Alleenstaande minderjarige asielzoekers; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27062, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-04-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

27062 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVESAMENVATTINGBeleidsuitgangspuntenTegengaan misbruik en aanscherping preventief beleidToelating, terugkeer, voogdij en opvang1 BESTUURLIJKE EN MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT1.1 Aanleiding, opbouw nota en vervolgtraject1.2 Alleenstaande minderjarige asielzoekers in Nederland
en EuropaTabel 1.1: AMA's in Nederland 2 NEDERLANDS ASIELBELEID EN MINDERJARIGEN; HET VERDRAGSRECHTELIJK
PERSPECTIEF3 HET SPECIFIEKE BELEID VOOR DE ALLEENSTAANDE ASIELZOEKER3.1 Leeftijdsgrens3.2 Preventieve maatregelen3.2.1 Pre-boarding checks en tegengaan mensensmokkel enhandel3.2.2 Leeftijdsonderzoek3.2.3 Dublinclaims3.3 Uitgangspunten bijzonder toelatingsbeleid AMA'sDe procedure3.4 Behandeling aanvraag3.5 Zich zelfstandig kunnen handhaven in het land van
herkomst3.6 Terugkeeroptie3.7 Toelatingsprocedure3.7.1 Aanmelding en indiening van de asielaanvraag in
het aanmeld- centrum3.7.2 Vaststelling van de leeftijd3.7.3 Bewijslast3.7.4 Leeftijdsonderzoek3.7.5 Nader gehoor in het AC3.7.6 Beslissen in het AC3.7.7 Onderzoekscentrum-procedure3.7.8 Horen AMA's jonger dan twaalf jaar3.7.9 Beslistermijn3.7.10 Kennisgeving van de beschikking4 VOOGDIJ EN OPVANG4.1 Spanning bij de uitvoering4.2 Voogdij sneller en kwaliteitsverbetering4.3 Twee perspectieven in voogdij en opvang4.3.1 Ontwikkelingsperspectief gericht op terugkeer: de
basisvariant4.3.2 Ontwikkelingsperspectief gericht op integratie:
de verblijfsvariant4.4 Kader voor voogdij en opvang5 BIJLAGE 1: ALLEENSTAANDE MINDERJARIGE ASIELZOEKERS IN
EUROPABelgiëDenemarkenDuitslandFrankrijkVerenigd KoninkrijkZwedenTabel: AMA's in andere landen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27062Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 84 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 062Alleenstaande minderjarige asielzoekersnr. 2NOTAINHOUDSOPGAVE Samenvatting2   1Bestuurlijke en maatschappelijke context31.1Aanleiding, opbouw nota en vervolgtraject5 1.2Alleenstaande minderjarige
asielzoekers in Nederland en Europa5    2Nederlands asielbeleid en minderjarigen; het verdragsrechtelijk
perspectief6   3Het specifieke beleid voor de alleenstaande asielzoeker83.1Leeftijdsgrens83.2Preventieve maatregelen9 3.2.1Pre-boarding checks en tegengaan mensensmokkel en -handel93.2.2Leeftijdsonderzoek10 3.2.3Dublinclaims103.3Uitgangspunten
bijzonder toelatingsbeleid AMA's113.4Behandeling aanvraag12 3.5Zich zelfstandig kunnen handhaven in het land van herkomst123.6Terugkeeroptie13 3.7Toelatingsprocedure143.7.1Aanmelding en indiening
van de asielaanvraag in het aanmeldcentrum15 3.7.2Vaststelling van
de leeftijd153.7.3Bewijslast15 3.7.4Leeftijdsonderzoek163.7.5Nader gehoor in het AC17 3.7.6Beslissen in het AC17 3.7.7Onderzoekscentrum-procedure173.7.8Horen AMA's jonger dan twaalf jaar183.7.9Beslistermijn18 3.7.10Kennisgeving van de beschikking18    4Voogdij en opvang194.1Spanning bij de uitvoering19 4.2Voogdij sneller
en kwaliteitsverbetering19 4.3Twee perspectieven in voogdij en opvang20 4.3.1Ontwikkelingsperspectief gericht op terugkeer: de basisvariant20 4.3.2Ontwikkelingsperspectief gericht op integratie: de verblijfsvariant21 4.4Kader voor voogdij en opvang21    5Bijlage 1: Alleenstaande minderjarige asielzoekers in Europa22SAMENVATTINGDeze nota schetst het beleid voor de toelating van AMA's en in het verlengde
daarvan een kader voor hun voogdij en opvang. Dit kader zal in de komende
maanden worden omgezet in een actieprogramma.De toestroom naar Nederland is de laatste jaren sterk gestegen. Sinds
1997 is het aantal minderjarige asielzoekers meer dan verdubbeld. Inschattingen
met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen zijn niet te maken. Een deel
van de stijgende instroom is waarschijnlijk een gevolg van de toename van
misbruik van de regelingen voor minderjarige asielzoekers. De druk op de toch
al overbelaste procedures rondom toelating en opvang neemt toe. Tegelijkertijd
is het van belang de positie van de AMA's gedurende de tijd dat zij in ons
land verblijven zo goed mogelijk te verzekeren.  199719981999AMA's Nederland2 6603 5045 547Percentage totale instroom8%8%14%De herijking van het bestaande beleidskader leidt tot meer duidelijkheid
en zekerheid: zowel voor de minderjarige asielzoeker als de uitvoerende instanties.
Een pakket voorstellen tot verbetering van de huidige uitvoeringspraktijk
beoogt onder meer het misbruik door meerderjarigen aan te pakken, een snellere
afhandeling van de asielaanvraag te bewerkstelligen en een betere aansluiting
van de voogdij en opvang op de perspectieven van de asielzoeker mogelijk te
maken.Beleidsuitgangspunten– De belangen van het kind vormen de eerste overweging bij de inrichting
van het beleid voor alleenstaande minderjarigen. Het Verdrag inzake de rechten
van het kind, de richtlijnen van de UNHCR en de resolutie van de Raad van
de Europese Unie vormen een belangrijk toetsingskader.– Op een asielaanvraag van een alleenstaande minderjarige dient
zo spoedig mogelijk te worden beslist. Met het oog op de ontwikkeling van
het kind dient de alleenstaande minderjarige asielzoeker zo spoedig mogelijk
duidelijkheid te verkrijgen over verder verblijf in Nederland of terugkeer
naar het land van herkomst.– Als minderjarige asielzoekers niet in aanmerking komen voor een
A-status, VTV-hum of VVTV, zal individueel worden onderzocht of een verantwoorde
en begeleide terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is.– De belangen van het kind kunnen vragen om herstel van betrekkingen
met ouders, familie en/of sociale omgeving inclusief de zorgrelatie van deze
ten aanzien van de minderjarige.– Terugkeer van een minderjarige is slechts mogelijk als er naar
plaatselijke maatstaven gemeten adequate opvang aanwezig is, dan wel wanneer
opvang niet noodzakelijk wordt geacht. Dat laatste is het geval wanneer betrokkene
zich in het land van herkomst zelfstandig kan handhaven.– Indien er geen opvang als boven bedoeld in het land van herkomst
mogelijk is, zal aan de alleenstaande minderjarige vreemdeling in beginsel
een vergunning tot verblijf verleend worden.– Deze verblijfsvergunning wordt verleend totdat daarvoor geen reden
meer aanwezig geacht kan worden. Deze reden is in ieder geval niet meer aanwezig
indien de vreemdeling 18 jaar is geworden of indien inmiddels opvang in het
land van herkomst beschikbaar is. – Indien begeleide terugkeer niet mogelijk is, zal opvang geboden
worden.Tegengaan misbruik en aanscherping preventief beleidHet misbruik door meerderjarigen van de met extra zorg omgeven procedures
voor minderjarigen zal krachtig bestreden worden. Leeftijdsonderzoek maakt
het mogelijk te bepalen of iemand 16 jaar of ouder is en of iemand de 21-jarige
leeftijd heeft bereikt. Dergelijk leeftijdsonderzoek zal in de AC-procedure
worden opgenomen.Het beleid gericht op het voorkomen dat vreemdelingen, die geen aanspraak
kunnen maken op bescherming, naar Nederland reizen zal worden geïntensiveerd.Mensensmokkel c.q. -handel strekt zich uit tot minderjarigen. De aanpak
van dergelijke (criminele) organisaties zal onverminderd en krachtig worden
voortgezet. Bijzondere actie wordt daarbij ingezet waar mogelijk prostitutie
in het geding is. De nationale rapporteur mensenhandel, mevrouw mr. A.G. Korvinus,
is met haar werkzaamheden begonnen.De Dublinovereenkomst is in beginsel ook van toepassing op minderjarigen.
Zolang niet beslist is op een Dublinclaim houden minderjarigen recht op opvang.Toelating, terugkeer, voogdij en opvang– Voogdij en opvang zijn dienstbaar aan de belangen van het kind
en dienen bij te dragen aan het vergroten van ontwikkelingskansen. De inrichting
van voogdij en opvang wordt in die zin mede bepaald door de vraag waar die
ontwikkelingskansen op termijn vorm kunnen krijgen, in Nederland of in het
land van herkomst.– Onderzoek naar de mogelijkheden van een begeleide terugkeer van
minderjarigen naar het land van herkomst zal worden geïntensiveerd, zeker
wanneer hereniging met ouderlijk gezin, familie, sociale verbanden of anderszins
een terugkeer naar verantwoorde opvangmogelijkheden in het land van herkomst
mogelijk is.– Voor minderjarigen voor wie het in de lijn der verwachting ligt
dat zij op de langere termijn aangewezen zullen blijven op verblijf in Nederland,
omdat terugkeer binnen drie jaar geen realistische optie zal blijken te zijn,
zal het ontwikkelingsperspectief voornamelijk gericht dienen te zijn op integratie
in de Nederlandse samenleving, de zogenaamde verblijfsvariant.– Voor minderjarigen van wie duidelijk is dat hun eventuele toelating
tot Nederland slechts een tijdelijke kan zijn (bijvoorbeeld omdat zij bij
binnenkomst ouder zijn dan 15 jaar), dient het ontwikkelingsperspectief in
de eerste plaats gericht te zijn op terugkeer naar het land van herkomst en
zelfredzaamheid gedurende hun tijdelijke verblijf in Nederland, de zogenaamde
basisvariant. Deze variant ziet op een aparte begeleiding van de minderjarige.1 BESTUURLIJKE EN MAATSCHAPPELIJKE CONTEXTVele duizenden kinderen zijn jaarlijks op weg naar een veilig en beter
bestaan elders in de wereld. Voor velen is West Europa een veilige bestemming.
Nederland krijgt een groot aantal aanvragen tot toelating van deze alleenstaande minderjarige asielzoekers: vorig jaar 5 547. Van de precieze achtergronden en motieven is weinig bekend. Onderzoek
is schaars en de bij binnenkomst opgegeven verklaringen zijn niet altijd betrouwbaar.
Er lijkt een logica in de beweging te zitten: men zoekt aansluiting bij bestaande
netwerken. Soms is het ook toeval waar de alleenstaande minderjarige asielzoeker
terechtkomt. Maar in verreweg de meeste gevallen lijkt de reis georganiseerd.De toestroom naar Nederland is de laatste jaren sterk gestegen. Sinds
1997 is het aantal minderjarige asielzoekers meer dan verdubbeld. Inschattingen
met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen zijn niet te maken. Een deel
van de stijgende instroom is waarschijnlijk een gevolg van de toename van
misbruik van de regelingen door meerderjarige asielzoekers. De druk op de
toch al overbelaste procedures rondom toelating en opvang is groot. Er ontstaat
afstand tussen de beleidskaders en de feitelijke ontwikkelingen.Bovendien is de positie van AMA's in onze samenleving niet zonder problemen.
Ervaringen uit het veld laten zien dat een deel van de AMA's moeite heeft
onze samenleving aan te kunnen. Ook vanuit gemeenten bereiken ons dergelijke
signalen. Opvang en begeleiding moeten daarom zo worden ingericht dat AMA's
niet de probleemjeugd van de toekomst worden.Deze beleidsnota beoogt door middel van een herijking van het bestaande
beleidskader een meer samenhangende benadering van het vraagstuk mogelijk
te maken en daarmee voor de uitvoerende instanties de vereiste duidelijkheid
en zekerheid te verschaffen. Dit zal nooit voor de volle honderd procent lukken;
de materie is weerbarstig en vol dilemma's.Zo dient het beleid per definitie recht te doen aan het feit dat het hier
minderjarigen betreft, maar tegelijkertijd een aanzuigende werking te voorkomen.
In het beleid moet het belang van het kind centraal staan, hetgeen overigens
niet wil zeggen dat toelating tot Nederland altijd het belang van het kind
dient. En als er een primair recht is op bescherming en ontplooiing in de
eigen omgeving van de minderjarige, is de opvang in Nederland dan niet hooguit
een «second best»-optie, zij het gezien de omstandigheden soms
wel noodzakelijk? Dient de opvang daarbij gericht te zijn op terugkeer naar
het land van herkomst of op integratie van de minderjarige in de Nederlandse
samenleving: waar ligt de balans en voor hoe lang?Deze dilemma's in het asielbeleid voor minderjarigen vragen gewetensvolle
afwegingen. Tegelijkertijd dwingen de omstandigheden – sterke toename
van de aantallen, lange procedures, toenemend misbruik door meerderjarigen
en noodzakelijke veranderingen in de aanpak van voogdij en opvang –
tot het opstellen van een helder beleidskader.Een tweetal relativeringen tot slot van deze inleiding. In de eerste plaats
gaat deze nota over het rijksbeleid; over toelating, voogdij en opvang van
minderjarige vreemdelingen. Dat betekent een nota met een juridische invalshoek.
De werkelijkheid speelt zich echter af in de lokale samenlevingen. Status
of geen status, 17- of 21-jarige leeftijd, de Nederlandse samenleving
blijkt voor veel jongeren te complex om die zelfstandig aan te kunnen. In
een recent verschenen Rotterdams onderzoek over Somalische jongeren blijkt
dat slechts 3 van de 60 ondervraagde jongeren vast werk heeft.1 Maar ook uit kleinere gemeenten bereiken ons signalen over toenemende
problemen met jongvolwassen asielzoekers.In de tweede plaats dienen we te beseffen dat het uiteindelijk om een
mondiaal vraagstuk gaat. Het asielbeleid in Nederland en de inspanningen die
we ons getroosten kunnen niet meer dan betrekkelijk zijn in een wereld
met miljoenen ontheemden op weg naar een beter en veilig bestaan. 1.1 Aanleiding, opbouw nota en vervolgtrajectSinds 1992 wordt in Nederland een bijzonder toelatings- en opvangbeleid
gevoerd voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. In maart 1998 heeft
de toenmalige Staatssecretaris van Justitie geconstateerd dat het noodzakelijk
was om het beleid aangaande minderjarige asielzoekers te evalueren en herijken,
vanwege verschillen van inzicht over het beleid en belangrijke knelpunten
in de uitvoering van het beleid. Sindsdien is een aantal onderzoeken verricht
naar zowel de toelating, voogdij en opvang van AMA's. In dit kader hebben
wij de Tweede Kamer op 7 december 1999 de rapporten «De Opbouw»
en «Helderheid» van de Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming
aangeboden, waarin aanbevelingen gedaan worden met betrekking tot de problemen
bij toelating en opvang van en voogdij over AMA's.1
In de onderhavige nota wordt naar aanleiding van de beide rapporten en diverse
andere onderzoeken naar de beleidspraktijk met betrekking tot de AMA's, alsmede
nieuwe beleidsuitgangspunten, een herijkt beleidskader gepresenteerd voor
de toelating, voogdij en opvang van AMA's in Nederland.In hoofdstuk 2 wordt hiertoe een uiteenzetting gegeven van het Nederlands
asielbeleid, vanuit verdragsrechtelijk perspectief toegespitst op minderjarigen.
Hoofdstuk 3 gaat in op de uitgangspunten van het herijkte toelatingsbeleid
en in hoofdstuk 4 wordt een kader geformuleerd voor een aangepaste opzet van
de voogdij en opvang van minderjarige asielzoekers.Deze nota bevat slechts in hoofdlijnen een reactie op de rapporten van
de Inspectie Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming. Die hoofdlijnen maken
het mogelijk nu over te gaan tot het opstellen van een actieprogramma waarbij
voor de diverse departementen (BZK, OCW, SZW, VROM en VWS) alsmede voor de
uitvoerende diensten (Vreemdelingendienst, IND, COA en voogdij-instelling)
wordt aangegeven welke activiteiten wanneer moeten worden ontplooid. Dit actieprogramma
zal voor de zomer worden opgesteld.Bij het uitwerken van het actieprogramma wordt verder rekening gehouden
met de aanbevelingen van de Inspectie.1.2 Alleenstaande minderjarige asielzoekers in Nederland
en EuropaHet aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers dat zich sinds 1997
jaarlijks in Nederland heeft aangemeld is weergegeven in tabel 1.1. Uit de
tabel blijkt een sterke absolute stijging van het aantal AMA's. Ook wordt
het aantal AMA's in de totale stroom van asielzoekers relatief groter.2Tabel 1.1: AMA's in Nederland  199719981999AMA's Nederland2 6603 5045 547 Percentage totale instroom8%8%14%In Nederland komen, ondanks relativeringen met betrekking tot andere wijzen
van registratie en gebrekkige informatie-uitwisseling, meer AMA's binnen dan
in de ons omringende landen. In sommige andere landen is overigens eveneens
een stijgende lijn in de aanvragen waarneembaar (zie bijlage 1).3Door Nederland is het onderwerp van alleenstaande minderjarige asielzoekers
in internationaal verband diverse malen aan de orde gesteld. Op Nederlands
initiatief is binnen de Europese Unie in het CIREA (Centrum voor informatie,
beraad en gegevensuitwisseling inzake asiel) informatie uitgewisseld over
het beleid in de verschillende lidstaten (zie bijlage I voor een korte uiteenzetting
hiervan). Daarnaast is in juni 1999 stilgestaan bij onder andere de asielprocedure
voor minderjarigen, hereniging met familie in het land van herkomst en leeftijdsonderzoek.
De besprekingen zullen in de eerste helft van 2000 worden voortgezet. Het
doel is hierbij een meer heldere uitwisseling van informatie, hetgeen kan
bijdragen aan betere afstemming van het beleid.Het ligt in de lijn der verwachtingen dat het onderwerp van alleenstaande
minderjarigen ook aan de orde zal komen bij de besprekingen in de EU over
de minimumnormen voor asielprocedures en de ontwikkeling van gemeenschappelijke
minimumvoorwaarden voor de opvang van asielzoekers, met bijzondere aandacht
voor de situatie van kinderen, zoals bevestigd door de Europese Raad te Tampere.12 NEDERLANDS ASIELBELEID EN MINDERJARIGEN; HET VERDRAGSRECHTELIJK
PERSPECTIEFEen beleidskader gericht op alleenstaande minderjarigen
waarvan de asielaanvraag is afgewezen dient zowel het vreemdelingenbeleid
als het jeugdbeschermingsbeleid. Beide zijn achterliggend verankerd in internationale
verdragen. Hoe om te gaan met dit spanningsveld is de rode draad van dit beleidskader.Het asielbeleid ten aanzien van alleenstaande minderjarigen volgt het
algemeen asielbeleid maar houdt daarbinnen rekening met de minderjarigheid
van de asielaanvrager. Vanwege het aspect van minderjarigheid rust op de overheid
een extra verantwoordelijkheid om bescherming te bieden waar dat nodig is.
Om deze verantwoordelijkheid kracht bij te zetten heeft Nederland het Verdrag
inzake de rechten van het kind van de Verenigde Naties ondertekend. Daarnaast
worden de richtlijnen van de United Nations High Commissioner for Refugees
(UNHCR) voor beleid en procedures met betrekking tot alleenstaande minderjarige
asielzoekers gevolgd.2 Onder een alleenstaand
kind wordt daarin verstaan:«Een persoon onder de 18 jaar, tenzij op basis
van de op het kind van toepassing zijnde wet de meerderjarigheid eerder bereikt
wordt, die gescheiden is van beide ouders en die niet wordt verzorgd door
een volwassene, die daarvoor op grond van wet of gewoonte de verantwoordelijkheid
heeft (Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied
Children Seeking Asylum, UNHCR 1997, p. 2).»Hiermee wordt het verschil aangeduid tussen begeleide en onbegeleide kinderen.
Onbegeleide minderjarigen ontberen de zorg en aanwezigheid van hun ouders
of begeleiders. In een asielprocedure dienen zij daarom extra zorg en aandacht
te krijgen. Dit komt op verschillende momenten in deze procedure tot uiting:
de termijnen en procedures rondom de toelating zijn met meer waarborgen omkleed,
er wordt voorzien in voogdij en – zo nodig – aparte (beschermde)
opvang en eventuele terugkeer na afwijzing van de asielaanvraag is eerst mogelijk
wanneer – indien benodigd – adequate opvang in het land van herkomst
aanwezig is. De wijze waarop en de mate waarin rekening wordt gehouden met
minderjarigheid zijn permanent in ontwikkeling. Een ontwikkeling die gevoed
wordt vanuit zowel het beleid als de praktijk. Nederland voert een terughoudend toelatingsbeleid. Voor de vluchtelingen
die toegelaten worden wil Nederland echter een gastvrij land zijn. Om een
dergelijk beleid te kunnen blijven uitvoeren gelden er strikte regels voor
toelating. Een asielzoeker wordt in Nederland als vluchteling erkend op grond
van het Vluchtelingenverdrag van Genève uit 1951. Een vluchteling is
daarmee iemand die gegronde redenen heeft te vrezen voor vervolging op grond
van zijn ras, godsdienst, politieke overtuiging, nationaliteit of het behoren
tot een sociale groep. Deze bepaling is in de Nederlandse Vreemdelingenwet
opgenomen. Een asielzoeker kan ook in Nederland toegelaten worden op basis
van dringende humanitaire gronden. Hij krijgt dan een vergunning tot verblijf
op grond van bijvoorbeeld artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM). Het Vluchtelingenverdrag bevat geen bijzondere bepalingen
over minderjarige asielzoekers. Het handboek van de UNHCR met betrekking tot
procedures en criteria voor de bepaling van de vluchtelingenstatus bevat wel
specifieke aandachtspunten over de bepaling van vluchtelingschap van alleenstaande
minderjarigen. Hierin staat onder meer dat de vraag of er sprake is van vluchtelingschap
moet worden bepaald in overeenstemming met de mate van geestelijke ontwikkeling
en volwassenheid van de alleenstaande minderjarige.Indien een asielaanvrager niet wordt toegelaten als vluchteling, noch
een (voorwaardelijke) vergunning tot verblijf krijgt, is er sprake van een
afgewezen aanvraag en dient de vreemdeling Nederland te verlaten. Aan een
alleenstaande minderjarige dient echter extra bescherming geboden te worden.
Het Verdrag inzake de rechten van het kind zegt hierover het volgende (Artikel
3):Lid 1: Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht
of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk
welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende
lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.Lid 2: De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe
het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn
welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn ouders, wettige
voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk zijn voor het kind, en nemen
hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.Dit verdrag biedt evenwel geen rechtstreeks werkend recht op toelating.
Hier worden de eerdergenoemde richtlijnen voor beleid en procedures met betrekking
tot alleenstaande minderjarige asielzoekers van de UNHCR gevolgd. Tenslotte
heeft de Raad van de Europese Unie een resolutie aangenomen over de positie
van alleenstaande minderjarige asielzoekers.1
Uit deze internationale bepalingen en richtlijnen komt onder meer naar voren
dat zoveel mogelijk moet worden gepoogd het kind met ouders of verzorgers
te herenigen of anderszins opvang in het land van herkomst te bewerkstelligen
en dat minderjarigen die als vluchteling of op grond van humanitaire redenen
zijn toegelaten zoveel mogelijk in het land van ontvangst dienen te integreren.
Deze richtlijnen spreken zich daarmee niet uit over de vraag wanneer een vreemdeling
moet worden toegelaten.Door middel van een specifiek beleidskader voor alleenstaande minderjarigen
in aanvulling op het algemeen asielbeleid, dat rekening houdt met de belangen
van het kind, wordt hieraan tegemoet gekomen. Alvorens van terugkeer van de
minderjarige naar het land van herkomst sprake kan zijn dient aldaar opvang
voor het kind aanwezig te zijn. In de tussentijd wordt het kind opvang in
Nederland geboden. In de praktijk leidt de genoemde opvang in Nederland vaak tot een continue
opvang. Slechts zeer weinige alleenstaande minderjarige asielzoekers keren
thans daadwerkelijk terug naar hun land van herkomst. Hier is de vraag gerechtvaardigd
of op basis van het aangehaalde artikel in de praktijk in voldoende mate recht
wordt gedaan aan het toekomstperspectief van het kind. Het bieden van bescherming
en zorg dient in evenwicht te zijn met het rekening houden met de rechten
en plichten van ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk
zijn voor het kind, en het in artikel 8 van het Verdrag genoemde recht van
het kind op behoud van identiteit inclusief het behoud van naam en familiebetrekkingen.Het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, de richtlijnen van de UNHCR
en de resolutie van de Raad van Europese Unie vormen een belangrijk toetsingskader
voor de inrichting van het beleid ten aanzien van alleenstaande minderjarigen
asielzoekers. In dit beleidskader kiezen we derhalve voor de volgende uitgangspunten:– Het asielbeleid voor alleenstaande minderjarigen volgt het algemeen
asielbeleid.– In de uitvoering van het asielbeleid wordt alleenstaande minderjarigen –
waar nodig – extra bescherming en zorg geboden.– De termijn waarop een beslissing op de asielaanvraag van de minderjarige
volgt dient in de regel maximaal 6 maanden te zijn.– Waar de aanvraag tot asiel wordt afgewezen moet de mogelijkheid
van een verantwoorde en begeleide terugkeer onderzocht worden.– Er kan geen sprake zijn van «gedwongen» terugkeer
indien noodzakelijke opvang in het land van herkomst ontbreekt.– De belangen van het kind kunnen vragen om herstel van betrekkingen
met ouders, familie en/of sociale omgeving inclusief de zorgrelatie van deze
ten aanzien van de minderjarige.– Waar noodzakelijke opvang binnen redelijke termijnen niet realiseerbaar
is, is opvang en begeleiding richting integratie in de Nederlandse samenleving
aan de orde.3 HET SPECIFIEKE BELEID VOOR DE ALLEENSTAANDE ASIELZOEKERNederland voert een restrictief toelatingsbeleid. Dat
uitgangspunt geldt ook voor het beleid ten aanzien van minderjarige asielzoekers.
Waar dit beleid met extra zorg wordt omkleed, dient ook gewaakt te worden
voor oneigenlijk gebruik daarvan.3.1 LeeftijdsgrensVoor de toepassing van het huidige beleid inzake alleenstaande minderjarigen
ligt de leeftijdsgrens bij achttien jaar. Deze grens is gekoppeld aan de Nederlandse
wettelijke meerderjarigheidsgrens. In de brief van 9 oktober 1998 is onder
meer vermeld dat aandacht zal worden besteed aan de eventuele wenselijkheid
de leeftijdsgrens voor alleenstaande minderjarige asielzoekers te verlagen.1 De achterliggende gedachte was dat in een aantal landen
van herkomst van alleenstaande minderjarige asielzoekers een meerderjarigheidsleeftijd
van 16 jaar zou gelden. Dit blijkt in de praktijk nauwelijks het geval te
zijn.Gelet op de omstandigheid dat in de meeste landen van herkomst dezelfde
leeftijdsgrens wordt gehanteerd als in Nederland alsmede gelet op wettelijke
bepalingen in het Burgerlijk Wetboek en het beleid van de ons omringende landen,
wordt voor de toepassing van het beleid ten aanzien van alleenstaande
minderjarige vreemdelingen die hier te lande asiel aanvragen de leeftijdsgrens
van 18 jaar gehandhaafd.3.2 Preventieve maatregelenGelet op de stijgende instroom van minderjarige vreemdelingen en de omstandigheid
dat in de uitvoeringspraktijk misbruik en oneigenlijk gebruik van het bijzondere
beleid voor alleenstaande minderjarigen wordt geconstateerd, kan niet volstaan
worden met aanpassingen in het toelatingsbeleid, maar dient ook alles in het
werk gesteld te worden om zoveel mogelijk te voorkomen dat vreemdelingen,
die geen aanspraak kunnen maken op de bescherming die in dit bijzondere beleid
wordt geboden, deze wel krijgen.3.2.1 Pre-boarding checks en tegengaan mensensmokkel enhandelUit een oogpunt van preventie hebben wij besloten dat de Nederlandse Immigration
Liaison Officers op luchthavens in landen van herkomst en de doorreislanden
extra aandacht zullen besteden aan minderjarigen. Indien de resultaten hiervan
daartoe aanleiding geven, zijn wij voornemens te bezien welke mogelijkheden
er bestaan om door het uitvoeren van «pre-boardingchecks» in preventieve
zin op te treden.Tijdens het vragenuur van 23 maart 1999 is gevraagd of het niet mogelijk
is te voorkomen dat Nigeriaanse meisjes naar Nederland komen door het openen
van posten op vliegvelden waarlangs Nigeriaanse meisjes veelal reizen. Tijdens
dat vragenuur is de bereidheid aangegeven tot nader onderzoek naar de mogelijkheden
om ook op dit punt preventief, bijvoorbeeld in de vorm van pre-boardingchecks,
op te kunnen treden.In reactie op dit punt zouden wij het volgende onder de aandacht willen
brengen. Het uitvoeren van pre-boardingchecks is veelal slechts mogelijk met
toestemming van het land waar de checks plaats moeten vinden. Daarenboven
leert de ervaring dat het uitvoeren van pre-boardingchecks veelal tot gevolg
heeft dat routes zich snel verplaatsen en kunnen pre-boardingchecks alleen
een bijdrage leveren waar het gaat om niet goed gedocumenteerde passagiers.
Wel is het mogelijk om aan de hand van de door de luchtvaartmaatschappijen
gehanteerde risicoprofilering te bewerkstelligen dat de overheid in het kader
van de afschriftplicht, die geldt voor luchtvaartmaatschappijen die passagiers
van bepaalde risicoluchthavens naar Nederland wensen te vervoeren, in ieder
geval de beschikking krijgt over de documenten waarmee gereisd wordt. Mocht
bij aankomst op Schiphol blijken dat de originele documenten niet meer voorhanden
zijn en wordt door betrokkene asiel aangevraagd, dan is in ieder geval een
kopiedocument aanwezig op basis waarvan het asielrelaas mede beoordeeld kan
worden. In voorkomend geval kan dan ook besloten worden tot AC-afdoening van
de asielaanvraag en kan betrokkene in het grenshospitium geplaatst worden.Er zijn indicaties dat mensensmokkel zich ook uitstrekt tot minderjarigen.
Het komt voor dat de minderjarigen met vooropgezet doel voor economisch gewin
van organisaties worden gebruikt. Het is ook bekend dat met name jeugdige
asielzoekers uit China hierheen komen op basis van afbetaling van de vluchtreis
en zich in een aantal gevallen gedwongen zien via deelname aan criminele activiteiten
de reis in natura terug te betalen. De aanpak van dergelijke (criminele) organisaties
zal op dit terrein onverminderd en krachtig worden doorgezet, in lijn met
de tijdens de top in Tampere getrokken conclusies.1In het kader van het prostitutiebeleid en de bestrijding van mensenhandel
wordt eveneens aandacht besteed aan minderjarigen. In het kader van de aanstaande opheffing van het bordeelverbod is het
Project Prostitutie/Mensenhandel van start gegaan. Met behulp van een modelverordening
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten geven gemeenten op dit moment
vorm aan lokale vergunningenstelsels. Het Project – dat een sterk bestuurlijk
karakter draagt – is gericht op het voorbereiden van de regionale politiekorpsen
op een eenduidige handhaving van het lokale prostitutiebeleid en met name
op het tijdig gereedkomen van de noodzakelijke afspraken binnen de politie
voor de handhaving van de lokale verordeningen waarin het prostitutiebeleid
van de gemeenten wordt vastgelegd. Tevens wordt in dit kader bezien op welke
wijze met de in de toekomst – naar aanleiding van de handhaving van
het lokale prostitutiebeleid – beschikbaar komende informatie een bijdrage
kan worden geleverd aan de bestrijding van mensenhandel.Het kernteam Noord en Oost Nederland participeert in het Project. Binnen
het Project is aandacht gevraagd voor het rapport van Terre des Hommes van
september 1999 over handel in Nigeriaanse meisjes naar Nederland. De aanbevelingen
zullen ook betrekking hebben op het verbeteren van de positie van het slachtoffer
en op voorlichting aan betrokken diensten en instellingen.1 Op basis van die aanbevelingen zal in samenwerking met betrokkenen
buiten de sfeer van de politie worden bezien welke verbeteringen er mogelijk
zijn.Daarnaast zal de Unit Mensensmokkel van het Kernteam Noord en Oost Nederland
eind maart van dit jaar een notitie afronden met daarin aanbevelingen voor
een verhoging van de effectiviteit van de aanpak van mensenhandel waar minderjarigen,
met name alleenstaande minderjarige asielzoekers, het slachtoffer van worden.Overigens is inmiddels de nationaal rapporteur mensenhandel, mevrouw mr.
A.G. Korvinus, aangesteld. Zij zal jaarlijks aan de minister van Justitie
rapporteren over de aard, de omvang en de effecten van beleid ter bestrijding
van mensenhandel. Bestrijding van mensenhandel in minderjarigen is daarbij
een belangrijke beleidsprioriteit. Aan de effectiviteit van maatregelen gericht
op de bescherming van minderjarigen zal zij dus zeker aandacht besteden.3.2.2 LeeftijdsonderzoekEen nieuw preventie-instrument is het leeftijdsonderzoek binnen het aanmeldcentrum.
Binnen het aanmeldcentrum zal dit onderzoek worden gestart en zoveel mogelijk
worden afgerond. Dat maakt het mogelijk om misbruik van de AMA-regeling door
meerderjarigen in een veel eerder stadium in de procedure tegen te gaan. Op
grond van dit leeftijdsonderzoek is het in ieder geval mogelijk te bepalen
of iemand ouder is dan 21 jaar of jonger dan 16 jaar. Het onderzoek vindt
plaats door middel van botonderzoek door het Diagnostisch Centrum in Eindhoven.
De beschikbare capaciteit aldaar is met ingang van april uitgebreid met 50
onderzoeken per week. Opneming van dit onderzoek in de procedure in het aanmeldcentrum
maakt het mogelijk om ongegronde AMA-verzoeken onmiddellijk terzijde te leggen.
In paragraaf 3.7 (toelatingsprocedure) wordt nader op dit leeftijdsonderzoek
ingegaan.3.2.3 DublinclaimsDublinclaims zullen voortaan ook worden gelegd ten behoeve van alleenstaande
minderjarige asielzoekers die daarvoor in aanmerking komen. Zij zullen overigens –
anders dan volwassen asielzoekers – wel worden opgevangen gedurende
de periode dat de claim behandeld wordt. 3.3 Uitgangspunten bijzonder toelatingsbeleid AMA's– Alleenstaande minderjarige vreemdelingen kunnen in Nederland asiel
aanvragen. Deze asielaanvraag wordt getoetst aan het Vluchtelingenverdrag
van Genève. Ambtshalve wordt beoordeeld of de minderjarige in aanmerking
komt voor een vergunning tot verblijf om humanitaire redenen (artikel 3 EVRM,
traumatabeleid). Ook wordt ambtshalve beoordeeld of de minderjarige in aanmerking
komt voor een vvtv op grond van artikel 12b van de Vreemdelingenwet. Het toetsingskader
voor deze statussen is gelijk aan het toetsingskader voor volwassen asielzoekers
waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere positie waarin minderjarigen
kunnen verkeren.– Een minderjarige heeft het recht om gehoord te worden over zijn
asielmotieven indien hij een asielaanvraag indient.– Op een asielaanvraag van een alleenstaande minderjarige dient
zo spoedig mogelijk te worden beslist. Met het oog op de ontwikkeling van
het kind dient de alleenstaande minderjarige asielzoeker zo spoedig mogelijk
duidelijkheid te verkrijgen over verder verblijf in Nederland of terugkeer
naar het land van herkomst.– Als minderjarige asielzoekers niet in aanmerking komen voor een
A-status, vtv hum of vvtv dan dienen zij Nederland in beginsel te verlaten.
In elk individueel geval zal beoordeeld worden of begeleide terugkeer naar
het land van herkomst mogelijk en verantwoord is.– Wanneer naar plaatselijke maatstaven gemeten geen adequate opvang
aanwezig is, wordt een AMA-vtv verleend, tenzij betrokkene, gemeten naar de
maatstaven van het land van herkomst, zodanig zelfstandig is dat hij daar
geen opvang behoeft.– Opvang in het land van herkomst kan bestaan uit opvang door ouders
en familieleden, vrienden, buren, stam-, clan- of dorpsgenoten, maar tevens
uit opvang door (particuliere) welzijnsinstellingen.– Toelating als alleenstaande minderjarige vreemdeling wordt verleend
totdat daarvoor geen reden meer aanwezig geacht kan worden; deze reden is
in ieder geval niet meer aanwezig indien betrokkene 18 jaar is geworden of
indien inmiddels opvang in het land van herkomst beschikbaar is.– De verblijfsvergunning «voor verblijf als alleenstaande
minderjarige vreemdeling» wordt na drie jaar omgezet in een verblijfsvergunning
voor bepaalde tijd onder de beperking «voortgezet verblijf», welke
vergunning slechts intrekbaar is om redenen van openbare orde en onjuiste
gegevensverstrekking.– Misbruik en oneigenlijk gebruik van de procedure leidt tot weigering
van een vergunning tot verblijf.De procedure– Zo vroeg mogelijk in de procedure, dat wil zeggen reeds in het
aanmeldcentrum, moet een selectie worden gemaakt van asielzoekers die wel
de extra aandacht voor een minderjarige behoeven en asielzoekers die hiervan
moeten worden uitgesloten.– In beginsel moet een alleenstaande asielzoeker die beweert minderjarig
te zijn, het bewijs van zijn minderjarigheid leveren.Deze uitgangspunten zijn alleen van toepassing op alleenstaande minderjarige
asielzoekers. Indien tijdens de procedure blijkt dat de betrokkene meerderjarig
is/wordt, dan wel alsnog blijkt dat meerderjarige bloed- of aanverwanten hier
te lande verblijven, dan is dit bijzondere beleidskader niet (langer) van
toepassing.In de nota naar aanleiding van het verslag bij de Vreemdelingenwet 2000
is aangegeven wat de overgang naar de nieuwe Vreemdelingenwet betekent
voor de status voor alleenstaande minderjarige asielzoekers.1 Overigens heeft de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet voor de
beleidsmatige invulling van het bijzonder toelatingsbeleid voor alleenstaande
minderjarige asielzoekers geen effect.3.4 Behandeling aanvraagDe asielaanvraag van een alleenstaande als minderjarige kan tot de vijf
in het onderstaande schema weergegeven uitkomsten leiden. (zie voor «behandeling
aanvraag» ook par. 3.7: toelatingsprocedure.)Ten eerste kan na de onderzoeksfase, zoveel mogelijk in het aanmeldcentrum,
aan de hand van leeftijdsonderzoek blijken dat de asielzoeker meerderjarig
is. In dat geval is het beleid voor volwassen asielzoekers op hem van toepassing.Ten tweede kan de alleenstaande minderjarige asielzoeker na de onderzoeksfase
de a-status worden verleend, wat hem recht op asiel en daarmee toelating als
vluchteling biedt.Ten derde kan de alleenstaande minderjarige asielzoeker na het nader onderzoek
op humanitaire gronden worden toegelaten.Ten vierde kan aan de alleenstaande minderjarige asielzoeker een voorwaardelijke
vergunning tot verblijf verleend worden.Wanneer de asielzoeker niet in aanmerking komt voor toelating als vluchteling,
een verblijfsvergunning om humanitaire redenen of een voorwaardelijke vergunning
tot verblijf, dan wordt zijn aanvraag afgewezen (vijfde uitkomst). Op deze
laatstgenoemde categorie richt het specifieke beleid voor alleenstaande minderjarige
asielzoekers zich. Na een afgewezen asielaanvraag dient de desbetreffende
vreemdeling conform het asielbeleid te worden teruggezonden naar het land
van herkomst. Aangezien het minderjarigen betreft vereist een dergelijke beslissing
nog een extra afweging. Namelijk het antwoord op de vraag of de minderjarige
opvang behoeft in het land van herkomst en zo ja of die opvang ook geboden
kan worden. Wanneer die opvang wel geboden kan worden, dan is een AMA-vtv
niet geïndiceerd; is het antwoord op de laatste vraag negatief, dan zal
de desbetreffende minderjarige niet gedwongen worden teruggezonden, maar onder
bepaalde voorwaarden tot Nederland worden toegelaten.3.5 Zich zelfstandig kunnen handhaven in het land van
herkomstWanneer tijdens de procedure (zie par. 3.7) blijkt dat de betrokkene zich
zelfstandig kan handhaven in het land van herkomst, komt betrokkene niet in
aanmerking voor een AMA-vtv. Dat kan het geval zijn op grond van in de persoon zelf gelegen omstandigheden.
Wanneer bijvoorbeeld blijkt dat iemand voor zijn komst naar Nederland voor
zichzelf heeft gezorgd, is er geen reden om in een dergelijk geval de afwezigheid
van opvang in het land van herkomst als grondslag voor een AMA-vtv te hanteren:
een alleenstaande minderjarige asielzoeker komt niet voor een verblijfsvergunning
op grond van dit bijzondere toelatingsbeleid in aanmerking indien aannemelijk
is dat hij zich zelfstandig, op grond van in de persoon gelegen omstandigheden,
kan handhaven in het land van herkomst.Ook op grond van objectieve overwegingen kan een dergelijke conclusie
getrokken worden. Dat is het geval in die landen waar jongeren onder de leeftijd
van 18 jaar als zelfstandig worden beschouwd, hetgeen kan blijken uit het
feit dat jongeren van een bepaalde leeftijd voor zichzelf zorgen. Wanneer
dat het geval is, is geen onderzoek naar adequate opvang in het land van herkomst
noodzakelijk. Aldus wordt – zonder de leeftijdsgrens in het nationale
beleid te verlagen – zelfstandigheid in het land van herkomst in de
toepassing ervan verdisconteerd, te weten bij de vraag naar de behoefte aan
opvang. Het gaat hier dus niet om een beoordeling van in de persoon van de
vreemdeling gelegen omstandigheden, maar om een beoordeling van de situatie
per land. De beoordeling of en onder welke omstandigheden minderjarigen in
het land van herkomst als zelfstandig zijn aan te merken, zal geschieden aan
de hand van ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.Gelet op de vereiste zorgvuldigheid zullen wij het criterium van de vereiste
zelfstandigheid alleen toepassen op minderjarigen die ten tijde van de aanvraag
16 jaar en ouder zijn. Bijkomend praktisch argument daarvoor is dat het leeftijdsonderzoek
nu juist over die leeftijdsgrens duidelijkheid geeft.3.6 TerugkeeroptieBij afwijzing van de asielaanvraag verkrijgt de minderjarige toelating
indien opvang nodig wordt geacht en in het land van herkomst niet beschikbaar
is. De toelating en begeleiding bieden op zich geen antwoord op de vraag naar
de perspectieven en ontwikkelingsmogelijkheden van de minderjarige op langere
termijn.Meer dan in de huidige beleidspraktijk willen wij de mogelijkheid van
terugkeer naar het land van herkomst in beeld houden. Een hereniging met ouderlijk
gezin, familie, sociale verbanden of anderszins een terugkeer naar verantwoorde
opvangmogelijkheden in het land van herkomst zal daarom in beginsel mogelijk
blijven. Deze inhoudelijke en op de belangen van het kind gerichte «terugkeeroptie»
is uiteraard nooit absoluut en behoeft te allen tijde een genuanceerde invulling,
afgestemd op de positie van de minderjarige en de situatie in het land van
herkomst.Het centrale uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid dat een beslissing
tot niet-toelating betekent dat Nederland moet worden verlaten, is in beginsel
ook op minderjarigen van toepassing. De feitelijke terugkeer van de alleenstaande
minderjarige en de zaken die daarvoor geregeld moeten worden komen aan de
orde nadat een bezwaar- en beroepsprocedure zijn doorlopen. In de Notitie
Terugkeerbeleid1 is reeds geconstateerd dat het
terugkeerbeleid – en dan met name de uitvoering van dat beleid –
een van de meest weerbarstige onderdelen is van het vreemdelingenbeleid. Dat
geldt des te meer voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Om recht te doen aan de bijzondere positie van alleenstaande minderjarige
asielzoekers zullen de volgende (aangepaste) uitgangspunten bij het voor hen
geldende terugkeerbeleid gelden:1. Onderzoek naar de mogelijkheden van terugkeer naar het land van herkomst
zal worden geïntensiveerd.2. Meer dan tot nog toe zal de terugkeeroptie bezien worden in plaats
van het min of meer automatisch doorlopend verblijf in Nederland.3. De AMA-VTV zal beëindigd worden bij het bereiken van de 18-jarige
leeftijd; wanneer de duur van het eerdere legale verblijf in Nederland korter
is dan drie jaar zal terugkeer aan de orde zijn.4. Terugkeer van minderjarigen is net als in het huidige beleid in beginsel
begeleide terugkeer d.w.z. begeleiding door de KMAR gedurende de reis naar
het land van herkomst. Uiteraard dient betrokkene hiertoe over een geldig
reisdocument te beschikken. Wanneer begeleide terugkeer niet mogelijk is,
is verblijf in Nederland met de daarbij behorende opvang volgens de «basisvariant»
(zie par. 4.4) geïndiceerd.Het beoogde effect van het hanteren van deze nieuwe uitgangspunten is
dat het realiseren van terugkeer bij oudere alleenstaande minderjarigen asielzoekers
zal toenemen. Wil dit effect ook daadwerkelijk gerealiseerd worden dan is
een aanzienlijke inspanning nodig. Deze inspanning is tweeledig. In Nederland
zal de invulling van de begeleiding en opvang van de minderjarige waarbij
duidelijk is dat uiteindelijk het verblijfsperspectief niet in Nederland ligt,
meer gericht moeten worden op terugkeer als uitkomst van zijn tijdelijke verblijf
hier en niet op uiteindelijke integratie in de Nederlandse samenleving. Gericht
op het land van herkomst zal ondersteuning aangereikt moeten worden aan de
jeugdige om zelfstandig inhoud te geven aan volwaardige deelname aan de samenleving
aldaar. In afwijking van het algemeen terugkeerbeleid gaat het bij minderjarigen
als gezegd om begeleide terugkeer.De afwijzing van het asielverzoek ook bij niet onmiddellijke effectuering
van de terugkeer en de daarop volgende uitkomsten van de toets op de voorwaarden
blijft bepalend voor de inrichting van het overbruggingsperiode tot het 18e
levensjaar is bereikt. Waar voor het bereiken van het 18e levensjaar terugkeer
realiseerbaar is, zal deze ook tot uitvoering worden gebracht. Waar de uitkomsten
van het onderzoek echter uiteindelijk aangeven dat terugkeer na uiterlijk
drie jaar geen uitvoerbare optie is, dient het accent te liggen op integratie
in de Nederlandse samenleving.Wij zijn ons ervan bewust dat deze beleidsmaatregelen investeringen in
organisatie en menskracht betekenen. Het zal onvermijdelijk tijd vergen om
het proces hiernaar in te richten. Daarnaast zullen wij om terugkeer daadwerkelijk
te realiseren bezien of het mogelijk is een meer landgericht beleid te ontwikkelen.
Met de minister van Buitenlandse Zaken zullen wij bezien of naast de ambassade
ook andere organisaties, zoals NGO's, bij (gefaciliteerde) terugkeer kunnen
worden betrokken.Tot slot zal het sterker dan tot nog toe in beeld brengen en houden van
de terugkeeroptie ook gevolgen hebben voor de inhoud van de opvang en begeleiding.
De voogdij- en opvangkaders zullen hierop ingericht dienen te worden. Met
De Opbouw zullen hierover nadere afspraken gemaakt worden.3.7 ToelatingsprocedureMede naar aanleiding van het rapport van de Inspectie Jeugdhulpverlening
en Jeugdbescherming hebben wij op een aantal onderdelen de geldende procedures
en werkwijzen kritisch doorgelicht. 3.7.1 Aanmelding en indiening van de asielaanvraag in
het aanmeld- centrumEen alleenstaande minderjarige vreemdeling meldt zich bij een aanmeldcentrum
(AC) en dient een asielaanvraag in. De IND zal de instroom van alleenstaande
minderjarige asielzoekers zoveel mogelijk in één AC concentreren.
Dat zal leiden tot een verhoogde kwaliteit van de speciaal daartoe opgeleide
medewerkers van de IND. Alleenstaande minderjarigen beneden de leeftijd van
twaalf jaar kunnen thans nog een asielaanvraag indienen bij de korpschef.
Ook zij moeten zich voortaan aanmelden in een AC. Indiening van de asielaanvraag
in het AC maakt het mogelijk te onderzoeken of de minderjarige voor overdracht
op grond van de Overeenkomst van Dublin in aanmerking komt, een eerste gehoor
af te nemen en eventueel een aanvullend eerste gehoor af te nemen. Omdat de
asielaanvraag van een minderjarige die jonger is dan 12 jaar alleen kan worden
ingediend door de wettelijk vertegenwoordiger dient ten aanzien van asielzoekers
jonger dan twaalf jaar eerst in de voogdij te worden voorzien.De Inspectie heeft geconstateerd dat de IND thans niet rechtstreeks bij
De Opbouw meldt dat een alleenstaande minderjarige asielzoeker zich heeft
aangemeld, ook niet jongeren onder de twaalf jaar. De melding gebeurt door
het COA. Dit bemoeilijkt de uitvoering van de voogdij- en opvangtaken van
De Opbouw voor kinderen tot 12 jaar. De IND zal conform de aanbeveling van
de Inspectie de binnenkomst van een alleenstaande minderjarige asielzoeker
voortaan onmiddellijk, dat wil zeggen zo mogelijk al in de AC-fase indien
vaststaat dat de asielzoeker inderdaad minderjarig is, rechtstreeks melden
aan De Opbouw.3.7.2 Vaststelling van de leeftijdHet is van belang om de al dan niet minderjarigheid van een asielzoeker
zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen. Misbruik van het specifieke beleid
voor minderjarigen moet worden tegengegaan. Bovendien is dit beleid niet bedoeld
voor volwassenen. Ook is het in het belang van de asielzoeker zelf dat zijn
minderjarigheid vast komt te staan en – indien daaromtrent twijfel bestaat –
de twijfel wordt weggenomen. Alleen dan is immers het bijzondere beleid op
hem van toepassing.3.7.3 BewijslastHet vaststellen van de leeftijd van de asielzoeker blijkt in de uitvoeringspraktijk
een knelpunt, bijvoorbeeld door het ontbreken van documenten en het soms afleggen
van vage, tegenstrijdige of ongeloofwaardige verklaringen door de betrokken
vreemdeling.Op grond van artikel 15c, eerste lid onder f Vreemdelingenwet kan een
asielaanvraag worden afgewezen indien de vreemdeling ter staving van zijn
aanvraag geen reis- of identiteitspapieren, documenten of bescheiden kan overleggen
die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag, tenzij de vreemdeling
aannemelijk kan maken dat het ontbreken van deze documenten niet aan hem is
toe te rekenen. Voor een minderjarige asielzoeker geldt in beginsel geen andere
regel.In het kader van de vraag of een verblijfsvergunning voor verblijf als
alleenstaande minderjarige asielzoeker verleend kan worden, hoeft de minderjarige
zijn leeftijd volgens het huidige beleid echter niet te bewijzen. De bewijslast
dat de asielzoeker onjuiste verklaringen aflegt met betrekking tot zijn minderjarigheid
berust voor een groot deel bij de rijksoverheid. Bij nadere beschouwing is deze praktijk niet in overeenstemming met artikel
4:2 Algemene wet bestuursrecht en artikel 64 Vreemdelingenbesluit. Voorts
bepaalt artikel 4 lid 3 sub a van de resolutie van de Raad van de Europese
Unie dat een niet-begeleide asielzoeker die beweert minderjarige te zijn,
in beginsel het bewijs van zijn leeftijd moet leveren. Daarbij komt nog dat
verlening van een verblijfsvergunning in het kader van het bijzondere toelatingsbeleid
geen verband houdt met asielgerelateerde gronden en eerst aan de orde is wanneer
is vastgesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor toelating als
vluchteling, een verblijfsvergunning op humanitaire gronden of een voorwaardelijke
vergunning tot verblijf.Wij zijn daarom van oordeel dat de betrokken vreemdeling in beginsel eerst
in aanmerking kan komen voor een verblijfsvergunning in het kader van dit
bijzondere beleid indien de identiteit en daarmee de leeftijd met officiële
documenten is vastgesteld. Deze gedachtegang is ook in jurisprudentie terug
te vinden.1 Wel kunnen bijzondere omstandigheden
aanleiding vormen om af te wijken van het uitgangspunt dat de alleenstaande
minderjarige asielzoeker zijn minderjarige leeftijd moet bewijzen. Hier kan
gedacht worden aan gevallen waarin de asielzoeker evident jonger dan vijftien
jaar is of aan gevallen waarin, gelet op de situatie in het land van herkomst,
het overleggen van identiteitsdocumenten in redelijkheid niet gevorderd kan
worden.3.7.4 LeeftijdsonderzoekIndien de alleenstaande minderjarige asielzoeker zijn gestelde leeftijd
niet met documenten kan bewijzen (in bewijsnood verkeert) en getwijfeld wordt
over de opgegeven minderjarige leeftijd, zal de mogelijkheid van leeftijdsonderzoek
worden aangeboden om aan deze situatie van bewijsnood voor betrokkene een
einde te maken. Twijfel aan de leeftijd kan ontstaan door optische waarneming.
Het ontbreken van documenten, het afleggen van vage, tegenstrijdige of ongeloofwaardige
verklaringen, het gedrag van de asielzoeker en dergelijke kunnen een aanvullende
rol spelen.Het leeftijdsonderzoek houdt in dat de onderzoeker de leeftijd van de
betrokkene bepaalt aan de hand van röntgenfoto's van het sleutelbeen
en van de hand/pols. Het is langs deze weg mogelijk te bepalen of iemand 16
jaar of ouder is en of iemand de 21-jarige leeftijd heeft bereikt. Het onderzoek
gaat derhalve niet alleen om de vraag of de betrokken vreemdeling minderjarig
of ruimschoots meerderjarig is, maar ook om de vraag of betrokkene 16 jaar
of ouder is, dan wel de opgegeven leeftijd juist is.Thans vindt het leeftijdsonderzoek eerst plaats in het onderzoekscentrum
(OC). Omdat het in het belang van zowel de staat als de minderjarige asielzoeker
is identiteit en leeftijd zo snel mogelijk na aankomst vast te stellen, zal
het leeftijdsonderzoek zo spoedig mogelijk worden opgestart en zo mogelijk
afgerond in de AC-procedure. Aldus wordt ook aangesloten bij artikel 3 lid
1 van de Resolutie van de Raad van de Europese Unie, dat bepaalt dat lidstaten
zich moeten inspannen om de identiteit en daarmee de leeftijd van een minderjarige
zo snel mogelijk na aankomst vast te stellen. Indien het onderzoeksresultaat
gedurende de AC-procedure beschikbaar komt en daaruit blijkt dat de asielzoeker
meerderjarig is, kan de zaak eventueel in het AC worden afgehandeld. De leeftijd
van de asielzoeker wordt dan snel duidelijk, de procedure neemt dan minder
tijd in beslag en de opvang wordt dan niet onnodig belast.De Inspectie heeft geconstateerd dat de IND dient te beschikken over voldoende
capaciteit om de benodigde leeftijdsonderzoeken uit te voeren. De
IND is thans bezig de capaciteit zodanig te vergroten dat het leeftijdsonderzoek
ter beoordeling van de minder- of meerderjarigheid in alle gevallen in de
AC-fase wordt opgestart en zoveel mogelijk in de AC-fase wordt afgerond. Met
ingang van 1 april aanstaande is de IND in staat om een instroom van 50 nieuwe
zaken per week bij te houden.De resultaten van het leeftijdsonderzoek zijn dat op dit moment circa
70% van de onderzochte personen meerderjarig blijkt te zijn.3.7.5 Nader gehoor in het ACOnder het huidige beleid wordt een alleenstaande minderjarige asielzoeker
in de regel eerst nader gehoord door de IND nadat een periode van vier weken
na indiening van de asielaanvraag is verstreken. Het nader gehoor vindt derhalve
plaats in een OC. Indien twijfels aan de leeftijd reeds bestaan in het AC
of als het vermoeden bestaat dat de asielzoeker mogelijk binnen korte tijd
zal verdwijnen uit de opvang kan de minderjarige reeds vanaf de zevende dag
na zijn asielaanvraag (in een OC) nader worden gehoord.Een nader gehoor in het AC kan thans slechts plaatsvinden bij evidente
meerderjarigheid of indien twijfel bestaat aan de minderjarigheid, terwijl
de asielzoeker niet bereid is mee te werken aan een leeftijdsonderzoek.Het vorenstaande betekent dat in veel gevallen de procedure in het begin
stilligt. In de praktijk blijkt dat het ook na een periode van vier weken
niet eenvoudig is om duidelijkheid over het (asiel)verhaal en de achtergronden
van alleenstaande minderjarige asielzoekers te krijgen.Wij zijn daarom voornemens om in zaken waarin de asielaanvraag mogelijk
in aanmerking komt voor versnelde behandeling binnen de AC-procedure het nader
gehoor van een alleenstaande minderjarige asielzoeker in het AC af te nemen.
De ambtenaren die deze gehoren afnemen zullen hiervoor speciaal worden getraind.
De kwaliteit van het horen kan hierdoor verbeteren. In de eerste plaats kan
meer en betere informatie worden verzameld zowel voor de beslissing op de
aanvraag om toelating als voor de beslissing ten aanzien van de terugkeer.
Voorts kan het horen worden afgestemd op de leeftijd en ontwikkeling van de
individuele minderjarige. Tenslotte kunnen bijvoorbeeld slachtoffers van mensenhandel
of – smokkel eerder worden onderkend. Tijdens het gehoor zal –
in het bijzonder in het kader van mogelijke ervaringen van misbruik en/of
gedwongen prostitutie – aandacht gegeven kunnen worden aan de omstandigheden
waaronder de jongere naar Nederland is gereisd.3.7.6 Beslissen in het ACThans wordt de asielaanvraag van een alleenstaande minderjarige asielzoeker
in beginsel niet in een AC afgedaan. In het nieuwe beleid zal, indien op verantwoorde
en zorgvuldige wijze binnen de 48-uursprocedure kan worden vastgesteld dat
de aanvraag om toelating kennelijk ongegrond of niet ontvankelijk is, in het
AC een beslissing worden genomen. Zeker indien uit het leeftijdsonderzoek
blijkt dat de betrokkene in tegenstelling tot zijn eerdere beweringen meerderjarig
blijkt te zijn.3.7.7 Onderzoekscentrum-procedureAls de aanvraag om toelating zich niet leent voor afdoening in de AC-procedure
wordt de vreemdeling doorgeplaatst naar een opvangcentrum waar hij, indien
nodig, nader zal worden gehoord. Het onderzoek naar de aanvraag om toelating
en het onderzoek naar de noodzaak en aanwezigheid van opvang in het land van
herkomst zal langs de hierboven geschetste lijnen worden voortgezet.
Alleenstaande minderjarige asielzoekers onder de twaalf jaar zullen na een
kort verblijf in het AC worden doorgeplaatst naar een voorziening van De Opbouw
(bijvoorbeeld een pleeggezin) en niet naar een OC.3.7.8 Horen AMA's jonger dan twaalf jaarAlleenstaande minderjarige vreemdelingen die jonger zijn dan twaalf jaar
en een asielaanvraag hebben ingediend worden thans niet gehoord. Veelal wordt
hen direct een verblijfsvergunning op grond van het bijzondere toelatingsbeleid
voor minderjarigen verleend. Indien zij doorprocederen voor de A-status, moeten
zij alsnog worden gehoord.Wij menen dat het horen zelf in beginsel in het belang van deze categorie
minderjarigen is. Het horen stelt de minderjarige vreemdeling immers in de
gelegenheid zijn specifieke relaas en achtergronden naar voren te brengen.
Eerst op basis van die tijdens het nader gehoor verkregen informatie kan een
zorgvuldige beslissing worden genomen, waarbij rekening is gehouden met het
belang van de minderjarige.Vanzelfsprekend zal hierbij een balans gevonden moeten worden tussen de
wenselijkheid meer informatie te hebben over deze groep asielzoekers en de
individuele belangen van het kind. Dit betekent dat kinderen jonger dan twaalf
jaar kunnen worden gehoord tenzij zwaarwegende belangen, in de persoon van
het kind gelegen, zich daartegen verzetten. Hierbij zal bijzondere aandacht
worden besteed aan de extra waarborgen die het horen van deze categorie minderjarigen
met zich brengt.3.7.9 BeslistermijnOp grond van het huidige beleid komt een alleenstaande minderjarige asielzoeker
in beginsel in aanmerking voor een vergunning tot verblijf onder beperking
indien binnen zes maanden na indiening van de asielaanvraag terugkeer niet
mogelijk is omdat adequate opvang ontbreekt. Deze beslistermijn is echter
geen fatale termijn in de zin dat na het verstrijken ervan een verblijfsvergunning
verleend moet worden.Uit het rapport «Helderheid» van de Inspectie komt naar voren
dat eenderde van de alleenstaande minderjarige asielzoekers die langer dan
een half jaar in de toelatingsprocedure zitten nog geen beschikking heeft
ontvangen. Een van de aanbevelingen van de Inspectie luidt dat er extra inspanningen
van de IND nodig zijn om uiterlijk zes maanden na de intake voor alle alleenstaande
minderjarige asielzoekers een besluit te nemen. Wij zijn ons bewust van het
grote belang van dit onderwerp. Voor de minderjarige asielzoeker is snelheid
van de procedure erg belangrijk. Uit onderzoek blijkt dat onzekerheid omtrent
de juridische status vaak leidt tot problemen in de begeleiding en daarnaast
dat een snelle procedure bovendien een goede manier van omgaan met stress
en trauma's bevordert. Wij willen ons inzetten voor een efficiënt verloop
van de toelatingsprocedure en de minderjarige niet langer dan noodzakelijk
in onzekerheid laten. De invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet is ook in
dit opzicht van belang.3.7.10 Kennisgeving van de beschikkingDe beschikking wordt thans – volgens het bepaalde in hoofdstuk B7.13.8
van de Vreemdelingencirculaire – door de Vreemdelingendienst uitgereikt
aan de wettelijk vertegenwoordiger van de alleenstaande minderjarige asielzoeker,
stichting De Opbouw. De uit te reiken beschikking wordt hiervoor door de IND
verzonden aan de korpschef van de politieregio waarbinnen de alleenstaande
minderjarige asielzoeker verblijft. De korpschef maakt vervolgens
met de wettelijk vertegenwoordiger een afspraak omtrent de uitreiking van
de beschikking.De Inspectie heeft geconstateerd dat de werkwijze bij de uitreiking van
beschikkingen onduidelijk is en aanbevolen de regeling aan te passen aan de
richtlijnen van de Algemene Wet Bestuursrecht. Conform de aanbeveling van
de Inspectie zal de regeling mede ter verkorting van de procedure worden aangepast.
Dit betekent dat de algemene regeling voor kennisgeving van beschikkingen
in hoofdstuk A4.10 van de Vreemdelingencirculaire van toepassing wordt verklaard.
Aan de wettelijk vertegenwoordiger, De Opbouw, zal in alle gevallen een afschrift
van de beschikking ter informatie worden toegezonden.4 VOOGDIJ EN OPVANGVoogdij en opvang zijn dienstbaar aan de belangen van
het kind en dienen bij te dragen aan het vergroten van ontwikkelingskansen.
De inrichting van voogdij en opvang wordt in die zin mede bepaald door de
vraag waar die ontwikkelingskansen op termijn vorm kunnen krijgen, in Nederland
of in het land van herkomst.Zoals uit het voorgaande blijkt zijn er internationale bepalingen en richtlijnen
die het belang van het kind centraal stellen. Een belangrijk uitgangspunt
is dat de belangen van het kind ook kunnen vragen om herstel van betrekkingen
met ouders, familie en sociale omgeving. Dit uitgangspunt heeft behalve voor
de toelating ook consequenties en doorwerking voor de voogdij en de opvang.
Om het stelsel van toelating, voogdij en opvang goed te laten functioneren,
is zoals eerder vermeld een samenhangend beleid met een heldere visie een
conditio sine qua non. Uitgangspunt daarbij blijft de huidige taakverdeling
tussen IND, Vreemdelingendienst, KMAR, COA en voogdij-instelling.4.1 Spanning bij de uitvoeringToelatingsbeleid, voogdij en opvang vormen een drie-eenheid binnen het
specifiek asielbeleid voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. Maar in
de praktijk van de uitvoering zijn ze dat allerminst. Ook beleidsmatig was
de samenhang tussen deze drie compartimenten van het beleid tot nu toe onvoldoende
uitgewerkt.Dat is een van de centrale conclusies uit het rapport van de Inspectie
Jeugdhulpverlening en Jeugdbescherming (JHVJB) zoals dat in 1999 is verschenen.Zo constateert de Inspectie: «als de regelgeving voor toelating
en voor de voogdij in onderling verband worden bezien, ontstaan op onderdelen
tegengestelde belangen. De bevoegdheden van de voogd als wettelijke vertegenwoordiger
kunnen strijdig zijn met de bevoegdheden van de IND in alle fasen van de toelatingsprocedure,
dus van het aanvragen van asiel tot en met een eventuele verwijdering (pag.
7).» Deze tegenstelling wordt goed onder woorden gebracht op dezelfde
bladzijde van het inspectierapport: «de spanning in de uitvoering ontstaat
doordat de inspanningen van de IND gericht zijn op het vinden van adequate
opvang in het land van herkomst, terwijl de voogdij gericht is op integratie
in Nederland.» Wij streven ernaar die spanning zoveel mogelijk op te
heffen.4.2 Voogdij sneller en kwaliteitsverbeteringBehalve de spanning bij de uitvoering constateert de Inspectie ook dat
de procedure voor aanvraag en toekenning van de aanvraag efficiënter
en daarmee sneller kan worden gemaakt. Het voordeel van een verkorting van de termijn waarbinnen in de voogdij wordt voorzien, is bovendien
dat de fase voorafgaand aan de voogdij, ook wel de pre-voogdijfase genoemd,
wordt verkort. In de huidige praktijk handelt De Opbouw als ware zij voogd,
maar formeel bestaat die bevoegdheid niet. Met de voogdij-instelling is inmiddels
afgesproken dat zij zodra de eerste intake heeft plaatsgevonden de voogdij
aanvraagt. Dit verkort de termijn met ongeveer 1 maand. Het tweede onderdeel
betreft de termijn bij de zittende magistratuur. Met de zittende magistratuur
zal op korte termijn overleg worden gepleegd over de wijze waarop dit kan
worden bekort.Gedurende de voorbereiding van deze notitie zijn diverse suggesties gedaan
die gekwalificeerd kunnen worden als kwaliteitsverbeterende elementen, zoals
methodiekontwikkeling, deskundigheidsbevordering op het terrein van culturele
achtergronden van AMA's, het opstellen van een biografie over de minderjarige
en de inzet van (ex)AMA's om een sociaal netwerk rond AMA's te laten ontstaan
en voortbestaan. Op zichzelf zijn dit stuk voor stuk nuttige en belangrijke
suggesties. Wij beschouwen ze als een onderdeel van de kwaliteitsverbetering,
waarmee De Opbouw zich voortdurend bezighoudt. In het kader van de reguliere
relatie tussen het ministerie van Justitie en De Opbouw zal aan de kwaliteitsverbetering
van zowel de voogdij als de opvang aandacht worden besteed.4.3 Twee perspectieven in voogdij en opvangDe ontwikkeling van een integraal beleid voor alleenstaande minderjarige
asielzoekers betekent naar onze mening dat de werkelijkheid en de gevolgen
van een toelatingsbeleid zichtbaar dienen te zijn in het opvang- en voogdijkader
dat voor deze groep minderjarigen moet gelden.Hiertoe hanteren wij het volgende uitgangspunt voor het voogdij en opvangkader.Voor minderjarigen van wie duidelijk is (bijvoorbeeld omdat zij bij binnenkomst
in Nederland ouder zijn dan 15 jaar) dat hun eventuele toelating tot Nederland
slechts een tijdelijke kan zijn, dient het ontwikkelingsperspectief in de
eerste plaats gericht te zijn op terugkeer naar het land van herkomst en zelfredzaamheid
gedurende hun tijdelijke verblijf in Nederland. Dat leidt tot de zogenaamde
basisvariant, die hierna wordt uitgewerkt. Dit betekent overigens niet dat
de voogd een rol krijgt bij de daadwerkelijke terugkeer, een rol die vervuld
wordt door de IND, Vreemdelingendienst en KMAR.Voor minderjarigen waarvoor het in de lijn der verwachting ligt dat zij
op de langere termijn aangewezen zullen blijven op verblijf in Nederland,
omdat terugkeer op een termijn van minder dan drie jaar geen realistische
optie lijkt, zal het ontwikkelingsperspectief van de minderjarige voornamelijk
gericht dienen te zijn op integratie in de Nederlandse samenleving. Dat leidt
tot de zogenaamde verblijfsvariant.Als gevolg van deze keuze ontstaan twee ontwikkelingsperspectieven van
voogdij en opvang. Deze perspectieven hebben betrekking op de wijze van begeleiding,
niet op de materiële opvang als zodanig. Die zal voor beide categorieën
hetzelfde zijn. Deze ontwikkelingsperspectieven zullen in overleg met de betrokken
organisaties verder worden uitgewerkt.4.3.1 Ontwikkelingsperspectief gericht op terugkeer: de
basisvariantDit traject is bedoeld voor alle alleenstaande minderjarigen die zelfstandig
een aanvraag voor asiel doen gedurende de onderzoeksfase. Jeugdigen waarbij
na de onderzoeksfase blijkt dat hun aanvraag voor asiel is afgewezen
en waar zich mogelijkheden voordoen voor een terugkeer naar het land van herkomst,
blijven in dit traject totdat het moment van terugkeer is aangebroken. Datzelfde
geldt voor jongeren die op grond van hun leeftijd nog maar een relatief korte
periode onder het AMA-regime zullen vallen en bij het bereiken van de 18-jarige
leeftijd onder de regelgeving van het algemeen asielbeleid vallen.4.3.2 Ontwikkelingsperspectief gericht op integratie:
de verblijfsvariantDeze variant is bedoeld voor die jeugdigen die een status krijgen (AMA-vtv,
A-status, status wegens humanitaire gronden), bij wie de terugkeeroptie op
korte termijn niet realiseerbaar is en die gelet op hun leeftijd waarschijnlijk
langer dan drie jaar onder het AMA-regime zullen vallen. De verblijfsvariant
staat ook open voor die AMA's waar op grond van in de persoon gelegen oorzaken
op korte termijn de terugkeeroptie niet reëel is, zoals bij jeugdigen
met ernstige vormen van psychosociale problematiek.Met het invoeren van de twee varianten komen wij tegemoet aan de voorstellen
van de Inspectie die onder meer aandacht vraagt voor de differentiatie in
het ontwikkelingsperspectief, de randvoorwaarden waarbinnen deze differentiatie
moet worden gerealiseerd en de positie van de AMA. Belangrijk is dat de invulling
van de dagbesteding en begeleiding samenhangt met de strekking van de verblijfstitel
die de minderjarige heeft. Dat laat onverlet dat we met de Inspectie van mening
zijn dat het individuele belang van de AMA leidend zou moeten zijn voor de
organisatorische vormgeving van de voogdij. Dat betekent ook dat de aansturing
van de minderjarige door de voogd in de verschillende varianten uiteen kan
lopen. Met De Opbouw wordt hierover nader gesproken.4.4 Kader voor voogdij en opvangDe Inspectie heeft in haar rapport geconcludeerd dat er een kader voor
de vervolgopvang ontbreekt en dat de ontwikkeling van de organisatorische
en juridische structuur waarbinnen De Opbouw de vervolgopvang moet realiseren,
geen gelijke tred heeft gehouden met de toegenomen capaciteit van de vervolgopvang.
In dit verband bestaat er dringend behoefte aan een kader voor de opvangvarianten,
waarin aandacht wordt besteed aan de differentiatie in woonvoorzieningen,
de kostprijzen, de capaciteit, de aard en de omvang van begeleiding in diverse
woonvoorzieningen en kwaliteitseisen. Ook de samenwerking tussen De Opbouw
en de contractpartners behoeft in dit geheel de nodige aandacht.Over de feitelijke vormgeving van de programma's van de varianten als
bedoeld in de vorige paragraaf, zal nader overleg moeten worden gevoerd. Belangrijk
is dat er gedifferentieerd dient te worden in de woonvormen, de grootte van
groepen en de intensiteit van de begeleiding. Het kader ten behoeve van de
voogdij en opvang zal nog dit jaar langs deze lijnen worden opgesteld. Hierbij
zal tevens rekening worden gehouden met de gevraagde functiescheiding en een
heldere omschrijving van de taken en verantwoordelijkheden van de voogd zoals
gevraagd door de Inspectie.Overigens wordt opgemerkt dat over de eerste opvang nader overleg met
het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers zal plaatsvinden. 5 BIJLAGE 1: ALLEENSTAANDE MINDERJARIGE ASIELZOEKERS IN
EUROPAEen aantal Europese landen verleent een speciale status aan alleenstaande
minderjarige asielzoekers of voorziet in speciale opvangfaciliteiten. De grote
lijn van de benaderingen van deze landen komt overeen, al verschillen de precieze
definities en uitvoering van het beleid. In België, Denemarken, Duitsland,
Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden is er sprake van speciaal beleid
voor AMA's.Alle genoemde landen hanteren het beleid dat uitzetting slechts mogelijk
is als in het land van herkomst opvang voor de minderjarige bestaat. De meeste
landen houden daarbij 18 jaar als grens aan voor meerderjarigheid. De gevolgen
die de landen aan deze meerderjarigheid verbinden lopen uiteen. Niet alle
landen organiseren speciale opvang voor de AMA's. In alle genoemde landen,
behoudens Duitsland, is de mogelijkheid van leeftijdsonderzoek aanwezig. Duitsland
is daar in 1996 om juridische en ethische voorbehouden mee gestopt.Hieronder zijn de grote lijnen van het beleid dat de genoemde landen voeren
in het kort weergegeven.BelgiëIn België wordt de meerderjarigheid van een asielzoeker bepaald in
overeenstemming met zijn nationale recht. In de praktijk worden asielzoekers
ouder dan 18 jaar als meerderjarigen behandeld. Bovendien worden minderjarigen
ouder dan 16 in het algemeen als volwassen genoeg beschouwd om België
te verlaten. België heeft geen speciale status voor alleenstaande minderjarige
asielzoekers. Als de vluchtelingenstatus wordt geweigerd, kan de minderjarige
voor een tijdelijke of permanente verblijfsvergunning in aanmerking komen
wegens bijzondere omstandigheden. Deze bijzondere omstandigheden bestaan gewoonlijk
uit het niet kunnen vinden van adequate opvang. Ook tijdens de duur van het
onderzoek naar familie kan een tijdelijke verblijfsvergunning verleend worden.
Bij twijfel aan de leeftijd van de minderjarige asielzoeker wordt een röntgenfoto
van het polsgewricht gemaakt.DenemarkenIn Denemarken wordt een alleenstaande minderjarige gedefinieerd als een
persoon jonger dan 18 jaar die het land binnenreist zonder ouders of andere
volwassenen (bijvoorbeeld broer, zus of grootouder) die voor hem kunnen zorgen.
Ook kinderen die bij binnenkomst worden begeleid maar later worden verlaten
worden beschouwd als alleenstaande minderjarige. Alleenstaande minderjarigen
worden gehuisvest in speciale centra van het Rode Kruis, tenzij er in Denemarken
familie is die bereid en in staat is hen te huisvesten. Alleenstaande minderjarigen
worden verdeeld in drie categorieën. De asielaanvraag van kinderen die
bij binnenkomst jonger dan 12 jaar zijn wordt niet in behandeling genomen.
Zij krijgen een speciale verblijfsvergunning voor alleenstaande minderjarigen.
Bij alleenstaande minderjarige asielzoekers tussen 12 en 15 jaar oud wordt
individueel beoordeeld of zij voldoende volwassen genoeg zijn om de normale
asielprocedure te doorlopen. Zijn zij tussen 15 en 18 jaar dan doorlopen zij
de normale asielprocedure. Bij de categorie 12–18 jarigen wordt –
wanneer de asielaanvraag is afgewezen – ambtshalve beoordeeld of het
kind een verblijfsvergunning moet krijgen omdat dat in het belang van het
kind moet worden geacht. Daarbij wordt rekening gehouden met de vraag of het
kind in vergelijking met andere kinderen van dezelfde leeftijd in het land
van herkomst in een bijzonder moeilijke positie terecht zal komen. Voorts
wordt in aanmerking genomen de band met het land van herkomst in vergelijking
tot de band met Denemarken. De Deense autoriteiten sporen gewoonlijk geen
familieleden op, maar gaan af op de informatie van het kind.De speciale verblijfsvergunning voor minderjarigen kan gedurende de eerste
drie jaar worden herroepen indien de gronden voor de verlening niet meer bestaan.
Na drie jaar kan de vergunning alleen nog worden herroepen indien onjuiste
informatie is verstrekt.Wanneer de indruk bestaat dat de minderjarige niet jonger dan 18 jaar
is kan een leeftijdsonderzoek uitgevoerd worden. Dit omvat een röntgenfoto
van de kaak en de linkerpols, alsmede een lichamelijk onderzoek naar de seksuele
ontwikkeling van de minderjarige.DuitslandIn Duitsland is een minderjarige een persoon onder de 18 jaar. Op grond
van de asiel- en vreemdelingenwetgeving kan een minderjarige van 16 jaar en
ouder asiel vragen. Een alleenstaande minderjarige asielzoeker wordt daarom
gedefinieerd als een persoon onder de 16 jaar die asiel vraagt zonder dat
hij wordt vergezeld door tenminste één ouder of voogd. Net als
volwassen asielzoekers kunnen ook minderjarigen onder de 16 kunnen worden
geïnterviewd over hun asielmotieven. Alleenstaande minderjarige asielzoekers
onder de 16 jaar worden niet opgevangen in asielzoekerscentra maar in instellingen
van jeugdhulpverlening.Duitsland kent geen bijzondere status voor alleenstaande minderjarige
asielzoekers. Als asiel is geweigerd, wordt de alleenstaande minderjarige
in principe uitgezet. Een Duldung (uitstel van de uitzetting) wordt verleend
als er geen adequate opvang is door familie, in een weeshuis of een soortgelijke
instelling. Het maken van röntgenfoto's van de pols en kaakonderzoek
is in 1996 gestopt vanwege juridische en ethische voorbehouden bij sommige
artsen en beroepsorganisaties. Als een asielzoeker ongedocumenteerd is en
duidelijk ouder lijkt dan hij beweert, wordt een fictieve geboortedatum gehanteerd
die hem tenminste 16 jaar oud maakt.FrankrijkAsielzoekers tot 18 jaar die zonder ouder of voogd in Frankrijk verblijven
worden beschouwd als alleenstaande minderjarigen. Eind juni 1999 is een begin
gemaakt met de inrichting van een opvangcentrum met 30 tijdelijke plaatsen
speciaal voor minderjarige asielzoekers. Minderjarigen kunnen in beginsel
vanaf de leeftijd van 13 jaar gehoord worden; het horen geschiedt in beginsel
door speciaal opgeleide medewerkers.In Frankrijk bestaat geen bijzondere verblijfsvergunning voor alleenstaande
minderjarigen. Op grond van redenen die verband houden met familie- en privéleven
kan een verblijfsvergunning worden verleend. Deze vergunning kan echter eerst
vanaf de leeftijd van 16 jaar worden verleend. De uitzetting van minderjarigen
is in beginsel verboden. Minderjarigen kunnen wel samen met hun ouders worden
uitgezet. Bij twijfel aan de leeftijd van de minderjarige wordt een botonderzoek
uitgevoerd.Verenigd KoninkrijkIn het Verenigd Koninkrijk wordt een alleenstaande minderjarige asielzoeker
gedefinieerd als een persoon die jonger is dan 18 jaar (of die bij ontbreken
van documenten jonger dan 18 jaar lijkt) op het moment van de aanvraag en
die zich niet kan wenden tot volwassen familieleden of voogden. Alle minderjarigen
kunnen ongeacht hun leeftijd zelf asiel aanvragen. Normaliter wordt er geen
voogd benoemd, maar iedere alleenstaande minderjarige kan de hulp krijgen
van het «Panel of Advisers». Dit is een door de overheid gefinancierd
orgaan van het Refugee Council (vgl. Vluchtelingenwerk) dat zorgdraagt
voor onafhankelijke begeleiding en advies. Gewoonlijk worden minderjarigen
geplaatst in opvangvoorzieningen of wezenzorg. Oudere minderjarigen kunnen
echter in zelfstandige wooneenheden met passende ondersteuning worden geplaatst.Een minderjarige wordt niet geïnterviewd over zijn asielmotieven
als de vereiste informatie schriftelijk kan worden verkregen. Alle alleenstaande
minderjarige asielzoekers worden wel kort geïnterviewd om hun identiteit
vast te stellen.Wanneer de asielaanvraag niet voldoet aan de criteria van het Verdrag
van Genève, kan een verblijfsvergunning wegens klemmende redenen van
humanitaire aard worden verleend. Een alleenstaande minderjarige wordt alleen
uitgezet wanneer er adequate opvang is. Als adequate opvang ontbreekt, mag
de minderjarige in het Verenigd Koninkrijk blijven wegens «compassionate
grounds».Teneinde te verzekeren dat volwassenen niet profiteren van de speciale
procedures voor minderjarigen, wordt gevraagd om de gestelde minderjarigheid
met documenten te bewijzen. Als er onenigheid is over de leeftijd kan de asielzoeker
een leeftijdsonderzoek laten doen. Indien documenten ten bewijze van de leeftijd
ontbreken, wordt de aanvraag behandeld volgens de normale procedure.ZwedenIn Zweden zijn alleenstaande minderjarigen alle asielzoekers die op het
moment van de aanvraag onder de 18 jaar zijn en zonder ouders of voogden daar
verblijven. Er is geen speciale opvang of huisvesting voor alleenstaande minderjarigen.
Velen wonen in door hen zelf geregelde opvang bij familie of vrienden. Anderen
leven in woongroepen.Er is geen minimumleeftijd voor het indienen van een asielaanvraag. Speciale
ambtenaren horen de minderjarige in aanwezigheid van een voogd en een rechtshulpverlener.
De minderjarige wordt een aantal malen gehoord. Vanaf het eerste interview
begint het onderzoek naar ouders of andere familieleden. Gedurende het onderzoek
worden ook interviews gehouden met familieleden en/of anderen die nauwe banden
met de aanvrager hebben.Gedurende de tijd dat ouders of andere familieleden worden gezocht wordt
een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van een jaar verleend. Daarna
kan weer een tijdelijke vergunning worden verleend als er geen informatie
is over de verblijfplaats van de ouders of familieleden. Anders wordt een
permanente verblijfsvergunning op humanitaire gronden verleend.Bij twijfel wordt de leeftijd vastgesteld door röntgenfoto's van
de pols en het gebit. Als er dan nog twijfel bestaat kan een gedetailleerder
onderzoek inclusief een interview worden uitgevoerd. Als de minderjarige geen
toestemming geeft voor het leeftijdsonderzoek wordt de leeftijd geschat op
grond van optische waarneming. Hieronder volgt een tabel met betrekking tot
de ontwikkeling van het aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers in
enkele Europese landen. Daarbij tekenen wij aan dat er geen uniform beleid
bestaat terzake van het verzamelen van gegevens. Zo houdt Duitsland geen aparte
gegevens over AMA's bij. Tabel: AMA's in andere landen  199719981999AMA's België–1 8331 118 AMA's Denemarken–96102* AMA's Spanje6034–AMA's Verenigd Koninkrijk1 1052 8333 231*AMA's Zweden–291238 AMA's Zwitserland1 3902 4772 551*** geëxtrapoleerd naar aanleiding van de eerste drie kwartalen.** geëxtrapoleerd naar aanleiding van het eerste kwartaal– geen gegevens XNoot1Centrum voor Dienstverlening, Alleenstaande minder- en meerderjarige vluchtelingen
in Rotterdam, januari 2000, p. 10.XNoot1Brief van 7 december 1999, J99.979.XNoot2 Waar we in deze de term AMA (alleenstaande minderjarige asielzoeker) hanteren, is feitelijk de term AMV (alleenstaande minderjarige vreemdeling) beter van toepassing; de minderjarige is
immers een afgewezen asielzoeker. Overigens stellen
wij voor om het al jaren als AMA ingeburgerde begrip te blijven hanteren in
de geest zoals hierboven is aangeduid, maar wel de in de uitvoeringsregelingen
gehanteerde definitie aan te passen aan hetgeen in deze nota wordt gesteld.XNoot3 In verschillende landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, worden AMA's
(nog) niet apart geregistreerd.XNoot1Bijeenkomst van de Europese Raad te Tampere, oktober 1999.XNoot2Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccompanied Children
Seeking Asylum, UNHCR, Geneva, februari 1997.XNoot1Resolutie van de Raad van de Europese Unie inzake niet-begeleide minderjarige
onderdanen van derde landen, Brussel, 11 juni 1997 (8745/97).XNoot1Brief van 9 oktober 1998, TK 1998–1999, 19 637 nr. 367.XNoot1 Wij wijzen hierbij vooral op de Taskforce Mensensmokkel die sinds medio
1999 volledig operationeel is. De Taskforce bestaat uit een Informatie en
Analysecentrum Mensensmokkel (IAM) bij de CRI, de Unit Mensensmokkel bij het
Kernteam Noordoost Nederland en een aantal teams van de Koninklijke Marechaussee.
De onderdelen van de Taskforce zijn bij uitsluiting gericht op de bestrijding
van de mensensmokkel. Voorts zijn de verschillende bij de bestrijding van
mensensmokkel betrokken partijen onder leiding van de Landelijk Officier Mensensmokkel
druk doende hun inzet op dit terrein te coördineren. Dit zal leiden tot
een betere samenwerking en een grotere effectiviteit.XNoot1Waar mogelijk zal op dit terrein ook met de Nigeriaanse overheid worden
samengewerkt.XNoot1TK 1999–2000, 26 732, nr. 7 p. 44 en 45.XNoot1Notitie Terugkeerbeleid, TK 1998–1999, 26 646 nr. 1.XNoot1Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage, zittinghoudende
te Zwolle, 25 maart 1999, AWB 98/1789 Vrwet Z VR. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27062-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl