Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten; Advies Raad van State van het Koninkrijk en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2021-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134029
 2008-2009
 
 32 026 
 (
 R 1888
 )
 Regels voor het financieel toezicht op de landen Curaçao en Sint
Maarten (Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
d.d. 29 april 2009 en het nader rapport d.d. 9 juli 2009, aangeboden
aan de Koningin door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
mede namens de minister van Financiën. Het advies van de Raad van State
van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 24 maart 2009, no. 09.000791, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
mede namens de Minister van Financiën, bij de Raad van State van het
Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van rijkswet houdende
regels voor het financieel toezicht op de landen Curaçao en Sint Maarten
(Rijkswet financieel toezicht), met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel van rijkswet regelt het financieel toezicht zoals dat met
ingang van het moment van wijziging van de staatkundige verhoudingen binnen
het Koninkrijk zal worden uitgeoefend op de nieuwe landen Curaçao en
Sint Maarten. Het toezicht zal worden uitgeoefend door de raad van ministers
van het Koninkrijk. Bij het voorstel wordt het College financieel toezicht
Curaçao en Sint Maarten ingesteld (hierna: Cft) dat bij de uitoefening
van toezicht een signalerende en adviserende rol heeft. Het voorstel komt
in grote mate overeen met het nu geldende Besluit tijdelijk financieel toezicht
Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten (hierna: Besluit). Dit Besluit vervalt uiterlijk met ingang van 1 januari
2011.
 De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft
de bijzondere aandacht van de Raad gevraagd voor de rechtsbescherming zoals
die is geregeld in de artikelen 26 en 27 van het voorstel. Zij heeft tevens
verzocht daarbij mogelijke varianten te betrekken. In dit kader wijst zij
op de wens die door het eilandbestuur van Sint Maarten is uitgesproken van
de mogelijkheid van een gang naar een onafhankelijke rechter, meer in het
bijzonder van beroep bij de Volle Raad.
 De Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft de strekking van het
voorstel, maar maakt een opmerking over de personele unie tussen het voorgestelde
Cft Curaçao en Sint Maarten en het Cft Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(BES). Hij zal dit advies beginnen met het antwoord op vorengenoemd verzoek
van de Staatssecretaris.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 maart
2009, nr. 09.000791, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk
zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. 
 
 
 Dit advies, gedateerd 29 april 2009, nr. W04.09.0086/I/K, bied ik
U hierbij aan. De Raad geeft U in overweging het voorstel van rijkswet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van de Nederlandse
Antillen nadat aan het advies aandacht zal zijn gegeven.
 
 1. Bestuursgeschillen
 1.1. Achtergrond
 
 In het politieke akkoord van 22 januari 2008 tussen Nederland, de
Nederlandse Antillen (NA), Curaçao en Sint Maarten is ten aanzien van
het financieel toezicht de mogelijkheid geopperd om tegen besluiten van de
rijksministerraad beroep open te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Daarbij is het voorbehoud gemaakt dat dit met de Raad
van State moet worden besproken.
 
 
 Conform dat politieke akkoord was in het ontwerpbesluit tijdelijk financieel
toezicht NA, Curaçao en Sint Maarten aanvankelijk de mogelijkheid van
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opgenomen.
De Raad heeft in zijn advies van 14 augustus 2008 uitvoerig stilgestaan
bij de beroepsregeling en heeft zijn bezwaren geuit tegen de mogelijkheid
van beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. De Raad is tot de conclusie
gekomen dat de weg van Kroonberoep de meest passende vorm van geschillenbeslechting
is. De regering heeft vervolgens naar aanleiding van het advies van de Raad
het ontwerpbesluit aangepast, en gekozen voor de weg van Kroonberoep.
 De eilandsraad van Sint Maarten had eerder, in een motie in juli 2008,
aangegeven te kunnen leven met de optie van een administratief beroep op de
rijksministerraad, onder de voorwaarde dat niet wordt afgeweken van het desbetreffende
advies van de Raad van State.
 
 
 In navolging van het Besluit is ook in het onderhavige voorstel van rijkswet
gekozen voor Kroonberoep. Daarbij zijn tevens,
overeenkomstig het advies van de Raad, procedurele waarborgen opgenomen die
een vergaande beperking betekenen van de mogelijkheid tot het zogenoemde contrair
gaan.
 
 1.2. Bespreking mogelijke varianten
 
 In het voorstel van rijkswet krijgt de raad van ministers van het Koninkrijk
in een aantal gevallen de bevoegdheid om, op advies van het Cft, te besluiten
dat aan het betreffende landsbestuur een aanwijzing moet worden gegeven. Een dergelijke aanwijzing zal worden gegeven in de vorm
van een koninklijk besluit. Voorts beslist de raad van ministers van het Koninkrijk
over voortzetting, beperking of beëindiging van het financieel toezicht. Indien een van de landen zich niet kan vinden in een
beslissing van de rijksministerraad, kan hij tegen het desbetreffende koninklijk
besluit beroep instellen bij de Kroon. Het gaat
hier om verticale bestuursgeschillen (geschillen tussen de landen Curaçao
of Sint Maarten en de raad van ministers van het Koninkrijk).
 De Raad gaat hierna in op de mogelijke varianten voor de regeling van
de beslechting van deze soort van geschillen.
 
 a. Beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
 
 De Raad is in zijn advies over het ontwerpbesluit tijdelijk financieel
toezicht NA, Curaçao en Sint Maarten uitgebreid ingegaan op de bezwaren
tegen de variant van beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak. Onder verwijzing
naar dit advies merkt de Raad nog het volgende
op.
 Een van de bezwaren in het advies tegen beslechting van bestuursgeschillen
door de Afdeling bestuursrechtspraak was dat het openstellen van beroep op
de Afdeling niet op het niveau van een algemene maatregel van rijksbestuur
dient te geschieden, maar bij formele wet. Dit vloeit voort uit de artikelen
112, tweede lid, 73, derde lid, en 75, tweede lid van de Grondwet. Dit bezwaar
komt te vervallen indien de materie bij wet zou worden geregeld.
 Dit geldt echter niet voor het andere, inhoudelijke bezwaar van de Raad,
dat betrekking heeft op de omvang van de toetsing door de Afdeling bestuursrechtspraak.
De toetsing door de bestuursrechter zal beperkt moeten blijven tot vragen
van rechtmatigheid. Voor de beslissing op bestuursgeschillen als hier aan
de orde acht de Raad een dergelijke beperking echter bezwaarlijk. Het moet
immers niet op voorhand worden uitgesloten dat het Cft in zijn adviserende
rol naar de rijksministerraad mede meer algemene bestuurlijke overwegingen
zal betrekken, verband houdend met de vraag of sprake is van verantwoord financieel
beleid en beheer. Als de rijksministerraad vervolgens aanleiding ziet voor
het bevorderen van een koninklijk besluit, dan moet niet op voorhand worden
uitgesloten dat ook hij algemene bestuurlijke overwegingen zal willen betrekken
die verband houden met de financiële positie van de landen. Beoordeling
van bedoelde algemene bestuurlijke overwegingen valt buiten het bereik van
de rechtmatigheidstoets door de bestuursrechter. Gelet op de aard van de geschillen
waar het in het wetsvoorstel om gaat, kan voor de beslissing op dergelijke
geschillen de weg van beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak naar het oordeel
van de Raad niet worden beschouwd als een adequate voorziening.
 
 b. Kroonberoep
 
 Ook op de variant van het Kroonberoep is de Raad uitgebreid ingegaan in
zijn advies van 14 augustus 2008. In het
geval van Kroonberoep kan bij de geschillenbeslechting zowel de rechtmatigheid
als de doelmatigheid worden getoetst. In een dergelijke procedure zal de Raad
van State van het Koninkrijk optreden als adviseur van de Kroon, op overeenkomstige
wijze als bij de taak die hem is opgedragen in artikel 73, tweede lid, van
de Grondwet. Een advies in een dergelijke procedure van de Raad van State
van het Koninkrijk is weliswaar niet rechtens bindend, maar door het bieden
van een aantal procedurele waarborgen kan het zogenoemde contrair gaan door
de Koninkrijksregering vergaand worden beperkt, aldus het advies van 14 augustus
2008.
 De regering heeft dit advies gevolgd, en de door de Raad aanbevolen waarborgen
opgenomen in het Besluit. Het onderhavige voorstel van rijkswet sluit zich
daar bij aan.
 Deze waarborgen komen op het volgende neer. De beslissing op het Kroonberoep
wijkt niet af van het ontwerp van het koninklijk besluit zoals voorgedragen
door de Raad van State van het Koninkrijk voor zover dat ontwerp gebaseerd
is op rechtmatigheidsgronden. Voor het overige kan alleen contrair worden
gegaan op zeer zwaarwegende gronden, die betrekking moeten hebben op het (in
het Besluit resp.) in het wetsvoorstel geregelde toezicht. Bij afwijking worden
het ontwerp van de Raad en de argumenten van de Koninkrijksregering op grond
waarvan wordt afgeweken gepubliceerd in het Staatsblad. Voorts geldt een termijn
van twee maanden voor het gebruik van de bevoegdheid tot contrair gaan.
 
 c. Variant Sint Maarten
 
 De Staatssecretaris wijst in haar brief in het bijzonder op de wens die
door het eilandbestuur van Sint Maarten is uitgesproken van de mogelijkheid
van een gang naar een onafhankelijke rechter, meer in het bijzonder van beroep
bij de volle Raad.
 De Raad interpreteert deze wens aldus, dat een vorm van geschillenbeslechting
is beoogd waarbij de Raad van State van het Koninkrijk zowel de rechtmatigheid
als de doelmatigheid betrekt èn bovendien zelf de rechtens bindende
beslissing in het geschil geeft. Hij merkt daarover het volgende op.
 
 
 De bevoegdheid tot het geven van een rechtens bindende beslissing door
de Raad van State van het Koninkrijk past niet in het stelsel zoals dat volgt
uit het Statuut en de Grondwet. Artikel 13, eerste lid, van het Statuut bepaalt
dat er een Raad van State van het Koninkrijk is. Het derde lid van artikel
13 bepaalt dat de staatsraad voor de NA, onderscheidenlijk voor Aruba, deelneemt
aan de werkzaamheden van de Raad ingeval de Raad of een afdeling van de Raad
gehoord wordt over ontwerpen van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur
die in de NA, onderscheidenlijk Aruba, zullen gelden, of over andere aangelegenheden
die de NA of Aruba raken. Artikel 13 van het Statuut voorziet door middel
van het derde lid uitsluitend in een adviestaak van de Raad van State van
het Koninkrijk. In het stelsel van het Statuut
past niet de bevoegdheid van de Raad van State van het Koninkrijk
tot het geven van rechtens bindende beslissingen in bestuursgeschillen.
 
 
 Dit laatste volgt ook uit de Grondwet. Artikel 73, tweede lid, van de
Grondwet bepaalt dat de Raad van State of een afdeling van de Raad belast
is met het onderzoek van de geschillen van bestuur die bij koninklijk besluit
worden beslist en de uitspraak voordraagt. Aangezien het in het onderhavige
wetsvoorstel gaat om koninklijke besluiten waartegen beroep open staat, kan
de Raad van State alleen de uitspraak in een dergelijk beroepsprocedure voordragen, en kan hij niet zelf beslissen op
het beroep.
 
 Verder bepaalt artikel 75, tweede lid, van de Grondwet
dat bij de wet aan de Raad van State of een afdeling van de Raad andere taken
kunnen worden opgedragen. Deze taken dienen echter naar het oordeel van de
Raad in lijn te zijn met het bepaalde in artikel 73, tweede lid, van de Grondwet.
 
 
 
 
 Het mogelijke bezwaar dat de Raad in een bestuursgeschil
niet zelf een rechtens bindend oordeel kan geven en dat de Koninkrijksregering,
die tevens partij is in het geschil, een haar onwelgevallig advies naast zich
neer zou kunnen leggen, wordt naar het oordeel van de Raad voldoende ondervangen
door de procedurele waarborgen zoals neergelegd in het voorgestelde artikel
26, negende, tiende en elfde lid. Door deze waarborgen wordt bereikt dat het
advies van de Raad van State van het Koninkrijk materieel gezien wordt opgevat
als bindend, behoudens zeer uitzonderlijke omstandigheden.
 
 
 
 
 De Raad van State van het Koninkrijk ziet aldus geen
ruimte voor het honoreren van de wens zoals door Sint Maarten naar voren is
gebracht. In lijn met zijn advies van 14 augustus 2008 is de Raad van
oordeel dat de weg van Kroonberoep zoals (neergelegd in het Besluit resp.)
thans voorzien in het voorstel van rijkswet de meest passende vorm van geschillenbeslechting
is. Door de procedurele waarborgen in het voorgestelde artikel 26 wordt het
contrair gaan beperkt tot uitzonderlijke situaties. De Raad is van oordeel
dat op deze manier een goed evenwicht is gewaarborgd tussen het belang van
de mogelijkheid van ruime toetsing (rechtmatigheid en doelmatigheid), en de
waarborg die de landen die te maken krijgen met het voorgestelde financiële
toezicht verlangen ten aanzien van de kwaliteit – met name uit een oogpunt
van onpartijdigheid – van de bescherming die hun wordt geboden bij de
behandeling van een bestuursgeschil.
 
 
 
 1. Bij de adviesaanvrage is de bijzondere aandacht van de Raad gevraagd
voor de rechtsbescherming zoals die is geregeld in de artikelen 26 en 27 van
het voorstel. Meer speciaal heeft het eilandbestuur van Sint Maarten gepleit
voor de mogelijkheid van een gang naar een onafhankelijke rechter, in de vorm
van beroep bij de Volle Raad. Over dat laatste concludeert de Raad dat dit
niet past in het stelsel zoals dat volgt uit het Statuut en de Grondwet. Daarnaast
bespreekt de Raad de mogelijkheid van beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak
en Kroonberoep. Een belangrijk bezwaar tegen het instellen van beroep bij
de afdeling bestuursrechtspraak dat speelde in het kader van het Besluit tijdelijk
financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten,
inhoudende dat een dergelijk beroep alleen ingesteld kan worden bij formele
wet, is bij dit voorstel voor een formele wet natuurlijk niet meer relevant.
De Raad handhaaft desondanks zijn voorkeur voor Kroonberoep. Dat biedt ook
de mogelijkheid van een doelmatigheidstoetsing; de mogelijkheid dat de Kroon
contrair zal gaan wordt door procedurele waarborgen in het wetsvoorstel beperkt
tot uitzonderlijke situaties. Het oordeel van de Raad dat Kroonberoep de voorkeur
heeft is gevolgd. Het voorstel van wet behoeft daarom niet te worden aangepast.
 
 2. Personele unie Cft BES en Cft Curaçao en
Sint Maarten
 
 Sinds de inwerkingtreding van het Besluit bestaat voor de NA als land
en voor zijn vijf eilanden één gezamenlijk Cft. De staatkundige
herstructurering van de NA leidt tot een splitsing van dit gedeelde Cft. Het
voorstel van rijkswet voorziet in een Cft Curaçao en Sint Maarten,
terwijl het eerder aan de Raad voorgelegde voorstel van Wet financiële
verhouding openbare lichamen BES voorziet in een apart Cft voor de BES. De toelichting bij dat wetsvoorstel zet uiteen waarom
er voor is gekozen om de huidige situatie met één Cft te beëindigen, en is besloten tot splitsing in twee colleges. Tevens wordt daarin aangegeven dat in de praktijk de
posities van voorzitter en van lid namens Nederland van het Cft voor de BES
een personele unie zullen vormen met de overeenkomstige posities in het Cft
voor Curaçao en Sint Maarten, terwijl ook een gemeenschappelijk secretariaat
wordt beoogd. In paragraaf 3.2. van de toelichting bij het onderhavige
voorstel wordt dit voornemen bevestigd.
 
 
 In zijn advies over het voorstel van Wet financiële verhouding openbare
lichamen BES heeft de Raad al aandacht gevraagd voor de vraag of bij deze
vergaande vorm van feitelijke samenhang en samenwerking tussen de beide toezichtcolleges
de eigenheid, ook in constitutioneel opzicht, van de afzonderlijke toezichtvelden,
nog wel voldoende zal zijn gewaarborgd. Dit
geldt te meer, nu het toezichtregime van het onderhavige voorstel van rijkswet –
dat betrekking heeft op twee landen in het Koninkrijk – inhoudelijk
aanmerkelijk verschilt van dat in het wetsvoorstel financiële verhouding
openbare lichamen BES, dat betrekking heeft op openbare lichamen binnen het
land Nederland. De Raad heeft in het genoemde eerdere advies in overweging
gegeven voor het financiële toezicht op de BES geen aparte instantie
in te stellen.
 De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.
 
 
 2. De Raad staat stil bij de keuze om onder de nieuwe constitutionele
verhoudingen te kiezen voor twee colleges financieel toezicht: één
voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en één
voor Curaçao en Sint Maarten. Ze zullen een gemeenschappelijk secretariaat
hebben. De voorzitter en het lid namens Nederland in het College financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten zullen een personele unie vormen met
de overeenkomstige posities in het andere college. De Raad vraagt aandacht
voor de vraag of bij deze vergaande vorm van feitelijke samenhang en samenwerking
de eigenheid, ook in constitutioneel opzicht, van de afzonderlijke toezichtsvelden
nog wel voldoende zal zijn gewaarborgd. Overeenkomstig het advies van de Raad
is de memorie van toelichting, in paragraaf 3.2, op dit punt aangevuld.
 
 Overigens is in het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies van de
Raad van Advies van de Nederlandse Antillen nog de citeertitel aangepast en
zijn enkele technische wijzigingen aangebracht.
 
 
 De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel
van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten
van de Nederlandse Antillen nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn gegeven.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U, mede namens de Minister van Financiën, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van de Nederlandse
Antillen te zenden.
 
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 A. Th. B. Bijleveld-Schouten 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van Rijkswet en van de memorie
van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd
bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Stb. 2008, 512.
 
 
 The Island Council of the Island territory of St. Maarten in its meeting
of July 7, 2008, nr. 442.
 
 
 Voorgesteld artikel 26.
 
 
 Zie onder meer het voorgestelde artikel 13, vijfde lid, artikel 14, vierde
lid, artikel 16, twaalfde lid, artikel 20, zevende lid.
 
 
 Voorgesteld artikel 33.
 
 
 Voorgesteld artikel 26.
 
 
 Advies van 14 augustus 2008 over het Ontwerpbesluit tijdelijk financieel
toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten, Bijvoegsel
Staatscourant 13 januari 2009, nr. 7, punt 1.1 getiteld «Afdeling
bestuursrechtspraak of Kroon?».
 
 
 Idem, punt 1.1.d.
 
 
 In beide regelingen gaat het om dezelfde bepalingen, namelijk artikel
26, negende tot en met elfde lid.
 
 
 Advies van 14 augustus 2008 over het Ontwerpbesluit tijdelijk financieel
toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten, Bijvoegsel
Staatscourant 13 januari 2009, nr. 7, punt 1.1.a.
 
 
 Voorgesteld artikel 1a.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 2, onder «Algemeen».
 
 
 Advies van 5 maart 2009, zaaknummer W04.08.0520/I, punt 1.1.b.