Goedkeuring verdrag inzake bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik (Trb. 2008, 58); Voorlopig verslag van de vaste commissie voor Justitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136442
 2009-2010
 
 31 808 
 (
 R 1872
 )
 Goedkeuring van het op 25 oktober 2007 te Lanzarote tot stand gekomen
Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting en seksueel misbruik (Trb. 2008, 58)
 
 
 31 810
 Uitvoering van het op 25 oktober 2007 te Lanzarote totstandgekomen
Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting en seksueel misbruik (Trb. 2008, 58)
 
 
 
 
 B
 VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR JUSTITIE
 Vastgesteld 13 oktober
2009
 Het voorbereidend onderzoek heeft de commissie aanleiding gegeven tot
het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.
 Algemeen
 Ten aanzien van het Verdrag van Lanzarote (31 808) steunen de leden
van de CDA-fractie van harte de doelstellingen
en de inhoud van het goed te keuren Verdrag en hebben met instemming kennis
genomen van het onderhavige wetsvoorstel.
 De leden van deze fractie hebben voorts met belangstelling kennis genomen
van de mededeling van de zijde van de regering dat de bredere toepassing van
het passieve nationaliteitsbeginsel wordt onderzocht en dat de resultaten
daarvan aan de Tweede Kamer worden overlegd, vergezeld van een kabinetsstandpunt.
Zij zullen te zijner tijd met bijzondere aandacht kennisnemen van de studie
en het kabinetsstandpunt.
 De leden van de CDA-fractie hebben nog enkele korte vragen. Deze betreffen
de leeftijdgrens voor meerderjarigheid, de strafwaardigheid van activiteiten
met betrekking tot louter virtuele afbeeldingen, en de mogelijkheden om eens
op internet geplaatst materiaal effectief verwijderd te krijgen.
 
 Met betrekking tot het wetsvoorstel ter uitvoering van het Verdrag van
Lanzarote (31 810) hebben de leden van de CDA-fractie met instemming
kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Deze leden achten het belangrijk
dat de wettelijke bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en misbruik
wordt verbreed om gelijke tred te houden met de ontwikkelingen in de samenleving
op het punt van de digitalisering.
 De leden van deze fractie hebben enkele vragen. Deze betreffen de reikwijdte
van artikel 248d (het corrumperen van kinderen); met name bij de aanscherping
van artikel 240b Sr de herleidbaarheid tot een specifieke verdachte van digitale
toegangverschaffing tot door de strafbepalingen bestreken beelden; het verschil
tussen subjectieve en objectieve benadering van de leeftijd.
 
 De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming
kennis genomen van het verdrag van Lanzarote en de inpassing daarvan in de
Nederlandse wetgeving. Zij constateren dat de ratificatie en implementatie
van dit verdrag opmerkelijk snel door de regering aan het parlement is voorgelegd.
Zij complimenteren de regering daarmee en zouden wensen, dat dit ook met andere
verdragen het geval zou zijn. Zij hebben echter nog enkele vragen.
 
 De leden van de fractie van D66 hebben met
veel belangstelling kennis genomen van het verdrag en de daaraan gelieerde
wetsvoorstellen. De leden van deze fractie juichen een effectieve bescherming
van kinderen tegen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting toe. Over het
voorstel is inmiddels het nodige gewisseld met betrekking tot de effectiviteit
van de wetgeving. Deze leden hebben daaromtrent nog enkele vragen.
 Ratificatie en uitvoering verdrag
 De leden van de PvdA-fractie hebben geconstateerd,
dat de Raad van Europa nog maar twee jaar geleden dit Verdrag van Lanzarote
tot stand heeft gebracht. Het komt deze leden voor dat de Raad van Europa
als hoeder van mensenrechten en het EVRM, daarvoor bij uitstek het meest geëigende
orgaan is. Nu de ratificatie van het verdrag nog maar nauwelijks in de aangesloten
landen tot stand aan het komen is met de daarbij behorende inpassingswetgeving,
komt de Europese Commissie al met een aanpassing van het uit 2004 stammende
kaderbesluit inzake misbruik van kinderen en kinderpornografie. Ook de Tweede
Kamer heeft al geconstateerd, dat het verdrag en het kaderbesluit behoorlijk
wat overlap vertonen. Slechts op één detail schijnt het kaderbesluit
verder te gaan dan waartoe de aangesloten leden bij de ondertekening van het
verdrag zich hebben verbonden.
 Kan de regering ingaan op deze opmerkelijke haast van de Europese Commissie?
Kan zij de indruk wegnemen, dat hier haast een competentiestrijd vanuit de
EC ten opzichte van de Raad van Europa gaande lijkt te zijn?
 Is het aanpassen van een kaderbesluit aan een later gesloten verdrag noodzakelijk
om kinderen effectief te beschermen tegen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting?
 In maart jl. heeft deze Kamer een motie aangenomen waarin onder meer wordt
bepleit, dat de Raad van Europa over wat ruimere middelen zou moeten beschikken
om haar taak naar behoren uit te voeren. In dit
kader zou het nuttig zijn te overwegen, dat het budget dat thans door de EC
wordt aangewend om een kaderbesluit te ontwerpen, vast te doen stellen en
toe te zien op implementatie en uitvoering, wellicht met meer effect zou kunnen
worden aangewend ter financiering van een toezichtsmechanisme, dat door de
Raad van Europa zal moeten worden ingesteld. Wil de regering eens op deze
redenering reflecteren?
 Handhaafbaarheid
 Het gebruik maken van digitale middelen voor het zich toegang verschaffen
tot kinderporno brengt een zekere anonimiteit met zich mee en maakt opsporing
lastig. In de eerdere behandeling zijn enkele knelpunten bij de handhaving
aan de orde geweest. Samenwerking met financiële
instellingen biedt soms aanknopingspunten voor opsporing, hoewel alternatieve
betalingsmethoden weer ontduikingsmogelijkheden lijken te bieden.
De leden van de CDA-fractie achten de inspanningen
om tot handhaving te komen van groot belang. Bestaat de indruk dat met de
handhavingsinspanningen en ontwikkelingen in handhavingsmethoden «ingelopen»
wordt op de mogelijkheden tot ontduiking daarvan? Is opsporing van digitale
toegangverschaffing tot kinderporno ook te herleiden tot individuele verdachten?
 
 Het verdrag verplicht Nederland strafbaar te stellen het zich door middel
van informatie- en communicatietechnologie welbewust toegang verschaffen tot
kinderpornografie. Dat gaat verder dan de huidige wetgeving, aangezien daarmee
ook beelden die niet op de harde schijf opgeslagen worden, maar waar wel actief
toegang tot is verkregen door bijvoorbeeld betaling, binnen de grenzen van
het strafrecht worden gebracht. Deze strafbaarstelling is als optionele bepaling
in het verdrag opgenomen. De leden van de D66-fractie
vragen zich af of dergelijke wetgeving wel uitvoerbaar c.q. handhaafbaar is,
aangezien websites waarop kinderpornografie aangeboden wordt, vaak ook vormen
van pornografie aanbieden die wel legaal zijn. Uit een creditcardtransactie
zou dan niet duidelijk naar voren hoeven komen voor welk product betaald is.
Bovendien vragen deze leden zich af of «opzettelijk toegang verkrijgen
tot» wellicht een te ruime formulering is. Te makkelijk kan door een
foute muisklik of via spammail onbedoeld op de verkeerde websites terecht
gekomen worden. Deze leden vragen de regering hoe de opzet in die gevallen
aangetoond, of juist weerlegd kan worden.
 Leeftijdscriterium
 De leden van de D66-fractie constateren dat
de leeftijd van seksuele meerderjarigheid van de lidstaten van de Raad van
Europa sterk uiteen loopt. Het Verdrag streeft ernaar op Europees niveau eenheid
te krijgen in de aanpak van kinderpornografie. Wat zijn de overwegingen om
niet te streven naar een gelijkstelling van de leeftijd van seksuele meerderjarigheid?
 Uitvoering en monitoring
 De leden van de PvdA-fractie hebben gerede
twijfels bij de thans door de regering aangevoerde oplossingen om het capaciteitstekort
bij de kinder- en zedenpolitie, het OM en de rechterlijke macht terug te dringen.
De oplossing wordt nu alleen gezocht in expertise-ondersteuning van de instanties,
die in de dagelijkse werkelijkheid met deze ontoelaatbare misstanden worden
geconfronteerd. Soms echter volstaat expertise op afroep niet en moeten de
mensen, die met hun werkschoenen in de modder staan zelf over die expertise
en voldoende tijd beschikken. Gaat de regering nog evalueren of de thans gekozen
oplossing wel voldoet? Zo ja op welke termijn? Zo nee, waarom niet?
 
 De leden van deze fractie merken op, dat door NGO’s vraagtekens
gezet zijn bij een speciaal Comité van Partijen als «beste keus»
voor monitoring van het Verdrag van Lanzarote. Zij zouden hebben gekozen voor
een constructie als de Group of Experts on Action against Trafficking in Human
Beings (GRETA) in het kader van het Verdrag van de Raad van Europa inzake
bestrijding van mensenhandel. Ook denkbaar is een uitbreiding van de taakstelling
van het Committee of Parties against Trafficking in Human Beings. Zo de regering
dit onderschrijft, zijn er dan internationaal nog mogelijkheden om de monitoring
van het Lanzaroteverdrag op een andere leest te schoeien?
 
 De leden van de fractie van D66 vragen zich
af in hoeverre de organisaties die op de uitvoering van de wetten toe moeten
zien en de instanties die kinderpornografie op moeten sporen op
hun taak berekend zijn. Zonder effectieve handhaving is slechts sprake van
symboolwetgeving. Hoe groot is het risico dat hier sprake is van symboolwetgeving?
 Verwijdering van ongewenst materiaal op internet
 Een van de problemen met «grooming» en aanverwante activiteiten
is dat kinderen soms ertoe worden overgehaald om voor een webcam te poseren,
waarna beelden vervolgens op internet terecht kunnen komen. Die beelden kunnen
een eigen leven gaan leiden en lang nadien nog blijven circuleren. De betrokkenen
kunnen daarvan nog veel last ondervinden. Dit is ook in de eerdere behandeling
aan de orde gekomen. De leden van de CDA-fractie
vragen of er reële mogelijkheden zijn om zulk materiaal effectief buiten
het internet te houden c.q. snel weer verwijderd te krijgen wanneer het opduikt?
Valt dit onder de reikwijdte van het verdrag?
 Goedkeuring van Verdrag van Lanzarote (31 808) –
artikelsgewijs
 Artikel 10
 De leden van de PvdA-fractie merken op, dat
dit artikel Nederland onder meer verplicht om te voorzien in een toezichtsmechanisme
op de naleving van kinderrechten in Nederland. Daarmee komt de Kinderombudsman,
welke al eerder was geïndiceerd door het Internationaal Verdrag inzake
de Rechten van het Kind (IVRK), weer voluit in beeld. De Commissaris van de
VN welke toeziet op naleving van het IVRK door de aangesloten landen, heeft
daar ook herhaaldelijk op gewezen. In de Tweede Kamer heeft de minister in
dit kader aangekondigd het initiatiefwetsvoorstel Arib, dat zeer recent na
advies van de RvS bij de Tweede Kamer is ingediend af te wachten. In de memorie
van telichting is evenwel vermeld, dat het Kinderrechtencollectief subsidie
ontvangt om informatie te verschaffen over kinderrechten, en dat de minister
met de Nationale Ombudsman in overleg is om het toezicht op de naleving van
kinderrechten een eigen herkenbare plaats te geven. In hoeverre botsen deze
in de memorie van toelichting vermelde activiteiten (subsidieverlening Kinderrechtencollectief
en een mogelijk rapporteurschap voor kinderrechten bij de Nationale Ombudsman)
met het faciliteren en equiperen van een Kinderombudsman? Is de regering voornemens
om de Kinderombudsman ook te belasten met het rapporteurschap inzake het Verdrag
van Lanzarote of acht zij de Rapporteur Mensenhandel daartoe meer geëigend?
 Artikel 18, tweede lid
 Het verdrag definieert een «kind» als «iedere persoon
jonger dan achttien jaar». Artikel 18, tweede lid, van het verdrag geeft
aan dat de lidstaten voor de in het eerste lid van het verdrag genoemde handelingen
zelf een afwijkende leeftijd mogen hanteren. Het gaat hier om het verschil
tussen algemene meerderjarigheid en «seksuele meerderjarigheid».
De laatste leeftijd verschilt volgens de toelichting in uiteenlopende lidstaten
(van 13 tot 17 jaar). Bij lezing van het verdragsartikel valt echter op dat
het om nogal uiteenlopende gedragingen gaat. Zo gaat het in dat artikellid
onder b. om oneigenlijke beïnvloeding, zoals dwang, geweld, of bedreiging
c.q. familierelaties en (andere) afhankelijkheidsposities.
 De leden van de fractie van het CDA vragen
zich af of het niet merkwaardig is dat voor de situaties onder b. de leeftijd
lager kan uitvallen dan 18 jaar? Die situaties zijn toch onacceptabel voor
elk kind, ongeacht de nationale leeftijd voor «seksuele meerderjarigheid»?
Hoe heeft dit binnen Nederland uitwerking gekregen?
 Artikel 20
 De memorie van toelichting (p. 12) maakt melding van het feit dat Nederland
geen voorbehoud zal maken op grond van artikel 20, derde lid, van het verdrag
met betrekking tot louter virtuele afbeeldingen. De leden van de CDA-fractie steunen deze lijn, die al in de wet vastgelegd is. Een
en ander wordt immers door artikel 240b Wetboek van Strafrecht bestreken.
Onder omstandigheden kan de rechter bepalingen dat afbeeldingen niet onder
de strafbepalingen vallen. Kan de regering desondanks verduidelijken wat de
grondslag hiervan is: gaat voornamelijk of geheel om een bewijskwestie of
gaat het primair om de strafwaardige verfoeilijkheid van de afbeeldingen zelf?
 Zonder een inhoudelijke vergelijking te maken met de materie bestreken
door het initiatiefvoorstel van wet 31 009,
verwijzen de leden van de CDA-fractie naar de discussie over de grondslag
van strafbaarheid die bij de behandeling van dat wetsvoorstel aan de orde
is geweest.
 
 Virtuele kinderpornografie is reeds eerder, namelijk in 2002, al strafbaar
gesteld in artikel 240 Wetboek van Strafrecht. In het verdrag wordt uitdrukkelijk
bevestigd, dat virtuele kinderpornografie strafbaar is ondanks het gegeven
dat daarbij feitelijk geen minderjarige is betrokken en in die zin ook niet
schadelijk is voor de persoonlijke en seksuele ontwikkeling van een kind.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken de regering
nog eens aan te geven wat de precieze grondslag is van deze strafbaarheid.
Zo dit schennis van de eerbaarheid is, kan zij dan tevens aangeven waarom
pornofilms met volwassen betrokkenen, waarvan niet altijd vaststaat dat zij
vrijwillig het gepleegde geweld ondergaan, niet tevens de eerbaarheid schenden?
 Artikel 37
 Op grond van de Wet DNA-onderzoek Veroordeelden van 2004 en het daarbij
behorende Besluit 2007 mag van elke veroordeelde voor een misdrijf waarop
een maximumstraf van meer dan vier jaar staat, DNA worden afgenomen. De thans
in de Uitvoeringswet van dit Verdrag voorziene nieuwe strafbepalingen worden
eveneens in de Wet DNA-onderzoek opgenomen. Voor deze nieuwe bepalingen (onder
meer grooming en het corrumperen van kinderen) geldt echter veelal een strafmaat
van (veel) minder dan vier jaar. De leden van de PvdA-fractie
vragen of met het Besluit 2007 elk gewelds- dan wel zedelijk misdrijf «DNA-plichtig»
geworden is ongeacht de maximum strafmaat?
 Uitvoering van het Verdrag van Lanzarote (31 810) –
artikelsgewijs
 Artikel 240b
 Tijdens de eerdere fase van de behandeling van het wetsvoorstel ter uitvoering
van het Verdrag van Lanzarote is de minister ingegaan op de betekenis van
de subjectieve versus de objectieve benadering van de leeftijd. Uitgangspunt
van artikel 240b is dat «alle personen beneden de leeftijd van 18 jaar
bescherming genieten». Niet de werkelijke leeftijd behoeft in alle gevallen bewijs; de kennelijke leeftijd is voldoende. De toevoeging van het
woord «schijnbaar» in 2002 beoogde
verder de bescherming zodanig uit te breiden dat ook een afbeelding van degene
die eruit ziet als een kind onder dat artikel valt, ook al is de persoon in
kwestie ouder. Dat leidt er toe, zoals de minister toelicht, dat niet de daadwerkelijke
betrokkenheid van een kind bewezen hoeft te worden. De afgebeelde persoon
behoeft slechts op een echt kind te lijken. De
leden van de CDA-fractie vragen zich af of niet uit het voorgaande moet worden afgeleid dat een afbeelding van een persoon die jonger is dan 18 jaar
maar volwassen oogt, niet onder de bescherming valt?
 Artikel 248d
 Artikel 248d dat het «corrumperen van kinderen» strafbaar
stelt, spreekt van het ertoe bewegen van een persoon die de leeftijd van zestien
jaren nog niet heeft bereikt «getuige te zijn» van seksuele handelingen.
Anders dan de voorgestelde artikelen 240b, eerste lid, en 248e Wetboek van
Strafrecht bevat dit artikel geen indicatie of het alleen gaat om het getuige
zijn van reële handelingen of dat ook bijvoorbeeld televisie- of computerbeelden
hieronder vallen.
 Deze vraag komt temeer op bij de leden van de CDA-fractie,
omdat in de memorie van toelichting (pag. 1) met nadruk wordt gesteld dat
de toegevoegde waarde van het Verdrag waarvan dit wetsvoorstel een uitvoering
vormt vooral ligt in het feit dat het «de gevolgen van de voortschrijdende
digitalisering van de maatschappij en ontwikkeling van de techniek in ogenschouw
neemt».
 In de nieuwe versie van artikel 240b, eerste lid, Sr. wordt immers ook
gesproken van een «geautomatiseerd werk» en van een «communicatiedienst». «Grooming»
(strafbaar gesteld in het nieuwe artikel 248e) speelt zich per definitie in
een digitale omgeving af. Ook het corresponderende artikel van het Verdrag
(artikel 22) bevat hieromtrent geen expliciete bepaling. Dit geeft de leden
van de CDA-fractie aanleiding tot het stellen van de volgende vraag: valt
onder artikel 248d ook niet-bewegend beeldmateriaal zoals gedrukte stukken?
 Artikel 248d stelt dus – kort gezegd – strafbaar het corrumperen
van kinderen door een kind opzettelijk seksueel misbruik of seksuele handelingen
te laten aanschouwen «voor seksuele doeleinden». De leden van
de CDA-fractie gaan ervan uit dat het geven van seksuele voorlichting hier
niet onder valt. Kan de regering dit bevestigen en nader toelichten?
 
 De leden van de commissie zien de beantwoording van voorgaande vragen
met belangstelling tegemoet.
 
 De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie,
 Van de Beeten
 De griffier van de vaste commissie voor Justitie,
 Kim van Dooren
 
 
 
 
 Letter A met betrekking tot dit wetsvoorstel is niet in druk verschenen.
 
 
 Samenstelling:
 Holdijk (SGP), Dölle (CDA), Tan (PvdA), Van de Beeten (CDA), voorzitter,
Broekers-Knol (VVD), De Graaf (VVD), Kneppers-Heynert (VVD), Kox (SP), Westerveld
(PvdA), vice-voorzitter, Doek (CDA), Engels (D66), Franken (CDA), Peters (SP),
Quik-Schuijt (SP), Haubrich-Gooskens (PvdA), Ten Horn (SP), Janse de Jonge
(CDA), Koffeman (PvdD), Böhler (GL), Van Bijsterveld (CDA), Strik (GL),
Lagerwerf-Vergunst (CU), De Vries (PvdA), Duthler (VVD) en Yildirim (Fractie-Yildirim).
 
 
 Motie-Van der Linden (CDA) c.s. inzake het versterken van het bewustzijn
van het belang van mensenrechten, democratie en rechtstaat (EK 31 702/31 700
V, A).
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 810, nr. 3, pag. 4–5
en Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 810, nr. 7, pag. 2.
 
 
 Kamerstukken I/II, 31 009 Voorstel van wet van het lid Waalkens houdende
strafbaarstelling van het plegen van ontuchtige handelingen met dieren en
pornografie met dieren (verbod seks met dieren).
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 810, nr. 7, pag. 6.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 810, nr. 7, pag. 6.