Wijziging van o.a. Telecommunicatiewet i.v.m. implementatie Europese regelgeving voor elektron. communicatienetwerken; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28851, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

16-06-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28851 nr. 7

11-06-2003

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI ALGEMEEN1. Motivering van het wetsvoorstel1.1 zes nieuwe richtlijnen; wijze van implementatie1.3.2 Belangrijke marktontwikkelingen2. Een geharmoniseerd kader2.2 Onafhankelijkheid nationale regelgevende instantie
(NRI)2.5 Soft Law3. Toetreding tot de markt3.0 Algemeen3.2 Machtigingen, vergunningen en registratie3.4 Nummerbeleid en nummerbeheer3.5 Graafrechten en gedeeld gebruik4. Verplichtingen voor aanbieders met aanmerkelijke marktmacht4.3 Aanmerkelijke marktmacht4.4 Het opleggen van verplichtingen4.5 Toegang en daarmee samenhangende verplichtingen4.9 Carrier(voor)keuze op vaste openbare telefoonnetwerken5. Onderhandelingen en verplichtingen inzake interoperabiliteit
en interconnectie6. Eindgebruikersbescherming7. Universele dienstverlening7.2 Omvang universele dienst8. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer8.1. Algemeen8.2 De verwerking van verkeersgegevens8.3 De verwerking van locatiegegevens8.4 Ongevraagde communicatie8.5 Abonneelijsten9. GeschillenbeslechtingGeschillenToezichtHandhaving10. Relatie met de overige wetgeving10.1 Relatie met de Mediawet10.2 Relatie met de Mededingingswet10.3 Machtigingswet10.4 Kabelwet11. Gevolgen voor het bedrijfsleven11.2 Administratieve lasten13. Uitvoeringstoets Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit (OPTA)II ARTIKELENArtikel 1.1Artikel 1.3Artikel 2.2Artikel 3.3Artikel 4.1Artikel 4.2Artikel 4.2 vijfde lidArtikel 4.2 zevende lidArtikel 4.2a eerste lidArtikel 4.10Artikel 6.1Artikel 6.2Artikel 6.3Artikel 6.4Artikel 6a.1Artikel 6a.2Artikel 6a.2, eerste lid, sub a en tweede lid, sub bArtikel 6a.3Artikel 6a.6Artikel 6a.7Artikel 6a.11Artikel 7.1Artikel 7.2Artikel 7.3Artikel 7.7Artikel 8.7Artikel 9.1Artikel 11.1Artikel 11.5, eerste lidArtikel 11.6Artikel 11.9Artikel 11.10Artikel 11.10 tweede lid onder bArtikel 11.11Artikel 11.11, vierde lidArtikel 11.12Artikel 11.13Artikel 12.2Artikel 13.6Artikel 18.7Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28851Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 226 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 851Wijziging van de Telecommunicatiewet en enkele andere wetten in verband
met de implementatie van een nieuw Europees geharmoniseerd regelgevingskader
voor elektronische communicatienetwerken en -diensten en de nieuwe dienstenrichtlijn
van de Commissie van de Europese Gemeenschappennr. 7NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 11 juni 2003I ALGEMEENMet belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Economische Zaken. Ik ben de leden van de diverse fracties
erkentelijk voor de voortvarende aanpak van de behandeling van het wetsvoorstel.
Hieronder zal ik op de vragen en beschouwingen in gaan. Ik hoop dat de beantwoording
mag bijdragen aan een spoedige afronding van het wetsvoorstel. Bij de beantwoording
is in principe de volgorde van de vragen uit het verslag gevolgd. Daar waar
door verschillende fracties met elkaar verband houdende vragen zijn gesteld,
zijn de vragen of opmerkingen samengevoegd en is bij het geven van een antwoord
getracht de vragen in hun onderlinge samenhang te beantwoorden.1. Motivering van het wetsvoorstel1.1 zes nieuwe richtlijnen; wijze van implementatieDe leden van CDA-fractie vroegen waarom de implementatie van de nieuwe
richtlijnen geschiedt door middel van een wijziging van de huidige Telecommunicatiewet
en er niet gekozen is voor het opstellen van een geheel nieuwe wet (Wet op
de elektronische communicatie). De leden van de D66-fractie vonden het een
gemiste kans dat er niet is gekozen voor een geheel nieuw wet voor elektronische
communicatienetwerken en -diensten. Het algemeen kabinetsbeleid met betrekking
tot de implementatie van Europese regelgeving is dat volstaan wordt met het
stellen van regels die – strikt – noodzakelijk zijn voor de implementatie.
Nationale aanvullende beleidswensen worden niet meegenomen. Reden hiervoor
is tijdige implementatie zoveel mogelijk te verzekeren. Het belang van het
bereiken van die doelstelling blijkt mede uit het feit dat over wetten die
uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke
organisaties geen referendum gehouden kan worden (artikel 7, onderdeel e,
Tijdelijke referendumwet).Daarnaast is de elektronische communicatiemarkt zeer dynamisch. Bij de
regulering van die markt moet met de belangen van de op die markt opererende
bedrijven en van de consumenten rekening worden gehouden. Het
mag duidelijk zijn dat de betrokken belangen divers zijn. Hoewel in de regelgeving
zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan de aard van de sector en de verschillende
belangen in die sector, zal die regelgeving regelmatig moeten worden aangepast
aan nieuwe ontwikkelingen. Een wijzigingswet zal sneller totstandkomen dan
het opstellen van – steeds – weer een nieuwe wet. Tot slot wijs
ik er nog op dat de opvatting van het college dat het voorliggende wetsvoorstel
leidt tot een beperking van het slagvaardig kunnen optreden door het college
niet deel. Zoals in de memorie van toelichting (blz. 68) uiteen is gezet,
worden onder meer de regels omtrent interoperabiliteit, aanmerkelijke marktmacht
en de op te leggen verplichtingen in zijn geheel vervangen. Deze regels zouden
niet anders zijn indien een nieuwe wet zou worden opgesteld. Derhalve zie
ik niet in dat het voorliggende wetsvoorstel de slagvaardigheid van het toezicht
van het college beperkt.De leden van de fractie van de PvdA zijn teleurgesteld dat het wetsvoorstel
tot implementatie pas medio april van dit jaar bij de Tweede Kamer is ingediend.
De leden van die fractie vragen waarom er niet voldoende tijd is ingeruimd
voor de behandeling van het wetsvoorstel en waarom het wetsvoorstel niet eerder
is ingediend. De leden van de D66-fractie meenden dat een goede en tijdige
implementatie van groot belang is voor de Nederlandse markt. Het had inderdaad
de voorkeur verdiend dat het wetsvoorstel eerder was ingediend, mede gelet
op het belang daarvan voor de elektronische communicatiemarkt. Over het algemeen
hebben de lidstaten van de Europese Unie gemiddeld 18 tot 24 maanden om een
richtlijn te implementeren. De implementatietermijn van het merendeel van
de richtlijnen die met dit wetsvoorstel worden geïmplementeerd is korter.
Voor de Toegangsrichtlijn, de Kaderrichtlijn, de Machtigingsrichtlijn en de
Universeledienstrichtlijn is de termijn 15 maanden na de inwerkingtreding
van die richtlijnen. Voor de Dienstenrichtlijn is de termijn 10 maanden. De
Privacyrichtlijn moet uiterlijk 30 oktober 2003 zijn geïmplementeerd.
Over het algemeen kan worden aangenomen dat de tekst van een richtlijn vaststaat
nadat het gemeenschappelijk standpunt van het Europees Parlement en de Raad
van de Europese Unie is vastgesteld. Dat was bij deze richtlijnen niet het
geval. Er is ook na het gemeenschappelijk standpunt nog onderhandeld over
een aantal belangrijke artikelen, waaronder artikel 7, van de Kaderrichtlijn
(de Europese consultatie). De definitieve teksten van de richtlijnen zijn
derhalve eerst in een laat stadium vastgesteld. Gezien het belang van een
goede implementatie van de richtlijnen, is veelvuldig overleg gevoerd met
het bedrijfsleven en het college over de implementatie. Al de voorgaande factoren
in ogenschouw nemende, ben ik van mening dat het wetsvoorstel niet veel sneller
tot stand kon komen. Zoals ik hiervoor al heb aangegeven, ben ik de leden
van de vaste commissie voor Economische Zaken erkentelijk voor de spoedige
behandeling van dit wetsvoorstel.De leden van de PvdA-fractie achtten het weinig aannemelijk dat de lagere
regelgeving voor 25 juli 2003 tot stand zal zijn gekomen. Zij vroegen
om een planning met betrekking tot die regelgeving. Met betrekking tot de
vereiste lagere regelgeving merk ik op dat de vereiste algemene maatregelen
van bestuur naar verwachting in juni voor (spoed)advies naar de Raad van State
worden gestuurd. Wanneer het advies over die AMvB's kan worden verwacht, zal
mede afhankelijk zijn van de tijd die de Raad van State voor de advisering
nodig heeft. De benodigde ministeriële regelingen zullen binnenkort voor
de uitvoeringstoets aan het college kunnen worden voorgelegd. De ministeriële
regelingen kunnen in principe na ontvangst van de uitvoeringstoets worden
vastgesteld. Uiteraard kan vaststelling van de lagere regelgeving pas nadat
het voorliggende wetsvoorstel tot wet is verheven. Voor het geval de implementatie
niet voor 25 juli a.s.1 is afgerond, is in
het voorstel van wet houdende wijziging van de Telecommunicatiewet
en de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit in verband met
de invoering van een regeling voor toegang tot openbare telecommunicatienetwerken
bestemd voor het bieden van toegang tot internet en een verduidelijking en
een verruiming van de regeling voor toegang tot omroepnetwerken (Kamerstukken
I 2002/03, 28 203) een aantal voorzieningen getroffen. Zo krijgt het
college de bevoegdheid om reeds voor 25 juli a.s. de informatie te verzamelen
die het college nodig heeft voor het bepalen van relevante markten in de elektronische
communicatiesector en het onderzoek van de markten. Tevens wordt buiten elke
twijfel gesteld dat de bestaande wettelijke verplichtingen en rechten voor
aanbieders en gebruikers ook na 24 juli 2003 in stand blijven. Zo heeft
artikel IVb van laatstbedoeld wetsvoorstel tot doel zeker te stellen dat daar
waar in de Telecommunicatiewet de mogelijkheid wordt geboden ter uitvoering
van specifiek genoemde richtlijnen lagere regels te stellen, deze regels van
kracht blijven, ook wanneer de desbetreffende richtlijn is ingetrokken. Hierbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het huidige artikel 7.1 van de Telecommunicatiewet
en het daarop gebaseerde besluit ONP huurlijnen en telefonie (Boht). Voor
de helderheid wordt nog opgemerkt dat het in artikel IVb van eerderbedoeld
wetsvoorstel opgenomen zinsdeel «.... voor zover daaruit voor aanbieders
van openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten
verplichting voortvloeien, deze alleen in stand blijven indien dit in overeenstemming
is met Richtlijn nr. 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad
van de Europese Unie van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader
voor elektronische communicatienetwerken en de daarmee samenhangende richtlijnen»
mede een verwijzing omvat naar het in de nieuwe richtlijnen opgenomen overgangsrecht.
Artikel IVb doet dan ook op geen enkele wijze afbreuk aan het in de richtlijnen
opgenomen overgangsrecht.Daarnaast vroeg de PvdA om een beschouwing over de mogelijke gevolgen
van het niet halen van de implementatiedatum. De leden van de VVD-fractie
refereerden aan de brief van 7 april 2003 (DGTP/03/01 804) waarin
mijn ambtsvoorganger aangaf dat uitstel van behandeling van wetsvoorstel 28 203
zware consequenties kan hebben. Zij vroegen of dat ook geldt voor een te late
implementatie van de voorliggende richtlijnen en zo ja, welke consequenties
dat zijn. Voor de beantwoording van deze vragen zal ik eerst kort ingaan op
twee Europeesrechtelijke vraagstukken, te weten de rechtstreekse werking en
de richtlijnconforme interpretatie. Vervolgens zal ik nader ingaan op de mogelijke
consequenties van niet tijdige implementatie voor het kunnen handhaven van
de huidige verplichtingen van de Telecommunicatiewet. Richtlijnen hebben op
zich geen rechtstreekse werking. Individuele bepalingen uit de richtlijnen
kunnen wel rechtstreekse werking hebben. Voorwaarde is dat ze onvoorwaardelijk
zijn geformuleerd en voldoende nauwkeurig zijn. Als richtlijnbepalingen rechtstreekse
werking hebben, moeten die bepalingen worden toegepast en komen ze in de plaats
van het nationale recht dat daarmee in strijd is, voor zover een particulier
een beroep op die bepalingen doet. In de jurisprudentie van het (Europese)
Hof van Justitie is tot op heden alleen de zogenaamde verticale directe werking
van richtlijnbepalingen geaccepteerd (alleen burgers kunnen een beroep doen
op rechtstreekse werking en dan alleen ten opzichte van bestuursorganen).
De nieuwe richtlijnen bevatten voor zover valt na te gaan, geen rechtstreeks
werkende bepalingen die huidige bepalingen van de Telecommunicatiewet of van
daarop gebaseerde regelgeving opzij zetten. Het principe van richtlijnconforme
interpretatie houdt in dat de uitleg en toepassing van nationaal recht zoveel
mogelijk geschieden in overeenstemming met de tekst en het doel van de desbetreffende
richtlijn. Richtlijnconforme interpretatie geschiedt met name door de rechter.
In het geval van richtlijnconforme interpretatie wordt het nationale recht
toegepast waarbij de desbetreffende richtlijn als maatstaf geldt
voor de uitleg van dat nationale recht. Artikel 26 van de Kaderrichtlijn trekt
per 25 juli 2003 een aantal richtlijnen, waaronder de huidige ONP-richtlijnen,
en beschikkingen in. De intrekking van die richtlijnen en beschikkingen betekent
niet dat de huidige nationale regelgeving onverbindend wordt. Wel moet worden
nagegaan of die regelgeving mogelijk in strijd is met de nieuwe richtlijnen.
Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de verplichtingen die rusten
op aanbieders die onder het huidige regime zijn aangewezen als aanbieders
die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht, (andere) bestaande verplichtingen
die in de nieuwe richtlijnen terugkomen en bestaande verplichtingen die niet
op de oude richtlijnen zijn terug te voeren. Artikel 27 van de Kaderrichtlijn
bevat overgangsmaatregelen. Ingevolge dat artikel blijven de verplichtingen
die op grond van de oude ONP-richtlijnen c.q. de desbetreffende nationale
regelgeving zijn opgelegd aan aanbieders die beschikken over een aanmerkelijke
marktmacht in stand totdat de marktafbakening en marktanalyse als bedoeld
in artikel 16 van de Kaderrichtlijn heeft plaatsgevonden en een besluit is
genomen met betrekking tot die verplichtingen. Dat besluit kan, voor alle
helderheid, inhouden het in stand houden van die verplichtingen, het intrekken
van die verplichtingen dan wel het opleggen van andere verplichtingen. Er
vindt dus in een feite een evaluatie van de noodzaak van de bestaande verplichtingen
plaats. Voor de afronding van die evaluatie is geen tijdstip bepaald. De eerder
bedoelde verplichtingen blijven dus van kracht, ook indien de nieuwe richtlijnen
niet tijdig zijn geïmplementeerd. Het voorgaande geldt eveneens voor
verplichtingen die rusten op aanbieders die ingevolge de verordening inzake
ontbundelde toegang (Verordening (EG) nr. 2887/2000, PbEG L 336) aangemelde
exploitanten1 zijn. Bestaande nationale verplichtingen
die in de nieuwe richtlijnen terugkomen, zullen gehandhaafd kunnen worden,
ook indien de nieuwe richtlijnen nog niet zijn geïmplementeerd. Er zal
immers geen sprake zijn van strijdigheid met de nieuwe Europese richtlijnen.
Bestaande nationale verplichtingen die niet zijn terug te voeren op de bepalingen
uit de nieuwe richtlijnen zullen steeds moeten worden onderzocht op de verenigbaarheid
met die richtlijnen.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering de opvatting van de
PvdA-fractie deelt dat niet alleen de implementatiedatum, maar ook de ontwikkeling
van de breedbandmarkt een spoedige implementatie vraagt. Zij stelden dat de
markt van DSL en kabelinternet een zeer sterke groei vertoont. Deze markt,
zo stelden zij, wordt nu verdeeld tussen de zittende partijen (de zogenaamde
incumbents), die een marktaandeel van 90% hebben. Zij merkten op dat nieuwkomers
er nog nauwelijks in slagen marktaandeel te veroveren en spraken uit dat snel
optreden van de toezichthouder noodzakelijk is indien marktimperfecties daar
een rol in spelen. Zij vroegen in dit verband of de regering denkt dat de
toezichthouder tijdig kan optreden op deze markt, als dat noodzakelijk zou
zijn. Een aanbieder van xDSL-diensten kan deze diensten alleen aanbieden indien
hij toegang heeft tot een koperen aansluitnet. KPN Telecom B.V. moet op grond
van de Verordening (EG) nr. 2887/2000 van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 18 december 2000 inzake ontbundelde toegang
tot het aansluitnetwerk (PbEG L 336) voldoen aan redelijke verzoeken tot ontbundelde
toegang tot het aansluitnetwerk. Door middel van ontbundelde toegang tot het
aansluitnetwerk kunnen andere ondernemingen ook xDSL-diensten aanbieden. Voor
deze toegang moet overigens op grond van de Verordening een kostengeoriënteerd
tarief gerekend worden. Op grond van het onderhavige voorstel kan het college
ook een toegangsverplichting opleggen aan ondernemingen die via kabelnetwerken
toegang tot internet verzorgen, mits zij beschikken over een aanmerkelijke
marktmacht en een toegangsverplichting passend is. Van belang hierbij is dat
het wetsvoorstel toegang tot de kabel (Kamerstukken I 2002/03,
28 203), naast een toegangsregime, een bepaling bevat op grond waarvan
het college tevens met marktanalyses kan beginnen. Indien het wetsvoorstel
toegang tot de kabel tot wet is verheven en in werking is getreden, zal het
mogelijke tijdverlies tot een minimum beperkt blijven. Tenslotte merk ik op
dat eventueel misbruik van economische machtspositie door zittende partijen
ten nadele van nieuwkomers altijd op grond van de Mededingingswet kan worden
aangepakt.De leden van de PvdA-fractie merkten op dat zowel de OPTA als diverse
belanghebbende marktpartijen hebben aangedrongen op het strikt vertalen van
de richtlijnen in nationale regelgeving. Dit lazen de leden onder meer in
de rapportages van OPTA en OPT. Ook de leden van de D66-fractie vinden dat
onvoldoende één op één is geïmplementeerd.
Voorts merkten de leden van de PvdA-fractie op dat ook de Raad van State van
mening is dat de regering de Europese richtlijn zo strikt mogelijk had moeten
overnemen. De leden van de PvdA-fractie vonden dat het voor de hand had gelegen
dat de regering deze adviezen had gevolgd aangezien de gekozen harmonisatiemethode
die van volledige harmonisatie is. Deze leden vroegen waarom de regering daar
niet voor heeft gekozen, maar voor een eigen invulling. In dit verband vragen
de leden van de PvdA-fractie zich af of met het rechtstreeks overnemen van
de richtlijn niet een aanzienlijke tijdwinst geboekt had kunnen worden. Bij
de implementatie van de richtlijnen zijn de richtlijnen nauwgezet gevolgd.
Vaak zijn de bepalingen van de richtlijnen niet altijd even duidelijk dan
wel kunnen er keuzes worden gemaakt. Dit heeft er toe geleid dat ter toelichting
en verduidelijking met het oog op de rechtszekerheid op bepaalde onderwerpen
uitvoerig in de memorie van toelichting wordt ingegaan. Leidraad bij de interpretatie
van de richtlijnen zijn geweest de overwegingen bij de richtlijnen, de aanbevelingen
en richtsnoeren van de Europese Commissie en navraag bij de Commissie hoe
een en ander moet worden gezien. Dit heeft zijn neerslag gekregen in de diverse
bepalingen en de toelichtingen daarop. Met een louter overnemen van de richtlijnen
in de Nederlandse regelgeving zonder nadere invulling daar waar nodig en verduidelijking
daarvan zou geen sprake zijn van een juiste omzetting in het Nederlandse recht.
De vragen die zich voordoen kunnen daarnaast niet altijd uitsluitend worden
overgelaten aan de rechtspraktijk en uiteindelijk aan het oordeel van de rechter.
De wetgever zal ingevolge het legaliteitsbeginsel waarvan deel uit maakt het
rechtszekerheidsbeginsel zoveel mogelijk duidelijkheid dienen te verschaffen
over de rechten en plichten van de rechtssubjecten. In het advies van de Raad
van State vraagt de Raad vooral aandacht voor een juiste implementatie van
het begrippenkader. Naar aanleiding van dit advies is nog een aantal nieuwe
begrippen opgenomen en zijn bestaande begrippen aangevuld. De omvang en complexiteit
van de nieuwe richtlijnen zijn van dien aard dat een zorgvuldige omzetting
in het Nederlandse recht de nodige tijd kost. Ook is tijdens het voorbereidingsproces
veelvuldig overleg gevoerd met de sector en het college. Dit heeft de nodige
tijd gekost. Ik ben dan ook van oordeel dat het proces van voorbereiding niet
veel sneller had kunnen gaan.De leden van de PvdA-fractie stelden vast dat de OPTA en diverse marktpartijen
hebben gevraagd om een geheel nieuwe wet die volledig is aangepast aan de
huidige realiteit. Zij lazen in de Memorie van Toelichting dat daar niet voor
is gekozen, omdat de richtlijnen slechts betrekking hebben op delen van de
bestaande wet. De leden van PvdA-fractie hadden de vraag echter geïnterpreteerd
als een vraag om een volledige herbezinning op de inrichting van de regulering
van en het toezicht op de telecommarkt. De leden vonden dat de regering ervoor
had kunnen kiezen de richtlijnen snel één-op-één
te vertalen in (voorlopige) wetgeving waarna met de Tweede Kamer en betrokken
partijen een uitvoerige discussie plaats had kunnen vinden over de markt voor
communicatiediensten, die had kunnen uitmonden in een geheel nieuwe
wetgeving. De leden van de PvdA-fractie vonden de huidige keuze enigszins
vreemd. De leden stelden vast dat de regering wel kiest voor een eigen beleidsmatige
invulling van de nieuwe regelgeving, maar de breed gewenste algemene discussie
over de markt, de noodzakelijke regulering en het toezicht daarop negeert.
De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering kan toelichten waarom
hiervoor gekozen is. Voorts vroegen de leden of de regering van plan is om
in de nabije toekomst alsnog deze discussie te initiëren. Bij de implementatie
van richtlijnen dient er naar gestreefd te worden de richtlijnen om te zetten
in Nederlandse regelgeving binnen de in de richtlijnen gegeven termijn voor
implementatie. Bij niet tijdige implementatie is er sprake van een schending
van verplichtingen uit het EG-verdrag. De in Europese richtlijnen gegeven
implementatietermijnen zijn vaak kort. Dit geldt ook voor het merendeel van
de onderhavige richtlijnen waarin een implementatietermijn van 15 maanden
is gegeven. Een en ander wordt nog versterkt door de complexiteit van de materie,
de noodzaak om de sector en het college zoveel mogelijk in een vroeg stadium
bij het opstellen van de regelgeving te betrekken en het gegeven dat met het
tot stand komen van formele wetgeving in Nederland de nodige tijd is gemoeid.
Daarom schrijven de aanwijzingen voor de regelgeving voor dat ingeval van
implementatie van Europese regels de implementatie sec dient te geschieden
en dat daarbij geen nieuw beleid mag worden meegenomen. In concreto betekent
dat, nu de nieuwe Europese regels zonder probleem kunnen worden ingepast in
de systematiek van de bestaande Telecommunicatiewet, er geen reden is om met
een gehele nieuwe wet te komen. De kern van het nieuwe Europese stelsel is
neergelegd in de hoofdstukken 6 tot en met 6b van de wijzigingswet, welke
hoofdstukken het huidige hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet vervangen.
De Privacyrichtlijn kan zonder probleem worden geïmplementeerd in het
bestaande hoofdstuk 11 van de Telecommunicatiewet. Voor zover er sprake is
van een eigen beleidsmatige invulling laten de richtlijnen dat uitdrukkelijk
toe. Daar waar de richtlijnen onvoldoende duidelijk zijn, zal de wetgever
alsnog de nodige duidelijkheid moeten geven en daar waar keuzen gemaakt moeten
worden zijn die gemaakt op basis van de beleidsmatig meest wenselijke richting.
Er is uitdrukkelijk voor gewaakt dat nieuw beleid met het wetsvoorstel tot
stand wordt gebracht dat niet noodzakelijkerwijs voortkomt uit de nieuwe Europese
richtlijnen. Omtrent de wijze waarop het toezicht op de nieuwe regels moet
zijn ingericht, is aangesloten bij het bestaande toezichtsysteem. Er is geen
reden om daarin verandering aan te brengen. Daarbij moet worden bedacht dat
het toezicht in Nederland op afstand is gezet van de overheid door daarvoor
een zelfstandig bestuursorgaan in het leven te roepen in de vorm van het college.
In het Nederlandse rechtsstelsel brengt die rechtsfiguur nu eenmaal beperkingen
met zich mee als het gaat om het toekennen van bevoegdheden die moeten worden
aangemerkt als het geven van algemeen verbindende voorschriften. Momenteel
ben ik de samenvoeging van de Nederlandse mededingingsautoriteit (verder NMa)
en het college aan het voorbereiden. De toekomstige parlementaire discussie
hierover vind ik een goede gelegenheid om met de Kamer te discussiëren
over de inrichting van het toezicht in Nederland op de elektronische communicatiemarkt.De leden van de PvdA-fractie gaven aan dat de Europese richtlijnen een
technologieneutrale regelgeving beogen. Zij vroegen of de regering kan toelichten
waarom er toch is gekozen om in een aparte wet (de Mediawet) uitzonderingen
voor de kabelnetwerken te handhaven. Zij merkten hierbij op dat de behartiging
van de publieke belangen in elk geval noodzakelijk lijkt zolang er onvoldoende
concurrentie is op de distributie van TV-signalen. Zij vroegen of de regering
van mening is de bestaande regulering te kunnen handhaven binnen de Europese
regels en of het niet mogelijk is om de publieke belangen in deze
sector binnen de kaders van de Telecommunicatiewet veilig te stellen. De Universeledienstrichtlijn
laat uitdrukkelijk toe (artikel 31) dat lidstaten redelijke doorgifteverplichtingen
opleggen indien de netwerken voor een significant aantal eindgebruikers het
belangrijkste middel zijn om radio en televisie-uitzendingen te ontvangen.
Het gaat er dus om vast te stellen welke netwerken voor een significant aantal
eindgebruikers die rol vervullen. In de huidige Nederlandse situatie zijn
dat de omroepnetwerken en niet andere distributienetwerken. Daarom bevat artikel
82i van de Mediawet alleen voor de aanbieders van omroepnetwerken de verplichting
om bepaalde programma's door te geven. Ik ben van mening dat deze doorgifteplicht
in overeenstemming is met de Universeledienstrichtlijn, hetgeen betekent dat
de regeling in stand kan blijven. Gelet op de materie die bij de doorgifteplicht
wordt geregeld, namelijk het waarborgen van een pluriform programmapakket
voor eindgebruikers, zijn de doorgifteplichten opgenomen in de Mediawet en
niet in de Telecommunicatiewet. Overigens bevat het wetvoorstel een aantal
voorzieningen om de stelsels van beide wetten goed op elkaar af te stemmen.
Zo zullen enkele bepalingen worden geschrapt in de Telecommunicatiewet die
overlappen met bepalingen in de Mediawet. Verder voorziet het wetsvoorstel
in een verplichting voor het college en het Commissariaat voor de Media om
afspraken te maken over de behandeling van zaken van wederzijds belang. Op
deze wijze kan mogelijk tegenstrijdige besluitvorming worden tegengegaan.De leden van de PvdA-fractie merkten op dat er voor gekozen is om de taken,
bevoegdheden en instrumenten geheel en gedetailleerd via de wet of lagere
regelgeving vast te leggen. In de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat het primaat van de regelgeving volledig bij het parlement of de verantwoordelijke
bewindspersoon moet liggen. Zij vroegen of andere lidstaten die keuze anders
hebben gemaakt. Tevens vroegen deze leden of die keuze in lijn is met de veel
gehoorde wens vanuit de politiek om sterker op resultaten te sturen en minder
op instrumenten en regels. Ze informeerden of hiermee de gewenste beperking
van regelgeving naderbij komt. Tot slot vroegen de leden van de PvdA-fractie
op welke wijze bij de formulering van het wetsvoorstel getracht is het aantal
regels tot een minimum te beperken. Uit het legaliteitsbeginsel vloeit voort
dat in ieder geval verplichtende normen een wettelijke grondslag hebben. Het
mag duidelijk zijn dat het sectorspecifiek toezicht, waarbij ex-ante verplichtingen
worden opgelegd, verplichtende normen bevat. Voor die regels geldt derhalve
het uitgangspunt van het primaat van de wetgever: het parlement is betrokken
bij de totstandkoming van die regels. Onderwerpen die meer uitvoerend van
aard zijn, kunnen in lagere regelgeving worden geregeld. Deze structuur is
bedoeld met de opmerking in de memorie van toelichting dat het primaat van
de wetgever als leidraad heeft gediend bij het opstellen van het voorliggende
wetsvoorstel. Ik benadruk dat dit in het geheel geen afbreuk doet aan de uitoefening
van de aan het college toegekende bevoegdheden en opgedragen taken. Het wetsvoorstel
maakt maatwerk door het college mogelijk, waarbij aan het college ten aanzien
van de toepassing van de wettelijke bepalingen veel ruimte wordt gelaten.
Die ruimte neemt niet weg dat er voor de betrokken rechtssubjecten voldoende
rechtszekerheid moet worden geboden. De opvatting dat de implementatie geschiedt
door middel van gedetailleerde regelgeving deel ik dan ook niet. De vraag
van de PvdA inzake de wens om meer op resultaten te sturen, leg ik uit als
een vraag naar de noodzaak om de voorliggende richtlijnen in de vorm van regelgeving
(formele wet en uitvoeringsregelgeving) te implementeren. De wens tot het
beperken van het opstellen van algemeen verbindende voorschriften kan, in
casu, niet betekenen dat aan het college slechts een kader wordt gegeven,
waarbinnen het de vrijheid heeft om zelf de te handhaven normen te bepalen.
Zoals al eerder is aangegeven, past een dergelijke bevoegdheid ook niet binnen het Nederlandse rechtsbestel. Het algemeen kabinetsbeleid inzake
deregulering is ook van toepassing op het opstellen van het voorliggende wetsvoorstel.
Daarbij ben ik echter ook gebonden aan de inhoudelijke bepalingen van de richtlijnen.
Er is overigens de facto geen sprake van minder regelgeving als de formele
regelgeving wordt vervangen door normen die door het college worden opgesteld.
Naar mijn weten is het in alle andere lidstaten zo dat de taken en bevoegdheden
van de nationale regelgevende instantie in regelgeving zijn vastgelegd. Ook
moeten de lidstaten op grond van de Kaderrichtlijn de Europese Commissie in
kennis stellen van de nri's waaraan krachtens de – nieuwe – richtlijnen
taken zijn opgedragen, alsmede de aan die nri's toegekende verantwoordelijkheden.De leden van de VVD-fractie vreesden dat doordat de implementatie mede
geschiedt door AMvB's en ministeriële regelingen, er een versnippering
van bevoegdheden ontstaat en leidt tot onduidelijkheid van die bevoegdheden.
Dat zal, zo stelden die leden, leiden tot langlopende en tijdrovende discussies
over de bevoegdheden van toezichthouders en de reikwijdte daarvan. Zij vroegen
naar een reactie daarop. De implementatie van de nieuwe richtlijnen brengt
geen wijziging aanbrengt in het huidige stelsel: ook nu zijn de regels inzake
telecommunicatie neergelegd in een wet en daarop gebaseerde algemene maatregelen
van bestuur en ministeriële regelingen. Die lagere regelgeving bevat
meer gedetailleerde regels; dergelijke regels zullen vaker moeten worden aangepast
aan gewijzigde omstandigheden. Op deze manier is voorzien in een flexibel
systeem. Het aantal algemene maatregelen van bestuur dat strekt tot uitvoering
van de wet is beperkt. De voorliggende implementatie leidt niet tot een toename.
De taken en bevoegdheden – van het college en de minister – zijn
duidelijk in de wet vastgelegd. Voor zover in lagere regelgeving nog taken
aan het college of de minister worden opgedragen, is uitdrukkelijk in de wet
in die mogelijkheid voorzien. Naar mijn mening kan er geen misverstand bestaan
over de vraag welke taken aan welke toezichthouder zijn toegekend en welke
bevoegdheden de desbetreffende toezichthouder heeft. Tevens zal, zoals in
het voorgaande antwoord is aangegeven, de Europese Commissie in kennis worden
gesteld welke taken en bevoegdheden aan welke nri zijn opgedragen, onderscheidenlijk
zijn toegekend.De leden van de VVD-fractie vroegen tevens waarom het college in het licht
van artikel 5, eerste lid, van de Toegangsrichtlijn geen algemene bevoegdheid
is gegeven om in te grijpen ter waarborging of bevordering van toegang of
interconnectie. Het centrale element in artikel 5 van de Toegangsrichtlijn
is het bevorderen van interoperabiliteit van diensten. Interoperabiliteit
betekent, kort gezegd, dat eindgebruikers van verschillende diensten over
en weer kunnen communiceren en diensten van een andere aanbieder kunnen bereiken.
Interoperabiliteit van diensten is van wezenlijk belang om een interne Europese
markt van elektronische communicatienetwerken en -diensten tot stand te brengen.
Ter uitvoering van artikel 5 van de Toegangsrichtlijn heeft het college op
grond van dit wetsvoorstel een tweetal bevoegdheden. In de eerste plaats heeft
het college de bevoegdheid als onderhandelingen tussen twee aanbieders over
interoperabiliteit stuk zijn gelopen, om op verzoek van een van beide aanbieders
verplichtingen op te leggen waardoor de gewenste interoperabiliteit alsnog
tot stand kan komen. De verplichtingen kunnen betrekking hebben op interconnectie.
In de tweede plaats heeft het college een (algemene) bevoegdheid om, als dit
in het licht van doelstellingen van artikel 1.3 gerechtvaardigd is, uit eigen
beweging verplichtingen inzake interoperabiliteit op te leggen. Ook deze verplichtingen
in concrete gevallen kunnen betrekking hebben op interoperabiliteit. Naar
mijn overtuiging wordt met beide bevoegdheden volledig voldaan aan de uitgangspunten
van artikel 5, eerste en vierde lid. De leden van de D66-fractie merkten op dat het voorliggende wetsvoorstel
uitermate complex is en dat het moeilijk is een totaal overzicht te krijgen
van alle implicaties. Zij vroegen hoe de voorgestelde wetswijzigingen zich
precies verhouden ten opzichte van andere wet- en regelgeving. Het voorliggende
wetsvoorstel bevat in eerste instantie wijzigingen van de Telecommunicatiewet.
Een belangrijk gegeven is dat uit de nieuwe richtlijnen voortvloeit dat de
regelgeving inzake de elektronische communicatiesector technologieneutraal
moet zijn. Dat houdt onder meer in dat er geen aparte regels meer gesteld
worden voor omroepnetwerken, omroepzendernetwerken en andere netwerken voor
het verspreiden van diensten. De richtlijnen zien echter niet op mediabeleid,
waaronder de inhoud van (radio- en televisie)programma's. De desbetreffende
regels van de Mediawet blijven derhalve onverkort van kracht. Wel wordt in
het wetsvoorstel een betere afstemming tussen de Telecommunicatiewet en de
Mediawet geregeld. Dat gebeurt door een aantal artikelen uit het huidige hoofdstuk
8 van de Telecommunicatiewet die in materieel opzicht al in de Mediawet zijn
geregeld te schrappen. Een andere belangrijke wijziging van de Telecommunicatiewet
is dat het regime met betrekking tot aanmerkelijke marktmacht nauwer aansluit
bij het algemene (Europese) mededingingsrecht. In dat opzicht zullen het college
en de NMa nauwer gaan samenwerken om consistentie bij de uitleg van de (mededingingsrechtelijke)
begrippen uit de Telecommunicatiewet en de Mededingingswet te waarborgen.
Daartoe hebben het college en de NMa een samenwerkingsprotocol gesloten. Er
blijven wel belangrijke verschillen bestaan ten aanzien van de maatregelen
die deze toezichthouders kunnen nemen. De Telecommunicatiewet is vooral gericht
op het voorkomen van misbruik en gaat derhalve uit van het ex ante opleggen
van verplichtingen. De Mededingingswet kent met name een repressief systeem:
er wordt opgetreden tegen feitelijk misbruik. Daarnaast kan de NMa weigeren
een vergunning te geven voor een voorgenomen fusie.De leden van de fractie van de ChristenUnie stelden vragen bij het bij
nader rapport toevoegen van een aantal inhoudelijke wijzigingen en hadden
voorts de indruk dat een groot aantal wijzigingsvoorstellen dat door verschillende
organisaties in het commentaar op het wetsvoorstel is gedaan zonder problemen
in het wetsvoorstel had kunnen worden opgenomen. Ik ben het met de leden van
genoemde fractie eens dat terughoudend moet worden omgegaan met het aanbrengen
van wijzigingen in het wetsvoorstel bij gelegenheid van het nader rapport.
Toch kan daar niet altijd aan worden ontkomen, ook niet in dit geval. Een
groot aantal van de wijzigingen die zijn aangebracht zijn redactioneel/technisch
van aard en voor zover het gaat om een (beperkt) aantal wijzigingen van meer
inhoudelijke aard kunnen deze niet gemist worden zodat ik ze spoedshalve bij
nader rapport heb aangebracht. De vraag of een aantal wijzigingsvoorstellen
die in het voortraject zijn gedaan zonder veel moeite in het wetsvoorstel
opgenomen hadden kunnen worden, wil ik als volgt beantwoorden. Het voorliggende
wetsvoorstel strekt tot implementatie van een zestal Europese richtlijnen.
De strekking van het wetsvoorstel is daartoe ook beperkt. Ik heb er uitdrukkelijk
voor gekozen om geen zaken in dit wetsvoorstel mee te nemen die niet strekken
ter implementatie van genoemde richtlijnen. Deze gedragslijn is in overeenstemming
met het kabinetsbeleid om in implementatieregelgeving geen regels te stellen
die geen verband houden met de communautaire regelgeving.De leden van de fractie van de ChristenUnie en de leden van de D66-fractie
vroegen aandacht voor de één-op-één-implementatie.
Hoewel de leden van de ChristenUnie zich kunnen vinden in het standpunt dat
afwijking van het in de richtlijnen gehanteerde begrippenapparaat soms gerechtvaardigd
kan zijn, vroegen zij om een nadere toelichting bij het commentaar van de
Associatie van Competitieve Telecom Operators(ACT) van 14 mei
2003. Zo werd in het commentaar een groot aantal voorbeelden genoemd waarbij
definities van de richtlijnen niet of niet goed zouden zijn overgenomen in
de wet. Naar aanleiding van het commentaar wil ik voor wat betreft het ontbreken
van definities van de begrippen exploitant, breedbeeldtelevisiedienst, aansluitnet,
geavanceerde digitale eindapparatuur, geografisch nummer, netwerkaansluitpunt
en niet-geografisch nummer verwijzen naar mijn opmerkingen op pagina 3 van
het nader rapport. Het ontbreken van een definitie van het begrip interoperabiliteit
wordt toegelicht op pagina 2 van het nader rapport. Een toelichting op de
definitie van het begrip nationale regelgevende instantie is te vinden op
pagina 3 van het nader rapport. Naar aanleiding van het advies van de Raad
van State zijn, zoals uiteengezet op pagina 2 van het nader rapport, definities
in het wetsvoorstel opgenomen van de begrippen aanbieden van een elektronisch
communicatienetwerk, applicatieprogramma-interface en openbare betaaltelefoon.
Tevens is naar aanleiding van het advies besloten om de hoofdpunten van de
universele dienst vast te leggen in artikel 9.1 van de wet. De kritiek van
ACT op het ruime bereik van het begrip consument is terecht en een nota van
wijziging tot aanpassing van deze definitie is in voorbereiding. Voor wat
betreft de kanttekeningen die geplaatst zijn bij de definities van de begrippen
toegang, interconnectie, elektronisch communicatienetwerk, eindgebruiker en
openbare telefoondienst, verwijs ik naar de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel, meer specifiek naar de pagina's 70, 71 en 91 (openbare telefoondienst),
89 (elektronisch communicatienetwerk) en 90 (toegang, interconnectie, eindgebruiker).
Het begrip transnationale markten als laatste, wordt toegelicht op pagina
91 van de memorie van toelichting. Voorts zal ik nog op ingaan op enkele andere
punten die ACT heeft aangehaald. Anders dan ACT, ben ik van oordeel dat handhaving
van de bestaande interconnectieverplichting onder het regime van de nieuwe
richtlijnen niet mogelijk is. ACT vroeg zich verder af waarom artikel 5, derde
lid, van de Toegangsrichtlijn niet in de wet is geïmplementeerd. Mede
naar aanleiding daarvan heb ik besloten om het derde lid alsnog expliciet
te implementeren in hoofdstuk 6. Het college zal bij al zijn bevoegdheden
op basis van de wet de doelstellingen van het voorgestelde artikel 1.3 in
acht moeten nemen. Aangezien dit reeds volgt uit artikel 1.3 zelf, is anders
dan ACT voorstelde, een aparte verwijzing in artikel 6a.7 niet nodig. ACT
heeft zich verder afgevraagd waarom artikel 12 van de Toegangsrichtlijn niet
letterlijk in artikel 6a.6 overgenomen. Artikel 12, eerste lid, van de Toegangsrichtlijn
bestaat voor een groot deel uit een opsomming van niet-limitatieve voorbeelden
van mogelijke toepassingen. Het is in de Nederlandse wetgeving ongebruikelijk
om voorbeelden de wetsbepalingen op te nemen. In de toelichting bij artikel
6.a6 wordt echter wel op sommige voorbeelden ingegaan. Het tweede lid van
artikel 12 van de Toegangsrichtlijn zal ik bij nota van wijziging in de wetstekst
verwerken, omdat in dat tweede lid bepaalde doelstellingen worden benadrukt.
ACT merkte ook op dat de tweede volzin van artikel 13, derde lid, van de Toegangsrichtlijn
waarin staat dat de nri kostentoerekeningsmethoden kan gebruiken die afwijken
van de methode die de onderneming gebruikt, niet geïmplementeerd is.
Implementatie van deze volzin heb ik inderdaad niet nodig geacht. Zoals ook
blijkt uit de artikelsgewijze toelichting, is het evident dat het college
bij de verplichting voor een onderneming tot kostenoriëntatie naar eigen
(deskundig) inzicht tot het oordeel mag komen of een onderneming werkelijk
kostengeoriënteerde tarieven hanteert, ongeacht welke boekhoudkundige
methode de onderneming pleegt te hanteren. Het college kan daartoe zelfs een
onderneming de verplichting opleggen een door het college te bepalen kostentoerekeningssysteem
toe te passen. Dit volgt uit artikel 6a.7, derde lid. Wat betreft de laatste
volzin van het derde lid van artikel 13 Toegangsrichtlijn geldt mutatis mutandis
hetzelfde. Daarin is bepaald dat een nri van een onderneming met een kostenoriëntatieplicht
kan verlangen dat de onderneming volledige verantwoording aflegt
over de tarieven en zonodig dat de onderneming haar tarieven aanpast. Het
afleggen van verantwoording is al geregeld in het derde lid van artikel 6a.7.
De onderneming dient op grond van die bepaling namelijk aan te tonen dat haar
tarieven feitelijk kostengeoriënteerd zijn. Ingeval een onderneming ondanks
een verplichting daartoe geen kostengeoriënteerde tarieven blijkt te
hanteren, kan het college op grond van de handhavingsbevoegdheden in hoofdstuk
15 van de wet – last onder dwangsom of bestuurlijke boete – zo
nodig de desbetreffende onderneming dwingen om alsnog kostengeoriënteerde
tarieven te gaan hanteren. Door ACT werd ook opgemerkt dat artikel 6b.3 een
niet juiste implementatie is. Dat artikel zou ook voor het geval dat een spoedmaatregel
wordt genomen een consultatieprocedure bevatten. Het zesde lid, van artikel
7 Kaderrichtlijn, zo betoogde ACT, stelt juist dat in uitzonderlijke gevallen
de consultatie achterwege kan worden gelaten. De conclusie dat consultatie
in het geval van spoed zonder meer achterwege kan blijven berust op een verkeerde
lezing van artikel 6b.3. Dat artikel bepaalt weliswaar dat in uitzonderlijke
omstandigheden indien de vereiste spoed zich tegen consultatie verzet, de
consultatieprocedures buiten toepassing blijven bij het nemen van –
onder meer – een besluit om verplichtingen op te leggen aan een onderneming
die beschikt over aanmerkelijke marktmacht. Maar een dergelijke spoedmaatregel
kan, op grond van de Kaderrichtlijn, slechts voor een beperkte duur gelden.
In de toelichting op artikel 6b.3 is uitgelegd dat het besluit om een op grond
van dat artikel genomen spoedmaatregel om te zetten tot een definitieve maatregel
wel geconsulteerd moet worden. Dit is geheel in lijn met artikel 7, zesde
lid, Kaderrichtlijn.De leden van de fractie van de ChristenUnie achtten het vrijwel uitgesloten
dat het voorliggende wetsvoorstel op 25 juli a.s. door de Eerste Kamer
zal zijn aanvaard en dat de uitvoeringsregelgeving op die datum gereed zal
zijn. Zij vroegen of het alternatieve «noodscenario» in de vorm
van nota's van wijziging op het ingediende wetsvoorstel 28 203 een reële
optie waren. Zij vroegen of ook in dat scenario geen tijdsnood dreigt. Tevens
vroegen deze leden of er voldoende duidelijkheid bestaat over de gevolgen
van niet tijdige implementatie. Ik onderken dat het door de ChristenUnie bedoelde
wetsvoorstel op 25 juli a.s. tot wet zou moeten zijn verheven. Dat wetsvoorstel
ligt inmiddels bij de Eerste Kamer voor. Ik acht het zeker nog mogelijk dat
dat wetsvoorstel tijdig tot wet wordt verheven en in werking kan treden. Daarnaast
voorzien de artikelen IVb en IVc van dat wetsvoorstel erin dat de daar bedoelde
bepalingen vanaf 25 juli 2003 zullen gelden. Voor wat betreft de
vraag of er voldoende duidelijkheid bestaat over de gevolgen van niet tijdige
implementatie, verwijs ik naar mijn antwoord op eerdere vragen van de leden
van de fractie van de PvdA.De leden van de fractie van de Christen-Unie informeerden hoe het in de
andere lidstaten staat met de implementatie. Volgens de gegevens die mij ter
beschikking staan, hebben bijna alle lidstaten de implementatieregelgeving
bij hun parlement ingediend. Het staat nog niet vast of behandeling en aanvaarding
door die parlementen voor het zomerreces geschiedt. Finland heeft de implementatie
reeds gereed. België moet de regelgeving nog bij het parlement indienen.1.3.2 Belangrijke marktontwikkelingenDe leden van de PvdA-fractie vroegen de regering op welke vorm(en) van
concurrentie de regulering en het toezicht zich moeten richten: concurrentie
ván infrastructuren voor (een deel van) het dienstenpakket of concurrentie
van diensten óp de infrastructuren. Zij vroegen waar in de markt imperfecties
optreden en wat de strategie is om deze imperfecties weg te werken.
Ze vroegen welke vorm van concurrentie de regering uiteindelijk nastreeft:
concurrentie van infrastructuren of van diensten op opengestelde infrastructuren.
Indien de regering concurrerende infrastructuren wenselijk vindt, streeft
men dan concurrerende aansluitnetwerken na, zo werd gevraagd. Tevens vroegen
deze leden hoe de regering in dit kader de discussie beoordeelt over het zogenoemde
vastrechtmodel, bij uitstek een model dat concurrentie op dienstenniveau beoogt.
Ik streef zowel naar concurrentie tussen als op infrastructuren. Concurrentie
op dienstenniveau is belangrijk. Concurrentie tussen infrastructuren is echter
een belangrijke voorwaarde voor de ontwikkeling van nieuwe en de verbetering
van bestaande diensten. Het reguleringskader is – wanneer daadwerkelijke
concurrentie ontbreekt – vooral gericht op het bevorderen van concurrentie
op infrastructuren door middel van het opleggen van toegangsverplichtingen.
Van groot belang is echter dat de toezichthouder daarbij een juiste maatvoering
hanteert, zodat het zowel voor nieuwkomers als voor de zittende partijen aantrekkelijk
blijft om in infrastructuren te investeren. Concurrentie tussen infrastructuren
komt met name bij aansluitnetwerken vaak moeilijk van de grond. Convergentie
van de verschillende infrastructuren biedt op dit punt echter nog belangrijke
kansen en mogelijkheden. Ik vind het belangrijk dat deze kansen en mogelijkheden
goed verkend worden. Indien echter blijkt dat concurrentie tussen infrastructuren
niet goed haalbaar is dan is dat een gegeven. Door middel van regulering en
toezicht zal dan toegang tot de bestaande infrastructuur afgedwongen kunnen
worden. Indien ook op het niveau van de diensten geen effectieve concurrentie
tot stand komt zullen ook eindgebruikers door middel van toezicht en regulering
beschermd moeten worden tegen machtsmisbruik door dienstenaanbieders. Het
bestaande, maar zeker ook het nieuwe reguleringskader biedt daar voldoende
mogelijkheden voor. Het vastrechtmodel is op zich een goed model waardoor
de mogelijkheden voor toegang tot de markt in beginsel worden verbeterd. De
invoering van zo'n model is echter een zaak van de betrokken ondernemingen.
Bij de invoering van zo'n model zullen de toezichthouders het model toetsen
aan de wettelijke normen.De leden van de PvdA-fractie vroegen wat wordt bedoeld met stimuleringsmaatregelen
en of de regering daarvan voorbeelden kan geven. Naast regulering van markten,
waar het onderhavige wetsvoorstel betrekking op heeft, staan ook andere instrumenten
ter beschikking om bepaalde ontwikkelingen te bevorderen, bijvoorbeeld door
het faciliteren van onderzoek en ontwikkeling (voorbeelden: Gigaport, Telematica
Instituut) of experimenten (voorbeelden: breedbandexperimenten, Kenniswijk).De leden van de PvdA-fractie merkten op dat het Europese systeem uitgaat
van tijdelijke maatregelen op markten waar momenteel onvoldoende concurrentie
bestaat. Zij gingen er van uit dat tijdelijk concurrentie van diensten op
infrastructuren wordt bewerkstelligd, totdat infrastructuren voldoende concurrerend
zijn om elkaar op dienstenniveau te kunnen beconcurreren. Zij meenden dat
de mogelijke consequentie daarvan is dat concurrentie van diensten die los
staan van de infrastructuren, van tijdelijke aard zou kunnen zijn. Zij vroegen
zich af hoe dit zich verhoudt tot de passage in de memorie van toelichting
(paragraaf 1.4) die luidt «het nieuwe kader beoogt de concurrentie
in alle marktsegmenten te verhogen, met name daar waar zich knelpunten voordoen
in de infrastructuur.» In paragraaf 1.5.4 van de memorie van toelichting,
zo merkten zij op, is aangegeven dat toegangsverplichtingen die concurrentie
op diensten afdwingen in principe tijdelijk zijn totdat er daadwerkelijk sprake
is van voldoende concurrerende infrastructuren. Zij vroegen of de regering
niet meent dat de gevolgde strategie onvoldoende zekerheid biedt voor investeerders
in concurrerende diensten. De vraag is immers hoe lang zij de
tijd hebben om hun investeringen terug te verdienen. De toegangsverplichtingen
uit de Toegangsrichtlijn beogen dienstenaanbieders, die sterk afhankelijk
zijn van bestaande infrastructuren, de mogelijkheid te bieden die infrastructuren
te gebruiken. Dat betekent dat zij dan zelf niet of (vaak beduidend) minder
hoeven te investeren in eigen infrastructuur. De vraag naar de terugverdientijd
is dan niet of veel minder relevant. Als die afhankelijkheid in de loop van
de tijd vermindert, betekent dat kennelijk dat de dienstenaanbieders inmiddels
de keuze hebben tussen diverse infrastructuren waarover zij hun diensten kunnen
(laten) afwikkelen. Maar in een situatie waarin dienstenaanbieders de facto
concurreren omdat er meerdere infrastructuren ter beschikking staan, is de
onvoldoende beschikbaarheid van infrastructuur ook niet een factor die de
continuïteit van de dienstverlening door deze aanbieders in gevaar kan
brengen. Het mogelijke risico dat de leden van de PvdA-fractie noemden, lijkt
mij dan ook gering.De leden van de fractie van de PvdA vroegen voorts of de regering denkt
dat het vaste aansluitnet een concurrerend netwerk zou kunnen zijn voor het
kabelnetwerk voor de distributie van TV-signalen. Gelet op de stand van de
techniek, ligt het niet voor de hand dat via het vaste telefoonnet van KPN,
snel een volwaardig alternatief kan worden geboden voor de kabelnetten.De leden van de VVD-fractie vroegen of de minister bereid is om een heldere
beleidsvisie te ontwikkelen op de (mobiele) telecommunicatiemarkt, die zou
kunnen worden opgenomen in de wet met daaraan gekoppeld een beleidskader voor
het college, en of de mnister bereid is deze indien nodig periodiek aan te
passen. Verder vroegen zij in hoeverre ook de minister het wenselijk acht
om te komen tot een concreet reglement waaraan het college zich zou moeten
houden, bijvoorbeeld in de vorm van een concrete doelformulering met betrekking
tot de marktstructuur. Dit wetsvoorstel bevat naar mijn mening reeds een uitgebreide
en heldere beleidsvisie op de elektronische communicatiemarkt. Goede regulering
en toezicht vormen een basisvoorwaarde voor een gezonde ontwikkeling van de
sector. De belangen van gebruikers zijn leidend geweest bij de invulling van
dit reguleringskader. In de memorie van toelichting worden de gemaakte beleidskeuzes
uitvoerig toegelicht. Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven,
kan niet van de overheid worden verwacht dat zij voldoende inzicht heeft in
de toekomstige ontwikkeling van de sector om daarin een sturende rol op zich
te nemen bijvoorbeeld door bepaalde keuzes te maken ten gunste van bepaalde
technieken of diensten. De ontwikkelingen in de sector in de afgelopen jaren
hebben dat nog eens overtuigend aangetoond. In deze context past de overheid
een meer bescheiden, maar niettemin uiterst belangrijke rol als begeleider
van het concurrentieproces, waardoor alle technologieën en diensten een
eerlijke kans krijgen om zich te bewijzen tegenover hun klanten. Klanten moeten
bepalen welke technologieën en welke diensten het beste zijn, niet de
overheid. In deze benadering past naar mijn mening ook een terughoudend, maar
effectief stimuleringsbeleid. Ook dat beleid is gericht op het scheppen van
gunstige randvoorwaarden voor de ontwikkeling van de sector, bijvoorbeeld
door de bevordering van kennisoverdracht en stimuleringsregelingen, zonder
dat de overheid daarbij keuzes maakt ten gunste van bepaalde technologieën
of diensten. Met het college zijn afspraken gemaakt met name om waar dat nodig
is een goede afstemming tussen beleid en uitvoering mogelijk te maken en om
mij in staat te stellen invulling te geven aan mijn politieke verantwoordelijkheid
voor het toezicht op de elektronische communicatiesector. De wet geeft mij
overigens de bevoegdheid om algemene beleidsregels vast te stellen. Het formuleren
van concrete doelen voor het college met betrekking tot de marktstructuur
is naar mijn mening niet goed mogelijk. De ontwikkeling van de
marktstructuur en de mate van marktwerking in de elektronische communicatiesector
is immers afhankelijk van zeer veel verschillende factoren. Op de meeste van
die factoren heeft het college geen invloed. Daarom verwacht ik dat het college
de instrumenten die de wet hem geeft optimaal inzet. Dat betekent enerzijds
dat het college snel, goed onderbouwde maatregelen moet nemen, waarmee problemen
in de sector op effectieve wijze worden opgelost. Anderzijds betekent dat
ook dat het college de hem opgedragen taken met de hem beschikbaar gestelde
middelen zo efficiënt mogelijk moet uitvoeren.De leden van de VVD-fractie achtten het punt van innovatie een punt van
zorg. Zij merkten op dat in een oligopolistische markt met tariefregulering
al snel sprake is van verstoorde marktwerking. De regering geeft aan dat bedrijven
de ruimte moeten hebben om voldoende winst te maken, zodat zij kunnen blijven
investeren in de uitbreiding en verbetering van hun netwerk. Maar, zo vragen
deze leden, wat moet er volgens de regering gebeuren bij bedrijven waarbij
contracten met gemeenten in de weg staan om verdere investeringen te realiseren.
Zij vroegen of de regering dit soort ontwikkelingen wenselijk acht voor de
marktwerking. Ik wil allereerst opmerken dat partijen vrij zijn om contracten
aan te gaan. Dat geldt dus ook voor kabelexploitanten die vrijwillig overeenkomsten
zijn aangegaan met gemeenten. Het gaat daarbij vaak om grote commerciële
partijen die kabelnettten van gemeenten hebben overgenomen, partijen die zelf
voor hun commerciële belangen kunnen opkomen. Ik wijs er hierbij op dat
een belangrijk argument voor verkoop destijds juist was dat commerciële
ondernemingen beter in staat waren om innoverende investeringen te doen dan
de gemeenten. Als in de praktijk zou blijken dat de contractuele bepalingen
toch een belemmering zijn voor innovatie, dan is het aan de betrokken partijen
om dat te veranderen. Niets staat de kabelexploitanten in de weg om opnieuw
over de overeenkomsten te onderhandelen, bijvoorbeeld omdat de veranderde
omstandigheden daar aanleiding toe geven. Ik ga er van uit dat gemeenten daar
voldoende oog voor zullen hebben. Het is immers ook in het belang van de burgers
dat innovatieve dienstverlening van de grond kan komen. En uiteraard staat
voor kabelexploitanten de weg naar de civiele rechter open, indien een gemeente
weigert de overeenkomst aan te passen, terwijl bepaalde contractuele bepalingen
naar de mening van de kabelexploitant te zeer belastend zijn geworden.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af of op grond
van dit wetsvoorstel voldoende wordt tegemoet gekomen aan de wens een aantrekkelijk
investeringsklimaat te creëren en de innovatiekracht van de marktpartijen
op peil te houden of te versterken. Zij vroegen of ik meerwaarde zie in de
voorgestelde toevoeging van passages betreffende het aanmoedigen van investeringen
en het steunen van innovaties en zo ja, welke concrete beleidsmatige en financiële
vertaling daaraan vervolgens wordt gegeven om dit geen dode letter te laten
zijn. Verder vroegen zij op welke wijze invulling wordt gegeven aan de opmerking
dat de overheid aanvullende instrumenten hanteert, zoals stimuleringsregelingen
of vormen van kennisoverdracht en waaraan concreet wordt gedacht en hoe het
kabinet in het verlengde hiervan de reguleringspraktijk onder de werking van
de huidige Telecommunicatiewet beoordeelt. De maatvoering bij het toepassen
van het nieuwe reguleringsregime is van groot belang. Indien er sprake is
van daadwerkelijke concurrentie zal het college geen maatregelen nemen en
kunnen alle marktpartijen vrij opereren. Indien er geen sprake is van daadwerkelijke
concurrentie moet marktwerking worden bevorderd, bijvoorbeeld door het opleggen
van toegangsverplichtingen. Aanbieders van diensten krijgen dan meer mogelijkheden
om tot de (diensten)markt toe te treden en nieuwe vormen van dienstverlening
aan te bieden. Tevens moeten de belangen van gebruikers voldoende
worden beschermd tegen machtsmisbruik door marktpartijen met aanmerkelijke
marktmacht. Indien het college ingrijpt in de marktverhoudingen moet worden
voorkomen dat het voor nieuwkomers én voor de ondernemingen met aanmerkelijke
marktmacht onaantrekkelijk wordt om te investeren in nieuwe infrastructuur
of in de verbetering van bestaande infrastructuur. Het college heeft de taak
om aan de hand van deze uitgangspunten de juiste koers uit te zetten. Een
van de uitgangspunten, die ook in de memorie van toelichting wordt genoemd,
is dat regulering van eindgebruikerstarieven een laatste redmiddel is. Eerst
moet het college proberen om de concurrentie op de retailmarkt te bevorderen
met maatregelen op het gebied van wholesalediensten, bijvoorbeeld door het
afdwingen van toegang tot de netwerken van ondernemingen met aanmerkelijke
marktmacht. Met behulp van het nieuwe, meer flexibele reguleringsregime is
het college straks naar verwachting beter in staat om recht te doen aan deze
uitgangspunten. In de gevallen waar dat nodig is, kan het college adequate
bescherming bieden aan de belangen van gebruikers. Naar mijn indruk zijn deze
uitgangspunten in voldoende mate uitgewerkt in de memorie van toelichting.
Naast regulering zal de regering ook stimuleringsinstrumenten inzetten om
de beoogde beleidsdoelstellingen te realiseren, bijvoorbeeld door het faciliteren
van onderzoek en ontwikkeling (voorbeelden: Gigaport, Telematica Instituut)
of experimenten (voorbeelden: breedbandexperimenten, Kenniswijk).2. Een geharmoniseerd kader2.2 Onafhankelijkheid nationale regelgevende instantie
(NRI)De leden van de CDA-fractie informeerden hoe de status van zelfstandig
bestuursorgaan zich verdraagt tot het al dan niet toekennen van algemeen omschreven
bevoegdheden (zoals de directeur van de Dte die heeft op grond van de Gaswet)
aan een dergelijk orgaan. Het college zou slechts specifiek omschreven bevoegdheden
met een duidelijk omschreven reikwijdte krijgen, terwijl de – toekomstige –
raad van beheer van de Nederlandse mededingingsautoriteit als zelfstandig
bestuursorgaan over ruime bevoegdheden zal beschikken. De leden van de CDA-fractie
waren geïnteresseerd hoe een en ander tot elkaar in verhouding staat.
In reactie op deze vragen wijs ik erop dat uit het legaliteitsbeginsel voortvloeit
dat het opleggen van verplichtingen gebaseerd moet zijn op een wettelijke
grondslag. Dat geldt ook voor het opleggen van verplichtingen door een zelfstandig
bestuursorgaan. Daarnaast is van belang dat er pas sprake kan zijn van het
houden van toezicht op het naleven van verplichtingen indien er wettelijke
normen zijn (gebod- of verbodsbepalingen). Voor zover met het toekennen van
algemeen geformuleerde bevoegdheden wordt bedoeld dat een toezichthouder ongeclauseerde
bevoegdheden krijgt, merk ik op dat het toekennen van dergelijke bevoegdheden
aan een (zelfstandig) bestuursorgaan niet past in het Nederlandse rechtsbestel.
Dit is voor de – toekomstige raad van beheer van de NMa niet anders.
Ook de directeur Dte heeft overigens een aantal specifiek omschreven taken
op grond van de Gaswet. Overigens worden in het wetsvoorstel tot wijziging
van de Mededingingswet in verband met het omvormen van het bestuursorgaan
van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan (Kamerstukken
I 2001/02, 27 639) geen substantiële wijzigingen in de huidige taken
en bevoegdheden van de – directeur-generaal van de NMa aangebracht.
De voorgestelde wijzigingen betreffen met name aanpassingen die noodzakelijk
zijn voor de omvorming van de NMa tot zelfstandig bestuursorgaan en aanpassingen
naar aanleiding van de evaluatie van de Mededingingswet.De leden van de CDA-fractie vroegen zich af in hoeverre het wenselijk
is een scheiding aan te brengen tussen beleid en uitvoering. Zij gaven aan dat in de memorie van toelichting op deze functiescheiding niet wordt
ingegaan. Zij informeerden hoe de regering oordeelt over de wenselijkheid
om dit te realiseren. Ik ben voorstander van een scheiding tussen beleid en
uitvoering. Beleid en uitvoering zijn ook functioneel gescheiden. Dat is uiteraard
het geval waar de uitvoerende taken aan het college zijn opgedragen. Maar
ook daar waar uitvoerende taken aan de minister zijn opgedragen (dat betreft
onder meer frequentie-aangelegenheden) is sprake van functionele scheiding
tussen beleid en uitvoering. De uitvoering is in handen gelegd van het Agentschap
Telecom, terwijl de beleidsvoorbereiding gebeurt door het Directoraat-Generaal
Telecommunicatie en Post. Wellicht ten overvloede teken ik hier nog bij aan
dat bepaalde beleidstaken (waaronder het voorbereiden van materiële wetgeving)
in de systematiek van de Europese richtlijnen als taak van een nri worden
aangeduid. Een voorbeeld daarvan is het vaststellen van de bestemmingen van
frequenties in het frequentieplan. Dit is bij uitstek een beleidstaak. Het
is de minister die (in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,
zie artikel 3.1 van de wet) een frequentieplan vaststelt. Daarom worden bepaalde
nri-taken dan ook toegewezen aan de minister.De leden van de VVD-fractie constateerden dat de wet geen bepalingen bevat
die de onafhankelijkheid van NRI's waarborgen zoals door richtlijnen wordt
vereist. De leden vroegen de minister of hij bereid is om van OPTA een echte
«regulator» zoals OFTEL in het Verenigd Koninkrijk te maken. In
Nederland is het toezicht op de elektronische communicatiemarkt opgedragen
aan het college. In 1998 heeft het parlement besloten het college de status
van zelfstandig bestuursorgaan te geven. Deze rechtsfiguur brengt met zich
mee dat aan het college door de Minister van Economische Zaken geen aanwijzingen
kunnen worden gegeven in concrete gevallen. Het handelen van het college kan
slechts worden getoetst door de onafhankelijke rechter als een geschil tussen
het college en een onderneming aan de rechter wordt voorgelegd. Een aparte
wettelijke voorziening die de onafhankelijkheid van het college zou waarborgen
is derhalve dan ook niet nodig. De Europese regels verplichten de lidstaten
niet het toezicht in te richten naar het model van regulator. De lidstaten
worden hierin vrijgelaten als ze er maar voor zorgen dat er sprake is van
onafhankelijk toezicht. Zoals gezegd heeft Nederland gekozen voor het instellen
van een zelfstandig bestuursorgaan vanuit de wens een toezichthouder te scheppen
die zich onafhankelijk kan opstellen ten opzichte van de dominante marktpartij
waarin de staat een aanzienlijk belang heeft. Die toezichthouder zou verder
een orgaan moeten zijn dat zich als een neutrale maar tegelijk overtuigende
scheidsrechter kan gedragen ten opzichte van partijen op de telecommunicatiemarkt.
Het college moet die rol vervullen aan de hand van duidelijke algemeen verbindende
voorschriften. Daarbij bestaat voor het college binnen die algemeen verbindende
voorschriften een grote ruimte om in concrete gevallen tot oordeelsvorming
te komen. Het college past de regels toe, houdt toezicht op de naleving van
die regels, handhaaft de regels en legt in concrete gevallen verplichtingen
op. Het is echter niet zo dat aan het college de bevoegdheid wordt toegekend
om zelf algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Het vaststellen
van algemeen verbindende voorschriften door het college als zelfstandig bestuursorgaan
behoort niet tot de mogelijkheden omdat de democratische legitimiteit voor
het uitoefenen van die bevoegdheid ontbreekt. Dit behoeft echter een effectief
opereren van het college niet te verhinderen. De Telecommunicatiewet en het
voorliggende wetsvoorstel kennen immers op ruime schaal bestuursbevoegdheden
toe aan het college. Het college kan die benutten om beleidsregels vast te
stellen. Met de hiervoor geschetste bevoegdheden, is het college in staat
een adequate vorm van markttoezicht uit te oefenen. De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af of de onafhankelijkheid
van de nri's wel voldoende gewaarborgd is in dit wetsvoorstel. Bedoelde leden
vroegen de regering in dit verband nader in te gaan op de relatie tussen KPN
en het rijk als aandeelhouder. Daarbij vroegen de leden van de fractie van
de ChristenUnie zich verder af in hoeverre deze relatie belemmerend werkt
en of het daarbij werkelijk verschil maakt welk departement verantwoordelijk
is voor het aandeelhouderschap. In artikel 3, tweede lid, van de Kaderrichtlijn
is bepaald «dat lidstaten die de eigendom of de zeggenschap over elektronische-communicatienetwerken
en/of -diensten aanbiedende ondernemingen behouden, zorgen voor een daadwerkelijke
structurele scheiding tussen de regelgevende taken en de met eigendom of zeggenschap
verbandhoudende activiteiten». Aan dit vereiste is, zo is de geldende
opvatting, voldaan wanneer het beheer van de aandelen is ondergebracht bij
een ander departement dan het departement dat de regels kan stellen. Overigens
is de overdracht van het beheer van de aandelen KPN naar de Minister van Financiën
reeds op 1 januari 2003 gerealiseerd op basis van een daartoe strekkend
kabinetsbesluit van 4 december 2001. De voorgestelde wetswijziging is
dan ook niet meer dan de bevestiging van een reeds eerder genomen en uitgevoerd
besluit. De overgang van het aandeelhouderschap naar Financiën was daarbij
niet primair ingegeven door de nieuwe richtlijnen maar door de, door de Tweede
Kamer onderschreven, opvatting van het kabinet dat het aandeelhouderschap
in KPN niet langer ten dienste stond van het algemeen telecommunicatiebelang,
maar slechts nog diende ter behartiging van het aan de aandelen verbonden
financiële belang van de Staat in KPN. Voor wat betreft de vraag of het
daadwerkelijk verschil maakt welk departement verantwoordelijk is voor het
aandeelhouderschap merk ik op dat de facto het in één hand zijn
van de overheidszorg voor de (tele)communicatiesector en het aandeelhouderschap
in KPN in de praktijk niet tot problemen heeft geleid. Feitelijk zullen er
dan ook, naar ik verwacht, geen wezenlijke veranderingen optreden. Ik teken
daarbij aan dat de overheid wel vaker (soms) tegenstrijdige belangen moet
afwegen. Dit neemt niet weg dat de splitsing van beide voornoemde taken over
twee verschillende departementen, nog afgezien van de Europese verplichting
op dit terrein, de voor de telecommunicatiesector verantwoordelijke bewindspersoon,
de Minister van Economische Zaken, bij de zorg voor de (tele)-communicatiesector
verlost van potentiële dilemma's ten aanzien van de uitvoering van taken
die binnen zijn verantwoordelijkheid vallen.2.5 Soft LawDe leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af waarom de
Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft gepleit voor «soft law»
en of «soft law» niet te vrijblijvend is, met als gevolg dat uniforme
toepassing achterwege zal blijven. De Mededeling van de Commissie van de Europese
Gemeenschappen, Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur
en bijbehorende diensten, COM (1999) 539, heeft de aanzet gegeven tot de nieuwe
richtlijnen voor de elektronische communicatiesector. In deze mededeling heeft
de Europese Commissie in paragraaf 3.3.2. met name voor soft law gepleit,
omdat hiermee flexibel kan worden ingespeeld op veranderende behoeften. In
de reactie van de regering op deze mededeling van de Commissie is, kort gezegd,
uiteengezet dat, bezien vanuit het legaliteitsbeginsel, de discretionaire
bevoegdheden van de toezichthouder voldoende moeten zijn ingekaderd. In de
definitieve richtlijnen zijn de bevoegdheden van de nri's naar mijn oordeel
in de meeste gevallen voldoende ingekaderd. Waar dit niet het geval is, zoals
bijvoorbeeld de in artikel 8, derde lid, laatste alinea, van de Toegangsrichtlijn
opgenomen ongeclausuleerde bevoegdheid om verplichtingen op te leggen die
niet zijn opgesomd in de Toegangsrichtlijn, wordt voorgesteld
om bij de implementatie wel de nodige rechtszekerheid te scheppen door middel
van lagere regelgeving. Voor wat betreft de vrijblijvendheid van soft law
wijs ik erop dat in artikel 19 van de Kaderrichtlijn is bepaald dat nri's
rekening moeten houden met de aanbevelingen van de Europese Commissie en dat
zij de Commissie gemotiveerd op de hoogte moeten stellen indien zij een aanbeveling
niet volgen. Artikel 19, eerste lid, van de Kaderrichtlijn is geïmplementeerd
in artikel 1.3, tweede en derde lid, van het wetsvoorstel. Daarnaast is van
belang dat bepaalde besluiten die belangrijk kunnen zijn voor de werking voor
de interne markt genotificeerd moeten worden aan de Europese Commissie. Zij
heeft tot taak om te onderzoeken of het ontwerp-besluit belemmeringen opwerpt
voor de interne markt of onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht. Voor
een uitvoerige toelichting op dit punt zij verwezen naar de toelichting op
artikel 6b.2. Tot slot heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een
zogenoemde groep van Europese regelgevende instanties opgericht (Besluit nr. 2002/627/EG
van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 29 juli 2002 tot
oprichting van de Europese Groep van regelgevende instanties voor elektronische
communicatienetwerken en -diensten (PbEG L 200)). Deze groep heeft onder meer
tot doel om bij te dragen aan de consistente toepassing van het nieuwe regelgevende
kader. Gelet op het bovenstaande ben ik van oordeel dat in het nieuwe regelgevende
kader voldoende voorzieningen zijn getroffen om een geharmoniseerde toepassing
te verwezenlijken.3. Toetreding tot de markt3.0 AlgemeenDe leden van het CDA merkten op dat nieuwe toetreders op de markt voor
elektronische communicatie nauwelijks een voet aan de grond krijgen. Zij meenden
dat maatregelen om dit tegen te gaan in de praktijk star en traag blijken
te zijn, omdat juridische procedures het opleggen van tarief- of andere toegangsregels
kunnen vertragen. Naar aanleiding van deze opmerkingen vragen deze leden hoe
de regering marktwerking denkt te stimuleren (mvt pag. 18). In het nieuwe
stelsel kan het college partijen verplichtingen opleggen als deze partijen
een aanmerkelijke marktmacht hebben op een bepaalde markt voor openbare elektronische
communicatiediensten of -netwerken. In dit verband zijn vooral toegangsverplichtingen
van belang. Globaal komt het er op neer dat partijen met een aanmerkelijke
marktmacht op een bepaalde, door het college vastgestelde relevante markt,
andere partijen toe moeten laten tot hun infrastructuur of tot hun dienstverlening.
Dat moet gebeuren op «redelijke» voorwaarden en tarieven die het
college zonodig kan vaststellen. Anders dan in het nu nog geldende stelsel,
geldt dit systeem voor elke door het college vast te stellen relevante markt.
Nu geldt het toegangsregime alleen voor een aantal bij wet aangewezen markten
(zoals openbare vaste telefonie en huurlijnen). Het belang van het nieuwe
stelsel is dat partijen – vaak nieuwkomers – die sterk afhankelijk
zijn van de infrastructuur of de dienstverlening van een partij met aanmerkelijke
marktmacht het recht hebben om op redelijke voorwaarden en tarieven de infrastructuur
of de diensten van die partij te gebruiken. Voor de partij met aanmerkelijke
marktmacht geldt dan een leveringsplicht. Deze systematiek geldt voor elke
relevante markt van openbare elektronische communicatiediensten of -netwerken.
Dit systeem, dat dwingend in de Europese regels is vastgelegd, is naar mijn
stellige overtuiging een belangrijk hulpmiddel voor nieuwkomers. Dat partijen
tegen beslissingen van bestuursorganen in beroep kunnen gaan is in een rechtsstaat
onvermijdelijk, en vloeit overigens ook voort uit de Europese richtlijnen
zelf. De leden van de CDA-fractie vonden dat het niet duidelijk is op welke
wijze procedures bekort kunnen worden en sneller kan worden opgetreden. De
leden van de D66-fractie wezen op de praktijk waarin veel zaken die bij de
rechter voorliggen nu vastlopen door de lange beslistermijn van juridische
procedures. Zij achtten het een gemiste kans dat het voorliggende wetsvoorstel
hier niets over regelt. De leden van de D66-fractie vroegen om nader op dit
knelpunt in te gaan. In reactie op deze vraag ga ik er vanuit dat gevraagd
wordt naar de mogelijkheid om de (beslis)termijnen voor het beslechten van
geschillen en juridische procedures te bekorten en naar de mogelijkheid voor
het college om op zo kort mogelijke termijn verplichtingen op te leggen aan
ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht op een relevante
markt of om handhavend op te treden. Er is zowel in het voorliggende wetsvoorstel
als in een wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht reeds
een aantal maatregelen voorgesteld ter bekorting van juridische procedures.
In de huidige Telecommunicatiewet is bepaald dat een geschil inzake interconnectie
binnen zes maanden moet zijn beslecht. Die termijn geldt ook voor een geschil
inzake bijzondere toegang of ontbundelde toegang tot het aansluitnet. Deze
beslistermijn wordt op grond van de Kaderrichtlijn teruggebracht naar zeventien
weken. Daarnaast kan op grond van artikel 8:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht,
rechtstreeks beroep, dus zonder eerst de bezwaarschriftenprocedure te volgen,
worden ingesteld tegen besluiten van het college die zijn voorbereid volgens
een van de uitgebreide voorbereidingsprocedures van de Algemene wet bestuursrecht.
Dat is onder meer het geval bij besluiten waarbij verplichtingen worden opgelegd
aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht op een
relevante markt. Dit is geregeld in artikel 6b.1 (artikel I, onderdeel Y,
van het wetsvoorstel). De termijnen die met betrekking tot bezwaar en beroep
gelden, zijn neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht. Zoals bekend zal
zijn, is een wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
ingediend op grond waarvan met wederzijds goedvinden van de betrokken partijen
de bezwaarschriftenprocedure kan worden overgeslagen (wetsvoorstel tot wijziging
van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de
mogelijkheid om de bezwaarschriftenprocedure met wederzijds goedvinden buiten
toepassing te laten (rechtstreeks beroep)). Zoals ik in antwoord op een eerdere
vraag van de PvdA heb aangegeven, zal ik onderzoeken of de door veel partijen
geuite onvrede over de duur van de behandeling van bezwaar en beroep, daadwerkelijk
een probleem vormt en zo ja, wat aard en omvang van dat probleem is. Besluiten
om verplichtingen op te leggen aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke
marktmacht, zijn gebaseerd op desbetreffende vastgestelde relevante markt
en de analyse van die markt. De snelheid waarmee dergelijke besluiten kunnen
worden opgelegd, wordt bepaald door de termijn die nodig is voor de marktafbakening,
de analyse van die markt en de te houden consultatie. Op grond van de Kaderrichtlijn
moet het ontwerp van een besluit als hiervoor bedoeld nationaal worden geconsulteerd.
Indien een dergelijk besluit tevens van invloed is op de handel tussen de
lidstaten van de Europese Unie, moeten het tevens in ontwerp aan de Europese
Commissie en de andere nationale regelgevende instanties worden overgelegd.
Met betrekking tot het handhavend optreden van het college merk ik op dat
het aan het college is om zo snel mogelijk op te treden nadat overtreding
van de regels is geconstateerd. Uiteraard moet dat optreden wel binnen de
algemene juridische kaders geschieden. In dat verband valt te denken aan het
toepassen van bestuursdwang. Daarop is afdeling 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing.3.2 Machtigingen, vergunningen en registratieDe leden van de CDA-fractie waren van mening dat de systematiek van de registraties en de betaling van de jaarlijks verschuldigde vergoedingen
aangescherpt moeten worden. Zij vroegen of de regering het eens is met de
gedachte om in de wet een bepaling op te nemen over de jaarlijkse verzoeken
om verlenging van de registratie en een bepaling die de mogelijkheid biedt
om als ultimum remedium de dienstverlening te beëindigen indien een bedrijf
niet voldoet aan de eisen. Met betrekking tot het voorstel om aanbieders te
verplichten jaarlijks een nieuw verzoek tot registratie te doen, is mijn reactie
als volgt. De Machtigingsrichtlijn bepaalt dat het aanbieden van elektronische
communicatienetwerken of elektronische communicatiediensten niet aan enige
vorm van toestemming mag worden verbonden. Wel mag gevraagd worden dat degene
die dergelijke netwerken of diensten wil aanbieden, daarvan mededeling doet
aan de nationale regelgevende instantie. Bij die mededeling kan die informatie
gevraagd worden die nodig is om een register aan te leggen. Dit is verwoord
in artikel 2.1 van de wet (artikel I, onderdeel C): na ontvangst van de mededeling
en de gegevens die nodig zijn voor de identificatie van degene die op de markt
actief is c.q. gaat worden, vindt registratie plaats1. Registratie is dus geen voorwaarde om tot de markt toe te treden.
Het doel van registratie is dat duidelijk is voor zowel het college als voor
andere aanbieders, wie er op de markt opereren. Het is mij niet duidelijk
wat de noodzaak is van een jaarlijks verzoek tot registratie. Ongeacht de
achtergrond van een dergelijke verplichting, ben ik van mening dat die niet
wenselijk is en zelfs in strijd is met de Machtigingsrichtlijn. Ten eerste
heeft een dergelijke plicht geen materiële betekenis. Het bij het college
geregistreerd zijn, is immers geen voorwaarde om netwerken of diensten aan
te bieden. Indien jaarlijkse registratie wel een voorwaarde zou moeten zijn
voor het mogen aanbieden van netwerken en diensten, dan is dat in strijd met
de Machtigingsrichtlijn. Met andere woorden: men kan tot de markt toetreden
zonder de hiervoor bedoelde mededeling te hebben gedaan. Het niet doen van
de mededeling is overigens wel een overtreding van de wet. Ten tweede leidt
een jaarlijks verzoek tot registratie tot extra administratieve lasten voor
het bedrijfsleven. De mogelijkheid om de dienstverlening van een bedrijf te
beëindigen indien de bepalingen van de wet niet worden nageleefd, is
een zeer zware sanctie. De wet bevat reeds een aantal sanctie-instrumenten,
te weten het opleggen van een boete, het toepassen van bestuursdwang en het
opleggen van een last onder dwangsom. Indien er sprake is van herhaaldelijke
overtreding dan is een last onder dwangsom een zeer effectief instrument.
Het beëindigen van de dienstverlening zal – uiteindelijk –
de sluiting van een bedrijf betekenen. De verplichtingen van de wet zijn niet
van dien aard dat bedrijfssluiting een proportionele sanctie is. Daarnaast
betekent sluiting van een bedrijf dat de dienstverlening aan diens klanten,
waaronder consumenten, wordt beëindigd. Tevens moet bedacht worden dat
het beëindigen van de dienstverlening door een aanbieder van een of meer
universele diensten zeer waarschijnlijk geen reële optie is, zolang er
maar één aanbieder die diensten verzorgt. Andere zaken die van
belang zijn bij een bedrijfssluiting zijn de maatschappelijke gevolgen. Te
denken valt aan de kosten waar de eindgebruikers voor komen te staan bij het
overstappen naar een andere aanbieder en de personele gevolgen. Gezien de
grote consequenties die een bedrijfssluiting heeft, ben ik van mening dat
een dergelijke sanctie, ook niet als ultimum remedium, een proportionele sanctie
is. Een dergelijke sanctie-instrument past naar mijn mening dan ook niet in
de wet. Overigens laat het voorgaande onverlet dat gebruiksrechten (voor nummers
en voor frequenties) kunnen worden ingetrokken.3.4 Nummerbeleid en nummerbeheerDe leden van de CDA-fractie vroegen zich af hoe de regering denkt over
de suggestie van OPTA dat nummerplannen door de nri moeten worden beheerd
en worden vastgesteld. Het opstellen van nummerplannen en het nummerbeheer
zijn taken die op grond van artikel 10 van de Kaderrichtlijn aan een nri moeten
worden toegewezen. Ook de leden van de D66-fractie vroegen waarom ervoor gekozen
is de minister het nummerplan te laten vaststellen en waarom dat niet in bijvoorbeeld
een aanwijzing wordt geregeld en de vaststelling van het nummerplan wordt
neergelegd bij de toezichthouder. Uitgaande van het principe van scheiding
van beleid en uitvoering worden sommige taken bij de minister belegd en andere
taken bij het college. Dus zowel het college als de minister zijn nationale
regelgevende instantie, afhankelijk van de specifieke taak. Deze situatie
bestaat ook in een aantal andere Europese landen. Over de vraag hoe de taakverdeling
voor nummerplannen en nummerbeheer in de toekomst er uit zou kunnen zien vindt
momenteel studie plaats. Ik acht het daarbij van belang dat ik de verantwoordelijkheid
behoud ten aanzien van de vraagstukken met een overwegend maatschappelijk
karakter en de vraagstukken ten aanzien van Europese harmonisatie.De leden van de CDA-fractie meenden dat het voor eindgebruikers gemakkelijker
moet zijn om nummers mee te nemen (nummerportabiliteit), zodat het overstappen
naar een andere aanbieder eenvoudiger wordt. Zij vroegen of de regering van
mening is dat hiervoor al voldoende garanties worden geboden. De bepalingen
in artikel 4.10 van de Telecommunicatiewet en de uitwerking daarvan in een
algemene maatregel van bestuur, tezamen met het toezicht daarop door het college,
bieden naar mijn mening inderdaad voldoende garanties.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de consument naast het recht op
nummerbehoud bij een overstap naar een andere dienstverlener dit recht ook
heeft indien hij bij dezelfde aanbieder een andere dienst afneemt. Tevens
vroeg de leden van de PvdA of er in dit kader ook regels zijn voor de verrekening
van kosten tussen de operators en als dit niet het geval is of dergelijke
regels dan niet noodzakelijk zijn. Artikel 4.10 beschrijft zowel in de geldende
tekst in de Telecommunicatiewet als in de nieuwe tekst in het wetsvoorstel
drie vormen van nummerportabiliteit. Bij algemene maatregel van bestuur wordt
bepaald welke vormen van nummerportabiliteit voor welke typen diensten daadwerkelijk
van kracht zijn. Artikel 4.10 biedt derhalve de mogelijkheid om bij algemene
maatregel van bestuur, in dit geval het Besluit nummerportabiliteit, de abonnee
het recht te geven om zijn nummer te behouden indien hij bij dezelfde aanbieder
onder hetzelfde nummer een andere dienst wenst af te nemen. Een wijziging
van het Besluit nummerportabiliteit op grond van artikel 30 Universeledienstrichtlijn
wordt daartoe momenteel voorbereid. Ik wil hierbij wel benadrukken dat de
nieuw af te nemen dienst wel binnen dezelfde bestemming voor dit nummer in
het betreffende nummerplan moet vallen. Bij nummerportabiliteit zal in het
algemeen van verrekening van kosten tussen operators geen sprake zijn. Als
het nummer niet aan de gebruiker zelf is toegekend, gaat nummertoekenning
van rechtswege over naar de «ontvangende» aanbieder, maar deze
is hiervoor geen kosten verschuldigd aan de oorspronkelijke nummerhouder.
Mocht de oorspronkelijke aanbieder in verband met de portering interconnectie-activiteiten
verrichten voor de ontvangende aanbieder, dan geldt voor die werkzaamheden
op grond van het voorgestelde artikel 4.10, zevende lid, de eis van kostenoriëntatie.3.5 Graafrechten en gedeeld gebruikDe leden van het CDA constateerden dat de toezichthouder pleit voor onafhankelijkheid
van gemeenten bij het coördineren van de aanleg van glasvezelnetwerken
en vroegen de leden hoe de regering over deze suggestie denkt. Verder vroegen
de leden van de CDA-fractie naar de stand van zaken met betrekking tot het
realiseren van glasvezelnetwerken op initiatief van de gemeente.
Aanvullend vroegen zij of de regering kan aangeven welke risico's aan dergelijke
initiatieven zijn verbonden.Gemeenten hebben een eigen en onafhankelijke rol bij het coördineren
van de aanleg van glasvezelnetwerken. Dat betekent niet dat gemeenten de totstandkoming
van glasvezelnetwerken niet zouden mogen stimuleren. De initiatieven van de
gemeenten bevinden zich nog voornamelijk in de planfase. Gemeenten kunnen
een nuttige, stimulerende rol spelen bij de aanleg en ontwikkeling van breedband,
bijvoorbeeld door de bundeling van de vraag, de ordening van initiatieven
in de wijken en het realiseren van netwerkverbindingen voor publieke diensten.
Vanwege de stimulerende rol die gemeenten kunnen spelen, is ook de subsidieregeling
breedbandproeven door mijn ministerie tot stand gebracht. Acht gemeenten hebben
aan de hand van hun plannen subsidie toegewezen gekregen, waarbij ik opmerk
dat deze subsidiegelden slechts gebruikt mogen worden voor planvorming en
niet voor financiering van infrastructuur. Indien de markt niet tot betaalbare
aansluiting kan komen, kan financiële betrokkenheid van gemeenten nuttig
zijn. Indien gemeenten financieel participeren in de aanleg van netwerken,
doet zich mogelijk de vraag voor of er sprake is van marktverstoring. In een
dergelijk geval gelden de Europese regels inzake staatssteun. Van belang is
dat steeds wordt gekozen voor open, transparante en non-discriminatoire procedures
(aanbesteding) waardoor alle geïnteresseerde marktpartijen gelijke kansen
krijgen (bij aanleg, beheer en onderhoud).De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of het niet mogelijk
was in dit wetvoorstel tevens te anticiperen op de problemen die in de praktijk
van het uitoefenen van graafrechten worden geconstateerd en op welke termijn
nadere voorstellen terzake kunnen worden verwacht. De nieuwe Europese richtlijnen
nopen op zichzelf niet tot een inhoudelijke aanpassing van hoofdstuk 5 van
de wet (dat hoofdstuk bevat de regels met betrekking tot de gedoogplicht voor
aanleg, instandhouding en opruiming van kabels). Dat neemt niet weg dat er
toch aanleiding is om dat hoofdstuk nader te bekijken. Dit is ingegeven door
de signalen van verschillende partijen met betrekking tot de problemen die
zij ondervinden bij de aanleg, het instandhouden en/of opruimen van openbare
telecommunicatie- en omroepinfrastructuur. Hiertoe is inmiddels een traject
gestart waarin nieuw beleid wordt ontwikkeld. Dit zal naar verwachting gaan
leiden tot herziene wetgeving. Om te voorkomen dat de implementatie van Europese
regelgeving onnodig vertraagd wordt, heb ik er voor gekozen om de herziening
van hoofdstuk 5 in een apart wetstraject ter hand te nemen. Ik streef er naar
nog dit jaar met een wetsvoorstel te komen.4. Verplichtingen voor aanbieders met aanmerkelijke marktmachtMet betrekking tot de in de Kaderrichtlijn voorgeschreven consultatieprocedures
wilden de leden van de CDA-fractie graag weten waarom in het voorliggende
wetsvoorstel niet is voorzien in een consultatie- en transparantieprocedure.
Naar mijn mening is in het wetsvoorstel wel voorzien in de in de Kaderrichtlijn
(artikelen 6 en 7) voorgeschreven consultatieprocedures. Artikel 6 van de
Kaderrichtlijn schrijft voor dat besluiten die in overeenstemming met de richtlijnen
worden genomen en die aanzienlijke gevolgen hebben voor de relevante markt
in ontwerp aan belanghebbenden moeten worden voorgelegd, alvorens het voorgenomen
besluit kan worden vastgesteld. Dat artikel is geïmplementeerd in het
in artikel I, onderdeel Y, voorgestelde artikel 6b.1 van de wet. Artikel 7
van eerdergenoemde richtlijn bepaalt dat de daar bedoelde besluiten in ontwerp
aan de Europese Commissie en de nri's in de andere lidstaten van de Europese
Unie moeten worden voorgelegd indien die (ontwerp)besluiten van invloed zijn
op de handel tussen de lidstaten van de Europese Unie. De Commissie
van de Europese Gemeenschappen kan ten aanzien van een aantal van de hiervoor
bedoelde besluiten verzoeken om het ontwerp besluit niet vast te stellen indien
zij van mening is dat het ontwerp een belemmering vormt voor de interne markt
of indien zij ernstige twijfels heeft over de verenigbaarheid van het ontwerp
met het Gemeenschapsrecht. Deze Europese consultatieprocedure is voorgeschreven
in het in artikel I, onderdeel Y, voorgestelde artikel 6b.2 van de wet.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering van mening is dat
het Europese mededingingsrecht het college voldoende mogelijkheden biedt om
(deel)markten te definiëren en vervolgens die markten nader te analyseren.
Aan de hand van een analyse van de markt wordt het speelveld van de concurrentie
afgebakend, waarbij wordt vastgesteld welke ondernemingen daadwerkelijk met
elkaar concurreren. In het huidige regime worden de markten in de wet gedefinieerd
en kan het college zelf geen (deel)markten onderscheiden. Doordat het college
nu zelf markten kan afbakenen kan veel beter recht worden gedaan aan de feitelijke
omstandigheden op de markt. De Europese Commissie heeft in een aanbeveling
enkele belangrijke markten benoemd die in ieder geval onderzocht zal moeten
worden. Daarnaast heeft de Europese Commissie ook nog richtsnoeren opgesteld
waarin uitvoerig wordt beschreven hoe markten moeten worden afgebakend. De
Europese Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten hebben al veel
ervaring opgedaan met de toepassing van het begrip relevante markt. Door goede
samenwerking met de NMa en andere toezichthouders zal het afbakenen van markten
voor het college naar verwachting dan ook geen onoverkomelijke problemen opleveren.De leden van de fractie van de PvdA wezen op het belang dat het college
zijn marktanalyse en mogelijke verplichtingen goed motiveert en onderbouwt
en vroegen zich af hoe de regering hier tegenaan kijkt. Ook vroegen de leden
van de fractie van de PvdA in te gaan op de regels die de Europese richtlijnen
op dit punt stellen. Net als de leden van de fractie van de PvdA ben ik van
oordeel dat het college het motiveringsbeginsel in acht moet nemen. De verplichting
hiertoe is overigens al geregeld. Elk besluit van een bestuursorgaan moet
namelijk op grond van artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht berusten
op een deugdelijke motivering. Aangezien het college een bestuursorgaan is,
geldt deze verplichting ook voor het college als het, bijvoorbeeld, uitvoering
geeft aan het in hoofdstuk 6a van het wetsvoorstel neergelegde aanmerkelijke
marktmacht-regime. Voor wat betreft het opleggen van verplichtingen aan ondernemingen
die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht, is daarbij van belang dat
uit het marktonderzoek moet blijken welke problemen zich voordoen of kunnen
voordoen op de desbetreffende markt. Artikel 6a.2, derde lid, vereist vervolgens
dat de op te leggen verplichtingen gebaseerd zijn op het geconstateerde probleem.
Ook vereist laatstgenoemd lid dat de op te leggen verplichtingen in het licht
van de doelstellingen van artikel 1.3 proportioneel en gerechtvaardigd zijn.
Voor wat betreft de verhouding met de nieuwe richtlijnen wijs ik er op dat
artikel 6a.2, derde lid, strekt tot implementatie van artikel 8, vierde lid,
van de Toegangsrichtlijn en artikel 17, tweede lid, eerste volzin, van de
Universeledienstrichtlijn. Voorts is van belang dat de punten 117 tot en met
121 van de Richtsnoeren van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van
11 juni 2002 voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke
marktmacht in het bestek van het Gemeenschappelijk regelgevingskader voor
elektronische communicatienetwerken en -diensten (PbEG C 165) gewijd zijn
aan de toepassing van het evenredigheids- en motiveringsbeginsel. Het college
moet op grond van artikel 6a.1, zevende lid, rekening houden
met deze richtsnoeren wanneer hij uitvoering geeft aan het voorgestelde hoofdstuk
6a.De leden van de SP-fractie vroegen of de minister voor iets meer duidelijkheid
kan zorgen over de wijze van marktafbakening en de gevolgen voor de toegang
tot netwerken (voorbeeld internettoegang) en of de minister bereid is om zorg
te dragen voor een marktafbakening die er voor zorgt dat er ook concurrentie
op infrastructuren mogelijk wordt. Relevante markten moeten worden afgebakend
overeenkomstig de beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht.
In de richtsnoeren van de Europese Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling
van aanmerkelijke marktmacht wordt uitgebreid beschreven hoe markten afgebakend
moeten worden. Het college zal de relevante markten afbakenen. Ik zal zelf
dus geen markten afbakenen. Het reguleringsregime zoals dat gaat gelden heeft
als algemeen uitgangspunt dat, indien de concurrentie tussen aanbieders van
infrastructuren onvoldoende is, er concurrentie op infrastructuren kan worden
bewerkstelligd, bijvoorbeeld door middel van het opleggen van toegangsverplichtingen.
Dat geldt dus ook voor internettoegang.De leden van de Socialistische Partij merkten op dat de positie van KPN
als beheerder van het aansluitnetwerk er toe heeft geleid dat internet voor
een vast bedrag per maand in dunner bevolkte delen van Nederland niet van
de grond komt, omdat KPN dat niet lucratief genoeg vindt. Zij vroegen of de
minister bereid is de markten zo af te bakenen dat KPN verplicht kan worden
om ISP's overal in Nederland bitstroomtoegang te verschaffen? Bepaling van
relevante markten geschiedt door het college, overeenkomstig de beginselen
van het algemene Europese mededingingsrecht. Daarbij moet het college bovendien
rekening houden met de aanbeveling van de Europese Commissie inzake relevante
markten. Voor de Minister van Economische Zaken is hier geen rol weggelegd.
Overigens merk ik nog op dat uit het vaststellen van markten op zichzelf geen
verplichtingen voor marktpartijen voortvloeien. Daartoe zal eerst de procedure
gevolgd moeten worden die in het voorgestelde hoofdstuk 6a is beschreven.De leden van de LPF-fractie vroegen of OPTA met betrekking tot beslissingen
en uitspraken gebonden is aan termijnen. In mijn antwoord ga ik ervan uit
dat de LPF vraagt naar de van toepassing zijnde termijnen voor het nemen van
besluiten waarbij verplichtingen aan ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht
worden opgelegd, in stand gehouden of ingetrokken. Voor die besluiten is het
niet goed mogelijk eenduidige termijnen te bepalen. Een dergelijk besluit
is immers afhankelijk van de marktdefinitie, de marktanalyse en de (eventuele)
nationale dan wel Europese consultatie. Wel is in hoofdstuk 6a bepaalt dat
de marktdefinitie, de marktanalyse en het nemen van een besluit inzake het
opleggen, instandhouden of intrekken van verplichtingen die zijn opgelegd
aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht zo spoedig
mogelijk gebeurt. Aangezien het om een dynamische sector gaat, is in artikel
6a.4 (artikel I, onderdeel X) bepaald dat in ieder geval uiterlijk drie jaar
nadat een besluit van het college waarbij verplichtingen zijn opgelegd, in
stand zijn gehouden of in werking zijn getreden, het college moet beslissen
of dat besluit nog gerechtvaardigd is. Met betrekking tot besluiten die het
college neemt inzake geschillen wordt in artikel 12.5, eerste lid, van de
Wet geregeld dat die besluiten binnen zeventien weken genomen moeten worden
na ontvangst van een verzoek een geschil te beslechten. Die termijn kan in
uitzonderlijke gevallen worden verlengd met maximaal acht weken. Indien een
aan het college voorgelegd geschil tevens onder de bevoegdheid valt van de
nri in een andere lidstaat, dan moet binnen vierentwintig weken een besluit
inzake dat geschil zijn genomen. Deze termijn houdt verband met
de afstemming die tussen het college en de andere nri is vereist.Ten aanzien
van beslissingen op bezwaar, zijn de termijnen van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing.4.3 Aanmerkelijke marktmachtDe leden van de PvdA-fractie merkten op dat door de toelichting bij het
begrip aanmerkelijke marktmacht de ogenschijnlijke verruiming van de definitie
te niet lijkt te worden gedaan doordat in de memorie van toelichting is aangegeven
dat er in het mededingingsrecht in het algemeen van wordt uitgegaan dat van
een economische machtspositie sprake kán zijn als een bedrijf een marktaandeel
bezit van meer dan 40% en dat daar (vaak) sprake van zal zijn als het marktaandeel
groter is dan 50%. Zij vroegen of naar de mening van regering vaker of juist
minder vaak een aanmerkelijke marktmacht zal worden geconstateerd en of er
sprake is van verruiming van de mogelijkheden van de toezichthouder of een
inkrimping. In de memorie van toelichting is aangegeven dat bij het bepalen
van aanmerkelijke marktmacht met meer factoren rekening moet worden gehouden
dan alleen marktaandeel. De percentages zijn slechts genoemd om een beeld
te geven van het verschil tussen het oude en het nieuwe begrip aanmerkelijke
marktmacht en moeten zeker niet worden gelezen als een definitie van het begrip
aanmerkelijke marktmacht. De richtsnoeren van de Europese Commissie gaan uitgebreid
in op het begrip aanmerkelijke marktmacht. Of in het nieuwe systeem minder
vaak of juist vaker sprake zal zijn van aanmerkelijke marktmacht is moeilijk
in te schatten. Het nieuwe regime kent op dit punt immers twee simultane,
tegengestelde bewegingen. De wijziging van de definitie van aanmerkelijke
marktmacht leidt op zichzelf genomen tot een versoepeling. De invoering van
het begrip relevante markt zal naar verwachting juist leiden tot een strenger
regime, omdat markten naar verwachting nauwer afgebakend zullen worden dan
nu het geval is. Het nieuwe regime zal daarom soms soepeler en soms strenger
uitwerken. In ieder geval biedt het nieuwe regime het college voldoende mogelijkheden
om op te treden als dat nodig is.De leden van de SP-fractie vroegen of ik het met hen eens ben dat het
begrip aanmerkelijke marktmacht zoveel mogelijk vanuit het perspectief van
de consument dient te worden geïnterpreteerd en zo ja, of ik bereid ben
dit consumentenperspectief expliciet in de wet op te nemen. Ik ben het daar
mee eens. Bij de afbakening van markten is het perspectief van de afnemer
leidend. De vraag die in dat verband in feite steeds moet worden beantwoord
is welke alternatieven een afnemer reëel gezien ter beschikking heeft
staan als hij een product of dienst wil afnemen. In feite worden dus de keuzemogelijkheden
vanuit het perspectief van de afnemers geïnventariseerd. Daarna wordt
vastgesteld of een van de betrokken aanbieders aanmerkelijke marktmacht heeft.
Daarmee wordt in feite de vraag beantwoord of afnemers voldoende keuzemogelijkheden
hebben, zodat geen van de betrokken aanbieders misbruik kan maken van zijn
marktmacht. Het consumentenperspectief zit dus volledig besloten in het nieuwe
analysekader zoals dat in het wetsvoorstel is opgenomen. Ook in de algemene
doelstellingen (artikel 1.3) en in de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat het belang van de burger/consument voorop staat. In het voorliggende wetsvoorstel
wordt daar dan ook uitwerking aan gegeven.De leden van de fractie van D66 merkten op dat artikel 14, derde lid,
van de Kaderrichtlijn, dat betrekking heeft op de hefboomwerking van aanmerkelijke
marktmacht, niet is geïmplementeerd en vroegen zich voorts af waarom
artikel 6a.1, vijfde lid, onderdeel b, niet verwijst naar artikel 6a.11. Artikel 14, derde lid, van de Kaderrichtlijn bepaalt dat als een onderneming
op een (relevante) markt beschikt over een aanmerkelijke marktmacht zij ook
op een andere nauw verwante markt kan beschikken over een aanmerkelijke marktmacht,
indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het doel van dit lid is een marktsituatie
te ondervangen die te vergelijken valt met die welke aanleiding gaf tot het
Tetra Pak II-arrest (C-333/94). In die zaak heeft het Hof van Justitie geoordeeld
dat een onderneming die een machtspositie als bedoeld in artikel 86 (thans
82) van het EG-verdrag had op één markt, en een leidende positie
op een andere, doch nauw verwante markt, in een positie verkeerde die kon
worden gelijkgesteld met een machtspositie op deze markten gezamenlijk. Zoals
reeds in de toelichting op artikel 1.1, onderdeel s, is uiteengezet, beoogt
de definitie van aanmerkelijke marktmacht een definitie te zijn die gelijkwaardig
aan het begrip machtspositie als gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof
van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen
is. Deze keuze van de Europese wetgever heeft, zoals de Europese Commissie
terecht uiteenzet in haar richtsnoeren, tot gevolg dat nri's bij de toepassing
van het aanmerkelijke marktmacht-regime ervoor moeten zorgen dat hun besluiten
in overeenstemming zijn met de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie
en het Gerecht van eerste aanleg wat betreft machtsposities. Eén van
de relevante arresten waarin wordt aangegeven wanneer er sprake kan zijn van
een machtspositie is het eerder genoemde Tetra Pak II-arrest. Door de definitie
van aanmerkelijke marktmacht, welke gelijkwaardig is aan het begrip machtspositie,
te implementeren in artikel 1.1, onderdeel s, is dan ook een marktsituatie
als bedoeld in het Tetra Pak II-arrest en artikel 14, derde lid, van de Kaderrichtlijn
ondervangen. Het is naar mijn oordeel dan ook niet nodig om artikel 14, derde
lid, van de Kaderrichtlijn, waarin een voorbeeld wordt gegeven wanneer er
sprake kan zijn van een aanmerkelijke marktmacht, apart te implementeren.
Voorts zij nog gewezen op paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting.
In deze paragraaf wordt een aantal voorbeelden genoemd van wanneer er sprake
kan zijn van een aanmerkelijke marktmacht. Onder andere wordt daarbij ingegaan
op de situatie dat een onderneming een aanmerkelijke marktmacht kan hebben
op een bepaalde markt als gevolg van een aanmerkelijke marktmacht op een andere
nauw verbonden markt. In artikel 6a.1, vijfde lid, is bepaald waar het marktonderzoek
in ieder geval op gericht moet zijn. Het gaat hierbij onder meer om de vraag
welke verplichtingen als bedoeld in de artikelen 6a.6 tot en met 6a.10 passend
zijn voor ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht.
De verplichtingen, bedoeld in de artikelen 6a.6 tot en met 6a.10 kunnen krachtens
artikel 6a.2, eerste lid, worden opgelegd. Artikel 6a.11 biedt de grondslag
om met toegang verband houdende verplichtingen bij ministeriële regeling
aan te wijzen die niet zijn opgenomen in hoofdstuk 6a. Deze (eventueel) bij
ministeriële regeling aan te wijzen verplichtingen kunnen door het college
op grond van artikel 6a.11, eerste lid, indien er sprake is van een uitzonderlijke
omstandigheid, aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht
worden opgelegd. Nu bij ministeriële regeling aangewezen verplichtingen
niet kunnen worden opgelegd krachtens artikel 6a.2, eerste lid, maar krachtens
artikel 6a.11, eerste lid, is een verwijzing in artikel 6a.1, vijfde lid,
onderdeel b, naar artikel 6a.11 niet nodig.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of de keuze voor een
meer functioneel criterium in plaats van een getalsmatig criterium voor het
bepalen van aanmerkelijke marktmacht in het nadeel is van nieuwe bedrijven
op de markt. Naar mijn inschatting zal het nieuwe reguleringsregime gunstig
uitwerken voor nieuwe bedrijven. Niet alleen het criterium voor aanmerkelijke
marktmacht zal worden gewijzigd, maar tegelijkertijd zullen markten straks
worden afgebakend overeenkomstig de beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht.
De wijziging van de definitie van aanmerkelijke marktmacht leidt
op zichzelf genomen tot een versoepeling. De invoering van het begrip relevante
markt zal naar verwachting juist leiden tot een strenger regime, omdat markten
naar verwachting nauwer afgebakend zullen worden. Het nieuwe regime zal daarom
soms soepeler en soms strenger uitwerken. In ieder geval biedt het nieuwe
regime het college voldoende mogelijkheden om op te treden als dat nodig is.
Indien er sprake is van onvoldoende concurrentie tussen aanbieders van infrastructuren
kan het college aanbieders met aanmerkelijke marktmacht er toe verplichten
om nieuwkomers onder redelijke voorwaarden op zijn infrastructuur toe te laten.4.4 Het opleggen van verplichtingenDe leden van de CDA-fractie merkten op dat in de dynamische markt van
de telecommunicatie situaties heel snel veranderen. Zij vroegen zich af waarom
toch wordt vastgehouden aan een maximale termijn van 3 jaar voor de evaluatie
van marktanalyses en verplichtingen. Het college moet inderdaad binnen een
periode van 3 jaar nadat een besluit in werking is getreden, formeel besluiten
de opgelegde verplichtingen in stand te houden of in te trekken. Voor de maximale
termijn van 3 jaar is gekozen omdat ik verwacht dat een belangrijk aantal
besluiten voor een dergelijke periode van kracht zullen zijn. Het gaat echter
om een maximale periode. Als daar aanleiding voor is kan het college de in
het besluit vervatte verplichtingen ook eerder evalueren. Indien de betrokken
marktpartij of een andere partij gemotiveerd aangeeft dat de omstandigheden
dusdanig gewijzigd zijn dat de betrokkene onderneming niet langer beschikt
over aanmerkelijke marktmacht of een of meer verplichtingen niet langer passend
zijn, zal dat voor het college aanleiding kunnen zijn om eerder te starten
met een evaluatie van de opgelegde verplichtingen.De leden van de fractie van de PvdA vroegen zich af waarom er sprake moet
zijn van een niet-concurrerende markt én aanmerkelijke marktmacht voordat
het college verplichtingen kan opleggen aan marktpartijen. Voorts vroegen
de leden van de fractie van de PvdA zich af hoe de rechter de proportionaliteit
van een maatregel moet toetsen, zoals artikel 6a.2, derde lid, vereist. Zij
wezen daarbij op de goede balans die naar hun mening gevonden moet worden
bij dat rechterlijk oordeel. Ook vroegen de leden zich af hoe het college
beginnende markten in zijn analyse moet betrekken. In de artikelen 15 en 16
van de Kaderrichtlijn is bepaald dat de nri een aantal stappen moet doorlopen
voordat verplichtingen kunnen worden opgelegd aan ondernemingen die beschikken
over een aanmerkelijke marktmacht. Het gaat hierbij om de volgende stappen:
het bepalen en onderzoeken van relevante markten, het vaststellen of een relevante
markt al dan niet daadwerkelijk concurrerend is, en, zo neen, het vaststellen
welke ondernemingen beschikken over een aanmerkelijke marktmacht. Een nauwkeurige
omzetting van de Kaderrichtlijn vereist dan ook dat bovengenoemde vier stappen
in nationaal recht worden omgezet. Overigens brengt de stap van (niet) daadwerkelijke
concurrentie geen noemenswaardige uitvoeringslast voor het college met zich
mee. De reden hiervoor is dat als het college heeft aangetoond dat er op een
markt een onderneming actief is die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht,
zij ook heeft aangetoond dat de markt niet daadwerkelijk concurrerend is.
Dit is overigens niet geregeld in de Kaderrichtlijn, maar neergelegd in de
richtsnoeren van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, die ik op dit
punt onderschrijf. Voor wat betreft het vereiste van proportionaliteit, bedoeld
in artikel 6a.2, derde lid, wijs ik erop dat dit vereiste strekt tot implementatie
van artikel 8, vierde lid, van de Toegangsrichtlijn en artikel 17, tweede
lid, eerste volzin, van de Universeledienstrichtlijn. Het proportionaliteitsbeginsel,
ook wel aangeduid als evenredigheidsbeginsel, zal dan ook primair bezien moetenworden vanuit de rol die het vervult in het communautaire recht. Voorts
wijs ik naar de punten 117 tot en met 121 van de richtsnoeren van de Commissie
van de Europese Gemeenschappen waarin uitvoerig wordt ingegaan op de wijze
waarop de nri's met het evenredigheidsbeginsel moeten omgaan. Het college
moet op grond van artikel 6a.1, zevende lid, rekening houden met deze richtsnoeren.
Daarnaast is niet onbelangrijk dat het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4,
tweede lid, van de Algemene wetbestuursrecht is verankerd, zodat de rechter
niet onbekend is met dit rechtsbeginsel. Tot slot vroegen de leden van de
fractie van de PvdA zich af hoe het college met beginnende markten moet omgaan.
Het college moet op grond van artikel 6a.1, eerste lid, de markten bepalen
die in de aanbeveling van de Commissie van de Europese Gemeenschappen staan,
tenzij deze markten in Nederland niet kunnen worden bepaald. Markten die niet
in de aanbeveling staan, kan het college bepalen indien hier naar zijn oordeel
aanleiding toe is. Beginnende markten die niet in de aanbeveling staan hoeven
derhalve niet door het college te worden bepaald. In overweging 15 van de
aanbeveling van de Commissie van de Europese Gemeenschappen betreffende relevante
product- en dienstenmarkten is aangegeven dat beginnende markten in beginsel
niet moeten worden onderworpen aan ex ante regelgeving. Deze opvatting, die
door mij gedeeld wordt, brengt met zich mee dat de Commissie waarschijnlijk
geen beginnende markten in (toekomstige) aanbevelingen zal opnemen. Indien
toch een beginnende markt wordt onderzocht, zal op het college een extra zware
bewijslast rusten om aan te tonen dat (bepaalde) verplichtingen passend zijn.
Met name zal hieraan voldaan zijn indien uit een prospectieve analyse blijkt
de onderneming die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht een langdurige
machtsposities dreigt te verwerven. Voorts wijs ik erop dat het mogelijk kan
zijn dat een onderneming beschikt over een aanmerkelijke marktmacht op een
beginnende markt als gevolg van het feit dat zij een aanmerkelijke marktmacht
heeft op een andere nauw verwante niet beginnende markt. Deze situatie wordt
aangeduid als de hefboomwerking van marktmacht en zal meestal worden aangetroffen
in verticaal geïntegreerde markten. Dit is in de telecomsector veelal
het geval wanneer een onderneming op zowel de infrastructuurmarkt als de«downstream»
(beginnende) dienstenmarkt beschikt over een aanmerkelijke marktmacht. Door
bijvoorbeeld de ondernemingen die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht
toegangsverplichtingen op te leggen kunnen in de regel spill-over-effecten
op de (beginnende)«downstream» markt worden voorkomen, zodat op
deze wijze daadwerkelijke concurrentie op de (beginnende) «downstream»
markt kan worden bereikt.De leden van de PvdA-fractie merkten op dat kabelaanbieders door hun machtspositie
zich vaak een slechte service kunnen permitteren, omdat de klant niet kan
overstappen naar een concurrent. De klant wordt daarmee de dupe van de imperfecte
markt. Zij vroegen welke mogelijkheden de regering ziet om een dergelijk misbruik
van een economische machtspositie te bestraffen of te corrigeren. Zij vroegen
voorts of de regering meent dat de instrumenten voor de toezichthouder hiervoor
afdoende zijn, en zo nee, of de regering bereid is aanvullende maatregelen
te nemen. De positie van consumenten kan allereerst worden versterkt door
de dienstenconcurrentie te bevorderen. Consumenten krijgen dan meer keuzemogelijkheden,
waardoor aanbieders zich geen slechte dienstverlening kunnen permitteren.
Klanten kunnen dan immers overstappen naar een concurrent. De maatregelen
die op grond van de Toegangsrichtlijn kunnen worden genomen kunnen tot meer
dienstenconcurrentie leiden. Te denken valt aan verplichtingen voor partijen
met aanmerkelijke marktmacht om concurrerende dienstenaanbieders toegang tot
hun infrastructuur te verlenen. Bieden deze maatregelen onvoldoende soelaas,
dan kan regulering van eindgebruikersdiensten van aanbieders met een aanmerkelijke
marktmacht aan de orde zijn. Het gaat daarbij om verplichtingen op eindgebruikersniveau,
genoemd in de artikelen 6a.12 t/m 6a.15. Daartoe behoort ook de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur verplichtingen in het leven te roepen,
die door het college kunnen worden opgelegd. De hier geschetste systematiek
geldt ook voor kabelexploitanten, omdat kabelinfrastructuur onder de nieuwe
regels gaat vallen. Ten slotte kan de positie van de consument ook anderszins
worden versterkt. Daarbij kan gedacht worden aan de verplichting voor bepaalde
aanbieders om zich bij een geschillencommissie aan te sluiten, waar de consumenten
met hun klachten terecht kunnen.De leden van fractie van de SP-fractie merkten op dat als een toegangsverplichting
is opgelegd, ook veilig gesteld zou moeten worden dat die toegang tegen een
kostengeoriënteerde prijs wordt geboden. Zij meenden dat het wetsvoorstel
hierover niet voldoende duidelijk is. Zij gaven aan dat termen als «kosten
die redelijkerwijs gemaakt worden», «redelijk rendement»,
pas in de uitvoering van de wet en bij de rechter duidelijk gedefinieerd zullen
worden. Zij spraken hun voorkeur uit dat – ten einde ellenlange processen
te voorkomen – ook de berekeningsmethodiek in de wet zou worden opgenomen.
Zij vroegen of de minister deze opvatting deelt, en zo ja, aan welke berekeningsmethodiek
daarbij wordt gedacht. Het beantwoorden van de vraag in hoeverre de verplichting
tot kostenoriëntatie moet gelden als één van de toegangsverplichtingen
is voorbehouden aan het college. Het college zal, gelet op de marktomstandigheden,
moeten bepalen of de verplichting tot kostenoriëntatie noodzakelijk en
proportioneel is. Dat staat dus niet bij voorbaat vast. Als het college een
verplichting tot kostenoriëntatie oplegt, dan kan dat op diverse manieren
worden uitgewerkt. Ik verwijs naar § 4.5 van het algemene deel van
de memorie van toelichting (blz. 26 e.v.) waar verschillende mogelijke benaderingen
van kostenoriëntatie zijn geschetst. Het college zal moeten beoordelen
welke uitwerking in de gegeven omstandigheden passend is. Dat geldt ook als
in voorkomende gevallen moet worden beoordeeld wat een redelijk rendement
is. De mate waarin investeringen risicodragend zijn, speelt daarbij bijvoorbeeld
een rol. Het opnemen van een bepaalde berekeningsmethodiek in de wet, past
niet bij de nieuwe Europese systematiek en de suggestie van de leden van de
SP-fractie kan ik dan ook niet volgen.De leden van de SP-fractie vonden de bepaling in het wetsvoorstel dat
verplichtingen voor partijen met een aanmerkelijke marktmacht gebaseerd moeten
zijn op de aard van het geconstateerde probleem erg onduidelijk. Zij vonden
het nodig dat duidelijkheid wordt verschaft over de vraag welke overtredingen
van de Wet tot het opleggen van welke verplichtingen zullen leiden. Anders
zullen bedrijven met aanmerkelijke marktmacht beslissingen van het college
altijd bij de rechter aanvechten, omdat passendheid, zoals hier geformuleerd,
altijd kan worden aangevochten. Zij vroegen of de minister bereid is om duidelijk
te maken wat de samenhang tussen overtredingen en de daaruit voortvloeiende
verplichtingen is. Op grond van het voorgestelde hoofdstuk 6a kan het college
ondernemingen aanwijzen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht en
deze ondernemingen passende verplichtingen opleggen. Daarvoor is niet vereist
dat de desbetreffende onderneming een of meer voorschriften uit de Wet heeft
overtreden. Ook is niet vereist dat de onderneming misbruik heeft gemaakt
van zijn positie op de markt. Wel is vereist dat de desbetreffende onderneming
beschikt over een aanmerkelijke marktmacht (economische machtspositie) en
dat de op te leggen verplichtingen passend zijn gelet op het op de relevante
markt geconstateerde probleem. Voor wat betreft het vereiste van passendheid
verwijs ik naar de antwoorden op de vragen van de leden van de fractie van
de PvdA met betrekking tot het proportionaliteits- en motiveringsbeginsel. 4.5 Toegang en daarmee samenhangende verplichtingenDe leden van de D66-fractie wezen op de wijze waarop in hoofdstuk 6a invulling
is gegeven aan de bevoegheden van het college. Volgens de leden wijkt die
invulling op onderdelen af van de richtlijnen, in het bijzonder de Toegangsrichtlijn.
Door voor bepaalde bevoegdheden het college afhankelijk te maken van politieke
aansturing en vanwege de uitgebreide beschouwingen in de memorie van toelichting,
wordt de onafhankelijkheid en flexibiliteit van het college belemmerd. Ik
deel de mening van de D66-fractie niet. Naar mijn opvatting bevat hoofdstuk
6a geen (ongeoorloofde) afwijkingen van de richtlijnen. Dit geldt ook ten
aanzien van de bevoegdheden die in hoofdstuk 6a aan het college zijn gegeven.
Aan alle bepalingen in de Toegangsrichtlijn die betrekking hebben op verplichtingen
die een nri kan opleggen aan AMM-partijen is volledig uitvoering gegeven in
hoofdstuk 6a. Het college heeft daarbij de ruimte om de verplichtingen toe
te spitsen op de concrete omstandigheden van het geval. Ik zie daarom niet
in dat hoofdstuk 6a de flexibiliteit van het college in gevaar zou brengen.
Integendeel, het college krijgt juist meer beoordelings- en beleidsvrijheid
dan onder het huidige hoofdstuk 6 het geval is. In de memorie van toelichting
zijn de diverse maatregelen in algemene zin beschreven en de doelstellingen
daarvan. Voorts is aangegeven dat instrumenten als transparantie en prijsbeheersing
complex zijn en vele verschijningsvormen kennen. Dat is gebeurd om duidelijk
te maken dat het college een grote vrijheid heeft om, toegesneden op de concrete
situatie, passend invulling te geven aan de diverse maatregelen. Het is dus
niet zo dat er aan het gebruik van de instrumenten door het college extra
voorwaarden worden gesteld in de memorie van toelichting. Dat doet ook recht
aan een algemeen beginsel van regelgeving dat de toelichting niet mag worden
aangewend om nader normerend op te treden. In algemene zin merk ik voorts
op dat niet alle taken die in de richtlijnen aan nri's zijn toebedeeld bij
het college zijn terechtgekomen. Het komt er op neer dat nri-taken die het
nemen van besluiten in individuele, concrete gevallen betreffen tot het takenpakket
van het college behoren. De wetgever kan daarbij kaders stellen, uiteraard
voor zover de richtlijnen dit toelaten. Nri-taken die betrekking hebben op
het stellen van algemeen verbindende voorschriften komen toe aan de lagere
wetgever. Dit gemaakte onderscheid is volledig in lijn met de geldende staatsrechtelijke
beginselen met betrekking tot inrichting en bevoegdheidtoedeling van zelfstandige
bestuursorganen. Met betrekking tot de onafhankelijkheid wijs ik erop dat
dit wetsvoorstel geen afbreuk doet aan de zelfstandige positie die het college
thans heeft. De minister, noch de regering heeft de mogelijkheid zich in concrete
gevallen te mengen in de bevoegdheidsuitoefening door het college.De leden van de D66-fractie vroegen de regering of zij het goed begrijpen
dat met betrekking tot het verlenen van bevoegdheden aan OPTA om verplichtingen
op te leggen aan ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht de minister de
algemeen verbindende bevoegdheden naar zich toe trekt, terwijl de richtlijnen
deze bevoegdheden aan de nationale toezichthouder toedeelt. Dit kan niet de
bedoeling zijn, zo menen deze leden. In de richtlijnen worden aan nri's vele
van taken opgedragen en bevoegdheden toegekend. In mijn antwoord op vragen
van de leden van de CDA-fractie en van de VVD-fractie heb ik aangegeven dat
de nri niet altijd het college is, maar dat ook de (lagere) wetgever dat kan
zijn. Tevens heb ik uiteengezet dat in het Nederlandse rechtssysteem er geen
plaats is voor een «regulator» met de bevoegdheid om algemeen
verbindende voorschriften te geven. Voor een nadere beschouwing hieromtrent
verwijs ik de leden van de D66-fractie kortheidshalve naar het antwoord op
bedoelde vragen. Voor zover er sprake zou zijn in de richtlijnen van het toekennen
van regelgevende bevoegdheden aan het college als nri kunnen die bevoegdheden binnen het Nederlandse rechtssysteem, waarbinnen het college de hoedanigheid
van een zelfstandig bestuursorgaan heeft, vanuit het oogpunt van het ontbreken
van democratische controle dus niet aan het college worden toegekend. Het
college is een toezichthouder die wettelijk geregelde bevoegdheden krijgt
om in bepaalde gevallen verplichtingen te kunnen op leggen aan bepaalde marktpartijen.
Die bevoegdheden kunnen niet zover gaan dat het college zelf zou kunnen bepalen
dat ook andere dan de in de wetgeving genoemde verplichtingen aan marktpartijen
kunnen worden opgelegd. Dit zou neerkomen op de bevoegdheid om algemeen verbindende
voorschriften te geven waarop geen enkele democratische controle mogelijk
is. Zoals ik reeds eerder heb uiteengezet, past dat niet binnen het huidige
Nederlandse rechtssysteem.De leden van de D66-fractie vroegen waarom in artikel 6a.6 en ook meer
in het algemeen de discretionaire bevoegdheden van de OPTA ten opzichte van
de richtlijnen zijn ingeperkt. In artikel 6a.6 wordt artikel 12 van de Toegangsrichtlijn
geïmplementeerd. Het college verkrijgt op grond van artikel 6a.6 de ruime
bevoegdheid om – indien dat gerechtvaardigd is – aan ondernemingen
die op een relevante markt een aanmerkelijke marktmacht hebben de verplichting
op te leggen te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang van andere marktpartijen.
Die (discretionaire) bevoegdheid van het college wordt niet op enigerlei wijze
beperkt. Bij het opleggen van deze verplichting en de handhaving ervan zal
bij de beantwoording van de vraag of de verplichting gerechtvaardigd is ook
rekening moeten worden gehouden met belangen van de partij aan wie de verplichting
wordt opgelegd. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet aan welke
aspecten het college in elk geval aandacht dient te besteden bij de beoordeling
of het opleggen van de verplichting om toegang te verlenen gerechtvaardigd
is. Hierbij is uitgegaan van de bedoeling van de Europese wetgever zoals deze
onder meer blijkt uit de bij de richtlijnen gegeven overwegingen en de rechtspraktijk
van de afgelopen vijf jaren. Deze toelichting kan worden gezien als een handreiking
aan het college bij het invullen van zijn bevoegdheid om verplichtingen op
te leggen met betrekking tot het verlenen van toegang. Tevens geeft het marktpartijen
meer duidelijkheid over de reikwijdte van het begrip toegang en wat dat voor
hen kan betekenen. Ik ben het niet met de opmerking van de leden van de D66-fractie
eens dat als gevolg hiervan de discretionaire bevoegdheid van het college
te zeer zou worden ingeperkt. Het is juist de taak van de wetgever om onvoldoende
duidelijke begrippen zo helder mogelijk te maken en aan de rechtssubjecten
voldoende inzicht te verschaffen over de reikwijdte van de verplichtingen
die kunnen worden opgelegd. Ik merk bovendien op dat uit de memorie van toelichting
blijkt hoe ruim de discretionaire bevoegdheid van het college wel niet is
bij de uitleg en toepassing van belangrijke begrippen als machtspositie, kostenoriëntatie,
non-discriminatie e.d.4.9 Carrier(voor)keuze op vaste openbare telefoonnetwerkenDe leden van de fractie van D66 vroegen zich af waarom een aantal kwaliteitseisen
(bijvoorbeeld transparantie en nummerweergave) ten aanzien van carriervoorkeuze
(CPS) niet is geïmplementeerd. In de ogen van deze leden zouden dergelijke
kwaliteitseisen uit concurrentiebelang ook moeten gelden voor cps aanbieders.
De Universeledienstrichtlijn gaat, anders dan de naam doet vermoeden, ook
over de belangen van eindgebruikers (hoofdstuk IV). Om deze belangen van eindgebruikers
te beschermen worden verplichtingen opgelegd aan alle aanbieders van openbare
elektronische communicatienetwerken of -diensten, hetzij aan aanbieders van
openbare telefoonnetwerken of -diensten. Zoals in de toelichting op artikel
1.1, onderdeel x, is uiteengezet, zijn aanbieders van carrier(voor)keuzediensten
niet langer te beschouwen als aanbieders van openbare telefoondiensten.
Dit betreft geen keuze van de regering, maar dit is een gevolg van het feit
dat artikel 2, onderdeel c, van de Universeledienstrichtlijn vereist dat een
aanbieder van openbare telefoondiensten zowel uitgaande als binnenkomende
gesprekken verzorgt. Een carrier(voor)keuze-aanbieder verzorgt alleen uitgaande
gesprekken. De keuze van de Europese wetgever om aanbieders van carrier(voor)keuzediensten
niet langer te beschouwen als aanbieders van openbare telefoondiensten in
de zin van de Universeledienstrichtlijn heeft tot gevolg dat de verplichtingen
in de Universeledienstrichtlijn die zich richten tot aanbieders van openbare
telefoondiensten niet gelden voor aanbieders van carrier(voor)keuzediensten.
Daarentegen gelden verplichtingen die gelden voor aanbieders van openbare
elektronische communicatiediensten wel voor aanbieders van carriervoorkeuzediensten.
Bij de implementatie van de artikelen uit de Universeledienstrichtlijn is
in het wetsvoorstel dezelfde normadressaat gehanteerd als die van het corresponderende
artikel in de Universeledienstrichtlijn. Dat wil zeggen dat als een bepaalde
verplichting in de richtlijn zich richt tot aanbieders van openbare elektronische
communicatiediensten in het wetsvoorstel ook gesproken wordt over aanbieders
van openbare elektronische communicatiediensten en dat als in de richtlijn
gesproken wordt over aanbieders van openbare telefoondiensten in dit wetsvoorstel
ook wordt gesproken over aanbieders van openbare telefoondiensten. Van een
onjuiste of onvolledige implementatie is naar mijn oordeel dan ook geen sprake.
Voor wat betreft informatieverplichtingen over de kwaliteit van de geleverde
dienst wijs ik erop dat aanbieders van vaste openbare telefoondiensten op
grond van het voorgestelde artikel 7.4, eerste lid, de kwaliteit van de door
hen geleverde diensten moeten meten en bekendmaken. Het derde lid biedt de
grondslag om een dergelijke verplichting bij algemene maatregel van bestuur
op te leggen aan aanbieders van carrier(voor)keuzediensten. Onderzocht zal
worden of het passend is om een dergelijke verplichting ook op te leggen aan
aanbieders van carrier(voor)keuzediensten.5. Onderhandelingen en verplichtingen inzake interoperabiliteit
en interconnectieDe leden van de CDA-fractie gaven aan dat instrumenten nodig zijn om interoperabiliteit
te waarborgen, opdat elektronische communicatiediensten te allen tijde leverbaar
zal zijn. Zij vroegen aan welke instrumenten in dit verband kan worden gedacht.
Interoperabiliteit van diensten is geregeld in de artikelen 6.1 t/m 6.4. De
kern daarvan is – overeenkomstig het Europese systeem- dat de betrokken
partijen daarover onderhandelen als een of beiden dat wensen. Als die onderhandelingen
niet leiden tot een door beide partijen gewenst resultaat, kan het college
interveniëren op verzoek van één van de partijen. In beginsel
is het dus van een of beide partijen afhankelijk of interoperabiliteit tot
stand komt. Zij kunnen – als zij dat beiden wensen – van interoperabiliteit
afzien. In afwijking van dit algemene systeem kunnen bij algemene maatregel
van bestuur diensten worden aangewezen waarvan interoperabiliteit a priori
is verplicht, en waar dus geen afhankelijkheid is van de bereidheid van de
partijen om vrijwillig interoperabiliteit te bewerkstelligen. Voorts kan het
college in specifieke gevallen op eigen initiatief partijen de verplichting
opleggen onderling voor interoperabiliteit te zorgen.De leden van de PvdA-fractie begrepen dat de verplichting tot interconnectie
tussen diensten en netwerken wezenlijk afwijkt van de toegangsverplichting
voor partijen met een aanmerkelijke marktmacht. Zij vroegen of dat betekent
dat marktpartijen met een eigen netwerk die geen aanmerkelijke marktmacht
hebben, zich geen zorgen hoeven te maken dat de interconnectieverplichting
gebruikt kan worden als toegangsverplichting voor diensten. Bij
interoperabiliteit gaat het er om dat twee aanbieders A en B er voor zorgen
dat hun respectievelijke klanten met elkaar kunnen communiceren. Interoperabiliteit
is er dus op gericht dat klanten van A kunnen communiceren met klanten van
B en omgekeerd. Naast communiceren met klanten van B kan interoperabiliteit
er ook op gericht zijn dat diensten van op het netwerk van B aangesloten aanbieders
door de klanten van A kunnen worden bereikt. Zeer wezenlijk is dat een aanbieder
zich alleen op interoperabiliteit kan beroepen in het belang van de klant,
de gebruiker. Een aanbieder kan zich uitsluitend tegenover andere aanbieders
op interoperabiliteit beroepen indien dat als doel heeft om de communicatiemogelijkheden
of bereikbaarheidsmogelijkheden voor zijn eigen gebruikers te verbeteren.
Het gaat er bij interoperabiliteit dus uitdrukkelijk niet om dat A op verzoek
van B zijn netwerk beschikbaar stelt, zodat B zijn diensten kan aanbieden
aan de klanten van A. B handelt dan immers niet in het belang van zijn eigen
gebruikers, maar primair om de exploitatie van zijn dienst uit te breiden.
Is van een laatstbedoelde situatie sprake, dan gaat het om een andere vorm
van toegang dan interoperabiliteit. De situatie waar de leden van de PvdA-fractie
op doelen, valt in de categorie «toegang, anders dan ten behoeve van
interoperabiliteit». En omdat het niet gaat om interoperabiliteit is
A alleen verplicht een toegangsverzoek te honoreren als dat voortvloeit uit
door het college opgelegde toegangsverplichtingen. Dat kan alleen aan de orde
zijn als A is aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Aan partijen
zonder aanmerkelijke marktmacht kunnen toegangsverplichtingen, anders dan
ten behoeve van interoperabiliteit, niet worden opgelegd.De leden van de LPF-fractie vroegen waarom met betrekking tot interconnectie
en interoperabiliteit, wordt afgeweken van de Europese Richtlijnen. Zij wezen
er op dat ook dienstaanbieders kunnen worden aangemerkt als partijen die aanspraak
kunnen maken op interconnectie. Ook dienstenaanbieders hebben op grond van
artikel 4, eerste lid, van de Toegangsrichtlijn het recht om te onderhandelen
over interconnectie. Exploitanten zijn volgens dit artikel immers verplicht
te onderhandelen over interconnectie als zij daarom worden verzocht door «daartoe
gemachtigde ondernemingen». Het begrip onderneming omvat ook dienstenaanbieders,
en is dus niet beperkt tot alleen aanbieders van netwerken. Overigens is interconnectie
een middel om interoperabiliteit, dat wil zeggen eind- tot eindverbindingen
tot stand te brengen. Op grond van artikel 5 van de Toegangsrichtlijn kunnen
aan ondernemingen (dus ook aan dienstenaanbieders) verplichtingen worden opgelegd,
om eind tot eind verbindingen te waarborgen. Als aan een bepaalde onderneming
een interoperabiliteitsplicht kan worden opgelegd, is het ook logisch om deze
onderneming het recht te geven over interoperabiliteit te onderhandelen.De leden van de fractie van de ChristenUnie constateerden dat uit de wettekst
en de toelichting daarop niet precies kan worden afgeleid welke rechten en
plichten met betrekking tot interoperabiliteit zullen gelden. Zij vroegen
of een en ander niet duidelijker zou kunnen worden verankerd. Voorts vroegen
zij of de kring van partijen die op grond van het voorliggende wetsvoorstel
aanspraak kan maken op interconnectie ruimer is dan in de Toegangsrichtlijn
is aangegeven. Ook wilden zij weten of de factoren die een rol spelen bij
de beoordeling van verzoeken tot interconnectie nader zouden kunnen worden
aangeduid. Ten slotte vroegen zij in dit verband wat het kabinet vindt van
de suggestie om artikel 6.1, derde lid, van de huidige wet te handhaven, op
grond waarvan interconnectie niet is verplicht indien er andere, technische
en commercieel haalbare mogelijkheden bestaan. Ik verwijs allereerst naar
de verschillende passages over interoperabiliteit in de memorie van toelichting,
te weten § 5.1 en § 5.2 (blz. 35 e.v.), § 13
(blz 72 e.v.) en de toelichting op de artikelen 6.1 t/m 6.4 (blz.
101 e.v.). Het systeem kan als volgt worden samengevat. In beginsel zijn partijen
vrij om onderling te bepalen of tussen hen al of niet interoperabiliteit tot
stand wordt gebracht. Wel hebben partijen wier medewerking essentieel is om
interoperabiliteit tot stand te brengen, de plicht om desgevraagd over interoperabiliteit
te onderhandelen. Zoals in het eerste lid van artikel 6.1 is aangegeven betreft
het aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken of openbare
elektronische communicatiediensten, die daarbij de toegang tot eindgebruikers
controleren. De toevoeging «controle van toegang tot eindgebruikers»
geeft aan dat de desbetreffende aanbieders een sleutelpositie innemen bij
het tot stand komen van de gewenste interoperabiliteit van diensten. Hun medewerking
is in het algemeen nodig om de gewenste interoperabiliteit van diensten te
realiseren. Evenmin als de Toegangsrichtlijn, kent de voorgestelde wettelijke
regeling interoperabiliteitsrechten toe aan bepaalde partijen. Het gaat in
het bijzonder om een onderhandelingsplicht voor bepaalde partijen, indien
bepaalde andere partijen daarom verzoeken. De verplichting om desgevraagd
te onderhandelen vloeit voort uit artikel 4, eerste lid, van de Toegangsrichtlijn.
Indien een bepaalde partij interoperabiliteit tot stand wil brengen, en daarover
wil onderhandelen met een andere partij, moet die andere partij dus in onderhandeling
treden. Die laatste partij zal dan ook, zoals in de memorie van toelichting
is aangegeven (blz. 104 e.v.), de onderhandelingen te goeder trouw moeten
voeren. Hij moet naar vermogen en binnen de grenzen van het redelijke er naar
streven ook daadwerkelijk een interoperabiliteitsovereenkomst te sluiten.
De onderhandelingsplicht is dus meer dan een formaliteit, die alleen maar
moet worden doorlopen omdat de wet dat nu eenmaal vereist. Dat neemt natuurlijk
niet weg dat er goede redenen kunnen zijn dat uiteindelijk geen overeenkomst
wordt gesloten, omdat partijen het niet eens kunnen worden over de voorwaarden.
Als beide partijen zich er in beginsel bij neer leggen dat er geen overeenkomst
tot stand komt, dan blijft het daarbij. Als een of beide partijen daar echter
geen genoegen mee neemt, dan kan een van de partijen het college verzoeken
de andere partij verplichtingen en voorwaarden op te leggen (artikel 6.2,
eerste lid). Het is dan aan het college om te bepalen of de door een van de
partijen gewenste interoperabiliteit inderdaad tot stand moet komen en, zo
ja, onder welke voorwaaarden. Aspecten daarbij zijn onder andere wat de (technische)
mogelijkheden zijn om de gewenste interoperabiliteit tot stand te brengen,
de investeringen die daar eventueel mee zijn gemoeid, de inspanningen die
een partij zich daarvoor moet getroosten, de mogelijke alternatieven die voorhanden
zijn. Uiteraard zal het college daarbij de argumenten van zowel de verzoekende
als de weigerende partij moeten betrekken. Het is niet mogelijk om voor die
situatie een uitputtende opsomming van relevante factoren te geven: het college
zal in een concrete situatie naar bevind van zaken moeten bepalen wat redelijk
is en wat niet. Ik wil hierbij nog opmerken dat voor het voor de onderhandelingsplicht
van partijen niet uitmaakt of een partij die om interoperabiliteit en/of interconnectie
verzoekt al of niet andere partijen daarbij inschakelt. In de praktijk komt
het vaak voor dat netwerken niet direct, maar via een derde netwerk gekoppeld
zijn. In de terminologie van de huidige systematiek van de wet is er dan sprake
van indirecte interconnectie. Zoals in de memorie van toelichting (blz. 38)
en overweging 8 van de Toegangsrichtlijn is aangegeven, is het onderscheid
tussen directe en indirecte interconnectie van geen belang. Een voorbeeld
kan dit verder verduidelijken. Een aanbieder A zou er voor kunnen kiezen zijn
netwerk niet rechtstreeks te koppelen met het netwerk van aanbieder B, maar
dat te doen via het netwerk van C. In dit voorbeeld heeft A met C afgesproken
dat C interconnectieverkeer van en naar A afwikkelt. Deze keuze van A doet
op geen enkele wijze afbreuk aan A's recht zelfstandig met B te onderhandelen
over de voorwaarden en tarieven die B hanteert voor het afwikkelen van het
interconnectieverkeer tussen B en A. Dat kan A aan C overlaten,
maar A kan desgewenst ook met C afspreken dat A zelf de onderhandelingen met
B voert. C vervult dan alleen de rol van transporteur, in opdracht van A.
Het feit dat het verkeer via het netwerk van C wordt afgewikkeld, doet geen
afbreuk aan A's recht om met B te onderhandelen. En als die onderhandelingen
niet tot een voor beide partijen bevredigend resultaat leiden, kunnen A of
B een verzoek doen aan het college om op grond artikel 6.2, eerste lid, maatregelen
te nemen. In aanvulling op het hier geschetste systeem kunnen partijen op
twee manieren een verplichting tot interoperabiliteit krijgen opgelegd. Allereerst
is in artikel 6.3, eerste lid, bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur
openbare elektronische communicatiediensten kunnen worden aangewezen waarbij
de aanbieders van deze diensten interoperabiliteit tot stand moeten brengen.
Deze aanbieders kunnen dan dus niet besluiten om (met wederzijds goedvinden)
van interoperabiliteit af te zien. Het voornemen is om vooralsnog openbare
telefoondiensten als zodanig aan te wijzen (zie blz. 37, 38 en 109, 110 van
de memorie van toelichting). Het college kan ontheffing geven van deze verplichting
als interoperabiliteit technisch niet uitvoerbaar of economisch niet haalbaar
is, dan wel dat interoperabiliteit redelijkerwijs niet kan worden verlangd
in het licht van de middelen die beschikbaar zijn (artikel 6.3, derde lid).
De tweede manier waarop partijen verplicht kunnen worden tot interoperabiliteit
is in artikel 6.2, tweede lid, opgenomen. Op grond van deze bepaling kan het
college in specifieke gevallen ambtshalve, dus niet noodzakelijkerwijs op
verzoek van een van de betrokken partijen, verplichtingen opleggen om eind
tot eindverbindingen tot stand te brengen. Wat de suggestie betreft om artikel
6.1, derde lid, van de huidige wet te handhaven, stel ik vast dat daartoe
geen noodzaak is. Het gehele huidige artikel 6.1 vervalt immers.6. EindgebruikersbeschermingDe leden van de CDA-fractie vroegen of de regering het standpunt van de
fractie deelt dat het probleem van de ondoorzichtigheid van tarieven en voorwaarden
voor consumenten opgeheven dient te worden en dat consumenten beter geïnformeerd
moeten worden over de keuzemogelijkheden die ze hebben. Indien dat zo is,
vragen de leden zich af welke aanvullende garanties en eisen dit mogelijk
zouden kunnen maken. Ik deel dit standpunt. Het is van groot belang dat consumenten
maximaal kunnen profiteren van de toegenomen marktwerking. Dat kan alleen
indien zij voldoende inzicht hebben in prijs en kwaliteit van de dienstverlening
van aanbieders van elektronische communicatiediensten en -netwerken. Het wetsvoorstel
bevat meerdere bepalingen die gericht zijn op het bevorderen van markttransparantie.
In lagere regelgeving wordt een aantal van deze bepalingen nader uitgewerkt.
In het algemeen heb ik een voorkeur voor zelfregulering door marktpartijen
om transparantie en andere vormen van consumentenbescherming te bevorderen.
Het college kan daarbij een belangrijke faciliterende en stimulerende rol
vervullen. Het college heeft bijvoorbeeld een zeer positieve rol vervuld bij
het zoeken naar oplossingen voor de problematiek met betrekking tot SIM locks
en ongewenste SMS berichten. Indien blijkt dat zelfregulering onvoldoende
effectief is om problemen te voorkomen, zal ik aanvullende regelgeving overwegen.
Het huidige wetsvoorstel leent zich niet voor het opnemen van eventuele additionele
garanties op het gebied van consumentenbescherming wanneer deze niet voortvloeien
uit de richtlijnen. Indien blijkt dat aanvullende regelgeving nodig is, dan
zal daarvoor een separaat traject worden gevolgd.De leden van de fractie van het CDA vroegen zich af of er een wettelijke
regeling moet komen die een maximum stelt aan de duur van de SIM-lock, waardoor
de overstapdrempel verlaagd wordt. Allereerst wijs ik erop dat de nieuwe ONP
richtlijnen geen specifieke voorschriften bevatten over SIM-locks.
Wel wordt in Nederland, zoals aangegeven op eerdere Kamervragen van het lid
Netelenbos over de duur van SIM-locks, inmiddels een gedragsregel gehanteerd
waarbij maximaal een jaar een SIM-lock op een toestel wordt geplaatst. Voorts
wijs ik erop dat aanbieders van openbare telefoondiensten op grond van de
krachtens artikel 7.3 te stellen regels informatie moeten bekendmaken over
de minimumcontractduur. Het college ziet hier vervolgens op toe.Het samenwerkingsverband tussen aanbieders van mobiele telefonie, gebruikersorganisaties
en overheid over kwaliteitsmetingen is recent beëindigd. De leden van
de fractie van het CDA vroegen zich af of een wettelijke regeling thans in
de wet kan worden meegenomen. Zo niet, hoe en wanneer denkt de regering dan
deze kwaliteitsmetingen vast te gaan leggen? De ervaringen uit het Samenwerkingsverband
«Transparantie kwaliteit mobiele telecommunicatie» onderstrepen
het belang van een wettelijke vangnet voor het geval dat zelfregulering faalt.
Thans is in gevolge de Europese regelgeving in artikel 7.4 bepaald dat bij
algemene maatregel van bestuur aanbieders van, bijvoorbeeld, openbare mobiele
telefonie verplicht kunnen worden om de kwaliteit van hun diensten te meten
en bekend te maken. Nadeel van deze benadering is echter dat alle aanbieders
afzonderlijk meten en dat dit, zeker bij een mobiel netwerk, de vergelijkbaarheid
niet ten goede komt. Om die reden valt te overwegen een onafhankelijke derde
de kwaliteit van de dienstverlening van alle mobiele aanbieders te laten meten.
Deze optie wordt thans in het licht van de Europese richtlijnen bezien.De leden van de SP-fractie vroegen de minister wat hij vindt van de mogelijkheid
van een «stop now order» bevoegdheid voor de toezichthouder ingeval
van oneerlijke handelspraktijken, bijvoorbeeld in de vorm van het stelselmatig
versturen van spooknota's. Ook vroegen zij of de minister het eens is met
hun mening dat de consument een nadrukkelijker plaats moet krijgen in de mededingingsbepalingen
en hoe de staat tegenover het opleggen van standaard algemene voorwaarden
aan kabelbedrijven en andere bedrijven met aanmerkelijke marktmacht, zoals
dit in de energiesector al gebruikelijk is. Laat ik voorop stellen dat ik
het versturen van onterechte nota's, waarbij bovendien nog vaak forse druk
wordt uitgeoefend op de consument om te betalen, een bijzonder slechte zaak
vind. Dergelijke praktijken moeten effectief bestreden kunnen worden. Ik vind
het niet gewenst het college met de beslechting van dit soort geschillen tussen
consumenten en aanbieders te belasten en hem een «stop now order»
bevoegdheid te geven. In de Nederlandse context zijn naar mijn mening geschillencommissies
de meest aangewezen instanties om dit soort geschillen te beslechten. Ik kan
me echter voorstellen dat, indien deze problemen zich blijven voordoen, aanvullende
en ondersteunende regelgeving nodig is. Ik merk hierbij op dat ik voornemens
ben om de verplichte aansluiting bij geschillencommissies binnenkort uit te
breiden naar andere aanbieders van elektronische communicatiediensten dan
waarvoor nu reeds een verplichting geldt (telefonie).De leden van de LPF-fractie vroegen waarom de identiteit van de prepaid
beller schriftelijk dient te worden vastgelegd. Het is voor mij onduidelijk
waarop deze leden deze waarneming baseren. In het wetsvoorstel is daarin niet
voorzien.De leden van de fractie van D66 wezen erop dat de implementatie van artikel
17 van de Universeledienstrichtlijn niet voldoende is en vragen een toelichting
waarom voor deze uitwerking is gekozen. In artikel 17 van de Universeledienstrichtlijn
is geregeld dat een nri moet kunnen ingrijpen in een bepaalde eindgebruikersmarkt
wanneer er op die markt geen sprake is van daadwerkelijke concurrentie en
maatregelen op de corresponderende groothandelsmarkt niet tot
het beoogde resultaat leiden. Dit ingrijpen bestaat daarin dat aan aanbieders
met een aanmerkelijke macht op de relevante markt verplichtingen moeten kunnen
worden opgelegd die, zo valt te lezen in het tweede lid van artikel 17, gebaseerd
moeten zijn op de aard van het geconstateerde probleem en die verantwoord
moeten zijn in het licht van de doelstellingen van artikel 8 van de Kaderrichtlijn.
Vervolgens noemt artikel 17, tweede lid, van de Universeledienstrichtlijn
een aantal voorbeelden van mogelijk passende maatregelen. Deze zijn in het
wetsvoorstel opgenomen in de artikelen 6a.12 tot en met 6a.14. Voor het geval
deze maatregelen ontoereikend mochten blijken te zijn bestaat er de mogelijkheid
om bij algemene maatregel van bestuur extra maatregelen in het leven te roepen.
Ik merk in dit verband nog op dat er expliciet voor gekozen is de mogelijkheid
om nieuwe passende verplichtingen in het leven te roepen niet bij het college
neer te leggen.7. Universele dienstverlening7.2 Omvang universele dienstDe leden van de fractie van de PvdA merkten op dat uit de memorie van
toelichting blijkt dat de omvang van de universele dienst europeesrechtelijk
is gemaximeerd en dat tevens blijkt dat tijdens de voorbereiding van de richtlijn
de uitbreiding met de toegang tot breedbandinternet is overwogen. Ook merkten
zij op dat in Europees verband tevens is afgesproken de omvang van de universele
dienst periodiek te evalueren. Bedoelde leden vroegen wat destijds en nu het
standpunt is van de Nederlandse regering over opname van de toegang tot breedbandinternet
in de universele dienst. Verder vroegen zij of de regering zich kon voorstellen
dat deze toegang in de toekomst wel onderdeel gaat uitmaken van de universele
dienst en of er een moment kan aanbreken dat één of meerdere
partijen kan worden opgedragen de economisch niet rendabele gebieden te voorzien
van toegang tot breedbandinternet, zoals kleinere gemeenten in dunbevolkte
gebieden. Aan het beschikbaar zijn van breedbandige toegang tot internet wordt
zowel door de Nederlandse regering als door Europa grote waarde gehecht. Het
belang dat aan snelle toegang tot internet wordt gehecht blijkt onder meer
uit de regels met betrekking tot de toegang tot het (koperen) aansluitnet,
dat wil zeggen de verbinding tussen de abonnee en de aansluitcentrale. Op
grond van deze regels is het voor concurrenten van KPN mogelijk de aansluitlijn
van KPN tegen een kostengeoriënteerd tarief «over te nemen»
en deze vervolgens via zogenoemde Xdsl-technieken geschikt te maken voor breedbandige
toegang tot internet. Een geheel andere vraag is echter of breedbandige toegang
tot internet deel uit zou moeten maken van de universele dienst. Opname van
breedbandtoegang tot internet in de universele dienst leidt ertoe dat waar
en wanneer deze dienst niet betaalbaar op commerciële basis kan worden
aangeboden er bij de door de overheid aangewezen aanbieder(s) zogenoemde netto
kosten zullen ontstaan. Deze netto kosten zullen door de overheid moeten worden
vergoed en, volgens het in hoofdstuk 9 van de Wet opgenomen regime, moeten
worden omgeslagen over een nader te bepalen categorie aanbieders van elektronische
communicatienetwerken en -diensten. Gezien de grote investeringen die voor
breedband nodig zijn acht ik een dergelijke aanpak te verstorend voor de markt
en daarom onwenselijk. Bedacht dient daarbij bovendien te worden dat wanneer
een ex-monopolist een dergelijke universele dienst opdracht zou krijgen hij
deels op kosten van zijn concurrenten zijn netwerk zou kunnen verbeteren.
Voor wat betreft de toekomst merk ik op dat het niet ondenkbaar is dat op
enig moment in Europees verband de conclusie zal worden getrokken dat het
wenselijk is breedbandtoegang tot internet op te nemen in de universele dienst.
Ik wijs in dit verband op de in artikel 15 van de Universeledienstrichtlijn
opgenomen periodieke evaluatie van de omvang van de universele
dienst. Vooralsnog zal echter de ruimte moeten worden gegeven aan de diverse
spelers op de markt om breedbandtoegang tot internet te bieden.8. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer8.1. AlgemeenDe leden van de fractie van de PvdA vroegen naar de stand van zaken met
betrekking tot de implementatie van artikel 5 van de privacyrichtlijn. Zij
wezen erop dat is aangegeven dat het bewuste artikel nog nadere studie vergt;
zij verzochten nader geïnformeerd te worden omtrent de vraagstukken die
daarin een rol spelen. Voorts vroegen deze leden of de regering bereid is
om over deze vraagstukken overleg te voeren met de Tweede Kamer voorafgaand
aan de formulering van een wetsvoorstel. Artikel 5 van de privacyrichtlijn
is zonder meer een belangrijk artikel uit de richtlijn, dat in vergelijking
met de vergelijkbare bepaling – eveneens artikel 5 – van richtlijn
97/66/EG op onderdelen een wezenlijke aanvulling heeft gekregen. Artikel 5,
eerste lid, van richtlijn 97/66/EG legt aan de lidstaten de plicht op om via
nationale wetgeving het vertrouwelijke karakter van oproepen via het openbare
telecommunicatienetwerk en via algemeen beschikbare telecommunicatiediensten
te garanderen; met name moet het afluisteren, aftappen, opslaan of anderszins
onderscheppen of controleren van gesprekken door anderen dan de gebruikers,
indien de berokken gebruikers daarmee niet hebben ingestemd, worden verboden,
tenzij dat bij wet is toegestaan overeenkomstig artikel 14, eerste lid, van
de richtlijn (te vergelijken met artikel 15, eerste lid, van de nieuwe privacyrichtlijn).
In artikel 5, tweede lid, van richtlijn 97/66/EG is in aanvulling daarop bepaald,
dat het eerste lid niet van toepassing is op de wettelijk toegestane registratie
van oproepen in het legale zakelijke verkeer ten bewijze van een commerciële
transactie of van enige andere zakelijke oproep. Zoals indertijd in het implementatieoverzicht
was aangegeven, was deze bepaling reeds geïmplementeerd in de artikelen
139a tot en met 139e van het Wetboek van Strafrecht. Zoals ook uit het gebruik
van het begrip «oproep» blijkt, strekte de plicht zich uitsluitend
uit tot de traditionele telefonie. Artikel 5 van de nieuwe privacyrichtlijn
is evenwel technologieneutraal geformuleerd en spreekt over de plicht van
de lidstaat tot het garanderen van de vertrouwelijkheid van de communicatie
en daarmee samenhangende verkeersgegevens via openbare communicatienetwerken
en via openbare elektronische communicatiediensten. Ook hier dient met name
het aftappen en dergelijke te worden verboden. Nader dient bezien te worden
of het bepaalde in artikel 5 van de nieuwe privacyrichtlijn gevolgen dient
te hebben voor onder meer de eerder aangehaalde bepalingen uit het Wetboek
van Strafrecht. Dit wordt in overleg met het Ministerie van Justitie bezien.
Daarbij wordt ook het – ten opzichte van artikel 5, tweede lid, van
richtlijn 97/66/EG gewijzigde – artikel 5, tweede lid, betrokken. Ik
ga er vanuit dat de resultaten van dit onderzoek op korte termijn beschikbaar
zijn en voor zover dat aanleiding geeft tot wetswijziging een daartoe strekkend
wetsvoorstel – mede gelet op de implementatietermijn van 31 oktober
a.s. – met spoed in procedure wordt gebracht. Artikel 5 van richtlijn
2002/58/EG kent ten opzichte van artikel 5 van richtlijn 97/66/EG een nieuw
element, te weten het bepaalde in het derde lid. Lidstaten dienen er voor
zorg te dragen dat het gebruik van elektronische communicatienetwerken voor
de opslag van informatie of voor het verkrijgen van toegang tot informatie
die is opgeslagen in de eindapparatuur van een abonnee of gebruiker, alleen
is toegestaan op voorwaarde dat de betrokken gebruiker voorzien wordt van
duidelijke en volledige informatie en het recht krijgt aangeboden door de
voor de verwerking verantwoordelijke om een dergelijke verwerking te weigeren.
Ook deze bepaling zal in het eerdergenoemde overleg met het Ministerie van Justitie worden meegenomen. Het spreekt overigens voor zich dat
ik in dezen ook het advies van het College Bescherming Persoonsgegevens zal
inwinnen. Wat het door de leden van de PvdA-fractie gesuggereerde overleg
over de vraagstukken voorafgaand aan de formulering van het wetsvoorstel,
merk ik op dat ik daar geen voorstander van ben. Zoals aangegeven is de periode
tot aan de implementatiedatum van 31 oktober a.s. kort en dient daarvan
efficiënt gebruik te worden gemaakt, mede gelet op de aanstaande recesperiode.
Het lijkt me dat het overleg waar deze leden naar vragen bij gelegenheid van
de behandeling van het wetsvoorstel in de kamer voldoende tot zijn recht kan
komen.De leden van de LPF-fractie vroegen wat het belang is van nummerweergave
door de ontvanger en of dit voortvloeit uit een Europese richtlijn. Ik wijs
deze leden erop dat het voorliggende wetsvoorstel louter strekt ter implementatie
van een zestal Europese richtlijnen, waaronder richtlijn nr. 2002/58/EG.
Artikel 11.9 van de wet waarop de vraag van deze leden betrekking heeft strekt
ter implementatie van artikel 8 van die richtlijn. Wat het belang van (het
blokkeren van) nummerweergave door de ontvanger betreft, verwijs ik de leden
van deze fractie graag naar mijn antwoord op een vergelijkbare vraag van de
leden van de VVD-fractie.8.2 De verwerking van verkeersgegevensDe leden van de PvdA-fractie vroegen naar het standpunt van de regering
inzake het verplicht opslaan (bewaren) van verkeersgegevens door aanbieders
van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten (waaronder internet
service providers); zij stelden in dit verband voorts dat bij elektronische
communicatie de inhoud van berichten bewaard kan worden. De problematiek die
deze leden aansnijden is reeds in ander verband bij de Tweede Kamer aan de
orde, namelijk in het kader van de uitvoering van het Actieplan Terrorismebestrijding
en Veiligheid. Actiepunt 17 van dat plan behelst onder meer het verrichten
van een onderzoek naar de categorieën gegevens die aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken en -diensten bewaren en de belemmeringen die de
opsporingsdiensten en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten ondervinden
door de afwezigheid van bewaarplichten voor historische verkeersgegevens.
Aan de uitvoering van dit actiepunt wordt op dit moment uitvoering gegeven
door het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het
Ministerie van Justitie. De resultaten hiervan zijn nog niet bekend. Zodra
de resultaten bekend zijn, zal de regering daaromtrent een standpunt bepalen
en dat aan de Tweede Kamer doen toekomen. Voor de goede orde merk ik overigens
op, dat het op zich begrijpelijk is dat de leden van de PvdA-fractie deze
problematiek alhier aansnijden, doch dat deze voor het overige geen implementatiekwestie
is die in het kader van het onderhavige wetsvoorstel speelt.8.3 De verwerking van locatiegegevensDe leden van de fractie van de PvdA wezen erop dat mobiele operators in
staat zouden kunnen zijn om locatiegegevens te verzamelen van hun mobiele
bellers, zodat deze beschikbaar gesteld zouden kunnen worden aan alarmdiensten.
Zij stelden dat niet alle mobiele operators in staat zouden zijn die gegevens
te verzamelen en te verstrekken. Deze leden vroegen in verband hiermee of
de operators verplicht zouden moeten worden om deze gegevens te verzamelen
en wie in dat geval de kosten draagt. Ik wijs deze leden graag op de voorgestelde
wijziging van artikel 11.10 van de wet, waarbij de aanbieder van een openbaar
elektronisch communicatienetwerk en de aanbieder van een openbare elektronische
communicatiedienst, die locatiegegevens kan verwerken omtrent abonnees of
gebruikers, verplicht wordt deze gelijktijdig door te geven aan de aangewezen
beheerders van een alarmnummer voor publieke diensten, indien er communicatie
over een dergelijk alarmnummer wordt afgewikkeld. Deze bepaling strekt ter
implementatie van artikel 10, onderdeel a, van de bijzondere privacyrichtlijn
en (deels) van artikel 26 van de Universeledienstrichtlijn. Bij mobiele telefonie
worden altijd locatiegegevens verwerkt, dus de gegevens als zodanig zijn beschikbaar
bij de mobiele operators. Wel zal er voorzien dienen te worden in een systeem,
waarbij deze gegevens, indien een oproep wordt afgewikkeld met een alarmnummer,
aan de beheerder van dat nummer worden verstrekt; deze gegevens komen dus
boven op de gegevens die men reeds op grond van artikel 11.10, eerste lid,
reeds dient te verstrekken. De investeringskosten die nodig zijn om de verstrekking
van de locatiegegevens mogelijk te maken komen ten laste van de mobiele operators.De leden van de PvdA-fractie wezen er voorts op dat parallel aan de discussie
over het vorderen van verkeers- en NAW-gegevens van telecommunicatiediensten,
een discussie zou kunnen ontstaan over het vorderen van locatiegegevens. Deze
leden wijs ik erop dat de discussie over het vorderen van locatiegegevens
geen nieuwe discussie is. Zoals deze leden weten is recent door de Tweede
Kamer het voorstel van wet vorderen gegevens telecommunicatie (28 059)
als hamerstuk aanvaard. In dat wetsvoorstel worden de bevoegdheden tot het
vorderen van gegevens ter zake van telecommunicatie aangepast. Daarbij wordt
onder andere voorzien in een nieuw artikel 126n en 126u van het Wetboek van
Strafvordering, waarbij – indien wordt voldaan aan de in die artikelen
aangegeven omstandigheden – in het belang van het onderzoek een vordering
kan worden gedaan om gegevens te verstrekken over een gebruiker en het telecommunicatieverkeer
met betrekking tot die gebruiker. Bij algemene maatregel van bestuur zullen
deze gegevens nader worden gespecificeerd. Tot de gegevens die in deze algemene
maatregel van bestuur zullen worden opgenomen, behoren ook de gegevens over
de locatie waarop de gebruiker zich bevindt of heeft bevonden ingeval er verbinding
of een poging daartoe is geweest. Deze vordering kan worden gericht tot iedere
aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk of iedere aanbieder van
een openbare telecommunicatiedienst (zie artikel 126n, derde lid, en 126u,
derde lid, van het genoemde wetsvoorstel). In het wetsvoorstel vorderen gegevens
telecommunicatie wordt in hoofdstuk 13 van de Telecommunicatiewet voorts voorzien
in een plicht voor de genoemde aanbieders om aan een dergelijke vordering
mee te werken (nieuw artikel 13.4). Ik verwijs de leden van de PvdA-fractie
voor het overige kortheidshalve naar hetgeen in het kader van het wetsvoorstel
vorderen gegevens telecommunicatie tussen regering en kamer, ook op het punt
van de locatiegegevens, is gewisseld.De leden van de LPF-fractie vroegen of de eisen die worden gesteld met
betrekking tot de doorgifte van locatiegegevens van bellers aan alarmdiensten
achter 112 scherper zijn dan de Europese richtlijn en zo ja, waarom. De vraag
van deze leden heeft betrekking op hetgeen is bepaald in de voorgestelde wijziging
van artikel 11.10 van de wet (artikel I, onderdeel Ax, onder b). Zoals in
de memorie van toelichting (blz. 182) daaromtrent is opgemerkt, strekt het
nieuwe artikel 11.10, tweede lid, ter implementatie van artikel 10, onderdeel
b, van richtlijn nr. 2002/58/EG alsmede artikel 26, derde lid, van richtlijn
nr. 2002/22/EG (Universeledienstrichtlijn). De gestelde eisen zijn niet
scherper dan hetgeen ter zake door de genoemde richtlijnbepalingen wordt gevorderd.8.4 Ongevraagde communicatieDe leden van de PvdA-fractie vroegen of ingegaan kan worden op de relatie
tussen het voorstel van een Aanpassingswet richtlijn inzake elektronische
handel (28 197) en onderhavig wetsvoorstel voor zover het gaat om ongevraagde
elektronische communicatie. Hierover merk ik het volgende op. Zowel de richtlijn
inzake elektronische handel als richtlijn nr. 2002/58/EG geven bepalingen
met betrekking tot ongevraagde commerciële communicatie, die in Nederlands
recht omgezet moeten worden. De reikwijdte maar ook de inhoud van de desbetreffende
bepalingen is echter verschillend en hebben – voor zover het gaat om
ongevraagde commerciële communicatie via elektronische post – een
ten opzichte van elkaar aanvullende werking. De regeling in de Aanpassingswet
inzake elektronische handel heeft betrekking op ongevraagde commerciële
communicatie; wat daaronder dient te worden verstaan is apart gedefinieerd.
In de bijzondere privacyrichtlijn is de reikwijdte van de bepaling die ziet
op ongevraagde communicatie niet beperkt tot ongevraagde commerciële
communicatie. In algemene zin wordt namelijk gesproken over het gebruik van
de aldaar genoemde communicatievormen voor direct marketing; bij de omzetting
van zowel artikel 12 van richtlijn nr. 97/66/EG als artikel 13 van richtlijn
nr. 2002/58/EG is het begrip direct marketing doeleinden uitgesplitst
in commerciële, ideële en charitatieve doeleinden. In de bijzondere
privacyrichtlijn wordt voor zover het gaat om het gebruik van elektronische
berichten voor het overbrengen van een communicatie voor commerciële,
ideële of charitatieve doeleinden de toepasselijkheid van het opt-in
regime voorgeschreven. In de richtlijn inzake elektronische handel wordt ter
zake geen keuze gemaakt; wel bepaalt artikel 7, tweede lid, van die richtlijn
dat onverminderd richtlijn 97/7/EG en richtlijn 97/66/EG de lidstaten maatregelen
moeten nemen om ervoor te zorgen dat indien er opt-outregisters zijn de lidstaten
moeten garanderen dat de dienstverleners regelmatig deze registers raadplegen
en respecteren. Nu in richtlijn 2002/58/EG – welke strekt ter vervanging
van richtlijn 97/66/EG – ondubbelzinnig een opt-in regime wordt voorgeschreven
verliest artikel 7, tweede lid, van de richtlijn inzake elektronische handel
zijn betekenis. Dit artikellid zal dus bij de totstandkoming van het onderhavige
wetsvoorstel dienen te vervallen. Wel relevant is het bepaalde in artikel
7, eerste lid, van deze richtlijn, namelijk dat de lidstaten die ongevraagde
commerciële communicatie via elektronische post toestaan ervoor dienen
te zorgen dat een dergelijke commerciële communicatie van een op hun
grondgebied gevestigde dienstverlener meteen bij de ontvangst ervan door de
afnemer duidelijk en ondubbelzinnig als zodanig herkenbaar is (zie het voorgestelde
artikel 15e, eerste lid, onderdeel d van de Aanpassingswet). Voor dit soort
berichten is dit een aanvullende eis ten opzichte van de eisen die artikel
11.7 stelt. De leden van de PvdA-fractie hadden aansluitend enkele vragen
met betrekking tot artikel 11.7. Zo vroegen deze leden waarom in dit artikel
is gekozen voor de term «abonnee» en niet voor «consument».
De reden hiervoor is simpel, namelijk dat artikel 13 van de richtlijn–
ter implementatie waarvan onderhavig artikel strekt – het over abonnees
heeft en niet over consumenten. Het begrip consument komt overigens in de
bijzondere privacyrichtlijn in het geheel niet voor. De genoemde leden wezen
erop dat het verzenden van commerciële communicatie – ingevolge
het eerste lid – uitsluitend is toegestaan indien de abonnee daarvoor
voorafgaand toestemming heeft verleend. Aan wie, aldus deze leden, moet die
toestemming worden verleend? Zoals deze leden terecht opmerken, moet de toestemming
worden verleend aan de verzender van de communicatie, dat wil zeggen degene
waarvan het bericht afkomstig is. Het door deze leden gegeven voorbeeld, namelijk
of het mogelijk is dat de abonnee toestemming verleent aan bedrijf A en dat
dat bedrijf (bijvoorbeeld op basis van een bepaling in de Algemene Voorwaarden)
die toestemming vervolgens al dan niet tegen vergoeding doorgeeft aan andere
bedrijven, is naar mijn mening niet toegelaten. Een dergelijke mogelijkheid
ondergraaft immers de strekking van artikel 11.7 en van de daaraan ten grondslag
liggende richtlijnbepaling. Wat betreft het tweede lid van artikel 11.7 van de wet wezen de leden
van de PvdA-fractie erop dat daarin wordt gesproken over «gelijksoortige
producten of diensten». Wat, aldus deze leden, dient onder het begrip
«gelijksoortig» te worden verstaan. Hoe moet de rechter toetsen
of aan deze voorwaarde is voldaan. Artikel 11.7, tweede lid, geeft de mogelijkheid
om onder bepaalde voorwaarden communicatie voor commerciële doeleinden
over te brengen aan personen, van wie men de elektronische contactgegevens
heeft verkregen in het kader van de verkoop van zijn product of dienst. Één
van die voorwaarden is dat het moet gaan om commerciële communicatie
met betrekking tot eigen gelijksoortige producten of diensten. Het begrip
«gelijksoortig» is, zo geef ik deze leden toe, een begrip dat
zich niet op voorhand eenduidig in een omschrijving laat vangen. Het zal al
naar gelang de situatie die zich voordoet, zijn invulling krijgen. In geval
van geschillen zal uiteindelijk de rechter hierin het laatste woord hebben.
Niettemin kunnen er wel enige richtinggevende uitspraken worden gedaan, die
bij de toepassing van deze bepaling en de uitleg van het begrip gelijksoortig
van belang zullen zijn. Allereerst merk ik op dat artikel 11.7, tweede lid,
als een (beperkte) verzachting van de harde opt-in regel uit het eerste lid,
moet worden aangemerkt. Dat brengt met zich mee dat een beperkter toepassingsbereik
eerder voor de hand lijkt te liggen dan een ruimer; de in artikel 11.7, tweede
lid, gestelde voorwaarden lijken daarop ook te duiden. Ook de gekozen woorden,
zoals eigen gelijksoortige producten of diensten
duiden daarop. Voor de beantwoording van de vraag hoe ruim of hoe eng het
begrip «gelijksoortig» dient te worden uitgelegd, zal naar mijn
mening van belang zijn de verwachting die de ontvanger van de commerciële
communicatie op het moment van de aankoop van een product of dienst objectief
gezien gekregen mag hebben omtrent de soort producten of diensten waaromtrent
hij dergelijke communicatie zou mogen verwachten. Dit wordt naar mijn oordeel
bepaald door de mate waarin de verkoper bij de aankoop informatie omtrent
de soort producten of diensten waarover mogelijk commerciële communicatie
kan worden toegezonden, heeft verstrekt. Vraagt de verkoper louter toestemming
om de elektronische contactgegevens voor dit doel te gebruiken, zonder dat
hij daarbij nadere informatie verstrekt over de soort producten of diensten
waarop deze betrekking kan hebben, dan lijkt een enge interpretatie aangewezen.
Hoe ruimer de verstrekte informatie, hoe ruimer ook de uitleg die aan het
begrip gelijksoortig gegeven zou kunnen worden.De leden van de PvdA-fractie wezen erop dat in artikel 11.7, vierde lid,
voor de overige vormen van overbrengen van ongevraagde communicatie voor commerciële,
ideële en charitatieve aard, het opt-out regime geïmplementeerd.
Waarom, aldus deze leden, wordt in dit lid niet dezelfde verplichting als
in het tweede lid opgenomen, namelijk dat de ontvanger bij elk bericht de
mogelijkheid moet worden geboden verzet aan te bieden. De vormen die thans
nog onder het opt-out regime vallen zijn met de uitbreiding van de werkingssfeer
van het opt-in regime tot elektronische berichten, uitermate beperkt en voor
zover valt te overzien gaat het dan in het bijzonder om gevallen waarbij er
direct contact is tussen de abonnee en degene die de communicatie overbrengt.
In een dergelijk direct contact lijkt het mij dat er voldoende mogelijkheden
zijn voor de abonnee om eigener beweging aan te geven dat hij dergelijke communicatie
niet (meer) op prijs stelt. Het gaat mij vooralsnog te ver om in deze gevallen
voor te schrijven dat men bij elk contact de abonnee erop moet wijzen, dat
deze verzet kan aantekenen. Voor de goede orde merk ik overigens op dat artikel
11.7 uitsluitend betrekking heeft op informatie die via een openbare elektronische
communicatiedienst tussen een eindig aantal partijen wordt overgebracht. Geadresseerde
reclamezendingen, zoals door deze leden als voorbeeld genoemd, vallen daarbuiten
indien het om drukwerk gaat. De leden van de PvdA-fractie wezen erop dat overtreding van artikel 11.7,
derde lid, via de Wet op de economische delicten strafbaar wordt gesteld.
Door deze leden werd erop gewezen dat een soortgelijke constructie ook in
de Aanpassingswet richtlijn inzake elektronische handel wordt voorgesteld.Deze leden concludeerden hieruit dat het verzenden van spam in Nederland
niet strafbaar is. Deze conclusie is juist: het verzenden van spam als zodanig
is niet strafbaar.De leden van de PvdA-fractie vroegen of er een overzicht gegeven zou kunnen
worden van de lidstaten die overtreding van het opt-in regime wel strafbaar
hebben gesteld. Een dergelijk overzicht heb ik thans niet voorhanden. Voor
zover ik weet verschijnt er binnenkort wel een publicatie van de Europese
Commissie waarin – ook op dit punt – een overzicht zou zijn opgenomen.
Deze leden vroegen voorts waarom niet is gekozen voor een strafbaarstelling
en of de regering bereid is het wetsvoorstel in deze zin aan te passen. Is,
aldus genoemde leden, de regering niet van mening dat de overlast en de kosten
voor burgers en bedrijven dusdanig grote vormen aannemen dat strafbaarstelling
en beboeting noodzakelijk zijn. Hoe ziet de regering – kort gezegd –
de handhaving van artikel 11.7 van de wet voor zich. Ook de leden van de VVD-fractie
vroegen met betrekking tot de inrichting van het toezicht op de naleving van
artikel 11.7 van de wet hoe dit wordt ingericht. Ik wens allereerst op te
merken dat voor de handhaving van de bepalingen van de Telecommunicatiewet
primair gekozen is voor handhaving door middel van de inzet van een bestuursrechtelijk
handhavingsinstrumentarium. Dat geldt ook voor de bepalingen van hoofdstuk
11 van die wet. Hierbij moet gedacht worden aan de toepassing van bestuursdwang,
last onder dwangsom en het opleggen van een bestuurlijke boete. De met toezicht
op hoofdstuk 11 van de wet belaste instanties – zowel het college als
het CBP – beschikken hierover. Omtrent de verhouding tussen beide toezichthouders
verwijs ik kortheidshalve naar mijn beschouwing daaromtrent in reactie op
vragen van de leden van de fracties van CDA en VVD in onderdeel 9 van deze
nota. Strafrechtelijke sanctionering – waarop de leden van de PvdA-fractie
aandringen – kan dienen als sluitstuk van de bestuursrechtelijke handhaving
(ultimum remedium) en de inzet daarvan kan overwogen worden als de bestuursrechtelijke
middelen minder effectief blijken te zijn. Wat betreft het tegengaan van spam
zal dit laatste in de praktijk, nu immers pas met voorliggend wetsvoorstel
een opt-in regime wordt ingevoerd, nog moeten blijken. Ik ben derhalve in
dit stadium nog niet zover om overtreding van het bepaalde in artikel 11.7
van de wet in algemene zin reeds strafbaar te stellen. Niettemin is voor één
onderdeel uit de regeling voor ongevraagde communicatie, zoals neergelegd
in artikel 11.7 van de wet, wel gekozen voor strafbaarstelling en wel als
economisch delict in de Wet op de economische delicten (WED). De reden hiervoor
is tweeërlei. Allereerst is de tekst van artikel 13, vierde lid, van
de bijzondere privacyrichtlijn – ter implementatie waarvan artikel 11.7,
derde lid, strekt – nogal ferm geformuleerd: het verzenden van berichten
als hier bedoeld zonder opneming van de in artikel 11.7, derde lid, vermelde
gegevens dient in ieder geval te worden verboden.
Voorts gaat het hier om een wezenlijk element uit de regeling: zonder opneming
van de hier bedoelde gegevens in een elektronisch bericht wordt het voor degene
die het bericht heeft ontvangen vrij lastig, zo niet onmogelijk om gebruik
te maken van het aan hem toekomende recht om een einde te maken aan de toezending
van dergelijke berichten. Met de voorgestelde strafbaarstelling wordt ter
zake van de noodzaak tot naleving van deze bepaling dan ook een sterk signaal
afgegeven.De leden van de PvdA-fractie hadden ten slotte enkele vragen met betrekking
tot de inzet van de ECD (Economische controledienst). Ik wijs er allereerst op dat de ECD enkele jaren geleden is overgegaan naar het Ministerie
van Financiën en daar is ondergebracht bij de FIOD. Er is met FIOD/ECD
geen overleg gevoerd over de vraag of aldaar toereikende capaciteit is om
op te treden tegen overtreding van artikel 11.7, derde lid. Daartoe heb ik
(vooralsnog) geen aanleiding gezien omdat hier gaat om een beperkte uitbreiding
van de op basis van de WED strafbaar gestelde bepalingen uit de Telecommunicatiewet;
voorts verwacht ik dat met toepassing van het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium
reeds effectief kan worden opgetreden en dat het strafrechtelijk optreden
derhalve tot een minimum beperkt kan blijven. Overigens speelt bij de inzet
van FIOD/ECD op dit terrein natuurlijk ook de prioriteitsstelling bij het
openbaar ministerie een rol. Tot slot merk ik in reactie op een vraag ter
zake van de leden van de PvdA-fractie op, dat de FIOD/ECD geen bevoegdheid
toekomt om zonder tussenkomst van de rechter boetes uit te schrijven voor
overtreding van de WED.De leden van de PvdA-fractie merkten op dat spam een internationaal probleem
is, waarbij de EU een voorbeeldfunctie kunnen vervullen. Zij stelden de vraag
of het providers is toegestaan e-mail te filteren op spam en op welke wijze
getracht wordt tot internationale afspraken op dit gebied te komen. Voorts
vroegen zij zich af of de onderhavige (Europese en Nederlandse) wetgeving
de overheid de mogelijkheid biedt om ook buitenlandse verzenders van spam
aan te pakken. Filtering van e-mail door providers is toegestaan wanneer de
klant hiervoor toestemming heeft verleend aan diens ISP (diverse ISP's bieden
deze dienst aan). Filtering zonder toestemming/medeweten van de klant is niet
toegestaan, omdat een bijkomend risico daarbij is dat bepaalde (wél
gewenste) mail mede wordt gefilterd en de ontvanger niet bereikt. De problematiek
van ongevraagde e-mail van buiten de EU die hier wordt aangesneden is een
lastig punt. Door ongevraagde mail te versturen vanuit een niet-EU-lidstaat,
kan men de nationale én EU-wetgeving omzeilen. Indien dit soort berichten
vanuit derde staten niet op de een of andere manier wordt gereguleerd, zal
dat waarschijnlijk inderdaad de effectiviteit van de opt-in regeling in de
bijzondere privacyrichtlijn kunnen ondergraven. De bijzondere privacyrichtlijn
is dan ook bedoeld als eerste stap in de aanpak van de spam-problematiek.
Zoals door de leden van de PvdA-fractie terecht werd gesteld, beoogt de Europese
Unie ook een voorbeeldfunctie te vervullen door middel van deze richtlijn.
Dit zal een basis vormen voor internationale onderhandelingen om wereldwijd
tot een effectievere aanpak van spam te komen.De leden van de SP-fractie gaven aan blij te zijn dat het verzenden van
ongevraagde e-mail en SMS voortaan wordt betiteld als een overtreding, maar
dat men ongelukkig is met het feit dat hier geen consequenties voor de overtreder
aan verbonden zijn. Zij vroegen de regering aan te geven hoe de naleving van
het genoemde verbod wordt gegarandeerd.Het verzenden van e-mail en SMS (elektronische berichten) voor het overbrengen
van ongevraagde communicatie voor commerciële, ideële of charitatieve
doeleinden is ingevolge artikel 11.7, eerste lid, uitsluitend toegestaan indien
de desbetreffende abonnee daarvoor voorafgaand toestemming heeft verleend.
Het overtreden van deze bepaling is niet strafbaar gesteld. Wel is voorzien
in een vorm van bestuursrechtelijke handhaving, immers het toezicht op de
naleving van deze bepaling berust bij het CBP en het college. Beide toezichthouders
komt niet alleen de bevoegdheid toe tot het toepassen van bestuursdwang (en
derhalve ook een last onder dwangsom), maar ook de bevoegdheid tot het opleggen
van een bestuurlijke boete. Vooralsnog ben ik van mening dat hiermee dient
te worden volstaan. Overigens wijs ik erop dat bij het gebruik van elektronische
berichten op grond van artikel 11.7, derde lid, te allen tijde (a) de werkelijke
identiteit van degene namens wie de communicatie wordt overgebrachte
en (b) een geldig postadres of nummer waaraan de ontvanger een verzoek tot
beëindiging van dergelijke communicatie kan richten, dient te worden
vermeld. Het achterwege laten van deze gegevens is als economisch delict strafbaar
gesteld.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen naar de planning met
betrekking tot artikel 5 van de (Communicatie)privacyrichtlijn. Deze leden
verwijs ik ter zake graag naar mijn antwoord op de vragen van de PvdA-fractie
met betrekking tot de implementatie van genoemd richtlijnartikel. De leden
van de fractie van ChristenUnie wezen er voorts – in navolging van de
regering – op dat het toenemend gebruik van internet extra gevaren op
het terrein van de bescherming van persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer
met zich meebrengt. Hiervoor is regelgeving nodig, op grond waarvan ook daadwerkelijke
bescherming mogelijk is. Is de macht van de nationale overheid, aldus deze
leden, hiervoor toereikend, gelet op het karakter van internet? Ik zou hier
graag als volgt op willen reageren. Vanwege het feit dat internet geen geografische
grenzen kent, zitten er beperkingen aan de regelingsmacht van de overheid.
Het is goed om ons daarvan bewust te zijn. Het tegengaan van de gevaren die
internet met zich meebrengt kan en moet voor een deel door de Europese wetgever –
en in diens verlengde de nationale wetgever – worden geadresseerd. In
de nieuwe bijzondere privacyrichtlijn, ter implementatie in de Nederlandse
wetgeving, zijn daarvoor ook bepalingen opgenomen. Maar dat is niet voldoende.
Ook buiten het verband van de Europese Unie zullen maatregelen genomen moeten
worden om de gevaren die aan internet kleven op een effectieve wijze te kunnen
tegengaan. Aangezien de door deze leden aangesneden problematiek vergelijkbaar
is met de problematiek die zich voordoet in de sfeer van het bestrijden van
spam, verwijs ik deze leden graag naar mijn reactie op eerdere vragen ter
zake van de leden van de fractie van de PvdA.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen voorts in hoeverre
internetdiensten onder de reikwijdte van de nieuwe wet zullen vallen. Het
aanknopingspunt voor de toepasselijkheid van de wet is in algemene zin of
er sprake is van (het aanbieden van) een elektronisch communicatienetwerk
of (het aanbieden van) een elektronische communicatiedienst. Deze begrippen
zijn in artikel 1.1 gedefinieerd. Het moet bovendien gaan om openbare netwerken
en diensten. Internetdiensten, die aan deze definitie(s) voldoen vallen onder
de reikwijdte van de wet. Het gaat dan in ieder geval om diensten die bestaan
uit het verlenen van toegang tot internet (internettoegangsdiensten), zoals
door internet service providers worden verleend, maar ook netwerken en diensten
zoals bijvoorbeeld verzorgt door de Amsterdam Internet Exchange (AMS-IX).
Wat in algemene zin niet onder de reikwijdte van de wet valt, zijn de «inhouds»-diensten
(content) die via internet worden geleverd. In die gevallen gaat het immers
om de informatie die via gebruikmaking van het internet kan worden verzonden
en ontvangen (raadplegen websites, bestellen van producten of diensten via
internet, uitwisseling van muziek enz.). Hierop maakt de privacyrichtlijn –
en daarmee hoofdstuk 11 van de wet – echter wel enkele uitzonderingen,
in die zin dat ze aan specifieke vormen van gebruik van openbare elektronische
communicatienetwerken en -diensten specifiek eisen stelt. Ik wijs onder meer
op artikel 5 van de richtlijn, waarbij onder meer het gebruik van zogeheten
cookies wordt genormeerd. Een ander belangrijk voorbeeld betreft het gebruik
van elektronische berichten voor het overbrengen van ongevraagde communicatie
voor commerciële, ideële of charitatieve doeleinden. Dergelijk gebruik
is onder meer gebonden aan de eis van voorafgaande toestemming van de ontvanger
van een dergelijk bericht; voorts wordt de vermelding van bepaalde
gegevens, zoals de werkelijke identiteit van de degene namens wie de communicatie
wordt overgebracht, verplicht gesteld (zie artikel 11.7).8.5 AbonneelijstenDe leden van de fractie van de PvdA wezen erop dat er in het verleden
wel eens problemen zijn opgetreden met het beschikbaar stellen van abonneegegevens
aan concurrerende bedrijven en vroegen de regering of zij kan garanderen dat
dergelijke problemen met deze wet niet meer voor zullen komen. Op grond van
het huidige artikel 43 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie moeten
ondernemingen die telefoonnummers aan abonnees toekennen, deze nummers met
de bijbehorende gegevens ter beschikking stellen aan eenieder die, kort gezegd,
een volledige telefoongids wil uitgeven of abonnee-informatiedienst wil aanbieden.
De nummers met de bijbehorende gegevens dienen onder meer tegen kostengeoriënteerde
tarieven te worden verstrekt. Artikel 43 van genoemd besluit strekt tot implementatie
van artikel 6, derde lid, van de Spraakrichtlijn (98/10/EG). Naar aanleiding
van een geschil tussen enerzijds Denda Multimedia B.V. en Denda Directory
Services B.V. en anderzijds KPN Telecom B.V., dat in eerste instantie was
voorgelegd aan het college (OPTA), heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven
op 8 januari 2003, kenmerk: AWB 01/666, een zogenoemde prejudiciële
vraag gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Hierin
is, kort gezegd, gevraagd hoe de begrippen kostenoriëntatie en relevante
informatie, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Spraakrichtlijn dienen
te worden uitgelegd. De uitleg van deze begrippen blijft in de toekomst relevant,
omdat artikel 6, derde lid, van de Spraakrichtlijn nagenoeg gelijk is «teruggekomen»
in artikel 25, tweede lid, van de Universeledienstrichtlijn. Artikel 7.5 van
het wetsvoorstel biedt de grondslag om dit lid uit de Universeledienstrichtlijn
te implementeren. Ik verwacht dat het Hof van Justitie nog ongeveer een jaar
nodig zal hebben om de prejudiciële vraag van het College van Beroep
voor het bedrijfsleven te beantwoorden. Voorts wijs ik er op dat op grond
van artikel 12 van richtlijn nr. 2002/58/EG en het voorgestelde artikel
11.6 abonnees alleen nog maar mogen worden opgenomen in een algemeen beschikbare
telefoongids indien zij hier vooraf toestemming voor hebben gegeven. Hiermee
wordt het huidige in artikel 11.6 neergelegde regime gewijzigd. In het nieuwe
regime wordt immers van het beginsel uitgegaan van opneming van persoonsgegevens
in een openbare telefoongids, tenzij men daartegen bezwaar maakt. Voor de
uitgever van een telefoongids heeft deze Europese beleidswijziging tot gevolg
dat hij er niet mee kan volstaan om alleen de nummers van abonnees en de daarbij
behorende gegevens op te vragen van de verschillende aanbieders van openbare
telefoondiensten. Ook zal aan de abonnees gevraagd moeten worden of zij met
opname in de telefoongids akkoord gaan; dat laat onverlet dat de uitgever
van de telefoongids met de aanbieder van de openbare telefoondienst contractueel
afspreekt dat de aanbieder van de telefoondienst namens hem toestemming voor
opname vraagt.9. GeschillenbeslechtingGeschillenDe leden van de CDA-fractie vroegen of gedacht is aan het toekennen van
een generieke bevoegdheid tot het beslechten van geschillen door het college
in plaats van een specifieke geschilbeslechtingsbevoegdheid. In reactie op
die vraag merk ik op dat in artikel I, onderdeel Bd, van het voorliggende
wetsvoorstel een nieuw artikel 12.2 in de wet wordt opgenomen. Dat artikel
geeft het college reeds een algemene bevoegdheid om geschillen
te beslechten die zijn ontstaan tussen houders van een frequentievergunning,
aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken of openbare elektronische
communicatiediensten, of ondernemingen die dergelijke netwerken of diensten
dan wel bijbehorende faciliteiten aanbieden. Het gaat dan om de beslechting
van geschillen die zijn gerezen inzake de nakoming van een op grond van een
bij of krachtens de wet op de desbetreffende vergunninghouder, aanbieder dan
wel onderneming rustende verplichting. Tevens stelden de leden van de CDA-fractie
de vraag of het college een voorlopige maatregel kan opleggen en of het opleggen
van zo'n maatregel een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Daarbij werd verwezen naar artikel 19, derde lid, van de Gaswet. Op grond
van dat artikel heeft de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit
de mogelijkheid om indien een geschil de voorwaarde of het tarief voor het
verrichten van transport van gas of een daarmee noodzakelijkerwijs verbonden
dienst betreft, de voorwaarde of het tarief vast te stellen voor een door
hem te bepalen termijn. Zoals ik hiervoor uiteen heb gezet, heeft het college
een algemene bevoegdheid om geschillen te beslechten. Het beslechten van geschillen
houdt in dat het geschil tot een oplossing wordt gebracht. Indien bijvoorbeeld
een aan het college voorgelegd geschil (mede) de hoogte van het gevraagde
tarief voor het verlenen van toegang tot het aansluitnet betreft, zal het
college, uiteraard binnen de grenzen van de wet, daar tevens een uitspraak
over doen. Wel kan het college in spoedeisende gevallen een voorlopig besluit
nemen. Dat voorlopige besluit geldt dan tussen de bij het geschil betrokken
partijen, totdat het college definitief op het voorgelegde geschil heeft beslist.
Tevens kan het college in bepaalde gevallen waarin geen eind- tot eindverbindingen
tot stand worden gebracht, aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken
of openbare elektronische communicatiediensten toch verplichten om eind- tot
eindverbindingen tot stand te brengen (zie daarvoor het in artikel I, onderdeel
X, voorgestelde artikel 6.2). Het college legt dan verplichtingen op met betrekking
tot het tot stand brengen en waarborgen van eind- tot eindverbindingen. Die
verplichtingen kunnen ook betrekking hebben op het in rekening te brengen
tarief. Het besluit waarin op grond van artikel 6.2 verplichtingen worden
opgelegd, alsmede een besluit ter beslechting van een geschil, zijn besluiten
in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar
en beroep open staat.Hoewel de leden van de PvdA-fractie vanuit het oogpunt van rechtsbescherming
de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen besluiten van het
college ondersteunen, vroegen zij aandacht voor het feit dat veelvuldige en
langdurige procedures onzekerheid voor de markt opleveren. Die onzekerheid
is niet in het belang van een goed investeringsklimaat en concurrentie. Zij
vroegen in dat verband in hoeverre de regering verwacht dat de gewijzigde
wet tot minder juridische procedures zal leiden. Zoals in het algemeen deel
van de memorie van toelichting is opgemerkt, is het niet uitgesloten dat het
aantal procedures zal toenemen. Het nieuwe regime met betrekking tot aanmerkelijke
marktmacht is maatwerk. Dit zal waarschijnlijk tot gevolg hebben dat er meer
besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht worden genomen waartegen,
uiteraard, beroep open staat. Of er ook daadwerkelijk meer procedures worden
gestart, is niet met zekerheid te voorspellen. Aan het uiteindelijke besluit
inzake het opleggen van verplichtingen aan een onderneming die beschikt over
een aanmerkelijke marktmacht, dan wel het in stand houden of intrekken van
dergelijke verplichtingen, gaat een uitgebreide voorbereiding vooraf. Het
ontwerp van dergelijke besluiten moet nationaal worden geconsulteerd. En indien
het voorgenomen besluit van invloed is op de handel tussen de lidstaten, moet
het tevens aan de Europese Commissie en de andere nationale regelgevende instanties
ter commentaar worden voorgelegd. Er is dus sprake van een zeer
zorgvuldige voorbereiding waarbij de inbreng van alle relevante partijen wordt
betrokken. Dat zal ook van invloed zijn op de afweging van een belanghebbende
om al dan niet beroep in te stellen (ingevolge de Algemene wet bestuursrecht
kan tegen de hiervoor bedoelde besluiten rechtstreeks beroep worden ingesteld).De leden van de PvdA-fractie merkten op dat er ook klachten zijn over
de traagheid van de beslissingen van OPTA. Zij vroegen of de opvatting wordt
gedeeld dat de dynamische communicatiemarkt om slagvaardig optreden vraagt.
Ze vroegen naar de oorzaken van de traagheid van het totstandkomen van beslissingen
van OPTA. Tevens wilden deze leden weten hoe de regering de problemen met
betrekking tot de lange duur van juridische procedures en de traagheid van
beslissingen van OPTA denkt te kunnen verhelpen. Het is juist dat er bij sommige
partijen, waaronder ook het college zelf, sprake is van onvrede met betrekking
tot de snelheid van besluitvorming. Deze onvrede ziet niet zozeer op de snelheid
waarmee het college primaire beslissingen neemt, maar op het tijdsbeslag dat
gepaard gaat met bezwaar en beroep. Bovendien wordt daarbij soms, zij het
veelal impliciet, gesuggereerd dat ook de inhoudelijke kwaliteit van de besluitvorming
verbetering behoeft. Laat ik voorop stellen dat ik deze signalen serieus neem.
Het is echter niet verstandig bij een belangrijk onderwerp als rechtsbescherming
overhaaste conclusies te trekken. Tegen deze achtergrond heb ik dan ook besloten
om te onderzoeken of er sprake is van een daadwerkelijk probleem, en zo ja
wat de aard en omvang is van het probleem. Mocht blijken dat er inderdaad
sprake is van een probleem dan zal de oorzaak daarvan moeten worden vastgesteld,
zodat ik passende maatregelen kan treffen om tot een oplossing te komen. Ik
wijs er in dit verband verder op dat in het voorliggende wetsvoorstel reeds
diverse maatregelen zijn getroffen die tot doel hebben de snelheid van besluitvorming
te bespoedigen. In de huidige wet moet een op interconnectiegeschil binnen
zes maanden na ontvangst van een daartoe strekkend verzoek worden beslist.
Voor de overige geschillen die op grond van de huidige wet aan het college
kunnen worden voorgelegd gelden de termijnen van de Algemene wet bestuursrecht.
In het voorliggende wetsvoorstel zal binnen zeventien weken na ontvangst van
een aanvraag om een geschil te beslechten, moeten zijn beslist door het college
(dat volgt uit de Kaderrichtlijn). Die termijn zal van toepassing zijn op
alle geschillen die tussen vergunninghouders, aanbieders dan wel ondernemingen
zijn gerezen en aan het college zijn voorgelegd. Daarnaast is in het wetsvoorstel
uitdrukkelijk bepaald dat de bij een geschil betrokken partij binnen twee
weken na ontvangst door het college van een verzoek om een geschil te beslechten
alle gegevens moeten verstrekken die relevant zijn voor de beoordeling van
het geschil. Op grond van het gewijzigde regime zal de beslistermijn voor
het nemen van beslissingen inzake geschillen derhalve korter zijn. Dat neemt
niet weg dat geschillen vaak ingewikkeld zijn en dat er veelvuldig geschillen
aan het college worden voorgelegd. De vraag of de nieuwe regels zullen leiden
tot meer of minder geschillen kan op dit moment niet met enige zekerheid beantwoord
worden. Voor het nemen van beslissingen op bezwaar tegen besluiten van het
college zijn de termijnen van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Gezien de grote belangen die in de elektronische communicatiesector spelen,
wordt bijna altijd bezwaar ingediend. Het is daarbij niet relevant of het
om een besluit inzake een geschil gaat of om andere besluiten van het college
gaat. Hoewel het college zich zoveel mogelijk aan de wettelijke termijnen
houdt, speelt de complexiteit van de bezwaarschriften en het aantal ingediende
bezwaarschriften een rol bij de termijn waarop het college op ingediende bezwaarschriften
beslist. Voor een aantal categorieën van besluiten zal op grond van het
voorliggende wetsvoorstel rechtstreeks beroep mogelijk zijn. Het gaat om de
besluiten die zijn voorbereid volgens een van de uniforme voorbereidingsprocedures
van de Algemene wet bestuursrecht, bijvoorbeeld een besluit inzake
het opleggen van verplichtingen aan een onderneming die beschikt over aanmerkelijke
marktmacht. Daarnaast is in artikel 6b.6 uitdrukkelijk geregeld dat alleen
beroep kan worden ingesteld tegen de zogenaamde eindbesluiten: het opleggen,
in stand houden of intrekken van verplichtingen, het aanwijzen van een onderneming
die beschikt over aanmerkelijke marktmacht bij het aanbieden van toegang tot
en het gebruik van openbare telefoonnetwerken op een vaste locatie onderscheidenlijk
bij het aanbieden van een type huurlijn uit het minimumpakket van huurlijnen.
Voorzover de aan die besluiten ten grondslag liggende marktdefinitie en marktanalyse,
inclusief de vaststelling dat een relevante markt al dan niet daadwerkelijk
concurrerend is en de vaststelling welke ondernemingen op die markt beschikken
over aanmerkelijke marktmacht, al besluiten zijn waartegen bezwaar en beroep
open staat, dan kan tegen die deelbesluiten niet afzonderlijk bezwaar of beroep
worden ingesteld. Daarnaast wijs ik nog op het ingediende wetsvoorstel houdende
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht dat voorziet in de mogelijkheid
om met wederzijds goedvinden de bezwaarschriftenprocedure over te slaan (Kamerstukken
II 2001/02, nr. 27 563, nr. 2). De hiervoor bedoelde mogelijkheden
moeten nog in praktijk worden gebracht. Het is derhalve nog niet met zekerheid
aan te geven of het aantal bezwaarschriften zal afnemen. De grote belangen
die in de elektronische communicatiesector spelen, leiden er ook toe dat bijna
altijd beroep wordt ingesteld tegen besluiten van het college. De termijnen
die gelden voor de behandeling van beroep en hoger beroep zijn neergelegd
in de Algemene wet bestuursrecht. Ook hier geldt dat de rechtbank onderscheidenlijk
het College van Beroep voor het bedrijfsleven zoveel mogelijk de wettelijke
termijnen in acht nemen. Tot slot merk ik op dat de partijen die bezwaar maken
of beroep instellen veelal gebruik maken van de mogelijkheid om pas op de
laatste dag het bezwaar- of beroepschrift in te dienen, waarbij op dat moment
vaak de gronden voor het bezwaar of beroep nog moeten worden ingediend. Dit
heeft uiteraard invloed op de doorlooptijd van de desbetreffende procedure.De leden van de VVD-fractie vroegen of artikel 12.9 van de wet (artikel
I, onderdeel Bd) geschrapt kan worden, aangezien het artikel onduidelijk is
en er reeds goed functionerende fora (Geschillencommissie Telecommunicatie
en (kanton)rechter) zijn. De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen
wat de bevoedheid van OPTA om geschillen tussen gebruikers en aanbieders te
beslechten toevoegt aan de bevoegdheden van de Geschillencommissie Telecommunicatie.
Zoals in de memorie van toelichting op artikel 12.9 van de Telecommunicatiewet
is uiteengezet, geeft dit artikel, naast artikel 12.1 van die wet, uitvoering
aan artikel 34 van de Universeledienstrichtlijn. Dat artikel bepaalt dat er
transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar
moeten zijn voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten
betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die onder die richtlijn
vallen. De geschillen die aan de Geschillencommissie Telecommunicatie kunnen
worden voorgelegd zijn geschillen van contractuele aard. De reikwijdte van
artikel 34 Universeledienstrichtlijn is ruimer. Daarom krijgt het college
de bevoegdheid om geschillen te beslechten inzake de schending door een aanbieder
van de bij of krachtens de wet ter uitvoering van de Universeledienstrichtlijn
gestelde regels. Het betreft dan ook geschillen waarover het college uit hoofde
van de aan hem opgedragen taken meer kennis heeft dan de Geschillencommissie.De leden van de LPF-fractie vroegen of OPTA procedures voor het beslechten
van geschillen heeft en zo ja, of die bekend zijn bij marktpartijen. Allereerst
merk ik op dat de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is; het beslechten
van geschillen houdt immers in het nemen van een besluit op een aanvraag.
Het college heeft beleidsregels inzake het beslechten van geschillen
vastgesteld. Die regels zijn gepubliceerd in de Staatscourant.De leden van de D66-fractie merkten op dat het in de lijn der verwachting
ligt dat de belasting van de rechterlijke macht toeneemt. Ze achtten het daarom
van het grootste belang dat er adequate maatregelen en instrumenten komen
die procedures vereenvoudigen en versnellen. Zij vroegen om in te gaan op
de mogelijkheid om verplicht bezwaarschap te wijzigen in facultatief bezwaarschap,
zoals dat in de Mededingingswet reeds is opgenomen. In mijn antwoord op de
vragen inzake de duur van de juridische procedures heb ik al verwezen naar
het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht op grond
waarvan het mogelijk wordt om met wederzijds goedvinden de bezwaarschriftenprocedure
over te slaan. Met het facultatief bezwaarschap, zoals dat is opgenomen in
het wetsvoorstel tot wijziging van de Mededingingswet in verband met de omvorming
van de NMa tot zelfstandig bestuursorgaan, wordt in vergaande mate afgeweken
van de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht. Bij de behandeling van
laatstbedoeld wetsvoorstel is door mijn ambtsvoorganger ook aangegeven dat
een dergelijk afwijkend regime niet de voorkeur heeft. Dat standpunt wordt
door mij gedeeld. Derhalve ben ik niet voornemens om in de wet een dergelijke
bepaling op te nemen. Daarnaast ben ik van mening dat het voorliggende wetsvoorstel
al voldoende maatregelen bevat om de bezwaarschriftenprocedure over te slaan.
Daarvoor verwijs ik naar mijn antwoorden op vragen daaromtrent van het de
leden van de fracties van het CDA en de PvdA.De leden van de D66-fractie waren van mening dat in het voorliggende wetsvoorstel
niet tegemoet wordt gekomen aan een adequate één-op-één
implementatie van de normen en juridische procedureregels van de richtlijnen.
Deze leden wilden daar graag een reactie op. Voor een reactie hierop verwijs
ik naar mijn antwoorden op vergelijkbare opmerkingen en vragen van onder meer
het CDA, de PvdA en de ChristenUnie. Met betrekking tot de opmerking dat de
juridische procedureregels van de richtlijnen niet 1 op 1 zijn geïmplementeerd,
merk ik nog op dat de inrichting van het procesrecht aan de lidstaten wordt
overgelaten, met inachtneming van de door het Europees recht gegarandeerde
procedurele waarborgen. Indien richtlijnen bepalingen inzake het procesrecht
bevatten, moeten de lidstaten uiteraard zorgdragen voor de implementatie daarvan
in hun nationale rechtsstelsels. De voorliggende richtlijnen bevatten echter,
met uitzondering van de beslistermijn van artikel 20 Kaderrichtlijn, geen
juridische procedureregels.De leden van de D66-fractie vroegen waarom niet is gekozen voor de mogelijkheid
om bij de behandeling van geschillen prioriteiten te stellen. In het wetsvoorstel
is niet voor een dergelijke mogelijkheid gekozen, omdat dat in strijd is met
de Kaderrichtlijn. Artikel 20 van die richtlijn bepaalt dat alle geschillen
die aan een nri zijn voorgelegd binnen vier maanden moeten zijn beslist. Slechts
in uitzonderlijke omstandigheden kan die termijn worden verlengd. Het is uiteraard
wel mogelijk dat het college binnen de gestelde wettelijke kaders een prioritering
hanteert ten aanzien van de te beslechten geschillen.De leden van de D66-fractie vroegen waarom in het wetsvoorstel niet is
geregeld dat de toezichthouder de informatie die partijen bij een geschil
overleggen kan verifiëren. Ik heb de mogelijkheid om aan toezichthoudende
ambtenaren (van het college) de bevoegdheid toe te kennen om de in geschillen
overgelegde informatie te verifiëren niet opgenomen om de volgende reden.
Het verifiëren van overgelegde informatie heeft met name betekenis indien,
zoals ook door het college is voorgesteld in de uitvoeringstoets, de bevoegdheden
van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht worden toegekend.
De daar toegekende bevoegdheden betreffen onder meer het betreden van plaatsen
(bedrijven, woningen) en het vorderen van inzage van zakelijke gegevens en
bescheiden. Het gaat hier echter om bevoegdheden die aan toezichthouders zijn
toegekend in het kader van de uitoefening van hun toezichtstaak. Het beslechten
van geschillen is van andere orde dan het houden van toezicht. Het specifiek
voor toezicht in het leven geroepen regime kan dan ook niet zonder meer worden
toegepast bij het beslechten van geschillen. De richtlijnen verplichten overigens
ook niet tot het toekennen van een dergelijke bevoegdheid.De leden van de fractie van de ChristenUnie gaven aan dat de branchevereniging
Nederlandse Internet Providors (NLIP) in haar commentaar stelt zich zorgen
te maken over de middelen die OPTA en NMa ter beschikking staan om ook voor
kleinere bedrijven hun rol als geschillenbeslechter te kunnen blijven vervullen.
Bedoelde leden vroegen de indiener dit punt nader te belichten. Het voorliggende
wetsvoorstel voorziet in hoofdstuk 12 in de nieuwe artikelen 12.2 tot en met
12.8 in regels die het college mogelijk maken om geschillen tussen ondernemingen
op het terrein van de (tele-)communicatiewetgeving te beslechten. Deze regels
gelden voor alle aanbieders groot en klein. Ook de middelen die het college
heeft om een door haar in een geschil genomen beslissing kracht bij te zetten,
zoals de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom, zijn ten opzichte van
iedere onderneming hetzelfde. Voor wat betreft de NMa geldt dat deze, voorzover
in het kader van deze vraag van belang, toeziet op de handhaving van het kartelverbod
en het verbod op misbruik van een economische machtspositie. Van echte geschillenbeslechting,
zoals door het college het geval is, is hier dus geen sprake, al kan een optreden
van de NMa in dezen wel leiden tot de oplossing van een geschil. Grijpt de
NMa in dan geldt wel haast per definitie dat het de kleinere onderneming is,
dat wil zeggen de aanbieder/onderneming die niet beschikt over een economische
machtspositie, die baat heeft bij een optreden van de NMa. Het zal dan immers
de onderneming met economische machtspositie zijn die tegen zijn zin iets
zal moeten doen of nalaten waar de andere ondernemingen baat bij hebben.ToezichtDe leden van de CDA-fractie vroegen hoe de regering dacht over de kanttekening
van het college dat de praktijk van toezicht onhaalbaar is. Het college heeft
een groot aantal opmerkingen van algemene en meer specifieke aard gemaakt.
Een aantal daarvan had betrekking op, naar de mening van het college onvoldoende
bevoegdheden voor het college, op de mogelijkheden voor het college om slagvaardig
op te treden en op het definiëren van begrippen. Een groot aantal opmerkingen
van het college is in het voorliggende wetsvoorstel verwerkt. Verwezen wordt
naar de memorie van toelichting (blz. 67 e.v), waar uitvoerig op de diverse
kanttekeningen van het college is ingegaan. Ik ben van mening dat het nu voorliggende
wetsvoorstel een effectief toezicht op de elektronische communicatiesector
mogelijk maakt.De leden van de CDA-fractie spraken de zorg uit dat implementatie van
de nieuwe richtlijnen een versnippering van bevoegdheden en onduidelijkheden
over de reikwijdte van die bevoegdheden zou kunnen veroorzaken. Zij vroegen
of de regering deze mening deelt. Verder viel het de leden op dat er een groot
aantal AMvB's en ministeriële regelingen aan de Telecommunicatiewet is
gekoppeld. Zij vroegen zich af in hoeverre hierdoor de flexibiliteit wordt
beperkt. Met het voorliggende wetsvoorstel worden zes nieuwe richtlijnen geïmplementeerd.
In deze richtlijnen worden taken en bevoegdheden toegekend aan de nri's. De
nri behoeft niet een enkele instantie te zijn. In Nederland zijn
drie nri's te onderscheiden te weten het college, de Minister van Economische
Zaken en de wetgever, die voornamelijk bestaat uit de Kroon en de Minister
van Economische Zaken als lagere wetgevers. Het college is een zelfstandig
bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering, het toezicht en de handhaving
van de wet. Op een beperkt aantal terreinen heeft ook de Minister van Economische
Zaken uitvoerende taken en is hij belast met toezicht en handhaving. Dit betreft
onder meer het terrein van het beheer en de verdeling van radiofrequenties,
taken op het terrein van elektrische en elektronische apparaten, radioapparaten
en randapparaten en op het gebied van openbare orde en veiligheid. De wetgever
treedt op als nri als het uitoefenen van bevoegdheden dient te geschieden
door middel van algemeen verbindende voorschriften. Binnen het Nederlandse
rechtssysteem kunnen aan een zelfstandig bestuursorgaan slechts in zeer beperkte
mate regelgevende bevoegdheden worden toegekend. Ook zou er geen democratische
controle mogelijk zijn omdat het college noch door de Minister van Economische
Zaken noch door het parlement ter verantwoording kan worden geroepen. Als
gevolg van de te onderscheiden nri's kunnen niet alle in de richtlijn aan
de nri toegekende taken en bevoegdheden aan het college worden toegekend.
Het betreft hier echter duidelijk afgebakende terreinen. Dat leidt niet tot
versnippering van taken en bevoegdheden. Het college verkrijgt op grond van
de gewijzigde regelgeving alle in de richtlijnen voorziene bevoegdheden die
het college nodig heeft om de verwezenlijking van de doelstellingen als bedoeld
in artikel 8 van de Kaderrichtlijn te kunnen bewerkstelligen, om zijn opgedragen
taken te kunnen uitvoeren, alsmede om op een effectieve manier toezicht te
houden en de voorschriften te handhaven. In de wet zelf zijn de voorschriften
opgenomen waarvan het bezien vanuit het primaat van de wetgever wenselijk
is deze bij wet te regelen. De meer gedetailleerde regelgeving, die veelal
meer van uitvoerende aard is, wordt bij lagere regelgeving geregeld. De keuze
om een bepaald onderwerp nader uit te werken in de lagere regelgeving wordt
in een aantal gevallen mede ingegeven door de in de richtlijnen ingebouwde
mogelijkheid om bepaalde regels op eenvoudige wijze snel te wijzigen door
middel van de zogenoemde comitologieprocedure. De aanpassing van de Nederlandse
regelgeving zal in die gevallen op korte termijn plaats moeten kunnen vinden.
Indien dan daarvoor de wet gewijzigd zou moeten worden, kan niet binnen de
gegeven termijn worden voldaan aan de verdragsverplichting tijdig de wijzigingen
te hebben omgezet in de nationale wetgeving. De huidige wet kent een beperkt
aantal AMvB's en ministeriële regelingen. Als gevolg van de voorliggende
wetswijziging zal dat aantal niet toenemen. Het Besluit ONP huurlijnen en
telefonie, de omvangrijkste bestaande AMvB, zal zelfs worden ingetrokken mede
omdat een belangrijk deel van de daarin voorkomende regels in het voorliggende
wetsvoorstel zijn opgenomen. Het aantal uitvoeringsregelingen is derhalve
beperkt van omvang en voor de gekozen onderwerpen leidt dat tot een grotere
mate van flexibiliteit dan dat die onderwerpen uitsluitend in de wet geregeld
zouden zijn.De leden van de fractie van het CDA, maar ook de leden van de fractie
van de VVD, vroegen aandacht voor de relatie tussen het College Bescherming
Persoonsgegevens (CBP) en het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit (het college) waar het gaat om het toezicht op de privacywetgeving
en in het bijzonder hoofdstuk 11 van de Telecommunicatiewet. Met name de leden
van de VVD-fractie lijken uit te gaan van de gedachte dat het CBP, waar het
gaat om het toezicht op hoofdstuk 11 van de wet, geen enkele rol zou spelen.
Dat is onjuist. Ik acht het derhalve aangewezen om op de verhouding tussen
beide toezichthouders nader in te gaan, waarbij – mede met het oog op
de verheldering van deze verhouding – ik allereerst zal ingaan op het
wettelijk regime zoals dat van toepassing is op de verwerking
van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie. Overigens merk
ik op voorhand op, dat als gevolg van de voorgestelde wijzigingen van hoofdstuk
11 van de wet ter implementatie van richtlijn nr. 2002/58/EG er geen
wijzigingen worden aangebracht in de bestaande situatie, zowel waar het de
toepasselijkheid van de relevante wetgeving – in casu de Wet bescherming
persoonsgegevens en hoofdstuk 11 van de wet – als het toezicht betreft.Op de verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie
is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), welk strekt ter implementatie
van richtlijn nr. 95/47/EG (algemene privacyrichtlijn), van toepassing.
Voor de sector elektronische communicatie gelden daarnaast de bepalingen uit
de bijzondere privacyrichtlijn voor de sector elektronische communicatie;
de bepalingen uit de bijzondere privacyrichtlijn geven aan bepaalde algemene
normen uit de algemene privacyrichtlijn een nadere invulling (bijvoorbeeld
nadere begrenzing van de bepaalde toegestane verwerkingen) maar hebben ook
een aanvullend karakter, aangezien er ook bepalingen in zijn opgenomen die
ook van toepassing zijn als er geen sprake is van verwerking van persoonsgegevens.
De bepalingen uit de bijzondere privacyrichtlijn worden (grotendeels) omgezet
in hoofdstuk 11 van de wet. Er is echter wel een belangrijk verschil tussen
beide richtlijnen: de werking van de algemene privacyrichtlijn en in het verlengde
daarvan de Wbp is beperkt tot de verwerking van gegevens omtrent natuurlijke
personen, terwijl die van de bijzondere privacyrichtlijn en in het verlengde
daarvan hoofdstuk 11 van de wet zich ook uitstrekken – tenzij anders
aangegeven (zie artikel 11.8 van de wet) – tot de verwerking van gegevens
omtrent rechtspersonen. Voor de toepasselijkheid van de Wbp is het derhalve
relevant of het gaat om verwerking van persoonsgegevens (zoals gedefinieerd
in artikel 1van de Wbp); voorts richt de Wbp zich primair tot de verantwoordelijke
voor de gegevensverwerking (zij het dat ook voor de bewerker er specifieke
bepalingen zijn gesteld). Dat betekent dus dat op de verwerking van gegevens
door aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken of diensten
met betrekking tot rechtspersonen de bepalingen van de Wbp niet van toepassing
zijn1; de bepalingen van hoofdstuk 11 van de
wet – voor zover het gaat om de aldaar genormeerde situaties –
echter wel. Dat heeft ook gevolgen voor het toezicht, waarop in het onderstaande
nader wordt ingegaan. Tot slot merk ik op dat in artikel 15, tweede lid, van
richtlijn nr. 2002/58/EG wordt bepaald dat het bepaalde in hoofdstuk
III van richtlijn 95/46/EG inzake het beroep op de rechter, aansprakelijkheid
en sancties geldt voor de nationale bepalingen die uit hoofde van deze richtlijn
worden aangenomen en ten aanzien van de individuele rechten die uit deze richtlijn
voortvloeien. Hoofdstuk III van richtlijn 95/46/EG heeft zijn uitwerking gevonden
in de hoofdstukken 8 , 9 en 10 van de Wbp. Hoofdstuk 8 van de Wbp regelt de
rechtsbescherming van de betrokkene omtrent wie persoonsgegevens worden verwerkt.
Hoofdstuk 9 regelt het toezicht; naast instelling van het College bescherming
persoonsgegevens als toezichthouder, wordt deze aldaar belast met het toezicht
op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij of krachtens
de wet bepaalde. Hoofdstuk 10 van de Wbp geeft ten slotte bepalingen inzake
de sancties die kunnen worden opgelegd; zo is het CBP bevoegd tot het toepassen
van bestuursdwang en het opleggen van bestuurlijke boeten en worden er voorts
enkele feiten strafbaar gesteld. Voor het toezicht betekent voorgaande schets
van de toepasselijke wetgeving het volgende. Het CBP is in algemene zin de
toezichthouder voor zover het gaat om de verwerking van persoonsgegevens;
het CBP ziet dus toe op de naleving van de bepalingen van de Wbp èn
van hoofdstuk 11 van de wet voor zover het gaat om de verwerking van persoonsgegevens.
Het CBP kan bij de uitoefening van deze toezichthoudende taak de zijn toekomende
sanctiebevoegdheden op grond van hoofdstuk 10 Wbp toepassen. Hiernaast staat
het toezichtmechanisme, zoals dat in hoofdstuk 15 van de wet is
geregeld. Op grond van artikel 15.1, derde lid, van de wet is het toezicht
op de naleving van de bepalingen van hoofdstuk 11 van de wet opgedragen aan
OPTA, dat wil zeggen aan de bij het besluit van het college aangewezen ambtenaren;
aan het CBP is geen specifieke toezichthoudende taak met betrekking tot hoofdstuk
11 van de wet opgedragen. Nu het CBP in algemene zin is belast met het toezicht
op de verwerking van persoonsgegevens, maar ook hoofdstuk 11 van de wet diverse
bepalingen geeft voor de verwerking van persoonsgegevens, is er in voorkomende
gevallen sprake van een overlap in bevoegdheden van het CBP met die van het
college. Daar waar het zwaartepunt in de toepassing van bepalingen van de
Wbp ligt, is het CBP de meest gerede partij toezicht uit te oefenen op gevallen
gerelateerd aan bepalingen uit hoofdstuk 11 van de wet. Ter illustratie: in
hoofdstuk 2, paragraaf 1, Wbp worden voorwaarden gesteld met betrekking
tot de verwerking van persoonsgegevens in het algemeen. Deze bepalingen zijn
van toepassing op de sector elektronische communicatie en het CBP ziet op
de naleving daarvan toe. In artikel 11.5 van de wet worden aan de verwerking
van verkeersgegevens specifieke voorwaarden gesteld en voor zover het daarbij
gaat om de verwerking van persoonsgegevens dienen die als een specialis ten
opzichte van de algemene normen uit de Wbp ter zake te worden aangemerkt.
In dit geval ligt het in de rede dat, waar het gaat om de verwerking van verkeersgegevens
(tevens persoonsgegevens), het voortouw in het toezicht bij het CBP ligt.
Ligt het accent meer op de toepassing van de bepalingen uit hoofdstuk 11 van
de wet sec, bijvoorbeeld de bepalingen in hoofdstuk 11 van de wet die betrekking
hebben op het specificeren van nota's, de beschikbaarheid van een dienst als
nummeridentificatie, de beschikbaarheid van het alarmnummer 112, dan is het
college de meest gerede partij. Overlap van bevoegdheden zal zich derhalve
met name voordoen in die situaties waarin zowel een bepaling van hoofdstuk
11 van de wet als de verwerking van persoonsgegevens in het geding is. Een
ander voorbeeld daarvan vormt het huidige artikel 11.6, eerste lid, onderdeel
b, onder 1° en 2°, van de wet en het recht van verzet in de Wbp. Afhankelijk
van het specifieke geval, zoals thans het onderzoek naar geheime nummers en
vermelding en verstrekking van persoonsgegevens waar uiteindelijk het CBP
de meest gerede partij is, zal het college of CBP toezicht uitoefenen. In
de gevallen dat het toezicht vergt dat zowel het college als het CBP hun bevoegdheden
toepassen dan wel dat beide toezichthouders hun bevoegdheden zouden kunnen
toepassen, is het naar mijn mening echter aangewezen dat tussen beide toezichthouders
hieromtrent afspraken worden gemaakt. Deze afspraken zijn naar ik heb begrepen
thans nog niet tot stand gekomen. Ik acht het echter wel wenselijk dat deze
tot stand worden gebracht en publiekelijk kenbaar worden gemaakt, opdat abonnees,
gebruikers en aanbieders helderheid krijgen over welke toezichthouder in voorkomend
geval de eerst aangewezene is. Wel plegen beide organisaties in voorkomende
gevallen afstemming met elkaar te plegen; daarbij wordt gestreefd naar een
taakverdeling waarbij de meest gerede toezichthouder het voortouw neemt, zoals
uit het laatstgenoemde voorbeeld blijkt. Voorts merk ik in reactie op een
vraag van de leden van de VVD-fractie op, dat het vooralsnog niet in het voornemen
ligt om in de geschetste rolverdeling tussen het CBP en het college een wijziging
aan te brengen, in die zin dat het CBP de taak van het college in dezen zou
overnemen. Een dergelijke wijziging in de rolverdeling tussen de beide toezichthouders,
indien al aan de orde, maar waartoe de implementatie van de bijzondere privacyrichtlijn
overigens als zodanig niet noopt, dient naar mijn mening eerst zorgvuldig
op zijn gevolgen (zowel voor de wetgeving als voor de beide organisaties)
te worden onderzocht; ook zou in dat geval overleg met het CBP en het college
dienen plaats te vinden.De leden van de PvdA-fractie wilden weten waarom er niet gekozen is voor
het model waarin de toezichthouder binnen een vastgelegde beleidsvisie
en nader gespecificeerde doelstellingen, de Europese richtlijnen kan uitvoeren.
Een dergelijk model zou, in combinatie met een reglement van de toezichthouder,
de nodige flexibiliteit voor het college bieden en zou voldoende duidelijk
zijn voor de marktpartijen. Tevens vroegen deze leden of een dergelijk model,
gelet op de harmonisatiemethode van volledige harmonisatie mogelijk is. Zoals
ik in mijn reactie op vragen van de leden van de CDA-fractie inzake het verlenen
van algemene bevoegdheden aan een zelfstandig bestuursorgaan heb aangegeven,
moeten in het Nederlands staatsbestel verplichtende normen een wettelijke
grondslag hebben. Dat betekent tevens dat die normen voldoende kenbaar moeten
zijn. Het houden van toezicht is immers eerst mogelijk indien de omvang van
de verplichtingen vaststaat. Ook indien het college een reglement zou opstellen
waarin aangegeven wordt hoe het de toegekende handhavingsinstrumenten zal
toepassen, zullen de te handhaven verplichtingen voor de betrokken rechtssubjecten
moeten vaststaan. Voor het door het CDA geschetste model is niet gekozen omdat
het niet past in het Nederlandse staatsbestel. De vraag of het model mogelijk
is, gezien de methode van volledige harmonisatie is, is daarmee tevens beantwoord.
Ik voeg hier aan toe dat dit wetsvoorstel geen afbreuk doet aan de mogelijkheid
van het college om flexibel in te spelen op de marktomstandigheden. Het college
bepaalt immers na marktanalyse welke maatregelen voor partijen met aanmerkelijke
marktmacht nodig en passend zijn. Zoals in de memorie van toelichting op diverse
plaatsen is aangegeven (zie o.a. blz. 22 en verder) heeft het college daarbij
de nodige discretionaire ruimte. Voorts heeft het college een algemene geschilbeslechtende
bevoegdheid (artikel 12.2), die het college bij geschillen de mogelijkheid
biedt snel in te spelen op concrete problemen in de markt. Zo kan het college
in een toegangsgeschil bepalen of een concreet verzoek om toegang al of niet
redelijk is. Dat kan betrekking hebben op de gevraagde technische voorzieningen,
op de prijsstelling, maar bijvoorbeeld ook om zaken als het door de toegangsvrager
gewenste kwaliteitsof serviceniveau. Dit illustreert dat het voorgestelde
systeem wel degelijk de nodige flexibiliteit biedt.HandhavingDe leden van de SP-fractie vroegen of de minister bereid is om het college
voldoende middelen en bevoegdheden te geven om naleving van verplichtingen
ook werkelijk af te kunnen dwingen en zo ja, aan welke middelen en bevoegdheden
hij dan denkt. Effectieve toepassing en handhaving van de wet door het college
is van essentieel belang voor de verwezenlijking van de met de wet beoogde
beleidsdoelstellingen. Ik ben dus zeker bereid om het college voldoende middelen
en bevoegdheden te geven om hem daar toe in staat te stellen. Het voorliggende
wetsvoorstel geeft het college naar mijn mening voldoende bevoegdheden. Ik
teken daarbij aan dat ik voornemens ben om ook de hoogte van de sancties die
het college op kan leggen aan te passen overeenkomstig de boetebepalingen
in de Mededingingswet. Ook wat betreft de financiële middelen zal ik
er voor zorgen dat het college in staat zal zijn om de wet op effectieve wijze
toe te passen en te handhaven. Ik teken daar bij tevens aan dat ik het van
belang acht dat het college de wet op efficiënte wijze zal toepassen
en handhaven.De leden van de D66-fractie wezen er op dat de sanctie-instrumenten van
het college verbeterd zouden kunnen worden en zij vroegen de minister waarom
niet is gekozen voor hetzelfde boeteregime als bij de Mededingingswet (maximaal
10% van de omzet). Ik ben voornemens om de hoogte van de sancties die het
college op kan leggen aan te passen overeenkomstig de boetebepalingen in de
Mededingingswet. De nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector
noodzaken echter niet tot een dergelijke aanpassing. Om die reden is gekozen
voor een separaat traject voor wijziging van de wet op dit punt. 10. Relatie met de overige wetgeving10.1 Relatie met de MediawetDe leden van de fractie van de PvdA wezen er op dat in het OPT is opgemerkt
dat zowel het college als het Commissariaat van de Media de tarieven voor
de kabel kunnen reguleren. Zij achtten dat een reële zorg, die, zo stelden
zij, niet door de regering wordt geadresseerd. Zij vroegen zich af of hier
een niet overlap van taken dreigt te ontstaan, en of dat de regering geen
onwenselijke situatie lijkt. Als het gaat om de hoogte van de tarieven van
het basispakket, dan zijn noch het Commissariaat van de Media, noch het college
bevoegd. Die bevoegdheid (het stellen van maximumtarieven) berust bij de Kroon
(zie artikel 82j van de Mediawet). Los hiervan zou het college – onder
omstandigheden – kabelexploitanten de verplichting kunnen opleggen om
voor toegang tot het kabelnet kostengeoriënteerde tarieven te rekenen.
Dat moet dan wel gebeuren conform het algemene systeem van hoofdstuk 6a van
de Telecommunicatiewet. Maar dan gaat het om de tarieven die kabelexploitanten
in rekening brengen aan bijvoorbeeld programma-aanbieders voor het transport
van programma's, en dus niet om tarieven van het basispakket. Er is dus geen
sprake van overlap van taken.De leden van de VVD-fractie verzochten een overzicht te geven van de veranderingen
die de richtlijnen zullen meebrengen voor omroepnetwerken en welke bestaande
regels juist zullen blijven bestaan en waarom. De nieuwe richtlijnen handelen
over de transmissie van signalen welke geschiedt met behulp van elektronische
communicatienetwerken en -diensten. Hiertoe behoren ook netwerken die bestemd
zijn voor de verspreiding van radio- en televisieprogramma's; de zogenoemde
omroepnetwerken. Anders dan onder het nu nog geldende regime het geval is,
wordt in de richtlijnen geen onderscheid meer gemaakt tussen de verschillende
technologieën in de communicatiesector. De convergentie van de omroep,
de telecommunicatie en de informatietechnologie heeft de Europese wetgever
aanleiding gegeven om alle transmissienetwerken en -diensten onder hetzelfde
regelgevende kader te brengen. Voor omroepnetwerken betekent dit dat nagenoeg
alle bijzondere regels voor omroepnetwerken in de Telecommunicatiewet, welke
wet dus handelt over transmissie, komen te vervallen. Omroepnetwerken zijn
voortaan onderworpen aan het algemene regime voor elektronische communicatienetwerken.
Dit betekent onder meer dat ook aan een aanbieder van een (openbaar) omroepnetwerk
die beschikt over aanmerkelijke marktmacht door het college verplichtingen
kunnen worden opgelegd als bedoeld in hoofdstuk 6a van de wet. De richtlijnen
hebben evenwel geen betrekking op inhoud van diensten en informatie die worden
verspreid door middel van de omroepnetwerken. Daarom laat dit implementatiewetsvoorstel
de regelgeving met betrekking tot de inhoud van programma's en de samenstelling
van programmapakketten, die is neergelegd in de Mediawet onverlet, behoudens
terminologische aanpassingen. Dit geldt ook voor de verplichting voor aanbieders
van omroepnetwerken om onder bepaalde condities toegang te verlenen tot het
zogenoemde standaardpakket. Deze regeling, geïntroduceerd in het wetsvoorstel
Toegang tot de kabel1 en overgenomen in het voorgestelde
artikel 8.7 kent een programma-inhoudelijke achtergrond. Nu is het zo dat
artikel 31 van de Universeledienstrichtlijn bepaalt dat lidstaten «redelijke
doorgifteverplichtingen mogen opleggen wanneer de netwerken voor een significant
aantal eindgebruikers het belangrijkste middel zijn om radio- en televisie-uitzendingen
te ontvangen». De doorgifteplicht in de Mediawet voor aanbieders van
omroepnetwerken om een programmapakket van een bepaalde samenstelling te verspreiden
is naar mijn opvatting in overeenstemming met het bedoelde artikel 31. De
verplichting in de Mediawet voor aanbieders van omroepnetwerken
om een programmapakket van een bepaalde samenstelling door te geven, kan dus
in stand blijven.10.2 Relatie met de MededingingswetDe leden van de PvdA-fractie vroegen hoe het college moet samenwerken
met de NMa in aangelegenheden van gemeenschappelijk belang. Zij vroegen of
de regering kan aangeven op welke wijze mededingingswetgeving en de voorliggende
wet elkaar aanvullen en of er een prioriteitsvolgorde is. Geeft de Kaderrichtlijn
enige verplichting om bijvoorbeeld eerst mededingingswetgeving toe te passen
zo vroegen zij. Door de veel nauwere aansluiting bij het analysekader van
het algemene mededingingsrecht wordt ook een veel nauwere samenwerking tussen
het college en de NMa noodzakelijk. Om deze reden heeft de regering naar aanleiding
van de evaluatie van de OPTA in principe besloten tot een samengaan van de
NMa en OPTA, waardoor de OPTA als kamer van de NMa zal gaan fungeren. Het
college en de NMa hebben ook aangegeven dat zij voorstander van een samengaan
zijn op zo kort mogelijke termijn. Tot dat moment zal de samenwerking tussen
het college en de NMa echter zeer nauw moeten zijn. Het Samenwerkingsprotocol
van OPTA en de NMa biedt hiervoor een geschikt kader. Voor wat betreft de
uitleg van mededingingsbegrippen door het college is daarin afgesproken dat
er sprake moet zijn van instemming van de NMa. Om die reden is afgezien van
nadere regulering van de samenwerking. Indien de Mededingingswet een adequate
oplossing biedt voor een probleem kan worden volstaan met toepassing van de
Mededingingswet. Echter, verwacht mag worden dat de Mededingingswet in het
algemeen geen adequate oplossing zal kunnen bieden, vanwege het ex post en
ad hoc karakter van het optreden op grond van de Mededingingswet. De ervaringen
van de laatste jaren leren dat de transitie van een monopolie naar een concurrerende
markt vaak een moeizaam en kwetsbaar proces is, waarbij actieve begeleiding
door snel en effectief toezicht noodzakelijk is om vooruitgang te kunnen boeken.
Een effectieve aanpak om de marktwerking te bevorderen zal daarom meestal
een ex ante optreden van het college op grond van de wet noodzakelijk maken.
Overweging 27 van de Kaderrichtlijn geeft aan dat ex ante regulering alleen
moet worden toegepast wanneer nationale rechtsmiddelen en de middelen van
het communautaire mededingingsrecht ontoereikend zijn om het geconstateerde
probleem op te lossen. Dat betekent niet dat deze middelen eerst feitelijk
toegepast zouden moeten worden en dat pas nadat is gebleken dat deze maatregelen
onvoldoende effectief zijn om het geconstateerde probleem op te lossen, ex
ante regulering zou kunnen worden toegepast. Dat zou de snelheid en de effectiviteit
van het toezicht enorm schaden. Bedoeld is dat het college bij de aanpak van
een probleem steeds na moet gaan of het voorzienbaar is dat het algemene mededingingsrecht
een adequaat instrument zou kunnen zijn om dat probleem op te lossen. Het
college kan daarover in overleg treden met de NMa.10.3 MachtigingswetDe leden van de fractie van de PvdA vroegen of het niet voor de hand ligt
de in artikel II opgenomen noodzakelijke aanpassing van artikel 2 van de machtigingswet
te gebruiken om de machtiging aan de Minister van Financiën in te trekken.
Zij merkten daarbij op dat een vergroting van het financiële of relatieve
belang van de Staat in KPN of TPG toch niet voor de hand ligt. De leden van
voornoemde fractie gaven daarbij aan van mening te zijn dat, wanneer zo'n
uitzonderlijke situatie zich voordoet, de Tweede Kamer in de gelegenheid moet
worden gesteld zich hierover uit te spreken. Bij diverse gelegenheden, onder
meer bij brief aan de Tweede Kamer van 9 juni 2000 (DGTP/00/2185) en
bij de toelichting op de wijziging van de Machtigingswet Koninklijke
PTT Nederland N.V. in verband met het opheffen van de uitzonderingen die voor
Koninklijke KPN Nederland N.V. gelden ten aanzien van de in Boek 2 van het
Burgerlijke Wetboek opgenomen regeling voor grote vennootschappen (Kamerstukken
II, vergaderjaar 2000–2001, 27 604, nr 3), is aangegeven dat de
Staat voornemens is zich als aandeelhouder terug te trekken uit KPN. Met de
leden van de fractie van de PvdA ben ik dan ook van mening dat een vergroting
van het relatieve belang in KPN en TPG niet voor de hand ligt. Wel kunnen
er zich omstandigheden voordoen waarbij het vanuit het financiële belang
gewenst is dat de Staat er voor zorgt dat het door hem gehouden percentage
aandelen op peil blijft. In dergelijke gevallen is het, zeker waar het een
beursgenoteerd fonds betreft als KPN, bovendien van belang dat er snel gehandeld
kan worden. Overigens merk ik op dat uitoefening van de hier aan de orde zijnde
bevoegdheid geenszins actueel is. Ik wijs er verder op dat de Minister van
Financiën uiteraard altijd door de Kamer ter verantwoording kan worden
geroepen over de wijze waarop hij met de hem op grond van de Machtigingswet
toekomende bevoegdheid is omgegaan.10.4 KabelwetDe leden van de VVD-fractie stelden dat het nieuwe regelgevende kader
technologieneutraal dient te zijn. Zij vroegen hoe de regering in dit verband
het wetsvoorstel toegang tot de kabel verklaart (28 203) waarin de regering
meldt dat dit een gedeeltelijke implementatie van de Europese richtlijnen
is. De materie die in het wetsvoorstel toegang tot de kabel wordt geregeld,
wordt geheel ondervangen door de bepalingen van deze implementatiewet. Het
wetsvoorstel toegang tot de kabel is gemaakt op uitdrukkelijk verzoek van
de Tweede Kamer. De Kamer wilde niet wachten met regelgeving voor internettoegang
tot de kabel op de nieuwe Europese regels. Het wetsvoorstel toegang tot de
kabel is overigens technologieneutraal, omdat de regeling voor internettoegang
voor alle openbare toegangsinfrastructuren geldt en niet alleen voor de kabel.11. Gevolgen voor het bedrijfsleven11.2 Administratieve lastenDe leden van de PvdA-fractie constateerden dat deze herziening van de
regelgeving de administratieve lasten met slechts 11% beperkt en zij vroegen
zich af of de regering hiermee tevreden is in het licht van de algemene ambitie
om de administratieve lasten te beperken met 25%. Zij stelden de vraag of
hier niet sprake is van een gemiste kans en of de elektronische communicatiesector
hierdoor niet in een achterstandspositie komt ten opzichte van andere sectoren,
aannemende dat in andere sectoren de 25% doelstelling wel gerealiseerd wordt.
Welke maatregelen gaat de regering nemen om alsnog een grotere reductie te
realiseren? De doelstelling om de administratieve lasten met 25% te beperken
geldt in principe ook voor de administratieve lasten die het bedrijfsleven
heeft ten gevolge van regelgeving die betrekking heeft op de elektronische
communicatiesector. De voorliggende herziening van de regelgeving –
hoewel ingrijpend en omvangrijk – heeft op het punt van administratieve
lasten slechts consequenties voor de hoofdstukken 6,7 en 11 van de wet. In
de nulmeting zijn deze drie hoofdstukken verantwoordelijk voor ongeveer één-derde
van de totale administratieve lasten ten gevolge van de wet. Ik ben van mening
dat de nu bereikte 11% reductie van de administratieve lasten ten gevolge
van de gehele wet – dat is ongeveer 33% reductie van de administratieve
lasten voortvloeiend uit de genoemde drie hoofdstukken – substantieel
is en dat er dus geen sprake is van een gemiste kans. Vanzelfsprekend worden
de overige hoofdstukken van de wet de komende periode uitgebreid bezien op
mogelijkheden de administratieve lasten verder te beperken. Hiertoe
is een speciale task force opgericht.De leden van de VVD-fractie vroegen zich met betrekking tot interoperabiliteit
af of de onderhandelingsverplichtingen en eventuele op te leggen resultaatsverplichtingen
voor netwerkaanbieders niet zullen leiden tot een enorme toename van de administratieve
lastendruk. Ik deel in algemene zin de zorg van de leden van de VVD-fractie
voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Ik merk echter op dat
het onderzoeksbureau EIM de administratieve lasten, voortvloeiend uit dit
wetsvoorstel, nauwgezet heeft berekend. Voor hoofdstuk 6 is vastgesteld dat
de administratieve lasten voor het bedrijfsleven aanmerkelijk lager zullen
zijn dan de lasten die voortvloeien uit het huidige hoofdstuk. Dit hangt er
onder meer mee samen dat de huidige algemene resultaatsverplichting inzake
interconnectie wordt vervangen door de minder vergaande onderhandelingsplicht
met betrekking tot interconnectie. Voorts geldt niet langer de verplichting
om eenmaal afgesloten interconnectie-overeenkomsten in afschrift aan het college
te overleggen. Beseft moet tevens worden dat de administratieve lasten die
samenhangen met de nieuwe regels met betrekking tot interoperabiliteit rechtstreeks
voortvloeien uit het bepaalde in de Toegangsrichtlijn. Dit heeft ertoe geleid,
zoals ook het Adviescollege toetsing administratieve lasten in zijn advies
heeft geconstateerd, dat er weinig keuzevrijheid was ten aanzien van de informatieverplichtingen.13. Uitvoeringstoets Onafhankelijke Post en Telecommunicatie
Autoriteit (OPTA)De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de regering de grote hoeveelheid
opmerkingen van het college in de uitvoeringstoets beoordeelt, gezien het
feit dat dit college een grote rol heeft bij de uitvoering van het wetsvoorstel.
Ik waardeer de grondige en uitvoerige inbreng van het college. Deze opmerkingen
kunnen immers in belangrijke mate bijdragen aan de verbetering van de uitvoerbaarheid
en de effectiviteit van de regelgeving en het toezicht. Een belangrijk aantal
opmerkingen van het college heeft geleid tot wijziging van het wetsvoorstel.
Een aantal opmerkingen is niet overgenomen. In paragraaf 13 van de memorie
van toelichting wordt uitgebreid ingegaan op de opmerkingen van het college.II ARTIKELENArtikel 1.1De leden van de CDA-fractie gaven aan dat sommige begrippen alsnog duidelijk
moeten worden gedefinieerd, zoals interconnectie, interoperabiliteit, consument,
gebruiker en abonnee. Ik onderschrijf het belang dat deze leden hechten aan
heldere definities. Daarbij dient, zoals ook de Raad van State heeft geadviseerd,
zoveel mogelijk te worden aangesloten bij de definities die zijn opgenomen
in de richtlijnen. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State
zijn in het voorgestelde artikel 1.1 begripsomschrijvingen opgenomen van de
begrippen interconnectie, consument, gebruiker en abonnee. Deze begripsomschrijvingen
zijn volledig in lijn met de overeenkomstige definities in de richtlijnen.
Ten aanzien van het begrip interoperabiliteit wijs ik er op dat in de Toegangsrichtlijn,
waarin het begrip zijn oorsprong vindt, ook geen definitie is opgenomen. Wel
is in de artikelsgewijze toelichting bij het artikel een passage over het
begrip interoperabiliteit opgenomen die naar mijn indruk voldoende helderheid
verschaft omtrent de reikwijdte van het begrip. Artikel 1.3De leden van de CDA-fractie vroegen zich af waarom niet is gekozen voor
het integraal overnemen van alle doelstellingen uit de richtlijn. De beleidsdoelstellingen
uit de Kaderrichtlijn zijn integraal overgenomen in het voorgestelde artikel
1.3. Ook de wijze waarop de nri's bijdragen aan deze doelstellingen of deze
doelstellingen trachten te bevorderen wordt door verwijzing naar de desbetreffende
artikelen in de Kaderrichtlijn volledig in het wetsvoorstel geïncorporeerd.De PvdA-fractie vroeg of artikel 1.3 van de Telecommunicatiewet alle doelstellingen
van artikel 8 Kaderrichtlijn bevat. De leden van de Christen-Unie informeerden
waarom de reguleringsdoelen, zoals die zijn verwoord in artikel 8 Kaderrichtlijn,
niet één op een zijn overgenomen in het wetsvoorstel. Zij vroegen
tevens op welke wijze wordt duidelijk gemaakt welke doelstelling voorrang
krijgt boven de andere, gelet op het feit dat ze onderling kunnen botsen en
of de onderlinge relatie voor de toezichthouder voldoende duidelijk is. Artikel
1.3 van de Telecommunicatiewet verwijst inderdaad naar alle hoofddoelstellingen
van artikel 8 Kaderrichtlijn. Doordat in de onderdelen van artikel 1.3, eerste
lid, steeds wordt verwezen naar artikel 8 Kaderrichtlijn, bestaat er naar
mijn mening geen verschil tussen de nationale bepaling en de richtlijnbepaling.
Met betrekking tot de vragen van de ChristenUnie inzake de voorrang van doelstellingen,
merk ik op dat de doelstellingen naast elkaar staan. Artikel 8 Kaderrichtlijn
bevat geen voorrangsregeling. Het is derhalve aan de nri om bij de concrete
uitoefening van haar taken te bepalen welke doelstelling in een specifiek
geval moet prevaleren indien er sprake is van conflicterende doelstellingen
dan wel van conflicterende belangen bij het nemen van maatregelen ter realisatie
van die doelstellingen.De leden van de fractie van de VVD vroegen zich af waarom artikel 1van
de Universeledienstrichtlijn niet is geïmplementeerd. De artikelen 1
van de Kader-, Toegangs-, Machtigingsrichtlijn, Universeledienstrichtlijn
en richtlijn nr. 2002/58/EG zijn niet geïmplementeerd. Artikel 1
heeft in al deze richtlijnen betrekking op de werkingssfeer en doelstelling
van de desbetreffende richtlijn en hoeft derhalve niet te worden omgezet.
Alleen bij artikelen die zich richten tot lidstaten, waaronder begrepen nationale
regelgevende instanties, moet de vraag worden gesteld of zij implementatie
behoeven. Dit wil niet zeggen dat de genoemde artikelen uit de richtlijnen
geen rol spelen. Bijvoorbeeld in het geval dat er onduidelijkheid ontstaat
over hoe een bepaald artikel moet worden uitgelegd, grijpt het Hof van Justitie
vaak terug op de bepaling waarin de doelstelling van de richtlijn is geregeld.Deze leden wezen verder op het belang van evenredigheid en proportionaliteit
in de ONP-richtlijnen. In dat verband misten ze het uitgangspunt dat het vrije
markt beginsel zo weinig mogelijk door sectorspecifieke regelgeving mag worden
gehinderd. De leden van de VVD-fractie wijzen terecht op het belang van evenredigheid
en proportionaliteit. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene
wet bestuursrecht dient elk bestuursorgaan, dus ook het college, bij de voorbereiding
van een besluit het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Daar komt bij
dat in artikel 6a.2, derde lid, specifiek voor besluiten tot het opleggen
van verplichtingen aan AMM-ondernemingen bepaald is dat de op te leggen verplichting
proportioneel en gerechtvaardigd moet zijn in het licht van het geconstateerde
probleem. In artikel 1.3, eerste lid, onderdeel b, is bepaald dat het college
bij zijn bevoegdheidsuitoefening zoveel mogelijk rekening moet houden met
het belang van de (vrije) interne markt in de zin van artikel 8, derde lid,
van de Kaderrichtlijn. Dit betekent onder meer dat resterende belemmeringen
voor het op Europees niveau aanbieden van elektronische communicatienetwerken
of -diensten moeten worden opgeheven. De in de Toegangsrichtlijn
opgenomen sectorspecifieke regelgeving, welke hoofdzakelijk is geïmplementeerd
in de hoofdstukken 6 en 6a, heeft juist tot doel om in aanvulling op het algemene
mededingingsrecht de concurrentie te bevorderen en de interne markt tot stand
te brengen. Het uitgangspunt waarop de leden van de VVD-fractie doelden, maakt
dus wel degelijk deel uit van het wetsvoorstel.Artikel 2.2Degene die geen openbaar netwerk/dienst aanbieden worden niet door het
college geregistreerd. Zij zijn dus niet kenbaar voor andere marktpartijen,
terwijl zij wel nummers mogen aanvragen bij het college. De leden van de fractie
van de VVD vroegen naar de reden van deze discrepantie tussen het registratienummer
en het nummerregister. Het doel van de registratieplicht voor aanbieders van
openbare elektronische communicatienetwerken en openbare elektronische communicatiediensten
is het weten wie er dergelijke netwerken en diensten aanbieden. De Telecommunicatiewet
legt aan deze aanbieders specifieke verplichtingen op en om de wet goed te
kunnen handhaven is het noodzakelijk te weten wie die aanbieders zijn. Het
doel van nummerregistratie is het door een potentiële nummeraanvrager
kunnen raadplegen of bepaalde nummers nog beschikbaar zijn. Indien een nummer
niet meer beschikbaar is, staat in het nummerregister aan wie het nummer is
uitgegeven. Nummers kunnen aan een drietal categorieën aanbieders worden
uitgegeven, te weten aanbieders van elektronische communicatienetwerken, aanbieders
van elektronische communicatiediensten en natuurlijke en rechtspersonen die
een nummer nodig hebben om gebruik te kunnen maken van een dienst. De registratie
bij het college richt zich op de identificatie van de geregistreerde, terwijl
het nummerregister zich op de beschikbaarheid van nummers richt.Artikel 3.3De leden van de VVD-fractie vroegen hoe de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling een bepaalde categorie van aanbieders van openbare elektronische
communicatienetwerken of openbare elektronische communicatiediensten uit te
sluiten van de verkrijging van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte
zich verhoudt tot de Machtigingsrichtlijn. Daarbij verwezen ze naar het vereiste
van die richtlijn dat vergunningverlening moet geschieden op basis van transparante,
objectieve en niet discriminerende voorwaarden. Ik ben het met de leden van
de VVD eens dat het verlenen van vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte
moet geschieden op basis van transparante, objectieve en niet discriminerende
voorwaarden. Dit in de Machtigingsrichtlijn neergelegde vereiste sluit echter
niet uit dat bepaalde aanbieders niet in aanmerking komen voor het gebruik
van met name schaarse frequenties. Dit kan bijvoorbeeld nodig zijn om daadwerkelijke
mededinging te bevorderen of in stand te houden. Dat is een van de doelstellingen
van de Kaderrichtlijn. De mogelijkheid dat de Minister van Economische Zaken
besluit dat een bepaalde categorie van aanbieders niet in aanmerking komt
voor het gebruik van bepaalde radiofrequenties indien die frequenties door
middel van een veiling of een vergelijkende toets worden verdeeld, is in overeenstemming
met artikel 7 van de Machtigingsrichtlijn. Ook in overweging 23 van die richtlijn
wordt aangegeven dat het uitsluiten van bepaalde ondernemingen van het gebruik
van radiofrequenties niet in strijd is met die richtlijn indien dat leidt
tot bevordering van de mededinging. Artikel 4.1De leden van de VVD-fractie vroegen zich af waarom in artikel 4.1 ervoor
is gekozen om de uitgifte van nummers en het beheer daarvan niet bij een nri
te leggen terwijl dat in de Kaderrichtlijn wel zo is bepaald. Ik merk op dat
lidstaten zelf kunnen bepalen aan welke instantie bepaalde nri-taken kunnen
worden toegewezen. Voorzover dat bij nummers de minister is, is de minister
de voor deze taken aangewezen nri. Voorts verwijs ik naar het antwoord op
een vergelijkbare vraag van de leden van de CDA-fractie en de D66-fractie.
Ten overvloede wellicht merk ik op dat het college de instantie is die de
nummers uitgeeft.Artikel 4.2In artikel 4.2 wordt ondermeer vastgelegd dat nummers van uitzonderlijke
economische waarde worden toegekend door middel van een procedure van veiling.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen hoe dit artikel zich verhoudt
tot artikel 10 van de Kaderrichtlijn en of het artikel niet overbodig is omdat
de overheid moet zorgen voor een adequate hoeveelheid nummers. Tevens vroegen
deze leden waarom, ervan uitgaand dat het artikel gehandhaafd blijft, niet
is gekozen voor een ander verdeelmechanisme. Artikel 10 van de Kaderrichtlijn
geeft inderdaad aan dat de overheid moet zorgdragen voor voldoende adequate
nummers. Dit betekent ook dat in beginsel het uitgeven van nummers gebaseerd
kan zijn op het principe van «first come first served». Echter
in de praktijk kan zich wel een, overigens uitzonderlijke, situatie van kwalitatieve
schaarste voordoen indien er meer dan één gegadigde blijkt te
zijn voor hetzelfde nummer. Het veilinginstrument is dan een eenvoudig en
efficiënt middel om dat nummer te verdelen. Als het gaat om de verdeling
van nummers van uitzonderlijke economische waarde geeft de Machtigingsrichtlijn
aan dat dit uitgevoerd kan worden via vergelijking en op mededinging gebaseerde
selectieprocedures. Een vergelijkende toets zou dus een alternatief verdeelmechanisme
kunnen zijn. Voor dit mechanisme is niet gekozen omdat in dat geval een beoordeling
op de inhoud van de dienst moet plaatsvinden; belangrijker vind ik de waarde
die aanvragers hechten aan het verkrijgen van een nummer en deze waardebepaling
kan in een veiling tot uiting worden gebracht. Als toelichting wil ik hierbij
vermelden dat er bij een veiling van nummers geen sprake is van een handeling
die marktverhoudingen beïnvloedt – mede omdat er op zich voldoende
nummers beschikbaar zijn – en dat een veiling van nummers dus van een
geheel andere orde is dan een veiling van frequenties. In alle andere gevallen,
dus bij de nummers die niet zijn aangemerkt als van uitzonderlijke economische
waarde, wordt er bij meervoudige aanvragen voor hetzelfde nummer geloot.Artikel 4.2 vijfde lidDe leden van de VVD-fractie merkten op dat in artikel 4.2, vijfde lid,
wordt vastgelegd dat gedurende de voorbereiding van een nummerplan het college,
in overeenstemming met door onze minister aan te wijzen bestemmingen en de
daarbij horende nummers, nummers kan toekennen gedurende een bij dat besluit
vast te stellen termijn. Deze leden vroegen op grond van welke criteria wordt
bepaald welke nummers voor een bepaalde termijn moeten worden toegewezen.
De wetstekst in het wetsvoorstel die de leden van de VVD-fractie hier aanhalen
is ongewijzigd gebleven ten opzichte van de huidig geldende tekst in de Telecommunicatiewet.
Het vijfde lid van artikel 4.2 heeft als doel snel nummers beschikbaar te
kunnen stellen waarvoor in een nummerplan nog geen bestemming is opgenomen
en zonder deze voorziening nog niet uitgegeven kunnen worden. Het opstellen
van een nieuw nummerplan of het aanpassen van een bestaand nummerplan
neemt doorgaans veel tijd in beslag vanwege de voorschriften voor te volgen
procedures zoals bijvoorbeeld een openbare consultatie volgens afdeling 3.4
van de Algemene wet bestuursrecht. Het criterium voor de toepassing van artikel
4.2, vijfde lid, is het spoedeisende karakter. Indien er grote belangen van
partijen gemoeid zijn met een snelle beschikbaarheid van nieuwe nummers zal
ik overwegen om gebruik te maken van dit artikel. De toepassing van dit artikel
laat echter onverlet mijn plicht om daarnaast ook de bestaande procedures
voor een nummerplanwijziging toe te passen.Artikel 4.2 zevende lidIn artikel 4.2, zevende lid, van het wetsvoorstel wordt vastgesteld dat
nummers van uitzonderlijke economische waarde worden toegekend door middel
van een procedure van veiling, indien dit met betrekking tot die nummers in
een nummerplan is vastgelegd. De leden van de VVD-fractie vroegen op welke
richtlijn deze bepaling is gebaseerd. De bepaling in artikel 4.2, zevende
lid, is gebaseerd op artikel 5, vierde lid, van de Machtigingsrichtlijn.Artikel 4.2a eerste lidIn artikel 4.2a, eerste lid, wordt vastgelegd dat nummers die door middel
van een procedure van veiling worden verdeeld voor onbepaalde tijd worden
toegekend tenzij de minister in het desbetreffende nummerplan een maximumduur
van de toekenning heeft vastgelegd. De leden van de VVD-fractie vroegen waarom
de regering kiest voor tijdelijk toekennen en tevens wat de voordelen zijn
ten opzichte van permanent toekennen. De systematiek om nummers voor onbepaalde
tijd toe te kennen is ook al van toepassing onder de huidige wet. Dit houdt
in dat alleen onder de in de wet bepaalde voorwaarden nummers kunnen worden
ingetrokken. Artikel 4.7 van de wet somt deze voorwaarden op. Nummers kunnen
bijvoorbeeld ingetrokken worden indien een wijziging van het betreffende nummerplan
daartoe noodzaakt.Voor wat betreft de nummers die voor toekenning de procedure
van veilen doorlopen, heb ik bij deze algemene systematiek van toekennen voor
onbepaalde tijd willen aansluiten. Het gaat in deze gevallen niet om nummers
waarvoor vaststaat dat het om absolute schaarste gaat, maar om nummers waarvoor
sprake is van kwalitatieve schaarste. Dit houdt in dat een gegadigde altijd
de mogelijkheid heeft om een alternatief nummer te kiezen en daarmee een veiling
te vermijden. Als toelichting hierop wil ik aangeven dat een daadwerkelijke
veiling van een nummer dat is aangewezen als zijnde van uitzonderlijke economische
waarde in de praktijk alleen zal plaatsvinden als er meerdere gegadigden voor
dat nummer zijn. Omdat er dus altijd een goed alternatief is voor een aanvrager
van een nummer is er ook geen noodzaak om het nummer voor een bepaalde tijd
toe te kennen. De mogelijkheid die ik heb om een maximale toekenningsduur
vast te stellen is bedoeld voor een mogelijk toekomstige situatie waarin er
op basis van behoeften uit de markt een zeer korte nummerreeks voor commerciële
doeleinden zou kunnen komen. Bij een dergelijke nummerreeks is sprake van
een kwalitatieve schaarste van zodanige aard dat het wenselijk is om deze
nummers na verloop van tijd opnieuw te kunnen verdelen en deelnemers in de
markt opnieuw de gelegenheid te geven een dergelijk – vanuit commercieel
oogpunt – mooi nummer te verkrijgen. Artikel 4.10Artikel 4.10 regelt de nummerportabiliteit. De leden van de VVD-fractie
stelden in dit verband de vraag waarom de COIN-standaard voor nummerportabiliteit
niet een wettelijke status krijgt. Voorts vroegen zij evenals de leden van
de fractie van de ChristenUnie of de verplichting voor nummerportabiliteit
tussen diensten van dezelfde aanbieder niet kan worden geschrapt omdat het
de doelstelling van het verlagen van overstapdrempels niet nastreeft. Zij
vroegen ook of het in de wet genoemde bedrag dat de ontvangende aanbieder
aan zijn nieuwe klant mag vragen inderdaad kan worden geïnterpreteerd
als het bedrag dat deze aanbieder met de «latende» aanbieder moet
verrekenen. Het wettelijk verplichten van bepaalde standaarden moet op grond
van artikel 17 van de Kaderrichtlijn Europees geharmoniseerd gebeuren. Nederland
kan dat niet zelfstandig beslissen. Artikel 4.10 legt niet de verplichting
op voor nummerportabiliteit tussen diensten van dezelfde aanbieder maar legt
daarvoor alleen de wettelijke basis die vervolgens nader ingevuld kan worden
in het Besluit nummerportabiliteit. Ik bereid momenteel een aanpassing van
dit besluit voor, dat ertoe strekt om de abonnee het recht te geven om zijn
nummer in genoemd geval te behouden. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan
artikel 30 van de Universeledienstrichtlijn. Op grond van het eerste lid van
dit artikel moet nummerportabiliteit ook mogelijk zijn indien van dezelfde
aanbieder een ander type aansluiting of abonnement wordt afgenomen. Dit betekent
bijvoorbeeld dat een abonnee die van een analoge telefoonaansluiting wil overstappen
op een digitale aansluiting (ISDN) zijn nummer moet kunnen behouden. Dit voorbeeld
toont aan dat hier wel sprake is van het slechten van een overstapdrempel,
al gaat het hier niet om een drempel voor een overstap tussen aanbieders.
Ik zie dan ook voldoende reden om de verplichting van nummerportabiliteit
tussen diensten van dezelfde aanbieder in het Besluit nummerportabiliteit
op te nemen. Het bedrag dat de nieuwe aanbieder bij zijn nieuwe klant in rekening
mag brengen, is vastgelegd in het Besluit nummerportabiliteit en betreft alleen
de administratieve kosten die gemoeid zijn met het nummerbehoud. Genoemde
aanbieder is echter niet verplicht dit bedrag met de latende aanbieder te
verrekenen.Artikel 6.1De leden van de VVD-fractie lazen in artikel 3 lid 2 van de Kaderrichtlijn
dat transparantie vereist is bij uitvoering van taken op grond van de richtlijnen.
Zij merkten op dat zonder een voor derden kenbaar en toetsbaar belangenafwegingskader
van daadwerkelijke transparantie geen sprake kan zijn. De leden van de VVD-fractie
vroegen waarom het voorstel van wet geen leidraad bevat om te bepalen hoe
de verschillende belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen.Voorts vroegen
de leden zich af wat in artikel 6.1, derde lid, met voorschriften over de
wijze van onderhandelingen wordt bedoeld. Het totstandkomen van interoperabiliteit
is in beginsel een aangelegenheid van partijen. Als een verzoek om interoperabiliteit
is gedaan door een aanbieder van openbare elektronische netwerken of -diensten
aan een andere aanbieder die de toegang tot eindgebruikers controleert dan
dienen onderhandelingen daarover te beginnen. Die onderhandelingen dienen
te goeder trouw te worden gevoerd. Ook in de fase van onderhandelen brengt
de eis van transparantie uit de Kaderrichtlijn met zich mee dat de partij
aan wie om interoperabiliteit wordt gevraagd alle nodige informatie verstrekt
over zijn netwerk, de technische mogelijkheden en onmogelijkheden, de voorwaarden
en tarieven die zullen gelden opdat de andere partij zijn vraag om interoperabiliteit
nader kan invullen en verduidelijken en van zijn kant kan aangeven wat voor
hem nog acceptabel is. Alleen langs deze weg kan een snelle en effectieve
besluitvorming totstandkomen met betrekking tot de gevraagde
interoperabiliteit. Hoewel het partijen vrij staat om te besluiten geen interoperabiliteit
tot stand te brengen, zal in het geval dat de bevraagde partij geen interoperabiliteit
wenst die wens niet lichtvaardig gehonoreerd dienen te worden. Er zullen zwaarwegende
motieven moeten gelden om in dat geval geen interoperabiliteit tot stand te
brengen. Met betrekking tot het totstandkomen van interoperabiliteit spelen
diverse belangen een rol. In de memorie van toelichting is in paragraaf 5
uitvoerig geschetst welke belangen dat kunnen zijn en hoe die zich tot elkaar
verhouden. Dit geeft een duidelijk beeld van hoe de verschillende belangen
tegen elkaar afgewogen zouden moeten worden.De leden van de VVD-fractie vroegen zich voorts af wat in artikel 6.1,
derde lid, wordt bedoeld met voorschriften over de wijze van onderhandelingen.
Uitgangspunt in het nieuwe systeem van interoperabiliteit is dat aanbieders
uit eigen beweging, dat wil zeggen zonder dat daartoe een wettelijke verplichting
bestaat, interoperabiliteit van diensten tot stand brengen. Daartoe bevat
artikel 6.1, eerste lid, een verplichting voor aanbieders van openbare elektronische
communicatienetwerken of -diensten, die de toegang tot eindgebruikers beheersen,
om op verzoek te onderhandelen. Nu kan het zo zijn dat de onderhandelingen
in de zin van artikel 6.1 tussen aanbieders maar moeizaam verlopen. Er kan
sprake zijn van hardnekkige verschillen van inzicht, vertragingstechnieken
of patstellingen. In dergelijke situaties bestaat de mogelijkheid voor een
of beide partijen om de hulp van het college in te roepen. Het college kan
dan de partijen bepaalde spelregels meegeven die bij het onderhandelen in
acht moeten worden genomen. Met de spelregels kan worden bewerkstelligd dat
partijen aan de onderhandelingsplicht blijven voldoen en dat het doel van
de onderhandelingen – interoperabiliteit van diensten – eerder
bereikt wordt. Het college zou bijvoorbeeld termijnen kunnen stellen waarbinnen
de onderhandelingen moeten worden aangevangen of juist hervat. Ook zou het
college op verzoek van een van de partijen mede de agenda van de onderhandelingen
kunnen bepalen. De voorschriften in de zin van artikel 6.1, derde lid, kunnen
echter niet zo ver gaan dat partijen verplicht worden om onderhandelingen
te laten uitmonden in een overeenkomst inzake de totstandkoming van interoperabiliteit.
Een resultaatsverplichting tot interoperabiliteit kan het college alleen opleggen
langs de weg van artikel 6.2.Artikel 6.2De leden van de fractie van de VVD merkten met betrekking tot artikel
6.2 op dat het college op aanvraag van een van de aanbieders, na een belangenafweging,
de andere aanbieder (voor zover deze de toegang tot de eindgebruiker controleert)
kan verplichten de door de aanvrager gewenste eind tot eind verbinding tot
stand te brengen. Daarbij kan het college bepaalde voorwaarden opleggen. Voorts
kan het college ambtshalve verplichtingen opleggen met betrekking tot het
tot stand brengen en waarborgen van een eind tot eind verbinding. Zij vroegen
welke voorwaarden het college hierbij mag betrekken. Meer in het bijzonder
vroegen zij of het college hierbij kan kiezen uit aanmerkelijke marktmacht
verplichtingen of dat de voorwaarden alleen maar gericht kunnen zijn op het
tot stand brengen van interoperabiliteit. Deze leden meenden dat het, in tegenstelling
tot aanmerkelijke marktmacht verplichtingen, onduidelijk is waaraan deze interoperabiliteitsvoorwaarden
moeten voldoen. Bij aanmerkelijke marktmacht verplichtingen gaat het, zo stelden
de leden van de VVD-fractie, om het oplossen en/of voorkomen van de in de
marktanalyse geconstateerde problemen. Zij vroegen of bij interoperabiliteit
de op te leggen voorwaarden er niet toe zouden moeten dienen om een interoperabiliteitsprobleem
op te lossen, en dat daarom ingrijpen door het college niet aan de orde zou
moeten zijn als interoperabiliteit al is gegarandeerd. Zij vroegen
voorts wat de precieze grens is tussen interoperabiliteits- en aanmerkelijke
marktmacht verplichtingen, en wat het verschil is tussen de voorwaarden die
in het eerste lid door het college kunnen worden opgelegd en de verplichtingen
die het college in tweede lid kan opleggen. Ten slotte vroegen zij waarom
het college in het tweede lid ook de bevoegdheid wordt gegeven om bij een
aanvraag conform het eerste lid, naast voorwaarden, ook nog ambtshalve verplichtingen
op te leggen. Zowel voorwaarden die het college op grond van het eerste lid
van artikel 6.2 bepaalt, als verplichtingen die het college op grond van het
tweede lid oplegt, zijn steeds gericht op interoperabiliteit, dat wil zeggen
het tot stand brengen van eind tot eindverbindingen. Wat het eerste lid betreft,
gaat het steeds om een verzoek van een (of beide) partijen aan het college
om in te grijpen. In die situatie leiden kennelijk de onderhandelingen naar
het oordeel van ten minste een van de betrokken partijen niet tot het gewenste
resultaat. Dat kan betekenen dat interoperabiliteit in het geheel niet tot
stand komt, omdat een van de partijen daartoe niet bereid is. Maar het kan
ook gaan om een geschil over de voorwaarden, waaronder een partij bereid is
interoperabiliteit en/of interconnectie tot stand te brengen. Bij dat laatste
kan gedacht worden aan de tarieven van interoperabiliteit of interconnectie
die de andere partij rekent, om de wijze waarop interoperabiliteit technisch
tot stand komt, om de plaats of plaatsen waar interconnectie plaatsvindt of
om de kwaliteit van de interoperabiliteitsvoorzieningen. Indien het college
van oordeel is dat bepaalde voorwaarden die een partij stelt niet redelijk
zijn, kan het college bepalen wat in dat geval wel redelijke voorwaarden zijn.
Blijkt een partij desondanks uiteindelijk niet bereid om interoperabiliteit
tot stand te brengen, bijvoorbeeld omdat hij de – al of niet door het
college vastgestelde – voorwaarden niet acceptabel vindt, dan kan het
college op grond van het eerste lid overgaan tot het opleggen van een verplichting
om interoperabiliteit tot stand te brengen. Kenmerkend voor het eerste lid
van artikel 6.2 is dat het college steeds handelt op verzoek van een van beide
partijen. Dit betekent dat de door het college op te leggen tarieven of voorwaarden
door een van beide partijen worden gewenst. Het gaat dus om concrete situaties:
wat zijn redelijke voorwaarden in het specifieke, voorliggende geval die tussen
deze twee partijen A en B zouden moeten gelden? Dat staat los van mogelijke
verplichtingen die een bepaalde partij zou kunnen hebben, omdat deze partij
is aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Het is denkbaar dat
een partij A met aanmerkelijke marktmacht toegangsverplichtingen krijgt opgelegd,
bijvoorbeeld de plicht om redelijke verzoeken tot toegang te honoreren en
wel tegen kostengeoriënteerde tarieven. Omdat interconnectie en interoperabiliteit
vallen onder het algemene begrip «toegang» kan de toegangsverplichting
mede interconnectie en interoperabiliteit omvatten. Dat kan dan betekenen
dat partij A ook in zijn interoperabiliteits- en interconnectie-overeenkomsten
kostengeoriënteerde tarieven moet hanteren. Die plicht is dan algemeen
en geldt dan in principe voor alle interoperabiliteits- en interconnectie-overeenkomsten
die partij A sluit en de betrokken relevante markt betreffen. Als in een concrete
situatie interoperabiliteit tot stand is gebracht, en de betrokken partijen
kunnen zich vinden in de voorwaarden waaronder dat gebeurt, is er voor ingrijpen
van het college verder geen noodzaak. Dit laat eventuele verplichtingen die
aan een van de betrokken partijen als partij met aanmerkelijke marktmacht
zijn opgelegd, onverlet. Bij het tweede lid van artikel 6.2 komt het college
tot de conclusie dat in een bepaalde situatie interoperabiliteit zeer gewenst
is, ook als de betrokken partijen in het geheel geen interoperabiliteit wensen
of daarvan afzien omdat ze het onderling niet eens kunnen worden over de voorwaarden
waaronder. Anders dan bij het eerste lid, kan het college dus ook optreden
als beide partijen zich neerleggen bij het feit dat interoperabiliteit niet
tot stand komt of zelfs geen interoperabiliteit wensen. Voor een nadere
toelichting verwijs ik naar blz. 108 en 109 van de memorie van toelichting.Artikel 6.3De VVD-fractie vroeg hoe de procedure verloopt om te komen tot een algemene
maatregel van bestuur waarin een categorie van elektronische communicatiediensten
wordt aangewezen ten aanzien waarvan steeds eind- tot eindverbindingen moeten
bestaan. De procedure voor de totstandkoming van een algemene maatregel van
bestuur (AMvB) in de zin van artikel 6.3 verloopt als volgt. Een ontwerp van
de AMvB wordt openbaar gemaakt. Belanghebbende aanbieders worden daarbij in
staat gesteld om hun zienswijzen te geven op het ontwerp. Tegelijkertijd wordt
het ontwerp van de AMvB toegezonden aan de Europese Commissie en de nationale
regelgevende instanties in de andere lidstaten. Zij hebben in beginsel een
maand de gelegenheid om opmerkingen te maken. Deze eerste fase van de voorbereidingsprocedure
volgt de artikelen 6 en 7 van de Kaderrichtlijn. Indien de AMvB administratieve
lasten meebrengt, wordt het ontwerp ook voorgelegd aan het Adviescollege administratieve
lasten (Actal). Nadat de ontvangen opmerkingen en commentaar in het ontwerp
zijn verwerkt, wordt het ontwerp door de Minister van Economische Zaken ter
behandeling voorgelegd aan de ministerraad en volgt het de gebruikelijke procedure
voor de totstandkoming van een AMvB.Artikel 6.4De leden van de VVD-fractie vroegen waarom in artikel 6.4 met betrekking
tot het behandelen van oproepen van Europese telefoonnummeringsruimte alleen
over telefoondiensten wordt gesproken. Zij vroegen voorts waarom een specifiek
artikel nodig is om regels te kunnen stellen ten aanzien van de bereikbaarheid
van niet-geografische nummers in binnen- en buitenland. Tenslotte vroegen
zij waarom in de Telecommunicatiewet specifieke roamingverplichtingen worden
opgenomen, buiten het kader van de richtlijnen om. De verplichtingen in artikel
6.4 richten zich tot aanbieders van openbare telefoonnetwerken of -diensten.
Dit is geheel in lijn met artikel 27, tweede lid, van de Universeledienstrichtlijn,
dat eveneens beperkt is tot openbare telefonie. De bepaling over niet-geografische
nummers strekt tot implementatie van artikel 28 van de Universeledienstrichtlijn.
Zonder een wettelijke regeling zou de aankiesbaarheid van niet-geografische
nummers volledig afhankelijk zijn van de afspraken die de betrokken aanbieders
daarover onderling maken. Dan zou niet gewaarborgd zijn dat aan artikel 28
van de Universeledienstrichtlijn is voldaan. Anders dan de leden van de fractie
van de VVD veronderstelden, bevat het wetsvoorstel geen roaming-verplichtingen.
Het wetsvoorstel heeft alleen betrekking op de aankiesbaarheid van Nederlandse
niet-geografische nummers vanuit het buitenland en op de aankiesbaarheid van
buitenlandse niet-geografische nummers vanuit Nederland. Het is aan de (mobiele)
aanbieders zelf om al dan niet regelingen te treffen die hun abonnees die
in een ander land zijn, in staat stellen gebruik te kunnen maken van een of
meer mobiele netwerken in dat andere land.Artikel 6a.1De leden van de VVD-fractie gaven aan dat een van de middelen van de nieuwe
richtlijnen om te komen tot harmonisatie is om eerst overleg te voeren met
de EU en alvorens maatregelen inzake aanmerkelijke marktmacht worden opgelegd.
Zij vroegen waarom in het wetsvoorstel de algemene verplichting van de artikelen
6 en 7 Kaderrichtlijn om overleg te voeren over dergelijke maatregelen is
gelimiteerd tot maatregelen die tevens de handel tussen lidstaten beïnvloedt.
De artikelen 6 en 7 Kaderrichtlijn worden geïmplementeerd
in de artikelen 6b.1 en 6b.2 van de Telecommunicatiewet (artikel I, onderdeel
Y). Anders dan de leden van de VVD-fractie veronderstellen, is de nationale
consultatieplicht, bedoeld in artikel 6b.1 niet beperkt tot besluiten die
van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten. Een dergelijke voorwaarde
staat niet in artikel 6 Kaderrichtlijn en valt evenmin uit de tekst van artikel
6b.1 af te leiden. Wel is bepaald dat het ontwerp van een besluit als bedoeld
in artikel 6.2 alleen nationaal behoeft te worden geconsulteerd indien dat
besluit aanzienlijke gevolgen heeft voor de desbetreffende markt. Deze toevoeging
is opgenomen omdat ten aanzien van besluiten van het college om op verzoek
of ambtshalve aanbieders te verplichten om eind- tot eindverbindingen tot
stand te brengen niet van te voren kan worden aangenomen dat zij altijd van
aanzienlijke invloed zijn op de relevante markt. Het gaat hier immers om de
specifieke voorwaarden die tussen twee partijen met betrekking tot interoperabiliteit
zullen gelden. De andere in artikel 6b.1 bedoelde besluiten (bijvoorbeeld
het opleggen van verplichtingen) zijn van dien aard dat consultatie altijd
nodig wordt geacht. Indien de in 6b.1 bedoelde besluiten tevens van invloed
zijn op de handel tussen de lidstaten, dan is tevens artikel 6b.2 van toepassing.
Uit artikel 7, derde lid, Kaderrichtlijn volgt dat de daar bedoelde besluiten
(c.q. in artikel 6b.1) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen en
de nationale regelgevende instanties in de andere lidstaten moeten worden
voorgelegd indien die besluiten van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten.
De in artikel 6b.2 opgenomen voorwaarde volgt dus uit de Kaderrichtlijn. Gelet
op de Europese jurisprudentie, zal er overigens al snel sprake zijn van een
besluit dat van invloed is op de handel tussen de lidstaten.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of de NMa in zou moeten
stemmen met de wijze waarop het college markten afbakent en of de minister,
zoals KPN suggereert, bereid is aan artikel 6a.5 toe te voegen dat niet alleen
gekeken wordt naar de actuele marktmacht, maar dat bij de beoordeling mede
moet worden gekeken naar de vraag of die verwachting blijvend is en of dat
te operationaliseren is. Ik ben van mening dat de NMa in moet stemmen met
de interpretatie van mededingingsrechtelijke begrippen zoals die door het
college worden gehanteerd. Het college en de NMa hebben dat ook zo afgesproken
in hun Samenwerkingsprotocol. Onderlinge afstemming bij het afbakenen van
markten is derhalve noodzakelijk. Daarom heb ik afgezien van nadere regulering
van de wijze van samenwerking tussen het college en de NMa. Op termijn zullen
OPTA en NMa samengaan, zodat afstemming binnen één organisatie
kan plaatsvinden. Bij de vaststelling van aanmerkelijke marktmacht moet ook
worden gekeken naar de duurzaamheid van de marktpositie. Indien aannemelijk
is dat concurrenten op vrij korte termijn substantieel afbreuk zullen kunnen
doen aan de bestaande marktpositie dan wordt dat in de beoordeling meegenomen.
Ook bij de afbakening van markten moet rekening worden gehouden met voorzienbare
toekomstige ontwikkelingen. In de richtsnoeren van de Europese Commissie voor
de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht wordt uitdrukkelijk
aandacht besteed aan dit onderwerp en wordt dat ook nader geoperationaliseerd.
Bij de vaststelling van de termijn dient te worden gelet op de specifieke
kenmerken van de markt en het vermoedelijke tijdstip van de volgende analyse
van de betrokken markt door de nri. De nri's dienen bij hun analyse rekening
te houden met gegevens uit het verleden, wanneer dergelijke gegevens relevant
zijn voor de ontwikkelingen op die markt in de nabije toekomst. De richtsnoeren
van de Europese Commissie behandelen dit onderwerp naar mijn mening op adequate
wijze. Het college zal deze richtsnoeren in acht moeten nemen bij de afbakening
van markten bij de toepassing van de herziene Telecommunicatiewet. Een en
ander is in artikel 6a.1 van het wetsvoorstel vastgelegd. Het is naar mijn
mening niet nodig om de wettekst op dit punt aan te passen. Artikel 6a.2De leden van de VVD-fractie vroegen zich af waarom de volgorde van de
toegangsverplichtingen afwijkt van die in de Toegangsrichtlijn en waarom niet
is aangegeven dat kostenoriëntatie het zwaarste middel is en dus het
ultimum remedium moet zijn. Voorts vroegen de leden zich af waarom artikel
8, vierde lid, van de Toegangsrichtlijn niet is geïmplementeerd. De diverse
toegangsverplichtingen verschillen naar aard en zwaarte. Er zijn relatief
lichte verplichtingen zoals transparantieverplichtingen en verplichtingen
tot het voeren van een gescheiden boekhouding. Er zijn ook zwaardere verplichtingen,
zoals verplichtingen om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang en prijsmaatregelen,
waaronder kostenoriëntatie. De zwaarte van verplichtingen wordt uiteindelijk
bepaald door de inhoud van de verplichtingen en de voorschriften die het college
aan de verplichtingen verbindt en uitdrukkelijk niet door de volgorde waarin
de verplichtingen in de wet zijn opgenomen. Dat een verplichting tot kostenoriëntatie
het ultimum remedium zou zijn, blijkt overigens niet uit de richtlijnen. Wel
is het zo dat kostenoriëntatie een relatief ingrijpende verplichting
is, die zoals bij alle verplichtingen moet worden gerechtvaardigd door het
op de desbetreffende markt geconstateerde probleem. Artikel 8, vierde lid,
Toegangsrichtlijn is tenslotte wel degelijk geïmplementeerd in het wetsvoorstel:
in artikel 6a.2, derde lid.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af of de NMa
zich niet zou moeten uitspreken over de toereikendheid van het algemene mededingingsrecht,
indien het college tot de conclusie is gekomen dat op een relevante markt
een onderneming beschikt over een aanmerkelijke marktmacht. Voorts vroegen
de leden van de fractie van de ChristenUnie zich af wat precies met passend,
proportioneel en gerechtvaardigd wordt bedoeld, onder verwijzing naar wat
zij eerder in dit verslag schreven over de prioriteitstelling bij het opleggen
van verplichtingen. In overweging 27 van de Kaderrichtlijn is aangegeven dat
ex ante verplichtingen alleen mogen worden opgelegd indien de «nationale
rechtsmiddelen en de middelen van het communautaire mededingingsrecht ontoereikend
zijn om het probleem op te lossen». Van belang is dat deze overweging
geen equivalent kent in het lichaam van de Kaderrichtlijn en dus betrekking
moet hebben op de wijze waarop het aanmerkelijke marktmacht-regime, zoals
dat is neergelegd in de Kaderrichtlijn en hoofdstuk 6a geïnterpreteerd
moet worden. De regering heeft in paragraaf 4.4 van de memorie van toelichting
uiteengezet, hoe naar haar oordeel omgegaan dient te worden met deze overweging
uit de Kaderrichtlijn bij de toepassing van het aanmerkelijke marktmacht-regime.
Kern daarvan is dat het college enerzijds bij de vraag welke verplichtingen
passend zijn rekening moet houden met de vigerende nationale en communautaire
voorschriften, waaronder het (communautaire) mededingingsrecht en anderzijds
dat het in veel gevallen onwaarschijnlijk is dat het communautaire mededingingsrecht
toereikend zal zijn, dit vanwege de marktstructuur. Voor wat betreft de rol
van de NMa wijs ik erop dat de vraag of het (communautaire) mededingingsrecht
toereikend is, een punt van wederzijds belang is dat bestreken wordt door
artikel 18.3, derde lid, van de Telecommunicatiewet. De rol van de NMa is,
net als bijvoorbeeld bij het bepalen van relevante markten, dan ook reeds
vormgegeven. Voor wat betreft de vraag wat precies onder passend, proportioneel
en gerechtvaardigd als bedoeld in artikel 6a.2, derde lid, verstaan moet worden,
zij gewezen op het volgende. In genoemd lid is bepaald dat een verplichting
passend is indien zij is gebaseerd op de aard van het op de markt geconstateerde
probleem en in het licht van de doelstellingen van artikel 1.3 proportioneel
en gerechtvaardigd is. Het vereiste dat een verplichting passend moet zijn,
houdt onder meer in dat de verplichtingen niet verder mogen gaan dan nodig
is om het geconstateerde markt probleem aan te pakken. Indien met één
lichte verplichting kan worden volstaan, is het niet passend om daarnaast
andere verplichtingen op te leggen. Een zekere prioritering is naar mijn oordeel
dan ook aanwezig. Deze is echter geen gevolg van het feit dat de verplichtingen
in een bepaalde volgorde zijn opgesomd, maar hangt alleen samen met het vereiste
dat de op te leggen verplichtingen passend moeten zijn.Artikel 6a.2, eerste lid, sub a en tweede lid, sub bArtikel 6a.3De leden van de fractie van de VVD vroegen waarom het wetsvoorstel voorziet
in een algemene mogelijkheid tot het opleggen van verplichtingen op de eindgebruikersmarkt
daar waar de ONP richtlijnen slechts voorzien in dergelijke maatregelen in
het kader van de universele diensten. De opvatting van de leden van de fractie
van de VVD dat de ONP richtlijnen slechts voorzien in verplichtingen op de
eindgebruikersmarkt in het kader van de universele dienst berust op een misverstand.
De Universeledienstrichtlijn heeft, anders dan de naam doet vermoeden, niet
alleen betrekking op de universele dienst. Zo worden in de Universeledienstrichtlijn
ook regels gegeven ter bescherming van eindgebruikers en consumenten in het
algemeen, dus los van de universele dienst. Verder, en dat is hier aan de
orde, bevat de Universeledienstrichtlijn in artikel 17 een regeling die voorschrijft
dat een nri moet kunnen ingrijpen in een bepaalde eindgebruikersmarkt wanneer
er op die markt geen sprake is van daadwerkelijke concurrentie en maatregelen
op de corresponderende groothandelsmarkt niet tot het beoogde resultaat leiden.Artikel 6a.6De leden van de PvdA-fractie lazen in artikel 6a.6 dat het college de
mogelijkheid wordt geboden de verplichting op te leggen om te voldoen aan
redelijke verzoeken tot toegang. De leden vroegen of de regering kan aangeven
hoe een rechter de redelijkheid van een verzoek moet toetsen. Voorts vroegen
ze zich af wie op basis van dit artikel de redelijkheid van een verzoek mag
bepalen. Is dat het college of de marktpartij aan wie dit verzoek wordt gericht.
Artikel 6a.6 bevat een van de belangrijkste verplichtingen die het college
kan opleggen aan ondernemingen die een openbaar elektronisch communicatienetwerk
aanbieden en op een relevante markt een aanmerkelijke marktmacht hebben. De
verplichting voor een onderneming die een openbaar elektronisch communicatienetwerk
aanbiedt om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang te verlenen tot
zijn netwerk houdt in dat hij aanbieders van elektronische communicatiediensten
tot zijn netwerk moet toelaten opdat de aanbieders van diensten met behulp
van zijn netwerk hun diensten kunnen aanbieden. De verplichting om toegang
te verlenen wordt beheerst door de redelijkheid. Of een concreet verzoek om
toegang als redelijk moet worden beschouwd hangt af van tal van factoren.
Hierbij is bijvoorbeeld van belang of het technisch mogelijk is de gevraagde
toegang te verlenen, of de onderneming die toegang moet verlenen voldoende
capaciteit binnen zijn netwerk ter beschikking heeft en zo neen, of de onderneming
die toegang vraagt bereid is de investeringen te betalen die moeten worden
gedaan om de gevraagde toegang te kunnen verlenen en of de aanbieder die toegang
vraagt bereid is een redelijke vergoeding te betalen. Die redelijkheid zal
van geval tot geval beoordeeld dienen te worden. Dat zal in eerste instantie
moeten geschieden door de onderneming aan wie de verplichting tot het verlenen
van toegang is opgelegd. Komen de partijen er onderling niet uit, dan kan
een van hen of kunnen beiden een geschil aanhangig maken bij het college.
Het college bepaalt dan wat in dit concrete geval als een redelijk verzoek
moet worden aangemerkt. Overigens merk ik op dat de verplichting
om te voldoen aan redelijke verzoeken om toegang niet een nieuw element is
in de Telecommunicatiewet. Immers ook in de huidige Telecommunicatiewet kan
een aanbieder van een vast of mobiel openbaar telefoonnetwerk of van huurlijnen
op grond van artikel 6.9 de verplichting hebben om te voldoen aan redelijke
verzoeken om bijzondere toegang te verlenen. De afgelopen 4 tot 5 jaren is
aan de hand van uitspraken in geschillen door het college en in beroep door
uitspraken van de rechtbank en het College van Beroep voor het bedrijfsleven
een rechtspraktijk ontstaan over wat in dit verband onder het begrip redelijk
moet worden verstaan.Artikel 6a.7De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom het specifieke vereiste ex
artikel 13 van de Toegangsrichtlijn om slechts dan kostenoriëntatie op
te leggen indien de betrokken exploitant door het ontbreken van daadwerkelijke
concurrentie zijn tarieven op een buitensporig hoog peil kan handhaven of
de marge kan uithollen, ten nadele van de eindgebruiker, niet is overgenomen.
Dit vereiste zit als zodanig volledig besloten in het begrip aanmerkelijke
marktmacht. Het desbetreffende artikel benoemt in feite voorbeelden van gedragingen
van ondernemingen die zich in belangrijke mate onafhankelijk kunnen gedragen
ten opzichte van hun concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten. In
de memorie van toelichting is uitvoerig toegelicht onder welke omstandigheden
kostenoriëntatie als verplichting kan worden opgelegd, waarbij ook wordt
ingegaan op de omstandigheden als benoemd in het betreffende artikel van de
Toegangsrichtlijn.De leden van de fractie van de ChristenUnie informeerden of het voorgestelde
artikel 6a.7 wel voldoende in overeenstemming is met artikel 13 van de Toegangsrichtlijn,
waarin wordt bepaald dat aanvullende criteria moeten worden opgenomen om ervoor
te zorgen dat een prijsmaatregel proportioneel is. Met artikel 6a.7 is artikel
13 van de Toegangsrichtlijn naar mijn opvatting volledig geïmplementeerd.
Uit het algemene artikel 6a.2, derde lid volgt dat maatregelen van prijsbeheersing
of kostenoriëntatie alleen kunnen worden opgelegd aan een AMM-onderneming,
voor zover dit in de gegeven omstandigheden passend en proportioneel is. Zoals
blijkt uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 6a.2 en uit het eerste
lid van artikel 13 van de Toegangsrichtlijn, is hiervan sprake als de desbetreffende
onderneming in staat is om aan andere aanbieders buitengewoon hoge prijzen
in rekening te brengen dan wel in staat is om marges uit te hollen. Bij het
bepalen van het niveau van een prijsmaatregel dient het college rekening te
houden met door de desbetreffende onderneming gedane investeringen en een
redelijk rendement toe te laten, en niet primair te kijken naar hetgeen concurrenten
wensen te betalen. Handelt het college in een concreet geval anders, dan zal
de maatregel in de regel niet passend en proportioneel moeten worden geacht.
Ook dit laatste aspect komt aan de orde in de toelichting.Artikel 6a.11De leden van de PVDA-fractie vroegen waarom de verplichtingen die het
college in uitzonderlijke omstandigheden kan opleggen, bij ministeriële
regeling moeten worden aangewezen, en niet door het college zelf bepaald kunnen
worden. Wanneer het college heeft geconstateerd dat er op een markt een onderneming
actief is die beschikt over aanmerkelijke marktmacht kan het college aan die
onderneming één of meer passende verplichtingen opleggen. De
toolbox van het college bevat de volgende verplichtingen: toegangsverplichtingen,
verplichtingen inzake prijsbeheersing en kostenoriëntatie, non-discriminatieverplichtingen,
informatieverplichtingen en verplichtingen tot het voeren van
een gescheiden boekhouding. De samenstelling van deze toolbox is bepaald in
de Toegangsrichtlijn en staat derhalve vast. De op te leggen verplichtingen
worden wettelijk verankerd in de Telecommunicatiewet. In uitzonderlijke omstandigheden
bestaat de mogelijkheid voor het college om verplichtingen aan een onderneming
op te leggen die niet zijn opgenomen in de toolbox. Dit volgt uit artikel
8, derde lid, van de Toegangsrichtlijn. Deze verplichtingen kunnen voor de
betrokken ondernemingen zeer ingrijpend zijn en kunnen zich bovendien lenen
voor toepassing in meerdere gevallen van uitzonderlijke omstandigheden. Ik
ben van mening dat het, ingeval van uitzonderlijke omstandigheden opleggen
van een verplichting die niet tot standaardverplichtingen behoort, op een
specifiek voor die verplichting gecreëerde wettelijke basis moet berusten.
Het moet ondernemingen vóóraf bekend zijn welke additionele
verplichtingen kunnen worden opgelegd. Dit klemt des te meer nu de Toegangsrichtlijn
zelf geen enkele beperking bevat voor deze verplichtingen. De beginselen van
legaliteit en rechtszekerheid vereisen dat de besluitvorming over welke additionele
verplichtingen kunnen worden opgelegd en het specificeren van de (uitzonderlijke)
omstandigheden waaronder het opleggen van een verplichting kan geschieden,
aan democratische controle zijn onderworpen. De vraag of in een concreet geval
inderdaad sprake is van omstandigheden die het feitelijk opleggen van een
bij ministeriële regeling bepaalde additionele verplichting rechtvaardigen,
behoort tot de competentie van het college. Het niveau van de ministeriële
regeling maakt het bovendien mogelijk om snel in te spelen op ontwikkelingen
op de markten binnen de communicatiesector. Ministeriële regelingen op
grond van artikel 6a.11 zullen uiteraard in nauw overleg met het college worden
opgesteld.De leden van de VVD-fractie wezen op de mogelijkheid om in uitzonderlijke
omstandigheden aan partijen met aanmerkelijke marktmacht verdergaande verplichtingen
op te leggen dan die welke in paragraaf 4.5 van de memorie van toelichting
zijn vermeld. Zij vroegen de regering aan te geven in welke uitzonderlijke
gevallen dat zou kunnen gebeuren en vroegen of deze maatregel bij partijen
tot ongewenste rechtsonzekerheid zou kunnen leiden. Allereerst wordt verwezen
naar paragraaf 4.6 van de memorie van toelichting waar mogelijke situaties
zijn aangegeven waarin verdergaande maatregelen (dan die welke beschreven
zijn in de artikelen 6a.6 tot en met 6a.15) wellicht te rechtvaardigen zijn.
Het gaat dan om maatregelen die bij ministeriële regeling zijn vastgesteld
(artikel 6a.11). Ik overweeg om met een dergelijke regeling te komen. Daartoe
wordt momenteel bezien welke problemen marktpartijen ervaren bij toegang tot
het vaste net van KPN. Ik wijs er verder op dat de voorgestelde bepaling nodig
is, ook als daar nu geen materiële invulling aan wordt gegeven. Als immers
op enig moment dergelijke maatregelen wel nodig blijken te zijn, zal de Telecommunicatiewet
die mogelijkheid moeten bieden. Juist om mogelijke rechtsonzekerheid zo veel
mogelijk te voorkomen, is bepaald dat aanvullende verplichtingen in een ministeriële
regeling moeten zijn opgenomen en dus (vooraf) voor een ieder kenbaar moeten
zijn.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of de regering de
kritiek van het ACT dat de redactie van artikel 6a.11 leidt tot een politieke
aansturing van het college kan weerleggen. Voorts vroegen de leden van de
fractie van de ChristenUnie in navolging van deze organisatie waarom artikel
10, derde lid, van de Toegangsrichtlijn niet één op één
is geïmplementeerd in dit artikel. In het antwoord op een vraag van de
leden van de PvdA-fractie waarom ik bij de implementatie van artikel 8, derde
lid, van de Toegangsrichtlijn heb gekozen voor een ministeriële regeling
in plaats van het rechtstreeks aan het college verlenen van de desbetreffende
bevoegdheid heb ik uitvoerig de redenen van deze keuze uiteengezet. Kortheidshalve
verwijs ik de leden van de fractie van de ChristenUnie naar het antwoord op
deze vraag. Ter aanvulling merk ik nog op dat ik van oordeel ben dat met deze
wijze van implementeren geen sprake is van politieke aansturing. Het is steeds
het college dat beslist welke verplichtingen in een concreet geval aan een
partij met een aanmerkelijke marktmacht zullen worden opgelegd. Wel is het
zo dat het college geen andere verplichtingen kan opleggen dan waartoe het
college uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft gekregen bij wettelijk voorschrift.
Dit is een rechtstreeks gevolg van de toepassing van het legaliteitsbeginsel
en het beginsel van rechtszekerheid welke beginselen waarborgen dat de door
het college uit te oefenen bevoegdheden zijn onderworpen aan democratische
controle.De vraag van de leden van de ChristenUnie met betrekking tot de één
op één implementatie van artikel 10, derde lid, van de Toegangsrichtlijn
heeft waarschijnlijk betrekking op het tweede lid van genoemd artikel omdat
een derde lid niet bestaat. Hierbij wordt gedoeld op het uit de richtlijn
in de Telecommunicatiewet overnemen van de zinsnede «onder gelijkwaardige
omstandigheden gelijkwaardige voorwaarden toepast» in plaats van de
in het voorgetelde artikel 6a.8 opgenomen zinsnede «gelijke omstandigheden
onder gelijke voorwaarden». De leden van de fractie van de ChristenUnie
verkeren in de veronderstelling dat met de in artikel 6a.8 gekozen woorden
aan het non-discriminatiebepaling een beperktere betekenis wordt gegeven dan
de richtlijn beoogt. Ik kan deze uitleg niet delen. Zoals ook in de memorie
van toelichting is uiteengezet, is in het Nederlandse administratieve recht
het non-discriminatiebeginsel een aspect van het gelijkheidsbeginsel. Het
gelijkheidsbeginsel betekent dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld
en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate waarin ze verschillen. Dit komt
overeen met de bedoeling van het non-discriminatiebeginsel in de Toegangsrichtlijn.
Er is nu juist niet voor de term gelijkwaardig gekozen omdat die term een
onderneming die een non-discriminatieverplichting heeft opgelegd gekregen
enerzijds teveel ruimte geeft om gelijke gevallen niet gelijk te behandelen
en anderzijds een onderneming gedwongen zou kunnen worden om ongelijke gevallen
gelijk te behandelen als waren ze gelijk. De wijze waarop het tweede lid is
geïmplementeerd sluit dus het beste aan bij hetgeen de richtlijn beoogd.Artikel 7.1De leden van de fracties van de PvdA, VVD en ChristenUnie vroegen zich
af of het bepaalde in artikel 7.1, eerste lid, niet zal leiden tot uitvoeringsproblemen
voor zover het een overeenkomst met prepaid gebruikers betreft. De leden van
de fractie van de VVD en de ChristenUnie vragen zich voorts af wat de gevolgen
zijn voor bestaande mondelinge prepaid overeenkomsten. Daarnaast vroegen de
leden van de fractie van de VVD zich af waarom niet is uitgegaan van het bestaande
artikel 25 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie en stelden zij voor
om in de wetstekst aan te geven dat een overeenkomst uit meerdere documenten
kan bestaan. Terecht vroegen de leden van de fracties van de PvdA, VVD en
ChristenUnie zich af hoe het voorgestelde artikel 7.1 uitpakt voor consumenten
die prepaid betalen. Veel prepaid gebruikers kopen immers hun SIM kaart, al
dan niet tezamen met een mobiele telefoon, in een winkel en sluiten daarbij
geen schriftelijke overeenkomst (geen handtekening van de consument). Naar
aanleiding van de vragen van de genoemde fracties heb ik nog eens bezien welke
ruimte de Universeledienstrichtlijn biedt om de bestaande praktijk zoveel
mogelijk intact te laten, zonder afbreuk te doen aan de bescherming van de
consument. Uitgangspunt daarbij is geweest dat alle consumenten die zich abonneren
op de openbare telefoondienst op grond van artikel 20, tweede lid, van de
Universeledienstrichtlijn recht hebben op een contract waarin ten minste over
een aantal specifieke onderwerpen informatie is opgenomen. Het
spreekt voor zich dat deze informatie moet worden vastgelegd op een wijze
die in overeenstemming is met het in overweging 30 van de Universeledienstrichtlijn
aangehaalde rechtszekerheidsbeginsel. Bij nader inzien kan dit, in plaats
van te verlangen dat een schriftelijke overeenkomst wordt gesloten, ook bereikt
worden indien de specifieke informatie op schrift wordt gesteld en ter beschikking
wordt gesteld aan de desbetreffende consument. Een consument is immers ook
beschermd indien de op schrift gestelde informatie bij de verkoop van een
aansluiting wordt verstrekt, zonder dat beide partijen hun handtekening plaatsen.
Om deze reden zal ik binnen afzienbare tijd komen met een nota van wijziging
die artikel 7.1 in bovengenoemde zin wijzigt. Voor aanbieders van prepaid
telefoondiensten zou deze wijziging uitkomst bieden. Zij kunnen de specifieke
informatie in een document bij de verkoop van een SIM kaart, al dan niet tezamen
met een mobiele telefoon, verstrekken, zonder dat door de consument een handtekening
hoeft te worden geplaatst.Voorts vroegen de leden van de fractie van de VVD en de ChristenUnie zich
af wat de gevolgen zijn voor bestaande overeenkomsten. Artikel 7.1, eerste
lid, geldt, net als artikel 20, tweede lid, van de Universeledienstrichtlijn
niet voor overeenkomsten die voor de inwerkingtreding van deze wet zijn gesloten.
De achterliggende reden hiervoor is dat de Europese wetgever in artikel 20,
tweede lid, van de Universeledienstrichtlijn spreekt over consumenten die
zich abonneren op de openbare telefoondienst.Daarnaast vroegen de leden van de fractie van de VVD zich af waarom niet
is gekozen voor de formulering – met betrekking tot het sluiten van
schriftelijke overeenkomsten – «schriftelijk, tenzij aard of strekking
van de overeenkomst zich daar niet toe leent», zoals ook staat geformuleerd
in artikel 25 van Besluit ONP huurlijnen en telefonie. In artikel 20, tweede
lid, van de Universeledienstrichtlijn is geregeld dat alle consumenten recht
hebben op een contract waarin ten minste over een aantal specifieke onderwerpen
informatie is opgenomen. Ook als zij gebruik maken van een prepaid aansluiting.
Naar mijn oordeel hebben dus ook consumenten die prepaid betalen recht op
een overeenkomt waarin ten minste de eerder genoemde specifieke informatie
(op schrift) is opgenomen.Tot slot verzochten de leden van de fractie van de VVD om in de wetstekst
duidelijk te maken dat een overeenkomst uit meerdere documenten kan bestaan.
Net als bij alle andere overeenkomsten kan een overeenkomst tussen een aanbieder
en een consument in beginsel uit zoveel documenten bestaan als betrokken partijen
wensen. De voorgestelde wettekst verzet zich er derhalve niet tegen dat een
aanbieder gebruik maakt van meer dan één document. Nu de voorgestelde
wettekst het gebruik van meerdere documenten niet uitsluit, acht ik het niet
nodig dat in de wettekst uitdrukkelijk wordt bepaald dat een overeenkomst
uit meerdere documenten kan bestaan.Artikel 7.2De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af wat artikel
7.2 toevoegt aan de rechten die consumenten reeds kunnen ontlenen aan het
Burgerlijk Wetboek. Artikel 7.2 strekt tot implementatie van artikel 20, vierde
lid, van de Universeledienstrichtlijn. In dit laatstgenoemd lid is geregeld
dat abonnees het recht hebben om de overeenkomst zonder boete te beëindigen
indien de contractuele voorwaarden eenzijdig door de aanbieder worden gewijzigd.
Daarbij is tevens bepaald dat de abonnees tijdig en ten minste een maand vooraf
naar behoren op de hoogte moeten zijn gesteld van dergelijke wijzigingen alsmede
van hun recht om het contract zonder boete op te zeggen indien zij de nieuwe
voorwaarden niet aanvaarden. Het Burgerlijk Wetboek regelt, mede
bezien in het licht van de richtlijn nr. 93/13/EEG van de Europees Parlement
en de Raad van de Europese Gemeenschappen van 5 april 1993 betreffende oneerlijke
bedingen in consumentenovereenkomsten (PbEG L 95), slechts in algemene zin
dat een in de algemene voorwaarden voorkomend beding als onredelijk bezwarend kan worden aangemerkt indien dit beding de gebruiker van
de algemene voorwaarden de bevoegdheid geeft om zonder geldige, in de overeenkomst
vermelde reden eenzijdig de voorwaarden van de overeenkomst te wijzigen. Onredelijke
bedingen zijn ingevolge artikel 233, onder a, van Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek vernietigbaar. Artikel 7.2 heeft aldus een ruimere reikwijdte dan
enkel de algemene voorwaarden en bevat bovendien specifiekere eisen dan het
BW.Artikel 7.3De leden van de fractie van de VVD vroegen zich af waarom tariefinformatie/transparantie
en voorwaarden met betrekking tot gebruik en toegang van diensten in hetzelfde
onderdeel behandeld worden als het beschikbaar stellen van faciliteiten –
hetgeen bijvoorbeeld betrekking heeft op nummeridentificatie. Daarbij vroegen
zij zich af of het geen grote voorkeur zou moeten hebben om deze belangrijke
onderwerpen apart te behandelen en vroegen zij zich voorts af waarom gekozen
is voor het instrument van de ministeriële regeling in plaats van voor
een algemene maatregel van bestuur met voorhang. Artikel 7.3, eerste lid,
geeft een grondslag om bijlage I, deel B, en bijlage II van de Universeledienstrichtlijn
te implementeren. Omdat in beide situaties alleen regels kunnen worden gesteld
ter uitvoering van deze bijlagen is vanuit het oogpunt van wettechnische efficiëntie
gekozen voor één lid in plaats van twee leden. Zou immers gekozen
zijn voor twee leden (of twee artikelen), dan zou er tussen beide leden (of
artikelen) veel overlap aanwezig zijn. Deze keuze is overigens in overeenstemming
met aanwijzing 52 van de aanwijzingen voor de regelgeving welke stelt dat
bepalingen zo beknopt mogelijk moeten worden geformuleerd. Voorts maakt het
inhoudelijk geen verschil of de delegatiegrondslag voor genoemde onderwerpen
in één lid of twee leden is geregeld. Inhoudelijk gezien ben
ik van mening dat genoemde onderwerpen, zeker vanuit het oogpunt van consumentenbescherming,
belangrijk zijn. Dit neemt niet weg dat de beleidsruimte van de lidstaten
uiterst beperkt is. Zo biedt bijlage II van de Universeledienstrichtlijn de
lidstaten alleen de ruimte om te kiezen of de informatie door de nationale
regelgevende instantie of door de desbetreffende marktpartij moet worden bekendgemaakt.
Zoals reeds uiteengezet in de toelichting op artikel 7.3, ben ik van oordeel
dat informatie over onder meer de tarieven en algemene voorwaarden door de
desbetreffende aanbieders moet worden bekend gemaakt. Bijlage I, deel B, geeft
(uitsluitend) de grondslag om de faciliteit toonkiezen en nummeridentificatie
op te leggen. Ik ben van plan om alleen de faciliteit nummeridentificatie
op te leggen, omdat elk telefoonnetwerk in Nederland reeds toonkiezen ondersteunt.
Een verplichting om toonkiezen mogelijk te maken is derhalve niet nodig. Voorts
is van belang dat de bijlagen I, deel B en II van de Universeledienstrichtlijn
door middel van de procedure van comitologie snel gewijzigd kunnen worden.
Om deze reden is er voor gekozen de voorschriften ter uitvoering van de bijlagen
op te nemen in een ministeriële regeling, opdat in de toekomst eventuele
wijzigingen in de bijlagen snel kunnen worden geïmplementeerd. Het instrument
van de algemene maatregel van bestuur met voorhang is hiertoe, gezien de langere
duur van totstandkoming, minder geschikt en bovendien, vanwege de geringe
beleidsruimte, niet nodig. De leden van de fractie van de VVD vroegen zich voorts af waarom niet
toegevoegd is dat de regels – over het beschikbaar stellen van faciliteiten
en het bekendmaken van informatie over tarieven en voorwaarden met betrekking
tot toegang en gebruik – alleen betrekking hebben op eindgebruikers
en consumenten – in overeenstemming met artikel 21 van de Universele
Diensten Richtlijn – zodat wordt voorkomen dat dit ook betrekking kan
hebben op interconnectie en wholesale toegang. In de eerste volzin van het
eerste lid van artikel 7.3 is geregeld dat bij ministeriële regeling
regels moeten worden gesteld ter uitvoering van de bijlagen I, deel B, en
II van de Universeledienstrichtlijn. Hiermee is zeker gesteld dat alleen regels
kunnen worden gesteld ter uitvoering van deze bijlagen. Aanvullende nationale
beleidswensen zullen in deze regeling dus niet worden meegenomen. Voor wat
betreft bijlage II van de Universeledienstrichtlijn wijs ik erop dat hier
geen verplichtingen op groothandelsniveau zijn opgenomen, zodat deze ook niet
kunnen worden opgelegd krachtens dit artikel. Voor wat betreft bijlage I,
deel B, van de richtlijn ligt het iets genuanceerder. Hier wordt namelijk
de faciliteit nummeridentificatie genoemd. Nummeridentificatie is een faciliteit
die aan eindgebruikers wordt geboden. Voor het realiseren van nummeridentificatie
is echter ook interconnectie nodig. Indien een abonnee bijvoorbeeld belt naar
een abonnee die klant is bij een andere aanbieder, zullen beide aanbieders
niet alleen afspraken moeten maken over het afwikkelen van het gesprek, maar
ook over de doorgifte van het nummer van de oproepende abonnee. Anders is
het immers niet mogelijk dat de opgeroepen eindgebruiker het telefoonnummer
ziet van de oproepende eindgebruiker. Andere toegangs- en interconnectieverplichtingen
die niet zijn vermeld in bijlage I, deel B, zullen, zoals reeds uiteengezet,
niet worden opgelegd.Artikel 7.7De leden van de fractie van de VVD wilden weten of de strekking van het
eerste lid van artikel 7.7 is dat alle alarmnummers kosteloos ter beschikking
gesteld moeten worden. Dat is juist, voor zover het nummers betreft die in
een nummerplan als alarmnummers zijn aangewezen. Dat is momenteel alleen 112,
het Europese alarmnummer.Artikel 8.7De leden van de VVD-fractie vroegen met betrekking tot artikel 8.7 in
hoeverre een kabelmaatschappij nog vrij is om zijn programmapakket zelf samen
te stellen, gelet op de verplichting in artikel 8.7. Zij vroegen wat de speelruimte
is die de kabelbedrijven rest. De bepaling in artikel 8.7 komt overeen met
het voorgestelde artikel 8.9 in het wetsvoorstel toegang tot de kabel (28 203).
Allereerst verwijs ik daarom naar de toelichting in § 4.2 van de
algemene toelichting (Kamerstukken II 2001/02, 28 203, nr 3, blz. 8–10)
waar uitvoerig is ingegaan op dit onderwerp. Op grond van de Mediawet zal
een kabelexploitant bij de invulling van de programma's, als bedoeld in artikel
82i van de Mediawet (het basispakket), rekening moeten houden met het zwaarwegende
advies van de programmaraad. In beginsel is hij geheel vrij te bepalen of
hij het basispakket aanvult met meer programma's tot een groter (standaard)pakket,
en zo ja hoe hij dat doet. Zolang de meerderheid van de abonnees programma's
analoog ontvangt, heeft een kabelexploitant echter een machtspositie, zoals
in § 4.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel toegang
tot de kabel is aangegeven. Met artikel 8.7 wordt beoogd mogelijk misbruik
van deze positie te beperken. Maar dat betekent absoluut niet dat een kabelexploitant
geen zeggenschap meer zou hebben over de invulling van het standaardpakket.
Hij hoeft niet elk aangeboden programma zonder meer te accepteren. Onverlet
blijft (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 203, nr 3, blz. 9) dat een kabelexploitant
voldoende zeggenschap moeten kunnen houden over de inhoud en
prijs van het door hem aangeboden programmapakket. Hij kan dus wel degelijk
programma's weigeren, mits dat gebeurt op transparante en objectieve gronden.
Om dat te illustreren citeer ik integraal de volgende passage uit de eerder
genoemde memorie van toelichting: «Een aanbieder van een omroepnetwerk
kan een verzoek om toegang tot het standaardpakket weigeren als die weigering
is gebaseerd op transparante en objectieve gronden. Deze kunnen ingegeven
zijn door zijn concurrentiepositie, want al is de positie van de kabel veelal
sterk, een aanbieder van een omroepnetwerk ondervindt wel degelijk concurrentie
van bijvoorbeeld satelliet en in de toekomst DVB-T. Essentieel is dat hij
als aanbieder van het standaardpakket voldoende verantwoording moet kunnen
nemen voor wat hij beschouwt als een voldoende aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding
van zijn diensten. Belangrijk is dat indien een programma-aanbieder niet bereid
is de (volledige) doorgiftekosten te betalen of zelfs per saldo geld wil ontvangen,
en een aanbieder van een omroepnetwerk niet aan dit verzoek wil voldoen, deze
zijn weigering voldoende objectief moet kunnen rechtvaardigen. Een voorbeeld
daarvan zou kunnen zijn dat als een bepaald genre programma's al voldoende
in het standaardpakket is vertegenwoordigd, een ander programma van dit genre
alleen in het standaardpakket wordt opgenomen indien dit niet tot extra kosten
voor de abonnees leidt. Een dergelijk beleid mag echter niet leiden tot bevoordeling
van eigen programma's. Een ander voorbeeld is dat het opnemen van een bepaald
programma, gelet op de doorgiftevergoeding die een programma-aanbieder vraagt,
zou leiden tot een niet-acceptabele verhoging van de abonnementsprijs. Dit
zijn, zoals gezegd, slechts voorbeelden van weigeringsgronden. Ook een advies
van de programmaraad kan een grote rol spelen bij het rechtvaardigen van een
toegangsweigering. Als de programmaraad bijvoorbeeld negatief adviseert over
het opnemen van een bepaald programma, dan kan dat advies een goede grond
opleveren voor een aanbieder van een omroepnetwerk om dat programma in het
geheel niet in het standaardpakket op te nemen. Ook de weigering om aan een
programma-aanbieder de door hem gevraagde doorgiftevergoeding (volledig) te
betalen kan steunen op het advies programmaraad, tenminste indien de programmaraad
in zijn advies ook nadrukkelijk de eventuele effecten op het abonnementstarief
betrekt. Overigens is de aanbieder van een omroepnetwerk op grond van de Mediawet
verplicht de programmaraad advies te vragen over de inhoud van het pakket
van minimaal 15 televisie- en 25 radioprogramma's. Daarnaast staat het hem
vrij om over overige programma's advies te vragen.»Artikel 9.1De leden van de fractie van de VVD vroegen zich af waarom in dit artikel
expliciet gedrukte «en» elektronische telefoongids is opgenomen.
Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af waarom gedrukte
telefoongidsen en elektronische telefoongidsen apart worden genoemd, terwijl
de richtlijn niet voorschrijft in welke vorm een telefoongids ter beschikking
moet worden gesteld. Overigens wijzen zij erop dat wel waarde wordt gehecht
aan het voortbestaan van de gedrukte gids. Artikel 5, eerste lid, onderdeel
a, van de Universeledienstrichtlijn verplicht de lidstaten ervoor te zorgen
dat er telefoongidsen beschikbaar zijn. De lidstaten hebben de keuze of de
gidsen in gedrukte, elektronische of in beide vormen beschikbaar moeten zijn.
In het voorgestelde artikel 9.1, eerste lid, wordt van de laatstgenoemde optie
gebruik gemaakt. Dat wil zeggen dat zowel gedrukte als elektronische gidsen
voor iedere eindgebruiker beschikbaar moeten zijn. Voorgesteld wordt om naast
gedrukte gidsen ook elektronische gidsen apart te noemen, omdat een CD-rom
(elektronische versie) een aantal voordelen biedt boven een gedrukte versie.
Zo passen op een CD-rom alle abonnees in Nederland, terwijl in de gedrukte
telefoongids die door KPN Telecom B.V. (aanbieder universele dienst) huis-aan-huis
wordt verspreid alleen de abonnees in de desbetreffende regio staan vermeld.Artikel 11.1De leden van de CDA-fractie vroegen waarom artikel 11.1 van de wet geen
regeling bevat voor de bijzondere omstandigheden verbonden aan het gebruik
van prepaid aansluitingen. Deze leden merkten op dat de identiteit van de
prepaid gebruiker vaak niet bekend is en vroegen waarom hiervoor geen regeling
is opgenomen. Ik merk hieromtrent op, dat in richtlijn nr. 2002/58/EG
noch in de andere richtlijnen die in het wetsvoorstel worden geïmplementeerd
een aparte voorziening wordt getroffen voor prepaid aansluitingen, waarbij –
zoals deze leden terecht aangeven – vaak geen persoonsidentificerende
gegevens bekend zijn. Dat de identiteit van een gebruiker van openbare elektronische
communicatienetwerken en -diensten niet bekend is, wil echter nog niet zeggen
dat de bepalingen uit richtlijn nr. 2002/58/EG dan ook geen toepassing
zouden kunnen vinden. Immers, ook gebruikers van prepaid aansluitingen hebben
er recht op dat hun persoonsgegevens en persoonlijke levenssfeer bij het gebruik
van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten op adequate
wijze worden beschermd. De diverse bepalingen uit richtlijn nr. 2002/58/EG
en daarmee hoofdstuk 11 van de wet, waarin deze zijn geïmplementeerd,
zijn dan ook onverkort van toepassing. In het enkele geval – bijvoorbeeld
bij een bepaling als artikel 11.11. van de wet – waarbij ervan wordt
uitgegaan dat bij de aanbieder persoonsidentificerende gegevens betreffende
een abonnee (ook ingeval van prepaid is er immers sprake van een abonnement)
voorhanden zijn, zal de afwezigheid daarvan met zich mee brengen dat bepaalde
handelingen niet kunnen worden verricht c.q. achterwege kunnen blijven. Waar
niets is, verliest de keizer immers zijn recht. Er is mede gelet hierop, maar
ook omdat de richtlijn ter zake er niet in voorziet, dan ook geen aanleiding
om voor de gevallen van prepaid aansluitingen specifieke voorzieningen te
treffen. Dat zou bovendien de regeling zoals opgenomen in hoofdstuk 11 onnodig
compliceren en mogelijk tot verzwaring van de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven kunnen leiden, omdat specifieke voorzieningen immers ook
hun doorvertaling in het bedrijfsproces zouden moeten krijgen.De leden van de VVD-fractie vroegen naar de overweging om de definities
in artikel 11.1 van de wet te laten staan. De eerste overweging is dat de
definities opgenomen in artikel 11.1 van de wet louter van belang zijn voor
de toepassing van de bepalingen van hoofdstuk 11. Op een enkel onderdeel –
zie de definitie van gebruiker – wordt bovendien van de in artikel 1.1
van de wet opgenomen omschrijving ten aanzien van hetzelfde begrip afgeweken;
dit afwijkende begrip gebruiker komt bovendien in een aantal andere definities –
zoals bij «oproep» en «toestemming van een gebruiker of
abonnee» – weer terug. Opneming van deze definities in artikel
1.1 brengt met zich mee dat aldaar dient te worden voorzien in een clausule
die de reikwijdte beperkt tot hoofdstuk 11 van de wet. Onder deze omstandigheden
ligt het meer voor de hand ze – tezamen met de andere, louter voor hoofdstuk
11 relevante begrippen – in artikel 11.1 van de wet te laten staan.De leden van de VVD-fractie constateerden ook dat het begrip «persoonsgegeven»
veelvuldig in hoofdstuk 11 wordt gehanteerd, doch niet aldaar wordt gedefinieerd.
Zij pleitten ervoor dit alsnog te doen. Hieromtrent merk ik het volgende op.
Zoals ik op eerdere vragen heb geantwoord, geldt met betrekking tot de verwerking
van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie dat daarop in
algemene zin de Wet bescherming persoonsgegevens van toepassing
is; hoofdstuk 11 van de wet– dat strekt ter implementatie van richtlijn
2002/58/EG – heeft een aanvullend karakter. De toepasselijkheid van
de Wet bescherming persoonsgegevens – en daarmee ook van het daarin
opgenomen begrippenkader – blijkt bovendien nadrukkelijk uit artikel
11.2 van de wet, waarin wordt gesteld dat onverminderd het bepaalde in de
Wet bescherming persoonsgegevens de aanbieders van openbare elektronische
communicatienetwerken en -diensten een zorgplicht hebben voor de bescherming
van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van
gebruikers en abonnees. Het in de Wbp gehanteerde begrip persoonsgegeven is
dan ook gewoon van toepassing en vergt geen afzonderlijke definiëring
in de Telecommunicatiewet. De leden van de VVD-fractie stelden dat in de wet
noch in de memorie van toelichting een uitspraak wordt gedaan over privacy
en prepaid klanten. Zij stelden in dit kader dat de bijzondere privacyrichtlijn
nimmer de bedoeling zou hebben gehad om voor deze groep klanten verplichtingen
in het leven te roepen tot het identificeren van dergelijke klanten. Zij vroegen
dan ook waarom niet ingegaan is op het verschil tussen postpaid en prepaid
abonnees en gebruikers. Allereerst wordt opgemerkt dat in de bijzondere privacyrichtlijn
voor de sector elektronische communicatie als zodanig geen onderscheid wordt
gemaakt tussen postpaid en prepaid klanten. Om deze reden is in de toelichting
dan ook in algemene zin geen specifieke aandacht geschonken aan dit onderscheid.
Het doel van de richtlijn is onder meer het harmoniseren van de regelgeving
van de lidstaten die nodig is om een gelijk niveau van bescherming van de
fundamentele vrijheden – met name het recht op een persoonlijke levenssfeer –
bij de verwerking van persoonsgegevens in de sector elektronische communicatie
te waarborgen (artikel 1 van de richtlijn); bovendien voorziet de richtlijn
in de bescherming van de rechtmatige belangen van rechtspersonen. De richtlijn
verplicht op geen enkele wijze tot het identificeren van prepaid klanten;
sterker nog: de richtlijn roept de lidstaten zelfs op om met het oog op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de oproepende gebruikers en
de opgeroepen abonnees te zorgen voor voldoende alternatieve, de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer verhogende vormen van communicatie of betalingswijzen,
waartoe ook prepaid kaarten gerekend moeten worden (zie artikel 7, tweede
lid, van de richtlijn en overweging 33). De leden van de fractie van de VVD
merkten op dat veelvuldig gebruik wordt gemaakt van het begrip «locatiegegevens»
en dat in de mobiele wereld daarvoor uiteenlopende definities bekend zijn.
Zij zouden graag een heldere en eenduidige uitleg ter zake ontvangen teneinde
verwarring in de toekomst te voorkomen. Deze leden wijs ik erop dat in artikel
11.1 van de wet een definitie wordt opgenomen die – onder vervanging
van het begrip eindapparatuur door het in de Telecommunicatiewet gebruikelijke
begrip randapparatuur – één-op-één is ontleend
aan artikel 2 van de richtlijn en naar mijn oordeel – mede gelet op
de daarbij gegeven toelichting op de bladzijden 151 en 152 – reeds adequaat
is toegelicht. Voor de toepassing van de desbetreffende bepalingen uit hoofdstuk
11 is deze definitie derhalve bepalend en zijn andere in de mobiele wereld
gehanteerde definities die daarvan afwijken niet aan de orde. In aanvulling
op hetgeen in de toelichting is gesteld, merk ik nog op dat het gaat om locatiegegevens
die zijn gerelateerd aan de dienst die wordt afgenomen met als centraal kenmerk
dat het moet gaan over de gegevens waarmee de geografische positie van de
gebruikte eindapparatuur van een gebruiker wordt aangegeven. Bij mobiele telefonie
gaat het dan primair om de gegevens betreffende de cel waarin de randapparatuur,
in casu de mobiele telefoon, zich bevindt, maar ook het daaraan gerelateerde
tijdstip. Echter technologische ontwikkelingen maken het nu al mogelijk om
nauwkeuriger locaties te bepalen door toepassing van Timing Advance of E-CGI.
Verdere ontwikkeling is mogelijk met nog nauwkeuriger technieken als Enhanced
Observed Time Difference (E-OTD) en Assisted-GPS (aparte bron
voor locatiegegevens met GPS). Wanneer dergelijke locatiegegevens gedurende
een bepaald tijdsverloop worden verzameld en met in elkaar in combinatie worden
gebracht, kan daaruit vervolgens een bepaalde reisrichting – ook wel
verplaatsingspatroon of mobiliteitspatroon – worden opgemaakt; ook dan
is sprake van een locatiegegeven.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of in de onderdelen
b en d van artikel 11.1 van de wet, niet moet worden gesproken van een openbaar
elektronisch communicatienetwerk. Hoewel artikel 2 van richtlijn nr. 2002/58/EG –
anders dan met betrekking tot enkele andere begrippen – dat niet expliciet
aangeeft, gaat het in casu uitsluitend om openbare elektronische communicatienetwerken.
De desbetreffende definities worden in deze zin dan ook bij de op korte termijn
uit te brengen nota van wijziging aangepast.Artikel 11.5, eerste lidDe leden van de fractie van de VVD wezen erop dat ook in artikel 11.5,
eerste lid, van de wet geen onderscheid wordt gemaakt tussen prepaid en postpaid
gebruikers. Zij achtten het van belang te vermelden dat gegevens betreffende
prepaid per definitie anoniem zijn. In reactie hierop merk ik op, dat artikel
11.5, eerste lid, de aanbieder verplicht tot het verwijderen dan wel anonimiseren
van de door hem verwerkte en opgeslagen verkeersgegevens met betrekking tot
abonnees of gebruikers, indien deze gegevens niet langer nodig zijn ten behoeve
van de overbrenging van de communicatie, onverminderd het tweede tot en met
vierde lid. Anonimiseren houdt in dat de desbetreffende gegevens volledig
en op onomkeerbare wijze worden ontdaan van hun persoonsidentificerende kenmerken.
Bij prepaid zullen de gegevens in het algemeen niet geanonimiseerd hoeven
te worden. Niettemin beschikken aanbieders in veel gevallen – bijvoorbeeld
naar aanleiding van acties waarbij prepaid bellers een bepaald gratis beltegoed
kunnen verkrijgen waarbij de verstrekking van persoonsgegevens als vereiste
is gesteld – wel degelijk over persoonsidentificerende gegevens betreffende
prepaid bellers. Aan de hand van het nummer van de prepaid klant kan dan een
relatie tussen verkeersgegevens en die persoonsidentificerende gegevens worden
gelegd. In dergelijke gevallen zal toch gewaarborgd dienen te zijn dat dit
onmogelijk wordt gemaakt, bijvoorbeeld door verwijdering van het nummer. De
stelling van de leden van de VVD-fractie dat prepaid per definitie anoniem
is, is dan ook in dit licht bezien te stellig en verdient de hiervoor gegeven
nuancering. De leden van de VVD-fractie wezen er voorts terecht op dat in
artikel 6, eerste lid, van de bijzondere privacyrichtlijn het begrip «facturering»
wordt gebruikt en in de voorgestelde wettekst het begrip «factuur».
Het voorstel van de leden om de wettekst op dit punt aan te passen, neem ik
dan ook over. In de op korte termijn uit te brengen nota van wijziging is
in de aanpassing voorzien.Artikel 11.6De leden van de fractie van de VVD vroegen om een nadere verduidelijking
ter zake van de informatieverplichting die op grond van artikel 11.6 van de
wet bestaat in het kader van het opnemen van persoonsgegevens in een abonneelijst
of in een bestand van een abonnee-informatiedienst. Zoals deze leden zelf
al opmerkten: de informatieplicht rust op degene die de abonneelijst uitgeeft
dan wel de algemeen beschikbare abonnee-informatiedienst verzorgt (artikel
11.6, eerste lid). De desbetreffende informatie moet worden verstrekt voorafgaand
aan opneming van de gegevens van de abonnee in de abonneelijst of in het bestand
van de abonnee-informatiedienst. Het is daarbij indifferent welke hoedanigheid
de uitgever van de abonneelijst heef: aanbieder of niet. Naar
mijn mening kan dan ook geen enkel misverstand ontstaan op wie de plicht rust.
Deze informatieplicht blijft gelden ook indien de gegevens door tussenkomst
van een andere partij zijn verkregen. Uiteraard dient de verkrijging als zodanig
ook aan de daarvoor geldende wettelijke vereisten te voldoen. In het vijfde
lid van het voorgestelde artikel 11.6 van de wet is thans bepaald dat in het
geval dat voor de verzameling van de gegevens gebruik wordt gemaakt van de
diensten van een derde, in dat geval de desbetreffende informatieplicht op
die derde rust. Bij nader inzien kan deze bepaling vervallen, omdat het niet
alleen niet rechtstreeks uit de richtlijn voortvloeit maar bovendien tot misverstanden
aanleiding kan geven. De bepaling zou de suggestie kunnen wekken, dat in die
gevallen dat een aanbieder van een openbare telefoondienst ingevolge een wettelijke
verplichting de gegevens van diens abonnees dient te verstrekken aan een ander
die een abonneelijst wenst uit te geven, hij ook de daaraan gekoppelde informatieverplichting
zou hebben. Dat zou een onredelijke consequentie zijn. Die verplichting dient
te (blijven) rusten op de uitgever van de abonneelijst; dat laat onverlet
dat tussen partijen contractueel kan worden bepaald dat degene die de gegevens
levert namens de uitgever van de abonneelijst de informatieplicht vervult.Artikel 11.9De leden van de VVD-fractie vroegen wat bedoeld wordt met de formulering
in artikel 11.9 dat de oproepende abonnee de mogelijkheid moet hebben om «per
afzonderlijke abonneelijn» de weergave van het oproepende nummer te
blokkeren. Ik neem aan dat de leden doelen op het bepaalde in artikel 11.9,
eerste lid, onderdeel a. Dit lid strekt ter implementatie van artikel 8, eerste
lid, van richtlijn nr. 2002/58/EG. Ingevolge dat artikelonderdeel dient
in het geval dat weergave van de identificatie van het oproepende nummer als
dienst wordt aangeboden aan oproepende gebruikers de mogelijkheid te worden
geboden om voor iedere oproep afzonderlijk te verhinderen dat het oproepende
nummer wordt meegezonden en de oproepende abonnee moet deze mogelijkheid bovendien
per abonneelijn hebben. Het gaat om twee vormen van blokkeren van nummerweergave,
te weten «per call blocking» onderscheidenlijk «per line
blocking». De blokkering «per afzonderlijke abonneelijn»
betreft de «per line blocking», waarbij de weergave van het nummer
door de abonnee systematisch per lijn is uit te schakelen. Diens nummer wordt
dan automatisch bij het bellen vanaf deze lijn niet doorgegeven aan de opgeroepene.
Wat de «per call blocking» betreft, te weten de blokkering van
nummerweergave per afzonderlijke oproep, moet ik constateren dat dit in artikel
11.9, eerste lid, onderdeel a, niet geheel duidelijk is weergegeven. Bij de
op korte termijn uit te brengen nota van wijziging zal dit nader worden geëxpliciteerd.
Daarmee komt tevens het onderscheid tussen de beide in genoemd artikellid
genormeerde vormen van blokkering van de nummerweergave duidelijker tot uitdrukking.
Wat betreft de door de leden van de VVD-fractie aangehaalde vormen van blokkering
van de weergave van nummers als bedoeld in artikel 11.9, eerste lid, onderdeel
b, onder 1° en 2°, merk ik het volgende op. Het bepaalde in artikel
11.9, eerste lid, onderdeel b, onder 1°, strekt ter implementatie van
artikel 8, tweede lid, van de richtlijn en houdt in dat – indien weergave
van de identificatie van het oproepende nummer als dienst wordt aangeboden –
de opgeroepen abonnee de weergave van het oproepende nummer moet kunnen verhinderen.
Het bepaalde in artikel 11.9, eerste lid, onderdeel b, onder 2°, ziet
op de situatie dat – indien weergave van de identificatie van het oproepende
nummer als dienst wordt aangeboden (nummeridentificatie) – de opgeroepen
abonnee de mogelijkheid moet worden geboden om inkomende oproepen waarbij
de weergave van het oproepende nummer is geblokkeerd, te weigeren. In beide
gevallen is sprake van een verplichte implementatie van de desbetreffende
richtlijnbepaling. Deze vormen kunnen dus niet worden geschrapt, omdat daarmee
de richtlijn ter zake niet zou worden omgezet. Overigens merk ik op, dat het
hier niet om nieuwe bepalingen gaat. Ook richtlijn 97/66/EG, welke door richtlijn
nr. 2002/58/EG wordt vervangen, kent in– eveneens – artikel
8, tweede en derde lid, de hier bedoelde voorzieningen. Deze zijn dan ook
reeds in artikel 11.9 van de thans geldende Telecommunicatiewet geïmplementeerd.
Ik zie niet in dat de«nieuw» geformuleerde – maar overigens
identieke – bepalingen, die door de desbetreffende aanbieders reeds
onder de werking van de huidige Telecommunicatiewet zouden moeten zijn geïmplementeerd,
thans tot onevenredige en niet-noodzakelijke investeringen zouden leiden.
Wat de opmerking van de leden van de VVD-fractie betreft, dat de genoemde
twee vormen niet het beoogde privacydoel bereiken, wijs ik allereerst op hetgeen
in overweging 34 bij richtlijn nr. 2002/58/EG ter zake is opgemerkt.
Daaraan voeg ik toe, dat voor zover het gaat om het bepaalde in artikel 11.9,
eerste lid, onderdeel b, onder 1°, het privacydoel daarin is gelegen dat
door toepassing van die mogelijkheid door abonnees zij de anonimiteit van
degene die de oproep doet kan garanderen; dat is met name van belang voor
hulplijnen en vergelijkbare instanties waar mensen – anoniem –
met hun problemen terecht kunnen. Wat het bepaalde in artikel 11.9, eerste
lid, onderdeel b, onder 2°, betreft: het privacydoel moet hier voornamelijk
worden gezocht in de mogelijkheid van de opgeroepene om anonieme oproepen
te kunnen weigeren.Artikel 11.10De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of het redelijk is
van een mobiele operator te verwachten gegevens over de locatiebepaling bij
oproepen naar alarmnummer te kunnen verstrekken. Deze leden vroegen tevens
of er inzicht gegeven kan worden in de daarvoor benodigde investeringen. Één
van de kenmerken van mobiele telefonie (zoals GSM) is dat daarbij locatiegegevens
worden verwerkt en (tijdelijk) worden vastgelegd in het zogeheten locatieregister.
Het gaat hierbij om gegevens betreffende het basisstation via welke het gesprek
van de mobiele beller wordt afgewikkeld; dit basisstation bestrijkt een bepaald
gebied (aangeduid als cel) en al naar gelang de mobiele beller zich door diverse
cellen beweegt worden de desbetreffende locatiegegevens – te weten van
het desbetreffende basisstation – (tijdelijk) vastgelegd. De GSM-aanbieder
heeft derhalve reeds de beschikking over de locatiegegevens, immers die zijn
onontbeerlijk voor het kunnen aanbieden van de dienst. In tegenstelling tot
de huidige situatie zal hij deze locatiegegevens beschikbaar moeten gaan stellen
in het kader van 112-oproepen. Dat zal naar verwachting tot enkele technische
aanpassingen bij de mobiele operator aanleiding geven. Er bestaat thans echter
(nog) geen inzicht in de aard en omvang van de investeringen die met deze
aanpassingen gemoeid zijn.Artikel 11.10 tweede lid onder bDe leden van de VVD-fractie vroegen naar aanleiding van het bepaalde in
artikel 11.10, tweede lid, waarom in de memorie van toelichting niet is opgenomen
dat de beschikbare locatie informatie beschouwd moet worden als economisch
beschikbare informatie. Ik zou hierop als volgt willen reageren. Binnen het
kader van artikel 11.10, tweede lid, is de karakterisering van beschikbare
locatie-informatie als economisch beschikbare informatie niet relevant. Waar
het hier om gaat is, dat als een aanbieder locatiegegevens kan verwerken hij
verplicht is deze aan de aangewezen beheerders van een alarmnummer voor publieke
diensten – in de aldaar bedoelde situaties – te verstrekken. Deze
leden vroegen voorts waarom in de memorie van toelichting er geen verdere
doelstellingen ter zake zijn opgenomen. In de artikelsgewijze
toelichting op de voorgestelde wijziging van artikel 11.10 (opneming van een
nieuw tweede lid), is aangegeven om welke reden de verplichting is opgenomen
om locatiegegevens te verstrekken, namelijk dat daarmee wordt beoogd de desbetreffende
instanties beter in staat te stellen om de oproepen die met het alarmnummer
plaatsvinden op adequate wijze te kunnen beantwoorden. De verstrekte locatiegegevens
kunnen immers – afhankelijk van de mate van nauwkeurigheid – een
indicatie geven van de locatie van waaruit de oproep is gedaan, hetgeen in
geval een oproep waarbij door omstandigheden de oproeper niet in staat is
om zelf door te geven waar hij zich bevindt, de zoekinspanningen naar de juiste
locatie door de hulpverlenende instantie meer gericht kunnen plaatsvinden.
Het lijkt mij dat deze doelstelling meer dan voldoende is om de in artikel
11.10, tweede lid (nieuw), neergelegde verplichting te rechtvaardigen. De
leden van de VVD-fractie vroegen voorts binnen welke termijn de implementatie
van de verplichting wordt vereist. Artikel 11.10, tweede lid, strekt zowel
ter implementatie van artikel 26, tweede lid, van de Universeledienstenrichtlijn
als artikel 10, onderdeel b, van de bijzondere privacyrichtlijn. Eerstgenoemde
richtlijn dient per 25 juli 2002 te zijn omgezet in Nederlands recht;
laatstgenoemde richtlijn uiterlijk 31 oktober 2003. Implementatie van de verplichting
is in casu dan ook gekoppeld aan de eerste termijn. De extra investeringen
die de implementatie van de verplichting vereisen, zo antwoord ik deze leden,
komen voor rekening van de desbetreffende aanbieders.Artikel 11.11De leden van de VVD-fractie gaven aan dat strikt genomen prepaid klanten
onder de definitie van abonnee in artikel 1.1 onderdeel p, van het wetsvoorstel
vallen. Zij verbonden hieraan de gevolgtrekking dat dat ertoe zou kunnen leiden
dat de aanbieders worden verplicht prepaid klanten te identificeren, bijvoorbeeld
als er NAW-gegevens (gegevens betreffende naam, adres en woonplaats) dienen
te worden verstrekt als er sprake is van hinderlijke oproepen. Zij gaven aan
dat dat niet de bedoeling kan zijn van de privacyrichtlijn. Zij stelden in
dit verband voor om of de definitie van abonnee aan te passen dan wel bij
artikel 11.11 aan te geven dat beschikbare NAW-gegevens dienen te worden verstrekt.
Ik merk op dat – zoals deze leden terecht veronderstellen – ook
in het geval van prepaid sprake is van een overeenkomst tussen een aanbieder
en een natuurlijke persoon of rechtspersoon en dat de prepaid klant dan ook
als abonnee in de zin van artikel 1.1, onderdeel p, van de wet moet worden
aangemerkt. Onjuist is evenwel de conclusie die deze leden daaraan verbinden,
namelijk dat dit zou betekenen dat de aanbieders verplicht worden om de prepaid
klanten te identificeren. Van een dergelijke «identificatieplicht»
is geenszins sprake. De definitie van abonnee – die overigens is ontleend
aan artikel 2 van de Kaderrichtlijn – behoeft dan ook niet aangepast
te worden. Teneinde een eventueel misverstand hierover in het kader van de
toepassing van artikel 11.11 van de wet te voorkomen, neem ik de suggestie
van deze leden over om in artikel 11.11, eerste lid, van de wet te bepalen
dat het gaat om de beschikbare gegevens. Bij de op korte termijn uit te brengen
nota van wijziging zal hierin worden voorzien.De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen zich af of het de
bedoeling is dat onder artikel 11.11 van de wet ook zaken als spam vallen.
Indien dit niet het geval zou zijn, aldus deze leden, zou het artikel dan
niet moeten worden aangepast. Zij vroegen overigens op welke wijze effectief
opgetreden kan worden tegen spam. Artikel 11.11 van de wet, dat strekt ter
implementatie van artikel 10, onderdeel a, van richtlijn nr. 2002/58/EG
beperkt zich – conform genoemde richtlijnbepaling – uitsluitend
tot hinderlijke en kwaadwillige oproepen, dat wil – kort gezegd –
zeggen gesprekken die door middel van een openbare telefoondienst
tot stand komen. Het artikel ziet niet op spam (ongevraagde elektronische
berichten, zoals e-mail en SMS) en dient zich daar ook niet toe uit te strekken.
Een aanpassing van artikel 11.11 is dan ook niet aan de orde. Voor ongevraagde
e-mail, SMS e.d. beoogt artikel 11.7 van de wet namelijk een remedie te bieden.
Het gebruiken van onder andere elektronische berichten voor het overbrengen
van ongevraagde communicatie voor commerciële, ideële of charitatieve
doeleinden aan abonnees is namelijk alleen toegestaan indien de desbetreffende
abonnee daarvoor voorafgaand toestemming heeft verleend; het zogeheten opt-in
systeem. Wat de handhaving van deze bepaling betreft wordt verwezen naar hetgeen
eerder in deze nota in reactie op vragen van leden van de fractie van de SP
is gesteld. Voor een effectieve bestrijding van spam is hetgeen in artikel
11.7 van de wet thans wordt bepaald, echter slechts één –
maar niettemin wel een heel belangrijke – weg die bewandeld dient te
worden. Zo zal voor een effectieve bestrijding van spam het tevens van belang
zijn dat ook andere landen dan die welke tot de Europese Unie behoren –
met name landen zoals de Verenigde Staten van Amerika en Korea – , ter
zake maatregelen moeten nemen. Internet kent immers geen geografische grenzen.
Dergelijke maatregelen dienen zich ook in toenemende mate aan; zo ziet men
een ontwikkeling in Amerika waarbij spam in steeds meer staten strafbaar wordt
gesteld. Voorts worden ook door software-fabrikanten middelen ontworpen om
spam tegen te gaan. Naast deze maatregelen is het ook van essentieel belang
dat eindgebruikers preventieve maatregelen nemen. Ten eerste is het aantal
ongevraagde berichten dat een individuele internetter ontvangt, sterk afhankelijk
van diens eigen surfgedrag. Niet alle gebruikers beseffen het belang van zorgvuldig
omgaan met het verstrekken van persoonsgegevens (waaronder e-mailadressen!)
bij het bezoeken van web-sites. Daarnaast kan een slecht beveiligde pc ook
via internet door derden worden misbruikt, waardoor een onwetende eindgebruiker
«schuldig» kan blijken aan het verzenden van een grote partij
spam. Zowel nationaal als internationaal wordt daarom geïnvesteerd in
awareness programma's voor een veiliger gebruik van internet en empowerment
van de individuele gebruiker. De nationale campagne Surf op Safe is erop gericht
internetters bewuster te maken van de risico's op internet en voorlichting
te geven over (vaak zeer eenvoudige) maatregelen die gebruikers zelf daartegen
kunnen nemen.Artikel 11.11, vierde lidDe leden van de fractie van de VVD merkten op dat voor het vaststellen
of er sprake is van hinderlijke of kwaadwillige oproepen een analyse van verkeersgegevens
noodzakelijk is. Zij vroegen of dit wel geoorloofd is op grond van artikel
11.5 van de wet. Deze leden wijs ik erop dat in artikel 11.13, tweede lid,
van de wet voor dit doel een specifieke bevoegdheid is gecreëerd. Kern
daarvan is dat de aanbieders, in afwijking van het bepaalde in artikel 11.5,
eerste lid, van de wet, verkeersgegevens mogen verwerken (en derhalve ook
analyseren), indien en voor zolang dat noodzakelijk is voor een onderzoek
als bedoeld in artikel 11.11, vijfde lid. Voorts is bepaald dat na de verstrekking
van de gegevens, bedoeld in artikel 11.11, eerste lid, van de wet, de verkeersgegevens
dienen te worden verwijderd. Bij nader inzien is deze verwijderingsbepaling
niet accuraat. Verwijdering van de gegevens moet immers ook plaatsvinden indien
het onderzoek van de aanbieder tot de conclusie leidt, dat er geen sprake
is van hinderlijke of kwaadwillige oproepen als bedoeld in artikel 11.11,
eerste lid. Verder moet er juist in de gevallen dat de aanbieder tot verstrekking
van de in het eerste lid bedoelde gegevens van de oproepende abonnee is overgegaan,
de desbetreffende verkeersgegevens voor een beperkte tijd beschikbaar blijven
voor het geval dat één van de partijen een juridische procedure
start, waarbij de gegevens van belang kunnen zijn. Bij de op
korte termijn uit te brengen nota van wijziging wordt dan ook in een aanpassing
van artikel 11.13, tweede lid, voorzien.Artikel 11.12De leden van de VVD-fractie informeerden naar de ontheffingsgronden waarop
OPTA ontheffing kan verlenen ten aanzien van de verplichtingen voortvloeiend
uit het aanbieden van de dienst nummeridentificatie (artikel 11.9) en vroegen
zich af waarom voor deze (limitatief gestelde) voorwaarden is gekozen. De
ontheffingsmogelijkheden zoals gedefinieerd in artikel 11.12 zijn ontleend
aan artikel 3, tweede lid, van de bijzondere privacyrichtlijn. Aldaar wordt
gesteld dat artikel 8 – dat is omgezet in artikel 11.9 van de wet –
van toepassing is op abonneelijnen die zijn verbonden met digitale centrales
en, wanneer dat technisch haalbaar en niet onevenredig veel economische middelen
vergt, op abonneelijnen die verbonden zijn met analoge centrales. De limitatieve
opsomming vloeit derhalve rechtstreeks uit de richtlijn voort.Artikel 11.13De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of het bepaalde in
het eerste lid van artikel 11.13 niet een imperatief karakter dient te hebben
in plaats van een facultatief.In artikel 11.13, eerste lid, heb ik bewust gekozen voor een facultatieve
bepaling. De reden hiervoor is dat buiten de gevallen dat bijvoorbeeld de
verstrekking van de aldaar bedoelde gegevens geschiedt op grond van een wettelijke
verplichting, waarvoor artikel 11.13 als een soort spiegelbepaling geldt (vergelijkbaar
met de bepalingen in hoofdstuk 13 – bevoegd aftappen – van de
wet), er situaties zijn waarbij de aanbieder op basis van vrijwilligheid gelet
op de in het geding zijnde belangen gegevens zou moeten kunnen verstrekken
en voorkomen dient te worden dat het bepaalde in de artikelen 11.5, 11.5a
en 11.9, eerste lid, zich daartegen verzet.Artikel 12.2De leden van de fractie van de VVD stelden vragen over de samenwerking
tussen het college en het CBP. Voor het antwoord op deze vragen verwijs ik
deze leden naar het antwoord op vergelijkbare vragen van de leden van de fractie
van het CDA.Artikel 13.6De leden van de fractie van de ChristenUnie constateerden dat van de kant
van de aanbieders grote bezwaren worden ingebracht tegen het voorgestelde
regime met betrekking tot het tappen. Zij verzochten om een nadere onderbouwing
waarom de lasten geheel bij de aanbieders worden neergelegd. In reactie op
de vragen van deze leden zou ik eerst willen opmerken dat in het wetsvoorstel
in het geheel geen sprake is van een voorgesteld regime met betrekking tot
tappen. Het wetsvoorstel bevat omtrent het aftappen en opnemen van telecommunicatie
namelijk geen enkele bepaling. Het wetsvoorstel strekt immers uitsluitend
ter implementatie van een zestal richtlijnen; ik verwijs kortheidshalve naar
hetgeen in het algemene deel van de memorie van toelichting, paragraaf 1,
daarover is opgenomen. Het bevreemdt mij dan ook enigszins dat deze vraag
in het kader van dit wetsvoorstel wordt gesteld. Ik ben dan ook van oordeel
dat – mede om het implementatietraject niet met een niet daarmee samenhangende
problematiek te belasten – de problematiek, die door deze leden wordt
aangesneden, maar ook reeds anderszins bij mij door het bedrijfsleven is aangekaart,
niet in het kader van de behandeling van dit wetsvoorstel uit
te diepen. Ik wil – waar het gaat om de lastenproblematiek– er
echter nog wel het volgende over kwijt. Zoals bekend bevat hoofdstuk 13 van
de Telecommunicatiewet een regeling ter zake van het aftappen en opnemen van
telecommunicatie; in het bijzonder wordt daar de aftapbaarheid van openbare
telecommunicatienetwerken en -diensten voorgeschreven, wordt voorzien in specifieke
medewerkingsverplichtingen voor aanbieders en wordt – in artikel 13.6
van de wet – een wettelijke regeling getroffen voor de kosten en vergoedingen
die in het kader van aftappen worden gemaakt onderscheidenlijk kunnen worden
verkregen. Zo komen de investerings-, exploitatie- en onderhoudskosten voor
de technische voorzieningen die door aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken
en -diensten zijn of worden gemaakt teneinde te kunnen voldoen aan de artikelen
13.1 (aftapbaarheid), 13.4 (verstrekking van bepaalde gegevens) en 13.5 (beveiliging)
te hunner laste. Wel hebben de aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken
en openbare telecommunicatiediensten aanspraak op een vergoeding uit's Rijks
kas van de door hen gemaakte administratiekosten en personeelskosten rechtstreeks
voortvloeiend uit het voldoen aan een bijzondere last als bedoeld in artikel
13.2, eerste en tweede lid, onderscheidenlijk het verstrekken van informatie
als bedoeld in artikel 13.4 van de wet. Het regime met betrekking tot de kosten
en vergoedingen is bij de totstandkoming van de huidige Telecommunicatiewet
in 1998 in gemeen overleg met het parlement overeengekomen. Dit regime staat
voor mij op dit moment niet ter discussie.Artikel 18.7De leden van de PvdA-fractie vroegen wat exact wordt bedoeld met de toelichting
die bij artikel 18.7 wordt gegeven betreffende het vergelijkbaar maken van
mobiele telefonie tarieven en of er concrete aanleiding bestaat voor dit voorbeeld.
In de toelichting op artikel 18.7, derde lid, is als voorbeeld genoemd het
vergelijkbaar maken van de tarieven van de verschillende aanbieders van mobiele
telefonie. Gekozen is voor dit voorbeeld omdat door de grote mate van differentiatie
van de tarieven van mobiele telefoniediensten het voor de consument lastig
is om een goed beeld te krijgen van de prijsverschillen tussen de verschillende
aanbieders. Als de markt niet voorziet in vergelijkbare informatie zou het
college, bijvoorbeeld door vergelijkende overzichten te maken van de totale
telefoonkosten aan de hand van bepaalde gebruikersprofielen (bijvoorbeeld
weinig, gemiddeld en veelgebruiker) de prijstransparantie voor de consument
kunnen verbeteren. Het is echter uiteindelijk aan het college om hier invulling
aan te geven.De Minister van Economische Zaken,L. J. BrinkhorstXNoot1De Privacyrichtlijn moet uiterlijk 30 oktober 2003 geïmplementeerd
zijn.XNoot1Ingevolge de verordening inzake ontbundelde toegang moeten aanbieders
van vaste openbare telefoonnetwerken met een aanmerkelijke macht op de markt
voor openbare vaste telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten voldoen
aan redelijke verzoeken tot ontbundelde toegang tot het aansluitnetwerk en
bijbehorende faciliteiten.XNoot1De meldingsplicht geldt overigens alleen voor degenen die openbare elektronische
communicatienetwerken of openbare elektronische communicatiediensten aanbieden.XNoot1Opgemerkt wordt dat gegevens omtrent eenmansbedrijven wel als persoonsgegevens
worden aangemerkt en dus wel onder de werking van de Wbp vallen.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 203, nr. 9. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28851-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl