), terwijl het Ministerie van OCW juist kiest mutaties boven de € 2,2 miljoen toe te lichten. Dit is opvallend, omdat de begrotingsuitgaven van het Ministerie van OCW drie keer hoger zijn dan die van het Ministerie van V&J.
 
 
 −
 Bij de suppletoire begrotingswet van BuHa-OS geeft de Minister aan een mutatie pas toe te lichten wanneer deze ten minste 10 procent omvat van het artikel en minimaal € 2 miljoen bedraagt. Deze gekozen grens zorgt ervoor dat zeer weinig mutaties worden toegelicht. Zo is er bij artikel 2 «Duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid en water» slechts één toelichting opgenomen en wordt de verlaging van de bijdrage aan Duurzame Handel en Solidaridad van € 25 naar € 0 miljoen niet toegelicht. Bij artikel 3 «Sociale vooruitgang» staat geen enkele toelichting, terwijl er omvangrijke mutaties zijn zoals het met € 15 miljoen verlagen van de bijdrage aan een programma voor reproductieve gezondheid (van € 48 miljoen naar € 33 miljoen). In beide gevallen wordt de 10% grens niet gehaald waardoor de mutaties niet worden toegelicht.
 
 
 −
 Het Ministerie van Financiën geeft aan mutaties toe te lichten wanneer dit «grote programmamutaties» betreft. Wat de definitie van groot is, is niet duidelijk.
 
 
 
 
 
 1.3
 De commissie I&M heeft afspraken gemaakt over ondergrenzen
 
 Het Infrastructuurfonds en het Deltafonds kennen een ondergrens die gedetailleerder is dan die bij begrotingen. Deze ondergrens vloeit voort uit een aanbeveling van de Tijdelijke Commissie Onderhoud en Innovatie Spoor.3Kamerstuk 32 707, nr. 9, p. 22. Deze commissie heeft in haar rapport gesteld dat de Kamer door de vele verschuivingen van budgetten op de onderwerpen beheer en onderhoud het overzicht verloor. Daarop hebben zij aanbevolen de ondergrens zoals gehanteerd bij aanlegprojecten ook op beheer en onderhoud toe te passen. De commissie I&M heeft deze aanbeveling overgenomen. De norm die bepaalt of een mutatie wordt toegelicht is als volgt:
 
 
 
 
 
 
 
 
 Begrotingsbedrag
 
 
 
 
 Verschil
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 < € 4,5 miljoen
 
 
 > 50%
 
 
 
 
 € 4,5 – € 22,5 miljoen
 
 
 > € 2,5 miljoen
 
 
 
 
 > € 22,5 miljoen
 
 
 > 10%
 
 
 
 
 > € 50 miljoen
 
 
 > € 5 miljoen
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.4
 Mogelijk is de methode van I&M ook toepasbaar bij andere ministeries
 
 Onderzocht zou kunnen worden in hoeverre de methodiek bij het Infrastructuurfonds en het Deltafonds ook toepasbaar is bij andere ministeries, en wat hierbij de voor- en nadelen zijn. Daarbij zou goed bekeken moeten worden welke bedragen en percentages bij de verschillende departementen gehanteerd moeten worden om de in deze paragraaf genoemde bezwaren (zoals weinig toelichtingen bij BuHa-OS) weg te nemen.
 
 
 
 
 2.
 Mutaties van technische aard
 
 
 Samenvatting
 In suppletoire begrotingswetten staan niet alleen beleidsintensiveringen, bezuinigingen, mee- en tegenvallers, maar ook mutaties van technische aard. Technische mutaties worden nu niet toegelicht, terwijl deze dikwijls van substantiële omvang zijn. Daarmee accordeert de Kamer een (als technisch gekwalificeerde) mutatie zonder daarvan enige achtergrond te kennen, en zonder het technische karakter vast te kunnen stellen.
 Aanbeveling 2
 De Minister verzoeken bij substantiële4Voor de afweging van «substantieel» zouden de normen kunnen gelden zoals voorgesteld in §1. technische mutaties duidelijk te motiveren waarom het een technische mutatie betreft, via een korte toelichting.
 
 
 
 2.1
 Geen toelichting bij technische mutaties: onduidelijk wat Kamer accordeert
 
 Technische mutaties zijn mutaties zonder beleidsmatige of financiële consequenties en hoeven volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften niet te worden toegelicht. Ministers bepalen zelf wanneer ze de kwalificatie «technisch» aan een mutatie geven. Omdat zij niet verplicht zijn een toelichting op deze mutaties te geven, kan de Kamer niet controleren of een technische mutatie ook daadwerkelijk technisch van aard is. De Kamer accordeert daarmee (als technisch gekwalificeerde) mutaties zonder de achtergrond ervan te kennen. Een voorbeeld uit de 2e suppletoire begroting van Financiën:
 
 
 −
 «Het BTW Compensatiefonds kent een mutatie van € 85,7 miljoen als gevolg van enkele overhevelingen naar het Gemeente- en Provinciefonds en een «technische mutatie».5Kamerstuk 34 085 IX, nr. 2, p. 13.
 
 
 Een korte toelichting, met een uitleg over de achtergrond van de technische mutatie, geeft de Kamer meer inzicht in wat zij accordeert. Een voorbeeld waar dit wel gebeurt is de technische mutatie bij de belasting- en invorderingsrente uit de 2e suppletoire begroting van Financiën. De technische mutatie, waarbij er zowel € 160 miljoen minder ontvangsten als € 160 miljoen minder uitgaven zijn, wordt als volgt toegelicht:
 
 
 −
 «De belasting- en invorderingsrente wordt zowel bij de uitgaven als de (niet-belasting)ontvangsten bijgesteld. (…) De rente-taakstelling uit het Regeerakkoord Rutte I is indertijd per abuis als één gesaldeerde mutatie verwerkt in de begroting, terwijl de maatregel feitelijk tot mutaties bij zowel de rente-ontvangsten als de rente-uitgaven heeft geleid. In 2015 zal een meerjarige herijking van de ramingen plaatsvinden.»6Kamerstuk 34 085 IX, nr. 2, p. 5–6.
 
 
 Alhoewel bovenstaande toelichting nog wel vereenvoudigd en verduidelijkt kan worden (zie §5), geeft de Minister in ieder geval wel informatie over de achtergrond van de technische mutatie, zonder dat hier veel extra toelichting voor nodig is.
 
 
 
 
 3.
 Overzichtstabellen
 
 
 Samenvatting
 Ministeries gebruiken in de suppletoire begrotingswetten verschillende overzichtstabellen om de mutaties gedurende het begrotingsjaar in beeld te brengen. De tabel die het Ministerie van I&M momenteel gebruikt (zie §3.1, tabel «Artikel 15 OV-keten»), biedt betere informatie dan die van andere ministeries. Het overnemen van deze I&M-tabel bij andere ministeries leidt niet tot extra administratieve lasten.
 Aanbeveling 3
 De Minister van Financiën verzoeken bij alle suppletoire wetten het uitgebreidere overzichtsmodel van het Ministerie van I&M te gebruiken.
 
 
 
 3.1
 Verschillende overzichtstabellen
 
 Ministeries gebruiken in de suppletoire begrotingswetten verschillende overzichtstabellen. Vrijwel alle ministeries hanteren het hier onderstaande model.
 Artikel 3. Voortgezet onderwijs
 Budgettaire gevolgen van beleid
 
 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 3 (bedragen x € 1.000)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Stand oorspronkelijk vastgestelde begroting 2014
 
 
 Stand 1e suppletoire begroting 2014
 
 
 Mutaties 2e suppletoire begroting 2014
 
 
 Stand 2e suppletoire begroting 2014
 
 
 
 
 
 
 
 Verplichtingen
 
 
 
 
 7.263.617
 
 
 
 
 7.553.803
 
 
 
 
 295.539
 
 
 
 
 7.849.342
 
 
 
 
 
 Waarvan garantieverplichtingen
 
 
 
 22.898
 
 
 3.475
 
 
 26.373
 
 
 
 
 
 Totale uitgaven
 
 
 
 
 7.263.617
 
 
 
 
 7.286.168
 
 
 
 
 28.864
 
 
 
 
 7.315.032
 
 
 
 
 
 Waarvan juridisch verplicht
 
 
 99,92%
 
 
 
 
 99,9%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bekostiging
 
 
 
 
 7.132.667
 
 
 
 
 7.136.381
 
 
 
 
 21.032
 
 
 
 
 7.157.413
 
 
 
 
 
 •
 
 
 Hoofdbekostiging
 
 
 6.755.902
 
 
 6.760.414
 
 
 21.032
 
 
 6.781.446
 
 
 
 
 
 – 
 
 
 Bekostiging voortgezet onderwijs lumpsum
 
 
 6.743.095
 
 
 6.745.141
 
 
 23.256
 
 
 6.768.397
 
 
 
 
 
 – 
 
 
 Bekostiging Caribisch Nederland
 
 
 12.807
 
 
 15.273
 
 
 – 2.224
 
 
 13.049
 
 
 
 
 
 Het Ministerie van I&M gebruikt een ander model dat meer en betere informatie geeft.
 Artikel 15 OV-keten
 
 Budgettaire gevolgen van beleid: Najaarsnota 2014 (Bedragen in EUR 1.000)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 15 
 
 
 
 
 OV-keten
 
 
 
 Stand ontwerpbegroting
 
 
 Mutaties via NvW en amendement
 
 
 Mutaties 1e suppletoire begroting
 
 
 Mutaties 2e suppletoire begroting:
 
 
 Mutaties 2e suppletoire begroting
 
 
 Stand 2e suppletoire begroting
 
 
 
 
 Milj.nota
 
 
 Najaarsnota
 
 
 
 
 
 
 (1)
 
 
 (2)
 
 
 (3)
 
 
 (4)
 
 
 (5)
 
 
 (6)=(4)+(5)
 
 
 (7)=(3)+(6)
 
 
 
 
 
 
 
 Verplichtingen
 
 
 
 
 5.734 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 3.107 
 
 
 
 
 7.209 
 
 
 
 
 17.451 
 
 
 
 
 24.660 
 
 
 
 
 33.501 
 
 
 
 
 
 
 Uitgaven:
 
 
 
 
 7.531 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 1.500 
 
 
 
 
 7.209 
 
 
 
 
 906 
 
 
 
 
 8.115 
 
 
 
 
 17.146 
 
 
 
 
 
 
 Waarvan juridisch verplicht
 
 
 
 
 33%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 90%
 
 
 
 
 
 
 15.01
 
 
 
 
 Openbaar vervoer
 
 
 
 
 7.531 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 1.500 
 
 
 
 
 7.209 
 
 
 
 
 906 
 
 
 
 
 8.115 
 
 
 
 
 17.146 
 
 
 
 
 
 15.01.01
 
 
 Opdrachten
 
 
 5.252
 
 
 0
 
 
 1.625
 
 
 7.640
 
 
 906
 
 
 8.546
 
 
 15.423
 
 
 
 
 15.01.02
 
 
 Subsidies
 
 
 1.284
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 – 575
 
 
 0
 
 
 – 575
 
 
 709
 
 
 
 
 15.01.03
 
 
 Bijdrage aan agentschappen
 
 
 995
 
 
 0
 
 
 – 125
 
 
 144
 
 
 0
 
 
 144
 
 
 1.014
 
 
 
 
 
 
 – waarvan bijdrage aan RWS
 
 
 
 
 995 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 – 125 
 
 
 
 
 144 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 144 
 
 
 
 
 1.014 
 
 
 
 
 
 
 
 Ontvangsten
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 0 
 
 
 
 
 122 
 
 
 
 
 122 
 
 
 
 
 122 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.2
 Voordelen van het I&M-model
 
 Alhoewel de tabel van het Ministerie van I&M ingewikkelder oogt, heeft deze tabel enkele voordelen. Alvorens hierop in te gaan, geven we in box 2 eerst een nadere uitleg over de informatie die in de 2e suppletoire wet staat en de samenhang daarmee met de begroting.
 
 Box 2. Informatie in de 2e suppletoire wet 2014 staat deels al in begroting 2015
 
 
 Voorjaar 2014: Kamer accordeert 1e wijziging van de begroting
 
 Door akkoord te gaan met de 1e suppletoire begroting 2014 wijzigt de Kamer de begroting 2014 (ingediend in september 2013) voor de eerste keer.
 
 Zomer 2014: Kamer ontvangt nieuwe uitvoeringsinformatie, maar accordeert nog niet
 In september 2014 ontvangt de Kamer de begrotingen voor 2015, waarin de plannen voor 2015 en verder staan. De Kamer accordeert dan alleen de uitgaven voor 2015. In de begroting 2015 staat – naast voorstellen voor 2015 en verder – ook uitvoeringsinformatie over het jaar 2014. De Kamer accordeert deze uitvoeringsinformatie dan nog niet, maar kan er uiteraard al wel over debatteren.
 Najaar 2014: Kamer accordeert 2e wijziging van de begroting
 De Kamer wijzigt in december 2014 – door akkoord te gaan met de 2e suppletoire begroting – de begroting 2014 voor de tweede keer. In deze 2e suppletoire begroting accordeert de Kamer dus de uitvoeringsmutatie over 2014 die reeds in de begroting 2015 was gemeld, plus de aanvullende uitvoeringsmutaties die na Prinsjesdag zijn opgetreden.
 
 Door in de 2e suppletoire begrotingswet 2014 aan te geven welke uitvoeringsmutaties al in de ontwerpbegroting 2015 hebben gestaan (zie bovenstaande tabel, kolom 4) wordt inzichtelijk welke informatie nieuw is voor de Kamer (kolom 5) en welke informatie mogelijk al betrokken is bij eerdere debatten of feitelijke vragen (kolom 4).
 De Kamer kan daarnaast gemakkelijker nagaan welke meerjarige consequenties een mutatie heeft; meerjarige consequenties staan immers wel in de begroting (waarnaar dan wordt verwezen), maar niet in de 2e suppletoire wet (die alleen over uitvoeringsmutaties van het lopende jaar gaat).
 De tabel van I&M geeft bovendien een beter overzicht van mutaties die eerder het jaar zijn geaccordeerd (kolom 2 en 3), zodat de Kamer gemakkelijker kan zien in hoeverre de middelen van een beleidsartikel reeds eerder dat jaar zijn gewijzigd. De tabel van OCW geeft alleen de standen van de 1e suppletoire wet weer, waardoor dit overzicht ontbreekt.
 
 
 
 
 4.
 Informatie over agentschappen
 
 
 Samenvatting
 De meeste ministeries geven in de suppletoire begrotingswetten geen apart overzicht van de mutaties bij agentschappen; EZ en I&M doen dit bijvoorbeeld wel. Een overzicht van de mutaties die bij de agentschappen plaatsvinden kan nuttig zijn als deze – zoals bij sommige agentschappen nu het geval is – verspreid in de suppletoire wet worden weergegeven. Bij agentschappen die uit één begrotingsartikel worden gevoed, biedt dit minder meerwaarde.
 Aanbeveling 4
 De Minister van Financiën vragen om bij agentschappen die vanuit verschillende begrotingsartikelen worden gevoed, een extra bijlage in de suppletoire wet op te nemen waarin de totale mutatie van het agentschap staat, inclusief een toelichting hierop.7Voor een ondergrens hierbij zouden de normen kunnen gelden zoals voorgesteld in §1.
 Bestaande afspraken tussen vakcommissies en ministeries hieromtrent handhaven, als deze reeds verder gaan dan de bovenstaande aanbeveling (zoals bij de commissie EZ).
 
 
 
 4.1
 Informatie over agentschappen niet altijd inzichtelijk
 
 Bijna alle departementen hebben één of meer agentschappen.
 
 Box 3. Wat is een agentschap?
 Een agentschap is een uitvoerend onderdeel van een ministerie dat intern verzelfstandigd is. Er zijn momenteel 38 agentschappen.8Zie http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijksoverheid/agentschappen/lijst-agentschappen. Agentschappen hebben een bepaalde mate van autonomie, maar de ministeriële verantwoordelijkheid is niet ingeperkt. Ze hebben een eigen administratie en een resultaatgericht sturingsmodel.9Uit: Toegang tot de Rijksbegroting (2013). Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering. Er is een financiële relatie tussen het agentschap en het moederdepartement. Bekende voorbeelden van agentschappen zijn Rijkswaterstaat, KNMI (I&M), Dienst Justitiële Inrichtingen (V&J) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (EZ).
 
 De budgettaire positie van agentschappen wordt uitvoerig beschreven in alle departementale begrotingen en jaarverslagen via een aparte agentschapsparagraaf. De meeste ministeries geven in de suppletoire begrotingswetten geen actualisatie van deze agentschapsparagraaf, andere ministeries doen dit wel (zie de tabel voor enkele voorbeelden). Bij het Ministerie van EZ was de aparte agentschapsparagraaf in iedere suppletoire begroting het gevolg van een toezegging van de voormalige Staatssecretaris in een debat over voortdurend stijgende uitgaven bij enkele agentschappen van het ministerie.10Kamerstuk 33 000 XIII, nr. 156, p. 5. De commissie EZ wenste meer informatie om de grip op de financiën te vergroten.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Departement
 
 
 Agentschappen, o.a.1Per ministerie zijn in deze tabel een of twee agentschappen opgenomen.
 
 
 Agentschapsparagraaf
 
 
 
 
 
 
 BuZa/BuHa-OS
 
 
 CBI
 
 
 nee
 
 
 
 
 V&J
 
 
 IND, DJI
 
 
 nee
 
 
 
 
 BZK
 
 
 RGD, Logius
 
 
 nee
 
 
 
 
 OCW
 
 
 DUO
 
 
 nee
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 DRZ
 
 
 nee
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 DTO, Paresto
 
 
 nee
 
 
 
 
 I&M
 
 
 Rijkswaterstaat, KNMI
 
 
 ja
 
 
 
 
 EZ
 
 
 RVO, NVWA
 
 
 ja
 
 
 
 
 SZW
 
 
 Agentschap SZW
 
 
 nee
 
 
 
 
 VWS
 
 
 CIBG
 
 
 nee
 
 
 
 
 W&R
 
 
 SSC-ICT Haaglanden
 
 
 ja
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.2
 Een extra overzicht kan in sommige gevallen nuttig zijn
 
 Is het nuttig voor alle 38 agentschappen een aparte agentschapsparagraaf op te nemen in iedere suppletoire begrotingswet? Dit hoeft niet per se het geval te zijn.
 Bij agentschappen waar de bijdrage van het moederdepartement aan dit agentschap op één begrotingsartikel verantwoord wordt, is de informatie over dit agentschap reeds samenhangend (binnen dat begrotingsartikel) weergegeven. Een extra bijlage in de suppletoire wet heeft dan minder toegevoegde waarde.
 Als de bijdrage van het moederdepartement aan het agentschap op verschillende begrotingsartikelen staat (zie box 4 voor een voorbeeld), dan kan een extra overzicht de informatievoorziening aan de Kamer verbeteren. De informatie over het agentschap wordt dan immers samenhangend en op één plek weergegeven in de suppletoire begrotingswet. Het BOR is overigens niet nagegaan bij welke van de 38 agentschappen hiervan sprake is.
 
 Box 4. De bijdrage van EZ aan RVO staat op verschillende begrotingsartikelen
 De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voert voor het Ministerie van EZ uiteenlopende taken uit: taken op het gebied innovatie (artikel 12), het ondernemingsklimaat (artikel 13), energie (artikel 14), agro- en voedselketens (artikel 16), groen onderwijs (artikel 17) en natuur (artikel 18).
 De RVO ontvangt haar financiering via de hier bovenstaande begrotingsartikelen. Omdat er aanvankelijk in de suppletoire begroting van EZ geen totaaloverzicht was bij de (voorganger van de) RVO, had de Kamer geen inzicht in de totale financiële mutatie die er in de suppletoire wet optrad. De financiële informatie werd verspreid gepresenteerd. Nu dit overzicht er wel is, kan de Kamer de geldstromen van EZ aan de RVO beter volgen.
 
 
 
 
 
 5.
 Toelichtingen op de mutaties
 
 
 Samenvatting
 De toelichtingen in de suppletoire wetten zijn over het algemeen duidelijk. Toch zijn er mutaties waarbij de toelichting beter kan. Het kan hierbij helpen meer te verwijzen naar eerdere Kamerstukken. Dit geeft de Kamer een completer beeld.
 Aanbeveling 5
 Opnieuw bij de Minister aandacht vragen voor de kwaliteit van toelichtingen in de suppletoire begrotingswetten en verzoeken welke concrete actie hij hierbij gaat ondernemen.
 
 
 
 5.1
 Toelichtingen veelal duidelijk, maar verbeteringen wenselijk
 
 Begrotingswijzigingen moeten een zodanige toelichting krijgen dat voor de Kamer duidelijk is wat de aard, omvang, achtergrond en gevolgen ervan zijn. De toelichtingen in de suppletoire wetten zijn over het algemeen duidelijk. Desondanks zijn er nog heel wat mutaties waarbij de toelichting beter kan. Hieronder volgen enkele voorbeelden.
 Weinig inzicht in achtergrond mutatie
 
 
 −
 Bij de 2e suppletoire begroting van Defensie wordt bij een afname van de ontvangsten van € 43 miljoen naar € 26 miljoen de volgende toelichting gegeven: «de lagere verwachte personele en materiële ontvangsten werken door op het uitgavenkader».11Kamerstuk 34 085 X, nr. 2, p. 19. De Kamer krijgt hiermee geen informatie over de achtergrond van deze achterblijvende ontvangsten.
 
 
 −
 In de 2e suppletoire van het Deltafonds wordt op een aantal plekken gesproken over een vertraging op een project, zonder dat de redenen daarvan worden toegelicht. Bijvoorbeeld: «De onderprogrammering leidt in 2014 tot een kasoverschot van € 81 miljoen op het realisatieprogramma waterveiligheid en van € 8 miljoen op de verkenningen- en planstudies. Daarnaast is bij maatregelen in relatie tot rivierverruiming sprake van vertraging (€ –11 miljoen)».12Kamerstuk 34 085 J, nr. 2, p. 13.
 
 
 −
 De daling van de kosten voor het onderwijs in justitiële jeugdinrichtingen wordt in artikel 1 van de 2e suppletoire begroting van OCW als volgt toegelicht: «Tevens zijn door een dalend aantal plaatsen in justitiële jeugdinrichtingen de kosten voor het onderwijs in deze inrichtingen gedaald.»13Kamerstuk 34 085 VIII, nr. 2. Het is onduidelijk of de daling van het aantal plaatsen het gevolg is van een afname in het hiervoor beschikbare budget of een gevolg van een daling van het aantal kinderen dat instroomt binnen het primair onderwijs in justitiële jeugdinrichtingen.
 
 
 Weinig inzicht in gevolgen mutatie
 
 
 −
 In de 2e suppletoire begroting van BuHa-OS dalen de uitgaven op beleidsartikel 2 met € 10 miljoen. Deze daling van € 25 miljoen naar € 15 miljoen is het gevolg van «vertragingen in een project in de Grote Meren-regio.»14Kamerstuk 34 085 XVIII, nr. 2, p. 3. Welk specifiek project het betreft en de gevolgen van deze vertraging voor de doelen daarvan worden niet toegelicht.
 
 
 −
 Bij de Dienst Justitiële Inrichtingen in de 2e suppletoire begroting van V&J wordt de volgende toelichting gegeven: «Als gevolg van capaciteitsgerelateerde maatregelen, aanpassingen in kostprijzen en andere maatregelen vindt een herschikking plaats binnen het budget van DJI zodat de financiële kaders aansluiten bij de beschikbare capaciteit.» Het is onduidelijk wat de capaciteitsgerelateerde maatregelen inhouden, evenals wat de gevolgen hiervan zijn.
 
 
 −
 Het Ministerie van I&M meldt in de 2e suppletoire begroting bij het project Partners voor Water: «Bij Najaarsnota worden de verplichtingen verhoogd als gevolg van hogere uitgaven Partners voor Water (HGIS). Dit wordt met name veroorzaakt door een versnelling van betalingen die in 2014 voldaan moeten worden».15Kamerstuk 34 085 XII, nr. 2, p. 5. Niet duidelijk is waarom deze betalingen naar voren worden gehaald en wat dit voor de meerjarige uitgaven betekent.
 
 
 −
 Bij het agentschap KNMI meldt de 2e suppletoire begroting van I&M: «De investeringskasstroom daalt als gevolg van vertraging in de realisatie van investeringen».16Kamerstuk 34 085 XII, nr. 2, p. 50. Onduidelijk is wat de oorzaak van deze vertraging is en welke gevolgen dit met zich meebrengt voor de investeringen.
 
 
 
 
 
 5.2
 Verwijzingen naar Kamerstukken kunnen helpen
 
 Toelichtingen bij mutaties in suppletoire begrotingswetten moeten zelfstandig leesbaar zijn. Omdat het moeilijk is een ingewikkelde beleidskwestie in een korte toelichting uiteen te zetten, kan het helpen in de toelichting te verwijzen naar eerdere Kamerstukken. De Kamer krijgt dan een beter overzicht van de informatie. Zie bijvoorbeeld de suppletoire begroting van BZK over de verkiezingen:
 
 
 −
 Dit betreft een budget neutrale herschikking om e-overheidsvoorzieningen van de Generieke Digitale Infrastructuur beschikbaar te houden voor 2014. De middelen voor vereenvoudiging van de procedures voor kiezers die stemmen vanuit het buitenland zou niet geheel tot besteding komen. Hierover bent u in mijn brief van 21 maart 2014 jl. geïnformeerd (Kamerstuk 33 829, nr. 3).17Kamerstuk 34 085 VII, nr. 2, p. 5.
 
 
 Dergelijke verwijzingen zouden in de suppletoire begrotingen meer toegepast kunnen worden. Het gebruik ervan is in lijn met afspraken die hierover in het kader van de huidige begrotingssystematiek Verantwoord Begroten zijn gemaakt.