Wijziging van de Zeebrievenwet in verband met het uitbreiden van de grondslag voor het intrekken van een zeebrief; Advies Raad van State en nader rapport; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140015
 2009-2010
 
 32 288
 Wijziging van de Zeebrievenwet in verband met het uitbreiden van de
grondslag voor het intrekken van een zeebrief
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 13 november
2009 en het nader rapport d.d. 12 januari 2010, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 23 oktober 2009, no. 09.002978, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
tot wijziging van de Zeebrievenwet in verband met het uitbreiden van de grondslag
voor het intrekken van een zeebrief, met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel voorziet in de opneming van twee grondslagen in de Zeebrievenwet
voor de intrekking van een zeebrief. De Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt een opmerking met betrekking tot de noodzaak
een intrekkingsgrond in verband met de internationale betrekkingen van het
Koninkrijk op te nemen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 oktober
2009, nr. 09.002978, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 13 november 2009, nr. W09.09.0435/IV, bied ik U
hierbij aan. De Raad geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het advies rekening zal
zijn gehouden.
 
 
 Het verheugt de regering dat de Raad van State de strekking van het wetsvoorstel
onderschrijft. De opmerkingen van de Raad worden in het navolgende besproken.
 
 
 1. Inhoud en achtergrond van het voorstel
 
 
 Volgens de toelichting hebben ervaringen met demonstraties van zeeschepen
tegen de walvisvaart in 2008 en 2009 tot de overtuiging geleid «dat
er in dit soort gevallen effectieve bestuursrechtelijke mogelijkheden om hiertegen
te kunnen optreden ontbreken.» Het voorstel verruimt de gronden voor
intrekking van een zeebrief om alsnog in die
mogelijkheden te voorzien. Voorgesteld wordt de Zeebrievenwet aan te vullen
met een grondslag voor intrekking wegens het verrichten van handelingen die
tot gevolg kunnen hebben dat schade wordt toegebracht aan andere schepen,
zich daarop bevindende opvarenden of daarop aanwezige lading (hierna: de d-grond).
Ook voorziet het voorstel in de mogelijkheid van intrekking in
verband met het gebruik van een zeeschip waardoor de betrekkingen van het
Koninkrijk met een of meer andere staten ernstig worden of kunnen worden benadeeld
(hierna: de e-grond).
 
 
 De toelichting gaat niet in op de vraag in welke gevallen, waarvoor de
e-grond uitkomst moet bieden, thans effectieve bestuursrechtelijke mogelijkheden
om op te treden ontbreken. Wel verwijst zij naar
een brief van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van
Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 26 juni
2009 waarin deze bewindspersonen melding maken van diverse incidenten tussen
schepen van de Sea Shepherd Conservation Society (SSCS) enerzijds en Japanse
walvisvaartschepen anderzijds.Deze brief kenschetst
de gedragingen van SSCS als onrechtmatig en als overtredingen van de internationale
regels omtrent goed zeemanschap en van het internationale zeeaanvaringsverdrag
(COLREGs).Volgens de brief is Nederland als vlaggenstaat
aangesproken op het gedrag van de gezagvoerders van de Steve Irwin, een schip
van de SSCS dat in Nederland is geregistreerd en waarvoor de Inspectie Verkeer
en Waterstaat een zeebrief heeft afgegeven.
 
 
 Toepassing van de e-grond is volgens de toelichting mogelijk wanneer het
gebruik van het schip een zodanige inbreuk maakt op de rechtsorde dat het
desbetreffende schip niet langer geacht kan worden deel uit te maken van de
Nederlandse rechtsgemeenschap. Veelal zal het daarbij gaan om situaties, waarin
ook een ernstige inbreuk op de rechtsorde zou worden gemaakt als de handelingen,
waartegen de andere staat bezwaar maakt, op Nederlands territoir of in Nederlandse
territoriale wateren zouden plaatsvinden. Verwacht wordt dat in de praktijk
niet snel zal worden overgegaan tot toepassing van de e-grond. Doorgaans zal
in geval van (dreigende) verstoring van buitenlandse betrekkingen in eerste
instantie langs diplomatieke weg naar een oplossing worden gezocht. De intrekking
van een zeebrief wordt dan ook als een ultimum remedium beschouwd en zal niet
zonder voorafgaande waarschuwing geschieden, aldus de toelichting.
 
 
 2. Noodzaak en reikwijdte van de e-grond
 
 
 Onduidelijk is in welke situaties de voorgestelde e-grond een meerwaarde
heeft ten opzichte van de d-grond. De toelichting bevat geen concrete aanduiding
van de als problematisch ervaren situaties, waarin de d-grond niet, maar de
e-grond wel soelaas biedt. De Raad wijst erop dat in de reeds vermelde kamerbrief
wordt gesproken van onrechtmatige gedragingen van de SSCS en overtredingen
van de internationale regels omtrent goed zeemanschap en van het internationale
zeeaanvaringsverdrag (COLREGs). Het komt de Raad voor dat in gevallen als
deze in het algemeen een beroep kan worden gedaan op de d-grond om de zeebrief
van een schip in te trekken. In zoverre bestaat geen behoefte aan de e-grond.
Voor zover invoering van de e-grond niettemin noodzakelijk wordt geacht, merkt
de Raad het volgende op.
 
 
 De e-grond heeft een subjectief karakter omdat zijn toepassing afhankelijk
is van de vraag of een buitenlandse staat een gedraging van een schip onder
Nederlandse vlag als hem onwelgevallig wenst aan te merken en hij hieraan
gevolgen wenst te verbinden voor zijn betrekkingen met het Koninkrijk. Ook
is intrekking mogelijk zodra van Nederlandse zijde wordt gesteld dat er vrees
bestaat voor ernstige benadeling van de buitenlandse betrekkingen. Bovendien
waarborgt de voorgestelde bepaling niet dat de in de toelichting beschreven
terughoudendheid bij gebruikmaking van de e-grond wordt betracht. Voor een
beperking van de toepassing tot gevallen waarin een gedraging moet worden
gekwalificeerd als een zodanige inbreuk op de rechtsorde dat het desbetreffende
schip niet langer geacht kan worden deel uit te maken van de Nederlandse rechtsgemeenschap,
biedt de tekst van de bepaling immers geen aanknopingspunten. Gelet op het
voorgaande is de voorgestelde e-grond onvoldoende concreet en objectief geformuleerd
en doet hij afbreuk aan de rechtszekerheid van de houder van een zeebrief.
Naar het oordeel van de Raad klemt dit te meer omdat wordt beoogd de e-grond
mede te kunnen toepassen op schepen die worden gebruikt voor de uitoefening
van het internationaal erkende recht om op volle zee te demonstreren.
 
 
 Met het oog op de rechtszekerheid en dit recht om te demonstreren acht
de Raad het van belang dat de reikwijdte van de e-grond nauwkeurig wordt afgebakend
door middel van een specificatie van de ernstige gedragingen waarop het voorstel
ziet. Dat brengt de voorgestelde bepaling in overeenstemming met de in de
toelichting neergelegde gedachte dat niet elke gedraging die een andere staat
mishaagt tot intrekking kan leiden, maar slechts die welke als een zodanig
ernstige inbreuk op de rechtsorde moeten worden aangemerkt dat het desbetreffende
schip niet langer geacht kan worden deel uit te maken van de Nederlandse rechtsgemeenschap.
 
 
 De Raad adviseert de noodzaak van de e-grond in het licht van het vorenstaande
dragend te motiveren, en deze zodanig te formuleren dat hij geen ruimere reikwijdte
heeft dan noodzakelijk is voor het probleem dat hij beoogt op te lossen.
 
 
 Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over de gevallen waarin de
e-grond (benadeling buitenlandse betrekkingen) uitkomst moet bieden, is de
memorie van toelichting aangevuld met een nadere uitleg over het oordeel van
de regering dat het bestaande bestuursrechtelijke instrumentarium onvoldoende
mogelijkheden biedt om effectief op te treden. Voorts is een nadere omschrijving
toegevoegd van situaties waarin het voorstelbaar is dat de intrekkingsgrond
kan worden aangewend.
 
 
 De Raad is van oordeel dat onvoldoende duidelijk is wat de meerwaarde
is van de e-grond (benadeling buitenlandse betrekkingen) ten opzichte van
de d-grond (toebrengen van schade). Zoals in de memorie van toelichting is
vermeld, biedt de grond de bevoegdheid om een zeebrief in te trekken indien
het gebruik van het schip leidt tot een ernstige benadeling van buitenlandse
betrekkingen zonder dat sprake is van handelingen die leiden tot schade aan
schip, opvarenden of bemanning. Mede naar aanleiding van de opmerking van
de Raad is in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting opgenomen
dat de inbreuk op de rechtsorde zodanig moet zijn dat de buitenlandse betrekkingen
daadwerkelijk worden benadeeld. Daarbij is aangegeven dat vooral gedacht moet
worden aan overtredingen van internationale normen die op zichzelf een ernstige
inbreuk maken op de rechtsorde.
 
 
 Naar het oordeel van de regering zijn thans de mogelijkheden om effectief
bestuursrechtelijk op te treden tegen zeeschepen die duidelijk over de schreef
gaan, te beperkt. De regering acht de toevoeging van de twee intrekkingsgronden
aan het reeds bestaande artikel 8, vierde lid, van de Zeebrievenwet noodzakelijk.
Intrekking van een zeebrief heeft tot gevolg dat een zeeschip niet langer
de vlag van het Koninkrijk der Nederlanden mag voeren. Het evenredigheidsbeginsel
vereist dat de intrekking van de zeebrief in verhouding moet staan tot het
effect van de intrekking voor het gebruik van het zeeschip en voor de bescherming
die het zeeschip en de bemanning geniet van de vlaggenstaat. Gekozen is voor
twee intrekkingsgronden die op zichzelf een voldoende zwaarwegend belang met
zich dragen om intrekking te rechtvaardigen. Bij de uitoefening van de bevoegdheid
zullen internationale en nationale wetgeving en rechtsbeginselen uiteraard
in acht worden genomen.
 
 
 Niettemin is de regering met de Raad van mening dat de e-grond een nadere
afbakening behoeft. Het wetsvoorstel is zodanig aangepast dat de in de memorie
van toelichting opgenomen begrenzing van de e-grond in de wettekst zelf tot
uitdrukking komt. Intrekking vanwege een benadeling van buitenlandse betrekkingen
kan slechts dan plaatsvinden indien de gedraging met het schip een ernstige
inbreuk op de rechtsorde vormt. Of deze grond vervolgens concreet kan worden
toegepast is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het is uiteindelijk
aan de bestuursrechter om te beoordelen of intrekking in het concrete geval
de rechterlijke toets kan doorstaan.
 
 
 Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een artikel toe te voegen
dat de bevoegdheid creëert om na intrekking van een zeebrief op grond
van artikel 8, vierde lid, van de Zeebrievenwet een aanvraag voor een nieuwe
zeebrief voor het betreffende schip af te wijzen. Het ontbreken van een dergelijke
bevoegdheid zou afbreuk doen aan de effectiviteit van de intrekking, nu de Zeebrievenwet thans niet de mogelijkheid biedt om de afgifte
van een zeebrief te weigeren. De memorie van toelichting is hierop tevens
aangevuld.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
 J. C. Huizinga-Heringa
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Een zeeschip waaraan een zeebrief is afgegeven, is gerechtigd de Nederlandse
vlag te voeren (artikel 3, eerste lid, Zeebrievenwet).
 
 
 De toelichting voldoet daarmee niet aan het uitgangspunt van zelfstandige
leesbaarheid en schiet in zoverre tekort in de weergave van de verantwoording
van het voorstel. Zie ook aanwijzing 212 Ar.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIV, nr. 186.
 
 
 De Internationale Bepalingen ter voorkoming van aanvaringen op zee, 1972,
bedoeld in artikel 1 van het op 20 oktober 1972 te Londen tot stand gekomen
Verdrag inzake de Internationale Bepalingen ter voorkoming van aanvaringen
op zee, 1972, (Trb. 1974, 51).