Miljoenennota 1998 (Nota over de toestand van 's Rijks Financiën); Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25600, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-10-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25600 nr. 1

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamVoorwoordInhoudsopgave1 Hoofdlijnen van het beleid1.1 Inleiding1.2 Het begrotingsbeleid1.3 Macro-economisch beleid1.4 Toekomstige ontwikkelingen1.5 Slot2 Financieel-economisch beleid2.1 InleidingGrafiek 2.1.1 BBP per hoofd Nederland en «omringende
landen»; koopkrachtpariteiten, OESO=100 2.2 Internationale ontwikkelingenGrafiek 2.2.1 Volume BBP Nederland, Japan, VS en EU; index
1990 = 100 Grafiek 2.2.2 De wereldeconomie verdeeld in regio's 2.3 Het Nederlandse modelGrafiek 2.3.1 Ontwikkeling werkgelegenheid, aantal uitkeringen
65- en 65+ en I/A-ratio; resp. duizenden personen, duizenden uitkeringsjaren
en % Grafiek 2.3.2 Bijdrage toenemende participatie aan welvaart;
index Noordwest-Europa=100 Een vooruitblik voor de middellange termijnVersterking van het Nederlandse modelVerbreding van het Nederlandse model2.4 De overheidsfinanciënGrafiek 2.4.1 Vorderingentekort overheid en overheidsschuld
vanaf 1980; % BBP, beide volgens EMU-definitie 2.5 Monetaire stabiliteitConvergentieGrafiek 2.5.1 Convergentie in de EU Voorbereidingen voor de derde fase van de EMU2.6 Arbeidsmarkt en werkgelegenheidGrafiek 2.6.1 Lastenontwikkeling en brutoloon; modale
werknemer in de marktsector, % mutatie per jaar Grafiek 2.6.2 Relatieve ontwikkeling lonen en werkgelegenheid;
index 1970 = 100 WerkgelegenheidGrafiek 2.6.3 Participatiegraad beroepsbevolking (mannen
en vrouwen) in Nederland; 1995, in % van de totale beroepsbevolking per leeftijdsgroep
 Werk en inkomenGrafiek 2.6.4 Statische en dynamische koopkrachtontwikkeling;
minimuminkomen en modaal inkomen, index 1985=100 2.7 Het socialezekerheidsstelsel en de zorgsectorGrafiek 2.7.1 Ontwikkeling totaal aantal uitkeringen;
x 1000 uitkeringsjaren Grafiek 2.7.2 Demografische groei gezondheidszorg; % mutatie
per jaar 2.8 Het structuurbeleid ten aanzien van goederen- en dienstenmarktenDe scheidslijn tussen de publieke en de private sector2.9 Fiscale vernieuwing ter ondersteuning van het Nederlandse
model2.10 Milieu en infrastructuur MilieubeleidInfrastructuur3 Het budgettaire beleid in 1995–19983.1 Inleiding3.2 Beeld 1995–1998Intensiveringen 1995–1998Intensiveringen en ombuigingenAOW-spaarfondsFonds Economische Structuurversterking (FES)Budgetbeheersing3.3 Een nadere toelichting op de uitgavenontwikkeling
ten opzichte van de vorige MiljoenennotaA. De Rijksbegroting in enge zinB. De sociale zekerheidC. De zorgsector3.4 De microlastenontwikkeling3.5 Het beleidsrelevante tekort, het EMU-tekort en de
EMU-schuld3.6 Uitgavenontwikkeling 1995–2002Grafiek 3.6.1 Ruimtebeslagberekeningen1; in
miljarden guldens 4 Marktwerking en resultaatgericht management voor een
doelmatige en doeltreffende overheid4.1 Inleiding4.2 De overheid benut de marktPrivatisering; concurrentie op de marktAanbesteding; concurrentie om de marktVraagfinanciering; concurrentie vanuit de vraagzijde van
de marktBenutting van de markt; met verstand4.3 De overheid simuleert de marktResultaatgericht managementTransparantieKostendoorberekeningEen resultaatgerichte cultuur4.4 Ontwikkelingen op het terrein van resultaatgerichte
sturing binnen de rijksoverheidTransparantie door kengetallenGrafiek 4.4.1; Overzicht met gecorrigeerde dekkingspercentages
outputgegevens en/of doelmatigheidskengetallen per ministerie.Gebruik van kengetallen; bij externe én interne
sturingEvaluatieonderzoekNieuwe agentschappenEvaluatie van agentschappenInterdepartementale beleidsonderzoeken; financiële
vernieuwing en bedrijfsvoering uitvoerende dienstenLijst van gebruikte termen en hun betekenis Aanvullende postenActievenAgentschapAOW-spaarfondsBalansverkorting in de volkshuisvestingBalansverlengingBaten-lastenstelselBegrotingsnormeringBeleidsintensiveringenBeleidsevaluatieBeleidsrelevant financieringstekort van het RijkBesparingsverliesBruto Binnenlands Product (tegen marktprijzen) (BBP)Budgetdiscipline (-regels)BudgetdisciplinesectorBudgetteringsafsprakenCollectieve sectorCollectieve-uitgavenquoteCompensatie over de jaren heenConsolidatieContractloon(stijging)DebudgetteringDecentralisatieDeflator BBPDerdenrekeningDereguleringDesalderingEconomische classificatieEconomische en Monetaire Unie (EMU)EindejaarsmargeEMU-schuldEMU-tekortExtrapolatiesFinanciële vernieuwingFinancieringsbehoefte van het RijkFinancieringstekort (feitelijk) van het RijkFonds Economische Structuurversterking (FES)Functionele classificatieGecorrigeerde netto-rijksuitgavenGeïntegreerde kas-verplichtingen-administratieGemeentefondsGenerale compensatieHerschikkinghomogone groep Internationale Samenwerking (hgIS)Horizontale ontwikkelingi/a-ratioIJklijnInactieven, niet-actievenIncidentele loonstijgingInfrastructuurfondsInterdepartementale beleidsonderzoekenInterne marktKasbasisKengetalLastenverlichting respectievelijk -verzwaringLoonbijstellingMacromutatiesMeerjarenramingenMicrolastenontwikkeling (MLO)Modale werknemer en modaal inkomenNajaarsnotaNetto-uitgavenNetto-uitgaven rijksbegroting in enge zinNetto-uitgaven sociale zekerheidNetto-uitgaven zorgsectorNiet-belastingontvangsten (of -middelen)Niet-relevante uitgaven en ontvangstenNominale mutatiesOmbuigingOpen-einderegelingOverige publiekrechtelijke lichamen (OPL)PrijsbijstellingPrivatiserenProvinciefondsReële uitgavenkader(s)Relevante uitgaven en ontvangstenRente (korte en lange)Reserveringsfaciliteit voor investeringenRijksbijdragen aan sociale fondsenRijksuitgavenquoteSociale fondsenSpecifieke compensatieSpecifieke uitkeringenStaatsschuldTrendmatig begrotingsbeleidUitgavenkaderUitgavenprioriteitenVermoedelijke UitkomstenVerticale ontwikkelingVerzelfstandigingVolumemutatiesVoorjaarsnotaVoorlopige RekeningVorderingensaldoWigWKAZelfstandig bestuursorgaan (ZBO)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25600Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 210 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 600Miljoenennota 1998nr. 1NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËNAangeboden 16 september 1997Tekstgedeelte van de Miljoenennota 1998 De bedragen, die in de nota van de bijlagen zijn vermeld, zijn uitgedrukt
in miljoenen gulden, tenzij anders is aangegeven. VoorwoordEr is veel internationale belangstelling voor de relatief gunstige economische
ontwikkeling in ons land. Voor de toekomst is het van belang deze ontwikkeling
vast te houden. Een ontwikkeling die niet vanzelfsprekend is en ook niet vanzelf
zal blijven.Het financieringstekort zal in 1998 lager uitkomen dan drie jaar geleden
gedacht. De overheidsschuld vertoont als percentage van het BBP een dalende
trend.De werkgelegenheid vertoont enige jaren achtereen een forse groei terwijl
het aantal mensen dat afhankelijk is van een uitkering daalt. In deze regeerperiode
wordt een omvangrijke lastenverlichting gerealiseerd en wordt een sterke impuls
gegeven aan de verbetering van de economische structuur en het milieu. Daarmee
wordt aan een volgend kabinet een relatief gunstige uitgangspositie meegegeven.Naast alle vooruitgang die is geboekt liggen er nog vele uitdagingen.
Er bestaat nog steeds een achterstand in inkomen en arbeidsparticipatie, gemeten
in arbeidsjaren, ten opzichte van omringende landen. Met name onder ouderen
is de arbeidsparticipatie zeer laag: het feit dat slechts 40% van de mensen
tussen 55 en 60 jaar werkt, en slechts 10% van de leeftijdsgroep 60–65
jaar, is niet iets om trots op te zijn. Dit probleem wordt versterkt door
het ouder worden van de beroepsbevolking.Op wat langere termijn leidt de vergrijzing tot een sterke groei van het
aantal AOW-ers en het toenemend beroep op zorgvoorzieningen. Dit stelt eisen
aan het te voeren beleid ten aanzien van de overheidsfinanciën, sociale
zekerheid en zorg. Een herbezinning op ons fiscaal stelsel is noodzakelijk.
De heffingspercentages zijn nog erg hoog, ook bij lagere inkomens. De grondslag
van belasting- en premieheffing is in de loop der tijd te zeer versmald.Voorts is de bereikbaarheid van de economische centra onvoldoende. Een
duurzame ontwikkeling, ook met het oog op het milieu, is nog niet verzekerd.
Kortom nog volop werk aan de winkel.Niet uit het oog moet worden verloren dat een gunstige conjunctuur geen
eeuwig leven heeft. Belangrijker nog, de verbetering in de structurele ontwikkeling
is de vrucht van een jarenlang proces van structurele hervormingen, budgettaire
discipline en verantwoorde loonvorming. Om de gunstige economische ontwikkeling
te continueren en de toekomstige uitdagingen aan te kunnen, zullen dit opnieuw
basiselementen moeten zijn voor het beleid.Gerrit Zalm Inhoudsopgave1Hoofdlijnen van het beleid91.1Inleiding91.2Het
begrotingsbeleid91.3Macro-economisch beleid111.4Toekomstige
ontwikkelingen131.5Slot14   2Financieel-economisch beleid152.1 Inleiding152.2Internationale ontwikkelingen162.3 Het Nederlandse
model172.4 De overheidsfinanciën222.5 Monetaire
stabiliteit232.6 Arbeidsmarkt en werkgelegenheid262.7Het
socialezekerheidsstelsel en de zorgsector322.8Het structuurbeleid
ten aanzien van goederen- en dienstenmarkten352.9Fiscale
vernieuwing ter ondersteuning van het Nederlandse model372.10Milieu
en infrastructuur37   3Het budgettaire
beleid in 1995–1998413.1Inleiding413.2Beeld
1995–1998413.3Een nadere toelichting op de uitgavenontwikkeling
ten opzichte van de vorige Miljoenennota463.4De microlastenontwikkeling503.5Het
beleidsrelevante tekort, het EMU-tekort en de EMU-schuld533.6Uitgavenontwikkeling
1995–200256   4Marktwerking
en resultaatgericht management voor een doelmatige en doeltreffende overheid594.1Inleiding594.2De
overheid benut de markt604.3De overheid simuleert de markt624.4Ontwikkelingen
op het terrein van resultaatgerichte sturing binnen de rijksoverheid64    Lijst van gebruikte termen en hun betekenis71    Bijlagen bij de Miljoenennota 199881   1Budgettaire
kerngegevens83   2De uitgaven en niet-belastingontvangsten
1996–2002842.1Uitgaven begrotingen842.2Niet-belastingontvangsten
begrotingen862.3De Agentschappen882.4De
rijksbegroting in enge zin892.5De sociale zekerheid912.6De
zorgsector93   3De belastingontvangsten953.1De belastingramingen voor 1997 en 1998953.2De belastingontvangsten
in 1997963.3De invloed van maatregelen op de belastingontvangsten
1998973.4 De belastingontvangsten in 1998993.5Meerjarige belastingramingen101   4Horizontale
toelichting 1997–2002102   5Verticale
toelichting 1996–2002130   6Interdepartementale
beleidsonderzoeken216   7Ontwikkelingen
in de financiën van de decentrale overheden2207.1Inkomstenbronnen
van provincies en gemeenten2207.2Lokale lasten2247.3De
kapitaaluitgaven van de decentrale overheden en de financiering daarvan228   8De
financiering van de Europese Unie2338.1 Budgetdiscipline
op korte en middellange termijn2338.2 De financiële
kaders van de Europese Unie2348.3De Nederlandse nettopositie2378.4De Nederlandse afdrachten238   9Staatsbalans
en economische categorieën2409.1Inleiding2409.2Staatsbalans
per 31 december 19962409.3 Rijksbegroting naar economische
categorieën252   10Collectieve
sector naar functie 1989–199825310.1Uitgaven
collectieve sector naar functie25410.2Ontvangsten collectieve
sector naar functie255   11Tienjarenoverzicht
1989–199825611.1Financieringssaldo25611.2Budgettaire
kerngegevens257   12De collectieve
sector 1970–199825812.1Uitgaven van de collectieve
sector naar bestedende organen25812.2Uitgaven van de collectieve
sector naar economische categorieën25912.3Collectieve
uitgaven, collectieve-lastendruk en financieringstekort van de collectieve
sector260   13Het convergentieverloop
in de EU26113.1Inleiding26113.2Procedures
ter bevordering van het convergentieproces26113.3De convergentiecriteria262    Trefwoordenregister264    Lijst van
gebruikte afkortingen2711 Hoofdlijnen van het beleid1.1 Inleiding«Werk, werk, werk» was het devies waarmee het kabinet in 1994
van start ging. Nu het einde van de kabinetsperiode dichterbij komt, kan de
conclusie getrokken worden dat hieraan invulling is gegeven: de economische
dynamiek heeft zich zodanig ontwikkeld dat er in 1998 bijna een half miljoen
mensen meer aan het werk zullen zijn dan in 1994. Na tientallen jaren van
gedurige stijging van het aantal mensen met een uitkering is nu sprake van
een daling. Even belangrijk is dat er grote vooruitgang is geboekt bij de
gezondmaking van de overheidsfinanciën. Aanzienlijke bedragen zijn vrijgemaakt
voor zowel tekortverlaging als lastenverlichting. Er is verder een begin gemaakt
met de zekerstelling van toekomstige AOW-uitgaven via stortingen in het nieuwe
AOW-spaarfonds en de structurele voeding van het Fonds Economische Structuurversterking
(FES) is met ½ miljard verhoogd. Het EMU-tekort voor 1998 wordt geraamd
op 1,7% BBP (Bruto Binnenlands Product) en de EMU-schuld daalt snel naar de
referentiewaarde van 60% BBP. Op grond van de verbeterde budgettaire situatie
heeft de Ecofin, de vergadering van ministers van Financiën van de EU-lidstaten,
het buitensporige-tekortoordeel dit jaar opgeheven. Behalve voor tekortreductie
en lastenverlichting voor burgers en bedrijven is er ook meer geld uitgetrokken
voor economische structuurversterkende investeringen. Hierdoor is het innovatieve
vermogen en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie vergroot.
De conditie van de Nederlandse economie is met dit alles sterk verbeterd,
maar toekomstverkenningen wijzen uit dat voortzetting van de beleidsinspanningen
noodzakelijk is om de geboekte successen een duurzaam karakter te geven. 1.2 Het begrotingsbeleidDe regering heeft deze kabinetsperiode een meer op trendmatige leest geschoeid
begrotingsbeleid geïntroduceerd. Dit begrotingsbeleid steunt op het hanteren
van behoedzame uitgangspunten, het handhaven van reële uitgavenkaders
voor de drie budgetdisciplinesectoren en een stroomlijning van het begrotingsproces.
In dit begrotingsbeleid wordt niet meer primair gestuurd op het financieringstekort.
Zolang dit tekort een van tevoren gesteld plafond niet overschrijdt, is er
geen reden voor aanpassing van de begroting. Het trendmatige begrotingsbeleid
blijkt een belangrijke bijdrage te hebben geleverd aan de uitgavenbeheersing
en aan de bevordering van een bestendig en meer op de lange termijn gericht
overheidsbeleid. Dat dit beleid succesvol is, blijkt uit de onderschrijding
van het totale uitgavenkader in alle jaren van deze kabinetsperiode. Tegenover
de overschrijdingen van de ijklijn zorg staan lagere uitgaven bij de rijksbegroting
in enge zin en bij de sociale zekerheid. De uitgavendiscipline, een degelijk
Regeerakkoord en behoedzame uitgangspunten, die werden overtroffen door de
feitelijke ontwikkelingen, hebben rust in het begrotingsproces gebracht. De
afgelopen drie jaar is steeds één hoofdmoment van besluitvorming
over de uitgaven voldoende gebleken en konden bezuinigingsrondes die de normale
begrotingscyclus doorbreken achterwege blijven. Tabel 1.2.1 De uitgavenontwikkeling;
in miljarden 1995199619971998Rijksbegroting
in enge zin  Stand Miljoenennota 1998147,7148,9156,1162,4Uitgavenkader149,3152,6156,2162,7Verschil– 1,6– 3,7– 0,1– 0,3 Sociale
zekerheid  Stand Miljoenennota 199897,399,0101,0102,5Uitgavenkader98,7101,0102,8103,4Verschil– 1,4– 2,0– 1,8– 0,9 Zorgsector1  Stand
Miljoenennota 199848,347,048,651,0Uitgavenkader47,346,848,150,4Verschil1,00,30,50,61 Collectief gefinancierd deel van het Budgettair Kader Zorg
(BKZ).De financiële ruimte van het kabinet viel door meevallende economische
groei hoger uit dan verwacht. Terwijl in het Regeerakkoord werd uitgegaan
van een economische groei van ruim 2% per jaar, bedraagt de gemiddelde groei
naar het zich nu laat aanzien in de periode 1995–1998 bijna 3¼%.
De hogere economische groei heeft geleid tot belastingmeevallers. De lasten
van burgers en bedrijven zijn in deze kabinetsperiode verlicht met bijna 17
miljard: 8 miljard meer dan afgesproken in het Regeerakkoord. De beschikbare
ruimte is daarnaast gebruikt om het tekort extra te verlagen. In het Regeerakkoord
werd verwacht dat het tekort van het Rijk zou dalen tot 2,8% BBP: voor 1998
wordt nu een beleidsrelevant tekort van 2,3% BBP verwacht. Hierdoor ontwikkelt
de EMU-schuldquote zich veel gunstiger. Terwijl ten tijde van het Regeerakkoord
nog een stabilisatie op een niveau van circa 80% BBP werd verwacht, wordt
nu een daling verwacht tot 70,4% BBP in 1998. De door de schulddaling vrijvallende
rente-uitgaven zijn voor prioritaire beleidsdoeleinden aangewend. De regering
heeft verder besloten tot oprichting van een AOW-spaarfonds. Het doel daarvan
is het opbouwen van een reserve om de financiering van de toekomstige AOW-uitgaven
zeker te stellen. In dit fonds wordt in 1997 ¾ miljard en vanaf 1998
1½ miljard gestort. Om een vermogen op te bouwen dat werkelijk een
substantieel deel van de vergrijzingspiek kan opvangen, zal de voeding van
het AOW-spaarfonds in de komende jaren groter moeten worden. Mocht op grond
van (voorlopige) realisatiecijfers over 1997 blijken, dat er in 1998 sprake
is van een nadere belastingmeevaller, dan zal het structurele deel ervan worden
aangewend voor een duurzame verhoging van de voeding van het AOW-spaarfonds.
Vanaf 1998 wordt jaarlijks ½ miljard van de binnenlandse gasbaten ten
gunste van het FES gebracht ten behoeve van structuurversterking in brede
zin.De regering heeft de ruimte voor nieuw beleid uit kunnen breiden door
4 miljard meer om te buigen dan in het Regeerakkoord was afgesproken
en de lagere rentelast, door een gunstiger ontwikkeling van de staatsschuld,
voegde daar nog 2 miljard ruimte aan toe. De regering heeft 7 miljard aan
extra intensiveringen doorgevoerd, waardoor inclusief de intensiveringen uit
het Regeerakkoord het totaal op ruim 10 miljard uitkomt. Belangrijke prioriteiten
werden gelegd bij het onderwijs, openbare orde en veiligheid, het inkomensbeleid,
het werkgelegenheidsbeleid, de zorgsector, infrastructuur en milieu. Tabel 1.2.2 Budgettaire
kerncijfers 1994–1998 19941995199619971998 in
miljarden  Reële uitgaven1289,3287,3283,6288,8290,9Idem
in lopende prijzen289,3293,3294,9305,7315,9 Totaal
ombuigingen2 4,712,516,622,4Totaal
intensiveringen2 1,23,77,310,2Microlastenverlichting2 5,8311,112,916,8 in
% BBP  Beleidsrelevant tekort3,63,52,02,42,3EMU-tekort3,84,02,32,01,7EMU-schuld77,979,177,272,770,41 Totaal uitgaven budgetsectoren Rijk in enge zin, sociale
zekerheid en zorg; in reële guldens 1994.2 Cumulatief.3 Inclusief lastenverlichting waarvan in het Regeerakkoord
en Miljoenennota 1995 werd verwacht dat deze in 1995 zou worden gerealiseerd,
maar die reeds in 1994 heeft plaatsgevonden. 1.3 Macro-economisch beleidHet door middel van lastenverlichting ondersteunde beleid van arbeidskostenmatiging
werpt zijn vruchten af. Momenteel groeien de Nederlandse economie én
de werkgelegenheid duidelijk harder dan de economieën van de ons omringende
landen, met name omdat de stijging van de arbeidskosten in Nederland nu al
vijftien jaar achterblijft bij die van andere Europese landen. Dit heeft onze
concurrentiepositie goedgedaan. In aanvulling op generieke lastenverlichting
zijn er ook diverse maatregelen genomen die specifiek gericht zijn op mensen
die langdurig aan de zijlijn staan, waaronder het scheppen van eenvoudige
banen in de collectieve sector. Dit is belangrijk omdat de kans op het vinden
van een baan sterk afneemt indien inactiviteit lange tijd voortduurt. Om de
vraag naar arbeid te stimuleren hebben sociale partners loonschalen tussen
het minimumloon en de laagste CAO-schaal gecreëerd en heeft de regering
de afdracht van premies en belastingen voor laagbetaalde banen verlaagd. Het
hogere arbeidskostenforfait vergroot het verschil tussen loon en uitkering,
hetgeen werken aantrekkelijker maakt. Mede als gevolg van deze maatregelen
neemt nu ook de werkloosheid onder langdurig werklozen af.Een leidende gedachte van het kabinet was een herijking van de verhouding
tussen gemeenschappelijke regelingen en de eigen verantwoordelijkheid. In
het socialezekerheidsstelsel zijn nu meer prikkels ingebouwd die het beroep
op uitkeringen terugdringen. De financiële verantwoordelijkheid voor
de Ziektewet is neergelegd bij de individuele werkgever. Dit heeft tot een
sterke verlaging van het ziekteverzuim geleid. Vanaf 1998 zullen werkgevers
voor een groot gedeelte van de WAO zelf het financiële risico dragen
van de uitstroom naar die regeling (Pemba). Gemeenten gaan vanaf 1999 de verantwoordelijkheid
dragen voor de toeslagen in de ABW. Omdat de gemeenten bij de uitvoering van
de bijstand op deze maatregel vooruitlopen, worden nu reeds forse besparingen
bereikt.Om het groeipotentieel van de Nederlandse economie verder uit te bouwen
geeft de regering veel aandacht aan versterking van de economische structuur.
Er is meer geld uitgetrokken voor investeringen in kennisinfrastructuur en
fysieke infrastructuur. Dat was ook nodig omdat hier in vorige kabinetsperioden
onvoldoende geld voor vrijgemaakt kon worden. Modernisering is nodig omdat
de eisen die aan de economische structuur worden gesteld steeds hoger worden.
Nieuwe concurrenten – soms uit lagelonenlanden – vinden toegang
tot onze markten, waardoor kwaliteitsverbetering van ons relatief
laagwaardige productenpakket in de toekomst veel profijt kan opleveren. Dit
vereist wel een groter innovatief vermogen en aanpassingsvermogen van de economie.
Daarom is de stofkam gehaald door een breed scala van regels en wetten. Vaak
leiden deze tot verstarde relaties tussen werknemers en werkgevers en consumenten
en producenten. Ook vermindering van de milieudruk vraagt om een andere vormgeving
van de economische structuur.Deregulering en «marktwerking» zijn geen doelen op zich. Voorop
staat altijd een efficiëntere taakuitvoering en beter functionerende
markten die moeten uitmonden in lagere prijzen, betere dienstverlening voor
burgers en bedrijven en een hogere economische groei. Op het gebied van telecommunicatie
en detailhandel zijn de voordelen van betere marktwerking bijvoorbeeld reeds
merkbaar. Door moeizame implementatie laten de voordelen van beter functionerende
markten op andere terreinen – zoals in het notariaat en het openbaar
vervoer – nog even op zich wachten. Ervaringen in andere landen tonen
echter aan dat de hogere efficiency, waarmee beter functionerende markten
gepaard gaan, de welvaart verhoogt. Ook de dynamiek in de economie kan door
deregulering toenemen. Tot voor kort was bijvoorbeeld regelgeving voor startende
ondernemers soms een onneembare hindernis. De nieuwe vestigingswet heeft tot
doel deze hindernissen te slechten. Outsiders op de arbeidsmarkt
kunnen nu door het beginnen van een eigen zaak zowel economisch als sociaal
weer insider worden. Wel brengt deregulering vaak met zich mee
dat het toezicht moet worden verbeterd om de belangen van burgers en ondernemers
te beschermen. Voor een beleid van meer marktwerking is dan een sterke rol
van de overheid noodzakelijk. Met de nieuwe Wet Economische Mededinging, die
per 1 januari 1998 in werking treedt, wordt het beleid ten aanzien van marktconcentratie
veranderd van een misbruikstelsel in een verbodsstelsel, oftewel van «ja,
mits» in «nee, tenzij».Er is door de regering een begin gemaakt met een structurele verhoging
van de investeringen in de Nederlandse infrastructuur en het leefklimaat.
De intensivering van uitgaven voor bodemsanering is niet alleen goed voor
het milieu, maar vergroot tevens de ruimtelijke mogelijkheden voor wonen,
werken en recreëren. Extra investeringen in infrastructuur zijn nodig
omdat er momenteel op veel verkeersknooppunten in Nederland knelpunten bestaan.
Dit beperkt zich niet meer tot de Randstad, maar strekt zich uit tot Brabant
en Gelderland. Om deze problemen het hoofd te bieden, wordt de capaciteit
van het wegen- en spoornet uitgebreid. Hierdoor kan het vervoer van goederen
en mensen effectiever geschieden en wordt bovendien de bereikbaarheid over
de weg en over het spoor van Nederland verbeterd. Dat is gunstig voor de economische
aantrekkelijkheid van het land en dus voor de werkgelegenheid.Uitbreiding van de capaciteit alleen is niet voldoende om de bestaande
knelpunten op te lossen. Belangrijk is ook een economisch efficiëntere
benutting van de bestaande capaciteit af te dwingen. Hieraan kan vooral prijsbeleid,
zoals rekeningrijden op snelwegen en hoge landingsrechten voor lawaaiige vliegtuigen,
een belangrijke bijdrage gaan leveren.Het belang van kennis en van een goed opgeleide beroepsbevolking voor
een moderne economie wordt door de regering onderkend. Daarom zijn niet alleen
de uitgaven aan het onderwijs structureel verhoogd, maar is tevens de fiscale
tegemoetkoming ter bevordering van speur- en ontwikkelingswerk uitgebreid
en een faciliteit geïntroduceerd voor scholing en opleiding door de onderneming. 1.4 Toekomstige ontwikkelingenHet gaat veel beter met de Nederlandse economie dan vijftien jaar geleden.
Hierdoor is een groot deel van de achterstand die Nederland had ten opzichte
van de andere Europese landen ingelopen. Er bestaat echter nog steeds een
achterstand in inkomen en in arbeidsparticipatie, gemeten in arbeidsjaren,
ten opzichte van de ons omringende landen. De ambitie moet niet alleen zijn
om deze resterende gaten te dichten, maar ook om binnen Europa naar de kopgroep
op te schuiven. Dit vereist een versterking van de huidige beleidsmix: het
zogenaamde Nederlandse model. Hierbij gaat het onder andere om beleid op milieugebied,
kennisinfrastructuur en het fiscale stelsel. Dan wordt het niet alleen beter
mogelijk de huidige problemen het hoofd te bieden, maar tevens ons voor te
bereiden op toekomstige uitdagingen als gevolg van vergrijzing en globalisering.De Nederlandse bevolking zal de komende decennia veranderen van één
van de jongste in één van de oudste van Europa. Dit betekent
dat de stijgende uitgaven aan oudedagsvoorzieningen en zorg door een kleinere
beroepsbevolking gedragen moeten worden. In deze kabinetsperiode is reeds
een begin gemaakt met reserveringen voor de AOW.Voorafgaand aan de snelle toeneming van het aantal 65-plussers zal ook
de beroepsbevolking verouderen. Hierdoor dreigt een sterke stijging van het
beroep van oudere werknemers op diverse collectief gefinancierde regelingen
als WW, WAO en VUT. Het gevolg zal zijn dat een relatief kleine groep actieven
in het levensonderhoud moet voorzien van een steeds grotere groep inactieven.
Beleid gericht op verhoging van de arbeidsparticipatie, vooral van oudere
werknemers, is dus van groot belang.Maatschappelijke veranderingen, gedragsverschuivingen en doelstellingen
van economisch beleid maken modernisering van het belastingstelsel gewenst.
Daarom zullen in de verkenning «Belastingstelsel begin van de 21e eeuw» de mogelijkheden hiertoe in kaart gebracht worden. Belangrijk
kenmerk van een nieuw stelsel zal zijn een verschuiving van belastingen die
direct op arbeid drukken naar indirecte belastingen. Samen met een verbreding
van de heffingsgrondslag maakt dit lagere tarieven van de belasting op arbeid
en versterking van milieuvriendelijk gedrag vanuit het belastingstelsel mogelijk.
Verder zal in een nieuw stelsel ook een aanpassing nodig zijn in de wijze
van belastingheffing op vermogensinkomsten.Belangrijke veranderingen in de internationale omgeving betreffen de voortgaande
globalisering van de wereldeconomie en de totstandkoming van de EMU. Steeds
weer nieuwe landen scheppen gunstiger voorwaarden voor economische groei en
ontwikkelen zich tot nieuwe concurrenten en afnemers. Dit gebeurt niet alleen
in Zuidoost-Azië of Zuid-Amerika, maar ook dichter bij huis, in Oost-Europa.
Voor Nederland is het niet mogelijk louter op basis van arbeidskosten te concurreren
met deze landen. We zullen ons moeten onderscheiden door goederen met een
hogere kennis- en technologie-intensiteit te produceren. Dit betekent wel
dat de investeringen in kennisinfrastructuur en onderwijs op voldoende niveau
moeten blijven.Het recentelijk afgesloten Stabiliteits- en Groeipact stelt, voortbouwend
op het Verdrag van Maastricht, aanvullende eisen aan de overheidsfinanciën
van de EU-lidstaten. In de derde fase van de EMU zal slechts onder zeer uitzonderlijke
omstandigheden een tekort hoger dan 3% BBP toegestaan zijn. Zijn deze uitzonderlijke
omstandigheden afwezig, dan krijgt de betreffende lidstaat een boete opgelegd.
Om dit te voorkomen dienen lidstaten op middellange termijn te
streven naar een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont.De totstandkoming van de EMU zal leiden tot meer beleidsconcurrentie tussen
overheden, als gevolg van de grotere transparantie door het verdwijnen van
verschillende munten. Verschillen in arbeidskosten, milieukosten, mobiliteit,
kwaliteit van de beroepsbevolking, etc. zullen veel doorzichtiger worden.
Overheden zullen zich daarom sneller gedwongen voelen te concurreren met maatregelen
op belasting-, toezicht- en milieugebied, om eventuele tekortkomingen op andere
gebieden te compenseren. De EU staat voor de uitdaging via harmonisatie op
randvoorwaarden een race to the bottom te vermijden. In plaats
van het najagen van kortetermijnsuccessen kan middels een race to the
optimum de aandacht beter gericht worden op duurzame groei, zodat Europa
ook in de volgende eeuw een aantrekkelijk leefklimaat blijft bieden. 1.5 SlotNet als in de voorafgaande jaren wordt de beschikbare financiële
ruimte in 1998, conform de afspraken uit het Regeerakkoord, verdeeld over
tekortreductie, lastenverlichting en economische structuurversterking. Het
beleidsrelevante tekort komt circa 4 miljard lager uit dan het Regeerakkoordplafond
en het EMU-tekort ligt ruim beneden de 2% BBP. De vormgeving van de lastenverlichting
is zodanig dat de inkomensontwikkeling evenwichtig en de arbeidskostenontwikkeling
gematigd kan zijn. Door een storting van 1½ miljard in het AOW-spaarfonds
wordt een substantiële bijdrage geleverd aan het zekerstellen van toekomstige
AOW-uitgaven. Verder is afgesproken vanaf 1998 jaarlijks ½ miljard
te storten in het FES. Samen met stortingen eerder in de kabinetsperiode leidt
dit tot een veel betere financiële positie van dit fonds. Het volgende
kabinet treft een betere uitgangspositie aan dan 3 jaar geleden mocht worden
verwacht. Daardoor zal het in de volgende kabinetsperiode niet alleen mogelijk
zijn het huidige beleid voort te zetten, maar tevens het beleid verder uit
te bouwen.2 Financieel-economisch beleid2.1 InleidingDe Nederlandse economie ontwikkelt zich al enige jaren achtereen gunstig.
Dat dit niet louter het gevolg is van de internationale conjunctuur, blijkt
uit het feit dat de economische groei en in het bijzonder de werkgelegenheidsgroei
gunstig afsteken tegen de Europese ontwikkelingen. Gemeten over de gehele
kabinetsperiode zal de totale werkgelegenheidscreatie uitkomen op circa 450 000
personen, overeenkomend met circa 400 000 arbeidsjaren. Verder leidt
de voortgezette consolidatie van de overheidsfinanciën ertoe dat –
voor het eerst sinds decennia – een perspectief ontstaat voor het bereiken
van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont.Na vele jaren van stagnatie is Nederland bezig aan een succesvolle inhaalrace.
Vanaf 1975 bleef de groei van het inkomen per hoofd van de bevolking in Nederland
achter ten opzichte van de omringende landen. Vanaf eind jaren tachtig is
die ontwikkeling ten goede gekeerd en thans is de relatieve achteruitgang
voor een groot deel tenietgedaan. Daarmee is de mogelijkheid gecreëerd
om de volgende stap te zetten: na aansluiting bij de omringende landen in
Europa, is het de uitdaging om de achterstand ongedaan te maken die is gegroeid
ten opzichte van het OESO-gemiddelde. Grafiek 2.1.1 BBP per hoofd Nederland en «omringende
landen»; koopkrachtpariteiten, OESO=100 Bron: OESO Economic Outlook 61.Noot: Tot de omringende landen behoren Duitsland, België, het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk , Luxemburg en Denemarken. Overigens is de Duitse voorsprong
in welvaart vooral geslonken door de eenwording. 2.2 Internationale ontwikkelingenDe Nederlandse economie bevindt zich nog altijd in de opgaande fase van
de conjunctuurcyclus. De particuliere consumptie groeit met 2¾% in
1997 aanzienlijk. Enerzijds hangt dit samen met de toenemende werkgelegenheid,
anderzijds hebben stijgende aandelen- en huizenprijzen geleid tot vermogensstijgingen
in de particuliere sector, die deels in consumptie worden omgezet. Met een
verwachte groei van 6% ontwikkelt de export zich eveneens voorspoedig, onder
invloed van de gunstige Nederlandse concurrentiepositie en de gestegen dollarkoers,
en wellicht ook enigszins de conjuncturele ontwikkeling in de VS. Tegen deze
vertrouwenwekkende achtergrond laten ook de investeringen een beduidende groei
zien van 5%. Ook voor 1998 zijn de verwachtingen goed. Wordt in 1997 de groei
hoofdzakelijk gedragen door de binnenlandse vraag, in 1998 ligt vooral de
ontwikkeling van de export ten grondslag aan het gunstige beeld. Voor het
volgende jaar wordt de economische groei geraamd op 3¾%. Dit betekent
een lichte verdere stijging ten opzichte van 1997, waarmee de groei een historisch
gezien hoog niveau bereikt. De stijging van de groei in 1998 hangt samen met
de varkenspest, die een neerwaartse invloed heeft op de groei in 1997. Grafiek 2.2.1 Volume BBP Nederland, Japan, VS en EU; index
1990 = 100 Bron: CEP 1997De positieve ontwikkelingen in Nederland spelen zich af tegen de achtergrond
van uiteenlopende internationale conjunctuurbewegingen. In 1997 zal de economische
groei in de VS naar verwachting 3% bedragen. Na een aantal jaren van conjuncturele
voorspoed treedt naar voren dat zich in de economie van de VS wellicht nu
ook een meer structurele verbetering heeft voltrokken: de werkloosheid daalde
in 1997 immers tot een niveau waarbij in het verleden onveranderlijk de inflatie
placht op te lopen. Het feit dat een dergelijke bezetting van de productiefactor
arbeid vooralsnog mogelijk blijkt te zijn zonder inflatoire consequenties,
is wellicht een indicatie dat het groeivermogen van de economie in de VS is
toegenomen.De Europese conjunctuur laat een wisselend beeld zien. Het herstel vertoonde
in het begin van het jaar nog enige haperingen, maar kreeg in de loop van
1997 meer vaart. Voor de EU-landen wordt dit jaar een groeitempo geraamd van
gemiddeld 2¼%. De omstandigheden zijn gunstig voor een verbetering
van de bedrijfsinvesteringen, zoals onder meer diverse conjunctuurenquêtes
aangeven. Met een groei van 1¾% blijft de Japanse economische ontwikkeling
enigszins achter. Het exportherstel als gevolg van de dalende yenkoers is
nog niet overgeslagen naar de binnenlandse sectoren van de economie, waardoor
de basis voor de conjuncturele opleving smal blijft.Naast deze kortetermijnontwikkelingen zijn er langetermijntrends die ons
een beeld geven van de uitdaging waarvoor Nederland, of in een breder verband
Europa, zich gesteld ziet. De bescheiden groeicijfers van de Europese economieën
steken schril af tegen de groeivoeten die in Zuidoost-Azië worden gerealiseerd.
Ofschoon de ontwikkeling van de Aziatische economieën ook een inhaaleffect
bevatten, zijn de aanblik van en de economische krachtsverhoudingen binnen
de wereld door deze snelle groei aan ingrijpende veranderingen onderhevig.
Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de relatieve versterking van de positie
van de Aziatische landen, die zich de afgelopen tientallen jaren heeft voorgedaan,
zich niet zal kunnen voortzetten in de jaren die voor ons liggen. Grafiek 2.2.2 De wereldeconomie verdeeld in regio's Bron: IMFHet is dus van het grootste belang om bij de beoordeling van economische
prestaties niet alleen Europa als referentiekader te nemen. Daarnaast blijkt
dat het noodzakelijk is om te komen tot een structurele verbetering van niet
alleen de groei, maar vooral het groeivermogen van de Europese economieën. 2.3 Het Nederlandse modelOok internationaal trekken de economische ontwikkelingen in ons land de
aandacht. Centraal in die aandacht staat de vraag welke elementen van het
Nederlandse sociaal- en financieel-economische beleid de structurele verbetering
hebben teweeggebracht, en of uit de Nederlandse ervaringen lessen kunnen worden
getrokken voor het eigen beleid. De positieve geluiden uit het buitenland
vormen een welkome afwisseling: sprak men vroeger over de «Hollandse
ziekte», nu heeft men het – in uiteenlopende bewoordingen –
over het Nederlandse model.Het Nederlandse model, waarin groei van de werkgelegenheid het hoofddoel
is, kan worden gezien als een combinatie van vijf elkaar versterkende onderdelen:
budgettaire consolidatie, een stabiel monetair klimaat, arbeidskostenmatiging
bevorderd door algemene en gerichte lastenverlichting, een activerend en zo
nodig alternatief werk biedend stelsel van sociale zekerheid,
en een structuurbeleid gericht op flexibilisering en verbeterde werking van
markten. Dit alles bij handhaving van stabiele arbeidsverhoudingen en een
evenwichtige inkomensontwikkeling.Met dit beleid, waarvoor de eerste aanzetten reeds aan het begin van de
jaren tachtig werden gegeven, is Nederland erin geslaagd het tij te keren
van een achterblijvende economische ontwikkeling, oplopende werkloosheid en
ontsporende overheidsfinanciën. Het succes van het Nederlandse model
blijkt vooral uit de ontwikkelingen ten aanzien van de centrale doelstellingen
van het economische beleid: economische groei en werkgelegenheid. De situatie
ten aanzien van de werkgelegenheid is gestaag aan het verbeteren, ook al blijft
de benutting van het totale arbeidspotentieel nog steeds achter bij de mogelijkheden.
Gemeten in personen ligt de Nederlandse participatie weliswaar boven het EU-gemiddelde,
doch gemeten in arbeidsjaren blijft Nederland juist bij dat gemiddelde achter.
In deze kabinetsperiode is het aantal burgers dat een beroep doet op een uitkering
voor het eerst sinds lange tijd aan het dalen. Daardoor en door de gestage
stijging van de werkgelegenheid laat de zogeheten I/A-ratio, de verhouding
tussen het werkende en het niet-werkende deel van de bevolking, een gunstige
ontwikkeling zien. Grafiek 2.3.1 Ontwikkeling werkgelegenheid, aantal uitkeringen
65- en 65+ en I/A-ratio; resp. duizenden personen, duizenden uitkeringsjaren
en % Bron: MEV 1997Noot: werkgelegenheid gedefinieerd als banen van 12 uur per week of meer.Het feit dat deze ontwikkelingen ten dele ook zijn gerealiseerd in een
periode waarin veel geïndustrialiseerde landen te maken hebben met een
aarzelende conjunctuur, illustreert hoezeer het beleid van structurele aanpassing
zijn vruchten heeft afgeworpen.De verbeterde situatie op het gebied van arbeidsmarkt en sociale zekerheid
vermindert niet alleen de druk op het overheidsbudget, maar beïnvloedt
ook het inkomen per hoofd. Het BBP per hoofd van de bevolking kan in twee
stappen worden afgeleid van de arbeidsproductiviteit ofwel het BBP per gewerkt
uur. Na correctie voor het aantal gewerkte uren per werkende ontstaat de productie
per werkende. Wordt vervolgens gecorrigeerd voor arbeidsdeelname, dan resulteert
het BBP per hoofd. In een vergelijking met omringende landen blijkt Nederland
in termen van arbeidsproductiviteit een goed figuur te slaan. De achterstand
in inkomen per hoofd van de bevolking, die Nederland sinds de tweede helft
van de jaren zeventig had opgelopen ten opzichte van de omliggende landen,
hing vooral samen met de beperkte benutting van het arbeidspotentieel. Daarbij
was in 1973 met name de in Nederland relatief geringe arbeidsdeelname
van belang, maar in 1987 bleek ook het aantal gewerkte uren per werknemer
een duidelijk negatieve invloed te hebben. Voor zover de beperkte werktijd
echter berust op een vrijwillige keuze is daarbij overigens ook sprake van
een positief effect op de welvaart – welvaart is immers een breder begrip
dan het BBP per hoofd van de bevolking. De betere benutting van de beschikbare
arbeid sinds het eind van de jaren tachtig – tot uiting komend in een
betere arbeidsdeelname – vormt een belangrijk onderdeel van de relatieve
verbetering van de positie ten aanzien van het BBP per hoofd van de bevolking.
Lag het BBP per hoofd in 1987 nog 9% onder het gemiddelde van de omringende
landen, in 1995 was dat teruggelopen tot 4%. In de genoemde periode steeg
de arbeidsdeelname in Nederland jaarlijks met 1%, terwijl deze in de omliggende
landen jaarlijks met 0,5% daalde. Door het arbeidsintensieve karakter van
de groei en het stopzetten van de uitstoot van minder productieve werknemers
nam de voorsprong op het gebied van de arbeidsproductiviteit overigens iets
af. Grafiek 2.3.2 Bijdrage toenemende participatie aan welvaart;
index Noordwest-Europa=100 Bron: De Haan en Van Ark, Enhancing growth through structural reform,
Groningen 1996. Een vooruitblik voor de middellange termijnThans zijn nog geen uitgewerkte macro-economische verkenningen van het
CPB voorhanden. Wel is beschikbaar een tentatieve verkenning van de budgettaire
ontwikkelingen voor de periode 1999–2002.1
Deze verkenning houdt rekening met demografische trends en is intern consistent.
Het gehanteerde uitgangspunt voor de economische groei van 2% is echter niet
meer dan een behoedzame veronderstelling. De contractloonstijging in de marktsector
wordt geschat op 2¼%, ¼% hoger dan de prijsontwikkeling van
het BBP en de consumptieprijsstijging. Gegeven de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit
en de inflatie, impliceert de loonontwikkeling een constante arbeidsinkomensquote.In de verkenning neemt de werkgelegenheid met jaarlijks circa 50.000 arbeidsjaren
toe, maar dat is niet voldoende om de verwachte groei van het arbeidsaanbod
op te vangen. Daarnaast leidt de vergrijzing – ook binnen de beroepsbevolking –
tot een toenemend aantal uitkeringen. De verhouding tussen het
aantal inactieven en actieven (de I/A-ratio) zou daarmee overigens vrijwel
stabiel blijven.Volgens de verkenning beloopt de totale ruimte voor verkleining van het
tekort, verlaging van belastingen en premies, en reële groei van de collectieve
uitgaven f 25½ miljard. Onder de gehanteerde technische veronderstellingen
nemen de netto collectieve uitgaven bij ongewijzigd beleid met f 19¾
miljard toe, een reële uitgavengroei van circa 1½% per jaar. Dit
betekent dat er slechts beperkte ruimte zou zijn voor tekortreductie, lastenverlichting
en nieuwe uitgaven. Volgens deze verkenning is de ruimte f 5¾
miljard, een beperkt bedrag in het licht van de vele uitdagingen voor het
beleid. Tabel: Reële groei
collectieve uitgaven (1999–2002, mld gld, prijzen 1998)A.
Rentelasten en niet-belastingmiddelen  3¼B. Volumegroei
uitgaven 10¼ – Begroting3¼ –
Sociale zekerheid & overdrachten4½ –
Zorg12½  C. Koppeling
inkomens in collectieve sector 4½D. Overige arbeidskosten
collectieve sector 1¾Totaal 19¾Bron: Centraal Planbureau, Verkenning 1999–2002, Werkdocument 94.1 De kosten van de zorg nemen als gevolg van demografische
ontwikkelingen toe met 1%. Voor kostenstijgingen die niet met de demografie
samenhangen, is de technische veronderstelling gehanteerd van 0,3% additionele
groei.De demografische ontwikkeling en een groei van het arbeidsaanbod die de
werkgelegenheidsgroei overtreft, bepalen in belangrijke mate de volumegroei
van de collectieve uitgaven in de sociale zekerheid en de zorg. Dominant voor
de begroting zijn de groei van de Europese afdrachten en het feit dat de uitgaven
voor internationale samenwerking meegroeien met het BBP. Een andere belangrijke
factor is de aanname dat de lonen van werknemers in de collectieve sector
de ontwikkelingen in de marktsector volgen, terwijl niet is gerekend met arbeidsproductiviteitsstijging
in de collectieve sector, maar wel met een hogere incidentele loonstijging
dan in de marktsector. Doordat de contractloonstijging in de marktsector hoger
is dan de prijsstijging, stijgen ook de uitkeringen in reële termen.De verkenning illustreert dat bij een minder uitbundige economische groei
dan thans, de houdbaarheid van het stelsel voor collectieve voorzieningen
al snel weer op de proef kan worden gesteld. Dit geeft aanleiding om te bezien
of versterking en verbreding van het Nederlandse model mogelijk is. Versterking van het Nederlandse modelHet blijft belangrijk om de reële groei van de collectieve uitgaven
beheerst te houden. Zo kunnen de zichzelf versterkende effecten van lastenverlichting,
extra economische groei, een teruglopend beroep op de sociale zekerheid en
lagere rentelasten ook voor de komende periode zeker worden gesteld. De discipline
bij de overheidsfinanciën zal dus in de toekomst moeten worden voortgezet.Een andere pijler van het Nederlandse model, de monetaire stabiliteit,
zal in de komende jaren een gedaanteverwisseling ondergaan. Door de voortgezette
economische convergentie in Europa is de unieke mogelijkheid gecreëerd
om een grote mate van monetaire stabiliteit nu ook in een internationale context
te bereiken. Op die manier kan ten volle worden geprofiteerd van de interne
markt en van de voordelen van één geïntegreerde Europese
geld- en kapitaalmarkt. De voordelen van monetaire stabiliteit kunnen echter
alleen worden verworven door te voldoen aan alle randvoorwaarden voor het
bereiken van die stabiliteit. Daarom zal er – ook bezien vanuit een
Europese context – aandacht moeten blijven voor de overheidsfinanciën.
Dat geldt voor Nederland zelf, maar zeker ook voor de Europese partners. Indien
ook landen tot de derde fase zouden toetreden die er niet in zijn geslaagd
een duurzame verbetering van tekort- en schuldposities te bewerkstelligen,
zou de stabiliteit van de EMU in gevaar kunnen komen. In ieder geval zou geloofwaardigheid
worden verloren die de Europese centrale bank in een later stadium slechts
met moeite weer zou kunnen herwinnen.Nederland zal de toets van Maastricht kunnen doorstaan. Het overheidstekort
bevindt zich sinds 1996 onder de grens van 3% BBP en de overheidsschuld volgens
EMU-definitie ligt weliswaar nog op 70,4% BBP terwijl de norm 60% BBP is,
maar daalt inmiddels met rasse schreden. Het beleid zal nu worden geconfronteerd
met nieuwe vraagstukken. Nederland zal zich nu moeten voorbereiden op het
functioneren binnen de Economische en Monetaire Unie. Wanneer de Unie een
feit is, zal de concurrentie van de Europese handelspartners zich verscherpen.
Het gaat daarbij vooral om concurrentie tussen bedrijven, maar ook overheden
zullen zich voortdurend rekenschap moeten geven van de internationale context
waarin zij opereren. Nederland moet deze scherpere concurrentie aankunnen.
Daarom is het belangrijk dat Nederland veel aandacht blijft besteden aan het
goed functioneren van markten. Verbreding van het Nederlandse modelNaast de vijf genoemde pijlers van het Nederlandse model zullen andere
beleidsterreinen om meer aandacht vragen. Vooral het milieu en de infrastructuur
in brede zin zullen belangrijke beslissingen vergen, zoals ook uit internationale
vergelijkingen blijkt. De overheid zal moeten investeren om een verbetering
van de economische structuur te bereiken, die op haar beurt kan leiden tot
een structurele verhoging van private investeringen. Aldus kan een positieve
wisselwerking ontstaan tussen een overheid die gunstige voorwaarden schept,
en een private sector die de gunstige voorwaarden te baat neemt. Een stijging
van het investeringsvolume is immers van belang om het arbeidspotentieel van
Nederland, dat nog steeds voor een te groot deel onaangewend blijft, beter
te kunnen benutten.Het creëren van ruimte voor investeringen in fysieke infrastructuur
en kennisinfrastructuur zal onvermijdelijk blijken. De mobiliteitsproblemen
in Nederland nemen immers nog altijd toe. De rechtstreekse economische schade
van files door niet-productieve uren van voertuigen en hun inzittenden bedroeg
in 1995 al f 1½ miljard.2 Bij uitblijven
van adequaat beleid kan daardoor de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats
voor internationale ondernemingen in het geding komen. Het gaat hierbij niet
alleen om uitbreiding en een betere en meer in de tijd gespreide benutting
van de capaciteit, maar ook om beheersing van de automobiliteit, waarvoor
financiële prikkels nodig zijn. Daarnaast vraagt de verdere ontwikkeling
naar een kennisintensieve economie om een adequaat, stimulerend
technologiebeleid. Bij een kennisintensieve economie hoort ook permanente
scholing, en dus zijn investeringen nodig ten behoeve van zowel jongeren-
als volwassenenonderwijs. Niet alleen de sociale partners hebben daarbij een
verantwoordelijkheid: ook de overheid zal soms een initiërende, soms
een faciliterende rol moeten spelen.Voorts zal moeten worden gezocht naar wegen om de milieuschade van economische
groei effectief te verminderen. Ook zijn keuzes nodig ten aanzien van de beschikbare
ruimte in ons land, waarbij bijvoorbeeld mobiliteitsbeleid een rol speelt.
Soms kunnen mobiliteitsbeleid en milieubeleid in elkaars verlengde liggen.
Zo is beheersing van de automobiliteit nodig voor een betere bereikbaarheid
van de Randstad en voor het milieu. Daarnaast blijft echter ook aandacht nodig
voor meer direct milieubeleid, zoals het beperken van emissies van schadelijke
stoffen. Het versterken van milieuvriendelijke elementen in het fiscale stelsel
kan een ondersteuning zijn voor dit beleid. Het beleid zal moeten bevorderen
dat de economische ontwikkeling niet ten koste gaat van het milieu.Daarnaast zijn de mogelijkheden verkend voor een herziening van het fiscale
stelsel. Uitgangspunt daarbij is het streven te komen tot een belangrijke
vereenvoudiging van het stelsel, een verlaging van marginale belastingtarieven,
en een bredere en bestendiger belastinggrondslag. Stappen in die richting
zijn gewenst met het oog op de voortschrijdende globalisering, maar ook met
het oog op participatiebevordering.De huidige gunstige omstandigheden moeten worden benut om via verdere
hervormingen te komen tot een verdere verbetering van de Nederlandse economie
en de Nederlandse overheidsfinanciën. De uitdaging voor de nabije toekomst
bestaat er uit om het beleid onverkort voort te zetten op die terreinen waar
het succesvol is, maar vooral ook om adequaat te reageren op die terreinen
waar beleidsaanpassing nodig is. Daarom zullen de hier gepresenteerde pijlers
van het Nederlandse model tegen het licht worden gehouden. 2.4 De overheidsfinanciënHet budgettaire beleid is in de eerste plaats gericht op consolidatie;
daarmee wordt lastenverlichting mogelijk gemaakt die op haar beurt bijdraagt
aan een gematigde arbeidskostenontwikkeling. Een gematigde arbeidskostenontwikkeling
versterkt de Nederlandse concurrentiepositie en bevordert tevens de inschakeling
van arbeid in het productieproces. Ook wordt investeren aantrekkelijker. Door
deze factoren kan de werkgelegenheid zich gunstig ontwikkelen.De recente jaren hebben een verdere verbetering te zien gegeven in de
tekort- en schuldpositie van de overheid. Nadat het vorderingentekort van
de overheid volgens de EMU-definitie in 1983 een waarde van circa 7% BBP had
bereikt, is met behulp van omvangrijke ombuigingen een neerwaartse trend ingezet,
met als resultaat dat voor 1998 een EMU-tekort van 1,7% BBP wordt verwacht.De combinatie van uitgavendiscipline en economische groei, die hoger bleek
dan waarmee in de behoedzame uitgangspunten rekening was gehouden, heeft het
mogelijk gemaakt om én het tekort verder te verlagen én de lasten
verder te verlichten. Het EMU-tekort voor 1994, het jaar dat het kabinet aantrad,
bedroeg 3,7% BBP. Het voor 1998 voorziene EMU-tekort van 1,7% BBP impliceert
een daling van 2 procentpunten, hetgeen overeenkomt met zo'n f 15 miljard.
Tegelijkertijd is het mogelijk gebleken de lasten3 met circa f 16¾ miljard te verlichten. Zeker in vergelijking
met de Europese partners blijkt Nederland op het gebied van budgettaire consolidatie
goed te hebben gepresteerd. Grafiek 2.4.1 Vorderingentekort overheid en overheidsschuld
vanaf 1980; % BBP, beide volgens EMU-definitie Bron: FinanciënDe positieve uitkomsten brengen ons dichter bij de in het Stabiliteitspact
geformuleerde doelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of
een overschot kent. Voor begrotingsevenwicht zijn goede argumenten aan te
voeren. Allereerst is er ruimte nodig onder het plafond van 3% BBP, dat is
vastgelegd in het Verdrag. Daarom is in het Stabiliteitspact afgesproken om
als middellangetermijndoelstelling te streven naar een begrotingssituatie
die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Bij een tegenvallende
economische ontwikkeling moeten de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
immers hun werk kunnen doen. Verder draagt een lager tekort bij aan lagere
rentelasten. Daarmee wordt ruimte geschapen voor andere noodzakelijke uitgaven
en voor duurzame lastenverlichting. Tot slot is er de vergrijzing, die alles
bij elkaar kan leiden tot additionele kosten oplopend tot tussen de 3½%
en 7% BBP medio volgende eeuw. Om die kosten te kunnen opvangen, zal van tevoren
reeds financiële ruimte moeten worden gecreëerd. De begroting voor
1998 ontlast de afwegingsproblematiek voor een volgende kabinetsperiode: niet
alleen door de lagere waarde van het tekort dan drie jaar geleden werd verwacht
en de rentevoordelen van een lagere schuld, maar ook door een duurzame voorziening
ten behoeve van toekomstige vergrijzingslasten en een structurele reservering
ten behoeve van de uitgaven voor structuurversterking in brede zin (FES). 2.5 Monetaire stabiliteitEen tweede pijler van het Nederlandse model wordt gevormd door de stabiele
monetaire verhoudingen. Het monetaire beleid van een nauwe koppeling tussen
de gulden en de Duitse mark heeft gezorgd voor een duurzame situatie van lage
inflatie en lage rentestanden. Teneinde ook in de toekomst monetaire stabiliteit
te kunnen waarborgen zullen de convergentiecriteria voor toetreding tot de
derde fase, zoals deze zijn afgesproken in het Verdrag van Maastricht, strikt
moeten worden toegepast. In het voorjaar van 1998 zal op basis
van deze criteria moeten worden besloten welke landen vanaf de start van de
derde fase van de EMU zullen deelnemen aan de muntunie. Een grote economische
zone waarin wisselkoersrisico's zijn weggevallen en met verbeterde mogelijkheden
voor internationale handel en investeringen, kan juist voor een kleine open
economie als de Nederlandse grote voordelen opleveren.De goede traditie van het Nederlandse monetaire beleid mag echter niet
in de waagschaal worden gesteld voor een zwakke muntunie. Het terzijde schuiven
van gemaakte afspraken zou het risico met zich meebrengen dat financiële
markten de euro – in ieder geval bij de start – als zwak zouden
ervaren. Zo'n «valse start» moet zonder meer worden vermeden.
Dit betekent vooral dat bij de toepassing van de convergentiecriteria de duurzaamheid
van de convergentie op monetair en budgettair gebied voorop dient te staan:
naast de uitkomsten over 1997 is daarom van belang dat ook het beeld voor
1998 en daarna voldoende waarborgen biedt voor stabiliteit. Zo zal op het
gebied van de overheidsfinanciën goed moeten worden bekeken in hoeverre
budgettaire uitkomsten over 1997 worden vertekend door eenmalig optredende
posten. ConvergentieOok op het gebied van de budgettaire stabiliteit is voortgang geboekt.
Dat kan worden afgelezen uit het gedaalde niveau van de gemiddelde overheidstekorten
in de Unie in 1996. Volgens de huidige inzichten zal deze ontwikkeling zich
naar verwachting voortzetten in 1997. Wel past de kanttekening dat de budgettaire
convergentie minder breed wordt gedragen dan de monetaire convergentie: diverse
lidstaten hebben grote moeite om het overheidstekort terug te dringen tot
onder de in het Verdrag genoemde referentiewaarde van 3% BBP.De meest in het oog springende ontwikkeling op het gebied van de convergentie
is het naar elkaar toegroeien van rente- en inflatiepercentages in Europa.
Deze convergentie vindt niet alleen plaats op een laag rente- en inflatieniveau,
maar de kring van convergerende landen is sterk uitgebreid. Uitgezonderd Griekenland
voldoen momenteel alle landen van de Unie aan het rente- en het inflatiecriterium.
Deze monetaire convergentie vormt mede de basis voor de grote mate van valutastabiliteit
binnen de Unie over de afgelopen periode. Illustratief hiervoor is dat in
het najaar van 1996 twee munten, de Finse markka en de Italiaanse lire, konden
toetreden tot het wisselkoersarrangement van het Europees Monetair Stelsel.Grafiek 2.5.1 Convergentie in de EU Bron: EU, European Economy 62 en supplement, Financiën. Voorbereidingen voor de derde fase van de EMUTegen de achtergrond van een voortschrijdende monetaire en budgettaire
convergentie is in het afgelopen jaar voortgang gemaakt met de voorbereidingen
voor de derde fase. Met name in het eerste halfjaar van 1997 zijn daarbij
onder Nederlands voorzitterschap verschillende onderwerpen afgerond.Allereerst heeft de Europese Raad te Amsterdam een resolutie aangenomen
over de opvolger van het huidige wisselkoersarrangement, ERM24 genoemd. In het kader van dit nieuwe arrangement kunnen aan de euro
de munten worden gekoppeld van lidstaten die niet vanaf de start toetreden
tot de muntunie.Een tweede onderwerp waarover een akkoord is bereikt, betreft het Stabiliteits-
en Groeipact. Dit pact ziet toe op de naleving van de in het Verdrag
van Maastricht afgesproken budgettaire discipline in de derde fase van de
EMU. Naast het jaarlijks opstellen van meerjarenprogramma's aan de hand waarvan
nauwgezet kan worden gevolgd of een gevaar dreigt voor een zogeheten «buitensporig
tekort»,5 zijn afspraken gemaakt over een
procedure gericht op correctie van buitensporige tekorten. Deze procedure
kan met zich meebrengen dat een lidstaat een renteloos strafdeposito moet
aanhouden. Als een lidstaat verzuimt het buitensporige tekort te corrigeren,
dan kan het strafdeposito uiteindelijk worden omgezet in een boete. Naast
deze thema's zijn ook groei en werkgelegenheid besproken. Tijdens de Europese
Top van Amsterdam is een resolutie aangenomen die aangeeft dat behalve budgettaire
discipline ook werkgelegenheid hoge prioriteit heeft in de Unie. De resolutie
over groei en werkgelegenheid voorziet in nauwere samenwerking met aandacht
voor werkgelegenheid, onder meer via versterkte coördinatie van economisch
beleid.Tot slot is overeenstemming bereikt over een tweetal verordeningen die
beogen markten, het bedrijfsleven en burgers tijdig duidelijkheid en volledige
rechtszekerheid te bieden bij de invoering van de euro. Cruciaal hierbij is
dat de introductie van de euro de bepalingen in bestaande contracten, zoals
hypotheken en levensverzekeringen, onverlet laat. 2.6 Arbeidsmarkt en werkgelegenheidEen derde pijler van het Nederlandse model is de gematigde arbeidskostenontwikkeling,
ondersteund door een beleid van lastenverlichting. De handhaving van de uitgavendiscipline
heeft ertoe geleid dat dit kabinet enerzijds circa f 15 miljard heeft
kunnen aanwenden voor tekortreductie en anderzijds naar verwachting bijna
f 16¾ miljard aan lastenverlichting zal weten te realiseren. De
lastenverlichting is ongeveer gelijkelijk verdeeld over burgers en bedrijven.
Met beide vormen van lastenverlichting werd een belangrijke bijdrage geleverd
aan de gematigde arbeidskostenontwikkeling, die voortvloeide uit een gezamenlijke
inspanning van werkgevers en werknemers in de marktsector. Grafiek 2.6.1 Lastenontwikkeling en brutoloon; modale
werknemer in de marktsector, % mutatie per jaar Bron: CPB, CEP 1997.De gematigde arbeidskostenontwikkeling heeft er op haar beurt toe bijgedragen
dat de Nederlandse werkgelegenheidsontwikkeling zich in gunstige zin onderscheidt
van die bij de Europese partners. De matiging heeft ertoe geleid dat de Nederlandse
concurrentiepositie geleidelijk is versterkt ten opzichte van vooral de Europese
partners. Deze ontwikkeling is reeds in 1982 met het Akkoord van Wassenaar
ingezet. De arbeidskosten in Nederland waren geleidelijk danig uit de pas
gaan lopen, maar de resultaten van de matiging werden vanaf ongeveer 1985
zichtbaar. Geleidelijk aan is de negatieve spiraal van hogere arbeidskosten,
minder werkgelegenheid, meer uitkeringen en hogere lasten omgezet in een positieve
spiraal die nu volledig zichtbaar is geworden.Uit een vergelijking van de ontwikkelingen op dit vlak tussen de VS en
Europa treedt naar voren hoeveel moeite de Europese economieën hebben
met het creëren van arbeidsplaatsen. De Europese werkgelegenheidsgroei
over de periode vanaf 1970 bedraagt cumulatief nog geen 10%, tegen circa 65%
in de VS. Opvallend is dat de verhouding tussen loongroei en werkgelegenheidstoename
in de VS het spiegelbeeld is van die in Europa. Daarmee wordt nogmaals geïllustreerd
dat een gematigde arbeidskostenontwikkeling de uitstoot van arbeid vermindert,
dan wel de werkgelegenheidsgroei ondersteunt. Nederland volgde aanvankelijk
de Europese ontwikkelingen qua arbeidskosten en werkgelegenheid, maar na het
begin van de jaren `80 krijgt de Nederlandse werkgelegenheidsontwikkeling
geleidelijk meer vaart. Na 1985 wijkt de ontwikkeling in Nederland daardoor
sterk af van die in de rest van Europa. Grafiek 2.6.2 Relatieve ontwikkeling lonen en werkgelegenheid;
index 1970 = 100 Bron: Economic Outlook 61. WerkgelegenheidOnder invloed van de gunstige conjunctuur en het gevoerde beleid ontwikkelt
de situatie op de Nederlandse arbeidsmarkt zich gunstig. De werkgelegenheid
neemt volgens huidige inzichten in de drie jaren van 1995 tot en met 1997
met telkens circa 110 000 personen toe. Voor 1998 wordt een toename met
ongeveer 130 000 personen verwacht. De totale werkgelegenheidsgroei over
de huidige kabinetsperiode loopt derhalve op tot ruim 450 000 personen.
Gemeten in arbeidsjaren bedraagt de stijging ongeveer 400 000;
dat is ruim het dubbele van de toename met 184 000 die ten tijde van
het Regeerakkoord werd voorzien.6Ook vanuit een internationaal perspectief zijn deze ontwikkelingen gunstig
te noemen. Het gestandaardiseerde werkloosheidspercentage in 1998 is met 5¾%
in Nederland aanzienlijk lager dan het EU-gemiddelde van 11%. Tabel: internationale vergelijking
werkloosheid (cijfers 1997)Gestandaardiseerde werkloosheid Verenigde
Staten5¼ Japan3¼Duitsland9½Frankrijk12½Verenigd Koninkrijk7½Italië12België9½Nederland5¾ EU-1511Industrielanden7½Bron: CEP 1997Hoewel het niveau van de gestandaardiseerde werkloosheid in Nederland
in internationaal opzicht laag is, is een verdere daling van de werkloosheid
nog altijd nodig. Mede als gevolg van de sterke groei van het arbeidsaanbod –
waarbij ook de herkeuringen in verband met de WAO een rol spelen – is
de afname van de werkloosheid tot nu toe gematigder geweest dan op grond van
de werkgelegenheidsgroei zou worden verwacht. In de periode 1995–1997
nam de werkloze beroepsbevolking in aantal af van 533 000 tot 455 000;
een daling van 78 000. Voor 1998 wordt een verdere afname verwacht tot
400 000.Het relatief lage werkloosheidspercentage in Nederland blijkt samen te
gaan met een relatief lage arbeidsparticipatie in arbeidsjaren. De netto arbeidsparticipatie
in personen, met andere woorden het deel van de bevolking tussen 15–64
jaar dat een baan heeft, bedraagt in Nederland in 1996 66%. Dat is duidelijk
boven het EU-gemiddelde van 59%. Echter, door het grote aantal deeltijdbanen
in Nederland is de participatie in arbeidsjaren juist lager dan gemiddeld
in de EU, namelijk 53% in Nederland (1997), tegen 55% in de EU (1995)7. Volgens beide definities ligt de participatie in zowel
Nederland als de EU aanzienlijk lager dan in de Verenigde Staten en Japan.De achterblijvende arbeidsparticipatie in Nederland hing lange tijd samen
met een lage arbeidsparticipatie van vrouwen, maar de achterstand op dit vlak
is zeker wat betreft de jongere leeftijdsgroepen inmiddels ingelopen. Momenteel
is het vooral de lage participatie ouderen die in het oog springt. De lage
participatie wordt ook weerspiegeld in het omvangrijke gebruik van socialezekerheidsregelingen
buiten de sfeer van de werkloosheid.Ondanks de relatief goede ontwikkelingen voor de arbeidsmarkt als geheel
blijven er knelpunten bestaan voor specifieke groepen op de arbeidsmarkt.
Het gemiddelde werkloosheidspercentage (1996: 7%) werd in 1996
overtroffen door allochtonen (19%), jongeren tot 24 jaar (9%), en lager geschoolden
(alleen basisonderwijs, MAVO of VBO: 13%). Voor jongeren is het werkloosheidspercentage
volgens de laatste cijfers in 1997 gedaald tot het gemiddelde van de beroepsbevolking.
Maar voor allochtonen en lager geschoolden is er nog steeds sprake van aanzienlijke
problemen – al daalt de werkloosheid onder allochtonen sneller dan het
gemiddelde. Bovendien is de werkloosheid zelf laag, maar een relatief groot
gedeelte van de werklozen in Nederland is langer dan één jaar
werkloos.Belangrijk is ook dat de demografische vooruitzichten op langere termijn
niet gunstig zijn. Vanaf 2010 loopt de grijze druk, gedefinieerd als de verhouding
tussen het aantal 65-plussers en de (potentiële) beroepsbevolking sterk
op.8 Deze druk zal mede moeten worden opgevangen
door een hogere participatie van de potentiële beroepsbevolking. De veroudering
van de beroepsbevolking die voorafgaand aan (en tijdens) de vergrijzingsgolf
optreedt, zal deze opgave bemoeilijken – althans, zonder nader beleid.
Oudere werknemers kennen in Nederland een lage participatie, vooral door de
uitwerking die WAO, VUT en WW-regelingen voor deze groepen hebben. Van de
leeftijdsgroep 55 tot en met 59 jaar neemt slechts 40% deel aan het arbeidsproces,
en voor 60- tot en met 64-jarigen is dit zelfs 11%. Door het verouderen van
de beroepsbevolking zal een steeds groter deel van de werkzame bevolking in
deze relatief weinig participerende leeftijdscategorie terechtkomen, zodat
de participatiegraad van de bevolking als geheel een dalende trend dreigt
te hernemen. Ook voorafgaand aan de echte vergrijzingsgolf komt de houdbaarheid
van socialezekerheidsarrangementen dus al onder druk te staan als gevolg van
het verouderen van de beroepsbevolking. Uitgaand van de huidige participatiegraden
resulteert de relatieve toename van het aantal 55-plussers in een afname van
het arbeidsaanbod met circa 500 000 personen in de periode tot 2020.
Het is daarom noodzakelijk dat de participatie van in ieder geval de nieuwe
cohorten 55-plussers wordt verhoogd; een blijvend hoge uittreding van 55-plussers
kan Nederland zich niet veroorloven.Grafiek 2.6.3 Participatiegraad beroepsbevolking (mannen
en vrouwen) in Nederland; 1995, in % van de totale beroepsbevolking per leeftijdsgroep
 Bron: CBS.Ondanks de gunstige ontwikkeling van de algehele participatie is de noodzaak
voor verhoging van de arbeidsparticipatie en terugdringing van de werkloosheid
op bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt dus onverminderd aanwezig. Uit zowel
een internationale als een historische vergelijking treedt naar voren dat
voor verhoging van de participatiegraad in Nederland nog voldoende ruimte
is.9 Voorwaarde voor een verdere verhoging van
de arbeidsparticipatie is dat het huidige beleid gericht op verbeterde en
flexibele werking van de arbeidsmarkt wordt voortgezet. De les uit het verleden
is dat zowel de vraag- als de aanbodzijde van de markt aandacht vergt. Aan
de vraagzijde gebeurt reeds veel (verlaging van arbeidskosten, verkorting
van ontslagprocedures, werkgelegenheidsprogramma's); aan de aanbodkant moet
de prikkel om te werken nog verder worden versterkt. Voorkomen moet worden
dat armoedevallen optreden, als gevolg van de werking van belastingen, inkomensafhankelijke
subsidieregelingen en het verliezen van de uitkering. De toepassing van toegangscriteria
tot werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsverzekeringen mag niet verslappen,
terwijl uiteraard de positie van echt kwetsbare groepen moet worden gerespecteerd.
Aanvullend beleid zal nodig zijn om de arbeidsparticipatie van 55-plussers
te verhogen. Dit beleid zal werkgevers moeten stimuleren om oudere werknemers
langer in dienst te houden of ook in dienst te nemen. Daarnaast zijn ook voor
werknemers meer mogelijkheden en stimulansen gewenst om bij- of om te scholen
en om langer door te werken. Werk en inkomenTussen welvaart en werkgelegenheid bestaat een nauwe samenhang, ook op
het individuele niveau. In de gebruikelijke wijze van koopkrachtberekening,
de zogenaamde koopkrachtplaatjes, wordt de gemiddelde mutatie van het reëel
besteedbaar inkomen van diverse sociaal-economische groepen weergegeven. Deze
overzichten houden rekening met gemiddelde loon- en prijsstijgingen en met
belasting- en premiemutaties, en geven dus een indicatie voor de invloed van
regering en sociale partners op het inkomen. De koopkrachtplaatjes vertellen
echter niet het gehele verhaal.10 Bij het bestuderen
van koopkrachtontwikkelingen wordt immers geen rekening gehouden met persoonlijke
veranderingen, zoals het krijgen van een (andere) baan, het maken van promotie,
of werkloos worden. Zulke veranderingen hebben vaak ingrijpende gevolgen voor
de inkomensontwikkeling op huishoudensniveau. Zo ondervinden sociale minima
een sterke inkomensvooruitgang als ze werk vinden. Uit een CBS-analyse blijkt
dat uitkeringsgerechtigden die in de periode 1989–1993 een baan vonden,
er met gemiddeld 42% in inkomen op vooruitgingen.11
Daartegenover kan het werkloos of arbeidsongeschikt raken een zeer forse achteruitgang
teweegbrengen. Het niet meerekenen van persoonlijke veranderingen vertekent
echter wel het beeld dat uit de klassieke koopkrachtoverzichten naar voren
treedt. In deze periode van toenemende werkgelegenheid wordt de feitelijke
verbetering van de inkomenspositie van werknemers onderschat door de gebruikelijke
wijze van koopkrachtberekening. Ook wordt in de koopkrachtplaatjes geen rekening
gehouden met diverse beleids-instrumenten.12 Bovendien wordt alleen gekeken naar specifieke inkomensgroepen, die
maar in beperkte mate representatief zijn voor de totale populatie. Bij een
samenhangende beleidsmatige beoordeling van het gevoerde inkomensbeleid is
het van groot belang om rekening te houden met deze elementen. Grafiek 2.6.4 Statische en dynamische koopkrachtontwikkeling;
minimuminkomen en modaal inkomen, index 1985=100 Bron: CPB, CBS Koopkrachtstatistiek, dynamische koopkracht 1996–1998:
indicatieve schatting Financiën.In zogenaamde «dynamische koopkrachtoverzichten» gebeurt dat.13 Voor deze berekeningen worden de feitelijke inkomensontwikkelingen
gevolgd die een groep huishoudens gedurende een jaar ondervindt. Uit deze
feitelijke koopkrachtontwikkelingen wordt een cijfer gedestilleerd dat representatief
is voor deze groep. Het gevolg is dat veranderingen als het krijgen van werk,
het volgen van een opleiding of het maken van promotie dan wel in de cijfers
tot uitdrukking komen. In perioden van toenemende werkgelegenheid blijkt dat
de groep met de laagste inkomens gemiddeld een duidelijk betere koopkrachtontwikkeling
ondervindt dan blijkt uit de statische koopkrachtoverzichten. Over de periode
1985–1998 loopt dit verschil naar verwachting op tot cumulatief circa
20%. Gegeven de bodem van het sociaal minimum in het inkomensgebouw is het
niet verwonderlijk dat er een grotere opwaartse dan neerwaartse dynamiek in
de dynamische cijfers aanwezig is. Ook voor modale inkomens geldt dat de dynamische
ontwikkeling gunstiger verloopt dan de statische. Cumulatief over de periode
1985–1998 bedraagt het verschil eveneens zo'n 20%.Overigens moet worden benadrukt dat het ook hier om gemiddelden gaat.
Uitkeringsgerechtigden die niet aan de slag kwamen, ondervonden de minder
gunstige ontwikkeling van het statische patroon. Jaarlijks blijkt 11 à 13% van de mensen zonder werk een baan te vinden.14 Voorts is uit een studie van het CBS15 is gebleken dat ruwweg de helft van een in 1985 samengestelde groep
werklozen na 8 jaar aan het werk was. Voor huishoudens die naar hun aard weinig
of geen dynamische effecten ondervinden, zoals bijvoorbeeld mensen met een
AOW-uitkering, zijn de statische koopkrachtoverzichten juist meer relevant
dan de dynamische. Ook kunnen dynamische effecten op huishoudniveau negatief
blijken, bijvoorbeeld door verlies aan arbeidsinkomsten. Uiteraard blijft
het belangrijk de inkomensontwikkeling van zulke groepen in het oog te houden,
waarbij het armoedebeleid een nuttig instrument kan zijn.De hier gepresenteerde dynamische koopkracht is een optelsom van huishoudens
die een positief, een negatief en een gelijkblijvend dynamisch effect ondervinden.
Dat de totale dynamische koopkracht voor de beschouwde groep positief is,
is te danken aan het feit dat in het afgelopen decennium de werkgelegenheid
fors is toegenomen en de economische omstandigheden zijn verbeterd. Daardoor
zijn er meer huishoudens die arbeidsinkomsten hebben gekregen, dan huishoudens
die op een uitkering moesten terugvallen. De hier gepresenteerde cijfers tonen
dus eens te meer aan dat de door de regering gekozen benadering van «werk
boven inkomen» ook op het inkomenspolitieke vlak beschouwd een vruchtbare
is, en leidt tot werk én inkomen. 2.7 Het socialezekerheidsstelsel en de zorgsectorNaast de overheidsfinanciën, de monetaire stabiliteit en de combinatie
van lastenverlichting en loonmatiging wordt de vierde pijler van het Nederlandse
model gevormd door aanpassingen in de sociale zekerheid en de zorgsector.Voor het eerst sinds 1970 is in deze kabinetsperiode het aantal uitkeringen
in de leeftijdscategorie van 15 tot en met 64 jaar gedaald: in vergelijking
met 1994 zijn in totaal 100.000 personen minder aangewezen op een uitkering. Grafiek 2.7.1 Ontwikkeling totaal aantal uitkeringen;
x 1000 uitkeringsjaren Bron: CEP 1997.De belangrijkste maatregelen op het terein van de arbeidsmarktgerelateerde
sociale zekerheid betroffen in deze kabinetsperiode tot en met
1997 de privatering van de ziektewet, de verlenging van de WW-wachtgeldperiode
tot 13 weken, de aanscherping van het sanctiebeleid en de referte-eisen in
de WW en de – reeds door het vorige kabinet besloten – herkeuringen
in de WAO. De prikkels voor uitvoeringsinstellingen van sociale zekerheid
zijn vergroot en het toezicht is versterkt. Daarnaast is een begin gemaakt
met een grotere financiële verantwoordelijkheid en beleidsvrijheid voor
gemeenten in de toekenning van bijstandsuitkeringen.Voor 1998 is de regering voornemens om de wachtgeldperiode in de WW verder
te verlengen tot 6 maanden en de kosten van de wachtgeldperiode volledig voor
rekening van werkgevers te brengen. Tevens worden in 1998 premiedifferentiatie
en marktwerking in de WAO geïntroduceerd, waarmee werkgevers een direct
financieel belang krijgen om het beroep op de WAO verder te beperken. Gezien
de dreigende toename van het aantal WAO-uitkeringen in 1997 zijn deze maatregelen
noodzakelijk om de ingezette daling van het arbeidsongeschiktheidsvolume vast
te houden.Kern van het beleid in deze kabinetsperiode is het versterken van prikkels
voor werkgevers en uitvoeringsorganisatie om het beroep op sociale zekerheid
te beperken. Voor uitkeringsgerechtigden worden de financiële prikkels
met name vergroot via een stijging van het financiële voordeel bij het
aanvaarden van een betaalde baan dankzij de verhoging van het arbeidskostenforfait.
De hoogte en de duur van arbeidsmarktgerelateerde uitkeringen zijn daarbij
ongewijzigd gebleven.De sociale zekerheid neemt een aanzienlijk deel van de collectieve uitgaven
voor zijn rekening: circa f 100 miljard per jaar. De opwaartse druk vanuit
de demografische ontwikkeling stelt aanvullende eisen aan de beheersing van
de socialezekerheidsuitgaven in de komende decennia. Dat geldt temeer daar
binnen het totaal van de collectieve uitgaven nieuwe prioriteiten moeten worden
gesteld ten gunste van de infrastructuur in de ruime zin des woords, dus inclusief
kennis en milieu. Voortgaan met beleid volgens het Nederlandse model zal dus
nodig zijn om ruimte te creëren voor lastenverlichting en nieuw beleid.De aankomende vergrijzing van de beroepsbevolking leidt tot een aanzienlijke
opwaartse druk op het uitkeringsvolume, ook al in de komende jaren. Zoals
reeds gezegd zal de inactiviteit van ouderen hierbinnen een belangrijk element
zijn. Voor de leeftijdsgroep van 60–65 jaar is de nettoparticipatie
teruggelopen tot circa 11%. Het sociaal-economisch beleid zal toegesneden
moeten zijn op het pareren van deze druk: de verzorgingsstaat dient onder
meer via participatiebevorderende maatregelen «vergrijzingsproof»
te worden gemaakt.Voor de AOW is reeds besloten tot een versterking van de financiële
basis. De regering acht het van belang extra waarborgen te scheppen voor een
duurzame financiering van een welvaartsvaste AOW. Daarom heeft de regering
besloten tot het gedeeltelijk financieren van de AOW uit rijksbijdragen. Bovendien
is een AOW-spaarfonds gecreëerd dat in de toekomst kan worden aangesproken
om de oploop van de AOW-lasten te financieren. De regering is voornemens om
in 1997 een bedrag van f 750 miljoen in het fonds te storten, en in 1998
nog eens een bedrag van f 1½ miljard. Mocht op grond van (voorlopige)
realisatiecijfers over 1997 blijken dat er in 1998 sprake is van een nadere
belastingmeevaller, dan zal het structurele deel ervan worden aangewend voor
een duurzame verhoging van de voeding van het spaarfonds AOW.Voor de aanvullende oudedagsvoorzieningen streeft de regering naar meer
flexibiliteit onder gelijktijdige modernisering en versobering van het ambitieniveau van collectief verplicht gestelde pensioenregelingen.
Voor de spaarder voor de oude dag geldt daarbij het uitgangspunt van evenwicht
tussen de collectieve, sociale regeling en individueel maatwerk. Op aanbieders
die concurreren op de markt van individuele oudedagsvoorzieningen is het uitgangspunt
van marktconforme behandeling van toepassing. In dit licht vereist het complex
van oudedagsvoorzieningen een samenhangend beleid op het terrein van fiscaliteit,
verplichtstelling, toezicht en mededinging.In de gezondheidszorg is gedurende deze kabinetsperiode vooruitgang geboekt
via uitbreiding van financiële prikkels in de zorgsector. Zo is de risicodragendheid
van de ziekenfondsen vergroot door het terugbrengen van risicoverevening en
nacalculatie en zijn prikkels tot omzetvergroting bij specialisten weggenomen
door integratie van hun diensten in de zorgverlening door ziekenhuizen. De
geïntroduceerde eigen bijdragen in de Ziekenfondswet dragen bij tot een
groter kostenbewustzijn van verzekerden. Momenteel wordt onderzoek voorbereid
naar mogelijkheden voor meer financiële verantwoordelijkheid van verzekeraars
in de particuliere WTZ.De toekomstige volumegroei in de gezondheidszorg wordt onontkoombaar bepaald
door de demografische gevoeligheid van de zorguitgaven. Waar in deze kabinetsperiode
de demografisch bepaalde volumegroei nog 1,3% bedroeg, zal deze in de komende
periode teruglopen tot maximaal 1%.16 De volumegroei
uit hoofde van de vergrijzing van de bevolking wordt in grotere mate gecompenseerd
door een teruglopende bevolkingsgroei. Grafiek 2.7.2 Demografische groei gezondheidszorg; % mutatie
per jaar Bron: CPBDe voor demografische ontwikkelingen benodigde groei van de budgetten
verschilt tussen de diverse deelsectoren van de gezondheidszorg. In de verzorgingssector (care) kan een bovengemiddelde demografische druk worden verwacht, terwijl
in de genezingssector (cure) de demografische druk juist zal afnemen.
Er is echter ook een opwaartse druk uit hoofde van epidemiologische ontwikkelingen.
Daarnaast zijn er de welvaartsontwikkeling en de invloed van nieuwe medische
technieken.17 Deze laatste tendensen
zijn echter minder dwingend. Bovendien zijn er ook kostenbesparende technologische
ontwikkelingen en is er ruimte om de zorg doelmatiger te organiseren. 2.8 Het structuurbeleid ten aanzien van goederen- en dienstenmarktenDe laatste pijler van het Nederlandse model is het beleid ter verbetering
van het functioneren van goederen- en dienstenmarkten. De marktwerking in
de Nederlandse economie liet in het verleden immers vaak te wensen over. Doel
van het marktwerkingsbeleid is het bewerkstelligen van sterkere concurrentie
met als gevolg lagere prijzen, hogere productie, minder verspilling en snellere
technologische ontwikkeling.Een beleid ter bevordering van marktwerking zal altijd weerstanden moeten
overwinnen. Belanghebbenden bij afgeschermde posities en monopoliesituaties
zijn zeer sterk gemotiveerd en vaak ook vaak goed georganiseerd bij het verdedigen
van hun belangen. Voorts moet bij de introductie van marktwerking veelal in
de structuur van een markt worden ingegrepen. Daarbij gaat de kost ook bij
marktwerkingsbeleid vaak voor de baat uit. Immers, de kortetermijnkosten rond
de introductie van marktwerking zullen eerder zichtbaar zijn dan de efficiencywinsten,
die zich gewoonlijk pas op de wat langere termijn aandienen.Schade door misgelopen voordeel wordt vaak niet zo sterk gevoeld. Dat
geldt ook voor de soms aanzienlijke kosten van gebrekkige marktwerking. Daarom
is het van belang om goed te kijken naar die situaties waarin het slechten
van marktbelemmeringen heeft geleid tot grote voordelen voor de consument.
Een voorbeeld is de verruiming van de winkeltijden per 1 juni 1996. Gezien
de grote mate waarin consumenten van de verruimde mogelijkheden gebruik maken,
kan nu reeds worden gesproken van een groot succes. Er is dus voldaan aan
een duidelijke behoefte die bij de consument leeft. Een ander voorbeeld is
dat met het opheffen van het monopolie op telefoonapparatuur de productkeuze
enorm is toegenomen, terwijl de prijzen sterk zijn gedaald en de klantgerichtheid
op deze markt flink is verbeterd. Hetzelfde geldt voor de ontwikkelingen in
de mobiele telefonie, waar na de introductie van een tweede aanbieder de prijzen
scherp zijn gedaald, terwijl serviceverlening en productkwaliteit duidelijk
zijn toegenomen. Vooral op markten die voorheen door monopolisten werden bediend,
blijken nieuwe toetreders scherp op prijs en dienstverlening te kunnen concurreren,
tot grote tevredenheid van afnemers en consumenten.Het huidige kabinet heeft veel aandacht besteed aan het verbeteren van
het functioneren van goederen- en dienstenmarkten. Een belangrijk feit is
de nieuwe Wet op de Economische Mededinging, die op 1 januari 1998 van kracht
wordt. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA) zal vanaf dat moment gaan
toezien op misbruik van economische machtsposities en zal fusies op hun mededingingsaspecten
gaan toetsen. Naast de versoepeling van de vestigingswetgeving is ook de operatie
Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) van groot belang.
In het kader van de MDW-operatie zijn de winkeltijden verruimd, is gewerkt
aan een vermindering van de administratieve lastendruk en zijn nog diverse
andere wetten aan een kritische beschouwing onderworpen, zoals de Arbowet
en de Wet Milieubeheer. Deze actie om door middel van de operatie Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit regelgeving kritisch te bezien en meer
verantwoordelijkheid te leggen bij burgers en organisaties, blijkt een uiterst
waardevol element van het regeringsbeleid. De scheidslijn tussen de publieke en de private sectorDe implementatie van het marktwerkingsbeleid is inmiddels op gang gekomen.
Langzamerhand begeeft het structuurbeleid zich ook op het grensvlak van publieke
en private terreinen.18Allereerst is een omvangrijke operatie in gang gezet waarin organisaties
op de scheidslijn tussen de private en de publieke sector onder de loep worden
genomen. Op deze scheidslijn bevinden zich vaak organisaties die op de ene
markt een publieke taak verrichten en tegelijkertijd op andere markten met
private partijen in concurrentie treden. Zulke situaties vergen bijzondere
aandacht, want als een onderneming uit hoofde van zijn publieke taak exclusieve
marktrechten heeft, kan hij op die manier winsten genereren waarmee overige
activiteiten als het ware worden gesubsidieerd. Gevolg is dat de «organisatie
met exclusieve marktrechten» op andere markten een oneigenlijk concurrentievoordeel
kan genieten.Ten behoeve van de operatie Markt & Overheid is een analytisch kader
ontwikkeld waarin diverse mogelijke oplossingen worden beschreven voor dit
soort situaties van ongelijke concurrentievoorwaarden. Wanneer organisaties
met exclusieve marktrechten in concurrentie treden met derden, wordt als uitgangspunt
gekozen: gelijke monniken, gelijke kappen. Dit uitgangspunt leidt tot de hoofdregel
dat meeconcurreren door zulke organisaties ongewenst is, omdat gelijke spelregels
niet goed tot stand zijn te brengen. Er zijn echter vier uitzonderingssituaties
gedefinieerd, waarin besloten kan worden dat meeconcurreren – onder
strikte gedragsregels – wel is toegestaan.Mogelijke oplossingsrichtingen zijn: het onder concurrentie plaatsen van
de publieke taak, het afsplitsen van de marktactiviteiten in afzonderlijke
ondernemingen of het voorschrijven van gedragsregels die kruissubsidiëring
moeten tegengaan. Door middel van deze operatie zal het kader worden vertaald
in spelregels, die indien de noodzaak zich aandient, als eindperspectief de
vorm van wettelijke regelgeving zullen krijgen.Ook is de scheidslijn tussen de private en de publieke sector op sommige
terreinen verschoven. Taken die traditioneel tot de (quasi-)overheid werden
gerekend, zoals vervoer, telecommunicatie en energievoorziening, komen bloot
te staan aan concurrentieprikkels. Nog niet lang geleden werden immers alle
nutsactiviteiten verricht door aan de overheid gelieerde bedrijven. Inmiddels
is niet alleen KPN geprivatiseerd, maar is ook de markt voor telecommunicatie
geliberaliseerd. Behalve in mobiele telefonie is er sinds 1 juli 1997 ook
concurrentie in vaste telefonie.Het stads- en streekvervoer krijgt gedurende de komende vijf jaar geleidelijk
te maken met marktwerking. Daartoe wordt Nederland opgedeeld in concessiegebieden;
in elk gebied mag slechts één concessiehouder openbaar vervoer
aanbieden. De concessies zullen elke zes jaar worden geveild. Het streven
is dat in 2003 35% van de concessies openbaar wordt aanbesteed. Vervoersbedrijven
zullen daardoor aanmerkelijk sterkere prikkels ondervinden om een goed vervoersnetwerk
te bieden voor een redelijke prijs. Daarvan zal de reiziger profiteren. Voorts
zullen de gas- en de elektriciteitsmarkt worden geliberaliseerd. In 2007 zullen zowel de gas- als de elektriciteitsmarkt volledig vrij zijn.
Vanaf dat jaar zullen alle afnemers in Nederland keuzevrijheid hebben op het
gebied van hun energie-inkoop. 2.9 Fiscale vernieuwing ter ondersteuning van het Nederlandse
modelIn de verkenning «Belastingen in de 21e eeuw» zullen
mogelijkheden in kaart worden gebracht om het belastingstelsel aan te passen
aan recente en verwachte toekomstige ontwikkelingen in economie en maatschappij,
en om het stelsel ook in de toekomst te doen bijdragen aan een duurzame groei
van de Nederlandse economie en werkgelegenheid. In dit verband kan worden
gewezen op de toenemende vergrijzing, de steeds verdergaande internationalisering
van de economie en het wegvallen van de Europese binnengrenzen. Uitgangspunt
is te laten zien dat er binnen de randvoorwaarden die worden gesteld door
een evenwichtig inkomensbeleid goede aanknopingspunten zijn voor een fiscaal
beleid gericht op een – ook vanuit internationaal perspectief aansprekende –
verlaging van de gemiddelde en marginale druk van premies en belastingen.
Daartoe worden mogelijkheden geschetst voor een verschuiving van directe naar
indirecte belastingen, een verbreding van de heffingsgrondslag voor de loon-
en inkomstenbelasting, mede op het terrein van de inkomsten uit vermogen,
en een verdergaande inzet van het belastingstelsel voor de bescherming van
het milieu. Aldus wordt invulling gegeven aan de uitgangspunten die in de
Miljoenennota 1997 werden geformuleerd. 2.10 Milieu en infrastructuur MilieubeleidIn het Regeerakkoord is verwoord dat economie en ecologie moeten samengaan.
In de recentelijk verschenen nota «Milieu en economie» wordt het
perspectief geschetst hoe de economie kan groeien in een andere, zowel in
economisch als ecologisch perspectief meer duurzame richting. Bij het realiseren
van deze ambitie speelt de milieutechnologische ontwikkeling een zeer grote
rol. De nota geeft daarom aan welke technologische vernieuwingen moeten worden
ingezet en gestimuleerd. Daarnaast worden ideeën aangedragen over de
mogelijkheden om het fiscale stelsel verder in dienst te stellen van het milieu,
zowel in belonende als in belastende zin.In afgelopen jaren is een sterke toename van het energiegebruik opgetreden
bij consumenten, verkeer en industrie. Ook wordt in Nederland meer afval geproduceerd
dan in andere landen. Daar staat tegenover dat een groter deel van het afval
voor hergebruik wordt ingezameld. Al met al is de druk op het milieu in Nederland
in vergelijking met andere landen echter relatief hoog. De hoge milieudruk
in Nederland hangt nauw samen met de structuur van de economie en met de hoge
bevolkingsdichtheid van Nederland. Tabel: Milieudruk per km2
in Nederland in vergelijking met andere landen, 1993 (Nederland=100) NederlandDenemarkenDuitslandBelgiëVerenigd
KoninkrijkBevolkingsdichtheid 10029557857BBP10037648146Personenauto's10025608759Voertuigkilometers10034617368Energiegebruik
(per eenheid BBP)1006278106102Bron: Milieubalans 96, RIVMDe hoge bevolkingsdichtheid van Nederland weerspiegelt zich ook in het
hoogste BBP per km2 ten opzichte van andere landen. Voorts is de
milieudruk door verkeer en vervoer internationaal vergeleken vrij hoog. Binnen
de grote groep vergeleken landen is er geen ander land waar zoveel personenauto's
per km2 rondrijden en waar (op België na) zoveel wegen zijn
aangelegd. In vergelijking met het buitenland is het energiegebruik per eenheid
BBP in de periode 1980–1994 in Nederland gedaald, maar het behoort nog
altijd (samen met België en het Verenigd Koninkrijk) tot de hoogste van
de ons omringende landen.Op verschillende terreinen van het milieubeleid zijn goede resultaten
geboekt, zoals op het terrein van de verzuring en het gescheiden inzamelen
van afval. Moeizamer verloopt het beleid gericht op beperking van het energiegebruik
en de CO2-uitstoot. Tegenover de introductie van schonere en zuinigere
technologie, waardoor in de afgelopen jaren in toenemende mate emissiereducties
werden gerealiseerd, stond een volumegroei van het energiegebruik, de consumptie
en de automobiliteit. Ten opzichte van de in het Nationaal Milieubeleidsplan
geformuleerde doelstellingen zal in de nabije toekomst de verwachte milieudruk
voorshands hoog blijven.Een strenger milieubeleid in Nederland alleen kan echter leiden tot verplaatsing
van sectoren naar het buitenland. Het milieubeleid ten aanzien van grensoverschrijdende
milieuproblemen dient dan ook zoveel mogelijk tot stand te komen in Europees
verband; dat geldt vooral het beleid op energiegebied en bij de reductie van
broeikasgassen. Gelet op de hoge milieudruk in vergelijking met andere landen
zal Nederland echter ook bij uitblijven van Europese afspraken over milieubeleid
moeten zoeken naar manieren om met het beperkte instrumentarium de milieudoelstellingen
naderbij te brengen.Door milieutechnologische ontwikkelingen kan de milieubelasting per eenheid
activiteit afnemen, maar dit lijkt niet voldoende om de extra milieubelasting
als gevolg van toegenomen economische activiteit te compenseren. Structurele
veranderingen in het productie- en consumptiepatroon zijn daarom noodzakelijk.
Het milieubeleid dient sterker te worden geënt op het uitgangspunt dat
de kosten van milieubelastende activiteiten voor rekening moeten komen van
de veroorzaker. Op deze manier kan het milieubeleid proberen bij te dragen
aan het tot stand brengen van de structurele veranderingen in productie en
consumptie. Ook verhandelbare emissierechten en het verhogen van de milieubelastingen
in de belastingmix passen in een dergelijk milieubeleid.Het zal in de komende jaren geen gemakkelijke taak worden om de groei
van de bevolking en de economie, de versterking van de concurrentiekracht
en de toename van de werkgelegenheid te combineren met een absolute
daling van de milieubelasting. Juist deze taak zal – mede gezien de
noodzakelijke versterking van de fysieke infrastructuur – veel aandacht
vergen. InfrastructuurHet financieel-economische beleid zal zich in de nabije toekomst steeds
sterker richten op het realiseren van aanzienlijke economische groeiprestaties.
Daarbij zullen investeringen in de economische structuur van Nederland, in
infrastructuur, technologie en onderwijs een belangrijke rol spelen. Dit komt
de economische groei van Nederland ten goede en versterkt het draagvlak voor
de collectieve sector. De huidige ruimtelijk-economische problemen –
en dan met name de gebrekkige bereikbaarheid van de randstad – die voortvloeien
uit een sterk toenemende mobiliteit, een steeds intensiever gebruik van de
bestaande oppervlakte van Nederland en de sociale en economische ontwikkeling
van de grote steden, vragen om een effectieve inzet van overheidsmiddelen.De regering hecht aan een hoge prioriteit voor investeringen in de ruimtelijk-economische
structuur. Dit heeft zich geuit in een forse toename van de overheidsinvesteringen
in de afgelopen jaren. Beslissingen zijn genomen over nationale projecten
als de Betuweroute, de uitbreiding van Schiphol en de HSL, maar ook heeft
de regering vorig jaar circa f 2 miljard extra uitgetrokken voor de bereikbaarheid
van ons land. Ten slotte doet de regering in de begroting voor 1998 voorstellen
ter verbetering van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland. De
betrokken projecten, die naast mobiliteit en bereikbaarheid ook betrekking
hebben op het grotestedenbeleid, milieu, natuur en kennis, lopen door tot
ver na 1998; in totaal is hiermee een bedrag gemoeid van circa f 9 miljard.
Daarnaast ligt in de huidige begroting het voorstel besloten om met ingang
van 1998 jaarlijks f ½ miljard extra van de aardgasbaten te bestemmen
voor het Fonds Economische Structuurversterking. Uitgaande van een planningshorizon
tot 2010 is daarmee een reservering van f 6 miljard voorhanden ten behoeve
van economische-structuurversterking in de brede zin des woords.In navolging op de vorig jaar door de regering gepresenteerde missiebrief
heeft de regering in het afgelopen jaar onderzocht aan welke ruimtelijke en
infrastructurele voorwaarden moet zijn voldaan opdat Nederland met succes
de uitdagingen tegemoet kan treden die voortvloeien uit een zich wijzigende
economische structuur van Nederland. Dit moet uitmonden in scenario's voor
de middellange termijn die zowel recht doen aan de verschillende beleidsvisies
omtrent de toekomstige economische structuur van Nederland als concrete oplossingen
bieden voor de aan die toekomstbeelden verbonden problematiek. De ambitieuze
doelen van de regering ten aanzien van economische groei en werkgelegenheid
vragen om intelligente oplossingen voor de groeiende ruimte- en mobiliteitsbehoefte
en de daarmee gepaard gaande milieubelasting.De regering hecht bij het zoeken naar oplossingen hiervoor aan een integrale
benadering. Een evenwichtige combinatie van realistische milieu-, woon- en
bereikbaarheidsdoelstellingen met een toenemende aandacht voor de kennisinfrastructuur
in ons land, moet het voor Nederland mogelijk maken om de toenemende economische
groei en werkgelegenheid te blijven realiseren. Daarbij is het van belang
ook een evenwichtige keuze van instrumenten te maken; dit impliceert dat voorstellen
voor uitbreiding van de bestaande fysieke infrastructuur nauwkeurig op hun
merites moeten worden beoordeeld. De gewenste integraliteit maakt een beleid noodzakelijk waarbij een significante
verschuiving in de collectieve uitgaven gepaard gaat met het invoeren van
prijsbeleid, met aanpassingen in regels en procedures en met maatregelen die
leiden tot een betere benutting van bestaande infrastructuur. Daarnaast is
de regering aan het onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om de private betrokkenheid
bij de vormgeving van de ruimtelijke economische structuur te vergroten. Redenen
hiervoor zijn primair gelegen in de meerwaarde – in de vorm van efficiëntere
oplossingen op basis van specifieke kennis van private partijen – die
een samenwerking tussen overheid en private partijen met zich mee kan brengen. 3 Het budgettaire beleid in 1995–19983.1 InleidingDe afgelopen kabinetsperiode heeft bewezen dat een degelijk Regeerakkoord
en behoedzame uitgangspunten kunnen leiden tot rust in het begrotingsproces.
De afgelopen drie jaren is steeds één hoofdmoment van besluitvorming
over de uitgaven voldoende gebleken en konden bezuinigingsrondes die de normale
begrotingscyclus doorbreken achterwege blijven. Door de meevallende economische
groei viel de lastenverlichting hoger uit dan in het Regeerakkoord was voorzien
en konden het tekort en de schuld bovendien extra worden verlaagd. De hierdoor
vrijvallende rente-uitgaven ter grootte van 2 miljard zijn voor meer zinvolle
doeleinden aangewend.Niet elke vierjaarsperiode zal echter een dergelijke meevallende groei
te zien geven. De nu voor de komende kabinetsperiode voorziene beperkte ruimte
voor tekortreductie en lastenverlichting is vergelijkbaar met de ruimte die
werd berekend aan het begin van de huidige kabinetsperiode. Uiteindelijk is
de budgettaire ruimte in deze kabinetsperiode aanzienlijk vergroot, niet in
de laatste plaats door het gevoerde beleid. Daarom zijn voortzetting van het
trendmatige begrotingsbeleid, het hanteren van behoedzame ramingen en een
degelijk Regeerakkoord van belang om ook in een volgende kabinetsperiode rust
in het begrotingsproces te bewerkstelligen. 3.2 Beeld 1995–1998De regering is er deze kabinetsperiode in geslaagd om de collectieve uitgaven
in reële termen nagenoeg te stabiliseren. In historisch opzicht is dit
een opmerkelijke prestatie, die mogelijk is geworden doordat bij aanvang van
deze kabinetsperiode een ombuigingsprogramma van ruim 18 miljard gulden was
overeengekomen. Sindsdien heeft de regering enige beperkte extra ombuigingen
doorgevoerd om nieuwe uitgavenprioriteiten te kunnen honoreren. Het totaalpakket
aan ombuigingen en herschikkingen is hiermee opgelopen tot 22½ miljard
(zie tabel 3.2.1). Tabel 3.2.1 Budgettaire
kerncijfers 1994–1998; in miljarden respectievelijk % BBP 19941995199619971998Collectieve
uitgavenquote57,655,854,052,950,9(bruto;
% BBP)   Reële netto-uitgaven1289,3287,3283,6288,8290,9Idem
in lopende prijzen289,3293,3294,9305,7315,9 Totaal
ombuigingen2 4,712,616,622,4waarvan Regeerakkoord 4,610,313,618,2Totaal
intensiveringen2 1,23,77,310,2waarvan Regeerakkoord 0,71,52,33,0Microlastenverlichting2 5,8311,112,916,8 waarvan
Regeerakkoord    8,9 Beleidsrelevant
tekort3,63,52,02,42,3EMU-tekort3,84,02,32,01,7EMU-schuld77,979,177,272,770,41 Totaal netto-uitgaven budgetsectoren Rijk in enge zin (Rbg-eng),
sociale zekerheid (SZ) en zorg; in reële guldens 1994.2 Cumulatief.3 Inclusief lastenverlichting waarvan in het Regeerakkoord
en Miljoenennota 1995 werd verwacht dat deze in 1995 zou worden gerealisserd,
maar die reeds in 1994 heeft plaatsgevonden.Bij het Regeerakkoord was besloten om bij realisatie van de voorgenomen
uitgavenbeperkingen middelen aan te wenden voor nieuwe uitgaven ad 3 miljard.
Deze middelen waren gereserveerd in zogenaamde clustergelden. Sindsdien hebben
nieuwe prioriteiten geleid tot extra uitgaven. In totaal heeft de regering
deze kabinetsperiode voor ruim 10 miljard gulden aan intensiveringen doorgevoerd.De regering is bij het Regeerakkoord uitgegaan van het behoedzame uitgangspunt
dat de economische groei ruim 2% per jaar zou bedragen. De Nederlandse economie
blijkt aanzienlijk beter te hebben gepresteerd in deze kabinetsperiode. Naar
verwachting zal de gemiddelde groei 3¼% per jaar bedragen. De hierdoor
ontstane extra budgettaire ruimte is aangewend zowel voor een vermindering
van de lastendruk voor burgers en bedrijven, als voor een verdere reductie
van het tekort. Bij aanvang van deze kabinetsperiode was 9 miljard gulden
lastenverlichting voorzien. Voor de gehele periode blijken nu de lasten met
bijna 17 miljard te zijn teruggedrongen (zie paragraaf 3.4).Het beleidsrelevante tekort, dat vlak na het aantreden van het kabinet
nog werd geraamd op 4,1% BBP voor 1994, loopt terug naar 2,3% BBP in
1998. Het voornemen van de regering was om het beleidsrelevante tekort ten
hoogste 2,8% BBP te laten zijn. Het tekort is dus met bijna 4 miljard
extra gereduceerd. Daarnaast heeft de regering besloten om middelen te reserveren
voor toekomstige AOW-uitgaven in het AOW-spaarfonds. In 1997 en 1998 is hiervoor
¾ miljard respectievelijk 1½ miljard uitgetrokken. Bovendien
heeft de regering het vermogenstekort van het AOW- en ANW-fonds nagenoeg opgelost
door in 1997 3 miljard aan extra Rijksbijdragen te verstrekken aan deze fondsen.Het EMU-tekort loopt terug van 3,7% BBP in 1994 naar 1,7% BBP in 1998,
terwijl de schuldquote met ruim 7%-punten daalt tot 70,4% BBP. De EMU-schuldquote
liep in de jaren tachtig fors op tot een niveau van 80% en heeft zich bijna
10 jaar lang hardnekkig op dit niveau gehandhaafd. De in deze kabinetsperiode
bereikte daling krijgt daardoor extra gewicht.Door de extra daling van de staatsschuld ten opzichte van de verwachtingen
aan het begin van deze kabinetsperiode zijn ook de rente-uitgaven lager
uitgevallen. De lagere rente-uitgaven hebben in 1998 voor 2 miljard ruimte
onder de uitgavenijklijn gecreëerd. Het betaalde rentepercentage, de
gemiddelde couponrente, wijkt over de afgelopen jaren nauwelijks af van de
ramingen aan het begin van deze kabinetsperiode. De lagere rente-uitgaven
worden dus vrijwel geheel veroorzaakt door de lagere schuld. Tezamen met extra
ombuigingen hebben deze lagere rente-uitgaven geld vrijgemaakt voor intensiveringen. Intensiveringen 1995–1998In tabel 3.2.2 wordt aangegeven op welke beleidsterreinen intensiveringen
zijn doorgevoerd. Tabel 3.2.2 Intensiveringen
1995–1998; cumulatief, in miljarden 1995199619971998Onderwijs0,10,10,61,0Openbare
orde/veiligheid0,31,11,71,9Koppeling (WKA)0,00,71,72,7Overig
inkomensbeleid0,20,40,60,7Zorg0,10,20,50,8Werkgelegenheid0,20,61,01,4Infrastructuur0,10,10,20,4Grote
steden0,10,20,40,4Milieu0,00,20,30,5Internationale
samenwerking0,10,10,30,4Totaal1,23,77,310,2De middelen voor het onderwijs zijn en worden gebruikt voor kwaliteitsbevordering
van leraren en om de eerste stap van de klassenverkleining in het basisonderwijs
te financieren. Daarnaast wordt een impuls gegeven aan de informatietechnologie
op scholen. De veiligheid is de afgelopen jaren bevorderd door uitbreiding
van het aantal agenten, door extra celcapaciteit, maar ook door begeleiding
bij taakstraffen en uitbreiding van elektronisch toezicht.Het beleid van de regering is de afgelopen jaren gericht geweest op evenwichtige
inkomensverhoudingen. Waar in het Regeerakkoord nog uitgegaan werd van een
gemiddeld genomen halve koppeling, zijn vanaf 1996 het wettelijk minimumloon
en de uitkeringen volledig gekoppeld aan de contractloonontwikkeling. Deze
prioriteit kon worden gefinancierd uit meevallers die bij de sociale zekerheid
optraden. Met de volledige koppeling is 2¾ miljard gemoeid.Zeer belangrijk zijn ook de inspanningen gericht op het creëren van
eenvoudige banen ten behoeve van laaggeschoolde en langdurige werklozen. Structureel
heeft de regering 1,6 miljard uitgetrokken voor banen in het openbaar toezicht,
onderwijs, kinderopvang en de zorg (1,4 miljard in 1998).Demografische ontwikkelingen leiden tot een grotere vraag naar zorg. Mede
hierom is de zorgsector deze kabinetsperiode een volumegroei van 1,3% per
jaar toegestaan. Aan extra intensiveringen, inclusief het aanvaarden van besparingsverliezen,
is 0,8 miljard ter beschikking gesteld. Hierdoor is het mogelijk onder
meer extra aandacht te besteden aan het terugdringen van wachtlijsten en aan
«meer handen aan het bed» in verpleeghuizen en bejaardenoorden. Intensiveringen en ombuigingenIn tabel 3.2.3 wordt voor de verschillende budgetdisciplinesectoren een
vergelijking gemaakt tussen de uitgavenramingen aan het begin van deze kabinetsperiode
en bij Miljoenennota 1998. Hieruit blijkt dat bij de Rijksbegroting in enge
zin intensiveringen, nagenoeg, zijn gedekt door ombuigingen. Bij de sociale
zekerheid heeft met name de volledige koppeling van het wettelijk minimumloon
en de sociale uitkeringen aan de contractloonontwikkeling geleid tot extra
uitgaven. Deze zijn gefinancierd uit meevallers elders. Bij de zorg waren
ombuigingen noodzakelijk om de tegenvallers te compenseren. Tabel 3.2.3 Afwijkingen
Miljoenennota 1998 t.o.v. Voorjaarsnota 19951; in miljarden
(+ = hogere uitgaven)1998Rbg-engSZZorg2TotaalPer
saldo uitgavenmeevallers– 0,6– 4,72,1– 3,2Besparingsverliezen0,30,40,20,9Extra
uitgaven2,43,40,66,4Extra ombuigingen– 2,10,0– 2,1– 4,2Totaal– 0,1– 0,80,8– 0,1Deflatoreffect– 0,2– 0,1– 0,1– 0,4Onderschrijding
uitgavenkader 1998– 0,3– 0,90,6– 0,61 Voor de vergelijking is uitgegaan van de Voorjaarsnota 1995
in plaats van de Miljoenennota 1995, omdat in de Voorjaarsnota 1995 voor het
eerst de uitgavenkaders voor de drie budgetdisciplinesectoren worden toegelicht.2 Collectief gefinancierd gedeelte. AOW-spaarfondsDe regering heeft besloten tot oprichting van een AOW-spaarfonds. Doel
van het AOW-spaarfonds is het opbouwen van een reserve om de financiering
van de toekomstige AOW-uitgaven, in het licht van de toenemende vergrijzing,
zeker te stellen. Voor een evenwichtige spreiding van de stortingen in de
tijd is het noodzakelijk dat reeds vroegtijdig met de voeding van het fonds
wordt aangevangen. De regering heeft daarom besloten in 1997 reeds ¾
miljard en in 1998 1½ miljard in het fonds te storten. Om een vermogen
op te bouwen dat daadwerkelijk een substantieel deel van de vergrijzingspiek
kan opvangen zal de voeding ook in de komende jaren groter moeten worden.
Zou na verloop van tijd blijken, dat de belastingopbrengst 1998 structureel
hoger uitvalt, dan is de regering voornemens met deze hogere opbrengst het
niveau van de voeding van het AOW-spaarfonds duurzaam te verhogen.Om de financiële middelen zeker te stellen, is het noodzakelijk dat
het fonds een wettelijke status krijgt. Besloten is het fonds vorm te geven
als een begrotingsfonds. Hiermee komt tot uitdrukking dat het de verantwoordelijkheid
van het Rijk is, over een lange periode gelden te reserveren om de financiering
van de AOW zeker te stellen. De wet, waarin ook de minimumomvang van de jaarlijkse
voeding en het vroegste tijdstip van uitname uit het fonds zal worden vastgelegd,
wordt naar verwachting nog dit jaar ingediend bij de Staten-Generaal. Gelijktijdig
met deze wet worden de begrotingswetsvoorstellen 1997 en 1998 ingediend. Fonds Economische Structuurversterking (FES)Zoals eerder gememoreerd geeft de regering de versterking van de economische
structuur een hoge prioriteit. De komende jaren zijn aanzienlijke overheidsbedragen
nodig om de infrastructuur op het gewenste peil te brengen.Bij de vorige Miljoenennota heeft de regering al besloten om een bedrag
van 2¾ miljard toe te voegen aan het FES. Met de begroting 1998
heeft de regering een stap verder gezet door voor de periode tot en met 2010
een bedrag van circa 9 miljard te reserveren voor investeringen in mobiliteit,
bereikbaarheid en milieu. Voorts heeft de regering besloten om met ingang
van 1998 een groter gedeelte van de gasontvangsten toe te voegen aan het FES.
Het betreft hier een structureel bedrag van 0,5 miljard. Uitgaande van
de planningshorizon tot 2010 komt dat neer op een additionele storting van
6 miljard. BudgetbeheersingDe regering heeft, gebruikmakend van de aanbevelingen uit het negende
rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte «Naar een trendmatig begrotingsbeleid»,
deze kabinetperiode een meer op trendmatige leest geschoeid begrotingsbeleid
geïntroduceerd. Dit begrotingsbeleid steunt op het hanteren van behoedzame
uitgangspunten, het handhaven van reële uitgavenkaders voor de drie budgetdisciplinesectoren
en een stroomlijning van het begrotingsproces. In dit begrotingsbeleid wordt
niet meer primair gestuurd op het financieringstekort. Zolang dit tekort een
van tevoren gesteld plafond niet overschrijdt, komen fluctuaties in de belastingontvangsten
tot uitdrukking in het tekort.Het trendmatige begrotingsbeleid blijkt een belangrijke bijdrage te hebben
geleverd aan de uitgavenbeheersing en aan de bevordering van een bestendig
en meer op de lange termijn gericht overheidsbeleid. Dat dit beleid succesvol
is blijkt uit de onderschrijding van het totale uitgavenkader in alle jaren
van deze kabinetsperiode. Tegenover de overschrijdingen van de ijklijn zorg
staan lagere uitgaven bij de Rijksbegroting in enge zin en bij de sociale
zekerheid. Bedacht zij, dat uitsluitend de cijfers voor 1995 en 1996 realisaties
zijn en dat deze daarmee anders van karakter zijn dan de ramingen voor 1997
en 1998. Tabel 3.2.4 De uitgavenontwikkeling;
in miljarden 1995199619971998Rijksbegroting
in enge zin  Stand Miljoenennota 1998147,7148,9156,1162,4Uitgavenkader149,3152,6156,2162,7Verschil– 1,6– 3,7– 0,1– 0,3 Sociale
zekerheid  Stand Miljoenennota 199897,399,0101,0102,5Uitgavenkader98,7101,0102,8103,4Verschil– 1,4– 2,0– 1,8– 0,9 Zorgsector1  Stand
Miljoenennota 199848,347,048,651,0Uitgavenkader47,346,848,150,4Verschil1,00,30,50,61 Collectief gefinancierd deel van het Budgettair Kader Zorg
(BKZ).De positieve ervaringen van de afgelopen jaren met het huidige begrotingsbeleid
pleiten voor voortzetting van dit beleid in de toekomst. Aanbevelingen uit
het tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsbeleid «Op weg naar
begrotingsevenwicht» kunnen behulpzaam zijn bij het aanbrengen van verbeteringen. 3.3 Een nadere toelichting op de uitgavenontwikkeling
ten opzichte van de vorige MiljoenennotaDeze paragraaf geeft een nadere toelichting op de uitgavenontwikkeling
ten opzichte van de Miljoenennota 1997 in de drie budgetdisciplinesectoren.
Tevens worden de huidige uitgavenramingen afgezet tegen het uitgavenkader
voor de betreffende sector. A. De Rijksbegroting in enge zinTabel 3.3.1 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven
Rijksbegroting in enge zin, ten opzichte van de Miljoenennota 1997. Tabel 3.3.1 Ontwikkeling
netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin; in miljarden, + = verhoging
netto-uitgaven 199619971998Netto-uitgaven Miljoenennota
1997149,8155,0161,5 Mee- en tegenvallers  a.
nominale mutaties– 0,1– 0,10,0b.
overige macromutaties0,0– 1,2– 1,1c.
overige mee- en tegenvallers0,01,80,5Totaal– 0,10,4– 0,6 Uitgavenbeperkingen– 0,8– 0,3– 0,5Uitgavenprioriteiten0,01,00,8 Technische
mutaties/overboekingen0,00,01,2Netto-uitgaven
Miljoenennota 1998148,9156,1162,4 Uitgavenkader
in lopende prijzen152,6156,2162,7Verschil– 3,7– 0,1– 0,3De uitgaven in 1997 komen op grond van de bijgestelde macro-economische
inzichten 1,2 miljard lager uit. Deze verlaging is geconcentreerd bij de afdrachten
aan de Europese Unie (EU) en bij de buitenlandse gasbaten. De omvangrijke
onderuitputting van de EU-begroting 1996 leidt tot een 0,4 miljard lagere
afdracht in 1997. Hier staat echter een hogere afdracht als gevolg van hogere
BTW-opbrengsten 1996 tegenover. De buitenlandse gasbaten zijn met name toegenomen
als gevolg van de hogere dollarkoers. De varkenspest heeft geleid tot een
tegenvaller van 1,8 miljard. Deze kosten vloeien voort uit de opkoopregeling,
bestrijdingsmaatregelen en uitvoeringskosten.Naast de 0,3 miljard lagere uitgaven heeft per saldo ook voor 1,0 miljard
aan intensiveringen plaatsgevonden. Ten opzichte van de Miljoenennota 1997
hebben er in 1997 beleidsmatige intensiveringen plaatsgevonden op het gebied
van het onderwijs, het grotestedenbeleid en de infrastructuur (Vierde Nota
Waterhuishouding). Deze zijn in de Voorjaarsnota 1997 reeds uiteengezet.Het beeld voor 1998 wordt in belangrijke mate beïnvloed door macroeconomische
ontwikkelingen. Meevallers zijn er bij de aardgasbaten buitenland (niet-FES)
en bij de rente-uitgaven. In 1998 komt 0,5 miljard meer binnen aan aardgasbaten
buitenland. Doordat het Rijk in 1997 tegen een lager dan verwachte rente kon
lenen en ook het tekort zelf lager uitkomt, vallen de rente-uitgaven in 1998
0,6 miljard lager uit dan eerder voorzien. Ook de raming van de afdracht aan
de Europese Unie is met 0,4 miljard neerwaarts bijgesteld. De neerwaartse
bijstelling van de EU-afdrachten 1998 wordt met name veroorzaakt door de aanname
dat de EU-uitgaven met niet meer dan 3% stijgen, conform het voorstel van
de Europese Commissie. Overigens staat de Nederlandse regering op het standpunt
dat de uitgaven bij voorkeur met minder dan 3% moeten stijgen. Net als in
1997 zal ook voor 1998 gestreefd worden naar een reële groei van de EU-uitgaven
zo dicht mogelijk bij 0%. De Begrotingsraad heeft voorgesteld de groei van
de betalingskredieten te beperken tot 0,7%. De uiteindelijke uitkomst is afhankelijk
van het Europees Parlement, dat het laatste woord heeft voor zover het de
niet-verplichte uitgaven betreft.Tegenover deze lagere uitgaven staan hogere afdrachten aan het Gemeente-
en Provinciefonds (0,2 miljard) en aan internationale samenwerking (0,4 miljard
door hogere economische groei). Per saldo leiden macro-economische ontwikkelingen
tot 1,1 miljard lagere uitgaven. Overige tegenvallende ontwikkelingen doen
zich met name voor bij de uitgaven voor asielzoekers.De regering heeft in deze begroting voor 1998, bovenop de intensiveringsgelden
uit het Regeerakkoord en intensiveringen die zijn afgesproken bij eerdere
begrotingsvoorbereidingen, opnieuw extra geld vrijgemaakt voor nieuw beleid.
Om dit mogelijk te maken is tevens een aantal uitgavenbeperkende maatregelen
getroffen. De uitgavenbeperkingen hebben mede de ruimte geschapen voor beleidsmatige
intensiveringen. Zo worden net als in 1997 extra middelen gereserveerd voor
het grotestedenbeleid (94 miljoen). Op het terrein van het onderwijs wordt
wederom een impuls gegeven aan de informatietechnologie en worden de klassen
in het basisonderwijs verkleind (0,4 miljard). Daarnaast wordt geld vrijgemaakt
om oudere leraren langer in het onderwijs te laten functioneren. Met deze
begroting heeft de regering besloten om, naast een extra storting van ½
miljard in het FES, gelden te reserveren voor investeringen, oplopend van
½ miljard in 1998 tot een cumulatief bedrag van 9 miljard in 2010.
Om de arbeidsparticipatie verder te bevorderen wordt 60 miljoen beschikbaar
gesteld voor de buitenschooltijdse opvang.De prijsontwikkeling van het BBP is ten opzichte van de Miljoenennota
1997 verhoogd voor 1996, 1997 en 1998. Conform de huidige begrotingssystematiek
leidt dit voor 1996 niet meer tot wijzigingen van het uitgavenkader in lopende
prijzen. Het kader voor 1997 en 1998 stijgt als gevolg van deze wijzigingen.1B. De sociale zekerheidTabel 3.3.2 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven
in de sociale zekerheid, ten opzichte van de Miljoenennota 1997. Tabel 3.3.2 Ontwikkeling
netto-uitgaven sociale zekerheid; in miljarden, + = verhoging netto-uitgaven 199619971998Netto-uitgaven
Miljoenennota 199798,4100,1100,4 Mee- en tegenvallers  a.
nominale mutaties0,00,00,3b. overige macromutaties0,80,50,2c.
overige mee- en tegenvallers– 0,30,3– 0,2Totaal0,50,8 0,3 Uitgavenbeperkingen0,00,00,0Uitgavenprioriteiten0,40,11,0 Technische
mutaties/overboekingen– 0,20,00,7Netto-uitgaven
Miljoenennota 199899,0101,0102,5 Uitgavenkader
in lopende prijzen101,0102,8103,4Verschil– 2,0– 1,8– 0,9Ten opzichte van de Miljoenennota 1997 nemen in 1997 de gemiddelde arbeidsongeschiktheidsuitkering,
de vangnetuitkering en de voormalige ziektewetuitkering minder toe dan de
algemene indexering. De gemiddelde prijs van de werkloosheidsuitkering steeg.
In totaal leidt dit tot een uitgavendaling van 0,5 miljard. Volumetegenvallers,
die in belangrijke mate zijn geconcentreerd bij de WW-uitkeringen, leiden
tot een uitgavenstijging van 1,0 miljard.Per saldo ontwikkelen de uitgaven zich in 1997 0,8 miljard ongunstiger
dan bij Miljoenennota 1997 werd aangenomen.Voor het jaar 1997 hebben zich geen besparingsverliezen voorgedaan. Wel
heeft de regering binnen het uitgavenkader voor de sociale zekerheid ruimte
vrijgemaakt voor een aantal uitgavenprioriteiten. Zo is voor 1997 besloten
tot een eenmalige koopkrachtverbetering voor minima jonger dan 65 jaar, die
vormgegeven zal worden via de individuele huursubsidie. De extra uitgaven
hiervoor bedragen 51 miljoen. Daarnaast wordt 84 miljoen uitgetrokken voor
de invoering van de nieuwe Wet Sociale Werkvoorziening.Ook in 1998 leidt een volumetegenvaller bij de werkloosheidsuitkeringen
tot een uitgavenstijging, en wel van 0,7 miljard. Deze tegenvaller in het
aantal werkloosheidsuitkeringen treedt op ondanks de huidige gunstige economische
ontwikkelingen. De daling van het aantal werkloosheidsuitkeringen blijft de
laatste jaren echter opvallend achter bij de daling van de werkloze beroepsbevolking.
Ten dele wordt dit waarschijnlijk veroorzaakt door het vrijstellen van sollicitatieplicht
van werklozen van 57½ jaar en ouder. Ook kan het zijn dat werklozen
zonder uitkering, bijvoorbeeld herintreders, meer profiteren van de werkgelegenheidsgroei
dan werklozen met een uitkering. Daarnaast kan het aantal personen zijn toegenomen
dat een werkloosheidsuitkering ontvangt maar niet actief zoekt naar een baan.
Om tot een sluitende verklaring te komen vindt nog nadere analyse plaats.
Lagere prijsontwikkelingen leiden bij de sociale zekerheid per saldo tot 0,5 miljard
lagere uitgaven.In 1998 zijn de uitkeringen evenals de voorgaande twee jaren volledig
aan de loonontwikkeling gekoppeld. De extra uitgaven hiervoor bedragen 777 miljoen.
In het kader van de Wet op de Reïntegratie heeft de regering 113 miljoen
beschikbaar gesteld om de positie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten op de
arbeidsmarkt te versterken. Daarnaast heeft de regering extra
middelen ter beschikking gesteld voor ouders met thuiswonende gehandicapte
kinderen (naar aanleiding van de motie-Giskes) en ter verhoging van de kinderbijslag
in het algemeen.Tot slot is de tijdelijke specifieke uitkering aan gemeenten, die daarmee
de vervoersvoorziening in het kader van de Wet Voorziening Gehandicapten (WVG)
in stand kunnen houden, met een jaar verlengd en heeft de regering besloten
de laatste cohorten van arbeidsongeschikten niet meer opnieuw te beoordelen
in het kader van de TBA-wetgeving. De twee laatstgenoemde maatregelen hebben
in 1998 een extra uitgavenbeslag van 66 miljoen.C. De zorgsectorTabel 3.3.3 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven
in de zorgsector, ten opzichte van de Miljoenennota 1997. Tabel 3.3.3 Ontwikkeling
netto-uitgaven zorgsector; in miljarden, + = verhoging netto-uitgaven 199619971998Netto-uitgaven
Miljoenennota 199755,056,058,4 Mee- en tegenvallers  a.
nominale mutaties0,00,20,1b. overige macromutaties0,00,00,0c.
overige mee- en tegenvallers– 0,2– 0,10,0Totaal– 0,20,10,1 Uitgavenbeperkingen0,0– 0,0– 0,2Uitgavenprioriteiten0,10,20,6 Technische
mutaties/overboekingen– 0,10,1– 0,2Netto-uitgaven
Miljoenennota 199854,756,558,7Waarvan collectief gefinancierd
deel47,048,651,0 IJklijn in lopende prijzen46,848,150,4Verschil0,30,50,6De wijzigingen die in de netto-uitgaven in de zorgsector hebben plaatsgevonden
sinds de Miljoenennota 1997, hebben een aantal oorzaken.Ten eerste nemen de zorguitgaven per saldo toe als gevolg van de meerjarige
doorwerking van enkele tegenvallers in 1996. De belangrijkste tegenvallers
doen zich voor bij de uitgaven voor medicijnen en als gevolg van de nominale
ontwikkeling. De benodigde reserveringen voor nominale uitgaven, met name
voor de loonontwikkeling van verplegend en verzorgend personeel, nemen meer
toe.Ten tweede is besloten tot diverse beleidsintensiveringen. De belangrijkste
intensiveringen zijn het terugbrengen van de gebitsprothesen in de Ziekenfondsverzekering
met ingang van 1997 (145 miljoen structureel), het met ingang van 1998 verminderen
van wachtlijsten in de AWBZ-sectoren geestelijke gezondheidszorg, gehandicaptenzorg
en thuiszorg (235 miljoen), en het treffen van maatregelen gericht op «meer
handen aan het bed» in verpleeghuizen, bejaardenoorden en bij de gehandicaptenzorg
(190 miljoen).Om een deel van de overschrijding van het uitgavenkader te compenseren
zijn diverse maatregelen getroffen. De belangrijkste maatregelen betreffen
het harmoniseren van de eigen bijdragen binnen de AWBZ en een verlaging van
de vergoeding van apothekers. 3.4 De microlastenontwikkelingIn 1998 wordt een lastenverlichting voorzien van 3,9 miljard. De cumulatief
in deze kabinetsperiode verwachte lastenverlichting bedraagt daarmee bijna
17 miljard. Met deze aanzienlijke lastenverlichting is een belangrijke
impuls gegeven aan de omvangrijke werkgelegenheidsgroei in deze kabinetsperiode.
De totale lastenverlichting is een resultante van een lastenverzwaring vanuit
het Rijk van 2,0 miljard, een lastenverlichting van 0,8 miljard vanuit de
Overige Publiekrechtelijke Lichamen (OPL) en een lastenverlichting vanuit
de premies van 5,2 miljard. Bezien vanuit het oogpunt van financiering is
er vanuit het Rijk een lastenverlichting van 3,2 miljard, een stabilisatie
van lasten vanuit de OPL, en vanuit de premies een lastenverlichting van 0,7 miljard.
Deze financieringsverschuivingen hangen met name samen met de Rijksbijdrage
ten behoeve van de AOW-premiemaximering en de wijziging van de arbeidsongeschiktheidsregelingen.Het totale tarief eerste schijf wordt in 1998 verlaagd met 0,95%-punt.
Dit is een resultante van een stijging van het belastingtarief eerste schijf
met 3,8%-punt en een verlaging van het premietarief met 4,75%-punt. Deze wijzigingen
in de verschillende tarieven hangen grotendeels samen met de wijziging in
de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Tabel 3.4.1 Microlastenontwikkeling
1998; in miljarden (– = lastenverlichting) Bel.
RijkOPLPremiesTotaalVerhoging arbeidskostenforfait– 0,6  – 0,6Verlenging
eerste en tweede schijf– 0,4  – 0,4Verhoging
overdraagbare heffingsvrije voet– 0,3  – 0,33e
tranche REB en terugsluis0,0  0,0Verlaging
lokale lasten gezinnen – 0,7 – 0,7Verlaging
lokale lasten bedrijven – 0,1 – 0,1Verhoging
tabaksaccijns 0,2   0,2Verhoging
loonkostenfaciliteit lage lonen– 0,4  – 0,4Fiscale
structuurversterking/scholing– 0,4  – 0,4Fiscale
milieuversterking– 0,1  – 0,1Overige
fiscale maatregelen– 0,5  – 0,5 AOW-premiemaximering2,5 – 2,8– 0,31Nabetalingen– 0,9 1,00,11Invoering
PEMBA2,5 – 2,50,0Afschaffen
perceptiekostenvergoeding0,5 – 0,50,0Wijziging
vermogensvorming sociale fondsen  3,53,5Endogeen
sociale fondsen  – 3,9– 3,9Totaal2,0– 0,8– 5,2– 3,91 Belastingen Rijk gemeten op kasbasis en premies op transactiebasis;
op transactiebasis gemeten is het saldo nul.Het maximum arbeidskostenforfait wordt in 1998 verhoogd met 460 gulden
en het percentage met 2%-punt. Hiermee wordt de financiële aantrekkelijkheid
van deelname aan het arbeidsproces vergroot. Met deze maatregel is een bedrag
van 0,6 miljard gemoeid.De eerste schijf en tweede schijf van de loon- en inkomstenbelasting worden
beide verlengd. De lengte van de eerste schijf wordt met 350 gulden opgetrokken.
Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de vergroting van de grondslag van
de premies volksverzekeringen. Tevens wordt de tweede schijf
verlengd met 4 150 gulden. Dit resulteert tezamen in een lastenverlichting
van 0,4 miljard.Een onderdeel van de inkomensmaatregelen voor 1998 betreft een additionele
verhoging van de overdraagbare heffingsvrije voet met 195 gulden. Deze komt
bovenop de verhoging van de heffingsvrije voeten in verband met de invoering
van de Pemba.De in 1996 geïntroduceerde regulerende energiebelasting (REB) is
gericht op het verminderen van energieverbruik. In 1998 treedt de derde tranche
in werking. De opbrengst (0,5 miljard in 1998) wordt evenals in de twee voorgaande
jaren volledig als lastenverlichting teruggegeven aan burgers en bedrijven.
Belangrijkste element van de teruggave is een verlaging van het belastingtarief
eerste schijf met 0,15%-punt.De lokale lasten voor de burgers worden met 100 gulden per huishouden
verlaagd. Hiertoe geeft het Rijk een structurele bijdrage van 0,7 miljard
aan de gemeenten. Voor bedrijven worden de lokale lasten met 0,1 miljard verlaagd
door middel van het afschaffen van milieuleges. Dit sluit aan bij de nota
«Lokale lastendruk» uit 1996, waarin de regering het belang van
een gematigde ontwikkeling van de lokale lasten heeft benadrukt.De tabaksaccijns wordt overeenkomstig eerdere voornemens in drie gelijke
stappen verhoogd. Na de eerste stap in 1997 volgt in 1998 de tweede stap.
De accijns op zowel sigaretten als op shag zal met 15 cent worden verhoogd.De loonkostenfaciliteit lage lonen wordt in 1998 opnieuw verhoogd en meer
toegesneden op de doelgroep door de fictie van de volledige werkweek op 36
uur te stellen in plaats van de huidige 32 uur. De reguliere faciliteit wordt
verdubbeld tot 3 660 gulden. De doorstroomfaciliteit wordt eveneens verdubbeld
en gaat 1 830 gulden bedragen. Met deze maatregelen wordt de arbeidsmarktpositie
van lager betaalden verbeterd.Met het oog op een verbetering van de economische structuur, waaronder
de kennisinfrastructuur, wordt een pakket van maatregelen getroffen waarmee
in 1998 0,4 miljard is gemoeid. Technologische ontwikkelingen vergroten de
aan werknemers gestelde opleidingseisen. Ter stimulering van deze scholing
worden fiscale faciliteiten voor bedrijven gecreëerd. Een onderdeel hiervan
vormen additionele faciliteiten voor scholing van werknemers, met een accent
op oudere werknemers.Het fiscale beleid kan, zoals ook aangegeven in de nota «Milieu
en economie», een ondersteunende bijdrage leveren aan het milieubeleid.
Financiële prikkels stimuleren burgers en bedrijven tot een gedragsverandering
met positieve effecten op het milieu. Daarom wordt met ingang van 1998 een
aantal bestaande fiscale faciliteiten verruimd (waaronder de VAMIL-regeling)
en worden nieuwe maatregelen getroffen met gunstige effecten op het milieu
(bijvoorbeeld de verlaging van de BPM op zeer zuinige auto's). In 1998 is
hier 0,1 miljard mee gemoeid, met een oploop in de volgende jaren.Tenslotte leiden andere fiscale maatregelen per saldo tot een lastenverlichting
van 0,5 miljard. Deze hebben onder meer betrekking op de doorwerking van een
aantal lastenverlichtende maatregelen in 1997.Tevens is een verlaging van de vermogensbelasting voorzien. Deze bestaat
uit een verlaging van het tarief met 0,1%-punt en een verhoging van de algemene
belastingvrije som met 12%. Hiermee geeft de regering uitvoering aan de wens
van de Tweede Kamer om de meeropbrengsten bij de dividendbelasting uit hoofde
van het herziene aanmerkelijk-belangregime terug te geven via
de vermogensbelasting. Deze verlaging (200 miljoen op kasbasis, 250 miljoen
structureel) wordt dan ook gedekt uit de eerder genoemde meeropbrengsten en
is voor de MLO neutraal verwerkt.Per 1 januari zullen in het kader van de Telecommunicatiewet alle kabels
ten dienste van telecommunicatie vrijgesteld worden voor de precariobelasting.
De Regering heeft besloten dat gemeenten hiervoor gericht en reëel gecompenseerd
zullen worden.De AOW-premiemaximering resulteert in 1998 in een rijksbijdrage aan het
AOW-fonds van 3,2 miljard. In 1997 is uit hoofde van de premiemaximering een
Rijksbijdrage van 0,3 miljard verstrekt. Door deze maatregel wordt de basis
voor financiering van de AOW verbreed. Per saldo resulteert uit dien hoofde
in 1998 een lastenverlichting in de premiesfeer van 2,8 miljard.Nabetalingen leiden in 1998 tot een financieringsverschuiving tussen belastingen
en premies ter grootte van 1 miljard. Deze nabetalingen betreffen een nadere
verdeling van de loon- en inkomstenheffing (inclusief premies volksverzekeringen)
over het verleden (1993–1996). De perceptiekostenvergoeding die de fondsen
volksverzekeringen betalen aan het Rijk ter inning van de volksverzekeringspremies
wordt met ingang van 1998 opgeheven. Dit betekent een financieringsverschuiving
van 0,5 miljard ten gunste van de fondsen.De wijziging van de arbeidsongeschiktheidsregelingen (invoering Pemba)
heeft een neutrale uitwerking op de lastenontwikkeling van bedrijven en burgers.
Een omvangrijk pakket om koopkrachtnadelen te repareren maakt hiervan deel
uit. Zo wordt de overdraagbare heffingsvrije voet verhoogd met 775 gulden
en wordt een niet-overdraagbare heffingsvrije voet van 410 gulden ingevoerd.
Tevens wordt structureel een rijksbijdrage verstrekt ten behoeve van het Arbeidsongeschiktheidsfonds
Vroeggehandicapten en het Arbeidsongeschiktheidsfonds Zelfstandigen.In de premiesfeer is in 1998 sprake van een aanzienlijk opwaarts effect
op de premies uit hoofde van de ongunstige vermogenspositie van de sociale
fondsen. Ondanks additionele eenmalige rijksbijdragen in 1997 ter grootte
van 3 miljard beschikken de centrale sociale fondsen ultimo 1997 over een
vermogen dat 8,5 miljard beneden de norm ligt. Samen met de ontwikkeling van
vermogens vanuit de decentrale fondsen heeft dit een opwaarts effect op de
premies van 3,5 miljard. Tegenover het opwaartse effect staat een verlaging
van de sociale premies ter grootte van 3,9 miljard uit hoofde van de gunstige
uitgavenontwikkeling in de sociale zekerheid en de aanzienlijke groei van
de premiegrondslag samenhangend met de gunstige economische ontwikkeling.Tabel 3.4.2 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de microlasten
over de gehele kabinetsperiode, afgezet tegen de doelstellingen ten tijde
van het Regeerakkoord. Tabel 3.4.2 Microlastenontwikkeling
1995–1998; in miljarden 19951199619971998cum
95–982Regeer-akkoordRijk– 2,8 – 3,2– 4,32,0– 8,3– 0,6Premies– 1,5 – 2,92,5– 5,2– 8,9– 8,6OPL0,3 0,80,1– 0,80,40,3 Totaal– 4,03– 5,3– 1,8– 3,9– 16,8– 8,91 Inclusief spaarloon, waarvan derving en compensatie in samenhang
zijn beschouwd.2 Sociale premies inclusief lastenverlichting waarvan in het
Regeerakkoord en Miljoenennota 1995 werd verwacht dat deze in 1995 zou worden
gerealiseerd, maar die reeds in 1994 heeft plaatsgevonden (Ziektewet).3 Inclusief de lastenverlichting vermeld in voetnoot 2 is dit
bedrag cumulatief – 5,8 miljard.Het Regeerakkoord bevat als kader voor de lastenverlichting een ruimte
van circa 9 miljard. Het merendeel van deze lastenverlichting was in de premiesfeer
beoogd. Uiteindelijk wordt voor deze kabinetsperiode een totale microlastenverlichting
van bijna 17 miljard verwacht. Deze lastenverlichting is, afgezien van de
vrij aanzienlijke financieringsverschuivingen ten gunste van de premies, uiteindelijk
gelijk verdeeld over belastingen en premies.Tabel 3.4.3 geeft de neerslag weer van de lastenverlichting bij gezinnen,
bedrijven en overheid. Voor 1998 wordt een evenwichtige verdeling van de lastenverlichting
over burgers en bedrijven voorzien. Over de gehele kabinetsperiode is de lastenverlichting
gelijk verdeeld. Ten opzichte van de berekeningen ten behoeve van het Regeerakkoord
betekent dit dat aanzienlijk meer lastenverlichting naar gezinnen is gegaan,
zonder dat dit overigens ten koste is gegaan van de bij Regeerakkoord berekende
lastenverlichting voor bedrijven. Ook deze komt hoger uit. De veel gunstiger
ontwikkeling van lasten voor gezinnen en bedrijven is mogelijk gemaakt door
de goede economische prestaties en de beheerste uitgavenontwikkeling. Tabel 3.4.3 Microlastenontwikkeling
1995–1998 burgers, bedrijven, overheid; in miljarden 19951199619971998cum
95-982Regeer-akkoordBurgers– 4,8 – 0,4– 0,1– 2,7– 8,0– 0,2Bedrijven0,5 – 4,2– 1,4– 1,9– 8,8– 7,9Overheid0,2 – 0,7– 0,20,7– 0,1– 0,8 Totaal– 4,03– 5,3– 1,8– 3,9– 16,8– 8,91 Inclusief spaarloon, waarvan derving en compensatie in samenhang
zijn beschouwd.2 Inclusief lastenverlichting waarvan in het Regeerakkoord
en Miljoenennota 1995 werd verwacht dat deze in 1995 zou worden gerealiseerd,
maar die reeds in 1994 heeft plaatsgevonden (Ziektewet).3 Inclusief de lastenverlichting vermeld in voetnoot 2 is dit
bedrag cumulatief – 5,8 miljard. 3.5 Het beleidsrelevante tekort, het EMU-tekort en de
EMU-schuldDe onderstaande tabel geeft de opbouw weer van het beleidsrelevante financieringstekort
op basis van de uitgaven van de drie budgetdisciplinesectoren op de Rijksbegroting
en de overige uitgaven en ontvangsten die relevant zijn voor dit tekort.Tabel 3.5.1 Het beleidsrelevante
financieringstekort; in miljarden, resp. % BBP 19971998Netto-uitgaven
beleidsrelevante tekort  – Netto-uitgaven Rbg in enge zin156,1162,4–
Netto-uitgaven SZ (begrotingsdeel)22,224,7– Netto-uitgaven
Zorg (begrotingsdeel)1,01,3– Overige netto-uitgaven19,810,5Totaal189,1198,9 Belastingen167,0177,7Overige
beleidsrelevante ontvangsten25,43,5Beleidsrelevant
tekort16,817,7Idem, in % BBP2,42,3Plafondwaarde3,02,81 Deze post omvat de rijksbijdragen aan de sociale fondsen
en stortingen aan het AOW-spaarfonds.2 Deze post omvat onder meer het binnenlands deel van de niet-belastingontvangsten
aan aardgas, de milieuheffingen en de heffings- en invorderingsrente.Op basis van de huidige inzichten zal het beleidsrelevante tekort in 1997
uitkomen op 2,4% BBP en in 1998 op 2,3% BBP. Voor beide jaren bevindt
het tekort zich daarmee onder de plafondwaarde van 3,0%, respectievelijk 2,8%.
Het beleidsrelevante tekort is zowel in 1997 als 1998 opwaarts beïnvloed
door stortingen in het AOW-spaarfonds van respectievelijk ¾ miljard
in 1997 en 1½ miljard in 1998, terwijl in 1998 ook ½ miljard
extra wordt gestort in het Fonds Economische Structuurversterking. Tabel 3.5.2 EMU-tekort
en EMU-schuld; in % (geharmoniseerd) BBP 1995199619971998EMU-tekort4,02,32,01,7EMU-schuld79,177,272,770,4 Daling
schuldquote per jaar:  – noemereffect – 3,4– 4,3– 4,4–
EMU-tekort 2,32,01,7(waarvan
vorderingentekort Rijk) ( 1,6)( 2,4)( 2,5)(waarvan
vorderingentekort SF)  ( 0,8)(– 0,3)(– 0,6)(waarvan
vorderingentekort OPL) (– 0,1)(– 0,2)(– 0,2)–
daling o.b.v. groei en tekort – 1,1– 2,3– 2,7–
financiële transacties – 0,8– 2,20,3Totale
daling schuldquote – 1,9– 4,5– 2,3Het EMU-tekort voor 1996 komt 0,3%-punt lager uit dan een jaar geleden
was voorzien. Tegenover een fors lager vorderingentekort bij het Rijk in 1996,
staat een fors hoger tekort bij de sociale fondsen. Het exploitatietekort
voor 1996 bedraagt circa 6 miljard. In 1997 is er een exploitatieoverschot
van slechts circa 2 miljard, ondanks een extra rijksbijdrage in 1997 van 3
miljard. Een belangrijke verklaring is de eerder al genoemde volume-tegenvaller
in de WW-uitkeringen en tegenvallende premies over een reeks van jaren. Het
vermogen van de centrale fondsen komt hierdoor ultimo 1997 zo'n 7 miljard
lager uit dan een jaar geleden werd verondersteld.In 1997 komt het EMU-tekort uit op 2,0% BBP, in 1998 op 1,7% BBP. De oploop
van het vorderingentekort Rijk van 1996 op 1998 wordt bijna geheel veroorzaakt
door rijksbijdragen aan het AOW-fonds als gevolg van de premiefixatie.In tabel 3.5.2 is het verloop van de EMU-schuldquote uitgesplitst naar
de effecten van de nominale groei van het BBP, het EMU-vorderingentekort en
financiële transacties.Het noemereffect betreft de daling van de schuld als gevolg van de volume-
en prijsontwikkeling (nominale groei) van de economie. De nominale groei wordt
geraamd op 5¾% voor 1997 en 6½% voor 1998.De EMU-schuld is in 1996 uitgekomen op 77,2%. Dit is per saldo 1,6%-punt
lager dan in de Miljoenennota 1997 werd verwacht. Zonder de BBP-harmonisatie
zou de daling ten opzichte van de Miljoenennota 1997 zelfs 2,2%-punt bedragen.
In 1997 daalt de EMU-schuld met bijna 5%-punten. Voor 1998 wordt een EMU-schuld
van 70,4% BBP voorzien. Nadat de schuld zich jarenlang hardnekkig op
een niveau rond de 80% BBP bevond en er op grond van de Regeerakkoordberekeningen
nog weinig verbetering mocht worden verwacht, is deze kabinetsperiode een
substantiële en duurzame daling ingezet.Onderstaande tabel geeft een overzicht van de financiële transacties.
In 1997 dragen deze transacties fors bij aan de daling van de schuld. In 1998
wordt de schuld licht opwaarts beïnvloed. Tabel 3.5.3 Financiële
transacties; in % BBP 19971998Totaal financiële
transacties–2,2%0,3%– sociale
fondsen–0,2%0,2%– OPL–0,4%0,2%–
Rijk–1,6%–0,1%waarvan  .
schatkistsaldo–2,0%0,0%. kredietverleningen/deelnemingen– 0,2%0,1%.
kas/transactieverschillen– 0,0%– 0,2%.
regeling oude schulden Amsterdam0,6%0,0%De posten sociale fondsen en de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)
hebben betrekking op het verschil tussen het vorderingensaldo en de mutatie
van de (bruto)schuld van deze sectoren. Door financiële transacties als
balansverlenging of -verkorting, kan de schuldmutatie bij de OPL en de sociale
fondsen in een bepaald jaar afwijken van het vorderingensaldo. De post financiële
transacties OPL wordt in 1997 voor het grootste deel verklaard door de regeling
oude schulden Amsterdam. Het Rijk heeft in 1997 namelijk voor 3,3 miljard
aan schulden van de gemeente Amsterdam overgenomen, waarvan de rentelasten
tot dan toe door het Rijk werden vergoed. De schuldregeling leidt ertoe, dat
de schuld van de OPL in 1997 met ruim 3 miljard afneemt, terwijl de schuld
van het Rijk met hetzelfde bedrag toeneemt. Amsterdam krijgt geen vergoeding
meer voor de rentelasten. Voor de EMU-schuld is deze schuldregeling neutraal.
Op den duur is er een voordeel voor de Rijksfinanciën, omdat het Rijk
goedkoper (her-)financiert dan de gemeente Amsterdam.De grootste invloed in 1997 gaat uit van de intering op het schatkistsaldo.
Het schatkistsaldo is, teruggebracht van 14½ miljard ultimo 1996 naar
50 miljoen begin 1997. Dit met het oog op de aanpassing van het instrumentarium
van De Nederlandsche Bank aan de verwachte vormgeving van het monetair beleid
door de toekomstige Europese Centrale Bank (ECB) in de derde fase van de EMU.De post nettokredietverlening en aan- en verkoop deelnemingen van het
Rijk draagt in 1997 bij aan de daling van de schuld, onder meer door de verkoop van deelnemingen in DAF en KLM. De toename in 1998 wordt veroorzaakt
door een oploop van de studieleningen en storting van aandelenkapitaal ten
behoeve van de vaste oververbinding Westerschelde. Tevens is voor 1998 een
beperkte verkoop deelnemingen geraamd.Via de post kas/transactieverschillen wordt gecorrigeerd voor het feit
dat het EMU-tekort in transactietermen wordt bepaald (uitgaven en ontvangsten
worden gemeten op het moment dat de economische handeling die leidt tot de
uitgaven of ontvangst, plaatsvindt), terwijl voor de EMU-schuld de feitelijke
kasuitgaven en -ontvangsten bepalend zijn. 3.6 Uitgavenontwikkeling 1995–2002Het Centraal Planbureau (CPB) heeft ten behoeve van de Studiegroep Begrotingsruimte
een berekening van de budgettaire ruimte voor uitgaven, tekortreductie en
lastenverlichting voor de jaren 1999–2002 opgesteld bij een veronderstelde
economische groei van 2% (zie ook hoofdstuk 2). Bij de door het CPB gehanteerde
behoedzame uitgangspunten ontstaat voor deze periode een budgettaire ruimte
van 25½ miljard, die aan te wenden is voor tekortreductie, verlaging
van belastingen en premies en groei van de reële collectieve uitgaven.
Het beslag van de netto collectieve uitgaven komt, uitgaand van de CPB-veronderstellingen,
bij ongewijzigd beleid uit op 19¾ miljard. Er resteert derhalve 5¾
miljard voor lastenverlichting, uitgavenverhoging en tekortreductie.Wat betreft de collectieve uitgaven zijn de meerjarencijfers verwerkt.
Dit betekent dat uitgavenstijgingen vanwege demografische ontwikkelingen gehonoreerd
zijn (AOW, zorg, onderwijs); voor de zorg is gerekend met een volumegroei
die hoger is dan de demografische ontwikkeling (1,3% per jaar versus 1,0%
per jaar). Als gevolg van de veronderstelde economische ontwikkeling zullen
werkloosheidsuitgaven en uitgaven die gekoppeld zijn aan het Bruto Nationaal
Product (Homogene Groep Internationale Samenwerking en EU-afdrachten) oplopen.
De combinatie van de koppeling van inkomens in de collectieve sector aan die
in de marktsector, het abstraheren van mogelijke arbeidsproductiviteitsstijging
in de collectieve sector en een hoger incidenteel in de collectieve sector
dan in de marktsector, leidt ook tot een reëel beslag op de ruimte.In deze ruimteberekeningen wordt een zogenaamde reële benadering
toegepast, waarbij alleen gekeken wordt in hoeverre de sectorspecifieke prijsontwikkeling
afwijkt van de algemene prijsstijging. Opgemerkt moet worden dat (middellange)
termijnberekeningen met een grote onzekerheid behept zijn. Dit is inherent
aan elke economische voorspelling en geldt te meer voor deze verkenning. Vooral
de ruilvoetontwikkeling van de collectieve sector, die bepaald wordt door
de afwijking van de sectorspecieke prijs ten opzicht van de algemene prijsstijging,
kan het beeld nog in hoge mate beïnvloeden.Op basis van de Miljoenennota 1994, de laatste Miljoenennota van het vorige
kabinet, en het door het CPB gepubliceerde behoedzame scenario kan achteraf
gezien op eenzelfde manier als voor de periode 1999–2002 is gedaan,
ook een budgettaire ruimte voor de periode 1995–1998 worden gereconstrueerd.
Deze budgettaire ruimte was, bij gelijkblijvende premie- en belastingtarieven,
21 miljard. Het beslag van de collectieve uitgaven hierop bij ongewijzigd
beleid bedroeg circa 17½ miljard. Ongeveer 80% van de ruimte werd ingenomen
door uitgaven gekoppeld aan de demografische en macro-economische ontwikkeling
en in- en extensiveringen neergelegd in de meerjarencijfers. Een jaar later, bij het Regeerakkoord, werd een iets hogere economische
groei geraamd, waardoor de budgettaire ruimte steeg tot 22½ miljard.
Veel belangrijker waren evenwel de in het Regeerakkoord vastgelegde uitgavenbeperkingen
die, tezamen met de uitgavenprioriteiten, ervoor zorgden dat het beslag van
de netto collectieve uitgaven op deze ruimte beperkt werd van 17½ miljard
tot 2 miljard. Hierdoor resteerde er ten tijde van het Regeerakkoord een ruimte
voor lastenverlichting en tekortreductie van bijna 21 miljard, waarvan 9 miljard
bestemd werd voor lastenverlichting en 11½ miljard voor tekortreductie.Een terugblik op de afgelopen jaren leert dat de ruimte in de jaren 1995–1998
nu kan worden bepaald op 33½ miljard, voornamelijk doordat de groei
van het BBP gemiddeld één procent per jaar hoger uitkomt dan
verondersteld werd bij het Regeerakkoord. De hierdoor resulterende extra ruimte
van 11 miljard kon worden aangewend voor extra tekortreductie en extra lastenverlichting. Tabel 3.6.1
Ruimteramingen; totale collectieve sector 1995–19981999–2002 Ongewijzigd
beleidRegeer-akkoordHuidige inzichtenCPB-ver-kenning1 Groei
(%)1¾2¼3¼2Inflatie (%)2¼22½2 Reële ruimte (in miljarden)2122½33½25½ Uitgaven17½21½19¾Tekortreductie
en lastenverlichting3½20½325¾1 Conform CPB-berekeningen ten behoeve van Tiende Rapport Studiegroep
Begrotingsruimte: Centraal Planbureau, 1997, Werkdocument 94.In tabel 3.6.1 en grafiek 3.6.1 worden de ruimteramingen en het beslag
daarop op verschillende momenten weergegeven. Zo wordt bij Miljoenennota 1998
(huidige inzichten) voor de periode 1995–1998 een ruimte geraamd van
33½ miljard. Hiervan wordt 1½ miljard in beslag genomen door
een reële groei van de uitgaven en gaat 32 miljard naar tekortreductie
(15 miljard) en lastenverlichting (16¾ miljard).Grafiek 3.6.1 Ruimtebeslagberekeningen1; in
miljarden guldens 1 Bij de standen «ongewijzigd beleid '95–'98»
en «CPB-verkenning '99–'02» is technisch verondersteld,
dat de ruimte resterend na aftrek van uitgaven gelijkelijk is verdeeld over
tekortreductie en lastenverlichting.Wordt de huidige verwachting voor de komende kabinetsperiode vergeleken
met de uitgangspositie waarmee in 1994 begonnen werd, dan blijkt een frappante
overeenkomst. De geraamde budgettaire ruimte in 1994 voor de periode 1995–1998
was met 21 miljard maar iets kleiner dan de huidige vooruitzichten voor 1999–2002.
Dit wordt voornamelijk veroorzaakt doordat werd uitgegaan van een groei van
1¾% versus de huidige veronderstelling van 2%. Het beslag van de collectieve
sector bedroeg circa 17½ miljard, tegenover een verwachting nu voor
de periode 1999–2002 van 19¾ miljard. Zowel toen als nu wordt
ongeveer 80% van de ruimte ingenomen door uitgaven gekoppeld aan de demografische
en macro-economische ontwikkeling en in- en extensiveringen die reeds zijn
neergelegd in de meerjarencijfers.Waar het achteraf voor de periode 1995–1998 mogelijk blijkt te zijn
geweest het beslag van de uitgaven op de ruimte terug te dringen door goede
afspraken in het Regeerakkoord, daar moet dit voor de komende kabinetsperiode
ook mogelijk zijn. Dit is des te belangrijker daar in historisch perspectief
een economische opgang van 8 jaar achtereen onwaarschijnlijk is en er dus
rekening mee moet worden gehouden dat de komende vierjaarsperiode minder gunstige
groeicijfers kan laten zien dan zich nu aftekenen voor de periode 1995–1998. 4 Marktwerking en resultaatgericht management voor een
doelmatige en doeltreffende overheid4.1 InleidingHet financieel management bij de overheid heeft de afgelopen jaren in
het teken gestaan van het streven naar een doelmatiger, doeltreffender en
slagvaardiger overheidsoptreden. Meer dan in het verleden wordt aangestuurd
op resultaat.De vraag komt daarbij op of het sturingsinstrumentarium van de overheid
in alle gevallen wel voldoende toegesneden is op de toegenomen omvang en complexiteit
van het publieke domein. Beheersing slechts met behulp van centrale regelgeving
blijkt soms te eenzijdig. Er is aanleiding voor vernieuwing. De gedachte wint
terrein dat het introduceren van andere of extra prikkels kan leiden tot verbetering
van doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid.Soms dient de overheid in de markt in te grijpen. Daarop is in hoofdstuk
2 reeds ingegaan. Soms ook kan de overheid bij het uitvoeren van haar publieke
taken van die markt gebruikmaken. Gedacht kan worden aan het (onder bepaalde
voorwaarden geheel of gedeeltelijk) privatiseren van overheidstaken of aan
het bevorderen van concurrentie als het gaat om het mogen uitvoeren daarvan.
Markt en overheid zijn daarbij complementair. De afgelopen jaren zijn op dit
terrein reeds een aantal ontwikkelingen in gang gezet. Bijvoorbeeld in het
openbaar vervoer, de sociale zekerheid en de zorg.Het benutten van de markt bij de uitvoering van collectieve taken is niet
op alle beleidsterreinen mogelijk en doelmatig. Indien de uitvoering van publieke
taken door de overheid zelf ter hand genomen wordt, kan simulatie van marktwerking
tot meer doelmatig en doeltreffend overheidshandelen leiden. Een goed voorbeeld
is de vorming van agentschappen.Benutting van de markt en simulering daarvan binnen de overheid is nimmer
doel op zich, maar moet worden gezien in het streven naar het optimaliseren
van het instrumentarium voor de uitvoering van overheidsbeleid. Concreet gaat
het dus om de vraag hoe overheidsoptreden het meest doelmatig en doeltreffend
vormgegeven worden kan1. (Elementen van) marktwerking
kunnen daarbij de gewenste prikkels opleveren.Zowel bij het inschakelen van marktactoren als bij het simuleren van marktwerking
binnen de overheid gaat het in de kern steeds om het onderscheiden van opdrachtgever
(bijvoorbeeld een kerndepartement) en opdrachtnemer (bijvoorbeeld een uitvoerende
dienst, binnen of buiten de overheid). De opdrachtgever beheert de middelen
die de opdrachtnemer moet verdienen door tegen zo laag mogelijke kosten goede
producten of diensten aan te bieden. Waar mogelijk, dient daarbij
concurrentie tussen potentiële opdrachtnemers te worden bevorderd.Noodzakelijke voorwaarde bij dit alles is transparantie: een zo helder
mogelijk inzicht in de kosten van de voor de totstandbrenging van producten
en/of diensten benodigde middelen en activiteiten en de kwaliteit daarvan.
In geval van simulatie van marktwerking kan de introductie van een op bedrijfseconomische
leest geschoeide bedrijfsvoering (het baten-lastenstelsel), naast andere instrumenten,
een belangrijk en in bepaalde gevallen zelfs onmisbaar hulpmiddel zijn. 4.2 De overheid benut de marktVoor het benutten van de markt bij de totstandbrenging van (quasi-) collectieve
goederen door directe inschakeling van marktactoren, staan in beginsel drie
wegen open: privatisering, aanbesteding en vraagfinanciering. Privatisering; concurrentie op de marktEen eerste mogelijkheid voor benutting van de markt bij de uitvoering
van overheidsbeleid is privatisering, waarbij de taak onder bepaalde voorwaarden
(geheel of gedeeltelijk) wordt overgelaten aan de particuliere sector. Zo
ontstaat «concurrentie op de markt». De overheid kan hierbij sturend
optreden door wetgeving, subsidieverlening of anderszins.Er zijn vele motieven waarom de overheid bepaalde publieke zaken of diensten
zelf voortbrengt. Omdat omstandigheden zich snel kunnen wijzigen (gedacht
kan worden aan technologische ontwikkelingen of de snel voortschrijdende internationalisering)
dient echter van tijd tot tijd kritisch te worden bezien of de oorspronkelijke
motieven voor uitvoering door overheidsorganen nog wel valide zijn of dat
voor die uitvoering alternatieve wegen openstaan die tot een hogere doelmatigheid,
kwaliteit en doeltreffendheid kunnen leiden. De recente ontwikkelingen in
het Nederlandse spoorvervoer kunnen hierbij als voorbeeld dienen. Een ander
voorbeeld is de Ziektewet. Voorheen werd deze als een voorziening voor een
onverzekerbaar risico beschouwd. De uitvoering van de Ziektewet is thans grotendeels
geprivatiseerd. Aanbesteding; concurrentie om de marktEen tweede mogelijkheid om een publieke taak door middel van de markt
meer doelmatig en doeltreffend uit te voeren, is die van aanbesteding. Verschillende
instellingen brengen offertes uit om voor de uitvoering van een overheidstaak
in aanmerking te komen. Zo ontstaat concurrentie om de markt. Centrale
vraag voor de «aanbestedende overheid» is: aan wie kan een bepaalde
opdracht het best worden gegund? Uitgaande van gespecificeerde kwaliteitscriteria
wordt bezien welke producent de gewenste producten of diensten tegen de laagste
kosten leveren kan.Bij de lagere overheden is aanbesteding al een meer gebruikelijke vorm
van uitvoering van publieke taken dan bij het Rijk; de meer uitvoerende taken
van gemeenten lenen zich daar ook goed voor. Veel gemeenten hebben bijvoorbeeld
de vervoerstaak uit de Wet Voorziening Gehandicapten aan derden opgedragen.In de sociale zekerheid is met de Organisatiewet Sociale Verzekeringen
1997 (wat betreft de werknemersverzekeringen) op het gebied van aanbesteding
onlangs een belangrijke stap gezet. In de toekomst kan worden bezien of er
meer mogelijkheden voor een dergelijk «inkopen» van overheidsdiensten
bestaan. Vraagfinanciering; concurrentie vanuit de vraagzijde van
de marktEen derde mogelijkheid voor het benutten van de markt bij de uitvoering
van collectieve taken verschilt fundamenteel van de hiervoor beschreven mogelijkheden.
Bij privatisering en aanbesteding staat de aanbodzijde van de markt centraal.
De derde mogelijkheid richt zich op de vraagzijde daarvan.Bij vraagfinanciering worden collectieve gefinancierde budgetten aan vragers
in plaats van aanbieders ter beschikking gesteld. Vragers krijgen zo verruimde
vrijheid in de keuze van de uitvoeringsorganisatie waar ze voor publieke goederen
terecht kunnen. In plaats van de overheid, zijn het dus de consumenten die
bepalen bij welke producent van collectieve goederen de middelen terechtkomen.
Voorwaarde hierbij is wel dat er verschillende aanbieders zijn.Een bekende uitwerking van vraagfinanciering is het werken met vouchers:
«bonnen» die aanspraak op een voorziening geven (te vergelijken
met een strippenkaart). Vouchersystemen zijn met name daar toepasbaar waar
sprake is van voorzieningen in natura (welzijnsvoorzieningen bijvoorbeeld).
Het op deze wijze benutten van de markt leidt ertoe dat een «concurrentiestrijd»
ontstaat tussen uitvoerende instellingen om de klant. Dat dwingt hen op de
prijs en kwaliteit van hun product te letten.Vouchers worden thans reeds concreet toegepast in de zorgmarkt (voor verzorging
en verpleging en voor verstandelijk gehandicapten). Dit gebeurt in de vorm
van Persoonsgebonden Budgetten.Verlenen van zorg-op-maat wordt mogelijk gemaakt doordat zorgbehoevenden
de mogelijkheid krijgen om met het persoonlijke budget de zorg naar eigen
inzicht te organiseren. De desbetreffende projecten zijn niet alleen opgezet
om te komen tot een meer cliëntgerichte manier van zorgverlening, maar
ook vanuit de gedachte dat doelmatigheid, kwaliteit en doeltreffendheid daarbij
gebaat zijn.In het onderwijs wordt vraagfinanciering onder meer toegepast bij de uitgaven
in het kader van de schoolbegeleidingsdiensten. Betreffende instellingen werden
voorheen direct via de OC&W-begroting bekostigd. Nu krijgen scholen een
budget voor schoolbegeleiding toegekend, dat zij (binnen bepaalde kaders)
naar eigen inzicht besteden kunnen. Vraag is of dergelijke mechanismen ook
elders zouden kunnen worden toegepast. Benutting van de markt; met verstandBenutting van de markt moet recht doen aan het (quasi-)collectieve karakter
van de goederen die moeten worden voortgebracht. Niet alle beleidsterreinen
c.q. goederen lenen zich voor privatisering, aanbesteding of vraagfinanciering.
Gedacht kan worden aan defensie. Voorts dient het benutten van de markt niet
tot politiek maatschappelijk ongewenste uitkomsten te leiden. Zo dienen beoogde
positieve externe effecten ook op te treden en moeten te voorkomen negatieve
externe effecten ook daadwerkelijk uitblijven. De vraag moet bijvoorbeeld
gesteld worden of moeilijk bereikbare doelgroepen wel bereikt worden en of
er geen schade optreedt aan milieu.De doelstelling van een publieke taak mag niet in gevaar komen. Ten slotte
geldt dat introductie van marktwerking niet ten koste kan gaan van principes
als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Een en ander maakt duidelijk dat
(ook) bij benutting van de markt een adequate sturing en verantwoording past.Benutting van de markt dient tot verhoging van doelmatigheid en effectiviteit
te leiden. Bedacht moet worden dat hieraan ook de nodige kosten verbonden
kunnen zijn. Bij privatisering kan bijvoorbeeld toezicht nodig zijn om daadwerkelijk
concurrentie van de grond te krijgen. Bij aanbesteding moet worden gedacht
aan transactie- en overgangskosten wanneer een overheidstaak van de ene naar
de andere uitvoerder «overgaat». Ook aan het systeem van vouchers
kunnen aanzienlijke administratieve lasten verbonden zijn. De vraag of benutting
van de markt bij de uitvoering van overheidsbeleid toegevoegde waarde heeft,
dient dan ook van geval tot geval te worden bezien. 4.3 De overheid simuleert de marktZoals gezegd is benutting van de markt voor de uitvoering van overheidsbeleid
niet altijd mogelijk of doelmatig. In dat geval blijft uitvoering in eigen
hand.De laatste jaren is sprake van een toenemende belangstelling voor een
doelmatiger en doeltreffender uitvoering van overheidstaken. Het beter zichtbaar
maken van activiteiten, prestaties en effecten in relatie tot de ingezette
middelen staat hierbij centraal. Concreet: meer aansturen op resultaat. De
idee is dat elementen van marktwerking (en dan met name het definiëren
van opdrachtgever–opdrachtnemerrelaties en budgetoverheveling) voor
prikkels kunnen zorgen (zonder dat dit ten koste gaat van de beleidsdoelstelling).
Hieronder wordt uitgewerkt hoe dit in de praktijk gebracht kan worden. In
dit kader is overigens reeds het nodige in gang gezet. De actuele stand van
zaken op dit gebied komt in paragraaf 4.4 aan de orde. Resultaatgericht managementDe visie van de regering op een doelmatige bedrijfsvoering binnen de overheid
is terug te vinden in de nota «Van uitgaven naar kosten»2 en in «Aansturen op resultaat»3. In de eerste nota is betoogd dat het voor een optimale bedrijfsvoering
in de collectieve sector wenselijk is, om meer overheidsdiensten te besturen
op basis van prestaties en daarvoor te maken kosten. Bij een dergelijke wijze
van sturing is het baten-lastenstelsel (ten opzichte van het verplichtingen-kasstelsel)
duidelijk van toegevoegde waarde. Als een nadere uitwerking van de nota «Van
uitgaven naar kosten» is in «Aansturen op resultaat», een
ideaaltypisch resultaatgericht besturingsmodel beschreven. Dit model kenmerkt
zich door het vóóraf maken van afspraken over de te bereiken
resultaten, een grote decentrale verantwoordelijkheid bij de inzet van het
apparaatsbudget, vrijheid bij het bepalen van de weg waarlangs de afgesproken
producten en diensten het best kunnen worden bereikt en het achteraf afrekenen
op gerealiseerde prestaties. TransparantieVoorwaarde voor een meer resultaatgerichte wijze van sturing is allereerst
dat de kosten die met de productie van (individuele) goederen en diensten zijn gemoeid, zichtbaar worden. In de eerste plaats kan een adequate
toerekening van kosten de afweging bij de inzet van middelen ten goede komen.
Voorts biedt een dergelijke toerekening de mogelijkheid de kosten per product
of dienst te volgen in de tijd en/of de kosten(ontwikkeling) af te zetten
tegen die bij vergelijkbare organisaties. Bij dit laatste wordt wel van «benchmarking»
gesproken. Op deze wijze krijgt de opdrachtgever (op den duur) een beter zicht
op de doelmatigheid van de opdrachtnemer. Bij ondoelmatig werken kan de opdrachtnemer
hierop worden aangesproken. In het omgekeerde geval kan beloning passen, bijvoorbeeld
in de vorm van (gedeeltelijk) behoud van gerealiseerde efficiencywinst.Opgemerkt zij dat het bij resultaatgericht management nadrukkelijk niet
alleen om de kosten van de producten en diensten gaat, maar evenzeer om de
kwaliteit daarvan. KostendoorberekeningInzicht in de kosten per product of dienst is tevens voorwaarde om tot
verantwoorde kostendoorberekening over te kunnen gaan. Hierbij zijn verschillende
gradaties te onderscheiden.In de eerste plaats kan sprake zijn van budgetoverheveling. De opdrachtgever
betaalt de opdrachtnemer werkelijk voor de door hem geleverde producten of
diensten. Doorberekening van kosten is zinvol wanneer het gedrag van de opdrachtgever
hierdoor wordt beïnvloed; bijvoorbeeld wanneer de afname daalt bij een
stijging van de prijs. Budgetoverheveling leidt tot een verdere toename van
het kostenbewustzijn bij opdrachtgever en opdrachtnemer. Dit is ook een leidende
gedachte achter het per 1 januari 1999 voorziene sturingsmodel bij de Rijksgebouwendienst,
ressorterend onder het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer. Het kabinet heeft de Tweede Kamer daarover op 9 juli jongstleden
reeds geïnformeerd4.Een verdergaande variant van simulatie van marktwerking is het opheffen
van gedwongen winkelnering. Dit is zinvol wanneer meerdere aanbieders (zowel
binnen als buiten de rijksoverheid) vergelijkbare producten of diensten leveren.
Afschaffing van gedwongen winkelnering dwingt de opdrachtnemer tegen concurrerende
prijzen kwalitatief goede producten en diensten aan te bieden. Een resultaatgerichte cultuurVoor een succesvolle toepassing van het resultaatgerichte sturingsmodel
is het ook van belang, dat deze resultaatgerichtheid onderdeel uitmaakt van
de manieren van denken en doen (de cultuur). Dit geldt voor alle partijen;
het aansturende kerndepartement, de leiding en de medewerkers van de betrokken
organisatie. Iedereen moet doordrongen zijn van het belang van resultaten
en de daarbij behorende (op output geënte) bedrijfsvoeringsnormen. Een
meer resultaatgerichte wijze van besturing en bedrijfsvoering brengt veelal
een verandering van vertrouwde manieren van denken en doen met zich mee. Een
andere attitude is vereist: één waarin de doelstellingen van
de organisatie en bijdragen van eenieder aan de te leveren prestaties prevaleren
boven bescherming van historisch gegroeide budgetten en bevoegdheden. Van
groot belang hierbij is dat management en medewerkers van een dienst met behulp
van prikkels ook direct belang hebben bij de prestatiegerichte manier van werken. Daarbij geldt dat aandacht moet worden besteed aan het creëren
van een werksituatie waarbij outputgerichtheid niet ten koste gaat van creativiteit,
eigen initiatief en professionaliteit. Integendeel: (resultaatgericht) managen
moet er juist voor zorgen dat een klimaat ontstaat waarin bovengenoemde eigenschappen
bij individuele medewerkers tot bloei kunnen komen. 4.4 Ontwikkelingen op het terrein van resultaatgerichte
sturing binnen de rijksoverheidDe afgelopen jaren is al een groot aantal stappen gezet om de in voorgaande
paragrafen beschreven visies en mechanismen in de praktijk ook handen en voeten
te geven. Hierop is in voorgaande Miljoenennota's reeds ingegaan. Het accent
ligt thans vooral op het verder verbeteren van het inzicht in prestaties en
effecten en daarvoor te maken kosten; dit via kengetallen, de uitvoering van
evaluatieonderzoeken, het verder verbeteren en breder toepassen van het agentschapsmodel
en de uitvoering van interdepartementale beleidsonderzoeken naar de bedrijfsvoering
bij diverse (grotere) uitvoerende diensten. Transparantie door kengetallenIn het streven naar meer resultaatgerichtheid is transparantie hét
sleutelwoord. Daarom is de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het verder
ontwikkelen en samenstellen van (systemen van) kengetallen. Dit aan de hand
van een stapsgewijze aanpak, zoals beschreven in voorgaande Miljoenennota's.Tot en met de begroting 1996 lag het accent vooral op ramingskengetallen.
Inmiddels zijn alle ministeries erin geslaagd om ruim 80% van de zinvol met
ramingskengetallen toe te lichten begrotingsartikelen5 ook daadwerkelijk dusdanig toe te lichten.Bij de begrotingsvoorbereiding 1997 en 1998 kwam de nadruk ook op doelmatigheidskengetallen
te liggen. Deze kengetallen geven inzicht in de totale kosten per eenheid
prestatie. Daarvoor dient allereerst de prestatie te worden benoemd en te
worden gekwantificeerd. Vervolgens moeten de uitgaven (of kosten) worden bepaald
en moeten deze aan die prestatie worden toegerekend. Bij outputgegevens en
doelmatigheidskengetallen kan gedacht worden aan de controlekosten per speelautomaat
(EZ), de kosten voor een invoerkeuring van vlees (LNV), het aantal gezinnen
dat kinderbijslag ontvangt en de uitvoeringskosten per gerechtigde (SZW) en
de kostprijs per monster door de Inspectie Gezondheidsbescherming (VWS).In de onderstaande tabel wordt per ministerie (inclusief agentschappen
en fondsen) aangegeven welk gedeelte van het zinvol met outputgegevens en/of
doelmatigheidskengetallen toe te lichten begrotingsbedrag in de ontwerp-begroting
1998 ook daadwerkelijk met dergelijke indicatoren is toegelicht. Opgemerkt
zij dat dit een momentopname betreft. Een aantal ministeries heeft de afgelopen
periode serieuze inspanningen verricht die nog niet tot outputgegevens of
doelmatigheidskengetallen in de begroting hebben geleid. Grafiek 4.4.1; Overzicht met gecorrigeerde dekkingspercentages
outputgegevens en/of doelmatigheidskengetallen per ministerie.6Naast een kwantitatieve toename zijn er, zowel bij de ramings- als bij
de doelmatigheidskengetallen, ook kwalitatieve verbeteringen waarneembaar.
Zo worden kengetallen beter toegelicht, wordt meer vergelijkingsmateriaal
opgenomen en wordt meer aandacht besteed aan het interpreteren van ontwikkelingen.
Zo verstrekt de Belastingdienst (Financiën) bij de gepresenteerde kengetallen
een ruime toelichting. Het inzicht in het gevoerde en te voeren beleid neemt
daardoor toe. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld de Dienst Rechtspleging (Justitie)
en bij de uitgaven voor leerlingbouwplaatsen (VROM).Deze kwalitatieve verbetering is van wezenlijk belang. Kengetallen hebben
veelal een signaalfunctie. Op basis van kengetallen zijn vragen te stellen
die zonder deze indicatoren wellicht niet gesteld zouden worden. Beseft dient
daarbij te worden dat de waarde van kengetallen vaak in de toelichting zit.
Het is zaak hier in de komende jaren verdere voortgang te boeken.Het toenemend gebruik van kengetallen is niet alleen terug te vinden in
de ontwerpbegrotingen, maar ook in de financiële verantwoordingen. Het
aantal ministeries dat in de financiële verantwoording een groot aantal
artikelen met kengetallen had toegelicht, bedroeg bij het uitbrengen van de
financiële verantwoording 1994 nog slechts vier. Bij de financiële
verantwoording 1995 was dit reeds tot zeven opgelopen. In de verantwoordingen
over 1996 is dit aantal inmiddels tot negen gestegen. Ook in de financiële
verantwoordingen is niet alleen in kwantitatief maar ook kwalitatief opzicht
sprake van verbetering. Uitdaging voor de komende jaren is hier verdere voortgang
te bereiken. Dit mede in het licht van de toegenomen aandacht voor de financiële
verantwoording.7Voornemen is met ingang van de begrotingsvoorbereiding 1999 (eerst bij
enkele ministeries) ook aandacht te besteden aan het ontwikkelen van doeltreffendheidskengetallen.
Inzicht in doeltreffendheid is van groot belang. Zowel voor Staten-Generaal,
departementsleiding als management van de betrokken dienst. Bij
de beoordeling van doeltreffendheid gaat het om de mate waarin de beleidsdoeleinden
worden bereikt. Gebruik van kengetallen; bij externe én interne
sturingHet inzicht neemt toe dat er een logisch verband dient te bestaan tussen
de informatie voor de Staten-Generaal (dat zou de externe planning-and- control-cyclus
genoemd kunnen worden) en de informatie voor de interne sturing door departementsleiding
en management van de dienst. Dit in alle fasen van de budgetcyclus. Hoewel
het aggregatieniveau van deze informatie (in de vorm van kengetallen) ongetwijfeld
anders zal zijn, zullen de aangrijpingspunten voor externe sturing moeten
worden doorvertaald naar de interne sturing. EvaluatieonderzoekOm zicht op de doeltreffendheid van overheidsbeleid te krijgen, zal veelal
ook evaluatieonderzoek verricht (moeten) worden.Ministeries dienen in hun begrotingen inzicht te geven in de resultaten
en het gebruik van de in het afgelopen jaar uitgevoerde onderzoeken, de onderzoeken
die gaande zijn en in de evaluaties waarmee zij in het komende begrotingsjaar
zullen starten. Dit jaar wordt in de begroting, meer expliciet dan in voorgaande
jaren, aandacht geschonken aan de evaluaties van subsidies en vergunningen.
Dit mede naar aanleiding van het Algemeen Overleg dat op 16 november 1996
plaatsvond tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven en de minister van Financiën.Beleidsevaluatieonderzoek speelt niet alleen een rol bij het beoordelen
van de doeltreffendheid van beleid; ook bij de doelmatigheid daarvan. Voorts
vervult dit onderzoek (dan ook wel organisatieanalyses, operational audits
of management audits genoemd) een bijzondere rol bij resultaatgerichte sturing. Nieuwe agentschappenResultaatgerichte sturing is toepasbaar op een breed scala van overheidsorganisaties.
Agentschappen voeren een bijzondere vorm van resultaatgericht management.
Bijzonder omdat zij gebruikmaken van een afwijkend en afgezonderd beheer.
Concreet betekent dit dat agentschappen een bedrijfseconomische (baten-lasten)administratie
hanteren en apparaatsgelden mogen reserveren op een rentedragende rekening-courant
bij het Ministerie van Financiën. Dit stelt deze organisaties beter in
staat hun kosten toe te rekenen aan de door hen geleverde producten en diensten.
Zoals aangegeven in de nota «Van uitgaven naar kosten», is het
voornemen om binnen het baten-lastenstelsel voor agentschappen ook een leenfaciliteit
te introduceren. Hierdoor kan volwaardige substitutie plaatsvinden tussen
lopende uitgaven en kapitaaluitgaven. In 1998 zullen de volgende vier nieuwe
agentschappen van start gaan. Tabel
4.4.2 Nieuwe agentschappen in 1998DienstMinisteriefte's/omzet
(in mln)Gemeentelijke Basisadministratie
Persoonsgegevens (GBA)Binnenlandse Zaken 31/ 19 Korps
Landelijke Politiediensten (KLPD)Justitie2971/457 Defensie
Telematica-organisatie (DTO)1Defensie1075/280 Bureau
HeffingenLandbouw, Natuurbeheer en Visserij 175/ 251 In DTO zullen verschillende onderdelen van het ministerie
van Defensie worden samengevoegd, waaronder het huidige agentschap DCC; het
Duyerman Computercentrum.Bovenstaande nieuwe agentschappen verschillen onderling sterk; zowel qua
taak, qua omzet als qua personeelsomvang. Voorts onderscheiden ze zich van
elkaar in de manier waarop aan het resultaatgericht besturingsmodel wordt
vormgegeven. De mogelijkheden tot het inbouwen van prikkels zijn veelal situationeel
bepaald. Dit maakt het instellen van agentschappen maatwerk.Resultaatgerichte sturing bij Bureau Heffingen en het Korps Landelijke
Politiediensten geschiedt voornamelijk op basis van inzicht in de kosten en
de producten. Kengetallen geven inzicht in doelmatigheid en productiviteit.
Er is sprake van een «opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie», niet
van budgetoverheveling of concurrentie in de uitvoering.Bureau Heffingen is de uitvoeringsorganisatie van de meststoffenregelgeving.
De taken liggen met name in de registratie van referentiehoeveelheden en de
vaststelling en inning van de overschotheffing. Belangrijke stuurvariabelen
zijn het aantal geproduceerde eenheden, de bestede uren, en de kosten en de
baten per product. Naast deze kengetallen worden indicatoren gebruikt die
inzicht geven in de mate waarin fiscale verplichtingen niet worden nagekomen,
in de proceskwaliteit (doorlooptijden, voorraden) en in de productkwaliteit
(het aantal erkende bezwaar- en beroepsprocedures en het percentage daarvan
ten opzichte van het aantal aanslagen). Het Korps Landelijke Politiediensten
verricht, deels zelfstandig en deels in samenwerking met de overige politiekorpsen,
taken op het terrein van mobiliteit, openbare orde en veiligheid, criminaliteit,
milieu en logistieke en informatie-technologische dienstverlening. Het KLPD
heeft binnen deze kerntaken concrete producten gedefinieerd, waaraan gekwantificeerde
prestatiedoelstellingen zijn gekoppeld. Voorts wordt duidelijk gemaakt aan
welke kerntaken de van het moederdepartement afkomstige baten worden besteed.
Voor beide agentschappen geldt dat de sturing op basis van inzicht in de kosten
en de producten is doorvertaald in de gehele planning- en controlcyclus; in
de voorbereiding, in de periodieke rapportages gedurende het uitvoeringsjaar
en in de verantwoording. Met dit alles ontstaan voor de organisatie prikkels
om zuinig, doelmatig, doeltreffend en tegen een aanvaardbaar kwaliteitsniveau
te opereren.Het GBA draagt zorg voor de instandhouding van het stelsel van de gemeentelijke
basisadministraties van persoonsgegevens. Daarmee voorziet het GBA in de mogelijkheid
tot berichtenuitwisseling tussen gemeenten (onderling) en instanties die in
verband met hun taak gebruik maken van die gegevens. Net als Bureau Heffingen
en het Korps Landelijke Politiediensten ondervindt het GBA geen concurrentie.
Wel is sprake van budgetoverheveling. De beheerskosten van het GBA-stelsel
worden, door middel van een tarief per bericht, volledig aan de betrokkenen bij het GBA doorbelast. De verwachting is dat dit model een input
tot doelmatigheid en doeltreffendheid zal geven. Klanten willen immers «waar
voor hun geld» en zullen de kosten(ontwikkeling) en kwaliteit goed in
de gaten houden.Bij DTO, het informatietechnologie-ondersteunend bedrijf van het Ministerie
van Defensie, gaat het model van quasi-marktwerking nog een stapje verder.
Hier is namelijk in beginsel wel van concurrentie sprake. Aan het agentschap
zelf wordt geen budget beschikbaar gesteld. DTO dient zijn integrale kosten
volledig uit opbrengsten uit de afzet van producten en diensten aan defensieafnemers
te dekken. Onderdelen van het producten- en dienstenpakket van DTO zijn ook
buiten Defensie verkrijgbaar. Het agentschap wordt aldus geconfronteerd met
concurrentie uit de markt en gedwongen tot doelmatig en doeltreffend handelen.
Klanten kunnen op basis van prijs/kwaliteitsverhouding beslissen of de gevraagde
prestatie wordt afgenomen bij DTO danwel elders op de markt. Wel is er in
die gevallen voor DTO offerterecht.In alle gevallen ontstaan niet alleen prikkels bij het agentschap. De
opdrachtgever verkrijgt inzicht in de prestaties die worden geleverd en de
kosten die daaraan verbonden zijn. Daardoor kan hij het nut van het product
vergelijken met de kosten en met alternatieve bestedingsmogelijkheden. Als
sprake is van budgetoverheveling zal hij die kosten ook daadwerkelijk moeten
betalen. In geval van concurrentie zal de opdrachtgever het product en de
prijs afzetten tegen hetgeen anderen bieden.Vanaf volgend jaar zijn er 17 agentschappen. Met goedkeuring van de Staten-Generaal
volgen er meer. Een agentschap in spé is de Rijksgebouwendienst (de
RGD). Het bij de RGD voorgestane sturingsmodel is vergelijkbaar met dat bij
het GBA. Er zal geen sprake zijn van concurrentie; de gedwongen winkelnering
blijft gehandhaafd. Door de introductie van een huurder-verhuurdermodel (waarbij
de departementen de budgetten waaruit huur aan de RGD moet worden betaald
zelf beheren) worden de nodige prikkels verwacht; zowel aan de zijde van de
RGD als bij de klanten. Een additionele prikkel kan voortkomen uit de mogelijkheid
de kosten en de kostenontwikkeling bij de RGD af te zetten tegen die bij vergelijkbare
organisaties op de vastgoedmarkt. Evaluatie van agentschappenZoals aangekondigd in de vorige Miljoenennota, vindt dit jaar de rijksbrede
evaluatie van agentschappen plaats. Centrale vraag daarbij is in hoeverre
de agentschapstatus tot een doelmatiger bedrijfsvoering heeft geleid. Voorts
wordt een aantal overige ervaringen met betrekking tot het agentschapsmodel
getoetst. Daarbij moet worden gedacht aan het instellingstraject, aan positieve
en aan negatieve neveneffecten. Op basis van dit alles zullen aanbevelingen
voor de toekomst worden gedaan. Streven is de Kamer het evaluatierapport rond
de jaarwisseling te doen toekomen.Naast de rijksbrede evaluatie vinden dit jaar tevens afzonderlijke evaluaties
bij de eerste vier agentschappen plaats. Het gaat daarbij om de Immigratie
en Naturalisatie Dienst van het Ministerie van Justitie, het Duyverman Computer
Centrum van het Ministerie van Defensie, Senter van het Ministerie van Economische
Zaken en de Plantenziektenkundige Dienst, ressorterend onder het Ministerie
van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Bij deze evaluaties gaat het om het
functioneren van de dienst als agentschap en de mate waarin betrokken organisaties
aan de drie instellingsvoorwaarden voor agentschappen hebben
voldaan8. Een dergelijke periodieke kritische
doorlichting is een wezenlijk onderdeel van de bij agentschappen voorgestane
meer resultaatgerichte manier van werken. Dit als logische tegenhanger van
de vergroting van bevoegdheden bij de inzet van het apparaatsbudget. Interdepartementale beleidsonderzoeken; financiële
vernieuwing en bedrijfsvoering uitvoerende dienstenDe Interdepartementale beleidsonderzoeken zullen in 1997 zijn gebaseerd
op twee thema's: «financiële vernieuwing» en «bedrijfsvoering
uitvoerende diensten».Onder het thema «financiële vernieuwing» wordt de wijziging
verstaan van het financieringssysteem van een voorziening om te komen tot
een doelmatiger en doeltreffender beleid. Centrale elementen daarbij zijn
verbetering van de informatievoorziening over prestaties en kosten van die
prestaties, financiële prikkels en concurrentie.In het kader van het tweede thema wordt een achttal onderzoeken verricht
naar de bedrijfsvoering van de volgende uitvoerende diensten: Tabel 4.4.3
Onderzoeken naar de bedrijfsvoering van uitvoerende dienstenDienstMinisterieDienst
Gebouwen BuitenlandBuitenlandse ZakenBelastingdienstFinanciënKoninklijke
MarechausseeDefensieUitvoeringsorganisatie Individuele HuursubsidieVROMBureau
voor de Industriële EigendomEconomische ZakenAlgemene InspectiedienstLNVArbeidsinspectieSZWInspectie
GezondheidsbeschermingVWSDe bedrijfsvoeringsonderzoeken zullen worden uitgevoerd aan de hand van
het in paragraaf 4.3 genoemde conceptuele kader «Aansturen op resultaat».
Met dit kader worden twee doelen beoogd. Ten eerste biedt het kader de grondslag
voor het stramien en de onderzoeksvragen, met behulp waarvan (eenduidig en
vergelijkbaar) een actuele karakterisering van de onderzochte diensten kan
worden opgesteld. Het gaat daarbij om een analyse van de meetbaarheid van
kwantiteit, kwaliteit en kosten van de door de dienst geleverde producten
en diensten en de mate waarin de externe besturing en de interne aansturing
en beheersing nu reeds prestatiegericht zijn.Ten tweede biedt het kader, vanuit het streven naar uitbreiding van sturing
op kosten van output, een normatief referentiekader voor het identificeren
en expliciteren van verbeteringsmogelijkheden. Stramien en vragenlijst zijn
zodanig opgesteld dat de uitvoerende dienst moet motiveren waarom aansturing
op basis van afspraken over te leveren prestaties en de daarvoor te maken
kosten niet mogelijk zou zijn en waarom het stelsel van baten en lasten géén
toegevoegde waarde zou hebben. Door de bedrijfsvoeringsonderzoeken kan het resultaatgerichte besturingsmodel
binnen de rijksdienst breder worden toegepast. Voorts kunnen de onderzoeken
leiden tot het aanscherpen van het denken over bedrijfsvoering binnen (onderdelen
van) de rijksdienst. Een en ander kan worden benut bij een volgende serie
bedrijfsvoeringsonderzoeken en bij het instellen van nieuwe agentschappen.
De vraag of een dienst waarbij het baten-lastenstelsel van toegevoegde waarde
wordt geacht dan ook agentschap moet worden (dan wel dat het stelsel van baten
en lasten ook beschikbaar zal worden gesteld voor diensten die geen agentschap
zijn) zal worden betrokken in de zojuist genoemde rijksbrede evaluatie van
agentschappen.Lijst van gebruikte termen en hun betekenis Aanvullende postenPosten die nog niet in de ontwerp-begrotingswetten (kunnen) worden opgenomen,
maar terwille van een volledig beeld wel reeds in de totaalcijfers van de
rijksbegroting zijn begrepen. Het betreffen veelal posten waarvan de verdeling
over de begrotingen nog niet wordt of kan worden aangegeven. Voorbeelden van
aanvullende posten zijn de loon- en prijsbijstelling. ActievenHet aantal actieven geeft de werkgelegenheid (uitgedrukt in arbeidsjaren)
weer, verminderd met het uitkeringsvolume van de Ziektewet (uitgedrukt in
arbeidsjaren). AgentschapEen agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd
en afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te
realiseren. Agentschappen hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie. Niet de uitgaven en ontvangsten van het agentschap
zelf, maar de uitgaven aan en de ontvangsten van het agentschap op de begroting
van het ministerie waaronder het agentschap ressorteert, worden betrokken
in het beleidsrelevante financieringstekort. AOW-spaarfondsFonds waarin middelen worden gespaard voor toekomstige AOW-uitgaven. Vanaf
1997 vinden stortingen in dit fonds plaats. Balansverkorting in de volkshuisvestingOperatie waarbij de netto contante waarde van de nog lopende subsidieverplichtingen
van het Rijk aan de woningbouwcorporaties is weggestreept tegen de nog bij
de woningbouwcorporaties uitstaande rijksleningen die ineens werden afgelost. BalansverlengingGelijktijdige toename van bezittingen én schulden, resulterend
in een groter balanstotaal. Baten-lastenstelselIn een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend
aan het tijdvak waarin het genot respectievelijk het gebruik ervan plaatsvindt. BegrotingsnormeringKeuze van één of meer budgettaire doelvariabelen, waarbij
een referentiewaarde voor deze doelvariabele(n) wordt vastgesteld. BeleidsintensiveringenVerhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties
in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten
wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting. BeleidsevaluatieOnderzoek waarbij op basis van analyse van op systematische wijze verzamelde
gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid. Beleidsrelevant financieringstekort van het RijkFeitelijk financieringstekort gecorrigeerd voor debudgetteringen, vervroegde
aflossing woningwetleningen en het saldo balansverkorting VROM, agio en disagio,
aan- en verkoop van staatsbezit, kasverschuivingen, versnelde belastinginning,
studieleningen, de mutatie in het FES-saldo (in zoverre dit saldo positief
is), de mutatie in het AOW-spaarfonds en de mutatie in het saldo van de derdenrekening. BesparingsverliesBudgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder
besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het
gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregel. Bruto Binnenlands Product (tegen marktprijzen) (BBP)De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse
productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende
subsidies. Budgetdiscipline (-regels)Regels voor het omgaan met mutaties in de netto-uitgaven, gericht op het
handhaven van een eerder vastgelegd uitgavenkader. BudgetdisciplinesectorCluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op identieke
wijze behandeld worden. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: de rijksbegroting
in enge zin, de sociale zekerheid en de zorgsector. BudgetteringsafsprakenBudgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline.
Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties
in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige
mutaties worden onderkend. Derhalve wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen
tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen. Collectieve sectorHet totaal van de subsectoren Rijk, overige publiekrechtelijke lichamen
(OPL) en sociale fondsen. Wanneer gesproken wordt over het uitgavenkader,
dan wordt met de collectieve sector bedoeld het totaal van de subsectoren
rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en de zorgsector. Collectieve-uitgavenquoteDe collectieve-uitgavenquote (CUQ) is gelijk aan de collectieve uitgaven
in procenten van het Bruto Binnenlands Product. Meegenomen worden het totaal
van de relevante uitgaven van het Rijk (incl. debudgetteringen en de uitgaven
van agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale
fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd. Compensatie over de jaren heenDe mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het algemene
uitgangspunt dat de fasering van compensatie-maatregelen in de tijd parallel
moet lopen aan de omvang van de problematiek. ConsolidatieDe post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting
voor dubbeltellingen als gevolg van het «bruto-boeken» van bijdragen.
Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling
verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt.
Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant
van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een
agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven
en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post
Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd. Contractloon(stijging)(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de
afgesloten Collectieve Arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en
van de afspraken met overheidspersoneel in de collectieve sector. DebudgetteringEen debudgettering treedt op indien een derde de financiering van een
(investerings- of kredietverlenings-) activiteit van de overheid overneemt,
terwijl de overheid op de een of andere manier de financiering garandeert.
De betreffende uitgave staat daarmee niet op de rijksbegroting, maar is wel
in hoge mate vergelijkbaar met een «normale» overheidsuitgave. DecentralisatieHet overdragen van meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar andere
overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe
benodigde middelen) van de centrale overheid naar andere overheden. Deflator BBPPrijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product. Maatstaf voor de
algemene nominale ontwikkeling. DerdenrekeningRekening-courantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen
waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet
via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van
het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekening
is niet relevant voor het beleidsrelevante financieringstekort. DereguleringHet afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten
die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers. Doel hiervan
is bevordering van dynamiek en aanpassingsvermogen van de economie en het
vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van
ondoelmatige of inefficiënte regelgeving. DesalderingHet gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en niet-belastingontvangsten,
die vaak rechtstreeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben per saldo
dus geen invloed op het financieringstekort. Economische classificatieMethode om uitgaven en ontvangsten in te delen naar macro-economische
categorieën. De Benelux Economische Classificatie, die gebaseerd is op
het stelsel van Economische Rekeningen van de EU, is voorgeschreven voor toepassing
in de rijksbegroting. Overzichten naar macro-economische categorieën
worden opgesteld met behulp van deze economische codering. Deze overzichten
zijn inpasbaar in het systeem van de Nationale Rekeningen. Economische en Monetaire Unie (EMU)Tot stand te brengen unie tussen EU-lidstaten, neergelegd in het Verdrag
van Maastricht, waarbij in de derde fase de wisselkoersen onherroepelijk vastgelegd
zijn (met uiteindelijk één munt) en volledig vrij kapitaalverkeer.
In de EMU bepaalt de op te richten Europese Centrale Bank het gemeenschappelijke
monetaire beleid dat wordt uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale
Banken. Tevens zal coördinatie van het budgettaire beleid
plaatsvinden. EindejaarsmargeVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan
binnen een begroting tot maximaal 1% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal
gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig
besteden van begrotingsgelden worden beperkt. EMU-schuldHet totaal van de uitstaande geldelijke leningen ten laste van de gehele
collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste
van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen en de sociale fondsen,
minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld
is een bruto-schuldbegrip.EMU-tekortHet EMU-criterium voor het tekort heeft betrekking op het vorderingentekort van de gehele collectieve sector op transactiebasis. Het vorderingentekort geeft de mutatie in het saldo van de financiële
activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-tekort betrekking
heeft op de collectieve sector is niet alleen het vorderingentekort van het
Rijk van belang, maar ook de vorderingentekorten van de overige publiekrechtelijke
lichamen (OPL) en de sociale fondsen. Weergave op transactiebasis wil zeggen
dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie)
als meetmoment wordt genomen. ExtrapolatiesBij de bepaling van de meerjarenramingen wordt gebruik gemaakt van extrapolaties.
Daarbij wordt, rekening houdend met de macro-economische middellange-termijnprojectie,
uitgegaan van bestaande wettelijke regelingen, concrete afspraken op kabinets-
of ministerieel niveau (inclusief meerjarige ombuigingstaakstellingen), aangegane
verplichtingen en kwantificeerbare exogene factoren. Voorzover deze elementen
niet van toepassing zijn worden de meerjarenramingen – behoudens de
veronderstelde loon- en prijsontwikkeling – gelijk gehouden aan de nieuwe
begroting, dan wel aan het laatste jaar van de meerjarenramingen waarin al
deze elementen wel van toepassing zijn. Financiële vernieuwingWijziging van het financieringssysteem van een voorziening of van een
regeling teneinde te komen tot een doelmatiger en een doeltreffender beleid. Financieringsbehoefte van het RijkDe som van het feitelijke financieringstekort en de aflossingen op de
bestaande staatsschuld. Financieringstekort (feitelijk) van het RijkHet saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie in
het saldo van de derdenrekening. Fonds Economische Structuurversterking (FES)Het Fonds Economische Structuurversterking behelst dat bepaalde aardgasbaten,
Common-Areabaten, ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen en eventueel
ontvangsten uit het vervreemden van vermogensbestanddelen worden gereserveerd
voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur
versterken. Het betreft een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen
toegekend aan andere begrotingen van het Rijk. Functionele classificatieMethode om de uitgaven en ontvangsten in de begrotingen in te delen naar
onderwerpen van staatszorg. De Benelux Functionele Classificatie, die gebaseerd
is op de «Classifications of the Functions of Government» (COFOG)
van de VN, is voorgeschreven voor toepassing in de rijksbegroting. Overzichten
naar functie worden opgesteld met behulp van een codering in de artikelsgewijze
toelichting van de begroting. Gecorrigeerde netto-rijksuitgavenUitgavenbegrip waarin de netto- rijksuitgaven gecorrigeerd zijn voor onder
meer de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking, de afdrachten aan de EU,
de rente-uitgaven en het Gemeentefonds/Provinciefonds. De ontwikkeling van
het Gemeentefonds/Provinciefonds wordt gekoppeld aan de nominale ontwikkeling
van de gecorrigeerde netto-rijksuitgaven. Geïntegreerde kas-verplichtingen-administratieEen administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd,
tezamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en
eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie
tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen
kunnen worden vastgesteld.GemeentefondsFonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten,
ter dekking van een deel van hun uitgaven. Generale compensatieAls zich budgettaire verslechteringen in de netto-uitgaven voordoen, is
volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie vereist. In beginsel
is deze compensatie specifiek (zie: specifieke compensatie). Vindt geen specifieke
compensatie plaats, dan is generale compensatie vereist. Tot generale compensatie
kan alleen door de ministerraad worden besloten. HerschikkingAls gevolg van een nieuwe prioriteitenafweging het beleid op een bepaald
terrein intensiveren, terwijl op een ander terrein beleid wordt ingeperkt
(«nieuw voor oud»). Per saldo leiden herschikkingen
niet tot meer uitgaven. homogone groep Internationale Samenwerking (hgIS)De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende
begrotingen. Om de samenhang van het buitenlands beleid te versterken, zijn
de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de homogene groep Internationale
Samenwerking. Op die manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk
gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze
middelen. Horizontale ontwikkelingOntwikkeling van de uitgaven en ontvangsten van jaar op jaar. De horizontale
toelichting in de Miljoenennota (bijlage 4) geeft een toelichting op die ontwikkeling
van de netto-uitgaven, die op dat moment in de meerjarencijfers ligt besloten. i/a-ratioDe verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven. De
i/a-ratio vormt de leidraad bij de besluitvorming over de aanpassing van de
hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen. IJklijnHet uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering
de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen
voor de sectoren rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en zorg. Inactieven, niet-actievenHet aantal inactieven of niet-actieven is gelijk aan het totaal aantal
uitkeringsjaren in de sociale zekerheid voor zover geregeld in de socialezekerheidswetgeving.
Een uitsplitsing kan gemaakt worden tussen inkomensvervanging in verband met
ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom. Incidentele loonstijgingHet verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer
en de toename van de contractlonen. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld
promoties, periodieken, overwerk en in- en uitstroom. InfrastructuurfondsEen begrotingsfonds, waarin de middelen die voorheen op de begrotingen
van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar
waren voor de uitgaven aan weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd.
Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls
1994–1998 gedaan; de middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds
Economische Structuurversterking (FES). Interdepartementale beleidsonderzoekenDe evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten
volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze
procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages. Interne marktFase in het Europese integratieproces waarvan het wezenlijk kenmerk is
een geheel vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de
EU-lidstaten. KasbasisWeergaven van uitgaven en inkomsten, waarbij de feitelijke kasontvangst
of -uitgaven als meetmoment wordt genomen. De feitelijke kasontvangst en de
bijbehorende transactie kunnen in verschillende jaren vallen. KengetalEen kengetal is een getal dat inzicht geeft in de situatie en/of de ontwikkeling
van een beleids- of productieproces. Lastenverlichting respectievelijk -verzwaringEen verlaging (resp. verhoging) van socialeverzekeringspremies en/of tarieven
van belastingen en niet-belastingontvangsten met een micro-lastenkarakter,
dan wel een verruiming (resp. beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden. LoonbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven
van ministeries ten gevolge van loonstijgingen te financieren. MacromutatiesMutaties als gevolg van (geraamde) wijzigingen in het economische beeld. MeerjarenramingenRamingen van de uitgaven, niet-belastingontvangsten premie- en belastingontvangsten
voor de vier jaren volgend op het begrotingsjaar. In deze Miljoenennota beslaan
de meerjarenramingen de periode 1999–2002. Bij de ramingen wordt gebruik
gemaakt van extrapolaties. Microlastenontwikkeling (MLO)Een verandering in de micro-lastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee
de belastingopbrengst verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel
als gevolg van aanwijsbare veranderingen in de systematiek van de premieheffing,
alsmede de mutaties in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische)
grondslagmutaties. Modale werknemer en modaal inkomenHet modale inkomen is het inkomen dat statistisch het meeste voorkomt.
Het wordt benaderd door het brutoloon van een werknemer die nog net niet de
(procentuele) maximumpremie voor het verplichte ziekenfonds betaalt. De modale
werknemer uit de gebruikelijke koopkrachtoverzichten is alleenverdiener, is
getrouwd met een niet buitenshuis werkende partner en heeft twee
kinderen in de leeftijd van zes tot twaalf jaar. NajaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten.
De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar
bij de Staten-Generaal worden ingediend. Netto-uitgavenDe voor het uitgavenkader relevante (bruto) uitgaven verminderd met de
voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de ontvangsten gaat het
voor het overgrote deel om voor het uitgavenkader relevante niet-belastingontvangsten
van het Rijk en eigen betalingen in de zorgsector. Netto-uitgaven rijksbegroting in enge zinRelevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting
exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting die
tot de sociale zekerheid dan wel tot de zorgsector worden gerekend. Tevens
worden de relevante uitgaven gecorrigeerd voor enkele incidentele posten. Netto-uitgaven sociale zekerheidDe budgetdisciplinesector sociale zekerheid omvat de sociale zekerheid
op de rijksbegroting alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale
fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het
bovenwettelijk gedeelte blijft buiten beschouwing. Netto-uitgaven zorgsectorDe uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het
BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking
hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde
pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven alsmede de via de rijksbegroting
gefinancierde netto- uitgaven die tot de zorgsector worden gerekend. Bij het
collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars
gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage
WTZ gefinancierde uitgaven.Niet-belastingontvangsten (of -middelen)Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden
gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om
ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening
door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt,
de aardgasbaten voorzover niet-belastingontvangsten en incidentele ontvangsten
uit de verkoop van staatsvermogen. Niet-relevante uitgaven en ontvangstenUitgaven en ontvangsten die niet relevant zijn voor het feitelijk financieringstekort.
Het gaat bij de niet-relevante uitgaven om de aflossing op staatsschuld, de
aankoop van een portefeuille staatsschuld en de ontmuntingen. De niet-relevante
ontvangsten betreffen de opneming van staatsschuld, de verkoop van een portefeuille
staatsschuld en de aanmuntingen. Nominale mutatiesMutaties als gevolg van wijzigingen in de lonen en prijzen.OmbuigingBeleidsmatige verlaging van de netto-uitgaven ten opzichte van een eerder
vastgelegd ijkpunt. Open-einderegelingRegeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een
geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden
moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door
het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een open-einderegeling
niet beheersen.Overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)Provincies, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en
het bijzonder onderwijs. PrijsbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven
van de ministeries ten gevolge van prijsstijgingen te financieren.PrivatiserenHet extern verzelfstandigen van overheidsactiviteiten naar een marktconform
opererende onderneming. De geprivatiseerde instelling ontleent haar positie
aan de werking van concurrentie op de markt. ProvinciefondsFonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies,
ter dekking van een deel van hun uitgaven.Reële uitgavenkader(s)Kaders (plafondwaarden) voor de netto-uitgaven in de collectieve sector.
Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de rijksbegroting
in enge zin, de sociale zekerheid en de zorgsector. De uitgavenkaders zijn
uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten uitgavenkaders,
wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het
Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast. Relevante uitgaven en ontvangstenAlle uitgaven en ontvangsten van het Rijk, minus de niet relevante. Rente (korte en lange)De korte rente is gelijk aan de drie-maands interbancaire rente.
De lange rente is gelijk aan het rendement op langlopende staatsleningen. Reserveringsfaciliteit voor investeringenVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het voor investeringen
in kapitaalgoederen is toegestaan een verlaging in het eerstvolgende begrotingsjaar
(en/of van nabije meerjarencijfers) te combineren met een in totaliteit even
grote verhoging van de budgetten in verderaf gelegen jaren; er treedt dus
compensatie over de jaren heen op. Rijksbijdragen aan sociale fondsenBijdragen van het Rijk aan de socialeverzekeringsfondsen. Het betreft
hier niet de betaling van de door het Rijk verschuldigde premies, maar de
daarvan los staande bijdragen die naast de premies dienen ter financiering
van de socialeverzekeringsuitgaven. RijksuitgavenquoteDe relevante rijksuitgaven incl. debudgetteringen en incl. uitgaven van
agentschappen, als percentage van het Bruto Binnenlands Product. Sociale fondsenOrganen die belast zijn met de uitvoering van de sociale- verzekeringswetten.
Zij betalen de uitkeringen en voorzieningen die krachtens deze wetten worden
verstrekt. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale
premies en rijksbijdragen.Specifieke compensatieAls zich (per saldo) budgettaire verslechteringen in de uitgaven en/of
ontvangsten voordoen, is volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie
vereist. In beginsel is deze compensatie specifiek. Dit betekent dat de compensatie
(ombuiging) moet plaatsvinden op de begroting waar zich de verslechtering
voordoet. Specifieke uitkeringenUitkeringen van het Rijk aan gemeenten en provincies en uitkeringen van
het Rijk rechtstreeks aan derden, waaraan ook andere publiekrechtelijke lichamen
bijdragen. De bestedingsrichting van deze uitkeringen is vooraf aangegeven. Staatsschuldbruto: het totaal van de uitstaande geldelijke leningen (vaste
en vlottende schuld) ten laste van de Staat.netto: bruto staatsschuld, minus de op korte termijn opeisbare
vorderingen van de Staat.vlottend: leningen met een oorspronkelijke looptijd van twee
jaar of minder.vast: leningen met een oorspronkelijke looptijd van langer
dan twee jaar. Trendmatig begrotingsbeleidBij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen
of randvoorwaarden voor het tekort en de lasten, een uitgavenkader vastgesteld.
Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties, die tijdens die
periode in de belasting- en premieontvangsten optreden, komen tot uitdrukking
in een mutatie van het tekort en van de lastenontwikkeling. UitgavenkaderHet uitgavenkader van een budgetdisciplinesector geeft weer hoe hoog de
totale (netto-)uitgaven van die sector mogen zijn. Bij het Regeerakkoord zijn
de kaders in reële termen vastgelegd. Bij de begrotingsvoorbereiding
wordt het reële kader aangepast voor de prijsontwikkeling van het BBP. UitgavenprioriteitenBeleidsmatige verhoging van uitgaven (intensiveringen). Vermoedelijke UitkomstenTen tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering
van het lopende jaar. Verticale ontwikkelingMutaties van uitgaven en ontvangsten tussen de huidige meerjarencijfers
en de overeenkomstige meerjarencijfers zoals die eerder luidden. De verticale
toelichting in de Miljoenennota (bijlage 5) licht een dergelijke vergelijking
van twee momentopnamen voor de relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten,
toe. Aldus worden mee- en tegenvallers, ombuigingen en tussentijdse beleidsintensiveringen
geïnventariseerd. VerzelfstandigingExterne verzelfstandiging: taken worden bij of krachtens wet
aan een verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen. De ministeriële
verantwoordelijkheid neemt af.Interne verzelfstandiging: delegatie van taken en bevoegdheden
binnen de rijksoverheid. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft
intact. VolumemutatiesNiet-nominale mutaties, bijvoorbeeld als gevolg van een groter aantal
studenten dat recht heeft op studiefinanciering, meer personen die huursubsidie
ontvangen, een uitbreiding van de investeringen etc. VoorjaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de ontwerpbegroting noodzakelijk
worden geacht. Deze nota moet uiterlijk op 1 juni bij de Staten-Generaal worden
ingediend. Voorlopige RekeningNota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande
jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart bij de Staten-Generaal worden ingediend. VorderingensaldoHet vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van financiële
activa en passiva van het Rijk weer (de mutatie van de netto staatsschuld).
Een aantal posten heeft geen invloed op de netto financiële
positie van het Rijk, doch wel op de bruto financiële positie. Deze posten
vormen het verschil tussen het financieringstekort en het vorderingentekort.
Daarbij gaat het vooral om uitgaven en ontvangsten in het kader van kredietverlening
en de aan- en verkoop van staatsdeelnemingen. Wiggemiddeld: het verschil tussen de bruto loonkosten en het netto-inkomen
van een werknemer als percentage van de loonkosten.marginaal: het deel van een (geringe) loonstijging dat afgedragen
dient te worden aan belastingen en premies als percentage van de loonstijging. WKAWet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid. Deze wet regelt de koppeling
van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de (contract) loonontwikkeling
van de mensen die werken in het bedrijfsleven, bij de overheid en bij dienstverlenende
instellingen. Van deze koppeling kan in bepaalde situaties worden afgeweken. Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)Publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een publiekrechtelijke
taak wordt opgedragen zonder dat er (volledige) ondergeschiktheid aan de minister
is, alsmede privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn
bekleed. XNoot1Verkenning 1999–2002, Werkdocument 94, 1997, Centraal Planbureau.XNoot2Auto's in Nederland, CBS 1996.XNoot3Hier wordt verwezen naar het begrip «microlasten», zie onder
meer hoofdstuk 3 tabel 3.4.3.XNoot4ERM staat voor «Exchange Rate Mechanism», ofwel wisselkoersarrangement.XNoot5Zie bijlage 13 en art. 104C, VEU.XNoot6De raming van het aantal banen (van 12 uur per week of meer) beliep ten
tijde van het Regeerakkoord 275 000. Thans wordt een toename van 458 000
verwacht.XNoot7Bron: CPB, OECD Employment Outlook 1997, en Eurostat (1995,1997).XNoot8Zie het rapport van de 10e Studiegroep Begrotingsruimte.XNoot9De participatie in arbeidsjaren lag in Nederland in 1970 met 60% op een
aanzienlijk hoger niveau dan nu.XNoot10Zie ook de Sociale Nota 1997, 1998.XNoot11CBS, Sociaal-economische maandstatistiek 1995.XNoot12Zo wordt het huidige armoedebeleid onder meer gevoerd met instrumenten
die in de koopkrachtplaatjes buiten beeld blijven. De recente verruiming van
de Wet Individuele Huursubsidie en de voorgenomen uitbreiding van het budget
voor bijzondere bijstand zijn hiervan goede voorbeelden. Aan de andere kant
blijft ook de recente Kinderbijslagoperatie in de koopkrachtoverzichten buiten
beeld.XNoot13Zie bijvoorbeeld Wannet, Van Koesveld en Van Bergeijk, Trefzekerheid en
toepasselijkheid van koopkrachtplaatjes, Openbare Uitgaven 1997.XNoot14MEV 1998.XNoot15CBS, Sociaal-economisch Panel 1985–1993.XNoot16Zie onder meer RIVM (1997).XNoot17Over de periode 1988–1994 bedroeg de opwaartse druk uit hoofde van
deze factoren 1,1 à 1,2%.XNoot18Een ander thema is dat wordt gekeken naar het functioneren van de overheid
zelf, naar de mogelijkheden om bij het uitvoeren van publieke taken de markt
te benutten dan wel te simuleren. Een uitgebreide bespreking hiervan volgt
in hoofdstuk 4.XNoot1Prijsmutaties over 1996 en 1997 na het besluitvormingsmoment in het voorjaar,
worden verwerkt in de prijs BBP 1998.XNoot1Een en ander staat in beginsel dan ook los van de (voor)vraag in welke
mate er bij een bepaalde taak sprake is van een collectieve verantwoordelijkheid.XNoot2Kamerstukken II, 1996-1997, 25 257, nr. 1.XNoot3Dit stuk is op 2 september jongstleden als bijlage bij de brief over de
interdepartementale beleidsonderzoeken 1997 naar de Kamer gezonden.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1996–1997, 25 449 nr 1. In de volgende
paragraaf wordt hier nader op ingegaan.XNoot5Niet bij alle uitgaven is een onderbouwing in termen van «p*q»
mogelijk. Gedacht kan worden aan rijksbijdragen of aan de begrotingsartikelen
«geheim» of «onvoorzien».XNoot6De percentages 1997 wijken soms af van de in de Miljoenennota 1997 opgenomen
percentages. Dit als gevolg van extra informatie over de mogelijkheden om
uitgaven met doelmatigheidskengetallen toe te lichten. Bij het bepalen van
de percentages zijn enkele uitgaven buiten beschouwing gelaten (onder andere
de uitgaven politie op de Biza-begroting, de uitgaven RGD op de VROM-begroting
en een aantal specifieke sociale zekerheidsuitgaven bij SZW).XNoot7Onder meer naar aanleiding van de op 23 april jongstleden door de Commissie
voor de Rijksuitgaven georganiseerde conferentie over de mogelijkheden tot
versnelling en verbetering van de financiële verantwoording.XNoot8De drie instellingsvoorwaarden zijn: de producten en diensten van het
agentschap moeten meetbaar zijn, er moet een reële mogelijkheid zijn
om als agentschap doelmatiger te gaan werken en het agentschap dient te beschikken
over een goedkeurende accountants(deel)verklaring. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25600-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl