Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24087, nr. B

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

02-03-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24087 nr. B

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInleidingDe keus voor een provincieCentrum en havenSplitsing van de gemeente RotterdamPolitie, brandweer, rampenbestrijding en geneeskundige
hulpverlening bij rampenFinanciënOverige onderwerpenAndere wijzigingen van het wetsvoorstel en de memorie
van toelichtingOndertekeningLichaamBijlage bij het advies van de Raad van State van 2 december
1994, no. W04.94 0286, met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeftWetsvoorstelToelichting
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24087Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 122 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 087Bijzondere bepalingen in verband met de vernieuwing van het openbaar
bestuur in de Provincie Rotterdam (Wet bijzondere bepalingen provincie RotterdamBADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 2 december
1994 en het nader rapport d.d. 17 februari 1995, aangeboden aan de Koningin
door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mede namens de Minister van
Binnenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van
de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij het advies van de Raad behoort een afzonderlijk advies van de staatsraden
Hulshof en Polak. Dit afzonderlijk advies is cursief en inspringend afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 mei 1994,
no. 94.003880, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan de Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken te doen toekomen. Dit advies en het bijgevoegde afzonderlijk
advies, beide gedateerd 2 december 1994, no. WO4.94.0286, bied ik U, mede
namens de Minister van Binnenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Financiën,
hierbij aan.Ondergetekenden merken het volgende op naar aanleiding van het advies
van de Raad en van het afzonderlijk advies. 1. Na de aanhangigmaking van het voorstel van wet is op 8 juli 1994 een
voorstel van wet instelling provincie Rotterdam voor advies aan de Raad van
State voorgelegd. De voorstellen van wet hangen zo nauw samen dat verdeling
van de opmerkingen van het college over twee adviezen tot herhaling zou voeren.
De Raad heeft zijn opmerkingen over het tweede voorstel van wet daarom vrijwel
alle in het nu voorliggende advies verwerkt. Het heden onder no. W04.94.0422
uitgebrachte advies over dat voorstel van wet kan dan ook grotendeels naar
dit advies verwijzen.1. Het kabinet heeft met belangstelling kennis genomen van het voorliggende
advies van de Raad over het voorstel van Wet bijzondere bepalingen provincie
Rotterdam (WbbpR) en het advies van de Raad over het voorstel van Wet instelling
provincie Rotterdam (WipR), onder no. WO4.94.0422. De adviezen zijn voor het
kabinet aanleiding geweest om de wetsvoorstellen en de memories van toelichting
op een aantal onderdelen bij te stellen.Het kabinet volgt de opbouw van het advies van de Raad van State. Dit
betekent dat dit nader rapport zich niet beperkt tot de aanbevelingen en kanttekeningen
van de Raad met betrekking tot de WbbpR, maar ook de reactie van het kabinet
op de overige aanbevelingen en kanttekeningen uit dit advies omvat.In het nader rapport, d.d. 17 januari 1995, inzake de WipR wordt daarom
alleen ingegaan op de aanbevelingen en kanttekeningen van de Raad voor zover
die zijn opgenomen in het onder no. WO4.94.0422 uitgebrachte advies.Inleiding2. De voorgestelde herschikking van bevoegdheden en de bestuurlijke reorganisatie
waarmee zij gepaard gaat zijn ingrijpend. Zij roepen dan ook de vraag op hoe
de wijzigingen zich verhouden tot het stelsel van territoriale decentralisatie
zoals dat in Nederland binnen het door de Grondwet aangegeven flexibele kader
wordt gepraktizeerd. Dat kader verdraagt zowel grote veranderingen in taakverdeling
als ver gaande geografische herverkaveling. Dit ontslaat de wetgever niet
van de plicht, bij het maken van zijn keuzen dienaangaande niet meer verschillen
binnen het stelsel te doen optreden dan de noodzaak gebiedt en evenmin van
de plicht om de gerechtvaardigheid van elke inbreuk van hoger gezag op de
zelfwerkzaamheid van provincies of gemeenten aan te tonen. Met name variaties
die het gangbare beeld van provincie en gemeente verstoren zullen terdege
moeten worden gemotiveerd. De Raad is van oordeel dat de voorstellen van wet
op twee belangrijke punten, namelijk bij de keus voor een provincie en bij
de toedeling van bevoegdheden inzake centrum en haven, niet aan deze motiveringseis
voldoen. Voorts meent de Raad dat de voorgestelde splitsing van de huidige
gemeente Rotterdam in een aantal zelfstandige gemeenten opnieuw moet worden
overwogen. Onder 3, 4 en 5 gaat het college achtereenvolgens op deze drie
onderwerpen in. Het afzonderlijk advies luidt als volgt:1. Bij het advies, dat heden aan Uwe Majesteit is uitgebracht naar aanleiding
van het in hoofde dezes genoemde wetsvoorstel, willen wij ons gaarne en volledig
aansluiten. Evenwel menen wij niet te mogen nalaten U een afzonderlijk advies
aan te bieden aangezien naar onze mening het wetsvoorstel niet strookt met
de Grondwet. Wij willen U onze mening in het navolgende toelichten.2. Wij verstaan de artikelen 123 en 124 van de Grondwet als een opdracht
tot territoriale decentralisatie, zulks teneinde enerzijds een garantie te
bieden tegen concentratie van macht en anderzijds teneinde de burgerij een
mogelijkheid te bieden betrokken te zijn bij het bestuur van eigen omgeving
en eigen gewest. Naar ons oordeel gaat de toelichting op het wetsvoorstel
instelling provincie Rotterdam (paragraaf 2.2.2, eerste alinea) dan ook terecht
ervan uit dat volgens grondwettelijke eis het gehele gebied van de nieuwe
provincie moet zijn ingedeeld in gemeenten. Wij zijn van mening dat het voorstel
van wet niet aan deze grondwettelijke eis tegemoet komt. In dit verband willen
wij opmerken ons ervan bewust te zijn dat de omvang van de «huishouding»
van gemeenten bij of krachtens de wet mag worden ingeperkt. Zulks heeft in
de loop der jaren dan ook menigvuldig plaatsgevonden, zij het dat de autonome
bevoegdheden na onttrekking vervolgens vaak door regelingen van medebewind
weer aan de gemeenten werden teruggegeven. Ook houden wij terdege voor ogen
dat niet alle gemeenten geheel dezelfde bevoegdheden behoeven te bezitten:
de wet mag – zie artikel 109 van de gemeentewet – zo nodig tussen
gemeenten onderscheid maken. Zo beschouwd kan het wetsvoorstel formeel in
overeenstemming met de Grondwet worden geacht. Wij willen ons echter ook afvragen
of het, materieel bezien, met de Grondwet strookt dat volgens dit wetsvoorstel
gemeenten zullen ontstaan wier palet van bevoegdheden zo schraal en zo pover
zal worden dat mogelijk die gemeenten niet meer kunnen worden beschouwd als
gemeenten in de zin van de Grondwet. Mocht zulks anders zijn, dan dient zich
een volgend constitutioneel dubium aan, in die zin dat moet worden nagegaan
of gemeenten zo zeer van elkaar mogen verschillen als het geval zal zijn tussen
de gemeenten volgens het voorstel en de andere Nederlandse gemeenten. Het
is dienstig om zich, in verband met het vinden van een antwoord op deze beide
vragen, te realiseren dat de bevoegdheden van de volgens het wetsvoorstel
in te richten gemeenten op het gebied van de ruimtelijke ordening (zeker wanneer
in het integraal strategisch plan concrete beleidsbeslissingen zullen zijn
opgenomen) vergaand zullen ineenschrompelen. Zodra een provinciale verordening
ex artikel 4.3.1.3 zal zijn uitgegeven treedt de gemeente in niet geringe
mate terug als verantwoordelijke instantie voor het verkeer en vervoer op
haar territoir. Eén van de belangrijkste instrumenten voor gemeentelijke
ontwikkeling, het grondbedrijf met het grondbeleid, kan de gemeenten via artikel
4.1.2.1 uit handen worden genomen. Volgens het wetsvoorstel zullen de gemeenten
sterk inboeten aan zeggenschap op het gebied van volkshuisvesting, inclusief
woonruimteverdeling. Volgens paragraaf 6.13.2 van de toelichting zullen gedeputeerde
staten van de nieuwe provincie worden aangewezen als het bevoegde gezag ingevolge
de Wet milieubeheer. Tenslotte worden de bevelsbevoegdheden bij de handhaving
van de openbare orde bij politionele hulpverlening, bij brand en bij rampen
in opmerkelijke mate buiten de gemeentelijke sfeer gebracht. Wij hebben niet
de illusie volledig te zijn geweest. Wij hebben slechts willen aanduiden dat
in de provincie Rotterdam de gemeenten ingrijpend zullen worden ontmanteld.
Het moge waar zijn dat de Grondwet het begrip «gemeente» niet
heeft beschreven en omlijnd, toch heeft het een zeker contour gekregen.Binnen dat weinig geconcretiseerde en natuurlijk ook aan historische verandering
onderhevige concept zijn verschillen tussen gemeenten toegestaan en zijn variaties
mogelijk. Het dunkt ons evenwel grondwettelijk ontoelaatbaar om de mogelijkheid
van variaties en verschillen zover te benutten dat afwijkingen gaan ontstaan.
Naar ons oordeel zal men dan ook niet meer van een gemeente in grondwettelijke
zin kunnen spreken zodra aan de derde bestuurslaag vrijwel elke zeggenschap
komt te ontbreken met betrekking tot ruimtelijke ordening, grondbedrijf en
grondbeleid, volkshuisvesting, milieubeheer, verkeer en vervoer terwijl alleen
maar overblijven de functies die beschreven staan in de vijfde subparagraaf
van paragraaf 4.3 van het wetsvoorstel. Zouden zodanige gemeenten wel kunnen
worden ingericht, dan zou de territoriale decentralisatie in vergaande mate
worden ongedaan gemaakt doordat immers een aantal wezenlijke bevoegdheden,
die tot de standaarduitrusting van gemeenten worden gerekend, uit de derde
bestuurslaag verdwijnen en worden gecentraliseerd naar de provincies. De tweede
vraag die wij hiervoor stelden, te weten in hoeverre tussen de gemeenten in
Rotterdam en de overige Nederlandse gemeenten een zodanig verschil mag bestaan
als het wetsvoorstel beoogt, dient naar ons oordeel al evenzeer ontkennend
te worden beantwoord. In formele zin zou – ook bij zeer verschillend
gestructureerde gemeenten gesproken mogen worden van een volledige gemeentelijke
indeling van ons land. Het valt ons evenwel moeilijk te aanvaarden dat aldus
aan artikel 123 van de Grondwet zou zijn tegemoetgekomen. Daartoe is meer
nodig dan dat alle eenheden in de derde bestuurslaag dezelfde ambtenstructuur
bezitten en met dezelfde benaming worden aangeduid, daartoe is zeker ook nodig
dat inhoud en karakter van de bevoegdheden niet wezenlijk van elkaar verschillen.
Zulks is niet meer het geval waar zoveel kernfuncties gaan ontbreken. De hiervoor
bedoelde strijd met de grondwettelijke eis, dat het gebied geheel in gemeenten
moet zijn ingedeeld, zal te eerder en te schriller in het oog springen als
men de aandacht richt op de toekomstige gemeente Centrum-Delfshaven, die voor
een gedeelte van haar grondgebied – te weten het herbouwde Rotterdamse
centrum en de reusachtige Rotterdamse haven –, ook nog verstoken zal
zijn van álle bevoegdheden op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening,
de Woningwet, de Wet voorkeursrecht gemeenten zomede de Wet op de stads- en
dorpsvernieuwing. Zou zo'n gemeentelijk rudiment waarlijk mogen gelden als
een gemeente zoals de Grondwet die beoogt? Een soortgelijke beschouwing als
ten aanzien van de nieuwe gemeenten in het gebied past met betrekking tot
de voorgestelde provincie Rotterdam, zij het in spiegelbeeld. Die provincie
zal niet zijn een provincie zoals de Grondwet bedoelt maar een agglomeratief
lichaam met zoveel van de gemeenten overgehevelde taken dat de derde bestuurslaag
de facto in belangrijke mate verdwijnt. Zouden de drastische herschikkingen
die het wetsvoorstel beoogt naar het oordeel van de wetgever geen grondwettelijke
bezwaren oproepen, dan zou naar onze mening onduidelijk en ongewis worden
welke betekenis dan nog zou overblijven voor de artikelen 123 en 124 van de
Grondwet. Wij zijn de mening toegedaan dat deze artikelen een wezenlijke normatieve
betekenis hebben – strekkende tot decentralisatie als voorzegd. De centraliserende
tendens van het wetsvoorstel en de daaruit voortvloeiende verzwakking van
gemeenten in het gebied moeten het naar onze mening tegen die artikelen afleggen.2. Wij onderschrijven de opvatting van de Raad dat het wetsvoorstel een
ingrijpende herschikking van bevoegdheden en een grote bestuurlijke reorganisatie
omvat. De Raad stelt dan ook terecht de vraag aan de orde hoe een dergelijke
operatie zich verhoudt tot het grondwettelijk stelsel van territoriale decentralisatie.
Duidelijk moge zijn dat bij het opstellen van voorliggende wetsvoorstellen
hieraan bijzondere aandacht is geschonken. Daarbij is ervan uitgegaan dat
de Grondwet geen eenduidige plaatsbepaling van gemeenten en provincies geeft,
maar veeleer een kader biedt waarbinnen de organisatie van het openbaar bestuur
vorm moet worden gegeven. Een en ander is reeds uiteengezet in de memorie
van antwoord bij de Kaderwet bestuur in verandering (Kamerstukken II, 1992–1993,
23 048 nr. 7, blz. 27 ev.). Van groot belang voor de voortgang van het
proces van vernieuwing van de bestuurlijke organisatie, waar voorliggende
wetsvoorstellen deel van uitmaken, achten wij het oordeel van de Raad dat
het stelsel van territoriale decentralisatie wordt gepraktizeerd binnen een
door de Grondwet aangegeven flexibel kader. Daarbij wordt tevens vastgesteld
dat dat kader zowel grote veranderingen in taakverdeling als vérgaande
geografische herverkaveling verdraagt. Wij zien hierin een bevestiging van
het eerder door ons ingenomen standpunt. Een en ander betekent dan ook dat
binnen de constitutionele kaders vernieuwing van de bestuurlijke organisatie
mogelijk is.De Raad noemt hierbij twee voorwaarden waaraan moet worden voldaan. In
de eerste plaats mogen niet meer verschillen binnen het stelsel optreden dan
de noodzaak gebiedt. Ten tweede moet elke inbreuk van hoger gezag op de zelfwerkzaamheid
van provincies of gemeenten worden gerechtvaardigd. Op de wetgever rust de
plicht dit aan te tonen. Met name variaties die het gangbare beeld van provincie
en gemeenten verstoren zullen terdege moeten worden gemotiveerd.Wij onderschrijven de opvatting van de Raad dat verschillen binnen het
stelsel niet groter mogen zijn dan de noodzaak gebiedt. Hierbij merken wij
evenwel op dat al van oudsher een gedifferentieerd beeld van gemeenten en
provincies bestaat. Het stelsel zoals neergelegd in de Grondwet gaat uit van
een zekere eenvormigheid van gemeenten en provincies, met name wat betreft
de bestuurlijk- organisatorische vormgeving. Eenvormigheid is voorts onder
meer voorgeschreven wat betreft de democratische inbedding van gemeenten en
provincies, alsmede de regeling van autonomie en medebewind.Wat plaats en functie van gemeenten en provincies betreft is het beeld
minder eenduidig. Geconstateerd kan worden dat in dit opzicht al een situatie
bestaat waarbij een grote mate van verschil tussen gemeenten en tussen provincies
kan worden geconstateerd. Zo is wat taken en functies betreft bijvoorbeeld
de gemeente Amsterdam geheel anders dan Schiermonnikoog. Dit komt niet alleen
tot uitdrukking in de feitelijke werkzaamheden van de gemeente maar ook in
de formele taakverdeling. De grootste steden vervullen soms taken die elders
door de provincie worden verricht (bijvoorbeeld planning bejaardenoorden).
De positie van provincies ten opzichte van grote gemeenten is niet alleen
anders dan ten opzichte van andere gemeenten wat betreft de formele taaktoedeling,
maar ook wat betreft de bestuurlijke verhoudingen. Gelet op deze omstandigheid
is het naar onze mening niet goed mogelijk om te spreken van één
welbepaald gangbaar beeld van gemeenten en provincies. Met het voorgaande
beogen wij geen afstand te nemen van de opvatting van de Raad, maar geven
wij aan dat naar onze mening de motiveringsplicht met name betrekking heeft
op de noodzaak verandering aan te brengen in de bestaande situatie en een
onderbouwing te geven van de terzake gemaakte keuzes. Daarbij zal de eenvormigheid
en doorzichtigheid van het bestuur een belangrijk punt van aandacht moeten
zijn.Het vereiste dat de inbreuk op de zelfwerkzaamheid niet groter mag zijn
dan noodzakelijk wordt door ons onderschreven. Hierbij past de opmerking dat
niet steeds geheel eenduidig is waaruit de zelfwerkzaamheid van gemeenten
bestaat. Grondwettelijk worden de taken van gemeenten verdeeld in taken die
worden uitgevoerd in autonomie en in taken die worden gevorderd bij of krachtens
de wet, het zogenaamde medebewind. Aangenomen kan worden dat ook taken die
in medebewind worden uitgevoerd in zekere mate bijdragen tot de zelfwerkzaamheid
en eigen verantwoordelijkheid van gemeenten. Het gaat hierbij niet alleen
om de ruimte die een gemeente heeft bij de uitvoering van de betreffende medebewindstaak,
maar ook om de beleidsruimte die ontstaat door de samenval van verschillende
taken die in medewind worden uitgevoerd. Wij zijn derhalve van mening dat
niet alleen het overbrengen van taken van de autonome sfeer naar het medebewind
van invloed kan zijn op de zelfwerkzaamheid van de gemeente, maar ook wijzigingen
die worden aangebracht in de betreffende medebewindsregelingen. Zoals binnen
de kaders van de Grondwet in het verleden grote veranderingen in het takenpakket
van gemeenten zijn opgetreden door onttrekking van taken aan de autonome sfeer,
zo is ook wijziging van de taken die in medebewind worden uitgeoefend mogelijk.Met de Raad zijn wij van opvatting dat, indien er als gevolg van het voorgaande
sprake is van een beperking van de zelfwerkzaamheid van de gemeenten, dit
door de wetgever zal moeten worden gemotiveerd. Om die reden hebben wij, daar
waar de Raad in zijn advies kanttekeningen plaatst bij de motivering van het
verleggen van taken, deze motivering aangevuld.Wij constateren dat twee leden van de Raad zich met de stellingname van
de Raad niet kunnen verenigen. Deze leden lezen in de artikelen 123 en 124
van de Grondwet een opdracht tot territoriale decentralisatie. Hierbij wijzen
zij erop dat in het verleden bij het onttrekken van taken aan de huishouding
van de gemeenten deze via medebewindsregelingen toch dikwijls weer aan gemeenten
werden teruggegeven. Voorts vragen deze twee leden zich af of het, materieel
bezien, met de Grondwet strookt dat huns inziens gemeenten zullen ontstaan
wier palet van bevoegdheden zo schraal en pover zal worden dat mogelijk die
gemeenten niet meer kunnen worden beschouwd als gemeenten in de zin van de
Grondwet. Tenslotte betwijfelen deze leden of gemeenten zozeer van elkaar
mogen verschillen als volgens het wetsvoorstel het geval zal zijn.De leden van de Raad die zich met de stellingname van de Raad niet kunnen
verenigen hebben een andere visie op de grondwettelijke bepalingen dan de
Raad en het kabinet. Deze leden zien de Grondwet niet zozeer als een kader
waarbinnen de territoriale decentralisatie vorm moet worden gegeven, maar
veeleer leiden zij uit de artikelen 123 en 124 van de Grondwet een garantie
af voor gemeenten op een voorrang gevende positie in het kader van het medebewind.
Wij merken hierbij op dat voor deze opvatting noch in de tekst van de Grondwet,
noch in de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet steun te vinden is.
Van belang is wel dat het onomstreden is dat het beginsel van territoriale
decentralisatie aan de Grondwet ten grondslag ligt. In de Grondwet is dit
beginsel evenwel niet verder vorm gegeven, dan dat wordt uitgegaan van het
bestaan van gemeenten en provincies. Dat betekent dat er sprake moet zijn
van gemeenten en provincies met een open huishouding en die voldoen aan de
wezenskenmerken die de Grondwet aangeeft.In de memorie van antwoord bij de Kaderwet zijn de wezenskenmerken die
uit de Grondwet kunnen worden afgeleid reeds aangegeven. Hier is van belang
dat ook als een wezenskenmerk van ons stelsel van territoriale decentralisatie
kan worden beschouwd dat steeds zorgvuldig zal moeten worden overwogen welke
taken centraal en welke gedecentraliseerd moeten worden verricht en dat, wanneer
de centrale overheid regelend optreedt, waar mogelijk provincies en gemeenten
worden ingeschakeld voor nadere regelgeving en uitvoering. Aan de Grondwet
is evenwel geen preferentie van de gemeenten boven de provincie te ontlenen
voor het vervullen van taken in medebewind.Er kan dan ook niet worden gesteld dat uit de Grondwet een verplichting
van het Rijk kan worden afgeleid om gemeenten – met voorbijgaan van
de provincies – in medebewind te roepen. Indien het Rijk een taak aan
zich heeft getrokken, heeft het Rijk een eigen verantwoordelijkheid voor de
juiste uitvoering van die taak. Of er sprake is van uitvoering van taken in
medebewind, en zo ja, aan welke bestuurslaag die taken vervolgens worden toebedeeld,
is de verantwoordelijkheid van het Rijk. Daarbij gelden wel de uitgangspunten
voor territoriale decentralisatie zoals de wetgever die in de Gemeentewet
en Provinciewet nader heeft vorm gegeven. Hierbij zijn met name de artikelen
117 van de Gemeentewet en 115 van de Provinciewet van belang. Daarin is allereerst
aangegeven dat de Minister van Binnenlandse Zaken de decentralisatie ten behoeve
van gemeenten en provincies bevordert.In het tweede lid van deze artikelen is het beginsel van territoriale
decentralisatie in die zin nader uitgewerkt, dat decentralisatie naar gemeenten
de voorkeur heeft. In artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald
dat voorstellen van maatregelen waarbij bepaalde aangelegenheden tot rijks-
of provinciaal beleid wordt gerekend, slechts worden gedaan indien het onderwerp
van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen
kan worden behartigd.Ook uit algemeen-bestuurlijke overwegingen wordt de wenselijkheid onderschreven
om zoveel mogelijk taken op het lokale niveau te leggen. Dat in het verleden
bij het onttrekken van taken aan de gemeentelijke autonomie taken weer in
een bepaalde vorm via medebewind aan gemeenten zijn opgedragen, is niet gebeurd
wegens een bepaalde constitutionele noodzaak of in verband met een bepaald
wettelijk voorschrift, maar omdat dit naar toenmalig inzicht het beste leek
voor uitvoering van de betreffende overheidstaak. De omschrijving in artikel
117, tweede lid, van de Gemeentewet sluit hierbij aan. De provincie mag in
medebewind worden geroepen indien de gemeente de betreffende taak niet doelmatig
of doeltreffend kan uitvoeren. Geconstateerd kan worden dat de verdeling van
taken die in het verleden op een aantal beleidsterreinen is gemaakt, in de
huidige situatie niet altijd nog doeltreffend en doelmatig is. De verdeling
van de medebewindstaken is op een aantal beleidterreinen en ten aanzien van
een aantal gebieden aan herziening toe. Gelet op de Gemeentewet is een overgang
van medebewindstaken naar de provincie mogelijk, indien acht wordt geslagen
op de criteria die daarvoor in de wet zijn opgenomen. De betekenis van artikel
117, tweede lid, van de Gemeentewet adstrueert dan ook de juistheid van de
opmerkingen van de meerderheid van de Raad over de motiveringsplicht, namelijk
dat op de wetgever de plicht rust aan te geven om welke reden de betreffende
taak niet langer doeltreffend en doelmatig door de gemeente kan worden uitgeoefend.Concluderend kan worden gesteld dat aan de Grondwet weliswaar het beginsel
van territoriale decentralisatie ten grondslag ligt, maar dat uit de artikelen
123 en 124 van de Grondwet geen preferentie van de gemeenten boven de provincie
voor het vervullen van medebewindstaken kan worden afgeleid. Wel is het beginsel
van territoriale decentralisatie in de Gemeentewet zodanig verder vorm gegeven,
dat steeds aangegeven zal moeten worden waarom toebedeling van een medebewindstaak
aan de gemeenten niet doelmatig of doeltreffend is. In de toelichting bij
het wetsvoorstel wordt gemotiveerd waarom verschuiving van bepaalde taken
noodzakelijk is. Het verleggen van medebewindstaken van gemeenten naar provincies
is naar onze opvatting niet in strijd met de Grondwet en is voorts in overeenstemming
met het beginsel van territoriale decentralisatie dat aan de Grondwet ten
grondslag ligt en waaraan in de Gemeentewet door de wetgever verder invulling
is gegeven.In het minderheidsadvies wordt betoogd dat het palet van de bevoegdheden
van de gemeenten in de nieuwe provincie dermate schraal en pover zal zijn,
dat een niet in de Grondwet beschreven, maar daarin veronderstelde ondergrens
wordt gepasseerd. Naar het oordeel van deze staatsraden «zal men dan
ook niet meer van een gemeente in grondwettelijke zin kunnen spreken zodra
aan de derde bestuurslaag vrijwel elke zeggenschap komt te ontbreken met betrekking
tot ruimtelijke ordening, grondbedrijf en grondbeleid, volkshuisvesting, milieubeheer,
verkeer en vervoer (...)».Wij zijn van mening dat, zowel bezien vanuit het perspectief van de Grondwet,
als vanuit het perspectief van het in stand houden van een goed lokaal bestuur,
het bepaald onwenselijk is om gemeenten te beroven van vrijwel elke zeggenschap
op de genoemde gebieden. Dit heeft dan ook zeker niet plaatsgevonden in het
wetsvoorstel.Als eerste wordt in het minderheidsadvies de ruimtelijke ordening genoemd.
De gemeenten, ook in de provincie Rotterdam, zijn bevoegd tot het vaststellen
van de bestemmingsplannen. Evenals in de rest van Nederland kan deze bevoegdheid
door het bestuur op provinciaal niveau of op rijksniveau doorbroken worden
als bovengemeentelijke belangen dat vorderen1.
Het onderhavige wetsvoorstel biedt aan de provincie Rotterdam extra mogelijkheden
om sturend op te treden ten aanzien van de ruimtelijke planning van bovenlokale
voorzieningen. Daartoe wordt de Wet op de Ruimtelijke Ordening gewijzigd,
zodanig dat de nieuwe provincie een plan – het integraal strategisch
plan – vast kan stellen voor de toekomstige ontwikkeling van het gebied.
In dat plan kunnen concrete beleidsbeslissingen worden opgenomen over de lokatie
van projecten of voorzieningen van provinciaal/regionaal belang1. Bij het vaststellen van de bestemmingsplannen dienen de gemeenten
de concrete beleidsbeslissingen in acht te nemen.Kenmerkend voor dit regime is dat het gemeentebestuur in eerste instantie
bevoegd is ten aanzien van de ruimtelijke planning, maar dat bovengemeentelijke
(regionale, provinciale of nationale) belangen kunnen prevaleren. Het is dus
bepaald niet zo dat vrijwel elke zeggenschap met betrekking tot de ruimtelijke
ordening voor het gemeentebestuur verloren zal gaan.Ten tweede noemt het minderheidsadvies het grondbeleid en het grondbedrijf.
Het provinciaal bestuur is bevoegd ten aanzien van het gemeentelijk grondbeleid
voorschriften vast te stellen. Zoals in de memorie van toelichting is betoogd,
wordt dit in het bijzonder voorgesteld om te waarborgen dat projecten met
een bovenlokaal karakter op een verantwoorde wijze tot uitvoering worden gebracht.
Voor het daadwerkelijk tot stand brengen van dergelijke projecten is ontoereikend
dat de provincie enkel over een planningsinstrumentarium beschikt. Naast voldoende
financiële spankracht is nodig dat de provincie Rotterdam de grondexploitatie
zelf ter hand kan nemen, dan wel de grondexploitatie van de gemeenten kan
regisseren. Het hiertoe aan de provincie ter beschikking gestelde instrument
komt overeen met het instrument dat de Kaderwet bestuur in verandering aan
een regionaal openbaar lichaam toekent.2De gemeenten in de provincie Rotterdam hebben de bevoegdheid tot het beheren
van een eigen grondbedrijf. Het is te verwachten dat daarnaast ook de provincie
een eigen grondbedrijf heeft, voor die gevallen waarin het noodzakelijk is
dat de provincie zelf de grondexploitatie ter hand neemt.Het minderheidsadvies betoogt dat de gemeenten sterk aan zeggenschap zullen
inboeten op het gebied van de volkshuisvesting, inclusief woonruimteverdeling.
Wat betreft dit laatste punt: de provincie Rotterdam en de gemeenten in de
provincie hebben dezelfde bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet als
de overige provincies en gemeenten in het land. De Huisvestingswet geeft de
gemeenten de bevoegdheid om een huisvestingsverordening vast te stellen. Daarin
kunnen woonruimten aangewezen worden waarvoor een huisvestingsvergunning nodig
is. In de verordening kunnen ook criteria voor vergunningverlening worden
opgenomen en kan de registratie van woningzoekenden worden geregeld. De provincie
kan door middel van richtlijnen en aanwijzingen ingrijpen in deze gemeentelijke
bevoegdheden, voor zover dit nodig is voor de verwezenlijking van bovengemeentelijk
ruimtelijk beleid, of in verband met een gebrek aan samenhang tussen het door
de gemeenten gevoerde huisvestingsbeleid. De mate waarin de provincie haar
stempel zal drukken op het gemeentelijk beleid ten aanzien van de woonruimteverdeling
is (mede) afhankelijk van de intensiteit waarmee deze instrumenten zullen
worden gebruikt. Het ligt in de rede dat de nieuwe provincie hiervan intensiever
gebruik zal maken dan de bestaande provincies. In de memorie van toelichting
van de Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam is hier apart aandacht
aan besteed.Voor het overige is op het gebied van de volkshuisvesting vooral de positie
van de provincie als budgethouder van belang. Deze rol voor de provincie als
verdeler van gelden ten behoeve van de volkshuisvesting is ook elders in het
land niet ongebruikelijk.In de vierde plaats wijst het minderheidsadvies erop dat gedeputeerde
staten van de nieuwe provincie worden aangewezen als bevoegd gezag ingevolge
de Wet milieubeheer.De provincies hebben in Nederland belangrijke instrumenten in verband
met de zorg voor het milieu. Deze instrumenten zijn onder meer geregeld in
de Wet milieubeheer (provinciale milieuverordening, provinciaal milieubeleidsplan),
in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (streekplannen, goedkeuring bestemmingsplannen),
in de Wet geluidhinder (goedkeuring zonering bestemmingsplannen, aanpassen
waarden van de geluidsbelasting) en in de Grondwaterwet (verlenen vergunning
tot onttrekken of infiltreren).De wijziging ten opzichte van het landelijke regime betreft de regeling
van het verlenen van vergunningen aan vergunningplichtige instellingen, bedoeld
in de Wet milieubeheer. De landelijke regeling kan in beginsel als volgt worden
omschreven: de gemeente is bevoegd tot het verlenen van een vergunning, behalve
als bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat de provincie of het
Rijk bevoegd is. In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer
wordt in een groot aantal gevallen de bevoegdheid tot het verlenen van een
vergunning bij de provincie gelegd.Voor de regionale openbare lichamen, bedoeld in de Kaderwet bestuur in
verandering, kent de Wet milieubeheer een afwijkende regeling. In de Kaderwetregio's
is ten aanzien van de vergunningverlening een sterkere bemoeienis van de regio
wenselijk, evenals een grotere mate van flexibiliteit in de verdeling van
de bevoegdheden over het regionale en het lokale niveau. De Kaderwet bepaalt
kort gezegd dat ten aanzien van de Kaderwetregio's het regionaal bestuur bevoegd
is tot het verlenen van een vergunning, waarbij dit bestuur de bevoegdheid
voor bepaalde categorieën van inrichtingen kan overdragen aan de gemeente.
Ook in de Rotterdamse regio is de behoefte aan bovenlokale sturing en flexibiliteit
in de bevoegdheidsverdeling manifest. Als illustratie van het bovenlokale
karakter van het milieubeheer kan gewezen worden op de belangrijke rol van
de gemeenschappelijke regeling betreffende het milieubeheer in de Rijnmond
(DCMR).Het onderhavige wetsvoorstel brengt een wijziging aan in de Wet milieubeheer,
zodanig dat het mogelijk wordt dat ook het regionale (dan provinciale) bestuur
in de Rotterdamse regio in eerste instantie bevoegd is tot het verlenen van
vergunningen aan vergunningplichtige instellingen.1De stelling in het minderheidsadvies dat gedeputeerde staten van de nieuwe
provincie worden aangewezen als bevoegd gezag ingevolge de Wet milieubeheer
is onjuist, in die zin dat het niet zo is dat alle gemeentelijke bevoegdheden
uit die wet op provinciaal niveau worden gelegd. Slechts ten aanzien van het
verlenen van vergunningen aan vergunningplichtige instellingen is, zoals hiervoor
is beschreven, sprake van een bevoegdheidsverschuiving. De voorgestelde taakverdeling
leidt er bepaald niet toe dat de gemeenten in de provincie Rotterdam geen
milieutaken zullen overhouden. Zie hieromtrent paragraaf 5.13.3 van de memorie
van toelichting.Als vijfde punt wordt in het minderheidsadvies (het ontbreken van) de
zeggenschap met betrekking tot verkeer en vervoer genoemd. Meer in het bijzonder
wordt gesteld dat, zodra een provinciale verordening ex artikel 4.3.1.3 (bedoeld
zal zijn 4.3.1.1, derde lid) zal zijn uitgegeven, de gemeente in niet geringe
mate terugtreedt als verantwoordelijke instantie voor het verkeer en vervoer
op haar territoir.De bedoelde verordening waarborgt de uitvoering van het verkeers- en vervoerplan.
De verordening is zeker niet bedoeld, noch vorm gegeven, als een instrument
om de gemeente te beroven van haar verantwoordelijkheid voor verkeer en vervoer.
Het is een complementair instrument, slechts bedoeld voor die gevallen waarin
andere wetgeving onvoldoende mogelijkheden aan de provincie geeft om het verkeers-
en vervoerplan tot uitvoering te brengen. Zo zal in veel gevallen de uitvoering
van het wegenbeleid voldoende gestuurd kunnen worden door middel van het ruimtelijke-ordeningsinstrumentarium
van de provincie. Voor een uitgebreide uiteenzetting omtrent de noodzaak en
de beperkingen van deze verordening verwijzen wij naar paragraaf 5.11.1 van
de memorie van toelichting.Samenvattend willen wij op het volgende wijzen. Voor de verschillende
beleidsterreinen is gezocht naar een evenwichtige verdeling van de bevoegdheden,
zodanig dat het gemeentebestuur de bevoegdheden heeft die nodig zijn om op
het niveau van de gemeente te kunnen reguleren, sturen en ontwikkelen. Ten
aanzien van de hier geschetste beleidsvelden is gebleken dat gewichtige ontwikkelingen
die een belangenafweging op een hoger niveau vergen of die een grotere spankracht
vereisen, geen doorgang vinden als de voortgang afhankelijk is van de samenwerking
en de overeenstemming tussen alle betrokkenen. Voor die gevallen heeft het
provinciaal bestuur instrumenten nodig. Soms zijn de bestaande bevoegdheden
toereikend, maar is het te verwachten dat het bestuur van de nieuwe provincie
intensiever van deze bevoegdheden gebruik zal maken dan andere provincies,
gelet op de aard van het gebied en op de rol van de nieuwe provincie. In andere
gevallen reikt dit wetsvoorstel de nodige instrumenten aan. Daarbij is zeker
niet vrijwel elke zeggenschap van de gemeenten verloren gegaan, zoals het
minderheidsadvies stelt.Hiervoor gaven wij slechts een korte schets van de genoemde beleidsterreinen.
Voor een meer omvattende beschouwing verwijzen wij naar de desbetreffende
onderdelen van de memorie van toelichting.Met betrekking tot de opmerkingen uit het minderheidsadvies over de gemeente
Centrum-Delfshaven en de motivering om in een deel van het gebied van die
gemeente, te weten het centrum- en het havengebied, een bijzonder bestuurlijke
regime in te stellen, verwijzen wij naar het betoog onder punt 4 over het
centrum en de haven. Op deze plaats willen wij benadrukken dat door middel
van het centrum- en havenindelingsbesluit de bijzondere versterking van de
provinciale positie beperkt blijft tot die gebieden waar dat werkelijk noodzakelijk
is.Zoals gesteld merkt de Raad terecht op dat de wetgever niet van de plicht
is ontslagen om variaties op het min of meer gebruikelijke taken- en bevoegdhedenpakket
van provincies en gemeenten goed te motiveren. Wij zullen daarom hieronder,
alsook in de memorie van toelichting, uitgebreid ingaan op een aantal belangrijke
punten uit de wetsvoorstellen die nadere motivering behoeven. Het betreft
de keus voor een provincie, de toedeling van bevoegdheden in de haven en het
centrum en de splitsing van de gemeente Rotterdam.De keus voor een provincie3. De verdeling van bevoegdheden over de territoriaal bepaalde bestuurslagen
legt tot dusver over het gehele land zwaartepunten bij Rijk en gemeenten.
De provincies vormen een middenbestuur met een schakelfunctie tussen die beide.
Dat haar de laatste decennia ook enkele uitvoerende taken ten deel zijn gevallen
doet niet af aan het in hoofdzaak coördinerend en toezichthoudend karakter
van de provinciale activiteit. De voorstellen van wet doorbreken dit patroon
met een beroep op behoeften die in het grootstedelijk gebied Rijnmond bestaan.
Geschapen wordt een provincie die naar bevoegdheden genomen de trekken vertoont
van wat tot dusverre een grote gemeente wordt genoemd. In stand gelaten en –
binnen de stad Rotterdam – in het leven geroepen worden gemeenten die,
wederom naar haar taak beschouwd, enigszins lijken op wat tot dusverre deelgemeenten
worden genoemd. Ook de Raad neemt als uitgangspunt, dat de schaal van de taken
die in de regio Rijnmond zijn te verrichten de huidige gemeentelijke indeling
te boven gaat. Eveneens, dat een noodzakelijke herverdeling van de bevoegdheden
moet geschieden onder het gezichtspunt van democratische legitimatie, en dus
moet uitkomen bij uitoefening van die bevoegdheden binnen de klassieke lagen
van bestuur. Niet noodzakelijk, en bij het beschreven functioneren van de
decentralisatie ook niet voor de hand liggend, acht de Raad evenwel dat daartoe
gegrepen is naar het stichten van een provincie. De problematiek is ontstaan
door het uiteenlopen van grootstedelijke behoeften en gemeentelijke schaal.
Alvorens tot een nieuwe stijl, in hoge mate strekkend tot ontmanteling van
gemeenten ten behoeve van een provincie, wordt besloten zal moeten zijn aangetoond
dat de gebruikelijke en beproefde middelen om het vraagstuk op lokaal/regionaal
niveau op te lossen tekortschieten. Zulke middelen zijn samenwerking tussen
gemeenten, samenvoeging van gemeenten, en binnengemeentelijke decentralisatie.
Wanneer de bewindslieden, naar het inzicht van de Raad terecht, de figuur
van samenwerking niet toereikend achten, resten de twee andere. Alsnog zal
duidelijk moeten worden gemaakt waarom is voorbijgegaan aan de mogelijkheid
van het oprichten van een gemeente die de Rotterdamse agglomeratie –
gelijk te stellen aan het gebied dat als Rijnmond pleegt te worden aangeduid –
omvat. De Raad ontveinst zich niet dat ook die oplossing nadelen bezit. Het college
hecht eraan, er enige te vermelden. Anders dan de voorstellen van wet, leidt
de vorming van een agglomeratiegemeente tot opheffing van nu zelfstandige
gemeenten. Bovendien brengt zij bestuursdichtheid mee doordat zij dwingt tot
een binnengemeentelijke decentralisatie waarbij de huidige gemeenten buiten
Rotterdam en de bestaande deelgemeenten binnen Rotterdam de toekomstige deelgemeenten
vormen. Ook ontstaat een gemeente die naar omvang en inwonertal in Nederland
haar weerga niet kent en de binnen de derde bestuurslaag toch reeds bestaande
verschillen nog doet toenemen. De relatie tussen de provincie Zuid-Holland
en een dergelijke regionale gemeente zal daarvan de weerslag ondervinden.
De keus voor een agglomeratiegemeente zal wegens dit alles, zo meent de Raad,
niet anders dan bij afweging kunnen worden gemaakt. Ten gunste van die keus
kunnen echter zowel principiële als praktische overwegingen in het midden
worden gebracht.Eerste overweging is, dat aldus voor een grootstedelijk vraagstuk een
antwoord wordt gevonden binnen de gemeentelijke bestuurslaag. Iedere oplossing
van het vraagstuk draagt noodzakelijkerwijs een regionaal karakter. Het is
echter niet onverschillig hoe men de regionale constructie inricht en benoemt.
Een ernstig nemen van de decentralisatie gedachte eist dat ineenschrompeling
van de gemeentelijke laag wordt voorkomen. Wanneer het gaat om een keus tussen
een opzet als provincie dan wel als gemeente moet dan ook voorop staan, dat
een krachtige gemeentelijke structuur behouden blijft. Bij stichting van een
agglomeratiegemeente Rotterdam verliezen provincie noch gemeente haar karakter
van, respectievelijk, intermediair middenbestuur en lichaam met direct uitvoerende
taak. Het evenwicht van bevoegdheden binnen het stelsel van de territoriale
decentralisatie blijft een evenwicht tussen Rijk en gemeenten. Tweede argument
voor een agglomeratie gemeente is, dat de lokale gemeenschappen die nu gemeenten
vormen weliswaar in zo'n gemeente haar zelfstandigheid verliezen, maar deel
zullen uitmaken van het openbaar lichaam waar de belangrijkste, ook haar rakende,
beslissingen vallen. De bestuurlijke afstand tussen deelgemeente en gemeente
is kleiner, en naar zijn aard anders, dan die tussen gemeente en provincie.
Zo wordt het door de burger ook gevoeld. De Raad spreekt in dit verband de
vrees uit, dat bij een provinciale oplossing de deelneming van de burgers
aan het democratisch proces per saldo schade zal ondervinden. De belangstelling
voor gemeenteraadsverkiezingen kan wegebben bij het verdwijnen van aanzienlijke
bevoegdheden uit de gemeentelijke sfeer. Dat daar een meerdere betrokkenheid
bij de samenstelling van provinciale staten tegenover zal staan is niet zeker,
omdat de afstand tot dat college psychologisch nu eenmaal groter is dan die
tot de gemeenteraad. In dit verband tekent de Raad nog aan dat de niet-Nederlandse
ingezetenen, bij de vorming van een agglomeratiegemeente, krachtens artikel
130 van de Grondwet kiesrecht ten opzichte van het regionale bestuursniveau
kunnen bezitten. Derde voorname voordeel van een agglomeratiegemeente is,
dat de kunstmatig aandoende vorming van tien zelfstandige gemeenten binnen
de bebouwde kom van de stad Rotterdam achterwege kan blijven; ook voor de
gemeente Rotterdam zullen immers enerzijds de agglomeratiegemeente, anderzijds
de huidige deelgemeenten in de plaats treden.Naast deze meer principiële argumenten ten gunste van een agglomeratiegemeente
kunnen de volgende overwegingen worden gesteld. Bij de keus voor een provincie
blijven de oude gemeentegrenzen door het grootstedelijke gebied lopen. Nu
de feitelijke integratie van het gebied een voorname reden voor de bestuurlijke
reorganisatie uitmaakt kan dat, ook bij een gereduceerde taak van de gemeenten,
een belemmering vormen. In een agglomeratiegemeente kan de gemeenteraad de
grenzen van de deelgemeenten bepalen, en zijn eventueel nodige correcties
dus gemakkelijker aan te brengen. Voorts zal de verticale bevoegdhedenverdeling
binnen de regio soepeler te wijzigen zijn. Bij vorming van de agglomeratiegemeente
vallen immers alle gemeentelijke bevoegdheden in de regio toe aan die gemeente.
Het is vervolgens de gemeenteraad die beslist over verdeling van de bevoegdheden
over het bestuur van de agglomeratiegemeente en de besturen van de deelgemeenten.
Bijkomend voordeel is hier, dat het regionaliseren van bevoegdheden ten opzichte
van het centrum van Rotterdam en de haven niet een wettelijke regeling vergt
maar gegeven is met de instelling van de agglomeratiegemeente, en ten hoogste
een inbreuk betekent op de tot dusver als beleidslijn aangehouden eenheid
van regeling bij toepassing van de binnengemeentelijke decentralisatie. Medebewindstaken
die de provincie Zuid-Holland verricht en die bij vorming van een provincie
Rotterdam van rechtswege aan die laatste provincie zouden zijn toegevallen
zullen op de voet van artikel 107 van de Provinciewet bij de agglomeratiegemeente
kunnen worden gelegd. Ook indien daarnaast wettelijke voorzieningen voor de
taakverdeling nodig blijken, zullen die in elk geval minder omvangrijk en
ingewikkeld kunnen zijn dan die welke bij vorming van een provincie Rotterdam
aan de orde komen. De Raad is voorts van oordeel dat bij behoud respectievelijk
vorming van een gemeentelijke laag op lokaal niveau behoefte zou bestaan aan
coördinatie van taken die volgens het voorstel van wet op gemeentelijk
niveau zullen worden behartigd. Het college denkt hier bijvoorbeeld aan sportaccommodaties
en scholen; onder punt 5 zullen meer onderwerpen worden vermeld. Het bestuur
van de agglomeratiegemeente zal zonder nadere wettelijke voorziening en zonder
gemeenschappelijke regeling in deze coördinatie kunnen voorzien. Een
gemeenschappelijke regeling voor de riolering in Rotterdam kan eveneens achterwege
blijven. De Raad wijst ook op het financiële aspect van de reorganisatie,
dat later in dit advies uitvoeriger ter sprake komt.Vermindering van het aantal gemeenten tot één leidt, ook
bij het functioneren van lokale gemeenschappen als deelgemeenten, naar valt
aan te nemen tot geldelijke besparing vergeleken met de kosten van het instellen
van een provincie, het voortbestaan van 17 zelfstandige gemeenten en het vervangen
van de gemeente Rotterdam door tien afzonderlijke gemeenten. De nagestreefde
budgettaire neutraliteit van de operatie kan dan eerder in zicht komen. De
Raad sluit overigens niet uit, dat de keus voor samenvoeging van gemeenten
tot een agglomeratiegemeente zou voeren tot een geringere omvang van de agglomeratiegemeente
dan de beoogde provincie Rotterdam zou hebben bezeten. De Raad adviseert in
de toelichting op de voorstellen van wet alsnog uiteen te zetten waarom, wanneer
het voorgaande in aanmerking wordt genomen, de stichting van een provincie
voorkeur moet genieten boven die van een agglomeratiegemeente.3. In dit onderdeel van het advies geeft de Raad zijn mening over het
bestuurlijk model waarin het regiobestuur vorm gegeven zou moeten worden.
De Raad gaat daarbij vooral in op de keuze voor een provincie. In onderdeel
5 van het advies behandelt de Raad de splitsing van de gemeente Rotterdam.
Voor het kabinet is de splitsing van de gemeente Rotterdam een integraal onderdeel
van de modelkeuze. Om die reden zal hierna ook op enkele plaatsen de splitsing
aan de orde komen. Wij constateren dat de Raad ten aanzien van enkele wezenlijke vragen betreffende
de vorming van een goed openbaar bestuur in de regio Rotterdam tot eenzelfde
slotsom komt als het kabinet. In enkele kernzinnen kan dit samengevat worden.
Er zijn taken die op een grotere schaal dan die van de huidige gemeenten gelegd
moeten worden. Samenwerking tussen gemeenten is hiervoor niet toereikend.
Het bestuur op lokaal niveau dient evenwel zo krachtig mogelijk te blijven.Deze uitgangspunten zijn in beginsel vorm te geven in verschillende bestuurlijke
modellen, zoals de Raad terecht constateert. Wij delen ook de visie van de
Raad dat een keuze tussen de verschillende modellen slechts bij afweging kan
worden gemaakt. Die afweging heeft in het verleden dan ook uitgebreid en herhaaldelijk
plaatsgevonden. Het lijkt zinnig om de stappen die zijn gezet om tot deze
afweging te komen in herinnering te roepen.Allereerst enkele opmerkingen over het algemene kader waarin dit wetsvoorstel
moet worden geplaatst. Het vorige kabinet heeft het BoN-beleid in gang gezet:
het stimuleren van bepaalde stedelijke gebieden om te komen tot een andere
taakverdeling binnen het gebied, zodanig dat taken die een regionale afweging
verdienen ook op een regionaal niveau uitgeoefend worden. Aan deze gebieden
is gevraagd om ook vooral zelf voorstellen te doen voor de oplossing van de
regionale problematiek. Die weg is niet voor niets gekozen. Ervaringen uit
het verleden leren dat het maken van een bestuurlijk model eenvoudig is zolang
het modelvorming op papier betreft, maar dat implementatie zonder voldoende
draagvlak vrijwel onmogelijk is. Daarnaast kan maatwerk nodig zijn om specifieke
regionale problemen aan te pakken.Aan een aanpak waarbij veel belang wordt toegekend aan de voorstellen
uit de gebieden zijn anderzijds ook complicerende aspecten verbonden. De voorstellen
kunnen om verschillende redenen uiteenlopen. Bij het zonder meer overnemen
van de voorstellen dreigt dan een onnodige differentiatie in bestuursvormen.
Het kabinet heeft de taak de voorstellen uit de gebieden op hun eigen merites
te bezien en daarbij de nodige eenheid te bewaken. Dit moet resulteren in
(wettelijke) maatregelen op rijksniveau die een goed bestuur op lokaal en
regionaal niveau mogelijk maken en die voldoende gedragen worden. Deze aanpak
is in verschillende overleggen met de Tweede Kamer aan de orde geweest en
heeft daar breed instemming gevonden. Met de aanvaarding van de Kaderwet bestuur
in verandering heeft de wetgever zich formeel over deze aanpak en de richting
van het proces uitgesproken. In de loop van 1995 zal het overleg over de verdere
aanpak worden gevoerd, aan de hand van een notitie van het kabinet over de
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie.Toegepast op de Rotterdamse regio heeft de bovenomschreven werkwijze ertoe
geleid dat in goed overleg met de regio een wetsvoorstel is opgesteld waarin
een nieuw regionaal bestuur is ingericht in de vorm van een stadsprovincie.
De splitsing van de gemeente Rotterdam in zelfstandige gemeenten is een wezenlijk
onderdeel van deze vormgeving. In de Tweede Kamer is meermalen gesproken over
de specifieke aanpak voor de regio Rotterdam. In februari 1992, bij de bespreking
van BoN-2, heeft de Kamer door het aannemen van de motie De Cloe-Van der Heijden
(Kamerstukken II, 1991–1992, 21 062, nr. 10) aangegeven dat de
voorstellen uit de nota «De bestuurlijke organisatie in de regio Rotterdam»
van het OOR een goed uitgangspunt vormden voor het tot stand brengen van een
regionaal bestuur in de regio Rotterdam. Het kabinet werd daarbij uitgenodigd
een lex specialis voor Rotterdam voor te bereiden. Voorts heeft de Tweede
Kamer bij de bespreking van BoN-3 in het voorjaar van 1993, in een mondeling
overleg over de eerste voortgangsrapportage van het project bestuurlijke vernieuwing
regio Rotterdam op 29 juni 1993 en bij de behandeling van het wetsvoorstel
voor een Kaderwet bestuur in verandering in december 1993 opnieuw gesproken
over de voor de Rotterdamse regio specifieke aanpak. Voor die aanpak bleek
telkens een breed draagvlak in de Kamer aanwezig.Indien op dit moment de aanpak verlegd zou worden naar de vorming van
een agglomeratiegemeente, waarbij de 17 overige gemeenten zouden worden toegevoegd
aan de gemeente Rotterdam, zou het proces naar alle waarschijnlijkheid volledig
tot stilstand komen.In het voorgaande is vooral aandacht besteed aan de wijze waaròp
tot de keuze voor een nieuw bestuurlijk model is gekomen en hoe daarbij het
verwerven van voldoende draagvlak is verzekerd. Daarnaast zijn er twee meer
inhoudelijke gezichtspunten van waaruit wij de kritiek van de Raad en de keuze
voor een provincie-nieuwe-stijl en de splitsing van de gemeente Rotterdam
willen bezien. Een eerste vraag is: maakt het model een goed bestuur op lokaal
en regionaal mogelijk? Vervolgens willen wij kort ingaan op de reikwijdte
van de keuze voor dit model.Bij de totstandkoming van het wetsontwerp is gezocht naar een evenwichtige
verdeling van de taken en bevoegdheden over de lokale en regionale bestuurslagen,
met als leidraad het op verschillende plaatsen in de memorie van toelichting
genoemde beginsel: lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet. Soms
bleek de bestaande bevoegdheidsverdeling toereikend, in andere gevallen wijzigt
het voorliggende wetsvoorstel deze verdeling. In de memorie van toelichting
is per sector een beschrijving opgenomen van de in de ogen van het kabinet
wenselijke verdeling van taken en bevoegdheden en van de wijzigingen die het
wetsvoorstel aanbrengt in de bestaande verdeling.De Raad maakt slechts sporadisch opmerkingen over de specifieke verdeling
van taken en bevoegdheden1. Het advies bevat
vooral meer algemene kritiek op de inrichting van het regionaal bestuur. Zo
stelt de Raad voorop dat een krachtige gemeentelijke structuur behouden dient
te blijven.De gemeentelijke structuur, opgevat als structuur die het dichtst bij
de burger staat, blijft in het voorliggende voorstel gehandhaafd. Bij de keuze
voor een agglomeratiegemeente zal het vergelijkbare niveau uit deelgemeenten
bestaan. In hoeverre aan de deelgemeenten een krachtige positie wordt toegekend,
is afhankelijk van de besluitvorming daarover door het gemeentebestuur. In
het algemeen zullen deelgemeenten een minder krachtige positie hebben dan
de met wettelijke waarborgen omgeven zelfstandige gemeenten. Wij menen dat
juist met de keuze voor een stadsprovincie én voor het behoud van volwaardige
gemeenten als bestuurlijke basislaag, een krachtig lokaal bestuur wordt bevorderd.De Raad gaat ook in op het karakter van de verschillende bestuurslagen.
De provincie heeft volgens de Raad in onze bestuurlijke opbouw het karakter
van een intermediair middenbestuur en de gemeenten hebben het karakter van
een lichaam met direct uitvoerende taken. Daargelaten of deze karakterschets
in alle opzichten juist is, constateren wij dat zowel de Raad als het kabinet
op lokaal niveau een bestuur wensen dat voor uitvoerende taken zorg draagt
en op regionaal niveau een bestuur met regisserende en soms uitvoerende taken
die passen bij dat niveau. Daarnaast kent het door de Raad voorgestelde model
van de agglomeratiegemeente nòg een niveau onder het Rijk: de provincie.Ervan uitgaande dat zowel een krachtig lokaal als een krachtig regionaal
bestuursniveau wenselijk is, rijst de vraag wat er in het door de Raad geopperde
agglomeratiemodel voor de provincie overblijft. In het advies blijft deze
vraag onbeantwoord. Het lijkt ons dat in het agglomeratiemodel het provinciaal
niveau in zal schrompelen tot een marginale bestuurslaag. Het model leidt
tot de vorming van vier bestuurslagen, waarbij het bestaansrecht van de provincie
problematisch is.De Raad geeft voorts zijn mening over de bestuurlijke afstand tussen de
bestuurslagen en de psychologische afstand die de burger voelt ten opzichte
van de gemeente en van de provincie. De bestuurlijke afstand tussen deelgemeenten
en gemeente is kleiner dan die tussen gemeente en provincie, stelt de Raad.
Ook zou de psychologische afstand van de burger tot het provinciaal bestuur
groter zijn dan de afstand tot het gemeentebestuur, wat nadelige gevolgen
zou hebben voor de opkomst bij de verkiezingen voor het regionale niveau.Anders dan de Raad zijn wij van mening dat deze bestuurlijke en psychologische
afstand niet zozeer wordt bepaald door de omstandigheid dat een bestuursorgaan
«gemeentebestuur» of «provinciaal bestuur» is genaamd,
maar door de taakopdracht aan en de taakuitvoering door de desbetreffende
bestuursorganen. Zo zal de burger naar onze verwachting zijn stemgedrag voor
de verkiezing van het provinciaal bestuur laten bepalen door zijn perceptie
van de mate waarin de politieke keuzen van dit orgaan zijn doen en laten beïnvloeden,
en niet door het enkele feit dat het provinciale staten betreft1. Een krachtige provincie-nieuwe-stijl die zich politiek profileert
zal naar onze mening de burger voldoende aanspreken en bijgevolg kunnen rekenen
op een navenante opkomst bij de verkiezingen voor provinciale staten.De Raad merkt terecht op dat niet-Nederlandse ingezetenen, in tegenstelling
tot verkiezingen van het bestuur van een agglomeratiegemeente, geen deel kunnen
nemen aan de verkiezingen voor provinciale staten van de nieuwe provincie.
De huidige Grondwet maakt dat niet mogelijk. Overigens zijn recentelijk de
mogelijkheden voor niet-Nederlanders tot het verwerven van de Nederlandse
nationalitieit aanzienlijk verruimd, ondermeer door de mogelijkheid om naast
het Nederlanderschap de oorspronkelijke nationaliteit te behouden. Door de
toename van naturalisatie zal een toenemend aantal van origine niet-Nederlandse
ingezetenen het bovenlokale kiesrecht verwerven.De splitsing van de gemeente Rotterdam in zelfstandige gemeenten, door
de Raad getypeerd als kunstmatig aandoend, zien wij – mede gegeven de
omvang van de gemeente Rotterdam in relatie tot de omvang van de omliggende
gemeenten – als een integraal onderdeel van de keuze voor een stadsprovincie
in dit gebied. Zonder splitsing en met instandhouding van (de huidige) deelgemeenten,
wordt het model bepaald minder aantrekkelijk. Wij willen hier kort onze algemene
overwegingen geven; in onderdeel 5 van dit rapport wordt verder op de splitsing
van de gemeente Rotterdam ingegaan.Aangenomen dat een krachtig bestuur op lokaal (deelgemeentelijk) niveau
gewenst is, evenals een krachtig bestuur op regionaal (provinciaal) niveau,
dan blijft er voor het centraal bestuur van de gemeente Rotterdam slechts
een marginale taak over. Net als bij het model van een agglomeratiegemeente
dreigt het ontstaan van vier bestuurslagen: deelgemeenten (belast met de lokale
taken), de centrale gemeente Rotterdam, de stadsprovincie (belast met de regionale
en provinciale taken) en het Rijk. En opnieuw is, net als bij het model van
de agglomeratiegemeente, het bestaansrecht van een bepaald bestuur –
in dit geval het centraal bestuur van de gemeente Rotterdam – problematisch.In die constructie zal de onduidelijkheid over de functie van de gemeente
Rotterdam zijn weerslag hebben op de relatie tussen de gemeente Rotterdam
en de nieuwe provincie. Te vrezen valt dat de afbakening van taken en competenties
tussen deze twee besturen onevenredig veel aandacht en tijd zal vergen, hetgeen
wij als ongewenst beschouwen.Het achterwege laten van de splitsing leidt voorts tot onevenwichtigheden
in de verhouding tussen de gemeente Rotterdam en de gemeenten buiten Rotterdam.
Onevenwichtigheden die bovenal voortkomen uit het verschil in omvang: de gemeente
Rotterdam telt meer inwoners dan de overige 17 regiogemeenten tezamen. Een
voorbeeld van een dergelijke onevenwichtighied is het financieel verdeelstelsel.
Het verdeelstelsel gaat uit van (grosso modo) gelijkwaardige gemeenten. Indien
de gemeente Rotterdam niet wordt gesplitst kan het verdeelstelsel veel minder
maatwerk leveren dan door het gebied wordt gewenst. Bovendien zal er naast
een stelsel voor de verdeling over de gemeenten in de provincie, een stelsel
voor de verdeling van de algemene middelen over de deelgemeenten nodig zijn.Het bovenstaande brengt ons tot de volgende conclusie. In het voorliggende
wetsvoorstel is het bestuur op regionaal niveau vorm gegeven als stadsprovincie.
Op het lokaal niveau is er bestuur door zelfstandige gemeenten. Het wetsvoorstel
voorziet in een evenwichtige verdeling van taken en bevoegdheden over de regionale
(provinciale) en de lokale (gemeentelijke) bestuurslagen, waardoor een goed
bestuur op regionaal en lokaal niveau mogelijk wordt. Het wetsvoorstel voldoet
daarmee aan enkele belangrijke uitgangspunten:– de instelling van een regionaal bestuur zonder de vorming van
een vierde bestuurslaag;– het bewerkstelligen van evenwichtige verhoudingen tussen de gemeenten
in de regio;– een evenwichtige toedeling van taken en bevoegdheden aan de lokale
en regionale bestuursorganen, waarbij de lokale organen een substantieel takenpakket
behouden.Over deze uitgangspunten bestaat overeenstemming tussen het kabinet en
de besturen in het gebied. Zij vinden als gezegd brede instemming in de Tweede
Kamer. Ook de vormgeving door middel van het instellen van een stadsprovincie
en het splitsen van de gemeente Rotterdam wordt door de besturen in het gebied
onderschreven en door de Tweede Kamer gesteund.Vormgeving van het nieuwe bestuur door het instellen van een agglomeratiegemeente
of door het instellen van een stadsprovincie zonder splitsing van de gemeente
Rotterdam kent in de Rotterdamse omstandigheden, behalve dat er geen draagvlak
voor is, dermate veel grote nadelen, dat wij van mening zijn dat deze alternatieven
niet in aanmerking komen.Overigens is overeenkomstig het advies van de Raad in de memorie van toelichting
de motivering van de modelkeuze uitgebreid.De Raad noemt in het slot van dit onderdeel van zijn advies ook nog enkele
praktische voordelen van een agglomeratiegemeente en wijst vervolgens op de
kosten van het instellen van een provincie. Zo overweegt de Raad dat de wetgeving
bij een keuze voor een agglomeratiegemeente eenvoudiger kan zijn. Wij delen
die opvatting, maar hebben hieraan slechts een beperkt gewicht toegekend,
mede omdat men moet bedenken, dat de instelling van deelgemeenten wel veel
meer «lagere» regelgeving betreffende de verhouding tussen gemeente
en deelgemeenten zou genereren.Wat betreft onze reactie op de financiële overwegingen van de Raad
verwijzen wij naar onderdeel 10 van dit rapport.Tot slot van dit onderdeel willen wij nog een enkele opmerking maken omtrent
de reikwijdte van de keuze voor het bestuursmodel. De weging van de verschillende
argumenten en de keuzes die zijn gemaakt hebben betrekking op de Rotterdamse
regio. Zo zijn een evenwichtige verhouding tussen de gemeenten in die regio
en de zelfstandigheid van de eenheden op lokaal niveau, factoren van groot
belang geweest. In andere gebieden in Nederland kan de uitkomst van de weging
er anders uitzien, zij het dat steeds moet gelden dat onnodige differentiatie
in bestuursvormen voorkomen moeten worden.Een verdere algemene beschouwing over de bestuurlijke organisatie en de
relatie tussen de Rotterdamse ontwikkelingen en de ontwikkelingen elders,
wordt gegeven in de eerdergenoemde kabinetsnotitie over de vernieuwing van
de bestuurlijke organisatie, die in het voorjaar van 1995 aan de Tweede Kamer
zal worden gezonden.Centrum en haven4. Het ontworpen hoofdstuk IIIA van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(WRO) bevat een gewichtige verschuiving van bevoegdheden inzake planologisch
beleid. Deze komt neer op een aanzienlijke versterking van de provinciale
positie ten opzichte van de gemeenten vergeleken met de situatie elders in
het land. In de memorie van toelichting is uiteengezet waarom de wetgever
hier voor een veel sterkere beïnvloeding van het gemeentelijk decentraal
bestuur door de provincie mag kiezen dan blijkens het gewone regime van de
WRO juist is geacht. Het voorstel van wet gaat evenwel voor een gedeelte van
de provincie Rotterdam, namelijk voor het havengebied en het centrumgebied
in de nieuwe gemeente Centrum-Delfshaven nog een stap verder. Volgens het
nieuwe artikel 36O WRO gaan de gemeentelijke planologische bevoegdheden en
de bevoegdheid om leefmilieuverordeningen vast te stellen voor die gebieden
over naar het provinciale bestuur; hetzelfde zal krachtens het nieuwe artikel
117 van de Woningwet gelden voor de gemeentelijke bevoegdheden die voortvloeien
uit de Woningwet. De Raad merkt op dat het in beide gevallen gaat om bevoegdheden
die in het stelsel van het wetsvoorstel al zouden worden uitgeoefend binnen
het raam van het, door de provincie vast te stellen, integraal strategisch
plan. Blijkens de ontworpen artikelen 6a, onder d, en 6b, WRO kunnen provinciale
staten van Rotterdam de gemeentebesturen met dat plan vrij strikt binden.
De vraag dringt zich op of daarmee niet reeds kan worden bereikt wat in paragraaf
8.1 van de memorie van toelichting als doel van deze bijzondere regeling voor
het havengebied wordt aangevoerd, te weten het succesvol sturen van de haven
en het tegengaan van geïsoleerde en onevenredige beoordeling door het
gemeentebestuur van Centrum-Delfshaven. Evenzeer klemt de vraag of niet het
integraal strategisch plan toereikend is om de dynamiek van het centrum waarvan
in paragraaf 8.2 sprake is te beheersen. Slechts indien deze vragen ondubbelzinnig
ontkennend moeten worden beantwoord is, zo meent de Raad, deze nadere ingreep
in de gewone bevoegdheidsverdeling tussen provincie en gemeenten te rechtvaardigen.
Het college herinnert eraan, dat ook bij de toedeling van medebewindsbevoegdheden
recht behoort te worden gedaan aan het beginsel dat hetgeen lokaal kan geschieden
lokaal moet geschieden. Een nadere argumentatie voor de extra verschuiving
kan dan ook niet worden gemist. Daarin dient eveneens te worden betrokken
de mogelijkheid om de wettelijke criteria voor aanwijzing als centrumgebied
aan te scherpen. Ook langs die weg immers kan de wetgever bevorderen dat de
overgang van bevoegdheden naar de provincie wordt beperkt tot het noodzakelijke.
De Raad adviseert de toelichting, en voor zover nodig zal blijken het voorstel
van wet, aan te vullen in de zin van het vorenstaande.4. Ten eerste willen wij ingaan op het bijzondere regime voor het havengebied.In de memorie van toelichting hebben wij het belang van de Rotterdamse
haven voor de regio uiteengezet. De mainport Rotterdam is de economische motor
van het gebied. Het is essentieel dat het bestuur van de haven op provinciaal
niveau wordt gebracht; de belangen die gewogen moeten worden vergen een afweging
op dat niveau. Het overbrengen van het bestuur van de haven naar de provincie
Rotterdam is een van de uitgangspunten die voorlagen bij het maken van dit
wetsvoorstel.Het provinciaal bestuur moet kunnen beschikken over voldoende instrumenten
om een slagvaardig bestuur van de haven te kunnen verzekeren. Het bestuur
omvat vele aspecten: het nautisch beheer, het in goede banen leiden van het
vervoer van gevaarlijke stoffen, de ruimtelijke planning, verkeer en vervoer,
het bouwen, de milieu-aspecten, brandbestrijding, rampenbestrijding, openbare
orde enzovoorts. Wij hebben diepgaand onderzocht welke instrumenten voor een
goed bestuur nodig zijn. In de memorie van toelichting is een beschouwing
omtrent deze instrumenten opgenomen. Voor sommige instrumenten is geen bijzondere
voorziening in de WbbpR nodig. Zo zal de provincie Rotterdam, als eigenaar
van vrijwel alle gronden in het havengebied, gebruik kunnen maken van haar
privaatrechtelijke bevoegdheden. Voor sommige instrumenten is wèl een
voorziening in de WbbpR noodzakelijk. Het betreft de ruimtelijke planning,
het bouwen, het verwerven van gronden, het aanleggen van werken, het vervoer
van gevaarlijke stoffen, de brandbestrijding en de brandveiligheid. Ook hier
betreft het instrumenten die voor een goed bestuur in provinciale handen behoren
te liggen.De Raad stelt dat de gemeentelijke bevoegdheden uit de Wet op de Ruimtelijke
Ordening en de Woningwet, die ingevolge het wetsvoorstel overgaan op het provinciaal
bestuur, door dit bestuur al vrij strikt gebonden kunnen worden door gebruik
te maken van het integraal strategisch plan. Overbrengen naar het provinciaal
bestuur zou dan niet nodig zijn.Deze redenering van de Raad overtuigt ons bepaald niet. Dat de bevoegdheden
uit de Woningwet rechtstreeks door het integraal strategisch plan worden gebonden
is al niet juist. Bovendien zijn er – zoals hiervoor al bleek –
meer instrumenten aan de orde dan de bevoegdheden uit de Wet op de Ruimtelijke
Ordening en de Woningwet. En ook in die gevallen waarin het integraal strategisch
plan wèl bindende werking kan hebben ten opzichte van het gemeentebestuur,
is de door de Raad gesuggereerde oplossing onwenselijk. Het is bijvoorbeeld
voor een goed integraal bestuur van de haven nodig dat de beslissingen ten
aanzien van de ruimtelijke planning, ook op het detailleringsniveau van het
bestemmingsplan, in de handen van het provinciaal bestuur liggen. Zou nu de
bestemmingsplanbevoegdheid bij de gemeentebesturen gelaten worden, dan zou
het provinciaal bestuur het integraal strategisch plan ten behoeve van een
goed bestuur van het havengebied sterk moeten detailleren. Vervolgens zouden
alle detailleringen aangewezen moeten worden als concrete beleidsbeslissingen
over de locatie van projecten en voorzieningen van provinciaal belang. Tot
slot zou het provinciaal bestuur het tot stand komen van het bestemmingsplan
(zonodig) moeten afdwingen door gebruik te maken van haar bevoegdheden krachtens
de artikelen 37 en 38 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze werkwijze
is voor het havengebied bestuurlijk onzuiver en praktisch onhandig. Het verdelen
van de relevante bevoegdheden over twee bestuurslagen is alleen zinvol als
er door beide bestuurslagen keuzes te maken zijn.Onze conclusie ten aanzien van het havenindelingsbesluit blijft ook na
een heroverweging op grond van het advies van de Raad: het is een instrument
dat noodzakelijk is om een goed bestuur van de haven te verzekeren.Vervolgens het centrumindelingsbesluit. Het centrum van de huidige gemeente
Rotterdam is evenals de haven van bijzondere betekenis voor de gehele regio.
Het centrum van de stad is een zakencentrum, een centrum voor werken en winkelen,
voor ontspanning en cultuur. In paragraaf 7.2 (nieuwe nummering) van de memorie
van toelichting wordt daarop gewezen. In het centrum wordt ook de grootstedelijke
problematiek heviger gevoeld dan daarbuiten. In hoofdstuk 6 (nieuwe nummering)
van de memorie van toelichting wordt daar aandacht aan besteed. De noodzaak
voor een bovenlokale (provinciale) regie is ook voor dit gebied evident.Evenals voor de haven is voor het centrum onderzocht welke instrumenten
nodig zijn voor het voeren van een goede regie. De provincie kan gebruik maken
van haar privaatrechtelijke bevoegdheden. Een deel van de grond in het centrum
is nu in handen van de gemeente Rotterdam. Daar waar dat nodig is zal op grond
van de WipR de eigendom van grond en gebouwen worden overgedragen aan de provincie
Rotterdam. Daarnaast zijn er de publiekrechtelijke bevoegdheden van de provincie,
zoals die mede door het onderhavige wetsvoorstel zijn bepaald (onder meer
het integraal strategisch plan, het geven van voorschriften ten aanzien van
het grondbeleid, het provinciaal verkeers- en vervoerplan).Dan blijft de vraag of er, naast deze bevoegdheden, nog èxtra bevoegdheden
op provinciaal niveau nodig zijn, voor het voeren van de regie. Ten aanzien
van het havengebied hebben wij die vraag onomwonden met ja beantwoord.Voor een beperkt deel van het centrum van de stad is het antwoord naar
onze mening eveneens ja. In dit deel is sprake van een zeer sterke concentratie
van zakelijke functies. Dit kan geïllustreerd worden door het aantal
personen dat in dit gebied werkt (ongeveer 80 000) af te zetten tegen
het aantal dat in dit gebied woont (afhankelijk van de te trekken grenzen
tussen 10 000 en 15 000). Ter vergelijking: in de gemeente Centrum-Delfshaven
zullen meer dan 100 000 mensen wonen.Het gebied kenmerkt zich door een grote dynamiek. De bebouwing in het
Rotterdamse centrum dateert voor het belangrijkste deel van na de Tweede Wereldoorlog.
Deze bebouwing is veel sneller dan de historische bebouwing aan verandering
onderhevig. Veel bouwwerken uit de jaren vijftig, worden op dit moment vervangen.De ontwikkelingen in dit deel van het centrum betreffen dermate grote
projecten dat ze een afweging verdienen en een spankracht nodig hebben die
het gemeentelijk niveau overstijgt. Een provinciale regie met behulp van het
integraal strategisch plan mist hier de nodige snelheid en directheid.Er kan met recht gewezen worden op verschillen in de provinciale sturing
ten aanzien van het havengebied en het centrumgebied. In het havengebied zijn
de bovenlokale aspecten stellig doorslaggevend. In het centrum van de stad
is er veel meer sprake van vermenging van lokale en bovenlokale aspecten.
In een beperkt deel van het centrum kan echter een snelle, directe zeggenschap
van het provinciaal bestuur niet gemist worden, met name ten aanzien van instrumenten
betreffende de ruimtelijke planning, het bouwen en het aanleggen van werken.
Het centrumindelingsbesluit reikt deze instrumenten aan. Het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting zijn in de bovenomschreven zin verhelderd.Splitsing van de gemeente Rotterdam5. Naast de instelling van een provincie Rotterdam plaatst de regering
de splitsing van de gemeente Rotterdam in tien zelfstandige gemeenten. Het
heeft de Raad getroffen dat de redengeving voor die laatste ingreep aanzienlijk
beperkter is gebleven dan de overwegingen die aan de provincievorming zijn
gewijd. De toelichting bij het voorstel van wet instelling provincie Rotterdam
volstaat praktisch met het argument dat, blijkens eerdere ervaringen, een
regionaal bestuur in het Rijnmondgebied geen succes kan worden zonder de splitsing
van de veruit grootste gemeente daarin (hoofdstuk I, paragraaf 2.2.1, aanhef),
welk argument in andere woorden voorkomt in de toelichting bij het voorstel
van wet bijzondere bepalingen Rotterdam (hoofdstuk I, onder 3). In de laatstvermelde
toelichting (hoofdstuk I, onder I en, wederom, 3) verwijzen de bewindslieden
voorts vooral naar de voorstellen van het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten
en naar de Beleidsnotitie vernieuwing bestuurlijke organisatie, bekend als
Bestuur op Niveau, deel 3 (Kamerstukken II 1992/93, 21 062, nr. 21, waarvan
in dit verband met name bladzijde 13 van belang is). In die documenten zijn
als motieven voor de splitsing vermeld ten eerste dat de schaal van de huidige
gemeente Rotterdam te groot is voor de typisch lokale taakbehartiging die
na de herverdeling van de taken en bevoegdheden rest voor de gemeenten, zodat
er voor de huidige gemeente Rotterdam geen plaats meer is en haar handhaving
zou neerkomen op het scheppen van onnodige bestuursdichtheid, en ten tweede
dat de splitsing van Rotterdam tegelijk zorgt voor een meer evenwichtige verhouding
in de regio Rotterdam. Wordt bij dit laatste in Bestuur op Niveau, deel 3,
gesproken van een evenwichtige verhouding tussen de gemeenten, in de voorstellen
van het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten wordt meer het accent gelegd op het
bezwaar dat zich vlak onder het regionale (provinciale) bestuur een ander
«zwaar» bestuur zou bevinden. Het overlegorgaan vreest voor conflicten
omdat dan elk van de twee besturen, ieder met zijn ambtelijk apparaat, de
neiging zal hebben zich te willen profileren met eigen beleid; «bureaucratische
wrijvingen» moeten worden voorkomen. De Raad is van oordeel dat de argumenten die aldus in verschillende stukken
te vinden zijn in elk geval in één samenhangend betoog zouden
moeten worden bijeengebracht in de memorie van toelichting bij het voorstel
van wet instelling provincie Rotterdam. De splitsing van de stad Rotterdam
moge in de visie van de regering uit de regionalisering van het bestuur voortvloeien,
zij is zowel zakelijk als gevoelsmatig beschouwd een drastische beslissing
die een hechte motivering verdient. Daar is te meer reden toe nu de opgesomde
overwegingen elk voor zich weinig overtuigend zijn.Van het eerste argument – de ervaringen uit het verleden –
geldt dat het de splitsing van Rotterdam slechts kan dragen wanneer de omstandigheden
voldoende vergelijkbaar zouden zijn met de toenmalige. Het rapport van het
Overlegorgaan Rijnmondgemeenten van november 1991, waarnaar de bewindslieden
bij herhaling verwijzen, vermeldt als eerste voorwaarde voor het vermijden
van problemen zoals die indertijd zijn gerezen de toekenning van een samenhangend
pakket van bevoegdheden aan het regiobestuur. Daaraan ontbreekt het, zo meent
de Raad, ditmaal niet. Reeds die factor maakt vergelijking bezwaarlijk en
doet het eerste argument van de regering aanzienlijk aan waarde inboeten.Wat het tweede motief voor de splitsing – de aanpassing van de schaal
van het bestuur aan de aard van de resterende gemeentelijke taken –
aangaat, de Raad onderkent dat een aantal taken die zich niet voor wijksgewijze
behartiging lenen verdwijnt uit de gemeentelijke sfeer en dat het overige
gemiddeld meer dan voorheen geschikt is voor beleidsvorming op kleinere schaal.
Die beleidsvoering op een ruimtelijk beperkt gebied is evenwel waar zij nodig
was reeds mogelijk gebleken op de voet van de in Rotterdam doorgevoerde binnengemeentelijke
decentralisatie. Zelfs indien toedeling van die taken aan afzonderlijke gemeenten
voordelen zou meebrengen boven de huidige binnengemeentelijke decentralisatie –
de memorie van toelichting blijft in gebreke dit te demonstreren – kunnen
die voordelen naar het oordeel van de Raad te duur gekocht blijken indien
de nadelen van splitsing in rekening worden gebracht. De bewindslieden wijzen
op een vermindering van bestuursdichtheid door verdwijning van de deelgemeenten.
De Raad merkt op dat daarvoor in elk geval een ander soort bestuursdichtheid
in de plaats komt, bestaande in het optreden van tien gemeenten – elk
met haar eigen bestuursorganen – gelegen in één stad.
Reeds de geografische ligging van die gemeenten doet vermoeden dat permanent
en intensief contact tussen de gemeentebesturen onontkoombaar zal zijn. Los
daarvan moet de vraag worden gesteld of niet een aantal van de taken die de
directe leef-, woon- en werkomgeving van de burger raken, uitgeoefend op een
zo compact bebouwd en bewoond gebied als de stad Rotterdam, mede aspecten
zal vertonen die de nieuwe gemeentelijke schaal te boven gaan. Het beheer
van scholen, de wering van schoolverzuim, de uitwisseling van informatie in
burgerzaken, het verzorgen van sportaccommodaties, het bieden van culturele
voorzieningen, de verkeersregeling, de heffing van onroerende-zaakbelasting
ter zake van woningen – om slechts enkele zaken te noemen – zullen,
indien zij gedeelten van een dichtbevolkte stad betreffen, spoedig om coördinatie
vragen. De Raad verwijst hier naar de, mede door de splitsing opgeroepen,
problematiek inzake de bevelvoering bij de handhaving van de openbare orde
en bij het bestrijden van branden en rampen, en naar de gemeenschappelijke
regeling voor de riolering die in de voorliggende voorstellen verplicht wordt
gesteld. In plaats van voor vereenvoudiging te zorgen schept de splitsing
hier behoefte aan extra regulering. Niet denkbeeldig is zelfs, dat de provincie,
zich beroepend op bovenlokale aspecten en grotere doelmatigheid, taken in
de autonome sfeer aan de tien gemeenten zou willen onttrekken. Dat zou –
aangezien zulk een provincialisering van bevoegdheden zich niet tot de stad
Rotterdam zal kunnen beperken – tot verdere verschraling van de gemeenten
in de gehele regio kunnen voeren. Tenslotte wijst de Raad op de kosten die
uit de splitsing voortvloeien. Nauwelijks denkbaar is dat het functioneren
van tien gemeentebesturen, het voorzien in de noodzakelijke ambtelijke specialismen,
het voeren van tien bevolkingsadministraties en dergelijke niet duurder zullen
zijn dan de bestaande centraalgemeentelijke voorzieningen, nog gezwegen van
de eenmalige kosten van de boedelscheiding en het verloren gaan van goed functionerende
centrale gemeentelijke diensten. De Raad concludeert ten aanzien van het hier
besproken tweede argument dat aan een bestuursapparaat belast met coördinatie
tussen de tien gemeenten behoefte zal blijven bestaan. Een achterwege laten
van de splitsing van de huidige gemeente Rotterdam in tien gemeenten, en het
belasten van de – in taakomvang sterk afgeslankte – gemeente Rotterdam
met coördinatie van deelgemeentelijke taken zou hier goed bij aansluiten.
Wanneer bestuursdichtheid in de vorm van het functioneren van een laag boven
de tien eenheden praktisch niet te vermijden is, kan die uit een oogpunt van
doelmatigheid en kosten beter de vorm aannemen van een reguliere gemeente
dan die van gemeenschappelijke regelingen of van een ongestructureerd informeel
circuit.Het derde voor de splitsing van Rotterdam gebezigde argument – dat
inzake het evenwicht van de verhoudingen binnen de regio (provincie) –
acht de Raad niet goed begrijpelijk. Het argument zou opgaan indien de gemeente
Rotterdam in de nieuwe constellatie haar huidige bevoegdheden behield. Dan
immers zou zij op belangrijke terreinen beslissingen nemen die wegens de uitstraling
van de mainport naar de rest van de regio onafwendbaar ook de belangen van
de andere gemeenten in de provincie raken. Ook voor een – betrekkelijk
kleine – provincie Rotterdam die slechts weinig betekenende bevoegdheden
van de inliggende 18 gemeenten zou hebben overgenomen zou een ongesplitste
gemeente Rotterdam een geduchte mededingster zijn. Volgens de voorstellen
worden echter de gemeenten, en dus ook een ongedeeld Rotterdam, ontdaan van
haar bevoegdheden die een overvleugeling van de zustergemeenten en de provincie
Rotterdam kunnen opleveren. Van een gemeente Rotterdam die zich moet concentreren
op het bieden van sociale zorg aan de burger en op de zorg voor de kwaliteit
en veiligheid van de directe leef- en woonomgeving hebben de omliggende gemeenten
en heeft de provincie Rotterdam weinig te vrezen.De Raad concludeert dat ook indien een provincie Rotterdam wordt gevormd
voor een gemeente Rotterdam een nuttige functie overblijft bij het behartigen
van de belangen die aan de gemeentelijke laag worden gelaten, en dat daar
geen overtuigende opsomming van nadelen van het voortbestaan van die gemeente
tegenover is gezet. Het college adviseert dan ook, de splitsing van de huidige
gemeente Rotterdam in tien zelfstandige gemeenten opnieuw te overwegen.5. De Raad pleit voor een meer uitgebreide en samenhangende motivering
van de splitsing van de huidige gemeente Rotterdam. De Raad merkt daarbij
in het bijzonder op dat hij een opsomming van de nadelen van het voortbestaan
van de gemeente Rotterdam mist. Naar de mening van de Raad blijft er namelijk
een nuttige functie over voor een bestuursapparaat belast met de coördinatie
van het beleid van de tien nieuwe gemeenten. Tegen die achtergrond adviseert
de Raad de splitsing van de gemeente Rotterdam in een aantal nieuwe gemeenten
te heroverwegen.Onder punt 3 is het kabinet ingegaan op de keuze voor een nieuw bestuurlijk
model voor de regio Rotterdam. Wat betreft de argumentatie waarom in het voorliggende
wetsvoorstel is gekozen voor dit bestuurlijk model wordt naar het betoog onder
dat punt verwezen.Op deze plaats willen wij ingaan op een aantal specifieke argumenten van
de Raad.a. Volgens de Raad hoeft niet gevreesd te worden voor competentieconflicten
omdat de gemeente Rotterdam wordt ontdaan van de bevoegdheden die een overvleugeling
kunnen opleveren van de provincie en de zustergemeenten. Voorts stelt de Raad
dat de vergelijking met de ervaringen met het openbaar lichaam Rijnmond niet
opgaan omdat de stadsprovincie een meer samenhangend takenpakket krijgt.Wij willen erop wijzen dat de dominantie van de huidige gemeente Rotterdam
over haar buurgemeenten, en haar dominantie over het openbaar lichaam Rijnmond
in het verleden, zeker niet alleen voortkomt uit de formele verdeling van
taken en bevoegdheden. De invloed van de gemeente Rotterdam werd en wordt
immers ook in sterke mate bepaald door haar grootte en daarmee samenhangende
factoren. Hierbij kan worden gedacht aan de omvang van het ambtelijk apparaat,
de financiële mogelijkheden die voortvloeien uit de grootte van het budget
en het recht om namens een meerderheid van de inwoners uit de nieuwe provincie
te mogen spreken. Een herverdeling van taken en bevoegdheden is tegen deze
achtergrond niet voldoende om tot evenwichtige bestuurlijke verhoudingen te
komen.b. De Raad plaatst in zijn advies kanttekeningen bij de vorming van tien
nieuwe gemeenten. Naar de mening van de Raad doet de geografische ligging
van die gemeenten reeds vermoeden dat permanent en intensief contact onontkoombaar
zal zijn. Los daarvan vraagt de Raad zich af of niet een aantal van de taken
die de directe leef-, woon- en werkomgeving van de burger raken, uitgeoefend
op een zo compact bebouwd en bewoond gebied als de stad Rotterdam, mede aspecten
zal vertonen die de nieuwe gemeentelijke schaal te boven gaan en spoedig om
coördinatie zullen vragen.Alvorens meer in detail in te gaan op de argumentatie van de Raad, is
het van belang in ogenschouw te nemen dat het bij de splitsing van de gemeente
Rotterdam en de vorming van een stadsprovincie niet alleen gaat om een wijziging
van de bestuurlijke structuren. Bij de bestuurders uit het gebied leeft nadrukkelijk
de ambitie om te komen tot een nieuwe bestuurscultuur. Die nieuwe bestuurscultuur,
die uiteraard niet bij wet kan worden afgedwongen, zal zich uiten in een actieve
en anticiperende rol van de provincie, in het vroegtijdig zoeken naar oplossingen
en in het voorkomen dat gemeenten met de ruggen naar elkaar gaan staan.Daarnaast wijzen wij erop dat er gemeenten ontstaan met een gemiddelde
grootte van ongeveer 60 000 inwoners. Uitgezonderd de toekomstige gemeente
Hoek van Holland, die door haar perifere ligging in dit kader een aparte beschouwing
verdient, is Hoogvliet met 43 000 inwoners de kleinste van de nieuwe
gemeenten. Deze nieuwe gemeente is qua grootte te vergelijken met gemeenten
als Roermond en Vlissingen. De grootste van de nieuwe gemeenten wordt de gemeente
Centrum-Delfshaven met ruim 100 000 inwoners. Wat inwoneraantal betreft
is deze gemeente vergelijkbaar met gemeenten als Zoetermeer en Amersfoort.
Deze nieuwe gemeenten zullen in onze visie voldoende groot zijn om de taken
uit te voeren die primair van belang zijn voor de eigen bevolking en die relatief
weinig uitstralingseffecten hebben naar buurgemeenten. Wij zien derhalve niet
in waarom de uitoefening van taken als de heffing van onroerende-zaakbelasting
ter zake van woningen of het beheer van scholen niet aan de nieuwe gemeenten
kan worden overgelaten.Wij veronderstellen dat de opmerking dat de geografische ligging van de
nieuwe gemeenten doet vermoeden dat intensief contact onontkoombaar zal zijn,
in het bijzonder betrekking heeft op de gemeenten die ontstaan in de kern
van de stad Rotterdam en in veel mindere mate op de gemeenten die ontstaan
in de periferie. De gemeenten die ontstaan in de periferie van Rotterdam –
Hoek van Holland, Hoogvliet, Hillegersberg-Overschie-Schiebroek en Prins Alexander –
zullen nauwelijks een intensievere relatie hebben met hun buurgemeenten dan
een aantal al bestaande zelfstandige gemeenten die rond de stad Rotterdam
zijn gelegen.Voor zover de opmerking van de Raad de gemeenten betreft die zijn gelegen
in het meest dichtbewoonde en bebouwde deel van Rotterdam zal inderdaad sprake
zijn van een intensief contact tussen de gemeenten. Deze gemeenten zullen
voor een aantal zaken onderling afspraken moeten maken. Dit geldt echter niet
alleen voor de nieuwe gemeenten, maar evenzeer voor bestaande gemeenten als
Schiedam en Vlaardingen. Deze gemeenten zijn vrijwel tegen elkaar en tegen
de gemeente Rotterdam aangebouwd. Wij gaan ervan uit dat deze gemeenten onderling
overleg voeren over relevante beleidszaken. Op deze wijze worden momenteel
tussen gemeenten ook al tal van problemen opgelost.Voor een aantal zaken is dit echter onvoldoende. In bepaalde situaties
biedt vrijwillige samenwerking tussen gemeenten onvoldoende basis om problemen
op te lossen. In die situaties komt de stadsprovincie in beeld. Waar van de
bestaande provincies al wordt verwacht dat zij een coördinerende functie
vervullen, geldt dat nog sterker voor de provincie Rotterdam. In het geval
dat de afstemming van het beleid tussen de verschillende gemeenten tot problemen
leidt, beschikt de provincie Rotterdam over een scala aan bevoegdheden om
tot een oplossing te komen. Dit kunnen we toelichten aan de hand van enkele
van de voorbeelden die de Raad van State noemt.De Raad noemt de zorg voor de culturele voorzieningen. Het aanbod en de
instandhouding van voorzieningen kan om financiële redenen tot afstemmingsproblemen
leiden. Belangrijke voorzieningen, zoals het museum Boymans-van Beuningen,
de Doelen en de diergaarde Blijdorp, trekken bezoekers aan van ver over de
gemeentegrenzen, maar de exploitatie van dergelijke voorzieningen is vaak
niet kostendekkend. Dit kan ertoe leiden dat de gemeente waarbinnen de betreffende
voorziening is gesitueerd de instandhouding van de voorziening ter discussie
stelt. De provincie kan dan via twee wegen een oplossing zoeken.Ten eerste kan de provincie dat doen in het kader van de verdeling van
de regionale uitkering. De verdeling van de regionale uitkering moet zijn
afgestemd op de verschillen in kostenstructuur tussen de gemeenten. De provincie
kan dan nagaan of de verdeling nog recht doet aan de feitelijke kostenstructuur.
Indien dat niet het geval is kan de provincie een procedure in gang zetten
om te komen tot een andere verdeling1.De tweede mogelijkheid is dat, indien het provinciebestuur deze voorzieningen
van regionaal belang acht, de provincie geheel of gedeeltelijk de bekostiging
op zich neemt.Met betrekking tot een aantal voorzieningen die van regionaal belang worden
geacht heeft het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten besloten dat de bekostiging
daarvan vanaf 1997 een provinciale verantwoordelijkheid is. Het gaat hierbij
onder andere om het museum Boymans-van Beuningen, de Rotterdamse schouwburg
en het Rotterdams Philharmonisch Orkest. Bij de verdeling van financiële
middelen wordt met deze taakverdeling rekening gehouden.Een ander voorbeeld van de Raad is het verzorgen van sportaccommodaties.
Het waarborgen van voldoende sportaccommodaties in een stedelijk gebied als
Rotterdam kan, behalve vanwege de kosten, ook vanwege het ruimtebeslag lastig
zijn. Dit geldt in het bijzonder voor accommodaties als sportvelden. De sportvelden
zijn in Rotterdam ongelijkmatig verdeeld over de toekomstige gemeenten. Dit
betekent dat bepaalde gemeenten voor de voorziening van hun behoefte aan sportvelden
afhankelijk zijn van andere gemeenten. Indien dit tot afstemmingsproblemen
leidt kan de provincie gebruik maken van het integraal strategisch plan en
het daaraan gekoppelde ruimtelijk instrumentarium2
om te waarborgen dat er ook in het stedelijk gebied voldoende ruimte voor
sportvelden blijft bestemd.Van een geheel andere aard is het voorbeeld van de verkeersregeling. Niet
uitgesloten is dat de regeling van het verkeer door een bepaalde gemeente
tot zodanige problemen leidt dat de doorstroom van het verkeer in de knel
komt. De provincie en de buurgemeenten kunnen dan in overleg treden met het
bestuur van de betreffende gemeente. Indien dat overleg niet tot een bevredigende
uitkomst leidt en de provincie een aanpassing van de verkeersregeling noodzakelijk
acht, kan de provincie de gemeente verplichten tot het nemen van maatregelen3.Zoals uit bovenstaande voorbeelden blijkt, beschikt de provincie Rotterdam
over verschillende instrumenten om afstemmingsproblemen op te lossen. In die
voorbeelden beperkt de afstemmingsproblematiek zich telkens tot een bepaald
facet en kan de provincie de problematiek oplossen door één
instrument te gebruiken. Veel afstemmingsproblemen kenmerken zich echter doordat
over verschillende aspecten van de zaak onenigheid bestaat. De provincie kan
dergelijke problemen door de inzet van een combinatie van instrumenten oplossen.c. Met betrekking tot de verwachting van de Raad dat de splitsing zowel
eenmalig tot kosten leidt, als structureel tot een duurder bestuur, merken
wij op deze plaats het volgende op.Wij verwachten dat de nieuwe bestuurlijke organisatie in de regio Rotterdam
tot een doelmatigheidswinst kan leiden, mede doordat meer duidelijke bestuurlijke
verhoudingen tot stand komen en er een slagvaardig bestuur wordt gevormd.
Deze verwachting wordt gedeeld door het bestuur van de stadsregio Rotterdam.
Ons uitgangspunt is dat de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie budgettair
neutraal verloopt voor de rijksbegroting. Conform dit uitgangspunt blijven
de te besparen middelen beschikbaar voor het gebied. Afgezet tegen deze structurele
doelmatigheidswinst beschouwen wij de tijdelijke kosten van de reorganisatie
als een rendabele investering die door het gebied gedragen kan worden.Daarnaast achten wij het wenselijk dat het gebied zelf de verantwoordelijkheid
draagt voor de reorganisatie. De regio heeft immers zelf het meest direct
belang bij een goed werkend en efficiënt bestuursapparaat. Bovendien
zijn de bestuurders uit het gebied in de positie om het reorganisatieproces
zo in te richten en aan te sturen dat de kosten geminimaliseerd worden en
de financiële en kwalitatieve uitkomsten geoptimaliseerd worden. Deze
eigen verantwoordelijkheid van het gebied komt het best tot zijn recht indien
het gebied ook verantwoordelijkheid draagt voor de kosten en opbrengsten van
de reorganisatie.Voor een uitgebreider betoog wordt verwezen naar punt 10. Naar aanleiding
van het verzoek van de Raad de frictiekosten en de doelmatigheidswinst te
kwantificeren gaat de regering daar nader in op de financiële aspecten.6. Ter afsluiting van dit gedeelte van zijn advies merkt de Raad op dat
de toelichting bij de beide voorstellen van wet wel zeer uitgaat van bekendheid
met de aard van de naar het regionaal niveau gegroeide problemen. In ruime
mate wordt verwezen naar stukken waarin voorafgaande discussie haar neerslag
heeft gevonden. Ter wille van de zelfstandige leesbaarheid van de voorstellen,
en niet minder wegens het belang van de zich voltrekkende ontwikkelingen,
verdient het naar het oordeel van de Raad aanbeveling, in de toelichting nauwkeurig
aan te geven in welke opzichten de huidige bestuurlijke structuur tekort schiet
en waarom de beoogde organisatie in die opzichten beter zal functioneren.
Het college acht een en ander te meer van belang omdat de voorstellen van
wet, ondanks hun terecht als bijzonder aangemerkte karakter, een referentiekader
zouden kunnen gaan vormen voor de regeling betreffende andere gebieden waarop
de nota's Bestuur op Niveau betrekking hebben.6. Wij hebben de aanbeveling van de Raad overgenomen. Daartoe is het hoofdstuk
2 van de memorie van toelichting, getiteld «Het belang van bestuurlijke
vernieuwing», aangepast en aangevuld met beschouwingen over de regionale
problematiek op diverse maatschappelijke velden. Op deze plaats wordt daarom
volstaan met een verwijzing naar het herziene hoofdstuk 2 van de memorie van
toelichting.Politie, brandweer, rampenbestrijding en geneeskundige
hulpverlening bij rampen7. Het voorstel van wet voorziet in een ingrijpende wijziging van de bevelsbevoegdheid
bij de handhaving van de openbare orde, bij hulpverlening door de politie,
bij brand en bij rampen. Krachtens artikel 2.2.2.3 treedt de commissaris van
de Koning voor de toepassing van de artikelen 172 tot en met 176 van de Gemeentewet
in de plaats van de burgemeesters, indien een situatie die naar het oordeel
van de commissaris van meer dan plaatselijke betekenis is, dat noodzakelijk
maakt. In combinatie met de artikelen 4.4.1.2, eerste lid, en 4.4.3.7, eerste
lid, betekent dit dat de commissaris van de Koning in plaats van de burgemeester
het gezag over het optreden van de politie, de brandweer en (andere) rampbestrijders
uitoefent wanneer zich op de zoëven vermelde terreinen een gebeurtenis
van meer dan lokaal belang voordoet die naar zijn inzicht noopt tot het geven
van leiding op bovengemeentelijk niveau. In alle overige gevallen zullen politie,
brandweer en (andere) rampbestrijders krachtens de artikelen 4.4.1.2, tweede
lid, van het voorstel van wet, 173 van de Gemeentewet en 4.4.3.6, eerste lid,
van het voorstel van wet onder de bevelen van de burgemeester blijven staan.
De Raad onderkent, dat bij gebeurtenissen van meer dan plaatselijke betekenis
op de gevoelige terreinen die het hier betreft een bovengemeentelijke invloed
op het optreden van politie, brandweer en (andere) rampbestrijders niet kan
worden gemist. Bepalingen als artikel 16, eerste lid, van de Politiewet 1993
en artikel 12 van de Rampenwet voorzien daarin door de commissaris van de
Koning de bevoegdheid te verlenen om in zulke gevallen aan de burgemeesters
van de betrokken gemeenten de nodige aanwijzingen voor het door hen te voeren
beleid te geven. De nu voorgestelde regeling verschilt van die bepalingen
wezenlijk doordat de bevelsbevoegdheid over politie, brandweer en (andere)
rampbestrijders voortaan overgaat van de ene gezagsdrager op de andere. De
Raad acht die overgang een belangrijk nadeel van de gekozen oplossing. Overgang
van bevelsbevoegdheid draagt, hoe zorgvuldig zij ook wordt geregeld, wegens
de opeenvolging van de verschillende complexen van bevelen een risico van
verwarring en daardoor van hapering in zich. De Raad denkt hierbij niet in
de eerste plaats aan de vraag wie formeel bevoegd is om opdrachten te geven
maar aan de vraag hoe bij het concrete optreden tegen een gebeurtenis de wisseling
van instructie door het optredende apparaat wordt verwerkt. Ter plaatse zal
zich de overgang moeten voltrekken van het volgen van tot dusver geldende
bevelen van de burgemeester – met inbegrip van vooraf verstrekte standaardopdrachten –
naar het volgen van de bevelen van de commissaris van de Koning. Dat zal menigmaal
moeten geschieden terwijl de te bestrijden gebeurtenis voortgaat en zonder
dat de bestrijding zal kunnen worden onderbroken. Stoornissen van de openbare
orde, branden en (andere) rampen kunnen immers gemakkelijk van plaatselijk
tot bovenplaatselijk uitgroeien of pas na enige tijd als bovenplaatselijk
worden herkend. Ook een kleine of kort durende onzekerheid over de inpassing
van de nieuwe bevelen kan dan fataal zijn. De Raad meent dat het optreden
van het apparaat waaraan de bestrijding is opgedragen beter niet met een wisseling
van de bevelsbevoegdheid kan worden belast. Dat geldt te meer, nu de bestaande
regelingen reeds een mogelijkheid tot beïnvloeding van de bevelvoering
van de burgemeesters door de commissaris bevatten. Daarmee is de integratie
van de inzichten van de commissaris in het normaal geldende bevoegdheidspatroon
zo goed mogelijk verzekerd zonder dat het geschetste risico wordt gelopen.
De Raad verliest niet uit het oog dat de voorgenomen splitsing van de huidige
gemeente Rotterdam in tien gemeenten een bijzonder accent geeft aan het in
onderdeel 6.2.1 van de memorie van toelichting onder «Gezag» centraal
gestelde motief dat gemeentegrensoverschrijdende gebeurtenissen in de provincie
Rotterdam meer zullen voorkomen dan in andere provincies. Daarin is echter,
zo meent het college, te voorzien door intensivering en systematisering van
de uitoefening van de voorhanden aanwijzingsbevoegdheden. Op grond van het
voorgaande adviseert de Raad de voorgestelde uitzonderingen op het gewone
stelsel van bevoegdheden inzake het bevel over politie, brandweer en (andere)
rampbestrijders nader te motiveren, en indien de geschetste problematiek blijkt
niet te kunnen worden ondervangen van het maken van die uitzonderingen af
te zien.7. Ten aanzien van de in het voorstel van wet neergelegde wijziging van
de bevelsbevoegdheid bij de handhaving van de openbare orde, bij hulpverlening
door de politie, bij brand en bij rampen, in situaties van meer dan lokale
betekenis, adviseert de Raad, indien die wijziging niet nader kan worden gemotiveerd,
daar van af te zien. De voorgestelde overgang van bevelsbevoegdheid over politie,
brandweer en (andere) rampbestrijders, draagt volgens de Raad een risico van
verwarring en hapering in zich.Door de voorgenomen splitsing van de huidige gemeente Rotterdam in meerdere
gemeenten, zullen gebeurtenissen van meer dan plaatselijke betekenis op bovengenoemde
terreinen, waarbij bovengemeentelijke invloed op het optreden van politie,
brandweer en (andere) rampbestrijders noodzakelijk is, in de provincie Rotterdam
meer voorkomen dan in andere provincies. Dit voor de provincie Rotterdam specifieke
aspect kan echter, naar mening van de Raad, worden opgevangen door intensivering
en systematisering van de uitoefening van de bestaande aanwijzingsbevoegdheden
uit artikel 16, eerste lid, van de Politiewet 1993 en artikel 12 van de Rampenwet.Naar aanleiding van de door de Raad gemaakte opmerkingen zijn de voor-
en nadelen van de voorgestelde bevelsovergang opnieuw gewogen. Daarbij dient
naar mening van het kabinet onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds
de bevelsbevoegdheid bij handhaving van de openbare orde en bij hulpverlening
door de politie in situaties van meer dan lokale betekenis en anderzijds de
bevelsbevoegdheid bij branden en rampen in situaties van meer dan lokale betekenis.Ten opzichte van de brand- en rampenbestrijding is er bij de handhaving
van de openbare orde meestal sprake van meer voorzienbare en geleidelijke
ontwikkelingen. Vaak is er zelfs tijd aanwezig om vooraf het handhaven van
de openbare orde te kunnen coördineren. Het kabinet heeft, gelet op dit
gegeven naast de door de Raad gesignaleerde nadelen van bevelsovergang, besloten
af te zien van een overgang van bevelsbevoegdheid over de politie bij handhaving
van de openbare orde en hulpverlening door de politie in situaties van meer
dan plaatselijke betekenis.Het toch wel bijzondere karakter van de provincie Rotterdam brengt met
zich dat, nu wordt afgezien van de overgang van bevelsbevoegdheid over de
politie, in die provincie, nog meer dan in andere provincies, een goede afstemming
tussen commissaris van de Koning en burgemeesters over handhaving van de openbare
orde en hulpverlening door de politie in situaties van meer dan plaatselijke
betekenis, noodzakelijk is. Zou de afstemming niet, zoals de Raad het noemt,
intensiever en systematischer dan in andere provincies plaatsvinden, dan zou
er, vanwege dat bijzondere karakter van de provincie Rotterdam, te snel aanleiding
kunnen gaan ontstaan om gebruik te maken van de in artikel 16, eerste lid,
van de Politiewet 1993 neergelegde aanwijzingsbevoegdheid. In het wetsvoorstel
is derhalve een nieuwe bepaling opgenomen dat provinciale staten er op toezien
dat in een meerjarig beleidsplan, dat voor de politieregio wordt vastgesteld,
moet zijn bepaald hoe die intensievere afstemming tussen de commissaris van
de Koning en de burgemeesters plaatsvindt.Op provinciale staten rust de taak, willen de aan grootstedelijkheid gerelateerde
maatschappelijke en bestuurlijke problemen die effecten hebben op de openbare
orde in de provincie Rotterdam succesvol kunnen worden aangepakt, in nauw
overleg en afstemming met bijvoorbeeld gemeenten en openbaar ministerie, op
provinciaal niveau een integraal veiligheidsbeleid vast te stellen dat tevens
een vertaling naar het beheer krijgt in het jaarlijks vast te stellen beleidsplan
voor de politieregio Rotterdam.Aangezien in de provincie Rotterdam bij een (dreigende) ramp van meer
dan plaatselijke betekenis het opperbevel bij de rampbestrijding overgaat
van burgemeester naar commissaris van de Koning, is in de memorie van toelichting
ter voorkoming van misverstanden aangegeven hoe de verhoudingen in een dergelijke
situatie liggen ten aanzien van de inzet van politie.Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn, in verband met het
niet doorgaan van de overgang van bevelsbevoegdheid over de politie, aangepast.De voorgestelde splitsing van het opperbevel bij de brand- en rampenbestrijding
hangt samen met een aantal bijzondere kenmerken van de provincie Rotterdam.
Er is een groot havengebied, vaarwegen, autowegen en spoorlijnen doorsnijden
meer gemeenten en er is een groot aantal industrieterreinen met risicovolle
industriële bedrijvigheid. Er is veel produktie en vervoer van gevaarlijke
stoffen. De provincie telt een groot aantal inwoners en er is sprake van compacte
bebouwing. Door deze cumulatie van factoren zullen calamiteiten qua aard en
intensiteit in veel gevallen van meet af aan van meer dan plaatselijke betekenis
zijn. Ook indien de calamiteit zelf plaatsvindt binnen één gemeente.
Zo kan een calamiteit met gevaarlijke stoffen gepaard gaan met een gifwolk
of met de kans op het ontstaan daarvan, die de bevolking van meer gemeenten
bedreigt.Calamiteiten als hier bedoeld zullen zich vrijwel altijd plotseling voordoen.
Snelheid van handelen is dan een eerste vereiste. In dit dichtbevolkte en
risicovolle gebied zijn eenduidigheid in de bestuurlijke besluitvorming en
een nauwe afstemming van een veelheid van concrete maatregelen noodzakelijk.
Eenduidigheid van de informatieverschaffing aan de bevolking en de media is
eveneens van groot gewicht. Het is dan ook van belang dat in deze provincie
de mogelijkheid aanwezig is dat bij een calamiteit het opperbevel op bovenlokaal
niveau komt te liggen. De constructie dat de betrokken burgemeesters hun beleid
inzake de bestrijding van een calamiteit van meer dan plaatselijke betekenis
coördineren, bergt het grote gevaar in zich dat de bestrijding niet snel
of eenduidig genoeg kan plaatsvinden, zeker nu de huidige gemeente Rotterdam
wordt gesplitst in meer gemeenten. Het instrument van door de commissaris
van de koningin te geven aanwijzingen aan de burgemeester over het bij de
rampbestrijding te voeren beleid is evenzeer een te licht middel, omdat ook
langs die weg minder snel en daarom minder goed kan worden gestuurd dan gezien
de aard van het gebied en de bij calamiteiten optredende risico's noodzakelijk
is. De mogelijkheid voor de commissaris om het opperbevel aan zich te trekken
is een belangrijke bevoegdheid voor het waarborgen van een zo snel en efficiënt
mogelijke aanpak van de bestrijding.Het feit dat «de klap in één keer» komt is een
belangrijk onderscheid met het beleidsterrein van de politie. Zware incidenten
op het gebied van de openbare orde, waarbij coördinatie van het gezag
noodzakelijk is, zijn meer voorspelbaar, c.q. ontwikkelen zich met een zekere
geleidelijkheid. Ook is in veel grotere mate voorstelbaar dat een dergelijk
incident zich beperkt tot het grondgebied van één gemeente,
dan wel eerst na enige tijd een uitstraling naar andere gemeenten krijgt.
Het grote verschil met de brand- en rampenbestrijding is dan ook dat bij een
openbare orde-verstoring doorgaans enige tijd beschikbaar is voor de commissaris
om zonodig aanwijzingen te geven aan de betrokken burgemeester(s).Op het moment dat ingevolge artikel 11 van de Rampenwet het opperbevel
over de bij de bestrijding betrokken hulpverleningsdiensten (brandweer, politie,
ambulances) en overige diensten wordt uitgeoefend, ligt het gezag bij de burgemeester.
Dit is niet anders indien ingevolge dit wetsvoorstel het opperbevel bij de
commissaris komt te liggen. Er is dan ook geen sprake van dat er een conflict
zou kunnen bestaan in de gezagsverhoudingen. Uiteraard zal de commissaris
waar nodig en mogelijk overleg voeren met de betrokken burgemeester(s) en
met degenen die de leiding over de diensten hebben.Juist in de provincie Rotterdam zal in een belangrijk aantal situaties
het reeds vanaf het begin van een brand, zwaar ongeval of ramp duidelijk zijn
dat een dergelijke calamiteit van meer dan plaatselijke betekenis is of daartoe
op elk moment kan uitgroeien. In ieder geval in die situaties kan de commissaris
dan ook al vanaf het moment van de melding met het opperbevel zijn belast.
Alsdan is er geen sprake van een «wisseling van instructie» als
door de Raad bedoeld. De commissaris en de burgemeester(s) kunnen in het kader
van de voorbereiding op de brand- en rampenbestrijding categorieën van
calamiteiten aangeven ten aanzien waarvan al vooraf duidelijk is dat deze
van meer dan plaatselijke betekenis zijn of kunnen worden en dat uitoefening
van het opperbevel door de commissaris van meet af aan noodzakelijk is. Daarbij
kan gedacht worden aan het benoemen van mogelijke calamiteiten in het havengebied,
bij bepaalde industrieën en bij de grote vervoersassen. In de voorbereiding
op de bestrijding (planvorming) kan dit worden vastgelegd. Op deze wijze is
het voor die categorieën van calamiteiten op voorhand duidelijk wie wanneer
met het opperbevel is belast.Bijzonder kenmerk van de provincie Rotterdam is dat aan het provinciebestuur,
en daarmee ook aan de commissaris van de Koningin, meer bestuurlijke bevoegdheden
zijn toegekend dan in de andere provincies. Voor de brand- en rampenbestrijding
is ook een belangrijk gegeven dat het havenbedrijf in de nieuwe situatie een
provinciale dienst is. Bevoegdheden bij de commissaris op het gebied van het
opperbevel bij de brand- en rampenbestrijding passen in dat beeld. Bovendien
sluit de in het wetsvoorstel neergelegde regeling in hoge mate aan op de bestuurspraktijk
in het gebied. Juist omdat in de huidige situatie voor de coördinatie
feitelijk een belangrijke rol is weggelegd voor de burgemeester van Rotterdam,
gevoegd bij het feit dat het havenbedrijf naar de provincie gaat, ligt het
in de rede dat de coördinatie, maar dan in het kader van een noodzakelijk
ruimere bevoegdheid, bij de commissaris komt te liggen.In de opmerkingen van de Raad hebben wij aanleiding gevonden de memorie
van toelichting op dit punt aan te vullen.8. Los van het onder punt 7 gestelde merkt de Raad over de ontworpen regeling
van de overgang van de bevelsbevoegdheid het volgende op. De voorgestelde
artikelen 2.2.2.3, eerste lid, en 4.4.3.7, eerste lid, bevatten voor de overgang
de – aan de bestaande aanwijzingsregelingen ontleende – objectieve
voorwaarde dat een situatie die van meer dan plaatselijke betekenis is de
overgang noodzakelijk maakt. Tegelijk is, om te voldoen aan de eis dat duidelijk
moet zijn wie in een concrete situatie bepaalt bij wie het gezag ligt, een
subjectief element in de artikelen ingevoerd: of de situatie van meer dan
plaatselijke betekenis is wordt beoordeeld door de commissaris van de Koning.
De bewindslieden merken onder het hoofd «Gezag» in de memorie
van toelichting terecht op, dat het gezag aldus bij de commissaris van de
Koning berust zodra hij het aan zich trekt. Daarmee is, zo meent de Raad,
echter nog niet uitgemaakt op welk ogenblik precies de gezagsbevoegdheid zich
verplaatst van de burgemeester naar de commissaris van de Koning. De wettekst
en de toelichting geven ruimte zowel voor de opvatting dat de bevoegdheid
van de commissaris – en dus de onbevoegdheid van de burgemeester –
ontstaat op het tijdstip dat de commissaris zich het meergenoemde oordeel
vormt, als voor de uitlegging dat hij de bevoegdheid verwerft door daadwerkelijk
een bevel te geven. Een derde mogelijkheid, namelijk dat de bevoegdheid overgaat
door de kennisgeving op de voet van de artikelen 2.2.2.3, derde lid, 4.4.3.7,
derde lid, is naar het de Raad voorkomt uitgesloten door de opzet van de twee
artikelen en de toelichting op de beide derde leden in het artikelsgewijze
gedeelte van de memorie van toelichting. De Raad adviseert, op het chronologische
aspect van de bevoegdheidswisseling nader in te gaan in de toelichting, in
het licht van het hiervoor gezegde, en het voorstel van wet te verduidelijken
voor zover nodig zal blijken.8. De artikelen 2.2.2.3, eerste lid, en 4.4.3.7, eerste lid, moeten aldus
worden worden gelezen dat de bevoegdheid van de commissaris ontstaat op het
moment dat de commissaris tot het oordeel komt dat de calamiteit van meer
dan plaatselijke betekenis is en tevens vaststelt dat de noodzaak van de bevoegdheidswisseling
aanwezig is. Dat moment is het bepalende moment. Vervolgens is het uiteraard
van belang dat het zo spoedig mogelijk voor de betrokken burgemeesters duidelijk
is dat het opperbevel naar de commissaris is overgegaan. Om deze reden is
in de beide artikelen de verplichting tot onverwijlde kennisgeving opgenomen.
Deze kennisgeving is dus, zoals de Raad terecht meent, op zich geen voorwaarde
voor de overgang van het opperbevel en de commissaris zou ook reeds bevelen
kunnen geven voordat hij die kennisgeving heeft gedaan. Wel ligt het in de
rede en is het ook met de moderne communicatietechnieken mogelijk, dat de
kennisgeving de burgemeesters bereikt nog voordat de commissaris daadwerkelijk
zijn opperbevel uitoefent.Overigens mag ervan uitgegaan worden, zoals hiervoor reeds is opgemerkt,
dat door de commissaris en de burgemeesters in het kader van de voorbereiding
op de brand- en rampenbestrijding categorieën van calamiteiten worden
aangegeven ten aanzien waarvan al vooraf duidelijk is dat deze van meer dan
plaatselijke betekenis zijn of kunnen worden en dat gezagsuitoefening door
de commissaris van begin af aan noodzakelijk is. Op het moment van de melding
van de calamiteit hoeft daarover dan geen afzonderlijke beslissing meer te
worden genomen.De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt. Voorts is van
de gelegenheid gebruik gemaakt de artikelen 2.2.2.3, eerste lid, en 4.4.3.7,
eerste lid, te wijzigen. Deze wijzigingen strekken ertoe te verduidelijken
dat ook bij ernstige vrees voor het ontstaan van een calamiteit als in die
artikelen bedoeld, het opperbevel bij de commissaris van de Koning berust.
De aan de Raad voorgelegde tekst voorzag niet uitdrukkelijk in een dergelijke
situatie.9. Blijkens paragraaf 6.2.2 van de memorie van toelichting is in het voorstel
van wet aan de brandweer in de provincie Rotterdam vorm gegeven binnen de
randvoorwaarden uit het conceptplan van aanpak Project Herstructurering Brandweer.
Één van die randvoorwaarden is handhaving van de gemeentelijke
brandweren. De Raad heeft er, gegeven de hoofddoelstellingen van het voorstel
van wet, begrip voor dat in de artikelen 4.4.2.1 en volgende niettemin een
maximum aan regionalisering van de brandweer in de provincie Rotterdam wordt
nagestreefd. Naar het oordeel van het college is dat streven echter uitgelopen
op een kunstmatige en daardoor onnodig ingewikkelde regeling. De feitelijke
uitkomst van de artikelen 4.4.2.4 tot en met 4.4.2.7 en 4.4.2.10 is, dat de
gemeentelijke brandweer wel beheersmatig een zelfstandige organisatie is,
maar genomen naar de taakuitvoering – die toch de reden van haar bestaan
moet vormen – niet meer is dan een uitvoerend onderdeel van de regionale
brandweer. Bij de Raad is de vraag gerezen of het, gegeven deze praktisch
vergaande regionalisering, niet de voorkeur verdient om te kiezen voor de
constructie die is gebezigd bij de regionalisering van de politie. Daar speelde
voor de gemeentepolitie de, tot op zekere hoogte vergelijkbare, problematiek
van de wens om te komen tot schaalvergroting van de organisatie en tegelijk
aanwezigheid van de politie in de afzonderlijke gemeenten en lokale inbedding
te waarborgen. Dit heeft gevoerd tot de regeling vervat in de artikelen 35
tot en met 37 van de Politiewet 1993. Die regeling heeft de wetgever verenigbaar
geacht met de situering van de gezagsbevoegdheid voor de handhaving van de
openbare orde bij de afzonderlijke burgemeesters van de gemeenten in de regio.
Indien een soortgelijke weg zou worden ingeslagen voor de organisatie van
de brandweer in de provincie Rotterdam zouden twee apparaten die op nauwe
samenwerking zijn aangewezen een onderling vergelijkbare structuur vertonen
(artikel 4.4.1.14 van het voorstel van wet stemt op het betrokken punt overeen
met het in artikel 4.4.1.1 gedeeltelijk van toepassing uitgesloten artikel
35 van de Politiewet 1993). Tevens zou de gelegenheid om een bijzondere wet
voor het unieke project Rotterdam te maken zijn aangegrepen om te komen met
een doorzichtige regeling die, wegens het speciale karakter van de wet, de
uitvoering van het Project Herstructurering Brandweer elders in het land niet
doorkruist. De Raad adviseert, paragraaf 4.4.2 van het voorstel van wet in
het licht van het voorgaande opnieuw te overwegen.9. Met de Raad onderkennen wij de eenvoud en doorzichtigheid die zou ontstaan
indien sprake zou zijn van één brandweerorganisatie in de provincie
Rotterdam. De huidige gemeentelijke brandweren zouden dan als zelfstandige
takken van diensten kunnen worden opgeheven. Er zou in die situatie sprake
zijn van maximale aansturing vanuit één punt, dat wil zeggen
vanuit de provincie. Om die reden werd in het voorontwerp van dit wetsvoorstel
geopteerd voor de totstandkoming van één brandweerorganisatie,
te weten de regionale brandweer Rotterdam, bestaande uit regionale en lokale
onderdelen.Uit de reacties op het voorontwerp van de verschillende betrokken besturen
bleek grote overeenstemming over de noodzaak van een krachtige provinciale
regiefunctie op het gebied van de brandweer en de rampenbestrijding. Echter,
evenzeer bleek onvoldoende bestuurlijk draagvlak te bestaan voor de vorming
van één aan het provinciaal bestuur opgehangen brandweerorganisatie.
De kritiek richtte zich er met name op dat een dergelijke vergaande overheveling
van taken en bevoegdheden van de gemeenten naar de provincie niet noodzakelijk
is om te komen tot een meer efficiënte en meer effectieve aanpak van
de risico's in het gebied. De Raad gaat te gemakkelijk aan dit bezwaar voorbij.
Van belang was ook dat het in het voorontwerp gekozen model niet spoorde met
de brandweerorganisatie zoals die werd voorgestaan in het concept-plan van
aanpak Project Herstructurering Brandweer van februari 1994. Het aanvankelijk
voorgestelde model zou, in tegenstelling tot hetgeen de Raad concludeert,
dit plan zonder meer doorkruisen. In het concept-plan van aanpak werd immers
uitgegaan van het voortbestaan van gemeentelijke brandweren naast de regionale
brandweer. Inmiddels is bedoeld concept-plan van aanpak omgevormd tot het
plan van aanpak Versterking Brandweer dat op 24 oktober 1994 is aangeboden
aan de gemeentebesturen en de besturen van de regionale brandweren. In dit
plan wordt van dezelfde opzet van de brandweerorganisatie uitgegaan als zijn
voorganger deed.Regionalisering bij de brandweer overeenkomstig de constructie die is
gebezigd bij de regionalisering van de politie, zoals de Raad voorstelt, gaat
niet alleen voorbij aan de hiervoor aangegeven bezwaren, maar ook aan belangrijke
verschillen tussen de brandweer en de politie, alsmede aan de eisen die dientengevolge
aan veranderingen in die organisatie gesteld dienen te worden. Zo is de brandweer
van oudsher uitsluitend lokaal ingebed en is niet, zoals bij de politie vóór
de reorganisatie het geval was, sprake van organisaties op gemeentelijk niveau
en een organisatie op rijksniveau. Een ander significant verschil tussen de
beide organisaties is dat de brandweer in overwegende mate steunt op vrijwilligheid;
de politie is daarentegen een organisatie van in hoofdzaak beroepsmensen waarbij
vrijwilligers slechts ingezet worden wanneer er sprake is van piekbelastingen
voor de reguliere politie. Ook in financieel opzicht bestaan er belangrijke
verschillen. De brandweer wordt grotendeels door de gemeenten bekostigd uit
hun algemene middelen, terwijl voor de politie de financiële middelen
door het Rijk worden verstrekt. Een ander verschil is dat de taak van de politie
uitputtend in de wet is omschreven. De Brandweerwet 1985 legt in artikel 1,
tweede lid, daarentegen uitsluitend een minimumtakenpakket voor de brandweer
vast. De gemeenteraad heeft de vrijheid om daaraan taken toe te voegen. Van
die bevoegdheid wordt in de praktijk ook in nogal wat gevallen gebruik gemaakt.Alles afwegende is gekozen voor een organisatiemodel waarbij de regiefunctie
voor de brandweerzorg en de rampenbestrijding wordt toebedeeld aan het provinciaal
bestuur onder handhaving van gemeentelijke brandweren naast een onder het
provinciaal bestuur ressorterende regionale brandweer Rotterdam. Dit model
past binnen het plan van aanpak Versterking Brandweer.Naar ons oordeel kan met het voorliggende model een optimale organisatie
van de brandweer en de rampenbestrijding in de provincie Rotterdam worden
gerealiseerd. Alhoewel deze opzet op zichzelf ingewikkelder is dan het in
het voorontwerp voorgestelde organisatiemodel, kunnen wij ons niet vinden
in de opvatting van de Raad dat sprake zou zijn van een kunstmatige en daardoor
onnodig ingewikkelde regeling. Zeker niet nu naar aanleiding van de resultaten
van een onderzoek van het Centrum beleidsadviserend onderzoek BV van 11 oktober
1994 in artikel 4.4.2.8, tweede lid, een nieuw onderdeel l is ingevoegd dat
erin voorziet dat financiering van de gemeentelijke brandweren plaatsvindt
via een specifieke uitkering in plaats van via de algemene uitkering. Een
dergelijke duidelijke en eenduidige financieringsstructuur voor de brandweer
draagt bij tot verheldering van het gekozen organisatiemodel. Een specifieke
uitkering voor de brandweer vormt een logisch complement van de regiefunctie
van het provinciaal bestuur op het gebied van de brandweerzorg en de rampenbestrijding.In dit verband zij tot slot opgemerkt dat de memorie van toelichting is
aangepast in verband met de totstandkoming van het plan van aanpak Versterking
Brandweer en de resultaten van het hiervoor genoemde onderzoek met betrekking
tot de financiering van de brandweer.Financiën10. De voorstellen met betrekking tot de financiën van de nieuwe
provincie en de inliggende gemeenten geven aanleiding tot de volgende opmerkingen.
In paragraaf 9.1 wordt onder het hoofd «Kosten en opbrengsten»
gesteld dat de regering ervan uitgaat dat de voorgestelde bestuurlijke reorganisatie
budgettair neutraal zal kunnen geschieden. Uit de bedoelde passage blijkt
dat de regering ervan uitgaat, dat het Rijk niets extra's zal betalen, dat
de burgers niet met hogere lasten zullen worden geconfronteerd en dat andere
gemeenten en provincies evenmin nadelige financiële gevolgen zullen ondervinden.
Met andere woorden: eventuele hogere kosten, hetzij structureel of incidenteel
van aard, zullen moeten worden gedekt door te verwachten grotere bestuurlijke
efficiëntie. Het is de Raad opgevallen dat in de toelichting geen poging wordt gedaan
tot kwantificering van de met de reorganisatie te behalen doelmatigheidswinst
noch ook van de daaraan verbonden kosten – zelfs niet van de eenmalige
kosten. De stelling dat de structureel te behalen winst als dekking van deze
kosten zal moeten worden aangewend (een stelling die in de toelichting op
het wetsvoorstel instelling provincie Rotterdam wordt herhaald in paragraaf
3.3; daar wordt zelfs gesproken van een rendabele investering) is daardoor
niet gemotiveerd. Ze kan naar het oordeel van de Raad het best worden gekarakteriseerd
als een gewenst uitgangspunt zonder dat duidelijk wordt of de daarin opgesloten
norm ook realistisch is.De Raad adviseert de kosten en de doelmatigheidswinst alsnog in de toelichting
te kwantificeren.10. De vernieuwing van de bestuurlijke organisatie in de regio Rotterdam,
zoals vorm gegeven in het voorliggende wetsvoorstel, moet naar onze mening
tot een effectiever en efficiënter openbaar bestuur in dat gebied leiden.
In zijn advies dringt de Raad erop aan de kosten van de reorganisatie en de
doelmatigheidswinst van de operatie te kwantificeren.Met betrekking tot de doelmatigheidswinst van de operatie kan een onderscheid
worden gemaakt tussen twee soorten doelmatigheidswinst: de doelmatigheidswinst
in ruime zin (de maatschappelijke winst) en de doelmatigheidswinst in enge
zin (de besparing op de apparaatskosten).Het behalen van maatschappelijke winst is het doel van het wetsvoorstel.
Zoals in de memorie van toelichting wordt beschreven, is het succes van de
regio als economische eenheid, als leef- en werkgebied, mede afhankelijk van
de bestuurlijke organisatie.1 De breed gevoelde
behoefte aan een herziening van de bestuurlijke organisatie in de regio laat
zien dat verbetering wenselijk is. De verbeteringen betreffen het beter op
elkaar afstemmen van maatschappelijke schaal en bestuurlijke schaal en het
verminderen van de bestuurlijke dichtheid. Dergelijke verbeteringen hebben
hun effecten op de economische groei en de leefbaarheid van de regio. Zij
zijn echter moeilijk te kwantificeren. Het wetsvoorstel beoogt bijvoorbeeld
om de besluitvorming ten aanzien van belangrijke regionale voorzieningen –
een doorgaande weg, een groot complex van woningen – sneller te laten
geschieden. Het in geld waarderen van een dergelijke verbetering is echter
niet goed mogelijk. De maatschappelijke winst van het wetsvoorstel is niet
vooraf in een bedrag per jaar neer te zetten.Omtrent de doelmatigheidswinst in meer enge zin, de reductie van de bestuurskosten,
zijn in principe wel ramingen te maken, maar niet op dit moment. De reden
waarom deze vorm van doelmatigheidswinst nu nog niet kan worden gekwantificeerd
is gelegen in de wijze waarop de reorganisatie is vorm gegeven.Kenmerkend voor deze vormgeving is dat wij er bewust voor hebben gekozen
alleen een financieel en wettelijk kader aan te geven, waarbinnen de besturen
in de Rotterdamse regio de verantwoordelijkheid hebben voor de uitvoering
van de reorganisatie. Deze verantwoordelijkheid van de besturen in het gebied
betekent dat ook de financiële verantwoordelijkheid, inclusief de verantwoordelijkheid
voor de raming van kosten en opbrengsten, bij deze besturen moet worden gelegd.
Er is daarom van afgezien om vooraf een centrale kwantitatieve raming op te
stellen. Bovendien zou een nadere invulling van het door het Rijk aangegeven
financiële kader met opbrengsten en kosten ertoe leiden dat het Rijk
een eigen beeld moet vormen van de kosten van verschuivingen van apparaten
en huisvesting en de voordelen die te bereiken zijn bij de taakverschuivingen
tussen en binnen gemeentelijk en regionaal niveau. De ervaring met vorige
reorganisatieoperaties heeft geleerd dat gemakkelijk afwentelingsprocessen
tussen de bestuurslagen op gang komen indien het Rijk zo'n reorganisatie-raming
of rekening opstelt. Tot slot is het Rijk, nu de verantwoordelijkheid voor
de uitvoering van de reorganisatie bij de besturen in het gebied ligt, ook
niet in staat om op in deze fase een goed onderbouwde raming te maken van
de kosten en opbrengsten.Naar aanleiding van het advies van de Raad zetten wij hier uiteen waarom
wij het desondanks realistisch achten dat de bestuurlijke reorganisatie in
de regio Rotterdam tot een reductie van de bestuurskosten leidt, waaruit ook
kosten in het gebied kunnen worden gedekt.Op de eerste plaats omdat het voorliggende wetsvoorstel een dergelijk
reductie van kosten mogelijk maakt. Het voorstel leidt tot de vorming van
een slagvaardig regionaal bestuur dat over de bevoegdheden beschikt om een
integraal beleid te voeren en, waar nodig, knopen door te hakken. Daarnaast
is van belang dat het voorstel tot een afname van de bestuurlijke dichtheid
leidt: in plaats van een structuur waarbij de uitoefening van sturende taken
aan de provincie, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, functionele bestuursorganen
en deelgemeenten zijn opgedragen, komt een structuur waarbij de taken in beginsel
nog slechts aan twee bestuurslagen, gemeenten en provincie, zijn opgedragen.Ten tweede is het financieel kader van belang. De budgettaire gevolgen
van de bestuurlijke reorganisatie in de regio Rotterdam voor de rijksbegroting
zijn afgedekt door de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit. Dit verzekert
enerzijds dat de reorganisatie niet tot hogere lasten voor de rijksbegroting
kan leiden. Deze randvoorwaarde betekent anderzijds dat de huidige geldstromen
uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds die neerslaan in de regio, in
omvang in stand blijven. Deze geldstromen zullen niet op grond van de bestuurlijke
reorganisatie worden verminderd of vermeerderd. De bestuurders in het gebied
zijn verantwoordelijk voor de kosten van de reorganisatie. De baten van een
grotere doelmatigheid van de bestuurlijke organisatie vloeien echter ook in
hun handen. Dit zal een aanzienlijke stimulans zijn voor het realiseren van
een efficiënte organisatie.Ten derde leeft ook bij de besturen in het gebied de ambitie om niet alleen
te komen tot een effectiever en doorzichtiger bestuur, maar ook tot een goedkoper
bestuur. Dit streven spreekt zowel uit het besluit van de meeste besturen
uit het gebied om tot 1997 niet langer extern personeel te werven, als uit
recente nota's van de stadsregio Rotterdam en van de gemeente Rotterdam.1 De bereidheid van de besturen om de verantwoordelijkheid
binnen het door het Rijk aangegeven wettelijke kader en budgettaire kader
op zich te nemen geeft naar onze mening de beste garantie dat het reorganisatieproces
efficiënt wordt uitgevoerd en wordt gericht op realisatie van doelmatigheidwinst
in het betrokken gebied.Tot slot willen wij wijzen op de rol van de bestuurlijke commissie. Ten
behoeve van de afstemming van de activiteiten van de besturen uit de regio
is krachtens de Kaderwet bestuur in verandering een commissie reorganisatie
bestuur regio Rotterdam ingesteld. De eerste ondergetekende is voorzitter
van deze commissie. In deze commissie worden de voorbereidende werkzaamheden
van de besturen uit de regio voor de reorganisatie afgestemd. Conform de WipR
dienen de huidige besturen voor hun personeel personeelsplannen op te stellen.
Dit zijn plannen waarin wordt aangegeven naar welke openbare lichamen de personeelsleden
overgaan. Ten einde te waarborgen dat de personeelsplannen van de verschillende
besturen onderling zijn afgestemd, en zijn afgestemd op de taken van de toekomstige
bestuursorganen en op een doelmatige uitvoering daarvan, worden ze besproken
in de bestuurlijke commissie. De voorzitter van de commissie heeft daarbij
de taak toe te zien dat deze afstemming tot stand komt. Tegen die achtergrond
is in de WipR bepaald dat de voorzitter de personeelsplannen goed moet keuren
en aanwijzingen kan geven indien dat voor de afstemming van de plannen noodzakelijk
is. 2Ter afsluiting willen wij nog opmerken dat een belangrijk uitgangspunt
van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie in de regio Rotterdam is
dat de reorganisatie tot een beter en goedkoper bestuur leidt. Naar onze mening
bieden de voorliggende wetsvoorstellen en de wijze waarop het proces is ingericht
een maximale kans dat de reorganisatie ook daadwerkelijk leidt tot dat beter
en goedkoper bestuur.11. In de toelichting wordt terecht opgemerkt dat het financiële
statuut van de gemeenten en de nieuwe provincie in dit wetsvoorstel sterk
vernieuwend is. Wat de belastinginkomsten van de nieuwe provincie betreft
is de belangrijkste wijziging de toewijzing van de opbrengst van de onroerend-zaakbelasting
op niet-woningen aan de nieuwe provincie. Ook hier valt het de Raad op dat
een kwantificering van de bedragen die bijvoorbeeld met bedoelde belastingopbrengst
kunnen zijn gemoeid, achterwege is gebleven, waardoor onvoldoende inzicht
wordt gegeven in de vraag wat het belastinggebied voor de financiering van
elk van de beide bestuurslagen zal kunnen betekenen. Bij de Raad is voorts
de vraag gerezen of met dit voorstel in meer algemene zin voor het provinciaal
belastinggebied een nieuwe weg wordt ingeslagen dan wel zulks niet het geval
is omdat de provincie Rotterdam wezenlijk verschilt van de bestaande provincies.11. De vraag wat het belastinggebied voor de gemeenten en de provincie
kwantitatief zal kunnen betekenen kan in feite alleen in samenhang met het
regionale verdeelstelsel worden bezien. Dat stelsel zal immers rekening moeten
houden met verschillen in draagkracht. Bij de bouw van het stelsel zal daarom
uitgegaan worden van genormeerde belastingopbrengsten. Dat betekent dat een
kleinere capaciteit om belastingopbrengsten te verwerven partieel bezien zal
leiden tot een relatief hogere algemene uitkering. Voor de stand van zaken
van het regionale verdeelstelsel wordt verwezen naar de reactie onder punt
12. Op basis van inzichten over 1993 kan wel een indicatie worden gegeven
van de bedragen die in de regio met de onroerende-zaakbelasting zijn gemoeid.
De belastingopbrengst over woningen bedroeg circa 187 miljoen gulden, de belastingopbrengst
over niet-woningen circa 179 miljoen gulden.Met betrekking tot de tweede vraag van de Raad willen wij het volgende
stellen. Kenmerk van de nieuwe bestuurlijke organisatie in de provincie Rotterdam
is dat de provincie Rotterdam wezenlijk verschilt van bestaande provincies.
In vergelijking met de bestaande provincies zal de provincie Rotterdam meer
sturend, initiërend en ondernemend optreden. De provincie Rotterdam wordt
verantwoordelijk voor de economische en ruimtelijke ontwikkeling van de regio
en de ontwikkeling van de Rotterdamse haven. In dat kader moet de provincie
ook zelf strategische lokaties, zoals een nieuw bedrijfsterrein of een distripark,
kunnen ontwikkelen. Vanwege het zwaardere takenpakket van de provincie Rotterdam
en het risicodragende karakter van door deze provincie te initiëren ontwikkelingsprojecten,
wordt de nieuwe provincie met een ruimere heffingsbevoegdheid uitgerust dan
de bestaande provinciale bronnen. Het kabinet bereidt weliswaar een voorstel
voor tot verruiming van de mogelijkheid voor provincies om opcenten op de
Motorrijtuigenbelasting te heffen, maar dat is voor de provincie Rotterdam
niet voldoende. Alleen indien provincies een met de provincie Rotterdam vergelijkbaar
takenpakket behartigen zien wij aanleiding te overwegen of die provincies
moeten delen in de onroerende-zaakbelasting.12. De andere belangrijke vernieuwing betreft de toedeling van algemene
middelen aan de nieuwe provincie door de invoering van een zogenaamde regionale
uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Deze regionale uitkering
zal in de plaats komen van de bestaande uitkeringen aan provincie en gemeenten.
Ze zal via de nieuwe provincie worden verdeeld over de provincie zelf en de
in het gebied liggende gemeenten. Deze laatsten zullen daardoor hun rechtstreekse
band met het Gemeentefonds verliezen. Het verdeelstelsel zelf is blijkens
de memorie van toelichting nog in ontwikkeling. Het zal bestaan uit objectieve
maatstaven die jaarlijks zullen kunnen worden aangepast aan gewijzigde omstandigheden.
In de toelichting op het wetsvoorstel instelling provincie Rotterdam wordt
(in paragraaf 3.1) in dit verband opgemerkt dat het nog in ontwikkeling zijn
van onderdelen van de nieuwe financiële verhouding maakt dat het thans
niet mogelijk is een beschrijving te geven van de financiële positie
van de nieuwe provincie en de nieuwe gemeenten. De Raad merkt op dat hieruit
blijkt dat essentiële onderdelen van de voorstellen, zoals de verdeling
van een zeer aanzienlijk deel van de geldmiddelen, nog niet zijn uitgewerkt.
Aangezien de ervaring heeft geleerd dat het oplossen van verdelingsvraagstukken
als die waar het hier om gaat, verre van eenvoudig is, zeker wanneer men –
hetgeen de Raad toejuicht – daarbij subjectieve elementen wil vermijden,
acht de Raad het niet mogelijk een goed oordeel over het geheel te geven,
zolang deze aanzienlijke lacune in de voorstellen bestaat. Dit geldt te sterker
nu zoals hiervoor is betoogd in het uitgangspunt in de budgettaire neutraliteit
al evenmin voldoende inzicht is gegeven. De Raad adviseert dan ook de voorstellen
eerst in te dienen nadat deze lacunes in voldoende mate zullen zijn opgeheven.12. Het is op dit moment nog niet mogelijk de omvang van de budgetten
van de provincie en van de afzonderlijke gemeenten aan te geven. Dat betekent
overigens niet dat er volledige onzekerheid over de financiële posities
bestaat. In de eerste plaats biedt het uitgangspunt van de budgettaire neutraliteit
de zekerheid dat de omvang van de middelen die in een ongewijzigde situatie
naar het gebied vloeien op het moment van overgang niet verandert door de
nieuwe bestuurlijke organisatie. De verdeelregels van het huidige Gemeente-
en Provinciefonds zouden daarvoor moeten worden aangepast. Bij de ontwikkeling
van het nieuwe Gemeentefonds en het nieuwe Provinciefonds is daar echter al
rekening mee gehouden. In de tweede plaats moeten de verschillen in de budgetten
in het eerste jaar na de herindeling ten opzichte van de huidige budgetten
in beginsel terug zijn te voeren tot veranderingen in het takenpakket en verschillen
in kostenstructuur en draagkracht.Er zijn inmiddels diverse stappen gezet die tot concrete uitwerking van
de verdeelvraagstukken leiden. De volgende onderwerpen zijn hiervoor van belang:a. de splitsing van de uitkering uit het Provinciefonds aan de provincie
Zuid-Holland in een deel voor de provincie Zuid-Holland en een deel voor de
provincie Rotterdam;b. het bepalen van de omvang van de uitkering uit het Gemeentefonds aan
het gebied;c. het verdeelstelsel (de verdeling van de regionale uitkering);d. de belastingopbrengsten (met name de onroerende-zaakbelastingen);e. de specifieke uitkeringen;f. de verdeling van het vermogen en verplichtingen van de gemeente Rotterdam
en de afsplitsing van een deel van het vermogen van de provincie Zuid-Holland.Voorts is een onderzoek afgerond waarin de uitgaven van de provincie Zuid-Holland,
gedekt door de algemene middelen van de provincie uit het Provinciefonds voor
1993 zijn toegedeeld aan het gebied van de nieuwe provincie Rotterdam en de
resterende provincie Zuid-Holland. Dit onderzoek vormt de basis voor de splitsing
van de uitkering uit het Provinciefonds.De voeding van de regionale uitkering uit het Gemeentefonds wordt gebaseerd
op de omvang van de uitkeringen uit dat fonds aan de huidige gemeenten in
het gebied van de toekomstige provincie Rotterdam.De verdeling van de regionale uitkering in het eerste jaar wordt bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald. De regionale uitkering wordt
over de provincie en de gemeenten verdeeld door middel van provinciale inhoudingsmaatstaven
en gemeentelijke verdeelmaatstaven. De in het eerste jaar te hanteren verdeelmaatstaven
(inhoudings- en uitkeringsmaatstaven) zullen in die maatregel worden geregeld.
Deze maatstaven zullen aansluiten op de kostenstructuur en de belastingcapaciteit
van de provincie Rotterdam en van de gemeenten in de provincie. Op dit moment
wordt onderzoek gedaan naar die kostenstructuur. Het onderzoek zal de bouwstenen
opleveren voor het vaststellen van de verdeelmaatstaven.Onlangs is de eerste fase van het verdeelonderzoek afgerond. De onderzoekers
hebben aangegeven hoe het budget over de gemeenten verdeeld moet worden. Thans
worden deze resultaten in het gebied besproken. Op grond van deze resultaten
worden in de tweede fase verdeelmaatstaven geconstrueerd. Tevens wordt nu
onderzoek gedaan naar het provinciale deel, op basis waarvan inhoudingsmaatstaven
zullen worden geconstrueerd.Het verdeelstelsel zal rekening houden met genormeerde belastingopbrengsten.
Daarbij wordt rekening gehouden met de voorgenomen herziening van de landelijke
verdeelstelsels en de randvoorwaarde dat de instelling van de nieuwe provincie
en de nieuwe gemeenten niet tot een hogere regionale belastingdruk leidt.
Overigens kan de belastingcapaciteit van de nieuwe provincie nog wijzigen.
Wij wijzen in dit verband op de voorgenomen verruiming van het provinciale
belastinggebied. Deze verruiming zal gepaard gaan met een vermindering van
de uitkering uit het Provinciefonds.Er is een inventarisatie afgerond van de specifieke uitkeringen die moeten
worden gewijzigd op grond van de territoriale wijzigingen (splitsen van de
provincie Zuid-Holland en splitsen van de gemeente Rotterdam) en op grond
van de wijzigingen in de taakverdeling tussen provincie en gemeenten. De wetswijzigingen
die nodig zijn voor deze wijzigingen van de specifieke uitkeringen zijn in
het voorstel voor de WbbpR opgenomen. De overige wijzigingen van regelgeving
(zoals amvb's en ministeriële regelingen) worden momenteel voorbereid.De WipR beschrijft de wijze waarop de verdeling van het vermogen en schulden
van de gemeente Rotterdam en de afsplitsing van een deel van het vermogen
van de provincie Zuid-Holland tot stand komt (de verdelingsplannen). De bestuurlijke
commissie, bedoeld in de Kaderwet bestuur in verandering, zal de voorbereiding
van de verdelingsplannen coördineren. De voorzitter van die commissie
dient de verdelingsplannen uiteindelijk goed te keuren.Samenvattend kan gezegd worden dat in de voorliggende voorstellen vooral
een overzicht wordt geboden van de relevante onderwerpen en de kwalitatieve
gegevens. Zodra kwantitatieve gegevens vastgesteld kunnen worden, zullen deze
aan de Tweede Kamer worden aangeboden.Het is de bedoeling om in het voorjaar van 1995 een notitie aan de Tweede
Kamer te zenden over de hier genoemde onderwerpen, waarin verslag wordt gedaan
van de voortgang.13. Artikel 3.4 bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur wordt geregeld
welke inhoudingsmaatstaven en welke uitkeringsmaatstaven worden gehanteerd
bij de vaststelling van de provinciale inhouding en een gemeentelijke uitkering.
Met andere woorden: de verdeling van een zeer groot deel van de beschikbare
middelen over de provincie en de gemeenten zal volgens het wetsvoorstel worden
geregeld bij algemene maatregel van bestuur. Ter zake wordt geen enkele norm
in de wet zelf vastgelegd. De Raad acht dit niet juist. De hier feitelijk
toegepaste blanco delegatie is ook niet in overeenstemming met het vereiste
van artikel 132, zesde lid, van de Grondwet dat eist dat de financiële
verhouding van provincies en gemeenten met het Rijk door de wet wordt geregeld;
een dergelijke eis geldt in het Rotterdamse a fortiori voor de financiële
verhouding tussen de gemeenten en de provincie. Het in de toelichting op dit
artikel genoemde argument, namelijk de gewenste flexibiliteit van de verdeelsleutel
overtuigt trouwens reeds daarom niet, omdat ook voor de verdeling van de middelen
van het Gemeentefonds over gemeenten in andere delen van het land een aantal
hoofdzaken in de wet (in casu de Financiële-Verhoudingswet 1984) zijn
vastgelegd, terwijl slechts de verdere uitwerking bij algemene maatregel van
bestuur wordt geregeld. Ook daar geldt het argument van de gewenste flexibiliteit. De Raad meent derhalve dat het noodzakelijk is, ook voor het hier aan
de orde zijnde gebied de hoofdprincipes van het verdelingssysteem in de wet
zelf op te nemen.13. Op grond van de in de memorie van toelichting beschreven uitgangspunten
wordt een verdeelstelsel ontworpen, waarvan de hoofdlijnen als volgt kunnen
worden omschreven.a. De gelden uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds worden samengevoegd
tot één regionale uitkering.b. De regionale uitkering wordt verdeeld over de provincie en de gemeenten
op grond van objectieve verdeelmaatstaven (inhoudings- en uitkeringsmaatstaven),
die rekening houden met de noodzakelijke uitgaven van provincie en gemeenten
en met de belastinginkomsten van provincie en gemeenten.c. De verdeelmaatstaven worden niet op wetsniveau vastgelegd, omdat langs
die weg aanpassing van de maatstaven op grond van gewijzigde omstandigheden
te traag verloopt.d. Het provinciaal bestuur is de eerstverantwoordelijke voor de verdeling
van de regionale uitkering over de provincie en de gemeenten. Het Rijk heeft
slechts die bevoegdheden die nodig zijn om de hoofdlijnen te bewaken.Deze hoofdlijnen zijn voor een belangrijk deel opgenomen in het wetsvoorstel
zoals dit aan de Raad is voorgelegd. De kritiek van de Raad op de wijze van
delegatie van de regeling van de verdeelmaatstaven is ter harte genomen en
heeft ons aanleiding gegeven het verdeelsysteem enigszins aan te passen. Het
verdeelsysteem zoals dit is opgenomen in het huidige voorstel kan als volgt
worden beschreven.Ongewijzigd is de regeling voor de aanvangssituatie. De verdeelmaatstaven
zoals die gelden bij de aanvang van het nieuwe stelsel worden bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De bedragen per eenheid worden
voor het eerste jaar bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. Het Rijk
geeft een naar zijn oordeel goede aanvangsverdeling mee.Aanpassing van de verdeling kan in de eerste plaats geschieden door het
bijstellen van de bedragen per eenheid. Evenals in het aan de Raad voorgelegde
voorstel is het provinciaal bestuur bevoegd tot bijstelling. Deze bedragen
per eenheid zijn van invloed op de verdeling van de regionale uitkering over
enerzijds de provincie en anderzijds de gezamenlijke gemeenten. Het wetsvoorstel
voorziet erin dat gedurende de eerste vijf jaren de Minister van Binnenlandse
Zaken en de Minister van Financiën toezicht houden op deze algemene verdeling.Meer structurele aanpassingen van de verdeling kunnen plaatsvinden door
aanpassing van de verdeelmaatstaven. Hiervoor is aangegeven dat het provinciaal
bestuur de eerstverantwoordelijke is voor de verdeling. Anders dan in het
aan de Raad voorgelegde voorstel is nu expliciet de conclusie getrokken dat
dit bestuur dan ook de maatstaven aan moet kunnen passen. Het Rijk dient echter
een vinger aan de pols te houden om te waarborgen dat de hoofdlijnen van het
stelsel intact blijven en dat het stelsel aan de wettelijke vereisten blijft
voldoen. Om die redenen is de bevoegdheid van het provinciaal bestuur onderworpen
aan de goedkeuring van de Ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën.De bevoegdheid van het provinciaal bestuur tot aanpassing van de verdeelmaatstaven
is geclausuleerd; er is daarom geen sprake van een blanco delegatie. Het provinciaal
bestuur dient de verdeelmaatstaven te kiezen met het oog op een verdeling
die rekening houdt met de verschillen tussen de betrokkenen (provincie en
gemeenten) in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen
in noodzakelijke uitgaven. Bij de beslissing omtrent de goedkeuring van een
wijziging van de maatstaven zal onder meer op de toepassing van juist deze
norm acht moeten worden geslagen.De Raad trekt een vergelijking met het verdeelsysteem zoals dat voor de
verdeling van het Gemeentefonds is opgenomen in de Financiële-Verhoudingswet
1984. De Raad constateert dat in het voorliggende wetsvoorstel een verdergaande
flexibiliteit is neergelegd en merkt op dat als het argument omtrent de flexibiliteit
van waarde is, dit ook voor de Financiële-Verhoudingswet 1984 zou moeten
gelden.Het kabinet streeft ernaar dat een voorstel tot vervanging van de Financiële-Verhoudingswet
1984 nog in het eerste kwartaal van dit jaar aan de Raad voor advies wordt
gezonden. Eén van de achtergronden van deze voorgenomen herziening
is de starheid van het huidige stelsel: het verdeelmodel is niet in staat
flexibel te reageren op de ontwikkelingen in de kostenstructuren. Mede doordat
de centrale verdeelmaatstaven bij wet zijn vastgelegd moet de verdeling door
schoksgewijze aanpassingen in het lood worden gebracht.De behoefte om veranderingen in de kostenstructuren en de bekostiging
van taken relatief snel in het verdeelmodel te kunnen vertalen, bestaat ook
in de nieuwe provincie. Het regionale verdeelstelsel zal kostengeoriënteerd
zijn. Daar waar aan de provincie de verantwoordelijkheid wordt gegeven dat
kostengeoriënteerde stelsel te onderhouden, moet de provincie ook de
gelegenheid worden gegeven tijdig noodzakelijke aanpassingen te kunnen doorvoeren.
Daarbij komt dat toekomstige veranderingen in de interne taakverdeling van
de regio tot een herallocatie moeten kunnen leiden, waarbij ook de algemene
uitkering als bekostigingsinstrument kan worden aangewezen. Wanneer een noodzakelijke
aanpassing van het verdeelmodel via een langdurige procedure zou plaatsvinden,
zou noodgedwongen op specifieke bekostigingsvormen overgegaan moeten worden.14. De gemeenten in de nieuwe provincie zullen geen beroep kunnen doen
op artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet 1984 (artikel 6.7.2 van
het wetsvoorstel, waarin onder meer artikel 39b, eerste lid, van de Financiële-Verhoudingswet
wordt ingevoerd). Ook de regio (provincie) als geheel komt niet voor een dergelijke
uitkering in aanmerking. De motivering van deze uitsluiting van de gemeenten
in deze regio van een voor alle andere gemeenten in het land geldende noodvoorziening
heeft de Raad niet kunnen overtuigen. Het vooropstellen van zelfredzaamheid en van eigen verantwoordelijkheid
welke in de toelichting worden genoemd, geldt immers eveneens voor alle andere
gemeenten. In de toelichting wordt voorts gesteld dat een voorziening als
die van artikel 12 twee functies kan hebben, te weten de oplossing van eventuele
verdeelstoornissen en het leveren van een bijdrage aan een kortstondig saneringsproces.
De bewindslieden erkennen dat de eerste mogelijkheid ook voor deze regio «niet
kan worden uitgesloten». Ten aanzien van een eventueel saneringsproces
merken zij op dat die mogelijkheid moet worden bezien in het kader van het
toezicht dat de provincie uitoefent en de verantwoording van het gemeentebestuur
ten opzichte van zijn burgers. De Raad merkt op dat de gemeenten in de nieuwe
provincie zich in dit opzicht niet onderscheiden van andere gemeenten.Ten slotte stellen de bewindslieden dat bij het ontwerpen van de verdeelsleutel
binnen de nieuwe provincie zal worden geregeld dat het gebied een voorziening
kan treffen en dat nader zal worden bezien of, en zo ja, in welke mate, een
dergelijke voorziening ten laste komt van de provincie, van de gemeenten of
van de provincie en de gemeenten gezamenlijk.Deze «regionale» artikel 12-voorziening, waarvan de invoering
overigens voorlopig onzeker blijft, komt er derhalve op neer, in afwijking
van het landelijke patroon, dat eventuele problemen binnen het gebied van
de provincie anders dan problemen welke zich elders in het land voordoen geheel
binnen de financiële middelen van de regio zelf zullen moeten worden
opgevangen. Dit is des te opmerkelijker omdat de toekenning van uitkeringen
op grond van artikel 12 aan gemeenten elders in het land wel mede door de
regio Rotterdam zal moeten worden gedragen, zoals paragraaf 9.5 van de toelichting
uitdrukkelijk bevestigt. De Raad adviseert de bepaling in het wetsvoorstel
met betrekking tot artikel 12 te heroverwegen.14. Ten aanzien van het verlenen van aanvullende steun op de voet van
artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet 1984 kunnen twee zaken worden
onderscheiden:– de mogelijkheid van de inliggende gemeenten om een beroep te doen
op artikel 12-steun;– de mogelijkheid van het gebied als geheel om een beroep te doen
op artikel 12-steun.De provincie Rotterdam en de inliggende gemeenten worden in het Gemeentefonds
beschouwd als waren zij één gemeente. Het gebied als geheel
ontvangt dus één uitkering uit het Gemeentefonds. Verder ontvangt
het gebied een uitkering uit het Provinciefonds. De uitkeringen uit het Gemeente-
en Provinciefonds vormen tezamen de regionale uitkering, die door de provincie
Rotterdam over zichzelf en over de inliggende gemeenten wordt verdeeld.Als gevolg van het regionale verdeelstelsel zijn de financiën van
de provincie en de inliggende gemeenten nauw met elkaar verweven. Het is daarom
voor de beheerders van het Gemeentefonds niet goed mogelijk aan te geven wat
de oorzaken van eventuele financiële problemen zijn en of een beroep
op artikel 12-steun gerechtvaardigd is. Indien bijvoorbeeld de provinciale
financiën debet zouden zijn aan de ontstane problematiek, dan zou artikel
12-steun niet op zijn plaats zijn, aangezien dit een gemeentelijke voorziening
is.Omdat het gebied een eigen regionaal verdeelstelsel heeft, dat voor wat
betreft de verdeling onafhankelijk functioneert van het landelijke verdeelstelsel
van het Gemeentefonds, is het gebied zelf verantwoordelijk voor eventuele
verdeelstoornissen en de financiële gevolgen voor (individuele) gemeenten.
De provincie Rotterdam zal daarom zelf een voorziening moeten treffen voor
het geval een gemeente geen sluitende begroting kan realiseren. De WbbpR maakt
dat mogelijk. Daarbij kan worden gedacht aan een tijdelijke aanvullende uitkering
ten laste van de overige gemeenten en danwel of ten laste van de provincie
zelf. Ook kan gedacht worden aan een meer structurele oplossing door wijziging
van het verdeelstelsel zelf. Dit kan door een aanpassing van de gewichten
en door een aanpassing van de verdeelmaatstaven. Daar komt tenslotte bij dat
de Rotterdamse regio als geheel financieel voldoende draagkrachtig is om eventuele
problemen binnen het gebied zelf op te lossen.Gelet op de huidige landelijke regeling, dreigt er een onevenwichtigheid
te ontstaan doordat het gehele gebied van de provincie hiervoor niet in aanmerking
komt. De uitkering uit het Gemeentefonds aan de provincie wordt immers beïnvloed
door artikel 12-steun aan gemeenten buiten de provincie. De Raad wijst terecht
op deze asymetrie. Om dit effect te compenseren zal in de regionale uitkering
een (forfaitair) bedrag worden opgenomen ten laste van het Gemeentefonds.
Omtrent de hoogte van dit bedrag wordt overleg gevoerd in het kader van het
bepalen van de omvang van de uitkering uit het Gemeentefonds aan het gebied,
waarbij rekening wordt gehouden met het bedrag dat het gebied ontvangt en
betaalt.Overige onderwerpen15. Artikel 2.1.2.2 opent de mogelijkheid, gedeputeerden van buiten de
kring van provinciale staten te benoemen. Deze mogelijkheid is blijkens de
toelichting ontleend aan de analoge toepassing van een voorstel dat de Derde
externe commissie van de Bijzondere Commissie Vraagpunten heeft gedaan inzake
benoeming van wethouders van buiten de gemeenteraad, in haar rapport «De
burgemeester ontketend» (Kamerstukken II 1992/93, 21 427, nr. 35).
De bewindslieden achten het een voordeel dat aldus de kring waaruit kwalitatief
goede bestuurders kunnen worden gerecruteerd wordt vergroot. De Raad heeft
uit de toelichting begrepen dat deze argumentatie niet specifiek van toepassing
wordt geacht op de situatie in de nieuwe provincie Rotterdam maar dat de bewindslieden
de gelegenheid aangrijpen om in deze provincie ervaring op te doen met deze
nieuwe mogelijkheid. Naar het oordeel van de Raad wordt aldus een onjuiste
werkwijze gevolgd. De verwante figuur van benoeming van wethouders van buiten
de gemeenteraad is in het regeerakkoord opgenomen (Kamerstukken II 1993/94,
23 715, nr. 11, bladzijde 25). Een voorstel van wet daarover is echter
nog niet gedaan en de discussie over de concrete vorm van deze verandering
zal dus nog moeten worden gevoerd. In die discussie zullen ook de, naar het
oordeel van de Raad tot dusver niet voldoende belichte, bezwaren tegen het
denkbeeld aan de orde kunnen komen. Het college denkt daarbij, bijvoorbeeld,
aan de situatie waarin een deel van de wethouders lid is van een gemeenteraad
en deel uitmaakt van een fractie, en een ander deel niet. De toenmalige bewindslieden
van Binnenlandse Zaken hebben zich in hun notitie «De wethouder van
buiten de raad» over deze en dergelijke vragen niet dan summier uitgelaten
(Kamerstukken II 1993/94, 21 247, nr. 102). Daar komt bij dat de benoeming
van gedeputeerden van buiten provinciale staten eigen vragen kan oproepen
die uit de aard van de zaak niet aan de orde zijn geweest in het beraad dat
tot dusver over de benoeming van de wethouders heeft plaatsgevonden. Is reeds
deze stand van zaken voor de Raad voldoende om een nadere, op het nu voorliggende
onderwerp toegesneden studie aan te bevelen, het college acht het daarnaast
weinig opportuun om het toch al bijzondere zorg vragende project Rotterdam
nog te belasten met een kwestie die niet specifiek samenhangt met de instelling
van de provincie Rotterdam en de beoogde herverdeling van bevoegdheden. De
Raad adviseert dan ook, de mogelijkheid tot benoeming van gedeputeerden van
buiten provinciale staten niet in het voorstel van wet op te nemen.15. Het OOR pleitte er reeds vanaf het begin voor om elementen van interne
bestuurlijke vernieuwing in het wetsvoorstel op te nemen. In «Het profiel
II» stelde het OOR onder meer voor om «in lijn met de voorstellen
van de commissie-Van Thijn het mogelijk te maken om gedeputeerden van buiten
het algemeen bestuur te kiezen». In het rapport van de commissie-Van
Thijn werd ervoor gepleit de BoN-operatie aan te grijpen om kansen voor vernieuwing
te benutten. De commissie bepleitte ruimere mogelijkheden om de bestuurlijke
inrichting in stedelijke gebieden op een nieuwe wijze vorm te geven. In het
kabinetsstandpunt inzake het rapport van de commissie-Van Thijn werd aangegeven
dat de inhoud van het rapport nauw verband houdt met de door het toenmalige
kabinet genomen initiatieven om te komen tot een vernieuwing van de bestuurlijke
organisatie. De analyse van de ontwikkelingen en de problemen in het lokale
bestuur en de voorstellen tot verbetering hadden naar de mening van het kabinet
een grote relevantie voor de regio Rotterdam.Tijdens het slotdebat over de rapporten-Deetman werd een motie-Kohnstamm
aanvaard, waarin de regering werd uitgenodigd voorstellen te doen om het mogelijk
te maken wethouders van buiten de raad te benoemen. Naar aanleiding van deze
motie en de discussie in de Tweede Kamer over het rapport van de commissie-Van
Thijn heeft het vorige kabinet in het wetsvoorstel dat aan de Raad van State
voor advies werd voorgelegd, de mogelijkheid opgenomen om gedeputeerden van
buiten de kring van provinciale staten te benoemen.De Raad is van oordeel dat het huidige kabinet eerst zijn in het regeerakkoord
gedane belofte moet inlossen om met een voorstel te komen inzake de verwante
figuur van benoeming van wethouders van buiten de raad, alvorens voorstellen
te doen over het benoemen van gedeputeerden van buiten provinciale staten.
Naar de mening van de Raad dient eerst een discussie gevoerd te worden over
de concrete vorm van deze verandering en de hiermee samenhangende bezwaren.Het huidige kabinet heeft besloten de mogelijkheid gedeputeerden van buiten
de kring van provinciale staten te benoemen in een breder kader te plaatsen.
Het heeft de ministeriële commissie staatsrechtelijke vernieuwing ingesteld
om verschillende mogelijkheden tot bestuurlijke vernieuwing te bestuderen,
waaronder het benoemen van wethouders van buiten de raad en gedeputeerden
van buiten provinciale staten. Deze commissie zal in de loop van 1995 haar
rapport uitbrengen. Het kabinet acht het niet opportuun vooruit te lopen op
de bevindingen van de ministeriële commissie staatsrechtelijke vernieuwing
en heeft besloten om eerst de rapportage van de commissie af te wachten, alvorens
in dit wetsvoorstel voorstellen te doen omtrent het benoemen van gedeputeerden
van buiten de kring van provinciale staten. Het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting zijn in verband hiermee aangepast.16. Aan het slot van paragraaf 6.2.1 is aangegeven dat de Algemene Rekenkamer
geen onderzoeksbevoegdheid meer zal hebben ten aanzien van de politieregio
in de provincie Rotterdam. De Algemene Rekenkamer heeft aangegeven het op
prijs te stellen als te zijner tijd de politieregio Rotterdam in voorkomende
gevallen op vrijwillige basis medewerking zou willen verlenen aan onderzoek
van de Algemene Rekenkamer. Bij de Raad is de vraag gerezen of niet de doelmatigheid
zozeer is gediend met het betrachten van eenheid van controle op de politiële
financiën dat die eenheid wettelijk moet zijn gewaarborgd. De Raad beveelt
daarom aan, de Algemene Rekenkamer in het voorstel van wet bevoegd te verklaren
tot onderzoek naar het gevoerde financiële beheer in de politieregio
Rotterdam. Indien daartegen overwegende bezwaren bestaan ware in de toelichting
in te gaan op de wijze waarop de reguliere verantwoording van dat beheer zal
geschieden. 16. Een goed toezicht door de Algemene Rekenkamer op de financiën
van de politie wordt vooral gediend door een uniforme wijze van verslaglegging
en verantwoording van het financiële beheer van de politieregio's. Op
grond van artikel 45 van de Politiewet 1993 worden regels gesteld die de nodige
uniformiteit verzekeren. Deze regels, en de regels omtrent het toezicht op
het financiële beheer door de Ministers van Binnenlandse Zaken en van
Justitie, gelden ook voor de politieregio Rotterdam. De Rekenkamer kan voor
zijn onderzoek naar de doelmatigheid van de uitgaven gebruik maken van de
gegevens die hieruit resulteren.De Algemene Rekenkamer kan voorts zo nodig gebruik maken van gegevens
uit de verslaglegging en de verantwoording door het bestuur van de provincie
Rotterdam. Een inbreuk op het systeem van de Comptabiliteitswet, waarin is
geregeld dat het toezicht van de Algemene Rekenkamer zich niet uitstrekt over –
onder meer – de provincies, achten wij in dit verband onnodig. De memorie
van toelichting is in deze zin aangevuld.17. Doordat de Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam een veelheid
aan afwijkingen van reeds bestaande regelingen bevat komt de afzonderlijke
kenbaarheid van de regeling in gevaar. Het verdient daarom aanbeveling om,
in afwijking van wat gangbaar is, elk artikel van een opschrift te voorzien,
en bij elkaar horende koppels van artikelen te combineren tot één
artikel (bijvoorbeeld 2.1.3.1 en 2.1.3.2), zodat in één oogopslag
zichtbaar is welke bepalingen van geldende wetten niet van toepassing zijn
en wat daar op grond van het wetsvoorstel voor in de plaats komt. Tevens verdient
in de uiteindelijke wet een doorlopende nummering in enkelvoudige Arabische
cijfers de voorkeur; daartoe zou een slotbepaling kunnen worden opgenomen
in de trant van het model uit aanwijzing 246, vierde lid, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.17. Bij een wetsvoorstel als het onderhavige is de kenbaarheid van regelingen
die afwijken van bestaande regelingen inderdaad een probleem. In het wetsvoorstel
zijn de afwijkingen – voor zover het bijzondere regime in de provincie
Rotterdam niet is vastgelegd in de desbetreffende (sector)wet zelf –
opgenomen in twee hoofdstukken.Hoofdstuk 2 bevat de afwijkingen van de Provinciewet. In dat hoofdstuk
is bij de indeling van de bepalingen de indeling van de Provinciewet aangehouden.
In elk geval waarin van de Provinciewet wordt afgeweken, is een paragraaf
of afdeling opgenomen met hetzelfde opschrift als het onderdeel van de Provinciewet,
waarin dit geval is geregeld. Als een artikel van de Provinciewet geheel buiten
toepassing blijft begint de paragraaf of afdeling ermee. Vervolgens wordt
het nieuwe regime bepaald.Hoofdstuk 4 bevat afwijkingen van verschillende andere wetten. De afwijkingen
zijn per onderwerp, of per groep van samenhangende onderwerpen, in afdelingen
gegroepeerd en vervolgens naar (deel)onderwerp in paragrafen ingedeeld.Alle hoofdstukken, afdelingen en paragrafen zijn van een opschrift voorzien
dat de inhoud aangeeft, en bij het wetsvoorstel is een gedetailleerde inhoudsopgave
gevoegd. Het daarnaast nog plaatsen van opschriften bij ieder artikel zou
de leesbaarheid van het wetsvoorstel niet ten goede komen.Overeenkomstig het advies van de Raad is een bepaling in het wetsvoorstel
opgenomen waarin de Minister van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid krijgt
de nummering van de wet voor de plaatsing in het Staatsblad opnieuw vast te
stellen.18. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar
de bij het advies behorende bijlage.18. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn zoveel mogelijk verwerkt.Andere wijzigingen van het wetsvoorstel en de memorie
van toelichtingIn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn, behalve naar aanleiding
van de aanbevelingen en de opmerkingen van de Raad, nog enkele andere wijzigingen
aangebracht. Afgezien van redactionele aanpassingen betreft het de navolgende
onderwerpen:a. het artikel 2.2.2.2, tweede lid, onderdeel b, is aangevuld in die zin,
dat ook het toezien door de commissaris van de Koning op een goede samenwerking
met de gemeenten, expliciet wordt genoemd;b. de indeling in afdelingen van hoofdstuk 4 is enigszins gewijzigd; bij
het groeperen van samenhangende onderwerpen is de wijziging van de departementale
indeling in 1994 gevolgd;c. in paragraaf 4.4.2 is een bepaling opgenomen die regelt dat de brandweer
in de provincie door middel van een doeluitkering wordt bekostigd; de gekozen
verdeling van taken en bevoegdheden met betrekking tot de brandweer maakt
deze wijze van bekostiging noodzakelijk;d. uit artikel 4.6.4.1 is de vermelding van de Wet Sociale Werkvoorziening
geschrapt; deze vermelding berustte op een vergissing;e. in paragraaf 4.8 is een bepaling toegevoegd op grond waarvan aan de
provincie Rotterdam een vergunning kan worden verleend tot het doen van opgravingen
(in afwijking van artikel 39 van de Monumentenwet 1988);f. in paragraaf 4.8 is een bepaling toegevoegd omtrent bijzondere bevoegdheden
van de provincie Rotterdam in het kader van de educatie en het beroepsonderwijs
(Wet educatie en beroepsonderwijs);g. het door artikel 6.1.1 van het wetsvoorstel in de Wet op de Ruimtelijke
Ordening opgenomen artikel 6b is aangevuld met een vierde lid, zodat op de
voorbereiding van het integraal strategisch plan een uitgebreide openbare
voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing is;h. in de memorie van toelichting is het voornemen opgenomen om vóór
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een wijziging van de Wet voorkeursrecht
gemeenten gereed te hebben die er toe strekt aan de provincie Rotterdam een
voorkeursrecht toe te kennen dat is gekoppeld aan het opnemen van een concrete
beleidsbeslissing in het integraal strategisch plan;i. in de memorie van toelichting is in paragraaf 5.7 van het algemeen
deel de tekst over het regionaal experiment op basis van de Algemene Bijstandswet
c.a. aangepast in verband met de voortgang van de uitwerking daarvan.De aangevulde en toegevoegde bepalingen zijn toegelicht in de memorie
van toelichting.Wij mogen U verzoeken het hierbij gevoegde, gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,A. G. M. van de VondervoortDe Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. DijkstalDe Staatssecretaris van Financiën,W. A. F. G. VermeendBijlage bij het advies van de Raad van State van 2 december
1994, no. W04.94 0286, met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeftWetsvoorstel– In artikel 4.9.1, eerste lid, «vijfde lid» telkens
vervangen door: vierde lid (Stb.1993, 650, bladzijde 60).– Regelingen met citeertitel aanhalen overeenkomstig aanwijzing
86 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar).– Hoofdletters gebruiken overeenkomstig aanwijzing 93 Ar.– In artikel 4.2.1.1, tweede lid, de verwijzing naar artikel 40,
tweede lid, aanpassen (artikel 40, tweede lid (artikel I, onder C), van de
Wet op de stads- en dorpsvernieuwing is vervallen (Stb.1994, 138)).– In artikel 4.2.1.1, derde lid, de verwijzing naar artikel 42,
eerste lid, aanpassen (artikel 42 heeft geen afzonderlijke leden (Stb.1994,
138)).– Wat betreft de schrijfwijze van gedeputeerde staten en provinciale
staten (onder meer in de artikelen 6.2.1 en 6.3.1) aanwijzing 93 Ar steeds
in acht nemen.– In artikel 4.7.5.4, eerste lid, de formulering «die in het
bezit dient te zijn» vervangen door: die in het bezit is (verwezen zij
naar aanwijzing 53 Ar). Toelichting– In paragraaf 6.3.2, Volwasseneneducatie, van de toelichting, bij
het vierde liggende streepje na «en welke tot die van de gemeenten»
invoegen: in die provincie.– Aan de slotzin van paragraaf 6.6.7, Archief, van de toelichting
naar het juiste artikel verwijzen.– In paragraaf 6.5.3 van de toelichting het aangehaalde kabinetsstandpunt
evaluatie Wet collectieve preventie volksgezondheid van een verwijzing voorzien
(aanwijzing 219 Ar).– In paragraaf 6.7.3. van de toelichting de verwijzing naar het
«bijstandsakkoord Rijk-VNG» voorzien van een vindplaats (aanwijzing
219 Ar). XNoot1Zie hoofdstuk V van de WRO: voorschriften van hoger gezag inzake gemeentelijke
 planologische maatregelen.XNoot1Zie het voorgestelde artikel 6b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Zie in dit verband ook het door de Kaderwet bestuur in verandering in de
WRO ingevoegde artikel 36c.XNoot2Zie artikel 14 van de Kaderwet bestuur in verandering en het voorgestelde
artikel 4.1.2.1.XNoot1Aan een regeling in de Wet milieubeheer die het mogelijk maakt dat de
provincie in bepaalde gevallen deze bevoegdheid kan overdragen aan gemeenten
is geen behoefte omdat de Provinciewet hierin reeds voorziet (artikel 107
Provinciewet).XNoot1De Raad maakt opmerkingen over de bevoegdheidsverdeling in het haven-
en centrumgebied, over de bevoegdheden ter zake van openbare orde en veiligheid,
en over de bevoegdheden met betrekking tot de financiën. Zie de desbetreffende
onderdelen van het advies en het nader rapport.XNoot1Zie hieromtrent ook SCP-cahier nr. 115, getiteit «Het lokale profiel»,
over de identiteit van gemeenten en de relatie tussen de burger en het (lokaal)
bestuur.XNoot1Voor een beschrijving van de procedure tot bijstelling van de verdeling
en de in deze procedure voorziene waarborgen voor een zorgvuldige en evenwichtige
besluitvorming wordt verwezen naar paragraaf 8.3 van de memorie van toelichting,
onderdeel «Het bijstellen van de verdeling».XNoot2Zie paragraaf 5.8 van de memorie van toelichting voor een uitgebreide
beschrijving van het ruimtelijk instrumentarium.XNoot3De provincie Rotterdam kan de gemeente daartoe verplichten op basis van
artikel 4.3.1.1. van de WbbpR. Zie paragraaf 5.11 van de memorie van toelichting
voor een beschrijving van de werking van dit instrument.XNoot1 Zie in algemene zin de hoofdstukken 2, 3 en 4 van de memorie van toelichting.XNoot1 Zie daarvoor pagina 3 en 9 van de nota «Uitgangspunten voor de
ambtelijke organisatie van de stadsprovincie Rotterdam» van het dagelijks
bestuur van de stadsregio Rotterdam, d.d. 31 oktober 1994 en pagina 5 van
de nota «Ambities georganiseerd, naar een ontwerp voor de stadsprovincie
 Rotterdam en de nieuwe gemeenten» van het college van burgemeester
en wethouders van de gemeente Rotterdam d.d. november 1994.XNoot2 Voor een uitgebreide beschrijving van de wijze waarop de reorganisatie
vorm gaat krijgen wordt verwezen naar paragraaf 2.6 van de memorie van toelichting
van de WipR. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24087-B.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl