Mijnbouwwet; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26219, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

28-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26219 nr. 7

21-06-1999

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveInleiding, doelstelling en werkingssfeer 1. Algemeen Doelstelling van de wet2. Liberalisatie gasmarkt, aansluiting op de nieuwe Gaswet3. Visie op energievoorziening op langere termijn4. Toezending adviezen, betrokkenheid bij voorbereiding5. Aansluiting en controle door parlement6. Stabiel mijnbouwklimaat, rechtszekerheid7. Integrale mijnbouwwetgeving, samenhang met andere wetgeving8. Aardwarmte9. Opslag, algemeen10. Technische commissie bodembeweging11. Mijnraad12. Eigendom van delfstoffenVERGUNNINGENSTELSEL 13. Milieu als weigerings- en intrekkingsgrond14. Natuur- en milieuvoorschriften in opsporings- en winningsvergunningen15. Inspraak en advies bij vergunningen16. Veilen van vergunningen17. Onrendabele winning, ontginningsplicht18. Winning van olie in Schoonebeek19. Vergunning voor verkenningsonderzoek20. Vergunning voor wetenschappelijk onderzoek en het
voeren van centraal beleid21. Geen concessie maar vergunningen, betekenis22. Eeuwigdurende concessies, schadevergoeding bij intrekkingZORG VOOR EEN GOEDE UITVOERING VAN ACTIVITEITEN 23. Algemene zorgplicht24. MijnbouwbesluitMILIEU 25. De mijnbouwmilieuvergunning26. Metingen van bodembeweging27. Schade door bodembewegingHet begrip bodembewegingOorzaken van bodembewegingGevolgen van bodembeweging door delfstofwinning, voorkomen
en beperken van schadeAfwikkelen van schade in onderlinge overeenstemmingAfwikkeling van schade bij een geschilAansprakelijkheidOorzakelijk verbandOverige vragenBodemdalingAardschokken en trillingen28. Zekerheid voor schade door bodembeweging29. Sluiting van gebieden, de WaddenzeeBeperken of reguleren van mijnbouwactiviteiten in bijzondere
gebieden, algemeenBeperken of reguleren van het opsporen of winnen van aardgas
in de Waddenzee30. Opruimingsplicht mijnbouwinstallatiesFINANCIEEL REGIME 31. Kosten invoering nieuw financieel systeem32. Mijnbouwklimaat, flexibel financieel systeem33. Bonus, oppervlakterechten34. Vereenvoudigen afdrachten, winstaandeel35. Staatsdeelneming, positie EBN36. Concessies van voor 196537. Afdrachten voor andere vergunningen en voor opslagUITVOERBAARHEID, HANDHAAFBAARHEID EN RECHTSBESCHERMING 38. RechtsbeschermingRechtsbescherming Mijnbouwwet ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING 39. ConsideransHOOFDSTUK I 40. Definities Artikel 141. Conflicterende regimes rond 100 en 500 meter Artikel 242. Eigendom van gewonnen en teruggehaalde delfstoffen Artikel 343. Gedoogplicht Artikel 4HOOFDSTUK II 44. Exclusiviteit vergunning Artikel 845. Economische winbaarheid Artikel 946. Weigeringsgronden Artikel 1047. Beperkingen en voorschriften voor andere vergunningen
dan die voor koolwaterstoffen Artikel 13 en 1448. Beslistermijn Artikel 1749. Splitsen en samenvoegen van vergunningen Artikel 1950. Intrekking en afstand van vergunningen Artikel 2251. Meerdere deelnemers in een vergunning, operator, hoofdelijke
aansprakelijkheid deelnemers Artikel 2352. Betekenis Artikel 24HOOFDSTUK III 53. Exclusiviteit vergunning Artikel 27Artikel 2854. Wijzigings- en intrekkingsgronden Artikel 31HOOFDSTUK IV 55. Betekenis van begrip bodembeweging Artikel 3656. Veiligheidszone Artikel 3857. Bevoegdheid tot treffen van maatregelen Artikel 45HOOFDSTUK V 58. Tweede kans bij staatsdeelneming59. Zekerheidstelling bij afdrachten Artikelen 86 en 8860. Financiële uitvoerings-AMvB Artikel 88HOOFDSTUK VII 62. Vertrouwelijkheid gegevens Artikelen 101 en 102HOOFDSTUK X 63. Eigendom van de mijn bij bestaande vergunningen64. Mijnbouwmilieuvergunning van rechtswege Artikel 120Territoir tot 3 mijl uit de kust Territoir 3–12 mijl uit de kust Continentaal plat 65. Borgstellingsovereenkomsten Artikel 113Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26219Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 253 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 219Regels met betrekking tot het onderzoek naar en het winnen van delfstoffen
en met betrekking tot met de mijnbouw verwante activiteiten (Mijnbouwwet)nr. 7NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 21 juni 1999 InhoudsopgaveINLEIDING, DOELSTELLING EN WERKINGSSFEER3 1.Algemeen3 2.Liberalisatie gasmarkt, aansluiting
op de nieuwe Gaswet5 3.Visie op energievoorziening op langere
termijn9 4.Toezending adviezen, betrokken heid bij voorbereiding10 5.Aansluiting en controle door parlement10 6.Stabiel
mijnbouwklimaat, rechtszekerheid11 7.Integrale mijnbouwwetgeving,
samenhang met andere wetgeving12 8.Aardwarmte17 9.Opslag, algemeen18 10.Technische commissie bodembeweging2011.Mijnraad21 12.Eigendom van delfstoffen23   VERGUNNINGENSTELSEL2513.Milieu
als weigerings- en intrekkingsgrond25 14.Natuur- en milieuvoorschriften
in opsporings- en winningsvergunningen28 15.Inspraak en
advies bij vergunningen29 16.Veilen van vergunningen3017.Onrendabele winning, ontginningsplicht30 18.Winning
van olie in Schoonebeek31 19.Vergunning voor verkenningsonderzoek3220.Vergunning voor wetenschappelijk onderzoek en het voeren van
centraal beleid32 21.Betekenis concessie en vergunning3322.Eeuwigdurende concessies, schadevergoeding bij intrekking34   ZORG VOOR EEN GOEDE UITVOERING VAN ACTIVITEITEN3623.Algemene zorgplicht36 24.Mijnbouwbesluit37   MILIEU3825.De mijnbouwmilieuvergunning3826.Metingen van bodembeweging40 27.Schade door
bodembeweging41 28.Zekerheid voor schade door bodembeweging5229.Sluiting van gebieden, de Waddenzee53 30.Opruimingsplicht
mijnbouwinstallaties58    FINANCIEEL REGIME5931.Kosten invoering nieuw financieel systeem59 32.Mijnbouwklimaat,
flexibel financieel systeem59 33.Bonus, oppervlakterechten6334.Vereenvoudigen afdrachten, winstaandeel66 35.Staatsdeelneming7036.Concessies van voor 196572 37.Afdrachten
voor andere vergunningen en voor opslag73    UITVOERBAARHEID,
HANDHAAFBAARHEID EN RECHTSBESCHERMING7338.Rechtsbescherming73   ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING7539.Considerans75   HOOFDSTUK I76 40.Definities7641.Conflicterende regimes rond 100 en 500 meter77 42.Eigendom
van gewonnen en teruggehaalde delfstoffen79 43.Gedoogplicht79   HOOFDSTUK II8044.Exclusiviteit
vergunning80 45.De economische winbaarheid80 46.Weigeringsgronden8147.Beperkingen en voorschriften voor andere vergunningen dan die
voor koolwaterstoffen84 48.Beslistermijn84 49.Splitsen
en samenvoegen van vergunningen85 50.Intrekking en afstand
van vergunningen85 51.Meerdere deelnemers in een vergunning,
operator, hoofdelijke aansprakelijkheid deelnemers86 52.Betekenis
artikel 2487    HOOFDSTUK III8853.Exclusiviteit
vergunning88 54.Wijzigings- en intrekkingsgronden89   HOOFDSTUK IV9055.Betekenis
van begrip bodembeweging90 56.Veiligheidszone90 57.Bevoegdheid
tot treffen van maatregelen91    HOOFDSTUK V9158.Tweede kans bij staatsdeelneming91 59.Zekerheidstelling
bij afdrachten92 60.Financiële uitvoerings-AMvB93   HOOFDSTUK
VII9462.Vertrouwelijkheid gegevens94    HOOFDSTUK
X9563.Eigendom van de mijn bij bestaande vergunningen9564.Mijnbouwmilieuvergunning van rechtswege95 65.Borgstellingsovereenkomsten98Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Economische Zaken van 8 januari 1999. Ik constateer met vreugde
dat de vaste commissie de behandeling van het wetsvoorstel voortvarend heeft
aangepakt. Bij de beantwoording van de gestelde vragen zal de volgorde van
het verslag zoveel mogelijk worden gevolgd. Inleiding, doelstelling en werkingssfeer 1. Algemeen Doelstelling van de wetIn het algemeen leken de leden van de fracties van PvdA, D66, GroenLinks,
RPF, GPV en SGP zich te kunnen vinden in de opzet van het wetsvoorstel, ook
al hebben zij bij diverse onderwerpen nadere vragen en opmerkingen. De leden
van de fracties VVD en CDA hadden aarzeling of een integrale herziening van
de mijnwetgeving noodzakelijk is. Zij meenden dat de bestaande wetgeving weliswaar
complex is, maar in de praktijk voldoet.Ik onderschrijf deze laatste opmerking, maar meen dat deze onvoldoende
reden is om alles bij het oude te laten. Niet alleen het feit dat de mijnwetgeving
in vele wetten, besluiten en ministeriële regelingen is vastgelegd (regelgeving
die in de loop der jaren – zelfs eeuwen – regelmatig is aangepast),
maar ook het feit dat een deel van de wetgeving nog Franstalig is en een deel
nog over kolenwinning gaat en als zodanig verouderd is, zijn redenen om tot
een integrale herziening over te gaan. Daarbij is ook van belang dat zich
een aantal nieuwe onderwerpen over het gebruik van de ondergrond aandient,
dat nog geen wettelijk kader kent. Bovendien is het voornemen tot een integrale
herziening een goede aanleiding geweest om de relatie van de mijnwetgeving
tot andere wetgeving onder de loep te nemen, een proces dat de afgelopen jaren
al was ingezet. Uitgangspunt bij de herziening is geweest dat de inhoudelijke
regels van de huidige wetgeving in de nieuwe wetgeving worden gehandhaafd
waar deze regels in de loop van de tijd hun waarde hebben bewezen. Nieuwe
ontwikkelingen waarvoor wetgeving nodig is, zijn de ondergrondse opslag, de
onttrekking van aardwarmte en het optreden van bodembeweging ten gevolge van
het onttrekken van delfstoffen aan de bodem. Los van deze onderwerpen bleek
er behoefte om voor een groot aantal andere onderwerpen tot een nieuwe regeling
te komen, zoals teruggave en intrekking van eeuwigdurende concessies, eigendom
van delfstoffen bij opsporing, winning en opslag, sluiting van gebieden, milieuafweging
bij vergunningverlening, splitsing en samenvoeging van gebieden, aanwijzing
van operator/verantwoordelijkheid medevergunninghouder, overlopende velden,
milieuzorgplicht, meetverplichtingen, opruiming van mijnbouwinstallaties,
kabels en pijpleidingen, financiële zekerheid voor opruiming, voor gevolgen
van winning en voor afdrachten, mergelwinning, afdrachtenregime, rapportage
en rechtsbescherming. Al deze redenen tezamen zijn naar mijn mening overtuigend
genoeg om tot een integrale herziening te komen.De leden van de fractie van de PvdA vroegen naar de criteria en achterliggende
doelstelling bij het komen tot vereenvoudiging van de wetgeving.Criteria voor de nieuwe wet zijn dat wetgeving die nu uit vele wetten
bestaat in één wet vast komt te liggen, dat het onderscheid
tussen continentaal plat en territoir zo veel mogelijk verdwijnt en dat het
vergunningstelsel wordt geüniformeerd. Voor overheid en industrie uit
de vereenvoudiging zich met name in de overzichtelijke procedures voor vergunningverlening.
Doordat het milieubelang een eigen afwegingskader heeft gekregen
(zie ook deze nota onder punten 13 en 14) kon de verlening van opsporings-,
winnings- en opslagvergunningen eenvoudiger worden geregeld; zie ook memorie
van toelichting, paragraaf 6.1 en verder. Voor afdrachten van het winstaandeel
bij winning van koolwaterstoffen is het aantal regimes op het continentaal
plat teruggebracht van drie naar één; voor afdrachten voor winning
op het land is het regime van de concessies van vóór 1965 gehandhaafd,
maar geldt overigens één systeem van afdrachten. Voor gedupeerden
van bodembeweging ten gevolge van mijnbouwactiviteiten zijn extra bepalingen
opgenomen die tot een betere bescherming strekken. Een nieuwe wet ter vervanging
van het scala wetten betekent dat de parlementaire controle beter en transparanter
kan plaatsvinden. Doordat de afdrachten voor koolwaterstoffen nu in de wet
vastliggen is de invloed van het parlement verbeterd.De leden van de fractie van de VVD vroegen over een aantal onderwerpen
verduidelijking, zoals over de afbakening tussen het wetsvoorstel en de Ontgrondingenwet
en Grondwaterwet en vroegen daarbij of deze afbakening doelmatig is.Hierop wordt onder punt 41 nader ingegaan. Op de vragen over het winstaandeel,
de aangewezen operator en de risicoaansprakelijkheid voor bodembeweging wordt
onder de punten 34, 51 en 27 ingegaan.Deze leden merkten verder op dat zij het overgangsrecht weinig overzichtelijk
vinden.Ik onderschrijf deze mening, maar voeg daar aan toe dat een eenvoudiger
regeling niet mogelijk is gebleken. Dit komt omdat bij de nieuwe wet gestreefd
is naar een zo uniform mogelijk stelsel van wetgeving en vergunningen, terwijl
de bestaande praktijk een grote diversiteit laat zien. Zowel in de memorie
van toelichting als in deze nota naar aanleiding van het verslag is gepoogd
om – zonodig met behulp van schematische overzichten – het overgangsrecht
te verhelderen.De leden van de CDA-fractie stelden dat bij een aantal onderwerpen geen
sprake is van vereenvoudiging, bijvoorbeeld bij het systeem van afdrachten,
de regeling van de eigendom van delfstoffen en daarmee verwante onderwerpen
en het overgangsrecht.Op het systeem van afdrachten ga ik nader in onder punt 34, op de eigendom
onder punt 42 en op de vraag over het overgangsrecht heb ik hierboven reeds
een antwoord gegeven.De leden van de fractie van D66 merkten op vragen te hebben betreffende
de gevolgen voor het milieu en de internationale concurrentiepositie, de risicoaansprakelijkheid
bij mijnbouwactiviteiten en het vergunningstelsel.Deze onderwerpen komen bij de beantwoording van de afzonderlijke punten
(13–22, 27 en 32) aan de orde.De leden van de fractie van GroenLinks wilden weten hoe de belangen van
bedrijfsleven, milieu, gedupeerden bij bodembeweging en staat zijn afgewogen.Het primaire belang van de staat dat in de Mijnbouwwet wordt behartigd
is dat van een goed beheer van delfstoffen, waarbij de waarde daarvan ten
goede komt aan de gemeenschap, en van een verantwoord gebruik van de ondergrond.
Het belang ligt in het beschikbaar komen van delfstoffen voor energievoorziening
en industriële activiteiten, het gebruik van de ondergrond voor onttrekking
van aardwarmte en opslag (bijvoorbeeld gasopslag) en de mogelijkheid inkomsten
voor de staat te verkrijgen. Het wetsvoorstel zorgt daarbij voor een kader
om de activiteiten te ordenen, zodat deze op een doelmatige en
verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden.Om het opsporen en winnen van delfstoffen en het opslaan van stoffen te
stimuleren is een vergunningstelsel van kracht met exclusieve bevoegdheden
voor beperkte gebieden en voor beperkte tijd; het financieel klimaat zal zodanig
moeten zijn dat maatschappijen aangemoedigd worden om tot het opsporen en
winnen – en eventueel opslag – over te gaan. Om de opsporing,
winning en opslag op een verantwoorde wijze te doen plaatsvinden zullen aan
deze activiteiten eisen gesteld moeten worden. De oude mijnwetgeving kenmerkte
zich doordat deze eisen in op mijnwetten gebaseerde uitvoeringsbesluiten en
vergunningen werden opgenomen (sectorwetgeving): in de loop der jaren is geleidelijk
van het uitgangspunt van integrale mijnwetgeving afgestapt en is bezien of
andere bestaande wetgeving op de mijnbouw van toepassing kan zijn. Daarmee
is ook aangegeven dat de afweging van belangen niet altijd in het mijnwettelijke
kader plaatsvindt. Op de afweging van het milieubelang wordt onder de punten
13 en 14 nader ingegaan. De afweging van het belang van de gedupeerden bij
bodembeweging wordt behandeld onder punt 27. Op de belangen van staat en bedrijfsleven
is hierboven reeds ingegaan; het moge duidelijk zijn dat deze belangen, voorzover
zij daar niet mee samenlopen, hun begrenzing vinden in het zorgvuldig omgaan
met de belangen van milieu en burger. 2. Liberalisatie gasmarkt, aansluiting op de nieuwe GaswetDe leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, RPF en GPV vroegen naar de
samenhang van het wetsvoorstel en de ontwerp-Gaswet en de daaruit voortvloeiende
liberalisering van de gasmarkt.De relatie tussen beide wetten is naar mijn mening beperkt. Het wetsvoorstel
geeft in hoofdzaak regels omtrent de opsporing en winning van delfstoffen.
In de afzet van gewonnen delfstoffen is de vergunninghouder vrij; dat geldt
voor degene aan wie delfstoffen verkocht worden en voor de prijs waartegen
deze verkocht worden. In het kader van afdrachten zijn weliswaar bepalingen
gesteld over de afzetprijs, maar de afzetprijs is hier een instrument om de
afdracht te bepalen. De Gaswet laat kopers (verbruikers, gasmaatschappijen)
na een overgangsperiode vrij bij wie zij gas kopen en tegen welke prijs. Hoewel
de Gaswet en Mijnbouwwet betrekking hebben op activiteiten die elkaar bedrijfsmatig
opvolgen, is er in de sfeer van wetgeving geen sprake van wederzijdse afhankelijkheid/
beïnvloeding.Een indirecte beïnvloeding is er mogelijk wel via de prijsstelling
van het gas. Een aantal fracties heeft daarover vragen gesteld. Door de liberalisering
van de gasmarkt zal de concurrentie toenemen. In de memorie van toelichting
bij de Gaswet (kamerstukken II 1998/99, 26 463, nr. 3) wordt hierop ingegaan
(zie paragraaf 2.4). Daar wordt de verwachting uitgesproken dat de effecten
van de vergrote concurrentie vooral zichtbaar zullen worden in de transport-
en distributiemarges. De verwachting is niet dat de opbrengstprijs voor de
winner van het gas wezenlijk zal veranderen. Weliswaar is op korte termijn,
vooral door een zeker aanbodoverschot, enig drukkend prijseffect bij de bron
denkbaar. Maar een structurele wijziging ligt niet in de rede, gelet op het
oligopolistisch karakter van de Europese gaswinning en het feit dat de kosten
van het marginale veld de prijsvorming in belangrijke mate blijven bepalen.
(Het marginale veld is het veld met de hoogste kosten, dat in ontwikkeling
moet worden genomen om aan de vraag te voldoen.)Het blijft uiteraard moeilijk om de gevolgen van de liberalisering van
de gasmarkt op de opbrengstprijs voor de winner van het gas te voorspellen,
ook omdat de olieprijs en dollarkoers daarop hun invloed uitoefenen. Daarbij
kan worden aangetekend dat die invloed wel kleiner zal worden, omdat
veranderingen in de olieprijs in een geliberaliseerde markt niet meer één
op één in de gasprijs vertaald zullen worden.De leden van de PvdA-fractie vroegen verder of dalende gasprijzen door
liberalisering van de gasmarkt kunnen leiden tot grote hoeveelheden onverkoopbaar
gas en daardoor tot lagere productieniveaus dan 80 mrd m3 per jaar.Ik verwacht dat dit niet het geval zal zijn. Zoals gezegd, is het effect
van liberalisering op de opbrengstprijs van de producent onzeker en in verhouding
tot andere prijsbepalende effecten gering. Er is dan ook geen reden om te
verwachten dat de winstgevendheid van de winning door de liberalisering van
de gasmarkt wezenlijk wordt aangetast; er is dus geen aanleiding om het productieniveau
van 80 mrd m3 per jaar, zoals genoemd is in de Derde Energienota
(20 december 1995; kamerstukken II 1995/96, 24 525, nr. 2), nu bij te
stellen. In het Energierapport dat, zoals aangekondigd in de Derde Energienota,
in de herfst van dit jaar zal verschijnen, zal op de gasvoorziening in de
komende 20 jaar en op het beleid ten aanzien van het productieniveau worden
ingegaan. Wat betreft het mijnbouwklimaat in het algemeen, verwijs ik naar
de antwoorden bij punt 32 van deze nota.Ook werd gevraagd of de liberalisering van de gasmarkt zal leiden tot
een veranderde rol van Gasunie en het Slochterenveld en of de lange termijn
contracten van Gasunie en de producenten onder druk komen te staan.Zoals in het nader rapport bij de Gaswet is aangegeven, wordt thans bezien
op welke wijze ten behoeve van een planmatig beheer van de gasvoorkomens regels
kunnen worden gesteld aan de coördinatie van de gaswinning.Voor de bestaande langjarige gascontracten zal de liberalisering van de
gasmarkt geen verandering betekenen. Deze contracten zijn volgens de regels
van het privaatrecht tot stand gekomen. De gasrichtlijn1 noch de Gaswet brengen daar verandering in.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of zij het juist zien dat
de Mijnbouwwet de afdrachten baseert op een virtuele prijs die is vastgesteld
op grond van de Wet aardgasprijzen. Zij meenden dat artikel 59, zevende lid,
ten onrechte uitgaat van stabiele aardgasprijzen, terwijl in een geliberaliseerde
gasmarkt de prijzen fluctueren. Ook vroegen zij wat in dat artikel wordt bedoeld
met «de waarde in het normale handelsverkeer» en hoe de regering
tegenover het inbouwen van meer flexibiliteit in de cijnsheffing staat door
deze te relateren aan de gerealiseerde gasprijzen en de werkelijk behaalde
opbrengsten.Dat de Mijnbouwwet de afdrachten baseert op virtuele, vaste aardgasprijzen,
zoals deze leden suggereerden, is een verkeerde interpretatie van artikel
59, zevende lid. De cijns wordt geheven als een percentage van de omzet die
is behaald met de verkoop van aardolie of aardgas. Het winstaandeel wordt
geheven over de winst. De omzet en de winst worden berekend op basis van de
werkelijke prijs zoals die tussen partijen op de markt tot stand komt.Artikel 59, zevende lid, voor de cijns en het vergelijkbare artikel 64,
vijfde lid, voor het winstaandeel vinden toepassing indien de houder van de
vergunning «om niet» of beneden de gangbare marktprijs gas of
olie levert aan een in concernverband gelieerde onderneming of aan een buitenlandse
zustermaatschappij. In die gevallen worden inkomsten aan de staat onttrokken
doordat winsten uit hoofde van de olie- en gaswinning naar niet-afdrachtplichtige
ondernemingen of naar het buitenland worden gebracht. De genoemde vangnetbepalingen
geven de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid bij de
heffing van cijns en winstaandeel de prijs te bepalen op de waarde die dat
gas of die olie heeft in het normale handelsverkeer tussen onafhankelijke
ondernemingen, oftewel at arm's length.Verder vroegen de leden van de PvdA-fractie naar de mogelijke gevolgen
op de rijksbegroting na 2002 gedurende de huidige periode van het Plan van
Gasafzet.De fluctuaties en onzekerheden ten aanzien van de opbrengsten uit aardgas
worden in hoge mate veroorzaakt door de dollarkoers en de olieprijs. Daarin
brengt het wetsvoorstel geen verandering. Wel hebben de vereenvoudiging en
verbetering van het afdrachtensysteem financiële gevolgen. Zoals op pagina
37 van de memorie van toelichting is aangegeven, liggen deze in de orde van
grootte van 10 miljoen gulden per jaar, oftewel 0,1 à 0,2% van de totale
gasbaten.De leden van de fracties van CDA en VVD vroegen hoe dalende gasprijzen
en lagere marges en winsten in een geliberaliseerde gasmarkt zich verdragen
met een beleid dat is gericht op de ontwikkeling van kleine velden. Tevens
vroegen zij of de regeling van de financiële voorwaarden bij wet hier
bij past. Bij een reactie op de gevolgen van liberalisering verzochten zij
ook het advies van de Algemene Energieraad te betrekken. De leden van de CDA-fractie
vroegen voorts naar een oplossing voor het probleem van de dalende winsten,
de rol van Gasunie daarbij en de mogelijkheid om door ring-fencing de financiële
voorwaarden af te stemmen op specifieke gasvoorkomens.Kern van het Nederlandse mijnbouwbeleid is en blijft het kleine veldenbeleid,
geheel conform het advies «Liberalisatie van de gassector» van
de Algemene Energieraad (januari 1998). De vraag is in hoeverre de liberalisering
gevolgen heeft voor dit beleid en meer in het algemeen voor het mijnbouwklimaat
in Nederland. Zoals hierboven al is opgemerkt, wordt de verwachting dat de
liberalisering van de gasmarkt tot – wezenlijke – prijsdaling
voor de mijnondernemingen zal leiden niet onderschreven. De lagere prijs voor
de consument zal overwegend het gevolg zijn van druk op de marges in transport
en distributie. Een verslechtering van het mijnbouwklimaat als gevolg van
aanzienlijke prijsdaling voor producenten is dus niet te verwachten.Voor het kleine veldenbeleid is daarnaast met name de rol van Gasunie
bij de inkoop van het gas van belang: de zekerheid van de producent dat het
gas verkocht kan worden, zonder wachttijden en met een hoge bedrijfstijd.
Bezien wordt op welke wijze Gasunie die rol ook in een geliberaliseerde gasmarkt
kan vervullen. In de memorie van toelichting bij de Gaswet (zie onder paragraaf 8.1.1)
is al aangegeven dat onderzocht wordt of daarvoor wellicht aanvullende regelgeving
nodig is. Ook los van de gevolgen van de liberalisering zal de gasprijs overigens
aan veranderingen onderhevig blijven, omdat de relatie tot de olieprijs van
betekenis blijft. In dat verband is de vraag naar de flexibiliteit van de
financiële voorwaarden begrijpelijk. In de beantwoording van de vragen
die in punt 32 zijn gesteld over het mijnbouwklimaat en de flexibiliteit van
het financiële systeem wordt hierop uitgebreid ingegaan. Hier wil ik
daarom volstaan met de opmerking dat het feit dat de financiële voorwaarden
zijn neergelegd in de wet niet de conclusie rechtvaardigt dat deze niet flexibel
zijn. Integendeel: de gekozen systematiek waarborgt de noodzakelijke flexibiliteit.
In het kort gezegd wordt flexibiliteit in het winstaandeel bereikt door de
combinatie van willekeurige afschrijving, consolidatie van vergunningen en
de relatie tussen winstaandeel en winstmarge. Bij lagere opbrengsten en lagere
winsten daalt het effectieve percentage van winstaandeel en vennootschapsbelasting
(hierna: Vpb) naar het niveau van de Vpb-heffing. Een procentuele,
aan de omzet gerelateerde heffing van cijns is uit zijn aard flexibel.Een reactie op de suggestie van de leden van de CDA-fractie om door middel
van ring-fencing de financiële voorwaarden af te stemmen op kleine en
marginale velden, wordt gegeven in punt 32. Daaruit blijkt dat ring-fencing
de ontwikkeling van kleine velden eerder blokkeert dan stimuleert. In zijn
algemeenheid geldt bij de belastingheffing dat ring-fencing ongunstig is.
Voor bedrijven is het veelal van belang dat winstgevende activiteiten kunnen
worden geconsolideerd met verliesgevende activiteiten. Ook voor de heffing
van het winstaandeel geldt dit algemene principe.De leden van de fractie van D66 vroegen om de Mijnbouwwet en de Gaswet
in samenhang met elkaar te behandelen.Zoals ik hierboven geantwoord heb, is er tussen beide wetten weinig directe
samenhang. Een gescheiden behandeling is daarom goed mogelijk en geniet mijn
voorkeur. De Gaswet dient immers ter implementatie van de gasrichtlijn. Deze
richtlijn moet uiterlijk op 10 augustus 2000 geïmplementeerd zijn. Een
koppeling van de behandeling vergroot het risico dat deze termijn niet wordt
gehaald. Bovendien blijft in dat geval de situatie op de gasmarkt langer niet
geregeld, hetgeen voor de betrokken ondernemingen in toenemende mate een probleem
wordt.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen of de liberalisering van
de gasmarkt nog leidt tot wijziging van het wetsvoorstel.Dit is niet het geval. Wel wordt, zoals eerder is opgemerkt, nog bezien
of met het oog op het kleine veldenbeleid een aanvullende regeling noodzakelijk
is.Genoemde leden vroegen ook of een vrijere markt leidt tot meer beweging
op het terrein van exploratie en exploitatie van energiedragers.Ik verwacht niet dat dit het geval zal zijn omdat de opsporing en winning,
mede als gevolg van de koolwaterstoffenrichtlijn1,
al in een open markt plaatsvinden. Bovendien richt de gasrichtlijn zich op
het transport en distributie van gas.De leden van de fracties van RPF en GPV pleitten voor een goede afstemming
van het wetsvoorstel met de regelgeving in ons omringende landen.De basis voor een goede afstemming is al gelegd door de koolwaterstoffenrichtlijn.
Een non-discriminatoire toegang tot opsporings- en winningsactiviteiten is
daarmee verzekerd. Gevraagd werd naar de rechtspositie van de Nederlandse
burger ten opzichte van de inwoners van Duitsland, België en Frankrijk.
Voorzover burgers met opsporings- of winningsactiviteiten in aanraking komen
zal dat betrekking hebben op aspecten van milieu, veiligheid of bodembeweging.
Op het gebied van het milieu zal de nationale context vaak doorslaggevend
zijn, maar vanuit de EU is er een aantal richtlijnen die directe invloed hebben,
zoals Habitat-, Vogel- en mer-richtlijn (zie onder punt 13 van deze nota).
Wat betreft de veiligheid zijn er veel eisen en normen die hun oorsprong vinden
in Europese regelgeving. Daarnaast moet worden bedacht dat veel bedrijven
die op het gebied van de opsporing en winning werkzaam zijn internationaal
werken. Dat leidt er toe dat hun werkwijze in de diverse landen onderling
weinig verschilt. Een vergelijkend onderzoek met de rechtspositie van burgers
in Nederland met die in omringende landen is moeilijk te maken. De indruk
is dat de milieunormen in Nederland relatief hoog liggen; voor veiligheid
is het beleid in alle landen om zo hoog mogelijke normen toe te
passen. Ten aanzien van bodembeweging ten gevolge van delfstoffenwinning verwijs
ik naar de antwoorden onder punt 27. 3. Visie op energievoorziening op langere termijnDe leden van de fractie van de PvdA vroegen naar een duidelijke visie
op de energievoorziening op lange termijn en de wijze waarop de Mijnbouwwet
hieraan een bijdrage zou kunnen leveren.Voor de energievisie op lange termijn verwijs ik naar de Derde Energienota
(20 december 1995) en het Energierapport, dat in de herfst van dit jaar zal
verschijnen. Daarin zal ook worden ingegaan op het niveau van winning van
aardgas, dat momenteel op 80 mrd m3/jaar ligt. De wijze waarop
de Mijnbouwwet een bijdrage levert, is dat zij regelt onder welke voorwaarden
winning mogelijk is. De voorwaarden betreffen aspecten zoals veiligheid, milieu,
doelmatigheid en afdrachten. De afdrachten zullen structureel op een niveau
dienen te liggen waarbij de continuïteit van opsporings- en winningsactiviteiten
gewaarborgd is. Een directe bijdrage in de mijnbouwwetgeving aan de omschakeling
van hernieuwbare energiebronnen kan liggen in het gebruik van aardwarmte en
bepaalde vormen van opslag, zoals gas- en energieopslag, waardoor energie-efficiency
bereikt kan worden.In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar het nut en
de noodzaak van de delfstofwinning in Nederland kan gezegd worden dat het
belang voor de Nederlandse economie nog steeds groot is. Winning van zout
(steenzout en magnesiumzout) is een belangrijke basis voor de chemische industrie.
De winning van koolwaterstoffen is een belangrijke bijdrage voor de energievoorziening
van Nederland en West-Europa. Het aandeel van gas in de Nederlandse energievoorziening
bedraagt circa 50% en hierin wordt nagenoeg geheel voorzien door de winning
in Nederland; daarnaast wordt er jaarlijks gemiddeld circa 40 mrd m3 gas geëxporteerd. Het aandeel van het in Nederland gewonnen gas
in het Europese gasgebruik bedraagt circa 20%. De winning van aardolie bedroeg
in 1998 2,7 mln ton, hetgeen overeenkomt met 4% van het Nederlands verbruik
van aardolie(producten). De productie- en reservecijfers van aardolie en aardgas
worden jaarlijks door het Ministerie van Economische Zaken gepubliceerd in
de publicatie «Olie en Gas in Nederland». Uit de publicatie over
het jaar 1997 blijkt dat de aardoliereserves op 1 januari 1998 op 37 mln m3 gewaardeerd werden en de aardgasreserves op 1947 mrd m3.
Het strategisch beleid met betrekking tot de aardgasreserves vindt tot nu
toe zijn vorm in het Plan van Gasafzet; uitgangspunt daarvan is dat het binnenlands
verbruik voor minimaal 25 jaar gedekt is. Daarnaast wordt een gemiddeld Nederlands
productieniveau van 80 mrd m3 gehanteerd. In de Derde Energienota
is dit beleid nader omschreven en is ook ingegaan op toekomstige ontwikkelingen
in verband met de liberalisering van de gasmarkt. In de discussienota «Gasstromen»
en de memorie van toelichting bij de ontwerp-Gaswet (onder paragraaf 8.1.2)
wordt op het aspect voorzieningszekerheid verder ingegaan.De omvang van het door exploratie nog te ontdekken winbare volume aardgas
(futures) wordt volgens de publicatie Olie en Gas in Nederland per 1-1-1998
geraamd op tussen de 220 en 450 mld m3. Hiervan bevindt zich naar
verwachting 55% onder het continentaal plat. Op grond van een recente studie
(december 1998) van het Nederlands Instituut voor Toegepaste Geowetenschappen
TNO (hierna: NITG) worden de futures in het deel van het Waddengebied dat
is gelegen in de concessies Groningen en Noord-Friesland tussen de 48 en 101
mrd m3 geraamd, met een verwachte hoeveelheid van 73 mrd m3. Voor het overige deel van het Waddengebied zijn geen recente ramingen
gemaakt. 4. Toezending adviezen, betrokkenheid bij voorbereidingDe leden van de fractie van de PvdA wilden graag weten of de Mijnraad
over het wetsvoorstel heeft geadviseerd.Het advies van de Mijnraad heeft betrekking op het concept-voorstel voor
een Mijnbouwwet van maart 1997 en is bijgevoegd (bijlage 1)1. De Mijnraad heeft in het wetsvoorstel, zoals dat bij de Tweede Kamer
is ingediend, geen aanleiding gevonden om een nader advies uit te brengen.
De Algemene Energieraad, de Wadden Advies Raad, de Raad voor Landelijk Gebied
en de VROM-raad is geen advies gevraagd. De Wadden Advies Raad heeft op 1
februari 1999 een ongevraagd ontwerp-advies over het wetsvoorstel aan mij
uitgebracht. De overige genoemde adviesraden hebben aan mij geen advies uitgebracht. 5. Aansluiting en controle door parlementDe leden van de PvdA-fractie vroegen de regering specifiek in te gaan
op de mogelijkheden voor het parlement tot democratische aansturing en controle
met betrekking tot delfstoffenbeheer en -winning.De overheid besteedt langs drie wegen aandacht aan het delfstoffenbeheer:1. door bestudering van het exploratiepotentieel2. door stimulering van opsporings- en winningsactiviteiten en3. door het volgen van de winningsplannen.De bestudering van het exploratiepotentieel wordt door het NITG in opdracht
van de Minister van Economische Zaken gedaan. Het instituut zet de activiteiten
voort die in het verleden door de Rijks Geologische Dienst (hierna: RGD) werden
verricht. De studies van het NITG monden uit in een jaarlijkse rapportage
over de aardgas- en aardoliereserves. De uitkomsten worden opgenomen in de
publicatie Olie en Gas in Nederland van het Ministerie van Economische Zaken.
De studies worden ook betrokken bij het Rapport over de gasreserves en het
Energierapport, dat in de Derde Energienota is aangekondigd. Beide rapporten
zijn openbaar. Verder is de RGD begonnen met het karteren van de ondergrond.
Deze werkzaamheden worden door het NITG vervolgd. Dit resulteert in kaartbladen
waarin de geologie van de ondergrond zichtbaar wordt. Deze kaartbladen zijn
openbaar.Stimulering van de opsporings- en winningsactiviteiten is onderdeel van
het mijnbouwklimaat. Hierop wordt onder punt 32 nader ingegaan. Meer opsporingsactiviteiten
leiden er toe dat de kennis van de ondergrond wordt uitgebreid. De informatie
die bij opsporingsactiviteiten vrijkomt is in het algemeen van vertrouwelijke
aard. De beschikbaarstelling van deze gegevens aan de overheid en de vrijgave
ervan worden apart geregeld (zie punt 62 van deze nota).In het winningsplan staat het beheer van delfstoffen centraal. Het gaat
daarbij dan met name om de vraag of de aanwezige delfstoffen optimaal gewonnen
worden, naast aspecten als bodembeweging. Winningsplannen betreffen dus afzonderlijke
voorkomens. De plannen zullen beperkt openbaar zijn, omdat zij ook gegevens
zullen bevatten die voor de bedrijven commerciële waarde hebben. Verder
komt informatie beschikbaar uit winningscijfers. Deze laatste gegevens zijn
openbaar en worden jaarlijks in de publicatie Olie en Gas in Nederland gepubliceerd.In relatie tot de bestaande wetgeving zijn de winningsplannen uitgebreider
dan de plannen die nu zijn voorgeschreven; verder zal de verplichting voor
het indienen van winningsplannen niet alleen voor nieuwe maar ook voor verleende
winningsvergunningen gelden. Genoemde informatie zal voldoende basis zijn
om een totaalbeeld te vormen van reserves en de winning van delfstoffen. De leden van de PvdA-fractie vroegen verder naar de openbaarheid en de
verantwoording van de regering met betrekking tot de verlening van specifieke
opsporings- en winningsvergunningen.De verlening van opsporings- en winningsvergunningen is aan strikte regels
onderworpen; dit geldt zowel voor de procedure van aanvragen als voor de criteria
voor toewijzing en de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning verbonden
kunnen worden. Ik verwijs naar de artikelen 8 t/m 17 van het wetsvoorstel.
Van een beschikking tot verlening van een vergunning wordt in de Staatscourant
melding gemaakt (artikel 17, derde lid).Deze leden vroegen vervolgens naar de mechanismen om de Tweede Kamer op
de hoogte te houden van aardolie- en aardgasreserves.Ik wijs op de publicaties die ik hierboven heb genoemd. Gezien het openbare
karakter ervan meen ik dat een aparte berichtgeving aan de Tweede Kamer niet
nodig is.Tenslotte vroegen de leden van de PvdA-fractie wanneer de Energiebrief,
zoals aangekondigd in de Derde Energienota, zal verschijnen.Deze Energiebrief – Energierapport, zoals de eigenlijke naam is –
zal in de herfst van dit jaar voor de eerste maal verschijnen. 6. Stabiel mijnbouwklimaat, rechtszekerheidDe leden van de CDA-fractie vroegen aandacht voor de rechtszekerheid van
de vergunninghouder.Ik onderken dat rechtszekerheid van belang is. Opsporing en winning van
delfstoffen en aardwarmte is een langjarig proces, dit geldt ook voor een
aantal vormen van opslag. Maatschappijen die aan deze activiteiten beginnen
zullen zekerheid willen hebben omtrent wet- en regelgeving in de toekomst.
Een deel van die zekerheid kan worden ontleend aan de praktijk van de afgelopen
decennia. In het algemeen heeft de wet- en regelgeving en de vergunningverlening
een stabiel karakter gehad. Voorschriften voor landvergunningen werden min
of meer standaard verleend en de voorschriften voor vergunningen op het continentaal
plat lagen vast in algemene maatregelen van bestuur. Als gevolg van de implementatie
van de koolwaterstoffenrichtlijn liggen de vergunningsvoorschriften voor opsporings-
en winningsvergunningen op het territoir en het continentaal plat nu vast
in afzonderlijke algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.In het wetsvoorstel is er voor gekozen om voorschriften bij voorkeur rechtstreeks
uit algemeen verbindende voorschriften te laten voortvloeien. De wetgeving
en vergunningverlening kunnen daardoor worden vereenvoudigd. Belangrijk daarbij
is dat het beleid gericht is op stabiliteit van de voorwaarden waaronder de
mijnbouw plaats kan vinden. Dit beleid bestaat nog steeds; het betekent echter
niet dat het reageren op wijzigingen in de omstandigheden voor de mijnbouw
bij voorbaat wordt uitgesloten.De eis van stabiliteit geldt vooral voor het regime van afdrachten. Weliswaar
komt het wetsvoorstel met een aangepast stelsel van afdrachten dat de bestaande
voorwaarden vervangt, maar materieel zullen de mijnbouwondernemingen het stelsel
van afdrachten als stabiel ervaren, omdat de afdrachten voor een onderneming
in totaliteit gelijk blijven dan wel iets omlaag gaan ten opzichte van het
huidige stelsel.Op het gebied van veiligheid verandert er in de praktijk weinig; ook onder
de huidige wetgeving liggen de eisen vast in algemene regels. Ook in de nieuwe
wetgeving zal dit het geval zijn; daar waar nieuwe veiligheidsinzichten
tot nieuwe eisen leiden zal dit in de wetgeving tot uitdrukking komen. Daarbij
zal zo veel mogelijk rekening worden gehouden met de aanwezigheid van bestaande
installaties en infrastructuur. Hetzelfde geldt met name ten aanzien van milieubelangen.
Ook hierbij geldt dat milieubelangen beperkt in voorschriften bij opsporings-
en winningsvergunningen vastliggen. De nadruk ligt op algemene regels en vergunningen
voor concrete boor- of winningactiviteiten.Wat betreft het planmatig beheer is gekozen voor een systeem waarbij houders
van winnings- en opslagvergunningen verplicht worden om een winningsplan in
te dienen alvorens zij met de winning een aanvang nemen. De verplichting om
een winningsplan in te dienen is al vastgelegd in de ministeriële regeling
van 1996 en geldt slechts voor vergunningen die op basis van deze regeling
zijn afgegeven. In het wetsvoorstel is de verplichting uitgebreid tot alle
winningsvergunningen. Het winningsplan komt hiermee voor de oudere vergunningen
in de plaats van de werkverplichting die nu in winningsvergunningen als voorschrift
is opgenomen. Het winningsplan sluit beter aan bij het grote belang dat aan
de voortvarende en een doelmatige winning wordt gehecht.Wat betreft de relatie met de koolwaterstoffenrichtlijn zij opgemerkt
dat deze richtlijn met name ziet op de fase van het aanvragen en verlenen
van een vergunning voor opsporing of winning. De richtlijn stelt eisen aan
de procedure van de aanvraag van vergunningen en aan de voorschriften bij
vergunningverlening. De bepalingen van de richtlijn strekken er toe om een
non-discriminatoire toegang tot vergunningverlening te waarborgen.Het wetsvoorstel geeft de minister niet de mogelijkheid om een vergunning
voor opsporing of winning eenzijdig te wijzigen; zie artikel 18, eerste lid.
De mogelijkheid voor de minister om anders dan op aanvraag een vergunning
in te trekken is gelimiteerd; zie artikel 22, eerste lid.De leden van de fractie van D66 vroegen naar de gevolgen van het wetsvoorstel
voor de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse gas- en oliesector.
De vraag is of de mogelijkheid die het wetsvoorstel biedt om eenzijdig de
voorwaarden van overeenkomsten te wijzigen tot een verslechtering leidt.Alleen bij concessies zijn de regels omtrent afdrachten uitgewerkt in
overeenkomsten bij de concessies. Dit is gebeurd in de periode tot 1996. Na
die tijd zijn de financiële bepalingen opgenomen als voorschrift in de
vergunning. In het wetsvoorstel vloeit de verplichting voor afdrachten rechtstreeks
voort uit de wet. De wettelijke afdracht komt daarmee in de plaats van die
uit de overeenkomst, dan wel het vergunningvoorschrift. Deze mogelijkheid
heeft altijd bestaan; het hebben van een overeenkomst of een vergunning is
geen waarborg dat voorwaarden of voorschriften door wetgeving worden gepasseerd.
Het hebben van een stabiel mijnbouwklimaat vloeit dan ook niet voort uit de
vorm waarin de regels voor afdrachten zijn vastgelegd, maar uit de praktijk
ten aanzien van de regels omtrent afdrachten. Door in het wetsvoorstel nauw
aan te sluiten bij de bestaande regels omtrent afdrachten en er voor te zorgen
dat geen der maatschappijen er onder het nieuwe regime op achteruit gaan is
juist een bijdrage geleverd aan de rechtszekerheid en is het belang dat de
regering toekent aan een goed mijnbouwklimaat onderstreept. 7. Integrale mijnbouwwetgeving, samenhang met andere wetgevingDe leden van de fracties van VVD en SGP constateerden dat het voorliggende
voorstel geen integrale regeling bevat voor alle de mijnbouw rakende aspecten.
Zij vroegen in hoeverre hiermee afbreuk wordt gedaan aan een integrale afweging
van alle bij de delfstofwinning betrokken belangen en of een
dergelijke aanpak niet leidt tot een meer complexe besluitvorming.Bij het ontwerpen van de nieuwe Mijnbouwwet is een bestek gehanteerd met
een tweetal met elkaar samenhangende kenmerken.– De mijnbouwwetgeving heeft een aanvullende rol voorzover het aspecten
betreft die ook op andere takken van de industrie van toepassing zijn.– Bij de besluitvorming omtrent de vraag of en hoe in een bepaald
gebied mijnbouwactiviteiten plaats moeten vinden dient herhaling van besluitvorming
vermeden te worden.Het eerste kenmerk is de uitdrukking van een al langer aanwezige tendens:
waar de mijnbouwwetgeving vroeger vrijwel alle aspecten van de mijnbouw regelde,
wordt de mijnbouw steeds meer een «gewone» tak van de industrie
waarbij aspecten als het beschermen van de gezondheids- en veiligheidsbelangen
van de werknemers en het beschermen van het milieu in de daarvoor bestemde
algemene wetgeving zijn ondergebracht. Dit is ook een wenselijke tendens,
voor die gevallen waarin de algemene wetgeving toereikend is om de hier bedoelde
belangen te beschermen. Zo zal onder de nieuwe Mijnbouwwet de bescherming
van de belangen van de werknemers met name geregeld worden onder de Arbeidsomstandighedenwet,
de Arbeidstijdenwet en de Wet op de gevaarlijke werktuigen.1 Ook de bescherming van de milieubelangen zal voor een belangrijk deel
in voor de gehele industrie geldende wetgeving (zoals de Wet milieubeheer)
worden geregeld.In theorie is het denkbaar om de mijnbouw als afzonderlijk geheel te regelen
waarbij alle relevante aspecten in één «integrale»
mijnbouwregeling worden ondergebracht. Die aanpak zou echter niet aansluiten
bij de wijze waarop in het algemeen de Nederlandse regelgeving is georganiseerd.
Er zijn geen afzonderlijke, integrale, alle aspecten omvattende regelcomplexen
voor bijvoorbeeld de staalindustrie en voor de bouw. Naast de omstandigheid
dat die aanpak een buitengewoon complexe en veelomvattende wetgevingsoperatie
zou vergen, komen bij het verdwijnen van afstemmingsproblemen van de ene soort
(geen afstemmingsproblemen meer tussen de mijnbouwwetgeving en bijvoorbeeld
de milieuwetgeving omdat de milieuregels dan deel uitmaken van de mijnbouwwetgeving),
afstemmingsproblemen van een andere soort aan de oppervlakte (afstemming tussen
milieuregels van de ene sector op milieuregels van een andere sector, afbakening
van sectoren).Ook de huidige mijnbouwwetgeving is in die zin geen integrale regeling.
Ze kent een wat hybride karakter; voor bepaalde aspecten of soms voor bepaalde
aspecten in bepaalde gevallen is de algemene wetgeving buiten toepassing gezet
en kent de mijnbouwwetgeving een eigen regeling, voor weer andere aspecten
wordt aangesloten bij de algemene wetgeving.2
De praktijk heeft geleerd dat juist dit hybride systeem nogal eens afstemmingsmoeilijkheden
oplevert, bijvoorbeeld bij de implementatie van (onder meer voor de mijnbouw
geldende) Europese richtlijnen. Naar mijn mening zal de regelgeving aan helderheid
winnen door daar waar de algemene wetgeving toereikend is, de mijnbouwwetgeving
terug te laten treden.Het tweede kenmerk ziet op het bereiken van een intern consistente en
doelmatige mijnbouwwetgeving en op de afstemming tussen de mijnbouwwetgeving
en de algemene wetgeving. Een voorbeeld kan dit verhelderen. Onder de huidige
wetgeving is de bescherming van het milieu een weegfactor bij de besluitvorming
omtrent het verlenen van – onder meer – een opsporingsvergunning
(artikel 4a Wet opsporing delfstoffen), een concessie (artikel 7 van de Mijnwet
1903), een locatiebesluit (artikelen 4.6 en 5.6 van de Regeling vergunningen
en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1966), een Natuurbeschermingswetvergunning
(artikel 12 huidige Natuurbeschermingswet, artikel 16 Natuurbeschermingswet
1998) en een milieuvergunning (artikel 8.1 Wet milieubeheer). Bij de beoordeling
van de vraag of en hoe mijnbouwactiviteiten uitgevoerd moeten worden is het
milieubelang een gewichtig belang. Maar dat neemt niet weg dat de besluitvormingsstructuur
die met dat belang samenhangt doelmatig ingericht moet worden. Om te voorkomen
dat herhaald, bij verschillende besluiten, op een overeenkomstige wijze de
milieuaspecten in de besluitvorming (en de daarbij behorende beroepsprocedures)
worden betrokken is het wenselijk om:– de besluitvorming omtrent het milieu niet bij meer dan één
besluit binnen de mijnbouwwetgeving onder te brengen1;– daar waar de algemene wetgeving voorziet in een goede besluitvormingsstructuur
omtrent het milieu, dit aspect niet óók in de mijnbouwwetgeving
op te nemen2.In punt 13 van deze nota wordt verder ingegaan op de besluitvorming met
betrekking tot de milieubelangen.Op grond van de bij het eerste kenmerk genoemde overwegingen bevat het
wetsvoorstel geen integrale, alomvattende, regeling van aspecten die de mijnbouw
raken. Het wetsvoorstel sluit in zijn opzet aan bij de wijze waarop ook andere
takken van industrie geregeld worden. Mijnbouwprojecten zijn daarmee niet
immuun voor problemen die zich ook voordoen bij andere projecten van enige
omvang. Dergelijke projecten vereisen veelal een (groot) aantal beschikkingen
en plannen, die ook in de tijd een verschillend aangrijpingspunt kunnen hebben.
Voor een mijnbouwproject kunnen onder meer een opsporings- of winningsvergunning,
een (wijziging van) een bestemmingsplan, een bouwvergunning, een aanlegvergunning,
een (mijnbouw)milieuvergunning en een kapvergunning vereist zijn. Het project
kan slechts doorgang vinden als «alle lichten op groen staan».
Een voorbeeld van deze samenhang is te vinden in de door de leden van de VVD-fractie
aangehaalde uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 17 juli 1998 (AB 1998,
nr. 405). Het betreft in dat geval de samenhang tussen een concessie en vijf
goedkeuringsbesluiten (locatiebesluiten) die vereist zijn voordat vijf proefboringen
in de Noordzeekustzone kunnen worden uitgevoerd.3
De concessie is reeds lang verleend en is niet in geding. De vraag speelt
in hoeverre het verlenen van de concessie de mogelijkheid beperkt om een locatiebesluit
te weigeren. De rechtbank overweegt het volgende:«Weliswaar is het juist dat door indertijd concessies te verlenen,
toestemming is gegeven om exploratie- en exploitatie-activiteiten te ondernemen
(...). De aanwezigheid van een dergelijke toestemming laat onverlet dat daarnaast
op grond van andere publiekrechtelijke regelingen vergunningen vereist kunnen
zijn, alvorens tot zodanige exploratie of exploitatie kan worden overgegaan.
Indien de voorgenomen booractiviteiten strijdig zouden zijn met de op grond
van die andere regelingen toe te passen criteria, behoort de desbetreffende
vergunning geweigerd te worden, eventueel en voor zover nodig onder het aanbieden
van schadevergoeding (...).»Om de afstemmingsproblemen bij deze meervoudige samenhangende besluiten
op waarde te kunnen schatten is het goed om een aantal belangrijke besluitvormingssporen
nader te bezien. Voor de besluitvorming omtrent een mijnbouwproject blijken
de volgende vergunningen of plannen van groot belang:– de opsporings- of winningsvergunning;– de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet;– de (mijnbouw)milieuvergunning;– de ruimtelijke planning. In de eerste plaats kan worden geconstateerd dat onder de huidige mijnbouwwetgeving
de afstemmingsproblemen niet minder zijn. Juist doordat in het wetsvoorstel
herhaling van besluitvorming wordt vermeden, zal de afstemming eenvoudiger
worden.Een afgestemde, integrale, besluitvorming ten aanzien van mijnbouwactiviteiten
is er bij gebaat als de relevante beslissingen in handen gelegd worden van
één bestuurlijk niveau. Gelet op de aard van de belangen die
bij mijnbouwprojecten zijn betrokken dient de afweging daarvan, althans de
afweging op hoofdlijnen, bij de centrale overheid te liggen.Over het verlenen van opsporings- en winningsvergunningen, milieuvergunningen
en mijnbouwmilieuvergunningen wordt beslist door een orgaan van de centrale
overheid, namelijk de Minister van Economische Zaken.Voorzover de mijnbouwactiviteiten plaatsvinden in (en onder omstandigheden
voorzover zij gevolgen hebben voor) een gebied dat is aangewezen als een beschermd
natuurmonument, is daarvoor een vergunning nodig op grond van artikel 16 van
de Natuurbeschermingswet 1998.1 Deze vergunning
wordt in het geval dat ook een (mijnbouw)milieuvergunning vereist is –
en dat is vrijwel altijd het geval – in die vergunning geïncorporeerd.
De (mijnbouw)milieuvergunning wordt slechts afgegeven als het krachtens de
Natuurbeschermingswet 1998 bevoegde gezag heeft verklaard geen bedenkingen
te hebben tegen de (mijnbouw)milieuvergunning.2
Het bevoegd gezag krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 zijn gedeputeerde
staten van de desbetreffende provincie. Zoals tijdens de behandeling van het
wetsvoorstel van de Natuurbeschermingswet 1998 door de regering is aangegeven,
is het de bedoeling om ten aanzien van met name te noemen activiteiten van
nationaal belang, zoals olie- en gasboringen, de bevoegdheid op het niveau
van de centrale overheid te leggen, door middel van een algemene maatregel
van bestuur op grond van het hiervoor genoemde zesde lid.Indien de mijnbouwactiviteiten plaats zullen vinden binnen het gebied
dat provinciaal en gemeentelijk is ingedeeld (het Nederlandse territoir tot
ongeveer een kilometer in de Noordzee) zijn voor het ruimtelijke spoor de
provinciale streekplannen en de gemeentelijke bestemmingsplannen van belang.
De beleidskeuzes die op nationaal niveau zijn gemaakt omtrent de mijnbouwactiviteiten,
zullen ruimtelijk ingepast moeten worden met behulp van deze provinciale en
gemeentelijke plannen. Provincie en gemeente zullen indien nodig verzocht
worden om mee te werken aan de ruimtelijke inpassing van het nationale beleid.
Voor het geval de medewerking onvoldoende is, kan gebruik gemaakt worden van
de instrumenten van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 6 en de hoofdstukken
V en Va van de Wet op de Ruimtelijke Ordening). Met deze instrumenten kan
aan de provinciale of gemeentelijke overheid een aanwijzing gegeven worden,
of kan een bevoegdheid worden overgenomen. Daarmee kan de doorwerking van
het nationale beleid in ruimtelijke plannen worden verzekerd. Voorzover nationale
belangen dat vorderen, de verwezenlijking van het mijnbouwproject noodzakelijk
is en de besluitvorming omtrent de verwezenlijking is vastgelopen, kunnen
ook aanwijzingen worden gegeven ten aanzien van andere bevoegdheden van mede-overheden,
of kan een dergelijke bevoegdheid worden overgenomen (artikel 41 van de Wet
op de Ruimtelijke Ordening).Zoals geschetst, kan de uitvoering van een mijnbouwproject afhankelijk
zijn van verschillende vergunningen of plannen, waarbij de desbetreffende
bevoegdheden liggen bij verschillende overheidsorganen die op hun beurt kunnen
behoren tot verschillende bestuurslagen. Hiervóór is aangegeven
hoe ten aanzien van een aantal relevante beslissingen integratie en afstemming
van besluitvorming bereikt kan worden. De complexiteit en de «stroperigheid»
van de besluitvorming bij meervoudige vergunningen vloeien voor een deel ook
voort uit de verschillen in procedures die gehanteerd moeten
worden. De leden van de SGP-fractie vroegen in dit verband hoe een goede procedurele
afstemming tot stand gebracht kan worden, zij wezen hierbij op de benadering
die in de Ontgrondingenwet is gekozen.De Ontgrondingenwet kent in artikel 10 onder meer een afstemming tussen
de procedures ten aanzien van de ontgrondingsvergunning (in de meeste gevallen
af te geven door provinciale staten) en het bestemmingsplan (een gemeentelijke
bevoegdheid). Met een procedurele afstemming in de Mijnbouwwet van de opsporings-
of winningsvergunning op het bestemmingsplan lijkt echter voor de mijnbouwpraktijk
betrekkelijk weinig winst te halen. In de eerste plaats zijn voor de gebieden
waar mijnbouw een voor natuur en milieu «gevoelige» activiteit
is, veelal al opsporings- of winningsvergunningen voor aardgas (de belangrijkste
delfstof) afgegeven. In de tweede plaats gaan de procedures ten aanzien van
opsporings- en winningsvergunningen veelal vooraf aan keuzes omtrent specifieke
(locaties van) activiteiten. Het procedureel samenbrengen ligt dan minder
voor de hand. Tot slot steunt de voorziening die artikel 10 van de Ontgrondingenwet
biedt voor een belangrijk deel op de regeling van hoofdstuk V van de Wet op
de Ruimtelijke Ordening. Hierboven is reeds aangegeven dat dit hoofdstuk ook
in verband met mijnbouwactiviteiten kan worden ingezet, zonder dat daar een
bepaling in de Mijnbouwwet voor nodig is.De specifieke voorzieningen van de Ontgrondingenwet met betrekking tot
afstemming en coördinatie zijn voor de mijnbouw minder goed bruikbaar.
Dat neemt niet weg dat bij sommige mijnbouwprojecten (het gebrek aan) een
voortvarende besluitvorming een reëel probleem is. De totale doorlooptijd
van de besluitvorming hangt voor een deel samen met de tijd die nodig is om
op nationaal niveau tot consensus te komen omtrent de te maken keuzen. Zorgvuldige
procedures hebben tijd nodig. Zo kan bijvoorbeeld een milieu-effectrapport
slechts opgesteld worden nadat een groot aantal gegevens is vastgesteld. Personen
en instanties moeten de gelegenheid hebben om hun bedenkingen of adviezen
naar voren te brengen. Maar ondoelmatigheid bij meervoudige samenhangende
procedures moet vermeden worden. Onlangs is het voorontwerp uitgebracht van
een voorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband
met de invoering van een rijksprojectenprocedure. Dit voorontwerp bevat voorzieningen
die gericht zijn op coördinatie en versnelling van procedures bij bepaalde
projecten van nationaal belang. Het gaat daarbij om projecten waarvan het
rijk de realisering van zodanig belang acht dat het de regie van de besluitvorming
over dat project in eigen hand wenst te nemen. Daarbij kan het gaan om projecten
waarvan het rijk de initiatiefnemer is, maar ook om projecten die hun grondslag
vinden in particulier initiatief, zoals mijnbouwprojecten. De rijksprojectenprocedure
kan voor mijnbouwprojecten waarbij een onaanvaardbaar trage besluitvormingsprocedure
dreigt, een belangrijk hulpmiddel worden.De leden van de VVD-fractie merkten op dat de mer-richtlijn ook zal gaan
gelden voor mijnbouwactiviteiten op het continentaal plat. Zij vroegen op
welke termijn en op welke wijze deze richtlijn in de mijnwetgeving zal worden
geïmplementeerd.Deze leden doelen op de laatste wijziging van de EG-richtlijn betreffende
de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten.1 Als uitvloeisel van de richtlijn moet bij de besluitvorming
omtrent winningsinstallaties met een dagproductie van 500 000 of meer
m3 aardgas of van 500 of meer ton aardolie, een milieu-effectrapport
(mer) worden gemaakt. Deze verplichting zal in het Besluit milieu-effectrapportage
1994 (het Besluit mer, een algemene maatregel van bestuur op grond van hoofdstuk
7 van de Wet milieubeheer) worden neergelegd. Het Besluit mer zal de verplichting
tot het opstellen van een mer koppelen aan het besluit omtrent de milieuvergunning
of de mijnbouwmilieuvergunning.De implementatiedatum van de richtlijn is 14 maart 1999. Derhalve was
het nodig reeds vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Mijnbouwwet
een implementatievoorziening te treffen. Deze voorziening is getroffen met
behulp van een wijziging van het Mijnreglement continentaal plat en een wijziging
van het Besluit mer.1 De leden van de fracties
van RPF en GPV vroegen waarom niet is overgegaan tot het integreren van de
Ontgrondingenwet en de Mijnbouwwet. Zij zijn van mening dat er slechts weinig
onderscheidende criteria zijn. Zij vroegen of het criterium «de wijze
van winning» voldoende onderscheidend is.Het winnen van oppervlaktedelfstoffen door ontgronding en het winnen van
delfstoffen met behulp van mijnbouwtechnieken mag in woorden slechts een beperkt
onderscheid lijken, de feitelijke activiteiten en de wettelijke voorzieningen
die nodig zijn voor de sturing van die activiteiten zijn dermate verschillend
dat integratie van beide wetten niet voor de hand ligt. Voor bijvoorbeeld
aspecten als het beslag op ruimte, het beheersen van gevaarlijke processen,
en ook voor de financiën van het rijk is het winnen aan de oppervlakte
van kalkzandsteen iets geheel anders dan het winnen van aardgas uit een gasveld.
Om de werkingssfeer van de Mijnbouwwet af te bakenen is gekozen voor een praktisch
criterium: voor delfstoffen is de wet (met uitzondering van artikel 46) slechts
van toepassing op delfstoffen die op een diepte van meer dan 100 meter aanwezig
zijn. Moeilijkheden met de afbakening tussen de Mijnbouwwet en de Ontgrondingenwet
worden niet verwacht. 8. AardwarmteDe leden van de fractie van de VVD vroegen welk beleid de regering voorstaat
ten aanzien van aardwarmte en wat de verwachting is ten aanzien van de (toekomstige)
economische betekenis ervan.Aardwarmte is in beginsel overal in de bodem aanwezig. De voor aardwarmte
belangrijke lagen liggen op relatief grote diepte. Om nuttig gebruik van aardwarmte
te kunnen maken is het belangrijk dat de laag watervoerend is. In Nederland
is het potentieel voor aardwarmtewinning aanwezig.Economisch winbare hoeveelheden aardwarmte bevinden zich in Nederland
op een diepte vanaf ca 1000 meter. De rentabiliteit van projecten wordt sterk
bepaald door investeringen in boringen en een warmwaternet. De levensduur
van een locatie zal gemiddeld zo'n 20 jaar bedragen. In 1987 heeft met steun
van het Ministerie van Economische Zaken een proefboring voor aardwarmte bij
Asten plaats gevonden, die een negatief resultaat had. Een aantal projecten
is momenteel in studie, maar concrete projecten die op uitvoering gericht
zijn, zijn er (nog) niet. In het buitenland wordt aardwarmte op beperkte schaal
gewonnen. De geologische omstandigheden verschillen daar van die in Nederland.
In Frankrijk wordt de winning gestimuleerd via een garantiefonds. Om genoemde
redenen is de verwachting dat aardwarmtewinning slechts een beperkt aandeel
in de totale energievoorziening zal kunnen krijgen. Met steun van het Ministerie
van Economische zaken verricht TNO een onderzoek naar de mogelijkheden van
aardwarmte in Nederland.Verder vroegen de leden van de VVD-fractie een samenvatting van het voorgestane
wettelijke regime in relatie tot de bepaling van artikel 6, derde lid. Het verschil in wetgeving ten opzichte van aardwarmte en van delfstoffen
is terug te voeren op het feit dat aardwarmte geen «stof» en dus
geen delfstof is. Artikel 6, derde lid, houdt dus in dat overal waar in hoofdstuk
2 delfstof of delfstoffen staat ook aardwarmte gelezen moet worden en waar
gesproken wordt over een (opsporings- of winnings)vergunning niet alleen een
vergunning voor een of meerdere delfstoffen wordt bedoeld, maar ook voor aardwarmte.
Als er over een vergunning voor koolwaterstoffen wordt gesproken valt aardwarmte
hier vanzelfsprekend niet onder.Artikel 6, tweede lid, bepaalt dat de mogelijkheid bestaat om bij algemene
maatregel van bestuur opsporing en winning van aardwarmte van de vergunningsplicht
van artikel 6, eerste lid, uit te sluiten. De leden van de VVD-fractie vroegen
welke gevallen van opsporing of winning van aardwarmte zich daarvoor lenen.Allereerst wordt voor de duidelijkheid opgemerkt dat het wetsvoorstel
alleen betrekking heeft op aardwarmte op een diepte van 500 meter of meer
beneden de oppervlakte van de aardbodem. In het algemeen is dus de kleinschalige
aardwarmteonttrekking daarmee van de vergunningplicht (en andere verplichtingen
onder de Mijnbouwwet) uitgezonderd. Voor opsporing en winning van aardwarmte
met een wetenschappelijk karakter geldt in beginsel wel een vergunningplicht,
maar daarop zijn de overige bepalingen van hoofdstuk 2 niet van toepassing.
Dit is geregeld in artikel 25. Zoals in de memorie van toelichting bij artikel
6 is aangegeven, wordt bij de mogelijkheid die het tweede lid biedt gedacht
aan de mogelijkheid om de winning van kleine hoeveelheden aardwarmte, indien
winning op een diepte van 500 meter of meer plaatsvindt, uit te zonderen.
Daarbij is gedacht aan bronnenbaden, omdat het primaire doel van bronnenbaden
niet de onttrekking van warmte, maar van water is. Het belang van het goed
beheer van de ondergrond kan in dit geval ook gediend worden met de regels
die krachtens artikel 44 kunnen worden opgesteld.Tenslotte vroeg de leden van de VVD-fractie of de in hoofdstuk 2 opgenomen
regeling zich in alle gevallen leent voor overeenkomstige toepassing. Zoals
uit bovenstaande blijkt, is dit het geval. 9. Opslag, algemeenDe leden van de CDA-fractie vroegen welke regelingen er met betrekking
tot ondergrondse gasopslag zijn getroffen.Er bestaan thans drie inrichtingen voor ondergrondse gasopslag, gelegen
bij Norg, Grijpskerk en Alkmaar. Op de oprichting en in standhouding van de
inrichting Norg waren de Mijnwet 1810, Mijnwet 1903, de Wet geluidhinder,
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Woningwet en het Besluit risico
zware ongevallen van toepassing. Op grond van deze wetten zijn verleend een
hindervergunning (op grond van het Mijnreglement 1964), geluidhindervergunning,
een WVO-vergunning en een bouwvergunning. Op grond van het overgangsrecht
met betrekking tot de Wet milieubeheer is een rapport inzake de externe veiligheid
overgelegd. Voor de gasopslag Alkmaar zijn een milieuvergunning (op grond
van de Wet milieubeheer) en een bouwvergunning verleend en voor de gasopslag
Grijpskerk geldt hetzelfde. Voor de gasopslag Grijpskerk is verder door de
initiatiefnemer een extern veiligheidsrapport opgesteld. Gasopslag geschiedt
door de houder van de concessie op grond van de Mijnwet 1810; de Mijnwet 1903
en het daarop gebaseerde Mijnreglement 1964 geven regels omtrent veiligheid
en gezondheid. Verder vroegen de leden van de CDA-fractie bij welke stoffen sprake kan
zijn van ondergrondse opslag, welke risico's er zijn en welke stoffen niet
in aanmerking komen voor ondergrondse opslag.Het algemene beleid ten aanzien van opslag van stoffen in de ondergrond
is vastgelegd in NMP Actie 62 (brief van 14 mei 1993, kamerstukken II 1992/93,
23 163). Onder de Mijnbouwwet valt het in de ondergrond brengen van iedere
stof onder het begrip opslag, mits de diepte van opslag meer dan 100 meter
bedraagt. Het systeem van het wetsvoorstel is dat het in de ondergrond brengen
van stoffen zonder opslagvergunning verboden is. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen categorieën worden omschreven waarvoor het verbod niet
geldt. Het zal daarbij, zoals ook in de memorie van toelichting is toegelicht,
met name gaan om stoffen die in het kader van de mijnbouw worden gebruikt,
zoals mijnbouwhulpstoffen en -reststoffen. In het Mijnbouwbesluit zullen verder
nadere regels gesteld worden omtrent het opslaan van stoffen. Deze regels
kunnen zowel betrekking hebben op het in de ondergrond brengen van mijnbouwhulpstoffen
en -reststoffen als op het in de ondergrond brengen van stoffen waarvoor een
opslagvergunning vereist is. Daarnaast zal de (mijnbouw)milieuvergunning voorschriften
bevatten; hierbij kunnen concrete afwegingen gemaakt worden.De leden van de CDA-fractie vroegen verder welke compensatiemaatregelen
de regering voor ogen heeft. Het is mij niet duidelijk waarop genoemde leden
doelen. Het wetsvoorstel kent geen bepalingen over compensatie of compensatiemaatregelen.Naar aanleiding van de vraag over de samenhang van de regeling in de gasrichtlijn
en het wetsvoorstel op het gebied van gasopslag is het antwoord, dat de gasrichtlijn
de gasopslag behandelt in het licht van het goed functioneren van het gastransportnet.
De Mijnbouwwet behandelt gasopslag als een gebruiksfunctie van de ondergrond,
en kijkt daarbij naar een doelmatig en verantwoord gebruik van de ondergrond
en de financiële aspecten daarbij. De regelingen in de Gaswet en Mijnbouwwet
zijn dus aanvullend ten opzichte van elkaar.De leden van de fractie van het CDA vroegen naar de voorwaarden die aan
een opslagvergunning worden verbonden.De voorschriften en beperkingen betreffen – overeenkomstig de artikelen
29 en 30 – het gebied, het tijdvak, het al dan niet binnen een bepaald
tijdvak terughalen van opgeslagen stoffen, het belang van veiligheid, landsverdediging
en planmatig beheer van delfstoffen of aardwarmte. Daarnaast zullen –
overeenkomstig de artikelen 78 en 79 – in de opslagvergunningen bepalingen
over afdrachten en – indien er samenloop is met winning van koolwaterstoffen –
staatsdeelneming worden opgenomen.De leden van de CDA-fractie vroegen verder om een toelichting op de uitgangspunten
die bij het vaststellen van het financiële regime zullen worden gehanteerd.
Verder vroegen deze leden naar de rol van EBN in projecten van opslag.De grond voor het heffen van afdrachten bij opslag ligt in het gebruik
dat van de diepe ondergrond wordt gemaakt. Het gebruik van de diepe ondergrond
wordt daarbij gezien als een gebruikspotentieel dat aan de gemeenschap toebehoort.
Zoals in de memorie van toelichting bij artikel 78 is aangegeven, is het op
dit moment onmogelijk om concrete regels te formuleren. Voor gevallen van
nieuwe gasopslag wordt gewerkt aan het opstellen van voorwaarden. Een andere
concrete mogelijkheid van opslag is opslag van CO2. Bij de studies
die lopen en die een verkennend karakter hebben zijn de afdrachten nog niet
betrokken.Energie Beheer Nederland B.V. (EBN) zal uitsluitend een rol spelen bij
projecten van gasopslag, waarbij gebruik gemaakt wordt van gasvelden in winningsvergunningen
waarin EBN participeert. Voor opslag van gas is een gasveld noodzakelijk en
uit het betreffende gasveld wordt veelal nog gas gewonnen, waarbij EBN deelneemt.
Winning en opslag zijn nauw verbonden activiteiten en liggen in elkaars verlengde.
Opslag beëindigt niet de winning, maar deze zal na kortere of langere
termijn weer hervat kunnen worden. Bij opslag wordt bovendien deels gebruik
gemaakt van dezelfde installaties als bij winning. Uit hoofde van winning
heeft EBN reeds een aandeel in de installaties. Om deze redenen neemt EBN
dan deel in de opslag. Uiteraard draagt EBN voor haar deel bij in de kosten,
maar deelt zij ook in de opbrengsten.De leden van de fractie van de SGP vroegen waarom gasopslag in de ontwerp-opslag
amvb niet onder de vergunningplicht viel, maar nu onder de vergunningplicht
van artikel 26 zal vallen.Hiervoor is gekozen, omdat het gewenst kan zijn om concrete – projectgebonden –
voorschriften op te stellen en omdat het verschil tussen de opslag van gas
en die van andere stoffen (anders dan mijnbouwhulpstoffen en -reststoffen)
vanuit het perspectief van de Mijnbouwwet niet zo groot is, dat een aparte
behandeling voor de hand ligt. 10. Technische commissie bodembewegingDe leden van de PvdA-fractie stelden een aantal vragen over de Technische
commissie bodembeweging. De leden van de fracties van D66 en SGP hebben daarnaast
ook vragen over het verhaal van schade, de toegankelijkheid door burgers en
de beleidsruimte en de financiering van de commissie.Ik wil duidelijk stellen dat de commissie zowel een adviestaak jegens
de Minister van Economische Zaken als jegens burgers heeft. De adviestaak
jegens burgers houdt in dat de commissie advies geeft over het oorzakelijk
verband tussen winning of opslag en bodembeweging. Het advies van de commissie
is gebaseerd op kennis waarover deze zelf beschikt, dan wel die door de commissie
bij andere deskundigen verkregen is. De commissie zal dus voorzien in informatie
op een gebied waarover weinig kennis uit openbare bronnen beschikbaar is en
waarop een beperkte deskundigheid bestaat. Het werkterrein van de commissie
strekt zich uit tot de processen die zich in de ondergrond afspelen als gevolg
van het winnen van delfstoffen en aardwarmte of het opslaan van stoffen. De
adviezen van de commissie kunnen door burgers gebruikt worden bij de onderbouwing
van schadeclaims, maar hebben geen juridische status. De commissie heeft dus
niet de opdracht om geschillen te beslechten.De door artikel 137 in het Burgerlijk Wetboek opgenomen regeling omtrent
de vergoeding van schade die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg
van (het gebruik van) een mijnbouwwerk kent als uitgangspunt dat de mijnbouwonderneming
aansprakelijk is (zie hieromtrent uitgebreid punt 27 van deze nota). De burger
die schade heeft en van mening is dat deze door bodembeweging als gevolg van
mijnbouwactiviteiten is ontstaan, zal zijn schadeclaim neerleggen bij de mijnbouwonderneming
die naar zijn mening de schade heeft veroorzaakt. In veel gevallen heeft de
mijnbouwonderneming een procedure opgesteld die zij hanteert voor de afhandeling
van de claim.1 De burger kan als hij dit wenst
van deze procedure gebruik maken. Als hij behoefte heeft om zijn schadeclaim
op het aspect van het verband tussen winning en bodembeweging
nader te onderbouwen kan hij advies van de Technische commissie bodembeweging
vragen. De adviezen van deze commissie zijn gratis.Gelet op de taakstelling van de commissie heb ik bij de samenstelling
van de commissie gelet op de specifieke kennis van de leden en niet op een
vertegenwoordiging van bepaalde sectoren, zoals gedupeerden, milieuorganisaties,
lagere overheid. Zoals ook in de artikelsgewijze toelichting is aangegeven,
worden deskundigen gezocht in de sfeer van geofysica, geologie, bodemkunde,
bouwkunde en recht. Zij nemen als persoon deel, zonder last of ruggespraak.
Inmiddels heb ik zes personen bereid gevonden om zitting te nemen in de commissie,
onder voorzitterschap van dr. Tommel, oud-staatssecretaris van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Dit zestal zal
zich in de komende maanden inwerken in het onderwerp. Aan de hand van hun
ervaring zal worden bezien in hoeverre een verdere aanvulling van de commissie
gewenst is.De leden van de PvdA-fractie achtten een jaarlijkse rapportage gewenst.Het wetsvoorstel voorziet hierin (artikel 100 in samenhang met artikel
95). Dit verslag is openbaar en kan eventueel voor de Tweede Kamer reden zijn
hierover met de minister in overleg te treden.De toegang van burgers tot de Technische commissie bodembeweging is vrij;
zoals gezegd, zijn er geen kosten aan verbonden. De commissie zal binnen de
taakopdracht van artikel 98, tweede lid, onder c, verzoeken om informatie
of advies in behandeling nemen. De commissie zal zelf ervaring moeten opdoen
en een werkwijze moeten ontwikkelen. De kosten van de commissie worden volledig
door het Ministerie van Economische Zaken betaald.Bij de fracties van PvdA, D66 en SGP bestond aarzeling over de toegankelijkheid
van de commissie voor burgers. Zij vreesden dat in de taakomschrijving van
de commissie een drempel besloten is, omdat sprake moet zijn van bodembeweging,
die redelijkerwijs het gevolg kan zijn van het winnen of het opslaan.Op zich zelf is het juist dat de formulering een drempel bevat, maar de
formulering is in zijn soort «laag-drempelig». Het is met name
de bedoeling om verzoeken die gebaseerd zijn op een vaag vermoeden te kunnen
weren. Zoals hierboven al aangegeven is, zal de commissie haar eigen praktijk
moeten ontwikkelen, hetgeen ertoe kan leiden dat de commissie zelf nadere
criteria opstelt. 11. MijnraadDe leden van de PvdA-fractie zetten vraagtekens bij de samenstelling van
de Mijnraad en suggereerden in de wet criteria voor benoeming uit belangengroepen
op te nemen.De regeling omtrent de Mijnraad die in het wetsvoorstel is opgenomen,
is in grote lijnen ontleend aan de huidige Wet op de Mijnraad. In deze wet
zijn geen criteria opgenomen voor het lidmaatschap van de Mijnraad. In de
praktijk wordt gekeken naar deskundigheid en ervaring op gebieden die met
de mijnbouw in aanraking komen. De Mijnraad is een adviescollege voor de Minister
van Economische Zaken; het is geen college waar beslissingen worden genomen
of geschillen worden beslecht. Een vertegenwoordiging van personen uit de
diverse belangengroeperingen is daarom minder voor de hand liggend. Wel wordt
bij de samenstelling van de Mijnraad gelet op de diversiteit van belangen
die bij de mijnbouw aan de orde zijn. Verder vroegen genoemde leden hoe de onafhankelijkheid van de leden van
de Mijnraad is gewaarborgd. Ook de leden van de CDA-fractie vroegen nadere
toelichting omtrent de onafhankelijkheid van de Mijnraad.Het wetsvoorstel bepaalt (artikel 93) dat leden van de Mijnraad zich van
stemming moeten onthouden als zij persoonlijk belang hebben bij de zaak waarover
gestemd wordt. Verder wordt er bij de benoeming van leden van de Mijnraad
op gelet of personen mogelijk directe belangen hebben. Mochten er directe
belangen zijn, dan ligt het niet voor de hand de beoogde persoon voor het
lidmaatschap te vragen.Ook vroegen de leden van de PvdA-fractie hoe de regeling van de Mijnraad
zich verhoudt tot de Kaderwet adviescolleges. Tenslotte meenden dezelfde leden
dat de Tweede Kamer adviezen moet kunnen vragen aan de Mijnraad en pleitten
zij voor zoveel mogelijk transparantie bij de beraadslaging van de Mijnraad.
Ook de leden van de CDA-fractie meenden dat het wenselijk was dat de Tweede
Kamer de Mijnraad advies kan vragen.In het kader van de herziening van het adviesstelsel is er voor gekozen
de Mijnraad niet aan te merken als adviescollege in de zin van de Kaderwet
adviescolleges. In de Aanpassingswet herziening adviesstelsel is de Mijnraad
van zijn beleidsadviestaak ontheven. De adviestaak van de Mijnraad behelst
advisering over beschikkingen en andere concrete uitvoeringsaspecten. In dit
kader ligt het voor de hand dat de Mijnraad een adviescollege is van de Minister
van Economische Zaken. Wat betreft de transparantie bij de beraadslaging van
de Mijnraad stelt het wetsvoorstel geen eisen. Wel zal de Mijnraad op grond
van artikel 94 zelf een bestuursreglement moeten vaststellen en aan de minister
ter goedkeuring moeten voorleggen. Het lijkt mij niet voor de hand te liggen
om bij voorbaat al eisen aan de mate van openbaarheid van zijn werkwijze te
stellen.De leden van de VVD-fractie pleitten voor versterking van de functie van
de Mijnraad.Wat betreft concrete onderwerpen noemden zij bodembeweging, nazorg, opslag
en aardwarmte.Opgemerkt kan worden dat de adviestaak van de Mijnraad, zoals in het wetsvoorstel
geformuleerd, een breed terrein beslaat; opslag en aardwarmte zijn reeds concreet
genoemd bij de taakstelling in artikel 90, tweede lid. Bodembeweging is een
onderwerp dat specifiek behandeld wordt in de Technische commissie bodembeweging,
maar bodemdaling kan in de Mijnraad aan de orde komen, bijvoorbeeld in het
kader van de beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen wettelijke
voorschriften en algemene beleidsvoornemens. In het kader van nazorg zou de
Mijnraad advies gevraagd kunnen worden over het vragen van zekerheid voor
opruiming (artikel 42 en 43) of goedkeuring van verwijderingsplannen voor
de opruiming van mijnbouwinstallaties. Een nog verdergaande uitbreiding van
de adviesbevoegdheid van de Mijnraad is derhalve niet nodig.Genoemde leden achtten het wenselijk dat de Kaderwet adviescolleges onverkort
op de Mijnraad van toepassing zal zijn. De leden van de CDA-fractie vroegen
waarom de kaderwet niet van toepassing verklaard is op de Mijnraad.Ik meen dat er onvoldoende redenen zijn om nu af te wijken van het adviesstelsel,
zoals dat in het parlement is besproken en zijn beslag heeft gekregen met
de inwerkingtreding van de Kaderwet adviescolleges en de Aanpassingswet herziening
adviesstelsel. In dat verband is immers besloten dat de Mijnraad
juist géén adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges
zou moeten zijn.De leden van de CDA-fractie vroegen in welk opzicht de Mijnraad een waarborg
voor vergunninghouders vormt, zoals in de memorie van toelichting is gesteld.Deze waarborg komt vooral tot uiting bij de vergunningverlening, die vanwege
de veelheid van vertrouwelijke gegevens bij de aanvraag een beperkte openbaarheid
kent. Vooral voor maatschappijen is de betrokkenheid van de Mijnraad een garantie
dat de verlening van vergunningen objectief verloopt.Tenslotte wilden de leden van de fractie van het CDA dat de Tweede Kamer
betrokken zou zijn bij de benoeming van de leden van de Mijnraad. Ik meen dat er voor een dergelijke betrokkenheid geen reden is, nu de
Mijnraad in het kader van het nieuwe adviesstelsel uitdrukkelijk adviesorgaan
van de Minister van Economische Zaken is. 12. Eigendom van delfstoffenDe leden van de PvdA-fractie vroegen om een nader inzicht in de relatie
tussen de bovengrondeigenaar en de eigendom van de delfstoffen in de ondergrond
en hoe de verhouding is met artikel 14 van de Grondwet betreffende onteigening.In reactie hierop wil ik het volgende naar voren brengen. In de loop van
de geschiedenis hebben zeer verschillende opvattingen gegolden inzake de eigendom
van delfstoffen, uiteenlopend van die (in zeer vroege tijden) dat de eigenaar
van de grond zowel het eigendoms- als het winningsrecht heeft over alle zich
daarin bevindende delfstoffen (accessiestelsel) tot het stelsel, waarbij de
vorst (= de staat) over de eigendom van de delfstoffen beschikt (domanialiteitsbeginsel).
Weer een ander stelsel gaat uit van de gedachte dat de staat noch de grondeigenaar
eigendomsrechten ten aanzien van delfstoffen heeft (res-nulliusstelsel); daarin
moet een ieder, dus ook de staat, het recht om delfstoffen te winnen verwerven
volgens wettelijke regels. In de meer recente geschiedenis heeft de opvatting
dat de staat de volledige zeggenschap (eigendom) toekomt over de belangrijke
natuurlijke rijkdommen zoals delfstoffen, opdat die optimaal ten goede komen
aan het algemeen belang, aan kracht gewonnen. De bestaande mijnwetgeving geeft –
vóór concessieverlening – het feitelijke beschikkingsrecht
op in de ondergrond aanwezige delfstoffen (zonder daarbij het eigendomsrecht
te noemen) aan de staat. Het is immers de staat die door het verlenen van
een concessie de eigendom van de delfstoffen in de handen van de concessionaris
kan leggen. De toenmalige wetgever heeft dit niet gezien als een vorm van
onteigening jegens de eigenaren van de bovengrond.Voor een beoordeling van de eigendomsvraag in het licht van het huidige
Nederlandse recht is artikel 5:20 BW van belang. Dat zegt dat de eigendom
van de grond de zich daaronder bevindende aardlagen omvat, voorzover de wet
niet anders bepaalt. Met deze formulering is buiten twijfel gesteld, dat de
wetgever een verticale begrenzing kan stellen aan de eigendom. Over de vraag
hoe de eigendomsverhoudingen ten aanzien van delfstoffen liggen onder de Mijnwet
1810 lopen de meningen in de juridische literatuur uiteen. Duidelijk is dat
ná de concessieverlening de eigendom van de delfstoffen berust bij
de concessiehouder. In de aan de concessieverlening voorafgaande fase is de
rechtstoestand minder duidelijk. Sommigen menen dat de wet het dominialiteitsbeginsel
bevestigt, wat betekent dat de staat vóór de concessieverlening
als eigenaar van de onontgonnen delfstoffen moet worden beschouwd. Anderen
zien de delfstoffen vóór de concessieverlening als res nullius.
Weer anderen menen dat zowel vóór als na de concessieverlening
de grondeigenaar tevens eigenaar van de ondergrond is en dat de concessionaris
slechts een beperkt zakelijk recht daarop verkrijgt.1 Gezien de bewoording van artikel 5:20, onderdeel b, van het BW is
de meest voor de hand liggende uitleg dat delfstoffen als steenkool en steenzout
(vóór concessieverlening) eigendom zijn van de grondeigenaar.
Zij vallen onder de terminologie «aardlagen». Wat betreft delfstoffen
als aardolie en aardgas is de situatie in wezen zo dat zij op zichzelf niet
een aardlaag vormen, maar zich in een aardlaag bevinden (in poreus gesteente).
Daaruit zou men de conclusie kunnen trekken dat laatstbedoelde delfstoffen
niet in eigendom toebehoren aan de grondeigenaar (vergelijk ook de juridische
positie van grondwater in artikel 5:20, onder c, van het BW). Absolute zekerheid
bestaat in deze kwestie niet.Als men er evenwel van uitgaat dat (nog niet in concessie gegeven) delfstoffen
volgens de huidige wetgeving eigendom zijn van de eigenaar van de bovengrond,
betekent artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel dat zich een vorm van
onteigening voordoet. Ingevolge artikel 14 van de Grondwet moet daarbij voldaan
worden aan twee vereisten, namelijk dat de onteigening moet geschieden:– in het algemeen belang, en– tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling.In de memorie van toelichting is uiteengezet dat naar thans algemeen heersende
opvatting de in de loop van de geologische geschiedenis gevormde in de bodem
aanwezige natuurlijke rijkdommen toekomen aan de gemeenschap, niet aan de
toevallige eigenaar van de bovengrond. Dit beginsel is een vertolking van
het begrip algemeen belang, die introductie van artikel 3, eerste lid, in
het licht van artikel 14 Grondwet rechtvaardigt.Wat betreft het aspect van de vooraf verzekerde schadeloosstelling merk
ik het volgende op. Voorzover door artikel 3, eerste lid, het eigendomsrecht
op delfstoffen aan de grondeigenaar wordt ontnomen, betekent dit niet dat
hem een recht met reële economische waarde wordt ontnomen. Ingevolge
de geldende wetgeving heeft hij geen beschikkingsrecht over de delfstoffen;
dit recht komt toe aan de concessiehouder. Artikel 40b van de Onteigeningswet
bepaalt dat bij onteigening de werkelijke waarde van de zaak wordt vergoed;
bij het bepalen van de werkelijke waarde moet worden uitgegaan van de prijs
bij verkoop in het vrije commerciële verkeer. Het zal duidelijk zijn
dat voor de eigenaar van de bovengrond de verkoopprijs van in de diepe ondergrond
aanwezige delfstoffen, waarover hij geen enkele zeggenschap heeft, in het
commerciële verkeer nihil is. Voor het voorzien in een schadeloosstelling
bestaat derhalve geen grond, zodat ook aan het tweede vereiste van artikel
14 Grondwet is voldaan.In dit verband verdient ook het huidige artikel 6 van de Mijnwet 1810
aandacht, dat bepaalt dat de akte van concessie de rechten regelt van de bodemeigenaren
op de opbrengst van de in concessie gegeven mijnen. Aan dit wetsartikel is
tot nu toe uitvoering gegeven door – min of meer standaard – in
de concessies te bepalen dat de eigenaren van binnen het concessiegebied gelegen
grond recht hebben op een jaarlijkse uitkering van f 0,50 per hectare
of een uitkering ineens van f 12,50 per hectare, naar verkiezing van
de concessionaris. Om begrijpelijke redenen is in de praktijk steeds de uitkering
ineens toegepast, waarmee deze bepalingen in bestaande concessies zijn uitgewerkt.
Met de Mijnbouwwet wordt de Mijnwet 1810 ingetrokken, waarmee voor toekomstige
vergunningen ook deze uitkering vervalt. De achtergrond van dit oude artikel
6 is uit de wetshistorie van de Mijnwet 1810 niet goed te achterhalen. Duidelijk
is wel dat de daarin geregelde uitkering niet een vergoeding is voor ontnomen
eigendom van delfstof. Zij is namelijk niet gerelateerd aan de eigendom van
delfstof, maar wordt betaald aan alle grondeigenaren in het concessiegebied,
ook aan eigenaren van grond waarin zich in het geheel geen delfstoffen bevinden.
De uitkering op grond van artikel 6 komt niet terug in het wetsvoorstel. Bij
het uitgeven van een winningsvergunning onder de Mijnbouwwet zal deze symbolische
betaling niet meer plaatsvinden. Juist omdat de uitkering geen schadeloosstelling
voor ontnomen eigendom is, verdraagt het afschaffen van de uitkering zich
eveneens met artikel 14 van de Grondwet.Wellicht ten overvloede breng ik nog onder de aandacht dat artikel 3,
eerste lid, van het wetsvoorstel geen eigendomsrechten ontneemt aan bestaande
concessiehouders. Zij blijven ingevolge artikel 111, vierde lid, eigenaar
van hun mijn, althans voor zolang de vergunning die in de plaats van de concessie
komt, haar gelding behoudt (zie ook punten 22 en 63 hieronder).Wat betreft de positie van de grondeigenaar ingeval van bodemdaling, een
punt dat deze leden vervolgens ter sprake brachten, merk ik op dat diens positie
niet beïnvloed wordt door de hiervoor ter sprake gekomen eigendomsverhoudingen.
De aansprakelijkheid voor beweging van de bodem als gevolg van mijnbouwactiviteiten
(«de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk») ligt ingevolge
het nieuwe artikel 6:177 BW in alle gevallen bij de exploitant van het mijnbouwwerk
(zie artikel 137, onderdeel B, van het wetsvoorstel).Ook de leden van de fractie van de VVD stelden vragen over het onteigeningsaspect.
Zij zeiden niet in te zien welke noodzaak er bestaat om tot onteigening van
delfstoffen over te gaan.In mijn hierboven gegeven antwoorden aan de leden van de PvdA-fractie
heb ik uiteengezet dat, ook als men ervan uitgaat dat er sprake is van onteigening,
deze geen economische implicaties heeft. Ik zie daarom geen reële bezwaren
tegen het voorgestelde artikel 3, eerste lid. In die antwoorden is ook het
aspect van het algemeen belang aan de orde gekomen. In aansluiting daarop
breng ik nog onder de aandacht dat artikel 14 van de Grondwet spreekt van
«in het algemeen belang»; de woorden «klemmende redenen»
komen in dat grondwetsartikel niet voor.Op de vraag van deze leden naar de noodzaak van artikel 3, eerste lid,
antwoord ik dat hiervoor geen absolute noodzaak bestaat. Ook binnen het bestaande
wettelijke kader had de praktijk zich kunnen redden. Ik vind dat echter niet
het geëigende uitgangspunt bij het tot stand brengen van een nieuwe,
evenwichtige wetgeving. Het vasthouden aan het oude kader omdat dat niet geheel
onbruikbaar is, strookt daar niet mee. Het aspect van de schadeloosstelling
is hiervoor behandeld.In antwoord op de vragen van de leden van de CDA-fractie verwijs ik naar
mijn antwoorden op de vragen van de leden van de fracties van PvdA en VVD. VERGUNNINGENSTELSEL 13. Milieu als weigerings- en intrekkingsgrondDe leden van de fracties van PvdA, D66, GroenLinks, RPF, GPV en SGP constateerden
dat het milieubelang geen reden is om een opsporings- of winningsvergunning
te weigeren of een dergelijke vergunning in te trekken. Deze leden vroegen
of het milieubelang bij de besluitvorming over mijnbouwactiviteiten wel voldoende
en tijdig wordt gewaarborgd. In punt 7 van deze nota is een tweetal uitgangspunten geschetst die bij
het wetsvoorstel zijn gehanteerd. In de eerste plaats is uiteengezet dat voorzover
het aspecten betreft die ook op andere takken van industrie van toepassing
zijn, de mijnbouwwetgeving een aanvullende rol heeft. Daar waar de algemene
wetgeving toereikend is, treedt de mijnbouwwetgeving terug. Als uitgangspunt
is ook genoemd: het vermijden van herhaling van besluitvorming. In punt 7
zijn deze uitgangspunten in meer algemene zin besproken. Hier worden deze
uitgangspunten toegepast ten aanzien van de bescherming van milieubelangen
bij de besluitvorming over mijnbouwactiviteiten.De voor de bescherming van het milieu bij mijnbouwactiviteiten relevante
regelgeving kan ingedeeld worden in:– regelgeving gericht op de bescherming van het milieu in bijzondere gebieden;– regelgeving gericht op de bescherming van het milieu bij het oprichten
en in stand houden van mijnbouwwerken;– regelgeving omtrent de milieu-effectbeoordeling.Beleidsmatige uitgangspunten ten aanzien van de bescherming van het milieu
in bijzondere gebieden zijn vastgelegd in de Planologische Kernbeslissing
Structuurschema Groene Ruimte en de Planologische Kernbeslissing Waddenzee.Wat betreft de regelgeving ten behoeve van de bijzondere gebieden moet
gewezen worden op de in dit verband ook door de leden van de fractie van D66
aangehaalde Habitatrichtlijn1 en op de Vogelricht-
lijn2. Deze richtlijnen schrijven voor dat de
lidstaten speciale beschermingszones moeten aanwijzen. Voor die speciale beschermingszones
dienen de EU-lidstaten een regime tot stand te brengen waarbij – kort
gezegd – activiteiten of projecten slechts plaats mogen vinden, als
er zekerheid is dat zij de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten,
of als om dwingende redenen van openbaar belang (waaronder redenen van sociale
of economische aard) de activiteit toch moet worden gerealiseerd.3Implementatie kan plaatsvinden door een gebied als beschermd natuurmonument
in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 aan te wijzen. Zo zal bijvoorbeeld
het gebied van de Waddenzee een beschermd natuurmonument zijn op grond van
de Natuurbeschermingswet 1998.4 Activiteiten
met betrekking tot een beschermd natuurmonument zijn aan een vergunning gekoppeld.
Deze vergunning wordt in het geval dat ook een (mijnbouw)milieuvergunning
vereist is – en dat is vrijwel altijd het geval – in die vergunning
geïncorporeerd. Artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 regelt de
criteria waaronder activiteiten plaats kunnen vinden overeenkomstig het hiervoor
geschetste regime.Implementatie van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn kan ook plaatsvinden
in een ruimtelijk plan op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals
een bestemmingsplan.Naast uitvoering op grond van internationale verplichtingen kunnen de
Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet op de Ruimtelijke Ordening ook ingezet
worden voor gebiedsgerichte bescherming op grond van nationaal beleid. Daarbij
kan – onder meer – van het regime van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet
gebruik gemaakt worden.Uit het voorgaande blijkt dat de ter beschikking staande algemene wetgeving
toereikend is wat betreft de bescherming van bijzondere gebieden. Een aanvullende
rol voor de Mijnbouwwet is uit oogpunt van milieubescherming niet noodzakelijk.
Dat neemt niet weg dat het huidige wetsvoorstel nog wel voorziet in een aanvullende
maatregel: het sluiten van gebieden op grond van artikel 7 van het voorstel.
Op de achtergrond van deze aanvullende voorziening en het voorstel
van de regering om deze voorziening te schrappen, wordt ingegaan in punt 29
van deze nota.Het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte dan wel het opslaan
van stoffen geschiedt met behulp van een mijnbouwwerk.Het oprichten
en het in stand houden van een mijnbouwwerk is gebonden aan algemene wetgeving
zoals onder meer de Wet op de Ruimtelijke Ordening (in verband met alle aspecten
van de ruimtelijke inpassing) en de Wet milieubeheer (specifiek ter bescherming
van het milieu).Voor het oprichten van een mijnbouwwerk dat onder de werking van hoofdstuk
8 van de Wet milieubeheer valt is een milieuvergunning nodig. Deze vergunning
kan zo nodig in het belang van het milieu worden geweigerd. Als er geen aanleiding
is om de vergunning te weigeren wordt de vergunning onder de nodige voorschriften
afgegeven. Als de handelingen die met het mijnbouwwerk worden verricht ook
vallen onder artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998, wordt de milieuvergunning
slechts afgegeven als het krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 bevoegde
gezag heeft verklaard geen bedenkingen te hebben tegen de milieuvergunning
(zie ook punt 7 van deze nota). Naast de aan deze vergunning verbonden milieuvoorschriften,
zal ook het Mijnbouwbesluit regels stellen ter bescherming van het milieu.Er is in dit geval wel aanleiding voor een aanvullende rol van de Mijnbouwwet.
Het is immers niet zo dat alle mijnbouwwerken onder de werking van de Wet
milieubeheer vallen.1 Het wetsvoorstel bevat
die aanvullende rol op een wijze die het meest aansluit bij de algemene wetgeving,
in de vorm van een mijnbouwmilieuvergunning (artikel 35). Het incorporeren
van de vergunning op grond van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998
in de milieuvergunning is van overeenkomstige toepassing verklaard op de mijnbouwmilieuvergunning,
door middel van een wijziging van artikel 35 (zie onderdeel G van de nota
van wijziging).Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uiteen is gezet,
was tot voor kort het opstellen van een mer voor de winning van aardgas of
aardolie op het continentaal plat niet verplicht.2
Voor de winning binnen het territoir gold de mer-plicht alleen binnen gevoelige
gebieden, zoals deze in het Besluit mer 1994 zijn aangeduid. Op grond van
de laatste wijziging van de EG-richtlijn betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten is voor nagenoeg alle
winninginstallaties van aardgas of aardolie een mer-plicht gaan gelden.3 In de toelichting bij artikel 35 is schematisch aangegeven
hoe onder de nieuwe wet de mer-plicht zal gaan gelden. De mer-plicht zal worden
geregeld in het (te wijzigen) Besluit mer 1994.Ten aanzien van de mer-plicht is de algemene wetgeving toereikend. Een
aanvullende rol voor de Mijnbouwwet is niet nodig.De bovenstaande overwegingen hebben geleid tot de conclusie dat de algemene
wetgeving (de wetgeving die in beginsel voor alle takken van industrie geldt)
veelal toereikend is om de bescherming van het milieubelang voldoende te waarborgen.
Daar waar dat nodig is geeft de Mijnbouwwet aanvullende voorzieningen. Anders
dan onder het huidige regime is het niet mogelijk om het milieubelang te hanteren
als grond voor het weigeren of het intrekken van een opsporings- of winningsvergunning.
Het voorgestelde systeem kent goede mogelijkheden om mijnbouwactiviteiten
te begrenzen als dit in het belang van de bescherming van het milieu gewenst
is. De mogelijkheid om herhaald, bij verschillende besluiten, op een overeenkomstige
wijze de milieuaspecten in de besluitvorming (en de daarbij behorende beroepsprocedures)
te betrekken is in het wetsvoorstel beperkt. De besluitvorming kan daarmee
aan doelmatigheid winnen. Naast de hiervoor behandelde algemene vraag, stelden de leden van de fracties
van PvdA, RPF, GPV en SGP ook een meer specifieke vraag omtrent het opnemen
van het milieu als weigerings- of intrekkingsgrond voor opsporingsen winningsvergunningen.
Zij vroegen of er geen probleem ontstaat als een opsporings- of winningsvergunning
is verleend, gebruikmaking van de vergunning verplicht is op grond van de
artikelen 13 en 18, derde lid, en vervolgens blijkt dat de desbetreffende
activiteiten niet mogen worden uitgevoerd, omdat de (mijnbouw)milieuvergunning
moet worden geweigerd.In punt 7 van deze nota is beschreven dat bij een mijnbouwproject meerdere
beschikkingen of plannen vereist kunnen zijn, die ook in de tijd een verschillend
aangrijpingspunt kunnen hebben. Het project kan slechts doorgang vinden als
«alle lichten op groen staan». Een bijzonder geval waarbij de
afstemming tussen verschillende besluiten de nodige aandacht verdient doet
zich voor bij het bepalen van de tijdvakken op grond van artikel 12, tweede
lid, en artikel 13. Bij het bepalen van die tijdvakken dient rekening gehouden
te worden met de omstandigheid dat ook andere vergunningen, zoals de (mijnbouw)milieuvergunning,
verleend moeten worden. Als blijkt dat hiermee onvoldoende rekening is gehouden,
kunnen de tijdvakken op aanvraag van de vergunninghouder worden verlengd (zie
artikel 18). Het is denkbaar dat bij een mijnbouwproject niet alle lichten
op groen staan noch op enig moment op groen zullen komen te staan. De betekenis
van de in de artikelen 12 en 13 genoemde termijnen gaat dan verloren. Het
ligt in de rede dat in zo'n geval de vergunning wordt ingetrokken op verzoek
van de houder (artikel 22, derde lid), dat afstand van de vergunning wordt
gedaan (artikel 22, vierde lid), of dat de vergunning ambtshalve wordt ingetrokken
(artikel 22, eerste lid, onderdeel b). 14. Natuur- en milieuvoorschriften in opsporings- en winningsvergunningenDe leden van de fractie van de PvdA bepleitten opname van natuur- en milieuvoorwaarden
in het vergunningenbeleid zelf en vroegen een reactie van de regering hierop.Het antwoord op deze vraag is in hoofdzaak het antwoord, zoals dat in
punt 13 van deze nota is gegeven. Natuur- en milieuaspecten worden niet bij
opsporings- en winningsvergunningen meegenomen omdat de algemene wetgeving
veelal toereikend is om de bescherming van het milieubelang voldoende te waarborgen.
Daar waar dat nodig is geeft de Mijnbouwwet aanvullende voorzieningen die
aansluiten bij de algemene wetgeving. De mogelijkheid om herhaald, bij verschillende
besluiten, op een overeenkomstige wijze de natuur- en milieuaspecten in de
besluitvorming te betrekken is ongewenst en daarom in het wetsvoorstel beperkt.Voorzover het nodig is om in vergunningen natuur- en milieuvoorschriften
op te nemen, bieden de (mijnbouw)milieuvergunning en de eventueel daar in
op te nemen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voldoende
mogelijkheden. Het is niet doelmatig om daarnaast ook natuur- en milieuvoorschriften
op te nemen in een opsporings- of winningsvergunning. Het alternatief, om
natuur- en milieuvoorschriften op te nemen in opsporings- en winningsvergunningen,
en de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet milieubeheer voor de mijnbouw buiten
toepassing te zetten is eveneens onwenselijk. Dit laatste wordt in punt 7
van deze nota uiteengezet. 15. Inspraak en advies bij vergunningenDe leden van de fractie van de PvdA pleitten voor meer inspraak- en adviesmogelijkheden
voor provincies, gemeentes en betrokken burgers bij het verlenen van opsporings-
en winningsvergunningen. De leden van de CDA-fractie achtten het wenselijk
een wettelijke adviesplicht voor gedeputeerde staten op te nemen bij de vergunningverlening.Voor een goede besluitvorming dienen de mogelijkheden van advies en inspraak
te zijn afgestemd op de aard van het te nemen besluit en de belangen die bij
het nemen van een besluit zijn betrokken. De nadruk bij het verlenen van een
opsporings- of een winningsvergunning ligt op de mogelijkheden en voornemens
van de aanvrager van een vergunning op (mijnbouw)technisch en financieel gebied.
Bij de besluitvorming is behoefte aan deskundig advies over de technische
en financiële capaciteiten die een (potentiële) vergunninghouder
heeft en de technische en financiële capaciteiten die in het desbetreffende
geval van hem gevraagd moeten worden. Daarom schrijft het wetsvoorstel voor
dat bij de besluitvorming omtrent een opsporingsvergunning, een winningsvergunning
of een opslagvergunning een deskundigenadvies van de Mijnraad wordt gevraagd.Dit ligt anders bij andere besluiten die op mijnbouwactiviteiten betrekking
hebben, zoals bijvoorbeeld bij een vergunning op grond van artikel 16 van
de Natuurbeschermingswet 1998, bij een (mijnbouw)milieuvergunning of bij een
bestemmingsplan. Bij de besluitvorming in deze laatste gevallen zijn de belangen
van een onbepaalde groep burgers aan de orde. Bij deze belangen ter zake van
natuur, milieu en ruimtelijke ordening zijn ook de medeoverheden betrokken.Wat betreft de besluitvorming ten aanzien van een milieuvergunning kent
de Wet milieubeheer een eigen regime van inspraak en advies. Daarbij is de
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing (artikel 8.6 Wet milieubeheer) en is in de betrokkenheid van
provincie en gemeente voorzien (artikel 8.7 Wet milieubeheer in samenhang
met artikel 7.3 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer).
Is een milieueffectrapportage vereist, dan voorziet bovendien hoofdstuk 7
van de Wet milieubeheer in inspraak en advies door deskundigen en medeoverheden.
Een vergelijkbaar regime geldt bij een mijnbouwmilieuvergunning, zij het dat
er voor mijnbouwwerken op het continentaal plat geen betrokkenheid zal zijn
voor provincies en gemeenten.Omtrent inspraak en advies bij de besluitvorming ten aanzien van een vergunning
op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn in de artikelen 42, 44 en
45 van die wet bepalingen opgenomen. In vrijwel alle gevallen zal overigens
deze vergunning worden geïncorporeerd in de (mijnbouw)milieuvergunning.
In die gevallen is de geschetste regeling van de Wet milieubeheer van (overeenkomstige)
toepassing.Ook de Wet op de Ruimtelijke Ordening kent een eigen regime van inspraak
en advies bij het vaststellen en wijzigen van een bestemmingsplan; zie met
name hoofdstuk IV, afdelingen 1 en 3, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat in ruime mate is voorzien
in mogelijkheden van inspraak en advies van burgers, deskundigen en medeoverheden,
en dat die mogelijkheden zijn afgestemd op de aard van de besluiten en de
bij die besluiten betrokken belangen. 16. Veilen van vergunningenDe leden van de PvdA-fractie verzochten de regering alvast enige uitgangspunten
te formuleren voor de ontwikkeling van een veilingsysteem bij afgifte van
opsporings- en winningsvergunningen.Het aan de Tweede Kamer voorgelegde wetsvoorstel bevat geen bepalingen
omtrent het veilen van vergunningen. Het wetsvoorstel, zoals dat aan de Raad
van State is aangeboden, kende wel een dergelijke bepaling (artikel 2.21).
Gelet op het advies van de Raad van State is deze bepaling geschrapt. Daarbij
is in het kort geschetst het volgende overwogen:– op dit moment is er geen behoefte aan een systeem van veilen van
vergunningen, met name gelet op het relatief beperkt aantal gebieden waar
naar de huidige inzichten nog afgifte van winningsvergunningen te verwachten
is;– introductie van een systeem van veilen zou in de rede kunnen liggen
als er op enig moment na de invoering van de Mijnbouwwet door nu niet te voorspellen
ontwikkelingen een verhoogde belangstelling voor opsporings- of winningsvergunningen
zou ontstaan;– de introductie zou aanzienlijke aanpassingen van het huidige systeem
vergen, afgestemd op de genoemde ontwikkelingen, een wijziging van de Mijnbouwwet
zou dan noodzakelijk zijn;– de introductie zou dus bij wet moeten geschieden, daarvoor is
op dit moment geen bepaling in de Mijnbouwwet nodig;– de betekenis van artikel 2.21 (oud) lag met name in de mogelijkheid
om bij ministeriële regeling te bepalen dat de beslissing op vergunningsaanvragen
wordt aangehouden; op die aanvragen zou dan beslist kunnen worden op basis
van de door de wetgever vastgestelde nieuwe regels, waarin het veilingsysteem
is opgenomen;– bij nadere overweging is niet vast komen te staan dat de meergenoemde
ontwikkelingen zo snel op zullen komen dat het nodig is om hiervoor een regeling
te treffen omtrent het aanhouden van beslissingen;– het artikel is daarom niet noodzakelijk en wordt gelet op het
advies geschrapt.Deze gedachtegang is meer uitgebreid neergelegd in de memorie van toelichting,
zoals die aan de Raad van State is toegezonden (paragraaf 4.3) en in
het nader rapport (nr. 7). 17. Onrendabele winning, ontginningsplichtDe leden van de fracties van PvdA en VVD stelden de vraag of de bepaling
van artikel 22, derde lid, tot een verplichting tot onrendabele ontginning
zou kunnen leiden.Artikel 22, derde lid, bepaalt dat de vergunninghouder de minister kan
verzoeken een winningsvergunning in te trekken en dat de minister het verzoek
slechts kan weigeren indien het voor een planmatig beheer van voorkomens van
delfstoffen noodzakelijk is dat de houder een aan een vergunning verbonden
voorschrift of een door hem als zodanig geldende regel naleeft. Houders van
winningsvergunningen voor koolwaterstoffen zullen, zoals in de memorie van
toelichting (paragraaf 4.1) is vermeld, voorafgaande aan de winning in
een voorkomen een winningsplan moeten indienen. De minister moet met dit plan
instemmen. Een van de oogmerken van het winningsplan is om te waarborgen dat
delfstoffen optimaal worden ontgonnen. Om zekerheid te hebben dat het winningsplan
ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd, is geregeld dat de houder zijn winningsvergunning
niet voortijdig kan teruggeven. Mochten zich tijdens de periode van winning omstandigheden voordoen waardoor
uitvoering van het winningsplan moeilijk wordt, dan zal de procedure zijn
dat de houder bij de minister een verzoek tot wijziging van het winningsplan
indient. De procedure hiervan en de criteria voor instemming met het winningsplan
en de eventuele wijziging ervan zullen in het Mijnbouwbesluit worden vastgelegd.
Zoals in de memorie van toelichting is gesteld, zal de vergunninghouder niet
gehouden zijn tot het (economisch) onmogelijke. Wezenlijk tegengestelde belangen
zullen er tussen de staat en vergunninghouder niet zijn, omdat bijvoorbeeld
verliesgevende winning ook voor de staat veelal tot negatieve afdrachten in
de vorm van compensabele verliezen zal leiden. Ik wil echter niet zo ver gaan
als de leden van de VVD-fractie die stelden dat de vergunninghouder nimmer
tot onrendabele winning gedwongen kan worden.De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe de ontginningsplicht zich verhoudt
tot het «recht» op een redelijke beloning voor de vergunninghouder
als belichaamd in het thans bestaande artikel 18 van de Mijnwet continentaal
plat.Bij de behandeling in de Tweede Kamer waarnaar genoemde leden verwezen,
hebben de leden van de fracties van VVD, PvdA en CDA gesteld dat de staat
recht heeft op een optimale afdracht minus een redelijke beloning van de onderneming.
Dit is iets geheel anders dan dat de vergunninghouder recht heeft op een redelijke
beloning. Het initiatief om tot winning over te gaan ligt bij de vergunninghouder.
Pas als hij een winningsplan heeft ingediend en dit de instemming heeft gekregen
van de minister is hij gehouden om het plan uit te voeren. Bij het indienen
van het winningsplan heeft de vergunninghouder dus alle gelegenheid om de
commerciële risico's af te wegen.De leden van de VVD-fractie vroegen aan de hand van het voorbeeld dat
in een vergunninggebied twee onrendabele gasvelden en een rendabel gasvoorkomen
zijn gelegen, of het criterium onrendabele winning op het gehele vergunninggebied
wordt toegepast.Dit is niet het geval. Dit betekent in het genoemde voorbeeld, dat de
aanvraag van de winningsvergunning op grond van het rendabele voorkomen moet
gebeuren. (Overigens spreekt het wetsvoorstel nergens over onrendabele voorkomens.
Artikel 9 stelt het criterium van economische winbaarheid, artikel 22 spreekt
over geen van beide begrippen). Als de winningsvergunning is verleend zal
de houder voor ieder voorkomen een winningsplan moeten indienen alvorens tot
winning te kunnen overgaan. De houder is niet verplicht om voor de «onrendabele»
velden een winningsplan in te dienen. Er is dus geen sprake van ontginningsplicht,
zolang er geen plan is ingediend waarmee door de minister is ingestemd. 18. Winning van olie in SchoonebeekDe leden van de PvdA-fractie vroegen naar de stand van zaken van het onderzoek
naar de toepassing van nieuwe technieken om de verdere winning van aardolie
uit het Schoonebeek-olieveld mogelijk te maken.Gedurende 1997/1998 is door experts van NAM en Shell Research onderzoek
gedaan naar winningtechnieken voor het Schoonebeek olieveld. Met geavanceerde
middelen is de technische en economische haalbaarheid van verschillende methodes
geëvalueerd. Deze methodes betreffen technieken bedoeld om de viscositeit
van de olie te verlagen.Bij het huidige niveau van de verwachte olieprijs valt er niet te denken
aan een economisch verantwoorde ontwikkeling. Eind 1998 is daarom besloten
de onderzoeksresultaten goed te documenteren en verder onderzoek naar deze
methodes pas weer te starten als de verwachte olieprijs op een aanmerkelijk
hoger niveau dan het huidige komt te liggen.Tevens is in 1998 met de Technische Universiteit Delft een contract afgesloten
voor een gefaseerd onderzoek naar nieuwe winningtechnieken voor het Schoonebeek
olieveld. Waar het werk van Shell Research zich vooral richtte op evolutionaire
technieken, concentreert het project bij TU Delft zich op revolutionaire methodes.
Een doorbraak in de technologie is nodig teneinde de olie uit het Schoonebeek
veld economisch te winnen. Na een theoretische evaluatie van de verschillende
mogelijkheden zullen eventueel veelbelovende technieken verder getest worden.
Mocht deze benadering succesvol zijn dan zal het zeker 10–15 jaar duren
voordat een evaluatie onder praktijkomstandigheden kan plaatsvinden. 19. Vergunning voor verkenningsonderzoekDe leden van de fracties van PvdA en SGP wilden weten of er een vergunning
nodig is voor het verrichten van een seismologisch onderzoek. De leden van
de fractie van de SGP waren, met de leden van de fractie van D66, van mening
dat een dergelijk onderzoek schade kan veroorzaken en het daarom in de rede
ligt deze activiteit vergunningplichtig te maken.Op het Nederlands territoir heeft nooit een vergunningplicht voor seismologisch
onderzoek bestaan. De voorschriften voor de uitvoering van dit onderzoek zijn
neergelegd in algemene regels. De schade die bij de uitvoering van het seismologisch
onderzoek op land zou kunnen ontstaan treedt slechts bij uitzondering op en
is dan toe te schrijven aan onzorgvuldig werken. Het invoeren van een vergunningplicht
leidt er niet toe dat andere eisen aan het seismologisch onderzoek gesteld
zouden worden. Er is daarom de voorkeur om het systeem van algemene regels
te handhaven.In het wetsvoorstel is ook voor het continentaal plat afgezien van het
eisen van een vergunning voor seismologisch onderzoek. De Mijnwet continentaal
plat eist wel een vergunning voor seismologisch onderzoek. De aan deze, niet
exclusieve, vergunningen verbonden voorschriften hebben vooral betrekking
op de afstemming met de scheepvaart-, visserij- en eventueel defensiebelangen
en zijn zo weinig specifiek dat ze in algemene regels kunnen worden opgenomen.
Het eisen van een aparte vergunning voor het uitvoeren van een seismologisch
onderzoek heeft daar geen toegevoegde waarde.De kans op schade bij de uitvoering van seismisch onderzoek op zee is
bij gebruik van airguns nihil. Springstoffen kunnen wel geringe schade aan
het zeemilieu (flora en fauna) veroorzaken, maar zijn sinds de ontwikkeling
van airguns in onbruik geraakt. Het voornemen bestaat bovendien om het gebruik
van springstoffen in oppervlaktewateren in het Mijnbouwbesluit te verbieden.
Zonodig kunnen algemene regels in het Mijnbouwbesluit worden neergelegd. 20. Vergunning voor wetenschappelijk onderzoek en het
voeren van centraal beleidDe leden van de fracties van D66 en SGP vroegen een toelichting op de
uitspraak in het algemeen deel van de memorie van toelichting dat waar mogelijk
en zinvol (opsporings- en winnings)activiteiten in het kader van wetenschappelijk
onderzoek hetzelfde zullen worden behandeld als de opsporing en winning van
delfstoffen. Het gekozen systeem voor wetenschappelijk onderzoek is dat het onderzoek
niet gedaan kan worden zonder opsporings- of winningsvergunning als bedoeld
in artikel 6. Artikel 25 bepaalt verder dat de overige bepalingen van het
hoofdstuk 2 niet direct van toepassing zijn, maar dat de vergunningsbepalingen
wel zoveel mogelijk zullen aansluiten op de bepalingen van het hoofdstuk.
Deze opzet is gekozen, omdat behoefte bestaat aan een vergunningplicht. De
vergunningplicht biedt de mogelijkheid om de voorgenomen – wetenschappelijke –
activiteit aan beperkingen en voorschriften te binden. Op voorhand is niet
aan te geven om welke activiteiten het zal kunnen gaan; te denken valt aan
bepalingen die een goede afstemming met andere mijnbouwactiviteiten beogen.
De bepalingen van hoofdstuk 2 zijn niet gericht op wetenschappelijk onderzoek.
Zo zijn de bepalingen rond exclusiviteit van de vergunning (artikel 8, 9 en
11) in beginsel niet van belang bij wetenschappelijk onderzoek, omdat het
commerciële belang niet met het wetenschappelijk belang in strijd hoeft
te komen. Er is geen reden om aan een vergunning voor wetenschappelijk onderzoek
exclusieve werking te geven. Ook de procedure voor aanvraag en verlening van
een vergunning voor wetenschappelijk onderzoek kan eenvoudig zijn omdat het
geen exclusief recht betreft. Wat betreft de termijn van vergunningverlening
zal artikel 17 worden aangehouden. Bij de verlening zal ook gekeken moeten
worden naar de technische en financiële hoedanigheid van de aanvrager.
Verder ligt het voor de hand dat in de vergunning bepalingen worden opgenomen
over de aard van het onderzoek, de duur en het gebied. De bepalingen van paragraaf 2.4
over wijziging, overgang en intrekking zijn in beginsel van toepassing, maar
de formulering van artikel 25, tweede lid, geeft bijvoorbeeld de ruimte om
de vergunning op aanvraag voor een groter gebied te laten gelden; op grond
van artikel 18, tweede lid, zou dit niet mogelijk zijn. Tenslotte is het denkbaar
dat een vergunning voor wetenschappelijk onderzoek door meerdere (rechts)personen
wordt aangevraagd; in dat geval is artikel 23 van toepassing.De leden van de fractie van de SGP vroegen tevens wat in artikel 25 verstaan
moet worden onder het door de centrale overheid te voeren beleid.Een dergelijk beleid bestaat momenteel niet. Denkbaar is echter dat de
overheid de behoefte heeft om de aanwezigheid van bepaalde delfstoffen of
aardwarmte nader te onderzoeken. Zo heeft in de jaren '80 een inventarisatie
van Nederlandse kolenvoorkomens plaatsgevonden en is een proefboring naar
aardwarmte in Assen uitgevoerd. Het zou te ver gaan als de overheid voor dergelijke
onderzoeken, waarbij boringen worden gebruikt, eerst de – uitgebreide –
procedure van vergunningaanvraag en vergunningverlening van hoofdstuk 2 zou
moeten doorlopen. Daarom is hiervoor eenzelfde uitzondering in artikel 25
opgenomen als voor zuiver wetenschappelijk onderzoek. 21. Geen concessie maar vergunningen, betekenisDe leden van de fractie van de PvdA constateerden terecht dat ingevolge
het wetsvoorstel de houder van een opsporings- of winningsvergunning het exclusieve
recht heeft op te sporen of te winnen, in die zin dat dit recht beperkt is
tot het vergunninggebied en tot de in de vergunning vermelde delfstoffen.
Dit beginsel is neergelegd in artikel 8 van het wetsvoorstel. Overigens geldt
ditzelfde beginsel ook in het huidige recht.Er bleek bij de leden van de PvdA-fractie enige onduidelijkheid te zijn
gerezen met betrekking tot de begrippen opsporingsvergunning, winningsvergunning
en concessie. Voor de opsporing van delfstoffen is naar huidig recht een opsporingsvergunning
vereist. Dit geldt zowel voor de opsporing op het Nederlands territoir (artikel
2 Wet opsporing delfstoffen, de zgn. «boorvergunning») als op
het continentaal plat (artikel 2 Mijnwet continentaal plat). Bij inwerkingtreding
van de nieuwe wet worden deze vergunningen van rechtswege omgezet in opsporingsvergunningen
op basis van de nieuwe wet (artikel 111, eerste lid). Alleen de houder van
een dergelijke vergunning is gerechtigd tot opsporing binnen het vergunninggebied
van de in de vergunning vermelde delfstoffen.Het begrip «concessie» komt slechts voor onder het huidige
recht, en heeft uitsluitend betrekking op de winning van delfstoffen op Nederlands
territoir. Zie artikel 5 van de Mijnwet 1810, dat bepaalt dat voor de winning
van delfstoffen op het Nederlands territoir een concessie is vereist. Winning
op het continentaal plat geschiedt niet onder concessie, maar onder een winningsvergunning
op basis van artikel 2 Mijnwet continentaal plat.Bij inwerkingtreding van de nieuwe wet worden deze concessies en winningsvergunningen
van rechtswege omgezet in winningsvergunningen op basis van de nieuwe wet
(zie artikel 111, tweede lid). Er is dan dus geen sprake meer van een concessiehouder
met concessierechten. In plaats daarvan is er de houder van een winningsvergunning.Houders van een opsporings- of winningsvergunning (ex artikel 111, eerste
en tweede lid) kunnen op grond van hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel, op grond
van het overgangsrecht (zie met name de artikelen 111, 112 en 113) en op grond
van de algemene belastingwetgeving (met name de Wet op de vennootschapsbelasting
1969) zijn gehouden tot het betalen van afdrachten aan de staat. 22. Eeuwigdurende concessies, schadevergoeding bij intrekkingDe veronderstelling van de leden van de PvdA-fractie dat onder de Mijnbouwwet
geen nieuwe eeuwigdurende concessies (vergunningen) worden verleend, is juist.
Overigens is dit ook onder de bestaande mijnwetgeving al geruime tijd het
geval. Bij wijzigingswet van 30 juni 1988 (Stb. 327) is artikel 7 van de Mijnwet
1810, waarin de eeuwigdurende eigendom van de mijn voor de concessiehouder
geregeld was, vervallen. Met diezelfde wijzigingswet is toen een nieuw artikel
1 in de Mijnwet 1903 opgenomen, dat inhield dat in aktes van concessie voortaan
wordt bepaald voor welk tijdvak de concessie wordt verleend. Bij de wijzigingswet
van 18 maart 1996 (implementatie koolwaterstoffenrichtlijn) (Stb. 199) is
deze bepaling verplaatst van artikel 1 naar artikel 4, derde lid, van de Mijnwet
1903.Het door deze leden aangehaalde artikel 113, eerste lid, van het wetsvoorstel
is bij het omzetten van eeuwigdurende concessies in eindige vergunningen niet
aan de orde. Ook vindt deze omzetting niet automatisch plaats, zoals deze
leden veronderstelden. Artikel 113, eerste lid, betreft het vervallen van
bepalingen in overeenkomsten (die gesloten zijn naast bijvoorbeeld een concessie);
in plaats daarvan gelden voortaan de in de Mijnbouwwet en de daarop berustende
bepalingen neergelegde voorschriften. Van belang voor de bedoelde omzetting
zijn de artikelen 129, onderdeel a, en 111, tweede lid. Ingevolge artikel
129 vervalt de Mijnwet 1810, waardoor ook de op grond van die wet verleende
concessies als zodanig komen te vervallen. Artikel 111, tweede lid, bepaalt
vervolgens dat die concessies echter blijven voortleven als winningsvergunningen
in de zin van de Mijnbouwwet. Nadat de concessie aldus de status van winningsvergunning
heeft verkregen, kan en zal zij ingevolge artikel 22, eerste lid, onderdeel
b, van het wetsvoorstel worden ingetrokken, indien zij niet langer nodig is
voor de goede uitvoering van de activiteiten waarvoor zij geldt.
Voor concessies die zijn verleend vóór 1 januari 1965 is voorzien
in een afwijkend overgangsregime dat is neergelegd in artikel 116, tweede
en derde lid. Als de houder van zo'n oude concessie gedurende vijf jaar voor
de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet geen opsporings- of winningsactiviteiten
heeft ontplooit, komt de concessie automatisch te vervallen, tenzij de houder
binnen twee jaar aan de minister kenbaar maakt dat hij vergunninghouder wil
blijven. Als dat laatste zich voordoet, is weer het eerdergenoemde artikel
22, eerste lid, onderdeel b, van toepassing.De vraag van deze leden over artikel 7, vierde lid, in samenhang met de
artikelen 12 en 13 heeft zijn betekenis verloren door het schrappen van artikel
7 (zie punt 29 van deze nota).De leden van de PvdA-fractie zeiden bezwaar te maken tegen de schadevergoeding
bij intrekken van (door winningsvergunningen opgevolgde) eeuwigdurende concessies
(artikel 116, eerste lid). Zij veronderstelden dat het hierbij gaat om vergoeding
van voorbereidingskosten die de betrokkene heeft gemaakt zonder te beschikken
over de benodigde opsporings- of winningsvergunning.Dit moet op een misverstand berusten. De schadeloosstelling is niet gerelateerd
aan voorbereidingskosten, maar strekt ter compensatie van het verlies van
eigendom van delfstoffen. De concessiehouder is eigenaar van de delfstoffen
waarop de concessie betrekking heeft. Bij inwerkingtreding van de Mijnbouwwet
blijft hij, dan als vergunninghouder, eigenaar van die delfstoffen zolang
de vergunning geldt (zie artikel 111, vierde lid). Toepassing van artikel
22, eerste lid, aanhef en onder b, voordat de geldigheidsduur van de vergunning
is geëindigd (bij eeuwigdurende concessies zal dat steeds het geval zijn)
betekent dat de concessionaris hem toebehorende eigendom van delfstoffen wordt
ontnomen. Artikel 14 van de Grondwet vereist dat hem daarvoor een schadeloosstelling
wordt gegeven. De schadeloosstelling heeft betrekking op de economische waarde
van de in het geding zijnde delfstoffen, en zal moeten worden vastgesteld
aan de hand van de criteria van de Onteigeningswet (artikelen 40 e.v.). Ik
teken daarbij aan dat de schadeloosstelling in concrete gevallen nihil zal
kunnen zijn.Met het voorgaande is ook de volgende vraag van deze leden beantwoord.
De schadeloosstelling is niet een vergoeding voor gemaakte aantoningskosten,
maar voor eigendomsverlies. ZORG VOOR EEN GOEDE UITVOERING VAN ACTIVITEITEN 23. Algemene zorgplichtDe leden van de fracties van PvdA, VVD, D66, RPF, GPV en SGP vroegen om
een nadere toelichting op de betekenis van de in artikel 34 neergelegde zorgplicht.Bij de zorg voor een goede uitvoering van mijnbouwactiviteiten hoort een
hoog niveau van bescherming tegen mogelijk schadelijke invloeden van die activiteiten.
Op dit moment wordt door overheid en industrie een hoog beschermingsniveau
gehandhaafd en dit niveau zal bij moeten blijven bij de maatschappelijke en
technische ontwikkelingen. De overheid stelt hiertoe normen op en draagt zorg
voor het toezicht op het naleven van die normen. De normen zijn neergelegd
in algemene wetgeving (bijvoorbeeld de Wet milieubeheer, de Natuurbeschermingswet
1998, de Arbeidsomstandighedenwet, de Wet op de gevaarlijke werktuigen) en
in het onderhavige wetsvoorstel (bijvoorbeeld de artikelen 35 tot en met 40 en de regels op grond van artikel 44, het Mijnbouwbesluit). Nu kunnen
zich in beginsel situaties voordoen waarbij een vergunninghouder een gedrag
vertoont dat niet direct in strijd is met een specifiek voorschrift, maar
waarbij dat gedrag toch als maatschappelijk onbetamelijk aangemerkt moet worden.
Voor die gevallen is in artikel 34 een «vangnetbepaling» opgenomen.
De achtergrond en de wenselijkheid van deze bepaling laten zich goed vergelijken
met de redenen die hebben geleid tot het opnemen van artikel 1.1a in de Wet
milieubeheer (zie hiervoor de parlementaire behandeling in kamerstukken II
1991/92/93, 21 246 en handelingen II 1992/93, p. 5–220 e.v.).Het karakter van een vangnetbepaling brengt enerzijds mee dat de gehanteerde
begrippen ruim moeten worden opgevat. Zo omvat het begrip veiligheid zowel
de interne veiligheid als de externe veiligheid (de veiligheid binnen en buiten
het door de vergunninghouder gehanteerde mijnbouwwerk). De veiligheid omvat
zowel de veiligheid van personen als de veiligheid van (het voorkomen van
schade aan) goederen, zoals bijvoorbeeld gebouwen. Anderzijds is, eveneens
vanwege dit karakter, de omvang van de verplichtingen die onder dit artikel
vallen beperkt; de verplichtingen zijn immers veelal reeds uitgedrukt in specifieke
voorschriften. Bovendien zal het niet zo zijn dat de omvang van de verplichtingen
van de vergunninghouder sterk wordt uitgebreid, het artikel is voor een belangrijk
deel een codificatie van de verantwoordelijkheid van de vergunninghouder voor
zijn activiteiten, zoals deze ook in andere algemene (bestuursrechtelijke
en civielrechtelijke) bepalingen en beginselen is uitgedrukt.1Zoals in de memorie van toelichting bij het artikel reeds is betoogd,
is het artikel niet strafrechtelijk handhaafbaar. Het artikel kan wel in civiele
zaken betekenis hebben, bijvoorbeeld in een geval waarin door een particulier
of door de overheid schade geleden wordt die is veroorzaakt door onzorgvuldig
handelen van de vergunninghouder. Dit artikel kan dan – met name als
geen specifiek voorschrift is aan te wijzen dat door de vergunninghouder is
overtreden – een actie uit onrechtmatige daad ondersteunen. Artikel
34 kan ook een grond zijn voor bestuursrechtelijke handhaving door middel
van bestuursdwang of een dwangsom.De leden van de fractie van de VVD stelden de vraag of de verplichting
van artikel 34 in tijd beperkt is en of in de jurisprudentie al duidelijkheid
is geschapen omtrent de betekenis van een dergelijke vangnetbepaling.Het aflopen van een vergunning betekent niet dat de verplichtingen voor
de (voormalige) vergunninghouder eveneens zijn afgelopen. Voorzover het aflopen
van de vergunning samenvalt met het beëindigen van de werkzaamheden kunnen
juist dan specifieke verplichtingen actueel worden. Dat geldt met name voor
specifieke opruimings- en nazorgverplichtingen, zoals die zijn opgenomen in
artikel 36, 39 en 40 van het wetsvoorstel en die hun technische uitwerking
in het Mijnbouwbesluit zullen krijgen. Deze verplichtingen rusten op de vergunninghouder
of op de laatste vergunninghouder.2 Artikel 34
zal dus eveneens moeten gelden voor de vergunninghouder of de laatste vergunninghouder,
om het vangnet te spannen onder alle specifieke bepalingen. De beperking van
deze bepaling in de tijd voor een ex-vergunninghouder hangt af van de concrete
omstandigheden van het geval. Dat blijkt al uit voorbeelden die gegeven kunnen
worden aan de hand van de specifieke voorschriften. De verplichting om een
mijnbouwinstallatie op te ruimen loopt af als deze is opgeruimd. Daar hoeft
geen lange tijd gemoeid mee te zijn. Het verrichten van metingen in verband
met bodembeweging, kan daarentegen nodig zijn tot jaren na het beëindigen
van de winning en dus mogelijk jaren na het aflopen van de vergunning. Jurisprudentie omtrent een vergelijkbare zorgverplichting als artikel
1.1a van de Wet milieubeheer is mij niet bekend. Artikel 13 van de Wet bodembescherming
heeft wel tot enkele uitspraken geleid.1De leden van de fractie van D66 stelden de vraag of de vergoeding van
kosten betrekking zal hebben op de maatregelen die getroffen moeten worden,
of op de geleden schade.Artikel 34 ziet niet primair op de vergoeding van kosten, maar schept
een zorgplicht. Zoals hiervoor reeds bleek, kan artikel 34 een grondslag vormen
voor een actie op grond van het civiele recht. De (voormalig) vergunninghouder
kan daarbij gehouden zijn de door zijn onrechtmatige daad veroorzaakte schade
te vergoeden. De gewone regels van het burgerlijk recht zijn hierop van toepassing.
Het artikel kan ook de grondslag zijn voor het toepassen van bestuursdwang,
waarbij de kosten hiervan door de vergunninghouder moeten worden vergoed.
Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht geeft hiervoor een regeling.De vraag van de leden van de fractie van D66 omtrent de verhouding van
artikel 34 tot artikel 7 van het wetsvoorstel is mij niet duidelijk. 24. MijnbouwbesluitDe leden van de fractie van de PvdA verzochten om nadere informatie over
het karakter van het Mijnbouwbesluit. In het bijzonder wensten zij nadere
uitleg van de functie van het winningsplan, de begrippen «planmatig
beheer van delfstoffen», «bescherming van het milieu» en
«bescherming van de veiligheid».Met het invoeren van de nieuwe mijnbouwwetgeving zullen 13 wetten (waarvan
6 nog een actuele betekenis hebben), vier algemene maatregelen van bestuur
en tientallen regelingen worden vervangen door (in beginsel) één
Mijnbouwwet, één Mijnbouwbesluit en één Mijnbouwregeling.
De Mijnbouwwet bevat de hoofdelementen van de regeling van de mijnbouw. Dit
betreft zowel mijnbouw in meer strikte zin (bijvoorbeeld de opsporings-, winnings-
en opslagvergunningen, de financiën) als onderwerpen die ook in algemene
wetgeving aan de orde komen, maar waar aanvulling wenselijk is (bijvoorbeeld
de mijnbouwmilieuvergunning, de opruimingsplicht voor mijnbouwinstallaties
op het continentale plat). De mijnbouwindustrie wordt genormeerd met mijnbouwtechnische
en milieutechnische voorschriften die een behoorlijke omvang en detaillering
kennen. Het lijkt verstandig om deze materiële voorschriften niet te
verdelen over drie niveaus (wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regeling), maar de verdeling te beperken tot twee niveaus: in de eerste plaats
het Mijnbouwbesluit met de mogelijkheid om technische detaillering op te nemen
in de Mijnbouwregeling. Deze beperking van de materiële technische normen
tot twee niveaus bevordert de samenhang, beperkt de omvang van de technische
aspecten in de wet en maakt een flexibeler aanpassing aan de omstandigheden
mogelijk. Daarom kent het wetsvoorstel in artikel 44 een ruime grondslag voor
het neerleggen van voorschriften in het Mijnbouwbesluit.Als de Kamer daar prijs op stelt ben ik overigens gaarne bereid overleg
te voeren over het ontwerp voor het eerste Mijnbouwbesluit.De regels in het Mijnbouwbesluit kunnen worden gesteld ten aanzien van:– een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen, aardwarmte
en andere natuurlijke rijkdommen;– de bescherming van de veiligheid;– de bescherming van het milieu; – het beperken van schade ten gevolge van het bewegen van de aardbodem
en– andere in het volkenrecht erkende belangen.In de memorie van toelichting bij artikel 44 (p. 70) is reeds uiteengezet
wat onder die belangen moet worden verstaan. Wat betreft de betekenis van
«bescherming van het milieu» verwijs ik naar die toelichting;
het begrip «bescherming van de veiligheid» is hiervoor onder punt
23 reeds aan de orde gekomen.Met name lijkt enige nadere uitleg gewenst van de betekenis van «planmatig
beheer van voorkomens van delfstoffen, aardwarmte en andere natuurlijke rijkdommen»,
mede in verband met de functie van het winningsplan.Onder «planmatig beheer» wordt bijvoorbeeld verstaan een doelmatige
en verantwoorde winning, de wijze en het tempo waarop de stoffen worden ontgonnen,
de hoeveelheden stoffen die worden gewonnen of de bescherming van delfstoffen.
Dit begrip is overigens rechtstreeks ontleend aan de koolwaterstoffenrichtlijn.
In het Mijnbouwbesluit zullen met het oog op dit planmatig beheer van stoffen
nadere regels worden gesteld. Zo zal er onder meer een verplichting worden
opgenomen tot het maken van een winningsplan dat de instemming van de minister
behoeft. In het winningsplan dient de vergunninghouder precies aan te geven
op welke wijze (met welke technieken) en in welk tempo hij welke hoeveelheden
wil winnen. Omdat er een relatie kan bestaan tussen (hoeveelheid en tempo
van) de winning en de te verwachten bodemdaling als gevolg van die winning
zal het winningsplan een beschrijving moeten bevatten van de verwachte (maximum)
bodemdaling. Bovendien zal het plan een beschrijving moeten bevatten van de
maatregelen die in het desbetreffende geval worden getroffen om eventuele
schade door bodembeweging te voorkomen. Door middel van het besluit omtrent
de instemming heeft de Minister van Economische Zaken invloed op het winningsproces.
Hiervoor is al aangegeven dat het wenselijk is om de materiële technische
normen onder te brengen in het Mijnbouwbesluit met de mogelijkheid van technische
detaillering in de Mijnbouwregeling. Het Mijnbouwbesluit lijkt daarom de aangewezen
plaats voor de regeling van het winningsplan, en van andere «werkplannen»
met de daarbij behorende (technische) voorschriften. MILIEU 25. De mijnbouwmilieuvergunningDe leden van de fractie van de PvdA vroegen zich af waarom de term «mijnbouwmilieuvergunning»
niet wordt gebruikt in artikel 35.De betekenis van de term «mijnbouwmilieuvergunning» wordt
gegeven in artikel 1, onderdeel m. Volgens dat artikel is een mijnbouwmilieuvergunning
«een vergunning als bedoeld in artikel 35, tweede lid». Wanneer
tevens in artikel 35 van een mijnbouwmilieuvergunning zou worden gesproken,
zou er sprake zijn van een circulaire definitie.De leden van de fracties van PvdA, RPF en GPV wensten te vernemen waarom
de mijnbouwmilieuvergunning in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel is geplaatst
en in welke verhouding deze vergunning staat tot de vergunningen op grond
van de hoofdstukken 2 en 3.Na het algemene eerste hoofdstuk bevat het wetsvoorstel twee hoofdstukken
die het exclusieve recht regelen om mijnbouwactiviteiten te kunnen
verrichten.1 Dit exclusieve recht in de vorm
van een opsporings-, winnings- of opslagvergunning bepaalt een gebied waar
de vergunninghouder met uitsluiting van anderen een bepaalde (delf)stof kan
opsporen, winnen, of opslaan voorzover dat ook door andere voorschriften wordt
toegestaan. Daarbij spelen mijnbouwbelangen in enge zin, zo zijn
bij de besluitvorming omtrent het verlenen van een vergunning met name de
mogelijkheden en voornemens van de aanvrager op (mijnbouw)technisch en financieel
gebied aan de orde. Hoofdstuk 4 is zo opgezet dat daarin alle bij mijnbouwactiviteiten
betrokken belangen in brede zin aan de orde kunnen zijn. In en
op grond van het hoofdstuk worden regels gegeven omtrent mijnbouwtechnische
aspecten en aanvullende regels ter bescherming van natuur en milieu. Het artikel
waarin de mijnbouwmilieuvergunning is geregeld is een onderdeel van de aanvullende
voorschriften omtrent het milieu. Het past daarmee niet in de vergunningshoofdstukken
die een meer beperkt belang bestrijken.De leden van de fracties van PvdA, D66, RPF en GPV vroegen waarom de artikelen
7.6, 7.7, 7.8 en 7.8e van de Wet milieubeheer – die provinciale staten
de mogelijkheid geven de plicht tot het maken van een milieu-effectrapport
(mer) uit te breiden – niet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard
op de mijnbouwmilieuvergunning.In het achtste lid van artikel 35 worden verschillende onderdelen van
de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaard, waaronder hoofdstuk
7 van die wet, het hoofdstuk over de milieu-effectrapportage. De artikelen
7.6, 7.7, 7.8 en 7.8e zijn hiervan uitgezonderd.Hoofdstuk 7 is van overeenkomstige toepassing verklaard om zeker te stellen
dat dit hoofdstuk ook op het continentaal plat zal gelden. De in hoofdstuk
7 opgenomen artikelen 7.6, 7.7, 7.8 en 7.8e hebben geen betekenis voor het
continentaal plat en kunnen zo bezien dus uitgezonderd worden van het van
overeenkomstige toepassing verklaren. Deze artikelen hebben wel betekenis
binnen het provinciaal ingedeelde gebied, maar werken daar al rechtstreeks
op grond van de Wet milieubeheer zelf. Dit leidt tot de conclusie dat het
in de Mijnbouwwet van overeenkomstige toepassing verklaren van deze artikelen,
of het maken van een uitzondering op het van overeenkomstige toepassing verklaren,
betekenis mist. De uitzondering in artikel 35, achtste lid, kan dus vervallen.
In onderdeel G van de nota van wijziging is de uitzondering geschrapt.De leden van de fractie van D66 vroegen wanneer de wijziging van het Besluit
milieu-effectrapportage 1994 (Besluit mer) is voorzien. Verder vroegen zij
zich af waarom de mer-plicht niet voor alle opsporingen en winningen geldt.Het Besluit mer wordt zeer binnenkort gewijzigd in verband met de inwerkingtreding
van richtlijn nr. 97/11/EG. Zie de memorie van toelichting, paragraaf 6.4.
Zoals reeds in de toelichting aangegeven, zal op grond van de richtlijn bij
de besluitvorming omtrent nagenoeg alle winningsinstallaties een mer moeten
worden gemaakt. Dat geldt voor winningsinstallaties geplaatst op land, in
de binnenwateren, de territoriale zee én op het continentaal plat.
De richtlijn verplicht niet tot het maken van een mer bij de besluitvorming
omtrent opsporingsinstallaties. Desalniettemin is het maken van een mer op
grond van nationaal beleid toch verplicht gesteld indien de opsporing plaatsvindt
binnen gevoelige gebieden, zoals aangewezen in het Besluit mer. Het gewijzigde
Besluit mer zal daarin geen verandering brengen. Bij de besluitvorming omtrent
opsporingsinstallaties buiten de gevoelige gebieden is een mer niet vereist.
Voor deze categorie van opsporingsinstallaties is wel een mijnbouwmilieuvergunning
benodigd, tenzij de vergunningplicht is vervangen door algemene
milieuregels. Naar mijn mening wordt het milieubelang daarmee afdoende gewaarborgd.De leden van de fracties van de RPF en het GPV constateerden terecht dat
voor het uitvoeren van opsporings- of winningsactiviteiten met behulp van
een mijnbouwwerk in beginsel tenminste twee vergunningen nodig zijn, te weten:– een opsporings- of winningsvergunning op basis van de nieuwe Mijnbouwwet
en– een milieuvergunning op basis van de Wet milieubeheer, of, wanneer
die wet niet van toepassing is, een mijnbouwmilieuvergunning op basis van
de nieuwe Mijnbouwwet.Voor een antwoord op de vraag of integratie van die vergunningen niet
voor de hand ligt, verwijs ik naar punt 7 van deze nota, waar uitgebreid is
ingegaan op het integreren van vergunningen.De leden van de SGP-fractie verzochten een nadere toelichting op het verschil
in regime tussen de Wet milieubeheer en het wetsvoorstel bij het veranderen
van het mijnbouwwerk.De Wet milieubeheer kent een systeem waarin bij het veranderen van de
inrichting een milieuvergunning nodig is. Om te voorkomen dat ook een milieuvergunning
vereist is voor veranderingen die milieugunstig of -indifferent zijn, kent
het systeem vervolgens regelingen met uitzonderingen voor die gevallen. In
het wetsvoorstel is gekozen voor een eenvoudiger stelsel, waarin een mijnbouwmilieuvergunning
nodig is voor de oprichting en de instandhouding van een mijnbouwwerk. Door
toevoeging van het begrip «instandhouden» wordt bereikt dat het
werk ook na oprichting moet blijven voldoen aan de vergunningvoorschriften.
Het staat de vergunninghouder dus niet vrij om het mijnbouwwerk na verkrijging
van de vergunning zo te wijzigen dat het werk buiten de vergunningvoorschriften
valt. Wijziging van het werk is uitsluitend geoorloofd, voorzover de mijnbouwmilieuvergunning
en de voorschriften in het Mijnbouwbesluit dat toelaten. 26. Metingen van bodembewegingDe leden van de PvdA-fractie veronderstelden dat artikel 36 van het wetsvoorstel
geen ruimte geeft voor het verplichten tot monitoring van aardschokken.Dit is onjuist; onder het begrip «beweging van de aardbodem»
vallen ook aardschokken, zoals onder andere is uiteengezet in paragraaf 2.4
van het algemene deel van de memorie van toelichting. Artikel 36 schrijft
dus ook de monitoring van aardschokken voor; in het Mijnbouwbesluit zal deze
verplichting worden uitgewerkt. Het ligt voor de hand om daarbij aan te sluiten
op het meetnet, dat reeds bestaat en door het KNMI wordt geëxploiteerd.Voor het monitoren wordt gebruik gemaakt van seismometers in boorgaten
en versnellingsmeters. Daarnaast is recent een experiment met tiltmeters afgerond.Verder vroegen genoemde leden of er een rapportageverplichting voor aardschokken
komt en waarom hieraan bij artikel 101 geen aandacht is besteed.De reden is dat de rapportageverplichting, die dus ook geldt voor aardschokken,
is vastgelegd in artikel 36, eerste lid.De leden van de SGP-fractie vroegen in hoeverre een meer dan maximale
bodemdaling redelijkerwijs kan worden voorzien, hoe deze wordt
gemeten en hoe een aanpassing van een winningsplan dwingend kan worden opgelegd.Het verloop van bodemdaling wordt gevolgd aan de hand van gegevens in
het winningsplan en meetgegevens ex artikel 36. Voor metingen is een aantal
methoden beschikbaar, zoals waterpassing, metingen in boorgaten en satellietbepaling
(Global Positioning System). De frequentie en het doel van metingen zullen
vaak afhankelijk zijn van het soort winning, de plaats van winning en de omvang
van de winning. In het winningsplan zal de vergunninghouder, zoals aangegeven
in paragraaf 6.6 van de memorie van toelichting, moeten aangeven of,
en zo ja, welke bodembeweging door winning ontstaat. Het winningsplan behoeft
de instemming van de minister; aan de instemming kunnen voorwaarden verbonden
worden, bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal metingen en de wijze van meten.
De houder van de winningsvergunning zal zich aan het winningsplan moeten houden.
Door de meetgegevens met de prognose in het winningsplan te vergelijken kan
de maximale bodemdaling worden gehandhaafd. Indien zich nieuwe omstandigheden
voordoen of nieuwe inzichten bekend worden die op een grotere bodemdaling
wijzen, dan zal de vergunninghouder om een wijziging van het winningsplan
moeten verzoeken. Een dergelijk verzoek zal tot een nieuwe afweging en een
nieuwe instemming moeten leiden. 27. Schade door bodembewegingDe leden van de fracties van nagenoeg alle partijen hebben vragen gesteld
over (de afwikkeling van) schade door bodembeweging. Voordat ik op specifieke
vragen van de verschillende leden in ga, wil ik eerst kort een beeld schetsen
van de wijze waarop onder de nieuwe Mijnbouwwet dit onderwerp wordt benaderd. Het begrip bodembewegingHet begrip bodembeweging, zoals dat in het wetsvoorstel wordt gehanteerd,
heeft een brede betekenis. Het omvat zowel bodemdaling als bodemtrillingen
(aardschokken). Ook bodemstijging – als die al op zou treden –
zou onder het begrip vallen. Hierna zal blijken dat bodemdaling en bodemtrilling
wat betreft voorspelbaarheid en gevolgen verschillend van aard kunnen zijn,
maar het bleek goed mogelijk de nodige wettelijke voorzieningen onder de gemeenschappelijke
noemer «bodembeweging» te brengen. Oorzaken van bodembewegingDe bodemdaling die in Nederland optreedt als gevolg van delfstofwinning
hangt samen met de winning van aardgas en zout. Bodemdaling door aardgaswinning
komt vooral voor in de provincies Groningen, Friesland en Drenthe. Bodemdaling
door zoutwinning komt voor in Groningen, Friesland en Overijssel. Gerekend
naar het gebied dat met bodemdaling te maken heeft, komt daling door zoutwinning
slechts op beperkte schaal voor. Bodemtrilling door het winnen van aardgas
heeft zich voorgedaan in Groningen, Drenthe en Noord-Holland. Er zijn geen
gegevens bekend waaruit blijkt dat door zoutwinning trillingen zijn ontstaan.Het verband tussen aardgaswinning en bodemdaling is reeds lang bekend.1 Aardgasvoorkomens zijn (zandsteen)lagen op enkele kilometers
diepte waarin gas is opgeslagen. Het gas is onder grote druk in de poriën
van de aardlaag aanwezig. Als door de winning het gas uit de poriën vrijkomt
vermindert de druk in de laag, die vervolgens wordt ingedrukt door de bovenliggende
lagen. Aan de oppervlakte treedt dan bodemdaling op. Bij dit
samendrukken kunnen er soms spanningen in de diepe aardlagen optreden, die
zich plotseling ontladen. Dit kan tot schokken aanleiding geven die ook aan
de oppervlakte meetbaar of voelbaar zijn: bodemtrillingen. Het verband tussen
gaswinning en bodemtrilling is overigens pas later gelegd.1Bodemdaling kan ook optreden als gevolg van geheel buiten de mijnbouw
liggende oorzaken. Het verlagen van het grondwaterpeil veroorzaakt inklink
van veen- en kleibodems. Peilverlagingen kunnen op grotere schaal bewust worden
veroorzaakt door de waterschappen, bijvoorbeeld in verband met de belangen
van de landbouw.Het trillen van de bodem kan bijvoorbeeld ook veroorzaakt worden door
zwaar verkeer of door heien. Aardschokken kunnen ook geheel los van menselijk
ingrijpen ontstaan. Gevolgen van bodembeweging door delfstofwinning, voorkomen
en beperken van schadeOm verantwoord kwantitatieve uitspraken te kunnen doen over bodembeweging
is het van groot belang dat er voortdurend metingen worden verricht. Daarbij
moeten zowel de voortschrijdende daling als het optreden van trillingen worden
bepaald. Reeds op dit moment bestaan er uitgebreide meetvoorzieningen voor
het meten van daling en trillingen. Onder het nieuwe wetsvoorstel worden de
metingen en het rapporteren van de gegevens van die metingen in en op grond
van artikel 36 voorgeschreven. Goede meetnetten bevorderen de mogelijkheid
om objectieve uitspraken te doen omtrent de mate, de oorzaak en de mogelijke
gevolgen van bodembeweging.De gevolgen van bodemdaling zijn verschillend voor grootschalige objecten
als wegen en waterstaatswerken en voor relatief kleine objecten als gebouwen.
De langjarige winning van aardgas gaat samen met bodemdaling die in belangrijke
mate voorspelbaar is. De gevolgen voor bijvoorbeeld dijken, wegen of waterhuishouding
zijn op voorhand te bepalen en er zijn ook op voorhand de nodige maatregelen
te treffen om schade te voorkomen. De daling van de bodem onder een gebouw
zal tot gevolg hebben dat het gebouw lager komt te staan, maar dat hoeft op
zich geen schade tot gevolg te hebben. Het is onwaarschijnlijk maar niet uit
te sluiten dat onder bepaalde bijzondere omstandigheden de bodemdaling wel
schade tot gevolg heeft.Bodemtrillingen hebben niet een gelijkmatig en voorspelbaar karakter.
Er zijn wel uitspraken mogelijk omtrent het gebied waar trillingen te verwachten
zijn, de te verwachten maximale intensiteit en de te verwachten gevolgen,
maar wanneer en waar trillingen op zullen treden is niet tevoren precies aan
te geven. Bodemtrillingen kunnen met name voor gebouwen schadelijke gevolgen
hebben.Onder de werking van de nieuwe Mijnbouwwet zal voor het winnen van delfstoffen
een winningsplan vereist zijn (zie onder meer punt 26 van deze nota). In het
winningsplan wordt onder meer de jaarlijkse winning voor het desbetreffende
voorkomen geregeld. De daarmee samenhangende bodemdaling kan in het plan worden
begrensd. Het plan zal een beschrijving bevatten van maatregelen om schade
door bodemdaling te voorkomen en te beperken.2
Dergelijke maatregelen worden ook op dit moment getroffen, zo zijn er bijvoorbeeld
maatregelen overeengekomen tussen de NAM, de provincie Groningen en de waterschappen
in de provincie.Het winningsplan wordt opgesteld door de mijnbouwonderneming3 en heeft pas rechtskracht na instemming van de Minister van Economische
Zaken. Afwikkelen van schade in onderlinge overeenstemmingVoor het geval dat er, ondanks de hiervoor geschetste maatregelen, toch
schade optreedt, kent het wetsvoorstel het volgende uitgangspunt: schade door
bodembeweging als gevolg van delfstofwinning komt voor rekening van de winner.1De burger die schade heeft en van mening is dat deze is ontstaan door
bodembeweging als gevolg van de winning, zal zijn schadeclaim neerleggen bij
de mijnbouwonderneming die naar zijn mening de schade heeft veroorzaakt. In
veel gevallen heeft de mijnbouwonderneming een procedure opgesteld die zij
hanteert voor de afhandeling van de claim.2 De
burger kan als hij dit wenst van deze procedure gebruik maken. Als hij behoefte
heeft om zijn schadeclaim op het aspect van het verband tussen winning en
bodembeweging nader te onderbouwen kan hij (gratis) advies van de Technische
commissie bodembeweging vragen. Afwikkeling van schade bij een geschilAls het overleg tussen de benadeelde burger en de mijnbouwonderneming
niet tot overeenstemming leidt, is er een geschil dat aan de rechter voorgelegd
kan worden. Leden van vrijwel alle fracties hebben vragen gesteld omtrent
de regels die bij een dergelijk geschil gelden. Veel leden hadden onvoldoende
vertrouwen in de mogelijkheden voor de burger om onder de werking van de nieuwe
Mijnbouwwet zijn schade te verhalen. De leden van de fracties van de PvdA
en D66 verwezen in dat verband mede naar het rapport van professor Van Dunné.3 In dat rapport worden de rechtsstelsels van Duitsland,
Oostenrijk en Frankrijk genoemd, die gelaedeerden in veel verder gaande mate
tegemoet zouden komen, in het bijzonder door omkering van de bewijslast. Door
de leden Van Walsum en Esser is in dit verband een amendement ingediend, dat
strekt tot omkering van de bewijslast.4 Voor
een goede bespreking van hetgeen naar voren is gebracht wil ik twee vragen
onderscheiden:– Welk gedrag levert aansprakelijkheid op, is er sprake van schuld-
of risicoaansprakelijkheid?– Hoe moet worden aangetoond of de aangesprokene de schade heeft
veroorzaakt (het bewijs van het oorzakelijk verband tussen de winning en de
schade)? AansprakelijkheidZoals gezegd, werd door verschillende leden verwezen naar rechtsstelsels
in Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk. Al deze rechtsstelsels gaan uit van
een wettelijke risicoaansprakelijkheid. Dit betekent dat eiser niet hoeft
aan te tonen dat zijn schade het gevolg is van het onrechtmatig handelen van
gedaagde. Dit laat overigens onverlet dat aan deze risicoaansprakelijkheid
een verschillende invulling wordt gegeven, zoals hierna nog uiteen zal worden
gezet. Ons land krijgt met het onderhavige voorstel, dat eveneens een risicoaansprakelijkheid
in het leven roept, in dit opzicht aansluiting bij eerder genoemde landen.
Hierbij dient meteen te worden aangetekend dat het voorstel in meerdere opzichten
verder gaat dan zowel het stelsel van risicoaansprakelijkheden, zoals wij
dat in ons land kennen, als dat van de regelingen in de in het rapport genoemde
landen. Wat betreft het eerste moet worden vastgesteld dat het voorstel verder
gaat dan het merendeel van de risicoaansprakelijkheden die thans in het Burgerlijk
Wetboek zijn te vinden (afdelingen 6.3.2 en 6.3.3 BW). Bij deze aansprakelijkheden
dient eiser aan te tonen dat zijn schade het gevolg is van een gebrek in (bijvoorbeeld) een roerende zaak, een opstal of een product, ofwel
zaak, opstal of product moeten ondeugdelijk zijn geweest. Deze eis wordt door
het wetsvoorstel niet gesteld: de gebrekkigheid van het mijnbouwwerk
is in geen enkel opzicht van belang voor de aansprakelijkheid. In het verlengde
hiervan ligt de constatering dat als aan de voorwaarden van het voorgestelde
artikel 177 is voldaan, slechts een beroep op artikel 178 van Boek 6 gedaagde
van aansprakelijkheid kan ontheffen. Het gaat hier om een aantal zeer strikt
omschreven bevrijdende omstandigheden – men denke aan oorlogshandelingen,
sabotage etc. – de aanwezigheid waarvan door gedaagde zullen moeten
worden bewezen. Dit is anders in Frankrijk, waar de exploitant een algemeen
beroep op overmacht ter beschikking staat. Voorts is in Oostenrijk de exploitant
van een mijnbouwwerk van aansprakelijkheid ontheven als hij kan aantonen dat
hij alle maatregelen heeft genomen die mogelijk zijn om schade te voorkomen.
Onder het wetsvoorstel is een dergelijk verweer niet aan de orde: het feit
dat de schade zelfs met inschakeling van de meest recente en duurste technieken
niet zou kunnen worden voorkomen ontheft de exploitant niet van zijn aansprakelijkheid. Oorzakelijk verbandDan kom ik nu aan de kwestie van het bewijs van het oorzakelijk of causaal
verband. Voorop gesteld moet worden, dat de voorgestelde wijziging van artikel
177 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek degenen die schade lijden ten gevolge
van bodembeweging in zoverre ook een sterkere bewijspositie geeft, dat zij
niet behoeven aan te tonen dat hun schade het gevolg is van een toerekenbare
onrechtmatige gedraging van de exploitant van een mijnbouwwerk, zoals
in de huidige situatie. In beginsel rust de bewijslast met betrekking tot
het causaal verband tussen bodembeweging en de aanleg of exploitatie van een
mijnbouwwerk enerzijds en tussen bodembeweging en de gevorderde schade anderzijds,
bij degene die schadevergoeding vordert. Voor elke civielrechtelijke vordering
geldt, overeenkomstig artikel 177 Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
(Rv), als uitgangspunt dat degene die zich beroept op een rechtsgevolg, de
feiten of rechten waaruit dat rechtsgevolg voortvloeit, moet bewijzen. Anders
gezegd geldt hier het adagium «wie stelt bewijst».Bij het aantonen van het causaal verband speelt de volgende situatie.
Een mijnbouwwerk wordt aangelegd of geëxploiteerd (a), als gevolg daarvan
treedt bodembeweging op (b) en deze veroorzaakt schade (c). Bij het aantonen
van het eerste traject (a–b) is aan de orde of de bodembeweging het
gevolg is van de delfstofexploitatie of dat er een andere oorzaak is, zoals
verlaging van het grondwaterpeil die niet met de exploitatie samenhangt. Bij
het tweede traject (b–c) komt de vraag op of bijvoorbeeld een scheur
in het metselwerk veroorzaakt is door daling of trilling van de bodem, of
dat deze los van de bodembeweging het gevolg is van een onvoldoende fundering
van het gebouw.Wat betreft het eerste traject moet worden opgemerkt dat gelaedeerden
een beroep kunnen doen op de Technische commissie bodembeweging. Ter zake
van schade die optreedt dient dan alleen nog vast komen te staan dat deze
het gevolg is van bodembeweging (het tweede traject).Met betrekking tot het bewijs van de causale keten staan de rechter op
grond van het huidige recht tal van mogelijkheden ter beschikking om eiser
in eventuele bewijsnood tegemoet te komen. In de eerste plaats biedt artikel
177 Rv de rechter de mogelijkheid om op grond van redelijkheid en billijkheid
tot een andere verdeling van de bewijslast te komen dan die welke volgens
de hoofdregel («wie stelt bewijst») geldt. Ook wordt in de rechtspraak
gebruik gemaakt van weerlegbare vermoedens. Wanneer de schade die wordt gevorderd,
schade is die kan worden verwacht van bodembeweging en deze bovendien is ontstaan
binnen het gebied waar bodembeweging zich voordoet als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk, dan ligt de vestiging
van een dergelijk weerlegbaar vermoeden met een beroep op het adagium res ipsa loquitur (de «sprekende feiten») in de rede. In
de rechtspraak op het gebied van aansprakelijkheid voor milieuschade, in het
bijzonder waar het gaat om bodemverontreiniging, wordt veelvuldig gebruik
gemaakt van vermoedens als hier bedoeld. Uit de rechtspraak op het gebied
van schade door bodembeweging kan niet worden geput omdat deze er nauwelijks
is. Vrijwel alle vorderingen worden buitengerechtelijk afgewikkeld. De verwantschap
met de rechtspraak betreffende bodemverontreiniging is echter evident.Terwijl derhalve enerzijds zonder expliciete wettelijke omkering van de
bewijslast tot hetzelfde resultaat kan worden gekomen, is anderzijds het bezwaar
van een wettelijke bepaling, zoals die door het amendement wordt voorgesteld,
dat daarmee de rechter gehinderd wordt in een redelijke en billijke verdeling
van de bewijslast. Onder omstandigheden kan een goede verdeling niet gebaat
zijn bij omkering van de bewijslast, bijvoorbeeld om misbruik van de aansprakelijkheidsregeling
te voorkomen. De regeling van artikel 177 Rv biedt de rechter juist die mogelijkheden
die nodig zijn om de bewijslastverdeling af te stemmen op de omstandigheden
van het geval. Een bijzondere regeling in de Mijnbouwwet daaromtrent is niet
nodig en niet wenselijk.De bewijslastomkering zou bovendien een novum vormen binnen de afdelingen
6.3.2 en 6.3.3 waarin de risicoaansprakelijkheden in het Burgerlijk Wetboek
zijn opgenomen. In dit verband kan erop worden gewezen dat in de regeling
van de productenaansprakelijkheid in artikel 188 van Boek 6 BW expliciet is
bepaald dat de benadeelde de schade, het gebrek en het oorzakelijk verband
tussen het gebrek en de schade moet bewijzen. Deze bepaling is het gevolg
van een amendement. De Kamer achtte een dergelijke bepaling nodig met het
oog op de voorkomingvan de omkering van de bewijslast. Het door
de leden Van Walsum en Esser voorgestelde amendement staat hier haaks op.
Met het aannemen hiervan lijkt van enige consistentie in het geheel geen sprake
meer.Waar het gaat om de vergelijking met de rechtsstelsels van de hierboven
genoemde landen op het punt van de bewijslast moet worden geconstateerd dat
in Oostenrijk en Frankrijk deze eveneens onverkort rust op eiser, waarbij
deze geen beroep kan doen op een voorziening als de Technische commissie bodembeweging.
In Duitsland wordt in het Bundes Berggesetz wel uitgegaan van een vermoeden
van causaal verband voorzover schade is geleden binnen het gebied waar de
gevolgen van een mijnbouwactiviteit mogen worden verwacht (Einwirkungsbereich
untertägiger Gewinnung) en deze naar zijn aard mijnbouwschade is. Er
is daarbij geen sprake van een omkering van de bewijslast, maar van de vestiging
van een vermoeden, dat bovendien aan stringente voorwaarden is gebonden. Daarbij
moet er verder op worden gewezen dat dit (weerlegbare) vermoeden, anders dan
Van Dunné in zijn rapport stelt, niet geldt voor de gevallen waarop
de regeling in het onderhavige wetsvoorstel feitelijk betrekking heeft: de
winning van aardolie, aardgas en zout.1 Niet
onopgemerkt mag hier blijven dat in het Duitse handboek over het Bundes Berggesetz
van de hand van Boldt en Weller (Walter de Gruyter, Berlin, New York 1984,
p. 865) wordt opgemerkt dat een Bergschadensvermutung als die van het Duitse
recht in mijnwetgeving elders op de wereld niet voorkomt. De gedachte, zoals
die in het verslag van de vaste commissie wordt geuit, dat ons land met het
onderhavige wetsvoorstel uit de pas loopt met andere landen wat betreft de
bescherming van de positie van gelaedeerden van mijnbouwschade kan dan ook
dezerzijds, gelet op al hetgeen hierboven te berde is gebracht, niet worden
onderschreven.Daarmee kom ik samenvattend tot de volgende conclusie: – Voor het geval schade optreedt door bodembeweging als gevolg van
delfstofwinning geldt het uitgangspunt dat de schade voor rekening komt van
de winner.– Daarbij is onafhankelijke informatievoorziening door deskundigen
van belang. Het wetsvoorstel introduceert hiervoor de Technische commissie
bodembeweging.– De winner moet zich niet kunnen verontschuldigen door aan te tonen
dat zijn winningsactiviteiten volgens de regels zijn verlopen. Het wetsvoorstel
legt daarom risicoaansprakelijkheid vast.– De verdeling van de bewijslast ten aanzien van het aantonen van
het oorzakelijk verband moet door de rechter kunnen worden afgestemd op de
omstandigheden van het geval. De gewone regeling in het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering is daar goed voor toegerust, een bijzondere regeling in de
Mijnbouwwet is niet nodig en niet wenselijk. Overige vragenIn het volgende zal worden ingegaan op de overige specifieke vragen van
de leden van verschillende fracties.Door diverse fracties werd gewezen op de bewijsproblemen die zich voordoen
in het geval binnen een gebied meerdere exploitanten actief zijn en de gelaedeerde
niet kan aantonen wie aansprakelijk is voor zijn schade. Deze zou dan met
zijn schade blijven zitten. In dat verband werd gewezen op artikel 40 Grondwaterwet
dat ten aanzien van de situatie dat iemand schade lijdt ten gevolge van meer
dan een grondwateronttrekking een bijzondere regeling geeft, die erop neer
komt dat in dat geval de overheid de schade zal vergoeden.In het geval meerdere exploitanten actief zijn binnen het gebied waarbinnen
de schade geleden is, zijn er twee mogelijkheden. De situatie kan zich voordoen
dat het mogelijk is om aan te tonen welke exploitant welk deel van de schade
heeft veroorzaakt. In dat geval zal eiser elk van de exploitanten voor zijn
aandeel in de schade moeten aanspreken. Als het niet mogelijk is dit aan te
tonen, dan komt artikel 99 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek eiser te
hulp. In een situatie als hierboven geschetst zal deze bepaling leiden tot
een hoofdelijke aansprakelijkheid van ieder van de exploitanten, dat wil zeggen
dat eiser ieder van de exploitanten voor het geheel van zijn schade kan aanspreken.
Over een dergelijk geval heeft de Hoge Raad recentelijk uitspraak gedaan (HR
17 januari, NJ 1997, 230). Het ging daar om verontreiniging van een afwateringssloot.
Door de aanwezigheid van de verontreiniging in de baggerspecie valt het uitbaggeren
van de sloot aanzienlijk duurder uit en getracht wordt deze schade te verhalen.
Er zijn echter meerdere verontreinigers en niet kan worden vastgesteld wie
voor welk deel van de verontreiniging verantwoordelijk is. Volgens de Hoge
Raad is in dat geval artikel 6:99 BW van toepassing. De Raad overweegt daarbij
dat «wanneer vaststaat dat de aangesprokene aansprakelijk is voor
een bepaalde gebeurtenis waardoor de gehele schade kan zijn ontstaan, die
schade niet geheel of gedeeltelijk voor rekening van de benadeelde behoort
te blijven op de grond dat anderen, voor wie hij niet verantwoordelijk is,
naar de stellingen van de aangesprokene een deel van de schade hebben veroorzaakt
en de benadeelde niet kan bewijzen dat de gehele schade het gevolg van de
voormelde gebeurtenis is» (rechtsoverweging 3.3, tweede alinea,
van het arrest).De conclusie is dat het huidige Burgerlijk Wetboek gelaedeerden in geval
van meervoudige veroorzaking in voldoende mate tegemoet komt (gewezen zij
ook nog op het arrest van de Hoge Raad inzake de Des-dochters
die niet konden bewijzen welke van de farmaceutische fabrikanten hun schade
had veroorzaakt, HR 9 oktober 1992, NJ 1994, 535) en dat een bijzondere regeling,
zoals die te vinden is in artikel 40 van de Grondwaterwet, niet nodig is.
Er zij op gewezen dat deze bepaling tot stand is gekomen onder het oude Burgerlijk
Wetboek, dat een regeling als in het (nieuwe) Burgerlijk Wetboek (in werking
sinds 1992) niet kende. Overigens kan worden geconstateerd dat, voorzover
bekend, artikel 40 Grondwaterwet in de praktijk geen toepassing heeft gevonden.De leden van de fractie van de PvdA vroegen wat de regering onder de «normale
wijze van winning» verstaat en welke de gevolgen zijn van niet-normale
wijze van winning.De uitdrukking «normale wijze van winning» is in de memorie
van toelichting bij de paragraaf over bodembeweging gebruikt om aan te geven
dat van de vergunninghouder verwacht wordt dat hij zorgvuldig te werk gaat
en de technische ontwikkelingen op het vakgebied volgt en toepast. Indien
schade door bodembeweging optreedt, die zijn oorzaak vindt in mijnbouwactiviteiten
is de vergunninghouder aansprakelijk op grond van artikel 177 van boek 6 Burgerlijk
Wetboek (zie artikel 137). Daarbij doet het er niet toe of er sprake is van
een «normale» of «niet normale» wijze van winning,
omdat het artikel risicoaansprakelijkheid kent.Genoemde leden vroegen waarom verwacht wordt dat de winning van aardwarmte
niet tot bodembeweging leidt.Deze verwachting is gebaseerd op het feit dat de gangbare wijze van onttrekking
van aardwarmte gebeurt door op één plaats warm water aan de
bodem te onttrekken en op een andere plaats dit water afgekoeld weer te injecteren.
Bij dit proces treden in de bodem geen noemenswaardige drukverschillen op
en wordt geen volume aan de ondergrond onttrokken, zodat ook daardoor geen
oorzaak voor bodembeweging ontstaat. De ervaring elders in de wereld met aardwarmte
is beperkt; over eventuele bodembeweging ten gevolge van aardwarmtewinning
is mij niets bekend.De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe nadelige gevolgen van bodembeweging
kunnen worden opgevangen, aan welke nadelige gevolgen kan worden gedacht en
wat de gevolgen voor de natuur kunnen zijn.Nadelige gevolgen van bodembeweging kunnen worden opgevangen door voortijdig
compenserende maatregelen te nemen. Dit geldt met name als bodemdaling zal
optreden. In geval van bijvoorbeeld waterstaatkundige werken gebeurt dit door
dijken op te hogen voordat de daling plaatsvindt. In geval van nadelige gevolgen
voor de natuur zal naar specifieke maatregelen gekeken moeten worden; een
voorbeeld is te vinden in de integrale bodemdalingstudie Waddenzee van de
NAM (van december 1998).Genoemde leden vroegen ook nog wat in de memorie van toelichting op pagina
23 onder natuurgebieden wordt begrepen.In de bedoelde passage is het algemene begrip gebruikt; er is geen verband
gelegd met enige wet- of regelgeving.De leden van de PvdA-fractie stelden een aantal vragen over de wijze waarop
bodemdaling zich kan voltrekken en waarop schade kan ontstaan. Met name werd
ook een uitspraak gevraagd over de theorie van dr.ir.W. Crans. Bij de winning van delfstoffen kunnen bodembewegingen ontstaan omdat door
de winning de druk in het reservoir afneemt en de druk boven het reservoir
gelijk blijft. Daardoor wordt de laag waaruit gewonnen wordt langzaam in elkaar
gedrukt, hetgeen compactie genoemd wordt. Het effect van die compactie is
dat aan het aardoppervlak een bodemdalingschotel kan ontstaan. Daarnaast zijn
er in Nederland enkele gebieden waar lichte ondiepe aardbevingen voorkomen.Hieronder wordt ingegaan op de beide effecten, waarbij de verschillende
theorieën die hierover bestaan, inclusief de plasticiteitstheorie van
Crans, betrokken worden. BodemdalingDe bodem bestaat in Nederland voornamelijk uit zand, klei, veen of leem.
Deze bodem volgt als een slappe, plastische deken de trog- of schotelvormige
zakking van de in de diepte toenemend vastere grond- en gesteentelagen. In
het centrum van de schotel is de bodemdaling maximaal en wordt de bodem zijdelings
samengedrukt. Aan de randen van de schotel is de daling minimaal en wordt
de bodem opgerekt (Trogtheorie van Lehman, 1919). De kwalitatieve overeenstemming
van deze trogvormige bodemdalingschotel met de bodembeweging door mijnontginning
is bevestigd door de zeer vele meetresultaten die de afgelopen 100 jaar zijn
verzameld in alle belangrijke mijngebieden (van zowel steenkool en zout als
gas en olie) in Europa.Deze bodemdalingschotel of zakkingtrog is de ideale vorm die in de praktijk
niet altijd aangetroffen wordt. Door de aanwezigheid van breuken en door een
bepaalde geologische opbouw van de gesteentepakketten kunnen afwijkingen in
de trogvorm ontstaan door scheur- en drempelvorming en ongelijkmatige zetting
langs breukvlakken. Deze afwijkingen van de ideale vorm kunnen een tektonische
(breuken in de ondergrond), winningstechnische of hydrologische (wateronttrekking)
oorzaak hebben.De vraag of door gaswinning breukvorming en onregelmatige zakkingen aan
het aardoppervlak ontstaan is reeds meerdere malen onderzocht (zie bijgevoegde
notitie van het Staatstoezicht op de Mijnen) (bijlage 2).Uit deze studies komt steeds dezelfde conclusie, namelijk dat voor de
Nederlandse gasvelden, die meestal liggen op een diepte van 1500 m of meer,
geen nieuwe breukvorming zal plaatsvinden. Reactivatie van bestaande breuken
die een ongelijkmatige bodemdaling aan het aardoppervlak veroorzaken treedt
pas op als de compactie op reservoirniveau vele malen groter is dan nu de
praktijk is in de Nederlandse gasreservoirs.Crans is van mening dat bodemdaling door delfstofwinning gepaard kan gaan
met afschuiving van slipvlakken, waardoor ongelijkmatige zakking ontstaat
en aanzienlijke schade aan gebouwen teweeggebracht kan worden. Deze afschuiving
van slipvlakken zou ontstaan door rek in de bodem met name aan de randen van
de bodemdalingschotel.In meerdere lezingen is door Crans gesteld dat de waargenomen beschadigingen
aan gebouwen boven gasvelden in Noord-Nederland een gevolg zijn van de verlenging
van de bodem. Die verlenging is echter zo gering, dat daardoor geen schade
aan gebouwen veroorzaakt kan worden. Het door Crans geschetste bewegingsmechanisme
wordt niet bevestigd door de literatuur en door de vele bodembewegingsmetingen
in mijngebieden. Voor een uitvoerige toelichting verwijs ik naar de bijgevoegde
notitie van het Staatstoezicht op de Mijnen (bijlage 2)1. Aardschokken en trillingenSinds 1986 worden met enige regelmaat lichte aardbevingen waargenomen
in de noordelijke provincies. Omdat er een sterk vermoeden bestond
dat er een relatie was tussen deze bevingen en de gaswinning is er op verzoek
van het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat een multidisciplinair onderzoek uitgevoerd naar de oorzaak van
deze bevingen. Het eindrapport van de onderzoekscommissie is aan de Tweede
Kamer gestuurd per brief van 22 december 1993, kenmerk E/EOG/MW/93095963.
Het rapport gaat uitvoerig in op de oorzaken en gevolgen van door gaswinning
geïnduceerde aardbevingen.In 1998 heeft het KNMI een nader onderzoek gedaan naar de maximale sterkte
van de te verwachten aardbevingen. Tegelijkertijd heeft TNO-Bouw onderzocht
wat de relatie is tussen schade aan gebouwen en de lichte ondiepe aardbevingen
als gevolg van de gaswinning. De conclusies van deze rapportages zijn bij
brief van de Minister van Economische Zaken op 25 mei 1998 aan de Tweede Kamer
medegedeeld (kamerstukken II 1997/98, 21 108, nr. 6).Op basis van deze rapporten en onderzoeken is de conclusie dat er in de
omgeving van enkele gasvelden in noord-Nederland lichte schade aan veel gebouwen
kan optreden en matige schade aan enkele gebouwen. Dit doet zich alleen voor
als er een beving plaatsvindt met de maximale intensiteit.De leden van de PvdA-fractie vroegen verder een reactie op de uitspraak
van de NAM op de hoorzitting van 19 november 1998 dat het onmogelijk is om
te voorspellen waar aardbevingen als gevolg van delfstofwinning zich zullen
voordoen.In grote lijnen is het juist dat er een zekere mate van onvoorspelbaarheid
is bij het optreden van aardbevingen. Dat heeft met name betrekking op het
tijdstip waarop een beving plaatsvindt en de sterkte daarvan. Over het seismische
risico en de schade die door deze bevingen kan ontstaan is veel meer bekend.
Daarover is hierboven melding van gedaan.De leden van de PvdA-fractie stelden vragen naar aanleiding van de brief
van de Werkgroep Boarnsterhiem. In het algemeen toont de werkgroep zich bezorgd
over de gevolgen van aardgaswinning.Zoals uit het wetsvoorstel, memorie van toelichting en de beantwoording
van de vragen in het verslag blijkt, deel ik de opvatting dat de gevolgen
van delfstofwinning zorg behoeven. Ook de maatschappijen die delfstoffen winnen
zijn zich hiervan bewust en willen voor de gevolgen van delfstofwinning verantwoordelijkheid
dragen. Het wetsvoorstel draagt bij tot een afhandeling van de gevolgen van
bodembeweging waarbij aan alle belangen zo goed mogelijk recht wordt gedaan.
Daarnaast blijken maatschappijen bereid om aparte procedures te volgen, dan
wel overeenkomsten te sluiten met lagere overheden. Het is dan ook niet juist,
zoals de betrokken leden stelden, dat de gaswinners iedere aansprakelijkheid
ontkennen. In de rechtszaak waarop in de brief van de werkgroep wordt geduid
heeft de gedaagde maatschappij gesteld dat naar haar mening in concreto geen
sprake is van schade die het gevolg is van gaswinning. De rechtbank heeft
om een deskundigenrapport gevraagd. De betrokken maatschappij heeft zich bereid
verklaard om de haar ter beschikking staande gegevens aan de door de rechtbank
benoemde deskundige ter inzage te geven.De leden van de fracties van PvdA en GroenLinks stelden een aantal vragen
over financiële zekerheidstelling.Een regeling omtrent zekerheidstelling is opgenomen in artikel 41 van
het wetsvoorstel. Een dergelijke regeling is afdoende. Aparte voorzieningen
zoals schadefondsen zijn daarmee niet nodig, al staat het betrokkenen vrij
deze op te richten. Bestaande fondsen kunnen blijven bestaan. De termijn van zekerheidstelling is in artikel 41 niet vastgelegd, zij zal afhangen
van de duur dat schade te verwachten is. Zie ook onder punt 28 van deze nota.De leden van de PvdA-fractie vroegen verder of artikel 137 van toepassing
is op aardschokken, trillingen en zoutwinning.Dit is het geval. In het gehele wetsvoorstel wordt onder bodembeweging
iedere vorm van beweging van de bodem begrepen, dus zowel bodemdaling als
aardschokken/trillingen. Het artikel is ook van toepassing op zoutwinning
omdat geen onderscheid gemaakt wordt naar de aard van de exploitatie. Dit
betekent in concreto dat bodemdaling ten gevolge van zoutwinning onder het
regime van risicoaansprakelijkheid valt. Over de mogelijkheid dat zoutwinning
tot aardschokken zou kunnen leiden zijn mij geen aanwijzingen bekend.Verder vroegen de leden van de PvdA-fractie of de mogelijkheid van aardschokken/
trillingen een criterium is bij het al of niet toekennen van een mijnbouwmilieuvergunning.Bodemtrilling is een mogelijk gevolg van het winnen van delfstoffen. Of tijdens de winning bodemtrillingen op zullen treden is voorafgaand aan de winning moeilijk te zeggen. Dit maakt het niet eenvoudig om
bij enige, aan de winning voorafgaande, vergunningverlening het mogelijk optreden
van bodemtrilling als criterium te nemen. Het instrument dat vooral is toegesneden
op de beheersing van bodembeweging is het winningsplan. Voorzover daar aanleiding
toe is kan de minister door middel van zijn bevoegdheid tot het verlenen van
instemming met het plan de winning beperken of anderszins maatregelen afdwingen.
De (mijnbouw)milieuvergunning kan slechts geweigerd worden voorzover de bodembeweging
betekenis heeft voor het milieu.De leden van de fracties van PvdA en CDA wilden weten hoeveel regelingen
inzake schadevergoeding wegens mijnbouwactiviteiten Nederland momenteel kent.Momenteel zijn er de volgende regelingen:– Bodemdaling Groningen. Tussen de NAM en de provincie Groningen,
mede namens een aantal openbaren lichamen, is in 1983 een overeenkomst gesloten,
waarbij procedures zijn afgesproken over de be/afhandeling van schade die
het gevolg is van bodemdaling door winning in de concessie Groningen. Van
deze procedures kunnen ook particulieren gebruik maken. Bij deze overeenkomst
zijn ook afspraken gemaakt over een fonds, waaruit schade kan worden betaald.
Bij de totstandkoming van de overeenkomst was het fonds f 650 miljoen.
Dit bedrag is geïndexeerd.– Bodemdaling NEDMAG. Tussen NEDMAG, de gemeenten Veendam en Menterwolde
en de waterschappen Hunze en Aa en Dollardzijlvest is in 1995 een overeenkomst
gesloten met het oog op de schade door bodemdaling ten gevolge van de winning
van magnesiumzout. De overeenkomst bevat procedures voor de be/afhandeling
van schade (ook schade die in samenloop met gaswinning ontstaat) en het instellen
van een schadefonds. Daarnaast heeft NEDMAG een protocol opgesteld, waarop
particulieren een beroep kunnen doen. Het fonds wordt gevuld door een bijdrage
per gewonnen ton zout.– Bodemdaling FRIMA. Krachtens een voorschrift in de concessie is
FRIMA gehouden een schadefonds op te richten, dat ten doel heeft om uitkeringen
aan derden te doen in geval van schade door bodembeweging. De omvang van het
fonds wordt vastgesteld aan de hand van de verwachte schade, zoals blijkt
uit het winningsplan. Momenteel kan het fonds over f 1,8 mln beschikken.
FRIMA heeft met de gemeente Harlingen en Franekeradeel en de
waterschappen Waadkant en Friesland een overeenkomst gesloten over be/afhandeling
van schade.– Aardschokken Groningen en Drenthe. In overleg met de provincies
Drenthe en Groningen, het Ministerie van Economische Zaken en het KNMI heeft
NAM een procedure opgesteld over de manier waarop zij schadeclaims in geval
van schade door aardschokken behandelt. Deze procedure is vastgelegd in een
vouwblad van december 1995.– Aardschokken Amoco. In overleg met de gemeente Alkmaar heeft Amoco
Netherlands, houdster en operator van de concessie Bergen, in juli 1995 een
procedure vastgesteld die vergelijkbaar is met die van de NAM, zoals hierboven
beschreven.Particulieren kunnen van de genoemde overeenkomsten en procedures kosteloos
gebruik maken. Naast deze overeenkomsten en procedures blijft de mogelijkheid
van een beroep op de rechter open. Naast deze bestaande overeenkomsten en
regelingen vindt er overleg plaats tussen NAM en de provincie Friesland over
het sluiten van een overeenkomst over de regeling van schade door bodembeweging.Genoemde leden achtten uniformering van de bestaande schaderegelingen
wenselijk. Ik heb de Technische commissie bodembeweging onlangs gevraagd om
naar de bestaande regelingen te kijken en te bezien of deze regelingen naar
haar oordeel effectief zijn. In dat kader komt ook de vraag van uniformering
aan de orde.De leden van de PvdA-fractie vroegen artikel 15 van de Mijnwet 1810 op
korte termijn weer in werking te laten treden. Hierdoor zou – naar hun
mening – de basis ontstaan voor risicoaansprakelijkheid en een verplichting
voor een schadefonds.Artikel 15 bepaalde dat de concessionaris zekerheid diende te stellen
voor het betalen van schadevergoeding. De bepaling strekte dus niet tot het
vastleggen van risicoaansprakelijkheid. Het opleggen van een schadefonds door
middel van een vergunningvoorschrift is op dit moment mogelijk indien het
gaat om een concessie voor winning van andere delfstoffen dan koolwaterstoffen.
In het geval van winning van koolwaterstoffen bestaat daarvoor momenteel geen
basis. Ik ken op dit moment geen gevallen die tot de instelling van een schadefonds
noodzaken. Ik meen daarom dat gewacht kan worden tot de inwerkingtreding van
het wetsvoorstel. Vanaf dat moment kan de minister op grond van artikel 41
zekerheid doen stellen.Tenslotte stelden de leden van de PvdA-fractie vast dat de aansprakelijkheid
voor schade door bodembeweging slechts geldt tot 5 jaar nadat de laatste exploitant
het werk verlaten heeft. Ook de leden van de CDA-fractie stelden een vraag
ten aanzien van de termijn van aansprakelijkheid.De vaststelling van de leden van de PvdA-fractie is niet juist. De rechtsvordering
in verband met de aansprakelijkheid verjaart vijf jaar nadat de benadeelde
met de schade en met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden
en in ieder geval na 20 jaar na het beëindigen van de winning (artikel
3:310 BW). In Duitsland en Oostenrijk geldt een periode van 3 jaar na het
bekend worden van de schade en de identiteit van de aansprakelijke persoon
met een maximum duur van 30 jaar na het optreden van de schade.De leden van de fracties van VVD en CDA vroegen een toelichting op de
betekenis van de in artikel 4 bedoelde schadevergoeding. Artikel 4 heeft de bedoeling om zeker te stellen dat activiteiten van
opsporing, winning en opslag in de ondergrond niet verhinderd kunnen worden
op grond van het eigendomsrecht van de bovengrond. Deze gedoogplicht is een
concretisering van artikel 21, tweede lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek
(zie onder punt 43 van deze nota). De gedoogplicht is geen inperking van de
aansprakelijkheidsregeling van (onder meer) het hiervoor besproken artikel
177 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Het slot van artikel 4 stelt dit
zeker. Artikel 4 voegt dus geen nieuwe grondslag voor schadevergoeding toe.De leden van de CDA-fractie vroegen of in de taakstelling van de Technische
commissie bodembescherming een drempel is opgeworpen, omdat particulieren
alleen inlichtingen kunnen vragen bij schade die redelijkerwijs het gevolg
kan zijn van winnen of opslaan.Voor de beantwoording van deze vraag verwijs ik naar punt 10. 28. Zekerheid voor schade door bodembewegingDe leden van de PvdA-fractie en de fracties van GPV en SGP vroegen waarom
de verplichte zekerheidstelling uit het voorontwerp is vervangen door een
facultatieve zekerheidstelling.De reden hiervoor is dat zekerheidstelling waarschijnlijk niet in alle
gevallen noodzakelijk is. Met een facultatieve regeling heeft de minister
de mogelijkheid om gevallen afzonderlijk te beoordelen. De zekerheidstelling
is bedoeld om te garanderen dat maatschappijen in de toekomst verplichtingen
zullen nakomen, bijvoorbeeld voor de opruiming van mijnbouwinstallaties of
de gevolgen van bodembeweging. Omdat de kosten kunnen optreden nadat de winning
beëindigd is en de vergunninghouder misschien dan Nederland heeft verlaten,
kan het moeilijk zijn om de betrokken maatschappijen zonder zekerheidstelling
tot naleving van verplichtingen te dwingen. Indien maatschappijen echter nog
lange tijd aanwezig zullen zijn in verband met andere winningsactiviteiten
zal een zekerheidstelling in zijn algemeenheid overbodig zijn. Omdat zekerheidstelling
kosten en enige administratieve lasten met zich meebrengt is gekozen voor
een optioneel systeem van zekerheidsstelling.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen verder naar de termijnen
voor verzoeken voor vergoeding van schade veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten
en die voor financiële zekerheid; verder vroegen zij naar de mogelijkheid
van een garantiefonds.De termijn om een verzoek voor schadevergoeding in te dienen is vijf jaar
na het bekend worden van de schade en van de aansprakelijke persoon en twintig
jaar na afloop van de winning (artikel 3: 310 BW).Artikel 41, derde lid, laat de minister vrij in de termijn waarvoor een
eventuele zekerheidstelling wordt voorgeschreven. Het ligt voor de hand om
hierbij uit te gaan van dezelfde termijn als die krachtens artikel 36, eerste
lid, zal gelden voor het verrichten van metingen. Deze termijn is in eerste
instantie vijf jaren, maar de minister kan deze termijn verlengen, indien
daartoe aanleiding bestaat. De termijn van vijf jaar is, zoals in de memorie
van toelichting is gesteld, gemotiveerd door de verwachting dat bodembeweging
in het algemeen nog vijf jaar na winning het geval kan zijn. In principe is
het dus mogelijk om, zoals genoemde leden vroegen, de termijn gelijk te stellen
aan de verjaringstermijn voor schadevordering. Voor particulieren is de kans
minimaal dat zij te maken krijgen met schade door bodemdaling; zie punt 27.
Trillingen zullen zich naar verwachting alleen tijdens de periode van winning
voordoen, hooguit nog in een korte periode daarna, zodat ook daarvoor een
periode van vijf jaar voldoende lijkt. Bodemdaling kan wel leiden tot schade
aan infrastructurele werken, die zich over een lange periode
kan voltrekken. In dit geval ligt het voor de hand dat de vergunninghouder(s)
en de beheerders van deze werken in een vroegtijdig stadium afspraken maken
over de omvang van de schadevergoeding en de betaalbaarstelling. De mogelijkheid
bestaat om in zo'n geval een garantiefonds in te stellen. Als vergunninghouders
en beheerders van infrastructurele werken hierover overeenstemming hebben
is het niet nodig dat de minister nog een zekerheidstelling vraagt. 29. Sluiting van gebieden, de WaddenzeeDe regeling van het sluiten van gebieden voor opsporings- of winningsvergunningen
(artikel 7), riep veel vragen op bij de verschillende fracties. Uit de vragen
sprak enerzijds twijfel of de regeling wel voldoende mogelijkheden biedt om
een gebied voor de opsporing en winning van delfstoffen te sluiten met het
oog op het voorkomen van aantasting van natuur- er milieuwaarden en twijfel
of de regeling procedureel niet te zwaar van opzet is. Anderzijds werd gevraagd
wat de toegevoegde waarde van de regeling is, gelet op de reeds bestaande
instrumenten.De vragen hebben een aanzet gegeven om opnieuw te bezien welke instrumenten
nodig zijn voor een goede bescherming van natuur en milieu, en welke mogelijkheden
de bestaande instrumenten bieden. Daartoe worden eerst in meer algemene zin
de mogelijkheden besproken om mijnbouwactiviteiten in bijzondere gebieden
te beperken of te reguleren. Uit de vragen van de leden van verschillende
fracties blijkt dat zij met name het regime voor aardgaswinning in de Waddenzee
van groot belang vinden. Daarom worden vervolgens de mogelijkheden om aardgaswinning
in de Waddenzee te beperken of te reguleren nader uitgewerkt. Daarbij zal
tevens artikel 119 van het wetsvoorstel aan de orde komen. Beperken of reguleren van mijnbouwactiviteiten in bijzondere
gebieden, algemeenDe regeling van artikel 7 van het wetsvoorstel moet beoordeeld worden
in het licht van de kenmerken van het gehele voorstel, zoals deze zijn geschetst
in de punten 7 en 13 van deze nota. In punt 7 is de verhouding van de Mijnbouwwet
met de algemene wetgeving ten aanzien van onder meer milieu en arbeidsomstandigheden
uiteengezet. Uit die beschouwing komt als uitgangspunt naar voren dat daar
waar de algemene wetgeving toereikend is, de mijnbouwwetgeving terugtreedt.
In die beschouwing is ook reeds als uitgangspunt genoemd: het vermijden van
herhaling van besluitvorming. Deze twee onderling samenhangende uitgangspunten
zijn vervolgens in punt 13 van deze nota toegepast op de bescherming van milieubelangen.
Daarbij is een onderscheid gemaakt in de bescherming van het milieu in bijzondere
gebieden, bescherming van het milieu bij het oprichten en in stand houden
van mijnbouwwerken en regelgeving omtrent de milieubeoordeling (milieu-effectrapportages).
Voor het nu voorliggende onderwerp is de regelgeving gericht op de bijzondere
gebieden van belang. De beschouwing in punt 13 omtrent de voorzieningen die
de algemene wetgeving biedt zijn als volgt puntsgewijze op te sommen:– beleidsmatige uitgangspunten zijn vastgelegd in de Planologische
Kernbeslissing Structuurschema Groene Ruimte en de Planologische Kernbeslissing
Waddenzee;– de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn verplichten de EU-lidstaten
tot het aanwijzen van speciale beschermingszones;– voor die speciale beschermingszones moet een regime tot stand
gebracht worden waarbij – kort gezegd – activiteiten of projecten
slechts plaats mogen vinden, als er zekerheid is dat zij de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantasten, of als om dwingende redenen
van openbaar belang (waaronder redenen van sociale of economische aard) de
activiteit toch moet worden gerealiseerd;– uitvoering van Vogel- en Habitatrichtlijn kan onder meer plaatsvinden
door een gebied aan te wijzen als beschermd natuurmonument in de zin van de
Natuurbeschermingswet 1998;– activiteiten met betrekking tot een beschermd natuurmonument zijn
aan een vergunning op grond van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998
gekoppeld, de in dat artikel opgenomen criteria voor vergunningverlening zijn
afgestemd op het hiervoor geschetste beschermingsregime;– de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 wordt
in het geval dat ook een (mijnbouw) milieuvergunning vereist is – en
dat is vrijwel altijd het geval – in die vergunning geïncorporeerd;– de regeling van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 kan
ook ingezet worden voor gebiedsgerichte bescherming op grond van nationaal
beleid;– de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan eveneens ingezet worden
voor de gebiedsgerichte bescherming van natuur en milieu, bijvoorbeeld in
de vorm van provinciale streekplannen en gemeentelijke bestemmingsplannen.De ter beschikking staande algemene wetgeving is toereikend, zo bleek
al in punt 13 van deze nota, voor de bescherming van het milieu in bijzondere
gebieden. Dat leidt op zich tot de slotsom dat de regeling van artikel 7 van
het wetsvoorstel gemist kan worden en beter geschrapt kan worden om herhaling
van besluitvorming te vermijden.Tot nu toe is aan de regeling van artikel 7 vastgehouden1, omdat de mogelijkheden die de Natuurbeschermingswet 1998 biedt, met
name de mogelijkheid om die wet in te zetten ter implementatie van de Habitatrichtlijn
en de Vogelrichtlijn, pas zijn uitgekristalliseerd bij de behandeling van
dat wetsvoorstel in 1997 en 1998. Nu voldoende zeker is dat de algemene wetgeving
toereikend is voor de bescherming van bijzondere gebieden, kan het artikel
inderdaad geschrapt worden. Deze wijziging van het wetsvoorstel is opgenomen
in de nota van wijziging die deze nota naar aanleiding van het verslag vergezelt
(zie onderdeel B van de nota van wijziging). Beperken of reguleren van het opsporen of winnen van aardgas
in de WaddenzeeHoe kan nu, na het schrappen van artikel 7, het opsporen of winnen van
aardgas in de Waddenzee beperkt of gereguleerd worden?Het integrerend beleidskader op rijksniveau voor de Waddenzee is de Planologische
Kernbeslissing Waddenzee. In dat kader wordt (onder meer) neergelegd in welke
gevallen opsporing of winning van aardgas mogelijk is en voorzover opsporing
of winning mogelijk is, binnen welke randvoorwaarden zij plaats zou moeten
vinden. De PKB Waddenzee dateert van december 1993. In 1994 is in verband
met mijnbouwactiviteiten een partiële herziening tot stand gekomen. De
geldigheid van de PKB is bij wet vastgesteld en loopt tot 30 december 2003,
of zoveel eerder als zij wordt herzien of ingetrokken.2 Zoals mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer in zijn brief aan de Tweede Kamer van 24 februari jongstleden
heeft uiteengezet, wordt er op dit moment gewerkt aan een herziening van de
PKB.3 Deze herziening zal in ieder geval het
opsporen en winnen van aardgas betreffen. De herziening zal worden neergelegd
in de PKB Derde Nota Waddenzee. Het streven is er op gericht het eerste deel
van de PKB Derde Nota Waddenzee medio dit jaar bij de Tweede Kamer in te dienen.
De uitkomsten van de discussie over de mogelijkheden van opsporing
of winning van aardgas in de Waddenzee zullen in de herziene PKB worden vastgelegd.
Voor een goed begrip is het zinvol om een onderscheid te maken tussen het
beleid ten aanzien van de Waddenzee en de instrumenten om dit beleid te effectueren.
Het ligt in de rede om het beleid ten aanzien van de Waddenzee vast te stellen
in het kader van de behandeling in de kamer van de PKB Waddenzee, en niet
in het kader van het onderhavige wetsvoorstel. Uit de behandeling van dit
wetsvoorstel moet blijken dat de instrumenten klaar liggen om het beleid uit
te voeren.Hierna wordt bezien welke instrumenten ter beschikking staan om een concrete
opsporings- of winningsactiviteit te beperken of te reguleren. De PKB zelf
schept immers maar beperkte juridische gevolgen ten aanzien van die concrete
activiteiten. Met behulp van andere besluiten zal een activiteit – overeenkomstig
het vastgelegde beleid – moeten worden verboden of (onder voorschriften
en beperkingen) worden toegestaan.Wat betreft de gebiedsgerichte bescherming van natuur en milieu is er
de Natuurbeschermingswet 1998. De Waddenzee is reeds als staatsnatuurmonument
aangewezen op grond van de huidige Natuurbeschermingswet.1 Op grond van het overgangsrecht van de Natuurbeschermingswet 1998
zullen staatsnatuurmonumenten op grond van de huidige Natuurbeschermingswet
gaan gelden als beschermde natuurmonumenten op grond van de Natuurbeschermingswet
1998. De Waddenzee zal dus onder artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998
gaan vallen. Dat artikel verbiedt het zonder vergunning verrichten van bepaalde
handelingen in (en soms rond) een beschermd natuurmonument.2 De criteria waaronder vergunning verleend mag worden zijn afgestemd
op het regime van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.3Het opsporen of het winnen van aardgas in de Waddenzee zal geschieden
met behulp van een mijnbouwwerk. Een winningswerk zal vallen onder hoofdstuk
8 van de Wet milieubeheer. Voor het oprichten en instandhouden van een winningswerk
zal een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer nodig
zijn (een milieuvergunning). Als voor de handelingen die met een mijnbouwwerk
worden verricht ook een vergunning is vereist op grond van artikel 16 van
de Natuurbeschermingswet 1998, wordt die vergunning geïncorporeerd in
de milieuvergunning. De milieuvergunning wordt slechts afgegeven als het krachtens
de Natuurbeschermingswet 1998 bevoegde gezag heeft verklaard geen bedenkingen
te hebben tegen de milieuvergunning.Een opsporingswerk zal in het algemeen niet onder hoofdstuk 8 van de Wet
milieubeheer vallen, voor het oprichten en instandhouden van een opsporingswerk
is een mijnbouwmilieuvergunning nodig. Het incorporeren van de vergunning
op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 in de milieuvergunning geldt mutatis
mutandis ook voor de mijnbouwmilieuvergunning.Zowel de milieuvergunning als de mijnbouwmilieuvergunning zijn instrumenten
ter uitvoering van het PKB-beleid. Deze vergunningen kunnen zo nodig worden
geweigerd. Als er geen aanleiding is om een vergunning te weigeren, wordt
een vergunning onder de nodige voorschriften afgegeven. Naast de aan een vergunning
te verbinden specifieke milieuvoorschriften zal overigens het Mijnbouwbesluit
ook (algemene) regels stellen ter bescherming van het milieu.De ruimtelijke inpassing van het in de PKB vastgelegde beleid zal plaatsvinden
in provinciale en gemeentelijke plannen op grond van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening. Zo hebben de gemeenten Schiermonnikoog, Ameland, Terschelling, Vlieland,
Texel en Wieringen een eensluidend bestemmingsplan vastgesteld voor de desbetreffende
delen van de Waddenzee (Bestemmingsplan Waddengebied 1986). Het
bestemmingsplan verbiedt het opsporen en winnen van delfstoffen. In 1997 heeft
een wijzigingsplan ter inzage gelegen, dat proefboringen mogelijk maakt. De
procedure ten aanzien van de wijziging is inmiddels stopgezet. Afhankelijk
van het in de PKB vast te leggen beleid, zullen de lokale bestemmingsplannen
mogelijk moeten worden aangepast. Zie omtrent de doorwerking van het nationale
beleid in ruimtelijke plannen van de medeoverheden de beschouwing in punt
7 van deze nota.Opsporings- en winningsvergunningen zijn onder de nieuwe Mijnbouwwet geen
instrumenten ter bescherming van natuur en milieu. Zoals eerder is uiteengezet,
is het milieu immers geen belang dat bij de besluitvorming over het verlenen
van een opsporings- of winningsvergunning voor aardgas wordt meegewogen. Overigens
ook onder de huidige wetgeving is het niet zo dat de opsporing of winning
van aardgas in de Waddenzee met name wordt beperkt door het afwezig zijn van
een opsporings- of winningsvergunning. Voor een belangrijk deel van het Waddenzeegebied
zijn reeds concessies (winningsvergunningen onder de Mijnbouwwet) verleend.In artikel 119 is bepaald dat binnen de Waddenzee geen opsporingsvergunning
wordt verleend voorzover de bij de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet geldende
PKB Waddenzee zich daartegen verzet. Deze bepaling is overgenomen uit de Wet
opsporing delfstoffen. Het artikel kan – evenals artikel 7 – worden
geschrapt, nu de instrumenten die de algemene wetgeving en met name de Natuurbeschermingswet
1998 biedt, voldoende zijn voor de bescherming van de Waddenzee (zie onderdeel
M van de nota van wijziging).Hierboven zijn in meer algemene zin de (voortschrijdende) inzichten geschetst
ten aanzien van het sluiten van gebieden en ten aanzien van het opsporen en
winnen van aardgas in de Waddenzee. Hierna ga ik in op enkele specifieke vragen
van de leden van verschillende fracties, waarbij het antwoord op de vraag
niet in het bovenstaande besloten ligt.De leden van de fractie van de PvdA vroegen hoe de Natuurbeschermingswet
zich verhoudt met de artikelen 7 en 119 wat betreft de Waddenzee en de Noordzeekustzone.Deze vraag is in algemene zin reeds hiervoor beantwoord, maar verdient
enige aanvulling voor de Noordzeekustzone. De Noordzeekustzone maakt geen
deel uit van het als beschermd natuurmonument aangewezen gebied. De bescherming
die artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 biedt, geldt in de eerste
plaats schadelijke handelingen binnen het beschermde natuurmonument. Het vierde
lid van artikel 16 geeft een uitbreiding voor handelingen buiten het beschermde
natuurmonument (de externe werking) voorzover dat in het besluit tot aanwijzing
als beschermd natuurgebied is opgenomen. Omdat de Waddenzee een beschermd
natuurmonument is op grond van het overgangsrecht in de Natuurbeschermingswet
1998, kan het vierde lid van artikel 16 geen externe werking bewerkstelligen.
Het overgangsrecht in de Natuurbeschermingswet 1998 biedt echter zelf een
voorziening in artikel 65. Op grond van die bepaling is er sprake van externe
werking voorzover het handelingen betreft die schadelijk kunnen zijn voor
het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd
natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of
die het beschermd natuurmonument ontsieren.Activiteiten in verband met de opsporing of winning van aardgas binnen
de Noordzeekustzone, die niet een dergelijke schadelijke uitstraling kunnen
hebben op het gebied van de Waddenzee vallen niet onder de werking van artikel
16 van de Natuurbeschermingswet 1998, aangenomen dat geen ánder
beschermd natuurmonument hen onder die werking brengt. In dat geval wordt
de bescherming van het milieubelang geboden door de besluitvorming omtrent
de (mijnbouw)milieuvergunningen en door de milieuregels in het Mijnbouwbesluit.De leden van de PvdA-fractie vroegen welke wetten van toepassing zijn
op het land, op de Noordzee en op de Waddenzee.In het algemeen is een wet die geen rijkswet is en die niet zelf een afwijkend
systeem ten aanzien van zijn toepassingsgebied kent, uitsluitend van toepassing
op het Nederlandse territoir.1 Het Nederlandse
territoir omvat het land en de Noordzee tot 12 zeemijl (ruim 22 km) uit de
kust.2 De 12 mijl wordt gerekend vanaf de Noordzeezijde
van de waddeneilanden. De Waddenzee valt dus geheel binnen het Nederlandse
territoir.Enkele wetten bepalen zelf dat zij gelden binnen een ruimer toepassingsgebied.
De nieuwe Mijnbouwwet zal op het Nederlandse territoir en op het Nederlandse
deel van het continentaal plat van toepassing zijn (zie artikel 2, eerste
lid). De Natuurbeschermingswet 1998, de Wet milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke
Ordening kennen geen bepaling die het toepassingsgebied uitbreidt.De leden van de fracties van PvdA, VVD, RPF en GPV stelden vragen omtrent
het regime van schadevergoeding dat in het derde lid van artikel 7 is opgenomen.Nu de bevoegdheid van artikel 7 tot het sluiten van gebieden is vervallen,
verdwijnt ook de grond om ter gelegenheid van een dergelijk besluit zo nodig
schadevergoeding toe te kennen. Dat neemt niet weg dat de gebeurtenissen zich
zo kunnen ontwikkelen dat een opsporingsvergunning of een winningsvergunning
wordt afgegeven, vervolgens een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet
1998 of een (mijnbouw)milieuvergunning wordt aangevraagd, waarna een van deze
vergunningen wordt geweigerd. Het is ook denkbaar dat na het verlenen van
de opsporings- of winningsvergunning een bestemmingsplan zodanig wordt gewijzigd
dat de beoogde activiteit wordt verboden. In al deze gevallen kan zich de
vraag voordoen of er aanleiding is voor vergoeding van schade. In de navolgende
beschouwing wordt er van uitgegaan dat het latere besluit op zichzelf rechtmatig
is. Het gaat – net als bij het nu geschrapte artikel 7 – om schadevergoeding
bij een rechtmatige overheidsdaad.In de eerste plaats moet de betekenis van de opsporingsvergunning en de
winningsvergunning onder de nieuwe Mijnbouwwet voor ogen worden gehouden.
Zoals reeds eerder is betoogd, zijn deze vergunningen gericht op het reguleren
van de mijnbouw in meer strikte zin: zij zijn niet gericht op het doen van
uitspraken omtrent de nodige bescherming van natuur en milieu of omtrent de
inpasbaarheid van de beoogde activiteiten in de ruimtelijke planning. Het
enkele feit dat een opsporingsvergunning of winningsvergunning is verleend,
impliceert niet dat schadevergoeding verleend moet worden als de beoogde activiteit
door een andere publiekrechtelijke blokkade wordt getroffen. Stel dat voor
een winningswerk (onder meer) een winningsvergunning en een vergunning op
grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (nb-vergunning) nodig zijn. Het verlenen
van de winningsvergunning en het vervolgens weigeren van de nb-vergunning
is op zich geen reden voor vergoeding van schade bij het weigeren van de nb-vergunning.
Er kan onder omstandigheden wel aanleiding tot schadevergoeding zijn als bijvoorbeeld
het natuurbeschermingsbeleid zonder dat dit was te voorzien aanzienlijk wordt verscherpt, en op basis van het nieuwe beleid geen nb-vergunning
voor het werk afgegeven kan worden.Hoofdstuk VI van de Natuurbeschermingswet 1998 bevat voor een dergelijk
geval een regeling omtrent het toekennen van schadevergoeding. Het gaat dan
om schade – zoals gebruikelijk bij deze regelingen – die redelijkerwijs
niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven en waarvan
de vergoeding niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd (zie artikel
31 van de Natuurbeschermingswet 1998).De mijnbouwactiviteiten kunnen ook worden geblokkeerd of beperkt als geen
milieuvergunning wordt afgegeven of als een milieuvergunning wordt aangescherpt.De Wet milieubeheer kent een schadevergoedingsregeling voor bepaalde gevallen
waarin een besluit omtrent een milieuvergunning schade toebrengt. Deze regeling
is met name gericht op gevallen waarin het regime voor een inrichting wordt
verscherpt of kan worden verscherpt. De eerste oprichting van een inrichting
valt niet onder de regeling. Degene die de inrichting drijft en zich ten gevolge
van het besluit voor kosten ziet gesteld dan wel schade lijdt, welke redelijkerwijs
niet of niet geheel te zijnen laste behoren te blijven komt in aanmerking
voor een naar billijkheid te bepalen vergoeding, voorzover op andere wijze
in een redelijke vergoeding niet is of kan worden voorzien (zie artikel 15.20
van de Wet milieubeheer).Door een wijziging van artikel 35 zal ook deze regeling van overeenkomstige
toepassing zijn op de mijnbouwmilieuvergunning (zie onderdeel G van de nota
van wijziging).In verband met schade veroorzaakt door een besluit omtrent bepalingen
van een bestemmingsplan of vrijstelling van een bestemmingsplan kent de Wet
op de Ruimtelijke Ordening een schaderegeling. De belanghebbende die schade
lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste
behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop,
onteigening of anderszins is verzekerd, komt in aanmerking voor een naar billijkheid
te bepalen schadevergoeding (zie artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening).Tot slot kan nog gewezen worden op de in de administratiefrechtelijke
jurisprudentie ontwikkelde toekenning van schadevergoeding bij rechtmatig
overheidshandelen, in die gevallen waarin de bevoegdheid tot toekenning niet
in een wettelijk voorschrift is neergelegd.1
Al langer kent de bestuursrechtspraak de toekenning van schadevergoeding of
nadeelcompensatie in het kader van een evenwichtige belangenafweging bij het
nemen van een schadeveroorzakend besluit. Sinds enkele jaren is in de bestuursrechtspraak
ook de ongeschreven publiekrechtelijke grondslag voor een zelfstandig besluit
tot toekenning van schadevergoeding aanvaard (het zelfstandig schadebesluit).2 Uit deze jurisprudentie komt naar voren dat ook in gevallen
waarin er geen wettelijk voorschrift is dat in de toekenning van schadevergoeding
voorziet, een bestuursorgaan gehouden is tot compensatie van onevenredige
schade die is ontstaan in een door de uitoefening van een aan het publiekrecht
ontleende bevoegdheid ontstane rechtsverhouding. Schade die tot het normale
maatschappelijke risico van de benadeelde behoort, komt niet voor vergoeding
in aanmerking. 30. Opruimingsplicht mijnbouwinstallatiesIn antwoord op desbetreffende vragen van de leden van de fracties van
PvdA, D66 en SGP wijs ik er op dat in het wetsvoorstel expliciet geregeld
is op wie de verwijderingsplicht rust. Ingevolge artikel 39, vijfde lid, in
samenhang met artikel 36, vierde lid, is aangewezen de (laatste) vergunninghouder dan wel, ingeval de vergunning door meerdere personen wordt
gehouden, de (laatstelijk) op grond van artikel 23 aangewezen persoon (de
zogenaamde operator). FINANCIEEL REGIME 31. Kosten invoering nieuw financieel systeemDe leden van de fractie van de PvdA vroegen waarom bij de invoering van
een nieuw financieel systeem het gebruikelijke principe van budgettaire neutraliteit
niet is toegepast. Zij vroegen of hier sprake is van een verbetering van het
mijnbouwklimaat. Wat wordt bedoeld met «additionele winning»?In zijn algemeenheid zijn grootschalige vereenvoudigingen in het belastingsysteem
niet mogelijk onder handhaving van strikte budgettaire neutraliteit. Dat neemt
niet weg dat het door deze leden hier en ook in punt 34 benadrukte principe
ten grondslag heeft gelegen aan het wetsvoorstel. Een ander uitgangspunt was
dat de maatschappijen die een of meerdere vergunningen houden zoveel mogelijk
financieel neutraal overgaan op het nieuwe systeem. Volledige budgetneutraliteit
voor de staat en financieel neutrale overgang van iedere individuele vergunninghouder
zijn echter niet te verenigen uitgangspunten. In het licht van de totale jaarlijkse
aardgasbaten van bijna 6 miljard gulden is mijns inziens een batenderving
in de orde van grootte van 10 miljoen gulden een aanvaardbaar effect. Daarmee
is tevens een bescheiden, maar wenselijke verbetering van het mijnbouwklimaat
bereikt. Dat kan leiden tot toenemende exploratieactiviteiten en vervolgens
tot een toename van de hoeveelheid winbare reserves. De productie van extra
kubieke meters gas betekent potentieel extra baten voor de overheid. 32. Mijnbouwklimaat, flexibel financieel systeemDe leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA, D66, RPF en GPV benadrukten
het belang van een flexibel systeem van afdrachten voor een goed mijnbouwklimaat
en de ontwikkeling van kleine en marginale velden op het continentaal plat.
In dat verband vroegen de leden van de fracties van PvdA, VVD en CDA waarom
de in artikel 18 van de Mijnwet continentaal plat verankerde mogelijkheid
tot individuele aanpassing van de financiële voorwaarden in de vergunningsvoorschriften
op verzoek van de vergunninghouder, niet is gehandhaafd. De leden van de fracties
van PvdA en D66 wezen op het belang van de afdrachten voor het marginale en
kleine veldenbeleid. In dat verband vroegen de leden van de PvdA-fractie of
het marginale en kleine veldenbeleid nog steeds het speerpunt van het overheidsbeleid
is. Ook vroegen deze leden, evenals de leden van de fractie van het CDA in
paragraaf 2, hoe de regering staat tegenover de suggestie van een apart
financieel regime voor specifieke gasvelden dat is afgestemd op de economische
randvoorwaarden. Voorts vroegen de leden van de fracties van PvdA, D66, RPF
en GPV de regering in te gaan op de positie van de Nederlandse mijnbouwindustrie
in internationaal perspectief.De constatering van de leden van de fracties van PvdA, VVD en CDA dat
met het vastleggen van de financiële voorwaarden in de wet de ministeriële
beleidsvrijheid tot aanpassing van de vergunningsvoorschriften in individuele
gevallen vervalt, is op zich juist. Dat neemt niet weg dat ik heb getracht
aan de brede wens tot flexibiliteit op een andere wijze gehoor te geven. Het
wetsvoorstel geeft op een meer generieke wijze vorm aan de noodzakelijke flexibiliteit
in het afdrachtensysteem. Een individuele benadering van vergunninghouders, zoals door deze leden
voorgestaan, past niet in de opzet van het wetsvoorstel. Dat legt –
in het belang van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid – de essentiële
normen, waaronder de financiële, in algemeen geldende regels neer in
de wet in plaats van in individuele vergunningsvoorschriften. Ook de Raad
van State benadrukte in het advies inzake het wetsvoorstel voor de inwerkingtreding
van de willekeurige afschrijving het beginsel van gelijke behandeling van
alle vergunninghouders. De Raad meent dat de toepassing van bedoelde beleidsvrijheid
moet plaatsvinden binnen het bij of krachtens de wet of algemeen geldende
beleidsregels gegeven kader.Ik deel de opvatting van de verschillende leden dat permanente zorg is
vereist voor het mijnbouwklimaat en de continuïteit in de exploratie
en exploitatie van de kleine en marginale velden op zee. Met hen ben ik van
mening dat het afdrachtensysteem van betekenis is voor de ontwikkeling van
kleine en marginale velden op het continentaal plat. Een goed mijnbouwklimaat
is echter naar mijn mening niet exclusief verbonden met de mogelijkheid tot
aanpassing van individuele vergunningsvoorschriften. Flexibiliteit in het
afdrachtensysteem is van belang voor álle mijnbouwondernemingen. Een
algemeen geldend systeem van afdrachten dat vastligt in de wet, maar dat in
de uitvoering recht doet aan de individuele posities van vergunninghouders,
biedt een eenduidig kenbare en structurele waarborg voor de gewenste flexibiliteit.
In dat opzicht kan het systeem, zoals dat is neergelegd in het wetsvoorstel,
zich meten met het systeem van flexibiliteit door middel van aanpassing van
de vergunningsvoorschriften. In het navolgende zal dit worden toegelicht.Heffingen die zijn gerelateerd aan de omzet of winst bevatten uit hun
aard al een flexibiliteit in de hoogte van de afdracht. Voor de aan de omzet
gerelateerde cijnsheffing geldt dat dalende prijzen leiden tot verminderde
omzetten tot een vermindering van de cijnsafdracht. Het inherente aanpassingsvermogen
van het winstaandeel manifesteert zich bij dalende winsten in een meer dan
evenredig dalende afdracht. Bij lagere winsten, bijvoorbeeld door lagere gasprijzen
of door lagere olieprijzen, vermindert het winstaandeel en resteert uiteindelijk
de heffing van Vpb naast cijns en oppervlakterecht.De Mijnbouwwet versterkt de flexibiliteit in de afdracht van het winstaandeel
door de combinatie van de betere gebruiksmogelijkheden van de willekeurige
afschrijving, de relatie tussen het winstaandeel en de winstmarge van de vergunninghouder
en de verruimde mogelijkheid tot consolidatie van vergunningen. In het navolgende
worden deze elementen toegelicht.In de eerste plaats is voor de berekening van het winstaandeel de wijze
van afschrijving van belang. De olie- en gasindustrie is een kapitaalintensieve
industrie. De afschrijvingen op de investeringen in bedrijfsmiddelen vormen
derhalve een belangrijke kostenpost. Sinds 1 juli 1995 kan op investeringen
in bepaalde bedrijfsmiddelen in het kader van de winning op het continentaal
plat zowel voor de Vpb als voor het winstaandeel willekeurig worden afgeschreven.
Dat betekent dat het betalen van Vpb en winstaandeel kan worden uitgesteld
totdat de volledige investering is terugverdiend. Willekeurige afschrijving
draagt in die zin belangrijk bij aan de stimulering van opsporings- en winningsactiviteiten
op het continentaal plat.Het tweede belangrijke element dat het winstaandeel flexibiliseert, is
het volgende. Uit de in paragraaf 7.6 van de memorie van toelichting
gebruikte formules blijkt dat pas vanaf een winstmarge van 25% (berekend na
aftrek van cijns en oppervlakterecht) de houder van een winningsvergunning
naast Vpb ook winstaandeel verschuldigd wordt. Door de samenvoeging van de
verschillende financiële regimes geldt dit onder de Mijnbouwwet ook voor
de vergunningen die nu onder KB '76 en KB '96 vallen. Tot aan die winstmarge
van 25% is de winst van de mijnbouwonderneming net als die van iedere andere
onderneming uitsluitend onderworpen aan de Vpb-heffing van 35%. Daarin verschilt
de mijnbouwonderneming, afgezien van de heffing van cijns en oppervlakterecht,
niet van de overige industrie. Vanaf een winstmarge van 25% stijgt het gezamenlijk
percentage van Vpb en winstaandeel geleidelijk van het Vpb-tarief van 35%
naar maximaal 50% bij een naar 100% stijgende winstmarge. Een lagere opbrengst
betekent een lagere winstmarge, maar tevens ook een daling van deze governmenttake.
Op het moment dat de winstmarge onder de 25% daalt, is geen winstaandeel meer
verschuldigd.Het derde element dat de flexibiliteit verder vergroot is de verruimde
mogelijkheid tot consolidatie. Evenals bij de Vpb is het voor ondernemingen
bij het winstaandeel van belang dat verliesgevende activiteiten kunnen worden
geconsolideerd met winstgevende activiteiten. Onder de huidige regelgeving
worden de resultaten van een mijnbouwonderneming voor het winstaandeel per
regime afzonderlijk behandeld. Voor de meeste mijnbouwondernemingen geldt
dat zij voor de winning op zee onder de verschillende financiële regimes
vergunningen hebben en daarvoor twee aparte resultatenrekeningen moeten indienen.
Hetzelfde geldt als zij vergunningen op land hebben. De vaststelling van resultatenrekeningen
en winstaandeel vindt gescheiden plaats. Vergunningen op zee onder het ene
regime kunnen winstgevend zijn, terwijl de vergunningen op zee onder het andere
regime tot een verlies leiden. In het ene regime is er dan wel winstaandeel
verschuldigd, in het andere niet. De negatieve resultaten van de vergunningen
uit het verliesgevende regime kunnen echter niet worden verrekend met de positieve
resultaten uit het andere regime. In zijn totaliteit is deze onderneming derhalve
winstaandeel verschuldigd. Het wetsvoorstel maakt aan deze scheiding van resultaten
een einde door de invoering van één uniform regime voor het
geconsolideerde resultaat van alle zeevergunningen. Dezelfde consolidatiemogelijkheid
geldt voor de landvergunningen. Verruiming van consolidatie betekent dat de
minder rendabele activiteiten direct kunnen worden verrekend met de meer rendabele
activiteiten. Daardoor wordt het effect van de willekeurige afschrijving en
van hierboven beschreven verhouding tussen winstmarge en winstaandeel verder
versterkt. Dat kan de totale druk van het winstaandeel in een bepaald jaar
beperken.Het invoeren van een specifiek afdrachtensysteem voor marginale velden
(ring-fencing), zoals door de leden van de fracties van PvdA en CDA is bepleit,
zal de ontwikkeling van deze velden eerder blokkeren dan stimuleren. Ring-fencing
van kleine en marginale velden betekent namelijk een scheiding van resultaten,
omdat de resultaten van deze velden voor de berekening van het winstaandeel
volledig moeten worden gesepareerd van de geconsolideerde resultatenrekening.
Het gevolg is dat de kosten van deze kleine velden niet meer ten laste kunnen
worden gebracht van de resultaten van de betere vergunningen van de vergunninghouder.
Daarmee zouden de beoogde voordelen van consolidatie weer teniet worden gedaan.
De flexibiliteit in de heffing van het winstaandeel is mede gebaseerd op de
verruimde mogelijkheid tot consolidatie van de resultaten.Het volgende voorbeeld zal dit verduidelijken: Een vergunninghouder heeft
twee velden, een klein, marginaal veld A met een omzet van 100 en kosten van
90 en een groot veld B met een omzet van 300 en kosten van 210. Na consolidatie
van de resultaten van deze velden op grond van het wetsvoorstel bedraagt voor
deze vergunninghouder de omzet 400 en zijn de kosten 300, zodat
de winst 100 bedraagt en de winstmarge 25% is. Bij deze winstmarge is over
de beide velden gezamenlijk geen winstaandeel verschuldigd. (wetsvoorstel)veld
Aveld Bconsolidatie A en Bomzet 100,0300,0400,0kosten 90,0210,0300,0 bruto winst10,0 90,0100,0 winstaandeel   0,0Scheiding van de velden A en B, met handhaving van het regime van het
wetsvoorstel, en dientengevolge gescheiden resultatenrekeningen en een gescheiden
berekening van het winstaandeel voor deze velden laat het volgende beeld zien.
Voor veld B is een winstaandeel verschuldigd van 4,6. Voor veld A is geen
winstaandeel verschuldigd. Daaruit blijkt dat een versoepeling of zelfs afschaffing
van het winstaandeel voor het marginale veld A geen betekenis heeft. Anderzijds
zijn de gevolgen van separatie voor veld B nadelig ten opzichte van een berekening
van het winstaandeel op basis van een geconsolideerde resultatenrekening. (Ring-fencing)veld
Aveld B omzet100,0300,0 kosten90,0210,0 bruto winst 10,0 90,0 winstaandeel0,0 4,6 (= (4/13) * (0,75 * omzet – kosten)Ring-fencing betekent dus dat de mindere resultaten van de marginale velden
niet kunnen worden geconsolideerd met de resultaten van de beter renderende
vergunningen. Het gevolg kan zijn dat de totale winstaandeelplicht voor de
onderneming toeneemt. Dit kan de ontwikkeling van kleine en marginale velden
belemmeren.De regering acht de ontwikkeling van kleine en marginale velden blijvend
van groot belang. De doelstelling is om kleine velden tot ontwikkeling te
brengen en zoveel mogelijk gas met voorrang uit deze velden te produceren.
De financiële voorwaarden, zoals die in het wetsvoorstel zijn neergelegd,
zijn in lijn met het continueren van het kleine veldenbeleid. Tevens is tegemoet
gekomen aan de wens van de leden van de fractie van de PvdA om door flexibiliteit
in de afdrachten kleine velden te stimuleren om in productie te blijven. Tijdens
de levensduur van het veld zijn de afdrachten op de geschetste wijze afgestemd
op de feitelijke economische ontwikkelingen. Dat betekent dat bij afnemende
productie en opbrengsten aan het einde van de productieperiode de totale governmenttake
van winstaandeel en Vpb afneemt tot de Vpb-heffing.De leden van de PvdA-fractie vroegen in te gaan op het standpunt van de
FNV dat er zo'n 75 aantoonbare marginale gasvelden tot ontwikkeling kunnen
worden gebracht mits de overheid voorziet in de noodzakelijke financiële
flexibiliteit.Zoals reeds is aangegeven, is beoogd met een generieke toepassing de gewenste
flexibiliteit in het afdrachtensysteem aan te brengen. De belangrijkste voorwaarde
voor de ontwikkeling van kleine velden is de economische rentabiliteit. Hoewel
belangrijk, zijn de financiële voorwaarden hier slechts een onderdeel
van. Dit betekent dat ongeacht de financiële voorwaarden een aantal van
deze velden niet tot ontwikkeling zal worden gebracht. Belangrijke factoren
voor de rentabiliteit zijn: de verwachte gasprijs, de afstand tot de infrastructuur,
de winbare reserves, de samenstelling van het gas en de geologische
eigenschappen. Zo kan een veld van 3 miljard m dat ver van de infrastructuur
ligt onrendabel zijn, terwijl een kleiner veld van 1 miljard m, maar dichter
bij de infrastructuur, wel rendabel kan zijn. Met andere woorden, er zijn
veel factoren naast de financiële voorwaarden die een mijnbouwonderneming
doen besluiten tot exploratie en exploitatie.Verder vroegen de leden van de fractie van de PvdA naar de gevolgen voor
de staatsinkomsten indien over niet al te lange termijn de exploitatie van
deze kleine velden ter hand wordt genomen.Ik wijs erop dat met deze ontwikkelingen in de begroting rekening wordt
gehouden. De begroting is mede gebaseerd op het Plan van Gasafzet van Gasunie.
Daarin wordt naast de afzet van aardgas ook een raming opgesteld voor de inkoop
van gas door Gasunie, welke mede is gebaseerd op verwachtingen van de maatschappijen.Door de leden van de fracties van PvdA, D66, RPF en GPV werd gevraagd
naar de internationale concurrentiepositie van Nederland met name ten opzichte
van de directe concurrenten als Groot-Brittannië en Noorwegen.Door een onafhankelijk bureau is zeer recent een onderzoek uitgevoerd
naar de delfstoffenwinning in de landen rond de Noordzee: Groot-Brittannië,
Noorwegen, Nederland, Duitsland en Denemarken. De resultaten van dit onderzoek
stuur ik u separaat toe. Het onderzoek toont aan dat de concurrentiepositie
van de Nederlandse gasindustrie redelijk is ten opzichte van deze concurrenten.
Onderzocht is waar een geïnvesteerde gulden voor exploratie voor een
maatschappij het hoogste verwachte rendement oplevert. In het onderzoek zijn
alle factoren, waaronder de financiële voorwaarden, meegewogen die voor
de exploratie en de winning van gas van belang zijn. Belangrijke pluspunten
in Nederland zijn de hoge succesratio bij exploratie, de dichte infrastructuur
op zee en de gegarandeerde inname van Gasunie. De succesratio heeft betrekking
op de economisch winbare reserves. Zo kan een gasveld in Nederland van 2 miljard
m economisch winbaar zijn, terwijl een gasveld van 5 miljard m in Engeland
niet economisch winbaar is. De succesratio wordt in grote mate bepaald door
de infrastructuur van het leidingennet. Op het Nederlandse continentaal plat
is de infrastructuur goed. Daarnaast is de inname van Gasunie van groot belang
voor rentabiliteit. Zodra het gasvoorkomen is aangetoond, kan het veld ontwikkeld
worden en het gas verkocht worden. Voor een producent is dit een belangrijke
risico verlagende factor.Verder is in hetzelfde rapport een vergelijking gemaakt tussen het huidige
KB '96-regime en het in de Mijnbouwwet voorgestelde regime. Het rapport toont
aan dat de voorgestelde wijzigingen leiden tot een verbetering van het investeringsklimaat
in Nederland.De leden van de PvdA-fractie meenden dat artikel 78 voor de nodige flexibiliteit
kan zorgen ten behoeve van de kleine en marginale velden. Deze constatering is echter niet juist. Artikel 78 heeft uitsluitend betrekking
op afdrachten bij vergunningen die niet op koolwaterstoffen betrekking hebben
en op opslagvergunningen. 33. Bonus, oppervlakterechtenDe leden van de fractie van de PvdA vroegen waarom voor opsporingsvergunningen
aan de zeezijde wél en voor die aan de landzijde géén
oppervlakterechten verschuldigd zijn. In 1967 is de heffing van oppervlakterechten ingevoerd voor vergunningen
die zijn verleend voor de opsporing op het continentaal plat. Deze heffing
is destijds niet overgenomen voor de houders van opsporingsvergunningen (boorvergunningen)
op het Nederlands territoir. Daarentegen betalen zij wel andere afdrachten
die niet gelden voor opsporingsvergunningen op zee. Dit betreft leges voor
vergunningen, onroerende zaak belasting en vergoedingen aan de eigenaren van
de grond. Om lastenverzwaring te voorkomen, bestendigt de Mijnbouwwet deze
situatie en worden over opsporingsvergunningen op land geen oppervlakterechten
geheven.De vraag van deze leden hoe opsporingsactiviteiten op land dan worden
gestimuleerd, wordt beantwoord door artikel 13 van het wetsvoorstel.In opsporingsvergunningen wordt bepaald binnen welke tijdvakken opsporingsactiviteiten
en eventueel verkenningsonderzoeken moeten worden verricht. Dat geldt overigens
niet alleen voor land, maar ook voor zee. Aan deze verplichtingen heeft de
vergunninghouder zich op straffe van de mogelijkheid tot intrekking van de
vergunning te houden. Als het zo is dat voor opsporingsvergunningen op land geen oppervlakterechten
zijn verschuldigd, was het de leden van de PvdA-fractie niet duidelijk waarom
in artikel 52, eerste lid, van het wetsvoorstel dan toch wordt gesproken over
«opsporingsvergunning» en op pagina 73 van de memorie van toelichting
over «iedere vergunning die hij op 1 januari van een kalenderjaar houdt».Het antwoord op deze vraag is van wetstechnische aard. Artikel 50, eerste
lid, geeft aan voor welke vergunningen oppervlakterecht verschuldigd is. Daar
horen opsporingsvergunningen aan de landzijde niet bij. In de volgende artikelen
en in de memorie van toelichting kan dan ten algemene worden gesproken over
opsporings- en winningsvergunningen. Daaronder vallen vanzelfsprekend niet
de vergunningen die eerder van het oppervlakterecht zijn uitgezonderd. Artikel
52, eerste lid, heeft derhalve alleen betrekking op opsporingsvergunningen
aan de zeezijde. De aangehaalde passage in de memorie van toelichting ziet
alleen op vergunningen waarover krachtens artikel 50 oppervlakterecht verschuldigd
is.Deze leden meenden dat de term «gebruiksjaar» kan suggereren
dat oppervlakterecht alleen verschuldigd is indien de houder van de vergunning
daadwerkelijk van de vergunning gebruik maakt.Een dergelijke uitleg strookt niet met de betekenis die in artikel 52,
eerste lid, van het wetsvoorstel is gegeven aan het begrip gebruiksjaar. Daar
is expliciet bepaald dat voor de verschuldigdheid van het oppervlakterecht
bepalend is of een vergunning op 1 januari van het desbetreffende kalenderjaar
onherroepelijk van kracht is. Of daadwerkelijk van de vergunning gebruik wordt
gemaakt, is niet relevant. Als de vergunning van kracht is, dan kán
de houder deze gebruiken en de desbetreffende activiteiten verrichten. Slechts
als een beroepsprocedure tegen de verlening van de vergunning de onherroepelijke
van kracht wording opschort tot een datum ná 1 januari, is er in dat
kalenderjaar nog geen oppervlakterecht verschuldigd. De vergunninghouder verkeert
dan materieel in dezelfde omstandigheden als wanneer hij géén
vergunning zou hebben.De leden van de PvdA-fractie vroegen naar de afbakening tussen de heffing
van oppervlakterecht op basis van de Mijnbouwwet en de heffing op geproduceerde
oppervlaktedelfstoffen ingevolge de Ontgrondingenwet. Zo vroegen
zij of er bijvoorbeeld bij de zoutwinning een cumulatie van heffingen kan
optreden.Het criterium van de toegepaste techniek en het 100-meter-dieptecriterium
scheidt de opsporing en winning van delfstoffen in de ondergrond op grond
van de Mijnbouwwet van de ontgronding van stoffen in dagbouw ingevolge de
Ontgrondingenwet. De Mijnbouwwet heeft betrekking op delfstoffen die door
ondergrondse werken op een diepte van meer dan 100 meter uit de aardbodem
worden gehaald. De zoutwinning in Nederland wordt daarom aangemerkt als winning
in de zin van de Mijnbouwwet. Omdat de Mijnbouwwet exclusief van toepassing
is, doet een cumulatie van heffingen bij de zoutwinning zich niet voor (zie
tevens onder punt 41 van deze nota).De leden van de PvdA-fractie vroegen waarom de heffing van oppervlakterechten
stijgt met het aantal gebruiksjaren van de vergunning, terwijl productie en
opbrengsten dan juist afnemen. Zou het niet beter zijn deze heffing te relateren
aan de opbrengsten, zoals in de Ontgrondingenwet, zo vroegen deze leden.Wat betreft de heffing van oppervlakterechten merk ik op dat alleen bij
opsporingsvergunningen sprake is van een progressie in het tarief. Omdat er
in de opsporingsfase nog geen opbrengsten uit de winning zijn, is de suggestie
van deze leden om de hoogte van de heffing af te stemmen op het verloop van
de opbrengsten, in deze periode niet uitvoerbaar. Tijdens de winningsperiode
is een koppeling van het oppervlakterecht aan de omzet of de opbrengst niet
wenselijk. Het oppervlakterecht beoogt immers een financiële prikkel
te zijn voor verder onderzoek, dan wel om de niet (meer) prospectieve delen
van het desbetreffende gebied niet onnodig lang in vergunning te houden. De
provinciale heffing in de Ontgrondingenwet, waarnaar door deze leden wordt
verwezen, heeft een ander doel. Die heffing bestrijdt de kosten van werkzaamheden
van de provincie, van compenserende maatregelen en van schadevergoedingen.
De grondslag voor deze heffing is de te winnen hoeveelheid vaste stoffen en
niet de opbrengst daarvan, zoals door deze leden wordt gesuggereerd.Omdat ook onder de huidige regelgeving tijdens de winning sprake is van
een systeem met vaste tarieven per vierkante kilometer, is van de door deze
leden genoemde verzwaring van bedrijfsrisico's geen sprake. De tarieven zijn
zodanig dat in vergelijking met de huidige situatie de financiële consequenties
voor vergunninghouders zo beperkt mogelijk zijn.De leden van de fractie van het CDA vroegen of er bij de voorbereiding
van dit wetsvoorstel contact is geweest met de VNG, het IPO en de Unie van
Waterschappen. De vraag was of alle betrokkenen zich konden vinden in de verschuiving
van de opbrengst van de cijnsheffing van gemeenten naar provincies. Verder
vroegen zij naar het doel, de betekenis, bestemming en de hoogte van de afdracht
aan de provincie.Het concept-voorstel van de Mijnbouwwet is aan het IPO en de VNG voorgelegd.
Hierop is door deze organisaties niet gereageerd. De VNG heeft op 15 december
1998 een afschrift gestuurd van zijn brief aan de vaste commissie voor Economische
Zaken. In de brief verzocht de VNG de vaste commissie paragraaf 5.1.3
van het wetsvoorstel aan te passen, in die zin dat de houder van een winningsvergunning
ook aan de gemeenten de in artikel 56 opgenomen vergoeding verschuldigd zal
zijn. In de memorie van toelichting onder paragraaf 7.4 is aangegeven
waarom een uitkering aan gemeenten in het wetsvoorstel niet is opgenomen.
De brief van de VNG werpt daar geen ander licht op. De vraag van de leden van de CDA-fractie over de verschuiving van de cijnsopbrengst
zal berusten op een misverstand. Ook onder de Mijnbouwwet vallen de opbrengsten
uit de cijnsheffing in de algemene middelen van de staat. Aangenomen moet
worden dat de gestelde vraag betrekking heeft op de nieuwe afdracht aan de
provincie die in de plaats komt van de huidige afdracht aan de gemeente. Omdat
de gemeentelijke heffing vervalt, heeft deze provinciale heffing voor vergunninghouders
geen financiële consequenties. Gelet op de aard van de heffing heeft
deze alleen op vergunningen aan de landzijde betrekking.De afdracht aan de provincie bedraagt f 84 300 per ha (op jaarbasis
1997). Het bedrag is geïndexeerd aan het indexcijfer der lonen. Het bedrag
wordt uitgekeerd indien nieuwe terreinen in gebruik worden genomen. Het maakt
daarbij niet uit of de vergunning/ concessie nieuw dan wel reeds bestaand
is. De afdracht geldt dus voor alle provincies. Voor de provincies zijn de
inkomsten vrij besteedbaar. Overigens kennen, in tegenstelling tot wat in
de memorie van toelichting onder 7.4 staat, ook concessies van voor 1967 bepalingen
omtrent afdrachten aan gemeenten voor terreinen die voor winning gebruikt
worden.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen om een nadere toelichting
op het vervallen van de bonus.Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, werpt de bonus een
financiële drempel op voor opsporingsactiviteiten in open gebieden op
het continentaal plat. Bij het verkrijgen van een opsporingsvergunning op
het continentaal plat draagt de nieuwe vergunninghouder thans een bedrag van
circa 1,5 miljoen gulden af aan de staat. Het destijds bij de invoering van
de bonus in het koninklijk besluit van 1967 gebruikte argument dat niet alleen
het nageslacht, maar ook de staat direct bij de verlening van de opsporingsvergunning
profijt dient te hebben van de toekomstige winning is thans niet meer valide.
Bovendien is afschaffing van deze heffing een extra maatregel om exploratieactiviteiten
op het continentaal plat te stimuleren. 34. Vereenvoudigen afdrachten, winstaandeelDe leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA en D66 vroegen of de complexe
regeling van het staatswinstaandeel verder kan worden vereenvoudigd. De leden
van de VVD- en CDA-fractie vroegen waarom de heffing van het winstaandeel
als zelfstandige heffing nog nodig is, zeker gezien de uitbreiding van de
fiscale jurisdictie over het continentaal plat, zoals de leden van de fractie
van het CDA opmerkten. Waarom is het winstaandeel niet vervangen door een
eenvoudiger regeling die aansluit bij de Wet op de vennootschapsbelasting,
vroegen de leden van de fracties van PvdA, VVD en CDA. De leden van de PvdA-fractie
vroegen voorts of bepaalde zaken uit de Ontgrondingenwet kunnen worden overgenomen.
De leden van de fractie van D66 plaatsten het financieel regime in internationaal
perspectief en vroegen naar een internationale vergelijking van de Nederlandse
concurrentiepositie. De leden van de fracties van RPF en GPV stelden vragen
over de financiële gevolgen van de wijzigingen in het financieel regime.Alhoewel de regeling van het winstaandeel grote overeenkomsten kent met
die van de Vpb is zij daaraan nog niet gelijk te stellen. Het winstaandeel
is een zelfstandige heffing die geheven wordt in verband met het exploiteren
van bodemschatten die aan de gemeenschap toebehoren. Slechts indien de voor
het winstaandeel belastbare winst boven de 25% komt wordt deze hogere winst
door de overheid afgeroomd. Ten tijde van het ontstaan van het eerste koninklijk besluit in 1967 was
de hoogte van het winstaandeel nagenoeg gelijk aan die van de Vpb. Latere
wijzigingen (verlagingen) in het percentage van de Vpb hebben echter niet
geleid tot een aanpassing van de hoogte van de winstaandeelheffing. Ook bij
de totstandkoming van de Wet uitbreiding fiscale jurisdictie continentaal
plat is de wetgeving niet aangepast. Deze uitbreiding geldt bovendien voor
het continentaal plat en is niet van toepassing op het land. Ook over voordelen
behaald met winning op het land wordt winstaandeel geheven. Het winstaandeel
heeft derhalve een zelfstandige reden van bestaan. Dat laat onverlet dat,
gegeven de huidige situatie, de afstemming tussen Vpb en winstaandeel geoptimaliseerd
is.Dat de winstaandeelheffing niet is ondergebracht bij de Wet op de vennootschapsbelasting
vindt zijn oorzaak in de verschillende grondslagen van beide heffingen. Enerzijds
is het zo dat de heffing van winstaandeel en de heffing van Vpb technisch
nauw met elkaar samenhangen. Veel van de regels die gelden voor de fiscale
winstbepaling worden toegepast op de bepaling van het resultaat voor het winstaandeel.
Anderzijds is er een belangrijk verschil in de grondslag van beide heffingen.
Terwijl de Vpb wordt geheven over de fiscale totale winst van de onderneming
wordt het winstaandeel geheven over het voordelig saldo van de baten en de
lasten die aan het winningsbedrijf kunnen worden toegerekend. Dat is van belang
ingeval de onderneming naast de winning van delfstoffen ook nog andere activiteiten,
veelal in de chemische en petrochemische industrie, verricht waarover geen
winstaandeel verschuldigd is. In dat geval vindt er een «ring-fencing»
plaats om de winstaandeelplichtige winningsactiviteiten te scheiden van de
andere activiteiten waarover alleen Vpb wordt geheven. Dat zal niet anders
zijn als het winstaandeel zou worden geheven als een aanvullend of bijzonder
tarief in de Vpb.Ter bevordering van een sneller af te wikkelen systeem van afdrachten,
waarnaar door de leden van de PvdA-fractie werd gevraagd, kan er wellicht
in de uitvoering verder worden aangesloten bij de handelwijze met betrekking
tot de Vpb-heffing. Thans is in onderzoek of er mogelijkheden zijn om de controle,
de vaststelling en de invordering van afdrachten uit hoofde van de Mijnbouwwet
te laten plaatsvinden als waren het rijksbelastingen waarop de Algemene wet
inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet van toepassing zijn. De primaire
verantwoordelijkheid voor de inhoud van de regels en het beleid met betrekking
tot de afdrachten en het mijnbouwklimaat in het algemeen blijft ook dan bij
de centrale overheid.In het belang van een optimale afdracht van opbrengsten die worden verkregen
uit de delfstoffenwinning handhaaft het wetsvoorstel het winstaandeel als
zelfstandige heffing en harmoniseert en vereenvoudigt het de bestaande regimes.
De complexiteit van de huidige heffingen van het winstaandeel wordt in belangrijke
mate veroorzaakt door de op onderdelen verschillende en naast elkaar vigerende
regimes. Afhankelijk van het moment van verlening van de opsporingsvergunning
dan wel de concessie, geldt het regime van het koninklijk besluit van 1967,
van 1976 of van 1996. Een ondernemer kan tegelijkertijd met al deze regimes
te maken krijgen. Het terugbrengen van het aantal regimes van drie naar één,
zij het voor land en zee gescheiden, is op zich al een aanzienlijke vereenvoudiging.
Daarnaast bevat de regelgeving van het winstaandeel een aantal andere belangrijke
verbeteringen en vereenvoudigingen.Zoals ik in punt 32 al heb aangegeven, zijn met de verruiming van de mogelijkheden
tot willekeurige afschrijving, de mogelijkheid tot consolidatie van de resultaten
van alle land- respectievelijk zeevergunningen en de algemeen
geldende relatie tussen winstmarge en winstaandeel belangrijke financiële
verbeteringen bereikt. Daarnaast zijn er andere inhoudelijke wijzigingen die
financiële verbeteringen tot gevolg hebben. Zo gaat een overschot aan
verrekenbare belasting niet meer verloren in het desbetreffende boekjaar,
maar kan het worden doorgeschoven naar de resultatenrekening over het volgende
boekjaar. Het nadelig saldo van de resultatenrekening kan met behoud van de
kostenuplift worden overgebracht naar een later boekjaar waarin er weer een
winningsvergunning is. De aansluiting bij wijzigingen in de fiscale regelgeving
is verbeterd, zodat nu ook de mijnbouwindustrie profiteert van fiscale faciliteiten.Verder zijn er technische en administratieve vereenvoudigingen. Zo maakt
de voorgestelde simpele wijze van berekening van de met het winstaandeel te
verrekenen belasting een einde aan de tot nu toe ingewikkelde en in de praktijk
veelal tot discussies aanleiding gevende herleiding van het winstaandeelresultaat
naar het fiscaal resultaat. De financiële gevolgen van een overdracht
van vergunningen voor het winstaandeel zijn in overeenstemming gebracht met
de fiscale behandeling. Het aantal vooruitbetalingen op het winstaandeel is
teruggebracht van twee naar één. Eventuele geschillen over de
financiële bepalingen worden onder toepassing van de Algemene wet inzake
rijksbelastingen voorgelegd aan de belastingrechter in plaats van aan het
College van Beroep voor het bedrijfsleven1.Het samenstel van deze verbeteringen en vereenvoudigingen blijft binnen
de eerder genoemde redelijke marges van de voorwaarde van budgettaire neutraliteit
voor de overheid. Verdergaande vereenvoudigingen zullen op korte of langere
termijn budgettaire consequenties hebben voor de staat.Ten aanzien van de regels ten aanzien van het winstaandeel merk ik verder
nog op dat vanaf 1967 alle betrokken partijen met de regelgeving, de
interpretatie en de toepassing bekend en vertrouwd zijn geraakt. Voorts hebben
rechterlijke uitspraken in de loop van de jaren voor de nodige duidelijkheid
gezorgd. De keuze voor handhaving van een op een bestaand koninklijk besluit
gebaseerd winstaandeelregime is daarvan het gevolg. Gelet op de financiële
positie van vergunninghouders baseert het wetsvoorstel het winstaandeel op
het relatief lichtere regime van KB '67. Daarmee is de op hoge olieprijzen
gebaseerde verzwaring van het winstaandeel onder het KB '76-regime weer teruggedraaid.Binnen de grenzen van budgettaire en financiële neutraliteit bij
staat en mijnbouwondernemingen bleek bij de cijnsheffing een veel verdergaande
vereenvoudiging mogelijk. Het voorgestelde systeem voor een procentuele cijnsafdracht
die is berekend over de omzet is eenduidig en in de uitvoering simpel. Ook
de heffing van oppervlakterechten is aanzienlijk vereenvoudigd. Voor een toelichting
op de heffing van cijns en oppervlakterechten verwijs ik naar de memorie van
toelichting.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of elementen uit het afdrachtensysteem
van de Ontgrondingenwet niet kunnen worden overgenomen in de Mijnbouwwet.Zoals in de paragraaf hiervoor is aangegeven, zijn er wezenlijke verschillen
in grondslag en bestemming van beide afdrachtensystemen. In tegenstelling
tot de specifieke bestemmingsheffing van de Ontgrondingenwet houdt het afdrachtensysteem
van de Mijnbouwwet rekening met de financiële positie van de individuele
vergunninghouder. De provinciale heffing van de Ontgrondingenwet moet bepaalde
kosten dekken en baseert het vaste tarief op de te winnen hoeveelheid vaste stoffen. Het samenstel van afdrachten van de Mijnbouwwet laat de gemeenschap
optimaal delen in de met de winning van delfstoffen behaalde opbrengsten en
winsten. In verband daarmee worden cijns en winstaandeel niet geheven als
een vast bedrag over de verwachte productie, maar zijn deze heffingen gerelateerd
aan de gerealiseerde opbrengst en winst. In dat kader valt niet goed in te
zien hoe bepaalde zaken uit de Ontgrondingenwet kunnen worden overgenomen,
temeer daar deze heffingen niet als een flexibel afdrachtensysteem gekenschetst
kunnen worden.Voor het antwoord op de vragen die de leden van de fractie van D66 hebben
gesteld over de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse olieen
gasbedrijven verwijs ik naar hetgeen daarover is vermeld onder punt 32 van
deze nota.De leden van de fractie van het CDA vroegen om welke bedragen het bij
het winstaandeel gaat en ten bate waarvan de opbrengst wordt aangewend.In de afgelopen tien jaar varieerde de jaarlijkse opbrengst van het onder
het wetsvoorstel vallende winstaandeel van 100 tot 350 miljoen gulden. De
gemiddelde jaarlijkse afdracht aan winstaandeel bedroeg in die periode circa
200 miljoen gulden, waarvan het grootste gedeelte wordt opgebracht door de
landvergunningen. De inkomsten uit het winstaandeel behoren tot de niet-belasting-middelen
uit aardgas en volgen de bestemming van de totale niet-belasting-middelen.De leden van de fracties van RPF en SGP vroegen wat de fiscale gevolgen
zullen zijn indien winstaandeelplichtige mijnbouwondernemingen niet langer
worden uitgesloten van bijvoorbeeld de energie-investeringsaftrek.De energie-investeringsaftrek is een fiscale regeling die voor alle ondernemingen
in Nederland van toepassing is. Echter bij mijnbouwondernemingen is het materieel
effect nihil. Onder de huidige regelgeving resulteert een wijziging van de
Vpb, die niet is doorgevoerd in het winstaandeel, immers in een dienovereenkomstige
verhoging van het winstaandeel. Het wetsvoorstel neemt deze ongelijkheid in
behandeling weg. Het gevolg daarvan is dat ook de mijnbouwindustrie de voordelen
van deze fiscale faciliteit kan genieten.De leden van de fracties van RPF en SGP vroegen of de geschatte batenderving
van 0,1% tot 0,2% reëel is gelet op de ingrijpende wijziging voor de
berekening van het winstaandeel en de Vpb. Daarnaast vroegen zij naar de financiële
effecten van additionele winning.Bij de beantwoording van deze vraag dient te worden opgemerkt dat het
wetsvoorstel de berekening van de Vpb ongemoeid laat. Verder is in de memorie
van toelichting aangegeven dat de jaarlijkse batenderving door de wijzigingen
in het winstaandeel worden geschat in de orde van grootte van 10 miljoen gulden
per jaar. Het berekende percentage van 0,1 tot 0,2% is gerelateerd aan de
totale aardgasbaten van circa 6 tot 8 miljard. Deze worden in hoge mate bepaald
door de afdrachten uit de Groningenconcessie en die van de EBN-deelname. Op
deze afdrachten heeft het wetsvoorstel geen enkel effect.Ten aanzien van de financiële effecten van additionele winning onderschrijf
ik de opvatting van deze leden dat voor exploitanten enkele financiële
drempels zijn weggenomen. Daardoor zouden additionele activiteiten ontwikkeld
kunnen worden. Exploratie en de potentiële additionele winning zijn echter
afhankelijk van veel factoren, waaronder bijvoorbeeld de verwachte olieprijs.
De positieve financiële effecten van eventuele additionele winning zijn
dan ook niet betrouwbaar te kwantificeren. De leden van de SGP-fractie verzochten een nadere toelichting op de opmerking
in de memorie van toelichting dat consolidatie van land- en zeevergunningen
voor de staat tot niet aanvaardbare budgettaire consequenties kan leiden.Consolidatie van land- en zeevergunningen leidt tot financiële consequenties
voor de staatsbaten in de orde van grootte van enkele tientallen miljoenen
guldens per jaar. Dit is gegeven het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit
niet aanvaardbaar.Voorts werd door de leden van de fractie van de SGP een nadere toelichting
gevraagd op het percentage van kostenuplift (10%).Het koninklijk besluit van 1967 kent een kostenuplift van 10%. Handhaving
van dit percentage is dus voor de KB '67 vergunningshouders niet nadelig,
terwijl er voor de houders van vergunningen onder KB '76 en KB '96 een voordeel
ontstaat. In die zin wordt geen enkele vergunninghouder er financieel slechter
van. Daarbij wordt opgemerkt dat de meeste mijnbouwondernemingen vergunningen
in de verschillende regimes hebben. Bij een hoger percentage dan 10% zouden
alle vergunninghouders, zowel op land als op zee, een voordeel genieten, maar
zouden anderzijds de negatieve budgettaire effecten voor de staat toenemen.
Het percentage van 10% houdt de belangen van vergunninghouders en van de staat
zo goed mogelijk in evenwicht. 35. Staatsdeelneming, positie EBNDe leden van de fracties van PvdA, VVD en CDA stelden vragen bij het systeem
van staatsdeelneming door EBN.Het systeem van staatsdeelneming is voor het eerst toegepast in 1963 bij
de verlening van de concessie Groningen. In 1965 is het systeem voor het continentaal
plat vastgelegd in de Mijnwet continentaal plat en uitgewerkt in koninklijke
besluiten van 1967, 1976 en 1996. Voor het territoir ligt het systeem sinds
1996 vast in de Mijnwet 1903 en is uitgewerkt in een koninklijk besluit van
1996; daarvoor vond staatsdeelneming zijn basis direct in de concessie. Staatsdeelneming
wordt toegepast bij de winning van koolwaterstoffen (het koninklijk besluit
van 1967 geldt alleen voor aardgas) en opslag van aardgas. Staatsdeelneming
is ingevoerd om de staat te laten profiteren van de opbrengsten van deze delfstoffen.
Het systeem van staatsdeelneming kenmerkt zich doordat de staat voor 40 of 50%
bijdraagt in de investeringen en andere kosten die voor winning nodig zijn,
waartegenover een gelijk aandeel in de opbrengsten staat. Het betekent dat
de staat uitgaven doet, voordat er inkomsten zijn. Onder deze uitgaven valt
ook een aandeel in de exploratiekosten, die de vergunninghouder voorafgaand
aan de vondst van – economisch winbare – delfstoffen heeft gedaan.
Het systeem van staatsdeelneming is dus wezenlijk verschillend van dat van
winstaandeel, omdat bij dit laatste alleen een afdracht aan de staat plaatsvindt
als de vergunninghouder eenmaal – aanmerkelijke – winst maakt
(zie voor de werking van het winstaandeel paragraaf 7.6 van de memorie
van toelichting).Omdat de staat bij staatsdeelneming deelneemt in kosten en opbrengsten
en omdat met de kosten grote bedragen gemoeid gaan, is in 1963 besloten de
activiteiten een industriële inbedding te geven en onder te brengen bij
een onderneming die werkt op commerciële basis. Destijds was het Staatsmijnen,
die als tak van Rijksdienst een grote mate van zelfstandigheid kende. In 1966
werd Staatsmijnen een naamloze vennootschap, waarvan de aandelen berusten
bij de staat. De staatsbelangen olie en gas werden later in een aparte vennootschap –
DSM Aardgas B.V. – ondergebracht, waarvan Staatsmijnen/DSM de enige
aandeelhouder was. Na de beursgang van DSM N.V. (Wet van 8 december
1988, Stb. 584) is de staat – juridisch – aandeelhouder van DSM/Aardgas
B.V. geworden, waarvan de naam gewijzigd is in Energie Beheer Nederland B.V.
(EBN). Het beheer van EBN werd gevoerd door DSM.De taak van EBN ligt vast in afdeling 5.2 van het wetsvoorstel. Om deze
taak te kunnen vervullen sluit EBN met de vergunninghouders een overeenkomst
van samenwerking; deze overeenkomsten zijn praktisch uniform, zodat ook bij
de verlening van nieuwe winningsvergunningen voor de houders geen onzekerheid
bestaat over de rol van EBN. De gekozen vorm van staatsdeelneming heeft het
voordeel dat EBN zorg draagt voor een deel van de financiering en dat EBN
optreedt als een commerciële partner die kennis heeft van de mijnbouwpraktijk.
Door deze kennis kan EBN ook een stimulerende bijdrage geven aan mijnbouwactiviteiten.
In de praktijk blijkt dit een effectieve methode. De bijdrage van EBN in exploitatiekosten
bedraagt ca f 1,5 à f 2 mrd per jaar bij een omzet van ca
f 6 mrd.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het democratisch te controleren
overheidsbelang ook in een geliberaliseerde gasmarkt het beste gediend zal
zijn met EBN als mede-exploitant.Door de liberalisering ontstaat in de sfeer van winning geen wezenlijk
andere situatie. De overwegingen die hebben geleid tot het systeem van staatsdeelneming
worden er niet door geraakt.De leden van de fracties van VVD en CDA vroegen of de taak van de staatsparticipant
EBN niet door het Ministerie van Economische Zaken, ondersteund door het Staatstoezicht
op de Mijnen en het NITG, kunnen worden overgenomen.Hoewel dit in theorie misschien nog wel mogelijk is, is er sinds 1963
(en 1988 toen over staatsdeelneming in het kader van de privatisering van
DSM is gesproken) geen enkel argument gekomen waardoor de afweging die destijds
is gemaakt nu anders komt te liggen. Daarnaast is een zeer belangrijk praktisch
argument dat staatsdeelneming via EBN diep ingebed is in de praktijk van de
winning van aardgas. Als alle overeenkomsten waarin EBN partij is moeten worden
overgezet naar de staat, zal een enorme administratieve operatie nodig zijn.
Ook voor vergunninghouders zou dit een grote last betekenen, naast onzekerheid,
omdat ze vertrouwd zijn met de huidige werkwijze.Conclusie is, dat het overnemen van de taak van EBN door het Ministerie
van Economische Zaken geen enkele toegevoegde waarde heeft en louter nadelige
effecten zal hebben.De leden van de fractie van het CDA vroegen nog waarom niet gekozen is
voor de figuur van een regeringsvertegenwoordiger.De figuur van de regeringsvertegenwoordiger is sinds 1948 (concessie Schoonebeek)
in de concessies opgenomen om de staat de mogelijkheid te geven kennis te
verkrijgen over mijnbouwactiviteiten. Ook bij concessies met staatsdeelneming
is bepaald dat de Minister van Economische Zaken een regeringsvertegenwoordiger
kan aanwijzen. Via de regeringsvertegenwoordiger kan de minister dus controleren
of de concessionaris zijn verplichtingen naleeft. In het wetsvoorstel zijn
de belangen voor de staat bij winningsactiviteiten vastgelegd. Verder zijn
voor uitvoering en naleving procedures opgenomen. Het belang van de figuur
van een regeringsvertegenwoordiger is daardoor verminderd. In de Mijnwet continentaal
plat en daarop gebaseerde vergunningen kwam hij al niet meer voor, in het
wetsvoorstel is hij niet meer opgenomen. Ook in de Regeling vergunningen en
concessies delfstoffen Nederlands territoir is de figuur van
de regeringsvertegenwoordiger niet meer als concessievoorschrift opgenomen.Het antwoord op de vragen van de leden van de SGP-fractie of een uniform
systeem van staatsdeelneming in alle bestaande en toekomstige vergunningen
niet aan een gewenste vereenvoudiging van de regelgeving zou kunnen bijdragen,
is ontkennend.EBN heeft in het verleden deelgenomen conform het regime dat gold voor
de desbetreffende vergunning en/of concessie. Daardoor is haar deelnamepercentage
40 of 50% en omvat het deels alleen de gaswinning binnen de desbetreffende
vergunning/concessie en deels zowel de gas- als de oliewinning. Aangezien
EBN naar rato van deze bepalingen risicodragend heeft bijgedragen aan de investeringen,
zou een gelijktrekken van de mate waarin EBN deelneemt in bestaande samenwerkingsverbanden
met vergunninghouders leiden tot zeer gecompliceerde (en deels altijd arbitraire)
verrekeningen tussen EBN en de vergunninghouder. 36. Concessies van voor 1965De leden van de fracties van CDA en SGP stelden vragen over het financieel
regime voor de concessies die zijn verleend vóór 1965. Zij vroegen
waarom deze concessies niet onder het financieel regime van de Mijnbouwwet
kunnen vallen.De vóór 1965 verleende concessies voor winning van aardgas
en aardolie zijn niet onder de financiële paragraaf van de Mijnbouwwet
gebracht, omdat de financiële bepalingen van deze concessies wezenlijk
afwijken van de generieke financiële voorschriften die na de inwerkingtreding
van de Mijnwet continentaal plat zijn opgesteld. Deze zijn vanaf 1967
van toepassing. Zo kennen deze concessies bijvoorbeeld geen afdracht van cijns
en oppervlakterechten en kent alleen de concessie Groningen staatsdeelneming.
Omdat de financiële bepalingen van de Mijnbouwwet niet gelden voor de
vóór deze wet verleende concessies, zijn er voor deze concessies
geen financiële gevolgen. 37. Afdrachten voor andere vergunningen en voor opslagDe leden van de fractie van de SGP sloten zich aan bij opmerkingen van
de Raad van State over afdrachten bij opsporings- en winningsvergunningen
voor andere delfstoffen dan koolwaterstoffen en voor aardwarmte en voor opslagvergunningen.
Zij meenden dat in ieder geval in de wet zou moeten worden vastgelegd op welke
wijze de heffingsgrondslag, het tarief etc. worden bepaald en meenden dat
dit niet tot een geüniformeerd afdrachtenstelsel behoeft te leiden. Deze
leden vroegen tot slot of het van geval tot geval afstemmen van de afdrachten
op de aard van de activiteiten voor de vergunninghouder tot rechtsonzekerheid
leidt.In het nader rapport (onder nr. 19) is onder meer uiteengezet dat voor
zoutwinning verschillende afdrachtensystemen worden toegepast. Om die reden
is er van afgezien om in het wetsvoorstel een regeling voor de afdrachten
van zoutwinning op te nemen. Het systeem waarbij het afdrachtenregime in de
vergunningvoorschriften is opgenomen heeft geen rechtsonzekerheid voor de
vergunninghouder tot gevolg. De vergunningvoorschriften kunnen immers niet
eenzijdig door de minister gewijzigd worden (zie artikel 18, eerste lid).
Voor gasopslag geldt eenzelfde verhaal; over gasopslag zijn afspraken over
afdrachten gemaakt met de concessionarissen die gas opslaan in Grijpskerk,
Norg en Alkmaar. Andere soorten van winning of opslag vinden momenteel niet
plaats. Het is ondoenlijk hiervoor regels voor afdrachten op te stellen, omdat
de activiteiten nu nog niet te benoemen zijn. Het vastleggen van de wijze waarop heffingsgrondslag, tarief, etc. worden bepaald, betekent dat
de flexibiliteit kan ontbreken om op een concreet project in te spelen. Het
opnemen van een regeling zou verder een hoog theoretisch gehalte hebben. Tegen
de tijd dat zich een concrete activiteit voordoet zullen de uitgangspunten
waarschijnlijk achterhaald zijn. Pas op het moment dat een activiteit regelmatig
zal plaatsvinden komt eigenlijk de vraag op of een regeling moet worden opgesteld.
Verder ligt het voor de hand dat ondernemingen die plannen hebben ten aanzien
van opsporing of winning, anders dan van koolwaterstoffen, of opslag zich
tot de minister wenden, waarbij ook afdrachten dan zeker besproken zullen
worden. De onzekerheid voor deze ondernemingen kan daarmee in een vroegtijdig
stadium worden weggenomen. UITVOERBAARHEID, HANDHAAFBAARHEID EN RECHTSBESCHERMING 38. RechtsbeschermingDe leden van de fracties van de PvdA, D66 en SGP vroegen de regering een
overzicht te maken van de besluiten onder de nieuwe Mijnbouwwet waartegen
beroep openstaat. Rechtsbescherming Mijnbouwwet Soort
besluitBezwaar1Beroep OpsporingsvergunningJaAfdeling
bestuursrechtspraak WinningsvergunningJaAfdeling bestuursrechtspraakOpslagvergunningJaAfdeling bestuursrechtspraak MijnbouwmilieuvergunningNee,
i.v.m. uitgebreide openbare voorbereidingsprocedureAfdeling bestuursrechtspraakAfdrachtenJaBelastingrechter Andere besluitenJaAfdeling
bestuursrechtspraak1 In deze kolom is vermeld of een belanghebbende bezwaar kan
maken tegen het besluit. Op grond van artikel 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht
is er géén bezwaarschriftprocedure ten aanzien van een besluit
dat is voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
Als in deze kolom «ja» is vermeld, is de uitgebreide openbare
voorbereidingsprocedure niet voorgeschreven. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan
dat het besluit neemt in voorkomende gevallen zelf kan besluiten om aan de
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure toepassing te geven, overeenkomstig
artikel 3.14 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook in zo'n geval is er geen
bezwaarschriftprocedure.De leden van de PvdA-fractie vroegen of artikel 110, tweede lid, ertoe
leidt dat alle bepalingen van hoofdstuk 20 van de Wet milieubeheer letterlijk
moeten worden toegepast. In het bijzonder vroegen deze leden of dit geldt
voor artikel 20.1 van die wet, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State wordt aangewezen als beroepsinstantie voor besluiten op
grond van de Wet milieubeheer.In artikel 110, tweede lid, van het wetsvoorstel, wordt hoofdstuk 20 van
de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing verklaard op de mijnbouwmilieuvergunning.
Het belang van dit artikel ligt niet zozeer in het feit dat daarmee ook artikel
20.1 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing wordt verklaard
op de mijnbouwmilieuvergunning; immers, de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State was al op grond van artikel 110, eerste lid, als beroepsinstantie
aangewezen. De betekenis van artikel 110, tweede lid, is gelegen in het feit
dat eenzelfde beroepsprocedure van toepassing wordt op de milieuvergunning
en op de vergelijkbare mijnbouwmilieuvergunning. De bepalingen van hoofdstuk 20 van de Wet milieubeheer zijn overigens
uitsluitend toepasselijk voorzover deze betekenis kunnen hebben voor de mijnbouwmilieuvergunning.
Daarvoor is artikel 35, achtste lid, van het wetsvoorstel van belang, waar
is aangegeven welke artikelen van de Wet milieubeheer van overeenkomstige
toepassing zijn op de mijnbouwmilieuvergunning. Zo is artikel 20.9 Wet milieubeheer
niet van toepassing op de beroepsprocedure van de mijnbouwmilieuvergunning,
maar artikel 20.6 wel (besluiten genomen met toepassing van de uitgebreide
openbare voorbereidingsprocedure). Ook de mijnbouwmilieuvergunning is immers
met toepassing van die voorbereidingsprocedure tot stand gekomen (zie artikel
35, achtste lid, in samenhang met artikel 8.6 Wet milieubeheer).Bij de keuze welke rechter zou moeten worden aangewezen als instantie
voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming is uitgegaan van de verwachting
dat de meest betwiste besluiten de vergunningen zijn waarin de natuur- en
milieuaspecten worden geregeld: de milieuvergunning, de mijnbouwmilieuvergunning
en bij beschermde natuurmonumenten als de Waddenzee, de vergunning op grond
van artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998 (de nb-vergunning). De Wet
milieubeheer en de Natuurbeschermingswet 1998 maken voor de milieuvergunning
en de nb-vergunning1 een rechtstreeks beroep
op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk. Het ligt
dan in de rede om de mijnbouwmilieuvergunning onder hetzelfde regime te brengen.
De naar verwachting minder betwiste besluiten zijn ook onder dit regime gebracht,
om ten aanzien van alle voor beroep vatbare besluiten op grond van één
wet beroep open te stellen bij dezelfde administratieve rechter (zie aanwijzing
150, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Een uitzondering
is gemaakt voor besluiten met betrekking tot de afdrachten. Gelet op de aard
van de afdrachten en de verwevenheid met de Vpb is de rechtsbescherming hieromtrent
bij de belastingrechter ondergebracht. Zie omtrent deze keuzes ook paragraaf 10.2
van de memorie van toelichting.De leden van de PvdA-fractie vroegen om een toelichting op de keuze om
af te zien van rechtspraak in twee instanties. Zij stelden dat daarmee een
einde gemaakt wordt aan de bestaande situatie, waarin na een bezwaarschriftprocedure
beroep mogelijk is bij de rechtbank en vervolgens bij de Afdeling bestuursrechtspraak.De bestaande situatie laat een sterk verdeeld beeld zien (zie het schema
in paragraaf 10.2 van de memorie van toelichting).Voor besluiten omtrent opsporings- en winningsvergunningen op het continentaal
plat is er onder huidig recht rechtspraak in één instantie.
Op het continentaal plat wordt geen milieuvergunning afgegeven, aangezien
hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer daar niet van toepassing is. Sinds 14
maart 1999 bestaat er voor het continentaal plat een voorloper van de mijnbouwmilieuvergunning,
waarbij eveneens sprake is van rechtspraak in één instantie.2 Ook voor besluiten omtrent afdrachten bij opsporing
of winning op het continentaal plat is er rechtspraak in één
instantie.Binnen het Nederlandse territoir is er thans rechtspraak in twee instanties
voor besluiten omtrent opsporings- en winningsvergunningen en omtrent de met
de (mijnbouw)milieuvergunning verwante locatiebesluiten. De milieuvergunningen
zelf kennen echter rechtspraak in één instantie. Voor de afdrachten
is er arbitrage, eventueel gevolgd door rechtspraak in drie instanties.Het wetsvoorstel beoogt het stelsel van rechtsbescherming te vereenvoudigen,
hiervoor en in paragraaf 10.2 van de memorie van toelichting is uiteengezet
hoe dit is aangepakt. Dat resulteert in het voorstel om – afgezien van
de besluiten omtrent afdrachten – de bestuursrechtelijke rechtsbescherming
te leggen bij de Afdeling bestuursrechtspraak als rechter in enige instantie.
Dat wijkt inderdaad af van de hoofdregel, zoals die is geformuleerd in de
memorie van toelichting bij de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht.
Soms moet echter van die hoofdregel worden afgeweken, zo stelt ook diezelfde
memorie van toelichting. Hier is afgeweken van de hoofdregel om de rechtsbescherming
omtrent de mijnbouw tot een logisch en doelmatig geheel te maken. Binnen het
complex van regelgeving omtrent milieuvergunningen en vergunningen op grond
van de Natuurbeschermingswet 1998 is rechtspraak in één instantie
bij de Afdeling bestuursrechtspraak de norm. Het zou dan niet goed begrijpelijk
zijn om de mijnbouwmilieuvergunning buiten dit complex te houden.1 Binnen dit complex vallen naar verwachting de meest
betwiste besluiten. Bij beroepen tegen de met de (mijnbouw)milieuvergunning
verwante locatiebesluiten is gebleken dat waar beroep in eerste instantie
werd ingesteld ook altijd het geschil tot in de tweede instantie werd voortgezet.
Van enige «zeefwerking» is niet gebleken. De keuze van één
rechterlijke instantie wordt daarom mede ondersteund door overwegingen van
proceseconomie.Hiervoor is reeds uiteengezet dat de naar verwachting minder betwiste
besluiten het regime van de mijnbouwmilieuvergunning volgen, met als uitzondering
de besluiten omtrent afdrachten.De leden van de VVD-fractie waren van mening dat het wetsvoorstel de vergunninghouders
ten opzichte van de huidige wetgeving belast met een aanzienlijk aantal extra
verplichtingen, zoals de bepalingen inzake nazorg (inclusief zekerheidsstellingen)
en ontginningsplicht. Zij veronderstelden daarom dat er een toenemend aantal
economisch getinte geschillen zullen ontstaan tussen vergunninghouder en regering
en vroegen in dat verband waarom voor deze geschillen geen beroep op het College
van Beroep voor het bedrijfsleven is opengesteld.Ik deel niet de mening van de leden van de VVD-fractie dat het wetsvoorstel
de vergunninghouder belast met een aanzienlijk aantal extra verplichtingen
inzake nazorg en ontginningsplicht. Het wetsvoorstel geeft voor een belangrijk
deel een codificatie en een uitwerking van de bestaande verplichtingen omtrent
nazorg en ontginning. Zie hierover met name de punten 17 en 23 van deze nota.
Ik verwacht geen aanzienlijke uitbreiding van het aantal geschillen hieromtrent.
De huidige praktijk leert dat «economisch getinte geschillen»
zich inderdaad voordoen, maar vooral betrekking hebben op de afdrachten en
dan met name op het winstaandeel (gemiddeld twee beroepszaken per jaar in
de afgelopen jaren). Het wetsvoorstel brengt deze geschillen, vanwege de verwevenheid
van het winstaandeel met de Vpb, onder bij de belastingrechter. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING 39. ConsideransDe leden van de fractie van de VVD verzochten de regering in de considerans
het belang van de mijnbouw beter tot uitdrukking te laten komen en tevens
een verwijzing naar de koolwaterstoffenrichtlijn op te nemen.De in de considerans uitgedrukte wenselijkheid om het bestaande stelsel
van wettelijke bepalingen omtrent de mijnbouw te vervangen door een nieuwe
regeling komt voort uit een aantal belangen. Het vereenvoudigen van de regelgeving
is een betrekkelijk breed belang dat zowel de mijnbouwindustrie, de burger
en de overheid dient. Het openstellen van de wetgeving voor nieuwe ontwikkelingen
als het winnen van aardwarmte en het opslaan van aardgas kan
de industriële en economische ontwikkeling dienen. Het helder regelen
van bijvoorbeeld de plicht om een niet meer in gebruik zijnde mijnbouwinstallatie
op te ruimen kan milieubelangen ondersteunen. In de memorie van toelichting
is gepoogd om de verschillende betrokken belangen te verwoorden. Het is niet
eenvoudig deze verschillende belangen en invalshoeken in enkele woorden samen
te vatten. Wellicht dat de leden van de VVD-fractie concreet aan kunnen geven
hoe zij de verschillende belangen compact aan willen duiden.Zoals in het nader rapport toegelicht (nr. 22, p. 12 e.v.), dient verwijzing
naar de koolwaterstoffenrichtlijn in de considerans achterwege te blijven.
Verwijzing zou slechts noodzakelijk zijn, wanneer de wet uitvoering zou geven
aan de richtlijn. Hoewel het wetsvoorstel uiteraard voldoet aan de eisen van
de richtlijn, is van uitvoering in eigenlijke zin thans geen sprake. De implementatie
van de richtlijn heeft immers reeds in 1996 plaatsgevonden in de bestaande
mijnwetgeving. Zie tevens de memorie van toelichting, pagina 3. HOOFDSTUK I 40. Definities Artikel 1De leden van de VVD-fractie vroegen of de definitie van artikel 1, onderdeel
b, van toepassing is op gevallen waarbij water in de bodem wordt gebracht
om daar aardwarmte aan te onttrekken, en hoe zich dat tot de Grondwaterwet
verhoudt.Wanneer er water in de bodem wordt gebracht en weer teruggehaald om daarmee
aardwarmte aan de ondergrond te onttrekken, is er sprake van «het winnen
van aardwarmte», zoals bedoeld in artikel 1, onderdeel h. De wet is
overigens met betrekking tot aardwarmte slechts van toepassing voorzover de
aardwarmte op een diepte van meer dan 500 meter beneden de oppervlakte van
de aardbodem aanwezig is (zie artikel 2, derde lid). Door middel van een wijziging
van de Grondwaterwet wordt geregeld dat in een dergelijk geval van aardwarmtewinning
de Grondwaterwet niet van toepassing is (artikel 133). Zie tevens de toelichting
bij artikel 1, onderdeel h, pagina 49.De leden van de VVD-fractie vroegen verder een toelichting op het begrip
«soevereine rechten» (artikel 1, onderdeel c) en de term «natuurlijke
rijkdommen» (artikel 44, tweede lid, onderdeel a).Het begrip «soevereine rechten», zoals gebezigd in artikel
1, onderdeel c, is ontleend aan artikel 77, eerste lid, van het Verdrag inzake
het recht van de zee (Trb. 1983, 83). Ingevolge dat artikel oefent de kuststaat
over zijn deel van het continentale plat soevereine rechten uit ter exploratie
en exploitatie van de natuurlijke rijkdommen van het plat. Daarmee wordt bedoeld
dat de kuststaat exclusief bevoegd is om de natuurlijke rijkdommen van het
plat te exploreren en te exploiteren (artikel 77, tweede lid, verdrag). Dit
brengt tevens mee dat de kuststaat exclusief bevoegd is om regels te stellen
en te handhaven terzake van die activiteiten. Voor het bezit van deze soevereine
rechten is geen speciale rechtshandeling, zoals bezetting of proclamatie,
nodig (zie artikel 77, derde lid, verdrag).Het begrip «natuurlijke rijkdommen», zoals ook gehanteerd
in artikel 44, tweede lid, onderdeel a, wordt gedefinieerd in artikel 77,
vierde lid, van genoemd verdrag. Deze natuurlijke rijkdommen bestaan uit:
«de minerale en andere niet-levende rijkdommen van de zeebodem
en de ondergrond, alsmede uit levende organismen die tot de sedentaire soorten
behoren, dat wil zeggen organismen die ten tijde dat ze geoogst kunnen worden,
hetzij zich onbeweeglijk op of onder de zeebodem bevinden, hetzij zich niet
kunnen verplaatsen dan in voortdurend fysiek contact met de zeebodem of de
ondergrond.» Voorbeelden van minerale rijkdommen zijn vanzelfsprekend
aardolie en aardgas; voorbeelden van sedentaire soorten zijn schaaldieren
en wieren.De leden van de fractie van de VVD wezen er tenslotte terecht op dat bij
het terughalen van opgeslagen stoffen, evenals bij het opsporen of winnen
van delfstoffen, aardwarmte kan vrijkomen.Deze opmerking heeft er toe geleid dat de definities van het winnen van
aardwarmte en het opslaan van stoffen opnieuw zijn bezien.Bij het opsporen en winnen van delfstoffen en het opslaan van stoffen
kan aardwarmte vrijkomen. Het is niet de bedoeling dat deze vorm van het onttrekken
van aardwarmte aan de ondergrond onder het regime van aardwarmtewinning gaat
vallen.Anderzijds zal het winnen van aardwarmte naar verwachting geschieden door
(door aardwarmte opgewarmd) water aan de ondergrond te onttrekken, terwijl
(afgekoeld) water in de ondergrond wordt gebracht. Zonder nadere bepaling
valt deze activiteit ook onder het opslaan van stoffen. Dat is eveneens niet
de bedoeling. De regeling van de winning van aardwarmte zal een regeling bevatten
van het gebruik van water (of enige andere stof) als medium voor het warmtetransport.De in onderdeel A van de nota van wijziging opgenomen aanpassing splitst
de regimes: aardwarmte die vrijkomt bij het opsporen of winnen van delfstoffen
dan wel het opslaan van stoffen valt niet meer onder aardwarmtewinning, en
het onttrekken en inbrengen van stoffen gericht op het onttrekken van aardwarmte
valt niet meer onder opslag.De leden van de fractie van D66 vroegen zich af waarom in het wetsvoorstel
(artikel 1, onderdeel n) geen invulling is gegeven aan het begrip «mijnbouwwerk».Het begrip «werk» is in meer algemene zin voldoende omlijnd
en heeft de betekenis van een door de mens gemaakte inrichting of andere tastbare
voorziening. Dit begrip wordt bijvoorbeeld ook zonder nadere omlijning veelvuldig
toegepast in het Burgerlijk Wetboek.1 Een mijnbouwwerk
is vervolgens een werk bestemd voor opsporing, winning of opslag of een werk
dat samenhangt met een voor opsporing, winning of opslag bestemd werk. Het
bepalen van de precieze omvang en de grenzen van een mijnbouwwerk is van praktisch
belang voor het beantwoorden van vragen omtrent de afbakening en de reikwijdte
van een mijnbouwmilieuvergunning en van diverse voorschriften op grond van
het Mijnbouwbesluit. Het fijnslijpen van de definitie leidt tot een meer technische
afbakening. De precieze beschrijving zal wellicht in de loop van de tijd aanpassingen
behoeven, om aansluiting met de praktijk te behouden. Daarom is een constructie
gekozen waarbij in de wet de betekenis in algemene zin is neergelegd en het
Mijnbouwbesluit de detaillering aanbrengt. 41. Conflicterende regimes rond 100 en 500 meter Artikel 2De leden van de fractie van de VVD vroegen een nadere toelichting op de
noodzaak van de in het wetsvoorstel opgenomen dieptecriteria voor delfstoffen
en aardwarmte. De leden van de fracties van de PvdA, VVD, D66
en SGP vroegen zich daarbij af waarom geen conflictenregeling is opgenomen
voor overlopende structuren.De kans op aanwezigheid van delfstoffen, als bedoeld in artikel 1, onderdeel
a, in een economisch winbare hoeveelheid op een diepte tot 100 meter is zeer
klein. De winning van olie, gas en zout vindt op veel groter diepten plaats.
Als het zo zou zijn dat er delfstoffen op geringere diepten aanwezig zijn,
zou winning plaats kunnen vinden door middel van ontgrondingen of door middel
van mijnbouwtechnieken als boringen, schachten of tunnels. In het eerste geval
is de Ontgrondingenwet van toepassing. In het tweede geval kunnen op basis
van artikel 46 regels gesteld worden ter bescherming van de veiligheid met
het oog op instorting.In theorie is het mogelijk dat er een overlopende structuur bestaat van
delfstoffen onder en boven de grens van 100 meter. Dergelijke voorkomens met
economisch winbare hoeveelheden zijn echter thans niet bekend. In het verleden
waren er wel voorkomens van steenkool die zich op het grensgebied van 100
meter bevonden, maar deze voorkomens zijn nu uitgeput. Bovendien vindt er
geen steenkolenwinning meer plaats. Naar mijn mening is het opzetten van een
conflictenregeling dan ook onnodig. Het zou immers betekenen dat een wettelijk
kader wordt geschapen voor een slechts in theorie denkbare situatie.Mocht zich toch de situatie van een overlopende structuur voordoen, dan
zijn er binnen de Mijnbouwwet twee wettelijke regimes van toepassing. Zoals
in de toelichting aangegeven (paragraaf 2.3), zal het ook dan mogelijk
blijken dergelijke projecten te realiseren. In het onwaarschijnlijke geval
van opsporing of winning van delfstoffen uit een voorkomen onder en boven
de 100 meter, ligt het in de rede dat dit zal geschieden met mijnbouwtechnieken.
Dan zijn zowel het regime van artikel 46 (boven 100 meter) als het regime
van de rest van de Mijnbouwwet (beneden 100 meter) op de activiteiten van
toepassing.Voor aardwarmte is in het wetsvoorstel (artikel 2, derde lid) een dieptecriterium
van 500 meter opgenomen, omdat naar verwachting slechts op (veel) grotere
diepten economisch winbare hoeveelheden aardwarmte aanwezig zijn. Het winnen
van aardwarmte zal naar verwachting geschieden door het onttrekken van water
aan de ondergrond (en het tegelijk inbrengen van water in de ondergrond).
Het water vormt dan het medium waar de warmte in is opgenomen. Het op deze
wijze onttrekken van water op diepten beneden de 500 meter valt niet onder
de Grondwaterwet, omdat de toepassing van de Grondwaterwet in dat geval is
uitgesloten (zie artikel 133).Het is evenals bij de winning van delfstoffen theoretisch mogelijk maar
niet waarschijnlijk dat aardwarmte gewonnen wordt door het onttrekken van
grondwater uit een voorkomen dat zich zowel onder als boven de 500 meter diepte
bevindt. Het treffen van een bijzondere voorziening is ook in dit geval niet
nodig. De Grondwaterwet zal van toepassing zijn op de onttrekking (boven 500
meter) en de mijnbouwwetgeving op de winning van aardwarmte (beneden 500 meter).
Het is in een dergelijk geval mogelijk om de vergunningplicht voor aardwarmtewinning
op te heffen op grond van een algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 6, tweede lid. Met name als het de winning van zeer kleine hoeveelheden
aardwarmte betreft zal er geen behoefte zijn aan een vergunningplicht (zie
ook de toelichting bij artikel 6, tweede lid). 42. Eigendom van gewonnen en teruggehaalde delfstoffen Artikel 3Ingevolge artikel 3, tweede lid, gaat de eigendom van de delfstoffen waarop
de winningsvergunning betrekking heeft (zie artikel 12, eerste lid) over van
de staat op de vergunninghouder. Dit is een bijzondere vorm van eigendomsverkrijging
die in lijn is met artikel 80, derde lid, van boek 3 van het BW. Dat zegt
onder meer dat men goederen kan verkrijgen op een in de wet aangegeven wijze
van rechtsverkrijging. Deze wijze van eigendomsovergang is verder niet geregeld
in titel 4 van boek 3 BW (die handelt over verkrijging en verlies van goederen).
Titel 5 van boek 3 (betreffende bezit en houderschap) is gewoon van toepassing
op de door de vergunninghouder verworven delfstoffen.Anders dan de leden van de VVD-fractie veronderstellen geeft artikel 3,
derde lid, van het wetsvoorstel een regeling die ook geldt voor delfstoffen
die in de ondergrond zijn opgeslagen. De bepaling spreekt immers over «stoffen
die worden teruggehaald». Daarmee worden uiteraard stoffen bedoeld die
eerst zijn opgeslagen. Daaronder vallen ook opgeslagen delfstoffen. Ik verwijs
naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, waarin is ingegaan op het
geval van gasopslag in de ondergrond.Ingeval iemand zonder (rechtmatige) vergunning opgeslagen stoffen terughaalt,
blijft het eigendomsrecht op die stoffen berusten bij de persoon (of diens
rechtsopvolger) die ten tijde van het in de ondergrond brengen daarvan de
eigenaar was (zie artikel 3, derde lid). 43. Gedoogplicht Artikel 4De leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP stelden vragen over de verhouding
van dit artikel tot artikel 5:21, tweede lid, BW.Zoals ook in de memorie van toelichting is gezegd, is dit artikel bedoeld
om langdurige (en weinig vruchtbare) discussies over het «belang van
de eigenaar» te vermijden. Artikel 4 van het wetsvoorstel noemt de grens
van 100 meter beneden de oppervlakte. Daarmee is niet alleen de diepte bedoeld
waarop de delfstoffen zich bevinden; die grens geldt ook ten aanzien van de
activiteiten die moeten worden gedoogd. Als mijnbouwactiviteiten op een diepte
van meer dan 100 meter plaatsvinden, kan de grondeigenaar zich daartegen niet
verzetten met een beroep op artikel 5:21, tweede lid, BW. Artikel 4 Mijnbouwwet
gaat dan boven de algemene BW-bepaling. De algemene BW-norm blijft wel gelden
voor mijnbouwactiviteiten op een diepte van minder dan 100 meter (en voor
activiteiten op grotere diepte, die niet overeenkomstig de daarop betrekking
hebbende regels worden verricht).De leden van de CDA-fractie vroegen wie de rechthebbende is in de zin
van dit artikel.In dit kader is van belang dat artikel 4 spreekt van de rechthebbende ten aanzien van de oppervlakte. Die terminologie wijst op een juridische
relatie in ruime zin. Onder rechthebbende vallen niet alleen houders van een
zakelijk recht (b.v. het eigendoms- of het erfpachtrecht), maar ook andere
gerechtigden, zoals huurders. Al deze rechthebbenden moeten activiteiten gedogen
die redelijkerwijs vereist zijn voor het opsporen, winnen of opslaan en die
op een diepte van 100 meter of meer plaatsvinden overeenkomstig de daarvoor
gestelde voorschriften.Het door deze leden genoemde artikel 5:1, tweede lid, BW zegt zelf al
dat het exclusieve gebruiksrecht van de eigenaar door wettelijke voorschriften beperkt kan worden. De artikelen 5:21, tweede lid, BW en 4 Mijnbouwwet
vormen zulke beperkingen. De bodemeigenaar zal in het algemeen de in artikel
4 van het wetsvoorstel bedoelde activiteiten moeten gedogen. Wel kan hij kan
zich verzetten tegen activiteiten die niet overeenkomstig de terzake geldende
wettelijke regels plaatsvinden. Hij zal zich er dan op moeten beroepen dat
degene die de activiteiten verricht een onrechtmatige daad jegens hem begaat
(d.w.z. een daad die niet gerechtvaardigd wordt door artikel 4 van de Mijnbouwwet).
Daarbij is tevens van belang dat artikel 4 niet een gedoogplicht bevat voor
mijnbouwactiviteiten tussen de nul en 100 meter diepte, ook niet als die activiteiten
een onderdeel vormen van een groter geheel van werkzaamheden in de diepere
ondergrond.Aangezien het hier steeds gaat om activiteiten op grote diepte (meer dan
100 meter) en de rechthebbende ten aanzien van de oppervlakte uitdrukkelijk
een recht heeft op schadevergoeding (ook voor rechtmatig toegebrachte schade)
kan mijns inziens niet worden gesproken van een ondermijning van de positie
van de bodemeigenaar. Het aspect van de onteigening van de delfstoffen is
hierboven onder punt 12 reeds besproken. HOOFDSTUK II 44. Exclusiviteit vergunning Artikel 8De leden van de VVD-fractie vroegen wat de achtergrond is voor het verlenen
van een exclusief recht waar het de opsporing en winning van delfstoffen betreft.
Deze exclusiviteit is ook van toepassing op vergunningen voor aardwarmte.Vergunningen voor de opsporing en winning van delfstoffen of aardwarmte
zijn, evenals onder de huidige mijnwetgeving, exclusief, dat wil zeggen dat
er op ieder moment voor een bepaald gebied voor een bepaalde delfstof of voor
aardwarmte slechts één opsporings- of winningsvergunning van
kracht kan zijn. Een vergunning kan overigens wel door meerdere ondernemingen
gezamenlijk gehouden worden. De achtergrond voor het verbinden van een exclusief
recht aan de opsporings- en winningsvergunningen voor delfstoffen en aardwarmte
is het stimuleren van activiteiten. Het is voor een mijnonderneming niet aantrekkelijk
om hoge investeringen aan te gaan wanneer de opbrengsten met derden gedeeld
moeten worden. Daarnaast is het voor de optimale exploitatie van met name
een delfstofvoorkomen niet bevorderlijk wanneer elkaar concurrerende vergunninghouders
ieder voor zich proberen zoveel mogelijk delfstoffen aan het voorkomen te
ontrekken.De exclusiviteit van vergunningen voor opsporing en winning van aardwarmte
volgt uit artikel 8 in samenhang met artikel 6, derde lid. 45. Economische winbaarheid Artikel 9De leden van de fracties van de PvdA en D66 stelden vast dat de economische
winbaarheid een centrale, maar vage norm is. Graag zouden zij en de leden
van de fracties van RPF, GPV en SGP weten welke factoren een rol spelen bij
de bepaling van de economische winbaarheid van een delfstofvoorkomen. Bij de beoordeling van de economische winbaarheid van een delfstofvoorkomen
spelen naast de reeds door de bedoelde leden genoemde factoren als hoeveelheid
delfstoffen en aanwezige infrastructuur, ook andere factoren een rol. Te denken
valt aan de omvang en de kwaliteit van het voorkomen, de eigenschappen en
het gedrag onder productieomstandigheden van de delfstoffen, het mijnrechtelijke
en fiscale regime, de opbrengstprijsontwikkelingen, de investeringen (waaronder
de bouw en installatie van het platform en de aanleg van de productieputten),
de operationele kosten (waaronder verwerkings- en transportkosten) en de opruimingskosten.
Het milieu is een indirecte economische factor: de regelgeving en de voorschriften
in de (mijnbouw) milieuvergunning zullen van invloed zijn op het ontwerp en
de locatie van de winningsinstallatie.De beoordeling van de economische winbaarheid van een delfstofvoorkomen
bestaat niet uit een rendementsberekening alleen. Ook de onzekerheden in deze
berekening worden bij de beoordeling van de economische winbaarheid van een
voorkomen betrokken. Hoe groter de onzekerheden, hoe hoger het rendement moet
zijn om een delfstofvoorkomen als economisch winbaar te beschouwen.De leden van de VVD-fractie vroegen zich af waarom de economische winbaarheid
als weigeringsgrond voor de verlening van een winningsvergunning in het wetsvoorstel
is gehandhaafd.In het wetsvoorstel is, evenals in de huidige mijnwetgeving, gekozen voor
aparte vergunningen voor de opsporing en winning van delfstoffen. Dit om voor
gebieden niet langer exclusieve vergunningen te verlenen dan noodzakelijk
is.De eis van economische winbaarheid voor winningsvergunningen zorgt ervoor
dat een redelijke zekerheid bestaat dat de houder van de winningsvergunning
daadwerkelijk tot winning zal overgaan, met andere woorden dat van de vergunning
nuttig gebruik zal worden gemaakt. 46. Weigeringsgronden Artikel 10De leden van de fracties van PvdA, VVD, D66 en GPV vroegen om een toelichting
op een of meer van de in artikel 10 genoemde weigeringsgronden. Hoe worden
de weigeringsgronden in de praktijk toegepast, vroegen de leden van de VVD-fractie.
De leden van de PvdA-fractie wilden weten wie de technische of financiële
capaciteiten van een aanvrager gaat beoordelen en welke criteria daarbij gebruikt
worden.De in artikel 10 genoemde gronden voor de weigering van een opsporings-
of winningsvergunning zijn ontleend aan de koolwaterstoffenrichtlijn. De eerste
weigeringsgrond, de technische mogelijkheden van de aanvrager, wordt beoordeeld
naar de technische en geologische kennis en ervaring van de door de (gezamenlijke)
aanvrager(s) voorgestelde operator. De geologische kennis van de operator,
waarover wordt geadviseerd door het NITG, moet voldoende zijn om een zinvol
werkprogramma aan te kunnen bieden. De technische kennis van de operator,
waarover het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen wordt ingewonnen,
moet voldoende zijn om de opsporing en winning van de desbetreffende delfstoffen
goed uit te kunnen (doen) voeren.De financiële mogelijkheden van de aanvrager, de tweede weigeringsgrond,
worden beoordeeld aan de hand van de meest recente jaarverslag(en) van de
(gezamenlijke) aanvrager(s). De (gezamenlijk)e aanvrager(s) moeten voldoende
financiële armslag hebben om de opsporing en winning van
de desbetreffende delfstoffen veilig uit te kunnen doen voeren en eventuele,
ten gevolge van de uitvoering van deze activiteiten, ontstane schade kunnen
vergoeden. Bij twijfel over de financiële mogelijkheden van de aanvrager
wordt het advies van EBN gevraagd.De manier waarop de aanvrager voornemens is de activiteiten waarvoor de
vergunning wordt aangevraagd te verrichten, de derde weigeringsgrond, moet
doelmatig en voortvarend zijn. Ingeval het een aanvraag om een opsporingsvergunning
betreft betekent dit bijvoorbeeld dat de activiteiten in een volgorde en in
een tempo moeten worden uitgevoerd die aansluiten op de geologische kennis(vergaring)
van de aanvrager. Ingeval het een aanvraag om een winningsvergunning betreft
betekent het bijvoorbeeld dat op een redelijke termijn met de winning moet
worden aangevangen, dat geen roofbouw wordt gepleegd op de in het aangevraagde
gebied gelegen delfstofvoorkomens, en dat de delfstoffen op de meest economische
wijze worden gewonnen en afgevoerd.De vierde weigeringsgrond, het gebrek aan efficiëntie en verantwoordelijkheidszin
waarvan de aanvrager bij activiteiten onder een eerdere opsporings- of winningsvergunning
blijk heeft gegeven, biedt de mogelijkheid een aanvrager die door een ondoelmatige
bedrijfsvoering zeer hoge kosten maakt of die geen of slechts gedeeltelijk
uitvoering heeft gegeven aan een in het kader van de verlening van een vergunning
afgesproken werkprogramma of die vergunnings- of andere mijnrechtelijke voorschriften
heeft overtreden, een nieuwe vergunning te weigeren.Ingeval meerdere aanvragers een vergunning voor hetzelfde gebied voor
dezelfde delfstof hebben ingediend (dit zal in verband met het bepaalde in
artikel 16, vierde lid, voornamelijk de opsporingsfase betreffen) wordt de
vergunning verleend aan de aanvrager die de opsporing en/of winning in het
aangevraagde gebied naar verwachting het snelst, het volledigst en/of meest
economisch aan zal pakken. Dit kan de aanvrager zijn die in de nabijheid van
het aangevraagde gebied een aandeel heeft of op afzienbare termijn zal krijgen
in de infrastructuur. Het kan ook de aanvrager zijn die aangrenzend gebied
in vergunning heeft, de aanvrager die het meest voortvarend in het aangevraagde
gebied aan de slag zal (kunnen) gaan, de aanvrager die de beste geologische
kennis van het gebied heeft of in het aangevraagde gebied al (seismische)
gegevens heeft verkregen of de aanvrager die een voor het gebied nieuw geologisch
concept wil testen. Welk criterium of combinatie van criteria in een bepaald
geval de doorslag zal geven is, in verband met de veelsoortige verschillen
tussen mogelijke aanvragers en aan te vragen gebieden, niet precies aan te
geven.De door de leden van de fractie van D66 gewenste aanscherping van de laatstbesproken
weigeringsgrond, de afwijzing in geval van concurrerende aanvragen, zal bij
ministeriële regeling plaatsvinden. Dat geldt overigens ook voor de andere
weigeringsgronden (zie artikel 10, derde lid).De leden van de VVD-fractie vroegen in welke gevallen in het verleden
een aanvraag om een vergunning is afgewezen.Sinds de bovengenoemde weigeringsgronden in de mijnwetgeving zijn opgenomen
(4 juni 1996) is, afgezien van de afwijzing van in concurrentie aangevraagde
vergunningen, tweemaal een aanvraag om een vergunning afgewezen. Beide malen
betrof het een aanvraag om een opsporingsvergunning voor koolwaterstoffen
waarbij de aanvrager niet voornemens was enige activiteiten in het aangevraagde
gebied uit te voeren. Deze leden zouden ook graag weten hoe de in artikel 10 genoemde criteria
worden toegepast op de aanwijzing van de operator en hoe zij zich verhouden
tot de op de operator rustende wettelijke verplichtingen.De technische mogelijkheden van de aanvragende groep worden beoordeeld
naar de technische en geologische kennis en ervaring van de door de aanvragende
groep voorgestelde operator. Zouden deze onvoldoende zijn dan kan, in overleg
met de groep, een ander dan de voorgestelde operator in de vergunning worden
aangewezen of de aanvraag worden afgewezen. Ook bij toepassing van het criterium
«het gebrek aan efficiëntie en verantwoordelijkheidszin waarvan
de aanvrager blijk heeft gegeven bij activiteiten onder een eerdere vergunning
op grond van deze wet» wordt in eerste instantie naar de operator gekeken.
De operator is namelijk primair verantwoordelijk voor een goede uitvoering
van de activiteiten ingevolge de vergunning. Ook hier kan ofwel in plaats
van de voorgestelde een andere capabele medeaanvrager van de vergunning worden
aangewezen, ofwel de aanvraag worden afgewezen. Voor het in het verleden niet
uitgevoerd hebben van een werkprogramma wordt overigens de gehele groep verantwoordelijk
gehouden.Het wetsvoorstel legt de plicht op de operator om metingen uit te voeren
naar en desgevraagd zekerheid te stellen voor eventuele schade door bewegingen
van de aardbodem ten gevolge van de activiteiten van de vergunninghouder en
om niet meer in gebruik zijnde mijnbouwinstallaties uit het vergunninggebied
waarvan hij operator is te verwijderen en desgevraagd zekerheid voor deze
verwijdering te stellen. De operator betaalt tevens het jaarlijkse oppervlakterecht
en de afdrachten aan de provincie.Het uitvoeren van metingen en het opruimen van een mijnbouwinstallatie
zijn in het kader van de opsporing naar en winning van delfstoffen, met name
de koolwaterstoffen, geen ongebruikelijke activiteiten en worden bij de beoordeling
van de technische mogelijkheden van de voorgestelde operator betrokken. Overigens
worden ook in het Mijnbouwbesluit uitvoeringsverplichtingen opgelegd aan de
operator.De financiële beoordeling van de aanvrager betreft de operator én
zijn medeaanvragers. Bij twijfel over de financiële capaciteiten van
de operator zal vroegtijdig zekerheid voor schade door bewegingen van de aardbodem
of de opruiming van de desbetreffende mijnbouwinstallaties worden gevraagd.
Deze zekerheid mag worden gesteld door een financieel draagkrachtiger medevergunninghouder.De leden van de fracties van RPF en GPV vroegen zich af in welke zin de
vierde weigeringsgrond, het gebrek aan efficiëntie en verantwoordelijkheidszin
waarvan de aanvrager bij activiteiten onder een eerdere opsporings- of winningsvergunning
heeft blijk gegeven, een publiek belang kan treffen.Met name het gebrek aan efficiëntie kan een publiek belang betreffen.
Een inefficiënte operator zal de staat uiteindelijk geld kosten in de
vorm van een hogere inbrengvergoeding bij staatsdeelneming en lagere afdrachten.Deze leden wilden tenslotte weten waarom bij concurrerende, gelijkwaardige
aanvragers een geldelijk argument niet kan bepalen aan welke aanvrager de
vergunning toegewezen zal worden.Gekozen is voor het criterium van doelmatige en voortvarende opsporing
en winning, omdat hierdoor de grootste kans ontstaat dat voorkomens worden
opgespoord en gewonnen. Zie ook de beantwoording van punt 16. 47. Beperkingen en voorschriften voor andere vergunningen
dan die voor koolwaterstoffen Artikel 13 en 14Waarom, zo vroegen de leden van de GroenLinks-fractie, wordt er een onderscheid
gemaakt tussen beperkingen die kunnen gelden voor vergunningen voor koolwaterstoffen
en die welke kunnen gelden voor andere vergunningen dan voor koolwaterstoffen?Met de opsporing en winning van koolwaterstoffen is inmiddels zoveel ervaring
opgedaan dat het voor deze delfstoffen mogelijk is alle voor de uitvoering
van deze activiteiten noodzakelijke voorschriften van tevoren vast te leggen
in (algemene) regels in het Mijnbouwbesluit. Voor deze delfstoffen is het
daarom niet nodig andere dan de in de artikelen 12 en 13 genoemde beperkingen
en voorschriften aan de vergunningen te verbinden.Voor zoutwinning wordt slechts incidenteel een vergunning aangevraagd.
Het opstellen van algemene regels heeft dan beperkt nut; er is daarom gekozen
voor vergunningverlening met een ruimere mogelijkheid van voorschriften, waardoor
beter ingespeeld kan worden op actuele omstandigheden. Daarbij zal ook gekeken
worden naar de algemene regels die voor opsporing en winning van koolwaterstoffen
gelden. Voor andere delfstoffen of aardwarmte zal eenzelfde werkwijze worden
gevolgd. 48. Beslistermijn Artikel 17De leden van de PvdA-fractie en de fractie van D66 vroegen zich af of
er bij de vaststelling van de beslistermijn van artikel 17 rekening is gehouden
met een eventuele advisering door de Mijnraad en de Technische commissie bodembeweging.
De leden van de fractie van de VVD vroegen in welke gevallen overschrijding
van de zes-maanden-termijn voor de hand ligt en welke betekenis overschrijding
van een termijn heeft.De aanvraag om een vergunning wordt niet ter advisering aan de Technische
commissie bodembeweging voorgelegd. Deze commissie speelt pas eventueel een
rol bij de beoordeling van het winningsplan dat voor ieder te ontwikkelen
voorkomen ter instemming aan de minister moet worden voorgelegd.Wel wordt een vergunningaanvraag altijd ter advisering voorgelegd aan
de Mijnraad (zie artikel 90, derde lid). Bij de bepaling van de genoemde termijnen
is hier rekening mee gehouden. De Mijnraad vergadert ongeveer vijf keer per
jaar. In de praktijk is gebleken dat de termijn van zes maanden voldoende
is voor het nemen van een besluit over een aanvraag om een opsporingsvergunning
voor koolwaterstoffen. De beoordeling van een aanvraag om een winningsvergunning
voor koolwaterstoffen neemt gewoonlijk meer tijd in beslag, doch kan in beginsel
binnen de termijn van 12 maanden worden afgehandeld. Overschrijding van de
termijn heeft tot gevolg dat de aanvrager of een derde bezwaar kan maken tegen
de overschrijding (fictieve weigering de gevraagde vergunning te verlenen).
Dit is tot nu toe niet voorgekomen. 49. Splitsen en samenvoegen van vergunningen Artikel 19De leden van de fractie van de VVD wilden weten in welke gevallen en onder
welke voorwaarden vergunningen kunnen worden samengevoegd of gesplitst en
op initiatief van wie de samenvoeging of splitsing plaatsvindt.Het splitsen en samenvoegen van vergunningen is geen nieuwe rechtsfiguur.
Ook onder de huidige mijnwetgeving is het mogelijk vergunningen te splitsen
of samen te voegen.Vergunningen zullen alleen worden gesplitst of samengevoegd op verzoek
van de houders van deze vergunningen. Een verzoek tot splitsing zal in ieder
geval worden afgewezen indien de splitsing geen ander doel dient dan een verlaging
van de afdrachten aan de staat, indien ten gevolge van de splitsing een voorkomen
van delfstoffen of aardwarmte wordt gesplitst en indien er ten gevolge van
de splitsing een vergunninggebied ontstaat waarin geen enkele activiteit gepland
staat.Een verzoek tot samenvoeging van twee of meerdere vergunningen zal in
ieder geval worden afgewezen wanneer het niet gelijksoortige vergunningen
betreft of indien de samenvoeging geen ander doel dient dan de uitbreiding
van het vergunninggebied of verlenging van de termijn van een of meer van
de desbetreffende vergunningen.De leden van de fractie van de VVD wilden daarnaast nog weten hoe het
splitsen en samenvoegen van vergunningen zich verhoudt tot de artikelen inzake
nazorg.De laatste houder van een vergunning dan wel de aangewezen medehouder
van een vergunning is verantwoordelijk voor de nazorg. Zowel een verzoek tot
splitsing als een verzoek tot samenvoeging zal vergezeld moeten gaan van een
voorstel tot aanwijzing van een van de (nieuwe) medevergunninghouders. Eventueel
gevraagde zekerheden voor beweging van de aardbodem of de opruiming van een
mijnbouwinstallatie volgen het desbetreffende voorkomen respectievelijk de
desbetreffende mijnbouwinstallatie. Dit wil zeggen dat bij een verzoek tot
splitsing of samenvoeging deze zekerheid moet worden gesteld door de beoogde
houder van de vergunning waarin zich dan het desbetreffende voorkomen of de
mijnbouwinstallatie bevindt. 50. Intrekking en afstand van vergunningen Artikel 22De leden van de fractie van de PvdA zouden de in artikel 22 genoemde gronden
voor intrekking van een vergunning graag verduidelijkt zien. Ook wilden zij
weten of dit artikel voor opsporings- en/of winningsvergunningen geldt en
hoe de situatie met andere vergunningen is. Daarnaast vroegen zij zich af
wie bepaalt of een opslagvergunning wordt verleend.De eerste in artikel 22 genoemde intrekkingsgrond betreft de door aanvrager
ingediende gegevens of bescheiden. De vergunning kan worden ingetrokken indien
deze gegevens of bescheiden zodanig onjuist of onvolledig blijken dat indien
de juiste omstandigheden van de aanvrager bekend zouden zijn geweest de vergunning
niet zou zijn verleend. Dit criterium behoeft mijns inziens geen verdere toelichting. Op grond van het tweede in artikel 22 genoemde criterium kan een vergunning
worden ingetrokken wanneer de vergunninghouder de opsporing en winning in
het vergunninggebied heeft beëindigd terwijl de vergunning nog enkele
jaren doorloopt. Op deze bepaling zal naar verwachting slechts zelden een
beroep behoeven te worden gedaan. Sinds 4 juni 1996 wordt bij de vaststelling
van de termijn waarvoor een vergunning wordt verleend namelijk al rekening
gehouden met de tijdsduur van de activiteiten waarvoor de vergunning werd
aangevraagd. In opsporingsvergunningen wordt daarnaast bepaald binnen welke
termijn welke activiteiten moeten worden uitgevoerd. Bij niet of niet tijdige
uitvoering van deze activiteiten kan de opsporingsvergunning op grond van
het vierde in artikel 22 genoemde criterium worden ingetrokken. Het lijkt
niet nodig de formulering van het tweede criterium, dat uit de koolwaterstoffenrichtlijn
afkomstig is, te wijzigen. Dit laatste maakt wijziging bovendien onwenselijk.Het derde in artikel 22 genoemde criterium betreft een verslechtering
van de technische of financiële mogelijkheden van de vergunninghouder.
Aanleiding voor opname van dit criterium zijn de niet aan de toestemming van
de minister gebonden aandelenoverdrachten van maatschappijen en juridische
fusies. Iedere substantiële verslechtering van de technische of financiële
mogelijkheden van de vergunninghouder kan echter aanleiding zijn om de vergunning
in te trekken. Het criterium dient hetzelfde belang als dat van artikel 10,
eerste lid, onderdeel a.Het vierde en vijfde criterium betreffen de overtreding van voorschriften
van de vergunning of andere voor de vergunninghouder of operator geldende
regels. Dit is een gebruikelijke intrekkingsgrond die geen nadere toelichting
vereist.Artikel 22 geldt voor opsporings- en winningsvergunningen en, met uitzondering
van het vierde lid, opslagvergunningen. Deze laatste vergunningen worden eveneens
verleend door de Minister van Economische Zaken (zie de artikelen 26, eerste
lid en 33). 51. Meerdere deelnemers in een vergunning, operator, hoofdelijke
aansprakelijkheid deelnemers Artikel 23De leden van de fractie van de PvdA vroegen of met artikel 23 de hoofdelijke
aansprakelijkheid van de medevergunninghouders wordt geïntroduceerd.
Tevens wilden zij weten of de in het verleden tussen de staat en vergunninghouders
gesloten borgstellingsovereenkomsten met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
van rechtswege zouden komen te vervallen.Artikel 23 introduceert niet de – in het verleden in borgstellingsovereenkomsten
geregelde – hoofdelijke aansprakelijkheid van de gezamenlijke houders
van een vergunning voor de betaling van al hetgeen zij ingevolge de mijnwetgeving
als houder van de vergunning zijn verschuldigd. De aansprakelijkheid voor
deze betalingen wordt apart geregeld in hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel.
Voor de betaling van de oppervlakterechten en de afdrachten aan de provincie
rust de verplichting op de operator. Voor cijns en winstaandeel rust de verplichting
tot betaling op iedere medehouder afzonderlijk. De ene medehouder is daarbij
niet aansprakelijk voor de betaling door een andere medehouder. De borgstellingsovereenkomsten
komen met de inwerkingtreding van het nieuwe wetsvoorstel niet van rechtswege
te vervallen. Zij blijven van toepassing voorzover zij betrekking hebben op
verplichtingen die voor het tijdstip van inwerkingtreding zijn
ontstaan (zie artikel 125). Verwezen wordt naar het gestelde onder punt 65
van deze nota.De leden van de fracties van VVD en CDA wilden weten wat de aanleiding
voor de invoering van de «aangewezen operator» is en welke verplichtingen
er krachtens dit wetsvoorstel op hem zullen rusten.Mijnbouwactiviteiten worden niet door alle houders van een vergunning
gezamenlijk maar door of in opdracht van een van hen, de zogenaamde operator,
uitgevoerd. Deze figuur wordt onder de huidige mijnwetgeving niet benoemd.
Door de invoering van het begrip operator in de mijnwetgeving wordt aangesloten
bij de praktijk en kan een heldere toedeling van plichten en verantwoordelijkheden
in verband met de uitvoering van mijnbouwactiviteiten worden gemaakt. Deze
toedeling is noodzakelijk om bij alle vormen van preventieve en repressieve
handhaving een eenduidig aanspreekpunt te hebben.Voornamelijk op de operator zullen de verplichtingen komen te liggen die
een goede uitvoering van de mijnbouwactiviteiten betreffen. Veel van deze
verplichtingen zullen in het Mijnbouwbesluit worden geregeld. Ingevolge het
wetsvoorstel zelf rust op de operator onder meer de verplichting om metingen
uit te voeren naar bewegingen van de aardbodem ten gevolge van de activiteiten
van de vergunninghouder en om niet meer in gebruik zijnde mijnbouwinstallaties
uit het vergunninggebied waarvan hij operator is te verwijderen. Voor deze
activiteiten moet de operator op verzoek van de minister zekerheid stellen.De CDA-fractieleden verwonderden zich over de uitspraak in de toelichting
dat de operator de door hem gemaakte kosten aan zijn medevergunninghouders
in rekening zou kunnen brengen. Zij vroegen zich af of in het bijzonder operators
van bestaande vergunningen bij machte zouden zijn deze kosten te verhalen.Deze zorg deel ik niet. Het is heel gebruikelijk dat de operator de kosten
maakt en deze, al dan niet door vooruitbetaling, doorberekent. Hiertoe wordt
reeds voor de aanvraag om een vergunning een zogenaamde «joint operating
agreement» tussen de toekomstige medevergunninghouders gesloten.De leden van de D66-fractie vroegen hoe de regering tegenover het voorstel
van NOGEPA staat om een onderneming die geen medevergunninghouder is onder
eigen verantwoordelijkheid activiteiten in het vergunninggebied te laten verrichten.Ik sta afwijzend tegenover dit voorstel. Het door een ander dan de operator
voor eigen rekening en risico laten uitvoeren van mijnbouwactiviteiten verstoort
de heldere toedeling van plichten en verantwoordelijkheden die met de invoering
van de operator in de mijnwetgeving wordt voorgestaan. Dat betekent dat de
operator primair verantwoordelijk is voor de mijnbouwactiviteiten in zijn
vergunninggebied. Dat neemt niet weg dat de operator de mogelijkheid heeft
om – onder zijn verantwoordelijkheid – mijnbouwactiviteiten door
derden uit te laten voeren. 52. Betekenis Artikel 24De leden van de VVD-fractie vroegen welk belang dit artikel beoogt te
beschermen, hoe de regering dit artikel denkt te handhaven en welke sanctie
bij overtreding kan worden toegepast. Artikel 24 bepaalt dat een houder van een winningsvergunning van koolwaterstoffen
in beginsel slechts tot winning mag overgaan van stoffen uit een voorkomen
dat de grens van zijn vergunninggebied overschrijdt, wanneer hij daartoe een
overeenkomst heeft gesloten met de vergunninghouder van het aangrenzende gebied.
Deze regel is opgenomen om te voorkomen dat er onduidelijkheden – en
mogelijk conflicten – ontstaan ten aanzien van de rechten van de betrokken
vergunninghouders. De vergunninghouders zullen afspraken moeten maken over
de vraag wie de winning van het voorkomen ter hand zal nemen en hoe de kosten
en opbrengsten verdeeld zullen worden. Hiermee wordt bevorderd dat de winning
op efficiënte wijze plaatsvindt (geen dubbele investeringen), waarmee
ook het belang van de staat gediend is. Als een vergunninghouder de regel van artikel 24 niet naleeft, kan hij
daartoe worden gedwongen door oplegging van een last onder dwangsom. HOOFDSTUK III 53. Exclusiviteit vergunning Artikel 27De leden van de fractie van de VVD stelden een vraag bij artikel 27, tweede
lid, over het noodzakelijk samengaan van opslag- en winningsvergunning bij
dezelfde houder(s).De reden hiervoor is – kort gezegd – te voorkomen dat conflicterende
belangen ontstaan. Conflicterende belangen kunnen zich voordoen over de vraag
of delfstoffen gewonnen dan wel opgeslagen zijn, maar ook vanuit een optiek
van veiligheid en milieu is het wezenlijk dat activiteiten met betrekking
tot winning en opslag in één hand liggen. Zie verder de toelichting
bij artikel 27, tweede lid.De leden van de CDA-fractie vroegen naar de betekenis van de exclusiviteitsbepaling
en de verhouding van die bepaling tot opsporing en winning van aardwarmte.In artikel 27, eerste lid, is de exclusiviteit van de opslagvergunning
neergelegd, hetgeen betekent dat voor één gebied slechts één
opslagvergunning kan gelden. Deze exclusiviteit wordt toegekend om te voorkomen
dat verschillende ondernemingen binnen één gebied stoffen opslaan
en zodoende conflicterende belangen hebben. In artikel 8 wordt eenzelfde exclusiviteit
toegekend aan de houder van een opsporings- of winningsvergunning.Het is denkbaar dat een ruimte waaruit aardwarmte wordt gewonnen zich
ook leent voor gasopslag. Door de bepaling van artikel 27, tweede lid, wordt
bereikt dat de vergunningen voor de opsporing of winning van aardwarmte enerzijds
en voor opslag anderzijds niet in verschillende handen komen te liggen. Artikel 28De leden van de PvdA-fractie vroegen om een toelichting op de criteria
a, b en c van artikel 28, eerste lid voor een opslagvergunning.De criteria van het eerste lid, onder a, b en c, stemmen overeen met de
criteria die worden gesteld bij opsporings- en winningsvergunningen (zie artikel 10). Ik verwijs naar hetgeen ik hierboven bij de beantwoording
onder punt 46 heb opgemerkt. 54. Wijzigings- en intrekkingsgronden Artikel 31De leden van de VVD-fractie stelden een aantal vragen met betrekking tot
de wijziging en intrekking van opslagvergunningen.Wijziging van een opslagvergunning is mogelijk op initiatief van de houder,
dan wel van de minister. Wijziging is alleen mogelijk in het belang van de
veiligheid, de landsverdediging of een planmatig beheer van voorkomens van
delfstoffen of aardwarmte. Het belang van planmatig beheer van voorkomens
is opgenomen om een goede afstemming tussen winning en opslag mogelijk te
maken. De afstemming tussen winning en opslag zal in eerste aanleg zo goed
mogelijk plaatsvinden naar aanleiding van de aanvraag van een opslagvergunning.
Het is echter niet uit te sluiten dat in de loop van de tijd nieuwe inzichten
of ontwikkelingen optreden, die tot wijziging van de opslagvergunning aanleiding
geven. Zonder een dergelijke bepaling zou wijziging van de opslagvergunning
niet mogelijk zijn.Voor intrekking van een opslagvergunning geldt een soortgelijke situatie.
De belangen die moeten gelden om in te kunnen trekken zijn dezelfde als die
voor wijziging van de vergunning. Het initiatief kan zowel bij de vergunninghouder
als de minister liggen. Indien de minister het initiatief neemt voor intrekking
zijn de gronden beperkt (artikel 22, eerste lid). Indien het initiatief voor
intrekking bij de vergunninghouder ligt kan de minister de aanvraag slechts
weigeren vanwege het belang van een planmatig beheer.De enige vorm van opslag die momenteel plaatsvindt en die onder de vergunningplicht
van de Mijnbouwwet komt te vallen, is die van aardgas; de opslag hiervan gebeurt
in aardgasvelden. Gasopslag betekent dat het nog in deze velden oorspronkelijk
aanwezige aardgas niet gewonnen wordt. Vanuit de optiek van doelmatige winning
is dit niet zinvol. Het belang van de gasopslag is in dit geval echter groter,
omdat gasopslag bijdraagt aan de afzet van aardgas in het algemeen en daardoor
een bijdrage is voor de mogelijkheid om velden in productie te nemen. Gasopslag
maakt dus een nuttig gebruik van de gasvelden. Bij projecten van opslag zal
de situatie dat tot wijziging of intrekking van een opslagvergunning wordt
besloten zich niet snel voordoen, ten eerste omdat een afweging van belangen
al plaatsvindt voordat met opslag wordt begonnen en ten tweede omdat met opslagprojecten
omvangrijke investeringen gemoeid kunnen zijn. Wijziging of intrekking van
een opslagvergunning in het geval dat het belang van planmatig beheer van
delfstoffen speelt lijkt daarom vooralsnog een theoretische mogelijkheid.
Zo'n mogelijkheid zou kunnen zijn dat gas in beperkte omvang in een aquifer
wordt opgeslagen, terwijl de aquifer naderhand geschikt blijkt voor grootschalige
aardwarmtewinning. In dat geval zou afweging van belangen tot de conclusie
kunnen leiden, dat het belang van de winning van aardwarmte prioriteit verdient.
Als in een dergelijk geval tot intrekking van de opslagvergunning zou worden
besloten, kan de staat gehouden zijn een passende schadevergoeding uit te
keren. Zie omtrent schadevergoeding ook punt 29 van deze nota. HOOFDSTUK IV 55. Betekenis van begrip bodembeweging Artikel 36De leden van de fracties van D66 en SGP stelden vragen omtrent het begrip
bodembeweging, zoals gebruikt in artikel 36 (beweging van de aardbodem).Zoals in paragraaf 6.6 van de memorie van toelichting (p. 23) is
opgemerkt, komt het begrip bodembeweging voor in de artikelen 34, 36, 41,
44, 45 en 46. Verder komt het begrip beweging van de bodem voor bij de artikelen
98 t/m 100, die handelen over de Technische commissie bodembeweging en in
artikel 137, dat een wijziging van artikel 177 van Boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek behelst. Het begrip bodembeweging wordt in het wetsvoorstel gebruikt
voor iedere vorm van beweging van de bodem die het gevolg is van een mijnbouwactiviteit:
de beweging kan bestaan uit een daling, opheffing of trilling/beving. De term
bodembeweging is dus ruimer dan de term bodemdaling.De leden van de SGP-fractie vroegen verder of de verplichting tot het
verrichten van metingen, ook in het kader van monitoring, geldt ten aanzien
van aardschokken.Dit is het geval.De leden van de SGP-fractie meenden, dat de rapportageverplichtingen van
artikel 101 en de risicoaansprakelijkheid geen aandacht geven aan aardschokken.Ik deel deze mening niet. Artikel 101 is algemeen geformuleerd; noch bodembeweging,
noch aardschokken zijn daarbij uitgesloten. Overigens zal de verstrekking
van gegevens over bodembeweging met name in het kader van artikel 36 geregeld
worden. Op grond van het eerste lid van dit artikel worden bij algemene maatregel
van bestuur regels gesteld omtrent metingen en rapportage. Bij de bepaling
omtrent risicoaansprakelijkheid (artikel 137) gaat het om beweging van de
bodem, wat uitdrukkelijk ook slaat op aardschokken.Tenslotte vroegen deze leden of het risico van aardschokken een rol speelt
bij het verlenen van de opsporings- en winningsvergunning, respectievelijk
de (mijnbouw)milieuvergunning.Bodembeweging is geen element bij de beoordeling van aanvragen voor opsporings-
en winningsvergunningen. Bodembeweging kan wel een element zijn bij de beoordeling
van de aanvraag van een milieuvergunning of een mijnbouwmilieuvergunning,
voorzover het milieu door bodembeweging getroffen kan worden. Zie ook onder
punt 27 van deze nota. 56. Veiligheidszone Artikel 38De leden van de fracties van RPF en GPV stelden twee vragen over de instelling
van de veiligheidszone. Hoe verhoudt deze zone zich tot het eigendomsrecht
van de oppervlakte-eigenaar en welke relatie heeft deze zone tot de bepaling
van de heffingsgrondslag van het oppervlakterecht? Een veiligheidszone kan alleen worden ingesteld rond een mijnbouwinstallatie,
dat wil zeggen rond een mijnbouwwerk dat is verankerd in of aanwezig
is boven de bodem van een oppervlaktewater. Indien een veiligheidszone wordt
ingesteld boven het continentaal plat kan zich geen conflict met de grondeigenaar
voordoen, er is daar immers geen eigenaar. De bodem van de territoriale zee
en de Waddenzee is van de staat. Het instellen van een veiligheidszone binnen
deze gebieden zal dus evenmin (particuliere) eigenaren belasten. In andere
gevallen waarin de bodem van het oppervlak niet bij de staat in eigendom is,
zal een installatie slechts geplaatst worden met toestemming van de eigenaar.
Bij het eventueel vaststellen van de veiligheidszone zal derhalve met de belangen
van de grondeigenaar rekening worden gehouden. De heffingsgrondslag voor het oppervlakterecht is het oppervlak van het
gebied waarvoor op 1 januari van het kalenderjaar een vergunning van kracht
is. Er is geen relatie tussen dit oppervlak en de veiligheidszone. 57. Bevoegdheid tot treffen van maatregelen Artikel 45De leden van de fractie van de PvdA hadden de indruk dat artikel 45 de
minister rechtstreeks de bevoegdheid toekent om maatregelen voor te schrijven.Deze indruk is juist. Het motief voor deze werkwijze is dat de minister
in acute situaties moet kunnen ingrijpen. Dit kan er in het uiterste geval
toe leiden dat de minister opdracht geeft de winning te stoppen als er gevaar
dreigt. De minister hoeft niet te wachten op het initiatief van de mijnonderneming.Dezelfde leden vroegen of het artikel 45 niet elders in het wetsvoorstel
thuis hoort.Een andere plaats in het wetsvoorstel is op zich mogelijk, maar de nu
gekozen plaats is logisch; enerzijds betreft het artikel de zorg voor een
goede uitvoering van activiteiten en past het daarom in hoofdstuk 4; anderzijds
kan het artikel leiden tot het voorschrijven van maatregelen die verder gaan
dan het Mijnbouwbesluit, waarin de zorg voor een goede uitvoering van activiteiten
in zijn algemeenheid wordt vastgelegd.Ook werd gevraagd naar de relatie met de bevoegdheid van bestuursdwang,
zoals geregeld in artikel 108.Bestuursdwang is een middel om het nakomen van verplichtingen krachtens
wettelijke voorschriften af te dwingen. Bij artikel 45 gaat het niet om het
afdwingen van het naleven van voorschriften. Ongeacht of er ter zake een voorschrift
is gesteld, kan de minister bij (dreigend) gevaar ingrijpen en maatregelen
opleggen. De naleving van deze maatregelen is overigens met behulp van bestuursdwang
af te dwingen. Bestuursdwang geeft immers het bestuursorgaan de bevoegdheid
om zelf te handelen of te doen handelen. Artikel 45 geeft de minister een
overeenkomstige bevoegdheid als artikel 26, derde lid, van de Mijnwet continentaal
plat en artikel 147 van het Mijnreglement 1964. HOOFDSTUK V 58. Tweede kans bij staatsdeelnemingVolgens de NAM zullen ontwikkelingsplannen onzeker worden en commerciële,
financiële en administratieve complicaties ontstaan door de mogelijkheid
dat EBN niet direct in het eerste maar wel in een later in een bepaald vergunninggebied
in ontwikkeling te nemen koolwaterstofvoorkomen zal kunnen deelnemen.
De leden van de D66-fractie wilden weten wat het oordeel van de regering hierover
is.De regering is van mening dat de bezwaren van de NAM tegen een tweede
kans op staatsdeelneming wel erg vaag geformuleerd zijn. Desondanks zal zij
proberen zich in te leven in de bezwaren van de NAM en de vraag zo goed mogelijk
te beantwoorden.Uitgangspunt bij de staatsdeelneming in de winning van koolwaterstoffen
is dat de staat, via EBN, in ieder (economisch) winbaar voorkomen deelneemt,
tenzij de staat door deze deelname financieel nadeel zal lijden. Ik ben van
mening dat staatsdeelneming in een winningsvergunning ook nog mogelijk moet
zijn voor de tweede en volgende velden, als de winningsvergunning zonder staatsdeelneming
wordt verleend. De situatie voor zo'n tweede veld is niet wezenlijk verschillend
van die van een eerste veld, als een winningsvergunning wordt aangevraagd
en over staatsdeelneming wordt besloten.Bij deelname in de ontwikkeling van een voorkomen betaalt EBN haar deel
van de kosten (inclusief maximaal 5 jaar rente) die hebben geleid tot de aantoning
van dit voorkomen vrijwel direct aan de vergunninghouder. Deze zogenaamde
inbrengvergoeding blijkt met name de winning van marginale voorkomens nogal
eens net over de streep te trekken. Voor de grotere voorkomens is de inbrengvergoeding
minder relevant en kan ik mij voorstellen dat financieel meer draagkrachtige
vergunninghouders de staat als deelnemer in de winning liever kwijt dan rijk
zijn. Waarom staatsdeelneming ontwikkelingsplannen onzeker kan maken is mij
niet duidelijk.Uitgezonderd enkele vergunningen van de NAM en één van Amoco,
worden winningsvergunningen gehouden door groepen van ondernemingen die vaak
sterk uiteenlopende (financiële) belangen in de vergunning hebben. Dit
brengt per definitie commerciële, financiële en administratieve
complicaties met zich mee, in het bijzonder daar waar niet al deze ondernemingen
tevens een belang hebben in de voor de afvoer van het gas benodigde pijpleidingen
of behandelingsinstallaties of daar waar het desbetreffende voorkomen gedeeltelijk
is gelegen in het gebied van een andere vergunninghouder. Eventuele extra
complicaties, doordat de staat wel in het ene en niet in het andere in hetzelfde
vergunninggebied gelegen voorkomen deelneemt, zullen een ervaren operator
als de NAM geen problemen van betekenis opleveren. 59. Zekerheidstelling bij afdrachten Artikelen 86 en 88De leden van de fractie van D66 vroegen om een nadere toelichting op de
artikelen 86 en 88.Artikel 86 heeft betrekking op de situatie waarin gerede twijfel bestaat
over de voldoening van de door de afdrachtplichtige vergunninghouder verschuldigde
afdracht. Ingevolge dit artikel heeft de Minister van Economische Zaken de
bevoegdheid de vergunninghouder zekerheid te vragen voor de voldoening van
de verschuldigde afdracht. Ook nadat de desbetreffende afdrachtplichtige geen
vergunninghouder meer is in de zin van de Mijnbouwwet blijft deze zekerheid
bestaan totdat aan de betalingsverplichtingen is voldaan.Artikel 88 opent de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere
regels te stellen in verband met de uitvoering van de financiële bepalingen
van hoofdstuk 5. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen
zoals de maatregelen omtrent de bedrijfsfusie en die van de functionele valuta.
Door invoering van artikel 88 is hiervoor geen wetswijziging nodig. Dit vereenvoudigt
de te volgen procedure aanzienlijk. 60. Financiële uitvoerings-AMvB Artikel 88De leden van de fractie van de VVD vroegen wat in artikel 88, onder d,
wordt bedoeld met «de met het winnen van koolwaterstoffen samenhangende
activiteiten».Voor het antwoord op deze vraag ligt de basis in de wetsgeschiedenis van
de Mijnwet continentaal plat. Bij de parlementaire behandeling van deze wet
heeft de toenmalige Minister van Economische Zaken aangegeven dat het begrip
winning niet uitsluitend betrekking heeft op het technische proces van het
uit de grond halen van delfstoffen, maar ook andere activiteiten omvat, zoals
het transport van die delfstoffen tot aan het eerste verkooppunt en het verrichten
van die handelingen welke nodig zijn om het ruwe product af te kunnen zetten.
Voor de toepassing van de financiële bepalingen heeft het begrip winning
dus van oudsher een ruimere betekenis dan wat daaronder doorgaans in technische
zin wordt verstaan. In de praktijk van de vaststelling van het winstaandeel
wordt telkens bezien of en in hoeverre activiteiten die liggen binnen de sfeer
van het winningsbedrijf in het winstaandeel worden betrokken. Het vierde lid
van artikel 62, dat de grondslag biedt voor de heffing van winstaandeel over
deze samenhangende activiteiten, geeft duidelijker dan voorheen aan dat er
een technisch-functionele samenhang moet bestaan tussen de eigenlijke winning
in technische zin en de activiteiten met betrekking tot die delfstoffen die
daarvan een integraal bestanddeel vormen teneinde het heffen van winstaandeel
daarover te kunnen rechtvaardigen. Activiteiten van de vergunninghouder die
niet los gezien kunnen worden van de winningswerkzaamheden moeten in het algemeen
als rechtstreeks daarmee samenhangend worden beschouwd. Ingevolge het vierde
lid van artikel 62 worden de resultaten van deze samenhangende activiteiten
betrokken in de berekening van het verschuldigde winstaandeel. Artikel 88,
onder d, biedt de mogelijkheid nadere regels te stellen aan de wijze waarop
dit gebeurt.Voorts wensten de leden van de VVD-fractie te vernemen welke «voordelen
en kosten» zijn bedoeld in artikel 88, onder g.Vergelijkbaar met de vorige vraag gaat het in artikel 88, onder g, om
de mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen
aan de wijze waarop de voordelen en kosten bij de overdracht van een vergunning
in het winstaandeel worden betrokken. In beginsel worden de voordelen en de
kosten in verband met de overdracht van een winningsvergunning opgenomen op
de resultatenrekening ter bepaling van het verschuldigde winstaandeel. Er
zijn echter omstandigheden, zoals bijvoorbeeld bij een juridische fusie, waarbij
de overdracht geruisloos kan plaatsvinden en de bij de overdracht betrokken
partijen de voordelen en de kosten niet hoeven op te nemen op hun resultatenrekening.
In de algemene maatregel van bestuur zal worden aangegeven onder welke voorwaarden
van die mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt. Tevens zal nader worden bepaald
welke kosten die zijn gemaakt in verband met overdracht voor de kostenuplift
van 10% in aanmerking komen. HOOFDSTUK VII 62. Vertrouwelijkheid gegevens Artikelen 101 en 102De leden van de fractie van de PvdA stelden vragen over met name de vertrouwelijkheid
van de informatie waarover de minister op grond van artikel 101, vijfde lid,
onderdeel a, beschikt.Het gaat om informatie die maatschappijen met hun activiteiten verkregen
hebben en die veelal een grote commerciële waarde heeft, zoals de ligging
en omvang van voorkomens, de geologische structuur van de ondergrond, gesteente-eigenschappen
en dergelijke. Omdat deze gegevens alleen maar verkregen konden worden vanwege
een – exclusieve – opsporings- of winningsvergunning, is er reden
om deze gegevens bij de vergunninghouder op te eisen om daarmee de kennis
bij de overheid over de ondergrond te vergroten. Vanzelfsprekend dient de
overheid het bedrijfsvertrouwelijke karakter te eerbiedigen, echter alleen
voorzover en voor zolang er sprake is van een redelijke commerciële waarde
van deze gegevens voor de bedrijven. Over het soort gegevens dat bedrijven
zullen moeten verstrekken, de vertrouwelijkheid en de duur van vertrouwelijkheid
zullen in de algemene maatregel van bestuur regels worden opgesteld. Deze
regels zullen de bestaande regels en afspraken vervangen. Voor het continentaal
plat ligt de gegevensverstrekking nu vast in vergunningvoorschriften en is
voor openbaarmaking van gegevens een termijn van 10 jaar vastgelegd in artikel
29 van de Mijnwet continentaal plat; voor het territoir ligt de gegevensverstrekking
vast in voorschriften bij boorvergunningen en concessies en is een beperkte
openbaarmaking geregeld in een overeenkomst tussen de mijnondernemingen en
NOGEPA, waarbij de operators zich hebben aangesloten.Gegevens verkregen uit seismisch onderzoek zijn voor de overheid eveneens
van grote waarde. Weliswaar worden deze gegevens door maatschappijen niet
verkregen met gebruikmaking van een exclusieve vergunning, maar zij zijn tot
nu toe op een vergelijkbare wijze behandeld als de gegevens van opsporing
en winning.Dezelfde leden vroegen of de vertrouwelijkheid afbreuk doet aan de parlementaire
controletaken.Dit is niet het geval. In voorkomend geval kunnen deze gegevens ter vertrouwelijke
kennisneming aan de leden ter inzage worden gegeven.De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe omgegaan dient te worden met
deze vertrouwelijkheid in een rechtszaak over claims met betrekking tot schadevergoedingen.Het vertrouwelijk karakter waar het onderhavige artikel over spreekt,
gaat over de relatie tussen overheid en burger, en niet over relaties tussen
burgers onderling. Voorzover de vraag betrekking heeft op de informatiebehoefte
van de burger bij het claimen van een vergoeding voor schade door bodembeweging
als gevolg van delfstofwinning, verwijs ik naar punt 27 van deze nota.De leden van de VVD-fractie verzochten een regeling omtrent de geheimhoudingsplicht
in de wet op te nemen.In het wetsvoorstel is er voor gekozen om het beginsel neer te leggen
dat gegevens hun vertrouwelijk karakter na een bepaald tijdstip kunnen verliezen.
Deze regeling komt daarmee in de plaats van artikel 10, eerste lid, onderdeel
c, van de Wet openbaarheid van bestuur, dat geen regeling voor
vrijgave van bedrijfsgegevens die aan de overheid zijn verstrekt kent. De
reden om bedrijfsvertrouwelijke informatie openbaar te maken ligt in het belang
om de kennis ten aanzien van de ondergrond breed te verspreiden. Dit geldt
voor particulieren, de wetenschap en exploratiemaatschappijen. De uitwerking
van de regeling omtrent openbaarheid zal waarschijnlijk gedetailleerd zijn,
omdat rekening zal worden gehouden met het soort gegevens en de hoedanigheid
van de houder van de gegevens. De aard van de materie leent zich naar mijn
mening daarom voor vastlegging bij algemene maatregel van bestuur. HOOFDSTUK X 63. Eigendom van de mijn bij bestaande vergunningenDe leden van de CDA-fractie vroegen een nadere toelichting op de regeling
van de eigendom van de mijn bij bestaande vergunningen (artikel 111, vierde
lid). Met name diende verduidelijkt te worden wat onder de term «mijn»
wordt verstaan, en welke negatieve gevolgen de regeling beoogde weg te nemen.Onder huidig recht geldt dat de concessiehouder door de concessie eigenaar
is geworden van de mijn (artikel 5 Mijnwet 1903)1.
Blijkens de jurisprudentie betekent dit dat de concessiehouder eigenaar is
geworden van de onder- en bovengrondse mijnwerken alsmede van de in die mijn
aanwezige delfstoffen2. Artikel 5 van de Mijnwet
1903 doorbreekt daarmee het gewone recht en met name artikel 20 van Boek 5
van het Burgerlijk Wetboek, waarin is opgenomen dat de eigendom van de grond
mede omvat de eigendom van gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn
verenigd (natrekking). In het wetsvoorstel is dit gewijzigd en wordt voor
mijnbouwwerken artikel 5:20 van het Burgerlijk Wetboek niet meer opzij gezet.
Voorzover een mijnbouwwerk een werk is dat duurzaam met de grond is verenigd,
zal het onder de nieuwe wet eigendom van de grondeigenaar zijn, tenzij de
natrekkingsregel van artikel 5:20 doorbroken wordt door het vestigen van een
opstalrecht voor het werk.Ten aanzien van de delfstoffen geldt onder het wetsvoorstel dat de staat
daarvan eigenaar is (artikel 3, eerste lid). De eigendom van de delfstoffen
gaat pas na winning over op de houder van de winningsvergunning (artikel 3,
tweede lid).De concessiehouder wordt bij inwerkingtreding van de nieuwe wet van rechtswege
houder van een winningsvergunning in de zin van de nieuwe wet. De concessiehouder
dreigt bij de inwerkingtreding van de Mijnbouwwet, waarbij ook artikel 5 van
de Mijnwet 1903 vervalt, de eigendom van de mijn kwijt te raken. De delfstoffen
gaan immers naar de staat (artikel 3, eerste lid), terwijl het (duurzaam met
de grond verenigde) mijnbouwwerk naar de grondeigenaar gaat (natrekking).
Om dit te voorkomen bepaalt artikel 111, vierde lid, dat de concessionaris
(nu houder van een winningsvergunning) eigenaar blijft van de mijn voor zolang
als de vergunning geldt. 64. Mijnbouwmilieuvergunning van rechtswege Artikel 120De leden van de fractie van de PvdA vroegen hoelang een fictieve mijnbouwmilieuvergunning
geldt, of deze op enig moment door een echte vergunning wordt vervangen en
of er rechtsbescherming tegen deze vergunning mogelijk is. Bij de inwerkingtreding van de wet is voor het instandhouden van een mijnbouwwerk
in beginsel een milieuvergunning of een mijnbouwmilieuvergunning nodig.In de huidige situatie, althans die voor 14 maart 1999, is of was voor
het continentaal plat en voor het Nederlandse territoir buiten de grens van
drie mijl uit de kust geen vergelijkbare vergunning of goedkeuring voor een
mijnbouwwerk noodzakelijk. Sinds die datum is voor het oprichten van vrijwel
alle nieuwe winningsinstallaties een vergunning op grond van artikel 30a van
het Mijnreglement continentaal plat vereist.1Voor het Nederlandse territoir binnen de grens van drie mijl uit de kust
is in de huidige situatie voor een mijnbouwwerk in bepaalde gevoelige gebieden2 een goedkeuring vereist als bedoeld in de artikelen
4.6 of 5.7 van de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands
territoir 1996, of een soortgelijke goedkeuring op basis van voor de inwerkingtreding
van die regeling verleende vergunningen of concessies. Deze goedkeuringen
worden wel aangeduid met de term: locatiebesluiten. Bovendien is voor een
winningsinrichting een milieuvergunning vereist. In de overige gevallen (opsporing
buiten gevoelige gebieden) is geen vergelijkbare vergunning of goedkeuring
vereist.Het overgangsrecht moet de huidige situatie omzetten naar de (mijnbouw)milieuvergunningen
zoals die gaan gelden onder de nieuwe wet. Dat overgangsrecht is neergelegd
in de artikelen 111, vijfde lid en in artikel 120. Daarbij is echter nog geen
rekening gehouden met vanaf 14 maart 1999 ingevoerde vergunningen op
grond van het Mijnreglement continentaal plat. In de bij deze nota gevoegde
nota van wijziging is het overgangsrecht aangepast aan deze nieuwe ontwikkeling
(zie de onderdelen I en N van de nota van wijziging).Het overgangsrecht is, met name omdat de huidige situatie vrij gecompliceerd
is, wellicht wat moeilijk te doorgronden. Toch is bij het vaststellen uitgegaan
van twee heldere uitgangspunten:– vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe wet vallen alle mijnbouwwerken
onder het nieuwe regime en is dus een (mijnbouw)milieuvergunning nodig;– het overgangsrecht biedt zoveel mogelijk eerbiedigende werking
in die zin dat de positie van degene die juist vóór de inwerkingtreding
van de wet rechtmatig een mijnbouwwerk in stand houdt vergelijkbaar is met
zijn positie juist ná de inwerkingtreding.Daartoe worden bestaande vergunningen of goedkeuringen omgevormd tot (mijnbouw)milieuvergunningen
of wordt van rechtswege een (mijnbouw)milieuvergunning toegekend. In de toelichting
bij artikel 111, vijfde lid, en bij artikel 120 worden de omvormingen en toekenningen
toegelicht, behalve die welke betrekking hebben op de nieuwe vergunningen
op grond van artikel 30a van het Mijnreglement continentaal plat. Het overgangsrecht
voor deze vergunningen is eenvoudig toe te lichten. Vergunningen ex artikel
30a binnen het continentaal plat worden voortgezet als mijnbouwmilieuvergunningen
en vergunningen ex artikel 30a binnen de zone van drie tot twaalf mijl uit
de kust worden voortgezet als milieuvergunningen.Het onderstaande schema vat het overgangsrecht samen. Territoir tot 3 mijl uit de kust Mijnbouwwerk
voor opsporingGevoelig gebiedLocatiebesluit wordt mijnbouwmilieuvergunning Niet gevoelig gebiedMijnbouwmilieuvergunning
van rechtswege Mijnbouwwerk voor winningGevoelig gebiedLocatiebesluit
en milieuvergunning voor bovengrondse deel mijnbouwwerk worden milieuvergunning
(voor boven- en ondergrond)  Niet gevoelig gebiedMilieuvergunning
voor bovengrondse deel mijnbouwwerk wordt milieuvergunning (voor boven- en
ondergrond)Territoir 3–12 mijl uit de kust Mijnbouwwerk
voor opsporing Mijnbouwmilieuvergunning van rechtswege Mijnbouwwerk
voor winningVergunning op grond van artikel 30a Mijnreglement cp verleendVergunning
wordt milieuvergunning (voor boven- en ondergrond)  Geen vergunning
op grond van artikel 30a Mijnreglement cp verleendMilieuvergunning van
rechtswege (voor boven- en ondergrond)Continentaal plat Mijnbouwwerk
voor opsporing Mijnbouwmilieuvergunning van rechtswege Mijnbouwwerk
voor winningVergunning op grond van artikel 30a Mijnreglement cp verleendVergunning
wordt mijnbouwmilieuvergunning  Geen vergunning op grond van artikel
30a Mijnreglement cp verleendMijnbouwmilieuvergunning van rechtswegeUit het schema blijkt dat van rechtswege mijnbouwmilieuvergunningen worden
verleend voor:– bestaande mijnbouwwerken (opsporing en winning) op het continentaal
plat, voorzover geen vergunning op grond van artikel 30a van het Mijnreglement
continentaal plat is verleend;– bestaande opsporingswerken binnen het territoir, voorzover (zij
niet liggen binnen een gevoelig gebied en dus) geen locatiebesluit is verleend.De van rechtswege verleende mijnbouwmilieuvergunning geldt net als de
«gewone» mijnbouwmilieuvergunning in beginsel voor onbepaalde
tijd. De vergunning kan worden ingetrokken op de gronden genoemd in artikel
22, eerste lid, onderdelen a, b, d of e (artikel 35, achtste lid). De vergunning
kan worden gewijzigd als de wijziging wordt gerechtvaardigd door het belang
van de bescherming van het milieu (artikel 35, zevende lid).Het is niet mogelijk om bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen
de verlening van rechtswege van de mijnbouwmilieuvergunning. Deze vergunning
wordt immers bij de wet verleend; het gaat dus niet om een besluit in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht (zie de artikelen 1:3, eerste lid, en 1:1,
tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht). Het zou ook niet
stroken met de bedoeling van artikel 120 van het wetsvoorstel wanneer belanghebbenden
wel zouden kunnen opkomen tegen de verlening van de vergunning. Artikel 120
beoogt juist te bewerkstelligen dat de positie van degene die
onder huidig recht rechtmatig een mijnbouwwerk in stand houdt, na inwerkingtreding
van de nieuwe wet gelijk blijft.Zoals gezegd, kan de van rechtswege verleende mijnbouwmilieuvergunning
worden gewijzigd en ingetrokken. Daartegen kunnen belanghebbenden overigens
wel beroep instellen. 65. Borgstellingsovereenkomsten Artikel 113De leden van de fractie van de VVD stelden de vraag of de borgstellingsovereenkomsten
bij inwerkingtreding van de wet allemaal komen te vervallen.Momenteel komen borgstellingsovereenkomsten voor met betrekking tot de
betaling van afdrachten aan de staat en met betrekking tot het opruimen van
mijnbouwinstallaties na beëindiging van het gebruik.Artikel 125 bepaalt dat bepalingen in een bestaande overeenkomst waarbij
een partij zich jegens de staat verbindt om borg te staan voor de betaling
van afdrachten aan de staat, buiten toepassing blijven voorzover zij betrekking
hebben op afdrachten ontstaan op grond van de nieuwe wet. Onder de nieuwe
wet biedt artikel 86 immers de mogelijkheid om zo nodig zekerheid te eisen,
zodat aan dergelijke bepalingen geen behoefte meer bestaat.Onder de nieuwe wet is er ook geen behoefte meer aan bestaande borgstellingsovereenkomsten
met betrekking tot het opruimen van een mijnbouwinstallatie, gelet op de opruimingsverplichting
van artikel 39 en de mogelijkheid van artikel 42 om zo nodig zekerheid te
eisen. Artikel 113, vierde lid, bepaalt daarom dat de desbetreffende bepalingen
bij de inwerkingtreding van de wet komen te vervallen.De Minister van Economische Zaken,A. Jorritsma-Lebbink XNoot1Richtlijn nr. 98/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne
markt voor aardgas (PbEG L 204) (hierna: de gasrichtlijn).XNoot1Richtlijn nr. 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 30 mei 1994 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruik
maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de produktie van
koolwaterstoffen (PbEG L 164) (hierna: de koolwaterstoffenrichtlijn).XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1De Arbeidstijdenwet is ook nu al op de mijnbouw van toepassing, zowel
binnen het Nederlandse territoir als op het Nederlandse deel van het continentaal
plat.XNoot2Zo is bijvoorbeeld de Wet milieubeheer op dit moment van toepassing op
bepaalde mijnbouwwerken. Maar niet op mijnbouwwerken in de zone van 3 tot
12 mijl uit de kust. En in het geval dát de Wet milieubeheer van toepassing
is op een mijnbouwwerk is hij niet van toepassing op het gehele mijnbouwwerk,
maar slechts op het bovengrondse deel van dat mijnbouwwerk.XNoot1Onder de huidige mijnbouwwetgeving kunnen bijvoorbeeld milieuvoorschriften
worden verbonden aan een opsporingsvergunning en aan een locatievergunning.XNoot2Onder de huidige wetgeving kan bijvoorbeeld een milieuvergunning op grond
van de Wet milieubeheer staan naast een locatiebesluit op grond van de mijnbouwwetgeving.XNoot3Vertaald in termen van het wetsvoorstel wordt de concessie een winningsvergunning
en het locatiebesluit een (mijnbouw)milieuvergunning.XNoot1Bij de beschouwingen in deze nota wordt uitgegaan van de situatie dat
de Natuurbeschermingswet 1998 in werking zal zijn als de Mijnbouwwet in werking
treedt. Zie ook punt 13 van deze nota.XNoot2Zie § 8.1.3.4 van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 46
van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit systeem wordt van overeenkomstige toepassing
verklaard op de mijnbouwmilieuvergunning door het gewijzigde artikel 35 van
het wetsvoorstel (zie onder deel G van de nota van wijziging).XNoot1Richtlijn nr. 97/11/EG van de Raad van de Europese Unie van 3 maart 1997
(PbEG L 73) tot wijziging van richtlijn nr. 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling
van bepaalde openbare en particuliere projecten.XNoot1Zie hiervoor het besluit van 4 maart 1999, houdende wijziging van het
Mijnreglement continentaal plat (Stb. 116).XNoot1Zie bijvoorbeeld de door de NAM gehanteerde procedure voor aardschokken
in de provincies Groningen en Drenthe. De procedure is beschreven in de brochure
Gaswinning en aardschokken uitgegeven door het Ministerie van Economische
Zaken, de provincies Groningen en Drenthe, het KNMI en de NAM van december
1995.XNoot1Asser-Mijnssen-Davids-Van Velten, Handleiding tot de beoefening van het
Nederlands burgerlijk recht, 3, II (1996), p. 96.XNoot1Richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde
flora en fauna (PbEG L 206).XNoot2Richtlijn nr. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103).XNoot3Zie met name artikel 6 van de Habitatrichtlijn.XNoot4De Waddenzee is reeds als staatsnatuurmonument aangewezen op grond van
de huidige Natuurbeschermingswet. Op grond van het overgangsrecht van de Natuurbeschermingswet
1998 zullen staatsnatuurmonumenten op grond van de huidige Natuurbeschermingswet
gaan gelden als beschermde natuurmonumenten op grond van de Natuurbeschermingswet
1998. Bij de beschouwingen in deze nota wordt uitgegaan van de situatie dat
de Natuurbeschermingswet 1998 in werking zal zijn als de Mijnbouwwet in werking
treedt. Overigens is strikt genomen niet het hele gebied van de PKB Waddenzee
als staatsnatuurmonument aangewezen. Enkele (vaar)geulen zijn buiten de aanwijzing
gehouden.XNoot1Zie hieromtrent meer uitgebreid paragraaf 6.3 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting en de toelichting bij artikel 35.XNoot2Zie paragraaf 6.4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.XNoot3Richtlijn nr. 97/11/EG van de Raad van de Europese Unie van 3 maart 1997
(PbEG L 73) tot wijziging van richtlijn nr. 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling
van bepaalde openbare en particuliere projecten. De implementatiedatum van
deze richtlijn is 14 maart 1999. Voor de periode vanaf de implementatiedatum
tot de inwerkingtreding van de nieuwe Mijnbouwwet is een voorziening getroffen
met behulp van het Mijnreglement continentaal plat en het Besluit milieu-effectrapportage
1994. Zie hiervoor het Besluit van 4 maart 1999, houdende wijziging van het
Mijnreglement continentaal plat (Stb. 116).XNoot1Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan bepalingen als het meergenoemde
artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming
en artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.XNoot2In veel gevallen zal de vergunning gehouden worden door meerdere rechtspersonen
en zal de verplichting rusten op de operator of op de laatste operator. Zie
artikel 36, vierde lid.XNoot1Artikel 13 Wet bodembescherming is, in tegenstelling tot artikel 1.1a
van de Wet milieubeheer en het voorgestelde artikel 34, wel strafrechtelijk
afdwingbaar. In 1995 heeft zich bij de Hoge Raad een zaak voorgedaan waarbij
een vonnis werd bevestigd van de Economische Politierechter. Deze had straf
opgelegd aan een Hagenaar die op straat het motorblok van zijn auto verwisselde
en daarbij motorolie op straat liet lopen (zie NJ 1995, 438). Verder is dit
artikel blijkens verschillende uitspraken grond geweest voor het toepassen
van bestuursdwang in gevallen waarin men in afwachting was van specifieke
voorschriften (zie bijvoorbeeld AB 1998, 142).XNoot1Daarbij is de keuze gemaakt om de opsporings- en winningsvergunning onder
te brengen in één hoofdstuk en de opslagvergunning in een volgend
hoofdstuk. Deze keuze is gemaakt om het onderscheid tussen opsporing en winning
enerzijds en opslag anderzijds tot uitdrukking te laten komen. De regeling
van beide vergunningen stemt voor een belangrijk deel, maar niet geheel, overeen.
Zo kent de opslagvergunning bijvoorbeeld ruimere mogelijkheden tot wijziging
of intrekking van de vergunning.XNoot1Zie hierna de beschouwing over bodemdaling en de daar genoemde verwijzingen
naar onderzoeksresultaten.XNoot1Zie hierna de beschouwing over aardschokken en trillingen. Zie ook het
Eindrapport multidisciplinair onderzoek naar de relatie tussen gaswinning
en aardbevingen, Ministerie van Economische Zaken, november 1993.XNoot2Deze begrenzing en beschrijving zal niet aan de orde zijn voor voorkomens
in het continentaal plat.XNoot3Meer precies; door de in artikel 23 van het wetsvoorstel bedoelde aangewezen
persoon, de operator.XNoot1Zie artikel 137 van het wetsvoorstel waarin artikel 6:177 van het Burgerlijk
Wetboek wordt gewijzigd. De aansprakelijkheid ligt bij «de exploitant
van een mijnbouwwerk».XNoot2Zie bijvoorbeeld de door de NAM gehanteerde procedure voor aardschokken
in de provincies Groningen en Drenthe. De procedure is beschreven in de brochure
gaswinning en aardschokken uitgegeven door het Ministerie van Economische
Zaken, de provincies Groningen en Drenthe, het KNMI en de NAM van december
1995.XNoot3Schriftelijk commentaar Mijnbouwwet (wetsvoorstel 26 219), prof.
mr J.M. van Dunné, mr A.J. Goedmakers, Rotterdam 1998.XNoot4Amendement van de leden Van Walsem en Augusteijn-Esser, kamerstukken II
1998/99, 26 219, nr. 5.XNoot1De in de Duitse wetgeving vastgestelde gebieden waar dit vermoeden van
causaal verband geldt hebben betrekking op mijnbouw in de klassieke zin met
schachten of tunnels. De winning van olie, gas en zout in Nederland vindt
niet plaats met behulp van deze klassieke technieken.XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Een dergelijke regeling kwam reeds voor in het voorontwerp dat in het
voorjaar van 1997 naar buiten is gebracht.XNoot2Zie artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet rechtskracht diverse
planologische kernbeslissingen (Stb. 1998, 721).XNoot3Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 24 februari
1999, kamerstukken II 1998/99, 26 431, nr. 1.XNoot1Strikt genomen is niet het hele gebied van de PKB Waddenzee als staatsnatuurmonument
aangewezen. Enkele (vaar)geulen zijn buiten de aanwijzing gehouden.XNoot2Het is de bedoeling om de bevoegdheid tot het verlenen van de vergunning
door middel van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel
16, zesde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van met name
te noemen activiteiten van nationaal belang, te leggen op het niveau van de
centrale overheid. Zie hieromtrent de beschouwing in punt 7 van deze nota.XNoot3Het PKB-Waddenzeegebied is in 1991 aangewezen als speciale beschermingszone
in de zin van de Vogelrichtlijn. Sinds 1998 is het hele gebied als speciale
beschermingszone aangemeld in het kader van de Habitatrichtlijn.XNoot1Er zijn uitzonderingen op deze algemene regel. Zo is bijvoorbeeld de Algemene
wet bestuursrecht van toepassing op Nederlandse bestuursorganen, ook als een
bestuursorgaan zijn functie buiten Nederland uitoefent. Ook kan een andere
wet het toepassingsgebied van een wet verruimen, zoals bijvoorbeeld artikel
2 van de Wet installaties Noordzee dat de Nederlandse strafwet toepasselijk
verklaart op ieder die zich op of met betrekking tot een installatie ter zee
aan enig strafbaar feit schuldig maakt.XNoot2Zie de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee.XNoot1Hier blijft buiten beschouwing de jurisprudentie over tegen de overheid
ingestelde acties uit onrechtmatige daad, waarbij de overheid zich erop beroept
dat zij op zich een juist besluit genomen heeft of juist gehandeld heeft.XNoot2Zie bijvoorbeeld AB 1997, 66; AB 1997, 143 en AB 1997, 229.XNoot1Zie in dit verband de aanpassing van het fiscale procesrecht aan de Algemene
wet bestuursrecht en wijziging van een aantal fiscale en andere wetten (herziening
van het fiscale procesrecht) (Stb. 1998, 621). Deze wet zal naar verwachting
op 1 juli 1999 in werking treden.XNoot1Of voor de gecombineerde vergunning, zie artikel 46 van de Natuurbeschermingswet
1998, artikel 8.39a van de Wet milieubeheer en punt 13 van deze nota.XNoot2De invoering van deze vergunning hangt samen met de implementatie van
richtlijn nr. 97/11/EG van de Raad van de Europese unie van 3 maart 1997 (PbEG
L 73) tot wijziging van richtlijn nr. 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling
van bepaalde openbare en particuliere projecten. Zie hiervoor het besluit
van 4 maart 1999, houdende wijziging van het Mijnreglement continentaal plat
(Stb. 116).XNoot1Zie in dit verband ook de toelichting bij aanwijzing 148 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving omtrent het loslaten van de hoofdregel als binnen een
complex van regelingen beroep in één instantie de regel is.XNoot1Zie onder meer artikel 3 van Boek 3, de artikelen 20, 36 en 50 van Boek
5 en de artikelen 174 en 175 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.XNoot1Ditzelfde geldt ingeval van een aanwijzing van een mijn, zoals bedoeld
in artikel 111, tweede lid, onderdeel b. Ik laat dit verder buiten beschouwing.XNoot2HR 17 november 1982, NJ 1984, 126.XNoot1De invoering van deze vergunning hangt samen met de implementatie van
richtlijn nr. 97/11/EG van de Raad van de Europese unie van 3 maart 1997 (PbEG
L 73) tot wijziging van richtlijn nr. 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling
van bepaalde openbare en particuliere projecten. Zie hiervoor het besluit
van 4 maart 1999, houdende wijziging van het Mijnreglement continentaal plat
(Stb. 116).XNoot2Deze gevoelige gebieden zijn gebieden als bedoeld in onderdeel A van de
bijlage, behorend bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26219-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl