Signaleren van fraude; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31388, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

19-03-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31388 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud1 OVER DIT STUDIERAPPORT1.1 Aanleiding1.2 Begrippen en afbakening1.3 De analyseNederlandEuropaInternationaal (overig)1.4 Leeswijzer2 ACTOREN EN HUN ROLLENTabel 2.1 Relatief belang actoren volgens aanwezigen expertmeeting
februari 20072.1 Direct betrokken ambtenaren/medewerkers2.2 Management, bestuur en politiek2.3 Toezichthouders/controleurs2.4 Derden, media en publiek2.5 Conclusies en lessen voor actoren: samenvattingTabel 2.2 Samenvatting rol van actoren bij fraudesignalering3 INSTRUMENTEN EN HUN BELANG VOOR FRAUDESIGNALERINGTabel 3.1 Categorieën van instrumenten voor fraudesignalering3.1 Meldingen3.2 Beheersmaatregelen3.3 Speuren naar fraudesignalen3.4 Toezicht en controle3.5 Conclusies en lessen over instrumenten: samenvatting4 HERKENNEN VAN INDICATOREN4.1 Kwetsbare activiteitenTabel 4.1 Typen kwetsbare activiteiten4.2 Kwetsbaarheidverhogende factorenTabel 4.2 Overzicht kwetsbaarheidverhogende factoren4.3 Aanwijzingen van fraude4.4 Conclusies en lessen over indicatoren: samenvatting5 KNELPUNTEN BIJ FRAUDESIGNALERINGFiguur 5.1 Proces van fraudesignalering en opvolging van
fraudesignalen5.1 Niet opmerken van signalen5.2 Niet melden van signalen5.3 Niet oppakken van fraudesignalen/-meldingen5.4 Conclusies en lessen over knelpunten in fraudesignalering:
samenvattingNiet opmerken van signalenNiet melden van signalenNiet oppakken van signalenTabel 5.1 Overzicht van knelpunten per element van de «signaleringsdriehoek»6 CONCLUSIES EN LESSENOpmerken van signalenMelden en oppakken van signalenManagementToezichthouders en controleursBIJLAGE 1BEGRIPPEN EN DEFINITIESAfpersing en afdreigingAmbtsmisdrijvenBedrogBelangenverstrengelingCorruptie (omkoping)DiefstalFraudeMisbruik en oneigenlijk gebruikMisbruik voorwetenschapSchending van geheimenValse opgaveValsheid in geschrifteVerduisteringBIJLAGE 2ANALYSE FRAUDECASUSSEN1 BOUWNIJVERHEID1.1 Samenvatting1.2 Actoren1.3 Instrumenten1.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren1.5 Knelpunten1.6 Conclusies/lessen2 PROVINCIE ZUID-HOLLAND (CETECO)2.1 Samenvatting2.2 Actoren2.3 Instrumenten2.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren2.5 Knelpunten2.6 Conclusies/lessen3 HOGER ONDERWIJS3.1 Samenvatting3.2 Actoren3.3 Instrumenten3.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren3.5 Knelpunten3.6 Conclusies/lessen4 HAVENBEDRIJF ROTTERDAM4.1 Samenvatting4.2 Actoren4.3 Instrumenten4.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren4.5 Knelpunten4.6 Conclusies/lessen5 EUROPEES SOCIAAL FONDS (ESF)5.1 Samenvatting5.2 Actoren5.3 Instrumenten5.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren5.5 Knelpunten5.6 Conclusies/lessen6 EUROPESE COMMISSIE 19996.1 Samenvatting6.2 Actoren6.3 Instrumenten6.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren6.5 Knelpunten6.6 Conclusies/lessen7 ORKANEN KATRINA & RITA7.1 Samenvatting7.2 Actoren7.3 Instrumenten7.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren7.5 Knelpunten7.6 Conclusies/lessen8 INDIVIDUAL LEARNING ACCOUNTS8.1 Samenvatting8.2 Actoren8.3 Instrumenten8.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactoren8.5 Knelpunten8.6 Conclusies/lessenBIJLAGE 3VERSLAG EXPERTMEETING 13 FEBRUARI 20071. INLEIDING2. SAMENVATTING VAN DE DISCUSSIES IN DE GROEPEN2.1 Actoren2.2 Instrumenten2.3 Proces3. SAMENVATTING PLENAIRE DISCUSSIEDeelnemers expertmeeting «(Signa)leren van frauderen;
lessen uit fraudeonderzoek»LIJST VAN AFKORTINGENLITERATUURGeraadpleegde literatuur voor de geanalyseerde casussenBouwnijverheidHoger OnderwijsProvincie Zuid-Holland (Ceteco)Havenbedrijf RotterdamEuropees Sociaal Fonds (ESF)Europese Commissie 1999Hurricanes Katrina & RitaIndividual Learning Accounts
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31388Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 457 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 388Signaleren van fraudenr. 2RAPPORTInhoud1Over dit studierapport21.1Aanleiding2 1.2Begrippen en afbakening31.3De analyse3 1.4Leeswijzer5   2Actoren en hun rollen62.1Direct betrokken ambtenaren/medewerkers7 2.2Management, bestuur en politiek7 2.3Toezichthouders/controleurs82.4Derden, media en publiek9 2.5Conclusies en lessen voor actoren:
samenvatting9    3Instrumenten en hun belang voor fraudesignalering113.1Meldingen11 3.2Beheersmaatregelen133.3Speuren naar fraudesignalen14 3.4Toezicht en controle15 3.5Conclusies en lessen over instrumenten:
samenvatting16    4Herkennen van indicatoren174.1Kwetsbare activiteiten174.2Kwetsbaarheidverhogende factoren184.3Aanwijzingen van fraude21 4.4Conclusies en lessen over indicatoren:
samenvatting21   5Knelpunten bij fraudesignalering235.1Niet opmerken van signalen24 5.2Niet melden van signalen26 5.3Niet oppakken van fraudesignalen/-meldingen26 5.4Conclusies en lessen over knelpunten
in fraudesignalering: samenvatting28   6Conclusies en lessen30   Bijlage 1Begrippen en definities33   Bijlage 2Analyse fraudecasussen37   Bijlage 3Verslag expertmeeting 13 februari 200762   Lijst
van afkortingen69   Literatuur701 OVER DIT STUDIERAPPORT1.1 AanleidingVan tijd tot tijd doen zich in Nederland (en in het buitenland) grootschalige
fraudeaffaires voor die de openbare sector raken, zoals die in de bouw en
in het hoger onderwijs. Deze affaires krijgen veel belangstelling in de media,
omdat ze het aanzien van en het vertrouwen in het openbaar bestuur, het Rijk,
aantasten. Het is van evident belang dergelijke affaires zoveel mogelijk te
voorkomen of in de kiem te smoren.De Algemene Rekenkamer heeft in haar missie opgenomen dat zij wil bijdragen
aan het integer functioneren van het Rijk en de daarmee verbonden organen.
In onze strategie 2004–2009 heeft integriteit dan ook een centrale plaats
gekregen. We hebben in het (recente) verleden onderzoek gedaan naar fraudepreventie
en naar integriteitszorg. Een voorbeeld van dat laatste is het onderzoeksrapport Zorg voor integriteit. Een nulmeting naar integriteitszorg in 2004 (Algemene Rekenkamer, 2005) dat we in april 2005 hebben gepubliceerd.
Ook op andere wijze dan door onderzoek hebben wij impulsen willen geven aan
integriteitszorg. Zo hebben wij in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het Bureau Integriteit Amsterdam het
instrument SAINT (Self Assessment INTegriteit) ontwikkeld.1Wij hebben ook verschillende keren gerapporteerd over de opsporing en
vervolging (repressie) van fraude: Opsporing en vervolging
van fraude (Algemene Rekenkamer, 2000), Fraudebestrijding:
stand van zaken 2004 (Algemene Rekenkamer, 2004) en Terugblik 2007 op Fraudebestrijding: stand van zaken 2004 (Algemene
Rekenkamer, 2007). In deze rapporten stond de strafrechtelijke aanpak van
fraude centraal. We analyseerden welke prestaties er zijn geleverd op het
terrein van fraudebestrijding en welke informatie over die prestaties beschikbaar
is.Tot op heden hebben we specifiek aan detectie of aan vroegtijdige signalering
van fraude binnen de overheid nog geen aandacht geschonken. Dat doen we in
dit studierapport: detectie van fraude in de publieke sector en in het bijzonder
de vroegsignalering van fraude.We gaan er vanuit dat preventie nooit volledig sluitend kan zijn. Vroegtijdige
signalering is dan zeer belangrijk om de omvang en schade van fraude te beperken.
Bovendien kan een goed instrumentarium voor de signalering van fraude zelfs
bijdragen aan de preventie ervan: actoren zijn zich meer bewust van frauderisico’s
en potentiële fraudeurs worden ontmoedigd. Aandacht voor fraudedetectie
kan zo bijdragen aan een professionele integriteitscultuur die alert is op
frauderisico’s en die de opvolging van signalen serieus neemt.We hebben onze aandacht voor fraudebestrijding hieronder schematisch weergegeven.PreventieDetectieRepressieIntegriteitszorgSignaleren van fraudeOpsporing en vervolging
van fraudeNulmeting: 2004 SAINTStudierapport: 2007Rapport: 2000 Vervolgonder- zoek: 2004 Terugblik: 2007Wij hopen met dit studierapport bij te dragen aan het vergroten van het
inzicht in frauderisico’s en aan de bewustwording over en de kennis
van signalen van fraude. Op die manier hopen wij niet alleen de «antennes»
voor die signalen te verbeteren, maar ook de communicatiekanalen te versterken,
zodat signalen beter «doorkomen».1.2 Begrippen en afbakeningDit studierapport richt zich op fraude in de publieke sector. Dat kan
zowel interne fraude zijn (fraude door ambtenaren dan wel bestuurders binnen
de overheid), als externe fraude (fraude jegens de overheid).Fraude is een veelvormig fenomeen dat niet scherp is afgebakend en dat
raakvlakken heeft met begrippen als bedrog, vervalsing en misbruik. In deze
studie hanteren we de volgende (brede) definitie van fraude: «opzettelijke
misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen».
In deze definitie is overigens het begrip «onrechtmatig» in juridische
en niet in comptabele zin gebruikt. In de praktijk is het niet altijd eenvoudig
onderscheid te maken tussen fraude en overige onrechtmatigheden. Ook bij enkele
casussen, die in het kader van dit studierapport zijn geanalyseerd (zie § 1.3),
bleek dit niet gemakkelijk te zijn. Om afbakeningsproblemen te omzeilen hanteert
onze Engelse zusterinstelling, de National Audit Office (NAO), het verzamelbegrip fraud and error (2006). Voor preventie en detectie is
het onderscheid namelijk van ondergeschikt belang. Het wordt wel weer belangrijk
in het vervolgtraject. In bijlage 1 van dit studierapport gaan we uitvoerig
in op de definitie van fraude en daaraan gerelateerde begrippen.De studierapport richt zich overigens niet alleen op fraude binnen Nederland.
We besteden ook aandacht aan fraude in Europees verband en aan enkele andere
internationale voorbeelden.1.3 De analyseDit studierapport heeft het karakter van een meta-analyse van openbare
onderzoeksrapporten over fraudeaffaires. Dit betekent dat wij voor dit studierapport
niet zelf onderzoek naar fraudeaffaires hebben gedaan, maar ons baseren op
gezaghebbend onderzoek van anderen. We hebben de volgende fraudecasussen geanalyseerd:Nederland• Bouwnijverheid• Hoger Onderwijs• Provincie Zuid-Holland (Ceteco)• Havenbedrijf RotterdamEuropa• Europees Sociaal Fonds (ESF)• Europese Commissie 1999 (EC)Internationaal (overig)• Orkanen Katrina en Rita (Verenigde Staten)• Individual Learning Accounts (ILA) (Verenigd Koninkrijk)In bijlage 2 is per casus een korte beschrijving opgenomen, waarin we
ook ingaan op de voornaamste lessen die uit de casus zijn af te leiden voor
het vroegtijdig signaleren van fraude.De hiervoor geschetste aanpak heeft als beperking dat wij alleen bevindingen
over de geanalyseerde casussen in dit rapport hebben kunnen opnemen, voor
zover de door anderen verrichte onderzoeken naar deze casussen dat toelieten.
We hebben immers geen «eigen» bevindingen. Onze aanpak impliceert
ook dat fraudes waarover geen externe onderzoeksrapporten zijn verschenen,
buiten de analyse blijven. Om dit gemis enigszins te compenseren maakt ook
een meer algemene literatuurstudie deel uit van de studierapport en zijn twee
expertmeetings georganiseerd. Van de eerste expertmeeting in februari 2007
is een verslag opgenomen in bijlage 3. We hebben dezelfde groep experts nog
een keer geraadpleegd in juni 2007, maar van die bijeenkomst hebben we geen
(openbaar) verslag gemaakt.Tijdens de studie hebben de volgende onderzoeksvragen centraal gestaan.1. Welke actoren zijn binnen de overheid bij het signaleren van fraude
betrokken en wat is hun rol?2. Welke instrumenten voor het (vroegtijdig) signaleren van fraude zijn
te onderkennen en wat is hun betekenis?3. Welke kwetsbare werkgebieden en kwetsbaarheidverhogende factoren zijn
bij en door de verschillende actoren binnen de overheid te onderkennen en
welke verfijning kunnen we daarin aanbrengen vanuit literatuur en praktijkcasussen?4. Welke knelpunten doen zich voor in het proces van fraudesignalering,
welke oorzaken liggen daaraan ten grondslag en welke oplossingen zijn daarvoor
denkbaar?Uit de literatuur (onder andere NIVRA, 2004) is de zogeheten fraudedriehoek
bekend, waarmee drie wezenlijke elementen voor fraude in beeld worden gebracht:• gelegenheid: de mogelijkheid tot het
plegen van fraude moet aanwezig zijn;• motivatie (prikkel/druk): de fraudeur(s)
moet(en) verleiding, dan wel pressie ervaren om tot fraude over te gaan;• rationalisatie: het rechtvaardigen
van de fraude, bijvoorbeeld vanuit de opvatting dat een hogere beloning voor
prestaties van de betrokkene(n) op zijn plaats zou zijn.Deze drie elementen maken onderdeel uit van ons analysekader bij de bestudering
van de literatuur en de casussen, omdat ze medebepalend zijn voor de kwetsbaarheid
van werkgebieden, functies en activiteiten. Bovendien helpen deze drie elementen
bij de identificatie van kwetsbaarheidverhogende factoren. Tot
slot bieden ze een aanknopingspunt voor mogelijke oplossingen voor knelpunten
in het proces van fraudesignalering.1.4 LeeswijzerWe gaan eerst in op de verschillende actoren die bij fraudesignalering
betrokken (kunnen) zijn en op hun rol (hoofdstuk 2). Daarna komen de instrumenten
voor het signaleren van fraude (hoofdstuk 3) en de indicatoren voor fraude
(hoofdstuk 4) aan de orde. Vervolgens staan we stil bij het proces van fraudesignalering
en de knelpunten die zich daarbij kunnen voordoen (hoofdstuk 5). In hoofdstuk
6 geven we een overzicht van de belangrijkste conclusies en de lessen die
we uit de analyse kunnen trekken. De bijlagen geven meer gedetailleerde informatie
over de geraadpleegde literatuur, over het begrippenkader en achtergrondinformatie
over de bestudeerde casussen. Verder is het verslag van de expertmeeting van
13 februari 2007 als bijlage toegevoegd.2 ACTOREN EN HUN ROLLENOm de «antennes» voor signalen te ontwikkelen en de communicatiekanalen
te verbeteren (zodat signalen «doorkomen»), is inzicht vereist
in de rol die verschillende actoren (kunnen) spelen bij de signalering van
fraude. We hebben de volgende categorieën actoren geïdentificeerd:• direct betrokken ambtenaren/medewerkers;• management;• bestuurders/politici;• toezichthouders/controleurs;• derden (klanten, leveranciers etc.);• media/publiek.De eerste vier categorieën zijn actoren in de publieke sector. De
overheid kan dus vanuit verschillende posities en rollen met fraude te maken
hebben. Zo kunnen ambtenaren van een ministerie bijvoorbeeld direct betrokken
zijn bij interne fraude, maar ook als toezichthouder geconfronteerd worden
met fraude buiten de eigen organisatie.Tijdens de expertmeeting van 13 februari 2007 hebben wij de aanwezige
deskundigen gevraagd hoe zij dachten over het belang van de verschillende
actoren voor de signalering van fraude (zie bijlage 3 voor een verslag van
deze expertmeeting). In tabel 2.1 hebben we de antwoorden samengevat.Tabel 2.1 Relatief belang actoren volgens aanwezigen expertmeeting
februari 2007Actor% Direct betrokken ambtenaren/medewerkers24 Management20Bestuur/politiek5 Toezichthouders/controleurs21Derden13 Media/publiek10 Overig7Totaal100Hieruit blijkt dat volgens de aanwezige deskundigen de direct betrokken
medewerkers de belangrijkste rol spelen bij het signaleren van fraude. Daarbij
gaat het vooral om het opvangen van het primaire fraudesignaal. Management
heeft ook een belangrijke rol, maar dan meer gericht op het duiden van (de
samenhang tussen) signalen en het ondernemen van actie. In onze casussen (zie § 1.3)
hebben wij onderzocht welke actoren bij de signalering van fraude een rol
speelden. Bijlage 2 geeft per casus aan welke dat waren.In de volgende paragrafen van dit hoofdstuk gaan wij per categorie actor
nader in op de rol bij de signalering van fraude. Een aantal categorieën
(derden, media, publiek en management, bestuur, politiek) hebben we in één
paragraaf samengevoegd.2.1 Direct betrokken ambtenaren/medewerkersUit de expertmeeting, maar ook uit de literatuur (onder andere Dyck, 2007),
blijkt dat de direct betrokken ambtenaren/medewerkers een belangrijke rol
hebben in het opvangen van fraudesignalen. De door ons bestudeerde acht casussen
ondersteunen dit beeld.Tijdens de expertmeeting kwam naar voren dat er een onderscheid te maken
is tussen interne fraude (fraude door ambtenaren/bestuurders binnen de overheid)
en externe fraude (fraude door bijvoorbeeld burgers jegens de overheid). Bij
externe fraude moeten de medewerkers die direct contact hebben met de burger/cliënt
alert zijn op omstandigheden die op fraude kunnen wijzen. In het algemeen
zullen de medewerkers er geen moeite mee hebben eventuele verdenkingen van
externe fraude te melden.De deskundigen noemden twee «filters» die ervoor zorgen dat
direct betrokkenen interne fraude wellicht minder snel signaleren of aankaarten.
Ten eerste kan een medewerker in een lastige positie komen als hij een signaal
meldt en als uiteindelijk na onderzoek blijkt dat er van fraude geen sprake
is. Ten tweede beschadigt interne fraude (het imago van) een organisatie sneller
dan externe fraude en dus zullen medewerkers huiverig zijn om interne fraude
te melden.Medewerkers zullen fraudesignalen ook niet melden als ze de indruk hebben
dat het management niet goed met de melding omgaat. Ze moeten dus vertrouwen
hebben in de opvolging van de melding. Ook moeten melders niet hoeven vrezen
voor repercussies. De mogelijkheid om anoniem te melden is een manier om dat
te voorkomen (zie ook § 3.2). Tot slot moet de organisatiecultuur
zodanig zijn dat medewerkers alert zijn op fraudesignalen en door managers
aangesproken worden als zij van de fraude wisten, maar er geen melding van
gemaakt hebben.2.2 Management, bestuur en politiekHet is van belang dat binnen de organisatiecultuur het melden van fraudesignalen
als professioneel gedrag wordt gezien. Dat betekent onder andere dat het management
dan wel het bestuur het goede voorbeeld moeten geven en uitdragen. Gifford
(2000) stelt dat het gebrek aan leiderschap en steun (geen voorbeeld van ethisch
gedrag en toestaan van onethisch gedrag) een risicofactor is voor corruptie.
De juiste organisatiecultuur, gedragscodes en het beschermen van klokkenluiders
verkleinen deze risico’s.Managers en bestuurders hebben verder een belangrijke rol in het zien
en verklaren van onderlinge verbanden tussen signalen en in het eventueel
opstarten van onderzoek naar aanleiding van signalen. Tijdens de expertmeeting
wezen de deelnemers erop dat er bij vrijwel alle fraudecasussen (vroege) signalen
waren, maar dat deze vaak alleen achteraf in hun context te herkennen waren.
Uit de analyse van de casus van het Havenbedrijf in Rotterdam blijkt bijvoorbeeld
dat signalen op meerdere plaatsen binnenkwamen en werden afgehandeld. Afzonderlijk
beschouwd waren die signalen wellicht te zwak voor een zwaardere verdenking,
maar samengevoegd vormden ze een patroon dat actie rechtvaardigde. Het management
dan wel het bestuur heeft tot taak de samenhang van signalen te onderkennen
en af te wegen welke signalen (afzonderlijk of in combinatie met andere) serieus
genoeg zijn om nader te onderzoeken.Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2004) blijkt dat management/bestuur
van private partijen, zoals banken en verzekeraars, niet alle fraudesignalen
doorgeven aan de fraudemeldpunten van het Openbaar Ministerie (OM) of aan
de regiokorpsen van de politie. De fraudemeldpunten leggen overigens, door
hun beperkte capaciteit, ook niet alle aangeleverde fraudesignalen vast. Voor
de publieke sector bestaat in bepaalde gevallen een aangifteplicht op grond
van artikel 162 van het Wetboek van Strafvordering, maar het is niet bekend
in welke mate deze bepaling wordt nageleefd.Het management dan wel het bestuur moet niet alleen investeren in de detectie
en onderzoek van fraudesignalen, maar ook in de preventie van fraude en in
integriteitszorg in het algemeen. Mikkers (2006) noemt een aantal preventieve
maatregelen, zoals het lering trekken uit fraude-ervaringen in andere organisaties
en het uitvoeren van een risicoanalyse, specifiek gericht op fraude. Bij een
dergelijke risicoanalyse is het van belang te denken vanuit de vraag «hoe
kan een fraudeur de organisatie schaden met een grote kans er ook nog mee
weg te komen?».In de expertmeeting is verder het belang van sociaal leiderschap onderstreept.
Dit betekent onder andere dat meldingen serieus genomen moeten worden om te
voorkomen dat meldingen in de toekomst uitblijven. Ook als een melding korte
tijd later zonder aanwijsbare reden wordt ingetrokken, mag management/bestuur
daar niet zonder meer genoegen mee nemen. Het moet dan nagaan wat de achtergrond
van het intrekken van de melding is.Bij enkele van de casussen die we hebben geanalyseerd, zoals bijvoorbeeld
de casus over de bouwnijverheid, komt duidelijk naar voren dat de bestuurders
en politici pas optraden nadat er duidelijk (verscheidene) signalen waren
afgegeven door derden en vooral toen de media de problematiek breed belichtten.
Omdat fraudecasussen tegen die tijd vaak al een grote schaal hebben aangenomen,
is het van belang de herkenning van vroege signalen te bevorderen.2.3 Toezichthouders/controleursUit het studierapport blijkt dat toezichthouders en controleurs ten opzichte
van andere actoren minder vaak fraude signaleren. Dyck (2007) merkt op dat
instanties die het tot hun taak kunnen rekenen fraude te detecteren, zoals
toezichthouders en auditors, toch slechts een bescheiden aandeel hebben in
fraudesignalering. Volgens de deelnemers aan de expertmeeting zijn vooral
externe toezichthouders en controleurs minder in de positie om vroegtijdig
fraudesignalen waar te nemen. Interne controleurs zijn directer bij de organisatie
betrokken en daardoor beter in staat fraudesignalen op te vangen. Zij zijn
echter wel afhankelijker van het management dan externen, waardoor de signalering
van vooral managementfraude voor hen problematisch kan zijn. Het belang van
managementfraude wordt onderstreept door een publicatie van PricewaterhouseCoopers
(PWC) (2005), waaruit blijkt dat wereldwijd de helft van de daders van economische
delicten uit de eigen organisatie afkomstig is. Daarvan maakte bijna een kwart
deel uit van het topmanagement.Toezichthouders en controleurs kunnen preventief actief zijn door risicoanalyses
uit te voeren, systeemwaarborgen te testen en integriteitsaudits uit te voeren.
Bij het laatste type audit zijn de opzet en werking van meldingsregelingen
belangrijke aandachtspunten (zie ook Algemene Rekenkamer, 2005).
Toezichthouders en controleurs zouden ook gerichter naar fraudesignalen kunnen
speuren (zie ook § 3.4). Daardoor zou hun aandeel in de signalering
van fraude wellicht kunnen stijgen.2.4 Derden, media en publiekUit de expertmeeting van 13 februari 2007 (zie bijlage 3) kwam naar
voren dat derden, media en het publiek belangrijke bronnen zijn van fraudesignalen
(samen 23%). Het Engelse Ministerie van Financiën, Her Majesty’s
Treasury (HM Treasury) (2003), constateert in de jaarlijkse fraud reports dat 30% van de fraudes, gepleegd door ambtenaren,
aan het licht is gekomen door informatie van derden.De media fungeren bij de signalering van fraude voornamelijk als katalysator
of als versterker van het signaal. Bij vrijwel alle casussen die we voor dit
studierapport hebben geanalyseerd, spelen de media een cruciale rol bij het
vestigen van aandacht op het fraudesignaal. De aandacht in de media gaf zelfs
vaak de doorslag voor het starten van grondig onderzoek naar de problematiek.2.5 Conclusies en lessen voor actoren: samenvattingUit de studierapport komen conclusies en lessen naar voren in relatie
tot de verschillende typen actoren die betrokken (kunnen) zijn bij de signalering
van fraude. We hebben ze in de volgende tabel samengevat.Tabel 2.2 Samenvatting rol van actoren bij fraudesignaleringActorRolDirect betrokken ambte- naren/medewerkers– Fraudebewustzijn hebben – Alert
zijn op signalen – Melden   Direct betrokken ambtenaren/medewerkers
hebben vooral een rol bij het waarnemen van de primaire signalen van fraude
en het melden daarvan. Daarom is het goed te werken aan hun besef van frauderisico’s
en hun alertheid aan te scherpen. Management– Investeren in fraudepreventie en -detectie – Voorbeeldrol
vervullen – Fraudebewustzijn hebben – Alert zijn op
(samenhang) signalen – Oppakken signalen   Management zal
(meldingen) van signalen vooral goed moeten beoordelen op hun belang en samenhang
om daarna te beslui- ten of verdere actie nodig is. In het algemeen hebben
managers een voorbeeldrol en zijn zij in het algemeen verantwoordelijk voor
fraudepreventie en -detectie.Bestuur/politiek– Prioriteren – Voorbeeldrol
vervullen – Signalen laten oppakken   Bestuur/politiek zal
(meldingen) van signalen vooral goed moeten beoordelen op hun belang en samenhang
om daarna te besluiten of verdere actie nodig is. In het algemeen hebben bestuurders
en politici een voorbeeldrol en zijn zij in het alge- meen verantwoordelijk
voor fraudepreventie en -detectie. Toezichthouders/controleurs– Risicoanalyse uitvoeren – Beoordelen
systeemwaarborgen – Beoordelen werking meldsystemen – Speuren
naar fraudesignalen   Toezichthouders en controleurs (zowel interne als
externe) hebben een belangrijke rol bij risicoanalyses en bij het testen van
systeemwaarborgen, waaronder de opzet en werking van meldingsregelingen. Derden (extern betrokken partijen)– Melden Media/publiek– Melden – Katalysator/versterker
zijn   Derden, media en publiek spelen tot slot ook een belangrijke rol
bij het melden en belichten van fraudecasussen. De media spelen daarbij vooral
de rol van «versterker» van het signaal.3 INSTRUMENTEN EN HUN BELANG VOOR FRAUDESIGNALERINGWe hebben instrumenten en methoden voor het signaleren van fraude ingedeeld
in de volgende categorieën:• Meldingen;• Beheersmaatregelen;• Speuren naar fraudesignalen;• Toezicht/controle.We bespreken ze afzonderlijk in de paragrafen in dit hoofdstuk.We hebben de deelnemers aan de expertmeeting gevraagd naar het relatieve
belang van de instrumenten en methoden voor fraudesignalering en dan ontstaat
het volgende beeld.Tabel 3.1 Categorieën van instrumenten voor fraudesignalering CategorieIntern karakterExtern karakter1Meldingen1✓✓2Beheersmaatregelen✓ 3Speuren naar fraudesignalen✓✓4Toezicht en controle✓✓1 Onder meldingen verstaan we berichten over waargenomen
onregelmatigheden. Meldingen kunnen anoniem zijn, waardoor het niet altijd
duidelijk is of het een interne of externe melding betreft. Onder meldingen
vallen ook berichten in de media en spontane bekentenissen. Volgens HM Treasury
(2003) komt een dergelijke «eigen melding» relatief weinig voor.Overigens vinden we in andere bronnen die wij voor de studierapport hebben
geraadpleegd, een andere rangschikking dan die in tabel 3.1. Uit Fraud Reports van HM Treasury (2004) blijkt dat in het Verenigd
Koninkrijk ongeveer 40% van de ontdekte fraudes in de periode 2003/2004
aan het licht kwam door beheersmaatregelen. Ongeveer 37% van de fraudes
kwam aan het licht door meldingen. Nelen (2003) concludeert, op basis van
een analyse van 145 casussen die zijn behandeld door de rijksrecherche, dat
de wijze van ontdekking mede afhankelijk is van het type fraude.3.1 MeldingenBij meldingen gaat het zowel om interne meldingen, dus vanuit de eigen
organisatie (klokkenluiders), als om externe meldingen, dus van buiten de
eigen organisatie (zoals klanten, leveranciers, voormalige medewerkers, media).
Diverse bronnen, zoals PWC (2005), Nelen (2003), HM Treasury (2004), Mikkers
(2006), Dyck (2007) en Hoogenboom (2004) laten zien dat meldingen, zowel interne
als externe, relatief belangrijk zijn voor de signalering van fraude.Ook bij de door ons geanalyseerde casussen (zie bijlage 2) spelen meldingen
een voorname rol bij de signalering van de fraude. De media hebben bij deze
casussen in de meeste gevallen gefungeerd als een aanjager of katalysator
bij de signalering van de fraude. De media waren bij deze casussen niet de
primaire bron van het signaal, maar zij hebben het signaal dat zij opvingen
als het ware versterkt uitgezonden. Daardoor hebben de signalen een breder
publiek bereikt en zijn ze nadrukkelijker onder de aandacht gekomen. Bij de
onderzochte casussen gaf dat meestal de aanzet tot een diepgaand onderzoek
naar de fraude.Vanwege het belang van meldingen voor fraudesignalering, moeten organisaties
er goede «antennes» voor hebben. Ook moeten potentiële melders
geen belemmeringen ervaren. Uit onze analyse komt naar voren dat rondom meldingen
het volgende relevant is:• het inrichten van meldpunten en meldingsprocedures;• het beschermen van klokkenluiders en andere melders;• het stimuleren en belonen van melders.Onder andere het NAO (2004) wijst op het belang van een fraudemeldpunt
als good practice guideline. Potentiële melders
moeten eenvoudig kunnen achterhalen waar zij met hun melding terecht kunnen
en welke procedures dan gelden. Vertrouwenspersonen integriteit spelen hierbij
een belangrijke rol.Klokkenluiders en andere melders moeten zich bovendien veilig en beschermd
weten als zij een melding willen doen. In de praktijk komt dit tot uitdrukking
in zogeheten klokkenluidersregelingen, zoals die ook in Nederland bestaan.1 Onder andere Van Uden (2003) gaat in op verschillende
beschermingsconstructies en de rechtspositie van klokkenluiders. Een verdergaande
vorm van bescherming is de anonieme melding. Zeker als het om verdenking van
strafbare feiten gaat, zijn de mogelijkheden om anonimiteit te garanderen
echter beperkt. Tijdens de expertmeeting van 13 februari 2007 (zie bijlage
3) is uitvoerig stilgestaan bij de voor- en nadelen van anonieme meldingen.
Verschillende deelnemers wezen erop dat anoniem melden eigenlijk in strijd
is met een open integriteitscultuur, omdat melden als een professionele verantwoordelijkheid
van medewerkers ervaren zou moeten worden. Bovendien kan anoniem melden ook
onterechte meldingen uitlokken. De deelnemers wezen op alternatieve oplossingsrichtingen.
Zo is het mogelijk om een tussenpersoon te benoemen die als enige de identiteit
van de melder kent. Deze tussenpersoon kan echter, als daar aanleiding toe
is, wel contact opnemen met de melder om om opheldering te vragen. Deze opzet
remt ongefundeerde meldingen, bijvoorbeeld uit rancune.Een andere mogelijkheid om meldingen te stimuleren is het (financieel)
belonen van melders, naar analogie van tipgelden bij de opsporing van (ernstige)
misdaden. Deze financiële beloningen zijn bedoeld voor personen die aanwijzingen
verstrekken die leiden tot de opsporing van strafbare feiten. Een variant
op het belonen van melders is het creëren van een fonds dat schadevergoedingen
kan betalen aan klokkenluiders die nadelige (financiële) gevolgen ondervinden
van hun melding.In de Verenigde Staten (VS) bestaat al de nodige ervaring met het belonen
van melders in de vorm van de False Claims Act (zie kader).US False Claims Act De federale False Claims
Act (FCA) in de VS stelt elke persoon in staat om te melden dat een contractpartij
van de federale overheid fraude pleegt ten koste van de over- heid. De melder
kan vervolgens deze contractpartij voor de rechter dagenDit
worden «qui tam» rechtszaken genoemd. «Qui tam» is
kort voor: «Qui tam pro domino rege quam pro se ipso» ofwel: «hij
die procedeert namens de koning en tevens voor zich- zelf»..
Belastingfraude is hiervan overigens uitgezonderd. De federale overheid kan
zich vervolgens in de rechtszaak voegen bij de melder, waarna de opbrengsten
uit terugvordering worden gedeeld tussen de overheid en de melder. De melder
ontvangt dan ongeveer 15% van het teruggevorderde bedrag. Als de overheid
niet deelneemt kan de melder de rechts- zaak voor eigen rekening voortzetten,
waardoor de «premie» bij succes voor de melder kan oplopen tot
30% van het teruggevorderde bedrag. De FCA bevat ook bepalingen die
de melder beschermen tegen represailles. Uit de aard van de FCA-procedure
vloeit echter voort dat de melder in ieder geval niet anoniem kan blijven. De FCA dateert al van de periode rond
de Amerikaanse Burgeroorlog (1863). In 1943 en 1986 zijn amendementen doorgevoerd.
Sinds 1986 is via de FCA $ 12 miljard teruggevorderd. In 2003 ging het
om een recordbedrag van ongeveer $ 2,3 miljard. De fraudeur die op grond
van de FCA schuldig wordt bevonden, kan worden veroordeeld tot het betalen
van drie keer het fraudebedrag plus een boete van $ 5500 tot $ 11 000
per valse claim. Het bedrag kan daardoor tot miljoenen dollars oplopen. Bron: Workplace Fairness
(2006)Dyck (2007) heeft onderzoek gedaan naar
de vraag of de FCA het melden bevordert en of er door het vooruitzicht van
een beloning meer ongefundeerde claims worden ingediend. Uit zijn onderzoek
komt naar voren dat belonen inderdaad helpt, zonder dat het aantal ongefundeerde
meldingen (frivolous suits) toeneemt.Tijdens de expertmeeting is het belang benadrukt van een integere organisatiecultuur,
waarin het melden van misstanden correct professioneel gedrag is. Medewerkers
zijn dan alerter en sneller geneigd te communiceren over signalen en vermoedens.
Openheid en goed voorbeeldgedrag van de leiding zijn van wezenlijk belang.
In een dergelijke (ideale) cultuur hoeft nauwelijks een beroep gedaan te worden
op bijzondere beschermingsmaatregelen en worden mensen er ook op aangesproken
als zij op de hoogte waren van misstanden, maar die niet meldden bij de leiding
of bij een andere geschikte instantie. Vanuit deze visie op organisatiecultuur
zien de experts binnen de Nederlandse verhoudingen vooralsnog weinig in het
belonen van melders.3.2 BeheersmaatregelenBeheersmaatregelen zijn (administratief) organisatorische maatregelen,
zoals procedures en daarin verankerde interne controlemaatregelen, die (mede)
tot doel hebben onregelmatigheden te signaleren die op fraude kunnen wijzen.In de interne (administratieve) procedures van een organisatie zijn tal
van maatregelen opgenomen die een rol spelen bij de preventie en detectie
van fraude. Bijvoorbeeld functiescheiding, verificatie met bewijsstukken,
identificatie en toegangscontrole. Dergelijke maatregelen kunnen zowel bij
het voorkomen van interne als externe fraude een rol spelen. Bij het voorkomen
van externe fraude valt te denken aan de steekproefsgewijze controle van belastingaangiften
en aan de controle van bewijsstukken bij de toekenning van subsidies. Voor
het tegengaan van interne fraude zijn bijvoorbeeld functiescheidingen en daarop
gebaseerde controles van belang.Veel fraudes zijn mogelijk omdat beheersmaatregelen in opzet en/of werking
ontoereikend zijn. Een goede analyse van frauderisico’s kan lacunes
in de beheersmaatregelen blootleggen en helpen om gaten daarin te dichten.
In de publicatie Fraud case notes noemt HM Treasury
ongeveer tien gevallen van fraude, waarbij het ontbreken of niet functioneren
van beheersmaatregelen gelegenheid bood aan fraudeurs. Goed functionerende interne controlemaatregelen hadden de fraudes kunnen voorkomen
of eerder boven water kunnen krijgen.Ook een goed opgezet en goed werkend systeem van beheersmaatregelen kan
fraude nooit geheel uitsluiten. In de eerste plaats schieten beheersmaatregelen
tekort als fraudes geen administratieve sporen achterlaten, bijvoorbeeld als
er sprake is van samenspanning. Daarnaast zorgen ook overwegingen van administratieve
doelmatigheid en kosten ervoor dat nooit alle denkbare risico’s helemaal
afgedekt zijn.In verschillende publicaties is verder gewezen op de factor toeval bij
de signalering van fraude (bijvoorbeeld Doelder, 1997; HM Treasury, 2003;
Hoogenboom, 2004 en PWC, 2005). De laatste bron schrijft zelfs ongeveer 30%
van de gesignaleerde casussen toe aan toevallige ontdekkingen, bijvoorbeeld
door personeelswisselingen, waarneming tijdens vakantie of toevallige navraag
door een klant.3.3 Speuren naar fraudesignalenOnder het speuren naar fraudesignalen verstaan we de inzet van analyse-instrumenten
die gericht zoeken naar mogelijke fraude(signalen), maar die normaal gesproken
buiten de reguliere administratieve organisatie en interne controle vallen.
Dat zijn bijvoorbeeld frauderisicoanalyses, de toepassing van risicoprofielen,
het koppelen van dataverzamelingen of het testen van systemen op fraudebestendigheid.Bij frauderisicoanalyses analyseren deskundigen, bij voorkeur samen met «de
werkvloer», de mogelijkheden om procedures en (interne) controlemaatregelen
te omzeilen. Op basis daarvan zijn mogelijke fraudescenario’s te onderkennen
en kan worden nagegaan welke sporen die scenario’s eventueel achterlaten.
De organisatie kan vervolgens instrumenten (laten) ontwikkelen die sporen
van fraude kunnen signaleren. Mikkers (2006) wijst erop dat een frauderisicoanalyse
op zichzelf signalen van fraude kan opleveren.Het speuren naar fraudesignalen kan ook door toepassing van risicoprofielen,
zoals bijvoorbeeld bij de controle van aangiften door de Belastingdienst (Algemene
Rekenkamer, 2004). Ook de NAO (2006) noemt risicoprofielen als instrument
om nader te onderzoeken casussen te kunnen selecteren. Deze profielen komen
tot stand op basis van detailcontroles en enquêtes. Andere instrumenten
zijn het koppelen van dataverzamelingen of het testen van systemen op fraudebestendigheid,
bijvoorbeeld door het indienen van valse claims.Verschillende bronnen wijzen op het belang van het gericht speuren naar
fraudesignalen door koppeling van bestanden (bijvoorbeeld de aanvragen van
uitkeringen toetsen aan inkomensgegevens) of door het zoeken naar fraudepatronen
binnen bestanden (bijvoorbeeld ongebruikelijke transacties of ongewone combinaties
van gegevens). Geautomatiseerde hulpmiddelen zijn hierbij van grote waarde.
Volgens Hoogenboom (2004) zorgt detectiesoftware steeds vaker voor de ontdekking
van fraude. Ook Mikkers (2006) wijst op de waarde van het analyseren van ongebruikelijke
transacties en merkt op dat fraudesignalen soms als «bijvangst»
van andere aanwijzingen aan het licht kunnen komen. Daarom is het van belang
de verbanden te onderkennen tussen de verschillende signalen van onregelmatigheden.
Het Australian National Audit Office (ANAO, 2004) noemt als vorm van gericht
speurwerk het monitoren van het omzeilen of doorbreken van autorisaties.Ook bij enkele van de door ons geanalyseerde fraudecasussen speelt gericht
speurwerk als instrument een rol. Dit betreft de casus van de ILA en de fraude
rond de orkanen Katrina en Rita (zie bijlage 2). Vooral het Goverment Accountability
Office (GAO) van de VS heeft dergelijke onderzoekstechnieken toegepast, zoals
het indienen van valse claims als test van het systeem van noodhulp. Bij de
ILA-casus waren signalen van fraude vroegtijdig uit de administratie van het
uitvoerende agentschap te destilleren, als intelligente zoektechnieken zouden
zijn toegepast.Bij de toepassing van al deze instrumenten speelt het onderscheid tussen
interne en externe fraude (zie § 1.2) een rol. Bij externe fraude,
vooral bij zogeheten «witte» fraude, kan gericht onderzoek naar
fraudesignalen (zoals de koppeling van bestanden) zeer effectief zijn. Bij
deze vorm van fraude gaat het bijvoorbeeld om het onrechtmatig tegelijkertijd
ontvangen van een uitkering en van aan loonheffing onderworpen inkomsten uit
arbeid. Koppeling van bestandsgegevens hapert echter soms door bestandsvervuiling
en kent ook privacybeperkingen. Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP,
2006) heeft in september 2006 een notitie uitgebracht met toetsingsnormen
voor fraudebestrijding door bestandskoppeling. Op basis van een toetsing aan
deze normen heeft het CBP bijvoorbeeld geconcludeerd dat gemeenten die bijstandgegevens
koppelden aan gegevens over waterverbruik en heffingen voor watervervuiling,
onrechtmatig handelden.13.4 Toezicht en controleUit de bestudering van de fraudecasussen (zie bijlage 2) blijkt dat vrijwel
altijd het functioneren van toezichthouders en controleurs ter discussie komt
te staan als er fraude wordt ontdekt. De verwachting in de omgeving is kennelijk
dat toezichthoudende en controlerende organen fraude kunnen voorkomen of in
ieder geval bij de signalering ervan een belangrijke rol spelen. Uit onze
analyse blijkt echter dat de rol van toezichthouders en controleurs bij de
signalering van fraude beperkt is.Dat heeft in de eerste plaats te maken met de taak(opvatting) van toezichthouders
en controleurs, die over het algemeen niet specifiek gericht is op fraudebestrijding.
Verder komt uit onze analyse naar voren dat bij enkele van de casussen wel
degelijk signalen uit de controle(rapporten) naar voren kwamen, maar dat de
ernst ervan niet is onderkend, dan wel dat de signalen onvoldoende sterk waren
voor gerichte actie. Tijdens controles gesignaleerde tekortkomingen krijgen
in de meeste gevallen pas aandacht als er concrete aanwijzingen zijn dat er
is gefraudeerd. Als toezichthouders of controleurs wijzen op risico’s
of mogelijke indicaties voor fraude, heeft dat onvoldoende effect totdat er
bijvoorbeeld berichten in de media verschijnen (zie § 3.1).Na enkele geruchtmakende fraudegevallen bij beursgenoteerde vennootschappen
in de VS, zijn de richtlijnen voor de accountantscontrole aangescherpt op
het punt van de verantwoordelijkheid van de accountant voor fraude bij de
controle van een jaarrekening.2 Op grond van
deze richtlijnen moet de accountant onder andere een gestructureerde risicoanalyse
uitvoeren, inlichtingen inwinnen bij de leiding en bij toezichthoudende organen,
beheersmaatregelen evalueren en een gerichte cijferbeoordeling uitvoeren.
In deze richtlijnen ligt meer dan in het verleden nadruk op de noodzaak van
een professionele, kritische houding van de accountant bij zijn controlewerkzaamheden.Zoals vermeld in de inleiding van dit hoofdstuk constateert Dyck (2007)
een toegenomen aandacht van de accountant voor fraude sinds de schandalen
in de Verenigde Staten. Verschillende deskundigen die de expertmeeting van
juni 2007 bijwoonden, onderschrijven dit, maar betwijfelen of de accountant
inmiddels voldoende aandacht aan fraudesignalering besteedt.3.5 Conclusies en lessen over instrumenten: samenvattingVerschillende (categorieën van) instrumenten spelen een rol bij de
signalering van fraude. Over het relatieve belang van de verschillende typen
instrumenten bestaat geen overeenstemming, maar duidelijk is wel dat meldingen
en beheersmaatregelen een belangrijke plaats innemen. Het gericht speuren
naar fraudesignalen neemt als instrument in betekenis toe. Verder blijkt het
aandeel van toezicht en controle in de praktijk minder groot dan op het eerste
gezicht te verwachten is.Alle vier de categorieën instrumenten zijn van betekenis voor de
signalering van fraude en ze zijn complementair. In de praktijk zal dus steeds
naar een optimale mix van deze typen instrumenten gezocht moeten worden. Ook
Dyck (2007) wijst erop dat vaak een keten of web van instrumenten nodig is
om optimaal alert te kunnen zijn op fraudesignalen.Omdat meldingen zeer belangrijk zijn voor fraudesignalering, moeten eventuele
belemmeringen voor melders zoveel mogelijk verdwijnen. Dat betekent dat er
een integere organisatiecultuur moet zijn waarin het melden van misstanden
correct professioneel gedrag is. Soms is het wenselijk dat anoniem melden
mogelijk is of dat een vertrouwenspersoon de enige is die de identiteit van
de melder kent. Deze vertrouwenspersoon kan, als daar aanleiding toe is, wel
contact opnemen met de melder om nadere opheldering te vragen. Deze opzet
ontmoedigt bovendien eventuele ongefundeerde meldingen.In het buitenland zijn positieve ervaringen opgedaan met het belonen van
melders, maar dit lijkt vooralsnog niet goed te passen in de Nederlandse verhoudingen.Beheersmaatregelen blijven van groot belang voor het voorkomen en signaleren
van fraude. Beheersmaatregelen zullen echter nooit het enige instrument kunnen
zijn voor het signaleren van fraude. Om tot een effectieve en efficiënte
inzet van beheersmaatregelen te komen, is een voorafgaande grondige analyse
van frauderisico’s onmisbaar.Onze analyse laat zien dat het gericht speuren naar fraudesignalen vooral
bij externe fraude zeer effectief kan zijn. Een ruimere inzet van deze instrumenten,
met inachtneming van privacyregels, is bevorderlijk voor het opvangen van
fraudesignalen.Ondanks aanscherpingen na de beursschandalen in de VS en elders, levert
onze analyse indicaties op dat toezichthouders en controleurs hun aandacht
voor fraudesignalen kunnen intensiveren.4 HERKENNEN VAN INDICATORENOm fraude vroegtijdig te kunnen signaleren is het belangrijk de indicatoren
te kennen die op fraude wijzen. Met behulp van deze indicatoren kunnen actoren
risicovolle omstandigheden en fraudesignalen herkennen. In onze analyse hebben
we zowel bij de casussen, als in de literatuur de verschillende (risico)indicatoren
geïnventariseerd. Sommige indicatoren kunnen wijzen op het bestaan van
inherent kwetsbare werkgebieden of activiteiten. Vervolgens wijzen andere
indicatoren op risicoverhogende omstandigheden (ook wel red flags genoemd), waarin fraude kan optreden. Tot slot leveren
sommige indicatoren al een meer concrete aanwijzing voor fraude op. In de
meeste gevallen zullen deze aanwijzingen nog wel nader onderzocht moeten worden,
om van een «redelijk vermoeden» of van een bewijs van fraude te
kunnen spreken (zie ook Deloitte, 2007).In dit hoofdstuk besteden we achtereenvolgens aandacht aan kwetsbare activiteiten,
kwetsbaarheidverhogende factoren en aanwijzingen van fraude.4.1 Kwetsbare activiteitenVoor dit studierapport hebben we geïnventariseerd of in de door ons
geanalyseerde casussen en in de literatuur bepaalde activiteiten zijn te onderscheiden
die een verhoogd risico op fraude opleveren. Wij hebben daarbij gebruik gemaakt
van een overzicht dat ook bij het instrument SAINT (zie ook § 1.1)
is toegepast. Het gaat in dat overzicht om acht typen activiteiten die extra
kwetsbaar zijn. Vijf van deze typen activiteiten hebben betrekking op de relatie
tussen de overheid en burgers/bedrijven. Het gaat dan om bijvoorbeeld het
innen en uitkeren van geld, het uitbesteden van werkzaamheden, het verlenen
van rechten (zoals vergunningen en identiteitsdocumenten) en het handhaven
van wet- en regelgeving. De andere drie typen activiteiten richten zich vooral
op het gebruik en beheer van overheidsmiddelen (geld en goederen) en op het
omgaan met vertrouwelijke overheidsinformatie. De volgende tabel geeft een
overzicht van de typen kwetsbare activiteiten.Tabel 4.1 Typen kwetsbare activiteitenRelatie overheid en burgers/bedrijvenInnenaansl agen, belastingen, invoerrechten, accijnzen,
leges, premies Uitbestedenaanbestedingen, orders, opdrachten,
gunningen Uitkerensubsidies,
uitkeringen, toelagen, premies, sponsoring Verlenenvergunningen,
paspoorten, rijbewijzen, legitimatiebewijzen, machtigingen, keuringen Handhaventoezicht, controle, inspectie, vervolging, opsporing,
rechtspraak, (straf)executie Omgaan
met over- heidseigendommenInformatiestaats veiligheid, vertrouwelijke kennis, documenten,
dossiersGeldcontant/giraal
via budgetten, premies, declaraties, gratificaties, toelagen Goederenaanschaf,
beheer en gebruik goederen (inventaris, computers)We hebben geïnventariseerd welke van deze kwetsbare activiteiten
uit tabel 4.1 in de fraudecasussen een rol speelden. Daaruit bleek dat bij
deze casussen het uitkeren van geld het frequentst voorkwam. Het betrof onder
andere de bekostiging van onderwijsinstellingen (casus Hoger Onderwijs), de
uitkering van Europese subsidies (ESF), de uitkering van noodhulp na de orkanen
Katrina en Rita, de uitkering van studiepremies (ILA) en de Europese subsidieverstrekking
ter bevordering van het toerisme (EC).Ook bleek dat het uitbesteden van werkzaamheden bij verschillende van
de casussen ook daadwerkelijk tot misstanden had geleid. Zo werd bijvoorbeeld
bij de Europese Commissie gefraudeerd bij de aanbesteding van beveiligingsdiensten
en heeft in Nederland de parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid
verboden prijsafspraken tussen aannemers geconstateerd.Een andere veelvoorkomende kwetsbare activiteit was het beheer en gebruik
van overheidsgeld. Zo was er in de Ceteco-affaire sprake van risicovol kasgeldbeheer
bij de provincie Zuid-Holland en bij het Rotterdamse Havenbedrijf sprake van
heimelijk verstrekte garanties. In de VS was er sprake van misbruik van debit cards bij het verstrekken van noodhulp aan orkaanslachtoffers.Bij de casussen speelden het innen van gelden en de omgang met vertrouwelijke
informatie geen rol van betekenis. Zij komen echter wel in de geraadpleegde
literatuur aan de orde (onder andere Dobrowolski, 2002; HM Treasury, 2003–2004;
Nelen, 2003; NIVRA, 2004; Scharenborg, 2005). Deze bronnen vermelden ook de
andere typen kwetsbare activiteiten, zoals genoemd in tabel 4.1. In het algemeen
bieden de kwetsbare activiteiten meer dan gemiddeld gelegenheid tot fraude.
Ambtenaren of werknemers die zich bezig houden met deze activiteiten, staan
dus in beginsel bloot aan verleidingen. Tegen deze verleidingen dient de werkgever
hen zoveel mogelijk te beschermen door het treffen van beheersmaatregelen.
Het ontbreken of slecht functioneren van beheersmaatregelen kan ook weer gelegenheid
tot fraude bieden. Dit verhoogt dus de kwetsbaarheid voor fraude of preciezer
uitgedrukt: het verlaagt de weerbaarheid tegen fraude.4.2 Kwetsbaarheidverhogende factorenDiverse factoren kunnen, al dan niet in combinatie met de hiervoorgenoemde
kwetsbare activiteiten, het risico op fraude (verder) vergroten door meer
gelegenheid tot fraude te bieden of door bij de motivatie of rationalisatie
ervan een rol te spelen (zie de fraudedriehoek in § 1.3). Bij de
casussen hebben we onderzocht welke van deze kwetsbaarheidverhogende factoren
er een rol speelden. Zo hebben we aangetroffen dat een grote tijd-, prestatie-
of bestedingsdruk, opgelegd door bestuur of politiek, voor frauderisico’s
zorgt. Dit speelde in een of andere vorm bij nagenoeg alle casussen. De samenloop
van publieke en private activiteiten bleek bij de casussen ook
een kwetsbaarheidverhogende omstandigheid te zijn. Dat hebben we vastgesteld
bij de casussen Hoger Onderwijs, Ceteco en Havenbedrijf Rotterdam.Andere kwetsbaarheidverhogende omstandigheden die uit de analyse van de
casussen naar voren komen, zijn:• onderlinge afhankelijkheden tussen organisaties;• verzelfstandiging van een organisatie (of het plaatsen op afstand);• marktwerking;• complexe juridische of financiële constructies;• intensieve relatienetwerken met leveranciers of afnemers;• probleemhistorie met signalen van fraude.Ook in de literatuur zijn overzichten te vinden van kwetsbaarheidverhogende
omstandigheden of red flags. Zo wijst De Doelder
(1997) onder andere op herstructurering en inkrimping van organisaties als
kwetsbaarheidverhogende factor. De ANAO (2004) noemt outsourcing en een grotere
nadruk op presteren als factoren die het risico op fraude kunnen vergroten.
Uit onderzoek van PWC (2005) blijkt dat organisaties die zich om uiteenlopende
redenen in een dynamische fase bevinden, significant vaker slachtoffer worden
van economische delicten. Nelen en Nieuwendijk (2003) analyseerden verschillende
onderzoeken van de rijksrecherche naar ambtelijke en bestuurlijke corruptie
en daaruit komt naar voren dat organisaties waarin sterke loyaliteit, non-interventie
en conflictvermijding de cultuur bepalen, kwetsbaar zijn. Ook NIVRA (2004)
en Scharenborg (2005) geven een overzicht van (voorbeelden van) kwetsbaarheidverhogende
factoren.Op basis van de casussen en de literatuur hebben wij een overzicht van
kwetsbaarheidverhogende omstandigheden of red flags
opgesteld, waarmee risicovolle situaties kunnen worden onderkend om zo fraude
eerder te signaleren of te voorkomen. Om meer grip te krijgen op de risicobeoordeling
hebben wij een clustering aangebracht, waardoor een beter inzicht in de aard
en de achtergronden van de bedreigingen ontstaat. Daardoor is het eenvoudiger
kwetsbaarheidverhogende omstandigheden in de eigen omgeving te herkennen.Op basis van ons studierapport komen wij tot de volgende clusters van
kwetsbaarheidverhogende omstandigheden:1. ComplexiteitDoor ingewikkelde structuren kunnen gelegenheden voor fraude ontstaan
of blijven signalen van fraude gemakkelijker verborgen.2. Verandering/dynamiekVeranderingen in een organisatie of in de omgeving van een organisatie
kunnen leiden tot instabiliteit. Evenals bij de factor complexiteit kunnen
daardoor gelegenheden voor fraude ontstaan of signalen van fraude (langer
dan in een stabiele organisatie) onzichtbaar blijven. Soms geven veranderingen
aanleiding tot frustratie onder personeel, waarin een motief of rationalisatie
van fraude kan liggen.3. ManagementDe houding en het gedrag van het management («tone at the top»)
kunnen, mede door de invloed op de cultuur van de organisatie, kwetsbaarheidverhogend
zijn. Bovendien kan daardoor de weerbaarheid van de organisatie verminderen,
omdat beheersmaatregelen niet de nodige aandacht krijgen.4. PersoneelDiverse omstandigheden geven personeel gelegenheid of motieven voor fraude.
Dit kunnen omstandigheden zijn binnen een organisatie die een negatieve uitwerking
hebben op de loyaliteit van personeel, maar ook individuele omstandigheden
die op zichzelf losstaan van de organisatie.5. ProbleemhistorieHet gegeven dat een organisatie een probleemhistorie heeft, blijkt een
risicoverhogende factor te zijn. Relatief vaak doen zich in dergelijke organisaties
opnieuw problemen voor.De volgende tabel geeft een overzicht van (voorbeelden van) kwetsbaarheidverhogende
factoren voor elk van de vijf clusters.Tabel 4.2 Overzicht kwetsbaarheidverhogende factoren1. Complexiteit Innovatie/geavanceerde systemen (ICT)  Ingewikkelde regelgeving  Constructies (juridisch/fiscaal)  Relatienetwerken  (Onnodige) tussenschakels (eventueel via het buitenland)  Vermenging publiek-privaat (commercie/concurrentie) Sturing/toezichtsrelaties 2. Verandering/Dynamiek Jonge organisatie  Sterke groei/krimp  Trendafwijkingen Reorganisaties  Verzelfstandiging/privatisering Instabiliteit (toe- en uittreding; kortdurende verbanden) Crisis (sanering, bedreiging voortbestaan organisatie/functie) Externe druk (prestatiedruk, bestedingsdruk, tijdsdruk, bestuurlijke/politieke
druk)  Irrealistische externe verwachtingen 3. Management Dominante/autoritaire houding  Manipulatief gedrag  Formeel/bureaucratisch gedrag Solistisch optreden  Ruime discretionaire bevoegdheden Beloning sterk afhankelijk van prestaties  Geen aandacht voor «ethisch leiderschap» (voorbeeldrol)  Geen verantwoording (willen) afleggen  Negeren adviezen/signalen  Weigeren medewerking aan of traineren van onderzoek  Weigeren correcties aan te brengen  Defensieve reactie op kritiek/klachten 4. Personeel Omgeving/loyaliteit Prestatiedruk/beloning sterk afhankelijk van prestaties  Geringe status/gebrek aan erkenning  Lage beloning/matige arbeidsvoorwaarden Loopbaanperspectieven beperkt  Veel tijdelijke contracten Slechte sfeer (indicaties: hoog verloop, ziekteverzuim, enzovoort) Onrechtvaardig(e) (geachte) regelgeving  Zwakke sociale binding/geringe sociale controle (geen afschrikking) Geringe mobiliteit  Nauwelijks of geen functiewisselingen Hindermacht Individueel Persoonlijke schulden  Leefstijl (buitensporig bestedingspatroon) Persoonlijke geheimen (chantabel zijn)  Bedreiging persoonlijke veiligheid  Verslaving (alcohol, drugs, gokken) 5. Probleemhistorie Klachten Roddels en verhalen  Meldingen/klokkenluiders  Eerdere incidenten (recidive)  Ex-fraudeurs (met zwakke binding in sociale omgeving)  (Doorstart na) faillissement  Administratieve problemen (achterstanden, inconsistenties) Deze tabel pretendeert niet een compleet overzicht van kwetsbaarheidverhogende
omstandigheden te geven. Er kunnen meer voorbeelden zijn. De aangebrachte
clustering kan wel helpen om ook andere praktijkvoorbeelden van risico’s
te onderkennen.4.3 Aanwijzingen van fraudeConcrete aanwijzingen voor fraude kunnen zeer verschillend van aard zijn.
Voor deze studie hebben we een onderscheid gemaakt tussen (1) aanwijzingen
die voortkomen uit de administratie of de informatievoorziening en (2) overige
aanwijzingen.Wat de eerste categorie betreft zijn bij de geanalyseerde casussen en
in de literatuur verschillende voorbeelden van aanwijzingen aangetroffen:• «creatieve» verslaglegging;• ontbreken van documenten;• onmogelijke/onwaarschijnlijke combinaties van gegevens;• kopieën in plaats van originelen in dossiers;• onverklaarde/onverklaarbare administratieve verschillen;• buitensporige afwijkingen van trends en patronen;• ongebruikelijke transacties (veel contante betalingen bijvoorbeeld).In § 3.3 hebben we aangegeven dat er instrumenten zijn die gericht
naar dergelijke aanwijzingen kunnen zoeken.Overige aanwijzingen kunnen bijvoorbeeld voortkomen uit tips of meldingen
of uit directe waarneming. In § 3.2 hebben we reeds gewezen op de
toevalsfactor bij de ontdekking van fraude. Deze factor speelt zeker ook een
rol bij het verkrijgen van aanwijzingen van fraude. De toepassing van de in
hoofdstuk 3 beschreven instrumenten van fraudesignalering kan echter helpen
aanwijzingen van fraude (sneller) te onderkennen.4.4 Conclusies en lessen over indicatoren: samenvattingInzicht in kwetsbare activiteiten binnen de publieke sector is van waarde
om (sneller) fraude te kunnen signaleren en risico’s te onderkennen.
Ook het inzicht in kwetsbaarheidverhogende omstandigheden of red flags en aanwijzingen voor fraude helpen hierbij. Het is van
belang dat alle betrokken actoren (zie ook hoofdstuk 2) zich
bewust zijn van frauderisico’s en kennis hebben van de factoren die
de kwetsbaarheid voor fraude bepalen.Als aan alle elementen van de fraudedriehoek (gelegenheid, motivatie en
rationalisatie) is voldaan is de kans op het daadwerkelijk optreden van fraude
groot. We hebben een groot aantal kwetsbaarheidverhogende factoren geïnventariseerd,
waarmee risicovolle situaties kunnen worden onderkend om zo fraude eerder
te signaleren of te voorkomen.5 KNELPUNTEN BIJ FRAUDESIGNALERINGWe hebben zowel bij de analyse van de casussen als van de literatuur gezocht
naar knelpunten in het proces van fraudesignalering en mogelijke oorzaken
van die knelpunten. Ook tijdens de expertmeeting is dit onderwerp aan de orde
geweest. Ten behoeve van onze analyse hebben wij het proces van fraudesignalering
en opvolging van fraudesignalen in de volgende stappen onderverdeeld.Figuur 5.1 Proces van fraudesignalering en opvolging van
fraudesignalenHet kan voorkomen dat er geen signaal is van fraude, bijvoorbeeld door
samenspanning, of doordat de fraudeur in de positie is dat hij signalen kan
onderdrukken. Als er wel sprake is van een fraudesignaal, geeft de linkerkolom
van figuur 5.1 de achtereenvolgende stappen aan als het proces van fraudesignalering
en opvolging van fraudesignalen ideaal verloopt. Er zijn echter gevallen waarin
een signaal niet wordt opgemerkt, niet wordt gemeld, of geen vervolg krijgt
in onderzoek. In elke fase van het proces kan er wat misgaan, wat «uitval»
van signalen betekent.We hebben de drie oorzaken van de uitval van signalen (niet opmerken,
niet melden en niet oppakken van signalen) geanalyseerd. Verder hebben wij
een vergelijkbaar model als de fraudedriehoek (zie § 1.3) toegepast
om inzicht te krijgen in de factoren die een rol spelen in het proces van
fraudesignalering. Ditmaal niet om te verklaren waarom fraude kan plaatsvinden,
maar om te verklaren waarom de signalering van fraude hapert. Het stagneren
van het fraudesignaal beschouwen we, evenals de fraude zelf, als een ongewenste
gebeurtenis.Bij de «signaleringsdriehoek» gaat het om de volgende drie
elementen: Systeem (Gelegenheid), Druk (Motivatie) en Afweging (Rationalisatie).Onder systeem verstaan we de (werk)omstandigheden
die bepalen of een fraudesignaal zichtbaar is voor de omgeving of niet. De
omstandigheden bestaan zowel uit organisatiefactoren (bijvoorbeeld de organisatiestructuur
en administratieve organisatie) als menselijke factoren, zoals loyaliteit
en voorbeeldgedrag.Druk houdt bijvoorbeeld verband met de focus
van de organisatie, of de sociale omgeving daarvan, op resultaten. De (omgevings)druk
bepaalt het relatieve belang dat actoren hechten aan integer opereren.Met afweging bedoelen we het proces waarbij
actoren de voor- en nadelen van verschillende mogelijke acties (al dan niet
melden of het signaal oppakken) afwegen. Hierbij spelen persoonlijke belangen
een rol, maar ook de belangen van de organisatie en de omgeving.5.1 Niet opmerken van signalenIn de literatuur bestaat brede overeenstemming over systeemfactoren uit
de signaleringsdriehoek die tot uitval van fraudesignalen kunnen leiden.We maken binnen de systeemfactoren onderscheid tussen organisatiefactoren
en menselijke factoren.• Organisatiefactoren:– Institutionele factoren: organisatiestructuur, personeelsbeleid,
deskundigheid, capaciteit, wet- en regelgeving, administratieve organisatie/functiescheiding– Controle en toezichtstructuur: (positie van) interne- en externe
auditors en toezichthouders• Menselijke factoren:– Leiderschap: leiderschapsstijl, bestuurscultuur, zelfreflectie
en voorbeeldgedrag– (Bedrijfs)culturele factoren: samenwerking, beslissingsruimte,
loyaliteit, verkokeringIn de door ons geanalyseerde casussen bleken vooral een zwakke toezichtcontrolestructuur
(zowel horizontaal als verticaal) (Nelen, 2003) en onvoldoende alertheid op
risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik belangrijke factoren bij
het niet opmerken van signalen van fraude. Dit was bijvoorbeeld
het geval in de casussen Havenbedrijf Rotterdam, EC, Hoger Onderwijs, Bouwnijverheid,
Ceteco, ESF en ILA. Zo was het bij het Havenbedrijf gebruikelijk achteraf
goedkeuring te verlenen aan onrechtmatige handelingen, deels omdat dit geen
materiële gevolgen had voor de jaarrekening. In de ILA-casus vond geen
verificatie van geclaimde premies plaats.Bij de casussen EC en het Havenbedrijf Rotterdam speelden leiderschapsfactoren
een belangrijke rol. In beide gevallen waren het namelijk de leidinggevenden
zelf die de aanzet gaven tot de misstanden. Er speelden ook institutionele
factoren (gebrekkige functiescheiding). De directeur van het havenbedrijf
was bijvoorbeeld zowel uitvoerder als toezichthouder.«Gebruiksruimte» in wet- en regelgeving speelde een belangrijke
rol bij zowel het ontstaan als het niet-signaleren van de onregelmatigheden
in de casus Hoger Onderwijs.Bedrijfsculturele factoren spelen bijvoorbeeld een rol als afwijkend gedrag
de norm wordt. Dit was zowel het geval bij de casussen ESF, EC, Bouwnijverheid,
Ceteco en het Havenbedrijf Rotterdam. In deze gevallen was er veelal ook sprake
van verkokering: de betrokken ambtenaren bemoeiden zich strikt met hun eigen
terrein.Het tweede element uit de signaleringsdriehoek waardoor fraude niet wordt
gesignaleerd is (omgevings)druk. Nelen (2003) heeft gewezen op de uitvoering
van taken met (te) krappe middelen. Daardoor gaat de aandacht vooral uit naar
het resultaat en niet of minder naar het proces. Ook de druk van de omgeving
om mee te doen met bijvoorbeeld bedrijfsmatig werken verlegt de aandacht van
het proces naar het resultaat. Bestedingsdruk is hier een bijzondere vorm
van.In alle casussen was er in zekere mate sprake van omgevingsdruk als verklarende
factor voor het niet signaleren van fraude. Bij de casussen Ceteco, Hoger
Onderwijs, Bouwnijverheid en Havenbedrijf Rotterdam ging het om de druk van
bedrijfsmatig werken bij een overheidsorganisatie. Bij de casussen ILA, de
orkanen Katrina en Rita, ESF en EC lag het accent op de bestedingsdruk.Het derde element uit de signaleringsdriehoek is de afweging. Hoewel bij
het missen van fraudesignalen natuurlijk geen sprake kan zijn van een bewuste
afweging, spelen cognitieve processen wel degelijk een rol. Tijdens de expertmeeting
van 13 februari 2007 noemden de aanwezige deskundigen vooral het gebrek
aan «fraudebewustzijn» van overheidsorganisaties. Veel organisaties
beseffen namelijk niet of onvoldoende welke risico’s ze lopen. Ook noemden
de experts «cognitieve dissonantie» (het niet willen weten) als
een belangrijke reden voor het missen van fraudesignalen. Bij de casus Ceteco
bijvoorbeeld waren de financiële opbrengsten van het «bankieren»
gewenst en aanvankelijk in overeenstemming met de verwachtingen. Stilstaan
bij de keerzijde van deze opbrengsten paste hier niet bij.Uit de analyse van de casussen kwam naar voren dat er ook sprake kan zijn
van een soort naïeve goedgelovigheid in andere (overheids)organisaties.
Dit speelde een rol bij de casussen Hoger Onderwijs, ESF, Bouwnijverheid en
EC. In deze gevallen was sprake van ongefundeerd en ongecontroleerd vertrouwen
in uitvoeringsorganisaties.5.2 Niet melden van signalenSysteemfactoren die in de literatuur worden genoemd voor het niet melden
van opgevangen fraudesignalen kunnen zowel institutionele als culturele factoren
zijn. Belangrijke institutionele factoren zijn het ontbreken van een uitgewerkt
fraudebeleid en een klokkenluidersregeling. Als de organisatie geen voorzieningen,
procedure of gedragslijn heeft voor fraudemeldingen, wordt het de potentiële
melder wel erg lastig gemaakt (Dyck, 2007).Een belangrijke culturele factor is een groepscultuur met een sterke loyaliteit
ten opzicht van collega’s en andere betrokkenen. Een dergelijke cultuur
kan ervoor zorgen dat fraudesignalen niet gemeld worden. Ook kan binnen de
groepscultuur een waardenpatroon bestaan waardoor onregelmatigheden niet als
de moeite van het melden waard worden gezien.Uit de geanalyseerde casussen bleek ook het falen van een klokkenluidersregeling
belangrijk te zijn. In de bouw bleek de eis van strafrechtelijke immuniteit
van de melder een struikelblok. De klokkenluider van de onregelmatigheden
in het hoger onderwijs is ontslagen en kreeg slechts moeizaam eerherstel en
ook de EC kon haar klokkenluider niet beschermen.Over mogelijke druk om signalen niet te melden hebben we in de geraadpleegde
literatuur weinig gevonden. Alleen Dyck (2007) meldt dat een individu mogelijk
in een onoplosbaar belangenconflict terecht kan komen: individueel belang
versus organisatiebelang. Verder maakt Dyck (2007) ook melding van de angst
zichzelf buiten de groep te plaatsen (sociaal-psychologische druk). In een
aantal casussen speelde tijdsdruk een rol: bijvoorbeeld als argument om signalen
bij de goedkeuring van de jaarrekening niet serieus te nemen in de casus van
het Havenbedrijf Rotterdam.Een belangrijke afweging die potentiële melders maken, is de inschatting
van de kans dat er daadwerkelijk iets met de melding gebeurt. Ook de aanwezige
deskundigen tijdens de expertmeeting achten het serieus nemen en altijd oppakken
van signalen cruciaal voor het krijgen van meldingen. Bij de casus Bouwnijverheid
bleek bijvoorbeeld dat de kans dat het OM of de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) de melding zouden oppakken als laag werd ingeschat; naar later bleek
terecht. Potentiële klokkenluiders schatten de emotionele en economische
kosten van een melding vaak terecht hoog in (Dyck, 2007). Mensen kunnen om
die reden afzien van melding. Deze overweging speelde mee bij de (late) melding
in de casus van het hoger onderwijs. Tevens kan worden afgezien van melding
als, naar het oordeel van betrokkenen, de schade voor de organisatie groter
is dan het belang dat met het melden is gediend. Zo werd misbruik en oneigenlijk
gebruik in het hoger onderwijs minder belangrijk geacht dan dat zoveel mogelijk
studenten een diploma haalden.5.3 Niet oppakken van fraudesignalen/-meldingenEen belangrijke systeemfactor bij het niet of te laat oppakken van gemelde
signalen is het ontbreken van fraudebeleid, van aangiftebeleid en/of van een
aanpak voor onderzoek en sancties (Doelder, 1997). Bij een aantal van de geanalyseerde
casussen was dat inderdaad het geval (Hoger Onderwijs, ESF). Een melding moet
ook voldoende concrete aanknopingspunten geven voor verder onderzoek. Dit
was bij de casus Bouwnijverheid aanvankelijk niet het geval.
Daarbij kwam een gebrek aan expertise en capaciteit bij het OM en bij de NMa
en een gebrekkige organisatiestructuur bij het OM naar voren als redenen waardoor
signalen aanvankelijk niet werden opgevolgd.Uit de literatuur blijkt dat een reden voor het uitblijven van actie ook
kan zijn dat het management er geen belang bij heeft; soms omdat zij zelf
betrokken zijn bij of profiteren van de fraude. Als zij zelf (mede)dader zijn,
hebben leidinggevenden bovendien door hun positie meer mogelijkheden om hun
sporen uit te wissen en hun handelen te legitimeren of te bedekken (PWC, 2005).Uit de analyses van de casussen blijkt ten slotte dat het management de
neiging heeft signalen/meldingen te zien als incidenten. Signalen/meldingen
komen niet op één plaats of bij één persoon samen.
Het is daardoor mogelijk dat pas na gericht onderzoek blijkt dat er sprake
is van een patroon dat nadere actie rechtvaardigt. Het verbinden van schijnbaar
losse signalen en het ontdekken van patronen vraagt een bijzonder fraudebewustzijn
van de leiding. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de casussen Havenbedrijf
Rotterdam, Hoger Onderwijs en ESF.Omgevingsdruk, en met name politieke druk, speelt een belangrijke rol
bij het niet of laat oppakken van signalen/meldingen. Dit was het geval bij
de casussen Hoger Onderwijs, ESF en Havenbedrijf Rotterdam: het politieke
belang van de realisatie van de doelen. Bij de casus van de orkanen Katrina
en Rita was de druk om de doelen snel uit te voeren belangrijker dan nader
onderzoek en controle. Ook de prioritering van werkzaamheden bij opsporingsinstanties
is onderhevig aan druk vanuit de omgeving. Het OM wordt in de parlementaire
enquête naar de bouwnijverheid omschreven als een vergaarbak van signalen
die niet allemaal opgevolgd kunnen worden. Het kan daardoor voorkomen dat
het OM kiest voor een schikking, in plaats van een langdurig en (voor het
OM) kostbaar onderzoek. In de casus van de EC bestond de druk uit de mogelijke
politieke gevolgen van een onderzoek.Uit de literatuur komt naar voren dat de rol van het management cruciaal
is bij de afweging om een signaal al dan niet op te pakken en/of te onderzoeken.
Het management maakt een kosten/batenafweging, die vaak niet in het voordeel
van onderzoek, vervolging en sanctionering uitvalt. Dit werd ook in de expertmeeting
van 13 februari 2007 naar voren gebracht als een belangrijk struikelblok.
In die afweging zijn volgens Hoogenboom (2001) een aantal overwegingen van
belang:• onvoldoende expertise binnen de organisatie voor de bewijsvoering;• extra kosten voor onderzoek;• verstoring van de werkzaamheden;• (imago)schade;• strijdigheid tussen stafrechtelijke en civielrechtelijke afhandeling;• loyaliteit ten opzichte van de dader;• weigering de regie over te geven;• weinig vertrouwen in opsporingsinstanties.In de door ons geanalyseerde casussen bleek een aantal van deze overwegingen
ook voor te komen. De opdrachtgevers in de bouw wilden geen nader onderzoek
of aangifte, omdat dit de werkzaamheden zou verstoren. Ook bij de casussen
ILA en de orkanen Katrina en Rita bleek verstoring van de uitvoering zwaarder
te wegen dan een correcte uitvoering. In het geval van de casus Hoger Onderwijs
zou nader onderzoek de uitvoering van nieuw beleid in de wielen
rijden. Bij de casus van het Havenbedrijf Rotterdam speelde de dreiging van
een forse schadeclaim een rol. Dat perspectief heeft een belangrijke rol gespeeld
bij de afwikkeling van de zaak. Bij de casus ESF was het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om in te kunnen grijpen afhankelijk van andere
organisaties, zoals de Arbeidsvoorziening. Zoals eerder vermeld hadden het
OM en de NMa bij de casus van de Bouwnijverheid lange tijd een voorkeur voor
schikkingen boven uitgebreide onderzoeken.5.4 Conclusies en lessen over knelpunten in fraudesignalering:
samenvattingNiet opmerken van signalenFraude laat in veel gevallen sporen en aanwijzingen na die door anderen
(collega’s, in-/externe controleurs) opgemerkt kunnen worden. Uit de
casussen bleek dat institutionele en culturele factoren het zicht op signalen
van fraude kunnen belemmeren. Duidelijke werkwijzen en een goede functiescheiding
kunnen frauduleus handelen opsporen en bemoeilijken, maar niet voorkomen.
Het fraudebewustzijn en de alertheid van de medewerkers spelen een sleutelrol.
Als veel druk op mensen wordt uitgeoefend om nieuwe ideeën in praktijk
te brengen en beleidsdoelen te realiseren, krijgt de vraag of het proces correct
verloopt minder aandacht. In de interpretatie van een situatie door mensen
spelen cognitieve factoren een rol, zoals beperkt fraudebewustzijn en naïviteit,
die ervoor zorgen dat mogelijke signalen niet als zodanig worden herkend.Niet melden van signalenAls een medewerker een signaal van fraude heeft opgemerkt, is het in het
belang van de organisatie dat dit onder de aandacht van het management wordt
gebracht. Om signalen los te krijgen, is het allereerst van belang dat potentiële
melders weten dat er een vaste procedure is voor signalen en dat zij erop
kunnen vertrouwen dat een melding altijd wordt opgepakt.Potentiële melders moeten doordrongen zijn van het belang van het
afgeven van het signaal. Er mag daarbij geen oneigenlijke druk uitgaan van
het realiseren van de doelen die de organisatie zich heeft gesteld. Tot slot
moet zoveel mogelijk worden bevorderd dat potentiële melders bij de afweging
van de voor- en nadelen van de melding, tot de beslissing komen om het signaal
af te geven. Dat betekent dat de economische en emotionele kosten voor de
melder zo laag mogelijk gemaakt moeten worden, onder andere door een goede
bescherming van klokkenluiders.Niet oppakken van signalenDe analyse laat zien dat institutionele factoren ten grondslag kunnen
liggen aan de beslissing signalen niet op te pakken. Ook in organisaties met
een ontwikkeld fraudebewustzijn ontbreken vaak richtlijnen en procedures voor
onderzoek naar signalen en sancties. Soms is het niet duidelijk wie het signaal
moet opvolgen. Het oppakken van signalen is in de regel geen prioriteit van
het management, vanwege de verstoring van de bedrijfsvoering. Tot slot maakt
het management een kosten/batenafweging om te beslissen of het tot actie over
gaat. Algemeen belang en langetermijneffecten zijn in de praktijk vaak ondergeschikt
aan individueel belang of organisatiebelang en aan het belang van een oplossing
op de korte termijn.De volgende tabel geeft tot slot van dit hoofdstuk een overzicht van de
knelpunten per element van de «signaleringsdriehoek».Tabel 5.1 Overzicht van knelpunten per element van de «signaleringsdriehoek» SysteemDrukAfweging Niet opmerken• Zwakke
toezichts- en controlestructuur • Verkeerd
voorbeeld leiding • Gebrekkige functiescheiding • Gebruiksruimte
in regelgeving • Verkokering• Focus op resultaat • Bestedingsdruk • Uitvoering
van taken met te krappe middelen• Gebrekkig fraudebewustzijn • Cognitieve
dissonantie • Goedgelovigheid Niet melden• Ontbreken
uitgewerkt fraudebeleid • Ontbreken bescherming
klokkenluiders• Groepscultuur van sterke loyaliteit • Afwijkend
waardenpatroon• Onoplosbaar
belangenconflict • Loyaliteit (niet buiten
de groep treden)• Bereiken organisatiedoelen • Tijdsdruk• Lage
kans op actie naar aanleiding van melding • Hoge
economische en emotionele kosten voor melder Niet oppakken• Ontbreken
aangifte- en sanctiebeleid• Melding te weinig
concreet • Fraudes gezien als incident • Handelingsruimte
voor topmanagement• Gebrek aan expertise of
capaciteit• Politieke gevolgen • Prioritering
van opsporingsapparaat • Focus op realisatie
doelen of kans geven aan nieuw beleid• Voorkeur voor schikking
bij opsporingsorganisatie • Verstoring
van lopende werkzaam- heden • Afhankelijkheid
van derden voor opvolgen signaal • Verwachte
schade of kosten • Imagoschade6 CONCLUSIES EN LESSENIn de hoofdstukken 2 tot en met 5 hebben wij het onderwerp vroegsignalering
van fraude belicht vanuit verschillende invalshoeken (actoren, instrumenten,
indicatoren en knelpunten). In dit hoofdstuk formuleren wij samenvattende
conclusies en lessen.We hebben de conclusies gekoppeld aan de doelen van deze studierapport
(zie hoofdstuk 1) en de bijdrage aan het oplossen van de knelpunten bij de
fraudesignalering (zie hoofdstuk 5).DoelenOp te lossen knelpunt(en)1. Verbeteren van de «antennes» voor
fraudesignalen– Niet opmerken van signalen 2. «Versterking» van communicatiekanalen, zodat
signalen «doorkomen»– Niet melden van
signalen – Niet oppakken van signalenOpmerken van signalenUit het studierapport blijkt dat er bij de geanalyseerde casussen vrijwel
altijd vroege signalen waren. Voor het opmerken van deze signalen is het allereerst
van belang dat een cultuur van integriteit en een waardenpatroon bestaan,
waarin signalen als zodanig worden herkend. Verder is het van belang dat bij
alle actoren het fraudebewustzijn en de kennis van frauderisico’s en
indicatoren van fraude verbetert. Het verzorgen van trainingen en het uitvoeren
van risicoanalyses zijn goede instrumenten voor het verhogen van de alertheid.
Bij de uitvoering van risicoanalyses moeten deskundige analisten samenwerken
met de direct betrokken medewerkers.Risicoanalyses zijn eveneens belangrijk als fundament voor een afgewogen
stelsel van beheersmaatregelen voor detectie van onregelmatigheden. Managers
dienen bij het treffen van dergelijke maatregelen de beschikbare kennis over
kwetsbare werkgebieden/activiteiten en kwetsbaarheidverhogende omstandigheden
zoveel mogelijk te benutten en ze dienen alert te zijn op de samenhang tussen
signalen. Instrumenten voor het speuren naar fraudesignalen zijn intensiever
in te zetten om aanwijzingen bloot te leggen die in administratieve systemen
aanwezig zijn. Media zijn zelden de oorspronkelijke bron van signalen, maar
zij spelen een wezenlijke rol bij het «versterken» van fraudesignalen,
zodat zij breed en indringend onder de aandacht komen en tot actie aanzetten.Melden en oppakken van signalenVoor het melden en oppakken van signalen is integriteitszorg en het bevorderen
van een integere cultuur in een organisatie essentieel. In een dergelijke
cultuur is het melden van fraudesignalen een onderdeel van correct professioneel
handelen. Om als organisatie geloofwaardig te zijn voor potentiële melders
blijkt het essentieel om goede meldprocedures te hebben, een transparante
opvolging van meldingen in de vorm van onderzoek en indien nodig duidelijkheid
over het opleggen van sancties. Het is funest voor de meldingsbereidheid als
de indruk ontstaat dat een organisatie meldingen niet correct behandelt. Verder
is bescherming van potentiële melders (klokkenluiders) noodzakelijk,
zo blijkt uit onze analyse van casussen. Vormen van anoniem melden zouden
hieraan kunnen bijdragen, al dan niet door tussenkomst van een vertrouwenspersoon.Verschillende factoren veroorzaken (omgevings)druk of spelen een rol bij
de afweging om signalen niet te melden, respectievelijk om geen actie te ondernemen na een melding. Managers en bestuurders moeten inzicht
in deze factoren verwerven om de negatieve effecten daarvan zoveel mogelijk
weg te nemen.Voor het oppakken van signalen en meldingen is het wezenlijk dat managers
en bestuurders de ernst ervan onderkennen. Daarvoor is fraudebewustzijn noodzakelijk
en een voldoende brede visie om signalen niet geïsoleerd te bezien. Managers
en bestuurders moeten aandacht hebben voor achterliggende factoren en structurele
oorzaken, zodat de aanpak niet beperkt blijft tot het oplossen van incidenten
op de korte termijn.Toezichthouders en controleurs kunnen preventief een belangrijke rol spelen
door integriteitsaudits uit te voeren en de werking van meldsystemen te beoordelen.
Uit onze analyse kwam naar voren dat de alertheid op fraudesignalen, maar
vooral ook een heldere en krachtige communicatie over relevante bevindingen,
aandacht behoeven. Bij enkele van de geanalyseerde casussen bleek namelijk
dat signalen vanuit de controle te vaag of te zwak waren en daardoor voor
ontvangers gemakkelijk te missen of te negeren.Tot slot hebben wij voor twee belangrijke categorieën actoren (management
en toezichthouders/controleurs) de voornaamste lessen uit deze studierapport
gerecapituleerd.Management• Managers hebben de belangrijke taak om het fraudebewustzijn en
de kennis van frauderisico’s en indicatoren (kwetsbare activiteiten
en kwetsbaarheidverhogende factoren) te bevorderen. Dit geldt niet alleen
voor hun medewerkers, maar ook voor henzelf. Managers dienen zelf vooral alert
te zijn op de samenhang tussen signalen die afzonderlijk niet van grote betekenis
lijken, maar in combinatie wel degelijk relevant zijn.• Voor het opmerken van fraudesignalen is het van wezenlijk belang
dat er in een organisatie een cultuur bestaat van integriteit en een patroon
van waarden, zodat signalen als zodanig worden herkend. Ook voor het melden
en oppakken van signalen is het essentieel dat het management aandacht besteedt
aan integriteitszorg en een voorbeeldrol vervult om integer professioneel
gedrag te bevorderen.• Risicoanalyses helpen om de alertheid te verhogen en zijn tevens
fundament voor een afgewogen stelsel van beheersmaatregelen om vroegtijdig
onregelmatigheden te signaleren en op te pakken. Managers kunnen opdracht
geven tot dergelijke analyses en ervoor zorgen dat de medewerkers op de werkvloer
daarbij nauw betrokken zijn.• Managers moeten overwegen of instrumenten voor het gericht speuren
naar fraudesignalen (intensiever) kunnen worden ingezet. Dit kan aanwijzingen
in administratieve systemen blootleggen die anders verborgen zouden zijn gebleven.• Managers zijn verantwoordelijk voor goede meldprocedures, maar
ook voor een goede opvolging van meldingen in de vorm van onderzoek en zo
nodig sanctionering.• (Potentiële) melders (klokkenluiders) behoeven bescherming
van het management. Het verdient aanbeveling vormen van anoniem melden mogelijk
te maken, al dan niet met inschakeling van een vertrouwenspersoon.• Managers moeten inzicht verwerven in de factoren die (omgevings)druk veroorzaken of een rol spelen bij de afweging om signalen niet
te melden, respectievelijk geen actie te ondernemen na een melding.Toezichthouders en controleurs• Ook bij toezichthouders en controleurs moeten het fraudebewustzijn
en de kennis van frauderisico’s en indicatoren worden bevorderd. Evenals
managers dienen toezichthouders en controleurs vooral alert te zijn op de
samenhang tussen signalen.• Frauderisico’s dienen integraal onderdeel uit te maken van
risicoanalyses die toezichthouders en controleurs vanuit hun taakopdracht
uitvoeren.• Toezichthouders en controleurs kunnen verder preventief een belangrijke
rol spelen door integriteitsaudits uit te voeren en de werking van meldsystemen
te beoordelen. Dat betekent dat zij ook voldoende inzicht moeten hebben in
de factoren die (omgevings)druk veroorzaken of een rol spelen bij de afweging
om signalen niet te melden, respectievelijk om geen actie te ondernemen na
een melding.• Tijdens de uitvoering van hun werkzaamheden kunnen toezichthouders
en controleurs alerter zijn op fraudesignalen. Als zij signalen opvangen,
moeten zij deze voldoende indringend communiceren en zo nodig zelf nader onderzoek
instellen.• Ook voor toezichthouders en controleurs geldt dat zij moeten overwegen
of instrumenten voor het gericht speuren naar fraudesignalen (intensiever)
kunnen worden ingezet.Wij hopen dat de inhoudelijke informatie in deze studierapport managers,
toezichthouders en controleurs kunnen helpen bij het implementeren van deze
lessen.BIJLAGE 1BEGRIPPEN EN DEFINITIESAfpersing en afdreigingAfpersing is het, met het oogmerk om zichzelf of een ander wederrechtelijk
te bevoordelen, door geweld of bedreiging met geweld dwingen van iemand hetzij
tot de afgifte van enig goed dat geheel of ten dele aan deze of aan een derde
toebehoort, hetzij tot het aangaan van een schuld of het teniet doen van een
inschuld, hetzij tot het ter beschikking stellen van gegevens met geldswaarde
in het handelsverkeer (artikel 317 WvSr).Afdreiging is vergelijkbaar met afpersing, maar dan door bedreiging met
smaad, smaadschrift of openbaring van een geheim (artikel 318 WvSr).AmbtsmisdrijvenDit is een groep van misdrijven omschreven in titel XXVIII van het Wetboek
van Strafrecht. Hieronder vallen:• ambtelijke verduistering (artikel 359 WvSr);• het opzettelijk valselijk opmaken, vervalsen, beschadigen of vernietigen
van akten, bescheiden, boeken en registers (artikelen 360–361 WvSr);• ambtelijke corruptie of omkoping (artikelen 362–264 WvSr);• misbruik van gezag (artikel 365 WvSr)• knevelarij: het in de uitoefening van de ambtelijke bediening als
verschuldigd aan de ambtenaar, aan een andere ambtenaar of aan enige openbare
kas, vorderen of ontvangen of bij een uitbetaling terughouden van hetgeen
de ambtenaar weet dat het niet verschuldigd is (artikel 366 WvSr).BedrogHet, met het oogmerk om zichzelf of een ander wederrechtelijk te bevoordelen,
hetzij door het aannemen van een valse naam of van een valse hoedanigheid,
hetzij door listige kunstgrepen, hetzij door een samenweefsel van verdichtsels,
bewegen van iemand tot de afgifte van enig goed, tot het ter beschikking stellen
van gegevens met geldswaarde in het handelsverkeer, tot het aangaan van een
schuld of tot het teniet doen van een inschuld (artikel 326 WvSr).Onder de titel Bedrog in het wetboek van Strafrecht valt ook het vervalsen
van goederen of kunstwerken, misleiden van verzekeraars, verspreiden van valse
(koersgevoelige) informatie, onwaar opmaken of openbaar maken van jaarrekeningen
en niet-ambtelijke omkoping.BelangenverstrengelingHet gelijktijdig of in het recente verleden bestaan van een direct of
indirect (financieel) privébelang van een ambtenaar/bestuurder of diens
(familie-) relaties bij/in zakenpartners (bron: Algemene Rekenkamer, 1995).
Onder privébelangen vallen onder meer aandelenbelangen, leningen, (neven-)
functies, subsidies, giften, bijdragen of compensaties in geld en/of natura.
Ook meer rechtstreekse privébelangen zoals vergoedingen uit hoofde
van managementcontracten en kostenvergoedingen kunnen in de beschouwing worden
betrokken.Corruptie (omkoping)Als uitvloeisel van regelgeving van de Europese Unie, is in de Strafwet
een onderscheid tussen passieve en actieve corruptie gemaakt. Passieve corruptie
(artikelen 362–363 WvSr) bestaat in het feit dat een ambtenaar opzettelijk,
onmiddellijk of middellijk voordelen, ongeacht de aard daarvan, voor zichzelf
of voor een ander vraagt of aanneemt, dan wel ingaat op een desbetreffende
toezegging teneinde, al dan niet in strijd met zijn ambtsplicht, een ambtshandeling
of een handeling in de uitoefening van zijn ambt te verrichten of na te laten.
Actieve corruptie (artikelen 177–177a WvSr) bestaat in het feit dat
iemand opzettelijk een ambtenaar onmiddellijk of middellijk een voordeel,
ongeacht de aard daarvan, voor hemzelf of voor een ander belooft of verstrekt,
om al dan in strijd met zijn ambtsplicht een ambtshandeling of een handeling
in de uitoefening van zijn ambt te verrichten of na te laten.Voor de vraag of er sprake is van corruptie is het dus niet relevant of
in strijd met de ambtelijke plicht wordt gehandeld; wel uiteraard voor de
eventuele strafmaat.Transparency International heeft in de publicatie «National Integrity
Systems» uit 1996 twee definities van corruptie opgenomen; een eenvoudige
en een uitgebreide. De eenvoudige definitie luidt: «Corruption is the
misuse of public power for private profit.» De uitgebreide definitie
luidt: «Corruption involves behaviour on the part of officials in the
public sector, whether politicians or civil servants, in which they improperly
and unlawfully enrich themselves, or those close to them, by the misuse of
the public power entrusted to them.» Beide definities van Transparency
International geven een ruime uitleg aan corruptie, waardoor ook andere vormen
van integriteitsschendingen onder corruptie gevat kunnen worden.DiefstalHet wegnemen van enig goed dat geheel of ten dele aan een ander toebehoort,
met het oogmerk om het wederrechtelijk toe te eigenen (artikel 310 WvSr).FraudeHet begrip fraude komt in het Nederlandse Strafrecht als zodanig niet
voor. Bij de strafrechtelijke vervolging van fraude zal de officier van justitie
daarom per geval moeten bepalen welke strafbare feiten (bijvoorbeeld «valsheid
in geschrifte» of «verduistering») ten laste gelegd kunnen
worden.In de Controle en Overige Standaarden (COS) 240 van het NIVRA (2004) is
de volgende definitie van fraude gegeven: «een opzettelijke handeling
door één of meer personen uit de kring van de leiding, de organen
belast met governance, het personeel of derden, waarbij misleiding wordt gebruikt
om een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen». Fraude wordt nadrukkelijk
onderscheiden van «het maken van fouten» waarbij geen opzet in
het spel is. In het Besluit Toezicht Accountantsorganisaties (BTA) is het
begrip «fraude van materieel belang» meer specifiek gedefinieerd
onder verwijzing naar artikel 26, lid 3 van de Wet Toezicht Accountantsorganisaties
(WTA). Deze definitie richt zich op verslaggevingsfraude en ziet fraude als
een opzettelijk handelen of nalaten waarbij misleiding wordt gebruikt om een
wederrechtelijk voordeel te behalen en waarbij de aard of de omvang zodanig
is dat beslissingen die in het maatschappelijk verkeer worden genomen op grond
van de financiële verantwoording van de controlecliënt zouden kunnen
worden beïnvloed door die misleiding.De Zuid-Afrikaanse Rekenkamer definieert fraude als volgt: «intentional
deception, which results in a person or organization losing property or some
lawful right». Deception is a key to fraud; fraud is not the same as outright theft. The courts have established that three elements (deception,
a loss, and a victim) must be present for fraud to have occurred.Het element van misleiding (meestal vervalsen van documenten of administraties)
is dus kenmerkend voor fraude.Vervolgens worden «some common types of fraud or fraud-related crimes»
onderscheiden en gedefinieerd.• Conflict of interest: A person in the position to effect an official
decision, having a personal or pecuniary interest in the outcome of the decision.• Conspiracy (samenspanning): agreement between two or more persons
to commit a criminal act or to achieve an end by unlawful means.• Embezzlement: misappropriation of assets which have been entrusted
to one’s care.• Extortion: obtaining of financial benefit through intimidation
or persistent demands.• Forgery (vervalsing): intentional false creation or alteration
of written documents, which prejudices another’s rights.• Hidden ownership interest: an undisclosed financial interest in
an entity that provides the basis for inflicting a loss or other form of economic
deprivation on someone (conflict of interest).• Kiting: taking advantage of the time required for a cheque to clear
the banking system to intentionally misstate the accounting records.• Lapping (slepen): misappropriation of cash receipts, with the theft
covered up by the recording of the receipt of later monies against the original
receivable.• Larceny (ontvreemding of diefstal).• Misrepresentation: intentional misrepresentation of the facts for
benefit or gain.• Performance data manipulation: intentional falsifying of financial
or operational results.• Secret commissions: Payments for the provision of goods, services,
advantage or benefit, in return for actual or perceived advantage, benefit
or preferential treatment (kickbacks or bribery).• Use of apparently valid authority: misrepresentation of one’s
authority for benefit or gain.• Uttering: knowingly transacting a forged document.Misbruik en oneigenlijk gebruikMisbruik is het onrechtmatig verkrijgen van een (financieel) voordeel
door het bewust niet, niet tijdig of niet volledig verstrekken van gegevens
en inlichtingen.Oneigenlijk gebruik is het volgens de regels, maar in strijd met de bedoelingen
van de wet, verkrijgen van een (financieel) voordeel.Misbruik voorwetenschapHet, beschikkende over voorwetenschap, verrichten of bewerkstelligen van
een transactie in nader aangeduide soorten effecten (Wet Toezicht Effectenverkeer;
artikel 46J). Voorwetenschap is de bekendheid met een bijzonderheid over de
rechtspersoon, vennootschap of instelling, waarop de effecten betrekking hebben
of omtrent de handel in effecten:a) die niet openbaar is gemaakt; enb) waarvan de openbaarmaking, naar redelijkerwijs is te verwachten, invloed
zou kunnen hebben op de koers van effecten, ongeacht de richting van die koers.Op grond van artikel 46a WTE is het eveneens verboden om, anders dan in
de normale uitoefening van het werk, beroep of functie, voorwetenschap aan
een derde mede te delen of een derde op grond van voorwetenschap aan te bevelen
effectentransacties te verrichten of te bewerkstelligen.Schending van geheimenHet opzettelijk schenden van enig geheim, waarvan bekend is of redelijkerwijs
vermoed moet worden dat uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift
dan wel van vroeger ambt of beroep de verplichting bestaat het te bewaren
(artikel 272 WvSr).Valse opgaveHet in een authentieke akte een valse opgave doen opnemen aangaande een
feit van welks waarheid de akte moet doen blijken, met het oogmerk om die
akte te gebruiken of door anderen te doen gebruiken als ware zijn opgave in
overeenstemming met de waarheid (artikel 227 WvSr). Ook het opzettelijk gebruik
maken van een dergelijke akte, dan wel opzettelijk afleveren of voorhanden
hebben is strafbaar.Het, anders dan door valsheid in geschrift, opzettelijk niet naar waarheid
gegevens verstrekken aan degene door wie of door wiens tussenkomst enige verstrekking
of tegemoetkoming wordt verleend, indien dit kan strekken tot bevoordeling
van zichzelf of een ander, terwijl bekend is of redelijkerwijze vermoed moet
worden dat de gegevens van belang zijn voor de vaststelling van een eigen
of eens anders recht op een verstrekking of tegemoetkoming dan wel voor de
hoogte of de duur van een dergelijke verstrekking of tegemoetkoming (artikel
227a WvSr).Ook het, in strijd met een bij of krachtens wettelijk voorschrift opgelegde
verplichting, opzettelijk nalaten tijdig de benodigde gegevens te verstrekken
is onder gelijke voorwaarden strafbaar (artikel 227b WvSr).Valsheid in geschrifteEen geschrift dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen, valselijk
opmaken of vervalsen, met het oogmerk om het als echt en onvervalst te gebruiken
of door anderen te doen gebruiken (artikel 225 WvSr). Ook het opzettelijk
gebruik van een vals of vervalst geschrift als ware het echt en onvervalst,
dan wel het opzettelijk afleveren of voorhanden hebben daarvan, is strafbaar.VerduisteringHet zich opzettelijk wederrechtelijk toe-eigenen van enig goed dat geheel
of ten dele aan een ander toebehoort en dat iemand anders dan door misdrijf
onder zich heeft (artikel 321 WvSr).Onder de titel Verduistering in het Wetboek van Strafrecht valt ook het
opzettelijk en wederrechtelijk een subsidie die met een bepaald doel door
of vanwege de Europese Gemeenschappen is verstrekt, aanwenden voor andere
doeleinden dan waarvoor zij is verstrekt (artikel 323a WvSr).BIJLAGE 2ANALYSE FRAUDECASUSSEN1 BOUWNIJVERHEID1.1 SamenvattingIn 2002 heeft een parlementaire enquêtecommissie onderzoek gedaan
naar onregelmatigheden binnen de bouwnijverheid. De resultaten daarvan zijn
vastgelegd in het Eindrapport van de Parlementaire enquêtecommissie
Bouwnijverheid «De bouw uit de schaduw» van 12 december 2002
(Tweede Kamer, 2002b).Directe aanleiding voor de parlementaire enquête was de commotie
die ontstond nadat een klokkenluider uit de bouwwereld in de openbaarheid
trad met een schaduwadministratie die verboden prijsafspraken in de bouw aantoonde.
Deze klokkenluider had daarvoor jarenlang vergeefs bij het Ministerie van
Justitie, het OM en de NMa aangeklopt.Een berekening van de totale benadeling door verboden prijsafspraken heeft
de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid achterwege gelaten
(Tweede Kamer, 2002b, blz. 133). Vast staat wel dat de financiële schade
die de opdrachtgevers hebben geleden omvangrijk is. De enquêtecommissie
komt tot een indicatie van het ophoogpercentage van 8,8% (Tweede Kamer,
2002b, blz. 265).Kenmerkend voor deze casus is dat velen signalen hadden van mogelijke
misstanden, maar er om uiteenlopende redenen geen actie op hebben ondernomen,
totdat de media de kwestie indringend belichtten.1.2 ActorenBij deze casus was de overheid vanuit verschillende rollen als actor betrokken.
Allereerst is er de overheid in de rol vanwetgever.
De invoering van nieuwe mededingingswetgeving markeerde het begin van illegale
prijsafspraken in de sector bouwnijverheid. Verder had de overheid ook de
rol van opdrachtgever. De aanbestedende overheidsorganisaties
werden benadeeld doordat te hoge prijzen voor de bouwwerkzaamheden werden
berekend. Ten slotte had de overheid ook de rol van toezichthouder, die vervuld werd door de NMa en het OM.De parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid was kritisch op
de invulling van alle bovengenoemde overheidsrollen. Met betrekking tot de
rol als wetgever wees de commissie op knelpunten in de aanbestedingswetgeving
(Tweede Kamer, 2002b, blz. 75) en de mogelijkheid van een strakker en
eenvormiger juridisch kader voor de opdrachtverlening (Tweede Kamer, 2002b,
blz. 63). Over de rol van opdrachtgever merkt de commissie op dat aanbestedende
diensten stelselmatig hebben nagelaten vermoedens van onregelmatigheden aan
de bevoegde instanties, zoals de NMa, te melden (Tweede Kamer, 2002b, blz. 279).
Ook over de rol als toezichthouder heeft de commissie opmerkingen gemaakt: «het
Openbaar Ministerie op uitvoerend niveau, alsmede het College van procureurs-generaal
en de minister van Justitie voor zover deze geïnformeerd waren én
zich hebben laten informeren, hebben onvoldoende adequaat gereageerd op de
zich voordoende situatie en zij hebben deze situatie voorts te lang laten
voortduren. Een dergelijke handelwijze is maatschappelijk onwenselijk en bevat
voorts geen stimulansen om als klokkenluider op te treden» (Tweede Kamer,
2002b, blz. 159). Over de NMa merkte de commissie op «dat
een actievere rol van de NMa gepast zou zijn geweest» (Tweede Kamer,
2002b, blz. 157). De NMa heeft bij aanvang van haar activiteiten onderkend
dat de bouwnijverheid een risicovolle sector betreft; dit heeft echter niet
direct geleid tot een daadkrachtig en slagvaardig doelgroepbeleid. Zulks ontbrak
ook nadien op momenten dat zich belangrijke kansen aandienden. (Tweede Kamer,
2002b, blz. 287).In deze casus hadden verschillende actoren in een vroeg stadium kennis
van de verboden praktijken. De enquêtecommissie is in het eindrapport
uitvoerig ingegaan op de rol van deze actoren. Het volgende citaat geeft een
samenvattend beeld van het oordeel van de commissie over de rol van de verschillende
actoren.«Juist vanwege de tradities in de bouw, vindt de enquêtecommissie
het verbazingwekkend dat de eerstverantwoordelijken er te weinig aan hebben
gedaan om een omslag te bewerkstelligen. De leiding van de bedrijven niet,
de brancheorganisaties niet, de overheid als opdrachtgever niet en de overheid
als toezichthouder niet. Velen wisten ervan, maar wilden het niet weten. Die
indruk ontstond tijdens de openbare verhoren door de enquêtecommissie
van vele prominenten. «Captains of industry» die zich met «dergelijke
details», niet plachten te bemoeien. Een voorzitter van een ondernemersorganisatie
die niet duidelijk afstand neemt van onregelmatigheden op mededingingsrechtelijk
terrein. Ministers die op voorhand de geleden schade bagatelliseren. Daarnaast
viel de trage, passieve houding op van controleurs, toezichthouders en rechtshandhavers.
Zoals accountants met langdurige ervaring in de bouw, die van vooroverleg
en schaduwadministraties nog nooit zeiden te hebben gehoord; hetgeen hun klanten
overigens weerspraken. Het Openbaar Ministerie dat er een kleine drie jaar
over doet om een schaduwadministratie te verkrijgen. En bovendien, zowel intern
als met de minister, slecht communiceert. De NMa die vroegtijdig inzage krijgt
in een schaduwadministratie, die de regie uit handen geeft aan het Openbaar
Ministerie en voorts geen stappen onderneemt om aan de bouw prioriteit toe
te kennen. Alle betrokkenen lijken wetenschap of minstens sterke vermoedens
te hebben gehad, maar komen niet in actie om de onregelmatigheden aan te pakken»
(Tweede Kamer, 2002b, blz. 261).De schaduwadministraties waar de parlementaire enquête zich vooral
op richtte, hebben betrekking op de grond-, weg- en waterbouw. De commissie
heeft echter vastgesteld dat het systeem van vooroverleg en schaduwadministraties
zich niet tot deze sector beperkt. Ook in de installatiebranche en in andere
delen van de sector is het aangetroffen (Tweede Kamer, 2002b, blz. 265).1.3 InstrumentenZoals aangegeven is deze casus in gang gezet door de melding van een klokkenluider,
die via de media brede aandacht heeft gekregen.Er waren echter al eerder signalen die op misstanden wezen, maar daar
werd onvoldoende mee gedaan. De enquêtecommissie merkt hierover op:«Verbaasd, en het meest pijnlijk getroffen, was de enquêtecommissie
door de laconieke en vergoelijkende reacties van de hoofdrolspelers. Velen
wisten er wel in min of meerdere mate van, maar wilden het liever niet «echt»
weten. Dat geldt voor de leiding van bouwbedrijven en die van sector- en brancheorganisaties,
maar ook bepaalde accountants, aanbestedende diensten en toezichthouders.
Allen keken ernaar, deden erweinig tot niets aan en gingen liever
over tot de orde van de dag. En als dat maar lang genoeg de praktijk is, lijkt
het nauwelijks meer door te dringen dat er echt iets fundamenteel mis is.
Iedereen droeg vanuit zijn positie verantwoordelijkheid, maar nam die onvoldoende.
Dit geldt ook voor bewindslieden» (Tweede Kamer, 2002b, blz. 12).Bij deze casus is te constateren dat een aantal instrumenten voor de vroegtijdige
signalering van fraude niet (goed) heeft gefunctioneerd. Hierbij gaat het
vooral om toezicht en controle, zowel intern als extern. Voor een deel speelt
hierbij mee dat signalen afzonderlijk bezien te zwak of onduidelijk waren
en mechanismen ontbraken om de samenhang te zien. Er doet zich hier een vicieuze
cirkel voor in die zin dat signalen te zwak zijn om er diepgaand onderzoek
naar te starten, maar juist omdat dergelijk onderzoek uitblijft, kunnen de
grootschaliger structuren van de misstanden verborgen blijven.1.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenHet aanbesteden van werken en het vertrekken van opdrachten behoren over
het algemeen tot de kwetsbare werkgebieden in de publieke sector. De bouw
is in dit verband een gevoelige sector. De enquêtecommissie spreekt
van ingenestelde gewoontes en cultuur van de bouwnijverheid wanneer het gaat
om structurele kartelvorming (Tweede Kamer, 2002b, blz. 11).In deze casus was een kwetsbaarheidverhogende omstandigheid de druk op
de bouwbedrijven om aan het vooroverleg mee te werken uit zorg over de continuïteit
van het eigen bedrijf. Verder zijn de relatienetwerken, het raakvlak publiek –
privaat en de onderlinge afhankelijkheid van opdrachtgevers en opdrachtnemers
risicoverhogend. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de cultuur van «smeren
en fêteren», zoals de enquêtecommissie het noemt (Tweede
Kamer, 2002b, blz. 272).In deze casus speelt volgens de enquêtecommissie bovendien een cultuuraspect
mee, waardoor de bouwbedrijven het eigen gedrag «rationaliseren»
ofwel goedpraten. Een tweetal citaten laat dit zien:• «De bouwcultuur blijkt zo gesloten, dat intern «iedereen»
ervan weet, maar de buitenwereld er niet achter komt» (Tweede Kamer,
2002b, blz. 11);• «De commissie heeft bij een groot aantal betrokkenen een
onthutsend geloof in de eigen, naar zij zeggen: goede, bedoelingen aangetroffen.
Het maken van illegale afspraken over marktverdeling en prijzen werd normaal
gevonden. Immers, niemand werd er door benadeeld, was de lezing van velen
die gehoord zijn door de enquêtecommissie» (Tweede Kamer, 2002b,
blz. 11).Enkele andere van de aangevoerde rechtvaardigingsgronden waren:– rekenvergoedingen zijn noodzakelijk;– prijsopdrijving is niet aan de orde, want we blijven onder de
raming;– de opdrachtgever heeft voordeel bij het systeem: ook zijn risico’s
en kosten worden beperkt;– benadeling is niet aan de orde, want we strepen onderling;– facturen zijn niet vals, indien deze maar op concrete werken en
leveringen betrekking hebben;– het aantal facturen voor verrekeningen is gering, dus valt het
wel mee.De enquêtecommissie noemt ook enkele red flags die een vermoeden van onregelmatigheden (kunnen) opleveren:• «indien het verschil tussen laagste inschrijfsom en de directieraming
hoger was dan 10% en de aanbestedende dienst zeker wist dat er geen
fouten in de eigen raming zaten;• als het verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
groot was, het verschil tussen laagste en hoogste inschrijving klein (minder
dan tien procent) en het aantal aannemers aan de inschrijving beperkt was;• indien twee of meer aannemers zich als combinatie hadden ingeschreven
voor projecten waarbij op grond van de aard en omvang van het werk redelijkerwijs
mocht worden aangenomen dat het werk door één aannemer uitgevoerd
kon worden;• indien zich tijdens de aanbesteding opvallende zaken of gebeurtenissen
voordeden die niet voortvloeien uit de normale gang van zaken tijdens de aanbestedingsprocedure;• als toevallig signalen van onregelmatigheden bij aanbestedende
diensten bekend werden;• indien klokkenluiders zich aandienden.» (Tweede Kamer, 2002b,
blz. 71).1.5 KnelpuntenIn de casus bouwnijverheid hadden veel verschillende personen en organisaties
signalen van onregelmatigheden. Ieder daarvan had redenen om geen werk te
kunnen of willen maken van die signalen.Onder 4. zijn rationalisaties genoemd waarvan de bouwbedrijven zich bedienden
om het eigen gedrag te rechtvaardigen. Er zijn echter ook rationalisaties
te benoemen die door aanbestedende diensten zijn gebruikt om vermoedens van
onregelmatigheden niet te melden aan de bevoegde instanties, zoals de NMa.
De enquêtecommissie noteerde onder andere de volgende redenen om niet
te melden:– de bewijslast zal moeilijk rond te krijgen zijn;– het houdt de voortgang van het werk op;– het verslechtert (nog verder) de verhouding opdrachtgever/opdrachtnemer;– of (al dan niet verwijzend naar een eerdere ervaring) de NMa doet
er toch niets mee (Tweede Kamer, 2002b, blz. 279).Bijkomend knelpunt in deze casus is dat een praktijk die tot 1992 niet
alleen legaal, maar ook usance was, daarna door veranderde regelgeving als
mededingingsfraude gold. Een dergelijke ingrijpende verandering van waarden
en normen binnen een sector is moeilijk van de ene dag op de andere te realiseren.Samenvattend is het voornaamste knelpunt dat zij die bekend waren met
de verboden praktijken er zelf belang bij hadden of in ieder geval geen belang
zagen om hiermee naar buiten te treden of actie te ondernemen.1.6 Conclusies/lessenUit de casus bouwnijverheid zijn de volgende conclusies te trekken voor
de vroegsignalering van fraude en misbruik.• Voor deze casus waren meldingen van klokkenluiders essentieel.
Uit de casus blijkt duidelijk dat het consequent melden van misstanden bij
de bevoegde instanties waardevol is. Als er meer signalen zijn
en er daardoor meer samenhang tussen de signalen te zien is, kan dit eerder
tot onderzoek van de bevoegde instanties leiden.• Controle en toezicht moeten meer worden afgestemd op de specifieke
frauderisico’s bij de doelgroep. Bij de casus bouwnijverheid had alleen
de Belastingdienst/FIOD-ECD een doelgroepgericht beleid waarbij ook de bouwsector
als doelgroep is onderscheiden met zijn eigen sectorspecifieke (fiscale) risico’s
(Tweede Kamer, 2002b, blz. 73).• Bij controle en toezicht is meer in te spelen op cultuuraspecten
van de doelgroep, bijvoorbeeld de geslotenheid van een sector.• Zoals fraudeurs de neiging hebben hun daden met drogredenen te
rechtvaardigen («rationaliseren»), hebben actoren die misstanden
signaleren een soortgelijke neiging om te rationaliseren waarom melden geen
zin zou hebben.• Controle-instanties, toezichthouders en andere betrokkenen kunnen
de neiging hebben fraudesignalen niet voldoende serieus te nemen, omdat ze
te geïsoleerd worden bezien of onderschat worden. Ook hier kan rationaliseren
een rol spelen, bijvoorbeeld dat het bewijs niet te leveren zal zijn of een
zaak niet tot vervolging zal leiden.• Er is voldoende expertise nodig bij de controle-instanties en toezichthouders
om fraudesignalen adequaat te kunnen onderzoeken. In het geval van de casus
bouwnijverheid was dit bijzonder belangrijk in verband met de complexiteit
van de materie en de belangen die in het geding zijn.• Wanneer introductie of verandering van wet- en regelgeving ertoe
leidt dat voorheen legale handelingen het karakter van fraude krijgen, is
aandacht nodig voor de verschuiving in normen en waarden die daarmee gepaard
moet gaan. Communicatie over de veranderingen en monitoring in de beginfase
lijken aangewezen instrumenten in dit verband.2 PROVINCIE ZUID-HOLLAND (CETECO)2.1 SamenvattingDeze casus betreft de «bankiersactiviteiten» van de provincie
Zuid-Holland, die in 1999 aan het licht kwamen doordat handelsonderneming
Ceteco niet meer aan zijn betalingsverplichtingen aan de provincie kon voldoen.In 1995 besloten de Gedeputeerde Staten van de Provincie Zuid-Holland
een actief treasurybeleid te voeren om overtollig kasgeld winstgevend te maken.
Dit besluit, dat onder weerstand van de Commissaris van de Koningin werd genomen,
is niet voorgelegd aan Provinciale Staten. In september 1988 had Provinciale
Staten van Zuid-Holland het College van Gedeputeerde Staten namelijk gemachtigd
om tot 200 miljoen gulden per transactie aan te trekken of uit te lenen zonder
dat daarvoor afzonderlijke toestemming van Provinciale Staten nodig was. Het
besluit werd evenmin naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken gezonden,
terwijl dat volgens de Provinciewet wel had gemoeten. Toen de problemen rond
Ceteco zich openbaarden, bleek dat de provincie Zuid-Holland in het geheim
voor ongeveer 2 miljard gulden bankierde met als doel het maken van winst.Bij deze casus speelde de treasurer van de provincie een centrale rol.
Hij hield zich niet alleen bezig met het aantrekken van leningen om vervolgens
geld tegen een hogere rente uit te zetten, maar hij bediende zich ook van risicovolle financiële instrumenten en derivaten. De treasurer
heeft zijn activiteiten voor een deel ook ten eigen bate ontplooid.De Commissie Van Dijk (1999, pagina 79) onderzocht de affaire en concludeerde
dat er sprake was van onverantwoordelijk, onbevoegd en onrechtmatig handelen
door de treasurer (Rapport commissie Van Dijk; «Een doorboorde buidel».
Het leningenbeleid van de provincie Zuid-Holland; 30-09-1999, pagina 79).2.2 ActorenDe actoren die de affaire uiteindelijk breed onder de aandacht hebben
gebracht zijn de media, toen bleek dat Ceteco niet aan betalingsverplichtingen
kon voldoen.Daarvoor bestonden er echter al signalen en hadden enkele actoren kennis
(kunnen hebben) van de bankiersactiviteiten. Kort voordat de casus in de openbaarheid
kwam, is vanuit het bankwezen een signaal over de bankiersactiviteiten van
de provincie afgegeven bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Dit signaal
is op ambtelijk niveau doorgespeeld aan de Inspectie Financiën Lagere
Overheden van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en vervolgens aan de griffier
van de provincie. Nog voordat deze het signaal kon onderzoeken, kwam de affaire
in de openbaarheid (Commissie Van Dijk, 1999, pagina 55).Ook in een eerder stadium hebben de Ministeries van Binnenlandse Zaken
en Financiën vanuit hun toezichthoudende rol vragen gesteld aan de provincie
over de leningenpositie. In oktober 1996 nam het Ministerie van Financiën
contact op met de provincie Zuid-Holland, omdat het was opgevallen dat de
provincie een sterk gestegen bruto schuld had. Kort daarna heeft het Ministerie
van Financiën het Ministerie van Binnenlandse Zaken geattendeerd op het
verhoogde niveau in- en uitleningen (Commissie Van Dijk, 1999, pagina 55).
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft vragen gesteld over de ontwikkeling
van de kortlopende leningen en de liquiditeitspositie, mede naar aanleiding
van kritische geluiden uit andere provincies. Het ministerie stelde aan de
provincie onder andere de vraag hoe rond 400 miljoen gulden aan kasgeldleningen
(zowel opgenomen als uitgegeven) per ultimo 1995 op de balans kon staan zonder
dat besluiten hierover op grond van artikel 192 van de Provinciewet ter kennisneming
waren toegestuurd aan het ministerie (Commissie Van Dijk, 1999, pagina 55).
Na uitleg over de delegatie van bevoegdheden, hebben de ambtenaren van het
ministerie geen nader onderzoek ingesteld.Bij de signalering speelden Provinciale Staten geen rol. Op grond van
de Provinciewet waren Provinciale Staten weliswaar gedurende de gehele periode
bevoegd te besluiten tot het aangaan van (kasgeld)-leningen en tot het (tijdelijk)
uitzetten van gelden, maar zij konden die bevoegdheid overdragen aan Gedeputeerde
Staten en hebben dat ook gedaan.De interne en externe controleurs hebben hun signalerende rol in deze
casus niet goed vervuld. Uit het rapport van de Commissie Van Dijk (1999,
pagina 17) blijkt dat de treasuryfunctie in het dienstjaar van 1997 onderwerp
van intern onderzoek was van de toenmalige dienstcontrollers. Deze hadden
de misstanden kunnen signaleren. De commissie concludeert voorts dat de externe
controle op de uitvoering ontoereikend is geweest en de accountant ernstig
in zijn controletaak tekort is geschoten. De jaarrekening 1998 voldeed niet
aan de daarop van toepassing zijnde voorschriften. Het was duidelijk dat de
provincie zich niet aan deze voorschriften had gehouden en de
accountant liet na hierover te rapporteren. Ook heeft de accountant niet gesignaleerd
dat de hieruit feitelijk voortvloeiende resultaatbestemming onjuist is en
dat daarmee het budgetrecht van provinciale staten werd geschonden (Commissie
Van Dijk, 1999, pagina 79). Omdat de Rekeningcommissie uit Provinciale Staten
zich nagenoeg volledig baseert op de rapportage van de accountant, zijn ook
vanuit deze commissie geen kritische kanttekeningen geplaatst.2.3 InstrumentenAlvorens de casus breed in de media belandde, hebben ook enkele andere
instrumenten een rol gespeeld bij de signalering van de misstanden. Het gaat
daarbij om meldingen vanuit het bankwezen die langs indirecte weg en in een
relatief laat stadium bij de griffier van de provincie aankwamen. Daarnaast
hebben andere provincies kritische geluiden laten horen bij het toezichthoudende
Ministerie van Binnenlandse Zaken. De toezichthouders van Binnenlandse Zaken
en Financiën hebben signalen ontvangen en aan de orde gesteld bij de
provincie, maar zijn daar niet diep op doorgegaan.Wat betreft de controle-instrumenten constateert de Commissie Van Dijk
(1999) dat deze grotendeels hebben gefaald.2.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenHet kasgeldbeheer, waaronder het aangaan van kortlopende leningen, is
een kwetsbaar werkgebied dat in deze casus een overwegende rol speelt. De
bijbehorende risico’s hadden meer aandacht moeten krijgen.Als voornaamste kwetsbaarheidverhogende factoren zijn te noemen:• de druk om via de treasury-activiteiten financiële voordelen
te genereren voor de provincie, waardoor de neiging ontstond risico’s
te nemen;• de complexe financiële constructies;• het opereren op het snijvlak van publiek en privaat;• solistisch handelen van de treasurer, in combinatie met ruime discretionaire
bevoegdheden en zwak toezicht.Een aanvullend signaal dat als red flag te
interpreteren was, betrof de sterke toename van de provinciale schulden en
middelen die zich nauwkeurig in dezelfde richting ontwikkelden. Dit laatste
was ook te verwachten van een beleid waarin het lenen van geld om het vervolgens
weer uit te lenen, het dominante kenmerk was. Deze ontwikkeling had controleurs,
toezichthouders en de rekeningencommissie van Provinciale Staten alert moeten
maken.2.5 KnelpuntenHet belangrijkste knelpunt voor de signalering van de misstanden was in
dit geval dat Gedeputeerde Staten van de provincie zelf achter de bankiersactiviteiten
stond en daarover niet transparant was. Omdat de activiteiten van de treasurer
de provincie veel extra inkomsten opleverde, zagen de actoren binnen de provincie
die op de hoogte waren, geen aanleiding om actie tegen deze praktijk te ondernemen.Een ander belangrijk knelpunt was het falen van controle-instanties en
een onvoldoende reactie van toezichthouders (de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën) op de signalen en meldingen die hen
bereikten.2.6 Conclusies/lessenUit deze casus zijn enkele belangrijke lessen te trekken.Als dominante bestuurlijke organen, zoals Gedeputeerde Staten van een
provincie, misstanden goedkeuren of in ieder geval gedogen, belemmert dit
het doorkomen van signalen en het ondernemen van actie naar aanleiding daarvan.
Vanuit het provinciebestuur was er in dit geval zelfs sprake van oneigenlijke
druk om via de treasury-activiteiten inkomsten voor de provincie te genereren.
Dit onderstreept het belang van voorbeeldgedrag («tone at the top»)
voor de cultuur in een organisatie.Met het oog op de signalering van de misstanden hadden de controlerende
en toezichthoudende organen van de provincie beter moeten functioneren. De
treasurypraktijk van de provincie had eerder transparant moeten worden. De
ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën hadden de financiële
informatie die hen ter beschikking stond, scherper moeten interpreteren en
dit had moeten leiden tot indringende vragen aan Gedeputeerde Staten en aan
de accountant. Daarnaast hadden de toezichthouders de meldingen en signalen
serieuzer op moeten pakken.Het solistisch optreden van de treasurer had als risicofactor meer aandacht
moeten krijgen. De treasurer opereerde binnen de provinciale dienst betrekkelijk
solitair en achtte zichzelf bevoegd tot het nemen van de beslissingen (Commissie
Van Dijk, 1999, pagina 69).3 HOGER ONDERWIJS3.1 SamenvattingDe affaire rond het Hoger Onderwijs kwam eind 2001 in beweging na de melding
van een klokkenluider. De affaire betrof onregelmatigheden in de bekostiging
van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Omdat de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) naliet in te grijpen trad de klokkenluider
met zijn informatie naar buiten. In de periode 2002–2005 zijn vervolgens
meerdere onderzoeken uitgevoerd naar deze zaak. Allereerst was dit het zogeheten
Zelf Reinigend Onderzoek (ZRO), uitgevoerd na een eerste verkenning door de
accountantsdienst van het Ministerie van OCW. Dit onderzoek resulteerde in
het rapport Ruimte voor Rekenschap van het Ministerie van OCW (2002). Vervolgens
heeft de Algemene Rekenkamer (2003) een onderzoek ingesteld dat bestond uit
twee onderdelen:1. een review op het ZRO op verzoek van de minister van OCW en2. een eigen onderzoek op verzoek van de Tweede Kamer.Tot slot is nog de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap ingesteld. Deze
commissie, die ook wel naar haar voorzitter de commissie Schutte is genoemd,
is ingesteld omdat de eerdere onderzoeken niet de gewenste duidelijkheid hadden
gebracht over de vraag welke instellingen wel en welke niet in strijd hadden
gehandeld met de wettelijke bekostigingsregels. De commissie presenteerde
in 2004 haar eindrapport «Eerlijk delen; een onderzoek naar onregelmatigheden
in het hoger onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs» (Commissie Schutte,
2004).Alle onderzoeken bevestigden dat in een groot aantal gevallen sprake was
van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regelgeving en mogelijk van het
opzettelijk verschaffen van onjuiste gegevens door de scholen. De Commissie
Schutte (2004) heeft overigens geen aanleiding gezien om bevindingen voor
te leggen aan het Openbaar Ministerie, omdat er onvoldoende grond was voor
verdenking van strafbare feiten.Uit de analyse van de drie genoemde onderzoeken blijkt dat enkele factoren
een belangrijke rol hebben gespeeld bij het optreden van de onregelmatigheden.
Dit zijn vooral de onheldere regelgeving, het heersende «ondernemersklimaat»
in de onderwijssector, tekortkomingen in de controle en het ontbreken van
het besef bij de onderwijsinstellingen dat zij omgaan met publiek geld.In totaal ontvangen de onderwijsinstellingen jaarlijks een totale bijdrage
van circa € 6,5 miljard. Volgens een bepaalde verdeelsleutel wordt
dit bedrag verdeeld onder de instellingen. Omdat het totale budget voor en
jaar vaststaat, benadeelt een onderwijsinstelling die ten onrechte geld ontvangt,
collega-instellingen die correcte bekostigingsgegevens aanleveren.De commissie Schutte kwam aanvankelijk naar de stand van 1 januari
2004 tot de conclusie dat tenminste € 58 miljoen kon worden teruggevorderd
en in zijn vervolgonderzoek (24 mei 2005) voegde de commissie daar nog € 38
miljoen aan toe. Feitelijke terugvordering bleek echter in veel gevallen niet
mogelijk, omdat instellingen met succes de beslissing om terug te vorderen
aanvochten. Onduidelijkheden in de regelgeving waren hier mede de oorzaak
van. Op 19 augustus 2006 meldde de NRC in een krantenartikel dat van
de in totaal € 96 miljoen nog slechts € 29 miljoen was
terugbetaald.3.2 ActorenVoor de signalering van de casus was de melding van de klokkenluider in
2001 cruciaal. Omdat de media aandacht gingen besteden aan de kwestie, kwam
het onderwerp op de bestuurlijke en politieke agenda terecht. Dat gaf de aanzet
tot de eerdergenoemde drie onderzoeken.De casus hoger onderwijs speelt zich geheel af binnen het publieke domein.
De onderwijsinstellingen voeren als zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)
de onderwijstaak uit en waren in deze casus aan te merken als «plegers
van de fraude». Hoewel de hiervoor genoemde rapporten vaak spreken over
de minister of het ministerie, heeft het ministerie in de praktijk verschillende
rollen binnen deze casus vervuld. De verantwoordelijkheid voor de beleidsvoorbereiding
en uitvoering ligt bij de beleidsdirectie (vooral de directie Beroepsen Volwassenen
Educatie, BVE). De uitvoering van de bekostiging is de taak van het agentschap
CFI (Centrale Financiën Instellingen). Het toezicht op de uitvoering
van de onderwijstaak ligt bij de Inspectie voor het Onderwijs (IvhO), onderdeel
van het ministerie. De interne controle op de beleidsuitvoering bij het ministerie
en het toezicht op de controle van de onderwijsinstellingen door hun externe
accountants is de zorg van de departementale accountantsdienst (AD). Tot slot
heeft de InformatieBeheerGroep (IB-Groep) als zbo ook nog bemoeienissen met
het veld via de studiefinanciering.Het rapport van de Algemene Rekenkamer (2003) besteedt uitvoerig aandacht
aan de vraag welke actoren eventueel al eerder signalen van onregelmatigheden
rond de bekostiging hadden (afgegeven) en waaruit die signalen bestonden.
De Algemene Rekenkamer kwam tot een lijst met meer dan 20 signalen, waarvan
er elf hebben geleid tot een concrete casusbeschrijving. Het gaat daarbij
onder andere om signalen van:• bekostiging van college- of lesgeld door een instelling (1997/1998);• vermenging publieke en private activiteiten (1993);• vermoedens van misbruik onder andere door opmerkelijke ontwikkelingen
van leerlingenaantallen (2000);• excessieve bekostiging bij diplomering, in de zin dat studenten
na een korte inschrijfduur de instelling met diploma verlieten (1996);• onregelmatigheden rond buitenlandse studenten en internationalisering
(1994);• onderwijs buiten vestigingsplaats (1999).De signalen waren deels afkomstig van het onderwijsveld, deels van onderdelen
van het ministerie. Klachten en vragen van onderwijsinstellingen leidden tot
rechtstreekse signalen aan de beleidsdirectie en soms tot onderzoek door de
Inspectie Onderwijs en/of de AD. Vragen bij het agentschap CFI over bekostiging
van studiefinanciering leidden tot nader onderzoek van de AD. Het agentschap
IBG meldde onregelmatigheden bij het betalen van collegegelden in het HBO.
Ook andere beleidsdirecties van het Ministerie van OCW stelden vragen aan
de verantwoordelijke beleidsdirectie.Ook waren er signalen over zwakke punten in de organisatie van het ministerie,
vooral wat betreft de beleidsvoorbereiding en controle. Bij de beleidsdirectie
was er weinig aandacht voor de problematiek van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Signalen over onduidelijke regelgeving hadden in 2000 geleid tot interne notities
over de «gebruiksruimte» in het bekostigingsmodel.Hoewel de meeste signalen de actoren niet of onvoldoende tot actie aanzetten,
is er op enkele signalen wel gereageerd. Zo reageerde het ministerie/CFI op
signalen van vermenging van publieke en private gelden bij een hbo-instelling
door een korting op de rijksbijdrage.3.3 InstrumentenVerschillende instrumenten speelden een rol bij de signalering van de
onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs. Uiteindelijk
was het instrument van de melding, versterkt door de media, doorslaggevend.In deze casus heeft het overigens lang geduurd voordat signalen voldoende
aandacht kregen. Uit de analyse komt het beeld naar voren dat de individuele
signalen teveel als incidenten zijn afgedaan of op zichzelf te zwak of te
weinig concreet waren om actie op te ondernemen.Reguliere instrumenten om fraudes vroegtijdig te signaleren, zoals het
treffen van beheersmaatregelen en controle, hebben onvoldoende gewerkt. Zwakke
elementen zijn bijvoorbeeld de niet waterdichte regelgeving en onvoldoende
maatregelen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik.3.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenDe bekostiging van het onderwijs behoort tot de kwetsbare werkgebieden
in de publieke sector die de Algemene Rekenkamer heeft onderscheiden. Het
gaat hier om het uitkeren van geld ter financiering van onderwijsinstellingen.Verder waren er in deze casus verschillende kwetsbaarheidverhogende omstandigheden
te onderkennen.• Niet sluitende, onheldere regelgeving, waardoor «gebruiksruimte»
voor de instellingen ontstond (Algemene Rekenkamer, 2003, pagina’s 29,
30–33, 37; Commissie Schutte, 2004, pagina’s 22–23, 25–32).• Strategische ontwikkelingen naar zelfstandige, ondernemende, internationaal
opererende instellingen, in combinatie met zelfregulering (Commissie Schutte,
2004, pagina’s 65–66).• Druk binnen de instellingen om een zo groot mogelijk aandeel in
het bekostigingsbudget te verkrijgen. Dit lijkt voort te komen uit de grotere
autonomie van de instellingen, waardoor financiële druk en het realiseren
van targets meer nadruk krijgen.• Samenloop van publieke en private activiteiten en verschillende
financiële stromen. De betrokken onderwijsinstellingen ontvangen niet
alleen Nederlandse bekostiging maar ook Europees geld. Daarnaast mogen de
instellingen ook commerciële activiteiten ontplooien. Er bestond geen
verplichting om de verschillende geldstromen administratief gescheiden te
houden (Commissie Schutte, 2004, pagina 29).Deze omstandigheden boden niet alleen gelegenheid voor onregelmatigheden,
maar waren daar voor een deel ook een motivatie voor. Bij deze factoren passen
ook vormen van rationalisatie. Zo konden de instellingen een rechtvaardiging
voor het eigen gedrag zien in het gegeven dat meerdere instellingen op dezelfde
wijze handelden en het ministerie dit kennelijk toestond.3.5 KnelpuntenUit de analyse van deze casus komen enkele factoren naar voren die een
belangrijke rol hebben gespeeld bij het optreden van de onregelmatigheden.
Dit zijn vooral de onheldere regelgeving, het heersende «ondernemersklimaat»
in de onderwijssector, tekortkomingen in de controle en het ontbreken
van het besef bij de onderwijsinstellingen dat zij omgaan met publiek geld.Daarbij kwam een cultuur in de onderwijssector waarin het afleggen van
verantwoording over publiek geld niet vanzelfsprekend was. Dit blijkt onder
andere uit het feit dat een aantal instellingen onwillig was om de Commissie
Schutte (2004, pagina 45) inzage in de boeken te geven. Ook was de toezichtstructuur
onduidelijk (Algemene Rekenkamer, 2003, pagina’s 35–36; Commissie
Schutte, 2004, pagina’s 21–22) en was er beperkte mogelijkheid
tot en toepassing van sancties (Algemene Rekenkamer, 2003, pagina’s
32–34, 36; Commissie Schutte, 2004, pagina 28).Een knelpunt bij deze casus was dat de signalen zeer divers waren en bij
verschillende actoren binnen kwamen. Binnen het Ministerie van OCW waren verschillende
organisatieonderdelen vanuit hun eigen rol betrokken bij de problematiek.
Daardoor konden actoren moeilijk een samenhangend beeld van de signalen krijgen
en was het bovendien lastig om de verantwoordelijkheid voor het doorgeven
en/of het oppakken van de signalen te bepalen. Ook zijn individuele signalen
teveel als incidenten afgedaan of waren ze op zichzelf te zwak of te weinig
concreet om actie op te ondernemen.3.6 Conclusies/lessenIn de casus is sprake van systeemverantwoordelijkheid van de minister
en uitvoering van het beleid door de onderwijsinstellingen. Verschillende
onderdelen van het ministerie en een ZBO (IBG) voeren de taken uit die nodig
zijn om de systeemverantwoordelijkheid waar te maken.De casus speelde zich af in een klimaat dat beschreven kan worden met
de trefwoorden ondernemerschap, flexibiliteit, internationalisering en zelfregulering.
In deze context kan (het bestuur van) een instelling gemakkelijk het eigen
belang boven dat van het onderwijs in het algemeen stellen. Het besef dat
gewerkt wordt met publiek geld en dat daar transparant verantwoording over
moet worden afgelegd kan dan naar de achtergrond verdwijnen. In een dergelijke
situatie moet het ministerie extra aandacht geven aan het voorkomen van misbruik
en oneigenlijk gebruik, verticaal toezicht en accountantscontrole. Zoals blijkt
uit de rapporten van de Algemene Rekenkamer (2003) en de Commissie Schutte
(2004) waren dit niet de sterke punten van het ministerie.Uit de casus is verder de les te trekken dat het klimaat in een sector
zich geleidelijk in een richting kan ontwikkelen waarbij onregelmatigheden
geen geïsoleerde incidenten meer zijn, maar breed en op grote schaal
voorkomen. Deze ontwikkeling kon zich in dit geval voordoen omdat het Ministerie
van OCW vroege signalen van onregelmatigheden niet opving of niet (alert)
reageerde op deze signalen, bijvoorbeeld door de regelgeving minder fraudegevoelig
te maken. Het uitblijven van een respons kon vervolgens voeding geven aan
het idee bij de instellingen dat het ministerie hun handelwijze tolereerde.
Uiteindelijk heeft de indringende aandacht van de media voor de onregelmatigheden
dit patroon kunnen doorbreken.4 HAVENBEDRIJF ROTTERDAM4.1 SamenvattingDe casus van het Havenbedrijf Rotterdam spitst zich toe op het heimelijk
verstrekken van garanties aan bedrijven in de Rotterdamse haven. De voormalige
directeur van het Havenbedrijf, dat volledig eigendom is van de gemeente Rotterdam,
heeft in een periode van twee jaar op eigen gezag voor circa € 180
miljoen garanties verstrekt. Op 26 augustus 2004 kwam dit aan het licht,
omdat de directeur aan de Raad van Commissarissen van het Havenbedrijf moest
melden dat de gemeente, wegens een beroep op de verstrekte garanties, aangesproken
zou kunnen worden voor ongeveer € 100 miljoen. Op 30 augustus
2004 besloot de directeur terug te treden.De kwestie is onderzocht door accountantskantoor PWC, een onderzoeksteam
van de Bestuursdienst van de gemeente Rotterdam onder leiding van extern deskundige
Prof. Dr. W. Lemstra en de Rekenkamer Rotterdam. PWC onderzocht de feiten
en omstandigheden rondom de afgegeven garantstellingen, de waarden van de
garantstellingen en de financiële risico’s voor de gemeente. Lemstra
(2004) richtte zich ook op de bestuurlijke context en de bevoegdhedenstructuur.
Beide onderzoeken concluderen dat de directeur alleen opereerde en dat de
gemeente niets hiervan kon weten. De garanties waren onbevoegd afgegeven.
Lemstra concludeert hieruit dat het gemeentebestuur daarom zijn verantwoordelijkheid
feitelijk en formeel niet heeft kunnen waarmaken.De Rekenkamer Rotterdam (2004) verrichtte een review van het onderzoek
van Lemstra en concludeerde dat er wel degelijk signalen waren, waarop de
gemeente verzuimd heeft te reageren. Dit veranderde echter niets aan het standpunt
van het gemeentebestuur. De gemeente Rotterdam heeft in juridische procedures
met de betrokken banken steeds de lijn gevolgd dat de directeur van het Havenbedrijf
onbevoegd heeft gehandeld, dat de banken zich hieromtrent onvoldoende geïnformeerd
hebben en dat de gemeente Rotterdam derhalve niet garant hoeft te staan. Tot
nu toe is dit verweer succesvol gevoerd.4.2 ActorenHoewel de directeur van het Havenbedrijf Rotterdam de garantieverstrekkingen
en bijbehorende documenten geheim heeft gehouden, zijn er wel signalen geweest
die het gemeentebestuur had kunnen oppakken. Het gaat hierbij vooral om signalen
over het overschrijden van bevoegdheden, waar niet op is gereageerd. De meeste
signalen komen van buiten, maar ook de accountantsdienst van de gemeente heeft
regelmatig dergelijke signalen afgegeven.Bij de verschillende signalen waren steeds verschillende actoren betrokken,
zoals blijkt uit het volgende overzicht.• In oktober 2002 informeerde de Rabobank naar de garantstellingen,
in juni 2003 Staalbankiers en in december 2003 Barclays. Mede na geruststellende
reacties van de directeur van het Havenbedrijf, is hier geen verdere actie
op gevolgd.• In november 2003 informeerde het Ministerie van Defensie bij de
directeur Middelen en Control van de gemeente naar een gerucht over een garantie
veleend aan de Commerzbank voor een lening van € 25 miljoen. De
directeur ontkende dit en een boekenonderzoek leverde niets op.
Dit is teruggemeld aan het ministerie en hiermee was het signaal afgedaan.• Vervolgens eiste de Commerzbank in mei 2004 € 25 miljoen
op bij de gemeente Rotterdam uit hoofde van de verstrekte bankgarantie. De
Bestuursdienst van de gemeente concludeerde na onderzoek (ten onrechte) dat
de directeur met deze garantstelling binnen zijn bevoegdheden zou zijn gebleven.
De link met het eerdere signaal van het Ministerie van Defensie uit november
2003 is wel gelegd, maar men realiseerde zich niet dat de directeur toen kennelijk
onjuiste informatie had verstrekt. De directeur is mondeling aangesproken
op zijn gedrag, maar verdere gevolgen had dit niet.In de rapporten van de Accountantsdienst van de gemeente Rotterdam zijn
vanaf eind jaren negentig vele voorbeelden genoemd van risico’s die
de stad liep, omdat de directeur van het Havenbedrijf bevoegdheden overschreed
en waarbij «de toestemming van het gemeentebestuur voor genomen beslissingen
ontbreekt». Ondanks de waarschuwingen en bedenkingen keurde de accountantsdienst
de jaarrekeningen van het Havenbedrijf wel altijd goed, omdat de onjuistheden
niet van materieel belang waren. Ook de Commissie tot Onderzoek van de Rekening
(COR) uit de gemeenteraad stelde herhaaldelijk vragen over de aflossing van
leningen en betalingsachterstanden. De beantwoording van deze vragen leidde
niet tot verdere actie.4.3 InstrumentenHoewel er diverse meldingen waren in deze casus, hebben deze niet of nauwelijks
bijgedragen aan de signalering. Uiteindelijk moest de directeur van het havenbedrijf,
door de omstandigheden gedwongen, zelf de Raad van Commissarissen informeren.
De signalen die er waren kwamen bij verschillende actoren binnen. Afzonderlijk
waren de signalen wellicht te zwak, maar samengevoegd vormen ze een patroon
dat actie rechtvaardigde.Beheersmaatregelen om fraude vroegtijdig te signaleren vertoonden in deze
casus zwakke plekken, mede door de overheersende rol van de hoogste leiding
van de organisatie. Toezicht en controle, onder andere door de accountantsdienst,
leverde wel signalen op, maar te zwak of te weinig precies om tot concrete
actie te leiden.4.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenDe kwetsbare activiteiten in deze casus liggen vooral op het terrein van
het verlenen van garanties en het omgaan met geld.Een belangrijke kwetsbaarheidverhogende omstandigheid is dat de casus
zich afspeelt op het raakvlak van publieke en private activiteiten. De directeur
van het Havenbedrijf had een commerciële opdracht binnen een ambtelijke
organisatie. De directeur was hoofd van dienst en integraal verantwoordelijk
voor de bedrijfsvoering van het Havenbedrijf. Via geleidelijk uitgebreide
mandaten zijn de commerciële bevoegdheden steeds verder verruimd.De directeur was succesvol, had een grote machtspositie en werd ook wel «de
koning van de haven» genoemd. Hij kon ongestoord zijn gang gaan, zolang
hij maar resultaat boekte. Het ging om grote belangen, zowel voor havenondernemers
als voor de stad Rotterdam. De directeur werd gedreven vanuit wat hij zag
als het belang van de haven, niet door eigen gewin.4.5 KnelpuntenUit de analyse van de casus blijkt dat de beperkte signalen die er waren
op verschillende plekken binnenkwamen en afzonderlijk werden afgehandeld.
Dit, gevoegd bij de resultaatgericht cultuur van de gemeente en het Havenbedrijf,
zorgde ervoor dat de stelselmatige overschrijding van bevoegdheden keer op
keer werd geaccommodeerd. Het werd eerder opgevat als signaal voor een ongemakkelijk
bestuurlijk kader dat de slagvaardigheid van het GHR in de weg zat, dan als
signaal van misstanden.Een ander belangrijk knelpunt voor de signalering en opvolging van signalen
was de dominantie en het solistische optreden van de directeur van het Havenbedrijf.
Als hoogste leidinggevende kon hij beheersmaatregelen omzeilen en eventuele
signalen onderdrukken of in de kiem smoren.4.6 Conclusies/lessenEen belangrijke les is dat een overheid die zich op commercieel terrein
begeeft, grote risico’s loopt In deze casus was commercieel resultaat
voor de betrokkenen belangrijker dan transparantie. Goed functionerend toezicht,
bevoegdhedenregelingen en functiescheidingen zijn bij de overheid, zeker als
die zich op commercieel terrein begeeft, noodzakelijk, maar niet voldoende.
Ook is het belangrijk dat in de bestuurscultuur het streven naar resultaat
de noodzaak tot transparantie niet overvleugelt. Het besef dat met publiek
geld wordt geopereerd en het algemeen belang moet worden gediend, moet nadrukkelijk
op de voorgrond blijven.Voor de vroegsignalering van fraude is het verder belangrijk dat (zwakke)
signalen uit verschillende bronnen kunnen worden samengevoegd om zo een mogelijk
krachtiger signaal op te leveren.5 EUROPEES SOCIAAL FONDS (ESF)5.1 SamenvattingIn mei 1999 verschenen berichten in de Nederlandse media over onregelmatigheden
en fraude rond de besteding van gelden van het Europees Sociaal Fonds (ESF).
Het ESF is één van de vier Europese Structuurfondsen waar lidstaten
aanspraak op kunnen maken. Doelstelling 3 (ESF3) is gericht op de bestrijding
van langdurige werkloosheid en de inschakeling van jongeren en met uitsluiting
bedreigde personen in het arbeidsproces.Over de periode 1994–1999 bedroeg de EU-bijdrage van Nederland € 28,7
miljard. Over dezelfde periode had Nederland circa € 14,3 miljard
ontvangen. Van de ontvangsten was € 1,4 miljard afkomstig van het
ESF, waarvoor de minister van SZW eindverantwoordelijk is (Tweede Kamer, 2002c,
pagina 10). De ESF-subsidies omvatten ongeveer 9000 projecten en werden aangevraagd
en geïnd door bijvoorbeeld opleidings- en ontwikkelingsfondsen, bedrijven,
stichtingen, gemeenten of Arbeidsvoorziening. Soms voerden deze de projecten
ook zelf uit (bijvoorbeeld bedrijven en stichtingen), maar meestal
lag de uitvoering bij andere partijen, zoals scholingsinstituten.Controleurs van de Europese Commissie (EC) voerden in 1999 enkele controles
uit bij ESF projecten die in de periode 1994–1997 werden gesubsidieerd.
Bij die controles kwamen onregelmatigheden aan het licht die tot een terugvordering
van ongeveer 448 miljoen gulden zouden kunnen leiden. De onregelmatigheden1 die hierbij werden aangetroffen gaven aanleiding tot
een aanhoudende golf van publiciteit over onvolkomenheden, misstanden en problemen.
Naar aanleiding hiervan hebben de Algemene Rekenkamer (2000a) en de Commissie
H. E. Koning (2001) onderzoek gedaan naar de ESF subsidies. Overigens
heeft de EC ook al bij eerdere controles, onder andere in 1994, onregelmatigheden
gesignaleerd en de Nederlandse autoriteiten daarover geïnformeerd. De
conclusie is dat onvoldoende lering is getrokken uit de eerdere ervaringen
met de afwikkeling van ESF subsidies.5.2 ActorenDe voornaamste actoren die betrokken zijn bij het signaleren van de onregelmatigheden
en/of fraude, zijn de controleurs namens de EC, interne controleurs van de
Arbeidsvoorziening, het Ministerie van SZW, politici en media.De externe controleurs van de Europese Commissie zijn de primaire bron
van de signalen over onregelmatigheden. Deze controleurs hebben sinds het
ESF onderzoek in 1994, dat betrekking had op de periode 1989–1993, diverse
keren gerapporteerd over de onregelmatigheden. Op basis hiervan zijn de Nederlandse
ESF-rechten zelfs enkele keren (in 1994 en 1996) geblokkeerd.De medewerkers van de Interne Controle/Operational Audit, de afdeling
die sinds 1997 binnen de Arbeidsvoorziening de controle op ESF-bestedingen
verrichtte, hebben negatieve bevindingen en aanbevelingen aan de leiding van
Arbeidsvoorziening gerapporteerd. Dit leidde over het algemeen tot niets.
De leiding van Arbeidsvoorziening kwam pas in actie als de EC een project
selecteerde voor controle.Het Ministerie van SZW vervulde in de ESF casus de rol van (tweedelijns)
toezichthouder. Het eerstelijns toezicht was de verantwoordelijkheid van Arbeidsvoorziening.
De Algemene Rekenkamer (2002a) kwalificeert het toezicht door het ministerie
als globaal en afwachtend.De EU heeft signalen naar Nederland afgegeven over de geconstateerde onregelmatigheden.
Op deze signalen en waarschuwingen is gereageerd als op een incident, terwijl
het ging om structurele fouten.In mei 1999 is in de media uitvoerig bericht over de onregelmatigheden
die waren geconstateerd tijdens de Europese controles op ESF-bestedingen.
De Tweede Kamer heeft mede naar aanleiding hiervan vragen gesteld aan de minister.Externe accountants, die de ESF projecten controleerden, hebben bij de
signalering van onregelmatigheden nauwelijks een rol gehad. De EU is op grond
van eigen controlebevindingen tot de conclusie gekomen dat de verklaringen
van externe accountants van aanvragers/uitvoerders onvoldoende zekerheid gaven
dat tekortkomingen bij projecten daadwerkelijk werden vastgesteld.
De specifieke eis van rechtmatigheid was niet meegenomen in de accountantsverklaringen.
Er moest een nieuw accountantsprotocol worden opgesteld met voldoende dekkende
controleactiviteiten gericht op de inhoud van de projecten en een voldoende
tolerantiesystematiek.5.3 InstrumentenDe onregelmatigheden zijn voornamelijk aan het licht gekomen bij controles
uitgevoerd door de EC en door interne rapportages van het Ministerie van SZW.Al in een vroeg stadium leverden de controles door de EC een negatief
beeld op van de Nederlandse ESF-praktijk. In 1994 en 1995 betrof dat beeld
echter vooral de voorgaande ESF-programmaperiode 1990–1993. Omdat de
eerste alarmerende signalen over de nieuwe programmaperiode pas in 1995 bleken,
heeft het ministerie daardoor relatief laat de rechtmatigheid van projecten
aan de orde gesteld. Daarnaast constateerde de commissie Koning dat bijna
alle tekortkomingen al in september 1994 in een intern rapport van SoZa-consult
waren geconstateerd. Dit rapport was een intern SZW rapport en vooral gericht
op het signaleren van tekortkomingen en het doen van aanbevelingen voor controle
en beheer van ESF in de programmaperiode 1994–1999. Het rapport heeft
in de jaren daarna slechts beperkt opvolging gekregen.De problematiek heeft pas uitgebreide aandacht gekregen toen de onregelmatigheden
rond ESF subsidies brede belangstelling in de media en daardoor in de politiek
kregen. Naar aanleiding van de publiciteit over de kwestie is onder andere
de commissie Koning ingesteld.5.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenDe kwetsbare gebieden bij deze casus zijn voornamelijk te vinden in het
proces van toekennen en uitkeren van Europese subsidiegelden.Als kwetsbaarheidverhogende omstandigheden of red flagskunnen beschouwd worden:• onduidelijke en gedetailleerde regelgeving;• op afstand geplaatste en decentrale uitvoeringsorganisatie;• «slordige» uitvoering van de regeling;• ontoereikende controleprotocollen;• functievermenging bij Arbeidsvoorziening (uitvoering en toezicht);• langdurige onderschatting van de problematiek door Arbeidsvoorziening
en het Ministerie van SZW.Een belangrijke factor was ook de bestedingsdruk in de beginperiode van
de ESF subsidies. Nederland is een «netto-betaler» in EU-verband
en maatschappelijk en politiek bestond daarom het gevoel dat Nederland zoveel
mogelijk moest proberen te profiteren van Europese subsidies. Er ontstond
daardoor druk om bestedingsrichtingen voor de ESF subsidiegelden te vinden,
terwijl er minder kritische aandacht was voor de voorwaarden waaraan bij besteding
voldaan moest zijn.ESF subsidies zijn voor een deel afhankelijk van de betrouwbaarheid van
gegevens die de begunstigde zelf moet aanleveren. Dit betekent dat de regeling
gevoelig is voor de risico’s van misbruik en oneigenlijk gebruik. De
Algemene Rekenkamer (2000a) heeft hier specifiek aandacht voor gevraagd en
ook aanbevolen om reeds bij de voorbereiding van nieuwe EU-subsidieprogramma’s
in Brussel een M&O-toets te hanteren. Hierdoor kunnen problemen in de
tot stand te brengen EU-regelgeving zoveel mogelijk in een vroegtijdig stadium
worden voorkomen.5.5 KnelpuntenHet voornaamste knelpunt bij deze casus is dat Arbeidsvoorziening en het
Ministerie van SZW onvoldoende hebben gereageerd op de signalen over tekortkomingen
en onregelmatigheden rond de ESF subsidies.Ook zijn kwetsbaarheden en risicofactoren onderschat, waardoor signalen
van onregelmatigheden teveel als incident of als onbelangrijk werden beschouwd.
Verder was er druk om ESF subsidies toegekend te krijgen en deze subsidies
te besteden, waardoor betrokkenen nog minder open stonden voor contra-indicaties.5.6 Conclusies/lessenDe belangrijkste les uit de ESF casus is dat er wel signalen over tekortkomingen
en onregelmatigheden waren, maar dat deze onvoldoende serieus zijn genomen.
Signalen zijn teveel als incident of als onbelangrijk terzijde geschoven.
Het Ministerie van SZW had alerter moeten reageren op de signalen in het rapport
van SoZa-consult uit 1994. Ook de controles door de EU leverden al in een
vroeg stadium een negatief beeld op van de Nederlandse ESF-praktijk. Ook deze
signalen hadden opgepakt moeten worden door Arbeidsvoorziening en het ministerie.
Pas toen in de media berichten verschenen over de kwestie is er serieus, onder
andere door grondig onderzoek, aandacht aan geschonken.Ook is een les dat alle betrokkenen zich meer rekenschap hadden moeten
geven van risicofactoren die rond de ESF subsidies spelen. In het bijzonder
was meer aandacht vereist voor de onduidelijkheid van de regelgeving en de
M&O risico’s, in combinatie met een hoge bestedingsdruk.Tot slot is een les dat er niet vanuit gegaan kan worden dat externe accountants
eventuele onregelmatigheden spontaan rapporteren, als geen gerichte afspraken
in controleprotocollen of anderszins zijn vastgelegd. Helderheid over toetsingscriteria
en toleranties is van groot belang, zodat kan worden voldaan aan de eisen
van de subsidieverstrekker, zoals in dit geval de eisen van de EC.6 EUROPESE COMMISSIE 19996.1 SamenvattingIn maart 1999 publiceerde de Committee of Independent Experts (1999) haar
eerste rapport over «Allegations regarding Fraud, Mismanagement en Nepotism
in the European Commission (EC)». Direct na de publicatie van dit rapport
is de toenmalige Europese Commissie afgetreden.De directe aanleiding voor de instelling van de Committee of Independent
Experts waren beschuldigingen aan het adres van Eurocommissaris Cresson. Het
rapport van maart 1999 behandelt echter een aantal uiteenlopende casussen
van fraude, mismanagement, favoritisme en nepotisme in en rond de EC:• Toerisme (programma’s ter bevordering van toerisme in de
EU);• Med programmes (programma’s voor landen rond de Middellandse
Zee);• European Community Humanitarian Office (ECHO);• Leonardo da Vinci (beroepsonderwijsprogramma’s);• Security Office (beveiligingsdiensten);• Nuclear Safety;• «Allegations of favoritism» (rond individuele commissarissen).De casussen hadden onder andere betrekking op belangenverstrengeling bij
aanbestedingsprocedures of toekenning van subsidies. Ook bij de selectie van
personeel of externe adviseurs deden zich onregelmatigheden voor.In oktober 1999 heeft de Committee of Independent Experts (1999a) een
tweede rapport uitgebracht bestaande uit twee delen met daarin aanbevelingen
om de in het eerste rapport geconstateerde misstanden weg te nemen. Dit betreft
onder andere de versterking van de (institutionele positie van de) interne
audit functie binnen de Europese Unie en een verbetering van de positie van
klokkenluiders door een aanpassing van de toepasselijke personeelsreglementen.6.2 ActorenDe Europese Commissie en haar ambtelijke staf speelden een belangrijke
rol bij de geconstateerde misstanden. Verschillende eurocommissarissen waren
direct of indirect betrokken bij de casussen.Bij de signalering speelden Europese instituties een rol, zoals het Europees
parlement en de Europese Rekenkamer, maar ook (interne) klokkenluiders en
derden, die als externen klachten uitten over verschillende Europese programma’s
en functionarissen. Enkele casussen die de Committee of Independent Experts
heeft onderzocht, waren zelfs al in de publiciteit geweest. De problemen rond «Security»
bijvoorbeeld waren in augustus 1997 in de Belgische pers aan de orde geweest.Interne auditors en interne audit diensten hebben bij verschillende (deel)casussen
signalen afgegeven. Uit controlerapporten bleken tekortkomingen die het management
en de verantwoordelijke eurocommissarissen alert hadden moeten maken en tot
actie hadden moeten aanzetten. De Committee of Independent Experts heeft dan
ook kritiek op laatstgenoemde functionarissen dat zij onvoldoende invulling
hebben gegeven aan hun verantwoordelijkheid op dit gebied.6.3 InstrumentenOmdat het hier een samenstel van verschillende (deel)casussen betreft,
zijn er ook verschillende instrumenten aan te wijzen die bij de signalering
van de misstanden een rol hebben gespeeld.De belangrijkste instrumenten zijn meldingen (voor een deel door klokkenluiders),
berichtgeving in de media, (interne) controles en klachten van derden.6.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenDe belangrijkste kwetsbare werkgebieden die bij deze casussen een rol
spelen zijn aanbestedingen en subsidies. Er werd veel onderhands aanbesteed
in plaats van openbaar en sommige partijen hadden voorinformatie. Contractpartners
bevoordeelden op hun beurt onderaannemers en via de aanbestedingen is op oneigenlijk
wijze personeel ingehuurd. Subsidies speelden in het bijzonder bij de casus
Toerisme een belangrijke rol, omdat op grote schaal subsidie is verleend zonder
dat daar een projectvoorstel aan ten grondslag lag.Kwetsbaarheidverhogende factoren zijn de dominantie van de leiding (favoritisme),
maar voor een ander deel juist de zwakte van het management door gebrek aan
toezicht of het niet (willen) reageren op signalen. Verder was een risicofactor
de grote politieke wil/druk om programma’s uit te voeren, terwijl de
(personele) middelen voor de uitvoering ontbraken of ontoereikend waren. Daardoor
ontstond druk om op «creatieve» wijze taken uit te voeren.Andere risicofactoren die deze casus kenmerken zijn de deels kortlopende,
relatief op afstand geplaatste programma’s en de samenloop van publieke
en private belangen daarbij. Verder zijn te noemen de ingewikkelde relatienetwerken,
de matige sfeer in de uitvoeringsorganisatie en de negatieve reacties op klachten
of kritiek. Op detailniveau waren «red flags» zichtbaar, zoals
het ontbreken van documenten, afwijkingen van procedures en creatieve verslaglegging.6.5 KnelpuntenZoals hiervoor vermeld, waren er bij de onderhavige casussen voldoende
signalen aanwezig. Knelpunt was dat daarmee (bewust en/of onbewust) weinig
of niets werd gedaan. Als zaken door een klokkenluider of de pers werden aangezwengeld,
is de eerste reactie soms wel snel geweest (bijvoorbeeld door een onderzoek
aan te kondigen), maar de vervolgstappen lieten dan in meerdere gevallen (te)
lang op zich wachten. Daardoor konden misstanden onnodig lang voortbestaan.6.6 Conclusies/lessenUit de conclusies en aanbevelingen van de Committee of Independent Experts
zijn enkele belangrijke lessen te destilleren. Zo is een belangrijke les dat
de positie van klokkenluiders versterkt moet worden. De rechten en plichten
van functionarissen om (eventueel ook buiten de Europese Commissie om) vermoedelijk
strafbare feiten en ander laakbaar gedrag aan de bevoegde autoriteiten te
melden, moeten worden opgenomen in Personeelsreglementen en bijbehorende procedures.
De personeelsreglementen zullen ook klokkenluiders, die alleen maar hun plichten
nakomen, moeten beschermen tegen negatieve consequenties van hun acties.De onafhankelijkheid van de interne audit dienst moet zijn gewaarborgd,
zodat signalen niet op een te laag niveau blijven steken. Voor de EU betekent
dat een positionering buiten de DG-structuur en een directe rapporteringslijn
naar de President van de Commissie, zodat op dat niveau gepaste maatregelen
kunnen worden genomen.Voorts moeten sancties mogelijk zijn tegen Eurocommissarissen die misbruik
maken van hun mandaat om overmatig invloed uit te oefenen ter bevoordeling
van landgenoten of nationale belangen.Tot slot is aandacht vereist voor de bewustwording en cultuur binnen de
organisatie, zodat dilemma’s worden onderkend en opgelost. Daarmee kan
bijvoorbeeld worden vermeden dat onrechtmatige handelingen bewust collectief
worden geaccepteerd omwille van snelheid of politieke druk. Ook de spanning
tussen gewenste resultaten en beschikbare middelen moet daarbij bespreekbaar
zijn.7 ORKANEN KATRINA & RITA7.1 SamenvattingHet GAO onderzocht de noodhulp voor slachtoffers van de orkanen Katrina
en Rita. De GAO publiceerde daarover in 2006 drie rapporten, waaruit bleek
dat er sprake was van fraude, misbruik en verspilling van hulpgelden. Tot
februari 2006 was circa $ 6.3 miljard aan noodhulp uitbetaald en de GAO
raamde het misbruik daarvan op circa $ 1 miljard, ofwel circa 16%
(GAO, 2006a).De fraude, respectievelijk het misbruik, omvatte onder meer (GAO, 2006):• misbruik van Social Security Numbers (SSN);• dubbele claims;• claims voor niet bestaande eigendommen;• claims van buiten het rampgebied;• gebruik van debit cards voor andere doelen dan noodhulp (bijvoorbeeld
de aanschaf van wapens);• toekenningen aan personen met als «schadeadres» een
begraafplaats of aan personen die niet verdreven waren door het natuurgeweld,
zoals gevangenen, die verbleven in staatsgevangenissen.Fraude en misbruik konden in hoofdzaak ontstaan door zwakheden in de organisatie
van het Federal Emergency Management Agency (FEMA). Ook werden signalen niet
adequaat opgevolgd, zoals herhaald gebruik van hetzelfde Social Security Number
(GAO, 2006).7.2 ActorenBij deze casus is vanuit de publieke sector slechts een beperkt aantal
actoren betrokken. Het gaat vooral om FEMA, die namens de federale overheid
van de VS belast was met de uitvoering van de noodhulpregelingen.Bij de signalering van het misbruik van hulpgelden heeft de GAO een belangrijke
rol gehad door het breed bekend maken van de misstanden en het in kaart brengen
van de omvang ervan. De rapporten van de GAO geven niet precies aan wie de
eerste signalen heeft opgevangen en naar buiten heeft gebracht. De GAO spreekt
over «widespread congressional and public interest in the federal response
to hurricanes Katrina and Rita» (GAO, 2006). Dit vormde de aanleiding
voor de GAO om diepgaand onderzoek te starten.7.3 InstrumentenMeldingen van het publiek en in de media hebben een belangrijke rol gespeeld
bij de signalering van de misstanden. De GAO heeft naar aanleiding daarvan
onderzoeken verricht en het inzicht vergroot in de aard en omvang van de misstanden
en de achtergronden ervan. Daarbij zijn innovatieve onderzoekstechnieken toegepast,
zoals bestandsanalyse en het indienen van valse claims als test van het systeem.
Overigens heeft de GAO zelf ook een fraudemeldpunt (fraudnetgao.gov), waar «fraud,
waste and abuse» kan worden gemeld. Het is niet duidelijk of dit meldpunt
een rol heeft gespeeld in deze casus.7.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenDe noodhulp na de orkanen Katrina en Rita behoort tot de kwetsbare werkgebieden
in de publieke sector. Het verrichten van uitkeringen en de omgang met geld
en goederen zijn in het algemeen fraudegevoelig. In deze casus spelen een
aantal factoren mee die de risico’s verder verhogen, zoals het spoedeisende
karakter van de hulpverlening. Er is dan (te) weinig tijd voor verificatie
en de druk om snel te besteden is hoog. Tevens is het gebruik van debit cards
naast elektronische bankoverschrijvingen in deze casus een kwetsbaarheidverhogende
factor. Noodhulp heeft bovendien een ad hoc en projectmatig karakter, waardoor
het risico groter is dan bij goed ingeregelde routinematige processen.7.5 KnelpuntenHet belangrijkste knelpunt voor de vroegtijdige signalering en aanpak
van de fraude met de noodhulp was de gebrekkige organisatie van FEMA. Bij
de uitvoering van zijn taken had FEMA fraude moeten voorkomen en potentieel
misbruik moeten signaleren. FEMA ontving signalen dat informatie verstrekt
door «slachtoffers» niet juist was, maar dat maakte het agentschap
niet voorzichtiger en leidde niet tot grondiger verificatie van claims. Zo
wist FEMA van dubbele aanvragen op hetzelfde Social Security Number. Uit ervaringen
bij eerdere rampen had FEMA kunnen leren dat het achteraf proberen terug te
vorderen van onterechte uitkeringen kostbaar, tijdrovend en ineffectief is
(GAO, 2006a).7.6 Conclusies/lessenUit de casus van de noodhulp rond de orkanen Katrina en Rita zijn enkele
conclusies te trekken voor de vroegsignalering van fraude en misbruik.• Noodhulp aan mensen die slachtoffer zijn van een natuurramp vraagt
om spoed en effectiviteit. Hulpverlenende overheidsorganisatie staan onder
hoge druk om hulpgelden snel en met minimale verificatie uit te betalen. De
GAO rapporten hebben duidelijk laten zien dat zelfs onder deze omstandigheden
rekening moet worden gehouden met omvangrijke fraude.• Vroegsignalering en preventie is van groot belang, want terugvorderen
blijkt lastig, ineffectief en inefficiënt.• Relatief eenvoudige checks op identiteit en eigendommen geven al
veel aanwijzingen van misbruik en kunnen omvangrijke schade door fraude voorkomen.
Voorwaarde is wel dat er goede en betrouwbare basisregistraties bestaan van
personen en objecten. Daar ontbrak het aan in de Verenigde Staten.• Externe toezichthouders en controle-instanties, zoals de GAO kunnen met innovatieve onderzoeksmethoden veel bijdragen aan het inzicht
in de problematiek en het blootleggen van systeemzwakten.8 INDIVIDUAL LEARNING ACCOUNTS8.1 SamenvattingHet NAO heeft in 2002 een onderzoek gepubliceerd (NAO, 2002) naar fraude
en misbruik rond ILA. Dit is een in september 2000 in Engeland geïntroduceerde
stimuleringsregeling voor opleidingen. Elk individu kon een rekening (account)
openen en daardoor kortingen krijgen op opleidingen (variërend van 20–80%)
en een stimuleringspremie. Verschillende aanbieders van opleidingsprogramma’s
hebben misbruik gemaakt van de regeling door zich de financiële voordelen
van rekeninghouders toe te eigenen en nauwelijks of geen onderwijsprestatie
te leveren. Mede als gevolg van het misbruik, moest de regeling op 23 november
2001 met onmiddellijke ingang worden stopgezet. De totale uitgaven waren naar
de stand per juni 2002 opgelopen tot £ 273,4 miljoen ten opzichte
van een budget van £ 199 miljoen.Fraude en misbruik kon onder andere ontstaan doordat rekeninghouders niet
wisten dat op hun naam een rekening werd geopend en premies werden geclaimd
(NAO, 2002). Om snel een groot aantal rekeningen te kunnen openen, had de
uitvoeringsorganisatie (Capita) blanco formulieren aan providers verstrekt,
waardoor zij namens een individu een rekening konden openen. Later werd deze
faciliteit ingetrokken en moest men zich in persoon melden om een rekening
te openen. Hoewel een eigen bijdrage verplicht was, zei 16% van de
rekeninghouders desgevraagd dat zij geen bijdrage hadden voldaan. Dit was één
van de signalen van malafide praktijken van providers. Op 21 november
2001 ontving het ministerie bericht van een provider dat hem een groot aantal
ILA rekeningnummers te koop was aangeboden, die afkomstig bleken uit een computerinbraak
bij Capita (NAO, 2002).8.2 ActorenCapita speelt een hoofdrol in het ILA-programma als uitvoeringspartner
en kan qua positie met een zelfstandig bestuursorgaan worden vergeleken. Het
departement van onderwijs speelde meer op de achtergrond als toezichthouder
een rol, maar was wel verantwoordelijk voor de feitelijke verrichting van
betalingen (NAO, 2002).De learning providers zijn in deze casus degenen die misbruik of oneigenlijk
gebruik hebben gemaakt van het systeem ten koste van de overheid en de studenten
(account holders).De politie speelt slechts een rol bij de fraudeonderzoeken na sluiting
van de regeling (NAO, 2002).8.3 InstrumentenSignalen richting Capita en het departement kwamen in hoofdzaak van ILA
rekeninghouders (studenten) en (bonafide) providers. Veel signalen hadden
de vorm van klachten. Er was echter ook een melding van een bonafide provider
aan wie ILA rekeningnummers te koop waren aangeboden (NAO, 2002).In de administratie van Capita waren bij een toegespitste analyse patronen
waarneembaar geweest, maar de organisatie was hier niet op ingericht.8.4 Kwetsbare werkgebieden en risicofactorenIn de ILA-casus is er sprake van verschillende kwetsbare wekgebieden (NAO,
2002):Uitbesteden: Via een innovatief publiek-privaat
partnerschap wilde de Britse overheid de regeling laten uitvoeren. Uiteindelijk
bleef slechts één bieder (Capita) over, waarmee in juni 2000
een contract werd gesloten. De activiteiten van Capita omvatten onder andere
het runnen van een callcenter en de gehele registratie (accounts, aanbieders,
voorbereiding betalingen).Uitkeren: Capita bepaalde op basis van de
eigen registratie wie in aanmerking kwam voor welke betalingen. Het departement
voerde de betalingen uit.Verlenen: Aanbieders moesten zich inschrijven
bij een ILA Centre als een soort «erkenning», maar het departement
had besloten geen kwaliteitstoets uit te voeren. Veel aanbieders waren nieuw
opgezette bedrijven, die speciaal voor dit programma werden opgericht.Bij deze casus spelen ook een aantal kwetsbaarheidverhogende factoren:• relatief onafhankelijke en/of op afstand geplaatste uitvoeringsorganisatie;• jonge organisatie/kortlopend of snel opgezet project;• sterke groei van de organisatie en de activiteiten;• samenloop van publieke en private (markt) functies;• klachten over (functioneren van) de organisatie;• politieke druk en tijdsdruk;• administratieve organisatie en informatievoorziening (nog) in ontwikkeling;• onverwacht sterke stijging uitgaven (budgetoverschrijding);• sterke afhankelijkheidsrelaties met andere organisaties en/of belanghebbenden;• marktwerking/commerciële relaties.Uit de administratie van Capita bleek een onverwacht snelle groei van
ILA rekeningen. Capita en het departement hadden «red flags»,
in de vorm van opmerkelijke patronen, kunnen waarnemen, als de registraties
van providers en rekeninghouders per provider beter waren geanalyseerd. Andere
red flags zijn het (ten dele) negeren van adviezen en het niet of onvoldoende
reageren op meldingen en/of klachten van rekeninghouders of providers. Tot
slot zijn adviezen en good practice guidelines (met name ten aanzien van fraudegevoeligheid)
onderschat (NAO, 2002).8.5 KnelpuntenTekortkomingen die hebben bijgedragen aan fraudemogelijkheden, dan wel
het niet tijdig signaleren van fraude waren (NAO, 2002):• Er was geen verificatie van geclaimde incentives (premies) en studenten
werden hierover niet geïnformeerd.• ILA rekeningnummers werden door het systeem aangemaakt, zodat providers
makkelijk series konden raden.• Voor de registratie werden slechts weinig details aan providers
gevraagd.• Geen standaardprocedure en geen capaciteit voor klachtbehandeling
gaf malafide providers meer kans om gedurende langere tijd actief te zijn.• Gebrek aan voorlichting over het systeem voor studenten (bijvoorbeeld
over het belang van vertrouwelijkheid van het ILA rekeningnummer) werd door
malafide providers uitgebuit.8.6 Conclusies/lessenBelangrijke lessen te trekken uit de ervaringen met ILA waren volgens
de NAO:• De druk om de regeling snel te implementeren en onvoldoende planning
leidde ertoe dat er geen kosten-/batenanalyse werd gemaakt en het contract
met Capita geen waarborgen bevatte. Er werd twee jaar aan concepten besteed,
waarna de uitvoering in één jaar geregeld moest worden.• Het risicomanagement was onvoldoende actief. Ervaringen met «distance
learning» hadden voor het departement reden moeten zijn voor kwaliteitsbeoordeling
van aanbieders en het onderkennen van fraudegevoeligheid. Er was ook geen
antifraudebeleid ontwikkeld, omdat het frauderisico in eerste instantie laag
werd ingeschat.• Kwaliteitscontrole op providers en «spot checks» hadden
uitgevoerd moeten worden.• De verantwoordelijkheidsrelatie met Capita als «partner»
van het departement was onduidelijk.• De monitoring van de uitvoering was onvoldoende. Capita was niet
verplicht checks te verrichten op de geldigheid van claims of op het bonafide
karakter van aanbieders. Het departement kreeg daardoor onvoldoende informatie
om fraudepatronen te kunnen signaleren.• Het aantal klachten was ten opzichte van de snelle groei van de
learning accounts beperkt, maar een grondige analyse had het departement alert
moeten maken.(NAO, 2002).BIJLAGE 3VERSLAG EXPERTMEETING 13 FEBRUARI 20071. INLEIDINGOp dinsdag 13 februari 2007 organiseerde de Algemene Rekenkamer een
expertmeeting over het thema «vroege signalering van fraude».Deze meeting is onderdeel van ons project «(Signa)leren van frauderen;
lessen uit fraudeonderzoek». Met dit project beogen wij een bijdrage
te leveren aan de verbetering van de «antennes» voor signalen
van fraude, maar ook aan de verbetering van het verwerken en opvolgen van
deze signalen.Fraude is een veelvormig fenomeen, dat niet scherp is afgebakend en dat
raakvlakken heeft met aanverwante begrippen als bedrog, vervalsing, misbruik
en belangenverstrengeling.Bij de uitvoering van het project «(Signa)leren van frauderen; lessen
uit fraudeonderzoek» hanteren wij de volgende definitie:Fraude is opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel
te verkrijgen.Het doel van de expertmeeting was om vanuit verschillende perspectieven
kennis en ervaring uit te wisselen op het gebied van de signalering van fraude
in de openbare sector. Er waren 21 deskundigen op het terrein van opsporing
van fraude aanwezig op de expertmeeting (zie deelnemerslijst verderop in dit
verslag).De meeting heeft waardevolle inzichten opgeleverd. De deelnemers waren
het erover eens dat signalering van fraude een kwetsbaar proces is, waarin
veel fout kan gaan. Volgens de deelnemers zijn veel overheidsorganisaties
zich nog onvoldoende bewust van de signalen voor fraude en zien zij vaak de
samenhang tussen de signalen niet.Het voorkomen en vroegtijdig signaleren van fraude draait vooral om de
direct betrokkenen en dus om de cultuur van een organisatie. Externen, zoals
klanten, leveranciers en de media, kunnen ook een belangrijke rol spelen bij
de signalering van fraude, bijvoorbeeld als benadeelde of kritische buitenstaander.
Voor de signalering van fraude is de interne auditor belangrijker dan de externe
accountant, omdat de eerste meer diepgang kan bereiken. Een goed (eenvoudig
en veilig) meldsysteem voor fraudesignalen met terugkoppeling naar de melder
kan een belangrijke bijdrage leveren aan de vroege signalering van fraude.Hieronder gaan wij dieper in op de onderwerpen die tijdens de expertmeeting
besproken zijn. De deelnemers hebben zich, in groepjes, gebogen over:• de belangrijkste actoren die betrokken
zijn bij vroegtijdige signalering van fraude (zie 2.1);• de instrumenten die ingezet kunnen
worden bij de vroegtijdige signalering van fraude (zie 2.2);• het proces van fraudesignalering, de
oorzaken van «uitval» van signalen tijdens de verschillende stappen
in dat proces en de mogelijke oplossingen daarvoor (zie 2.3).Tijdens de afsluitende plenaire sessie hebben de deelnemers conclusies
getrokken uit de verschillende discussies (zie 3).2. SAMENVATTING VAN DE DISCUSSIES IN DE GROEPEN2.1 ActorenDe vraag die centraal stond in deze discussie was: «welke actoren
zijn het meest in de positie om signalen van fraude op te vangen?»De tabel hieronder geeft de score weer van de drie groepen samen.Actor% (Direct betrokken) individuele ambtenaren/medewerkers24 (Ambtelijk) lager management12 (Ambtelijk) middenmanagement7(Ambtelijk) topmanagement1 Bestuurders/politici5Interne toezichthouders5 Externe toezichthouders0Intern controleurs/accountants11 Extern controleurs/accountants5 Interne vertrouwenspersonen5Externe vertrouwenspersonen0 Derden (klanten, leveranciers etc.)13 Media/publiek10 Anders, namelijk verschillende actoren samen1 Anders, namelijk commissie/opsporing1 Totaal100De actoren die volgens de deelnemers het meest in de positie zijn om fraudesignalen
op te vangen zijn de ambtenaren/medewerkers die het meest betrokken zijn bij
het proces waar mogelijk van fraude sprake is en hun directe managers (samen
36%). Ook derden, media en het publiek vormen volgens de deelnemers
belangrijke bronnen van signalen (23%).Tijdens de discussie bleek dat het van belang is om onderscheid te maken
tussen interne fraude (fraude door ambtenaren en bestuurders binnen de overheid)
en externe fraude (fraude jegens de overheid). Bij externe fraude spelen de
medewerkers die direct contact hebben met de burger een cruciale rol; dat
is bij interne fraude minder het geval. In het overzicht wordt hier echter
geen onderscheid tussen gemaakt.Auditors zijn volgens de deelnemers minder in de positie om vroegtijdige
fraudesignalen waar te nemen. Overigens geldt dit vooral voor de externe auditors.
De interne auditor is bij fraudesignalering wel een belangrijker actor dan
de externe accountant, omdat de eerste meer diepgang kan bereiken.Een aantal deelnemers merkte op dat niet alleen naar de afzonderlijke
signalen gekeken moet worden, maar vooral naar de samenhang ertussen. Soms
kunnen signalen die elk afzonderlijk niet bijzonder opvallend zijn in samenhang
wel een duidelijke indicatie van fraude zijn. Een actor die zich op enige
afstand van de werkvloer bevindt, zoals een manager, zal signalen makkelijker
in samenhang kunnen zien. In die zin speelt volgens de deelnemers het management
wel een grotere rol dan op het eerste gezicht uit de tabel blijkt.Vrijwel alle deelnemers waren van mening dat actoren zich beter bewust
zouden moeten zijn van frauderisico’s en dat zij meer kennis zouden
moeten hebben van fraudesignalen en adequate handelswijzen.2.2 InstrumentenDe vraag die centraal stond in deze discussie was: «hoe belangrijk
zijn de volgende instrumenten voor het opvangen van fraudesignalen?»De score van de drie groepen samen is weergegeven in de volgende tabel.Instrument% Direct toezicht (van leidinggevende)19 Maatregelen in de administratieve organisatie/interne controle15Accountantscontrole3 Gericht onderzoek naar fraudesignalen (bijvoorbeeld bestandsvergelijking)12 Meldingen vanuit de organisatie («klokkenluiders»)13 Meldingen van buiten de organisatie (klanten, leveranciers, etc.)10 Anonieme meldingen13 Media (bijvoorbeeld tips van briefschrijvers of onderzoeksjournalistiek)5 Anders, namelijk: cultuur/bewustzijn10 Totaal100Meldingen (intern, extern en anoniem) zijn het belangrijkste instrument
voor het opvangen van fraudesignalen volgens de deelnemers: samen 36%.
Hierbij werd opgemerkt dat ook voormalig medewerkers gezien kunnen worden
een belangrijke bron van meldingen van buiten de organisatie. Direct toezicht
en interne controle volgen daarna met respectievelijk 19% en 15%.Ook bij de instrumenten speelt het eerder genoemde onderscheid tussen
interne en externe fraude een rol. Bij externe fraude kan gericht onderzoek
naar fraudesignalen zeer effectief zijn. Door bestanden te koppelen kan zogenoemde «witte
fraude», zoals uitkeringsfraude, opgespoord worden. Koppeling van bestanden
kent echter wel beperkingen in verband met de bescherming van persoonsgegevens.
Bovendien hapert de koppeling soms door bestandsvervuiling.Tijdens de discussie werd uitvoerig ingegaan op de voor- en nadelen van
anonieme meldingen. Verschillende deelnemers wezen erop dat anoniem melden
eigenlijk in strijd is met een goede integriteitscultuur van openheid. Ook
kan het onterechte meldingen uitlokken (als grap of bijvoorbeeld uit rancune
jegens een persoon). Met anonieme meldingen moet dus voorzichtig worden omgegaan.
Een mogelijke oplossing is het benoemen van een tussenpersoon die als enige
de identiteit van de melder kent. Deze tussenpersoon kan als daar aanleiding
toe is, contact opnemen met de melder om opheldering te vragen. Deze opzet
remt ongefundeerde meldingen.Verschillende deelnemers hebben cultuur/bewustzijn toegevoegd als belangrijk
instrument. Binnen een goede en open bedrijfscultuur zijn medewerkers alerter
en eerder geneigd signalen en vermoedens door te geven. Het is hierbij van
belang dat de leiding het goede voorbeeld geeft.2.3 ProcesAan de hand van het volgende stroomschema hebben de deelnemers gesproken
over mogelijke oorzaken voor «uitval» in de verschillende fasen
van het proces van fraudesignalering.Fraudesignalering is een kwetsbaar proces; in alle fasen kan volgens de
deelnemers wat misgaan. Als oorzaken voor het «uitvallen» van
signalen werden onder andere genoemd:• de organisatie weet niet waar de risico’s zitten;• impliciete acceptatie en het fenomeen van «normaal afwijkend
gedrag» (afwijkend gedrag wordt na verloop van tijd normaal gevonden);• onvoldoende alertheid bij personeel (vooral bij het personeel dat
direct contact heeft met de burger);• niet melden vanuit het idee dat er toch niets mee wordt gedaan;• eigen belang (doofpot) en calculerend gedrag;• angst om te melden, druk om niet te melden, valse loyaliteit;• onderzoek naar signalen wordt niet gestart vanuit kosten/batenoverwegingen
(waarbij te betwijfelen is of de preventieve werking die uitgaat van onderzoek
voldoende is meegewogen).Als oplossingen werden onder andere genoemd:• bewustwording van integriteits- en frauderisico’s;• kennis opbouwen en delen van risico’s, signalen en handelingswijzen;• bevorderen van integer gedrag/integere bedrijfscultuur;• samenwerken en informatie uitwisselen tussen instanties;• bij kosten-batenanalyse ook het preventieve werking van onderzoek
naar fraudesignalen betrekken;• verbetering van de verschillende meldsystemen (eenvoudiger en zo
nodig anoniem);• terugkoppeling naar de melder (niet reageren naar de melder is
fnuikend voor de meldingsbereidheid);• duidelijk onderzoeksprotocol en heldere korte instructie over handelswijze
voor management;• «schandaalmanagement»: management moet voorbereid zijn
op schandalen en weten hoe te handelen als schandalen zich voordoen.3. SAMENVATTING PLENAIRE DISCUSSIEDe deelnemers zijn het erover eens dat er een verband bestaat tussen signalering
en preventie van fraude enerzijds en cultuur en integriteitszorg anderzijds.
Cultuur en integriteitszorg zijn ook belangrijk om aan fraude verwante problemen,
die vermoedelijk vaker voorkomen (bijvoorbeeld belangenverstrengeling), tegen
te gaan.De blik van buiten de organisatie is belangrijk. Dat kan bijvoorbeeld
het fenomeen «normaal afwijkend gedrag» tegengaan. Normaal afwijkend
gedrag is gedrag dat afwijkt van de norm maar na verloop van tijd tot norm
is verheven. De deelnemers wijzer erop dat het omgekeerde ook gebeurt: door
verandering in regelgeving kan iets wat usance was laakbaar gedrag (of zelfs
fraude) worden. De onderlinge verrekeningsmethodiek onder aannemers die inmiddels
bekend is geworden onder de naam «Bouwfraude» was 20 jaar geleden
bijvoorbeeld breed geaccepteerd.Over schandaalmanagement wordt opgemerkt dat een affaire of schandaal
ook een positief effect op de organisatie kan hebben als acties gekoppeld
worden aan het hebben van een draaiboek, aan lessen in de organisatie, waardoor
de organisatie uiteindelijk beter gaat functioneren.Integriteit is een aspect van de bedrijfsvoering dat niet direct geld
opbrengt maar indirect wel economisch voordeel oplevert. Bij preventie van
fraude speelt risicoanalyse een belangrijke rol. Organisaties kunnen daar
een instrument als SAINT (self assessment integriteit) voor gebruiken. SAINT
is ontwikkeld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK). Naast de inzet van specifieke instrumenten is contact met de werkvloer
van belang bij risicoanalyses. Als analisten meelopen op de werkvloer komen
ze risico’s makkelijker op het spoor.Daarnaast werd het belang van een goed meldsysteem benadrukt. Anonieme
meldingen kunnen enerzijds tot goed onderzoek leiden, maar zetten ook de deur
open naar valse verdachtmakingen. Veel anonieme meldingen zegt ook iets over
de cultuur binnen een organisatie. Een goed meldsysteem vind hier een evenwicht
in.Tijdens de plenaire afsluiting komt ook ter sprake dat alertheid essentieel
is omdat fraude zich mogelijk in andere dingen manifesteert dan de signalen
die je op voorhand had onderkend. Zo kan onduidelijkheid over regels de signalen
van fraude vertroebelen. Als de regels niet helder zijn is het moeilijk te
bepalen of er wel of niet sprake is van fraude. Het valt enkele deelnemers tegen dat de rol van de auditors kennelijk
erg beperkt is als het gaat om integriteit. Je kijkt, zeker als interne auditor,
zoveel rond dat het dan niet anders kan dat je bepaalde dingen ziet. Anderen
merkten op dat het werk van een auditor daarop niet is gericht. De auditor
ziet het alleen wanneer hij erover struikelt. Auditors hebben geen belang
om diep op dit onderwerp in te gaan, omdat het vertragend kan werken, terwijl
het voor de goedkeuring van de jaarrekening vaak niet uitmaakt.Ter afsluiting van de expertmeeting hebben de deelnemers nog enkele «gouden
tips» voor het vroeg signaleren van fraude uitgewisseld:• Maak integriteit een vast agendapunt van het werkoverleg en de
functioneringsgesprekken. Het is belangrijk om dit onderwerp met collega’s
en direct leidinggevenden te bespreken.• Zorg dat alle betrokkenen zich bewust zijn van integriteitsrisico’s
en het belang van vroege signalering van fraude• Gebruik gezond verstand en deel en behoud kennis.Deelnemers expertmeeting «(Signa)leren van frauderen;
lessen uit fraudeonderzoek»AukesHarryUitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV)Directoraat Fraude Preventie en
Opsporing (FPO)BellingAlexMinisterie van BZKBureau Integriteitsbevordering Openbare SectorBomBenMinisterie van VROMSpecialistisch medewerker Inlichtingen- en Opsporingsdienst Dijke, vanLeenVolkerWesselsAmbassadeur/manager public affairsEiffVictorGemeente AmsterdamDirecteur van de Rekenkamer Amsterdam Embden, vanHarryMinisterie van SZWTeamleider Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst
(SIOD)Graaf, deGjaltVrije UniversiteitWetenschappelijk medewerker Onderzoeksgroep Integriteit
van Bestuur GraussMichaelGemeente RotterdamBeleidsadviseur Bestuursdienst RotterdamGrootCeesGemeente AmsterdamOnderzoeker Bureau Integriteit Amsterdam HoenderkampErikMinisterie van JustitieBeleidsmedewerker Criminaliteitsbeeldanalyse
bij de Rijksrecherche HoetjesBenUniversiteit van Maastricht Haagse
HogeschoolHoogleraar Regiobestuur Int.
perspectief Lector Public ManagementHomanEitelNederlandse Zorgautoriteit (NZA)Lid van de Raad van Bestuur KolthoffEmileBureau Integriteit BV (BING) DirecteurMekelMichaelDe Nationale OmbudsmanOnderzoekerMikkersAndréPriceWaterhouseCoopersPartner Crisis Management PasmanHarmenRijksdienst voor het wegverkeerManager afdeling Juridische en Bestuurlijke
ZakenRamAndréMinisterie van DefensieHoofd van de afdeling Veiligheid &
Integriteit van de Koninklijke MarechausseeRozekransRensKPMGPartner Integrity & Investigation Services TedersJurMinisterie van Verkeer & WaterstaatDirecteur IntegriteitVosRobertMinisterie van FinanciënProjectmanager Forensische Accountancy
RijksoverheidWesterhoudMarcelHoffmann Bedrijfsrecherche BVProjectmanagerLIJST VAN AFKORTINGENANAOAustralian National
Audit OfficeBZK(Ministerie van) Binnenlandse
Zaken en KoninkrijksrelatiesCBPCollege Bescherming
Persoonsgegevens FCAFalse Claims Act FEMAFederal Emergency
Management AgencyGAOGoverment Accountability
Office HM TreasuryEngelse Ministerie
van Financiën, Her Majesty’s TreasuryILAIndividual Learning
Accounts NAONational Audit Office
(de Engelse rekenkamer) NIVRAKoninklijk Nederlands
Instituut van Registeraccountants NMaNederlandse Mededingingsautoriteit OMOpenbaar MinisteriePWCPricewaterhouseCoopers SAINTSelf Assessment
INTegriteit SZW(Ministerie van) Sociale
Zaken en Werkgelegenheid VSVerenigde StatenLITERATUURAlgemene Rekenkamer (1995). Stichting Exploitatie Nederlandse
Staatsloterij (SENS). Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995,
24 119, nr. 2. Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2000). Opsporing en vervolging
van fraude. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 555,
nrs. 1–2. Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2004). Fraudebestrijding: stand
van zaken 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 810,
nr. 1. Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2005). Zorg voor integriteit.
Een nulmeting naar integriteitszorg in 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar
2004–2005, 30 087, nrs. 1–2. Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2007). Terugblik 2007. Fraudebestrijding:
stand van zaken 2004; Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
29 810, nrs. 4–5. Den Haag: SDU.ASOSAI (2003). Guidelines for dealing with fraud and
corruption.Attorney General’s Office UK – Fraud Review Team (2006). Interim report; March 2006.Auditor General of Canada (2000). Values and ethics
in the federal public sector.Australian National Audit Office (2003). Survey of
fraud control arrangements in Australian Public Service (APS) agencies.Australian National Audit Office (2004). Fraud Control
in Australian Government Agencies. Better Practice Guide.College Bescherming Persoonsgegevens (2006). Notitie
Fraudebestrijding door Bestandskoppeling.CMC/T11 Company (2003). Kwetsbaarheid van de zorgsector
voor georganiseerde fraude. Ministerie van Justitie.Deloitte (2007). Gemeente Governance Fraude. Managen
van frauderisico’s geeft voorsprong. Deloitte Industry Lokaal
Bestuur.Doelder, Prof. H. de, Hoogenboom, Dr. A.B. (1997). Witteboordencriminaliteit in Nederland.Dohmen, J. (1996). De Vriendenrepubliek.Dobrowolski, Z. (2002). Detecting fraud and irregularities. Intosai Development Initiative (IDI).Dyck, Alexander; Morse, Adair en Zingales, Luigi (2007). Who blows the whistle on corporate fraud?. Fraud Advisory Panel (2006). Improving the investigation and prosecution of serious fraud.Gifford, P. (2000). Preventing, detecting and investigating
fraud and corruption – lessons from the New South Wales experience.HM Treasury (2003). 2002–2003Fraud report, anti-fraud
advice and guidance. London: HMSO.HM Treasury (2003). Managing the risk of fraud, a guide
for managers. London: HMSO.HM Treasury (2004). 2002–2003 Fraud report, an
analysis of reported fraud in government departments. London: HMSO.HM Treasury (2004). 2003–2004 Fraud report, an
analysis of reported fraud in government departments. London: HMSO.HM Treasury (2005). 2004–2005 Fraud report, an
analysis of reported fraud in government departments. London: HMSO.HM Treasury (z.j.). Fraud casusnotes. London:
HMSO.Hoogenboom, A. B. (2001). ’t Neemt toe,
men weet niet hoe. Scenariostudie financieel-economische criminaliteit in
2010. Den Haag: Koninklijke Vermande.Hoogenboom, A. B. (z.j.). Boy, have I got a deal
for you: georganiseerde fraude in het financiële stelsel.Hoogenboom, A. B./Mul, V./Wielenga, A. (1995). Financiële integriteit. Normafwijkend gedrag en (zelf)regulering binnen
het financiële stelsel. Arnhem: Gouda Quint.Hoogenboom, A. B./Pheijffer, M. (2004). Benelux
Financial Crime Survey.Huberts, L. W. J. C. (1992). Bestuurlijke
corruptie en fraude in Nederland.Huberts, L. W. J. C./Nelen J. M. (2005). Corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur, omvang, aard en afdoening. Den Haag: WODC.Hulten, Michel van (2002). Corruptie: onbekend, onbemind,
alomtegenwoordig. Lelystad: Boom.Inspectie Werk en Inkomen (2004). Zwarte en grensoverschrijdende
fraude met bijstand.Iyer, Nigel and Samociuk, Martin (2006). Fraud and
corruption, prevention and detection. London: Gower.Mikkers, A. en Schoten, E. van (2006). Fraude: preventie en control. Amsterdam:
Kluwer.Minister for Justice and Customs Australia (2002). Commonwealth Fraud Control Guidelines.National Audit Office – NAO (2003). Tackling
Benefit Fraud. London: HMSO.National Audit Office – NAO (2003a). Tackling
Fraud against the Inland Revenue. London: HMSO.National Audit Office – NAO (2006). International
benchmark of fraud and error in social security systems. London:
HMSO.National Audit Office – NAO/HM Treasury (2004). Good Practice in tackling external fraud. London: HMSO.Nelen, H.; Nieuwendijk, A. (2003). Geen ABC, analyse
van rijksrecherche-onderzoeken naar ambtelijke en bestuurlijke corruptie.
Den Haag: Boom.NIVRA (2004). De verantwoordelijkheid van de accountant
in verband met fraude in het kader van de controle van de jaarrekening.
Controleen Overige Standaarden (COS)-240.Price Waterhouse Coopers (2005). Global economic crime
survey 2005.Scharenborg, Mr. M. H. G. AA (2005). Fraude
en integriteitsbeleid. Utrecht: Marborg.TNO Arbeid (2006). Misbruik en oneigenlijk gebruik
op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies. SIOD.Tweede Kamer (1996). Fraudebestrijding gemeenschapsbegroting. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 100, nr. 1.
Den Haag: SDU.Tweede Kamer (2002). Misbruik en oneigenlijk gebruik
op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 17 050, nr. 234. Den Haag:
SDU.Uden, mr. F.C. van (2003). Whistleblowers en klokkenluiders. Den Haag: SDU.US Office of Government Ethics (2002). Standards of
ethical conduct for employees of the Executive Branch.Verlaan, Jos (1999). Chaos aan de Amstel.Westra, Dr. R. L. N. (2006). Fiscale fraudebestrijding:
grenzen aan sturing. Arnhem: Pantheon Publishing.Workplace Fairness (2006). Government Fraud (False
Claims Act) US.Geraadpleegde literatuur voor de geanalyseerde casussenBouwnijverheidDohmen, J. en Verlaan, J. (2003). Kreukbaar Nederland,
van bouwput tot beerput.Meurs, J. en Schoorl, J. (2002). Zand erover. De wereld
van de bouwfraude.Tweede Kamer (2002a). Bouwfraude en corruptie bij ambtenaren. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 093, nr. 23.
Den Haag: SDU.Tweede Kamer (2002b). De bouw uit de schaduw. Eindrapport
Parlementaire enquête bouwnijverheid. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 244, nrs. 5–6. Den Haag: SDU.Hoger OnderwijsAlgemene Rekenkamer (2003). Onregelmatigheden bekostiging
(hoger) onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 848,
nr. 24. Den Haag: SDU.Cohen, M. J. en Wieringen, A. M. L. van: Waar(heid) voor je geld. Rapport commissie van externe deskundigen zelfreinigend
onderzoek.Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap/G. J. Schutte (2004). Eindrapport «Eerlijk delen; een onderzoek naar onregelmatigheden
in de bekostiging van het hoger onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs».Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2002): Ruimte voor rekenschap. Eindrapport zelfreinigend onderzoek naar handelswijzen
van onderwijsinstellingen ten aanzien van de bekostigingsregels in de BVE,
HBO en WO sector.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2002a). Rapport taskforce rekenschap. Kwetsbaarheden bekostiging onderwijs.Provincie Zuid-Holland (Ceteco)Commissie Van Dijk (1999). «Een doorboorde buidel».
Het leningenbeleid van de provincie Zuid-Holland.Havenbedrijf RotterdamGemeente Rotterdam – Commissie voor Economie, Haven en Milieu (2004). Verslag van de openbare overlegvergadering op woensdag 27 oktober
2004. Gemeente Rotterdam.Gemeenteraad Rotterdam (2004). Notulen van de vergadering
van de gemeenteraad van Rotterdam van 28 oktober 2004. Gemeente
Rotterdam.Lemstra, Prof. Dr. W. (2004). Onderzoeksrapport Garantieverstrekkingen
havenbedrijf – Onderzoeksrapport Lemstra.Rekenkamer Rotterdam (2004). Tussen Borg en Zorg; garanties
havenbedrijf.Europees Sociaal Fonds (ESF)Algemene Rekenkamer (2000a). Controle en toezicht op
ESF subsidies. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 995.
Den Haag: SDU.Tweede kamer (2002c). Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en ESF-gelden. Tweede kamer, vergaderjaar 2001–2002,
28 382, nrs. 1–2. Den haag: SDU.Commissie H. E. Koning (2001). Rapport onderzoek
subsidies ESF – programmaperiode 1994–1999, deel 1/2.Europese Commissie 1999Buitenen, P. van (1999). Strijd voor Europa. Fraude
in de Europese Commissie. Ten Have.Buitenen, P. van (2004). In de loopgraven van Brussel. Ten Have.Cini, Michelle (2005). Support and Opposition for Ethics
Management: the casus of the post-1999 EC reform.Committee of independent experts (1999). First report
on Allegations regarding Fraud, Mismanagement and Nepotism in the European
Commission. Brussel: EU.Committee of independent experts (1999a). Second report
on Reform of the Commission – volume I/II. Brussel: EU.European Court of Justice (2006). Judgment of the Court
of Justice in Casus C-432/04 Commission of the European Communities v Edith
Cresson. CJE Press Release 56/06.Hine, David en McMahon, Robert (z.j.). Ethics management,
Cultural change and the ambiguities of EC reform. Department of Politics
and International Relations, University of Oxford.OLAF (2006). Sixth Activity Report; 1 July 2004–31 December
2005.Stephen, Grey (z.j.). Tackling fraud and mismanagement
in the EU. Centre for European ReformHurricanes Katrina & RitaGovernment Accountability Office – GAO (2006). Expedited assistance for victims of hurricanes Katrina and Rita – FEMA’s
control weaknesses exposed the government to fraud and abuse. Washington
D.C.: GAO-06-403T.Government Accountability Office – GAO (2006a). Hurricanes Katrina and Rita disaster relief – improper and potentially
fraudulent individual assistance payments estimated to be between $ 600
million and $ 1.4 billion. Washington D.C.: GAO-06-844T.Government Accountability Office – GAO (2006b). Hurricanes Katrina and Rita disaster relief – continued findings of
fraud, waste and abuse. Washington D.C.: GAO-07-252TIndividual Learning AccountsNational Audit Office – NAO (2002). Individual
Learning Accounts. London: HMSO.XNoot1Voor meer informatie over SAINT: zie www.integriteitoverheid.nl.XNoot1Artikel 125 quinquies van de Ambtenarenwet.XNoot1Zie www.cbpweb.nlXNoot2Deze richtlijnen zijn vastgelegd in de Controle en Overige Standaarden,
voorheen Richtlijnen Accountants Controle, 240 (zie NIVRA, 2004).XNoot1Onder onregelmatigheid verstaat de EU: elke inbreuk
op het Gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een
marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de EU wordt of zou kunnen
worden benadeeld, hetzij door vermindering of achterwege blijven van ontvangsten
uit eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de EU worden geïnd,
hetzij door een onverschuldigde uitgave. Dit betekent dat ook van «onregelmatigheden»
sprake kan zijn als er geen enkele twijfel bestaat aan de integriteit van
de aanvrager (Commissie H. E. Koning, 2001, pagina 26). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31388-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl