Voortgang bodemsanering; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30015, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-03-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30015 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGConclusiesGeen samenhangende planningNieuw beleid behoeft nog uitwerkingPas in 2010 prioritering bodemsanering volgens nieuw beleidOnvoldoende aandacht voor kostenbeheersingKwaliteit saneringen nog niet gewaarborgdBestuurlijk arrangement levert niet het gewenste resultaat
opAanbevelingenVerbeter kwaliteit uitvoering voor komende planperiode
2005–2009Bereid planperiode 2010–2014 goed voorInformeer Tweede Kamer over planning en voortgangHeroverweeg verantwoordelijkheidsverdelingReactie minister en staatssecretaris van VROMNawoord Algemene Rekenkamer1 INLEIDING1.1 De bodemsaneringsoperatie1.2 Verantwoordelijkheden, taken en financieringVerantwoordelijkheid voor de bodemsaneringsoperatieFinancieringVerantwoordelijkheid voor opdrachtverlening en uitvoeringToezichtstaken1.3 Eerder onderzoek Algemene Rekenkamer1.4 Opzet rapport1.5 Werkwijze2 PLANNING BODEMSANERINGSOPERATIE2.1 Planningsproblemen in het verleden2.2 Uitgangspunten planning bodemsaneringsoperatie 1997–2003
(oud beleid)2.2.1 Aantal saneringen en kosten2.2.2 FinancieringFinanciering door derden niet realistisch ingeschat2.2.3 Duur en voortgang2.3 Uitgangspunten planning bodemsaneringsoperatie vanaf
2004 (nieuw beleid)2.3.1 Aantallen saneringen en kosten2.3.2 FinancieringInvloed bezuinigingen op beleidswijziging2.3.3 Duur bodemsaneringsoperatie2.4 Conclusies3 KOSTENBEHEERSING3.1 Sturing door minister van VROM3.1.1 Eisen aan meerjarenprogramma'sDoeltreffendheid en rechtmatigheidDoelmatigheid3.1.2 Monitoringinformatie3.1.3 Verantwoording over bestedingen en prestatiesDoeltreffendheid en rechtmatigheidDoelmatigheid3.2 Inzet van instrumenten voor kostenbeheersing door
provincies en gemeenten3.2.1 Aanbesteding3.2.2 ToezichtGoedkeuring saneringsplanAfweging van saneringsvariantenVerklaring van kostenoverschrijdingenKwaliteit rapportages en beoordeling daarvan3.3 Conclusies4 KWALITEITSBEWAKING4.1 Informatie over kwaliteit4.1.1 Beschikbare informatie in saneringsplan en evaluatierapport4.1.2 Inzicht in realisatie saneringsdoelstelling4.1.3 Inzicht in aan- en afgevoerde grond («grondstromen»)4.2 Toereikendheid toezicht4.2.1 Onafhankelijkheid milieukundig begeleider4.2.2 Rol provincies en gemeenten4.2.3 Rol VROM-InspectieOnderzoeken naar toezicht op bodemsaneringInterventiesRealisatie aanbevelingen4.3 Verbetermaatregelen4.4 Conclusies5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesPlanning bodemsaneringsoperatieUitvoering bodemsaneringsoperatieVerantwoordelijkheidsverdeling5.2 AanbevelingenUitvoering komende planperiode 2005–2009Voorbereiding planperiode 2010–2014Informatievoorziening aan de Tweede KamerVerantwoordelijkheidsverdeling6 REACTIE EN NAWOORD6.1 Reactie minister en staatssecretaris van VROMSturingsfilosofiePlanning van de bodemsaneringsoperatieBeleidsvernieuwing en de doelstellingen van het beleidPrioritering bodemsanering volgens nieuw beleidAandacht voor kostenbeheersingKwaliteit saneringen6.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingenBIJLAGE 2Verantwoording dossieronderzoekRepresentativiteitSelectie van de onderzochte saneringenTabel 1. Kosten van de onderzochte bodemsaneringenInformatiebronnenCommunicatie met betrokken gemeenten en provincies
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30015Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1,6 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 015Voortgang bodemsaneringnr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding111.1De bodemsaneringsoperatie111.2Verantwoordelijkheden, taken en
financiering111.3Eerder onderzoek Algemene Rekenkamer18 1.4Opzet rapport18 1.5Werkwijze19    2Planning bodemsaneringsoperatie202.1Planningsproblemen in het verleden20 2.2Uitgangspunten planning
bodemsanerings- operatie 1997–2003 (oud beleid)212.2.1Aantal saneringen en kosten212.2.2Financiering22 2.2.3Duur en voortgang232.3Uitgangspunten planning
bodemsanerings- operatie vanaf 2004 (nieuw beleid)25 2.3.1Aantallen saneringen en kosten25 2.3.2Financiering25 2.3.3Duur bodemsaneringsoperatie27 2.4Conclusies27   3Kostenbeheersing293.1Sturing door minister van VROM29 3.1.1Eisen aan meerjarenprogramma's29 3.1.2Monitoringinformatie303.1.3Verantwoording over bestedingen
en prestaties303.2Inzet van instrumenten voor kostenbeheersing
door provincies en gemeenten31 3.2.1Aanbesteding313.2.2Toezicht31 3.3Conclusies32   4Kwaliteitsbewaking344.1Informatie over kwaliteit34 4.1.1Beschikbare informatie in saneringsplan
en evaluatierapport34 4.1.2Inzicht in realisatie saneringsdoelstelling36 4.1.3Inzicht in aan-
en afgevoerde grond («grond- stromen»)36 4.2Toereikendheid toezicht38 4.2.1Onafhankelijkheid milieukundig
begeleider38 4.2.2Rol provincies en gemeenten394.2.3Rol VROM-Inspectie414.3Verbetermaatregelen41 4.4Conclusies43   5Conclusies en aanbevelingen445.1Conclusies44 5.2Aanbevelingen46   6Reactie en nawoord486.1Reactie minister en staatssecretaris
van VROM48 6.2Nawoord Algemene Rekenkamer52    Bijlage 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen54Bijlage 2Verantwoording dossieronderzoek59SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek verricht naar het bodemsaneringsbeleid
van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM). Aanleiding voor dit onderzoek waren signalen van het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) dat de voortgang van de bodemsaneringsoperatie
hapert.Het oorspronkelijke streefjaar voor de afronding van de bodemsanering
was 2023, maar dit streefjaar is in verband met bezuinigingen op het budget
voor bodemsanering in september 2003 verschoven naar 2030. Enkele maanden
later, in december 2003, is het bodembeleid (waarvan bodemsanering deel uitmaakt)
ook inhoudelijk gewijzigd. De doelstelling is thans om: (1) in 2015 alle ernstige
bodemverontreiniging die spoedeisend is, gesaneerd te hebben en (2) in 2030
alle ernstige bodemverontreiniging die de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke
ontwikkeling in de weg staat, gesaneerd dan wel beheersbaar te hebben.Het financieel belang van bodemsanering is aanzienlijk. Voor de periode
2005–2009 is circa € 1 miljard begroot.De Algemene Rekenkamer heeft in haar onderzoek beoordeeld in hoeverre
het bodemsaneringsbeleid van de minister van VROM waarborgt dat de bodemsaneringsoperatie
binnen de vastgestelde tijdshorizon, tegen zo gering mogelijke kosten en met
de gewenste kwaliteit wordt gerealiseerd.ConclusiesDe belangrijkste conclusie van de Algemene Rekenkamer is dat de minister
van VROM onvoldoende grip heeft op de bodemsaneringsoperatie. Hierdoor is
onzeker of de negatieve milieuerfenis en de risico's die dit met zich meebrengt
voor toekomstige generaties, zullen worden weggenomen.De Algemene Rekenkamer baseert deze conclusie op haar bevindingen terzake
van de planning, de kostenbeheersing en de kwaliteitsbewaking van de bodemsaneringsoperatie.
Zij heeft vastgesteld dat een adequate planning voor de saneringsoperatie
ontbreekt en dat de uitvoering en het toezicht op onderdelen tekortschieten.
Daardoor is niet duidelijk welke verontreinigingen tegen welke kosten worden
gesaneerd, of de saneringen naar behoren worden uitgevoerd en of de bodemsaneringsoperatie
in 2030 zal zijn afgerond. De afgelopen vijftien jaar zijn deze onzekerheden
al enkele malen eerder door de Algemene Rekenkamer onder de aandacht gebracht.Geen samenhangende planningDe achtereenvolgende ministers van VROM zijn er tot nu toe niet in geslaagd
om een planning voor de bodemsaneringsoperatie op te stellen waarin zowel
het aantal uit te voeren saneringen alsook de kosten, de financiering en de
duur van de bodemsaneringsoperatie volledig en op een samenhangende wijze
zijn opgenomen.Terugkerende problemen zijn (a) dat het aantal te saneren locaties en
de hiermee gemoeide kosten onvoldoende worden onderbouwd met goede ramingen,
en (b) dat de haalbaarheid van de gekozen oplossingsrichting vooraf onvoldoende
wordt onderzocht.De beleidswijzigingen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd in het bodembeleid,
waren vooral inhoudelijk beredeneerd. Het heeft vooralsnog ontbroken aan een
uitgewerkte, sluitende kwantitatieve en financiële onderbouwing. Een voorbeeld vormt het beleid gericht op cofinanciering. Financiering door derden (particulieren, bedrijven, andere overheden)
was vanaf 1997 tot en met 2003 een kritische succesfactor voor de bodemsaneringsoperatie.
De veronderstelling dat deze cofinanciering in de beoogde omvang haalbaar
zou zijn, is nooit goed onderbouwd. Financiering door derden levert in de
praktijk slechts een derde op van hetgeen werd beoogd.Nieuw beleid behoeft nog uitwerkingIn de Beleidsbrief Bodem van december 2003
heeft de minister van VROM een wijziging van het bodembeleid geformuleerd.
Aanvankelijk was de bodemsaneringsoperatie gericht op het aanpakken van alle
«ernstige» verontreinigingen die «urgent» sanering
behoefden; thans beperkt de minister haar directe verantwoordelijkheid tot
de sanering van bodemverontreiniging die bij het huidige gebruik «spoedeisend»
is. De sanering van ernstige verontreiniging die de «gewenste maatschappelijke
en ruimtelijke ontwikkeling» in de weg staat, is in het nieuwe beleid
primair de verantwoordelijkheid van marktpartijen en lagere overheden.De doelstellingen van dit nieuwe bodemsaneringsbeleid voldoen niet aan
de SMART+C-criteria die de Algemene Rekenkamer hanteert bij het beoordelen
van beleidsdoelen.1Ten eerste is het saneringscriterium «spoedeisend» nog niet
inhoudelijk uitgewerkt en zijn de ambities van de minister nog niet voorzien
van een raming van aantallen te saneren locaties met hieraan verbonden kosten.
Alleen met ramingen die gerelateerd zijn aan het nieuwe saneringscriterium
kan een adequate planning voor de aangepaste bodemsaneringsoperatie worden
opgesteld. Het landsdekkend beeld van de bodemverontreiniging, dat in mei
2004 gereedgekomen is, zou hiervoor benut moeten worden.Ten tweede voldoen de nieuwe doelstellingen niet aan de SMART+C-criteria
omdat de minister logischerwijs niet kan voorzien hoeveel locaties in de toekomst
als gevolg van «gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen»
(die nu eenmaal onvoorspelbaar zijn) zullen moeten worden gesaneerd en welke
kosten hiermee gemoeid zullen zijn. Dit brengt onzekerheid met zich mee over
benodigde middelen en de doelstellingstermijn.Pas in 2010 prioritering bodemsanering volgens nieuw beleidVrijwel het gehele bodemsaneringsbudget voor de planperiode 2005–2009
ligt vast in verplichtingen die zijn aangegaan in het kader van het oude saneringsbeleid.
Er zijn daardoor nauwelijks middelen beschikbaar om nieuwe bodemsaneringen
op te starten. Op de middelen waarvoor nog geen verplichtingen waren aangegaan,
heeft het kabinet namelijk bezuinigd. Het gevolg is dat provincies en gemeenten
pas vanaf 2010 daadwerkelijk invulling kunnen geven aan het nieuwe beleid,
waarin de sanering van spoedeisende gevallen prioriteit heeft.Onvoldoende aandacht voor kostenbeheersingVolgens de Algemene Rekenkamer zet de minister van VROM de provincies
en gemeenten onvoldoende aan tot kostenbeheersing bij het uitvoeren van bodemsaneringen.De minister heeft voor de bodemsaneringsoperatie een meerjarig financieringssysteem
opgezet, met een grote uitvoeringsverantwoordelijkheid voor provincies en
gemeenten. Binnen dit systeem ontbreken momenteel prikkels voor kostenbeheersing.
Bovendien is de verantwoordingsinformatie die de minister van provincies en
gemeenten vraagt ontoereikend om te kunnen sturen op beheersing van de kosten
van prestaties. Ook buiten de meerjarenplannen stelt de minister
geen specifieke eisen aan de doelmatigheid van de bestedingen.Provincies en gemeenten maken op hun beurt nog niet in alle gevallen gebruik
van de instrumenten die zij tot hun beschikking hebben om de kosten van saneringen
te beheersen. Zulke instrumenten zijn: kritisch aanbesteden en scherp toezicht
houden op de uitvoering van werkzaamheden.Saneringen kosten bijna altijd meer dan geraamd doordat er meer grond
moet worden afgegraven dan was gepland. De verspreiding van de verontreiniging
blijkt omvangrijker dan gedacht en/of er blijkt in de bodem een ander type
verontreiniging (bijvoorbeeld asbest) te zitten dan bodemonderzoeken en het
saneringsplan aangaven.Niet altijd is in evaluatierapporten een dergelijke goede verklaring opgenomen
voor kostenoverschrijdingen. Hierdoor heeft de Algemene Rekenkamer de functionaliteit
van kostenoverschrijdingen niet in alle gevallen kunnen beoordelen.De rechtmatige besteding van de budgetten voor de meerjarenprogramma's
2002–2004 en de hiermee gerealiseerde prestaties zal de Algemene Rekenkamer
beoordelen in haar Rapport bij het Jaarverslag 2005 van
het Ministerie van VROM, te verschijnen in mei 2006.Kwaliteit saneringen nog niet gewaarborgdHet ministerie, de provincies en de gemeenten hebben de afgelopen jaren
initiatieven ontplooid om de kwaliteit van (het toezicht op) bodemsaneringen
te verbeteren. Dit neemt echter niet weg dat de kwaliteit van de saneringen
nog niet afdoende is gewaarborgd.Het saneringsplan dat voorafgaand aan een
saneringsoperatie moet worden opgesteld (door het begeleidende adviesbureau),
de controle op locatie (door provincies en gemeenten)
en het evaluatierapport dat achteraf moet worden
opgesteld (door de milieukundig begeleider), zijn belangrijke instrumenten
om inzicht te krijgen in de kwaliteit van saneringen. De Algemene Rekenkamer
heeft vastgesteld dat zowel in saneringsplannen als in evaluatierapporten
informatie ontbreekt die cruciaal is voor provincies en gemeenten om de kwaliteit
van de saneringen te kunnen beoordelen. Doordat provincies en gemeenten nog
onvoldoende gebruikmaken van hun toezichtsinstrumenten, met name van controle
op locatie, beschikken zij bovendien nauwelijks over eigen toezichtsbevindingen
om deze ontbrekende informatie aan te vullen.Voorts blijkt de onafhankelijkheid van de milieukundig begeleider, die
onder andere het saneringsresultaat beoordeelt, vaak niet gewaarborgd. Meestal
is zijn bureau ook betrokken bij andere fasen van de sanering.Bestuurlijk arrangement levert niet het gewenste resultaat
opDe afgelopen jaren heeft de minister van VROM veel van haar taken en verantwoordelijkheden
voor de uitvoering van bodemsanering bij provincies en gemeenten neergelegd.
Dit bestuurlijk arrangement levert in de praktijk op onderdelen niet de gewenste
resultaten op.Als het bestuurlijk arrangement op onderdelen niet werkt, kan de minister
de bodemsaneringsdoelstellingen niet realiseren. Het is dan aan de minister
om te zorgen voor een bestuurlijk arrangement dat wél werkt, hetzij
door het bestaande arrangement te verbeteren, hetzij door een ander arrangement
te treffen.Naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer maken zowel de minister van
VROM als de decentrale overheden hun verantwoordelijkheden voor bodemsanering
onvoldoende waar. Hierdoor is sprake van een kloof tussen de doelstellingen
van het bodemsaneringsbeleid en de wijze waarop de minister hieraan invulling
en uitvoering geeft.AanbevelingenOp basis van haar onderzoek doet de Algemene Rekenkamer de volgende aanbevelingen
aan de minister van VROM.Verbeter kwaliteit uitvoering voor komende planperiode
2005–2009Aangezien het nieuwe bodemsaneringsbeleid pas vanaf 2010 zijn beslag
kan krijgen, doet de Algemene Rekenkamer de minister van VROM de aanbeveling
om in de komende planperiode vooral de kwaliteit van de uitvoering van de
bodemsaneringsoperatie centraal te stellen. Verbetering op essentiële
onderdelen is onder meer mogelijk door (1) provincies en gemeenten te stimuleren
om instrumenten voor kostenbeheersing in te zetten; (2) nadere eisen te stellen
aan het toezicht op de kwaliteit van de saneringen, zoals borging van de onafhankelijkheid
van de milieukundig begeleider; en (3) systematisch informatie te verzamelen
over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de besteding
van rijksmiddelen en deze informatie te gebruiken voor verdere bevordering
van de doelmatigheid.Bereid planperiode 2010–2014 goed voorDe Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VROM aan de planperiode
2010–2014 goed voor te bereiden. Daar is nu ook tijd voor. Een adequate
planning zou in ieder geval de volgende onderdelen moeten bevatten: (1) een
heldere doelstelling van de bodemsaneringsoperatie die SMART+C is geformuleerd
en waarin de saneringscriteria «spoedeisend» en «(noodzakelijk
met het oog op) de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling»
nader zijn uitgewerkt, (2) een degelijke onderbouwing van de gekozen aanpak,
waarin het aantal te saneren locaties, de hiermee gemoeide kosten, de financiering
én de duur van de bodemsaneringsoperatie op elkaar zijn afgestemd,
(3) een beschrijving van de prestaties die met rijksmiddelen zullen moeten
worden geleverd, en (4) een beschrijving van de tussendoelen en ijkpunten
waarop de voortgang van de bodemsaneringsoperatie kan worden gestuurd en geëvalueerd,
bijvoorbeeld in het vierde jaar van elk meerjarenprogramma.Informeer Tweede Kamer over planning en voortgangOpdat de Tweede Kamer adequaat wordt geïnformeerd over planning en
voortgang van de bodemsaneringsoperatie beveelt de Algemene Rekenkamer de
minister van VROM aan om behalve het Jaarverslag bodemsanering ook informatie aan de Kamer beschikbaar te stellen over (1) knelpunten
binnen de bodemsaneringsoperatie met voorgestelde oplossingen, (2) de bijdrage
van de meerjarenprogramma's aan de realisatie van de bodemsaneringsdoelstellingen
en (3) de gevolgen van eventuele wijzigingen van doelstellingen en beleid
voor de bodemsaneringsoperatie.Heroverweeg verantwoordelijkheidsverdelingDe hiervoor gedane aanbevelingen hebben betrekking op verbetering van
de huidige opzet van de bodemsaneringsoperatie. Gezien de aard van de gesignaleerde
tekortkomingen in de huidige opzet geeft de Algemene Rekenkamer de minister
van VROM in overweging om het bestuurlijk arrangement, de verdeling van verantwoordelijkheden
tussen haar en de decentrale overheden, opnieuw te bezien. Nu de meerjarenprogramma's
in feite tot 2009 zijn vastgelegd, is er ruimte om behalve verbetering van
de planning ook de optimale verantwoordelijkheidsverdeling voor de uitvoering
van de bodemsaneringsoperatie overeen te komen.Reactie minister en staatssecretaris van VROMDe minister en de staatssecretaris van VROM hebben op 28 januari
2005 gereageerd op het rapport van de Algemene Rekenkamer.De bewindspersonen geven aan dat zij net als bij het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing (ISV) hebben gekozen voor een systeem van programmering
en financiering waarbij de primaire verantwoordelijkheid voor het bereiken
van doelstellingen en het borgen van de doelmatigheid en rechtmatigheid bij
de lokale overheid ligt. De discussie met de Algemene Rekenkamer over deze
sturingsfilosofie zal worden voortgezet op basis van het rapport van de stuurgroep
doorlichting specifieke uitkeringen (commissie-Brinkman) en het kabinetsstandpunt
daarover.De bewindspersonen delen de mening van de Algemene Rekenkamer dat inzicht
nodig is in de te verwachten effecten van beleidsmaatregelen. Zij geven aan
dat het RIVM hiervoor een model ontwikkelt en dat hiermee ook scenarioberekeningen
opgesteld zullen worden die aangeven hoeveel overheidsmiddelen tot 2030 nodig
zullen zijn voor de bodemsaneringsoperatie. Tevens zullen de scenario's aangeven
op welke wijze en in welke mate de medefinanciering door de markt beïnvloed
kan worden.De bewindspersonen geven aan dat zij met de Beleidsbrief
Bodemuit december 2003 niet de indruk hebben willen wekken dat ook
het bodemsaneringsbeleid opnieuw ingrijpend vernieuwd zal gaan worden. Dit
is volgens hen namelijk niet het geval. Het aantal locaties dat wordt gesaneerd
zal niet significant veranderen, wel het moment waarop zal worden gesaneerd.
Verder geven de bewindspersonen aan dat de doelstellingen voor het bodemsaneringsbeleid
nu zo zijn geformuleerd dat de Tweede Kamer hen daarop rechtstreeks kan aanspreken.De staatssecretaris zal de Tweede Kamer een brief sturen waarin hij het
bodemsaneringsbeleid in relatie tot het rapport van de Algemene Rekenkamer
uiteen zal zetten.De bewindspersonen onderschrijven de constatering van dat er in de periode
2005–2009 weinig ruimte is voor het stellen van nadere prioriteiten.
Het nieuwe bodemsaneringsbeleid zal in de praktijk echter wel worden geïmplementeerd,
omdat provincies en gemeenten bij het opstellen van meerjarenplannen hiermee
rekening hebben gehouden. In de periodieke voortgangsgesprekken met provincies
en gemeenten zullen afspraken worden gemaakt over het expliciteren van de
prioriteiten.De bewindspersonen schrijven dat belangrijke kostenvoordelen worden behaald
door in samenspraak met de lokale overheden de programmering en uitvoering
van bodemsaneringen zoveel mogelijk te combineren met andere ruimtelijke en
economische ontwikkelingen. De planning van de bodemsaneringsoperatie is daarmee
voor een belangrijk deel afhankelijk van initiatieven in andere sectoren.Kostenbeheersing is volgens hen verder mogelijk door een kostennorm per
bodemprestatie-eenheid te ontwikkelen, en door goed presterende lokale overheden
eerder geld te geven dan minder goed presterende.De bewindspersonen herkennen het beeld dat de Algemene Rekenkamer schetst
van de kwaliteit van de uitvoering van de bodemsaneringen door de provincies
en gemeenten. Zij onderschrijven de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
ter verbetering van de kwaliteit van het toezicht en de onafhankelijkheid
van de milieukundig begeleider. Voorjaar 2005 zullen de bevoegde
overheden nader worden geïnformeerd over de noodzaak om recente aanbevelingen
terzake van de VROM-Inspectie te implementeren en over de ondersteuning die
zij daarbij in de vorm van een handreiking en deskundige begeleiding kunnen
krijgen.Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer benadrukt dat de minister van VROM zich dient te
verzekeren van de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie over bodemsanering
van provincies en gemeenten, omdat het niet-realiseren van prestaties tot
gevolg kan hebben dat toegekende gelden zullen moeten worden verrekend of
teruggevorderd. In haar Rapport bij het jaarverslag 2005
van het Ministerie van VROM zal de Algemene Rekenkamer een oordeel
geven over de afrekening van de meerjarenbudgetten 2002–2004, de meerjarenbudgetten
ISV 2000–2004 en de toetsing van de prestatieafspraken. Hierbij zal
ze ook aandacht besteden aan de gevolgen van de meerjarige verantwoording
voor de ministeriële verantwoordelijkheid en de jaarlijkse begrotingscyclus.De Algemene Rekenkamer heeft met belangstelling kennisgenomen van de doelmatigheidsindicator
«standaardkostprijs per bodemprestatie-eenheid» die het ministerie
in 2004 heeft ontwikkeld. Dit biedt de minister mogelijkheden om meer te gaan
sturen op doelmatigheid en kostenbeheersing. Het is wel van belang dat de
minister hieraan financiële gevolgen kan verbinden en dat ook daadwerkelijk
doet indien daartoe aanleiding bestaat.De Algemene Rekenkamer ziet in de scenarioberekeningen die de minister
voor de bodemsaneringsoperatie laat opstellen goede mogelijkheden voor het
verwerven van inzicht in de samenhang tussen de aantallen te saneren locaties,
de kosten daarvan, de financiering en de duur van de operatie. Zij wijst erop
dat het van belang is om goed onderbouwde aannames en betrouwbare (ramings-)gegevens
voor deze scenarioberekeningen te hanteren.De Algemene Rekenkamer vindt het positief dat de bewindspersonen in de Beleidsbrief Bodem hun verantwoordelijkheden hebben geëxpliciteerd.
Zij constateert dat deze explicitering behalve een operationalisatie van de
doelstellingen een inperking inhoudt van de verantwoordelijkheid van de bewindspersonen,
alsmede een verandering in het aanvankelijke ambitieniveau van de bodemsaneringsoperatie.De Algemene Rekenkamer vindt het een goede zaak dat de bewindspersonen
van VROM samen met de diverse betrokken partijen maatregelen nemen om de kwaliteit
van het toezicht te verbeteren. Zij spreekt de hoop uit dat de bewindspersonen
ook de door hen onderschreven benodigde publieke borging van het private onafhankelijke
toezicht zullen realiseren. Net als de VROM-Inspectie acht zij ketentoezicht
op grondstromen meer dan wenselijk.De Algemene Rekenkamer ziet met belangstelling uit naar de brief van de
staatssecretaris aan de Tweede Kamer over het bodemsaneringsbeleid. Hierbij
zou de staatssecretaris tevens kunnen aangeven welke informatie hij naast
het Jaarverslag bodemsanering aan de Tweede Kamer
beschikbaar zal stellen.1 INLEIDING1.1 De bodemsaneringsoperatieHet bodembeleid van de regering heeft als hoofddoel beheersing van de
bodemverontreinigingsproblematiek per 2030. Een en ander moet worden bereikt
door verontreinigingspreventie, bodembeheeren bodemsanering. Het financiële
zwaartepunt van het bodembeleid ligt bij de laatstgenoemde pijler, de bodemsaneringsoperatie.1 Deze operatie vormt het onderwerp van dit onderzoek.Aanleiding voor het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn signalen
uit de jaarlijkse monitorrapportages van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) dat de voortgang van bodemsaneringsoperatie hapert en dat
daardoor de beleidsdoelstelling niet gehaald zal worden.Het bodembeleid is de laatste jaren sterk in beweging. Het accent wordt
verlegd van bodemsanering naar bodembeheer.2 Daarmee zijn ook de inhoud van
de bodemsaneringsoperatie en het aantal te saneren locaties aan verandering
onderhevig. Het huidige doel van de bodemsaneringsoperatie is om (1) in 2015
alle ernstige bodemverontreiniging die spoedeisend is, gesaneerd te hebben,
en (2) in 2030 alle ernstige bodemverontreiniging die de gewenste maatschappelijke
en ruimtelijke ontwikkeling in de weg staat, gesaneerd dan wel beheersbaar
te hebben.3Voor het bereiken van de eerste doelstelling is de minister van VROM rechtstreeks
verantwoordelijk; zij stelt hiervoor geld beschikbaar. Het bereiken van de
tweede doelstelling is primair de verantwoordelijkheid van grondeigenaren
(bedrijven en particulieren) en initiatiefnemers (provincies, gemeenten en
marktpartijen). Het Ministerie van VROM heeft hierbij een faciliterende rol
en de minister kan geld beschikbaar stellen. Sanering van deze verontreinigingen
is geen doel op zichzelf meer voor de minister van VROM.Deze stap in de vernieuwing van het bodembeleid is vastgelegd in de zogenoemde Beleidsbrief Bodem, die de staatssecretaris van VROM in
december 2003 naar de Tweede Kamer heeft gestuurd.4
In deze beleidsbrief zet de staatssecretaris uiteen dat de grenzen van het
beleid, zoals dat vanaf 1997 is gevoerd, zijn bereikt. De ambities voor
bodemsanering moeten in overeenstemming worden gebracht met de financiële
mogelijkheden. De staatssecretaris heeft hierop bij diverse gelegenheden een
toelichting gegeven.51.2 Verantwoordelijkheden, taken en financieringVerantwoordelijkheid voor de bodemsaneringsoperatieDe minister van VROM is verantwoordelijk voor het bodembeleid en voor
de bodemsaneringsoperatie.6 De minister dient
vanuit die verantwoordelijkheid voorwaarden te scheppen voor de uitvoering
van het beleid. Dit houdt in dat zij ervoor moet zorgen dat het beleid wordt
vertaald in wet- en regelgeving en dat er financiële middelen beschikbaar
worden gesteld. Ook is de minister verantwoordelijk voor de voortgang en het
bereikte resultaat. Zij dient een sluitende aanpak op te stellen om de bodemsaneringsdoelstellingen
te kunnen realiseren. Ten slotte dient de minister zorg te dragen voor een
adequaat toezicht op de uitvoering van de saneringen om de kwaliteit van de
saneringen te kunnen waarborgen.Dit brengt met zich mee dat de minister ervoor moeten zorgen dat zij goed
geïnformeerd wordt over de ingezette financiële middelen, de beleidsuitvoering en de behaalde resultaten. Deze informatie kan de minister
gebruiken om haar beleid te evalueren en zo nodig bij te stellen, dan wel
om de provincies en de grotere gemeenten aan te spreken op hun uitvoeringsverantwoordelijkheid.Voorts dient de minister (dan wel in haar plaats de staatssecretaris van
VROM, zie noot 7) de Tweede Kamer te informeren over de voortgang van de bodemsaneringsoperatie
en verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid
van de bestede rijksmiddelen.FinancieringDe bodemsaneringsoperatie wordt deels gefinancierd door het Rijk, deels
door grondeigenaren (bedrijven en particulieren) en initiatiefnemers (provincies,
gemeenten en marktpartijen).Het Ministerie van VROM verdeelt zijn rijksmiddelen voor bodemsanering
over drie financieringskaders: de Wet Bodembescherming (Wbb) voor het landelijk gebied, het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing (ISV) voor het stedelijk gebied, en de Bedrijvenregeling voor bedrijventerreinen en branches.De rijksmiddelen voor de Wbb en het ISV zet het Ministerie van VROM in
aan de hand van meerjarenprogramma's die door de twaalf provincies en dertig
grotere gemeenten worden opgesteld. Aan deze meerjarenprogramma's kent VROM
een budget toe.Met de introductie van ISV- en Wbb-budgetten heeft het Ministerie van
VROM gekozen voor een systeem waarbij de primaire verantwoordelijkheid voor
het borgen van de rechtmatige en doelmatige besteding van de rijksmiddelen
en voor de doeltreffende uitvoering bij provincies en gemeenten ligt. De rechtmatigheid
en doelmatigheid in enig jaar is daarbij de verantwoordelijkheid van provincie
of gemeente. Na afloop van het meerjarenprogramma vraagt het Ministerie van
VROM een bestedings- en een prestatieverklaring van de provincie of gemeente.
De bestedingsverantwoording is voorzien van een accountantsverklaring.In haar rapport Rijksbeleid Stedelijke Vernieuwing1 heeft de Algemene Rekenkamer aangeven
dat deze systematiek er niet toe mag leiden dat de minister uiteindelijk niet
meer kan instaan voor de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding
van de begrotingsgelden.De eerste ISV-meerjarenprogramma's hebben betrekking op de periode 2000–2004,
de eerste Wbb-meerjarenprogramma's hebben betrekking op de periode 2002–2004.
In 2005 gaan voor beide regelingen de meerjarenprogramma's voor de periode
2005–2009 van start. De Bedrijvenregeling kent een andere systematiek.
Voor afzonderlijke saneringen kan subsidie worden aangevraagd bij het bevoegd
gezag.2Figuur 1 geeft de verdeling van het bodemsaneringsbudget weer voor de
huidige en voor de komende periode.Het Ministerie van VROM beoogt de financiering door eigenaren en initiatiefnemers
te bevorderen met subsidiëring en cofinanciering. Daarnaast zijn repressieve
instrumenten voorhanden zoals het saneringsbevel en kostenverhaal.Saneringsbevelen kunnen door het bevoegde gezag van provincies en gemeenten
worden uitgevaardigd indien actoren aanwijsbaar verantwoordelijk
zijn voor de bodemverontreiniging en niet op een andere wijze tot sanering
kunnen worden bewogen.Kostenverhaal is mogelijk indien provincies of gemeenten saneringen financieren
waarin snelle actie geboden is, en een derde aanwijsbaar verantwoordelijk
kan worden gesteld.Verantwoordelijkheid voor opdrachtverlening en uitvoeringDe verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het bodemsaneringsbeleid
heeft de minister neergelegd bij de provincies en de grotere steden (de «bevoegde
gezagen»).Om de bodemsaneringsoperatie een stimulans te geven is eind 2000 op basis
van het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwingbodemsanering de bodemsanering verder gedecentraliseerd.1 Sindsdien is het bevoegd gezag in de provincies en grotere gemeenten
volledig verantwoordelijk voor prioriteitstelling, planning en uitvoering
van de bodemsaneringsoperaties. Op basis van een door het bevoegd gezag opgesteld
meerjarenprogramma stelt de minister van VROM de financiële middelen
beschikbaar.Provincies en grotere gemeenten zijn opdrachtgever voor het uitvoeren
van bodemsaneringen in het kader van de meerjarenbudgetten die door het Ministerie
van VROM worden toegekend.Ook bedrijven en particulieren (derden) kunnen opdracht geven tot een
bodemsanering; dan is sprake van een «sanering in eigen beheer».Het saneren zelf gebeurt overwegend door aannemers op basis van een saneringsplan
en een bestek. Deze documenten worden opgesteld door een ingenieurs of adviesbureau.
Het saneringsplan bevat minimaal het doel van de sanering, de uit te voeren
werkzaamheden, een beschrijving en een raming van de kosten. In het bestek
zijn in detail de uit te voeren werkzaamheden gespecificeerd.De saneringen worden milieukundig begeleid door een ingenieurs- of adviesbureau.
Dit bureau kan eventueel ook de directievoering voor zijn rekening nemen.Na afronding van de sanering stelt de milieukundig begeleider een evaluatierapport
op. In het evaluatierapport is vastgelegd hoe de sanering is uitgevoerd en
of het doel van de sanering is behaald.ToezichtstakenProvincies en grotere gemeenten hebben de taak om toezicht te houden op
de bodemsaneringen (eerstelijnstoezicht). Het gaat hierbij om toezicht op
de saneringen die zij zelf laten uitvoeren en op de saneringen die in eigen
beheer gebeuren. Het toezicht behelst:• het goedkeuren van het saneringsplan;• het afgeven van een beschikking bij het saneringsplan;• het controleren gedurende de sanering;• het beoordelen van het evaluatierapport;• het na afloop controleren van de gesaneerde locatie op basis van
bodemmonsters.Namens de minister van VROM houdt de VROM-Inspectie toezicht op het bevoegd
gezag (tweedelijnstoezicht). Taak van de inspectie is het toetsen en zo nodig
het verbeteren van het toezicht door de provincie respectievelijk de gemeente.
Zij geeft hieraan invulling door concrete toezichtsacties zoals het nemen
van bodemmonsters. De uitkomsten daarvan meldt de inspectie aan de minister
van VROM.De milieukundig begeleider ten slotte, die door de opdrachtgever wordt
betaald, heeft als taak toezicht te houden op de saneringslocatie en het saneringsresultaat
vast te stellen.1.3 Eerder onderzoek Algemene RekenkamerIn het verleden heeft de Algemene Rekenkamer drie onderzoeken verricht
naar bodemsanering: Bodemsanering (1993),1Bodemsaneringsprogramma
van Defensie (1997)2
en Bodemsanering gasfabrieksterreinen (1999).3 Vooral uit de onderzoeken Bodemsanering en Bodemsanering gasfabrieksterreinen
kwam naar voren dat het twijfelachtig was of de planning van de bodemsaneringsoperatie
wel haalbaar was. De Algemene Rekenkamer signaleerde namelijk dat de saneringsoperatie
onvoldoende werd aangestuurd door de verantwoordelijke minister en dat de
beschikbare financiële middelen ontoereikend waren. Zo waren de gemiddelde
kosten van saneringen die in uitvoering of gepland waren ongeveer tweeënhalf
keer zo hoog als de kosten waarmee rekening was gehouden. De informatievoorziening
over saneringen, die de minister inzicht moest verschaffen in de realisatie
van de gestelde doelen, bleek bovendien tekort te schieten. Verder was er
onvoldoende toezicht op de uitvoering van saneringen.Ook in haar rechtmatigheidsonderzoeken heeft de Algemene Rekenkamer de
afgelopen jaren aandacht besteed aan de bodemsaneringsoperatie. Jaarlijks
worden de rechtmatigheid van de uitgaven voor bodemsanering en het financieel
beheer van het Ministerie van VROM beoordeeld. De uitkomsten worden opgenomen
in het jaarlijkse Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie
van VROM.In het rapport over 20024 constateerde de
Algemene Rekenkamer een ernstige onvolkomenheid bij de toekenning van de Wbb-meerjarenbudgetten
voor de periode 2002–2004. Het verbeterplan dat VROM vervolgens heeft
opgesteld heeft geleid tot een verbetering in het financieel beheer bij bodemsanering.
Niettemin handhaafde de Algemene Rekenkamer in het rapport over 20035 haar oordeel dat er nog sprake is van een onvolkomenheid.De Algemene Rekenkamer heeft de resultaten van deze eerdere onderzoeken –
voorzover van toepassing – gebruikt als aandachtspunten voor het onderzoek
dat zij thans (van mei 2003 tot en met oktober 2004) heeft verricht naar de
bodemsaneringsoperatie.1.4 Opzet rapportTegen de achtergrond van het bodemsaneringsbeleid zoals dit vanaf 1997
door het Ministerie van VROM is gevoerd, heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht
in hoeverre de minister van VROM kan waarborgen dat de doelstellingen van
de bodemsaneringsoperatie binnen een vastgestelde tijdshorizon, tegen zo gering
mogelijke kosten en met de gewenste kwaliteit wordt gerealiseerd.De Algemene Rekenkamer heeft daartoe in de eerste plaats beoordeeld of
de minister van VROM erin is geslaagd een planning op te stellen waarin zowel
het aantal uit te voeren saneringen alsook de kosten, de financiering en de
duur van de bodemsaneringsoperatie volledig en op een samenhangende wijze
zijn opgenomen. Deze beoordeling strekt zich uit tot en met de laatste beleidswijziging
van december 2003 en de uitwerking hiervan oktober 2004 (hoofdstuk 2).Vervolgens is de Algemene Rekenkamer nagegaan in hoeverre de minister
van VROM gewaarborgd heeft dat de rijksmiddelen die worden uitgegeven aan
bodemsanering, doelmatig worden besteed. Het gaat dan om de vraag
of de saneringen zó worden uitgevoerd dat het doel tegen zo gering
mogelijke kosten wordt gehaald (hoofdstuk 3).Ten slotte is in het onderzoek beoordeeld of de minister van VROM voldoende
waarborgen heeft gecreëerd om de kwaliteit van de saneringen en het toezicht
daarop te kunnen garanderen (hoofdstuk 4).De slotbeschouwing van het rapport bevat de conclusies uit het onderzoek
en de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer (hoofdstuk 5).De minister en de staatssecretaris van VROM hebben op 28 januari
2005 gereageerd op het rapport van de Algemene Rekenkamer. In het slothoofdstuk
is een weergave van deze reactie opgenomen, samen met het nawoord van de Algemene
Rekenkamer (hoofdstuk 6).1.5 WerkwijzeVoor de uitvoering van haar onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer gebruikgemaakt
van Kamerstukken, beleids- en toezichtsplannen, rapportages en diverse andere
informatie van het Ministerie van VROM, de VROM-Inspectie en andere organisaties,
zoals het RIVM. Met deze organisaties zijn ook gesprekken gevoerd.In de tweede helft van 2003 heeft de Algemene Rekenkamer dossieronderzoek
verricht en gesprekken gevoerd bij zeven provincies en twee grote gemeenten.
Hier zijn in totaal 25 bodemsaneringsdossiers onderzocht, die overwegend betrekking
hadden op saneringen die in de periode 2001–2003 zijn afgerond.De 25 dossiers vormen geen representatieve steekproef; daarvoor zou een
aanzienlijk groter aantal dossiers in het onderzoek moeten worden betrokken.
Echter, doordat bodemsaneringen uit een aantal identieke fasen/onderdelen
bestaan, heeft de Algemene Rekenkamer met het dossieronderzoek toch een goed
beeld verkregen van de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie.In dit rapport zijn de onderzochte bodemsaneringen geanonimiseerd weergegeven.
Een nadere toelichting op het dossieronderzoek is opgenomen in bijlage 2.2 PLANNING BODEMSANERINGSOPERATIEHet behoort tot de verantwoordelijkheid van de minister van VROM om te
zorgen voor een sluitende aanpak voor de bodemsaneringsoperatie waarmee de
beleidsdoelstellingen (sanering vóór eind 2030 van alle verontreinigingen
die spoedeisend zijn en/of een gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling
in de weg staan) wordt gerealiseerd. De minister dient, met andere woorden,
te zorgen voor een adequate planning van de bodemsaneringsoperatie.
Dit betekent dat er sprake moet zijn van een consistente relatie tussen (a)
het aantal te saneren locaties en de hiermee gemoeide kosten (doel), (b) de
financiële dekking (middelen) en (c) de beoogde duur van de operatie.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de planning van de bodemsaneringsoperatie
aan deze eisen voldoet. Zij heeft hierbij in het bijzonder aandacht geschonken
aan de onderbouwing van de planning. Ook is doelstelling
van de bodemsaneringsoperatie beoordeeld aan de hand van de «SMART+C»-criteria:
beleidsdoelstellingen dienen specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch,
tijdgebonden en consistent te zijn.Omdat het bodembeleid sterk in beweging is en de bodemsaneringsoperatie
nog niet is ingericht volgens de beleidswijziging zoals vastgelegd in de Beleidsbrief Bodem van december 2003, presenteren we in
dit hoofdstuk ook de onderzoeksbevindingen die betrekking hebben op de planning
van de bodemsaneringsoperatie volgens het oude beleid (sanering van alle ernstige
verontreinigingen met een urgent karakter).De bevindingen zijn naar periode gerangschikt.In § 2.1 worden de conclusies over planningsaspecten uit eerdere
Rekenkameronderzoeken naar bodemsanering geresumeerd.In § 2.2 volgt een beoordeling van de planning van de bodemsaneringsoperatie
in de periode 1997–2003. Deze periode heeft als startpunt het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing bodemsanering (BEVER) uit juni 1997
en eindigt bij de beleidswijziging van december 2003.In § 2.3 houden we de planning van nieuwe bodemsaneringsoperatie
voor de komende jaren, die is ingezet met de beleidswijziging van december
2003, tegen het licht.2.1 Planningsproblemen in het verledenEerder onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft uitgewezen dat de minister
van VROM er in het verleden niet in is geslaagd om samenhang aan te brengen
tussen (a) aantallen te saneren locaties en daarmee verbonden kosten, (b)
financiële dekking en (c) duur van de bodemsaneringsoperatie.Zo constateerde de Algemene Rekenkamer in 1993 in haar rapport Bodemsanering dat er sprake was van een forse onderschatting
van de kosten van de bodemsaneringsoperatie voor de periode 1991–2000.
Uit het informatiesysteem Bodemsanering van het Ministerie van VROM bleek
dat de gemiddelde kosten van de ruim 2 000 saneringen die in uitvoering
waren of op de planning stonden, ongeveer tweeënhalf maal zo hoog waren
als de gemiddelde kosten waarmee in de nota Tienjarenscenario
bodemsanering en bedrijfsterreinen1
was gerekend.Zes jaar later, in 1999, kwam de Algemene Rekenkamer in een onderzoek
naar de bodemsanering van gasfabrieksterreinen opnieuw tot kritische bevindingen.2 Zij stelde vast dat de minister van VROM er niet in
was geslaagd de operatie rond de sanering van voormalige gasfabrieksterreinen
zo te organiseren dat deze beheersbaar werd. De doelstellingen konden niet
toetsbaar worden geformuleerd omdat VROM onvoldoende inzicht had in het aantal
te saneren terreinen en de eigendomssituatie ervan. Daarnaast had VROM de
beoogde financiering door de energiebedrijven onvoldoende onderzocht en onderbouwd.
Omdat het ministerie voorbijging aan duidelijke signalen dat er onvoldoende
draagvlak bestond binnen de energiesector, werd de beoogde financiering door
energiebedrijven maar zeer ten dele gerealiseerd.Met het toenmalige tempo van de saneringsoperatie bleek de beoogde einddatum,
die al was verschoven van 2010 naar 2022, niet haalbaar.2.2 Uitgangspunten planning bodemsaneringsoperatie 1997–2003
(oud beleid)De bodemsaneringsoperatie is vanaf 1997 tot december 2003 gericht
geweest op het saneren van álle ernstige verontreinigingen met een
urgent karakter, die vóór 1987 waren ontstaan.1Voor de planning van deze operatie is in 1997 een aantal uitgangspunten
geformuleerd. De Algemene Rekenkamer heeft deze uitgangspunten beoordeeld.
Zij heeft vastgesteld dat niet alle uitgangspunten voldoende waren onderbouwd,
waardoor samenhang in de planning ontbrak. Het tempo van de bodemsaneringsoperatie
lag in de praktijk aanzienlijk lager dan nodig was om de doelstellingtermijn,
eerst 2023 en later 2030, te kunnen halen.Deze bevindingen worden in § 2.2.1 tot en met § 2.2.3 nader
toegelicht.2.2.1 Aantal saneringen en kostenIn 1997 ging het Ministerie van VROM er op basis van een grove raming
van uit dat er 350 000 verdachte locaties in Nederland zouden zijn. Op
circa 60 000 tot 80 000 van deze locaties zou sprake zijn van ernstige
verontreinigingen, die urgent te saneren zouden zijn. De kosten van de bodemsaneringsoperatie
tot en met 2023 werden in 1997 geraamd op € 18,2 miljard.2Omdat VROM beter inzicht wilde krijgen in de omvang, aard en situering
van de bodemverontreiniging heeft het ministerie in 1997 de ontwikkeling van
een «landsdekkend beeld» van de bodemverontreiniging in gang gezet.Zeven jaar later, in mei 2004 was het landsdekkend beeld gereed.3 Hieruit komt naar voren dat er ruim 750 000 verdachte
locaties in Nederland zijn. Dit is aanzienlijk meer dan de tot dan toe veronderstelde
350 000 verdachte locaties.Volgens het Ministerie van VROM blijkt echter in de praktijk het aandeel
verdachte locaties dat ernstig verontreinigd is en dat urgent moet worden
gesaneerd, kleiner te zijn dan in 1997 werd aangenomen. Het ministerie schrijft
dit naar aanleiding van het landsdekkend beeld in het Eindrapport Nulmeting Werkvoorraad Bodemsanering.4VROM schat thans in dat 55 000 tot 65 000 van de verontreinigde
locaties «ernstig en urgent» zijn. Terwijl dus in de gegevens
van 2004 het aantal verdachte locaties meer dan verdubbeld is ten opzichte
van de ramingen uit 1997, is het aandeel «ernstig en urgent» daarbinnen
naar beneden bijgesteld, van gemiddeld 20% (60 000 tot 80 000 van
de 350 000 verdachte locaties) naar gemiddeld 8% (55 000 tot 60 000
van de 750 000 verdachte locaties). Het bedrag dat benodigd is voor de sanering van deze 55 000 tot 60 000
locaties wordt geraamd op € 15,4 miljard.1 In dit bedrag zijn niet de kosten opgenomen van «diffuse»
verontreinigingen zoals de zinkverontreinigingen in de Maastrichtse binnenstad
en de Kempen rond Budel.2De kosten van diffuse verontreinigingen kunnen hoog zijn doordat het veelal
gaat om uitgestrekte gebieden.De Algemene Rekenkamer constateert dat de ramingen uit mei 2004 alleen
relevant zijn voor het oude beleid (1997–2003). De kwalificatie «ernstig
en urgent» vormt sinds de beleidswijziging van december 2003 immers
geen saneringscriterium meer. Het nieuwe saneringscriterium, dat nog in ontwikkeling
is, is niet in de raming betrokken (zie ook § 2.3.1).2.2.2 FinancieringIn 1997 heeft het toenmalige kabinet de bekostiging van de bodemsaneringsoperatie
in hoge mate afhankelijk gemaakt van de financiële bijdragen van derden.
Volgens het kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing bodemsanering uit 1997 zou het ministerie € 4,5 miljard (25%) van de
benodigde € 18,2 miljard voor zijn rekening nemen. De resterende € 13,7
miljard (75%) zou moeten worden bekostigd door derden. Het kabinet ging, anders
gezegd, uit van een «multiplier» van 4: tegenover iedere euro
die het Ministerie van VROM investeerde in bodemsanering zou een investering
moeten staan van drie euro vanuit het belanghebbende bedrijfsleven, particulieren
of andere overheden.Financiering door derden niet realistisch ingeschatDe Algemene Rekenkamer constateert dat de haalbaarheid van de multiplier
van 4, oftewel 75% financiering door derden, onvoldoende is onderzocht en
onderbouwd. Ook de potentiële effectiviteit van de instrumenten die financiering
door derden moesten bevorderen is van tevoren niet goed onderzocht. Hierdoor
was vooraf onvoldoende duidelijk of er wel sprake was van een realistische
doelstelling.In de praktijk is de hoogte van de multiplier de afgelopen jaren gemiddeld
2 geweest: voor iedere door VROM geïnvesteerde euro is één
euro financiering door derden gegenereerd, in plaats van de beoogde drie euro.
Daardoor bestond in de periode 1997–2003 voor circa 50% van de bodemsaneringsoperatie
geen financiële dekking. Het beoogde tempo van de bodemsaneringsoperatie
kon daardoor niet worden gehaald.Ook de ingezette instrumenten die financiering door derden moesten bevorderen
hadden niet het verwachte resultaat. Subsidiëring en cofinanciering door
de overheid zijn in de praktijk de meest gangbare stimuleringsinstrumenten.
De fiscale stimuleringsregeling «Groen beleggen» leverde van 1995
tot en met 2002 slechts twee projecten op met een gezamenlijk projectvermogen
van € 1,5 miljoen.De repressieve juridische instrumenten waarover de overheid beschikt om
financiering door derden te bewerkstelligen (saneringsbevel en kostenverhaal;
zie § 1.2) worden door de bevoegde overheden zelden gehanteerd.3 Het Ministerie van VROM geeft hiervoor als mogelijke
verklaring dat van deze instrumenten een sterke preventieve werking uitgaat.
Een evaluatie van de effectiviteit van de repressieve instrumenten heeft nog
niet plaatsgevonden. Duidelijk is echter wel dat de opbrengsten uit de afwikkeling
van het kostenverhaal van oude gevallen (tot en met 2001) niet groot waren;
slechts de uitvoeringskosten van het kostenverhaal zelf konden ervan worden
bekostigd. De door VROM geïnde verhaalsinkomsten bedroegen in 2002 € 6,5
miljoen en in 2003€ 4,0 miljoen.2.2.3 Duur en voortgangIn 1997 was het streven van het Ministerie van VROM om de bodemsaneringsoperatie
binnen één generatie, dat wil zeggen vóór 2023,
af te ronden. In de VROM-begroting voor 2004 heeft het ministerie aangegeven
dat deze doelstellingstermijn naar aanleiding van bezuinigingen is verschoven
naar 2030.De Algemene Rekenkamer constateert dat het tempo van de bodemsaneringsoperatie
in de periode 1997–2003 te laag heeft gelegen om de doelstellingstermijn
(zowel 2023 als 2030) te kunnen halen. Het gemiddelde aantal uitgevoerde saneringen
bedroeg in de afgelopen jaren circa 1 000 per jaar. Om de geraamde 60 000
tot 80 000 locaties vóór 2023 te kunnen saneren, hadden
minimaal 2 400 saneringen per jaar uitgevoerd moeten worden. Met het
tempo dat in de periode 1997–2003 werd aangehouden, zou de bodemsaneringsoperatie
op zijn vroegst in 2057 kunnen zijn afgerond.2.3 Uitgangspunten planning bodemsaneringsoperatie vanaf
2004 (nieuw beleid)In december 2003 heeft de staatssecretaris van VROM aangegeven dat de
grenzen van het bodembeleid zoals dat vanaf 1997 werd gevoerd, zijn bereikt.
De ambities op het punt van bodemsanering moeten volgens hem in overeenstemming
worden gebracht met de financiële mogelijkheden. De staatssecretaris
kiest om die reden voor «minder saneren, meer beheren» (zie ook
§ 1.1).De nieuwe doelstellingen zijn erop gericht om vóór 2030
dat deel van de ernstige verontreinigingen te saneren dat spoedeisend is of
gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen in de weg staat.De reikwijdte van deze gewijzigde bodemsaneringsdoelstellingen waren bij
de afsluiting van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (eind 2004) nog
niet duidelijk. Een volledig overzicht van de implicaties die het gewijzigde
beleid zal hebben voor de planning van de bodemsaneringsoperatie heeft de
staatssecretaris nog niet beschikbaar gesteld aan de Tweede Kamer. Met het
in december 2004 door de Tweede Kamer aangenomen wijzigingsvoorstel Wbb is
het wettelijk kader aangepast aan het gewijzigde beleid.2.3.1 Aantallen saneringen en kostenZoals hiervoor is aangegeven heeft de herziene bodemsaneringsoperatie
voortaan betrekking op:1. spoedeisende gevallen;2. gevallen die de gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen
in de weg staan.Hoeveel van deze beide soorten gevallen er zijn, met andere woorden, hoeveel
locaties er zullen moeten worden gesaneerd volgens deze nieuwe criteria en
welke kosten hiermee gemoeid zullen zijn, heeft de staatssecretaris van VROM
tot nu toe niet aangegeven.Het begrip «spoedeisend» zal volgens de staatssecretaris nog
worden uitgewerkt in een nieuw te ontwikkelen saneringscriterium. In de Wbb
is het begrip «spoedeisend» al wel ter vervanging van het begrip
«ernstig en urgent» opgenomen.Daarnaast zal de staatssecretaris nog uitwerken wat hij verstaat onder
«gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen».2.3.2 FinancieringHet nieuwe beleid maakt ook in de wijze van financiering onderscheid tussen
de twee genoemde categorieën van verontreinigde locaties:1• Spoedeisende saneringen zullen worden
gefinancierd via de Wbb- en de ISV-meerjarenprogramma's.• Saneringen in het kader van gewenste maatschappelijke
en ruimtelijke ontwikkelingen zullen primair moeten worden gefinancierd
door marktpartijen en/of andere overheden. Voorzover beschikbaar zullen ook
rijksmiddelen via de meerjarenprogramma's worden ingezet.De staatssecretaris lijkt – mede gelet op het streven om zijn ambities
in overeenstemming te brengen met financiële mogelijkheden – zijn
verantwoordelijkheid te willen beperken tot hetgeen hij met zijn eigen financieringsmiddelen
via de meerjarenprogramma's kan bereiken. Hiermee zou in principe een beter
beïnvloedbare planning van de bodemsaneringsoperatie kunnen
ontstaan dan onder het oude beleid, dat zwaar leunde op benodigde investeringen
door derden, buiten de rijksoverheid.Bij het opstellen van de planning zal echter wel rekening moeten worden
gehouden met de prestaties die met deze VROM-middelen mogelijk zijn. Vanuit
de Wbb- en ISV-meerjarenprogramma's kunnen tot 2030 volgens berekeningen van
de Algemene Rekenkamer ongeveer 2000 locaties worden gesaneerd.1Invloed bezuinigingen op beleidswijzigingDe bezuinigingen die in 2003 zijn doorgevoerd op de subsidies voor bodemsanering
belopen voor de periode 2005–2009 circa een kwart van de oorspronkelijk
begrote middelen. Het oorspronkelijk begrote budget bedroeg circa € 1 300
miljoen. Na de bezuinigingen van € 325 miljoen resteren circa € 975
miljoen (zie figuur 1 in § 1.2).In de praktijk zijn eenvoudigweg die middelen geschrapt waarvoor nog geen
verplichtingen waren aangegaan Als gevolg hiervan kunnen provincies en gemeenten
in de periode 2005–2009 vrijwel geen nieuwe bodemsaneringen meer opstarten.
Provincies en gemeenten zullen dus pas vanaf 2010 gevolg kunnen geven
aan de beleidswijziging, met name aan de prioritering van «spoedeisende»
gevallen.2.3.3 Duur bodemsaneringsoperatieAls streefdatum voor de afronding van de gewijzigde bodemsaneringsoperatie
geldt het jaar 2030. De «spoedeisende» verontreinigingen zullen
reeds in 2015 moeten zijn gesaneerd. Deze jaartallen zijn door de staatssecretaris
afhankelijk gesteld van beschikbare middelen, die onderhevig zijn aan een
terugkerende politieke discussie.1 Een adequate
onderbouwing van de duur van de bodemsaneringsoperatie zal volgens de Algemene
Rekenkamer niet goed mogelijk zijn zolang niet duidelijk is hoeveel saneringen
plaats zullen moeten vinden, welke kosten hiermee gemoeid zullen zijn en hoe
de financiering zal plaatsvinden.2.4 ConclusiesDe achtereenvolgende ministers van VROM zijn er tot op heden niet in geslaagd
een planning voor de bodemsaneringsoperatie op te stellen waarin zowel het
aantal uit te voeren saneringen alsook de kosten, de financiering en de duur
van de bodemsaneringsoperatie volledig en op een samenhangende wijze zijn
opgenomen. Het gevolg hiervan is dat van een sluitende aanpak van de operatie
na meer dan vijftien jaar nog steeds geen sprake is.Een terugkerend probleem bij de planning van de bodemsaneringsoperatie
zijn de ramingen van het aantal te saneren locaties en de hiermee gemoeide
kosten. Het landsdekkend beeld van de bodemverontreiniging dat in 2004 gereed
is gekomen, heeft het inzicht in de omvang van de verontreinigingsproblematiek
en de locatie van (potentiële) verontreinigingen aanzienlijk vergroot.
Voor de meest recente ramingen van het aantal te saneren locaties van mei
2004 is dit landsdekkend beeld gebruikt. Daarbij is evenwel geen rekening
gehouden met de beleidswijziging van december 2003. Voor het nieuwe beleid
is dus nog geen raming van het aantal te saneren locaties en de hiermee gemoeide
kosten beschikbaar.In 1997 werd stimulering van financiering door derden als oplossing aangedragen
voor het toenmalige gebrek aan samenhang tussen de geraamde kosten van de
bodemsaneringsoperatie en de beschikbare rijksmiddelen. De haalbaarheid van
deze oplossing is destijds onvoldoende onderzocht en onderbouwd. In de praktijk
is gebleken dat financiering door derden slechts eenderde oplevert van hetgeen
werd beoogd. Daardoor bestond voor circa 50% van de bodemsaneringsoperatie
geen financiële dekking, hetgeen tot navenant lagere aantallen gerealiseerde
saneringen heeft geleid.Uit het landsdekkend beeld van de bodemverontreiniging blijkt dat het
aantal verdachte locaties meer dan tweemaal zo groot is als in 1997 werd geschat
(750 000 in plaats van 350 000). Het aantal verontreinigingen waarbij
gesproken kan worden van een «ernstige en urgente» situatie, is
van 60 000–80 000 (1997) bijgesteld naar 55 000–65 000
(2004). Het verwachte aandeel «ernstige en urgente» verontreinigingen
is dus neerwaarts bijgesteld van 20% naar 8%.De bezuinigingen die in 2003 zijn doorgevoerd op de meerjarenbudgetten
2005–2009 hebben tot gevolg dat provincies en gemeenten in deze periode
nauwelijks nieuwe saneringen zullen kunnen opstarten. De reeds aangegane verplichtingen
hebben bovendien betrekking op saneringen waartoe besloten is op basis van
de oude saneringscriteria, zoals deze tot eind 2003 golden. De planperiode
2005–2009 is dus niet afgestemd op het nieuwe beleid. Pas in 2010 zullen
provincies en gemeenten kunnen overgaan tot een feitelijke wijziging van de
prioriteitstelling overeenkomstig het nieuwe beleid.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat een en ander onbedoeld het voordeel
heeft dat er enige tijd beschikbaar komt om het nieuwe beleid nader te definiëren
teneinde de volgende planperiode per 2010 goed beslagen ten ijs te komen.
De nu geformuleerde bodemsaneringsdoelstelling voldoet niet aan de «SMART+C»-criteria.13 KOSTENBEHEERSINGNiet alleen het beschikbare rijksbudget, ook de kosten van bodemsaneringen
zijn bepalend voor het aantal saneringen dat de overheid kan realiseren. Als
de kosten van saneringen laag worden gehouden, kan de overheid immers méér
saneringen realiseren.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de minister van VROM bij de
inzet van het rijksbudget gericht stuurt op beheersing van de kosten van bodemsanering
(§ 3.1). Ook is de Algemene Rekenkamer nagegaan of provincies en
gemeenten als bevoegd gezag optimaal gebruikmaken van instrumenten voor kostenbeheersing
(§ 3.2).Het antwoord op deze vragen draagt bij aan het inzicht of een doelmatige
uitvoering van de bodemsanering met rijksmiddelen, het bereiken van het doel
tegen zo gering mogelijke kosten, is gewaarborgd. 3.1 Sturing door minister van VROMSinds 2002 zet de minister van VROM alle Wbb- en ISV-middelen voor bodemsanering
in op basis van door provincies en gemeenten opgestelde meerjarenprogramma's.
Hierbij heeft de minister gekozen voor een grote verantwoordelijkheid voor
provincies en gemeenten. De minister laat zich jaarlijks én na afloop
van het meerjarenprogramma door provincies en gemeenten informeren over de
uitvoering van hun programma.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de minister van VROM bij
het toekennen van budgetten aan de meerjarenprogramma's primair stuurt op
de voortgang van de bodemsanering, en minder op
de hiermee samenhangende kosten. Ook de informatievoorziening
door provincies en gemeenten is ontoereikend voor de minister van VROM om
te kunnen sturen op kostenbeheersing door provincies en gemeenten. Een en
ander wordt in de hiernavolgende subparagrafen toegelicht.3.1.1 Eisen aan meerjarenprogramma'sFinanciering via meerjarenprogramma's maakt deel uit van de Beleidsvernieuwing bodemsanering waarmee de minister van VROM de
stagnatie in de bodemsanering wil opheffen.1
Provincies en gemeenten kunnen zelf prioriteiten stellen waarvoor het budget
wordt ingezet. De eerste meerjarenprogramma's ISV hebben betrekking op de
periode 2000–2004, de eerste meerjarenprogramma's Wbb hebben betrekking
op de periode 2002–2004. In 2005 gaan voor beide regelingen de meerjarenprogramma's
voor de periode 2005–2009 van start.Doeltreffendheid en rechtmatigheidDe eisen die het Ministerie van VROM stelt aan de meerjarenprogramma's
van provincies en gemeenten hebben betrekking op de doeltreffendheid (welke
prestaties worden geleverd?) en de rechtmatigheid (tegen welke kosten en hoe
gefinancierd?) van de uit te voeren saneringen.2In het Rapport bij het Jaarverslag 2002 van het Ministerie
van VROM constateerde de Algemene Rekenkamer dat de meetbaarheid
van prestaties bij de toekenning van meerjarenbudgetten Wbb voor de periode
2002–2004 niet goed was geregeld.3 In overleg
met provincies en gemeenten heeft het Ministerie van VROM in 2003 drie indicatoren
ontwikkeld om de prestatieafspraken uit de meerjarenprogramma's 2002–2004
meetbaar te maken: m2 gesaneerd oppervlak, m3 gereinigde
grond en m3 gereinigd grondwater. Alle bevoegde gezagen hebben
met terugwerkende kracht de meerjarenprogramma's 2002–2004
vertaald in deze indicatoren.DoelmatigheidHet Ministerie van VROM heeft geen eisen gesteld aan de uitvoering van
de meerjarenprogramma's door provincies en gemeenten op het punt van de doelmatigheid
(hoe worden de kosten zo laag mogelijk gehouden?).3.1.2 MonitoringinformatieHet Ministerie van VROM monitort de uitvoering van de meerjarenprogramma's
aan de hand van een jaarlijkse voortgangsrapportage van de budgethouder (provincies
en gemeenten). De in de voortgangsrapportage op te nemen informatie is nog
in ontwikkeling. De huidige voorschriften van VROM hebben voornamelijk betrekking
op de voortgang van de bodemsanering: verrichte prestaties, ingezette Wbb-
en ISV-gelden, gehanteerde saneringsvariant, kostenverhaal en cofinanciering
door derden. Op basis van de voortgangsrapportage voert VROM gesprekken met
provincies en gemeenten.De informatie die ten grondslag ligt aan de voortgangsrapportages van
provincies en gemeenten wordt door het RIVM gebruikt om in opdracht van VROM
het Jaarverslagbodemsanering, de monitoringsrapportage op te stellen. Via dit jaarverslag informeert
de minister van VROM de Tweede Kamer over de voortgang van de bodemsanering.3.1.3 Verantwoording over bestedingen en prestatiesDoeltreffendheid en rechtmatigheidNa afloop van het meerjarenprogramma vindt er een afrekening plaats van
de budgetten die door het Ministerie van VROM zijn verstrekt aan provincies
en gemeenten. Deze afrekening is gebaseerd op de bestedings- en prestatieverantwoording
van de provincie of gemeente.Bij de bestedingsverantwoording dient een accountantsverklaring te worden
verstrekt.De prestatieverantwoording moet inzicht verschaffen in de behaalde resultaten.
In de in 2005 af te geven prestatieverantwoordingen over de meerjarenprogramma's
2002–2004 zullen de bevoegde gezagen de gerealiseerde prestaties uitdrukken
in de drie indicatoren: m2 gesaneerd oppervlak, m3 gereinigde
grond en m3 gereinigd grondwater. De minister krijgt hiermee inzicht
in de doeltreffendheid van het gevoerde beleid.In haar Rapport bij het Jaarverslag 2003 van het Ministerie
van VROM constateerde de Algemene Rekenkamer dat de betrouwbaarheid
van prestatieverantwoording niet is geborgd. Indien de minister van VROM overgaat
tot het afrekenen van de voorschotten 2002–2004 zonder borging van de
betrouwbaarheid van de prestatieverantwoording, dan leidt dit tot een onzekerheid
over de rechtmatigheid van de afrekening. De minister van VROM is van mening
dat het ministerie zelf goed in staat is om de prestatieverantwoordingen te
beoordelen, mede met behulp van onderlinge vergelijkingen. Daarnaast wijst
zij op diverse waarborgen tijdens de uitvoering van saneringen.1De Algemene Rekenkamer zal de rechtmatige besteding van de budgetten voor
de meerjarenprogramma's 2002–2004 en de hiermee gerealiseerde prestaties
beoordelen in het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van
het Ministerie van VROM.Na afloop van het meerjarenprogramma kan de minister van VROM een financiële
maatregel in de vorm van een verrekening aan provincie of gemeenten opleggen
bij ondoeltreffendheden (als het aantal verrichte saneringen is achtergebleven)
en onrechtmatigheden.DoelmatigheidZoals hiervoor opgemerkt heeft de minister van VROM geen eisen gesteld
aan de doelmatigheid van de meerjarenprogramma's. Provincies en gemeenten
hoeven hierover in hun prestatieverantwoordingen ook geen inzicht te verschaffen.In het kader van kostenbeheersing acht de Algemene Rekenkamer het van
belang dat provincies en gemeenten hierin wél inzicht geven. De bestaande
prestatie-indicatoren bieden hiertoe handvatten. In combinatie met de betreffende
kosten zouden doelmatigheidsindicatoren kunnen ontstaan als kosten per m2 gereinigd oppervlak, kosten per m3 gereinigde grond en
de kosten per m3 gereinigd grondwater. De minister kan zulke kostenindicatoren
tezamen met informatie over het uitvoeringsproces, bijvoorbeeld over aanbestedingen,
dan gebruiken om te sturen op kosten. 3.2 Inzet van instrumenten voor kostenbeheersing door
provincies en gemeentenOm de kosten van met rijksmiddelen gefinancierde saneringen zo laag mogelijk
te houden, beschikken provincies en gemeenten als opdrachtgever over een aantal
instrumenten. De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat zij hier niet
altijd gebruik van maken.3.2.1 AanbestedingAanbesteding is bij saneringen een belangrijk instrument om de kosten
mee te beheersen. Wanneer in concurrentie wordt aanbesteed kunnen immers de
kosten in relatie tot te leveren prestaties van potentiële opdrachtnemers
met elkaar worden vergeleken.Uit het dossieronderzoek van de Algemene Rekenkamer van 25 bodemsaneringen
blijkt dat aannemerswerkzaamheden, die een groot deel uitmaken van de saneringskosten,
in het algemeen in concurrentie worden aanbesteed. Andere werkzaamheden zoals
bodemonderzoeken, de opstelling van saneringsplannen en de milieukundige begeleiding
worden echter veelal níet in concurrentie aanbesteed.1De Algemene Rekenkamer is nagegaan waarom dit in veel gevallen niet gebeurt.
Eerder opgedane ervaring met een bepaald adviesbureau in het saneringstraject
(of bij andere saneringen), blijkt vaak een reden om opnieuw voor dit bureau
te kiezen (en het werk dus niet aan te besteden). Voor de kosten van voorbereidingswerkzaamheden
geldt dat deze vaak verspreid zijn over verschillende deelprojecten met kleinere
bedragen, die afzonderlijk onder de binnen de provincies en gemeenten geldende
drempelbedragen voor aanbesteding in concurrentie blijven.3.2.2 ToezichtGoedkeuring saneringsplanDe kwaliteit van een saneringsplan is medebepalend voor de mate waarin
de kosten kunnen worden beheerst. Een saneringsplan bevat namelijk een onderbouwing
van de gekozen saneringsvariant en een kostenraming.Provincies en gemeenten als bevoegd gezag dienen het saneringsplan goed te keuren. Alle saneringsplannen die de Algemene Rekenkamer heeft
bekeken, zijn goedgekeurd door provincie of gemeente.Afweging van saneringsvariantenOm bodemsaneringen goedkoper te maken heeft in 1999 het toenmalige kabinet
besloten dat provincies en gemeenten bij de keuze om over te gaan tot sanering
rekening moeten houden met de functievan de bodem
(«functiegericht saneren»). Daarnaast zijn provincies en gemeenten
verplicht om van tevoren een inventarisatie te laten plaatsvinden van mogelijke
saneringsvarianten. De bedoeling is om zo te komen tot de meest sobere (doelmatige)
saneringsvariant. De Algemene Rekenkamer constateert op basis van haar dossieronderzoek
dat in het algemeen alle voorgeschreven stappen hiervoor worden doorlopen.Verklaring van kostenoverschrijdingenDe geraamde kosten van saneringen worden vaak overschreden. Uit het dossieronderzoek
blijkt dat bijna alle onderzochte saneringen uiteindelijk tussen de 10% en
30% meer hebben gekost dan geraamd.De kostenoverschrijding doet zich in het algemeen voor doordat de hoeveelheid
afgegraven grond, waarvan het vervoer en de verwerking belangrijke kostencomponenten
van bodemsanering vormen, groter blijkt te zijn dan in het saneringsplan werd
geraamd. Bij de helft van de onderzochte saneringen geeft het evaluatierapport
hiervoor een verklaring. Vaak blijkt de verspreiding van de verontreiniging
omvangrijker dan gedacht en/of er blijkt in de bodem een ander type verontreiniging
(bijvoorbeeld asbest) te zitten dan bodemonderzoeken en het saneringsplan
aangaven.Bij de andere helft van de onderzochte saneringen ontbreekt in het evaluatierapport
een reden voor het meer afgraven van grond. De Algemene Rekenkamer heeft voor
deze saneringen dus niet kunnen beoordelen in hoeverre de hiermee samenhangende
kostenoverschrijdingen functioneel waren.Kwaliteit rapportages en beoordeling daarvanUit onderzoek van de VROM-Inspectie blijkt dat bodemonderzoeksrapporten
en saneringsplannen én de beoordeling hiervan door provincie of gemeente
veelvuldig van onvoldoende kwaliteit zijn. Volgens de inspectie « berusten
provincies en gemeenten er te gemakkelijk en te snel in dat wat in de bodem
zit toch niet helemaal in beeld is te krijgen».1Andere toezichtsactiviteiten van provincie of gemeente, zoals controle
op de saneringslocatie, ontbraken nagenoeg (zie verder hoofdstuk ).3.3 ConclusiesHet Ministerie van VROM zet via meerjarenprogramma's rijksmiddelen in
om de voortgang van de bodemsaneringsoperatie te bevorderen. Het ministerie
stuurt daarbij vooral op de te verrichten prestaties en veel minder op beheersing
van de hiermee samenhangende kosten.De verantwoordingsinformatie die VROM van de provincies en gemeenten verlangt,
heeft voornamelijk betrekking op bestedingen en op prestaties. Voor het verkrijgen
van inzicht in – de beheersing van – de kosten in relatie tot
prestaties schieten de huidige afspraken met provincies en gemeenten tekort.
Daardoor kan VROM hier ook niet op sturen.Provincies en gemeenten hebben verschillende instrumenten om zélf
de kosten van saneringen in de hand te houden. Hiervan maken zij lang niet altijd gebruik. Zo besteden provincies en gemeenten werkzaamheden
van met name ingenieursbureaus veelal niet in concurrentie aan.De door VROM gekozen systematiek zet de bevoegde gezagen niet aan tot
kostenbeheersing. De meerjarenprogramma's bevatten geen prikkels hiertoe en
de provincies en gemeenten zijn niet verplicht om verantwoording af te leggen
over de doelmatigheid van de bestedingen van de meerjarenbudgetten.Saneringen kosten bijna altijd meer dan geraamd doordat meer grond moet
worden afgegraven dan gepland. Doordat in evaluatierapporten hiervoor niet
altijd een verklaring is opgenomen, heeft de Algemene Rekenkamer niet kunnen
beoordelen of voor deze gevallen de hiermee samenhangende kostenoverschrijdingen
functioneel waren.4 KWALITEITSBEWAKINGGesaneerde bodem dient te voldoen aan bepaalde criteria. Daarnaast moet
de verontreinigde grond op een juiste wijze worden verwerkt. Anders bestaat
het risico dat de sanering niet de gewenste verbetering oplevert voor de veiligheid
van mensen en ecosystemen.De kwaliteitseisen voor gesaneerde grond en de verwerking van afgegraven
grond zijn wettelijk vastgelegd en gelden zowel voor overheidssaneringen (in
opdracht van en betaald door overheid) als voor saneringen in eigen beheer
(uitgevoerd en betaald door particulieren).Om te waarborgen dat bodemsaneringen op een kwalitatief verantwoorde manier
worden uitgevoerd, heeft de minister van VROM eentoezichtsstructuur opgezet. Hierbinnen is een belangrijke rol weggelegd voor de VROM-Inspectie
(toezicht op het systeem) en het bevoegd gezag in provincies en gemeenten
(toezicht op de saneringen zelf).Het saneringsplan dat voorafgaand aan een
saneringsoperatie moet worden opgesteld en het evaluatierapport dat achteraf moet worden opgesteld, zijn belangrijke instrumenten
om inzicht te krijgen in de kwaliteit van saneringen. Daarnaast heeft de minister
een pakket van kwaliteitsborgende maatregelen
aangekondigd, dat een aanvulling moet vormen op de reeds bestaande wettelijke
bepalingen voor de uitvoering van bodemsanering.In 1993 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de minister van VROM aan
het toezicht op bodemsanering onvoldoende invulling had gegeven.1 In dit hoofdstuk staat de vraag centraal of de minister van VROM inmiddels,
met het zojuist geschetste instrumentarium, voldoende waarborgen heeft gecreëerd
om de kwaliteit van de saneringen en het toezicht daarop te kunnen borgen.Om te beginnen is onderzocht of het saneringsplan en het evaluatierapport
voldoende inzicht bieden in de kwaliteit van een sanering (§ 4.1).
Vervolgens is beoordeeld of het toezicht een afdoende kwaliteitsbewaking vormt
(§ 4.2). Tot slot is de Algemene Rekenkamer nagegaan of de minister
de aangekondigde kwaliteitsborgende maatregelen heeft ingevoerd en of ze toereikend
zijn (§ 4.3).4.1 Informatie over kwaliteitDe Algemene Rekenkamer heeft door middel van dossieronderzoek de kwaliteit
beoordeeld van 25 bodemsaneringen die zijn uitgevoerd in de periode 1995–2003
(zie bijlage 2).2 Belangrijke informatiebronnen
waren de saneringsplannen en de evaluatierapporten behorend bij de 25 saneringen.4.1.1 Beschikbare informatie in saneringsplan en evaluatierapportIn de Wbb is precies vastgelegd waaraan een saneringsplan dient te voldoen.
De in deze wet geformuleerde eisen hebben onder meer betrekking op de saneringsdoelstelling,
de saneringsmethode die in bepaalde situaties gekozen dienen te worden, en
de wijze waarop de verontreinigde grond verwerkt moet worden. Aan het evaluatierapport
zijn geen wettelijke eisen gesteld.De Algemene Rekenkamer is voor elk van de 25 dossiers nagegaan of het
saneringsplan voldeed aan de wettelijke eisen en of het evaluatierapport de
noodzakelijke informatie bevatte om inzicht te krijgen in de kwaliteit van een sanering. Omdat voor het evaluatierapport wettelijke eisen
ontbreken, heeft de Algemene Rekenkamer hiervoor zelf een aantal minimale
eisen geformuleerd.Uit het dossieronderzoek blijkt dat het saneringsplan en het evaluatierapport
zelden een volledig inzicht bieden in de kwaliteit van de sanering. Circa
25% van de onderzochte saneringsplannen voldoet niet aan de wettelijke eisen
(zie ook § 4.2.2). Ook tien jaar geleden constateerde de Algemene
Rekenkamer in haar onderzoekBodemsanering dat
saneringsplannen en evaluatierapporten niet alle noodzakelijke informatie
bevatten; in deze situatie is sindsdien dus geen verbetering opgetreden.1Volgens een schatting van de VROM-Inspectie wordt bij meer dan de helft
van de saneringen afgeweken van het saneringsplan. Hoewel niet elke afwijking
van wezenlijk belang is, en enige flexibiliteit bij de uitvoering van saneringen
volgens de VROM-Inspectie wenselijk is, dient wel altijd een beschrijving
van de afwijking in het evaluatierapport te worden opgenomen.4.1.2 Inzicht in realisatie saneringsdoelstellingDé norm voor de kwaliteit van een sanering is dat de saneringsdoelstelling
wordt bereikt. De Algemene Rekenkamer is nagegaan wat in de evaluatierapporten
is vermeld over de realisatie van de saneringsdoelstelling.Bij 20 van de 25 onderzochte saneringen vermeldt het evaluatierapport
dat de saneringsdoelstelling is gerealiseerd. Bij vier saneringen is aangegeven
dat de saneringsdoelstelling niet is gerealiseerd; in drie van deze gevallen
wordt een aanvullende grondwatersanering aangekondigd en in één
geval een hersanering. Bij één sanering vermeldt het evaluatierapport
niet of de saneringsdoelstelling is gerealiseerd.Bij geen enkele sanering is het saneringsresultaat achteraf door middel
een bodemonderzoek gecontroleerd.De realisatie van de saneringsdoelstelling is in 2004 onderzocht door
de VROM-Inspectie.1 De inspectie is hierbij verder
gegaan dan het dossieronderzoek van de Algemene Rekenkamer. Uit een representatief
dossieronderzoek naar 210 bodemsaneringen uit 2002 en 2003 heeft de inspectie
op basis van complexiteit en andere opvallende kenmerken 21 bodemsaneringen
geselecteerd voor nader onderzoek aan de hand van bodemmonsters.2 Uit het onderzoek van de inspectie komt naar voren dat bij 15 van
de 21 saneringen niet aan de saneringsdoelstelling was voldaan en dat hierover
in het evaluatierapport onjuist was gerapporteerd. Bij 11 van deze 15 saneringen
was volgens de VROM-Inspectie sprake van ecologische, humane of verspreidingsrisico's.Het rapport van de VROM-Inspectie is augustus 2004 door de staatssecretaris
van VROM aan de Tweede Kamer gezonden.34.1.3 Inzicht in aan- en afgevoerde grond («grondstromen»)Het beleid van het Ministerie van VROM is erop gericht hergebruik en reiniging
van afgegraven grond te bevorderen. De opdrachtgever van een sanering moet
nagaan of de verontreinigde grond die vrijkomt kan worden gereinigd. Alleen
wanneer dit technisch of economisch niet mogelijk is mag hij de grond naar
een stortplaats laten vervoeren. Wanneer de opdrachtgever van een sanering
ter aanvulling nieuwe grond laat aanvoeren, moet hij de herkomst van deze
grond kennen en nagaan of de grond voldoet aan de vereiste kwaliteitseisen.Een kwart van de onderzochte saneringsplannen en evaluatierapporten biedt
geen inzicht in de afvoer van verontreinigde grond en de aanvoer van nieuwe
grond, oftewel de «grondstromen» bij een sanering. Informatie
hierover is in saneringsrapporten wettelijk voorgeschreven. De Algemene Rekenkamer
vindt dat ook evaluatierapporten inzicht zouden moeten geven in de grondstromen
van een sanering. Zij beschouwt de adequate verwerking van de bij de sanering
vrijkomende grond en het bewaken van de kwaliteit van de aangevoerde grond
als een cruciaal onderdeel van de kwaliteitsborging van bodemsanering. Immers,
voorkomen moet worden dat de milieukwaliteit elders wordt aangetast doordat
verontreinigde grond ten onrechte wordt hergebruikt.Figuur 8 geeft weer welke kwaliteitswaarborgen voor een verantwoorde aan-
en afvoer van grond blijkens de dossiers bij de 25 onderzochte bodemsaneringen
zijn gehanteerd.4De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat in alle onderzochte bodemsaneringsdossiers
minimaal één, maar meestal meer kwaliteitswaarborgen ontbraken.
Dit betekent dat het bevoegd gezag geen volledig inzicht heeft in de vraag
of de grondstromen verlopen volgens de beleidslijn «meer reinigen en
minder storten». Wanneer een of meer kwaliteitswaarborgen voor een verantwoorde
omgang met af- en aan te voeren grond ontbreken, betekent dat een verhoogd
risico op bijvoorbeeld het «wegmengen» van verontreinigingen tussen
verschillende partijen grond op de saneringslocatie, bij het transport van
grond en/of bij reinigers.1De Algemene Rekenkamer heeft de gegevens over de omvang van grondstromen
in saneringsplannen vergeleken met de desbetreffende gegevens in evaluatierapporten.
Het blijkt (a) dat er vrijwel altijd sprake is van afwijkingen (er wordt meer
grond afgegraven dan van tevoren was aangegeven), en (b) dat deze afwijkingen
niet altijd worden toegelicht.Ook deze bevinding leidt tot de conclusie dat inzicht in het daadwerkelijke
verloop van grondstromen dikwijls ontbreekt.De Algemene Rekenkamer heeft niet kunnen vaststellen of de grond volgens
plan is afgevoerd naar de beoogde bestemming. In veel saneringsplannen wordt
namelijk geen onderverdeling gepresenteerd van de beoogde bestemming van de
grond (hergebruik, reiniging of afvoer naar een stortplaats). Dit is echter
ook niet voorgeschreven.4.2 Toereikendheid toezicht4.2.1 Onafhankelijkheid milieukundig begeleiderDe milieukundig begeleider, die door de opdrachtgever wordt betaald, vervult
een cruciale rol bij een sanering. Hij/zij:• houdt toezicht op de aannemer die het saneringsplan uitvoert;• keurt de partijen af- en aan te voeren grond;• beoordeelt of de saneringsdoelstelling is bereikt;• stelt na afronding van de werkzaamheden het evaluatierapport op.Het welslagen van een bodemsanering staat of valt met een juiste en objectieve
vervulling van deze taken. Om die reden vindt de Algemene Rekenkamer het belangrijk
dat de milieukundig begeleideronafhankelijk is.Uit het dossieronderzoek blijkt dat de milieukundig begeleider doorgaans
niet onafhankelijk is. Hij/zij is bijna altijd afkomstig van een (advies-
of ingenieurs)bureau dat reeds eerder andere taken of functies vervulde bij
dezelfde sanering. Bij een grote meerderheid van de onderzochte saneringen
bestond daardoor het risico van belangenvermenging.Een onafhankelijk oordeel van de milieukundig begeleider blijkt in verschillende
situaties te kunnen conflicteren met de belangen van zijn/haar bureau uit
hoofde van andere functies. Zo is de kwaliteit van de bodemonderzoeken en
het saneringsplan (vaak uitgevoerd respectievelijk opgesteld door het bureau
van de milieukundig begeleider) medebepalend voor het bereiken van de saneringsdoelstelling
waarover de milieukundig begeleider een oordeel geeft. Ook wanneer een bureau
zowel de directievoering als de milieukundige begeleiding verricht, kan het
belangen dienen die strijdig kunnen zijn.Volgens de Algemene Rekenkamer betekent een en ander dat provincies, gemeenten,
bedrijven en particulieren die een sanering laten uitvoeren, in veel gevallen
van de milieukundig begeleider een oordeel over het saneringsresultaat verkrijgen
dat niet onafhankelijk tot stand gekomen is. Hiermee lopen provincies en gemeenten
die het evaluatierapport moeten beoordelen de kans dat ze niet kunnen steunen
op het oordeel van de milieukundig begeleider.Provincies en gemeenten geven desgevraagd verschillende motiveringen voor
het feit dat zij voor de milieukundige begeleiding een bureau inschakelen
dat reeds andere functies bij de betreffende sanering vervult:• Gewoonte: in de grond-, weg- en waterbouwsector
is het gebruikelijk dat de milieukundig begeleider gerelateerd is aan het
bureau dat de directievoering doet. • Kosten: bij kleine saneringen is het
goedkoper om de milieukundige begeleiding en directievoering in handen van
één persoon neer te leggen.• Deskundigheid: door het bodemonderzoek
en/of het opstellen van het saneringsplan beschikt het bureau over kennis
van de sanering die de milieukundig begeleider ook nodig heeft.De Algemene Rekenkamer kan zich voorstellen dat het kostenaspect het in
bepaalde gevallen noodzakelijk maakt om de milieukundige begeleiding en de
directievoering onder te brengen bij één bureau; de kosten voor
de begeleiding van kleine saneringen moeten immers in verhouding blijven tot
de kosten van het saneren zelf. «Gewoonte» en «deskundigheid»
acht zij géén goede redenen voor de inschakeling van slechts
één bureau.De Algemene Rekenkamer signaleert verder een risico in het toezicht op
de werkzaamheden van de milieukundig begeleider door het bevoegd gezag van
de provincie of de gemeente. De enige (indirecte) controle op de milieukundige
begeleiding die provincies en gemeenten kunnen toepassen bestaat uit incidenteel
toezicht op de locatie, steekproefsgewijze controle achteraf van het saneringsresultaat,
en beoordeling van het evaluatierapport. De volgende paragraaf gaat hier verder
op in.4.2.2 Rol provincies en gemeentenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan hoe de in het onderzoek betrokken provincies
en gemeenten invulling hebben gegeven aan hun toezichtstaak.Uit rapporten van de VROM-Inspectie (zie § 4.2.3) blijkt dat
provincies en gemeenten de laatste jaren meer aandacht voor toezicht hebben.
Provincies en gemeenten geven aan meer formatie voor het toezicht op bodemsaneringen
te hebben vrijgemaakt en toezichtsplannen te hebben opgesteld.De Algemene Rekenkamer ziet deze toezichtsplannen als een belangrijke
stap in de ontwikkeling naar goed toezicht. De toezichtsplannen zijn in het
algemeen echter nog niet concreet genoeg als het gaat om de daadwerkelijke
uitvoeringsvoorschriften voor toetsing van het saneringsplan, controle tijdens
de uitvoering van de sanering en toetsing van het evaluatierapport. De provincies
en gemeenten zouden plannen moeten omzetten in concrete toezichtsactiviteiten,
zodat de kwaliteit van bodemsaneringen meer dan nu kan worden gegarandeerd.Uit de analyse van de 25 onderzochte bodemsaneringen blijkt dat provincies
en gemeenten thans nog onvoldoende gebruikmaken van de hun ter beschikking
staande instrumenten om toezicht te houden op saneringen.Bij de meeste van de onderzochte bodemsaneringen is het saneringsplan
wel door het bevoegde gezag goedgekeurd, maar niet expliciet getoetst.1 Dit is een mogelijke verklaring voor de constatering
dat saneringsplannen veelal niet voldoen aan de eisen uit de Wbb (zie § 4.1.1).
Het ontbreken van belangrijke elementen in het saneringsplan maakt het voor
het bevoegd gezag ook moeilijker om vast te stellen of er naar behoren wordt/is
gesaneerd.Omdat vastlegging van toezichtsactiviteiten bij de meerderheid van de
saneringen in het dossier ontbrak, heeft de Algemene Rekenkamer niet kunnen
vaststellen of er controle op de saneringslocatie heeft plaatsgevonden. Volgens
de provincies en gemeenten is er bij sommige saneringen echter wel degelijk
gecontroleerd.Of het evaluatierapport beoordeeld is op het bereiken van de saneringsdoelstelling,
kon de Algemene Rekenkamer slechts bij iets meer dan de helft van de saneringen
vaststellen. Overigens is niet in de Wbb voorgeschreven op welke punten het
evaluatierapport moet worden beoordeeld en hoe het oordeel moet worden vastgelegd.De VROM-Inspectie concludeert in haar eerder aangehaalde onderzoek2 dat de kwaliteit van het toezicht door provincies en
gemeenten in 2002 is verbeterd ten opzichte van 2000. De inspectie geeft echter
tegelijkertijd aan dat de verbeteringen nog niet voldoende zijn en dat er
zelfs bevoegde gezagen zijn waar de kwaliteit van het toezicht achteruit is
gegaan.4.2.3 Rol VROM-InspectieDe Algemene Rekenkamer is nagegaan hoe de VROM-Inspectie invulling geeft
aan haar toezichtstaak bij bodemsaneringen. Daarbij heeft zij ook gekeken
in hoeverre het Ministerie van VROM gevolg geeft aan de aanbevelingen van
de inspectie. Het is immers de minister aan wie de VROM-Inspectie rapporteert
en het is de verantwoordelijkheid van de minister om aan de aanbevelingen
gevolg te geven of er beredeneerd van af te wijken, ook als deze betrekking
hebben op het bevoegd gezag in een gemeente of provincie.Onderzoeken naar toezicht op bodemsaneringVanaf 1996 heeft de VROM-Inspectie zes onderzoeken op het terrein
van bodemsanering uitgevoerd.1 Deze onderzoeken
focussen zich de afgelopen jaren steeds meer op het systeem; ze zijn duidelijk
gericht op het toetsen én verbeteren van het toezicht door het bevoegd
gezag.De VROM-Inspectie heeft onlangs een handreiking ter verbetering van de
professionalisering van het toezicht door de provincies en gemeenten opgesteld.
De Algemene Rekenkamer is positief over de wijze waarop de VROM-Inspectie
haar toezichtstaak voor bodemsanering invult.InterventiesDe VROM-Inspectie heeft tot nu toe bij bodemsaneringen niet gebruikgemaakt
van haar bevoegdheid om te interveniëren, bijvoorbeeld door middel van
verscherpt toezicht op provincie of gemeente. Verscherpt toezicht beschouwt
de VROM-Inspectie als een «ultimum remedium».Realisatie aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de aanbevelingen die de
VROM-Inspectie in haar rapporten heeft gedaan noch door de provincies en gemeenten,
noch door de minister van VROM voortvarend ter hand zijn genomen. Slechts
de helft van de aanbevelingen is geheel of gedeeltelijk geïmplementeerd
en sommige aanbevelingen zijn enkele jaren na dato nog in het geheel niet
opgepakt.Dit betekent volgens de Algemene Rekenkamer dat de minister van VROM afgelopen
jaren niet alle kansen om het bodemsaneringsbeleid en het toezicht door provincie
en gemeente als het bevoegd gezag te verbeteren optimaal benut heeft. Voortvarendheid
bij het initiatief van de minister om de aanbevelingen uit het laatste rapport
van de VROM-Inspectie te realiseren is daarom geboden.4.3 VerbetermaatregelenVoor de kwaliteit van saneringen en gesaneerde grond bestaan diverse voorschriften
en eisen. Deze zijn opgenomen in een aantal wetten en bepalingen, waarvan
de belangrijkste zijn: de Wbb, de circulaire Streef- en
interventiewaarden bodemsanering en het Bouwstoffenbesluit.Om de kwaliteit van de bodemsanering verder te waarborgen heeft de minister
van VROM in januari 2002 een pakket van maatregelen aangekondigd.2 De regeling Kwaliteitsborging bodemintermediairs (KWALIBO) biedt hiervoor het wettelijk kader. Van een aantal belangrijke
maatregelen is de Algemene Rekenkamer nagegaan of deze medio 2004 waren ingevoerd.De minister van VROM neemt samen met provincies en gemeenten en uitvoerders
van bodemsanering de verbetermaatregelen ter hand. Hierbij vervult de door
hen opgerichte Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging
Bodem (SIKB) een belangrijke rol door het opstellen van onder andere
protocollen en beoordelingsrichtlijnen.Het daadwerkelijk invoeren van de maatregelen gebeurt echter in een betrekkelijk
laag tempo. Na twee jaar is pas de helft van de maatregelen ingevoerd. De
overige maatregelen zullen worden ingevoerd via het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wbb (eerste helft 2005) of via een afzonderlijke wettelijke regeling
(certificering bodemintermediairs per 2005).De maatregelen ondervangen nog niet alle geconstateerde knelpunten en
tekortkomingen in de kwaliteitsborging van bodemsaneringen. Zo is certificering
van de milieukundig begeleider een eerste stap, maar deze maatregel alleen
waarborgt volgens de Algemene Rekenkamer de onafhankelijkheid van de milieukundig
begeleider nog onvoldoende. Zij is van oordeel dat er per geval op moet worden
toegezien dat de gecertificeerde milieukundig begeleider daadwerkelijk onafhankelijk
is (publieke borging).De staatssecretaris van VROM erkent overigens de noodzaak van publieke
borging van bodemintermediairs, waartoe ook de milieukundig begeleider behoort.
Volgens de staatssecretaris doen intermediairs niet wat van hen verwacht mag
worden en leidt gebrek aan integriteit bij uitvoerders tot een kwaliteitstekort
bij saneringen, zo heeft hij in juni 2004 laten weten.14.4 ConclusiesDe minister van VROM heeft onvoldoende waarborgen getroffen voor de kwaliteit
van de saneringen en het toezicht daarop. Het rapport van de VROM-Inspectie
van juni 2004 bevestigt deze conclusie. Dit probleem is niet nieuw; ook tien
jaar geleden constateerde de Algemene Rekenkamer al dat de rapportages niet
alle vereiste informatie bevatten en dat het toezicht onvoldoende was.Het is positief dat de minister van VROM maatregelen neemt om de kwaliteit
van de saneringen en het toezicht te verbeteren. De invoering hiervan verloopt
echter traag. De maatregelen zelf zijn ook niet toereikend. Zo is met de voorgenomen
certificering van de milieukundig begeleider per 2005 zijn/haar onafhankelijkheid
nog niet voldoende gewaarborgd.Saneringsplannen en evaluatierapporten zijn vaak van onvoldoende kwaliteit.
Voor provincies en gemeenten als bevoegd gezag ontbreekt belangrijke informatie
om vast te kunnen stellen of er naar behoren wordt of is gesaneerd en of de
verontreinigde grond op de voorgeschreven wijze is afgevoerd.Provincies en gemeenten maken nog onvoldoende gebruik van toezichtsinstrumenten
zoals controle gedurende de sanering en controle van het saneringsresultaat
door het steekproefsgewijs nemen van grondmonsters. Bovendien is de onafhankelijkheid
van de milieukundig begeleider niet gewaarborgd in geval van betrokkenheid
van zijn/haar bureau bij andere fasen van de betreffende sanering. Het toezicht
is daardoor nog onvoldoende om de kwaliteit – en daarmee de doeltreffendheid –
van de uitgevoerde saneringen te kunnen waarborgen. Wel is het toezicht door
de VROM-Inspectie op provincies en gemeenten de afgelopen jaren verbeterd.5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN5.1 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer heeft in dit onderzoek beoordeeld in hoeverre de
minister van VROM heeft gewaarborgd dat de doelstelling van de bodemsaneringsoperatie
binnen een vastgestelde tijdshorizon en met de gewenste kwaliteit wordt gerealiseerd.De bevindingen van het onderzoek leiden tot de conclusie dat de minister
van VROM nog steeds geen grip heeft op de bodemsaneringsoperatie. Een adequate
planning voor de operatie ontbreekt en de verdeling van verantwoordelijkheden
tussen de minister van VROM en de decentrale overheden (provincies en gemeenten)
heeft tot op heden niet het gewenste resultaat. De minister van VROM zoekt
oplossingen vooral in het bijstellen van ambities en doelstellingen.Vijftien jaar geleden signaleerde de Algemene Rekenkamer al vergelijkbare
problemen. Deze problematiek is dus niet nieuw en had volgens de Algemene
Rekenkamer de afgelopen jaren opgelost moeten zijn. Doordat dit tot op heden
niet is gelukt, is onzeker of de negatieve milieu-erfenis en de risico's voor
toekomstige generaties zullen worden weggenomen.Planning bodemsaneringsoperatieDe achtereenvolgende ministers van VROM zijn er tot op heden niet in geslaagd
een planning voor de bodemsaneringsoperatie op te stellen waarin zowel het
aantal uit te voeren saneringen alsook de kosten, de financiering en de duur
van de bodemsaneringsoperatie op een samenhangende wijze zijn opgenomen. Het
gevolg is dat van een sluitende aanpak na meer dan vijftien jaar ervaring
met bodemsanering nog steeds geen sprake is.Twee terugkerende problemen zijn:• dat het aantal te saneren locaties en de hiermee gemoeide kosten
onvoldoende worden onderbouwd met degelijke ramingen; en• dat de haalbaarheid van de gekozen oplossingsrichting vooraf onvoldoende
wordt onderzocht.Wel is met het landsdekkend beeld volgens de Algemene Rekenkamer het inzicht
in de omvang van de bodemverontreinigingsproblematiek en de locatie van de
verontreinigingen aanzienlijk verbeterd.Vrijwel het gehele bodemsaneringsbudget voor de planperiode 2005–2009
ligt vast in verplichtingen die zijn aangegaan in het kader van het saneringsbeleid
zoals dat tot eind 2003 gold, en waarop de oude saneringscriteria van toepassing
zijn. Er zijn daardoor nauwelijks middelen beschikbaar om nieuwe bodemsaneringen
op te starten. Op de middelen waarvoor nog geen verplichtingen waren aangegaan
heeft het kabinet namelijk bezuinigd. De planperiode 2005–2009 is dus
niet afgestemd op het nieuwe beleid. Het gevolg is dat provincies en gemeenten
pas vanaf 2010 daadwerkelijk invulling kunnen geven aan het nieuwe beleid,
waarin de sanering van spoedeisende gevallen prioriteit heeft.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat een en ander onbedoeld het voordeel
heeft dat hierdoor tijd beschikbaar komt om het nieuwe beleid nader te definiëren,
teneinde de volgende planperiode per 2010 goed te kunnen voorbereiden.De nu geformuleerde bodemsaneringsdoelstelling voldoet niet aan de SMART+C-criteria.
Zo zijn de beide saneringscriteria nog niet inhoudelijk uitgewerkt, en evenmin
voorzien van een raming van aantallen te saneren locaties met hieraan verbonden
kosten. Alleen dan kan een adequate planning van de bodemsaneringsoperatie
worden opgesteld.Uitvoering bodemsaneringsoperatieDe afgelopen jaren heeft de minister van VROM veel van haar taken en verantwoordelijkheden
voor de uitvoering van bodemsanering bij provincies en gemeenten neergelegd.
Dit bestuurlijk arrangement blijkt in de praktijk op onderdelen niet goed
te werken. Hierdoor is niet gewaarborgd dat de rijksmiddelen voor bodemsanering
optimaal worden besteed en dat bodemsaneringen met de beoogde kwaliteit worden
gerealiseerd. Het probleem zit aan twee kanten:• Provincies en gemeenten blijken onvoldoende invulling te geven
aan de verantwoordelijkheid die zij dragen als opdrachtgever en toezichthouder
van de bodemsaneringen in de eigen regio. De instrumenten die zij tot hun
beschikking hebben om de kosten van prestaties te beheersen (kritisch aanbesteden)
en om de kwaliteit van de saneringen te waarborgen (scherp toezicht houden),
gebruiken zij nog te weinig. Hiertoe worden zij ook onvoldoende door de minister
van VROM aangezet. Wel blijkt uit onderzoeken van de VROM-Inspectie dat de
opzet van het toezicht door provincies en gemeenten in de afgelopen jaren
is verbeterd.• De minister van VROM geeft onvoldoende invulling aan haar verantwoordelijkheid
voor bodemsanering. Vooraf worden provincies en gemeenten onvoldoende aangestuurd
en tijdens de uitvoering worden zij onvoldoende aangesproken. Zo bevatten
de meerjarenprogramma's geen prikkels voor kostenbeheersing en zijn de provincies
en gemeenten niet verplicht om verantwoording af te leggen over de doelmatigheid
van de bestedingen van de meerjarenbudgetten. Provincies en gemeenten leggen
wel achteraf verantwoording af over de besteding van de meerjarenbudgetten
en de hiermee verricht prestaties. De betrouwbaarheid van deze prestatieverantwoording
is echter niet geborgd. Indien de minister van VROM overgaat tot het afrekenen
van de voorschotten 2002–2004 zonder borging van de betrouwbaarheid
van de prestatieverantwoording, leidt dit tot een onzekerheid over de rechtmatigheid
van de afrekening.• De toezichtsketen is niet sluitend. Dit komt doordat de onafhankelijkheid
van de milieukundig begeleider, die het saneringsresultaat beoordeelt, niet
is gewaarborgd.VerantwoordelijkheidsverdelingDe minister van VROM is verantwoordelijk voor de bodemsaneringsoperatie,
ook als zij – zoals nu het geval is – veel van haar taken en verantwoordelijkheden
voor de uitvoering van en het toezicht op de saneringen heeft neergelegd bij
provincies en gemeenten. Als het bestuurlijk arrangement op onderdelen niet
werkt, kan de minister de bodemsaneringsdoelstelling niet realiseren. Het
is dan aan de minister om te zorgen voor een bestuurlijk arrangement dat wél
werkt.Naar oordeel van de Algemene Rekenkamer maken zowel de minister van VROM
als de decentrale overheden hun verantwoordelijkheden voor bodemsanering onvoldoende
waar. De planning en de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie vertonen
tekortkomingen op essentiële onderdelen. Hierdoor is sprake van een kloof
tussen de doelstelling van het bodemsaneringsbeleid en de wijze waarop de
minister hieraan invulling en uitvoering geeft.5.2 AanbevelingenOp basis van haar onderzoek doet de Algemene Rekenkamer de volgende aanbevelingen
aan de minister van VROM.Uitvoering komende planperiode 2005–2009De Algemene Rekenkamer adviseert de minister van VROM om in de komende
planperiode 2005–2009 vooral de kwaliteit van de uitvoering van de bodemsaneringsoperatie
centraal te stellen. Verbeteringen op essentiële onderdelen zijn onder
meer mogelijk door de volgende maatregelen:• Stimulering van kostenbeheersing door provincies en gemeenten,
bijvoorbeeld door prikkels te introduceren. Dit zou in elk geval dienen te
gebeuren bij rijksgefinancierde saneringen.• Stellen van nadere eisen aan het toezicht om de kwaliteit van de
saneringen te borgen. In het bijzonder beveelt de Algemene Rekenkamer aan
dat de minister ervoor zorgt dat:– provincies en gemeenten hun toezicht op locatie intensiveren;– provincies en gemeenten achteraf steekproefsgewijs het saneringsresultaat
(laten) controleren door het nemen van bodemmonsters;– onafhankelijk toezicht door de milieukundig begeleider wordt gewaarborgd
door te voorkomen dat hetzelfde bureau dat de milieukundige begeleiding verricht
meer dan één belang heeft bij de betreffende sanering (functiescheiding).• Vergaring van informatie over de rechtmatige, doelmatige en doeltreffende
besteding van de rijksmiddelen, in aanvulling op de thans beschikbare informatie.
Informatie over doelmatigheid kan bijvoorbeeld worden verkregen door de bestaande
prestatie-indicatoren uit de meerjarenverantwoordingen te koppelen aan de
betreffende kostengegevens.Voorbereiding planperiode 2010–2014De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VROM aan om de recent doorgevoerde
beleidswijziging adequaat uit te werken, bij voorkeur zou op zo kort mogelijke
termijn maar in ieder geval voorafgaand aan de planperiode 2010–2014.
Daar is ook tijd voor. De uitwerking zou in ieder geval de volgende onderdelen
moeten bevatten:• Een heldere doelstelling van de bodemsaneringsoperatie die SMART+C
is geformuleerd. Hierin dient aan de hand van de nader gepreciseerde saneringscriteria
«spoedeisend» en «(noodzakelijk met het oog op) de gewenste
maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling» inzichtelijk te zijn gemaakt
welke locaties tegen welke kosten en op welke termijn zullen worden gesaneerd,
en wat de risico's zijn van niet-saneren.• Een goed gefundeerde onderbouwing van de gekozen aanpak. Hierin
moet een samenhang zichtbaar zijn tussen het aantal te saneren locaties volgens
de beide hiervoor genoemde saneringscriteria, de hiermee gemoeide kosten,
de wijze van financiering én de duur van de bodemsaneringsoperatie.
Ook dient duidelijk te zijn vermeld hoe groot de bijdrage van rijksmiddelen
in de financiering zal zijn en welke prestaties de minister beoogt.• Tussendoelen en ijkpunten op basis waarvan de voortgang van de
bodemsaneringsoperatie zal worden gestuurd en geëvalueerd. Evaluatie
zou bijvoorbeeld in het vierde jaar van elk meerjarenprogramma kunnen plaatsvinden.Informatievoorziening aan de Tweede KamerOmdat het maatschappelijk belang van de bodemsaneringsoperatie groot is
en het Rijk aan deze operatie een omvangrijke financiële bijdrage levert,
zal de minister van VROM de Tweede Kamer op adequate wijze moeten informeren
over de voortgang van de operatie en de implicaties van beleidswijzigingen.
In dit kader beveelt de Algemene Rekenkamer de minister van VROM aan om de
Tweede Kamer behalve het Jaarverslag bodemsanering
ook de volgende informatie beschikbaar te stellen:• Tussentijds: informatie over belangrijke
ontwikkelingen voor de cruciale aspecten van de bodemsaneringsoperatie met
daarin voorstellen voor oplossing van de problemen.• Aan het eind van de meerjarenprogramma's:
de bijdrage die de meerjarenprogramma's hebben geleverd aan de realisatie
van de bodemsaneringsdoelstelling.• Bij wijziging van doelstellingen en/of beleid: een overzicht van de gevolgen hiervan voor de reikwijdte en de planning
van de bodemsaneringsoperatie waarvoor thans als eindjaar 2030 vastligt. Dit
overzicht zou in ieder geval de informatie moeten bevatten die de Algemene
Rekenkamer nodig acht voor een deugdelijke planning zoals onderlinge samenhang
tussen het aantal te saneren locaties, de hiermee gemoeide kosten, de wijze
van financiering en de duur van de bodemsaneringsoperatie.De hiervoor genoemde aanbevelingen stemmen grotendeels overeen met de
afspraken over informatievoorziening uit de Procedureregeling grote projecten.
De Algemene Rekenkamer acht aansluiting bij deze regeling in het geval van
de bodemsaneringsoperatie opportuun, vanwege het grote financiële belang
dat deze operatie heeft voor de rijksoverheid.VerantwoordelijkheidsverdelingDe hiervoor gedane aanbevelingen hebben betrekking op verbetering van
de huidige opzet van de bodemsaneringsoperatie. Gezien het structurele karakter
van de gesignaleerde tekortkomingen in de huidige opzet geeft de Algemene
Rekenkamer de minister van VROM in overweging om het bestuurlijk arrangement,
de verdeling van verantwoordelijkheden tussen haar en de decentrale overheden,
opnieuw te bezien. Nu de meerjarenprogramma's in feite tot en met 2009 zijn
vastgelegd, is er ruimte om niet alleen overeenstemming te bereiken over verbetering
van de uitvoering in de komende planperiode en de planning daarna, maar ook
over het optimale bestuurlijk arrangement voor de bodemsaneringsoperatie.6 REACTIE EN NAWOORD6.1 Reactie minister en staatssecretaris van VROMDe minister en de staatssecretaris van VROM hebben op 28 januari
2005 gereageerd op het rapport van de Algemene Rekenkamer.1 Beide bewindspersonen vinden de uitkomsten van het onderzoek van belang
voor de beoordeling van de wijze waarop het departement de sturing en het
financieel beheer organiseert in situaties waar sprake is van een decentrale
uitvoering van beleid.De minister en de staatssecretaris verwijzen allereerst naar de bredere
betekenis van het rapport. De aan de bodemsaneringsoperatie ten grondslag
liggende sturingsfilosofie is volgens hen namelijk dezelfde als de sturingsfilosofie
van het ISV, waarvan de bodemsanering in het stedelijk gebied een onderdeel
is. Zij geven aan dat de discussie met de Algemene Rekenkamer over deze sturingsfilosofie
zal worden voortgezet zodra het rapport van de stuurgroep doorlichting specifieke
uitkeringen (commissie-Brinkman) en het kabinetsstandpunt daarover uitgebracht
zullen zijn. De bewindspersonen maken tevens van de gelegenheid gebruik om
een volledig en samenhangend beeld van het gevoerde beleid en de daarbij te
behalen doelstellingen op het gebied van bodemsanering te geven. Tot nu toe
was een dergelijke samenhang nog niet aan de Algemene Rekenkamer gepresenteerd.SturingsfilosofieDe bewindspersonen lichten toe dat het Ministerie van VROM met de introductie
van het ISV-budget heeft gekozen voor een systeem van programmering en financiering
waarbij de primaire verantwoordelijkheid voor het bereiken van doelstellingen
en het borgen van de doelmatigheid en rechtmatigheid van overheidsbestedingen
bij de lokale overheid ligt. Voor bodemsanering gaat het dan om het bevoegd
gezag voor Wbb-saneringen, in casu de twaalf provincies en dertig rechtstreekse
gemeenten. De provincies en gemeenten krijgen op basis van een uitvoeringsprogramma
en afspraken over te leveren prestaties een budget voor een periode van vijf
jaar. Dit budget mogen zij naar eigen inzicht inzetten voor het bereiken van
alle in het uitvoeringsprogramma opgenomen doelstellingen.De bewindspersonen stellen dat de rechtmatigheid en doelmatigheid van
de bestedingen in enig jaar de verantwoordelijkheid is van het lokale bestuur
gecontroleerd door de gemeenteraad of Provinciale Staten. Het Ministerie van
VROM vraagt uitsluitend een bestedingsverantwoording na afloop van de periode
van vijf jaar. Deze bestedingsverantwoording heeft de vorm van een mededeling
van het lokale bestuur waarin de hoogte van de bestedingen is opgenomen en
waarin wordt verklaard dat de bestedingen hebben plaatsgevonden in het kader
van de uitvoering van het meerjarenprogramma. De mededeling van het lokale
bestuur is voorzien van een accountantsverklaring. Daarnaast ontvangt het
ministerie na afloop van de periode een overzicht van de geleverde prestaties
verbijzonderd naar beleidsterrein. Het ministerie beoordeelt de prestatieverantwoording
in relatie tot de vooraf gemaakte afspraken en de bestedingen. Indien daar
op grond van de beoordeling aanleiding toe is, vraagt het ministerie nadere
informatie op en kan het eventueel ook een nader onderzoek instellen. Op deze
wijze vormt VROM zich volgens de bewindspersonen een goed beeld van de doeltreffendheid
van de uitvoering en van de rechtmatigheid en doelmatigheid van
de besteding van de rijksmiddelen.Specifiek voor het beleidsterrein bodemsanering zijn zogenaamde bodemprestatie-eenheden
ontwikkeld. Het ministerie heeft de verhouding vastgesteld tussen het saneren
van een m2 oppervlak, het reinigen van een m3 grond
en het reinigen van een m3 grondwater, waardoor het mogelijk is
de uitvoering van saneringswerkzaamheden uit te drukken in één
eenheid. Verder heeft het ministerie op basis van inzicht in de werkelijke
kosten van recent uitgevoerde saneringen en de daarbij gehanteerde technieken
een standaardprijs per prestatie-eenheid bepaald. Bij het maken van de prestatieafspraken
met de lokale overheden zijn de hiervoor ontwikkelde bodemprestatie-eenheden
en standaardprijs per prestatie-eenheid uitgangspunt geweest. Daarnaast is
rekening gehouden met lokale verschillen als gevolg van een andere samenstelling
van de bodem en de aard en omvang van de projecten die in de betreffende programmaperiode
uitgevoerd zullen worden.Planning van de bodemsaneringsoperatieHet ministerie heeft er niet alleen voor gekozen om de bodemsaneringsoperatie
decentraal te laten uitvoeren, maar ook om de programmering en uitvoering
van bodemsaneringen zoveel mogelijk (in samenspraak met de lokale overheden)
te combineren met andere ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Daarmee
worden belangrijke kostenvoordelen behaald en wordt voorkomen dat de uitvoering
van werken stagneert doordat in een te laat stadium een bodemverontreiniging
wordt geconstateerd. Daarmee is de planning van de bodemsaneringsoperatie
voor een belangrijk deel afhankelijk van de initiatieven in andere sectoren,
aldus de bewindspersonen.De minister en de staatssecretaris geven aan begrepen te hebben dat de
Algemene Rekenkamer, wanneer zij schrijft dat een samenhangende planning ontbreekt,
dan ook niet doelt op deze initiatieven, maar dat haar kritiek zich richt
op het feit dat aan beleidswijzigingen geen kwantitatieve onderbouwing van
de effecten van de voorgenomen wijzigingen ten grondslag ligt. Zij delen de
mening van de Algemene Rekenkamer dat op basis van modellen waarin op samenhangende
wijze het aantal uit te voeren saneringen alsook de kosten, de financieringsverdeling
en de duur van de bodemsaneringsoperatie zijn opgenomen, scenarioberekeningen
uitgevoerd zouden moeten worden die inzicht geven in de te verwachten effecten
van beleidsmaatregelen. Zij hebben het RIVM in 2003 de opdracht gegeven een
model voor het berekenen van de effecten van beleidswijzigingen voor de bodemsaneringsoperatie
te ontwikkelen en scenarioberekeningen op te stellen zodra de definitieve
resultaten van de landsdekkende inventarisatie bekend zouden zijn.De landsdekkende inventarisatie is in november 2004 definitief vastgesteld
en het RIVM maakt nu de scenarioberekeningen. Deze berekeningen zullen aangeven
hoeveel overheidsmiddelen tot 2030 nodig zullen zijn voor de bodemsaneringsoperatie.
Tevens zullen de scenario's aangeven op welke wijze en in welke mate de medefinanciering
door de markt beïnvloed kan worden.Beleidsvernieuwing en de doelstellingen van het beleidDe minister en de staatssecretaris merken op dat de in het kabinetsstandpunt
van 16 januari 2002 vastgelegde beleidsvernieuwing van het bodemsaneringsbeleid
hebben geleid tot de wijziging van de Wbb, die op 8 december
2004 in een wetgevingsoverleg in de Tweede Kamer is besproken en door de Tweede
Kamer is aanvaard.Met de in december 2003 aan de Tweede Kamer gezonden brief inzake het
bodembeleid is een volgende stap in de vernieuwing van het bodembeleid aangekondigd.
Daarmee is onbedoeld de indruk gewekt dat ook het bodemsaneringsbeleid opnieuw
ingrijpend vernieuwd zal gaan worden. Dat is echter niet het geval, aldus
de bewindspersonen. Juist de vernieuwing van het bodemsaneringsbeleid was
voor de andere overheden en het bedrijfsleven aanleiding te wijzen op inconsistenties
in het bodembeleid. Daarnaast is in de brief van december 2003 de noodzaak
aangegeven om bij het behouden of verbeteren van de bodemkwaliteit te kijken
naar alle eigenschappen van de bodem en niet alleen naar de chemische toestand.
Tevens is gewezen op de wenselijkheid van het nemen van maatregelen op het
juiste schaalniveau (gebiedsgericht werken). Het gaat dus om een andere benadering
van het totale bodembeleid, mede geïnspireerd op de vernieuwing van het
bodemsaneringsbeleid. Uiteraard zal dit ook voor het bodemsaneringsbeleid
nog gevolgen hebben, maar deze zijn, zo stellen de bewindspersonen, niet zo
ingrijpend als de Algemene Rekenkamer veronderstelt.Het aangekondigde saneringscriterium is volledig gebaseerd op de huidige
systematiek voor het bepalen van ernst en urgentie. Alleen in plaats van de
voorgeschreven tijdstipbepaling op basis van generieke uitgangspunten wordt
nu wettelijk vastgelegd dat er ruimte is voor een gebiedsspecifieke of locatiespecifieke
risicoafweging op basis waarvan partijen kunnen besluiten of, en zo ja op
welk tijdstip saneringsmaatregelen genomen moeten worden. In de opvatting
van de bewindspersonen zal dit niet leiden tot een significante verandering
in de verwachting van het aantal locaties dat daadwerkelijk gesaneerd zal
worden. Alleen het moment waarop gesaneerd zal worden zal beter aansluiten
bij de ruimtelijke en economische ontwikkelingen op de locatie of in het gebied.De minister en de staatssecretaris merken op dat zij naar aanleiding van
de afspraken over de verbetering van de meetbaarheid van de beleidsbegroting
en de beleidsverantwoording, ook voor het bodemsaneringsbeleid doelstellingen
hebben geformuleerd waarop de Tweede Kamer hen rechtstreeks kan aanspreken.
De in het Nationaal Milieubeleidsplan en de begrotingswet vastgelegde doelstelling
dat in 2030 de bodemkwaliteit overal geschikt is voor het gewenste gebruik
achten zij daarvoor niet geschikt, omdat de bewindspersonen van VROM niet
verantwoordelijk zijn voor het gewenste gebruik van een specifieke locatie.De bewindspersonen geven aan dat de belangrijkste doelstelling van het
bodemsaneringsbeleid is: het beheersen van de risico's en het verbeteren van
de bodemkwaliteit in alle situaties waarop basis van het huidige gebruik de
bodem niet voldoet aan de voor het feitelijk gebruik gestelde normen. Deze
doelstelling moet uiterlijk in 2015 bereikt zijn, waarbij geldt dat in situaties
met actuele humane risico's direct maatregelen worden genomen. Voor het bereiken
van deze doelstelling stellen de bewindspersonen zich rechtstreeks verantwoordelijk.Daarnaast is een doelstelling van het bodemsaneringsbeleid: het zo veel
mogelijk wegnemen van dan wel kunnen omgaan met alle beperkingen aan het gewenste
bodemgebruik veroorzaakt door bodemverontreiniging. Deze doelstelling, de
beheersing van de bodemverontreinigingsproblematiek, moet in 2030 zijn bereikt.
Het bereiken ervan, stellen de bewindspersonen, is primair een zaak van eigenaren
en initiatiefnemers. Het ministerie heeft hierbij een faciliterende rol.De minister en de staatssecretaris geven aan dat zij uit de opmerkingen
van de Algemene Rekenkamer begrepen hebben, dat de hiervoor gegeven doelstelling
nog eens nadrukkelijk met de Tweede Kamer gecommuniceerd moet worden. In het
wetgevingsoverleg van 8 december 2004 heeft de staatssecretaris de Tweede
Kamer toegezegd dat hij binnen een maand na ontvangst van het definitieve
Rekenkamerrapport een brief zal sturen waarin het bodemsaneringsbeleid en
de daarbij te bereiken doelstellingen in samenhang met het totale bodembeleid
en in relatie tot het rapport van de Algemene Rekenkamer over de voortgang
van het bodemsaneringsbeleid uiteengezet zal worden.Prioritering bodemsanering volgens nieuw beleidDe bewindspersonen onderschrijven de constatering van de Algemene Rekenkamer
dat er in de periode 2005 tot 2009 weinig ruimte is voor het stellen van nadere
prioriteiten. Dit betekent echter volgens hen niet dat het nieuwe bodemsaneringsbeleid
in de praktijk niet geïmplementeerd wordt. Bij de opstelling van hun
meerjarenplannen hebben provincies en gemeenten ten volle rekening gehouden
met het vernieuwde bodemsaneringsbeleid en de brief over het bodembeleid van
december 2003. Wel is het zo dat provincies en gemeenten bij het opstellen
van hun meerjarenplannen in formele zin nog geen kennis hadden van de aanscherping
van de doelstelling van het bodemsaneringsbeleid en de verantwoordelijkheid
die het Ministerie van VROM daarin heeft.De bewindspersonen geven aan dat provincies en gemeenten bij het maken
van de afweging of zij hun middelen zullen inzetten voor het wegnemen van
knelpunten bij het huidige gebruik of het wegnemen van knelpunten bij het
gewenste gebruik van de bodem, de denklijnen zoals hiervoor uiteengezet al
volgen. In de periodieke voortgangsgesprekken zal VROM afspraken maken over
het expliciteren van de prioriteiten. De resultaten daarvan zullen in de meerjarenprogramma's
voor de periode 2010 tot 2015 zichtbaar worden. De minister en de staatssecretaris
zullen zich inspannen om te bezien of voor die periode ook extra middelen
ter beschikking gesteld kunnen worden indien de budgettaire situatie van de
rijksoverheid dat op dat moment mogelijk maakt.Aandacht voor kostenbeheersingDe minister en de staatssecretaris zijn van mening dat er voldoende prikkels
bestaan om te komen tot een goede kostenbeheersing op het niveau van de uitvoering
van projecten. Zij noemen in dit verband (a) het feit dat het huidige beleid
ruimte biedt voor een optimale inpassing van bodemsanering in ruimtelijke
en economische ontwikkelingen, (b) het gegeven dat een lokale overheid die
door een efficiënte en creatieve uitvoering geld bespaart, dit geld aan
andere noodzakelijke activiteiten in het kader van het meerjarenprogramma
mag besteden, (c) de ontwikkeling van de kostennorm per bodemprestatie-eenheid,
waardoor er een toetsingsinstrument aanwezig is waarmee kostenoverschrijdingen
snel gesignaleerd kunnen worden, en (d) het feit dat er op het niveau van
programma's sprake is van beleidsconcurrentie tussen de lokale overheden:
lokale overheden die beter presteren krijgen eerder geld dan minder goed presterende
overheden.Kwaliteit saneringenDe bewindspersonen herkennen het beeld dat de Algemene Rekenkamer schetst
van de kwaliteit van de uitvoering van de saneringsregeling door de bevoegde
gezagen. Zij onderschrijven de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer op
het punt van kwaliteitsverbetering van het toezicht en de onafhankelijkheid
van de milieukundig begeleider.Op grond van haar Nalevingstrategie geeft de VROM-Inspectie prioriteit
aan het realiseren van een kwalitatief goede uitvoering van de saneringsregeling.
De aanbevelingen uit het inspectierapport Bodem in Zicht
II worden overgenomen en geïmplementeerd. Dit voorjaar zullen
de bevoegde overheden nader worden geïnformeerd over de noodzaak om de
aanbevelingen uit het inspectierapport te implementeren en de ondersteuning
die zij daarbij in de vorm van een handreiking en deskundige begeleiding kunnen
krijgen.De VROM-Inspectie is van mening dat bij de bevoegde gezagen en de branche
op dit moment draagvlak aanwezig is om noodzakelijke verbeteringen door te
voeren. De VROM-Inspectie zal aan het doorvoeren van kwaliteitsverbeteringen
een bijdrage blijven verlenen. Daarbij benadrukt de VROM-Inspectie de wenselijkheid
van ketentoezicht op de verwijdering van grondstromen als onderdeel van het
adequaat handhavingsniveau, omdat hieromtrent aanzienlijke tekortkomingen
zijn geconstateerd.6.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft met belangstelling kennisgenomen van de constructieve
reactie van de minister en de staatssecretaris van VROM.In hun reactie gaan de bewindspersonen in op de sturingsfilosofie voor
bodemsanering. Zij verwijzen daarbij naar het eindrapport van de stuurgroep
doorlichting specifieke uitkeringen (commissie-Brinkman). De Algemene Rekenkamer
heeft op 13 januari 2005 een reactie op dit eindrapport aan de Tweede
Kamer gezonden. Hierin geeft de Algemene Rekenkamer haar visie op de ministeriële
verantwoordelijkheid bij brede doeluitkeringen, de meerjarige verantwoording,
het rechtmatigheidsvraagstuk en het sturen op prestaties.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat de meerjarige verantwoording in
beginsel op gespannen voet staat met de Comptabiliteitswet 2001 en de jaarlijkse
cyclus van begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording. Uit hoofde
daarvan en volgens het budgetrecht zou de Tweede Kamer immers jaarlijks inzicht
moeten krijgen in de kosten en resultaten van het beleid.Voor bodemsanering wil de Algemene Rekenkamer hier benadrukken dat zij
hecht aan een adequate controle van de prestatieverantwoordingen van de provincies
en de gemeenten. Bij een financiële sturing op beleidsprestaties, zoals
de minister bij bodemsanering beoogt, neemt het belang van betrouwbare informatie
over deze prestaties toe. Het niet-realiseren van prestaties kan immers tot
gevolg hebben dat toegekende gelden zullen moeten worden verrekend of teruggevorderd.
Het ministerie dient zich te verzekeren van de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie
van provincies en gemeenten.In haar Rapport bij het jaarverslag 2005 van het Ministerie
van VROM zal de Algemene Rekenkamer een oordeel geven over de afrekening
van de meerjarenbudgetten bodemsanering 2002–2004, de meerjarenbudgetten
ISV 2000–2004 en de toetsing van de prestatieafspraken door het Ministerie
van VROM. Hierbij zal zij ook aandacht besteden aan de gevolgen van de meerjarige
verantwoording voor de ministeriële verantwoordelijkheid en de jaarlijkse
begrotingscyclus.De Algemene Rekenkamer heeft met belangstelling kennisgenomen van de doelmatigheidsindicator
«standaardkostprijs per bodemprestatie-eenheid» die het ministerie
in 2004 heeft ontwikkeld. Het verbeterde inzicht in de doelmatigheid van de
meerjarenprogramma's dat hierdoor kan ontstaan, biedt de minister
mogelijkheden om meer te gaan sturen op doelmatigheid en kostenbeheersing.
Voor de effectiviteit hiervan is het volgens de Algemene Rekenkamer van belang
dat de minister hieraan in de praktijk financiële gevolgen kan verbinden
en dat ook daadwerkelijk doet indien hiertoe aanleiding bestaat.De bewindspersonen hebben in hun reactie de doelstellingen van het bodemsaneringsbeleid
en hun prioriteiten daarbinnen nader toegelicht. De Algemene Rekenkamer vindt
het positief dat de bewindspersonen hebben geëxpliciteerd waarvoor zij
zichzelf verantwoordelijk achten. Zij constateert dat deze explicitering,
behalve een operationalisatie van de doelstelling uit het Nationaal Milieubeleidsplan,
een inperking inhoudt van de verantwoordelijkheid van de bewindspersonen tot
verontreinigingen die bij het huidige gebruik spoedeisend zijn, alsmede een
verandering in het aanvankelijke ambitieniveau van de bodemsaneringsoperatie.De Algemene Rekenkamer ziet in de scenarioberekeningen die de minister
voor de bodemsaneringsoperatie laat opstellen goede mogelijkheden voor het
verwerven van een beter inzicht in de samenhang tussen de aantallen te saneren
locaties, de kosten daarvan, de financiering en de duur van de operatie. De
Algemene Rekenkamer wijst hierbij op het belang van het hanteren van goed
onderbouwde aannames en betrouwbare (ramings-)gegevens voor deze scenarioberekeningen.
In de effectmeting van dit onderzoek zal de Algemene Rekenkamer hieraan tezijnertijd
aandacht besteden.De Algemene Rekenkamer vindt het een goede zaak dat de bewindspersonen
van VROM samen met de diverse betrokken partijen maatregelen nemen om de kwaliteit
van het toezicht te verbeteren. Zij spreekt de hoop uit dat de bewindspersonen
ook de door hen onderschreven benodigde publieke borging van het private onafhankelijke
toezicht zullen realiseren. Zij onderschrijft de constatering van de VROM-Inspectie
dat ketentoezicht op grondstromen meer dan wenselijk is.De Algemene Rekenkamer ziet met belangstelling uit naar de brief van de
staatssecretaris aan de Tweede Kamer, waarin het bodemsaneringsbeleid en de
daarbij te bereiken doelstellingen in samenhang met het totale bodembeleid
en in relatie tot het rapport van de Algemene Rekenkamer uiteengezet zullen
worden. Een dergelijke samenhang is nog niet eerder gepresenteerd. In deze
brief zou de staatssecretaris volgens de Algemene Rekenkamer tevens kunnen
aangeven welke informatie hij naast het Jaarverslag bodemsanering aan de Tweede Kamer beschikbaar zal stellen. Voor inhoud en periodiciteit
van de informatievoorziening wijst de Algemene Rekenkamer op de Procedureregeling
grote projecten, waarbij de staatssecretaris kan aansluiten.BIJLAGE 1Overzicht belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingenConclusieAanbevelingToezegging
minister en staats- secretarisNawoord
Algemene Rekenkamer De minister van VROM heeft nog steeds
geen grip op de bodemsaneringsoperatie. Een adequate planning voor de operatie
ontbreekt en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de minister van
VROM en de decentrale overheden (provincies en gemeenten) heeft tot op heden
niet het gewenste resultaat.   Huidige uitvoeringMet ingang
van komende planperiode 2005–2009  Niet gewaarborgd is dat de
rijksmiddelen voor bodemsanering optimaal worden besteed en dat bodemsane-
ringen met de beoogde kwali- teit worden gerealiseerd.Stel verbetering van de kwaliteit van de bodemsaneringsoperatie
centraal. Ook omdat de verplichtingen voor de planperiode 2005–2009
vastliggen. Rechtmatigheid
en doelmatigheid van bestedingen in enig jaar is verantwoordelijkheid van
het lokale bestuur. Ministerie vraagt uitsluitend bestedingsverantwoor- ding
na afloop van periode van vijf jaar. De mededeling van het lokale bestuur
is voorzien van accountantsverklaring. Daarnaast ontvangt ministerie een overzicht
van geleverde prestaties verbij- zonderd naar beleidsterrein. Ministerie beoordeelt
prestatieverantwoording in relatie tot de vooraf gemaakte afspraken en de
bestedingen. Indien daar aanlei- ding toe is wordt nadere infor- matie opgevraagd
en kan ook nader onderzoek worden ingesteld. De discussie over deze sturingsfilosofie
zal worden voortgezet met de aanbieding van het eind- rapport van commissie-Brinkman
aan de Tweede Kamer. De Algemene Rekenkamer bena- drukt dat de minister van VROM zich dient te
verzekeren van de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie over bodemsanering
van provincies en gemeenten, omdat het niet-realiseren van prestaties tot
gevolg kan hebben dat toegekende gelden zullen moeten worden verrekend of
teruggevorderd. Provincies en gemeenten leggen
achteraf verantwoording af over de besteding van de meerjarenbudgetten en
de hiermee verrichte prestaties. De betrouwbaarheid van de prestatieverantwoording
(die inzicht geeft in de doeltreffendheid van de bestedingen), is niet gewaarborgd.
Indien minister van VROM overgaat tot het afrekenen van de voor- schotten
2002–2004 zonder borging van de betrouwbaarheid van de prestatieverant-
woording, leidt dit tot een onzekerheid over de rechtmatigheid van de afrekening. Maak informatieafspraken met provincie
en gemeenten gericht op een rechtmatige en doeltreffende besteding van de
rijksmiddelen. Specifiek
voor het beleidsterrein bodemsanering zijn zogenaamde bodemprestatie-eenheden
ont- wikkeld. Vastgesteld is de verhou- ding tussen het saneren van een m2 oppervlak, het reinigen van een m3 grond en het reinigen
van een m3 grondwater, waardoor het mogelijk is de uitvoering van
saneringswerkzaamheden uit te drukken in één eenheid. Ministeries dienen zich te verzekeren
van de kwaliteit van verant- woordingsinformatie van provincies en gemeenten.
In haar rapport bij de jaarverantwoording 2005 van VROM zal de Algemene Rekenkamer
een oordeel geven over de afrekening van de meerjarenbud- getten 2002–2004,
de meerjarenbudgetten ISV 2000–2004 en de toetsing van de prestatieafspraken
door het Ministerie van VROM. Ook zal zij aandacht besteden aan de gevolgen
van de meerjarige verantwoording voor de ministeriële verantwoordelijkheid
en de jaarlijkse begrotingscyclus.Provincies en gemeenten maken
als opdrachtgever niet altijd gebruik van instrumenten om de kosten van sane-
ringen in de hand te houden, zoals het in concurrentie aanbesteden van werkzaamheden. Stimuleer kostenbeheersing door provincies
en gemeenten bij rijksmiddelen gefinancierde saneringen door bijvoorbeeld
de introductie van prikkels. Er bestaan voldoende prikkels voor kostenbeheersing, namelijk: (a) feit dat
het huidige beleid ruimte biedt voor een optimale inpassing van bodemsanering
in ruimtelijke en economische ontwikkelingen, (b) gegeven dat een lokale overheid
die door een efficiënte en creatieve uitvoering geld bespaart, dit geld
aan andere activiteiten in het kader van het meerjarenprogramma mag besteden,
(c) ontwikkeling van kostennorm per bodemprestatie-eenheid, waardoor toetsingsinstrument
aanwezig is waarmee kostenoverschrijdingen snel gesignaleerd kunnen worden,
(d) feit dat op niveau van program- ma's sprake is van beleidsconcur- rentie
tussen lokale overheden: zij die beter presteren krijgen eerder geld dan minder
goed presterende overheden. Huidige afspraken met provincies en gemeenten
schieten tekort om minister inzicht te kunnen geven in beheersing van de kosten
van prestaties (doelmatigheid) en om als minister hierop te kunnen sturen. Maak informatieafspraken
met provincie en gemeenten gericht op doelmatige besteding van de rijksmiddelen,
bijvoorbeeld door de bestaande prestatie-indicato- ren uit de meerjarenverantwoor-
dingen te combineren met de betreffende kosten. Op basis van inzicht in werkelijke kosten van recent
uitgevoerde saneringen en daarbij gehanteerde technieken is een stan- daardprijs
per prestatie-eenheid bepaald. Bij het maken van de prestatieafspraken met
lokale overheden zijn hiervoor ontwikkelde bodemprestatie-eenheden en standaardprijs
per prestatie-eenheid uitgangspunt geweest. Ook is rekening gehouden met lokale
verschillen als gevolg van andere bodemsamenstelling en aard/omvang van projecten
die in betreffende programmaperiode uitgevoerd worden. Het verbeterde inzicht in de doel- matigheid van de
meerjarenpro- gramma's dat door de standaardprijs per prestatie-eenheid kan
ontstaan, biedt minister mogelijkheden om meer te sturen op doelma- tigheid
en kostenbeheersing. Het is van belang dat minister hieraan in de praktijk
financiële gevolgen kan verbinden en dat ook doet indien hiertoe aanleiding
bestaat.Provincies en gemeenten maken nog onvoldoende
gebruik van hun toezichtsinstrumenten. Stel nadere eisen aan het toezicht door provincies en gemeenten,
zodat zij: (a) het toezicht op locatie intensiveren, en (b) achter- af steekproefsgewijs
het sane- ringsresultaat (laten) controleren door het nemen van bodemmonsters. De aanbevelingen voor
verbetering van de kwaliteit van het toezicht worden onderschreven. De aanbevelingen
uit het rapport van de VROM-Inspectie worden overgenomen en geïmplementeerd.
Als onderdeel van adequaat handhavingsniveau benadrukt VROM-Inspectie de wenselijkheid
van ketentoezicht op de verwijdering van grondstromen. Bij provincies en gemeenten
en de branche is draagvlak aan- wezig is om noodzakelijke verbe- teringen
door te voeren. VROM- Inspectie zal blijven bijdagen aan doorvoeren van kwaliteitsverbete-
ringen.Het is een goede
zaak dat de bewindspersonen van VROM samen met de diverse betrokken partijen
maatregelen nemen om de kwaliteit van het toezicht te verbete- ren. Hopelijk
zullen de bewindspersonen ook de door hen onderschreven benodigde publieke
borging van het private onafhankelijke toezicht realiseren. Net als de VROM-Inspectie
acht de Algemene Rekenkamer ketentoezicht op grondstromen wenselijk.Onafhankelijkheid van milieu-
kundig begeleider is niet gewaarborgd in geval van betrokkenheid van zijn/haar
bureau bij andere fasen van de betreffende sanering (functiescheiding). Waarborg het onafhankelijk toezicht door milieukundig
begeleider door te voorkomen dat hetzelfde bureau dat de milieukundige begeleiding
verricht meer dan één belang heeft bij de betreffende sanering. De aanbevelingen betreffende
onafhankelijkheid van de milieu- kundig begeleider worden onder- schreven. De Algemene Rekenkamer spreekt de hoop
uit dat de bewindspersonen ook de door hen onderschreven publieke borging
van het toezicht zullen realiseren.PlanningVoorbereiding periode 2010–2014  Achtereenvolgende ministers
van VROM zijn er niet in geslaagd een planning voor de bodemsaneringsoperatie
op te stellen waarin zowel aantal uit te voeren saneringen alsook kosten,
financiering en duur van de bodemsaneringsoperatie op samen- hangende wijze
zijn opgenomen.Bereid
de recente beleidswijziging die pas feitelijk zijn beslag zal kunnen krijgen
in 2010, goed voor. Een adequate planning bevat in ieder geval: – de
locaties die wel en niet zullen worden gesaneerd volgens de nog uit te werken
saneringscriteria; – een onderbouwing van de gekozen aanpak; –
samenhang tussen aantallen te saneren locaties, hiermee gemoeide kosten, wijze
van financiering én duur van de operatie; – de bijdrage van rijksmiddelen
in de financiering en de prestaties die hiermee worden beoogd; – de
tussendoelen en de ijkpun- ten waarop de voortgang zal worden gestuurd en
geëvalueerd, bijvoorbeeld in het vierde jaar van elk meerjarenprogramma. Gedeeld wordt de mening
dat inzicht nodig is in de te verwachten effecten van beleidsmaatrege- len.
Het RIVM ontwikkelt hiervoor een model. Hiermee zullen ook scenarioberekeningen
opgesteld worden die aangeven hoeveel overheidsmiddelen tot 2030 nodig zullen
zijn voor de bodemsaneringsoperatie. Tevens zullen de scenario's aangeven
op welke wijze en in welke mate de mede- financiering door de markt beïn-
vloed kan worden. De scenarioberekeningen
die minister voor de bodemsaneringsoperatie laat opstellen bieden moge- lijkheden
voor het verwerven van beter inzicht in de samenhang tussen de aantallen te
saneren locaties, de kosten daarvan, de financiering en de duur van de operatie.
Van belang hierbij is hanteren van goed onderbouwde aannames en betrouwbare
(ramings-)gegevens. In de effect- meting van dit onderzoek zal de Algemene
Rekenkamer hieraan aandacht besteden. Doordat VROM provincies en
gemeenten heeft toegestaan om voor volgende planperiode alvast verplichtingen
aan te gaan, is groot deel van budget voor 2005–2009 al vastgelegd.
Resterende deel van budget voor provincies en gemeenten is door bezuinigingen
in 2003 komen te verval- len. Tezamen genomen bete- kent dit dat het nieuw
gefor- muleerde beleid pas in 2010 tot een feitelijke wijziging van de prioriteitstelling
in de bodemsanering kan leiden. De al aangegane verplichtingen hebben immers
betrekking op saneringen conform de oude saneringscriteria die tot eind 2003
golden. De constatering dat er in de periode 2005–2009
weinig ruimte is voor het stellen van nadere prioriteiten, wordt onderschreven.
Het nieuwe bodemsaneringsbeleid zal in de praktijk echter wel worden geïmplementeerd,
omdat provincies en gemeenten bij het opstellen van meerjarenplannen hiermee
rekening hebben gehou- den. In de periodieke voortgangsgesprekken met provincies
en gemeenten zullen afspraken worden gemaakt over het expliciteren van de
prioriteiten. Nu geformuleerde bodemsaneringsdoelstellingen
voldoen niet aan de SMART+C-criteria en moeten nog worden voorzien van een
raming van aantallen en kosten. Alleen dan kan adequate planning van de bodemsaneringsoperatie
worden opgesteld. Zorg
voor helder geformuleerde SMART+C bodemsaneringsdoelstelling waarin aan de
hand van de gepreciseerde saneringscriteria «spoedeisend» en «(nood-
zakelijk met het oog op) gewenste maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen»
inzichtelijk is gemaakt welke locaties zullen worden gesaneerd en wat de risico's
zijn van niet-saneren.Voor bodemsaneringsbeleid
zijn doelstellingen geformuleerd waarop Tweede Kamer bewindspersonen van VROM
rechtstreeks kan aanspreken. De in Nationaal Milieubeleidsplan vastgelegde
doelstelling is daarvoor niet geschikt. Voor VROM is belangrijkste doelstelling
beheersing van de risico's en verbetering van de bodemkwaliteit in alle situaties
waarop basis van huidig gebruik de bodem niet voldoet aan de voor het feitelijk
gebruik gestelde normen. Deze doelstelling moet uiterlijk in 2015 bereikt
zijn. Daarnaast is een doelstelling het zo veel mogelijk wegnemen van dan
wel kunnen omgaan met alle beperkingen aan het gewenste bodemgebruik veroorzaakt
door bodemverontreiniging. Deze doelstelling moet in 2030 zijn bereikt en
is primair een zaak van eigenaren en initiatiefnemers. VROM heeft hierbij
een faciliterende rol. De Algemene Rekenkamer vindt het positief dat de bewindspersonen hebben geëxpliciteerd
waarvoor zij zichzelf verantwoordelijk achten. Deze explicitering houdt een
inper- king in van hun verantwoordelijkheid tot verontreinigingen die bij
het huidige gebruik spoedeisend zijn, alsmede een verandering in het aanvankelijke
ambitieniveau van de bodemsaneringsoperatie.Informatievoorziening aan Tweede KamerDe staatssecretaris van VROM heeft Tweede
Kamer nog geen volledig overzicht beschikbaar gesteld van de implicaties die
het nieuwe beleid zal hebben voor de planning van de bodemsaneringsoperatie. Behalve Jaarverslag bodemsanering zou volgende informatie aan de Tweede Kamer
beschikbaar moeten worden gesteld: – tussentijds: informatie over belangrijke
ontwikkelingen voor cruciale aspecten van de bodem- saneringsoperatie met
daarin voorstellen voor oplossing; – aan eind van meerjarenpro- gramma's:
de bijdrage van de meerjarenprogramma's aan realisatie van bodemsaneringsdoelstelling; –
bij wijziging van doelstellingen en/of beleid: overzicht van gevol- gen hiervan
voor de reikwijdte en de planning van de bodemsaneringsoperatie. Dit zou in
ieder geval de informatie moeten bevatten die nodig is voor een adequate planning.Staatssecretaris heeft
de Tweede Kamer toegezegd binnen maand na ontvangst van het definitieve rapport
van de Algemene Reken- kamer een brief te zullen sturen waarin het bodemsaneringsbeleid
en de daarbij te bereiken doelstel- lingen in samenhang met het totale bodembeleid
en in relatie tot het rapport van de Algemene Rekenkamer over de voorgang
van het bodemsaneringsbeleid uiteengezet zal worden.Met belangstelling wordt uitgezien naar de brief van de staatssecretaris
aan de Tweede Kamer. In deze brief zou hij tevens kunnen aangeven welke informatie
hij naast het Jaarverslag bodemsanering aan de
Tweede Kamer beschikbaar zal stellen. Voor inhoud en periodiciteit van de
informatievoorziening wijst de Algemene Rekenkamer op de Procedureregeling
grote projecten, waarbij de staatssecretaris kan aansluiten. Problematiek rond planning
en uitvoering van de bodem- sanering is niet nieuw en had afgelopen jaren
opgelost moeten zijn. Vijftien jaar gele- den signaleerde de Algemene Rekenkamer
al vergelijkbare problemen. Het is
opportuun om bij de informatievoorziening aan de Tweede Kamer aan te sluiten
bij de afspraken over informatievoorziening uit de Procedureregeling grote
projecten.  VerantwoordelijkheidsverdelingDe minister van VROM en de decentrale
overheden maken hun verantwoordelijkheden voor bodemsanering onvol- doende
waar. De planning en de uitvoering van de bodem- saneringsoperatie vertonen
tekortkomingen op essentiële onderdelen. Gezien het structurele karakter van de gesignaleerde tekortkomingen in het
huidige systeem: overweeg om het bestuurlijk arrangement, de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de minister en decentrale overheden, opnieuw
te bezien. De aan de bodemsaneringsoperatie
ten grondslag liggende stu- ringsfilosofie is dezelfde als de sturingsfilosofie
van het Inves- teringsbudget Stedelijke Vernieu- wing. De discussie over deze
sturingsfilosofie zal ook worden voortgezet met de aanbieding van het rapport
van de commissie-Brinkman en het kabinetsstand- punt daarover. BIJLAGE 2Verantwoording dossieronderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft in de tweede helft van 2003 bij zeven provincies
en twee gemeenten in totaal 25 afgeronde bodemsaneringen onderzocht uit de
periode 1995–2003. De evaluatierapporten over deze saneringen zijn voor
het merendeel opgesteld in de periode 2001–2003. In totaal zijn in periode
2001–2003 ongeveer 2800 saneringen afgerond.1RepresentativiteitDe 25 onderzochte dossiers vormen geen representatieve steekproef. Het
geven van een representatief beeld van de uitvoering van bodemsanering is
voor de Algemene Rekenkamer niet haalbaar, omdat zij dan enkele honderden
bodemsaneringen zou moeten onderzoeken. Echter, doordat bodemsaneringen uit
een aantal identieke fasen/onderdelen bestaan, heeft de Algemene Rekenkamer
met het dossieronderzoek toch een goed beeld verkregen van de uitvoering van
de bodemsaneringsoperatie.Selectie van de onderzochte saneringenBij de keuze van de te onderzoeken saneringen is rekening gehouden met
financieringswijze (vanuit de Wbb- of ISV-rijksmiddelen dan wel vanuit particuliere
gelden2 ), de omvang van de kosten, de spreiding,
de grondsoort en de aard van de verontreiniging. Omdat de Algemene Rekenkamer
afgeronde saneringen wilde onderzoeken kwamen van de gemeenten alleen de vier
grote steden in aanmerking.Tabel 1. Kosten van de onderzochte bodemsaneringen Minder dan € 1 miljoen€ 1 tot € 5 miljoenMeer dan € 5 miljoenOnbekend1TotaalWbb363012 Saneringen in eigen beheer701513Totaal10645251 Kosten van saneringen in eigen beheer worden vaak aangemerkt
als «bedrijfsgevoelig» en zijn daarom niet terug te vinden in
de dossiers.Het Ministerie van VROM en de bevoegde gezagen hebben zelf ook saneringen
voor onderzoek door de Algemene Rekenkamer aangedragen. Hiervan heeft de Algemene
Rekenkamer er enkele onderzocht.InformatiebronnenVoor het onderzoek naar de saneringsdossiers heeft de Algemene Rekenkamer
gebruikgemaakt van een gestandaardiseerde vragenlijst. De onderwerpen in de
vragenlijst hadden betrekking op verschillende fasen/onderdelen in het saneringstraject.
Daarnaast bevatte de vragenlijst overkoepelende thema's zoals functiescheiding,
toezicht en aanbestedingen.Belangrijke informatiebronnen in het dossier waren voorts het saneringsplan
en het evaluatierapport. Ook van de overige in het dossier aanwezige informatie
is gebruikgemaakt.Communicatie met betrokken gemeenten en provinciesMet de zeven provincies en de twee gemeenten heeft afstemming plaatsgevonden
over de bevindingen van de bij hen onderzochte bodemsaneringen. De onderzochte
bodemsaneringen zijn geanonimiseerd en niet te herleiden tot een provincie
of gemeente.XNoot1SMART+C staat voor specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdsgebonden
en consistent.XNoot1Hierbij gaat het in principe om de sanering van verontreinigingen die
zijn ontstaan vóór 1987.XNoot2Beheren houdt in elk geval in het registeren en monitoren van bodemverontreiniging
en het kenbaar maken van gebruiksbeperkingen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 462, nr. 7).XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800 XI en 28 199,
nr. 92.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 663 en 28 199,
nr. 13.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 663, nr. 16; 29 540,
nr. 57; 28 199, nr. 7; 29 462, nr. 7; 28 199, nr. 10; 29 800
XI en 28 199, nr. 92.XNoot6In het tweede kabinet-Balkenende is de staatssecretaris van VROM namens
de minister belast met bodemsanering. De minister van VROM blijft echter medeverantwoordelijk
op dit beleidsterrein.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 211, nr. 2.XNoot2In afwachting van de definitieve regeling, was tot 2005 een interimregeling
van kracht.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 25 411, nr. 7.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 985, nr. 2XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 376, nr. 2.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 590, nr. 2.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr. 25, p. 37.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 540, nr. 25, p. 31.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1989–1990, 21 557, nr. 2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 590, nr. 2.XNoot1De ernst van de verontreinigingen wordt bepaald aan de hand van milieukundige
criteria. De urgentie van sanering werd bepaald aan de hand van het huidige
en het voorgenomen gebruik van de bodem.XNoot2Prijspeil 1997.XNoot3Kernteam Landsdekkend Beeld, Eindrapport Nulmeting
Werkvoorraad Bodemsanering, mei 2004 en Projectgroep Landsdekkend
Beeld, Eindrapport Kostenmodel Landsdekkend Beeld,
mei 2004.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 462, nr. 7.XNoot1Prijspeil 2004.XNoot2Kernteam Landsdekkend Beeld, Eindrapport Nulmeting
Werkvoorraad Bodemsanering, mei 2004, p. 13.XNoot3RIVM en Ministerie van VROM, Jaarverslag bodemsanering
over 2003, de monitoringsrapportage, p. 23.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 462, nr. 7.XNoot1Deze berekening is gebaseerd op ervaringscijfers van 2000–2003 (zie
figuur 5 in § 2.2.3). Het jaarlijks gemiddelde aantal bedroeg 75
Wbb- en ISV-saneringen. Van 2004 tot en met 2030 kunnen bij gelijkblijvende
inspanningen en kosten ongeveer 2 000 locaties worden gesaneerd.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 462, nr. 7, p. 2.XNoot1SMART+C staat voor specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch, tijdsgebonden
en consistent.XNoot1Kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing bodemsanering. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 199, nr. 1,
p. 20.XNoot2Regeling financiële bepalingen bodemsanering 2002, Staatscourant 24 mei 2002, nr. 96 en Wijziging van de Wet bodembescherming
enzovoort, vergaderjaar 2003–2004, 29 462, nr. 2.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr. 25, p. 32–33.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 540, nr. 25, p. 38
en p. 46.XNoot1Het dossieronderzoek heeft betrekking op saneringen die overwegend in
2001–2003 zijn afgerond. Aanbesteding vindt plaats in de eerste fasen
van het saneringstraject.XNoot1VROM-Inspectie, Bodem in Zicht II, juni 2004,
p. 2.XNoot1Algemene Rekenkamer, Bodemsanering, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 985, nr. 2.XNoot2De meeste van de 25 onderzochte saneringen zijn afgerond in de periode
2001–2003.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 985, nr. 2.XNoot1De VROM-Inspectie heeft dit gedaan in het kader van haar in juni 2004
uitgebrachte onderzoek Bodem in Zicht II naar
het toezicht door de provincies en gemeenten.XNoot2Het dossieronderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft voor een deel betrekking
op dezelfde periode; het dossieronderzoek van de Algemene Rekenkamer bestrijkt
de periode 1997–2003.XNoot3Het rapport Bodem in Zicht II van de VROM-Inspectie
is op 10 november 2004 in een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer besproken.XNoot4Het betreft hier niet-wettelijk voorgeschreven normen van de Algemene
Rekenkamer.XNoot1Dat dit risico ook bij reinigers niet ondenkbeeldig is, hangt samen met
het feit dat grond bij een reiniger veelal niet direct gereinigd wordt, maar
in afwachting hiervan in tijdelijke opslagplaatsen wordt gezet.XNoot1In de dossiers trof de Algemene Rekenkamer geen document aan over toetsing
en beoordeling.XNoot2VROM-Inspectie, Bodem in Zicht II, juni 2004.XNoot1De grondstroom doorgrond (september 1996), Evaluatie uitvoering saneringsregelingen (medio 1999), Zand erover – de casus xyleen (april 2001), Grond van grenzeloze kwaliteit (mei 2001), Bodem in zicht I (februari 2002) en Bodem in zicht
II (juni 2004).XNoot2Kabinetsstandpunt Beleidsvernieuwing bodemsanering, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 199, nr. 1,
p. 21.XNoot1De staatssecretaris heeft dit gezegd in het Algemeen Overleg van 24 juni
2004, waarin hij reageerde op Kamervragen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
28 199, nr. 7, p. 6.XNoot1De integrale reactie van de bewindspersonen van VROM is te vinden op de
website van de Algemene Rekenkamer (www.rekenkamer.nl).XNoot1RIVM en VROM, Jaarverslag bodemsanering over 2003, de monitoringsrapportage, p. 18.XNoot2Van particuliere financiering (i.e. door derden) is sprake wanneer het
gaat om saneringen in eigen beheer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30015-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl