Uitvoeringsnota Klimaatbeleid; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26603, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26603 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. LEESWIJZER EN SAMENVATTING 1.1 De opdracht waar wij voor staan1.2 De nota in hoofdlijnen1.3 Het advies van de VROM-raad: Transitie naar een koolstofarme
energiehuishouding1.4 Samenvatting en financiële consequenties 1.4.1. de maatregelen • het basispakketFiguur 1: Emissiereductie-effect van het basispakket in
20101Figuur 2: Trendombuiging in de CO2-emissie
ten gevolge van het basispakket Tabel 1: Sectorale emissiereducties in 2010 • het reservepakket• het vernieuwingspakket1.4.2. financiële consequentiesTabel 2: Kosten van de maatregelen in het basispakket,
miljoen gulden per jaar in 20101Tabel 3: Toewijzing van rijksmiddelen in het kader van
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid 2. INLEIDING: DE CONTEXT VAN HET KLIMAATBELEID 2.1 Het klimaatprobleem en de kennis ervan2.2 Mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor Nederland2.3 Het internationale klimaatverdrag: op weg naar een
internationale inspanning2.4 De flexibele instrumenten: Joint Implementation, Clean
Development Mechanism en emissiehandel2.5 Afspraken in de Europese UnieTabel 4: Verplichtingen van de EU-lidstaten 2.6 Nationaal beleid: een terugblik op doelstellingen,
emissies en beleidsmaatregelenFiguur 3: Emissies en doelstellingen, 1990 en 2000 Figuur 4: Ontwikkeling van de CO2-emissie met
en zonder ontkoppeling Figuur 5: Ontwikkeling reële eindverbruikersprijzen,
incl. heffingen, 1990–1997, 1990=100 Tabel 5: Ontwikkeling in emissies van broeikasgassen in
de periode 1990–2010, in Mton CO2-equivalenten13. DE 1E BUDGETPERIODE VAN HET KYOTO-PROTOCOL:
DE BELEIDSINTENSIVERING 3.1 Ontwikkeling van emissies tot 2010Figuur 6: Ontwikkeling in de emissies van broeikasgassen
1990–20101Tabel 6: Scenario kenmerken die de ontwikkeling van broeikasgasemissies
beïnvloeden 3.2 Het beleidstekort in 2010Figuur 7: Beleidstekort in 2010 Tabel 7: Beleidstekort in 2010 3.3 De beleidsintensivering: uitgangspunten en criteria3.4 De aanpak: een drietal pakketten3.5 De beleidskeuzes: een basispakket van maatregelen
en beleidsinstrumenten3.5.1 energiebesparing in de sector verkeer en vervoerFiguur 8: Ontwikkeling van de CO2-emissies
in de sector verkeer en vervoer • bevorderen van zuiniger auto's via internationale
afspraken• stimulering zuinige auto's via CO2-differentiatie
BPM en etikettering• rekeningrijden• belastingmaatregelen ter beperking van het personenverkeer
(woon-werk en zakelijk)• versterkte handhaving snelheidslimieten• in-car instrumenten• verhogen bandenspanning• projecten ten behoeve van intensivering van klimaatbeleid• overige reductiemogelijkheden• effecten en kosten van energiebesparing in de sector
verkeer en vervoerTabel 8: Energiebesparing in de sector verkeer en vervoer:
het basispakket1Figuur 9: Ontwikkeling van de CO2-emissie in
de sector verkeer en vervoer: het effect van het basispakket 3.5.2 CO2-reductie door energiebesparing in
huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales
en vastlegging in bossenFiguur 10: Ontwikkeling van de CO2-emissies,
exclusief de sector verkeer en vervoer • maatregelen bij kolencentrales• duurzame energie• zekerstelling warmtebenutting bij nieuw elektrisch
vermogen• energiebesparing in de industrie• milieuconvenant glastuinbouw• de gebouwde omgeving• energie-efficiency van apparaten• CO2-vastlegging in bossen en natuur • effecten en kosten van CO2-reductie
door energiebesparing in bedrijven en huishoudens, duurzame energie, maatregelen
bij kolencentrales en vastlegging in bossenTabel 9: CO2-reductie door energiebesparing
in huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales
en vastlegging in bossen: het basispakket1Figuur 11: Ontwikkeling van de CO2-emissie,
excl. de sector verkeer en vervoer: het effect van het basispakket 3.5.3. reducties van emissies van de overige broeikasgassenFiguur 12: Ontwikkeling in de emissies van overige broeikasgassen
 • N2O-emissies van autokatalysatoren• PFK-emissie bij de aluminiumproductie• HFK als procesemissie• HFK's en PFK's bij gebruik als alternatief voor
(H)CFK's en halonen• overige reductiemogelijkheden• financiële aspecten• effecten en kosten van maatregelen op het gebied
van de overige broeikasgassenTabel 10: Reductiemaatregelen overige broeikasgassen:
het basispakket1Figuur 13: Ontwikkeling van emissies van overige broeikasgassen:
het effect van het basispakket 3.6 Het inbouwen van zekerheid: een pakket met reserve-maatregelen3.6.1. verhoging regulerende energiebelasting3.6.2. verhoging accijnzenFiguur 14: Ontwikkeling reële benzineprijs, 1980–1998,
1980=100 3.6.3. N2O-reductie bij de chemische industrie3.6.4. CO2-opslag3.6.4. samenvatting reservepakketTabel 11: Het reservepakket 3.7 De beleidsbewaking: monitoring en rapportage 3.8 Communicatie over klimaatbeleid3.8.1. een nieuwe fase• resultatencommunicatie• inzicht in andere sectoren• samenwerking en afstemming• communicatie bij implementatie maatregelen• draagvlak voor vernieuwingspakket3.8.2. communicatie over het lange termijn klimaatbeleid3.8.3. communicatie over energiezuinig handelen en wonen4. EEN BLIK VOORUIT: VOORBEREIDING OP DE LANGE TERMIJN 4.1 Waarom een lange termijn beschouwing in een Uitvoeringsnota? 4.2 De perspectieven voor de langere termijn• Uiteindelijk zullen emissies van broeikasgassen
vergaand moeten worden gereduceerd om verstoring van het klimaatsysteem door
menselijke activiteiten te voorkomen.• Het belang van de flexibele Kyoto-instrumenten
op langere termijn is onzeker.• De rol van de overige broeikasgassen zal steeds
kleiner worden.• Voorraden van fossiele brandstoffen zullen niet
binnen afzienbare termijn opraken.• De energieprijs zal structureel laag kunnen blijven.4.3 Lange-termijn reductiepotentieel voor NederlandFiguur 15: Beleidsopgave in de lange termijn verkenning Figuur 16: Invulling van de beleidsopgave in de lange
termijn verkenning 4.4 Voorbereiding op de lange termijn: een vernieuwingspakket4.4.1 technologische vernieuwing • klimaatneutrale energiedragersFiguur 17: Van energiebron naar energiedrager Figuur 18: invloed van de olieprijs op CO2-reductiekosten
 • programma innovatieve technieken rijkshuisvesting4.4.2 instrumentele vernieuwing • korte termijn: experiment• langere termijn: emissieplafonneringTabel 12: Maatregelen in het vernieuwingspakket Afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26603Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 249 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 603Uitvoeringsnota Klimaatbeleidnr. 2NOTA1.Leeswijzer en samenvatting21.1De opdracht waar wij voor staan2 1.2De nota
in hoofdlijnen2 1.3Het advies van de VROM-raad: Transitie
naar een koolstofarme energiehuishouding3 1.4Samenvatting
en financiële consequenties4 1.4.1.de maatregelen41.4.2.financiële consequenties6    2.Inleiding:
de context van het klimaatbeleid92.1Het klimaatprobleem
en de kennis ervan9 2.2Mogelijke gevolgen van klimaatverandering
voor Nederland10 2.3Het internationale klimaatverdrag: op
weg naar een internationale inspanning10 2.4De flexibele
instrumenten: Joint Implementation, Clean Development Mechanism en emissiehandel122.5Afspraken in de Europese Unie14 2.6Nationaal
beleid: een terugblik op doelstellingen, emissies en beleidsmaatregelen17   3.De 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol:
de beleidsintensivering223.1Ontwikkeling van emissies
tot 201022 3.2Het beleidstekort in 201023 3.3De
beleidsintensivering: uitgangspunten en criteria24 3.4De
aanpak: een drietal pakketten26 3.5De beleidskeuzes: een
basispakket van maatregelen en beleidsinstrumenten27 3.5.1energiebesparing
in de sector verkeer en vervoer27 3.5.2CO2-reductie
door energiebesparing in huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen
bij kolencentrales en vastlegging in bossen33 3.5.3.reducties
van emissies van de overige broeikasgassen47 3.6Het inbouwen
van zekerheid: een pakket met reserve-maatregelen54 3.6.1.verhoging
regulerende energiebelasting54 3.6.2.verhoging accijnzen553.6.3.N2O-reductie bij de chemische industrie563.6.4.CO2-opslag57 3.6.4.samenvatting
reservepakket58 3.7De beleidsbewaking: monitoring en rapportage583.8Communicatie over klimaatbeleid61 3.8.1.een
nieuwe fase61 3.8.2.communicatie over het lange termijn
klimaatbeleid62 3.8.3.communicatie over energiezuinig handelen
en wonen63    4.Een blik vooruit: voorbereiding
op de lange termijn654.1Waarom een lange termijn
beschouwing in een Uitvoeringsnota?65 4.2De perspectieven
voor de langere termijn65 4.3Lange-termijn reductiepotentieel
voor Nederland69 4.4Voorbereiding op de lange termijn: een
vernieuwingspakket71 4.4.1technologische vernieuwing714.4.2instrumentele vernieuwing76    Afkortingen801. LEESWIJZER EN SAMENVATTING 1.1 De opdracht waar wij voor staanDe uitdaging voor het Nederlandse klimaatbeleid in de komende jaren is
tweeledig. In de eerste plaats moet de emissie van broeikasgassen in de periode
2008–2012 met 6% worden gereduceerd ten opzichte van 1990. Deze reductie
vormt de Nederlandse bijdrage aan de verdeling over de lidstaten van de EU-verplichting
die in het Kyoto-protocol van het Klimaatverdrag is overeengekomen. In de
tweede plaats moeten de fundamenten worden gelegd voor de technologische en
instrumentele vernieuwing, die nodig is wil Nederland een bijdrage kunnen
blijven leveren aan het internationale klimaatbeleid in de jaren na 2012.Een 6% reductie betekent voor Nederland in 2010 een te behalen reductie
van 50 Mton CO2-equivalenten ten opzichte van ongewijzigd beleid.
De nota beschrijft de maatregelen die in Nederland zullen worden genomen.
Deze maatregelen vormen het binnenlandse aandeel in de extra beleidsinspanning.
Het andere deel van de beleidsintensivering mag op grond van het Kyoto-protocol
door middel van de zogenaamde «flexibele instrumenten» met maatregelen
buiten Nederland bereikt worden. Het buitenlandse aandeel wordt niet ingevuld
in deze nota.Dat zal gebeuren in een 2e deel van de nota die naar verwachting
rond het eind van het jaar aan de Tweede Kamer kan worden aangeboden. Vooralsnog
wordt er vanuit gegaan dat er tegen die tijd meer duidelijkheid zal zijn over
de regels voor de inzet van de flexibele instrumenten die internationaal nog
moeten worden overeengekomen.De afspraken die in Kyoto zijn gemaakt vormen een belangrijke eerste stap
op weg naar het beheersen van door de mens veroorzaakte klimaatverandering.In de loop van de komende eeuw zullen de mondiale emissies van broeikasgassen
waarschijnlijk ten minste moeten worden gehalveerd om het klimaatprobleem
onder controle te krijgen en te houden. Wil Nederland hieraan blijven meedoen
dan zullen er fundamentele veranderingen in de energiehuishouding moeten worden
doorgevoerd. In een blik vooruit schetst de nota een aantal stappen dat nu
al gezet kan worden op weg naar een lange termijn strategie waarmee dergelijke
veranderingen op gang kunnen worden gebracht. 1.2 De nota in hoofdlijnenDe nota begint in hoofdstuk 2 met een beschrijving van de context waarin
het klimaatbeleid voor de komende jaren gevoerd moet worden. Hierbij wordt
aandacht besteed aan de huidige stand van zaken met betrekking tot zowel het
internationale als het nationale klimaatbeleid. Hoofdstuk 2 geeft tevens in
een historische terugblik aan welke invloed het beleid de afgelopen jaren
heeft gehad op de emissies in Nederland. Hieruit blijkt dat het beleid duidelijk
resultaat heeft maar onvoldoende is om de gestelde doelen te bereiken.Hoofdstuk 3 presenteert een basispakket met maatregelen die in de periode
tot 2008–2012 door de doelgroepen uitgevoerd moeten worden om de binnenlandse
emissiereductie tijdig te kunnen realiseren. Het betreft voornamelijk maatregelen
gericht op CO2-reductie door energiebesparing in alle belangrijke
sectoren, de inzet van duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales en
maatregelen gericht op de reductie van emissies van de niet-CO2-broeikasgassen.
Voorts wordt aangegeven welke beleidsinstrumenten en middelen de overheid
zal inzetten om ervoor te zorgen dat de doelgroepen deze maatregelen
ook daadwerkelijk uitvoeren.Om in de toekomst sneller dan in het verleden te kunnen inspelen op tegenvallende
ontwikkelingen wordt in hoofdstuk 3 naast het basispakket ook een pakket met
reserve-maatregelen geschetst. Deze maatregelen moeten vanaf nu zodanig worden
voorbereid dat zij het vereiste effect kunnen hebben in de periode 2008–2012
als de werkelijke ontwikkeling van emissies afwijkt van wat nodig is om het
binnenlandse reductie-aandeel te bereiken. Invoering is echter geen automatisme.
Een kabinetsbesluit tot werkelijke invoering van reserve-maatregelen wordt
gekoppeld aan ijkmomenten in 2002 en 2005, die ook in hoofdstuk 3 worden beschreven.
Het reservepakket bestaat uit verhoging van de regulerende energiebelasting
en van de accijnzen op motorbrandstoffen, N2O-reductie in de chemische
industrie en ondergrondse opslag van CO2 bij enkele grote industriële
bronnen.De voortgang van de uitvoering van het beleid zal worden bewaakt via een
systeem van emissie- en beleidsmonitoring. De beoogde voortgang van de beleidsvoering
wordt in actiepunten vormgegeven. De beoordeling ervan vindt plaats op de
ijkmomenten. Ook zal dan worden bekeken of externe omstandigheden zijn gewijzigd,
welke ontwikkelingen in het internationale beleid hebben plaatsgevonden en
of er nieuwe mogelijkheden voor emissiereductie zijn ontstaan.In een vooruitblik naar de langere termijn schetst hoofdstuk 4 ontwikkelingen
die van invloed zijn op de omgeving waarin klimaatbeleid in de komende decennia
zal moeten worden gevoerd. Aandachtspunten zijn de emissiereducties die uiteindelijk
nodig zijn om het doel van het Klimaatverdrag te verwezenlijken, de toekomstige
rol van de flexibele instrumenten uit het Kyoto-protocol en de na 2012 nog
resterende reductiemogelijkheden bij de overige broeikasgassen. Ook wordt
stilgestaan bij de nieuwste inzichten omtrent de voorraden van fossiele brandstoffen
en de daarmee samenhangende ontwikkeling van de energieprijzen. Mogelijkheden
om in Nederland tot vergaande CO2-reducties te komen worden kort
beschreven. De stappen die de komende tijd zullen worden gezet worden in een
vernieuwingspakket met voorbereidende maatregelen beschreven. 1.3 Het advies van de VROM-raad: Transitie naar een koolstofarme
energiehuishoudingIn december 1998 heeft de VROM-raad advies uitgebracht ten behoeve van
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, (advies 010, Transitie naar een koolstofarme
energiehuishouding). De Raad adviseert de regering oog te hebben voor
het lange-termijn-karakter van het klimaatbeleid en daarin een vernieuwing
van technologie en instrumentarium in te zetten. Tevens erkent de Raad dat
er een lange weg te gaan is alvorens deze vernieuwing haar vruchten afwerpt.
Op korte termijn is een kosteneffectieve invulling nodig voor de taakstelling
om de uitstoot met 6% te reduceren. De Raad beveelt aan nog in deze kabinetsperiode
de besluitvorming over het klimaatbeleid tot 2010 af te ronden opdat er een
redelijke kans is dat dit in 2008 zal zijn geïmplementeerd. Naast een
aparte reactie op het advies van de VROM-raad die aan de Staten-Generaal wordt
aangeboden, wordt ook waar relevant in het vervolg van deze nota inhoudelijk
ingegaan op de aanbevelingen. 1.4 Samenvatting en financiële consequenties 1.4.1. de maatregelen • het basispakketHet basispakket is samengesteld met het oog op een kosteneffectieve invulling
van de binnenlandse reductietaakstelling. Deze bedraagt de helft van het beleidstekort
van circa 50 Mton in 2010. Gegeven de huidige inzichten kan worden verwacht
dat de maatregelen in het basispakket in 2010 tezamen tot de benodigde reductie
kunnen leiden (ca. 25 Mton). Hierbij wordt er tevens van uitgegaan dat de
regulerende energiebelasting daadwerkelijk wordt verhoogd conform de voornemens
in het regeerakkoord. Figuur 1: Emissiereductie-effect van het basispakket in
201011 Emissie bij ongewijzigd beleid op grond van het Global Competition
scenario. Zie paragraaf 3.1.De reducties ten gevolge van het basispakket bestaan voor circa 70% uit
CO2 en voor circa 30% uit de overige broeikasgassen. Deze verdeling
wijkt niet wezenlijk af van de huidige verdeling binnen de totale emissies:
78% CO2 en 22% overige broeikasgassen. De CO2-reductie
is zodanig in 2010 dat er sprake zal van een ombuiging in de trend van stijgende
CO2-emissies, zoals blijkt uit Figuur 2. De CO2-reductie
komt voornamelijk tot stand door energiebesparing bij alle belangrijke sectoren
en door maatregelen die de koolstofintensiteit van de brandstofinzet verminderen,
zoals de inzet van duurzame energie en maatregelen bij kolencentrales. Deze
reducties worden bereikt door middel van afspraken met doelgroepen ondersteund
door regelgeving en investeringssteun via subsidies en positieve fiscale prikkels.De reductie in emissies van de overige broeikasgassen betreft voor ruim
drie kwart emissies van HFK, PFK en SF6 door middel van regelgeving,
convenanten en eventueel investeringssteun. Figuur 2: Trendombuiging in de CO2-emissie
ten gevolge van het basispakket Ten opzichte van het berekende emissieniveau voor 2010 bij ongewijzigd
beleid (256 Mton CO2-equivalenten) moet er in totaal circa 20%
worden gereduceerd om het emissieniveau dat voortvloeit uit de Kyoto-verplichting
(206 Mton CO2-equivalenten) te kunnen bereiken. De overeengekomen
omvang van het basispakket vult de helft daarvan in, hetgeen betekent dat
van de doelgroepen gezamenlijk een reductie van circa 10% van de verwachte
emissie in 2010 wordt gevraagd. De reductie-inspanning per sector wordt in
aangegeven. Tabel 1: Sectorale emissiereducties in 2010 sectoremissie
in 2010 in GC Mton%-reductie in 2010 industrie (incl. raffinaderijen)8911,2%energiebedrijven16113,1% landbouw287,0%verkeer2407,4% huishoudens2310,0%handel, diensten, overheid128,3% overige6– 1 De reductie ten gevolge van duurzame energie wordt voor 100%
aan energiebedrijven toegerekend, hoewel het deels door andere doelgroepen
wordt gerealiseerd. Onder energiebedrijven is ook afvalverwijdering meegenomen.2 Gezien de marges in de reductieschatting van een aantal verkeersmaatregelen
zal de emissiereductie in de sector verkeer tussen 6,25% en 8,5% bedragen.
In de tabel is het middenpunt van de bandbreedte gepresenteerd.De bijdrage van de energiesector is naar verhouding hoog maar dit wordt
mede veroorzaakt doordat de gehele extra reductie op het gebied van duurzame
energie aan deze doelgroep wordt toegerekend. In werkelijkheid zullen ook
andere doelgroepen hieraan bijdragen, bijvoorbeeld de huishoudens en de sectoren
waarmee nieuwe meerjarenafspraken worden afgesloten. Het aandeel van de sector
industrie is relatief hoog omdat de reducties bij de overige broeikasgassen
vrijwel volledig binnen deze sector plaatsvinden. Het lage percentage bij
de landbouw wordt veroorzaakt doordat veel emissies van de overige broeikasgassen
in deze sector plaatsvinden terwijl daarvoor nog geen toepasbare reductietechnieken
beschikbaar zijn. • het reservepakketIn het reservepakket zijn maatregelen opgenomen die snel tot een emissiereductie
kunnen leiden indien onverhoopt het basispakket niet tot het gewenste resultaat
leidt. Besluitvorming over het eventueel inzetten van de reservemaatregelen
vindt plaats bij de ijkmomenten in 2002 en 2005. Het reservepakket bestaat
uit verhoging van de regulerende energiebelasting, accijnsverhoging,
N2O-reductie bij de chemische industrie en ondergrondse opslag
van CO2 afkomstig van enkele grote industriële bronnen. Het
reductie-effect van verhogingen van de regulerende energiebelasting en de
accijnzen is afhankelijk van de hoogte daarvan. Indien op de ijkmomenten wordt
besloten om over te gaan tot CO2-opslag kan het gaan om een emissiereductie
van ruim 3 Mton per jaar. Het potentieel voor N2O-reductie bij
de chemie kan 10 Mton per jaar bedragen indien bij de ontwikkeling van een
nieuwe katalysator een reductie met 90% haalbaar blijkt. In tegenstelling
tot de overige maatregelen in het reservepakket, is invoering van deze maatregel
niet afhankelijk van tegenvallende emissie-ontwikkeling in de toekomst, maar
van de vraag of er een goede katalysator kan worden ontwikkeld. • het vernieuwingspakketMet het oog op de lange termijn en de weerbarstigheid van de problematiek
is ook een vernieuwingspakket onderdeel van het beleid. Dit pakket richt zich
vooral op vernieuwing van de technologie en van de instrumenten die de overheid
kan inzetten om benodigde reducties te realiseren. De aangekondigde initiatieven
sluiten aan bij het advies dat de VROM-raad ten behoeve van de Uitvoeringsnota
heeft uitgebracht.Technologische vernieuwing gaat vooral om het ontwikkelen van nieuwe «klimaatneutrale»
energiedragers, naast de bekende duurzame energiebronnen. Dit zijn energiedragers
die in hun levenscyclus geen of nauwelijks emissie van broeikasgassen veroorzaken.
Er komt een stimuleringsregeling om marktpartijen uit te lokken om nieuwe
procédés te ontwikkelen waarbij nieuwe «klimaatneutrale»
energiedragers ontstaan.De instrumentele vernieuwing heeft als doel om tot mogelijkheden voor
verhandelbare reductie- en emissierechten te komen. Het verhandelen heeft
als belangrijkste oogmerk dat reducties op die manier kosteneffectiever kunnen
worden gerealiseerd. Achterliggende gedachte hierbij is dat de doelgroepen
zelf het beste inzicht hebben in welke maatregelen tegen de laagste kosten
getroffen kunnen worden. De overheid zou zich zo veel mogelijk moeten beperken
tot het formuleren van doelen en randvoorwaarden.Er komt een breed samengestelde commissie die de haalbaarheid van varianten
voor CO2-emissieplafonds voor de sheltered sectoren gaat onderzoeken.
Het instellen van plafonds kan worden gecombineerd met het bieden van de mogelijkheid
om te handelen in emissie- en reductieruimte.Ook komt er een experiment waarbij op beperkte schaal ervaring kan worden
opgedaan met het verhandelen van reducties. Dit houdt in dat een partij, die
een relatief goedkope reductie kan behalen, deze reductie «verkoopt»
aan een andere partij, die anders een veel duurdere reductie zou moeten realiseren. 1.4.2. financiële consequentiesUitvoering van de maatregelen in het basispakket brengt voor Nederland
als geheel (volgens de nationale kostenbenadering, zie paragraaf 3.3
voor een beschrijving van de kostenbenaderingen) netto kosten met zich van
circa f 990 miljoen per jaar in 2010. Besparingen vanwege minder energiegebruik
in met name de verkeerssector bedragen circa f 475 miljoen per jaar terwijl
de overige maatregelen per saldo circa f 1325 miljoen per jaar kosten.
Maatregelen op het gebied van de overige broeikasgassen dragen nog circa f 140
miljoen bij.Voor eindverbruikers bedragen de jaarlijkse kosten in 2010 circa f 1390
miljoen. Ruim de helft hiervan is het gevolg van de inzet van duurzame energie (f 720 miljoen per jaar). De nationale en eindverbruikerskosten
van de maatregelen worden in Tabel 2 samengevat. Tabel 2: Kosten van de maatregelen in het basispakket,
miljoen gulden per jaar in 20101 nationale
kosteneindverbruikerskosten energiebesparing verkeer en vervoer– 475–2energiebesparing overige sectoren665250duurzame energie en maatregelen bij kolencentrales660920overige broeikasgassen140220totaal99013901 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z.
immateriële kosten in de brede (welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen
zijn de besparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen
ten gevolge van maatregelen opbrengen.2 De eindverbruikerskosten van de sectoren gezamenlijk zijn
gelijk aan de som over de sectoren met positieve eindverbruikerskosten. De
eindverbruikerskosten in de sector verkeer en vervoer zijn negatief en zijn
derhalve niet opgenomen.Het Rijk draagt financieel bij aan de kosten van de maatregelen die doelgroepen
moeten treffen door middel van subsidies en fiscale prikkels. Daarnaast worden
middelen beschikbaar gesteld ter ondersteuning van vergunningverleners, ter
versterking van de handhaving van snelheidslimieten, voor communicatie-doeleinden,
en om een commissie in te stellen om varianten voor een systeem van verhandelbare
emissies te formuleren. In Tabel 3 wordt aangegeven hoe (al gereserveerde)
rijksmiddelen worden toegewezen in het kader van deze Uitvoeringsnota. Naast
de f 500 miljoen per jaar ten behoeve van positieve prikkels waar in
het regeerakkoord toe is besloten, betreft het voornamelijk f 170 miljoen
uit de NMP-3-middelen ten behoeve van het klimaatbeleid en f 370 miljoen
uit de f 1500 miljoen die het vorige kabinet beschikbaar heeft gesteld
voor intensivering van het klimaatbeleid. Tabel 3: Toewijzing van rijksmiddelen in het kader van
de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid middelenbasispakketreservepakketvernieuwingspakketCO2 verkeer en
vervoerCO2 overige sectorenoverige broeikasgassenf 1500 mln ten behoeve
van intensivering klimaatbeleid (voorzover aan de orde in deze nota)f 70
mln stimuleringsprogramma's ten behoeve van intensivering klimaatbeleidminimaal
f 75 mln restwarmte in glastuinbouw (heropening NIRIS) f 10
mln ondersteuning vergunningverleners (onderdeel Energiebesparingsnota) 
 maximaal f 25 mln CO2-bufferproject t.b.v. glastuinbouw
(onderdeel waterstof/CO2-technologie) f 150 mln
reductieplan overige broeikasgassen (ROB)ontwikkeling katalysator voor
N2O profiteert van middelen t.b.v. reductieplan overige broeikasgassenprogramma
schone energiedragers, f 40 mln, waarvan f 5 mln voor Commissie
verhandelbare emissierechten f 170 mln NMP-3-middelen
t.b.v. klimaatbeleid1 f 20 mln ondersteuning
vergunningverlenersf 135 mln reductieplanoverige broeikasgassen f 500 mln per jaar positieve prikkels vanuit verhoging
regulerende energiebelasting waarvan f 200 mln per jaar ten
behoeve van huishoudens en f 300 mln per jaar ten behoeve van bedrijven ondersteuning
EPA gebouwde omgeving energiepremie energie-efficiente apparaten 
 stimulering energiebesparing in industrie en glastuinbouw  stimulering
klimaatneutrale energiedragers v.a. 2001: f 10 mln/jr v.a.
2003: max. f 50 mln/jr experiment met verhandelbare reductierechten 
v.a. 2001: f 10 mln/jr, oplopend tot max. f  25 mln/jr v.a. 2003overige middelenversterkte handhaving snelheidslimieten,
vanuit boetes 2000: f 5 mln; 2001: f 10 mln 2002: f 15
mln; v.a. 2003: max 25 mln/jr   programma innovatieve
technieken rijksgebouwen, deels vanuit middelen voor apparaatskosten van departementen,
voor het overige vanuit de klimaatmiddelen, f 5 mln/jr voor de jaren
2000–2004 overige fiscale regelingendifferentiatie BPM naar
zuinigheid auto's bevordering in-car instrumenten (dekking f 7
mln/jr uit opbrengst optimale brandstofmix) belastingmaatregelen
ter beperking personenverkeer  f 165 mln voor overige
broeikasgassen binnen budget VAMIL en MIA in periode 2000–2008 1 Naast toewijzingen ten behoeve van de drie pakketten wordt
vanuit deze middelen ook f 15 miljoen beschikbaar gesteld voor communicatie-doeleinden
in het kader van het klimaatbeleid. 2. INLEIDING: DE CONTEXT VAN HET KLIMAATBELEID 2.1 Het klimaatprobleem en de kennis ervanHet (versterkte) broeikaseffect wordt veroorzaakt door verhoogde atmosferische
concentraties van onder andere kooldioxide (CO2 ), methaan (CH4), lachgas (N2O) en de fluorverbindingen HFK, PFK en SF6. Deze verhoogde concentraties zijn een gevolg van menselijke activiteiten.
De grote hoeveelheid CO2 die bij het verbranden van fossiele brandstoffen
vrijkomt draagt hiertoe in belangrijke mate bij. Daarnaast draagt verandering
van landgebruik door de mens, zoals ontbossing, bij aan de verhoogde concentratie
van CO2 in de atmosfeer. Door de verhoogde concentraties van broeikasgassen
houdt de atmosfeer meer warmte vast. Dit leidt tot klimaatverandering, en
daarmee tot veranderingen in patronen en hoogte van temperatuur, wind, en
neerslag. Het heeft gevolgen voor voedselproductie, ecosystemen, rivier- en
zeestromen en zeespiegelniveau. De gevolgen van het versterkte broeikaseffect
kunnen zowel van negatief als positief aard zijn. Aard en omvang van de gevolgen,
samen met het feit dat deze onzeker zijn, brengen risico's met zich mee voor
de stabiliteit en het voortbestaan van natuurlijke ecosystemen en voor een
duurzame economische ontwikkeling, vooral in combinatie met andere aantastingen
van de natuurlijke en menselijke leefomgeving.Het door de Verenigde Naties ingestelde Intergouvernementele Panel Klimaatverandering
(IPCC) rapporteert over de stand van zaken van wetenschappelijke kennis over
de menselijke invloed op het klimaat. In 1995 concludeerde het IPCC dat de
mens waarschijnlijk nu al een merkbare invloed op het mondiale klimaat heeft
(«...the balance of evidence suggests that there is a discernible human
influence on global climate»)1.Ook de Tijdelijke Commissie Klimaatverandering van de Tweede Kamer2 heeft de ernst van het klimaatprobleem erkend en het
belang van internationaal beleid onderstreept.Sinds het verschijnen van het laatste grote wetenschappelijke rapport
van het IPCC in 1996 is er ook meer inzicht verkregen in de kwetsbaarheden
van verschillende wereldregio's voor klimaatverandering. Uit een speciaal
in 1998 uitgebracht IPCC-rapport3 blijkt dat Afrika,
tropisch Azië en de kleine eilanden tot de meest kwetsbare gebieden horen.
Noord Amerika en Europa zijn in het algemeen minder kwetsbaar, o.a. omdat
zij grotere adaptatiemogelijkheden hebben. Het rapport concludeert ook dat
veranderingen in de aard en frequentie van stormen in de Noordzee waarschijnlijk
van grote betekenis zullen zijn voor laaggelegen gebieden zoals Nederland.4 Er dient rekening te worden gehouden met de mogelijkheid
dat de reeds waargenomen opwarming van de aarde5
kan hebben geleid tot verandering in atmosferische circulatiepatronen boven
Europa. Recent onderzoek suggereert dat de versterking van de westelijke stroming
boven de Noord Atlantische oceaan in de afgelopen jaren samenhangt met veranderingen
in de Atlantische zeewater temperaturen. Of en in hoeverre deze weer samenhangen
met het versterkt broeikaseffect is onbekend. De waargenomen dominantie van
een meer westelijke stroming leidt in Nederland, maar ook op andere plaatsen
in Noordwest Europa, tot een toename van de neerslag (regen, hagel en sneeuw).
Ook is duidelijk geworden dat de kans op snelle, schoksgewijze klimaatverandering
weliswaar kleiner is dan op geleidelijke klimaatverandering, maar dat de eventuele
gevolgen ervan veel groter kunnen zijn.6 Een voorbeeld
hiervan is het mogelijk afzwakken of stilvallen van de warme Golfstroom. Hierdoor
kan het Noordwest Europese klimaat vele graden kouder worden.Inmiddels is er ook meer bekend over de gevolgen van klimaatverandering
voor een ander belangrijk mondiaal milieuprobleem; dat van de aantasting van
de ozonlaag. De ozonlaag moet ons beschermen tegen schadelijke UV-straling.
Deze beschermende laag wordt echter aangetast door de uitstoot van CFK's ten
gevolge van menselijke activiteiten. De uitstoot van deze chloorhoudende verbindingen
is door afspraken in het Montreal-protocol1 uit
1987 aan banden gelegd. Hierdoor herstelt de ozonlaag zich langzaam. Maar
recente studies2 geven aan dat het herstel van
de ozonlaag met name op het Noordelijk halfrond ten gevolge van klimaatverandering
vertraging kan oplopen.Het IPCC is inmiddels begonnen aan de voorbereiding van een derde groot
wetenschappelijk rapport dat in 2001 zal worden gepubliceerd. 2.2 Mogelijke gevolgen van klimaatverandering voor NederlandKlimaatverandering kan voor Nederland enkele in het oog springende gevolgen
hebben. Voor het laaggelegen deel van ons land speelt uiteraard het probleem
van zeespiegelstijging. Dit heeft niet alleen gevolgen voor de kustbescherming
en bescherming van getijde gebieden, maar bijvoorbeeld ook voor de onomkeerbare
verzilting van het oppervlaktewater. Dit kan indirect ook schade aan de landbouw
veroorzaken.Andere ingrijpende gevolgen voor Nederland betreffen veranderde afvoerregimes
van de Rijn en de Maas. Deze rivieren zullen mogelijk andere neerslagpatronen
in het gehele stroomgebied moeten verwerken. De Maas is al erg gevoelig voor
veranderingen in neerslag. Ook de Rijn zal zich steeds meer als «regenrivier»
gaan gedragen. Dit betekent dat meer extreme situaties zich zullen voordoen
in de afvoer van de rivieren. De kans op overstromingen in de winter neemt
toe, maar de kans op watertekorten in de zomer neemt eveneens toe. Dit kan
gevolgen hebben voor de drinkwatervoorziening. De grotere overstromingskans
moet gevolgen hebben voor de ruimtelijke inrichting. In plaats van dijkverzwaringen
zal «ruimte voor de rivier» moeten ontstaan. De kans op zomerse
droogte heeft gevolgen voor de landbouw (verzilting en verdroging)3, de consumenten (drinkwatervoorziening), de industrie
(proces- en koelwater) en de binnenvaart (de bevaarbaarheid van de grote rivieren).Klimaatverandering kan ook gevolgen hebben voor karakteristieke ecosystemen
in Nederland. De zeespiegelstijging brengt risico's met zich mee voor het
grootste unieke ecosysteem dat Nederland rijk is: de Waddenzee. Het is niet
duidelijk hoe de zeer dynamische morfologie van het gebied zich zal aanpassen,
maar het risico bestaat dat droogvallende platen korter zullen droogvallen
met gevolgen voor schelpdieren, zeehonden en trekvogels. Bij een relatief
snelle klimaatverandering kunnen soorten zich verplaatsen of wellicht geheel
verdwijnen, waardoor de samenstelling van ecosystemen verandert en deze onstabiel
en kwetsbaar kunnen worden. Karakteristieke plant- en boomsoorten verdwijnen
wellicht geheel uit Nederland, terwijl nieuwe soorten zich juist kunnen vestigen.
Bijvoorbeeld bestaat het risico dat de beuk uit ons landschap verdwijnt o.a.
door een verhoogde wintertemperatuur waardoor de opbouw van vorstbestendigheid
wordt afgeremd.Voor de laaggelegen gedeelten van Nederland geldt dat de problemen van
zeespiegelstijging en verhoogde rivierenafvoer worden versterkt door bodemdaling.42.3 Het internationale klimaatverdrag: op weg naar een
internationale inspanningNederland is één van de 177 landen ( waaronder de Verenigde
Staten en Japen maar ook ontwikkelingslanden zoals China, India en Brazilië)
die in de eerste helft van de negentiger jaren het Klimaatverdrag van de Verenigde
Naties5 hebben geratificeerd. Dit verdrag vormt
de motor achter het Nederlandse klimaatbeleid. Het is tot stand
gekomen als reactie op toenemende internationale zorgen over de risico's van
klimaatverandering. Het uiteindelijke doel van het verdrag is in artikel 2
weergegeven: het stabiliseren van concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer
op een niveau waarop gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem ten gevolge
van menselijke activiteiten wordt voorkomen. Dit niveau dient volgens artikel
2 zodanig snel te worden bereikt dat ecosystemen in staat zijn zich op natuurlijke
wijze aan te passen aan klimaatverandering, de voedselproductie niet in gevaar
komt en de economische ontwikkeling op duurzame wijze kan plaatsvinden. Het
niveau waarop gestabiliseerd moet worden is tot nu toe niet op internationaal
niveau gekwantificeerd (wel op EU niveau, zie par. 2.5). Het verdrag erkent
dat de meest ontwikkelde landen het voortouw moeten nemen bij het ombuigen
van de stijgende trend in emissies. Deze groep landen, de zogenaamde Annex
1 groep, bestaat uit OESO-landen, Oost-Europa en de EU. Zij moeten aangeven
welk beleid zij voeren in hun streven om emissies van broeikasgassen in 2000
afzonderlijk of gezamenlijk terug te brengen op de niveaus van 1990 (artikel
4). Daarnaast hebben de OESO-landen en de EU op zich genomen financiële
en technische ondersteuning te geven aan ontwikkelingslanden.Dat het voor het jaar 2000 geformuleerde doel niet toereikend is om het
uiteindelijke doel van het Klimaatverdrag te realiseren werd snel duidelijk.
Het besef dat verdere stappen nodig zijn heeft geresulteerd in het Kyoto-protocol
dat op 10 december 1997 werd aangenomen. Op dit moment hebben 84 landen het
Kyoto-protocol ondertekend, waaronder alle Annex 1 landen behalve Hongarije
en IJsland. Een aantal landen1 – voornamelijk
kleine eilandstaten – heeft het protocol ook al geratificeerd. Het protocol
treedt pas in werking nadat ten minste 55 partijen het protocol hebben geratificeerd
en die 55 partijen tevens samen verantwoordelijk zijn voor ten minste 55%
van de totale CO2-emissies door Annex 1 landen in 1990.Het Kyoto-protocol bepaalt dat de meest ontwikkelde landen hun emissies
van zes broeikasgassen – CO2, CH4, N2O
en de fluorverbindingen HFK, PFK, en SF6 – in de periode
2008–2012 met gemiddeld ruim 5% ten opzichte van het niveau van 1990/1995
moeten reduceren. Hiermee is voor het eerst een concrete en verplichtende
taakstelling voor klimaatbeleid internationaal geaccordeerd. Voor ontwikkelingslanden
zijn geen nieuwe verplichtingen opgenomen in het protocol. Per geïndustrialiseerd
land gelden uiteenlopende reductieverplichtingen. Voor de EU is dat bijvoorbeeld
8%, voor de Verenigde Staten 7% en voor Japan 6%. Het protocol bepaalt ook
dat er al in 2005 aantoonbare vooruitgang moet zijn geboekt. De reductieverplichtingen
onder het protocol zijn bindend zodra het protocol in werking treedt. Voor
het voldoen aan de verplichtingen kan gebruik worden gemaakt van de zogenoemde
«flexibele instrumenten» (zie par. 2.4 voor meer hierover). Het
gebruik van «sinks»2 is voorlopig
beperkt tot bebossings- en herbebossingsactiviteiten die vanaf 1990 hebben
plaatsgevonden. Daarnaast moet rekening worden gehouden met ontbossing die
sinds 1990 heeft plaatsgevonden. Emissies van bunkers ten behoeve van internationale
lucht- en scheepvaart worden niet aan de individuele landen toebedeeld. De
Annex 1 landen zijn echter verplicht om zich via de International Civil Aviation
Organization (ICAO) en de International Maritime Organization (IMO) in te
zetten voor reducties van de emissies vanwege deze bunkers.Het Kyoto-protocol draagt de uitwerking van een aantal zaken op aan de
Conferentie van Partijen. Het betreft de spelregels ten aanzien van de flexibele
instrumenten, het nalevingsregime en de sancties, en hoe om te gaan met eventueel
aanvullende sinks. In november 1998 is tijdens de 4e Conferentie
van Partijen in Buenos Aires overeenstemming bereikt over een werkprogramma
voor de komende twee jaar ter voorbereiding van het in werking treden van
het Kyoto-protocol. Richtlijnen zullen worden opgesteld voor te hanteren emissiemethodieken,
review-methoden, de wijze van rapporteren en de inzet van flexibele mechanismen
zodat de Conferentie van Partijen hierover in 2000 besluiten kan nemen. Ten
aanzien van bossen en andere sinks is overeengekomen dat er geen verdere inhoudelijke
besluitvorming zal plaatsvinden in afwachting van het voor mei 2000 geplande
Special Report on Land Use Change and Forestry van het IPCC. 2.4 De flexibele instrumenten: Joint Implementation, Clean
Development Mechanism en emissiehandelIn het Kyoto-protocol zijn drie nieuwe instrumenten gedefinieerd die het
na 2000 mogelijk zullen maken dat emissies worden teruggedrongen waar dat
tegen de laagste kosten kan. De hiermee te bereiken kostenbesparingen zijn
essentieel voor het welslagen van het protocol. Voor Nederland zijn deze instrumenten,
gegeven het relatief grote beleidstekort (zie Tabel 4), van groot belang om
te kunnen voldoen aan de nationale reductieverplichtingen onder het Kyoto-protocol.De drie instrumenten zijn Joint Implementation (JI), het Clean Development
Mechanism (CDM), en internationale Emission Trading (ET). In internationaal
verband zijn deze instrumenten bekend als «flexibele instrumenten»
of «Kyoto-mechanismen». JI en CDM maken het mogelijk om via projecten
emissiereducties daar te laten plaatsvinden waar dat tegen de laagste kosten
mogelijk is. Via overdracht van de gerealiseerde reducties kan het investerende
land deze gebruiken om aan de eigen verplichting te voldoen. ET geeft dezelfde
mogelijkheid om emissies over te dragen, maar deze hoeven niet uit specifieke
projecten voort te komen. Een land kan namelijk emissierechten (bepaald door
de emissiereductieverplichting voor 2008–2012) verkopen als de daadwerkelijke
uitstoot onder het voor dat land vastgestelde emissieniveau uitkomt.Het gebruik van JI en ET mag alleen tussen de Annex 1 landen plaatsvinden.
Het CDM maakt het voor geïndustrialiseerde landen mogelijk om projecten
in ontwikkelingslanden uit te voeren. CDM en JI verschillen in meer opzichten
van elkaar. Bij CDM kunnen gerealiseerde reducties worden opgespaard vanaf 2000
(banking), terwijl bij JI de reducties vanaf 2008 pas meetellen. Bij
CDM met ontwikkelingslanden moet een nog nader te bepalen deel van de opbrengst
van projecten worden afgedragen om beleid aldaar te ondersteunen. Dit hoeft
bij JI niet.In Klimaatverdragskader dienen de flexibele instrumenten CDM en ET nog
nader te worden uitgewerkt. Er moeten ook spelregels worden opgesteld. JI
vergt minder uitwerking van spelregels. In Buenos Aires is een werkprogramma
aangenomen, waarin alle drie de instrumenten verder worden uitonderhandeld.
Over de uitwerking zal na de 6e Conferentie van Partijen, eind
2000, meer duidelijkheid zijn. Dan zullen besluiten daarover kunnen worden
vastgesteld.Het nu door Nederland starten met flexibele instrumenten heeft als voordeel
dat daarmee de toepassing ervan en de introductie van een internationale CO2-markt op korte termijn worden gestimuleerd. Dit zal een positief effect
hebben op de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid. Daarnaast bestaat
de kans dat landen die zich vroeg op deze markt begeven, relatief goedkope
reducties kunnen aankopen. Er zijn immers voor de verkopende landen additionele
voordelen verbonden aan vroeg beginnen (zoals energiebesparing en nieuwe technologie,
en aanspraak op schaars kapitaal). Tenslotte is het nodig om
nu reeds de ontwikkeling van projecten te stimuleren om forse reducties in
2008–2012 tot stand te brengen. Veel projecten – met name de grotere –
hebben immers lange doorlooptijden.Verschillende ministeries hebben te maken met de flexibele instrumenten.
Om zorg te dragen voor een goede beleidsmatige afstemming, zal een interdepartementale
aansturing plaatsvinden. De interdepartementale aansturing zal betrekking
hebben op de voorbereiding van de beleidskoers en de besluitvorming over de
opzet en aansturing van de uitvoeringsorganisatie. Bij de interdepartementale
aansturing zullen in elk geval de ministeries van VROM, EZ, BuZa, en FIN worden
vertegenwoordigd, desgewenst aangevuld met de ministeries van V&W en LNV.Het ministerie van Economische Zaken werkt aan een Europese aanbestedingsprocedure
voor de aankoop van Emission Reduction Units (ERU's) uit JI projecten. Nederland
kan op deze wijze tegen relatief lage kosten ERU's verwerven en de ontwikkeling
van een internationale markt voor emissies mede stimuleren. De procedure zal
dit jaar gestart worden in verschillende Midden- en Oost-Europese landen.
De nadruk van JI ligt vooralsnog op Midden- en Oost-Europa, maar ook de mogelijkheid
van JI binnen de EU is een optie, die nader zal worden onderzocht.De ontwikkelingen staan niet stil, zodat er met belangstelling wordt gekeken
naar andere opties. Een voorbeeld is de mogelijke deelname aan potentiële
JI projecten van de Oost-Europabank en de Wereld Bank. Deze route biedt een
goede mogelijkheid om ervaring op te doen met JI en om snel met uitgewerkte
projecten aan de slag te gaan.Kyoto-mechanismen horen aanvullend te zijn op nationale acties. Inmiddels
is in het kader van de EU een voorstel voor een definitie van deze «supplementariteit»
overeengekomen dat als inzet dient voor verdere onderhandelingen met de andere
partijen (zie kader.) De Europese ministerraad heeft tevens verklaard dat
landen de mogelijkheid krijgen om maximaal 50% van de emissiereducties die
nodig zijn om aan hun verplichtingen te voldoen, door middel van de flexibele
instrumenten te realiseren. De EU-inzet voor de onderhandelingen over de Kyoto-mechanismenDe netto-overname door een partij mag voor de drie mechanismen
van Kyoto tezamen niet meer bedragen dan het hoogste van de twee cijfers die
de onderstaande formules opleveren:• 5% van: (de referentiejaaremissies van de partij, vermenigvuldigd
met 5, plus de toegewezen hoeveelheid van de partij als bepaald in artikel
3 van het protocol van Kyoto)/2of:• 50% van: het verschil tussen de feitelijke jaaremissies van de
partij in een van de jaren tussen 1994 en 2002, vermenigvuldigd met 5, en
de toegewezen hoeveelheid van de partij. Dit maximum voor de netto-overname kan echter worden verhoogd in de mate
waarin een partij in de verbintenisperiode via binnenlandse maatregelen die
na 1993 zijn genomen, emissiereducties tot stand brengt die hoger liggen dan
dit maximum, mits een en ander door de betrokken partij op controleerbare
wijze wordt aangetoond, en onder toepassing van het te ontwikkelen proces
van toetsing door deskundigen krachtens artikel 8 van het protocol van Kyoto.De netto-overdracht door een partij mag voor de drie mechanismen
van Kyoto tezamen niet meer bedragen dan: • 5% van: (de referentiejaaremissie
van de partij, vermenigvuldigd met 5, plus de toegewezen hoeveelheid van de
partij)/2.Dit maximum voor de netto-overdracht kan echter worden verhoogd in de
mate waarin een partij in de verbintenisperiode via binnenlandse maatregelen
die na 1993 zijn genomen, emissiereducties tot stand brengt die hoger liggen
dan dit maximum, mits een en ander door de betrokken partij op controleerbare
wijze wordt aangetoond, en onder toepassing van het te ontwikkelen proces
van toetsing door deskundigen krachtens artikel 8 van het protocol van Kyoto.Hiermee heeft de EU gekozen voor een hoge inzet van flexibele instrumenten
voor het verkrijgen van reducties die mogen worden meeberekend voor het behalen
van de Kyoto-verplichtingen van de lidstaten. Onderhandelingen met de overige
Annex 1 landen gaan thans verder. Zij zijn van belang voor de nadere uitwerking
van beleid om ook vanuit Nederland deze instrumenten optimaal te kunnen inzetten.
Dat komt aan de orde in een tweede deel van deze Uitvoeringsnota. Daarin zal
ook worden ingegaan op de ervaringen welke tot nu toe met flexibele instrumenten
zijn opgedaan via het Proefprojecten programma Activities Implemented Jointly
(AIJ). 2.5 Afspraken in de Europese UnieDe Europese Unie heeft al in 1990, vooruitlopend op de totstandkoming
van het Klimaatverdrag, afgesproken de uitstoot van CO2 in de Gemeenschap
in het jaar 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Hierbij is er van
uitgegaan dat in Nederland de CO2-emissie in 2000 3 à 5%
onder het niveau van 1990 zou liggen.In 1993 heeft de EU het Klimaatverdrag geratificeerd. Door energiebesparing,
het inzetten van aardgas in plaats van kolen in enkele grotere lidstaten en
de economische herstructurering van de nieuwe Länder in Duitsland ziet
het er naar uit dat de uitstoot van broeikasgassen in de EU in 2000 teruggebracht
zal zijn tot het niveau van 1990.In 1995 heeft de EU in de ministerraad vastgesteld dat het voorkomen van
gevaarlijke beïnvloeding van het klimaat betekent dat de mondiale gemiddelde
temperatuur niet meer dan 2° C boven het preïndustriële niveau
mag stijgen, en dat daarom concentraties onder de 550 ppmv als leidraad moeten
worden gehanteerd.In maart 1998 heeft de Europese Raad geconcludeerd dat de in Kyoto gemaakte
afspraken een belangrijke eerste stap vormen in de strijd tegen klimaatverandering.
De voor de EU afgesproken emissiereductie van 8% is onder de lidstaten verdeeld.
Hierbij is voortgeborduurd op de al vóór Kyoto bestaande differentiatie
in de doelstellingen van landen. Bij het afspreken van de lastenverdeling
is rekening gehouden met verschillen tussen lidstaten ten aanzien van draagkracht,
kosten, economische structuren en andere nationale omstandigheden. In sommige
lidstaten (Ierland, Spanje, Portugal, Griekenland en Zweden) mag de emissie
nog groeien. Die groei wordt gecompenseerd door (extra) reducties in andere
lidstaten. Tabel 4: Verplichtingen van de EU-lidstaten lidstatenverplichtingen
in %beleidstekort 2010 in Mton1beleidstekort 2010
in % België– 7,52415 Denemarken– 21   Duitsland– 21  273 Finland0   Frankrijk0  5910 Griekenland+ 25   Ierland+ 13    Italië– 6,57413Luxemburg– 28    Nederland– 6 5019 Oostenrijk– 13    Portugal+ 27   Spanje+ 15    Verenigd Koninkrijk– 12,5446Zweden+ 4    1 Geactualiseerde cijfers op basis van de brief aan de Tweede
Kamer van 4 juni 1998 (Kamerstukken II 1997–1998, 21 501-08, nr.
74), voorzover beschikbaar.Voor Nederland is een reductie van 6% overeengekomen. In het regeerakkoord
is aan deze reductie een aantal voorwaarden verbonden, namelijk:• ratificatie van het Klimaatverdrag door de VS en Japan;• daadwerkelijke implementatie van communautaire maatregelen zoals
bevordering van duurzame energie, energiebesparing, warmtekrachtkoppeling,
en maatregelen in de verkeer- en vervoersfeer, de afvalsector, de industrie
en de landbouw;• invoering van een Europese energieheffing van betekenende omvang,
ook voor grootverbruikers, uiterlijk in 2002;• voldoende ruimte (ca. 50%) voor inzet van flexibele instrumenten
zoals Joint Implementation, Clean Development Mechanism en verhandelbare emissierechten.Deze voorwaarden zijn tevens doelen. Zij zijn niet bedoeld als voor- waarden
waaraan moet worden voldaan alvorens tot actie overgegaan kan worden maar
als een taak waar Nederland zich aan wijdt o.a. om het beleid in de EU-lidstaten
een meer gezamenlijke basis te geven. Samen met de andere landen in Europa
zal Nederland zich inzetten om de voorwaarden te verwezenlijken. Bij de ijkmomenten
in 2002 en 2005 zal onder meer worden bekeken of eraan is voldaan en, zo niet,
welke consequenties eraan verbonden moeten worden. Parallel daaraan worden
in Nederland maatregelen getroffen om aan de reductieverplichting te kunnen
voldoen.Het is belangrijk dat alle geïndustrialiseerde landen zich inspannen
om emissies te reduceren. Vooral de inzet van de VS en Japan is belangrijk.Beide landen hebben het Klimaatverdrag geratificeerd en ook het Kyoto-protocol
getekend. Het is onduidelijk of en, zo ja, wanneer zij het protocol zullen
ratificeren. Nederland gaat er van uit dat deze landen zich zullen inspannen
om de in Kyoto overeengekomen reducties daadwerkelijk te realiseren.Een andere belangrijke voorwaarde is de totstandkoming in Europa van een
stevig communautair beleid, waartoe ook een Europese energieheffing wordt
gerekend. Voor een beperkt deel is de emissiereductie die in Nederland kan
worden bereikt afhankelijk van besluitvorming in de Europese Unie. Daarnaast
zullen in Europa afspraken moeten worden gemaakt over maatregelen die op zich
niet tot extra emissiereductie in Nederland leiden, maar die wel bijdragen
aan een «level playing field» binnen de Unie. Een Europese heffing
op energie is zo'n maatregel. Zelfs als een Europese heffing ook voor grootverbruikers
geldt zal het additionele reductie-effect in Nederland gering
zijn. Met de inspanningen die Nederlandse bedrijven verrichten dan wel zullen
verrichten in het kader van meerjarenafspraken inzake energiebesparing en
het benchmark-convenant lopen zij in veel gevallen vooruit op hun Europese
concurrenten. Een Europese energieheffing kan eventuele concurrentie-nadelen
als gevolg van deze situatie corrigeren, vooral als er sprake is van een geharmoniseerde
vrijstelling voor energie-intensieve inrichtingen die deelnemen aan verplichtende
afspraken inzake energie-efficiencyverbeteringen. Hierdoor zou een prikkel
voor soortgelijke afspraken met een vergelijkbaar ambitieniveau in andere
EU-landen ontstaan. Een Europese doelstelling voor duurzame energie vormt
ook een voorbeeld van Europees beleid dat heel belangrijk kan zijn hoewel
het niet tot een extra emissiereductie in Nederland zou leiden. Nederland
heeft immers al een ambitieuze doelstelling op dit gebied. Wanneer alle EU-landen
dergelijke doelstellingen nastreven zal de markt voor duurzame energie groter
worden en meer dynamiek gaan tonen. Dit zal tot verbeterde technologieën
en lagere kosten leiden, ook in Nederland. Hiermee zal de Nederlandse doelstelling
op een meer kosteneffectieve wijze kunnen worden gerealiseerd.In 1998 is besloten tot een pakket van gemeenschappelijke en gecoördineerde
maatregelen in de Europese Unie (zie kader). Sindsdien is er voortgang geboekt
op bijna alle fronten. Zo zijn er afspraken gemaakt tussen de Europese Commissie
en de Europese auto-industrie over het terugdringen van de CO2-uitstoot
van auto's. Mogelijkheden voor invoering van een heffing op vliegtuigbrandstoffen
worden verkend. Onderzoek wordt uitgevoerd om kosteneffectieve opties te identificeren
voor de reductie van methaan emissies in Europa. Ook op het gebied van energiebesparing
lopen diverse acties, o.a. in het kader van het SAVE-II programma en de kaderrichtlijn
met betrekking tot energie-etikettering. Nog dit jaar moet de Commissie aan
het secretariaat van het Klimaatverdrag rapporteren over de voortgang. Daaruit
zal blijken welk effect kan worden verwacht van het Europese beleid en waar
aanscherping wenselijk is. Nederland blijft zich, te zamen met gelijkgezinde
landen, inzetten voor daadwerkelijke implementatie van Europese maatregelen.Sinds 1997 bespreken de lidstaten een voorstel van de Europese Commissie
voor invoering van een Europese energiebelasting. In de Ecofin van 15 maart
sprak, naast Nederland, een meerderheid van de lidstaten de wens uit dat er
snel voortgang wordt geboekt met het tot stand brengen van de richtlijn. Drie
lidstaten zijn (nog) tegen een richtlijn en gaven aan eerst een onderzoek
naar de economische gevolgen te willen. De Commissie toonde zich bereid te
zoeken naar oplossingen die voor alle lidstaten acceptabel zijn, zoals overgangsperioden
en vrijstellingen. Gemeenschappelijke en gecoördineerde maatregelen in de Europese
UnieDe Europese ministerraad heeft in juni 1998 bevestigd dat spoedige en
aanmerkelijke vooruitgang op het gebied van de volgende gemeenschappelijke
of gecoördineerde beleidslijnen en maatregelen van essentieel belang
is om de lidstaten te helpen hun overeengekomen verplichtingen na te komen.• vermindering CO2-emissie van personenauto's• belasting op vliegtuigbrandstoffen (studiefase)• verlaging of afschaffing van subsidies voor fossiele brandstoffen• actieve bevordering van energie-efficiency• normering van toestellen en apparaten • toepassing beste beschikbare technieken zoals bepaald in IPPC-richtlijn• terugdringing emissies uit afval• opstelling actieplan ter voorkoming van methaan emissies• vermindering N2O-emissie van katalysatoren van motorvoertuigen• activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling• bevordering van milieudoelstelling door werking van geliberaliseerde
energiemarkt• bevordering duurzame energie en warmtekrachtkoppeling• het gebruiken van milieuconvenanten om emissies van broeikasgassen
te verminderen• ombuiging vraag naar vervoer richting vormen die minder schadelijk
zijn voor het milieu• aanpassing normen voor energie-efficiency in nieuwe en gerenoveerde
gebouwen• opstelling kader voor nadere beleidsinitiatieven ter beperking
van HFK, PFK en SF6Over de vierde voorwaarde, het inzetten van flexibele instrumenten die
helpen om op een efficiënte manier de verplichtingen na te komen, vindt
internationaal overleg plaats. In de EU is een zodanige inzet voor de onderhandelingen
terzake overeengekomen dat landen de mogelijkheid krijgen om maximaal 50%
van de emissiereducties die nodig zijn om aan hun verplichtingen te voldoen,
door middel van de flexibele instrumenten te realiseren. 2.6 Nationaal beleid: een terugblik op doelstellingen,
emissies en beleidsmaatregelenVóór Kyoto kende het Nederlandse klimaatbeleid afzonderlijke
doelstellingen voor de belangrijkste broeikasgassen (kooldioxide, methaan
en lachgas).Het nationale reductiedoel voor CO2 dateert uit 1990 (Nationaal
Milieubeleidsplan-Plus1) en is een reductie met
3% in 2000 ten opzichte van 1990. In het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan2 is bepaald dat na 2000 de emissie in principe ten minste
3% onder het niveau van 1990 dient te blijven als internationale omstandigheden
dit toelaten. Tussen 1990 en 1997 is de CO2-emissie echter met
circa 11% gestegen. Zoals uit Figuur 3 blijkt dreigt het nationale CO2-doel voor 2000 dan ook ruimschoots te worden overschreden. Figuur 3: Emissies en doelstellingen, 1990 en 2000 Bron: RIVM; verwachtingen ten aanzien van 2000 zijn de gemiddelde emissies
van de behoedzame en gunstige scenario's uit CPB, Economische verkenning
voor de volgende kabinetsperiode, november 1997.De emissies van broeikasgassen worden in Nederland jaarlijks vastgesteld
op basis van enerzijds de gerapporteerde emissies van een aantal grote bedrijven en anderzijds een berekeningsmethodiek die door CBS, ECN,
RIVM en TNO is ontwikkeld. Deze methodiek sluit aan bij de richtlijnen voor
emissie-inventarisaties die door het IPCC zijn ontwikkeld en waarvan de toepassing
door het Klimaatverdrag wordt voorgeschreven. De jaarlijkse emissiecijfers
die op basis van deze methodiek worden vastgesteld zijn voor CO2
betrouwbaarder dan voor de overige broeikasgassen. Zowel nationaal als internationaal
wordt gewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit van de emissiecijfers en
de rapportage daarover. In Nederland wordt een programma opgesteld, dat is
gericht op het verkleinen van de onzekerheden in de emissiecijfers van met
name de overige broeikasgassen (zie paragraaf 3.7).Op basis van de methodiek die op dit moment wordt gehanteerd, kan worden
geconstateerd dat de N2O-emissie in de periode 1990–1997
met 9% is toegenomen, terwijl de doelstelling voor 2000 stabilisatie is.De doelstelling voor CH4, een reductie met 10% in 2000 ten
opzichte van 1990, is echter al ruimschoots gehaald. Tussen 1990 en 1997 is
de emissie van CH4 met 14% afgenomen.Voor de drie fluorverbindingen (HFK, PFK en SF6) was vóór
Kyoto geen nationaal reductiedoel vastgesteld. De emissies van deze verbindingen
zijn in de periode 1990–1997 tezamen met 11% afgenomen. In totaal namen
de emissies van de overige broeikasgassen op basis van de gehanteerde berekeningsmethode
met ruim 5% af in de periode 1990–1997. De totale emissie van zowel
CO2 als de overige broeikasgassen nam daarentegen met circa 7%
toe in die periode.Bij beleidskeuzes is de afgelopen periode steeds uitgegaan van het «no
regret» principe. Dit houdt in dat met voorrang die maatregelen worden
getroffen die of financiële baten opleveren of die tevens bijdragen aan
het oplossen van andere (milieu)problemen dan alleen klimaatverandering. Het
hanteren van dit principe heeft ertoe geleid dat de nadruk in het CO2-beleid op energiebesparing en duurzame energie werd gelegd. De doelstelling
voor energiebesparing werd vastgelegd in achtereenvolgende nota's en werd
gedefinieerd in termen van een verbetering van de energie-efficiency (gemiddeld
1,7% per jaar in de periode 1990–2000). In de derde Energienota1 werd de horizon verlegd naar 2020. Voor energie-efficiency
werd als doel geformuleerd deze in de periode 1995–2020 met een derde
te verbeteren (dat is gemiddeld 1,6 % per jaar). Daarnaast geldt dat in 2020
10% van het energieverbruik door de inzet van duurzame energie moet worden
gedekt.Bij het kiezen van beleidsinstrumenten om deze doelstellingen te realiseren
is er in belangrijke mate van het principe «zelfregulering binnen kaders»
uitgegaan. Energiebesparing wordt met name tot stand gebracht door middel
van afspraken met doelgroepen, gefaciliteerd door marktconforme instrumenten
zoals belastingen en subsidies en ondersteund met regelgeving op grond van
de Wet milieubeheer.Toen in de vorige regeerperiode bleek dat de CO2-emissie bleef
stijgen is in totaal f 1500 miljoen beschikbaar gesteld voor intensivering
van het klimaatbeleid. Via het CO2-reductieplan en andere programma's
wordt overheidsgeld ingezet om emissies te reduceren. De effecten hiervan
zullen de komende jaren (grotendeels na 2000) zichtbaar worden. Een deel van
het reductie-effect, namelijk 3 Mton, is al meegenomen in de emissieprognose
voor 2010 (zie Tabel 7).Op het terrein van energiebesparing is in de periode 1990–1997 een
efficiency-verbetering van gemiddeld 1,5%2 per
jaar gerealiseerd (incl. dematerialisatie). Dit is iets minder dan de ten
doel gestelde verbetering van gemiddeld 1,7% per jaar over de periode 1990–2000. Ondanks de verbetering in de energie-efficiency stijgen de CO2-emissies
echter nog steeds, hoewel minder snel dan de economische groei. Het beleid
heeft effect maar nog onvoldoende om de emissies te laten dalen. Figuur 4
laat zien hoeveel de CO2-emissie tussen 1990 en 1997 zou zijn gestegen
als geen (relatieve) ontkoppeling tussen economische groei en emissie had
plaatsgevonden. In werkelijkheid bleef de emissie met ruim een derde achter
bij de economische groei. Dit werd bereikt door energiebesparing bij de eindgebruikers,
een sterke toename van warmtekrachtkoppeling en verschuiving van de brandstofinzet
naar aardgas. Berekend is dat het verschil in 1997 10 à 15 Mton bedraagt.1Figuur 4: Ontwikkeling van de CO2-emissie met
en zonder ontkoppeling Bron: ECN/RIVM Vervolg Optiedocument, 1999.Het CO2-reductiebeleid heeft dus duidelijk resultaat maar is
onvoldoende om de gestelde doelen te realiseren. Dit is voor een deel toe
te schrijven aan ontwikkelingen die anders verlopen dan bij het invoeren van
het beleid is verondersteld, bijvoorbeeld ten aanzien van energieprijzen en
economische groei.Bij de beleidsformulering is uitgegaan van (sterk) stijgende energieprijzen,
terwijl in werkelijkheid sprake is van een reële daling. In 1988 toen
de eerste milieuverkenning van het RIVM, Zorgen voor Morgen2 werd gepubliceerd ging het daaraan ten grondslag liggende
scenario uit van een olieprijsontwikkeling van USD 25 per vat in 1985 naar
USD 60 in 2010. Vijf jaar later, in Milieuverkenning 33, was dit USD 30 per vat in 1990 naar USD 100 in 2010
(constant in USD 1997). Op dit moment ligt de wereldolieprijs rond de USD
15 per vat.Zoals uit Figuur 5 blijkt liggen de reële prijzen voor grootverbruikers
van energie in Nederland nu onder het 1990-niveau. Ten gevolge van de invoering
van de regulerende energiebelasting liggen de prijzen voor het verbruik van
gas en elektriciteit in huishoudens en de dienstensector nu enigszins
boven het niveau van 1990. Deze ontwikkeling betekent dat de prijsprikkel
voor energiebesparing veel kleiner is geweest dan bij het formuleren van het
beleid is verondersteld. Het effect van beleidsinstrumenten die uitgaan van
bepaalde terugverdientijden voor investeringen in energiebesparing, zoals
regelgeving op grond van de Wet milieubeheer, wordt hierdoor kleiner en het
bereik van «no regret» maatregelen wordt minder. De lage energieprijzen
geven onvoldoende stimulans tot energiebesparing. Figuur 5: Ontwikkeling reële eindverbruikersprijzen,
incl. heffingen, 1990–1997, 1990=100 Bron: RIVM.Daarnaast heeft de economie zich sneller en voornamelijk anders ontwikkeld
dan bij het formuleren van het beleid werd verwacht. De CO2-winst
als gevolge van energiebesparing is meer dan tenietgedaan door niet voorziene
volume- en structuureffecten. Met name de sterke economische groei, de groei
van het verkeer en de toenemende penetratie en het intensievere gebruik van
elektrische apparaten bij huishoudens en bedrijven spelen hierbij een belangrijke
rol.Bij het formuleren van aanvullend beleid om tegenvallers op te vangen
blijkt steeds weer dat het veel tijd vergt om tot nieuw beleid te komen en
dit vervolgens te implementeren.Het ontwikkelen en invoeren van nieuwe beleidsinstrumenten kost veelal
meer dan 5 jaar. Zo werd al in 1990 onderzoek aangekondigd naar regulerende
energieheffingen, regelgeving op grond van de Wet milieubeheer en CO2-opslag. De regulerende energiebelasting werd echter pas in 1996 ingevoerd.
Energievoorschriften kunnen sinds 1993 worden opgenomen in milieuvergunningen.
In algemene maatregelen van bestuur kan dit pas sinds 1998. CO2-opslag
is nog niet in de praktijk toegepast in Nederland.Ook wanneer een beleidsinstrument eenmaal is ingezet kan het nog jaren
duren voordat de daarmee beoogde emissiereducties worden bereikt. Het CO2-reductieplan is daar een goed voorbeeld van. Het eerste kabinetsbesluit
terzake viel in 1996. Circa twee jaar waren ermee gemoeid om goede projecten
te definiëren en om via overheidsregelingen tot een verantwoorde besluitvorming
daarover te komen. De voorbereiding kost veel tijd, ondermeer vanwege de toetsing
door de Europese Commissie op steunaspecten. Aangenomen mag worden dat vrijwel
de gehele reductie zich pas na het jaar 2000 zal voordoen. Ervaring met klimaatbeleid in de afgelopen jaren leert dat onvoorziene
ontwikkelingen van grote invloed op het beleidsresultaat kunnen zijn en dat
een vroeg begin essentieel is om tijdig reducties tot stand te brengen. Tabel 5: Ontwikkeling in emissies van broeikasgassen in
de periode 1990–2010, in Mton CO2-equivalenten1 199019951997 doelstelling 200020103,
4, 5ECGC CO22168180186163202210consumenten222221 2323 verkeer
& vervoer293234 3738 landbouw999 1414industrie444444 4547 energiebedrijven414647 5053raffinaderijen101211 1617 HDO91010 1112afvalverwijdering212 22 overige247 44Methaan272523241513landbouw111010 97 afvalverwijdering121010 44energiebedrijven443 22 overig010 00N2O202222202121verkeer222 22 landbouw798 77industrie101010 1011 overig112 21HFK's5,16,74,3n.v.t.99procesemissies5,16,33,1 3,23,2 alternatieve
toepassing voor CFK00,41,2 5,85,8 PFK's2,52,12,2n.v.t.2,62,6aluminiumproductie2,31,92,0 1,41,4alternatieve toepassing voor CFK0,20,20,2 1,21,2SF661,41,51,5n.v.t.2,02,0industrie71,41,51,5 2,02,0totaal, temperatuur gecorrigeerd224237239n.v.t.252259       totaal, temperatuur ongecorrigeerd217234237n.v.t.2522591 CO2-equivalenten maken het mogelijk om emissies
van overige broeikasgassen en emissies van CO2 te vergelijken,
rekening houdend met verschillen in greenhouse warming potential (GWP).2 Cijfers voor CO2 voor 1990, 1995 en 1997 zijn
temperatuur gecorrigeerd.3 De effecten van het CO2-reductieplan en de beleidsmaatregelen
uit het NMP-3 zijn hierbij niet meegenomen.4 prognoses voor methaan en N2O zijn tegen de achtergrond
van het GC- en EC-scenario uit de 4e Milieuverkenning
(RIVM,1997).5 Prognoses voor de fluorverbindingen zijn tegen de achtergrond
van het European Renaissance (ER) scenario uit de 3e Milieuverkenning (RIVM, 1993 en Matthijzen, 1996).6 Dit zijn potentiële emissies in 2010 waarbij is verondersteld
dat jaarlijks gebruik = jaarlijkse emissie.Bron voor de cijfers voor 1990 (excl. HFK), 1995 (excl. PFK), en 2010
is het Optiedocument (ECN?RIVM, 1998). De bron voor de cijfers
voor HFK 1990, en PFK 1995, 1997 is Milieubalans 1998 (RIVM). Voor
de omzetting in CO2-eq. zijn GWP100 factoren gebruikt als volgt:
CH4=21, N2O=310.7 inclusief de emissie van vermogensschakelaars bij energiebedrijven. 3. DE 1E BUDGETPERIODE VAN HET KYOTO-PROTOCOL:
DE BELEIDSINTENSIVERING 3.1 Ontwikkeling van emissies tot 2010Uit scenarioberekeningen blijkt dat de emissies van met name CO2 bij de huidige beleidsinspanning zullen blijven stijgen. Tabel 5 laat
dit zien voor de scenario's European Coordination (EC) en Global Competition
(GC). Figuur 6 laat voor de verschillende broeikasgassen de groei in het GC-scenario
zien ten opzichte van de ontwikkelingen vanaf 1990. Figuur 6: Ontwikkeling in de emissies van broeikasgassen
1990–201011 Emissies in 2010 op basis van GC, excl. effect van CO2-reductieplan en maatregelen in NMP-3Scenarioberekeningen zijn geen voorspellingen. Zij geven wel inzicht in
hoe de emissies zich kunnen ontwikkelen gegeven bepaalde toekomstbeelden.
De toekomstbeelden verschillen van elkaar in veronderstellingen ten aanzien
van de politieke, economische, demografische, sociaal-culturele en technologische
ontwikkelingen die denkbaar zijn. De bandbreedte in emissies die daar het
resultaat van is weerspiegelt onzekerheden over hoe de wereld er over 10 à
15 jaar uit kan zien. De veronderstellingen waarin het European Coordination
en het Global Competition scenario van elkaar verschillen zijn in Tabel 6
aangegeven. Tabel 6: Scenario kenmerken die de ontwikkeling van broeikasgasemissies
beïnvloeden  eenheidGCECter
vergelijking economische groei% pj
1995–20103,32,72,2% pj 1974–1995 3,1% in
1996 3,7% in 1997 3,8% in 1998 bevolkingmln in
201016,416,815,4 in 1995 woningenmln in 20107,47,16,2
mln in 1995 huishoudensmln in 20107,57,36,5
mln in 1995 reizigerskilometersin 2010 (1995=100)114118 tonkilometersin 2010 (1995=100)157146  omvang
veestapelin 2010 (1995=100)829686 in 1980 olieprijsin
2010 USD per vat28251USD 17 per vat 1995 
USD 10 per vat begin 1999 finaal energiegebruik% pj 1995–20101,61,21,8%
pj 1985–1995 besparingen finaal energiegebruik%
pj 1995–2020– 1,3– 1,2– 1,0%
pj 1985–1995 structuureffect% pj 1995–2020– 0,6– 0,5+ 0,2%
pj 1985–19951 inclusief Europese heffing van USD 10 per vat.Bron: ECN/RIVM, Optiedocument, oktober 1998 en Vervolg
Optiedocument, april 1999.In de scenario's groeien de totale emissies van broeikasgassen met 13
à 15% tussen 1990 en 2010. De CO2-emissie groeit met 20%
(EC) tot 25% (GC) maar blijft hiermee toch achter bij de groei van zowel de
economie als het energiegebruik. De groei is het grootste bij de doelgroepen
verkeer en vervoer en energiebedrijven, met name door de sterke toename in
het wegtransport en van het elektriciteitsgebruik.De emissie van de overige broeikasgassen daalt in 2010 met 10 à
15% ten opzichte van 1990 vooral door de sterke daling van de emissie van
CH4. De N2O-emissie stabiliseert zich, terwijl de emissies
van HFK's, PFK's en SF6 stijgen. Met name de emissies van HFK's
, die ter vervanging van CFK's en HCFK's worden gebruikt, zullen zonder verder
beleid sterk groeien in de periode tot 2010. 3.2 Het beleidstekort in 2010Het huidige beleid moet worden geïntensiveerd om emissies in de 1e budgetperiode terug te brengen tot 6% onder het niveau van 1990/1995.
De omvang van de reductie die deze intensivering moet opleveren, ook wel het
beleidstekort genoemd, wordt aan de hand van het Global Competition Scenario
(GC) bepaald. Het gaat om de extra benodigde emissiereductie in 2008–2012
ten opzichte van de reductie die in het GC-scenario al is verondersteld als
gevolg van continuering van het bestaande beleid. Bij de keuze van dit uitgangspunt
is nagegaan of dit scenario thans gangbare inzichten en verwachtingen omtrent
ontwikkelingen in de komende jaren weerspiegelt.Mogelijk zal de economische groei op de langere termijn lager zijn dan
de 3,3% per jaar die in GC is verondersteld. (Overigens is, zoals in Tabel
6 is aangegeven, de gemiddelde groei over de afgelopen drie jaar hoger geweest
dan in het GC-scenario is verondersteld.) Een lagere economische groei leidt
tot een lagere emissie en daarom tot een kleiner beleidstekort. In het EC-scenario,
waar de economische groei 2,7% in plaats van 3,3% per jaar bedraagt, is bijvoorbeeld
het emissieniveau in 2010 7 Mton lager dan in GC.Daarentegen is de energieprijs in GC hoger dan op grond van de huidige
ontwikkelingen en inzichten verwacht wordt. Bij lagere energieprijzen is een
hogere emissie te verwachten omdat minder energie bespaard wordt en wijzigingen
in economische groei en structuur plaatsvinden.Het CPB heeft berekend dat de totale emissie in 2010 5 à 9 Mton
hoger uitkomt bij een olieprijs van USD18 per vat (in plaats van USD 28) binnen
de context van het GC-scenario.1 De twee beschreven
ontwikkelingen wijken af van het GC-scenario en hebben een tegengesteld effect
dat mogelijk van vergelijkbare grootte is. Vooralsnog is een beleidstekort
van 50 Mton een redelijk robuust uitgangspunt voor de intensivering van het
beleid.Tot nu toe werd in Nederlandse publicaties over de CO2-emissie
steeds voor temperatuursinvloeden gecorrigeerd. Dit maakt het mogelijk om
een beeld te krijgen van de structurele ontwikkeling van de emissie dat niet
vertekend wordt door jaarlijkse schommelingen in het weer. In het Kyoto-procotol
is echter bepaald dat de actuele, niet gecorrigeerde, emissies de basis voor
het referentieniveau moeten vormen. De referentie voor de reductiedoelstelling
van 6% is daarom de optelsom van de actuele emissies van CO2, CH4 en N2O in 1990 en van HFK's, PFK's en SF6 in 19951. Figuur 7: Beleidstekort in 2010 Tabel 7 geeft aan hoe het beleidstekort is berekend. Tabel 7: Beleidstekort in 2010  Mton
CO2-equivalenten Referentieniveau (1990/1995)219Geprognotiseerde emissie in 2010 in GC-scenario259 Geprognotiseerde
emissie in 2010 (geactualiseerd)1256 6%
emissiereductiedoelstelling206 Beleidstekort501 Inclusief het effect van de eerste fase van het CO2-reductieplan (3 Mton).In deze nota wordt het met binnenlandse maatregelen te leveren aandeel
in het wegwerken van het beleidstekort ingevuld. De in het Kyoto-protocol
genoemde mogelijkheid tot inzet van flexibele instrumenten is internationaal
nog te weinig uitgewerkt om te kunnen komen tot een concreet programma. Voor
dit buitenlandse deel van de inspanning zal deze Uitvoeringsnota een vervolg
(deel 2) krijgen.Het Kyoto-protocol bepaalt dat de hoofdmoot van de inspanning met binnenlands
beleid moet worden ingevuld. Nederland is de mening toegedaan dat een substantieel
deel (ca. 50%) van de extra beleidsinspanning in het buitenland geleverd moet
kunnen worden. Daarom hanteert Nederland als uitgangspunt voor de intensivering
van het Nederlandse beleid dat een reductie van 25 Mton CO2-equivalenten
(50% van het beleidstekort van 50 Mton) met binnenlandse maatregelen moet
worden bereikt. 3.3 De beleidsintensivering: uitgangspunten en criteriaBij het komen tot maatregelen en instrumenten om het beleid te intensiveren
is betaalbaarheid de leidraad. Klimaatbeleid moet de samenleving niet meer
gaan kosten dan noodzakelijk is. Bij het beoordelen van de betaalbaarheid
van maatregelen wordt naar de kosteneffectiviteit ervan gekeken. Met kosteneffectiviteit
wordt bedoeld kosten verbonden aan het vermijden van een bepaalde
hoeveelheid emissie. Bij het kiezen van maatregelen is een grens gelegd bij
150 per ton CO2-equivalent.Kosteneffectiviteit wordt vanuit verschillende perspectieven bepaald en
in de afweging meegenomen.In de zogenoemde eindverbruikersbenadering wordt kosteneffectiviteit bepaald
vanuit het perspectief van bedrijven en burgers die de maatregel moeten treffen.
De eindverbruikerskosten kunnen een indicatie geven van de mate waarin burgers
en bedrijven op basis van financiële overwegingen geneigd zullen zijn
bepaalde maatregelen te treffen.Daarnaast kan de kosteneffectiviteit worden bepaald vanuit het perspectief
van Nederland als geheel. De nationale kostenbenadering wordt hiervoor gebruikt.
Deze kosten zijn onafhankelijk van degene die de maatregel uiteindelijk uitvoert.De twee benaderingen vragen elk een eigen berekeningsmethode. Zo wordt
in de eindverbruikersbenadering in principe rekening gehouden met kosten waarmee
burgers en bedrijven daadwerkelijk worden geconfronteerd (bijvoorbeeld energieprijzen
inclusief heffingen en belastingen en met een voor de eindverbruiker gebruikelijke
disconteringsvoet) terwijl de nationale kostenbenadering uitgaat van nationale
schaduwprijzen voor energie (exclusief ondermeer belastingen en heffingen)
en een maatschappelijke disconteringsvoet. Bij de selectie van maatregelen
is gebleken dat bij een grens van f 150 per ton de eindverbruikersbenadering
en de nationale kostenbenadering tot ongeveer dezelfde rangschikking van maatregelen
leiden.Tenslotte kan kosteneffectiviteit worden bepaald vanuit het perspectief
van de overheid wanneer zij financiële middelen inzet om de doelgroepen
ertoe te bewegen bepaalde maatregelen te treffen. Dit is de kosteneffectiviteit
zoals gehanteerd binnen het CO2-reductieplan.Hoewel betaalbaarheid de leidraad vormt, is het nooit het enige argument
bij de selectie van maatregelen en instrumenten. Ook een aantal andere criteria
speelt een rol.Het te verwachten draagvlak bij de doelgroep bepaalt mede de slaagkans
van een maatregel. Bij het samenstellen van het beleidspakket is ernaar gestreefd
de effecten van de maatregelen evenwichtig over de doelgroepen te spreiden.
Het komt het draagvlak ten goede wanneer alle doelgroepen worden aangesproken
op het leveren van een bijdrage aan de totale landelijke inspanning.Ook de verdeling van de inspanning over de verschillende broeikasgassen
speelt een rol bij de beleidskeuze. CO2 vormt de kern van het probleem.
Op langere termijn moet deze emissie vergaand worden gereduceerd. Er is daarom
een evenwicht nagestreefd tussen maatregelen die relatief goedkope en omvangrijke
reducties van de overige broeikasgassen leveren en maatregelen die bijdragen
aan een trendbreuk in de ontwikkeling van CO2. Technologische innovatie
is o.a. in dit verband een belangrijk aandachtspunt. Om de gewenste trendbreuk
in de CO2-emissie te kunnen realiseren is een doortastend innovatiebeleid
nodig. Maar ook op het gebied van de overige broeikasgassen kan de ontwikkeling
van nieuwe technologie tot omvangrijke en kosteneffectieve reducties leiden.
Maatregelen en instrumenten die technologische vernieuwing teweeg brengen
verdienen daarom een prominente plaats in het klimaatbeleid.Tenslotte wordt er steeds naar de instrumenteerbaarheid van maatregelen
gekeken omdat de betrouwbaarheid van maatregelen hier sterk afhankelijk van
is. Maatregelen met een relatief betrouwbaar reductie-effect krijgen voorrang
om het risico van het niet halen van onze internationale verplichtingen onder
het Klimaatverdrag zoveel mogelijk te beperken. 3.4 De aanpak: een drietal pakkettenHet Kyoto-protocol is een belangrijke internationale stap om het klimaatprobleem
te kunnen beheersen. Na ratificatie heeft de afspraak een bindend karakter.
Dit betekent dat in het nationale beleid zekerheden moeten worden ingebouwd,
waarmee het risico kan worden beperkt dat de reductieverplichting niet wordt
gerealiseerd. Daarom wordt er bij het invullen van de beleidsintensivering
voor een pakketten-benadering gekozen. Het basispakket bestaat
uit maatregelen en instrumenten die naar de huidige inzichten tezamen voldoende
zijn om in 2008–2012 een reductie van 25 Mton tot stand te brengen.
Het betreft hier een extra reductie-effect ten opzichte van het GC-scenario.
Ook maatregelen die nodig zijn om reductie-effecten te waarborgen, die al
binnen het GC-scenario zijn verondersteld, vormen onderdeel van het basispakket.Naast het basispakket is een reservepakket samengesteld. Het
reservepakket dient als «vangnet» bij tegenvallende effecten van
de maatregelen uit het basispakket. Reserve-maatregelen worden vanaf nu zodanig
voorbereid dat zij het vereiste effect kunnen hebben in de periode 2008–2012
indien de politiek tot invoering besluit. Met het reservepakket is geen gesloten
lijst van keuzemogelijkheden gegeven. Voor nieuwe ontwikkelingen en inzichten
zal te zijner tijd bij de definitieve keuze van extra in te zetten maatregelen
ruimte zijn.Het streven om de Kyoto-verplichting te halen gaat niet ten koste van
aandacht voor de langere termijn. Daarom maakt ook een vernieuwingspakket onderdeel uit van het beleid. De maatregelen in het vernieuwingspakket
zijn bedoeld om ontwikkeling van technologie en instrumentarium te bewerkstelligen.
Dit kost tijd, maar is nodig om een duurzame trendbreuk in de CO2-emissie
te bewerkstelligen en ook na de 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol
tot verdergaande reducties te kunnen komen.Het onderscheid dat in de pakketten wordt gemaakt tussen de kortere en
de langere termijn past in de lijn die de Algemene Energieraad (AER) aanbeveelt.
De AER heeft in juli 1998 advies uitgebracht over de gevolgen van de Kyoto-afspraken
voor het Nederlandse energiebeleid.1 Voor de
korte termijn adviseert de AER de aandacht in het binnenlandse beleid primair
uit te laten gaan naar terreinen waar substantiële reducties mogelijk
lijken met concrete en hanteerbare maatregelen zoals bij de niet-CO2 broeikasgassen en energiebesparing. Voor de lange termijn noemt de
AER stimulering van technologie onontbeerlijk, passend in een lange termijn
technologiestrategie, gelet op de mogelijk op langere termijn vereiste overgang
naar een CO2-loze energiehuishouding. Advies van de VROM-raad Gezien het mondiale langetermijnkarakter
van het klimaatvraagstuk zijn structurele stappen op het langetermijntraject
naar een koolstofarme energiehuishouding van fundamenteler belang dan incidentele
successen op de korte termijn. Het streven naar een langetermijntransitie
van de energiehuishouding moet richtinggevend zijn voor het beleidsproces,
ook reeds in de komende jaren. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
p.16Het vernieuwingspakket doet ook recht aan de opvattingen van de VROM-raad,
hoewel het accent bij de invulling van de drie pakketten anders ligt dan de
VROM-raad adviseert. In zijn advies2 stelt de
Raad instrumentele en technologische vernieuwing op de lange termijn centraal.
Dit met het oog op vergaande CO2-reducties die in de loop van de
21e eeuw nodig zullen zijn, wil men klimaatverandering beheersbaar maken en houden. De beleidsinspanning richt zich echter via het basis-
en reserve-pakket primair op in de 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol
te behalen emissiereducties. Dit is immers de periode waarop de thans bestaande
internationale afspraken betrekking hebben. Met de combinatie van drie pakketten
wordt evenwel getracht een goed evenwicht te creëren tussen enerzijds
een kosteneffectieve en betrouwbare invulling van de Kyoto-taakstelling en
anderzijds voldoende aandacht voor en investering in de wat langere termijn.Met de introductie van de drie pakketten komen ook ijkmomenten in 2002
en 2005 in beeld. Het tweede ijkmoment vloeit voort uit het Kyoto-protocol.
Daarin is opgenomen dat landen in 2005 aantoonbare vorderingen moeten hebben
gemaakt met het beleid ter realisering van hun reductieverplichtingen. Op
de ijkmomenten zal worden beoordeeld of de uitvoering van het beleid en de
daadwerkelijke terugdringing van de emissies op schema liggen. Ook zal dan
worden bekeken of externe omstandigheden zijn gewijzigd, welke ontwikkelingen
in het internationale beleid hebben plaatsgevonden en of nieuwe mogelijkheden
voor emissiereductie zijn ontstaan. Op de ijkmomenten wordt besloten of het
nodig is een beroep te doen op reserve-maatregelen. Ook de voortgang van de
ontwikkeling van nieuwe technologieën en instrumenten komt op de ijkmomenten
aan de orde. 3.5 De beleidskeuzes: een basispakket van maatregelen
en beleidsinstrumentenHet basispakket bevat maatregelen die in de periode tot 2008–2012
door de doelgroepen getroffen moeten worden om de binnenlandse emissiereductie
tijdig te kunnen realiseren. Het bestaat zowel uit maatregelen gericht op
de reductie van CO2-emissies door energiebesparing in alle belangrijkste
sectoren, de inzet van duurzame energie, en maatregelen bij kolencentrales
als uit maatregelen gericht op de reductie van emissies van de niet-CO2-broeikasgassen. 3.5.1 energiebesparing in de sector verkeer en vervoerFiguur 8 brengt de ontwikkeling van de CO2-emissie vanaf 1990
voor de gehele sector verkeer en vervoer in beeld. In de periode 1990–1997
heeft een stijging met 17% plaatsgevonden. De scenario-verkenningen laten
tot het jaar 2010 een verdere groei zien (tot ruim 30% ten opzichte van 1990).Binnen de sector verkeer en vervoer veroorzaakt het wegverkeer het grootste
deel van de CO2-emissie (circa 90%). In het NMP-plus en het 2e Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV2) is als doel voor het wegverkeer
geformuleerd dat de CO2-emissie in 2010 10% lager is dan in 1986.
Dit doel zal niet worden gerealiseerd. In de periode 1986–1997 is de
emissie met 40 % toegenomen, terwijl het scenario voor 2010 een verdere stijging
laat zien tot circa 50% boven het 1986-niveau. In het NMP-31 is dan ook geconcludeerd dat de CO2-taakstellingen voor
2000 en 2010 voor het wegverkeer als geheel niet realiseerbaar zijn met wat
thans als realistisch beleid wordt beschouwd.Overigens betekenen deze cijfers niet dat het tot nu toe gevoerde beleid
(voornamelijk het prijsbeleid maar ook het locatiebeleid, het vervoermanagement,
en het parkeerbeleid) geen effect heeft. Door het RIVM is berekend dat de
CO2-emissie ten gevolge van het verkeer en vervoer zonder dit beleid
in 1997 ruim 1 Mton hoger zou zijn geweest.2Figuur 8: Ontwikkeling van de CO2-emissies
in de sector verkeer en vervoer Zoals ook de VROM-raad concludeert moet op de lange termijn de trendbreuk
naar dalende emissies worden bereikt door vergaande innovaties in de voertuigtechniek
en door de introductie van bij die technieken behorende brandstoffen. Hierbij
kan met name worden gedacht aan het gebruik van brandstofcellen. Effecten
hiervan zijn tot 2010 echter maar in beperkte mate te verwachten. Probleem
is dat de kosten van dergelijke technieken op deze korte termijn (2008–2012)
marktpenetratie op enige schaal in de weg kunnen staan. Daarom zal het kabinet
op de ijkmomenten in 2002 en 2005 bezien of er zicht is op toepassingen van
voldoende omvang in de sector verkeer en vervoer, en zo nee of deze technologieën
dan op enigerlei wijze gestimuleerd kunnen worden. Besparingen tot 30% per
voertuig lijken reëel.Ter beperking van de CO2-emissies van het wegverkeer in de
1e budgetperiode zullen de volgende instrumenten worden ingezet: • bevorderen van zuiniger auto's via internationale
afsprakenIn 1998 zijn door de Europese Commissie afspraken gemaakt met de EU auto-industrie
over het terugdringen van de CO2-emissie per gereden kilometer.
De afspraken richten zich op een gemiddeld dalend emissieniveau voor nieuw
verkochte personenauto's tot 2008. Het doel is een geleidelijke reductie van
de CO2-emissie van gemiddeld 25% voor de gehele EU in 2008 ten
opzichte van het niveau in 1995. Van het uiteindelijk hiermee te bereiken
effect voor het gehele wagenpark zal slechts een beperkt deel gerealiseerd
kunnen worden in de periode 2008–2012. In 2010 bedraagt het effect 1
à 2 Mton CO2-reductie. Voor een belangrijk deel is dit effect
echter reeds verondersteld binnen het GC-scenario. De bijdrage aan het wegwerken
van het beleidstekort is daarom 0 tot 0,4 Mton CO2.In de visie van de Commissie dienen lidstaten de aanschaf van zuinige
auto's verder zelf te bevorderen via fiscale instrumenten en door middel van
etikettering.In 2003 wordt bezien of een verdergaande gemiddelde reductie kan worden
afgesproken voor 2010–2012. De mogelijkheden hiertoe kunnen groter worden
doordat de afgelopen jaren enkele veelbelovende technieken zich hebben aangediend
die per voertuig tot grote brandstofbesparingen kunnen leiden (o.a. het gebruik
van brandstofcellen). maatregelEU-afspraak
zuinige auto's reductie in 20100 – 0,4 Mton instrumentenafspraak
bestaat reeds overheidsbijdragegeen acties • stimulering zuinige auto's via CO2-differentiatie
BPM en etiketteringOm zuinige voertuigen te stimuleren is in het kader van een in het NMP-3
aangekondigd onderzoek naar de mogelijkheden van vergroening van de autobelastingen,
onder meer gekeken naar de mogelijkheden om in de grondslagen van de motorrijtuigenbelasting
(MRB) en/of de Belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM) het element
«zuinig» als milieukenmerk te betrekken.Op basis van deze verkenning heeft het kabinet besloten om in de BPM te
gaan differentiëren naar de mate van relatieve zuinigheid. De gedachte
is om de BPM voor alle benzine- en dieselauto's (LPG-auto's worden gezien
als benzine-auto's) met een vast bedrag te verlagen. Daarnaast komt er voor
elke auto een CO2-toeslag. Deze toeslag is evenredig met de mate
waarin de CO2-emissie (rechtstreeks gerelateerd aan het brandstofverbruik)
hoger is dan technisch haalbaar is voor de betreffende voertuiggrootte. Het
tarief van deze CO2-toeslag zou f 50,- per gram CO2
per kilometer moeten gaan bedragen. De op deze wijze beoogde BPM-differentiatie
is budgettair neutraal.Het kabinet geeft aan deze maatregel in de BPM de voorkeur boven andere
opties vanwege de aanzienlijk grotere effecten op de CO2-emissies.
Deze maatregel zou in de tweede helft van 2000 in werking kunnen treden.In de Europese Unie is momenteel een ontwerp-richtlijn in bespreking die
minimum regels stelt over brandstofverbruiksetikettering van auto's. Het gaat
om het aanduiden van het absolute brandstofverbruik van nieuwe auto's op etiketten
en posters in een showroom en om een periodiek uit te brengen boekje met daarin
gegevens over alle auto's die te koop zijn. De ontwerp-richtlijn geeft lidstaten
de bevoegdheid om verdergaande eisen te stellen. In Nederland zal brandstofverbruiksetikettering
worden geïmplementeerd via een algemene maatregel van bestuur op grond
van de Wet energiebesparing toestellen. Het kabinet wil vooral de relatieve
zuinigheid van auto's, d.w.z. in verhouding tot even grote auto's, op het
etiket e.d. tot uiting laten komen. De maatregel zou in de tweede helft van
2000 in werking kunnen treden. maatregelstimulering
zuinige auto's via CO2-differentiatie op BPM en etiketteringreductie 20100,6 Mton instrumentenfiscale regeling,
algemene maatregel van bestuur overheidsbijdragegeen actiesBPM * voorbereiding van de wetgeving.  Brandstofverbruiksetikettering * voorbereiding en goedkeuring AMvB  * opzetten
van database met typekeuringsgegevens (door Rijks Dienst Wegverkeer), brandstofverbruiksboekje * overleg met RAI en BOVAG en Economische Controledienst
over uitvoering en handhaving van de maatregel• rekeningrijdenHet wetsvoorstel ter invoering van een systeem van rekeningrijden in de
Randstad is aan de Tweede Kamer aangeboden. Invoering van het systeem, overigens
primair gericht op het reduceren van congestie, is in 2001 voorzien. maatregelrekeningrijdenreductie 20100,2 Mton instrumenten  overheidsbijdragegeenacties* afronding behandeling wetsvoorstel (Kaderwet) in
Tweede Kamer voor de zomer 1999  * bestuurlijk akkoord
over regionale uitwerking voor eind 1999  * afronding
parlementaire behandeling Invoeringswet in 2e helft 2000• belastingmaatregelen ter beperking van het personenverkeer
(woon-werk en zakelijk)Door middel van wijziging van bestaande fiscale regelingen kunnen incentives
voor ongewenste vervoerskeuzen worden vermeden, respectievelijk prikkels worden
geïntroduceerd om het privé-gebruik van de auto van de zaak ofwel
het zakelijk gebruik van de eigen auto te verminderen.In het kader van de belastingherziening 2001 worden tegen deze achtergrond
voorstellen gedaan tot wijziging van de bestaande regelingen voor de reiskosten
woning-werk en de autokostenfictie.Het kabinet heeft het voornemen om de aftrek voor de kosten voor woon-werkverkeer
per eigen vervoer af te schaffen en het aftrekforfait voor de kosten van het
woon-werkverkeer per openbaar vervoer met ongeveer 35% te verlagen. Verstrekte
vergoedingen voor woon-werkverkeer per eigen vervoer worden in lijn met de
huidige situatie behandeld. De vergoedingen voor kosten van woon-werkverkeer
per openbaar vervoer worden, onafhankelijk van de reisafstand, onbelast gelaten.Wat betreft de autokostenfictie zal, in lijn met het regeerakkkoord, worden
gekomen tot een variabilisering van de bijtelling wegens gebruik van de auto
van de zaak voor privé-doeleinden. Deze variabilisering zal leiden
tot een lagere bijtelling voor personen die minder privé rijden dan
gemiddeld en tot een hogere voor personen die meer privé-kilometers
maken. In verband met deze variabilisering wordt een algemeen forfait voorgesteld
van 25%. maatregelbeperking
personen-verkeer via fiscale regelingen reductie 20100,1–0,3
Mton instrumentenfiscale regelingen overheidsbijdragegeenacties • versterkte handhaving snelheidslimietenSinds in 1988 de maximum snelheden van 100 en 120 km per uur op de snelwegen
zijn ingevoerd is de gemiddelde rijsnelheid gestabiliseerd. De CO2-
en NOx-emissies op de autosnelwegen zijn ten gevolge van deze maatregel
met 1 tot 2 % minder toegenomen. Dit resultaat is voornamelijk behaald door
een intensivering van de handhaving (vertienvoudiging van de handhavingsinzet
ten opzichte van 1986) en een continuering van de 100 km-limiet rond de grote
steden.Zoals in het regeerakkoord is afgesproken, zal op alle autosnelwegen in
de Randstad een maximumsnelheid gelden van 100 km/uur gedurende de periode
07.00–19.00 uur. Het kabinet onderzoekt nog op welke trajecten de maximumsnelheid
gedurende de avond en de nacht kan worden bepaald op 120 km/uur, zulks gelet
op effecten op veiligheid en geluidhinder. Zomer 1999 zal het kabinet de uitwerking
van het regeerakkoord op dit punt aan de Tweede Kamer voorleggen.Het reductie-effect van de afspraak in het regeerakkoord is klein. Om
toch een extra reductie te realiseren zal de handhaving van de snelheidslimieten
worden versterkt. Er zullen meer elektronische middelen en personeel
voor snelheidscontroles op autosnelwegen worden ingezet (onder meer voor extra
projecten voor Gericht Verkeerstoezicht, GVT). Hiervoor zullen extra financiële
middelen worden ingezet die oplopen van f 5 miljoen in 2000 via f 10
miljoen in 2001 tot maximaal f 25 miljoen vanaf 2003. De beschikbare
middelen zullen zo effectief mogelijk worden ingezet teneinde een reductie
van 0,3 Mton te kunnen bereiken. De extra inzet zal voor een belangrijk deel
en zeker in de beginjaren worden gericht op de Randstad, omdat daar het snelhedenregime
verandert.Het kabinet zal jaarlijks de effecten van de versterkte handhaving monitoren
en evalueren terzake van het algemene snelheidsbeeld, de CO2-uitstoot
en de bekeuringen/boete-inkomsten; mocht de dekking voor deze maatregel onvoldoende
blijken, dan zoeken de betrokken departementen gezamenlijk een oplossing. maatregelversterkte
handhaving snelheidslimieten reductie 2010max. 0,3 Mton instrumentenGericht
Verkeerstoezicht overheidsbijdrage2000: f 5 mln; 2001: f 10
mln; 2002: f 15 mln; vanaf 2003: max. f 25 mln per jaar. dekking
vanuit boete-inkomsten acties* in de 2e
helft van 1999 wordt een eerste start gemaakt met de intensivering van de
handhaving• in-car instrumentenOnderzoek en praktijkproeven hebben aangetoond dat in de auto ingebouwde
feedback instrumenten als de econometer en boordcomputer en snelheidsbeheersende
instrumenten als de cruise-control kunnen resulteren in een CO2-reductie
van gemiddeld 5 tot 10% per auto.Het kabinet heeft besloten om de inbouw van deze instrumenten te stimuleren
door de waarde daarvan – voorzover zij betrekking hebben op het meten
en het aangeven van het brandstofverbruik – buiten de grondslag van
de BPM te laten. Het kabinet is voornemens een ministeriële regeling
van deze strekking per 1 januari 2000 in te voeren. Tegelijkertijd zal met
de RAI en de BOVAG een afspraak worden gemaakt om te bevorderen dat deze apparaten
van fabriekswege standaard in nieuwe auto's worden ingebouwd. Het te behalen
effect kan groter uitvallen indien een effectief programma voor massale «bijscholing»
van bestaande rijbewijsbezitters kan worden ontwikkeld. Hiertoe wordt een
pilotproject uitgevoerd. maatregelbevordering
in-car instrumenten reductie 20100,5 Mton instrumentenfiscale
ondersteuning, convenant overheidsbijdragef 7 mln/jaar (fiscaal)
dekking uit opbrengst maatregelen optimale brandstofmix acties*
voor eind 1999: opstellen ministeriële regeling voor BPM-vrijstelling * voor eind 1999: opstellen convenant met RAI/BOVAG over
standaard-toepassing van in-car instrumenten in nieuwe auto's• verhogen bandenspanningBetere controle en verhoging van de bandenspanning kan de CO2-emissie
reduceren. Circa de helft van alle auto's rijdt met een te lage bandenspanning,
wat de rolweerstand en het brandstofverbruik verhoogt. In 1998 is met de bandenbranche
een eerste publiekscampagne gevoerd ter vergroting van de kennis en het bewustzijn
van het belang van een correcte bandenspanning. Permanente activiteiten op
dit gebied zijn nodig en zullen met de auto- en bandenbranche en organisaties
als ANWB en NOVEM in gang worden gezet. Verder zullen met de autobranche afspraken
worden gemaakt over verhoging van de door de fabriek geadviseerde bandenspanning
tot het niveau van volle belading teneinde de rolweerstand en
het brandstofverbruik verder te verlagen. Dit draagt tevens bij aan vermindering
van slijtage en verhoging van de veiligheid. maatregelverhogen
bandenspanning reductie 20100,3 Mton instrumentenafspraken,
voorlichting overheidsbijdragegeen actie* afspraken
maken met de autobranche over verandering van fabrieksvoorschriften en praktijk,
uit te voeren in 1999, eventueel bij convenant• projecten ten behoeve van intensivering van klimaatbeleidVan de f 1500 miljoen aan extra middelen die het vorige kabinet beschikbaar
heeft gesteld voor intensivering van het klimaatbeleid (zie hoofdstuk 2.6)
is onder andere f 70 miljoen beschikbaar voor projecten op het gebied
van verkeer en vervoer. De CO2-reductie die deze projecten zullen
bewerkstelligen bedraagt naar verwachting 0,2 – 0,3 Mton extra ten opzichte
van het GC-scenario. Genoemd kunnen worden het Stimuleringsprogramma Logistieke
Efficiency goederenvervoer en een uitgebreid programma ter stimulering van
zuinig rijgedrag. maatregeluitvoering
projecten reductie 20100,2 – 0,3 Mton instrumentenfinanciële
ondersteuning overheidsbijdragef 70 mln, dekking vanuit f 1500
mln klimaatmiddelen actie* verder voorbereiden en uitvoeren
van projecten• overige reductiemogelijkhedenHet beperken van korte autoritten om emissiereducties te bewerkstelligen
is niet als maatregel in het basispakket opgenomen. Door ruimtelijk beleid
kunnen te overbruggen afstanden worden verkort en mede door toepassing van
parkeerbeleid en fietsgericht beleid wordt het gebruik van de fiets bevorderd.
Een in 1999 gestart interdepartementaal project Korte Ritten heeft mede tot
doel om een deel van de autoritten korter dan 7,5 kilometer te vervangen door
onder andere fietsverkeer. Een grondige analyse in de beginfase van het project
moet een indicatie geven van het haalbare emissiereductiepotentieel. Ter illustratie:
een reductie van 10% van de autoritten korter dan 5 kilometer zou een emissiereductie
van 0,2 Mton CO2 betekenen. • effecten en kosten van energiebesparing in de sector
verkeer en vervoerDe energiebesparingsmaatregelen in de sector verkeer en vervoer leiden
tot een CO2-reductie van 2,2 á 2,9 Mton in 2010 ten opzichte
van het GC-scenario. De stijging in de emissie tussen 1990 en 2010 bedraagt
dan geen 31 %, maar 20 à 23 %. De kosteneffectiviteit van deze maatregelen
is op basis van beide gehanteerde kostenbenaderingen zeer gunstig zoals uit
Tabel 8 blijkt. Tabel 8: Energiebesparing in de sector verkeer en vervoer:
het basispakket1 maatregel/instrumentreductie
2010 (Mton)nationale kosten (gld/ton)eindverbruikerskosten (gld/ton)overheidsbijdrage
(meestal in combinatie met andere instrumenten) EU-afspraak
zuinige auto's0 – 0,4– 300– 850geenstimuleren zuinige auto's via CO2-differentiatie in
BPM-belasting en etikettering0,6– 300– 850geenversterking handhaving huidige snelheidslimieten0,3– 150– 6002000:
f  5 mln 2001: f 10 mln 2002: f 15 mln daarna:
max. f 25 mln/jaar bevordering in-car instrumenten via convenant
met autobranche en fiscale regeling0,5– 100– 500ca.
f 7 mln/jaar rekeningrijden (cf. Wetsvoorstel)0,200n.v.t.belastingmaatregelen ter beperking van het personenverkeer0,1–0,3– 250– 850n.v.t.verhoging bandenspanning0,3– 300– 850n.v.t.reductie-effect van stimuleringsregeling projecten verkeer/vervoer0,2–0,3––f 70
mln eenmalig (onderdeel f 1500 mln klimaatgelden) totaal22,2
à 2,9   1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z.
immateriële kosten in de brede (welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen
zijn de besparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen
ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen.2 Hierbij is geen rekening gehouden met een overlap in de effecten
van maatregelen. Figuur 9: Ontwikkeling van de CO2-emissie in
de sector verkeer en vervoer: het effect van het basispakket 3.5.2 CO2-reductie door energiebesparing in
huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales
en vastlegging in bossenIn Figuur 10 wordt de ontwikkeling van de CO2-emissies voor
de sectoren industrie, landbouw, energiebedrijven, utiliteitsbouw en huishoudens
sinds 1990, alsmede het emissieniveau in 2010 op grond van het GC-scenario
weergegeven.Hierbij is het GC-scenario geactualiseerd voor de effecten van de eerste
fase van het CO2-reductieplan. Figuur 10: Ontwikkeling van de CO2-emissies,
exclusief de sector verkeer en vervoer * Temperatuur-gecorrigeerde CO2-cijfers.Uitgaande van temperatuur-gecorrigeerde cijfers is de CO2-emissie
buiten de sector verkeer en vervoer in de periode 1990–1997 met 9% gestegen.
Het referentieniveau dat volgens het Kyoto-protocol moet worden gehanteerd
gaat uit van niet voor de temperatuur gecorrigeerde cijfers. Vergeleken hiermee
is de stijging 15%. Scenario-verkenningen voor 2010 laten een voortgaande
groei zien (ten opzichte van het referentieniveau zelfs met 29%).Indien geen gebruik wordt gemaakt van CO2-afvang en -opslag,
moet het ombuigen van de groei van de CO2-emissie in de genoemde
sectoren worden gerealiseerd door het terugdringen van het energiegebruik
en door verlaging van de koolstofintensiteit van de energievoorziening. Dat
laatste kan door middel van de inzet van duurzame energiebronnen en door een
verlaging van de koleninzet. Ook de VROM-raad deelt deze conclusie.Hieronder zal worden aangegeven welke maatregelen en instrumenten daartoe
worden ingezet.De intensivering van het energiebesparingsbeleid ligt in het verlengde
van de Energiebesparingsnota (april 1998) en is meer in detail uitgewerkt
in het Actieprogramma Energiebesparing dat naar verwachting vrijwel tegelijkertijd
met deze Uitvoeringsnota zal verschijnen. Voor duurzame energie is een tussendoel
van 5% voor 2010 geformuleerd. Verder worden maatregelen aangekondigd om de
CO2-emissie bij kolencentrales terug te dringen en wordt aangegeven
hoe kan worden zeker gesteld dat de ontwikkeling van warmtekrachtvermogen
niet stagneert. Die laatste maatregel draagt niet bij aan het invullen van
het beleidstekort van 50 Mton maar moet voorkomen dat het tekort toeneemt. • maatregelen bij kolencentralesHet totaal opgestelde conventionele kolenvermogen in Nederland bedraagt
op dit moment circa 3900 MW. In het GC-scenario is aangenomen dat deze kolencentrales
in 2010 nog in bedrijf zijn en dat de totale CO2-emissie ervan
circa 15 Mton bedraagt.Er zijn verschillende mogelijkheden om de CO2-emissie van de
kolencentrales omlaag te brengen:• via het benchmark-convenant. De eigenaren van de kolencentrales
nemen deel aan het benchmark-convenant en zeggen daarmee toe dat de kolencentrales
qua energie-efficiency uiterlijk in 2012 tot de wereldtop zullen behoren.
Aangezien het rendement van de wereldtop op dit moment duidelijk hoger ligt
dan dat van de Nederlandse kolencentrales dient hier nog een
verbetering plaats te vinden. Het effect hiervan wordt geraamd op 1,5 à
2 Mton.• door de koleninzet deels te vervangen door biomassa. Voor een deel
gebeurt dit al of is het voorzien. Een aantal van de projecten dat hierop
is gericht wordt met overheidsmiddelen gesteund vanuit het CO2-reductieplan.
Daarnaast zijn de fiscale regelingen voor duurzame energie hierop van toepassing
(de afdrachtskorting en het nihiltarief van de REB en daarnaast de VAMIL,
Groen Beleggen en de energie-investeringsaftrek).• door de inzet van kolen geheel of gedeeltelijk te vervangen door
aardgas. Circa 2500 MW van het kolenvermogen is hiervoor geschikt zonder dat
additionele technische voorzieningen getroffen moeten worden. De omschakeling
is in beginsel snel te realiseren, mits de exploitant van de centrale er rekening
mee kan houden bij het afsluiten van brandstofcontracten. De kosten van de
maatregel worden grotendeels bepaald door het prijsverschil tussen kolen en
aardgas en worden geschat op f 50 per ton1
. Er bestaan geen overheidsregelingen gericht op de omschakeling van kolen
naar aardgas. De brandstoffenbelasting benadeelt wel de concurrentiepositie
van kolen ten opzichte van aardgas.Het verlagen van de CO2-emissie van kolencentrales is in het
basispakket opgenomen in de vorm van een met de eigenaren van deze centrales
vrijwillig te maken afspraak. Het belangrijkste element in zo'n afspraak zal
moeten zijn dat de gemiddelde CO2-emissie van de kolencentrales
per geproduceerde kWh vanaf 2008 op het niveau van aardgasstoken komt
te liggen. De sector bepaalt welke maatregelen zij daartoe, naast die van
het benchmark-convenant, wil inzetten. De verlaging van de CO2-emissie
kan gefaseerd tot stand komen. Ervan uitgaande dat de 3900 MW kolenvermogen
in 2008 nog in bedrijf is, kan de afspraak ten opzichte van het GC-scenario
een CO2-reductie opleveren van circa 6 Mton. Komt zo'n afspraak
tot stand dan is het kabinet in beginsel bereid om de brandstoffenbelasting
wat de elektriciteitsproductie betreft van een input- naar een outputbelasting
om te zetten. Hiertoe zou brandstof ten behoeve van elektriciteitsopwekking
kunnen worden vrijgesteld van de brandstoffenbelasting (BSB) terwijl elektriciteit
zodanig extra wordt belast met de regulerende energiebelasting (REB) dat de
belastingopbrengst gelijk blijft.Indien de CO2-emissie van kolencentrales via een afspraak wordt
geregeld, is het niet langer nodig de brandstofkeuze via de brandstoffenbelasting
te beïnvloeden. Uit een oogpunt van gelijkwaardigheid zal de inhoud van
een afspraak over de emissies bij bestaande kolencentrales ook z'n vertaling
moeten krijgen in de milieu-eisen die aan nieuwe kolencentrales worden gesteld. maatregelmaatregelen
bij kolencentrales reductie 20106,0 Mton instrumentenvrijwillige
afspraken overheidsbijdragen.t.b. acties* in
overleg met eigenaren kolencentrales opstellen van een intentieverklaring
waarin partijen de bereidheid uitspreken om tot een gezamenlijke afspraak
te komen. Als onderdeel hiervan een principe standpunt van de overheid met
daarin de hoofdelementen van een eventuele omvorming van de brandstoffenbelasting.
(af te ronden eind 1999)  * invullen en bekrachtigen
van afspraak met als hoofddoel het terugdringen van de CO2-emissie
per kWh bij kolencentrales naar het niveau van aardgasstoken (af te ronden
2000)  * binnen de afspraak wordt de relatie met de
NOx-kostenverevening bezien, om te bereiken dat afspraken
over CO2-reductie en NOx-reductie elkaar niet
doorkruisen. Het plan dat eigenaren van kolencentrales gezamenlijk opstellen
om aan de CO2-emissienorm te voldoen, moet tevens aangeven
in welke mate kolen zullen worden ingezet en welke reductietechnieken in het
kader van het NOx-kostenverevenings- systeem zullen worden
toegepast.  * uiterlijk eind 1999 duidelijkheid verschaffen
over aanvullende emissie-eisen voor het meestoken van biomassa in kolencentrales.
Hiermee wordt het mogelijk om op milieuhygiënisch verantwoorde wijze
via het meestoken van biomassa aan een overeen te komen CO2-emissienorm
per kWh te voldoen.• duurzame energieVoor het jaar 2020 hanteert de overheid als doelstelling dat het aandeel
duurzame energie 10% moet bedragen. Op dit moment bedraagt het aandeel circa
1,5%, hetgeen overeenkomt met een vermeden CO2-emissie van bijna
3 Mton per jaar.In het in 1996 opgestelde GC-scenario is ervan uitgegaan dat de bijdrage
van duurzame energie bij de beleidsinzet van dat moment langzaam zou toenemen
tot 3% in 2010. De laatste paar jaar is de beleidsinzet sterk geïntensiveerd,
ondermeer door de introductie van allerlei fiscale regelingen (de energie-investeringsaftrek
en de stimulansen vanuit de regulerende energiebelasting). Met name door de
afdrachtskorting en het nihiltarief binnen de REB treedt een sterk stimulerend
effect op (vanaf 2001 ter grootte van circa f 235 per ton vermeden
CO2). Dit effect kan nog toenemen (met gemiddeld f 100 per
ton) indien gebruik wordt gemaakt van andere (fiscale) regelingen zoals de
EIA, de VAMIL, Groen beleggen en het CO2-reductieplan. Verder voorziet
het regeerakkoord in een extra investeringsimpuls voor duurzame energie ter
omvang van f 400 miljoen in de periode 1999–2010, waarvan f 80
miljoen tijdens deze regeerperiode. Naast de introductie van de fiscale regelingen
wordt duurzame energie bevorderd door het op te nemen in convenanten (zoals
dit nu reeds het geval is bij de energiebedrijven en de sector glastuinbouw).Voor de ontwikkeling van duurzame energie zijn, naast de beleidsinzet
van de overheid, ook andere factoren van belang. Zo heeft de daling van de
energieprijzen een nadelige invloed op de concurrentiepositie van duurzame
energie. De toegenomen marktwerking binnen de energievoorziening heeft tot
gevolg dat energiebedrijven minder snel investeren in risico-volle projecten.Het overheidsbeleid, is ondanks de gewijzigde omstandigheden, onverminderd
gericht op het realiseren van het voor 2020 gestelde doel van 10%. Ten behoeve
van de 6%-reductieverplichting, voortkomend uit het Kyoto-protocol, is het
nodig om voor 2010 een tussendoel voor het aandeel duurzame energie vast te
stellen. Het kabinet heeft besloten om voor 2010 als tussendoel 5% aan te
houden. Hierop zal in het eind 1999 uit te brengen Energierapport
worden teruggekomen en zal worden aangegeven met welke instrumenten en middelen
het tussendoel zal worden gerealiseerd. Ten opzichte van het GC-scenario betekent
het bereiken van dit tussendoel een extra CO2-reductie van circa
4 Mton in 2010. Van die 4 Mton is maximaal 2 al ingeboekt in het kader van
de hierboven beschreven maatregelen bij kolencentrales.De nieuwe Elektriciteitswet1 biedt de mogelijkheid
om een aandeel duurzame energie verplicht voor te schrijven aan eindgebruikers
van energie. Mogelijk zal hiervan gebruik moeten worden gemaakt om de gestelde
doelen voor 2010 en 2020 te kunnen realiseren. Uitgangspunt voor het kabinet
is dat de doelen worden gehaald. Mede naar aanleiding van een door de Tweede
Kamer aangenomen motie2 zal het Energierapport,
dat najaar 1999 zal verschijnen, ingaan op de mogelijkheden en de wenselijkheid
om tot deze verplichting over te gaan. maatregelals
tussendoel voor aandeel duurzame energie in 2010 wordt 5% aangehouden reductie
20102,0 Mton (totaal is 4 Mton, maar daarvan is maximaal 2 Mton reeds
ingeboekt bij maatregelen kolencentrales) instrumentvoorlopig
vrijwillig, bij te weinig voortgang verplichtstelling, continuering fiscale
ondersteuning (waaronder art. 36o en 36i REB); opname aandeel duurzame energie
voor 2010 in convenanten overheidsbijdrage(extra) beslag
op bestaande regelingen acties* opname aandeel duurzame
energie voor 2010 in nieuw MJA's  * aandacht voor
verplichtstelling in het Energierapport in 1999.• zekerstelling warmtebenutting bij nieuw elektrisch
vermogenDe ontwikkeling van warmtekrachtkoppeling (WKK) is één van
de successen van de afgelopen periode. Eind 1998 stond er in Nederland circa
7800 MW warmtekrachtvermogen opgesteld, meer dan een verdubbeling ten opzichte
van 1990. Deze toename heeft de afgelopen periode een relevante bijdrage geleverd
aan het verkleinen van de groei in de CO2-emissie.Het beleid gaat uit van een verdere toename van het warmtekrachtvermogen.
Voor het jaar 2000 geldt als doel 8 000 MW, terwijl in het GC-scenario
voor 2010 wordt uitgegaan van een groei tot circa 15 000 MW. De totale
CO2-reductie in 2010 zou daarmee 5–10 Mton kunnen bedragen,
afhankelijk van de brandstofmix van het gehele park.De laatste tijd groeit echter het besef dat de voortgaande groei van het
warmtekrachtvermogen, ten gevolge van de liberalisering van de energiesector,
geen vanzelfsprekende zaak meer is. De omstandigheden wijzigen zich, energieprijzen
dalen, tariefstructuren worden anders en (energie)bedrijven gaan anders dan
in het verleden om met onzekerheden en risico's. Waarschijnlijk wordt de doelstelling
voor het jaar 2000 (8000 MW) nog wel gehaald maar of de groei daarna doorzet
is onzeker geworden.Binnen het overheidsbeleid zal hier vanuit twee invalshoeken op worden
gereageerd:1. In het kader van het benchmark-convenant speelt WKK een belangrijke
rol en ook in de nieuwe generatie MJA's blijft WKK een essentiële efficiency-maatregel.
De verwachting is dat om de wereldtop te bereiken en daar te blijven benchmarkbedrijven
de restwarmte in belangrijke mate zullen moeten benutten. Dit is mede afhankelijk
van de uitkomst van de benchmark. Ook voor niet-benchmark bedrijven ligt dit
in de rede omdat de nieuwe MJA's qua inspanningen van bedrijven vergelijkbaar
zullen zijn aan het benchmark-convenant. In het kader van de vergunningverlening
op grond van de Wet milieubeheer zal bij nieuwbouw op grond van de wet uit
moeten worden gegaan van de stand ter techniek. Voor de opwekking
van elektriciteit is warmtebenutting op te vatten als stand der techniek waarbij
de mate waarin de warmte nuttig kan worden benut per situatie op grond van
het redelijkheidsbeginsel (ALARA) zal moeten worden afgewogen, waarbij uiteraard
rekening wordt gehouden met de afspraken omtrent de doorvertaling van de benchmark –
en MJA-afspraken naar de milieuvergunning.2. De bovenstaande beleidslijn geeft nog geen zekerheid dat warmtekrachtvermogen
ook daadwerkelijk tot stand komt. Dit laatste wordt ook door andere factoren
bepaald, ondermeer door de economische rentabiliteit van dit vermogen en de
bestaande overcapaciteit. Omdat WKK een belangrijke energiebesparingsoptie
is waarmee CO2-reducties kunnen worden gerealiseerd, zal deze ontwikkeling
in 1999 nauwlettend worden gevolgd. Het Actieprogramma Energiebesparing geeft
op dit punt enkele concrete initiatieven aan. Indien nodig zullen nieuwe beleidsopties
ter stimulering van WKK worden ontwikkeld. Het Energierapport zal hierop verder
ingaan (zie ook de paragraaf over het milieuconvenant met de glastuinbouw).
De fiscale stimulering van kleinschalige WKK via de energie-investeringsaftrek
en de VAMIL zal worden gecontinueerd. maatregel*
zekerstellen warmtebenutting bij nieuw elektrisch vermogen  *
voldoende stimuleringsbeleid om WKK daadwerkelijk tot stand te brengenreductie 2010niet additioneel t.o.v. GC-scenario instrumentenbenchmark-convenant,
MJA's en milieuvergunning overheidsbijdragegeen acties*
eind 1999 in overleg tussen bedrijfsleven en overheid protocol opstellen
voor elektriciteitsopwekking binnen benchmark-convenant  *
in de loop van 1999 uitgangspunt voor MJA's formuleren (EZ i.o.m bedrijfsleven) * medio 1999 opname van advies aan bevoegd gezag bij milieuvergunningen * opname verplichtstelling WKK in AMvB op grond van Wet
milieubeheer• energiebesparing in de industrieDe CO2-emissie van de industrie (inclusief raffinaderijen)
bedroeg in 1990 54 Mton en is daarna nauwelijks toegenomen. Door energiebesparing
is in 1997 ten opzichte van 1990 in totaal een CO2-emissie van
circa 6 Mton vermeden1 .Binnen het GC-scenario wordt voor 2010 een toename van de CO2-emissie
verwacht tot 64 Mton.Om verdere energiebesparing in industriële processen te realiseren
worden vier beleidsinstrumenten ingezet. Dat zijn:1. benchmarking voor energie-intensieve bedrijven met een energieverbruik
groter dan 0,5 PJ per jaar. Het hierover gesloten convenant is recent naar
de Tweede Kamer gezonden.2. een voortzetting van meerjarenafspraken (MJA's) voor de periode tot
2010 voor bedrijven met een energieverbruik minder dan 0,5 PJ per jaar;3. de introductie van een aantal nieuwe thema's in aparte programma's;
en4. vergunningen en algemene regels, met name voor bedrijven die niet deelnemen
aan het benchmark-convenant of MJA's of de in die kaders gemaakte afspraken
niet nakomen.Voortzetting van het beleid zoals dat tot 2000 wordt gevoerd, levert aanzienlijke
reducties op, zoals ook uit de verkenningen voor het benchmark-convenant
is gebleken. Deze reducties zijn echter voor een belangrijk deel reeds verondersteld
binnen het GC-scenario. De bijdrage aan het beleidstekort van 50 Mton is daarom
naar verhouding beperkt van omvang maar wel belangrijk. De aanvullende reducties
t.o.v. het GC-scenario hebben een omvang van 2,3 Mton CO2 en betreffen:• een deel van het reductie-effect van het benchmark-convenant met
de energie-intensieve industrie (omvang reductie-effect 0,5 tot 1,0 Mton CO2 , exclusief energiebedrijven);• de introductie van een aantal nieuwe thema's, zoals energiezuinig
productontwerp en industriële ketensamenwerking, duurzame energie, externe
logistiek en duurzame bedrijventerreinen (in het Actieprogramma Energiebesparing
is dit verder toegelicht);• de prestatie die van MJA-bedrijven en van bedrijven die niet meedoen
aan afspraken wordt gevraagd, wordt verhoogd. In de praktijk betekent dit
dat vanaf het jaar 2000 aan bedrijven gevraagd zal worden om maatregelen te
treffen waarbij het rendement tenminste 15% bedraagt zoals in de Energiebesparingsnota
is opgenomen (terugverdientijd tot en met 5 jaar). In het benchmark-convenant
is opgenomen dat bedrijven die nog niet tot de wereldtop behoren vanaf 2006
maatregelen treffen waarbij de kosten van vreemd vermogen zijn gedekt. Naar
aanleiding van de evaluatie van het benchmark-convenant in 2004 zal bij het
2e ijkmoment (in 2005) waarop de voortgang van het klimaatbeleid
wordt beoordeeld, worden bezien of de terugverdientijd van maatregelen die
niet-benchmark-bedrijven vanaf 2006 moeten nemen, moet worden verlengd.Bedrijven die niet meedoen aan het benchmark-convenant of de MJA's of
tot de afvallers behoren, krijgen te maken met energievoorschriften via de
milieuvergunning.• extra inspanningen gericht op industriële restwarmtebenutting.Om de bedrijven in staat te stellen om de gevraagde prestaties te leveren,
wordt het flankerende overheidsbeleid op een aantal punten geïntensiveerd:• vanuit het bedrag van f 500 miljoen dat in totaal beschikbaar
is voor positieve prikkels zal het budget van de EIA worden verhoogd;• vanuit de resterende middelen van de f 1500 miljoen aan klimaatgelden
die het vorige kabinet beschikbaar heeft gesteld zal een extra bedrag worden
ingezet voor het ondersteunen van projecten waarbij restwarmte wordt benut.Ook aan de andere overheden die het bevoegd gezag vormen bij de milieuvergunning
zal een verhoogde inspanning worden gevraagd.Het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl dat onlangs tussen rijk, IPO en VNG is
getekend, schept een kader om hierover afspraken te maken. Onder leiding van
de minister-president wordt halfjaarlijks bestuurlijk overleg gevoerd om de
voortgang van de opgenomen thema's te bespreken. Het onderwerp klimaatverandering
is in het bestuursakkoord opgenomen. Uitwerking in nadere afspraken hierover
is in voorbereiding. In de afspraken zal een beschrijving worden gegeven van
het klimaat- en energiebesparingsbeleid in het algemeen, op welke wijze dit
zijn weerslag heeft op activiteiten van gemeenten en provincies en welke plaats
de individuele onderwerpen, waar gemeenten aandacht aan besteden, in het algehele
beleid hebben. Aan NOVEM zal een advies worden gevraagd over de onderwerpen
die een nadere uitwerking onder het Bestuursakkoord krijgen. Een onderverdeling
kan worden gemaakt in onderwerpen die uitvoering van wettelijke taken betreffen,
onderwerpen waarmee het rijk uitvoering van beleid door gemeenten wil faciliteren
en onderwerpen die gemeenten kunnen oppakken om een extra inspanning te realiseren.
Belangrijk aandachtspunt is de communicatie rondom gemeentelijke activiteiten
en de beeldvorming van het beleid. Er worden extra middelen beschikbaar gesteld om de benodigde kennis bij
het bevoegde gezag zodanig verder te ontwikkelen dat het aspect klimaat en
energie in vergunningen en algemene regels op een adequaat niveau kan worden
verzorgd.Thans geldt dat het bevoegd gezag via de dienstverlening van het bureau
InfoMil wordt ondersteund. In aanvulling daarop zal uit de middelen die beschikbaar
zijn gesteld voor de Energiebesparingsnota f 10 miljoen worden uitgetrokken
om de vergunningverlening met betrekking tot het onderwerp energie op adequaat
niveau te krijgen. Gedacht wordt aan het opbouwen van een structuur van regionale
consulenten die het bevoegd gezag ondersteunen bij de vergunningverlening.
Onderdeel zal voorts zijn de ondersteuning aan de provincies ten behoeve van
de ontwikkeling van deskundigheid voor de uitvoering van het benchmark-convenant.Van belang is dat ook een extra prestatie wordt gevraagd van bedrijven
die niet meedoen aan het benchmark-convenant. Dit betreft MJA-bedrijven en
bedrijven die niet meedoen aan MJA-afspraken. Hiertoe worden de criteria die
gelden bij het wettelijk instrumentarium, i.c. vergunningen en algemene regels,
aangescherpt. De extra inspanning die het bevoegd gezag zal moeten leveren
om de verhoging van de prestatie van bedrijven te realiseren zal worden gefaciliteerd
met een bedrag van 20 miljoen. Dit bedrag is met name bestemd voor de handhaving
van vergunningen en algemene regels.Na overleg met IPO, VNG en betreffende bevoegde gezagen zal in de loop
van dit jaar terzake een programma worden uitgewerkt. maatregelenergiebesparing
bij de industrie reductie 20102,3 Mton instrumenten*
benchmark-convenant,  * 2e generatie MJA's
met een verhoogd ambitieniveau (rendementscriterium)  *
energievoorschriften in de milieuvergunning (eveneens met verhoogd ambitieniveau) * programma's met nieuwe thema's (w.o. energiezuinig productontwerp,
industriele ketensamenwerking en duurzame bedrijventerreinen)  *
financiële ondersteuning door de overheid (fiscale regelingen en
subsidies restwarmtebenutting) overheidsbijdrage* (deel
van) eenmalig bedrag voor stimulering restwarmtebenutting (dekking vanuit
resterende middelen CO2-reductieplan)  *
eenmalig f 30 mln voor ondersteuning vergunningverleners (f 20
mln dekking vanuit extra NMP3-middelen voor klimaatbeleid en f 10 mln
dekking vanuit middelen voor Energiebesparingsnota uit de f 1500 mln
klimaatgelden) acties* zie voor actiepunten MJA's
en financiële ondersteuning het Actieprogramma Energiebesparing; * circulaire energie en de milieuvergunning (publicatie
medio 1999);  * in de tweede helft van 1999 zullen
nadere afspraken worden gemaakt tussen Rijk, IPO en VNG ter uitwerking van
het Bestuursakkoord Nieuw Stijl. In samenspraak met provincies en gemeenten
wordt een programma opgesteld om kennis bij het bevoegd gezag op een adequaat
niveau te brengen. Ter ondersteuning daarvan is f 30 mln gereserveerd.• milieuconvenant glastuinbouwBinnen de sector landbouw zijn de CO2-emissies veroorzaakt
door de glastuinbouw het belangrijkst. Na een aanvankelijke stijging en een
daaropvolgende stabilisatie, is de CO2-emissie in de glastuinbouw
in 1997 gedaald tot een niveau (7,4 Mton) dat vergelijkbaar is met dat in
1990.Najaar 1997 is met de sector glastuinbouw een milieuconvenant gesloten
waarin ook een doelstelling is opgenomen voor de verbetering van energie-efficiency
in 2010. Het doel is een vermindering van het energiegebruik
per eenheid product te realiseren van 65% ten opzichte van 1980. De lopende
meerjarenafspraak, die van kracht is tot 2000, behelst een efficiency-verbetering
van 50% ten opzichte van 1980.In tegenstelling tot de huidige meerjarenafspraak zal de individuele tuinder
vanaf het jaar 2000 op z'n prestaties worden aangesproken. Daartoe zal een
algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet milieubeheer worden vastgesteld
waarin wordt bepaald dat voor energiebesparing de stand der techniek moet
worden toegepast. Het eerste moment waarop dit zal worden beoordeeld is het
jaar 2003. Een individuele tuinder kan als alternatief voor de AMvB kiezen
voor de route van de milieuvergunning op basis van een eigen milieubedrijfsplan.De verdergaande efficiency-verbetering in de glastuinbouw kan via de volgende
wegen worden bereikt:• verdergaande implementatie van energiebesparende technieken binnen
de kas;• vernieuwing van het glasareaal (op basis van een meer energiezuinig
kasontwerp) via herstructurering, hervestiging en nieuwbouw. In overleg met
de sector zal, in aanvulling op de Groenlabelkas (die in aanmerking komt voor
fiscale voordelen), de mogelijkheid van normstelling voor nieuwbouw dan wel
energie-etikettering van nieuwe kassen worden onderzocht;• vergroting van de levering van warmte door derden (via WKK of restwarmtelevering);• vergroting van CO2-levering waardoor stoken uitsluitend
voor bemesting afneemt;• kundig en scherp energiemanagement.Uitvoering van het milieuconvenant ten aanzien van het aspect energie-efficiency,
leidt naar schatting tot een extra reductie van 2,0 Mton in 2010 ten opzichte
van het GC-scenario.Om het de sector mogelijk te maken de gevraagde prestatie te leveren,
voert de overheid het volgende flankerende beleid (voor meer details wordt
verwezen naar het Actieprogramma Energiebesparing):• de sector glastuinbouw kan gebruik maken van de geboden mogelijkheden
in de fiscale regelingen (EIA, VAMIL en Groen Beleggen), ondermeer t.b.v.
de Groenlabelkas;• financiële ondersteuning van de herstrukturering m.b.v. ICES-middelen
(f 45 miljoen);• de levering van restwarmte zal speciaal worden gestimuleerd door
een heropening van de NIRIS-regeling. Vooruitlopend op definitieve besluitvorming
ten aanzien van de verdeling van de nog ter beschikking staande middelen binnen
het CO2-reductieplan, wordt voor de heropenstelling van de NIRIS-regeling
ten behoeve van de glastuinbouw in ieder geval een bedrag van f 75 miljoen
ter beschikking gesteld;• lagere energieprijzen en gewijzigde tariefstructuren maken dat
de rentabiliteit van kleinschalige WKK op basis van gasmotoren onder druk
komt te staan. Hierdoor is deze optie voor de glastuinbouw minder aantrekkelijk
geworden. In het dit najaar uit te brengen Energierapport zal hieraan aandacht
worden besteed met de intentie om dit knelpunt op te lossen;• de mogelijkheid zal worden bezien om vanuit de middelen van het
CO2-reductieplan een bijdrage te leveren aan een grootschalig project
waarbij industriële CO2 aan de glastuinbouw wordt geleverd.
Daarvoor is een ondergrondse CO2-opslagbuffer vereist.In de glastuinbouw wordt aardgas gebruikt voor twee doelen. Naast verwarming
van de kassen, wordt aardgas ingezet om CO2 te produceren voor de bemesting. Planten hebben immers CO2 nodig om te
groeien. Als alternatief voor aardgasgebruik ten behoeve van CO2-productie
tijdens de zomermaanden zijn er private initiatieven om over te gaan tot grootschalige
levering van zuivere CO2 die vrijkomt bij industriële processen.
Doordat minder aardgas hoeft te worden gestookt kunnen deze initiatieven er
ook toe bijdragen dat de doelstelling inzake energiebesparing in het milieuconvenant
wordt gehaald. De omvang van de CO2-reductie hangt samen met de
hoeveelheid bespaard aardgas, en niet met de hoeveelheid CO2 die
wordt geleverd. Het gaat bij de private initiatieven om de levering van in totaal mogelijk
2 Mton (excl. CO2 -buffer) of 4 Mton (incl. CO2-buffer)
CO2 per jaar. Voor de opvang van relatief korte fluctuaties in
afzet bij dag/nacht periodiciteit is voldoende buffermogelijkheid in de pijpleiding
aanwezig. Voor de zomer/winter opvang is het aanleggen van een ondergrondse
buffervoorraad noodzakelijk.Gezien de potenties van CO2-levering aan de glastuinbouw en
de voordelen die buffering kan hebben (i.e. een verdubbeling van de afzetmogelijkheid
van CO2) zal het kabinet de ontwikkeling en demonstratie van deze
technologie stimuleren.Het project zal door private partijen worden uitgevoerd. De stimulerende
rol van de overheid richt zich op het reduceren van de risico's. Het is namelijk
nog nooit eerder in de praktijk gedemonstreerd dat CO2 in de wintermaanden
in de ondergrond wordt gebufferd, en dat in de zomermaanden uit deze buffer
CO2 wordt gehaald ten behoeve van bemestingsdoeleinden in de glastuinbouw.
Verwacht wordt dat het een vijftal jaren zal duren voordat er een CO2-buffer van voldoende opvang (ongeveer 2,5 Mton) zal zijn gevormd.
De kosten van het maken van een CO2-buffer worden geschat op f 100
miljoen. Het kabinet is in beginsel bereid om uit de daarvoor gereserveerde
middelen binnen het CO2-reductieplan (f 25 miljoen) een bijdrage
beschikbaar te stellen voor de CO2-opslagbuffer. Dit bedrag wordt
eventueel aangevuld met andere middelen uit bestaande technologie-budgetten.In het kader van dit project zal onder meer onderzoek worden gedaan naar
de wisselwerking van CO2 in de ondergrond met haar omgeving (water,
klei, veldspaten).De komende periode zal het project nader worden uitgewerkt. Ook zal het
commitment van binnenlandse en buitenlandse private partijen tot dit project
worden geconcretiseerd. Dat zal begin 2000 zijn beslag moeten krijgen in de
vorm van bijvoorbeeld een convenant. maatregelenergiebesparing
en CO2-buffer in de glastuinbouw reductie 20102,0
Mton instrumentenuitvoering reeds getekend convenant, fiscale
ondersteuning, subsidies restwarmtebenutting overheidsbijdragein
ieder geval f 75 mln voor stimulering restwarmtebenutting; dekking vanuit
resterende middelen CO2-reductieplan acties* heropening
van NIRIS-regeling voor restwarmteprojecten.  * bezien
van mogelijkheden om CO2-opslagbuffer van CO2-leveringsproject
te ondersteunen.  * voor overige acties wordt verwezen
naar Actieprogramma Energiebesparing• de gebouwde omgevingDe beleidsintensivering ten aanzien van de gebouwde omgeving richt zich
op zowel de woning- als de utiliteitsbouw. De taakstelling voor de gebouwde
omgeving voor de 1e budgetperiode is een reductie van 3 Mton per
jaar.Tot nu toe heeft het beleid zich vooral gericht op de nieuwbouw door middel
van bijvoorbeeld de EnergiePrestatieNorm, Energie Prestatie op Locatie en
Optimalisatie Energie-Infrastructuur. Terwijl een hoge energie-efficiency
in de nieuwbouw zeer belangrijk is voor de lange termijn, is het de bestaande
woningvoorraad die nog tot ver in de volgende eeuw het emissieniveau van deze
sector zal bepalen. Het gemiddelde energieverbruik voor verwarming in bestaande
woningen is aanzienlijk hoger dan in vergelijkbare nieuwbouwwoningen. Kosteneffectieve
mogelijkheden om energie te besparen in bestaande woningen blijven vaak onbenut.
In de Energiebesparingsnota is een intensivering van beleid aangekondigd.De aangekondigde intensivering zal worden vormgegeven door de introductie
van een EnergiePrestatieAdvies (EPA). Met het EPA wordt de energetische kwaliteit
van een woning in beeld gebracht, met daaraan gekoppeld een advies over de
energiebesparende maatregelen die het best kunnen worden getroffen en inzicht
in de daarmee samenhangende energiebesparing en de kosten.Er zal worden gestart met een vrijwillig EPA-traject, waarin de opname
van de energetische kwaliteit bij het treffen van maatregelen wordt gestimuleerd,
in 1999 via demonstratieprojecten en later via de Energiepremie, een onderdeel
van de f 500 miljoen positieve prikkels. De ervaringen met en resultaten
van het vrijwillige traject zullen sterk bepalend zijn of na enkele jaren
wordt besloten tot een verdere intensivering van het beleid ten aanzien van
de bestaande woningbouw, bijvoorbeeld door naast het EPA een keuringseis of
prestatie-eis in te voeren.Bij de ontwikkeling van het EPA en eventueel verdergaand instrumentarium
zal als randvoorwaarde gelden, dat de doelstellingen voor de bestaande woningbouw
te realiseren moeten zijn via het treffen van maatregelen met een kosteneffectiviteit
die beter is dan f 150 per ton. Onder die randvoorwaarde is in de bestaande
woningbouw naar verwachting een additioneel effect van maximaal 2 Mton (t.o.v.
het effect in het GC-scenario) te halen. Bij de verdere ontwikkeling van het
instrumentarium zal tevens rekening worden gehouden met effecten op de betaalbaarheid
voor verschillende inkomensgroepen en op de marktpositie (sociaal en economisch)
voor de bestaande woningvoorraad. maatregelbestaande
woningbouw reductie 20102 Mton instrumentenvrijwillige
EnergiePrestatieAdvies, fiscale ondersteuning, evt. keurings- of prestatie-eisoverheidsbijdrage(deel van) f 500 miljoen positieve prikkelsactie* In 1999 zal het EPA worden ontwikkeld en voor marktpartijen
beschikbaar komen. De toepassing van het EPA wordt vanaf 1 juli 1999 financieel
ondersteund.  * Per 1 januari 2000 wordt het EPA opgenomen
in de Energiepremie.  * In 2001/2002 wordt de voortgang
van het vrijwillige EPA-traject geëvalueerd. Indien de evaluatie daartoe
aanleiding geeft, wordt besluitvorming voorbereid over verdere intensivering
van het beleid. Een keuringseis zal niet eerder dan 2002 en een prestatie-eis
niet eerder dan 2004 in werking treden.Ook voor de utiliteitsbouw zal het EPA een belangrijke schakel vormen
in de intensivering van het energiebesparingsbeleid en zal in de eerste jaren
sprake zijn van een vrijwillig traject. Voor het deel van de utiliteitsbouw
dat valt onder de AMvB's Wet milieubeheer, zal het EPA kunnen dienen als ondersteuning
bij het invullen van de eisen die in het kader van de AMvB's worden gesteld
(ook voor de AMvB's geldt de aangescherpte eis ten aanzien van het rentabiliteitscriterium,
d.w.z. een terugverdientijd tot en met 5 jaar). Voor de utiliteitsbouw die
buiten de reikwijdte van de AMvB's valt, zal via de inzet van het EPA worden
getracht om tot vergelijkbare energieprestaties te komen. Met het EPA wordt
de energetische kwaliteit van een gebouw in beeld gebracht, met daaraan gekoppeld
een advies over de energiebesparende maatregelen die het best
kunnen worden getroffen en wordt inzicht gegeven in de daarmee samenhangende
energiebesparing en de kosten. Het stimuleren van de opname van de energetische
kwaliteit bij het treffen van maatregelen zal worden betrokken bij de verhoging
van de EIA als onderdeel van de f 500 miljoen positieve prikkels. Om
tegemoet te komen aan de grote diversiteit aan gebouwen in de utiliteitssector,
zal voor de meeste gebouwtypen een toegesneden EPA-methode beschikbaar komen.De ervaringen met en resultaten van het vrijwillige traject zullen sterk
bepalend zijn of na enkele jaren wordt besloten tot een verdere intensivering
van het beleid, bijvoorbeeld door naast het EPA een keuringseis of een prestatie-eis
te introduceren (voor niet-AMvB gebouwen) of de prestatie-eis aan te scherpen
(voor AMvB gebouwen). maatregelbestaande
utiliteitsbouw reductie 2010(maximaal) 1,0 Mton instrumentenvrijwillige
EnergiePrestatieAdvisering, fiscale ondersteuning, evt. keurings- of prestatie-eisoverheidsbijdrage(deel van) f 500 mln positieve prikkelsactie* in 1999/2000 zal het EPA worden ontwikkeld en voor
marktpartijen beschikbaar komen.  * per 1 januari
2000 wordt het EPA betrokken bij de verhoging van de EIA  *
in 2001/2002 evaluatie van de voortgang van het vrijwillige EPA-traject * indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, voorbereiding
van besluitvorming over verdere intensivering van het beleid gericht op inwerkingtreding
per 2004.Bij de evaluatie van de voortgang van het EPA-beleid in 2001/2002 zal
moeten blijken of een reductie van 3 Mton in de gebouwde omgeving haalbaar
is binnen de gestelde randvoorwaarden en met het tot dat moment ingezette
beleid.Bij voldoende vertrouwen dat met het vrijwillige spoor de taakstelling
kan worden gerealiseerd, ligt voortzetting ervan voor de hand. Als uit de
evaluatie blijkt dat met het vrijwillige spoor de taakstelling niet wordt
gehaald, is een herziening van het beleid aan de orde. In dat geval kunnen
verschillende opties worden bezien op haalbaarheid en effectiviteit. Daarbij
kunnen verplichtende eisen (keurings-eis, prestatie-eis of beide) worden overwogen
voor alle bestaande gebouwen of slechts in specifieke situaties zoals bij
verkoop. Ook kan dan het verder aanscherpen van de energieprestatienorm voor
nieuwbouw (EPN, woningen en utiliteitsbouw) worden overwogen. Denkbaar is
dat aanscherping van de EPN in dat geval een keurings- of prestatie-eis kan
aanvullen of vervangen. Overigens zal ook los van de vraag of de doelstelling
voor de bestaande bouw binnen de randvoorwaarden haalbaar is, regelmatig,
te beginnen in 2001, worden onderzocht of er mogelijkheden zijn om de EPN
aan te scherpen. Op dit moment is de kosteneffectiviteit van deze maatregel
ongunstig. De praktijk van de EPN leert echter dat aanzienlijke kostendalingen
mogelijk zijn. Ook de EnergiePrestatie op Locatie (EPL) met onder meer de
mogelijkheid van restwarmtebenutting kan ertoe bijdragen dat de kosteneffectiviteit
van aanscherpingen van de EPN verbetert. • energie-efficiency van apparatenWaar het gemiddelde gasverbruik van huishoudens een dalende tendens te
zien geeft, neemt het elektriciteitsverbruik juist toe. Belangrijke oorzaak
is de toenemende penetratie van huishoudelijke apparaten. Doelstelling in
de Energiebesparingsnota is een verbetering van de efficiency van apparaten
met 25% in 2010 ten opzichte van 1995. De overheid streeft naar een hoge penetratie
van de zuinigste typen van deze apparaten. Het systeem van energie-etikettering
wordt daarom zo snel mogelijk uitgebreid. Voorspoedige voortgang van de EU-richtlijnen terzake wordt bevorderd.
Regelmatige aanscherping van de criteria voor de etikettering wordt in EU-verband
nagestreefd. Dit bevordert de innovatie van energiezuinige apparaten. Aanschaf
van de energiezuinigste typen apparaten (A-label) wordt fiscaal gestimuleerd
door verdere verhoging van de energiebelasting en beloning via het systeem
van positieve prikkels. Wetgeving ter regeling hiervan is onlangs bij de Tweede
Kamer ingediend1. maatregelenergie-efficiency
apparaten reductie 20100,3 Mton instrumentenfiscale
stimulering, energie-etikettering overheidsbijdrage(deel van)
f 500 mln positieve prikkels actie* wetsvoorstel al
ingediend• CO2-vastlegging in bossen en natuur Groeiende bossen nemen CO2 uit de atmosfeer op. De koolstof
wordt daarbij vastgelegd, terwijl zuurstof wordt uitgestoten. In het Kyoto-protocol
is bepaald dat geëmitteerde CO2 die wordt vastgelegd in bossen
(«sinks») onder bepaalde voorwaarden mag worden meegeteld voor
het voldoen aan de verplichtingen. Afhankelijk van de internationaal af te
spreken definities van bebossing en herbebossing mag de CO2 die
jaarlijks wordt vastgelegd in bossen gerealiseerd na 1 januari 1990 meetellen.
Daarbij moet ontbossing in Nederland voor dezelfde periode gecorrigeerd worden.Uitgangspunt bij de CO2-vastlegging in bossen vormt de actuele
vastlegging in een bepaald jaar, waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd
van een bos. Vooral in de groeifase van een bos wordt CO2 maximaal
vastgelegd. Op dit moment is de verwachte bijdrage van bosuitbreiding beperkt;
in 2010 wordt op basis van het bestaande bosuitbreidingsbeleid 0,1 Mton CO2 vastgelegd.Om deze capaciteit voor de eerste budgetperiode te vergroten kan het CO2-vastleggende vermogen worden vergroot door het versneld realiseren
van bestaande doelstellingen van bosuitbreiding (35 000 hectare in 2010
en 75 000 hectare in 2020).Indien de kosten voor bosaanplant in zijn geheel worden toegerekend aan
de CO2-vastleggende functie van een bos, voldoet deze maatregel
niet aan het kosteneffectiviteitscriterium dat wordt gehanteerd voor opname
in het basispakket.Bossen hebben in Nederland echter met name een natuur- en recreatieve
functie, zodat de kosten niet in zijn geheel aan het klimaatbeleid toegerekend
kunnen worden.Naast de bestaande instrumenten voor bosuitbreiding wordt een systeem
van boscertificaten geïntroduceerd dat een versnelling van bosuitbreiding
beoogt. De boscertificaten geven de waarde van de CO2-vastleggende
functie van een bos weer.Boscertificaten worden gekocht door doelgroepen tegen een marktprijs en
geven recht op vermindering van de (eventueel opgelegde) CO2-emissiereductie.
De kostprijs zal zich, afhankelijk van de marktontwikkeling, gaan bewegen
tussen de f 50 en f 100 per ton.De aan de boscertificaten gekoppelde CO2-rechten van nieuw
aan te leggen bos worden «verkocht» voor een periode van 50 jaar.
Deze opbrengst van het bos, uitgekeerd bij aanplant, is voor grondeigenaren
een extra stimulans om over te gaan tot bosaanleg. maatregelCO2-vastlegging
in bossen en natuur reductie 20100,1 Mton instrumentenboscertificatenoverheidsbijdragef 25 mln, dekking vanuit f 1500 mln
klimaatmiddelen acties* Er zal in de gesprekken met de doelgroepen
worden nagegaan in hoeverre deze gebruik willen maken van boscertificaten. * De boscertificaten zullen in nauwe samenhang met het experiment
met verhandelbare reducties worden geoperationaliseerd, waarbij de markt voor
boscertificaten wordt geïntroduceerd en zo nodig gereguleerd.• effecten en kosten van CO2-reductie
door energiebesparing in bedrijven en huishoudens, duurzame energie, maatregelen
bij kolencentrales en vastlegging in bossenDe CO2-reductiemaatregelen buiten de sector verkeer en vervoer
leiden tot een reductie van circa 15 Mton in 2010 ten opzichte van het GC-scenario.
De stijging in de emissie tussen 1990 en 2010 bedraagt dan geen 22% zoals
in het GC-scenario, maar 12%. De emissiereductie is ongeveer gelijk verdeeld
over energiebesparing enerzijds en maatregelen bij kolencentrales en duurzame
energie anderzijds.De kosteneffectiviteit van deze maatregelen varieert op grond van de nationale
kostenbenadering tussen f – 110 en f 250 per ton vermeden
emissie, zoals uit Tabel 9 blijkt. Tabel 9: CO2-reductie door energiebesparing
in huishoudens en bedrijven, duurzame energie, maatregelen bij kolencentrales
en vastlegging in bossen: het basispakket1 maatregel/instrumentreductie
2010 (Mton)nationale kosten (gld/ton)eindverbruikers-kosten
(gld/ton)overheidsbijdrage (meestal in combinatie
met andere instrumenten)4zekerstellen
voldoende warmtebenutting bij nieuwe WKK en elektriciteitscentrales–2  geenenergiebesparing industrie via benchmark-convenant, mja-energiebesparing,
nieuwe thema's, restwarmtebenutting en aanscherping rentabiliteitscriterium2,3– 53– 25bijdrage
vanuit f 500 mln positieve prikkels. extra budget voor restwarmte
(omvang nog nader te bepalen) en ondersteuning vergunningverleners (f 30
mln) energiebesparing glastuinbouw via uitvoering reeds getekend convenant2,0250350extra
budget voor restwarmte (min f 75 mln) afhankelijk van besluitvorming
profiteert mogelijk van positieve prikkels. energiebesparing bestaande
woningen op basis van vrijwillige EPA, ondersteund door Energiepremie, vanaf 2002
eventueel keurings- of prestatie-eis2120– 100bijdrage
vanuit f 500 mln positieve prikkels energiebesparing bestaande
utiliteitsbouw via vrijwillige EPA met koppeling aan AmvB Wet milieubeheer180150bijdrage
vanuit f 500 mln positieve prikkels bevordering aanschaf energie-efficiente
apparaten0,3– 110– 600bijdrage
vanuit f 500 mln positieve prikkels maatregelen kolencentrales
via vrijwillige afspraak om CO2-emissie per kWh terug te brengen
tot niveau bij aardgasgebruik66,0max. 60max.
50n.t.b. (in samenhang met tegenprestatie voor omvorming brandstoffenbelasting)als tussendoel voor aandeel duurzame energie in 2010 wordt 5% aangehouden64,0105180bijdrage
vanuit verschillende bestaande regelingen versnelling
bosaanplant in Nederland0,1––Als onderdeel
van besteding f 1500 mln klimaatgelden is f 25 mln beschikbaar gesteldtotaalcirca 15   1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z.
immateriële kosten in de brede (welvaartseconomische) zin. Wel meegenomen
zijn de besparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen
ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen.2 Dit levert geen extra reductie op, maar stelt de in het GC-scenario
veronderstelde toename van warmtekrachtkoppeling zeker.3 De aanzienlijk hogere hoge kosten voor de glastuinbouw volgens
de nationale kostenbenadering zijn vooral het gevolg van het verschil in de
veronderstelde kosten van uitgespaarde energie. Door de aard van de maatregelen
treedt het compenserende effect van een lagere disconteringsvoet hier niet
op.4 Er is geen 1:1 relatie tussen het beoogde reductie-effect
en de overheidsbijdrage. De overheidsbijdrage dient in de meeste gevallen
samen met de inzet van andere instrumenten te bewerkstelligen dat de reductie
wordt gerealiseerd.5 De kosteneffectiviteit van de overheidsbijdrage hangt samen
met de inhoud van bestaande en nieuwe stimuleringsregelingen zoals de energie-investeringsaftrek,
de VAMIL, Groen Beleggen, de prikkels binnen de REB (art. 36i en 36o) en de
regelingen die voortkomen uit de f 500 miljoen die beschikbaar komt voor
positieve prikkels (f 300 miljoen voor bedrijven en f 200 miljoen
voor huishoudens). De kosteneffectiviteit is pas goed te bepalen op het moment
dat een besluit is genomen over de bijdrage vanuit de f 500 miljoen aan
positieve prikkels.6 Er is mogelijk een overlap in het reductie-effect van deze
maatregelen van maximaal 2 Mton. Hierdoor bedraagt de totale reductie circa
15 Mton in plaats van circa 17 Mton. Figuur 11: Ontwikkeling van de CO2-emissie,
excl. de sector verkeer en vervoer: het effect van het basispakket 3.5.3. reducties van emissies van de overige broeikasgassenUit Figuur 12 blijkt dat de emissie van de vijf niet-CO2-broeikasgassen
methaan (CH4), lachgas (N2O) en de fluorverbindingen
(HFK, PFK en SF6) de laatste jaren een dalende trend vertoont.
De scenario-verkenningen laten zien dat deze trend tot 2010 doorzet. Voor
de vijf overige broeikasgassen gezamenlijk wordt voor 2010 een emissieniveau
voorzien dat 17% lager ligt dan het referentieniveau.De afname van de totale emissie van de overige broeikasgassen in CO2-equivalenten is met name het gevolg van afnemende methaanemissies.
De emissies van lachgas en de drie fluorverbindingen blijven naar verwachting
ongeveer gelijk, respectievelijk vertonen een stijgende trend. De afname van
methaanemissies valt voor een aanzienlijk deel toe te schrijven aan het gevoerde
beleid voor afvalverwijdering (invoering Stortbesluit) en de afname van de
veestapel.Uit het hiernavolgende blijkt dat er een groot kosteneffectief reductiepotentieel
is waardoor het 2010-emissieniveau nog aanzienlijk verder kan dalen. Ook de
VROM-raad erkent dat deze relatief goedkope opties een voordeel
bieden omdat daarmee tijd kan worden gewonnen voor de ontwikkeling van langetermijnbeleid
gericht op een koolstofarme energiehuishouding. Figuur 12: Ontwikkeling in de emissies van overige broeikasgassen
 In het NMP-3 is een Reductieplan Overige Broeikasgassen (ROB) aangekondigd.
Dit plan kent een aantal lijnen:• het wegnemen van onzekerheden over emissieniveaus (de overige broeikasgassen
vormen een nieuw terrein waar nog geen lange traditie van meten en monitoren
bestaat);• het identificeren en ontwikkelen van kosteneffectieve mogelijkheden
om tot reducties te komen;• het implementeren van maatregelen en instrumenten die daarvoor
rijp zijn.In het basispakket zijn maatregelen opgenomen uit het ROB die thans zodanig
zijn uitgewerkt dat het reductie-effect ervan kan worden ingeschat. Andere
reductiemaatregelen op het terrein van de overige broeikasgassen, waarvan
het reductie-effect nog met veel onzekerheden is omgeven, zijn niet in het
basispakket opgenomen. Een zeer belangrijke activiteit in het kader van het
ROB – de ontwikkeling van een technologie waarmee N2O-emissies
in de chemie kunnen worden gereduceerd – is in het reservepakket opgenomen. • N2O-emissies van autokatalysatorenNaast de vorming van N2O in verbrandingsmotoren ontstaat N2O in voertuigen die zijn uitgerust met een geregelde driewegkatalysator,
voornamelijk in het opwarmtraject van de katalysator. Over de omvang en de
wijze waarop N2O-emissies in verkeer moeten worden aangepakt bestaan
nog onzekerheden.Het Nederlandse beleid is erop gericht om het noodzakelijke ontwikkelings-
en beleidstraject op EU-niveau in gang te zetten. Hiertoe is recent een literatuuronderzoek
afgerond ter inventarisatie van de hoogte van de N2O-emissie en
van beschikbare meettechnieken. Om het initiatief te kunnen nemen om EU-wetgeving
inzake emissie-eisen tot stand te brengen zal Nederland een meetprogramma
uitvoeren om de problematiek van de N2O-emissie door het wegverkeer
te inventariseren. Tevens wordt onderzocht welke technische oplossingen
tegen welke kosten in principe mogelijk zijn. maatregelN2O-emissies
autokatalysatoren (via EU-regelgeving) reductie 20100,5 Mton instrument overheidsbijdragegeenacties* In 1999 zal een onderzoeksproject worden opgestart
voor het meten van de uitstoot van N2O door personenauto's
onder praktijkomstandigheden. Dit onderzoek, dat bij voorkeur in samenwerking
met andere EU-partners wordt uitgevoerd, zal voor het eind van de huidige
regeerperiode worden afgerond. De resultaten zullen worden gebruikt om de
N2O-uitstoot door personenauto's in de EU aan de orde te stellen. * Voorts wordt een deskstudie ter inventarisatie van de
technische mogelijkheden en bijbehorende kosten voor verbetering van autokatalysatoren
aangevangen. Deze studie zal eveneens tijdens de huidige regeerperiode worden
afgerond. Europees: N2O-problematiek agenderen
in Brussel; resultaat van onderzoek aan de orde brengen in EU-verband; actieve
rol spelen bij het tot stand komen van reglementeerde wetgeving op EU niveau [streefdatum
2006].• PFK-emissie bij de aluminiumproductieBij de productie van primair aluminium (in Nederland gaat het om twee
bedrijven) ontstaan PFK-emissies die door relatief eenvoudige procesaanpassingen
kunnen worden voorkomen. Bij één bedrijf is deze aanpassing
al doorgevoerd en de reductie is verwerkt in het GC-scenario. Bij het andere
bedrijf zal een beslissing over de aanpassing worden genomen op het moment
dat een meerjarig energiecontract is verkregen. De procesaanpassing zal worden
opgenomen in afspraken met de aluminiumproducenten en in de milieuvergunning.
Daarnaast zullen afspraken worden gemaakt inzake de monitoring van de (resterende)
PFK-emissies. maatregelPFK-emissie
bij de aluminiumproductie reductie 20101,2 Mton instrumentafspraken,
milieuvergunning overheidsbijdragenog te bepalen actie*
de procesaanpassing (van zijvoeding naar middenvoeding) opnemen in afspraken
en de milieuvergunning.• HFK als procesemissieBij de Nederlandse producent van HCFK's is recent een naverbrander geïnstalleerd
waardoor eind 1999 de HFK-emissie met 90% zal zijn gereduceerd. Ten opzichte
van het GC-scenario betekent dit een reductie van 2,5 Mton CO2-eq.
De resterende emissie bedraagt 0,6 Mton.De installatie van de naverbrander vormt onderdeel van de milieuvergunning.
Met de producent zal een afspraak worden gemaakt over het monitoren van de
resterende emissie. maatregelHFK
als procesemissie reductie in 20102,5 Mton instrumentreeds
in uitvoering overheidsbijdragegeen acties* afspraak
maken over monitoren van resterende emissies>.• HFK's en PFK's bij gebruik als alternatief voor
(H)CFK's en halonenDoor het in werking treden van het Montreal-protocol groeit het gebruik
van HFK's en in mindere mate PFK's ter vervanging van CFK's, halonen en een aantal andere chloor- en broomhoudende aantasters van de ozonlaag.
Bedroeg de emissie in 1995 0,6 Mton CO2-eq, in het GC-scenario
wordt voor 2010 uitgegaan van een niveau van 7,0 Mton.De bestaande kennis van de emissieniveau's van deze fluorverbindingen
en van de mogelijkheden om die emissies te reduceren, is onvolledig. Binnen
het Reductieplan Overige Broeikasgassen komt hiervoor speciale aandacht.Op basis van zo goed mogelijke inzichten omtrent emissies en mogelijkheden
voor reducties zal met de betreffende sectoren worden gewerkt aan een of meer
actieprogramma's om een zo groot mogelijk deel van het reductiepotentieel
te realiseren. Het gaat daarbij om toepassingen in schuimen, blusmiddelen,
koeling en warmtepompen, drijfgastoepassingen, medische toepassingen, isolatie,
stationaire en mobiele koelinstallaties (waaronder auto-airco's) en gebruik
als reinigings- en oplosmiddel. Bij het implementeren van nieuw beleid zal
zoveel mogelijk bij reeds bestaand beleid worden aangesloten (afspraken, convenanten
en regelgeving).Als uitgangspunten voor overheidsbeleid en bij het maken van convenanten
worden de volgende punten gehanteerd:• de monitoring van de emissies over de gehele keten (productie –
gebruik – afvalfase) wordt verbeterd;• daar waar mogelijk worden alternatieven voor HFK's en PFK's bevorderd
(indien kosteneffectief en zonder nadelige gevolgen voor gezondheid en veiligheid);• indien het gebruik van HFK's en PFK's op dit moment onvermijdelijk
is, dan dienen deze stoffen zo efficiënt mogelijk te worden gebruikt;• verder worden de emissies zoveel mogelijk beperkt (bijvoorbeeld
door betere lekdichtheid en retoursystemen in de koelsector);• HFK's worden gebruikt bij asthma-inhalers (MDI's). Aan de Gezondheidsraad
zal advies worden gevraagd of en in hoeverre geschikte alternatieven voor
HFK's kunnen worden gestimuleerd. Dit advies is in 2000 verwacht;• voor de lange termijn komt er een R&D-traject om alternatieven
te ontwikkelen;• effecten op de emissie van CO2 of van andere broeikasgassen
worden verdisconteerd (Total Equivalent Warming Impacts -principe).Van de zijde van de overheid zal het toepassen van reductietechnieken
worden ondersteund door subsidies of fiscale voordelen. Waar mogelijk zullen
reductietechnieken worden geplaatst op de lijst met bedrijfsmiddelen van fiscale
regelingen, zoals de VAMIL en de milieu-investeringsaftrek (MIA). maatregelreductie
HFK's en PFK's bij gebruik als alternatief voor (H)CFK's en halonen reductie4,0
Mton instrumentregelgeving, convenanten, investeringssteun overheidsbijdrageevt.
max. 30% investeringssteun (f 400 mln) dekking f 100 mln vanuit
f 1500 mln klimaatmiddelen, f 135 mln vanuit extra NMP3-middelen,
f 165 herallocatie binnen budgetten VAMIL, MIA, Groen Beleggen actie*
betere monitoring  * bevorderen alternatieven  * beperking
emissies  * R&D lange termijn• overige reductiemogelijkhedenMogelijkheden voor extra reducties van de overige broeikasgassen die niet
in het basispakket zijn opgenomen omdat het reductie-effect ervan nog
niet goed kan worden ingeschat betreffen N2O- en CH4-emissies
in de landbouw, de reductie van SF6 bij chipsproductie en in de
energiesector, en CH4-emissies bij olie- en gaswinning en voormalige
stortplaatsen. Het Reductieplan Overige Broeikasgassen zal bijzondere aandacht
schenken aan deze terreinen om te bereiken dat er meer duidelijkheid komt
over hier te bereiken reducties. Indien in 2002 blijkt dat deze reducties
tegen aanvaardbare kosten zijn te realiseren in de 1e budgetperiode,
dan zullen die bij de herijking geheel of gedeeltelijk moeten worden ingeboekt.De emissies van methaan en lachgas in de landbouw bedragen volgens de
scenario-verkenningen in 2010 circa 14 Mton CO2-eq. Grote bronnen
in de landbouw zijn met name N2O-emissies uit de bodem ten gevolge
van landgebruik en CH4-emissies bij mestopslag.In het NMP-3 is gemeld dat het kabinet door middel van pilotprojecten
de mogelijkheden voor emissiereductie van CH4 in de landbouw wil
verkennen. Voorgesteld wordt om VAMIL en MIA te benutten voor de stimulering
van mestvergisting (vermindering methaanemissies). Ook zullen de mogelijkheden
voor verbreding van de Groenlabelregeling worden bekeken. Deze technologische
ontwikkelingen kunnen, als er zicht is op in de praktijk toepasbare methoden,
pas in 2002 worden geëffectueerd en in de regeling worden opgenomen.
In het Reductieplan Overige Broeikasgassen zal door middel van praktijkonderzoek
worden nagegaan of door verandering van de wijze van bedrijfsvoering de lachgasemissies
(N2O) kunnen worden teruggebracht.SF6 wordt vooral toegepast in de sterkstroomtechniek.In de chipsindustrie worden naast SF6 ook HFK's gebruikt. In
aanvulling op reeds door het bedrijfsleven genomen initiatieven om de emissies
te beperken, lijken de voornaamste opties voor verdere reductie zich voor
te doen op het gebied van het vergroten van lekdichtheden, terugwinning in
de afvalfase en verminderen van emissies bij testen en onderhoud van apparatuur
(«good housekeeping»). Daarnaast zal actief gezocht worden naar
minder milieubelastende alternatieven. De komende jaren zullen de genoemde
opties verder worden uitgewerkt (waarbij haalbaarheid, implementeerbaarheid
e.d. verder zullen worden nagegaan). Daarna zal worden beoordeeld in hoeverre
deze opties bijdragen aan het totale reductiepotentieel. actiepunt: SF6 in de chipsindustrie en de sterkstroomtechniek* In 2002 zal besluitvorming plaatsvinden over de wijze waarop de reducties
van de SF6- en PFK-emissies in de chipsindustrie en de sterkstroomtechniek
vorm krijgen, op basis van onderzoek naar reductiepotentieel, de reductiemogelijkheden
en de kosteneffectiviteit daarvan en in aansluiting op internationale ontwikkelingen.In de olie- en gaswinning komt op diverse plekken in de productie methaan
vrij; hier is in feite sprake van productverlies. Verreweg het grootste deel
(ongeveer 80%) van de methaanemissies vindt plaats in de offshore olie- en
gaswinning. De branche heeft de afgelopen jaren reeds actie ondernomen ter
reductie van deze methaanverliezen, in het kader van de gesloten convenanten
(IMT en MJA) en de bijzondere regeling van de Nederlandse Emissierichtlijn
(Br-NeR). Een verdere kosteneffectieve reductie lijkt mogelijk. Zo mogelijk
zullen de afspraken met de sector worden ondergebracht in de IMT en de tweede
ronde MJA's. actiepunt: CH4 bij de olie- en gaswinning* In 2000 acceptatie door betrokken partijen van de emissiecijfers in
het basisjaar en het huidige jaar, alsmede de te hanteren monitoringsmethodiek
vanaf het jaar 2000.* In 2001 acceptatie van een pakket (kosteneffectieve) maatregelen voor
de reductie van de methanemissies bij de olie- en gaswinning. Met het maatregelenpakket
en de monitoringsmethodiek wordt in combinatie met de prognoses voor de toekomstige
productie van olie en gas vastgesteld wat het totale reductiepotentieel is
in 2010.* In 2002 vastlegging van de te bereiken methaanemissiereductie in het
NOGEPA-convenant, waarna opname van maatregelen in de volgende ronde BMP's
(over de periode 2003–2007).CH4 kan ook vrijkomen uit voormalige stortplaatsen. Zoals hierboven
aangegeven, is er bestaand beleid dat de methaanemissies uit stortplaatsen
fors reduceert. Onderzocht zal worden in hoeverre reductiemaatregelen kunnen
bijdragen aan een verdere vermindering van deze emissie. actiepunt: CH4-emissies bij voormalige storten* Bij het ijkmoment in 2002 zal worden besloten of op dit terrein aanvullende
beleid gevoerd moet worden, op basis van nader onderzoek naar het reductiepotentieel,
de reductiemogelijkheden en de kosteneffectiviteit daarvan.Naast het voortdurend zoeken naar nieuwe reductiemogelijkheden op het
gebied van de overige broeikasgassen zal er ook worden gewerkt aan een meldingssysteem
voor nieuwe bronnen. Het rijk zal bevorderen dat de vergunningverlener het
voorkomen van de uitstoot van significante hoeveelheden overige broeikasgassen
meeneemt in de vergunning voor nieuwe industriële activiteiten. Bij het
stimuleren van alternatieven voor bijvoorbeeld de energievoorziening (zoals
grootschalige vergisting of compostering van biomassa) zal worden gewerkt
volgens het principe van de Total Equivalent Warming Impact (TEWI). Met dit
principe worden neveneffecten op broeikasgebied verdisconteerd. Bij het ijkmoment
in 2002 zal worden nagegaan of aanvullende maatregelen nodig zijn. • financiële aspectenVeel van de reductiemaatregelen op het gebied van de overige broeikasgassen
kennen een zeer gunstige kosteneffectiviteit. Desalniettemin moet rekening
worden gehouden met de mogelijkheid dat investeringssteun nodig zal zijn om
de milieumaatregelen daadwerkelijk in te laten voeren. Op grond van EU-regels
ten aanzien van milieusteun mag maximaal 30% van de investeringskosten voor
milieumaatreglen worden gesubsidieerd.Aangenomen is daarom dat indien investeringssteun (via subsidies of fiscale
regelingen) nodig blijkt, deze niet meer bedraagt dan 30% van de investeringskosten
die met de maatregelen samenhangen. De totale investeringskosten van de bovengenoemde
maatregelen worden op circa f 1350 miljoen geschat. Het maximum bedrag
aan eventuele investeringssteun komt hiermee op f 400 miljoen in de periode
tot 2008. Daarnaast is nog een bedrag van f 50 miljoen nodig voor onderzoek,
ontwikkeling en demonstratie.De benodigde financiële middelen zijn beperkt ten opzichte van die
voor CO2-reducerende maatregelen. Tot op dit moment is in het kader
van de f 1500 miljoen additionele klimaatgelden, die het vorige kabinet
beschikbaar heeft gesteld, een bedrag van f 150 miljoen bestemd voor
uitvoering van het Reductieplan Overige Broeikasgassen (beschikbaar vanaf
heden tot 2008). Het beschikbare bedrag voor uitvoering van het ROB wordt met f 135
miljoen verhoogd waardoor in totaal f 285 miljoen beschikbaar komt. Het
extra bedrag, dat uit de NMP-3-middelen voor klimaatbeleid wordt vrijgemaakt,
zal worden ingezet in de periode 2003–2008.Daarnaast zal waar mogelijk en wenselijk vanuit bestaande fiscale regeling
(met name de VAMIL en de milieu-investeringsaftrek en in een enkel geval ook
Groen Beleggen) de introductie van reductiemaatregelen worden gestimuleerd.
Mogelijk zullen reeds in 2000 enkele technieken onder deze regelingen worden
gebracht. Het grootste deel zal echter niet eerder dan 2002 voor (eventuele)
fiscale stimulering in aanmerking kunnen komen. In totaal zal in de periode
2002–2008 naar schatting maximaal f 165 miljoen binnen de normale
budgetten van deze regelingen voor reducties van overige broeikasgassen worden
aangewend.Het is inherent in de systematiek van de VAMIL dat er periodiek ruimte
vrijkomt voor nieuwe prioriteiten en nieuwe technieken. Deze ruimte kan worden
gebruikt voor stimulering van technieken ter beperking van emissies van de
overige broeikasgassen zonder andere belangen in essentie aan te tasten. • effecten en kosten van maatregelen op het gebied
van de overige broeikasgassenMaatregelen op het gebied van de overige broeikasgassen leiden tot een
emissiereductie in 2010 van circa 8 Mton ten opzichte van het GC-scenario.
Hierdoor is de afname in emissies tussen 1990 en 2010 geen 14%, maar 28%.
De maatregelen hebben op grond van de nationale kostenbenadering een kosteneffectiviteit
tussen 0 en f 75 per ton. Tabel 10: Reductiemaatregelen overige broeikasgassen:
het basispakket1 Maatregel/instrumentreductie
2010 (Mton)nationale kosten (gld/ton)eindverbruikerskosten (gld/ton)overheidsbijdrage
(meestal in combinatie met andere instrumenten) reductie
HFK, PFK en SF6 (bij gebruik) d.m.v. regelgeving, convenanten
en investeringssteun. Hiertoe wordt i.o.m. de industrie een programma opgesteld.4,02535eventueel maximaal 30% bijdrage in investeringPFK's aluminiumindustrie1,200n.t.b. reductie
HFK (als procesemissie)2,501n.v.t. N2O-emissies
autokatalysatoren via EU-regelgeving0,575150geen totaalcirca
8   1 Niet meegenomen zijn niet-financiële factoren, d.w.z.
immateriële kosten in de brede (welvaarteconomische) zin.Wel meegenomen
zijn de besparingen die veronderstelde veranderingen van gedrag dan wel investeringen
ten gevolge van maatregelen zullen opbrengen. Figuur 13: Ontwikkeling van emissies van overige broeikasgassen:
het effect van het basispakket 3.6 Het inbouwen van zekerheid: een pakket met reserve-maatregelenWanneer het Kyoto-protocol van kracht wordt en Nederland het protocol
ratificeert, kan de internationale gemeenschap ons land aanspreken op de resultaten
van het beleid. Tegenvallende ontwikkelingen bij de emissies zoals in de afgelopen
jaren steeds zijn opgetreden zullen niet langer worden geoorloofd. Om tijdig
te kunnen inspelen op dergelijke tegenvallers is een aantal maatregelen en
instrumenten geselecteerd die de komende periode in reserve worden gehouden.
De maatregelen worden zodanig voorbereid dat ze het vereiste effect kunnen
hebben in de periode 2008–2012. Voor sommige maatregelen – bijvoorbeeld
verhoging van accijnzen – hoeft er thans weinig aan voorbereiding te
worden gedaan. Voor andere – bijvoorbeeld CO2-opslag –
moet er nu al met de voorbereiding worden begonnen om ervoor te zorgen dat
de maatregel op tijd daadwerkelijk inzetbaar is.De reserve-maatregelen moeten snel kunnen worden ingevoerd indien omstandigheden
dit noodzakelijk maken. Invoering is echter geen automatisme. Het daadwerkelijk
inzetten van een reserve-maatregel vergt een nieuw politiek besluit op de
ijkmomenten in 2002 en 2005. Bij die besluitvorming kunnen ook andere mogelijkheden
dan de hierna beschreven aan de orde zijn. Deze laatste worden nu al uitgewerkt
en voorbereid om ervoor te zorgen dat er voldoende keuzemogelijkheden bestaan
indien het basispakket onverhoopt tegenvallende effecten heeft. Bij het selecteren
van de reserve-maatregelen is niet alleen gekeken naar betaalbaarheid maar
ook naar de snelheid waarmee het emissiereductie-effect van de maatregelen
kan optreden. 3.6.1. verhoging regulerende energiebelastingDe VROM-raad noemt doorberekening van emissies in de prijs van producten
(w.o. energieproducten) een onmisbaar element in een doeltreffend beleid.
Oogmerk hiervan is het veranderen van het consumptiepatroon en het teweegbrengen
van een gunstig structuureffect. Het effect van beleidsinstrumenten die uitgaan
van een bepaalde terugverdientijd of een rentabiliteitscriterium voor investeringen
in energiebesparing wordt in hoge mate bepaald door de eindverbruikersprijs
voor energie. Het betreft hier vooral instrumenten zoals meerjarenafspraken
en regelgeving op grond van de Wet milieubeheer. Indien door dalende energieprijzen
de prijsprikkel voor energiebesparing kleiner wordt zullen verdere stappen
in de richting van een meer energiezuinige samenleving moeilijker te nemen
zijn.De regulerende energiebelasting wordt tijdens de huidige regeerperiode
verhoogd met een bedrag van f 3,4 miljard. Circa 15% (f 500 miljoen)
van de extra opbrengst wordt aangewend om burgers en bedrijven via fiscale
faciliteiten (d.w.z. positieve prikkels) te stimuleren tot energiebesparing.Een verdere verhoging van de regulerende energiebelasting na deze regeerperiode
kan mogelijkheden bieden om eventueel tegenvallende emissie-ontwikkeling op
weg naar de 1e budgetperiode (gedeeltelijk) op te vangen. Een verhoging
van de REB wordt daarom in het reservepakket opgenomen.Om besluitvorming over het eventueel verhogen van de REB bij het eerste
ijkmoment mogelijk te maken moet al in de komende jaren een aantal aspecten
worden geconcretiseerd. Het betreft de omvang van de verhoging, de verdeling
daarvan over de tariefklassen, en de vorm waarin de extra opbrengst zal kunnen
worden teruggesluisd. Door een deel van de extra opbrengst via positieve prikkels
terug te sluizen kan de milieu-effectiviteit van een verhoging van de energiebelasting
worden vergroot. Mogelijkheden hiertoe zullen bij de voorbereiding van besluitvorming
over deze maatregel worden betrokken. Voor zover de extra opbrengst niet voor
lastenverschuiving wordt ingezet, zal het gebruikt worden voor de stimulering
van energiebesparing, uiteraard voorzover de inkomenseffecten dat toelaten.Het duurt enige tijd voordat een verhoging van de energiebelasting doorwerkt
in investeringsbeslissingen. De beoogde emissiereducties treden pas na een
aantal jaren op. Mocht een beroep op deze reserve-maatregel noodzakelijk blijken,
dan dient er rekening te worden gehouden met dit vertraagde effect. actiepunten: verhoging regulerende energiebelasting* in uiterlijk 2001 worden varianten voor verdere verhoging van de REB
en terugsluizing verkend, met aandacht voor zowel economische als milieueffecten.* medio 2001 worden één of meer varianten door het CPB doorgerekend 3.6.2. verhoging accijnzenZoals uit Figuur 14 blijkt zijn reële benzineprijzen de afgelopen
jaren min of meer constant gebleven. Verhoging van brandstofaccijnzen heeft
een remmend effect op de mobiliteit en bevordert tevens de aanschaf van zuinige
auto's. Figuur 14: Ontwikkeling reële benzineprijs, 1980–1998,
1980=100 Het regeerakkoord geeft echter aan, dat een accijnsverhoging afhankelijk
is van ontwikkelingen in de buurlanden. Het gaat hierbij om België en
Duitsland waarbij het prijsverschil met Duitsland het hoogste is.In Duitsland is per 1 april een verhoging van 6 pfennig (excl. BTW) per
liter ingegaan. De in het regeerakkoord genoemde accijnsverhoging kan mogelijk
al voor het ijkmoment worden geoperationaliseerd.Daarnaast wordt een verdere verhoging van de accijnzen op motorbrandstoffen
als reserve-maatregel opgenomen. Door de opbrengst terug te sluizen kan een
dergelijke verhoging worden doorgevoerd zonder dat er macro-gezien een lastverzwaring
plaatsvindt. Uitgangspunt is variabilisatie, dat wil zeggen dat de accijnsverhoging
gecompenseerd zal worden door een verlaging van de vaste autokosten.Het reductie-effect in de 1e budgetperiode is afhankelijk van
de omvang van de verhoging en van het moment waarop dat plaatsvindt. Reducties
ten gevolge van gedragsverandering komen vrijwel onmiddellijk tot stand. Doorwerking
naar de aanschaf van zuiniger auto's gaat echter zeer geleidelijk en duurt
vele jaren. 3.6.3. N2O-reductie bij de chemische industrieJaarlijks komen grote hoeveelheden lachgas (N2O) vrij bij een
beperkt aantal bedrijven en installaties in de chemische industrie (productie
van salpeterzuur, caprolactum en acrylonitril). Op dit moment zijn er nog
geen technieken beschikbaar waarmee emissies uit bestaande installaties kunnen
worden gereduceerd. Er lijken echter goede mogelijkheden te bestaan voor het
ontwikkelen van één of meer katalysatoren waarmee heel kosteneffectief
zeer grote reducties behaald kunnen worden (ordegrootte: 90%). De zoektocht
naar een of meer goed werkende en kosteneffectieve katalysatoren is inmiddels
gestart en de vooruitzichten zijn veelbelovend. Indien een reductie met 90%
haalbaar is, kan het gaan om een totaal reductie-effect van circa 10 Mton
CO2-eq. Het kan nog enkele jaren duren voordat een katalysator
ontwikkeld is maar de verwachting is dat deze voor de 1e budgetperiode
beschikbaar zal zijn. Op het moment dat een katalysator beschikbaar komt is
het technisch mogelijk deze vrij snel te plaatsen. De termijn waarop dit kan
is enigszins afhankelijk van de omstandigheden op de productielocatie maar
over het algemeen kan een katalysator binnen een jaar worden geplaatst. Hierdoor
leent deze maatregel zich goed voor opname in het reservepakket.In tegenstelling tot de overige maatregelen in het reservepakket, is invoering van deze maatregel niet afhankelijk van tegenvallende emissie-ontwikkeling
in de toekomst, maar van het slagen van de technologische ontwikkeling. Vooruitlopend
op de resultaten van dit onderzoek, zal de implementatie van deze technologie
de komende jaren samen met de industrie worden voorbereid. actiepunt: N2O-emissies in de chemische industrie* In 1999 zal een Letter of Intent worden opgesteld met de kunstmestindustrie
over de reductie van de N2O-uitstoot wanneer er een kosteneffectieve
reductiemethode ontwikkeld is, met als oogmerk deze afspraak op te nemen in
het convenant met de chemische industrie.* In 2000 zal bij de betrokken actoren overeenstemming worden bereikt
over de emissies in het basisjaar en de huidige emissies.* Bij het ijkmoment in 2002 zal worden beoordeeld of de ontwikkeling van
katalysatoren voldoende succesvol is om tot implementatie over te gaan. Blijkt
dat niet mogelijk dan zal in 2005 wederom eenzelfde beoordeling plaatsvinden.
De criteria voor succes zullen in de letter of intent met de chemische industrie
worden beschreven. Bij voldoende succes zal de implementatie voor de 1e budgetperiode moeten worden gerealiseerd.* Na 2002 wordt gewerkt aan de erkenning van de ontwikkelde katalysatoren
als Best Available Technology in het EUROBAT-circuit. 3.6.4. CO2-opslagCO2 kan in beginsel ondergronds worden opgeslagen in lege aardgasvelden
of aquifers (watervoerende lagen). Met ondergrondse CO2-opslag
is in Nederland nog geen ervaring opgedaan. Het CO2-bufferproject
dat in hoofdstuk 3.5.2 is beschreven zal op termijn inzicht geven in het gedrag
van CO2 in de diepe ondergrond en in de wisselwerking van CO2 met haar omgeving (waterlaag, kleilaag, veldspaten). Daarnaast kan
ook gebruik worden gemaakt van ervaring met CO2-opslag in de Verenigde
Staten en Noorwegen.CO2-opslag is met name kosteneffectief wanneer de CO2 in grote hoeveelheden vrijkomt als zuivere gasstroom bij een productieproces.
Deze situatie doet zich voor bij waterstofproductie in raffinaderijen en bij
de ammoniakproductie ten behoeve van de kunstmestindustrie. Het betreft een
beperkt aantal installaties, geconcentreerd op enkele locaties. Het opslagpotentieel
van deze emissies bedraagt naar de huidige inzichten 3,3 Mton. In het Optiedocument (ECN/RIVM, 1998) wordt de kosteneffectiviteit van CO2-opslag bij dit soort bronnen ingeschat op f 45 per ton CO2 volgens de eindverbruikersbenadering, f 30 volgens de nationale
kostenbenadering. De eerste resultaten van een thans lopende studie geven
aan dat bij een goede combinatie van bron, afstand tussen bron en opslagplaats,
en diepte van opslag lagere kosten mogelijk zijn. Bij een ongunstige combinatie
kunnen de kosten ook hoger zijn.CO2-opslag wordt opgenomen in het reservepakket.Bij tegenvallende ontwikkelingen kan besluitvorming inzake CO2-opslag
op grotere schaal dan het bufferproject aan de orde zijn bij de ijkmomenten
in 2002 en 2005. Om hierover te kunnen besluiten is meer inzicht nodig in
de kosten van opslag vanuit de verschillende bronnen en bij verschillende
locaties.Indien besloten wordt CO2-opslag toe te passen kan er zeker
vier jaar voorbijgaan voordat CO2 daadwerkelijk wordt geïnjecteerd.
De initiatiefnemer en de leveranciers van CO2 moeten afspraken
maken over de condities waaronder CO2 ter beschikking wordt gesteld.
Een MilieuEffectRapportage moet worden opgesteld en een vergunningprocedure
moet worden doorlopen. Na vergunningverlening moeten installaties worden gebouwd
en andere voorzieningen worden aangebracht. actiepunt: CO2-opslag* Ter voorbereiding van eventuele besluitvorming in 2002 wordt onderzoek
naar kosten van opslag vanuit verschillende bronnen en bij verschillende locaties
uitgebreid. Resultaten zullen uiterlijk in 2001 beschikbaar zijn.* Het gedrag van CO2 ondergrond wordt in het kader van het
zogenaamde bufferproject gemonitord.* De terugneembaarheid van CO2 wordt in praktijkproeven getest.* Nader onderzoek wordt uitgevoerd naar de veiligheidsaspecten van ondergrondse
CO2-opslag. 3.6.4. samenvatting reservepakketHet reservepakket wordt hieronder in Tabel 11 samengevat. Tabel 11: Het reservepakket maatregelreductie
2010 (Mton)nationale kosten (gld/ton)eindverbruikerskosten (gld/ton)extra verhoging regulerende energiebelastingp.m.– –  accijnsverhogingenp.m.– –  N2O-reductie bij de chemische industrie10,02,53,5CO2-opslag bij enkele grote industriële bronnen3,330453.7 De beleidsbewaking: monitoring en rapportage Advies van de VROM-raad Genoemde nota zou bijgevolg ook voorstellen
voor monitoring van de voortgang op ... de vernieuwing van het instrumentarium
en de aanzet tot de transitie naar een koolstofarme energiehuishouding ...
moeten bevatten, naast monitoring van de realisatie van de fysieke reductiedoelstellingen
met de achterliggende ontwikkelingen, opdat vroegtijdig tot beleidsbijstelling
kan worden besloten. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding
, p. 52In navolging van het advies van de VROM-raad vindt monitoring plaats op
weg naar 2008–2012 om te beoordelen of de uitvoering van het beleid
op schema ligt en of het nodig is om reserve-maatregelen aan te spreken. Deze
monitoring heeft zowel betrekking op de daadwerkelijke emissies (jaarlijks
in de Milieubalans van het RIVM) als op de voortgang van het beleid.Op grond van internationale afspraken moet Nederland jaarlijks de ontwikkeling
in de emissies van broeikasgassen bepalen en rapporteren aan zowel de Europese
Unie als het secretariaat van het Klimaatverdrag. Het Klimaatverdrag schrijft
voor dat de emissies moeten worden bepaald aan de hand van IPCC-richtlijnen
voor emissie-inventarisaties. Daarnaast is het in verband met het draagvlak
voor beleid in Nederland belangrijk dat de emissiecijfers betrouwbaar zijn.
De bereidheid bij de doelgroepen en het publiek om bij te dragen aan de uitvoering
van het klimaatbeleid wordt niet bevorderd door onbetrouwbare of steeds wisselende
cijfers over emissieniveaus. Met het oog op geloofwaardige uitvoering van
het beleid zal de komende tijd worden gewerkt aan het vergroten van de betrouwbaarheid van de emissiecijfers. Afspraken zullen met de doelgroepen
worden gemaakt, binnen de ruimte die internationale regels hiervoor geven,
over de methoden waarmee emissies worden bepaald en over de acceptatie van
de uitkomsten. actiepunt: het verbeteren van de kwaliteit van emissiecijfers van broeikasgassen * Gedurende 1999 zal worden gewerkt aan het opstellen van een consistent
programma gericht op het verkleinen van de onzekerheden in de emissiecijfers.
De onzekerheden in de CO2-cijfers worden hierbij als ambitieniveau
gehanteerd. De nadruk zal worden gelegd op N2O en CH4
gerelateerd aan de landbouw en (voor CH4) aan de afvalsector, HFK,
PFK, en SF6 gerelateerd aan industriële processen, CO2 gerelateerd aan landgebruik en sinks, en het opsporen van eventuele
bij NOx-reductie optredende N2O-emissies. Één
van de actiepunten in het programma zal zijn na te gaan in hoeverre het overzicht
van bronnen en emissie van (met name) de overige broeikasgassen compleet is.
Dit overzicht is voorzien voor 2001.* Een programma van eisen wordt opgesteld waaraan monitoring van emissies
en reducties van broeikasgassen dient te voldoen. Hiertoe zullen worden vastgelegd:
te gebruiken methodieken voor het vaststellen van emissies, eisen voor minimum
nauwkeurigheid en volledigheid, verificatie, te gebruiken format, te gebruiken
eenheden, detailniveau, en de rapportage frequentie.* Met de doelgroepen zullen nog in deze regeerperiode – waar nodig –
afspraken worden gemaakt over de te hanteren emissiecijfers op basis van de
methoden zoals die in het programma van eisen zullen worden vastgelegd. Deze
behoefte bestaat bijvoorbeeld ten aanzien van emissies van HFK's, PFK's, en
SF6 in diverse sectoren, N2O-emissies in de chemische
industrie, en methaan emissies bij olie- en gaswinning.* Voor aan aantal grote puntbronnen zullen activiteiten worden ondernomen
(zo nodig ondersteund door concrete meetprogramma's) ter verificatie van te
behalen emissiereducties. Het gaat om procesemissies van HFK-23 bij de productie
van HCFK-22, PFK-emissies in de aluminiumindustrie, en N2O-emissies
bij de productie van salpeterzuur.* Verdere coördinatie en stroomlijning van het proces voor het tot
stand komen van volledige jaarlijkse emissie-inventarisatie van broeikasgassen.* De Nederlandse expertise zal in internationaal verband (Klimaatverdrag,
IPCC) worden ingebracht.De voortgang van implementatie van de beleidsmaatregelen uit de drie pakketten
zal worden gemonitord aan de hand van de actiepunten die in deze nota voor
de verschillende onderwerpen zijn geformuleerd.Naast de voortgang van het nationale beleid zullen ook ontwikkelingen
in Europees beleid en internationale afspraken in het kader van het Klimaatverdrag
bij de beleidsmonitoring en bij het eventueel bijstellen van het beleid worden
betrokken. Hierdoor zal het mogelijk zijn om rekening te houden met gewijzigde
omstandigheden, bijvoorbeeld ten gevolg van gezamenlijk EU-beleid of omdat
er andere meer kosteneffectieve maatregelen zijn ontstaan.Specifieke momenten waarop de voortgang van het beleid wordt beoordeeld
zijn 1 januari 2002 en 1 januari 2005 zijn. Besluitvorming over het eventueel
aanspreken van reserve-maatregelen of anderszins ijken van het beleid vindt
dan plaats.In tussenliggende jaren worden resultaten in de Milieubalans en het Milieuprogramma
gemeld. Om te voorkomen dat er door de doelgroepenindeling van het Milieuprogramma
een versnipperd beeld van het klimaatbeleid ontstaat, zal voortaan in een
integrale klimaatbijlage over relevante ontwikkelingen worden gerapporteerd.
De rapportage over de voortgang bij de implementatie van beleidsmaatregelen
en instrumenten zal zowel het bestaande als het in deze nota geïntensiveerde
beleid betreffen. Alle ingezette instrumenten (waaronder regelgeving,
convenanten en andere afspraken, subsidies, de fiscale regelingen EIA, VAMIL,
en Groen Beleggen, en de positieve prikkels in het kader van de regulerende
energiebelasting) zullen daarbij de revue passeren. Daarnaast zal er tevens
over andere factoren die van invloed zijn op emissieniveau's worden gerapporteerd.
Hierbij zal o.a. worden aangesloten bij de systematiek die daarvoor bij het
energiebeleid wordt ontwikkeld.Naar aanleiding van de voorstellen van de Tweede Kamer werkgroep Financiële
verantwoordingen1 zullen ook prestatiegegevens
worden opgenomen in de rapportage over klimaatbeleid. Daarin kunnen evenwel
niet de door de werkgroep voorgestelde gegevens namelijk gerealiseerde CO2-reducties per sector en maatregel worden opgenomen aangezien deze
niet op zinvolle wijze achteraf te bepalen zijn. Om een gerealiseerde reductie
te kunnen inschatten moet een fictieve basis worden gedefinieerd ten opzichte
waarvan de reductie kan worden ingeschat. Deze fictieve basis kan achteraf
niet geverifieerd worden omdat in gegevens over gerealiseerde veranderingen
in emissieniveaus het additionele effect van beleid niet altijd kan worden
onderscheiden van andere effecten ten gevolge van autonome ontwikkelingen.
Wel kan het verloop van de emissie per sector en per jaar worden bepaald aan
de hand van emissiefactoren en gegevens over economische activiteit, brandstofgebruik,
e.d. Daarom zal jaarlijks over sectorale emissieniveaus van alle broeikasgassen
worden gerapporteerd aan de hand van de in de Milieubalans gepresenteerde
gegevens.In de integrale rapportage zal met ingang van het Milieuprogramma 2002–2006
onder meer worden opgenomen een overzicht van de rijksuitgaven in het voorafgaande
kalenderjaar die voor het klimaatbeleid belangrijk zijn. Hiermee wordt invulling
gegeven aan het verzoek van de werkgroep Financiële verantwoordingen
om een dergelijk overzicht. Waar mogelijk zullen deze uitgaven uitgesplitst
worden naar sector en maatregel. Een dilemma dat zich in dit verband voordoet
is dat veel uitgaven die primair om andere redenen worden gedaan, ook een
bijdrage leveren aan het terugdringen van emissies. Zo hebben maatregelen
die bijdragen aan het reduceren van de automobiliteit een gunstig effect op
de CO2-emissie. Ook het handhaven van snelheidslimieten, het aanleggen
van bossen en het inkrimpen van de veestapel zijn hier voorbeelden van. Dit
wil echter niet zeggen dat alle uitgaven die ten behoeve van dergelijke maatregelen
worden gedaan, ook opgenomen moeten worden in een overzicht van klimaatbeleid.
Daarom zal bij het bepalen van de relevantie van uitgaven voor klimaatbeleid
worden gekeken naar de mate waarin dergelijke uitgaven een bijdrage leveren
aan het halen van de Kyoto-taakstelling. Op dit moment worden dergelijke uitgaven
verdeeld over 6 departementen (BuZa/OS, EZ, FIN, LNV, V&W en VROM). De
gegevens in het overzicht zullen worden afgeleid van de departementale jaarverslagen
over het desbetreffende jaar.In ieder geval zullen in het overzicht worden opgenomen uitgaven op grond
van zowel de f 1000 miljoen voor het CO2-reductieplan en de
resterende f 500 miljoen aan klimaatgelden die het vorige kabinet beschikbaar
heeft gesteld als de f 170 miljoen aan NMP3-gelden ten behoeve van klimaatopties
(ICES-gelden), de middelen voor Joint Implementation en het CDM en de f 400
miljoen ten behoeve van een investeringsimpuls voor duurzame energie (ICES-gelden)
waar in het kader van het regeerakkoord toe is besloten. Daarnaast zal jaarlijks
worden bepaald welke overige middelen zijn ingezet voor projecten of maatregelen
die een belangrijke bijdrage leveren aan het halen van de Kyoto-taakstelling. actiepunt: rapportage over rijksuitgaven klimaatbeleid* Om tot vergelijkbare gegevens te kunnen komen voor het integrale overzicht
van rijksuitgaven ten behoeve van het klimaatbeleid zal elk departement jaarlijks
gegevens leveren over de relevante middelen en de toewijzing daarvan.* Elk departement geeft in de departementale begrotingen en jaarverantwoordingen
aan hoe de middelen die haar ter beschikking staan worden ingevuld. Waar mogelijk
zal informatie worden geleverd uitgesplitst naar maatregel, project of sector
waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de volgende sectoren: landbouw, industrie,
energiesector, gebouwde omgeving, verkeer, en overige. Bij sommige regelingen
kan van te voren ook een emissiereductie-effect worden berekend. Bij andere
regelingen is dat niet mogelijk. Waar niet mogelijk zal worden getracht tot
andere kengetallen te komen. Daartoe wordt o.m. een interdepartementaal «Voorhoedeproject
Kengetallen Klimaatbeleid» gestart om dergelijke kengetallen te ontwikkelen. 3.8 Communicatie over klimaatbeleidCommunicatie over het broeikaseffect vindt al sinds 1990 plaats. Doel
van de communicatie is bewustwording van het probleem en het aangeven van
mogelijke oplossingen. Deze oplossingen waren tot nu toe vooral gelegen in
energiebesparing. De themacampagnes over het broeikaseffect werden uitgevoerd
door het ministerie van VROM, terwijl het ministerie van EZ en de energiesector
de communicatie over energiebesparing voor hun rekening namen. 3.8.1. een nieuwe faseMet het uitkomen van deze Uitvoeringsnota is het beleid nog meer dan in
het verleden in de uitvoeringsfase gekomen. Het accent in de communicatie
zal daarom verschuiven. De nadruk zal komen te liggen op de maatregelen, dus
niet meer primair op het probleem maar ook op de oplossing. In de nieuwe communicatiestrategie
wordt onderscheid gemaakt tussen communicatie over maatregelen voor de korte
termijn (tot de 1e budgetperiode 2008–2012) en communicatie
over maatregelen voor de lange termijn (na 2012). Communicatie zal worden
ingezet als ondersteuning en effectuering van het basispakket en reservepakket
(korte termijn maatregelen). En daarnaast zal de communicatie zich richten
op draagvlak voor en uitwerking van het vernieuwingspakket (lange termijn
maatregelen).De communicatie over het broeikaseffect zelf zal meer een ondersteunend
karakter krijgen. De nadruk zal hierbij meer worden gelegd op communicatie
naar opinievormers in de samenleving.Het uiteindelijke doel van de communicatie is eraan bij te dragen dat
de maatregelen uit deze nota worden geïmplementeerd en worden uitgevoerd
door de diverse doelgroepen (zoals consumenten, bedrijven, automobilisten
en landbouwers). Hiertoe is het noodzakelijk dat:• relevante partijen die een rol spelen bij de implementatie van
de maatregelen de noodzaak en het nut van deze maatregelen onderschrijven;• de doelgroepen weten wat ze moeten doen (of laten) en waarom dit
moet;• de doelgroepen ervan overtuigd zijn dat de maatregelen effectief
zijn;• de doelgroepen ervan overtuigd zijn dat de maatregelen zo goed
mogelijk verdeeld zijn over de verschillende relevante sectoren;• er een (internationaal) draagvlak is voor de benodigde maatregelen
na 2008–2012; • relevante partijen meewerken aan de voorbereiding en uitwerking
van deze lange termijn maatregelen.Om dit te bereiken worden in de communicatie de volgende strategische
hoofdlijnen gevolgd: • resultatencommunicatieDe communicatie zal zich minder richten op het probleem, maar vooral op
de oplossing van het probleem. De verwachte effecten van de verschillende
maatregelen zullen daarom expliciet naar voren worden gebracht. Ook zal periodiek
worden aangegeven wat de daadwerkelijk behaalde resultaten zijn en deze zullen
gerelateerd worden aan het uiteindelijk te behalen doel. • inzicht in andere sectorenVoor de acceptatie van de maatregelen voor de eigen sector, is het belangrijk
inzicht te hebben in de inspanningen die van andere sectoren worden gevraagd.
In de communicatie zal daarom aandacht worden besteed aan de maatregelen voor
de verschillende sectoren, een duidelijke onderbouwing van de verdeling van
de maatregelen over de sectoren, de verwachte kosten per sector en de verwachte
effectiviteit van de maatregelen van de verschillende sectoren. • samenwerking en afstemmingBij de communicatie over de maatregelen uit deze nota zijn veel partijen
betrokken. Verschillende partijen bij de rijksoverheid, maar ook allerlei
intermediaire organisaties voor de verschillende doelgroepen, spelen een rol.
Bovendien zijn er veel beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld over energiebesparing)
die niet in deze nota staan, maar die wel een groot raakvlak met het klimaatbeleid
hebben. Om de communicatie voor de doelgroepen zo duidelijk en effectief mogelijk
te kunnen vormgeven zijn samenwerking tussen alle betrokken partijen en afstemming
van de diverse communicatieboodschappen nodig. • communicatie bij implementatie maatregelenDe communicatie met de doelgroepen zal vooral plaatsvinden bij het daadwerkelijk
in werking treden van de verschillende maatregelen. Deze communicatie zal
gericht zijn op kennis over de desbetreffende maatregel (wat moet men doen
of laten), het «waarom» van de maatregel (tegengaan van klimaatverandering),
de verwachte resultaten van de maatregel en het tot dan toe behaalde effect
van het klimaatbeleid, gerelateerd aan het beoogde doel. • draagvlak voor vernieuwingspakketNa 2008–2012 moet er een ingrijpende verandering plaatsvinden in
onze wijze van energievoorziening. Om dit te bereiken moet er overeenstemming
komen over de richting van het beleid na 2012 en de mogelijke maatregelen.
Communicatie met relevante partijen die hierbij een rol spelen, zal daarom
gericht zijn op draagvlak voor mogelijke lange termijn maatregelen en de voorbereiding
hiervan. Aangezien er ook een internationaal aspect aan het beleid na 2012
zit, zal een deel van deze communicatie zich richten op internationale doelgroepen. 3.8.2. communicatie over het lange termijn klimaatbeleidEen aantal activiteiten rond de communicatie over het lange termijn klimaatbeleid
is reeds in gang gezet. Het project Climate Options for the Long Term (COOL),
dat plaats vindt in het kader van het Nationale Onderzoeksprogramma Mondiale
Luchtverontreiniging en Klimaatverandering, heeft tot doel de ontwikkeling
van een lange termijn klimaatbeleid in Nederland te ondersteunen.
Daartoe wordt een dialoog georganiseerd tussen wetenschappers, beleidsmakers
en belanghebbenden uit diverse maatschappelijke geledingen. In de dialoog
wordt nagegaan hoe Nederland op de lange termijn (2050) kan komen tot een
ontkoppeling van economische groei en de uitstoot van broeikasgassen. Voor
het ontwikkelen en beoordelen van beleidsopties op nationale schaal is ook
inzicht nodig in de internationale (economische en politieke) ontwikkelingen.
Het COOL-project omvat derhalve ook een dialoog op Europese en mondiale schaal.De Bezinningsgroep Energiebeleid, als belangrijke opinievormers op het
gebied van energie, is ook betrokken bij de communicatie over lange termijn
klimaatbeleid. Deze groep is gevraagd een publicatie te maken over de relatie
tussen energiebeleid en het klimaatprobleem en de inhoud daarvan in eigen
kring en daarbuiten te bespreken. Mede ter ondersteuning van deze activiteiten
is aan een groep onderzoeksinstituten gevraagd een data-bestand te maken ten
behoeve van CO2-reductiemogelijkheden voor de langere termijn (tot
2050). 3.8.3. communicatie over energiezuinig handelen en wonenHet totale energiegebruik van Nederlandse huishoudens kan worden onderscheiden
in een direct en een indirect deel. Het directe deel bestaat uit het gas en
de elektriciteit die nodig zijn ten behoeve van ruimteverwarming, verlichting,
koken, warm water enzovoorts. Het grootste deel van het beleid van de afgelopen
jaren is erop gericht om het directe energiegebruik efficiënter te laten
zijn.Naast direct energiegebruik vindt echter ook indirect energiegebruik door
huishoudens plaats. Dit bestaat uit de energie die nodig is om de goederen
en diensten te produceren en te distribueren die huishoudens consumeren. Het
indirecte energiegebruik van huishoudens is ongeveer net zo groot als het
directe. Door op hun indirect energiegebruik te besparen kunnen huishoudens
de CO2-emissie die daarmee samenhangt reduceren.Uit een praktijkexperiment met huishoudens, het zogenaamde project Perspectief
is gebleken, dat dit indirecte energiegebruik is terug te brengen door een
verandering van leefstijl. Het consumptiepatroon vertoont in het geval van
een energiezuinige leefstijl een zekere dematerialisatie. Dit manifesteert
zich in een verschuiving van de aandacht voor kwantiteit naar de aandacht
voor kwaliteit, in een stijging van de vraag naar diensten in plaats van goederen,
en in meer aandacht voor persoonlijke ontwikkeling. Zoals het United Nations
Development Program heeft geconcludeerd, is het niet zozeer de omvang van
consumptie die van invloed is op het milieu, maar veeleer de invulling van
de consumptievraag.De huishoudens die meededen aan het Perspectief-experiment realiseerden
een energiebesparing van 40% ten opzichte van vergelijkbare huishoudens. Dit
resultaat geeft aan dat de potentie om energiezuiniger te handelen en te wonen
niet gering is. Door communicatie en meer productinformatie kan bij meer huishoudens
een gedragsverandering worden gestimuleerd. Ook fiscale regelingen kunnen
aan een gedragsverandering bijdragen.Om leefstijlverandering mogelijk te maken lijken projecten en voorzieningen
op lokaal niveau van groot belang. Dit hoeft niet op initiatief van de overheid
te gebeuren. Eco-teams kunnen een essentiële rol vervullen in het informeren
van de consument. Daarnaast wordt momenteel de haalbaarheid van een project
verkend dat tot doel heeft om op grotere schaal (bijvoorbeeld op wijkniveau)
het indirecte energieverbruik te verlagen. Op deze grotere schaal kan worden
geëxperimenteerd met bijvoorbeeld winkels, die energie-extensievere
producten verkopen of met bijvoorbeeld bedrijven die de verkoop van diensten
vergemakkelijken.Een extra bedrag van f 15 miljoen wordt beschikbaar gesteld voor
nieuwe op communicatie gerichte activiteiten. 4. EEN BLIK VOORUIT: VOORBEREIDING OP DE LANGE TERMIJN 4.1 Waarom een lange termijn beschouwing in een Uitvoeringsnota? Advies van de VROM-raad In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
moet [...] een ontwikkelingsperspectief voor het klimaatbeleid geschetst worden,
dat aanzienlijk verder gaat dan 2010 en dat een basis vormt voor technologische
vernieuwing en investeringsbeslissingen voor de lange termijn. Ontkoppeling
van CO2-uitstoot, energiegebruik en economische groei zijn met
het huidige instrumentarium zeer lastig te bereiken. De kosten van het klimaatbeleid
dreigen onnodig hoog op te lopen. De overheid zal zelf altijd achter de feiten
aan blijven lopen, omdat ze onvoldoende zicht heeft op de actuele verschillen
tussen sectoren wat betreft hun technische mogelijkheden tot reductie van
uitstoot [...] en de kosten daarvan. De sterke internationale verbondenheid
in bepaalde sectoren maakt ook dat de overheid er heel lastig kan ingrijpen,
terwijl juist deze exportgerichte en energie-intensieve bedrijven een fors
aandeel in de maatregelen zouden moeten hebben, gezien hun aandeel in de totale
uitstoot [...], hun kennispotentieel en hun innovatievermogen. Dit noopt tot
instrumentele vernieuwing. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
p. 10, 13Ervaring met klimaatbeleid in de periode sinds 1990 leert dat het ombuigen
van de ontwikkeling van de CO2-emissie een zaak van lange adem
is. Om de nodige veranderingen op gang te brengen moeten beleidsinstrumenten
worden vormgegeven en geïmplementeerd. Het kost tijd om nieuwe technologie
te ontwikkelen en te bewijzen. De economie en de energievoorziening hebben
tijd nodig om zich aan te passen.Mede hierdoor is het in Nederland en in het overgrote deel van de overige
Westerse landen (nog) niet gelukt om de gewenste absolute ontkoppeling tussen
economische groei en CO2-emissie te bewerkstelligen. Wel is bereikt
dat de stijging van de CO2-emissie duidelijk minder groot is dan
de economische groei. Om op termijn echte trendbreuken met als resultaat een
dalende CO2-emissie te kunnen bewerkstelligen moeten nu al de fundamenten
voor een beleid voor de langere termijn worden neergelegd. Het kabinet onderschrijft
op dit punt dan ook het advies van de VROM-raad. De Raad bepleit een technologische
en instrumentele vernieuwing als randvoorwaarde voor een overgang op een koolstofarme
energiehuishouding. Een dergelijke overgang is naar de mening van de Raad
onmisbaar wil Nederland kunnen blijven meedoen aan het internationale klimaatbeleid.In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij mogelijkheden om op langere termijn
emissies in Nederland vergaand te reduceren. Nagegaan wordt welke stappen
nu al gezet moeten worden ter voorbereiding op verdergaande emissiereducties
na de 1e budgetperiode van het Kyoto-protocol. Daarna wordt een
vernieuwingspakket van maatregelen beschreven. Die maatregelen zijn bedoeld
om de ontwikkeling van technologie en instrumentarium op gang te brengen. 4.2 De perspectieven voor de langere termijnDe context waarin klimaatbeleid in de komende decennia zal worden gevoerd
zal in belangrijke mate worden bepaald door een vijftal ontwikkelingen dat
hieronder wordt toegelicht. • Uiteindelijk zullen emissies van broeikasgassen
vergaand moeten worden gereduceerd om verstoring van het klimaatsysteem door
menselijke activiteiten te voorkomen.De tot nu toe internationaal overeengekomen emissiereducties zijn een
belangrijke stap op weg naar beheersing van het probleem van klimaatverandering.
Zij zijn echter geenszins voldoende in het licht van het doel van het Klimaatverdrag.
Dat doel is stabilisatie van broeikasgassen in de atmosfeer op een concentratieniveau
waarop gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen.
Het niveau waarop de concentratie gestabiliseerd moet worden en wanneer dat
niveau moet worden bereikt zijn in feite politieke keuzes, die af te leiden
zijn van waar de grens wordt gelegd tussen enerzijds een aanvaardbare verandering
en anderzijds een gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem. De grenzen
van het aanvaardbare zijn slechts aan te geven op grond van normatieve overwegingen.
Het Klimaatverdrag geeft aan waar op gelet moet worden bij het bepalen van
de grens tussen gevaarlijke en aanvaardbare veranderingen in klimaat: ecosystemen
moeten zich aan klimaatverandering kunnen aanpassen, de voedselproductie moet
niet worden bedreigd, en de economische ontwikkeling moet op een duurzame
wijze kunnen doorgaan.De wereld gemeenschap heeft de normatieve randvoorwaarden uit het Klimaatverdrag
nog geen beleidsmatige basis gegeven. De Europese Unie heeft dat wel gedaan,
door in de ministerraad vast te stellen dat mondiaal de temperatuur niet meer
dan 2° C boven het preïndustriele niveau mag stijgen en dat daarom
concentraties onder 550 ppmv moeten blijven. Ook de Nederlandse regering heeft
invulling gegeven aan het doel van het Klimaatverdrag, eerst in de Nota Klimaatverandering
en nogmaals in de Vervolgnota Klimaatverandering. Op basis van de wetenschappelijke
rapporten van de IPCC is er tot een drietal normatieve uitgangspunten voor
het klimaatbeleid gekomen:1. om gevaarlijke beïnvloeding van het klimaatsysteem door de mens
te voorkomen dient de wereldwijde temperatuurstijging binnen 2° C boven
het preïndustriële niveau te blijven en mag de wereldwijd gemiddelde
zeespiegelstijging uiteindelijk niet meer bedragen dan 50 cm;2. het tempo van wereldwijd gemiddelde temperatuurstijging dient beperkt
te blijven tot 0,1° C per decennium om ecosystemen in staat te stellen
zich aan te passen aan het tempo van klimaatverandering en, in samenhang met
de doelen ten aanzien van temperatuur- en zeespiegelstijging de voedselproductie
niet in gevaar te brengen;3. bij het vaststellen van een wereldwijd reductietempo dient rekening
te worden gehouden met hetgeen technisch/economisch haalbaar is.Op basis van de huidige kennis van het broeikaseffect is de consequentie
van deze uitgangspunten dat de concentraties van broeikasgassen voor het einde
van de volgende eeuw gestabiliseerd moeten worden op een niveau ruim beneden
twee maal de preïndustriële concentraties. Dit betekent dat in de
loop van de volgende eeuw mondiale emissiereducties met een omvang van 50
à 75% bereikt moeten worden. Als nieuwe wetenschappelijke inzichten
tot een andere cijfermatige invulling van de normatieve uitgangspunten uit
de Vervolgnota Klimaatverandering leiden, zal dat niet van grote invloed zijn
op de uiteindelijk benodigde mondiale emissiereducties. De orde van grootte
blijft dezelfde.Naar de mening van zowel Nederland als de EU moeten de geïndustrialiseerde
landen, vanuit hun historische verantwoordelijkheid voor de groei in de atmosferische
koolstofconcentratie, het voortouw nemen in het reduceren van broeikasgassen
en een aanmerkelijk grotere inspanning leveren dan de ontwikkelingslanden.
Die landen moeten ook de ruimte krijgen om het welvaartsniveau van industrielanden
te kunnen evenaren. De benodigde emissievermindering in de industrielanden
is dus sterk afhankelijk van de economische ontwikkeling en bevolkingsgroei
in ontwikkelingslanden en de doorwerking daarvan in energiegebruik en emissies.
Een reductie van 80% voor Annex 1 landen is een niet onwaarschijnlijk einddoel
voor CO2, terwijl op grond van het Kyoto-protocol deze landen tezamen
een reductie van gemiddeld 5% van alle broeikasgassen tussen 1990 en 2010
zullen realiseren. • Het belang van de flexibele Kyoto-instrumenten
op langere termijn is onzeker.De flexibele mechanismen zullen een belangrijke rol spelen bij de implementatie
van het Kyoto-protocol in de 1e budgetperiode. De mate waarin is
op dit moment niet exact vast te stellen. Aan de ene kant is het afhankelijk
van de nog op te stellen spelregels voor de instrumenten, aan de andere kant
zal het bepaald worden door de marktwerking.Ook op de langere termijn (toekomstige budgetperiodes) zullen de flexibele
mechanismen naar alle waarschijnlijkheid een rol blijven spelen. Het potentieel
op de langere termijn is echter niet vast te stellen omdat deze afhankelijk
is van veel variabelen die nu onzeker zijn. In ieder geval zal het afhankelijk
zijn van het aantal en het karakter van de landen die een doelstelling op
zich nemen en het niveau van de af te spreken doelstellingen. In het tweede
deel van deze Uitvoeringsnota zal getracht worden inzicht te geven in het
toekomstige belang van de flexibele mechanismen voor het realiseren van de
doelstellingen van het Klimaatverdrag. • De rol van de overige broeikasgassen zal steeds
kleiner worden.In Nederland zullen reductiemogelijkheden bij de overige broeikasgassen
na de 1e budgetperiode naar verwachting afnemen. Met het in deze
nota aangekondigde beleid kan de emissie van de overige broeikasgassen in
de periode tot 2010 mogelijk met bijna de helft worden teruggebracht. Dit
betekent dat in de periode tot 2010 de meeste technische mogelijkheden voor
reducties zullen worden benut. In de periode daarna zal verdere terugdringing
van emissies van HFK's en N2O van het verkeer wellicht mogelijk
zijn. Deze mogelijkheden zijn echter te beperkt om voor een grote landelijke
emissiereductie te kunnen zorgen. Reductiebeleid zal dan grotendeels zijn
aangewezen op maatregelen om de CO2-emissie terug te dringen. Wat
dit betreft deelt de regering de zienswijze van de VROM-raad. • Voorraden van fossiele brandstoffen zullen niet
binnen afzienbare termijn opraken.Raakte men in de afgelopen 50 jaar gewend aan het idee dat de voorraden
fossiele brandstoffen binnen afzienbare tijd opraken, tegenwoordig is het
inzicht in de relatieve schaarste van deze grondstoffen duidelijk anders.
Het is gebleken dat nieuwe voorraden steeds sneller worden ontdekt dan bestaande
voorraden worden gebruikt. Technologische verbetering leidt ertoe dat steeds
meer van de gevonden voorraden ook economisch winbaar zijn. Op dit moment
vertegenwoordigen de economisch winbare voorraden wereldwijd circa 1 000
miljard ton koolstof. Dit is meer dan de totale koolstof-inhoud van de atmosfeer
(circa 770 miljard ton oftewel 370 ppm in 1994) en circa 165 maal de huidige
jaarlijkse mondiale koolstofemissie ten gevolge van het gebruik van fossiele
brandstoffen. Voorraden van conventionele olie, aardgas en kolen die met bestaande
technologie te winnen zijn, maar die onder de huidige omstandigheden niet
economisch zijn, zijn nog vele malen groter, in totaal zo'n 3500 miljard ton,
oftewel vijf maal groter dan de huidige concentratie van koolstof in de atmosfeer.
Een belangrijke conclusie is dan ook dat klimaatbeleid gericht op het realiseren
van het doel van het Klimaatverdrag (d.w.z. stabilisatie van atmosferische
concentraties op een niveau dat gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem
door menselijke activiteiten voorkomt) veel eerder dan aanbodschaarste
grenzen zal stellen aan het gebruik van fossiele brandstoffen. Opwaartse druk
op energieprijzen door structurele schaarste is dan ook nauwelijks te verwachten. • De energieprijs zal structureel laag kunnen blijven.Pogingen om energieprijzen voor een langere termijn te voorspellen zijn
zeer kwetsbaar vanwege onzekerheden aan zowel vraag- als aanbodkant. In het
verleden is er bij het vormgeven van het klimaatbeleid vaak uitgegaan van
voorspellingen die achteraf (veel) te hoog bleken te zijn. Om een klimaatbeleid
te kunnen voeren dat robuust is voor toekomstige energieprijsontwikkeling
dient rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat energieprijzen op
de langere termijn structureel laag kunnen blijven. In dit verband lijkt het
redelijk om voor de periode tot circa 2020 uit te gaan van een bandbreedte
die aan de onderkant begrensd wordt rond de USD 10 per vat en aan de bovenkant
rond de USD 251.De onderkant geeft de prijs aan in een situatie waarbij olieproductie
steeds meer door concurrentie wordt gekenmerkt. De invloed van het OPEC-kartel
vermindert en het lukt andere producerende landen niet om tot afspraken over
productiebeperking te komen. In dat geval zal de productie worden geconcentreerd
in de goedkoopste velden.De bovenkant wordt bepaald door de (marginale) winningskosten van olie
in de landen buiten de OPEC. Deze kosten functioneren als een bovengrens op
de wereldprijs. Als de OPEC probeert de prijs structureel op te drijven tot
ver boven het niveau van de marginale winningskosten buiten de eigen regio,
neemt de productie elders toe. Hierdoor wordt de marktprijs steeds minder
door afspraken binnen de OPEC bepaald, en steeds meer door de winningskosten
buiten de OPEC.Door technologische innovatie zijn de kosten van zowel exploratie als
exploitatie in de afgelopen twintig jaar in de landen buiten de OPEC gedaald.
Ook de lage olieprijzen hebben een bijdrage geleverd aan de toegenomen productiviteit
in de oliesector. Er is geen reden om aan te nemen dat deze dalende tendens
in de kosten van oliewinning zal stoppen. Advies van de VROM-raad De aandacht moet zich vooral richten
op de reductie van de CO2-uitstoot als grootste en meest weerbarstige
deel van het probleem. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
p. 20Op basis van deze overwegingen kan worden geconcludeerd dat na de 1e budgetperiode CO2-reducties in eigen land een steeds grotere
rol in het beleid zullen moeten spelen. Zowel het potentieel aan projectgebonden
reducties via JI en CDM als de prijs ervan zijn onzeker.Mogelijkheden om de overige broeikasgassen te reduceren zullen afnemen.
CO2-reducties van de benodigde omvang zullen alleen te behalen
zijn als op langere termijn overgegaan wordt naar een energievoorziening die
veel minder CO2 emitteert. De bestaande energie-infrastructuur
kan echter slechts op een tijdschaal van enkele decennia substantieel worden
veranderd, zonder kapitaal te vernietigen. Hierdoor is het tempo waarin emissies
van CO2 kunnen worden teruggedrongen zonder de economie te ontwrichten,
begrensd. Hoe eerder wordt begonnen des te lager zijn de kosten om de nodige
veranderingen op tijd te realiseren. Nederland doet er verstandig aan zich
nu al voor te bereiden. Bij die voorbereiding dient rekening te worden gehouden
met de mogelijkheid dat energieprijzen structureel laag kunnen blijven. 4.3 Lange-termijn reductiepotentieel voor NederlandDe Vervolgnota Klimaatverandering kondigde een verkenning aan van de mogelijkheden
en gevolgen voor Nederland van een doel waarbij de broeikasgasemissies met
1 à 2% per jaar dalen. Daartoe hebben de instituten ECN, RIVM en CPB1 een eerste verkenning van met name de reductiemogelijkheden
voor CO2 in Nederland uitgevoerd. De studie schetst een beeld van
hoe een koolstofarme energievoorziening, zoals de VROM-raad bepleit, eruit
zou kunnen zien.Uitgangspunt voor de lange termijn verkenning is een reductie van 2% per
jaar vanaf 2000 tot 2020. Dit betekent dat de totale emissie in 2020
met 32% zou dalen ten opzichte van 1990/1995. Tegen de achtergrond van het
Global Competition (GC) scenario zou het beleidstekort in 2020 136 Mton
CO2-equivalenten bedragen. In de verkenning is verder verondersteld
dat 30% van de beleidsopgave wordt gerealiseerd door middel van de flexibele
instrumenten in het buitenland en via reducties bij de overige broeikasgassen
of via bosaanplant in het binnenland. De benodigde binnenlandse CO2-reductie
bedraagt daarmee 95 Mton (bijna het viervoudige van de binnenlandse beleidsopgave
ten gevolg van de 6%-reductieverplichting maar wel bij een verderweg liggend
jaar, nl. 2020). Figuur 15: Beleidsopgave in de lange termijn verkenning Figuur 16: Invulling van de beleidsopgave in de lange
termijn verkenning Om zo'n reductie te kunnen realiseren is een grote beleidsinspanning nodig.
Twee beleidsvarianten zijn gehanteerd om de mogelijkheden en gevolgen van
een dergelijke inspanning te verkennen. Met de twee varianten is gepoogd de
hoeken van het speelveld te verkennen. De varianten verschillen van elkaar
ten aanzien van de rol die de overheid speelt. In de ene variant heeft de
overheid de regie, waarbij ze vooral gebruik maakt van beleidsinstrumenten
zoals regelgeving in combinatie met financiële prikkels. In de andere
variant beperkt de overheid zich tot het scheppen van voorwaarden. Het wordt
daarbij aan de markt overgelaten om op kosteneffectieve wijze de benodigde
reducties tot stand te brengen. In deze variant maakt de overheid minder gebruik
van regelgeving en subsidies. In plaats daarvan worden heffingen en verhandelbare
rechten ingezet.De uitkomst van de verkenning is dat de binnenlandse reductie van 95 Mton
CO2 in beide varianten haalbaar is tegen netto kosten van circa
f 10 miljard per jaar. De macro-economische effecten zijn negatief maar
gering van omvang. De economie blijkt over een periode van 25 jaar niet met
125%, maar met 121 à 123% te groeien. Ook de groei van de werkgelegenheid
is slechts fractioneel lager, geen 31 maar 30%.De wijze waarop de emissiereductie wordt bereikt verschilt enigszins binnen
de twee varianten. In de reguleringsvariant is het aandeel energiebesparing
duidelijk groter (de overheid dwingt hier onrendabele maatregelen met regels
af), terwijl in de marktvariant veel import van biomassa plaatsvindt. In beide
varianten wordt circa 40% van de benodigde reductie ingevuld door middel van
ondergrondse CO2-opslag.De verkenning laat verder zien dat vergaand CO2-reductiebeleid
ook kansen biedt voor emissiereducties bij andere milieuverontreinigende stoffen,
zoals stikstofoxiden, zwavel dioxide en fijn stof. De emissies van deze stoffen
kunnen in 2020 5 à 20% lager uitvallen dan zonder het veronderstelde
klimaatbeleid. Bij een gunstige technologische ontwikkeling kan dit voordeel
oplopen tot 50%.De belangrijkste conclusie van de lange termijn verkenning is dat een
energievoorziening met een lagere koolstofintensiteit mogelijk is tegen geringe
macro-economische effecten. Niet alleen het klimaatprobleem is hierbij gebaat,
ook andere milieuproblemen hebben er voordeel bij. De reducties bij de andere
milieuverontreinigende stoffen en de daaraan verbonden kostenvoordelen kunnen
niet bij CO2-reductiemaatregelen in het buitenland worden geïncasseerd. 4.4 Voorbereiding op de lange termijn: een vernieuwingspakketIn zijn advies ten behoeve van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid heeft
de VROM-raad de noodzaak benadrukt van een lange termijn strategie gericht
op zowel technologische als instrumentele vernieuwing. Mogelijkheden om de
overige broeikasgassen te reduceren geven het nationale klimaatbeleid enig
respijt. Op langere termijn vormt CO2 echter de kern van het probleem.
De CO2-uitstoot is sterk gekoppeld aan het gebruik van fossiele
brandstoffen, die op hun beurt verbonden zijn met de productie- en consumptieprocessen
die de economische ontwikkeling van ons land bepalen. Mede hierdoor is het
CO2-probleem weerbarstig. Er dienen nu voorbereidingen te worden
getroffen opdat Nederland ook op langere termijn via maatregelen in eigen
land een bijdrage kan blijven leveren aan het internationale klimaatbeleid.
Het kabinet deelt die zienswijze, en neemt daarom stappen om in de komende
jaren zowel technologische als instrumentele vernieuwing op gang te brengen. 4.4.1 technologische vernieuwing • klimaatneutrale energiedragersOm het hoge ambitieniveau voor energiebesparing en duurzame energie te
kunnen halen wordt er nu al veel geïnvesteerd in de technologie voor
later. Technologische vernieuwing is al jaren een speerpunt van het energiebeleid,
niet alleen in Nederland maar ook in de Europese Unie via programma's zoals
ALTENER, JOULE, en THERMIE. Om in de toekomst CO2-reducties van
de benodigde omvang te kunnen bereiken en handhaven zal energiebesparing onmisbaar
blijven. Efficiëntere processen en technologieën zullen moeten worden
ontwikkeld en toegepast. Mede hierom zijn technologie-doorbraken één
van de belangrijkste nieuwe thema's in de tweede generatie MJA's. Echter zelfs
met innoverende technologieën zal energiebesparing alleen niet toereikend
zijn. De vraag naar energie blijft groeien. Uiteindelijk zal de energievoorziening
moeten worden omgevormd in de richting van één die veel minder
CO2 emitteert. Dit kan door duurzame energie, zoals wind, zon en
biomassa, een steeds grotere rol in de energievoorziening te laten spelen.
De huidige Nederlandse doelstelling voor duurzame energie – een aandeel
van 10% in 2020 – is hierop gericht. Van verschillende kanten is er
op gewezen dat deze doelstelling voor duurzame energie zeer ambitieus is.
Ook blijkt uit een aantal verkenningen dat de beoogde ontwikkelingen voor
duurzame energie op deze termijn, en daarna, niet voldoende zijn om de benodigde
omvang van de emissiereductie van CO2 te bereiken.De conclusie is dus gerechtvaardigd dat er een verbreding nodig is van
de technologische vernieuwing om een oplossing voor het klimaatprobleem op
de langere termijn binnen bereik te houden. Met het oog op de kwets- baarheid
van de energievoorziening, wordt het doel van de technologische vernieuwing
vanaf nu geleidelijk verbreed naar de ontwikkeling van klimaatneutrale energiedragers.
Energiebronnen (behalve direct zonlicht voor verlichting en verwarming) moeten
via conversietechnieken omgezet worden in bruikbare energiedragers zoals elektriciteit.
Een klimaatneutrale energiedrager is één die geen of nauwelijks
broeikasgassen emitteert in zijn gehele levenscyclus. In Figuur 17 wordt een
aantal voorbeelden van energiebronnen, conversietechnieken en energiedragers
gegeven. Bij de inzet van fossiele energiebronnen moeten deze conversietechnieken
worden gecombineerd met een ontkolingsproces, bijvoorbeeld op basis van CO2-verwijdering en opslag, om een klimaatneutrale energiedrager te kunnen
produceren. Figuur 17: Van energiebron naar energiedrager 1 Een energiedrager op basis van biomassa is alleen klimaatneutraal
wanneer de biomassa op duurzame wijze is verkregen, bijvoorbeeld uit duurzame
bosbouw.2 Warmte is strikt genomen geen energiedrager. Onder deze noemer
wordt bedoeld stoom, warm water of warme lucht.Advies van de VROM-raad ... het is ook noodzakelijk dat bij
het fossiel energiegebruik zelf minder CO2 wordt uitgestoten, al
was het maar omdat dit voorlopig nog zeer omvangrijk zal blijven. Er zal derhalve
gewerkt moeten worden aan ontkoling van processen waarin fossiele brandstoffen
worden gebruikt, al was het slechts omdat in grote delen van de wereld het
gebruik van olie en kolen onvermijdelijk zal toenemen. Daarbij kan aan afvang,
opslag en soms ook hergebruik van CO2 gedacht worden. Met name
het veilig en verantwoord opslaan van CO2 in de ondergrond vergt
hierbij de aandacht. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
p. 35Het veilig en verantwoord ondergrond opslaan van CO2 is in
dit verband een optie die nader aandacht zal moeten krijgen in het Nederlandse
klimaatbeleid. CO2-afvang en -opslag maakt het mogelijk om fossiele
brandstoffen te blijven inzetten als onderdeel van een energievoorziening
op basis van klimaatneutrale energiedragers. Ook de Algemene Energieraad ziet
CO2-opslag als een optie met voordelen als het ofwel goedkoper
en ook op lange termijn blijvend meer economische voordeel oplevert dan andere
investeringen (bijvoorbeeld in duurzame energie), ofwel als het een meerwaarde
geeft bijvoorbeeld door de productie van methaan of aardolie. Hij beveelt
dan ook verder onderzoek en de uitvoering van experimenten aan. Aan deze aanbeveling
wordt nu reeds vormgegeven middels de ondergrondse CO2-buffer,
die ten behoeve van de glastuinbouw wordt voorbereid. Zie paragraaf 3.5.2.
De ervaringen die met deze ondergrondse buffer worden opgedaan kunnen behalve
voor de toepassing in de glastuinbouw ook van belang zijn voor grootschalige,
definitieve verwijdering van CO2 in de diepe ondergrond en voor
het gebruik van CO2 als verdringingsgas. Wat dit laatste betreft
kan gedacht worden aan coal-bed-methane, enhanced-oil-recovery
en enhanced-gas-recovery waarbij CO2 als verdringingsgas wordt
gebruikt voor de winning van fossiele brandstoffen.In het voorgaande werd de kwetsbaarheid van de energievoorziening als
reden van de verbreding genoemd. Door de verbreding wordt de kwetsbaarheid
op twee onderdelen verminderd.Ten eerste wordt het aantal technische mogelijkheden verruimd, waardoor
een overgang naar de gewenste situatie minder afhankelijk wordt van min of
meer toevallige omgevingsfactoren (zoals de ontwikkeling van een specifieke
technologie of de prijsontwikkeling van brandstoffen). Een klimaatneutrale
energievoorziening biedt bijvoorbeeld flexibiliteit doordat zowel duurzame
bronnen als ontkoolde fossiele bronnen kunnen worden ingezet. Deze flexibiliteit
is gewenst vanwege de al beschreven onzekerheden rond de toekomstige energieprijsontwikkeling.
Indien de prijzen van fossiele brandstoffen op de wereldmarkt structureel
laag blijven is het voor de internationale concurrentiepositie voordelig wanneer
ze de basis van de Nederlandse energievoorziening blijven, maar dan binnen
de randvoorwaarden van het klimaatbeleid. In dat geval moeten fossiele brandstoffen
worden omgezet in klimaatneutrale energiedragers door de CO2-emissie
die bij de omzetting ontstaat te beperken of te elimineren. CO2-opslag
is een reductiemaatregel waarvan de kosten in tegenstelling tot de kosten
van energiebesparing en duurzame energie, niet gevoelig zijn voor de energieprijsontwikkeling.
Pas bij een hoge energieprijs kunnen energiebesparing en duurzame energie
concurreren met CO2- reductie via CO2-opslag. Dit wordt
aan de hand van een paar voorbeeldtechnieken in Figuur 18 geïllustreerd.Ten tweede kan door de verbreding al op korte termijn een begin worden
gemaakt met het aanpassen van de infrastructuur die nodig is voor de lange
termijn. De ontwikkeling van een energievoorziening op basis van klimaatneutrale
energiedragers sluit bijvoorbeeld goed aan bij de overgang naar een energievoorziening
met een groot aandeel waterstof, waardoor grootschalig gebruik van brandstofcellen
makkelijker te verwezenlijken is. Een tijdige, geleidelijke en daardoor verantwoorde
aanpassing van de infrastructuur leidt tot lagere risico's en daardoor minder
(maatschappelijke) kosten. Figuur 18: invloed van de olieprijs op CO2-reductiekosten
 Het is niet eenvoudig om in Nederland de gewenste verbreding naar klimaatneutrale
energiedragers tot stand te brengen. De verleiding is groot om verbreding
te vertalen naar het uitbreiden van bijvoorbeeld het aantal onderzoekprogramma's
en het aantal subsidieregelingen. Dit is evenwel niet de bedoeling. Een beter
voorbeeld van hoe dit wel zou kunnen is de (verbrede) aanpak van een project
dat uitgevoerd wordt in het kader van de f 1500 miljoen extra klimaatmiddelen.
Het project richt zich op de GAsvormige en Vloeibare Energiedragers (GAVE)
en heeft als doel: het versnellen van de introductie van nieuwe energiedragers
ten behoeve van een duurzame energievoorziening door onderzoek, ontwikkeling
en demonstratie. GAVE is gestart omdat de activiteiten op het gebied van nieuwe
vloeibare en gasvormige energiedragers gering zijn, terwijl met de introductie
van deze energiedragers op termijn zowel grote emissiereducties van met name
CO2 als een bredere toepassing van duurzame energie (buiten de
elektriciteitstoepassing) kunnen worden bereikt. Een andere belangrijke reden
is dat de Nederlandse economie gebaat kan zijn bij deze aanvullende activiteiten.
In de Nederlandse economie spelen olieproducten en aardgas immers een belangrijke
rol. Wat de uitkomsten van GAVE zullen zijn is nu nog niet bekend. Het is,
gezien de positieve reacties van veel belanghebbenden, aan te bevelen de gekozen
aanpak te evalueren en te bezien of en hoe die aanpak voor andere sectoren
en andere problemen te gebruiken is. Het is al duidelijk dat velen verwachten
dat deze klimaatneutrale energiedragers uiteindelijk een integraal onderdeel
van het beleid zullen uitmaken. De hogere kosten voor nieuwe
technologieën (zeker in de beginfase) zijn een belangrijk knelpunt voor
de daadwerkelijke toepassing. Instrumentele prikkels (regelgeving en ondersteuning)
zijn nodig om dat knelpunt op te lossen. Een adequate vormgeving van deze
prikkels kan aan de initiatiefnemers voor concrete projecten naar verwachting
voldoende zekerheid bieden om tot investering over te gaan.De verbreding moet dus op de volgende manier tot stand komen.Ten eerste zullen klimaatneutrale energiedragers op zo kort mogelijke
termijn integraal onderdeel moeten worden van al het staande (technologie
en energie) beleid.Ten tweede zal het instrumentele kader (zie ook hoofdstuk 4.4.2) stapsgewijs
moeten worden aangepast om de klimaatneutrale energiedragers een adequate
positie in de markt te laten krijgen. De eerste stap daartoe wordt nu al gezet.
Teneinde initiatiefnemers voor concrete projecten op dit terrein voldoende
zekerheid te bieden zal de regulerende energiebelasting zo spoedig mogelijk
zodanig worden aangepast dat ook deze nieuwe energiedragers voordelen krijgen
in de trant van de afdrachtskorting van artikel 36-o en het nihiltarief voor
groene stroom van artikel 36-i. Hiervoor wordt met ingang van 2001 f 10
miljoen beschikbaar gesteld, oplopend tot maximaal f 50 miljoen per jaar
vanaf 2003. Deze middelen worden voor dit doel ingezet vanuit de f 500
miljoen voor positieve prikkels. Hierdoor zullen de klimaatneutrale energiedragers
op dezelfde manier worden ondersteund als bijvoorbeeld elektriciteit uit duurzame
bronnen. In GAVE kan ook duidelijk worden welke vervolgstappen genomen moeten
worden. Als laatste zal, na de evaluatie van de aanpak van GAVE, nagegaan
worden in hoeverre een dergelijke aanpak breder te gebruiken is. actiepunt: klimaatneutrale energiedragers* eind 1999: inventarisatie en evaluatie van aanpassingen die nodig zijn
om klimaatneutrale energiedragers integraal onderdeel van staande (technologie
en energie) beleid te maken. begin 2000: plan van aanpak voor realisering
aanpassingen* 2001: aanpassing REB (klimaatneutrale energiedragers krijgen voordelen
in de trant van de afdrachtskorting van artikel 36-o en het nihiltarief voor
groene stroom van artikel 36-i)* begin 2000: inventarisatie en evaluatie mogelijke vervolgstappen instrumenteel
kader (mede op basis resultaten van GAVE); eind 2000: plan van aanpak vervolgstappen* 2000: evaluatie benadering van GAVE (consequenties voor de verbreding
van het beleid op het gebied van technologie en energie) • programma innovatieve technieken rijkshuisvestingHet EnergieExtensiveringsprogramma Rijkshuisvesting (EER) loopt in 2000/2001
af. Dan zullen over het algemeen in de rijkshuisvesting geen rendabele (d.w.z.
met een terugverdientijd korter dan 10 à 15 jaar) energiebesparende
maatregelen meer aan gebouw of installaties te nemen zijn. Met rijksgebouwen
moet evenwel een voorbeeld worden gegeven. Ook toepassing van technieken die
nog niet rendabel zijn, zoals zonne-energie, dient in dat verband aan de orde
te zijn. Er wordt daarom in de jaren 2000–2004 een bedrag van 5 miljoen
per jaar beschikbaar gemaakt voor het uittesten en demonstreren van innovatieve
technieken in rijksgebouwen. Dit bedrag zal deels worden gedekt uit de middelen
voor apparaatskosten van de departementen en voor het overige uit de middelen
voor het klimaatbeleid. 4.4.2 instrumentele vernieuwing Advies van de VROM-raad Realisering van de langetermijndoelen
van het klimaatbeleid vergt op zeer veel plaatsen in de samenleving vérgaande
maatregelen met betrekking tot de omvang en aard van het energiegebruik. Proberen
om ieder van die maatregelen gericht te sturen is voor de overheid een heilloze
weg. Strategie en instrumentatie van beleid moeten erop gericht zijn het zelfsturend
vermogen binnen samenleving en economie maximaal te benutten. Actoren moeten
er zelf belang bij krijgen stappen te nemen op weg naar de transitie van de
energiehuishouding. Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
p. 16Een grote stijging van de prijs van fossiele brandstoffen wordt niet verwacht.
Hierdoor zal het economische potentieel aan energiebesparing en duurzame energie
aanzienlijk kunnen achterblijven bij het technische potentieel. Om het technische
potentieel van energiebesparing en duurzame energie zoveel mogelijk te benutten
zal de overheid moeten overgaan of tot (prijs) beleid dat ervoor zorgt dat
het economische potentieel zo dicht mogelijk bij het technische potentieel
blijft of tot regelgeving die ervoor zorgt dat ook het niet-economische potentieel
wordt benut. Prijsbeleid via belastingen kent zijn beperkingen doordat het
de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven in gevaar kan
brengen als het niet op internationaal niveau wordt afgestemd. Daarentegen
leidt het opleggen van onrendabele maatregelen tot een hogere bestuurslast,
vergt het meer handhavingskosten en vermindert het het draagvlak om het klimaatprobleem
aan te pakken.Het kabinet onderschrijft het advies van de VROM-raad dat een instrumentatie
die optimaal gebruik maakt van het zelfsturend vermogen van de maatschappij
en de economie nodig is. Algemene marktconforme instrumenten zoals heffingen
en verhandelbare emissies- en reducties lenen zich daarvoor het beste. Een
emissieplafond voor de energie-intensieve, export-gerichte sectoren is echter
alleen verstandig en haalbaar indien verhandelbaarheid internationaal mogelijk
wordt, op voldoende grote schaal, via een systeem van verhandelbaar emissies
voor bedrijven. Een nationaal plafond voor deze sectoren brengt hun concurrentiepositie
in gevaar. In deze zin delen verhandelbare emissies de beperkingen van energiebelastingen
als nationaal beleidsinstrument. Daarom wordt bij het verdere ontwikkelen
van het generieke instrument «verhandelbare emissies» de door
de VROM-raad voorgestelde lijn als uitgangspunt gekozen. Deze lijn bestaat
uit onderzoek naar de mogelijkheden van een drievoudig, maar onderling verbonden,
spoor voor de 1e budgetperiode:1. het maken van een start met een binnenlands systeem van verhandelbare
emissies voor de sheltered sectoren en de huishoudens, met de mogelijkheid
om ook gebruik te maken van opties binnen niet deelnemende sectoren;2. het voortzetten van het bestaande beleid via meerjarenafspraken, benchmarking
en regelgeving voor de sectoren die niet deelnemen aan het handelsysteem;
en3. het zo snel mogelijk brengen van de energie-intensieve, export-gerichte
sectoren onder een internationaal systeem van verhandelbare emissies. • korte termijn: experimentEr wordt een experimentele start gemaakt met een systeem van verhandelbare
reducties met een beperkte omvang, waarbij een klein aantal nader
vast te stellen reductiemaatregelen tot het experiment worden toegelaten.
Het experiment maakt deel uit van het experiment met verhandelbare emissies
zoals dat in het regeerakkoord is aangekondigd. Ook de boscertificaten waarvoor
middelen uit het CO2-reductieplan beschikbaar zijn gemaakt vormen
een voorbeeld van verhandelbaarheid en zullen bij het experiment worden betrokken.
In de toekomst kan dit systeem worden gekoppeld aan een systeem met plafonds.Door middel van het experiment zal ervaring worden opgedaan op de volgende
terreinen:• hoe het reductie-effect van een maatregel kan worden bepaald. Dit
is o.a. relevant omdat de verkopende partij zelf ook verplichtingen kan hebben,
bijvoorbeeld in het kader van een meerjarenafspraak of het benchmark-protocol.
Het effect van een maatregel dient daarom zelfstandig en los van andere effecten
te worden bepaald. De verkopende partij zal ermee moeten instemmen dat het
effect van de reductiemaatregel niet meeteelt bij het invullen van de eigen
prestatie.• welke rol certificering hierbij kan spelen.De reductiemaatregelen die tot het experiment worden toegelaten zullen
fiscaal worden gestimuleerd overeenkomstig de stimulering van duurzame energie
door middel van artikel 36o van de regulerende energiebelasting. Een budget
hiervoor zal beschikbaar worden gesteld vanuit de 500 miljoen voor positieve
prikkels op het gebied van energiebesparing waar in het regeerakkoord toe
is besloten. Dit budget zal f 10 miljoen bedragen in 2001, oplopend tot
f 25 miljoen per jaar vanaf 2003. Bij de selectie van reductiemaatregelen
die voor de fiscale stimulering in aanmerking zullen komen, wordt een drietal
criteria gehanteerd:1. het moeten energiebesparende technieken zijn. Het regeerakkoord stelt
de f 500 miljoen immers voor energiebesparing beschikbaar.2. het moeten technieken zijn die in de industrie worden toegepast. Hiermee
kan het experiment met verhandelbare reducties (op termijn) een systeem van
plafonds voor de sheltered sectoren en de huishoudens aanvullen. Dit is in
lijn met het advies van de VROM-raad.3. het moeten technieken zijn die additionele reducties leveren ten opzichte
van een baseline die bestaande afspraken met de industrie weerspiegelt.Daarnaast moeten geselecteerde technieken voldoen aan een (nog vast te
stellen) kosteneffectiviteitsgrens.Boscertificaten als reductiemaatregel passen niet binnen bovengenoemde
criteria en krijgen daarom een aparte plaats. Andere mogelijkheden om CO2-reductie in bossen fiscaal te belonen worden buiten dit experiment
bestudeerd.actiepunt: korte termijn (experiment)*Fiscale stimulering overeenkomstig die van duurzame energie in het kader
van art. 36o van de regulerende energiebelasting wordt ingevoerd voor een
beperkt aantal energiebesparende technieken. Ter voorbereiding hiervan worden
rekenregels voor het bepalen en certificeren van behaalde reducties in de
loop van 1999 vastgesteld. Een verkenning van mogelijke technieken wordt in
overleg met de industrie nog in 1999 afgerond. Het voorstel ter wijziging
van de Wet belastingen op milieugrondslag wordt bij het belastingplan 2001
ingediend. De boscertificaten zullen bij onderhavig experiment worden betrokken,
maar blijven buiten genoemde fiscale stimulering.* Er zal met partijen aan zowel de aanbod- als de vraagkant van de markt
voor verhandelbare reducties worden gecommuniceerd om bekendheid te geven
aan de fiscale regeling. Het communicatieplan zal in 2000 worden geïmplementeerd. * Over de resultaten van het experiment zal jaarlijks worden gerapporteerd
in het kader van de integrale klimaatrapportage (zie par. 3.8).Besluitvorming over het eventueel uitbreiden van het systeem van verhandelbare
reducties wordt aan het 2002 ijkmoment gekoppeld. Europees: afstemming met
Europese ontwikkelingen en Europees rechtelijke aspecten • langere termijn: emissieplafonneringDe huidige instrumenten van het klimaatbeleid zoals afspraken, regelgeving
en financiële prikkels verschillen vaak per doelgroep omdat zij zonder
maatwerk te weinig specifiek en daardoor niet effectief zouden zijn. In totaal
zijn er thans circa 25 tot 30 verschillende instrumenten in werking of in
voorbereiding. Een gevolg van deze werkwijze is dat de overheid een groot
aantal knoppen moet bedienen om het risico dat emissiereducties niet worden
gerealiseerd beperkt te kunnen houden. Bij verdere aanscherping van het beleid
wordt zowel voor de doelgroepen als voor de overheid deze veelheid aan instrumenten
in toenemende mate onoverzichtelijk. Een systeem van verhandelbare emissies
met een emissieplafond voor de sheltered sectoren zoals voorgesteld door de
VROM-raad zal in deze situatie vele voordelen hebben. Veel van de bestaande
instrumenten zullen overbodig worden of slechts een ondersteunende rol krijgen.De praktische uitvoerbaarheid van een systeem van verhandelbare emissies
onder een emissieplafond zou kunnen worden bevorderd door aan te sluiten bij
bijvoorbeeld de levering van energie. Bij levering van energie moet in die
situatie de leverancier of de afnemer beschikken over voldoende rechten om
de emissie vanwege die energie te dekken. De kosten van de eventuele verwerving
van deze rechten door de leverancier zouden vervolgens worden doorberekend
bij de levering. De leveranciers krijgen in een dergelijk systeem een centrale
rol bij de realisering terwijl de afnemers desgewenst ook zelf rechten kunnen
verwerven.Een breed samengestelde commissie onder onafhankelijk voorzitterschap
wordt ingesteld om onderzoek te doen naar de haalbaarheid van het hierboven
geschetste systeem met plafonnering en daarvoor concreet implementeerbare
varianten te formuleren. Daarnaast zal worden nagegaan aan welke voorwaarden
bij introductie van zo'n systeem moet zijn voldaan. De resultaten van het
onderzoek dienen in 2001 beschikbaar te zijn. Er zal afstemming plaatsvinden
tussen het onderzoek en het aangekondigde experiment met verhandelbaarheid.De commissie zal beschikken over een budget van maximaal 5 miljoen. actiepunt: langere termijn (plafonnering)* Op de langere termijn worden mogelijkheden voor het plafonneren van
CO2-emissies verder uitgewerkt. Als eerste stap in dit proces wordt
een externe commissie benoemd om de haalbaarheid van CO2-emissieplafonds
voor de sheltered sectoren te onderzoeken. Onder meer moet in dit onderzoek
aan de orde komen:1. welke (sheltered) sectoren lenen zich voor plafonnering2. controle en sanctiebeleid3. de rol van intermediairen zoals bijvoorbeeld energiedistributiebedrijven4. de initiële verdeling van emissies5. de relatie met verhandelbare reducties6. toetredings-/uittredingsproblematiek7. relatie met subsidies* Het onderzoeksresultaat dient uiterlijk eind 2001 beschikbaar te zijn,
zodat het een rol kan spelen bij het eventueel bijstellen van het beleid in
2002. De rapportage van de Commissie zal aan de Tweede Kamer worden aangeboden.Europees: afstemming met Europese ontwikkelingen en Europees rechtelijke
aspectenTabel 12 geeft aan welke maatregelen zijn opgenomen in het vernieuwingspakket. Tabel 12: Maatregelen in het vernieuwingspakket maatregeldoeltechnologische vernieuwing introductie fiscale
regeling ter bevordering van voorbeeldprojecten met klimaatneutrale energiedragersexperimentele
projecten een kans geven programma innovatieve technieken rijkshuisvestinginvulling
geven aan voorbeeldfunctie rijksgebouwen door innovatieve technieken uit te
testen en te demonstreren   instrumentele vernieuwing experimentele start met een systeem van verhandelbare reducties met
een beperkt aantal reductie-optieservaring opdoen met het bepalen en
certificeren van reducties installatie van commissie om de mogelijkheden
voor introductie van een systeem van verhandelbare emissierechten te onderzoekenvarianten
voor systeem van verhandelbare emissies onderzoeken, condities voor introductie
formuleren, draagvlak vergrotenAfkortingen AERAlgemene
Energieraad AIJactivities implemented jointly ALARAas
low as reasonably achievable AMvBalgemene maatregel van bestuurANWBAlgemene nederlandse wielrijders bond BOVAGBond
van garagehouders BMPbedrijfsmilieuplan BPMBelasting
personenauto's en motorrijwielen Br-NeRbijzondere regeling –
Nederlandse emissierichtlijn CBSCentraal Bureau voor de StatistiekCDMClean Development Mechanism CFKchloorfluorkoolwaterstoffenCH4methaan CO2kooldioxideCOOLClimate options for the Long Term CPBCentraal
Planbureau ECNEnergieonderzoek Centrum Nederland EEREnergieExtensiveringsprogramma
Rijkshuisvesting EIAenergie-investeringsaftrek EPAenergieprestatieadviesEPNenergieprestatienorm EREuropean Renaissance ERUemission
reduction unit ETemission trading GAVEgasvormige en
vloeibare energiedragers GCGlobal Competition (H)CFKonvolledig
gehalogeneerde chloorfluorkoolwaterstoffen HFKgehalogeneerde chloorfluorkoolwaterstoffenGVTGericht Verkeerstoezicht ICAOInternational Civil
Aviation Organization ICESInterdepartementale Coördinatiecommissie
voor Economische Structuurverbetering IMOInternational Maritime
Organization IMTintegrale milieutaakstelling IPCCIntergovernmental
Panel on Climate Change IPOInterprovinciaal Overleg JIJoint
Implementation MIAmilieu-investeringsaftrek MJAmeerjarenafspraak
(energiebesparing) MRBMotorRijtuigenBelasting MtonmegatonMWmegawatt N2Odistikstofoxide (lachgas)NIRISniet industriële restwarmte infrastructuur NMPNationaal
Milieubeleidsplan NOGEPANederlandse Olie en Gas Exploratie en
Produktie Associatie NOVEMNederlandse Onderneming voor Energie
en Milieu NOxstikstofoxiden OESOOrganisatie
voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OPECOrganization
of Petroleum Exporting Countries PFKperfluorkoolwaterstoffen PJpetajoule ppmvparts per million by volume
(0,0001 volumeprocent) RAIRijwiel en automobiel industrie REBregulerende
energiebelasting RIVMRijksinstituut voor Volksgezondheid en MilieuROBReductieplan Overige Broeikasgassen SF6zwavelhexafluorideSVV22e Stuctuurschema Verkeer en Vervoer TEWItotal
equivalent warming impacts TNONederlandse Organisatie voor toegepaste
natuurwetenschappelijke onderzoek VAMILRegeling willekeurige afschrijving
milieu-investeringen VNGVereniging van Nederlandse Gemeenten WKKwarmtekrachtkoppelingXNoot1IPCC, Climate Change 1995, the Second Assessment Report of the IPCC, 1995.XNoot2Kamerstukken II 1996–1997, 24 695, nrs. 2–3.XNoot3IPCC, The Regional Impacts of Climate Change, Cambridge University
Press, 1998.XNoot4PCC, 1998, p. 152.XNoot5wereldwijd gemiddeld een halve graad sinds het einde van de vorige eeuw,
maar meer op onze breedtegraad.XNoot6IPCC, Workshop Report on Rapid Non-linear Climate Change, april,
1998.XNoot1Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken, Trb.
1988, nr. 11.XNoot2Waibel et al., Arctic Ozone loss due de denitrification, in
Science, vol. 283, 26 maart 1999.XNoot3SC-DLO, Ruimtelijke gevolgen van klimaat- verandering en bodemdaling, 1998.XNoot4Haskoning, Klimaatverandering en bodemdaling: bouwstenen voor ruimtelijk
beleid, Eindrapport voor de Rijksplanologische Dienst, 1999.XNoot5Raamverdrag van de Verenigde Naties in- zake klimaatverandering, Trb.
1992, nr. 189.XNoot1Antigua en Barbados, El Salvador, Fiji, Maledieven, Panama, Trinidad en
Tobago, en Tuvalu.XNoot2Een sink is ieder proces, activiteit of mechanisme dat (precursors van)
broeikasgassen of aerosolen uit de atmosfeer verwijdert. In de praktijk wordt
deze term meestal gebruikt om te verwijzen naar het proces van CO2-opslag
door groeiende bomen.XNoot1Kamerstukken II 1989–1990, 21 137, nr. 21.XNoot2Kamerstukken II 1993–1994, 23 560, nr. 2.XNoot1Kamerstukken II 1995–1996, 24 525, nr. 2.XNoot2W. Groot en C. Koopmans, «Energiebesparing 1990–1997»,
Energiemonitor, CBS, 1998–4, 1998.XNoot1ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, 1999.XNoot2RIVM, Zorgen voor Morgen: Nationale Milieuverkenning 1985–2010,
1988.XNoot3RIVM, Nationale Milieuverkenning 3 1993–2015, 1993.XNoot1ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, pag. 46.XNoot1Het Kyoto-protocol laat het aan de individuele partijen over of zij 1990
of 1995 hanteren als referentieniveau voor de fluorverbindingen. Nederland
kiest voor 1995.XNoot1Algemene Energieraad, De Kyoto-afspraken: gevolgen voor Nederland
op energiegebied, advies aan de Minister van Economische Zaken, juli
1998.XNoot2VROM-raad, Transitie naar een koolstofarme energiehuishouding,
advies 010, december 1998.XNoot1Kamerstukken II 1997–1998, 25 887, nr. 2.XNoot2ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, april 1999.XNoot1ECN/RIVM, Optiedocument, 1998.XNoot1Staatsblad 1998, 427.XNoot2Kamerstukken II 1998–1999, 26 303, nr. 55.XNoot1ECN/RIVM, Vervolg Optiedocument, april 1999.XNoot1Kamerstukken II 1998–1999, 26 532, nr. 2.XNoot1Kamerstukken II 1998–1999, 26 347, nr. 2.XNoot1Zie bijvoorbeeld P. Lako en H.J.M. de Vries, Voorraden en Prijzen
van Fossiele Brandstof- fen,ECN-I-96–01, februari 1999; A.J. v.d.
Berg, P.A. Boot, M.J. Dykstra, J.T.C. Kool, T.M.P. Schoutstra en F.G.M. Wieleman, Van Wereldmarkt tot Eindverbruikers: Energieprijzen voor de periode tot 2015, Ministerie van Economische Zaken, Beleidsstudies Energie 7; en Cheap Oil, The Next Shock, The Economist, 6 maart 1999.XNoot1ECN, Mogelijkheden voor CO2-reductie in 2020, 1998;
RIVM, Vergaande CO2-reducties: effecten op de emissies van
NOx, SO2, fijn stof en VOS, 1998; CPB, Macro-economische
effecten van twee beleidsvarianten om emissies van broeikasgassen te beperken, 1998. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26603-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl