Wijziging onder meer Wet kinderopvang in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid; Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132902
 2008-2009
 
 31 989
 Wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht,
de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen
in het onderwijsachterstandenbeleid
 
 
 
 
 Nr. 
 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 ALGEMEEN
 HOOFDSTUK 1. INLEIDING
 1.1. Vergroten van ontwikkelingskansen van kinderen
 Doel van het wetsvoorstel
 De eerste levensjaren van een kind zijn belangrijk voor de ontwikkeling
van de cognitieve, de sociaal-emotionele en de motorische vaardigheden. De opvoeding door de ouders legt daarvoor de basis,
maar ook de rest van de omgeving waarin het kind opgroeit is van belang. Veel
kinderen brengen enkele uren per dag door in peuterspeelzalen en kindercentra. Ze moeten daar veilig kunnen spelen. Als een kind een
(taal)achterstand heeft of dreigt op te lopen, dan moeten de medewerkers van
een peuterspeelzaal of kindercentrum in staat zijn dat te signaleren. Ook
is het belangrijk dat zij de ontwikkeling van deze kinderen stimuleren.
 
 Het doel van dit wetsvoorstel is om voor jonge kinderen in peuterspeelzalen
en kindercentra een veilige, stimulerende omgeving te creëren waarbij
medewerkers in staat zijn om een risico op een taalachterstand in het Nederlands
te signaleren en dat effectief aan te pakken. Binnen dit doel kunnen twee
subdoelen onderscheiden worden. Ten eerste is het van belang dat een veilige
en stimulerende omgeving van peuterspeelzalen en kinderdagverblijven is gewaarborgd.
Ten tweede is van belang dat voor de kinderen die dat nodig hebben een (risico
op) een taalachterstand in het Nederlands effectief aangepakt wordt.
 
 Vanuit het belang van het kind is het gewenst om deze subdoelen in onderlinge
samenhang te bezien. De maatregelen die met het wetsvoorstel op het terrein
van de stimulerende omgeving van peuterspeelzalen en kinderdagverblijven worden
genomen, versterken de maatregelen op het terrein van de aanpak van taalachterstand
in het Nederlands. Dit wordt in de volgende hoofdstukken van deze toelichting
verder uitgelegd. 
 
 De basis voor dit wetsvoorstel is gelegd in de brieven «Samen spelen,
samen leren» en «Ontwikkelingskansen
door kwaliteit en educatie». Naast de maatregelen
uit dit wetsvoorstel zijn ook de andere – in bovenstaande brieven genoemde –
trajecten gestart. Het genoemde doel om betere ontwikkelingskansen voor kinderen
in kindercentra en peuterspeelzalen te creëren, kan immers niet alleen
met een wetsvoorstel bereikt worden. Er is de afgelopen tijd al veel in gang
gezet. Dit staat beschreven in hoofdstuk 2. Uit dat hoofdstuk blijkt echter
ook dat er meer nodig is om het genoemde doel daadwerkelijk te bereiken. Daarom
neemt het kabinet een aantal maatregelen, onder andere met dit wetsvoorstel.
Bij de maatregelen die met dit wetsvoorstel worden genomen, staat het jonge
kind centraal. Hierdoor ontstaat er een integrale aanpak met maatregelen die
gericht zijn op de inhoud van de voorzieningen en niet op de vorm van de voorzieningen.
 Maatregel 1: kwaliteitsimpuls voor peuterspeelzalen
 Een eerste maatregel die het kabinet met dit wetsvoorstel neemt, is het
bieden van een kwaliteitsimpuls voor peuterspeelzalen door de wet- en regelgeving
over de kwaliteit van peuterspeelzalen te harmoniseren met die van kindercentra.
Dit wordt in hoofdstuk 3 uitgewerkt. Door deze investering worden peuterspeelzalen
in een betere positie gebracht. Dit leidt tot het behoud van deze laagdrempelige
voorziening. Daarbij blijft ruimte voor de verschillen tussen peuterspeelzalen
en kindercentra; de diversiteit in het stelsel blijft dus behouden. Gemeenten
hebben aangegeven te hechten aan deze ruimte om lokale afwegingen te kunnen
maken over de mate van samenwerking tussen de voorzieningen. De uiteindelijke
keuze zal afhangen van de lokale visie op het jeugdbeleid, het wijkbeleid
en de organisatiekracht van gemeenten. Door de kwaliteitseisen te harmoniseren,
is verdere samenwerking tussen deze instellingen mogelijk. Daarbij gelden
de volgende uitgangspunten:
 • De samenwerking is gericht op het stimuleren van de ontwikkeling
van kinderen,
 • De samenwerking leidt ertoe dat meer kinderen worden bereikt die
extra steun nodig hebben bij hun (taal)ontwikkeling,
 • De samenwerking is gericht op het verhogen van de kwaliteit van
de voorzieningen.
 Kindercentra blijven daarnaast een functie vervullen voor kinderen van
ouders die arbeid en zorg combineren.
 Maatregel 2: financieel toegankelijke peuterspeelzalen
 Een tweede maatregel van het kabinet is dat peuterspeelzalen financieel
toegankelijk blijven, vooral voor ouders die hun kind aan voorschoolse educatie
deel laten nemen. Dit staat beschreven in hoofdstuk 4. De hoogte van de financiële
bijdrage voor die ouders wordt maximaal vastgesteld op de hoogte van de bijdrage
die ouders betalen voor kinderopvang. Daarnaast zijn er afspraken gemaakt
met de VNG om peuterspeelzalen toegankelijk te houden voor kinderen die niet
aan voorschoolse educatie deelnemen. De VNG zal stimuleren dat de tarieven
voor deze ouders worden beperkt (zie verder paragraaf 4.5).
 Maatregel 3: breder en beter aanbod van vve, verbetering
van toeleiding
 Ten derde regelt het kabinet met dit wetsvoorstel dat gemeenten een breder
en beter aanbod van voorschoolse educatie gaan aanbieden, zowel in peuterspeelzalen
als kindercentra. Dit staat beschreven in hoofdstuk 4.
 
 Bij voor- en vroegschoolse educatie worden programma’s uitgevoerd
(hierna: vve-programma’s) die kinderen spelenderwijs stimuleren in hunontwikkeling. De meeste programma’s zijn gericht op kinderen
in de leeftijd van 2 tot en met 6 jaar. Onderzoek heeft aangetoond dat deze
vve-programma’s effectief zijn in het wegwerken en voorkomen van onderwijsachterstanden
als zij onder de juiste condities worden uitgevoerd.
Veel kinderen beginnen de basisschool met een taalachterstand als thuis nauwelijks
of slecht Nederlands wordt gesproken. Uit verschillende onderzoeken blijkt
dat die taalachterstand nauwelijks valt in te halen en vaak juist groter wordt. En dit, terwijl het voor de ontwikkeling van kinderen
en hun latere zelfredzaamheid in de maatschappij noodzakelijk is dat ze de
Nederlandse taal goed beheersen. Een groter en beter aanbod van voor- en vroegschoolse
educatie is dus van belang om zoveel mogelijk kinderen te helpen om hun taalachterstanden in te lopen. Voor- en vroegschoolse educatie geeft kinderen
een eerlijkere kans om zich te ontwikkelen. Daarom neemt het kabinet maatregelen
op het terrein van voor- en vroegschoolse educatie, met een bijbehorende forse
financiële investering.
 
 Een breder en beter aanbod van voorschoolse educatie zal ook leiden tot
een kwaliteitsimpuls voor kindercentra. Bovendien wordt de toeleiding van
kinderen naar voorschoolse educatie verbeterd, waardoor de deelname aan voorschoolse
educatie wordt verhoogd.
 
 Het effect van voor- en vroegschoolse educatie blijft behouden als ook
na die periode op scholen en binnen gemeenten voldoende aandacht blijft voor
het bestrijden van onderwijsachterstanden bij leerlingen. Daarom stelt dit
wetsvoorstel ook op een aantal andere punten nog versterking van de regierol
van de gemeente voor, met name op het terrein van het lokale onderwijsachterstandenbeleid.
Dit wordt beschreven in paragraaf 4.4. Andere maatregelen zijn opgenomen
in de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs «Scholen
voor morgen». Er is – mede
ter uitvoering van de motie Kraneveldt –
ook opdracht gegeven aan Sardes, in samenwerking met het Expertise Centrum
Nederlands voor de uitvoering van «Taal 100». Dit gaat om een
aanpak om leerkrachten verder te professionaliseren door hun vaardigheden
te trainen voor interactief taalonderwijs op alle cruciale gebieden van taal
(dus ook bijvoorbeeld aandacht voor taalonderwijs tijdens zaakvakken), geschikt
voor de groepen 3 tot en met 8. Daarbij worden ook gezinsgerichte lesmethoden
ontwikkeld voor de hogere klassen van het primair onderwijs, zodat een doorlopende
leerlijn met vroegschoolse educatie ontstaat.
 
 Voor- en vroegschoolse educatie is niet alleen goed voor kinderen, maar
ook voor de samenleving. Het leidt tot betere sociale vaardigheden en op termijn
tot minder schooluitval en betere loopbaanperspectieven. De opbrengsten van vroegtijdige investeringen in het tegengaan van
onderwijsachterstanden bij kinderen zijn over het algemeen hoger dan die van
andere overheidsinvesteringen gericht op het wegwerken van achterstanden. Uit kosten- en batenanalyses is gebleken dat de baten
van het aanbieden van taalstimuleringsprogramma’s, mits goed geïmplementeerd,
hoger zijn dan de kosten.
 Toezicht, handhaving en uitvoering
 Het wettelijk kader voor toezicht en handhaving van de eisen is beschreven
in hoofdstuk 5. Basisscholen, peuterspeelzalen, kindercentra, jgz-instellingen
en gemeenten worden ondersteund bij de implementatie en uitvoering van het
wetsvoorstel. Dit is beschreven in hoofdstuk 6.
 Beoogd resultaat in 2011
 Het kabinet verwacht dat door de uitwerking van dit wetsvoorstel in 2011 de kwaliteit van kindercentra en peuterspeelzalen gewaarborgd is en
dat zij een stimulerende omgeving bieden waar kinderen zich ten volle kunnen
ontplooien. Er zullen dan voldoende kindercentra en peuterspeelzalen zijn
die voorschoolse educatie aanbieden. Deze voorzieningen blijven toegankelijk.
Kinderen die volgens de gemeente een risico lopen op een taalachterstand kunnen
hierdoor allemaal een programma voor voorschoolse educatie aangeboden krijgen.
 
 Deze memorie van toelichting wordt mede namens de Minister voor Jeugd
en Gezin ondertekend vanwege zijn betrokkenheid bij peuterspeelzalen.
 1.2. Wetsvoorstel wijzigt drie wetten
 In de Wet kinderopvang worden kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen opgenomen
die vergelijkbaar zijn met die voor kindercentra. Ook het toezicht door de
gemeente op die kwaliteitseisen met de bijbehorende handhavingsmogelijkheden
worden in de huidige Wet kinderopvang geregeld. De overige onderwerpen in
de huidige Wet kinderopvang, zoals de financiële tegemoetkoming voor
ouders, zullen niet voor peuterspeelzalen gaan gelden. De nieuwe citeertitel
van de Wet kinderopvang zal dan ook worden: Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen. Aangezien voorschoolse educatie zowel in kindercentra als
peuterspeelzalen gegeven wordt, zullen de kwaliteitseisen voor voorschoolse
educatie eveneens in de huidige Wet kinderopvang opgenomen worden: alle kwaliteitseisen
vallen hierdoor binnen hetzelfde kader.
 
 De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van voorschoolse
educatie naar aanleiding van signalen, bijvoorbeeld van de gemeentelijke gezondheidsdienst
(GGD), of op eigen initiatief. Dit onderwerp wordt daarom geregeld in de Wet
op het onderwijstoezicht, waar alle bepalingen voor de Inspectie van het Onderwijs
zijn opgenomen. Het toezicht van de Inspectie van het Onderwijs op de gemeenten
voor de kinderopvang blijft in de Wet op het onderwijstoezicht geregeld.
 
 In de Wet op het primair onderwijs is de gemeentelijke rol voor het onderwijsachterstandenbeleid
geregeld. Dit beslaat zowel de basisschoolperiode, als de voorschoolse periode.
De regierol van gemeenten wordt door het voorliggende wetsvoorstel op verder
versterkt (zie hoofdstuk 4).
 HOOFDSTUK 2. HUIDIGE ONTWIKKELINGEN IN HET VELD
 2.1. Kindercentra en peuterspeelzalen
 Er zijn op dit moment grote verschillen tussen de wet- en regelgeving
van kinderopvang en van peuterspeelzaalwerk. De eisen aan kindercentra zijn
grotendeels in landelijke wetgeving verankerd. Peuterspeelzaalwerk daarentegen
is decentraal geregeld en kent per gemeente vaak grote verschillen in organisatie,
kwaliteit en kosten voor ouders.
 
 Ondanks deze verschillen in wet- en regelgeving, hebben gemeenten de afgelopen
jaren al enkele veelbelovende initiatieven genomen voor vormen van harmonisatie
van kindercentra en peuterspeelzalen. In enkele gemeenten zijn samenwerkingsverbanden
tussen peuterspeelzalen en kindercentra opgezet. Sommige gemeenten hebben
kindercentra en peuterspeelzalen organisatorisch volledig geïntegreerd.
Andere hebben langere openingstijden vastgesteld voor peuterspeelzalen. Er
zijn ook gemeenten die peuterspeelzalen hebben laten fuseren, waardoor efficiënter
en professioneler kan worden gewerkt. Andere gemeenten hebben tarieven
en foldermateriaal geuniformeerd. Deze initiatieven leveren een belangrijke
bijdrage aan een systeem met de volgende voordelen:
 • meer samenhang tussen peuterspeelzalen en kindercentra,
 • minder scheidslijnen tussen kinderen met een verschillende achtergrond,
 • ruimere mogelijkheden voor kinderen om taalachterstanden in de
voorschoolse periode spelenderwijs in te lopen.
 Het Rijk ondersteunt deze initiatieven daarom met een tijdelijke subsidie.
 2.2. Voorschoolse educatie
 Het kabinet heeft sinds 2000 in totaal bijna een miljard geïnvesteerd
in voorschoolse educatie. In eerste instantie was het de bedoeling dat gemeenten,
scholen, peuterspeelzalen en kindercentra met stimuleringsmaatregelen en convenanten
zelf zouden zorgen voor een effectieve aanpak van onderwijsachterstanden.
Gemeenten werden in 2002 verantwoordelijk gemaakt voor de inzet van middelen
voor voor- en vroegschoolse educatie in het gemeentelijke budget voor de bestrijding
van onderwijsachterstanden. In de meeste Nederlandse gemeenten staat het beleid
voor voor- en vroegschoolse educatie dan ook duidelijk op de politieke agenda.
 
 In 2006 is de verantwoordelijkheid voor voorschoolse educatie bij gemeenten
gebleven, maar is de verantwoordelijkheid voor vroegschoolse educatie naar
scholen gegaan. Gemeenten hebben sinds 2006 in totaal €110 miljoen per
jaar ontvangen voor voorschoolse educatie en scholen €60 miljoen per
jaar voor vroegschoolse educatie. De afstemming over voor- en vroegschoolse
educatie op gemeentelijk niveau is geregeld door verplicht overleg tussen
betrokken partijen. Om de doelgroep sneller te bereiken en in 2009 een bereik
te hebben van minstens 70%, hebben gemeenten eenmalig €45 miljoen
ontvangen. Om gemeenten verder te stimuleren om het aanbod van voorschoolse
educatie te vergroten, zijn bestuurlijke afspraken gemaakt met de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de G4. Daarnaast
zijn vve-pilots gestart in Oost-Groningen, Zuid-Limburg, Zuid-Oost Drenthe/Veenkoloniën
en in de krachtwijken van de vier grote steden. Ook is sinds 2006 het programma
Vversterk ingezet om de kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie verder
te verbeteren door (na)scholing van personeel.
 
 Met deze aanpak zijn tot nu toe redelijke resultaten behaald, maar samenwerking
en afspraken op basis van vrijwilligheid blijken toch onvoldoende voor het
bereiken van de gewenste resultaten. In 2008 werd 62% van de doelgroep
met voorschoolse educatie bereikt. Ruwweg een
derde van de kinderen die voorschoolse educatie nodig heeft, krijgt die dus
nog niet. De gevolgen zijn te ernstig om door te gaan met vrijblijvende oplossingen.
Het kabinet legt daarom een aantal zaken op dit terrein in dit wetsvoorstel
vast voor een beter resultaat met een efficiëntere inzet van middelen.
 HOOFDSTUK 3. KWALITEIT IN PEUTERSPEELZALEN EN KINDEROPVANG
 3.1. Inleiding
 Kwalitatief verantwoorde opvang voor kinderen kan niet zonder het stellen
van kwaliteitseisen. Voor kinderopvang gelden landelijke basiskwaliteitseisen.
In de basiskwaliteitseisen zijn bij peuterspeelzalen nu nog grote verschillen
te constateren. De VNG heeft aangegeven goed
peuterspeelzaalwerk belangrijk te vinden. Er is met de VNG afgesproken dat gemeenten en Rijk zich gezamenlijk inzetten voor de verbetering
van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Het voornemen is om de basiskwaliteit
van peuterspeelzalen net als bij de kinderopvang landelijk te waarborgen,
zodat ook voor peuterspeelzalen overal dezelfde basiskwaliteitseisen gaan
gelden. Het kabinet vindt – ook in een geharmoniseerd stelsel van peuterspeelzalen
en kinderopvang – echter niet dat alle voorzieningen identiek moeten
zijn. Het kabinet acht het wenselijk om, binnen één kader van
kwaliteitseisen, ruimte te bieden voor het maatwerk dat bij de opzet van de
voorziening (kinderopvang of peuterspeelzaal) past. Hierdoor blijft de diversiteit
in het stelsel behouden. Het kabinet legt dus de nadruk op de harmonisatie
van de inhoud, niet van de vorm.
 Waar sommige peuterspeelzalen inmiddels kunnen bogen op veel ervaring
met voorschoolse educatie, zal in de kinderopvang meer pionierswerk moeten
plaatsvinden als het gaat om het aanbieden van vve-programma’s. Voor
de kinderopvang ligt hier een kans om met de introductie van voorschoolse
educatie de pedagogische kwaliteit verder te verbeteren. Als kindercentra
en peuterspeelzalen meer gaan samenwerken, biedt dit kansen tot wederzijdse
beïnvloeding en het combineren van het beste van twee werelden. In enkele
gemeenten komt deze samenwerking al steeds meer op gang.
 
 Dit hoofdstuk gaat allereerst in op de huidige situatie en de wensen voor
verbetering (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt aangegeven welke kwaliteitsverhoging
wordt beoogd met wijziging in wet- en regelgeving (paragraaf 3.3). Ten
slotte wordt in paragraaf 3.4 aangegeven hoe de verantwoordelijkheid
voor de kwaliteitseisen peuterspeelzalen wordt geregeld.
 3.2. Huidige situatie en wensen voor verbetering
 Kwaliteit peuterspeelzalen
 De afgelopen jaren hebben de peuterspeelzalen een professionaliseringsslag
gemaakt. Dat is de kwaliteit van de peuterspeelzalen ten goede gekomen. Deels
is dit het gevolg van de introductie van voorschoolse educatie in het peuterspeelzaalwerk.
De kwaliteit voor peuterspeelzalen was de afgelopen jaren decentraal geregeld.
Hierdoor voldoet een aantal peuterspeelzalen niet aan een aantal kwaliteitseisen
die logischerwijs wel te verwachten zouden zijn, wanneer de belangen van het
kind centraal staan (bijvoorbeeld het opleidingsniveau van leidsters). De
kwaliteitseisen in de kinderopvang zijn wel landelijk wettelijk vastgelegd.
 
 Om een aantal redenen ligt het voor de hand om kinderen in peuterspeelzalen
ook een minimumniveau aan kwaliteit te bieden. In de huidige situatie is de
zorg voor kwaliteit in een aantal gemeenten onvoldoende opgepakt, vooral qua
investeringen. Het is een langgekoesterde wens van de sector zelf, om de kwaliteitseisen
voor peuterspeelzalen wettelijk vast te leggen, zodat er eensluidende landelijke
eisen gaan gelden. De afgelopen jaren is gebleken dat louter stimulerende
maatregelen niet leiden tot het gewenste effect: anders waren er geen groepen
meer geweest waar alleen vrijwilligers werken. Ook was de leidster-kind ratio
dan gunstiger geweest dan nu gemiddeld het geval is. Wanneer basiskwaliteitseisen
wettelijk verankerd zijn in een landelijk kader, ontstaat net als in de kinderopvang
een mogelijkheid om situaties die onder het niveau van de kwaliteitseisen
liggen, aan te pakken. Daarnaast vindt het kabinet het van belang dat eventuele
taalachterstanden bij kinderen tijdig worden gesignaleerd: hiervoor is een
gegarandeerd minimumniveau aan gekwalificeerde leidsters nodig. Voor het verhogen
van de kwaliteit van de voorschoolse educatie is een goede basiskwaliteit
van zowel kinderopvang als peuterspeelzalen eveneens essentieel. Het aantal
kinderplaatsen in het peuterspeelzaalwerk is in 2008 teruggelopen
met 5% in 2008. Het behoud van de infrastructuur
van het peuterspeelzaalwerk is ook van belang voor de voorschoolse educatie.
Gemeenten bepalen op welke locaties voorschoolse educatie kan worden gegeven
en welke organisaties hiervoor subsidie ontvangen. Met het behoud van de genoemde
infrastructuur, moeten gemeenten voldoende ruimte hebben om hier passend beleid
op te voeren. Voor de praktijk is het belangrijk dat de kwaliteitseisen worden
geharmoniseerd, omdat dit samenwerking vergemakkelijkt wanneer lokale partners
dit wensen of noodzakelijk vinden. Verder biedt dit meer duidelijkheid voor
toezicht en handhaving. Nu zijn er voor peuterspeelzalen per gemeente verschillende
toezichtkaders van toepassing en dat kan tot verwarring leiden. Er zijn ook
peuterspeelzalen die nu al (ruim) voldoen aan de in dit wetsvoorstel genoemde
basiskwaliteitseisen. Omdat dit wetsvoorstel kwaliteitsverbetering tot doel
heeft, is het nadrukkelijk niet de bedoeling dat een huidig hoger kwaliteitsniveau
aangepast gaat worden aan de nieuwe basiskwaliteitseisen.
 Het wettelijk kader voor de kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen kan
worden vormgegeven met oog voor verschillen die er tussen kinderopvang en
peuterspeelzalen bestaan.
 Kwaliteit voorschoolse educatie
 Kwalitatief goede voorschoolse educatie heeft een positief effect op het
voorkomen en verminderen van taalachterstanden bij kinderen. In de huidige situatie op peuterspeelzalen en kindercentra kan de
kwaliteit van de voorschoolse educatie nog verbeterd worden. Dat moet ook
gebeuren, omdat dit voor kinderen met een risico op een taalachterstand extra
belangrijk is.
 
 Uit binnen- en buitenlands onderzoek blijkt dat een gestructureerd vve-programma
voor doelgroepkinderen van 2 tot 6 jaar dat meerdere dagdelen per week in
kleine groepen wordt gegeven positieve effecten heeft op het voorkomen en
verminderen van onderwijsachterstanden van kinderen. Verder is noodzakelijk
dat er sprake is van een doorlopende lijn van voorschoolse educatie in peuterspeelzalen
of kinderopvang naar de vroegschoolse educatie op de basisschool. Het huidige Besluit vaststelling doelstelling en bekostiging
onderwijsachterstandenbeleid 2006–2010 biedt onvoldoende kwaliteitswaarborgen
om significante voortgang in de ontwikkeling van kinderen te kunnen signaleren.
Volgens het Besluit moet voorschoolse educatie verzorgd worden door gekwalificeerd
personeel. In het Besluit wordt in het midden gelaten wat daaronder moet worden
verstaan. Daardoor kan ook (te) laag opgeleid personeel vve-programma’s
uitvoeren. Verder is in dit Besluit opgenomen dat de voorschoolse educatie
minimaal drie dagdelen per week gedurende een jaar gegeven dient te worden.
Uit onderzoek blijkt echter dat zeker vier dagdelen nodig zijn. In dit wetsvoorstel is een grondslag voor een algemene maatregel van
bestuur opgenomen om dergelijke kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie
in zowel kindercentra als peuterspeelzalen voor te kunnen schrijven.
 
 Uit sommige onderzoeken kunnen nog niet duidelijke conclusies worden getrokken
over de effectiviteit van voor- en vroegschoolse educatie. Reden daarvan is
echter dat in veel onderzoeken de uitvoeringscondities nog niet op orde zijn.
Verder zijn in sommige onderzoeken de kinderen niet meerjarig gevolgd (terwijl
vve juist wel meerjarig rendement kan hebben) of was het aantal kinderen dat
aan het onderzoek deelneemt zodanig dat dit onvoldoende was om conclusies
te trekken voor het verdere beleid. Mede om die reden zijn de afgelopen tijd
vve-pilots opgezet in Groningen, Limburg en Drenthe (zie paragraaf 2.2).
Aan deze pilots zijn onderzoeken gekoppeld waarbij de peuters in hun ontwikkeling
worden gevolgd. Daarbij wordt ook bezien wat de invloed is van
de versterking van de kwaliteitseisen op de leerlingresultaten. Ook is er
onlangs een grootschalig en longitudinaal onderzoek opgezet dat aansluit bij
het cohortonderzoek COOL 5–18 (pre-COOL). Hierbij worden kinderen van
2 en 3 jaar gevolgd in hun ontwikkeling. De invloed van voor- en vroegschoolse
educatie en de mate waarin daarbij wordt voldaan aan de noodzakelijke uitvoeringscondities
wordt daarbij zichtbaar. Tevens wordt in dat onderzoek bijgehouden hoe dit
effect in hun latere schoolloopbaan wordt vastgehouden.
 3.3. Verhoging kwaliteit door wijziging wet- en regelgeving
 Inhoud wettelijke kwaliteitseisen peuterspeelzalen
 Het kabinet gaat investeren in het peuterspeelzaalwerk. Het voorstel is
om de kwaliteitseisen die de Wet kinderopvang noemt voor de kindercentra (dus
niet voor de gastouderopvang) grotendeels over te nemen voor de peuterspeelzalen.
Dit betekent dat de kwaliteitseisen wettelijk globaal worden vastgelegd en
uitgewerkt worden in beleidsregels. Hiermee ontstaat een landelijk kwaliteitskader
voor peuterspeelzalen. Het landelijk kwaliteitskader gaat gelden voor alle
peuterspeelzalen. Het maakt niet uit of die peuterspeelzalen tot op dit moment
geen subsidie ontvangen en zij wel of geen voorschoolse educatie verzorgen.
De beleidsregels komen tot stand op basis van een convenant tussen betrokken
partijen, en dus via zelfregulering. Net zoals dat wordt voorgesteld voor
kinderopvang, bevat dit wetsvoorstel een grondslag om de kwaliteitseisen voor
peuterspeelzalen bij algemene maatregel van bestuur uit te werken. Daarvan
kan gebruik worden gemaakt als er geen convenant tot stand komt of het proces
van wijziging van het convenant in een impasse komt dan wel dreigt te komen.
 
 Wanneer voorzieningen in de toekomst meer naar elkaar toe willen groeien,
zullen zij in de basis zo moeten worden vormgegeven, dat dit samenwerking
vergemakkelijkt. Het naar elkaar toe brengen en daarmee grotendeels harmoniseren
van de kwaliteitseisen van kindercentra en peuterspeelzalen is een belangrijke
stap in het faciliteren van samenwerking. Hierover zijn afspraken gemaakt
met de VNG. Harmonisatie van kwaliteitseisen
is hierbij een middel om samenwerking van voorzieningen mogelijk te maken.
In situaties waar geen samenwerking aan de orde is, zorgt harmonisatie van
kwaliteitseisen ervoor dat kinderen desondanks in een kwalitatief vergelijkbare
uitgangspositie qua voorziening terecht komen.
 De harmonisering leidt ertoe dat de volgende kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen
gaan gelden:
 • aanbieden van verantwoorde opvang die bijdraagt aan een goede en
gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving,
 • verantwoorde opvang wordt getoetst aan de inzet van kwalitatief
en kwantitatief personeel (groepsgrootte en opleidingseisen), de verantwoordelijkheidstoedeling
(leidster-kindratio) en het pedagogisch beleid,
 • personeel is in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag,
 • schriftelijke risico-inventarisatie van de risico’s van de
opvang van kinderen,
 • mogelijkheid tot het stellen van regels over administratie, om
zonodig, monitoring mogelijk te maken,
 • informatieplicht aan ouders over beleid,
 • voorschriften over de voertaal. en
 • een vorm van oudervertegenwoordiging, inclusief klachtenregeling. 
 
 Het gaat bij peuterspeelzalen dus om bovengenoemde eisen zoals die grotendeels
ook gelden voor de kindercentra, inclusief de eisen rond de melding en registratie.
Er zijn ook bestaande eisen over veiligheid en gezondheid die algemeen geldend
zijn, te denken valt aan bijvoorbeeld brandweer voorschriften, eisen aan speeltoestellen
en keukenhygiëne (Voedsel en Waren Autoriteit). Dit blijft in die betreffende
wet- en regelgeving geregeld.
 
 Het al dan niet aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag is een belangrijk
verschil tussen kindercentra en peuterspeelzalen. Ouders kunnen aanspraak
maken op een kinderopvangtoeslag als zij arbeid en zorg combineren en als
ze hun kind onderbrengen in een geregistreerd kindercentrum dat voldoet aan
de kwaliteitseisen voor kinderopvang, zoals die zijn neergelegd in de Wet
kinderopvang. Ook blijven met dit wetsvoorstel nog steeds enkele andere verschillen
bestaan tussen kindercentra en peuterspeelzalen zoals de eisen voor de leidster-kind
ratio en het opleidingsniveau (zie hierna). Bovendien blijven de inrichtingseisen
voor peuterspeelzalen gemeentelijk beleid. Deze verschillen hangen samen met
de doelgroep van peuterspeelzalen (2 en 3 jarigen) en het feit dat peuterspeelzalen
slechts enkele uren per dag worden bezocht. Kinderen in een kindercentrum
verblijven er doorgaans langer. Ook hangen deze verschillen samen met mogelijkheden
tot gemeentelijk maatwerk en de functie van peuterspeelzalen als laagdrempelige
buurtvoorziening.
 Onderwerpen en proces van zelfregulering
 Belangenorganisaties voor peuterspeelzaalwerk, kinderopvang en ouders
hebben aangegeven het wenselijk te vinden om met elkaar tot een convenant
over kwaliteitseisen peuterspeelzalen te willen komen. Het convenant zal –
indien passend binnen het voorliggende wetsvoorstel – vastgelegd worden
in beleidsregels. De VNG zal in dat geval het convenant ook overnemen in een
modelverordening: op die manier hebben gemeenten een helder overzicht van
de geldende kwaliteitsregels. Het convenant gaat invulling geven aan bovengenoemde
wettelijke eisen. Verder zal het convenant de punten overnemen waarover het
kabinet al een standpunt heeft ingenomen zoals de leidster-kind ratio en opleidingseisen
voor beroepskrachten (zie ook de paragraaf hieronder). Met het oog op de harmonisatieontwikkelingen
die zich al in de praktijk voordoen, zullen partijen het convenant van de
kinderopvang als uitgangspunt nemen. Mocht het toch niet mogelijk blijken
tot een convenant te komen dat passend is binnen het voorliggende wetsvoorstel,
dan zal er een algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld.
 Verschillen
 Ook al wordt het convenant van de kinderopvang als uitgangspunt genomen,
toch zal er op bepaalde punten maatwerk nodig zijn. Kinderen verblijven maar
een paar uur per dag in een peuterspeelzaal en daarom is het niet logisch
dat er een slaapruimte zou moeten zijn. Door die eis niet op te nemen in het
convenant, kunnen peuterspeelzalen laagdrempelig blijven. Voor de inrichtingseisen
is ook maatwerk nodig. Gemeenten kunnen onder de Wet maatschappelijke ondersteuning
zelf invulling geven aan het aantal vierkante meters en de eisen aan de buitenruimte,
waarbij ze rekening kunnen houden met lokale wensen en mogelijkheden. De VNG
is voornemens in de modelverordening wel een richtlijn op te nemen, waarbij
het dus aan gemeenten is dit over te nemen.
 Leidster-kindratio, opleidingsniveau en groepgrootte
 Er zijn twee onderwerpen waarbij het kabinet heeft aangegeven hoe zij
als kwaliteitseis moeten worden uitgewerkt. Het gaat om de leidster-kindratio
en het opleidingsniveau van de leidsters. Deze zijn immers bepalend voor de
kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Voor een goede ontwikkeling van kinderen
is het van belang dat het opleidingsniveau van de leidsters voldoende is en
dat niet te veel kinderen onder de hoede van een leidster worden gebracht. Uit dat laatste volgt een logische maximering van de
groepsgrootte.
 Leidster-kindratio
 Er zitten op peuterspeelzalen kinderen van 2 en 3 jaar. Ze kunnen blijven
tot de leeftijd dat ze naar de basisschool gaan. Voor driejarigen is de norm
in de kinderopvang 1 beroepskracht op maximaal 8 kinderen. Voor tweejarigen
is de norm 1 op maximaal 6. Het kabinet heeft bepaald dat de leidster-kindratio
voor peuterspeelzalen 1 op maximaal 8 is. Volgens onderzoek van Regioplan, hanteren gemeenten gemiddeld ongeveer een ratio van
1 op 9,2. De praktijk kan hier echter sterk van afwijken. Voor veel peuterspeelzalen
zal de leidster-kindratio van 1 op maximaal 8 een forse kwaliteitsverbetering
zijn. Vooral voor jonge kinderen is het immers van groot belang dat ze in
kleine groepen met voldoende begeleiding terechtkomen. Frequentie van de interactie,
die in kleine groepen nu eenmaal groter is, is van invloed op een goede (taal)ontwikkeling. Door het verkleinen van de leidster-kindratio wordt
ook een randvoorwaarde voor de goede voorschoolse educatie gerealiseerd.
 Opleidingsniveau
 Het kabinet heeft besloten dat er in de toekomst voor iedere peuterspeelzaalgroep
tenminste één beroepskracht moet zijn met opleidingsniveau PW-3 (of equivalent, conform CAO). Dat maakt een eind aan
de situatie van groepen met twee vrijwilligers. De inzet van beroepskrachten
is van belang voor het tijdig signaleren van ontwikkelingsstoornissen of taalachterstanden.
En dat is van belang voor de doelstelling van het kabinet dat alle kinderen
met een taalachterstand een vve-programma aangeboden krijgen.
 In de kinderopvang werkt men altijd met twee beroepskrachten met opleidingsniveau
PW-3 (of equivalent) op een groep van maximaal 16 kinderen van 3 jaar (uitgaande
van een horizontale groep). Dit is nodig, omdat kinderen doorgaans meer uren
doorbrengen op het kinderdagverblijf dan in de peuterspeelzaal. Ook in peuterspeelzaalgroepen
waar voorschoolse educatie wordt gegeven zijn er twee beroepskrachten op maximaal
16 kinderen. Voor het geven van voorschoolse educatie is een opleiding op
minimaal PW-3 niveau nodig. In peuterspeelzalen en kindercentra waar voorschoolse
educatie wordt aangeboden, is extra kwaliteit van personeel nodig om de vve-programma’s
te kunnen verzorgen. Het voorstel is om voorschoolse educatie niet alleen
te laten verzorgen door personeel dat tenminste een PW-3-opleiding (of equivalent)
heeft afgerond, maar dat aanvullend nog (na)scholing heeft gevolgd voor het
werken met een vve-programma. Het werken met deze programma’s is niet
structureel ingebed in de opleidingen. Daarom is aanvullende scholing op het
gebied van voorschoolse educatie een vereiste.
 Groepsgrootte
 De leidster-kind ratio is 1 op maximaal 8 kinderen en er moet minimaal
1 beroepskracht op een groep staan (en in het geval van voorschoolse educatie
2 beroepkrachten), De groepsgrootte is maximaal 16 kinderen per groep. Ook
hierbij staat voorop, dat kwaliteitsverbetering het uitgangpunt is. Peuterspeelzalen
die momenteel met 2 beroepskrachten op een groep staan, zullen bij de nieuwe
leidster-kind ratio voor hun nieuwe groepen dezelfde kwaliteitsnorm
(2 beroepskrachten) kunnen hanteren. Peuterspeelzalen met 1 of 2 vrijwilligers
op een groep zullen met ingang van dit wetsvoorstel tenminste 1 beroepskracht
op een groep hebben, daarnaast een vrijwilliger óf beroepskracht op
een groep van maximaal 16 kinderen. Per leidster (beroepskracht of vrijwilliger)
is de leidster-kind ratio dan 1 op maximaal 8 kinderen.
 Indirecte effecten van kwaliteitsverbetering voor de peuterspeelzalen
 Een indirect effect van de kwaliteitsverbetering van peuterspeelzalen
is dat peuterspeelzalen beter in positie worden gebracht en daarmee de sluiting
van peuterspeelzalen wordt tegengegaan. De kwaliteitsimpuls wordt immers door
het Rijk betaald. Berekend is dat de structurele bijdrage van € 35
miljoen euro hiervoor voldoende moet zijn. Noodzakelijk is wel, dat gemeenten
hun huidige uitgaven voor peuterspeelzaalwerk in de toekomst handhaven. Daarover
zijn dan ook afspraken met de VNG gemaakt. Door de huidige terugloop van het
aantal peuterspeelzalen, wordt geschoold personeel ontslagen. Door de hogere
eisen aan peuterspeelzalen is er door dit wetsvoorstel juist meer geschoold
personeel nodig. De kwaliteitsverhoging draagt dus ook bij aan het behoud
van deze mensen.
 
 Het wetsvoorstel zet daarmee in op het versterken van het peuterspeelzaalwerk,
naast versterking van voorschoolse educatie in het peuterspeelzaalwerk en
kinderopvang. Er zijn middelen voor het versterken van peuterspeelzalen door
investering in de kwaliteit (leidster-kind ratio, groepsgrootte en opleidingsniveau),
en er zijn middelen voor uitbreiding van voorschoolse educatie. Deze middelen
vullen elkaar aan: op de infrastructuur van goed peuterspeelzaalwerk kan makkelijker
voorschoolse educatie worden aangeboden. Het peuterspeelzaalwerk zal van deze
maatregelen voordelen ondervinden, verdere professionalisering wordt hierdoor
mogelijk. Het lokale bestuur kan bepalen in welke vorm expertise en infrastructuur
van het peuterspeelzaalwerk behouden blijft, als aparte peuterspeelzalen,
of in meer of minder samenwerking met kinderopvang. Belangrijk hierbij is,
dat het kind centraal staat, en de ruimte wordt vergroot om bij te dragen
aan de ontwikkeling van kinderen in een kwalitatief goede omgeving. In totaal
ontvangen gemeenten hiervoor structureel ongeveer € 100 miljoen
extra per jaar.
 
 Het Rijk werkt aan een traject om extra leidsters op te leiden, zie hiervoor
paragraaf 6.1. Mocht dat traject – ondanks alle inspanningen –
op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel niet tot voldoende
leidsters hebben geleid, dan zal deze kwaliteiteis zo snel mogelijk als reeël
is in werking treden, bijvoorbeeld een jaar later. Beroepskrachten in opleiding
kunnen eveneens meetellen als gekwalificeerde leidsters. Betrokken partijen
kunnen dit in het convenant over de kwaliteitseisen in peuterspeelzalen nader
uitwerken.
 3.4. Verantwoordelijkheden Rijk en gemeenten
 De stelselverantwoordelijkheid voor de peuterspeelzalen blijft bij de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister voor Jeugd en
Gezin. Hiervoor blijft het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning
gelden: gemeenten blijven beleidsvrijheid houden om al dan niet een peuterspeelzaal
op te zetten. Gemeenten zijn verantwoordelijk om daar goede locaties voor
te vinden en te zorgen voor de toegankelijkheid hiervan (praktisch, financieel
en geografisch). Ook zijn gemeenten verantwoordelijk voor de financiering
van peuterspeelzaalwerk. Als een gemeente (of een private partij) voor peuterspeelzaalwerk
kiest, dan moet bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wel worden voldaan
aan de kwaliteitseisen zoals die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) wordt stelselverantwoordelijk
voor de wettelijke kwaliteitseisen (zie verder paragraaf 5.3). Vanuit
deze verantwoordelijkheid stelt de Minister van OCW €35 miljoen ter beschikking
voor een structurele kwaliteitsverbetering van de leidster-kindratio en het
opleidingsniveau van de leidsters (zie verder paragraaf 4.5). De uitvoering
van de kwaliteitseisen ligt bij gemeenten: zij zijn hiervoor het eerste aanspreekpunt.
 HOOFDSTUK 4. VERSTERKING REGIEROL VAN GEMEENTEN
 4.1. Inleiding
 Gemeenten krijgen door dit wetsvoorstel meer instrumenten in handen om
hun visie op het beleid voor jonge kinderen vorm te geven. Allereerst maken
gemeenten de keuze op welke manier en in welk tempo zij de harmonisatie van
kindercentra en peuterspeelzalen vorm willen geven (paragraaf 4.2). Verder
krijgen zij de verantwoordelijkheid om een dekkend aanbod van voorschoolse
educatie te organiseren (paragraaf 4.3). Omdat betrokken partijen verplicht
zijn mee te werken aan de totstandkoming en uitvoering van afspraken met gemeenten
hierover, worden gemeenten ook in staat gesteld om hun verantwoordelijkheid
waar te maken. Gemeenten hebben daarnaast op «bovenschools» niveau
een ondersteunende rol bij het voorkomen en tegengaan van onderwijsachterstanden
bij leerlingen op de basisschool. Deze verantwoordelijkheid wordt toegelicht
in paragraaf 4.4. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk staat beschreven
hoe het geld over de gemeenten wordt verdeeld. Dit gebeurt op een manier die
past bij de nieuwe rol van gemeenten. Ook het toezicht wordt zo georganiseerd
dat het de positie van gemeenten versterkt. De manier waarop dat gebeurt staat
beschreven in hoofdstuk 5. De huidige financiële bijdrage vanuit het
Rijk gaat fors omhoog: dit staat beschreven in hoofdstuk 6.
 4.2. Regierol van gemeenten bij harmonisatie van
kindercentra en peuterspeelzalen
 Het Rijk ondersteunt de wens tot harmonisatie door de kwaliteitseisen
voor kindercentra en peuterspeelzalen landelijk vast te leggen en te waarborgen
(zie het voorgaande hoofdstuk). Gemeenten behouden in dit wetsvoorstel verder
de ruimte om zelf de aard en het tempo van de harmonisatie tussen peuterspeelzalen
en kindercentra te bepalen. Dit is ook een nadrukkelijke wens van gemeenten.
Hierdoor kunnen initiatieven afgestemd worden op de lokale situatie en kunnen
zij op draagvlak rekenen. Zo kunnen kindercentra en peuterspeelzalen als geheel
zelfstandige organisaties functioneren. Maar een gemeente kan in overleg met
betrokkenen ook besluiten om enkele plaatsen bij een kindercentrum in te kopen
waardoor er op die manier binnen één en dezelfde organisatie
zowel arrangementen van kinderopvang als peuterspeelzaalwerk wordt aangeboden.
Er is dan geen verschil meer in de kwaliteit van de opvang. Het enige verschil
is de wijze waarop ouders een tegemoetkoming ontvangen in de kosten (voor
kinderopvang via de Belastingdienst en voor peuterspeelzaalwerk via de gemeente).
 
 Er is meer regie nodig om de samenwerking rond voorschoolse voorzieningen
binnen een gemeente goed op te kunnen zetten. Inmiddels zijn er al enkele
veelbelovende initiatieven. Sommige gemeenten stellen bijvoorbeeld de peuterspeelzalen
langer open. Andere gemeenten hebben kindercentra en peuterspeelzalen organisatorisch
volledig geïntegreerd. Sommige gemeenten eisen voor peuterspeelzalen
nu al twee beroepskrachten per groep. De lokale democratie blijft
hierbij bepalend voor de besteding van middelen. Wel zijn met de VNG afspraken
gemaakt dat zij gemeenten zullen stimuleren de huidige uitgaven voor peuterspeelzaalwerk
in de toekomst in te blijven zetten voor het toegankelijk houden van de voorschoolse
voorzieningen. Op macroniveau zullen de uitgaven aan peuterspeelzaalwerk worden
gemonitord.
 
 De gemeentelijke regierol moet ervoor zorgen dat in de toekomst bruggen
worden geslagen tussen de voorzieningen. Deze regierol wordt gedeeltelijk
versterkt door rijksbeleid (subsidieregeling,
harmonisatie regelgeving van kwaliteit en toezicht, initiatieven voor toegankelijk
houden van peuterspeelzalen, stimuleren van meer voorschoolse educatie in
kindercentra) én door de concrete invulling die gemeenten hieraan geven.
De regierol wordt nog verder versterkt door de afspraken met het Rijk over
de gezamenlijke doelen (zie paragraaf 4.3).
 
 De VNG maakt ter ondersteuning van het harmonisatieproces een modelverordening
waarin gemeenten de keuze hebben uit drie modellen van harmonisatie (zie paragraaf 6.1).
Uiteraard blijven gemeenten vrij om een ander model te kiezen.
 4.3. Dekkend aanbod van en optimale deelname aan
voorschoolse educatie
 De ambitie van het kabinet is dat gemeenten aan alle kinderen die dat
nodig hebben voorschoolse educatie aanbieden via peuterspeelzalen en kindercentra.
Daarnaast is de ambitie dat gemeenten zich samen met alle betrokken partijen
inspannen om al deze kinderen aan voorschoolse educatie deel te laten nemen.
Deze ambities zijn ook neergelegd in de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs «Scholen voor morgen».
Verder wordt er gestreefd naar minder segregatie in de voorschoolse periode
dan wanneer het aanbod van voorschoolse educatie zich zou beperken tot uitsluitend
peuterspeelzalen.
 Knelpunten bij het realiseren van de ambities van het
kabinet
 De huidige wet- en regelgeving staat de kabinetsplannen op een aantal
punten in de weg.
 Met de VNG is afgesproken dat gemeenten in 2011 een dekkend aanbod van
voorschoolse educatie voor alle kinderen uit de doelgroep hebben georganiseerd. Deze afspraken bieden het Rijk echter geen juridische
mogelijkheden om een individuele gemeente rechtstreeks aan te spreken als
het aanbod niet dekkend blijkt te zijn of als er te weinig kinderen worden
bereikt. Dat zal in de meeste gevallen ook niet nodig zijn: uit de afspraken
met de VNG blijkt dat gemeenten hun verantwoordelijkheid op dit terrein zeker
willen oppakken. Echter, juist vanwege het belang van voorschoolse educatie,
is het noodzakelijk dat ouders steeds op een toegankelijk aanbod kunnen rekenen
dat van goede kwaliteit is. Gemeenten zijn op dit moment wettelijk niet verplicht
om voorschoolse educatie aan te bieden.
 Uit de tussenrapportage van de vve-monitor van september 2008 blijkt dat
gemeenten in het voorjaar van 2008 62% van de doelgroep met voorschoolse
educatie hebben bereikt. Er is dus nog een behoorlijke
groep die niet bereikt wordt. Dit heeft verschillende oorzaken. Voor sommige
ouders blijkt deelname van hun kind aan voorschoolse educatie te duur en andere
ouders zien het nut en de noodzaak van voorschoolse educatie niet in. Daarnaast loopt de samenwerking tussen diverse betrokken
instellingen binnen een gemeente niet altijd goed. Of het kan voorkomen dat
er wel overleg plaatsvindt, maar dat dit niet leidt tot concrete afspraken
waardoor partijen niet op hun verantwoordelijkheden aangesproken
kunnen worden. Hierdoor komt het voor dat bijvoorbeeld
een jgz-professional bij een kind wel een risico op taalachterstand in het
Nederlands signaleert, maar dat er binnen een gemeente geen afspraken bestaan
welke actie wordt ondernomen als ouders hun kind niet daadwerkelijk aanmelden
bij een kindercentrum of peuterspeelzaal waar voorschoolse educatie wordt
aangeboden.
 Veel gemeenten hebben dan ook te kennen gegeven dat zij hun regierol graag
willen versterken. Het Rijk komt gemeenten met dit wetsvoorstel daarin tegemoet.
 Afspraken met gemeenten
 In de afgelopen jaren heeft het Rijk op verschillende manieren afspraken
gemaakt met gemeenten om samen de doelstellingen voor voorschoolse educatie
te halen. Er zijn prestatieafspraken met de G31 gemaakt en er is extra geld
beschikbaar gekomen voor het sneller bereiken van de doelgroep in alle gemeenten.
Recent zijn er convenanten gesloten met de VNG, de G4, Oost-Groningen, Zuid-Limburg
en Zuid-Oost Drenthe. Deze moeten ervoor zorgen dat alle kinderen die dat
nodig hebben voorschoolse educatie krijgen. De gemeenten die meedoen aan de pilots hebben hiervoor geld en instrumenten gekregen.
Door dit wetsvoorstel wil het kabinet bovengenoemde afspraken met gemeenten
definitief en voor alle gemeenten vastleggen.
Hiermee worden tegelijkertijd de bestuurlijke drukte en administratieve lasten
vermeden rond het sluiten en bijstellen van convenanten.
 Wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten
 Eerder heeft het kabinet besloten de leerplicht niet te verlagen van de
huidige 5 jaar naar 3 jaar. Het kabinet heeft
wel besloten dat gemeenten aangesproken moeten kunnen worden op hun verantwoordelijkheid
voor een dekkend aanbod van voorschoolse educatie. Uit de eerder genoemde
bestuurlijke afspraken met de VNG blijkt dat gemeenten deze verantwoordelijkheid
ook op zich willen nemen.
 
 In de beschrijving van die wettelijke verantwoordelijkheid is een aantal
punten van belang.
 Ten eerste moeten ouders kunnen rekenen op een plaats voor hun kind in
een peuterspeelzaal of kindercentrum met voorschoolse educatie. De spreiding
van deze plaatsen moet zodanig zijn dat segregatie niet in de hand wordt gewerkt.
Daarom nemen gemeenten de verantwoordelijkheid op zich voor het aanbieden
van voldoende plaatsen voor voorschoolse educatie in aantal en in spreiding.
Gemeenten bepalen door middel van subsidieverstrekking welke peuterspeelzalen
en kindercentra voorschoolse educatie gaan verzorgen. Zij krijgen hierbij
ruimte om te doen wat goed is voor de lokale situatie, zonder dat hier rijksbemoeienis
bij komt kijken. Relevant is dat gemeenten hierbij wel bewaken dat er een «eerlijk
speelveld» is tussen gesubsidieerde (al dan niet gemeentelijke) peuterspeelzalen
en private kindercentra.
 Ten tweede moet de voorschoolse educatie voor iedereen te betalen zijn.
Daarom wordt de Wet op het primair onderwijs zodanig aangepast dat gemeenten
aan ouders van wie de kinderen deelnemen aan voorschoolse educatie, een ouderbijdrage
mogen vragen die maximaal de hoogte is van de bijdrage die zij op grond van
de Wet kinderopvang zouden betalen als zij recht zouden hebben op de maximale
kinderopvangtoeslag.
 Ten derde moeten ouders kunnen rekenen op kwaliteit. Als hun kind voorschoolse
educatie volgt, moeten zij ook de zekerheid hebben dat het een positief effect
heeft op de (taal)ontwikkeling. Gemeenten nemen daarom de verantwoordelijkheid
op zich voor het aanbieden van kwalitatief volwaardige plaatsen voor voorschoolse
educatie. 
 Niet alleen het aanbod moet op orde zijn: vanwege het gezamenlijke doel
van Rijk en gemeenten is het ook belangrijk dat gemeenten zich – met
overige betrokkenen – inspannen om ouders te bewegen hun kinderen daadwerkelijk
aan voorschoolse educatie deel te laten nemen. Er zijn diverse voorbeelden
van gemeenten die dit met succes hebben opgepakt. Zo zijn er in de gemeenten
Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht, de pilotgemeenten
in Groningen, Limburg en Drenthe, maar ook daarbuiten (zoals de gemeente Boxtel)
vergaande afspraken gemaakt met jgz-instellingen over de signalering van risico’s
op taalachterstand, voorlichting aan ouders en hulp bij en controle op de
inschrijving voor voorschoolse educatie. Binnen die gemeenten bestaan nu sluitende
aanpakken, met bijvoorbeeld de inzet van een felicitatiedienst, buurtmoeders
in de wachtkamer van het consultatiebureaus en kennismakingsochtenden in de
peuterspeelzalen. Ook zijn er in die gemeenten afspraken over de overdracht
van gegevens. Uit de praktijk blijkt dat ouders bij de jgz-instelling bijna
altijd toestemming geven voor de overdracht van gegevens naar bijvoorbeeld
de welzijnsinstelling van de gemeente waardoor die goed in beeld kan brengen
welke kinderen ingeschreven worden bij een voorschoolse voorziening.
 
 De minister kan nagaan of gemeenten er in slagen hun verantwoordelijkheid
voldoende invulling te geven door de informatieplicht van gemeenten. Gemeenten
leveren in ieder geval informatie aan de Inspectie van het Onderwijs over
hoeveel plaatsen voor voorschoolse educatie er zijn en hoeveel kinderen zij
bereiken. Deze informatie wordt verzameld in een jaarlijkse monitor.
 
 Bij de vaststelling of een gemeente voldoende aanbod levert (dus overeenkomstig
de omvang van de doelgroep) is het noodzakelijk dat er een maatstaf wordt
gebruikt die voor alle gemeenten hetzelfde is. Daarom is ervoor gekozen om
de grootte van de doelgroep te meten op grond van de gewichtenregeling. Het
aanbod van voorschoolse educatie moet dus minimaal overeenkomstig het aantal
gewichtenkinderen zijn.
 De gemeente heeft echter feitelijke beleidsvrijheid om te bepalen welke
kinderen tot de doelgroep horen. De gemeente kan de doelgroep dus ruimer vaststellen
dan het minimale aantal overeenkomstig de gewichtenregeling. Als de gemeente
het aanbod overeenkomstig het aantal gewichtenkinderen op orde heeft, maar
niet overeenkomstig het aantal kinderen op grond van de eigen definitie, dan
wordt de gemeente daar dus niet op afgerekend. Bovendien zal er alleen gekeken
worden naar de omvang van het aanbod, zonder dat er wordt nagegaan op grond
van welke definitie een kind aan voorschoolse educatie deelneemt.
 
 Indien blijkt uit de monitor dat een gemeente het aanbod van voorschoolse
educatie of de deelname van doelgroepkinderen aan voorschoolse educatie niet
op orde heeft, kan dit aanleiding zijn voor de minister om door middel van
taakverwaarlozing in te grijpen.
 Versterking regierol gemeente en instrumentarium
 Gemeenten krijgen een inspanningsverplichting om zoveel mogelijk kinderen
uit de doelgroep met voorschoolse educatie te bereiken. De acties die hiervoor
nodig zijn, zullen per gemeente en per gezin verschillen. Bovendien kunnen
gemeenten dit niet alleen. Om te zorgen dat gemeenten de regie kunnen voeren
over de afspraken met alle betrokken organisaties, worden alle betrokken partijen
verplicht om afspraken te maken over de invulling van de inspanningsverplichting én
die na te komen. Gemeenten wordt daarmee ruimte geboden om in dialoog
te gaan over de vraag wat ieders bijdrage kan zijn vanuit de gedachte dat
het kind centraal staat en dat samenwerking meerwaarde heeft.
 
 Het gaat om de volgende afspraken.
 Gemeenten stellen ten eerste de doelgroep voor voorschoolse educatie vast.
Zij hebben daarin beleidsvrijheid, maar het moet uiteraard wel gaan om kinderen
voor wie voorschoolse educatie is bedoeld. Dat zijn kinderen die een risico
hebben op een taalachterstand in het Nederlands door een gebrek aan taalaanbod
in hun omgeving. De gemeente heeft beleidsvrijheid om te concretiseren wie
dit precies zijn. De kinderen met een risico op een taalachterstand in het
Nederlands kunnen bijvoorbeeld gesignaleerd worden op basis van de omgevingsanalyse
die instellingen voor de Jeugdgezondheidszorg (jgz-instellingen) in opdracht van de gemeente uitvoeren. Gemeenten kunnen echter ook
bepalen dat het gaat om kinderen van ouders met een laag of zeer laag opleidingsniveau.
Of om alle kinderen in een bepaalde wijk binnen de gemeente.
 Een tweede onderwerp waarover gemeenten afspraken maken is de manier waarop
alle kinderen uit de doelgroep worden toegeleid naar voorschoolse educatie.
Er moet vastgesteld worden wie op welk moment welke verantwoordelijkheid heeft.
Hierdoor komt er binnen een gemeente een «sluitende aanpak» om
alle kinderen uit de doelgroep te bereiken. Dit leidt mede tot een stijging
van het aanbod in kindercentra én tot een stijging van de totale deelname
aan voorschoolse educatie.
 Een derde onderwerp is de organisatie van een doorlopende leerlijn van
voorschoolse naar vroegschoolse educatie. Hierdoor kunnen partijen zich niet
meer onttrekken aan hun gezamenlijke verantwoordelijkheid om een brug te slaan
tussen de voor- en vroegschoolse educatie. Daarbij is van belang dat een kind
gedurende meerdere jaren moet deelnemen aan een vve-programma om onderwijsachterstanden
te voorkomen en in te lopen.
 Wat nog ondersteunend zal werken bij het maken van afspraken over de doorlopende
leerlijn, is dat peuterspeelzalen en kindercentra afspraken kunnen maken met
basisscholen over de wijze waarop gegevens over de ontwikkeling van het kind
worden overgedragen. Dit is wenselijk voor het opbrengstgericht werken van
de instellingen en voor de organisatie van een goede overdracht tussen de
instellingen. Het gaat dan om informatie over (de ontwikkeling van) een kind
door peuterspeelzalen en kindercentra die systematisch wordt doorgeven aan
de basisschool van het kind. De afspraken moeten uiteraard wel in overeenstemming
zijn met de wet- en regelgeving die geldt rond de overdracht van gegevens.
Het is dan ook niet de bedoeling dat er bijvoorbeeld medische gegevens worden
overgedragen: het gaat om gegevens over de ontwikkelingsfase van het kind.
Deze gegevens kunnen overgedragen worden als de ouders daarvoor toestemming
hebben gegeven. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij het betreffende
artikel over de overige privacy-aspecten. Daarnaast kunnen afspraken gemaakt
worden over de «warme» (persoonlijke) overdracht. Hiermee wordt
bedoeld dat afspraken worden gemaakt over de wijze waarop de overdracht van
kinderen van de peuterspeelzaal of het kindercentrum naar de basisschool plaatsvindt.
Bijvoorbeeld door een gesprek over de ontwikkeling van het kind tussen de
beroepskracht op peuterspeelzaal/kindercentrum en de leerkracht op de basisschool.
 Een vierde onderwerp is het resultaat van vroegschoolse educatie. Verder
in deze paragraaf, onder het kopje «Positie van scholen en vroegschoolse
educatie», wordt aangegeven dat er geen kwaliteitseisen voor vroegschoolse
educatie in het wetsvoorstel zijn opgenomen omdat er in het onderwijs sprake
is van opbrengstgerichte sturing. De afspraken op het gebied van vroegschoolse
educatie gaan dan ook over de resultaten die scholen bereiken op het terrein
van vroegschoolse educatie. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het aantal kinderen
dat een niveau stijgt, het aantal kinderen dat bijvoorbeeld minimaal op niveau
C zit of afspraken over de minimale woordenschat aan het einde
van groep 2. Het is aan de scholen om voor het bereiken van die resultaten
de weg daarnaar toe te kiezen. Afspraken over resultaten zijn verplicht; afspraken
over het «hoe» dus niet. Gemeenten en scholen blijven altijd vrij
om alsnog afspraken te maken over het «hoe», zoals het soort vve-programma
of het aantal leerkrachten voor de groep, organisatie van ouderbetrokkenheid.
Daarnaast zijn gemeenten vrij om scholen bij deze afspraken te ondersteunen
met het geld dat zij ter beschikking hebben voor het onderwijsachterstandenbeleid
(het huidige geld voor schakelklassen); zie daarvoor paragraaf 4.4.
 Betrokken partijen
 Op dit moment voeren gemeenten verplicht overleg met de bevoegde gezagsorganen
van scholen en kindercentra. Gelet op de bovengenoemde vier onderwerpen waarover
afspraken worden gemaakt, is het van belang dat de bevoegde gezagsorganen
van peuterspeelzalen en jgz-instellingen ook tot de vaste overlegpartners
gaan behoren. Zij zijn immers nauw betrokken bij de uitwerking van de afspraken.
 Zo is het bijvoorbeeld niet werkbaar voor de jgz-instellingen als zij
bij een kind signaleren dat er sprake is van een risico op een taalachterstand
in het Nederlands, maar er vervolgens onvoldoende aanbod aan voorschoolse
educatie is waar zij die kinderen naar kunnen verwijzen.
 De jgz-instelling is in het wetsvoorstel echter niet opgenomen als een
organisatie die verplicht is om partij te zijn bij de afspraken. De afspraken
hierover maken namelijk onderdeel uit van het maatwerkdeel van het basistakenpakket
jeugdgezondheidszorg dat het college van burgemeester en wethouders vaststelt.
Het maakt onderdeel uit van het maatwerkdeel vanwege de beleidsvrijheid die
gemeenten op deze punten hebben. Het opnemen van een separate verplichting
voor jgz-instellingen om afspraken met gemeenten te maken, zou deze constructie
doorkruisen. Aangezien het college van burgemeester en wethouders verplicht
is afspraken te maken over de vaststelling van de doelgroep en de wijze waarop
de kinderen uit de doelgroep worden toegeleid naar voorschoolse educatie,
kan het college tegelijkertijd niet om de jgz-instellingen heen.
 Peuterspeelzalen kunnen eveneens een subsidierelatie met gemeenten hebben.
Hiervoor bestaat echter geen specifieke wet- en regelgeving. De peuterspeelzalen
maken daarom wel onderdeel uit van de afspraken. De gemeente zal de afspraken
voor de peuterspeelzalen die een subsidierelatie met gemeenten hebben, vastleggen
in een uitvoeringsovereenkomst bij de beschikking tot subsidieverlening (artikel
4: 36 van de Algemene wet bestuursrecht).
 Doorzettingsmacht voor gemeenten
 Als gemeenten met betrokken partijen afspraken aan het voorbereiden zijn
over de eerder genoemde onderwerpen, kan het zijn dat partijen op een punt
komen dat ze er gezamenlijk niet uit komen. Het college van burgemeester en
wethouders (hierna: het college van B&W) voert de regie en neemt het initiatief
tot het maken van afspraken. De gemeente heeft een instrument nodig om tot
afspraken tot komen als niet alle partijen meewerken; anders is de gemeente
niet in staat om te voldoen aan haar wettelijke verantwoordelijkheid. In het
wetsvoorstel is opgenomen dat het college van B&W – na een redelijke
termijn van onderhandelen – het besluit kan nemen dat de afspraken ook
gaan gelden voor de partijen die geen deel uit willen maken van de afspraken.
Het college van B&W zal dit instrument inzetten als ultimum remedium.
De gelijkwaardigheid van partijen bij de onderhandelingen blijft immers het
uitgangspunt. Op die manier wordt – ook bij de uitvoering van de afspraken –
het meeste bereikt. Alleen als voor een gemeente dreigt dat zij haar wettelijke
verantwoordelijkheid niet waar kan maken, zal de gemeente haar
bevoegdheid kunnen inzetten. In verreweg de meeste gevallen zal het niet zover
komen.
 
 Als het college van B&W besluit de werkingssfeer van de afspraken
tot meerdere partijen uit te breiden, is er sprake van een besluit in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat het besluit ook moet voldoen
aan de eisen van behoorlijk bestuur. Het college van B&W moet bij het
nemen van een dergelijk besluit dus alle betrokken belangen afwegen. Daarbij
mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen
van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit
te dienen doelen. Voor een besluit op grond van dit wetsvoorstel betekent
dit dat het college van B&W de nadelige gevolgen van het uitbreiden van
de werkingssfeer van de afspraken, in verhouding moeten staan tot het te dienen
doel van het besluit. Het doel van het besluit moet zijn: samenhangend onderwijsachterstandenbeleid
op het terrein van:
 • het optimaliseren van de deelname van het aantal kinderen aan voorschoolse
educatie of,
 • de resultaten van vroegschoolse educatie.
 Een voorbeeld waarbij er in ieder geval sprake is van een situatie waarbij
de nadelige gevolgen voor een partij onevenredig groot zijn in verhouding
tot het doel van het besluit, is als een voorgenomen besluit van B&W in
strijd zou komen met artikel 23 van de Grondwet; een dergelijk besluit behoort
dan niet genomen te worden.
 
 Een ander punt dat het college van B&W moet meenemen bij de afweging
van belangen is het draagvlak binnen de gemeente voor de uitvoering van de
afspraken. Het college van B&W moet bijvoorbeeld afspraken maken met de
schoolbesturen. In een gemeente kan één schoolbestuur diverse
scholen onder zich hebben waar bijvoorbeeld 50% van de leerlingpopulatie
binnen de gemeente staat ingescheven. Als dat schoolbestuur niet meewerkt
aan de afspraken, en de andere schoolbesturen werken wel mee, kan dat –
afhankelijk van de bezwaren van dat schoolbestuur – aanleiding zijn
voor de gemeente om geen doorzettingsmacht toe te passen maar bijvoorbeeld
een bemiddelaar in te zetten.
 Belanghebbenden hebben op grond van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid
om bezwaar en beroep aan te tekenen tegen het besluit van het college van
B&W.
 Positie van scholen en vroegschoolse educatie
 Scholen hebben belang bij een goede regeling van de voorschoolse educatie.
Bij de bespreking van dit wetsvoorstel hebben de vertegenwoordigers van het
basisonderwijs ook aangegeven dat scholen het positieve resultaat zien van
voorschoolse educatie bij kinderen die dit gevolgd hebben. Zij hebben eveneens
belang bij een goede overdracht van gegevens over de ontwikkeling van de kinderen
zodat zij weten op welk niveau zij met de kinderen verder kunnen gaan met
het aanbieden van vroegschoolse educatie. Uit diverse onderzoeken blijkt immers
dat een goede organisatie van de doorlopende leerlijn van belang is voor de
effectiviteit van vve. Scholen zijn dus een
belangrijke partij bij de afspraken over vve binnen een gemeente.
 Het wetsvoorstel bevat een grondslag om kwaliteitseisen voor voorschoolse
educatie vast te stellen. Dit is noodzakelijk, omdat de opbrengsten van voorschoolse
educatie op vierjarige leeftijd nog moeilijk vast te stellen zijn. Voor vroegschoolse
educatie zijn de opbrengsten wel meetbaar. Mede om die reden zijn er geen
kwaliteitseisen voor vroegschoolse educatie in het wetsvoorstel opgenomen.
Als de Inspectie van het Onderwijs constateert dat de tussenresultaten van
een school achterblijven en dat die school blijkt te werken met programma’s
waarvan niet (empirisch) is aangetoond dat het een kwalitatief goede programma’s
zijn, moet deze school kunnen aantonen waarom nu juist voor dat
specifieke programma gekozen is (comply or explain). Ook zal de Inspectie
van het Onderwijs in het kader van de doorlopende leerlijn signalen kunnen
ontvangen uit de voorschoolse educatie over de vroegschoolse educatie en vice
versa.
 Omdat het enige tijd kan duren voordat een eventueel tekort aan kwaliteit
van de vroegschoolse educatie aan het licht komt én vanwege het belang
van samenhangend beleid binnen een gemeente, is in het wetsvoorstel opgenomen
dat gemeenten en scholen afspraken maken over de doorlopende leerlijn, de
wijze van overdracht van gegevens en het resultaat dat scholen moeten bereiken
met vroegschoolse educatie.
 
 Het maken van dergelijke afspraken tussen gemeenten en scholen is in lijn
met de decentralisatie van het huisvestings- en onderwijsachterstandenbeleid
naar gemeenten zoals dat al enige tijd geldt. Met het oog op de wettelijke
bescherming van de vrijheid van richting en inrichting, wordt territoriale
decentralisatie van onderwijsbeleid aanvaardbaar geacht als de wet de hoofdzaken
van de bekostigingsvoorwaarden bevat en als aan het bevoegd gezag voldoende
rechtsbescherming wordt geboden. De kwaliteit van het onderwijs is in de wet
opgenomen. De rechtsbescherming van scholen wordt met het voorliggende wetsvoorstel
niet gewijzigd. Verder moet het gaan om bevoegdheden die noodzakelijk zijn
voor de coördinatie van op lokale omstandigheden afgestemd beleid. Afspraken
tussen gemeenten en scholen over de doorlopende leerlijn en het resultaat
van vroegschoolse educatie, zijn noodzakelijk in verband met lokale en bovenschoolse
problematiek: een school ontvangt leerlingen van diverse peuterspeelzalen
en kindercentra. Met het oog op het belang van de toename van de opbrengsten
bij kinderen als er sprake is van een goede doorlopende leerlijn en van kwalitatief
volwaardige vroegschoolse educatie na het volgen van kwalitatief volwaardige
voorschoolse educatie, is het noodzakelijk dat gemeenten en scholen over deze
onderwerpen afspraken maken.
 De bevoegdheden moeten verder inhoudelijk en procedureel zoveel mogelijk
naar de hoofdzaak in de wet vastgelegd zijn. Ook dit is het geval: de onderwerpen
waarover gemeenten en scholen afspraken maken, zijn vastgelegd in de wet.
Ten slotte moeten er inhoudelijke en procedurele waarborgen zijn die de vrijheid
van richting garanderen. Dit punt is gewaarborgd doordat de afspraken alleen
gaan over het resultaat van vroegschoolse educatie; er is geen verplichting
om afspraken te maken over de inhoud van het vve-programma.
 4.4. Overig lokaal onderwijsachterstandenbeleid
 Deze paragraaf beschrijft de overige mogelijkheden van gemeenten om het
onderwijsachterstandenbeleid vorm te geven. Het gaat daarbij om de manier
waarop gemeenten kunnen omgaan met schakelklassen of varianten daarvan.
 Belang van schakelklassen
 Naast de voorschoolse educatie, zijn ook schakelklassen op dit moment
onderdeel van het onderwijsachterstandenbeleid van gemeenten. Met ingang van
het schooljaar 2006 – 2007 hebben gemeenten de mogelijkheid om in samenwerking
met schoolbesturen schakelklassen in te richten. Dit zijn groepen waarin leerlingen
met een grote achterstand op het gebied van de Nederlandse taal gedurende
een jaar intensief taalonderwijs krijgen. Dit leidt ertoe dat deze leerlingen
in de schooljaren erna beter presteren. In sommige gevallen worden schakelklassen
na groep 8 van de basisschool ingericht. In die gevallen is het doel van de
schakelklas om leerlingen op een hoger niveau in het voortgezet onderwijs
te laten instromen. 
 
 Uit evaluatieonderzoek blijkt dat schakelklassen tot positieve resultaten
kunnen leiden bij leerlingen met een grote achterstand op het gebied van de
Nederlandse taal. Uit een quick scan over het
schooljaar 2008–2009, blijkt dat in 80
gemeenten op 590 schakelklassen zijn opgezet voor ruim 6200 leerlingen. Met
de G31 zijn prestatieafspraken gemaakt over het opzetten van schakelklassen
in de periode 2006–2010: alle G31 gemeenten hebben schakelklassen. Buiten
de G31 hebben 49 gemeenten schakelklassen opgezet.
 Knelpunten in de huidige regelgeving over schakelklassen
 Uit het eerdergenoemde evaluatieonderzoek
blijkt dat gemeenten die schakelklassen hebben opgezet, in het algemeen meer
pluspunten dan knelpunten ervaren ten aanzien van schakelklassen. Zij zijn
enthousiast over de opzet, het ontstaan van nieuwe vormen van samenwerking,
de opbrengsten en de mogelijkheden om aan te sluiten bij overig lokaal beleid.
Toch ervaart de helft van de gemeenteambtenaren de landelijke regels als knellend.
En dan gaat het vooral om de verplichting dat leerlingen op één
basisschool moeten worden ingeschreven en het voorschrift dat leerlingen verplicht
zijn om gedurende een heel schooljaar aan de schakelklas deel te nemen. Leerlingen
die halverwege het schooljaar instromen en behoefte hebben aan deelname aan
een schakelklas, moeten of een half jaar wachten of moeten het schooljaar
daarop opnieuw deelnemen aan een schakelklas. Dat duurt vaak te lang voor
een leerling.
 Samenwerking tussen gemeenten en scholen op het gebied
van onderwijsachterstanden
 Er is gezocht naar manieren waarop gemeenten de mogelijkheid behouden
om schakelklassen te organiseren, maar op verschillende punten meer vrijheid
krijgen dan in de huidige situatie. Dit wetsvoorstel biedt gemeenten meer
ruimte om naast de schakelklassen die voldoen aan de huidige wettelijke voorschriften,
ook andere varianten van taalondersteuning in te zetten. Gemeenten hebben
namelijk regelmatig laten weten dat ze voor leerlingen met een grote taalachterstand
in het Nederlands wel extra activiteiten willen aanbieden, maar dan niet in
de vorm van een schakelklas.
 
 In het wetsvoorstel krijgen gemeenten daarom de mogelijkheid om in samenwerking
met de scholen, activiteiten te organiseren om de beheersing van de Nederlandse
taal te bevorderen. Deze activiteiten moeten gericht zijn op een betere doorstroming
in het onderwijs. Binnen de Lokale Educatieve Agenda kunnen gemeenten en scholen
hierover afspraken maken. Deze afspraken kunnen bijvoorbeeld gaan over schakelklassen
of varianten daarvan, speciale ondersteuningsklassen voor kinderen van nieuwkomers
en kopklassen na groep 8 voor een hoger instroomniveau in het voortgezet onderwijs.
Maar ook kunnen gemeenten met de schoolbesturen vanuit hun gezamenlijke taalbeleid
afspreken al in het begin van de basisschool dergelijke activiteiten op te
zetten. Dit zal dan in de meeste gevallen gaan om activiteiten met het oog
op vroegschoolse educatie. Hiermee wordt de «financiële knip»
tussen voor- en vroegschoolse educatie zoals die met ingang van 1 augustus
2006 is ingevoerd, niet ongedaan gemaakt. Scholen blijven zowel inhoudelijk
als financieel verantwoordelijk voor de vroegschoolse educatie. Gemeenten
kunnen hierbij wel extra ondersteunen vanuit hun eigen lokale taalbeleid.
Gemeenten zijn echter niet verplicht om dit te doen en scholen hebben geen «recht»
op ondersteuning vanuit de gemeente: zij hebben de vrijheid om over dit onderwerp
al dan niet afspraken te maken. 
 
 De verantwoordelijkheid voor het gehele onderwijs, inclusief het voorkomen
en tegengaan van onderwijsachterstanden, blijft volledig bij de scholen liggen.
Zij ontvangen hiervoor geld via de lumpsum (en scholen met relatief veel achterstandsleerlingen
krijgen ook nog extra geld in de lumpsum op basis van de gewichtenregeling,
inclusief geld voor vroegschoolse educatie). Scholen kunnen in het onderwijsachterstandenbeleid
echter extra ondersteund worden door gemeenten.
 4.5. Financiële middelen vanuit het Rijk naar
gemeenten
 Verhoging gemeentelijke budgetten
 In paragraaf 6.5 is opgenomen welke verhogingen van de gemeentelijke
budgetten worden doorgevoerd om de doelstellingen van dit wetsvoorstel te
realiseren.
 Vorm van de geldstroom voor onderwijsachterstanden
 Op dit moment ontvangen de niet-G31-gemeenten een specifieke uitkering
waarmee zij voorschoolse educatie en/of schakelklassen kunnen aanbieden. De
G31 ontvangen geld via een brede doeluitkering (BDU-SIV). Het Rijk heeft met
hen prestatieafspraken gemaakt. Daarnaast heeft het Rijk voor voorschoolse
educatie geld in het Gemeentefonds gestort. De BDU-SIV loopt af met ingang
van 1 januari 2010. De specifieke uitkering op grond van het Besluit
doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid 2006–2010 loopt
af met ingang van 1 augustus 2010. Dit wetsvoorstel voorziet dus mede
in de voortgang van het vve-beleid na genoemde data.
 
 Eén van de doelstellingen van het kabinet is om het aantal specifieke
uitkeringen te verminderen. Daarnaast heeft
de commissie d’Hondt onder andere geadviseerd de middelen voor het grotestedenbeleid
over te hevelen naar het Gemeentefonds.
 
 In dit wetsvoorstel wordt bepaald dat de specifieke uitkering voor voorschoolse
educatie en/of schakelklassen wordt omgevormd tot een decentralisatie-uitkering.
Decentralisatie-uitkeringen zijn uitkeringen die in het Gemeentefonds worden
gestort. De verdeling van het beschikbare budget over gemeenten wordt bij
een decentralisatie-uitkering anders vastgesteld dan de gebruikelijke maatstaven
van het Gemeentefonds. De verdeling wordt bij algemene maatregel van bestuur
vastgesteld op basis van de Financiële-verhoudingswet.
 
 De specifieke uitkering voor de niet-G31-gemeenten en de prestatieafspraken
met de G31 passen bij de huidige situatie, waarin gemeenten nog niet verantwoordelijk
zijn voor een dekkend aanbod van voorschoolse educatie. Er is nog sprake van
een groeisituatie. Als de gemeente conform dit wetsvoorstel verantwoordelijk
wordt voor een dekkend aanbod van voorschoolse educatie, is een specifieke
uitkering niet meer nodig. Een gemeente moet de wettelijke verantwoordelijkheid
op zich nemen. Als een gemeente dat niet doet, kan zij er op worden aangesproken
dat zij haar taken verwaarloost en kunnen eventueel verdergaande maatregelen
worden genomen. Als sanctie kan het Rijk de decentralisatie-uitkering in het
volgende kalenderjaar verlagen. Dit wordt vastgelegd in de algemene maatregel
van bestuur op grond van de Financiële-verhoudingswet, waarbij ook de
verdeling van het beschikbare budget over gemeenten wordt geregeld.
 
 Het voorstel is één decentralisatie-uitkering te maken,
voor zowel voorschoolse educatie als overig onderwijsachterstandenbeleid.
De verantwoordelijkheid van gemeenten voor voorschoolse educatie
is precies omschreven. Gemeenten zijn vrij om geld in te zetten voor onderwijsachterstandenbeleid
voor de bevordering van de beheersing van de Nederlandse taal, in aanvulling
op het onderwijsachterstandenbeleid van scholen. De afschaffing van de specifieke
uitkering leidt tot minder administratieve lasten voor zowel het Rijk als
gemeenten: zie hiervoor verder paragraaf 6.3.
 Verdeling van het geld over gemeenten voor onderwijsachterstanden
 Door de decentralisatie-uitkering kan de verdelingssystematiek van het
geld op basis van de gewichtenregeling worden voortgezet. Hierdoor wordt het
budget voor onderwijsachterstanden over gemeenten verdeeld op basis van dezelfde
criteria als de criteria op grond waarvan scholen in die gemeenten in aanmerking
komen voor geld voor het onderwijsachterstandenbeleid. Het voorstel is de
decentralisatie-uitkering voor alle gemeenten in te voeren met ingang van
1 januari 2011. Er kan dan worden uitgegaan van het aantal gewichtenleerlingen
op de teldatum van 1 oktober 2009 en van de gewichtenregeling zoals die
op dat moment luidt. Onlangs is een regeling omtrent de zogenoemde impulsgebieden
toegevoegd aan de gewichtenregeling (Stb. 2009, 57). In die gebieden wordt
per gewichtenleerling een extra bedrag beschikbaar gesteld aan schoolbesturen
die hun hoofd- of nevenvestiging in zo’n impulsgebied hebben staan.
Daarmee heeft de nieuwe gewichtenregeling zijn definitieve vorm gekregen.
De hoogte van het budget voor een gemeente wordt bepaald door het schoolgewicht
en het aantal gewichtenleerlingen per impulsgebied. Beide bepalen immers de
mate van onderwijsachterstanden.
 
 Het voorstel om de nieuwe systematiek voor alle gemeenten in te voeren
met ingang van 1 januari 2011, betekent het volgende voor de gemeenten
in het overgangsjaar 2010. De brede doeluitkering van de G31 stopt met ingang
van 1 januari 2010. Vanaf dat moment krijgen de G31 al een decentralisatie-uitkering,
maar nog gebaseerd op de huidige verdelingssystematiek. Voor de niet-G31-gemeenten
stopt de specifieke uitkering op basis van de huidige wetgeving met ingang
van 1 augustus 2010. Voor gemeenten is het echter niet praktisch om halverwege
het kalenderjaar over te stappen op een nieuwe systematiek. Daarom biedt het
voorliggende wetsvoorstel een grondslag om de specifieke uitkering nog een
half jaar te verlengen. Alle gemeenten gaan dan met ingang van 1 januari
2011 uit van dezelfde systematiek.
 
 De onderstaande tabel geeft een schatting van het schoolgewicht en het
aantal gewichtenleerlingen per impulsgebied, aangezien het aantal doelgroepkinderen
op 1 oktober 2009 nu nog niet bekend is.
 Tabel 1. Schatting van het schoolgewicht en het aantal
gewichtenleerlingen in een impulsgebied met ingang van 1 oktober 2009 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Schoolgewicht op
01-10-2009
 
 
 Aantal gewichtenleerlingen in impulsgebieden op 01-10-2009
 
 
 
 
 
 G4
 39 000
 48 000
 
 
 G27
 23 000
 35 000 
 
 
 Overige gemeenten
 28 000
 28 000
 
 
 Totaal
 90 000
 111 000
 
 
 
 
 Dit leidt tot een schatting van de onderstaande verdeling van het beschikbare
budget in 2011. 
 Tabel 2. Schatting van de verdeling van het structurele
geld voor voorschoolse educatie en schakelklassen (oab): verschil 2007 en
2011 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 NU
 TOEKOMST
 
 
 
 
 
 
 Rijksbudget vve+oab 2007 (x mln)
 
 
 Decentralisatie uitkering vve+oab
2011 (x mln)
 
 
 Gemeentefonds 2011 (x mln)
 
 
 
 G4
 € 78
 € 102
 € 9
 
 
 G27
 € 43
 € 64
 € 12 
 
 
 Overige gemeenten
 € 53
 € 71
 € 35
 
 
 Totaal
 € 174
 € 237
 € 56
 
 
 
 
 Het huidige budget is bestemd voor voorschoolse educatie (€ 110
miljoen per jaar), de inrichting van schakelklassen (€ 30 miljoen
per jaar) en nog 15% ruimte voor coördinerende activiteiten of
overig onderwijsachterstandenbeleid (ca. € 23 miljoen). Verder is
het budget in de afgelopen jaren nog gecompenseerd voor loon- en prijsontwikkeling
(ca. € 11 miljoen). In de nieuwe situatie in 2011 is er in totaal € 120
miljoen extra beschikbaar gesteld, inclusief € 20 miljoen voor het
verlagen van de ouderbijdrage voor voorschoolse educatie in peuterspeelzalen.
 
 De verwachting is dat er in 2011 circa 45 000 doelgroepkinderen zijn
in de leeftijd van 2,5 tot 4 jaar.
 Het aanbieden van een kwalitatief volwaardig vve-programma (4 dagdelen)
kost € 2220 per kind, dus € 555
per dagdeel op jaarbasis. In het bedrag van € 2220 is een bedrag
van € 131 opgenomen voor activiteiten rond de werving en toeleiding
van de kinderen naar een voorschoolse voorziening.
 In het Besluit doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid
2006–2010 zijn gemeenten verplicht minimaal drie dagdelen voorschoolse
educatie aan te bieden. Hiervoor is € 110 miljoen structureel beschikbaar.
Er is uitbreiding van één dagdeel nodig. De kosten van uitbreiding
van drie naar vier dagdelen kost 1 x € 555 x 45 000 = € 25
miljoen.
 In het eerder genoemde besluit is verder de doelstelling opgenomen dat
in 2010 70% van de doelgroepkinderen wordt bereikt. Er is dus nog voor
30% van de doelgroepkinderen 4 dagdelen voorschoolse educatie nodig.
Het vierde dagdeel voor alle doelgroepkinderen is al opgenomen in de hiervoor
genoemde € 25 miljoen. Voor het aanbieden van de resterende 3 dagdelen
is 3 x € 555 x (45 000 x (100/30)) = € 25 miljoen
nodig.
 
 Er is € 30 miljoen beschikbaar om in alle peuterspeelzalen minimaal
1 gekwalificeerde leidster en 1 vrijwilliger op een groep van 16 kinderen
te hebben. In de berekeningen is hierbij uitgegaan van 1,5 gekwalificeerde
leidster en 0,5 vrijwilliger op een groep van 16 kinderen. Voor het aanbieden
van voorschoolse educatie zijn 2 gekwalificeerde leidsters nodig. Dat wil
zeggen dat er gemiddeld nog 0,5 fte aan gekwalificeerde leidster per peuterspeelzaal
ontbreekt. Van de 45 000 doelgroepkinderen krijgen er dus nog 25%
begeleiding van een niet-gekwalificeerde leidster. Dit zijn ca. 11 500
peuters. De gemiddelde salariskosten van een fulltime leidster zijn op jaarbasis
ca. € 32 000. Het salaris bij 4 dagdelen is (2/5) x € 32 000
= ca € 12 800. Bij een groep van 8 kinderen kost dat per kind
ca. € 1600 (12 800/8). De extra kosten voor 2 gekwalificeerde
leidsters op een groep bedragen daarmee in totaal 11 500 x € 1600
= € 18 miljoen.
 
 Voor het bereiken van alle doelgroepen met een kwalitatief volwaardig
aanbod is dus € 68 miljoen extra nodig. In deze berekeningen wordt
uitgegaan van groepen met 16 doelgroepkinderen. In de praktijk zijn de groepen
echter niet volledig bezet met doelgroepkinderen. Dit heeft deels praktische
oorzaken, maar dikwijls hanteren gemeenten ook een dergelijk beleid om segregatie
tegen te gaan. Daarnaast kan er van de taalontwikkeling van de niet-doelgroepkinderen
een positieve werking uitgaan naar de taalontwikkeling van de doelgroepkinderen.
Een ander punt is dat de kosten voor werving en toeleiding toenemen naar mate
het doelgroepbereik toeneemt en de moeilijk bereikbare groepen overblijven.
Om deze twee redenen wordt het totale bedrag vermenigvuldigd met een factor
1,5 waardoor er in totaal 100 miljoen extra nodig is voor het bereik van alle
doelgroepkinderen met een kwalitatief volwaardig aanbod van voorschoolse educatie.
 De VNG is akkoord gegaan met dit bedrag in combinatie met de doelstellingen
rond bereik en kwaliteit in 2011 door de ondertekening van de bestuurlijke
afspraken van 3 april 2008.
 
 Naast dit bedrag is er nog € 20 miljoen structureel beschikbaar
om de ouderbijdrage voor voorschoolse educatie in peuterspeelzalen op een
niveau te brengen dat gelijkwaardig is aan dat in de kinderopvang. Een groeiend
aantal doelgroepkinderen gaat niet naar de peuterspeelzaal, maar naar de kinderopvang.
Hoe groot de groep exact is, is niet bekend. Om zowel ouders als gemeenten
zekerheid te bieden, is er bij de berekeningen van uitgegaan dat van de 45 000
doelgroepkinderen 37 000 kinderen naar een peuterspeelzaal zullen gaan
en 8 000 naar een kindercentrum.
 De Maatschappelijke Ondernemers Groep (MOgroep) heeft berekend dat de
ouderbijdrage voor deelname aan vier dagdelen voorschoolse educatie (gedurende
40 weken) gemiddeld € 645 per doelgroepkind per jaar bedraagt. Op
basis van de Wet kinderopvang, zouden ouders met een inkomen op het niveau
van het wettelijk minimumloon en iets daarboven, in 2009 voor vier dagdelen
circa € 105 aan ouderbijdrage per jaar betalen. Ervan uitgaand dat
deze ouders overwegend in de lagere inkomensklasse zitten, bedraagt de benodigde
aanvulling van rijkswege, om de ouderbijdrage op hetzelfde niveau te brengen
als bij kinderopvang, € 540 per kind per jaar. Bij 37 000 doelgroepkinderen
in peuterspeelzalen zijn de kosten voor het Rijk structureel jaarlijks € 20
miljoen.
 
 Rijk en VNG hebben bestuurlijke afspraken
gemaakt om het peuterspeelzaalwerk ook toegankelijk te houden voor ouders
die hun kind niet aan voorschoolse educatie laten deelnemen. Afgesproken is
dat de VNG gemeenten zal stimuleren ervoor zorg te dragen dat in ieder geval
de middelen die zij nu inzetten voor peuterspeelzalen voor dit doel beschikbaar
blijven. Dit betekent dat de VNG de gemeenten stimuleert om eventueel vrijvallende
middelen, bijvoorbeeld als gevolg van de hiervoor genoemde financiering door
het Rijk ten behoeve van de doelgroepkinderen, in te zetten om de tarieven
te beperken voor ouders van kinderen die geen voorschoolse educatie nodig
hebben. Dit uitgangspunt komt terug in de modellen voor harmonisatie die de
VNG zal ontwikkelen (zie paragraaf 6.1).
 
 Daarnaast is er in het huidige onderwijsachterstandenbudget maximaal 15%
van het totale budget beschikbaar voor coördinatiekosten en eigen gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid. Dit bedrag kunnen gemeenten op grond van de
huidige Wet op het primair onderwijs inzetten voor administratieve lasten
in verband met de verantwoording in de gemeenterekening en voor coördinatiekosten
zoals het overleg binnen de Lokale Educatieve Agenda (artikel 167 van de Wet
op het primair onderwijs). Daarnaast hebben zij nog ruimte voor eigen onderwijsachterstandenbeleid.
 Door de inzet van een decentralisatie-uitkering, is er geen aparte verantwoording
meer nodig in de gemeenterekening. Hier staat wel tegenover dat het Rijk (via
de Inspectie van het Onderwijs) zal monitoren of en op welke
wijze de gemeente haar wettelijke verantwoordelijkheid neemt. Hiervoor zullen
gemeenten in ieder geval de volgende gegevens moeten aanleveren: het aanbod
van het aantal plaatsen voorschoolse educatie en het aantal kinderen dat deelneemt
aan voorschoolse educatie. Deze informatie moet al bij de gemeente beschikbaar
zijn om goede afspraken met betrokken partijen te kunnen maken. Bovendien
is de verantwoording van gemeenten op dit moment nog uitgebreider: zij leggen
ook verantwoording af over het aantal schakelklassen en het geld dat zij daaraan
besteden. Al met al zal dit leiden tot een lichte afname van de administratieve
lasten. Het budget van de 15% ruimte voor coördinatiekosten, blijft
behouden, boven de € 100 miljoen die in totaal beschikbaar komt.
Hiermee is er voldoende geld beschikbaar voor de financiering van de bestuurlijke
lasten rond het maken van afspraken binnen gemeenten met betrokken instellingen.
 Verdeling van het geld over gemeenten voor peuterspeelzalen
 Het voornemen is om de € 35 miljoen voor kwaliteitsverbetering
van peuterspeelzalen in het Gemeentefonds te storten. Hierover worden nog
afspraken gemaakt. Het voorstel is dit te doen volgens de verdeelsleutel:
jongeren 75%, aantal kernen 15% en oppervlakte 10%. Deze
sleutel heeft als gevolg dat gemeenten met veel kinderen en minder verstedelijking
per inwoner meer ontvangen dan grote steden: respectievelijk € 3,28
versus € 1,53 per inwoner). Deze verdeelsleutel is te verantwoorden,
wanneer wordt bedacht dat de peuterspeelzalen waarvan de kwaliteit niet optimaal
is, zich momenteel vooral in de kleinere gemeenten bevinden. Dit wordt ondersteund
door bevindingen van Regioplan. Het grootste
deel van de peuterspeelzalen, 60–80% (zie onderzoek Regioplan)
heeft de kwaliteit min of meer op orde. Het geld moet dus vooral terecht komen
in de gemeenten, waar het peuterspeelzaalwerk nog niet op orde is.
 Verantwoording
 De decentralisatie-uitkering wordt in het Gemeentefonds gestort. Er is
geen aparte financiële verantwoording aan het Rijk, want er is inhoudelijk
toezicht op de naleving van de wet. Financiële terugvordering is niet
mogelijk maar het Rijk kan wel als sanctie de toekenning voor het volgende
jaar verlagen. Vanwege de overgang naar de nieuwe situatie zal het nodig zijn
om een monitor op te zetten zodat gevolgd kan worden in hoeverre gemeenten
hun wettelijke verantwoordelijkheid rond voorschoolse educatie waarmaken.
 HOOFDSTUK 5. TOEZICHT EN HANDHAVING
 5.1. Inleiding
 Dit wetsvoorstel voorziet in het vastleggen van een wettelijk kader voor
toezicht en handhaving op de kwaliteit van de peuterspeelzalen. In de brief
Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie van 23 mei jl. (Kamerstukken
II, 2007/08, 31 322, nr. 24) is – op hoofdlijnen – aangegeven
hoe het toezicht op peuterspeelzalen en op voorschoolse educatie eruit komt
te zien. In dit hoofdstuk wordt hierop nader ingegaan. In paragraaf 5.2
wordt uiteengezet hoe het toezicht op peuterspeelzalen eruit komt te zien.
Paragraaf 5.3 gaat over de stelselverantwoordelijkheid van de Minister
van OCW voor de kwaliteitseisen van peuterspeelzalen. In paragraaf 5.4
wordt beschreven hoe het toezicht op voorschoolse educatie eruit komt te zien.
Paragraaf 5.5 geeft een beschrijving van het toezicht op de naleving
van gemeentelijke afspraken over voorschoolse educatie zoals die in het vorige
hoofdstuk zijn beschreven. 
 5.2. Toezicht op peuterspeelzalen en kindercentra
 Gemeenten zijn volgens de Wet kinderopvang verantwoordelijk voor de handhaving
van en het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang. Onder verantwoordelijkheid
van de gemeenten wordt het feitelijke toezicht op de kindercentra en gastouderopvang
uitgevoerd door de gemeentelijke gezondheidsdienst, de GGD. De GGD hanteert
landelijk gestandaardiseerde toetsingskaders met concrete toetsingscriteria,
waarin de eisen uit de Wet kinderopvang en de normen uit de «Beleidsregels
kwaliteit kinderopvang» zoveel mogelijk (met oog voor relevante verschillen
tussen peuterspeelzalen en kinderopvang) één op één
zijn overgenomen en geconcretiseerd. De GGD hanteert ook landelijk vastgestelde
werkinstructies. Voor de handhaving maakt de gemeente een afweging, waarbij
alle aspecten van een specifieke situatie worden meegewogen. Daarbij gaat
het dus meer om maatwerk en minder om landelijke uniformiteit. De gemeente
kiest zelf het handhavingsinstrument (overleg, waarschuwing, aanwijzing, last
onder bestuursdwang, sluiting). Met de Handreiking handhaving van de VNG beoordelen
gemeenten gelijke gevallen zo gelijk mogelijk. De VNG ondersteunt hen daarbij.
 
 In het kader van de landelijke kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen,
wordt de verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving eveneens bij de
gemeenten en de GGD’en belegd. Een groot aantal gemeenten laat ook nu
al toezicht houden op de peuterspeelzalen door de GGD. Gezien de gewenste
harmonisatie ligt het voor de hand om voor de peuterspeelzalen een vergelijkbaar
systeem van toezicht en handhaving te hanteren als voor kindercentra.
 
 In de praktijk betekent dit dat de GGD, naast het toezicht op de kwaliteit
van de 7000 kindercentra, ook toezicht gaat houden op de kwaliteit van de
4000 peuterspeelzalen. Dit betreft alle peuterspeelzalen, dus niet uitsluitend
gemeentelijke peuterspeelzalen.
 Net als bij de kinderopvang zal het toezicht door de GGD zoveel mogelijk
uniform plaatsvinden. De GGD zal daartoe landelijk gestandaardiseerde toetsingskaders
ontwikkelen, met concrete toetsingscriteria. De landelijke kwaliteitseisen
voor het toezicht op de kinderopvang, zowel in de Wet kinderopvang als in
de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang worden zoveel mogelijk van toepassing
op de peuterspeelzalen zodat, met inachtneming van relevante verschillen,
er zoveel mogelijk eenduidigheid in kwaliteit kan worden bereikt.
 5.3. Stelselverantwoordelijkheid van de minister
van OCW voor kwaliteitseisen peuterspeelzalen
 Zoals hiervoor in paragraaf 5.2 is aangegeven, wordt in het kader
van de landelijke kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen de verantwoordelijkheid
voor het toezicht bij de gemeenten belegd. De uitvoering dient plaats te vinden
door de GGD ’en. Dit toezicht zal zoveel mogelijk uniform plaatsvinden
op basis van landelijk gestandaardiseerde toetsingskaders, met concrete toetsingscriteria.
Voor de handhaving van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk kan de gemeente
in individuele gevallen een lokale afweging maken, waarbij alle aspecten van
de specifieke situatie kunnen worden meegewogen.
 
 Het Rijk volgt de wijze waarop de gemeenten de gestelde normen controleren
en handhaven. Om de handhaving van de kwaliteitseisen van de gemeente te kunnen
volgen, heeft het Rijk informatie nodig. Door middel van een verslag rapporteert
het college van burgemeester en wethouders jaarlijks aan de gemeenteraad en
de minister van OCW over de bevindingen en oordelen van de GGD
over kwaliteit van de peuterspeelzalen en over de wijze van handhaving door
de gemeente.
 
 Op basis van de verkregen informatie kan het Rijk interveniëren als
het toezicht door de gemeenten onvoldoende functioneert. Er is in artikel
124 van de Gemeentewet een zogenaamde «taakverwaarlozingsregeling»
vastgelegd die als volgt luidt: Wanneer het college of de burgemeester bij
of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar
behoren neemt, voorzien gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris
van de Koning daarin namens het college of de burgemeester en ten laste van
de gemeente. In het kabinetsstandpunt op het rapport van de Commissie Doorlichting
interbestuurlijke toezichtarrangementen (Kamerstukken II, 31 200 VII,
nr. 61) is neergelegd dat interbestuurlijk toezicht door de provincie wordt
gehouden (nabijheidsprincipe), tenzij de provincie geen taak heeft op het
betreffende terrein. Dat is bij de kinderopvang en peuterspeelzalen het geval.
Omdat de Gemeentewet in artikel 124 de bevoegdheid tot in de plaats treden
bij de commissaris van de Koning of gedeputeerde staten legt, is het nodig
in het voorliggende wetsvoorstel de bevoegdheid voor de minister van OCW te
regelen. Het kabinet kiest er daarom voor via deze bepaling de minister van
OCW de bevoegdheid te geven in de plaats te treden bij het in gebreke blijven
van de gemeente bij de uitvoering van medebewindstaken. Onder uitvoering valt
het nemen van beschikkingen en besluiten die de wetgever verplicht stelt,
maar ook om het feitelijk handelen of het nalaten van feitelijk handelen dat
wordt gevorderd. Onder het niet naar behoren nemen van een besluit valt ook
het achterwege laten van handhaving terwijl de overtredingen bekend zijn.
 
 Ten aanzien van taakverwaarlozing geldt dat eerst door de minister van
OCW een termijn wordt gegeven waarbinnen het college in de gelegenheid wordt
gesteld om aan de uit medebewind voortvloeiende verplichting te voldoen. Omwille
van de zorgvuldigheid ligt het in de rede om voorafgaand aan het stellen van
die termijn overleg te voeren met de gemeente die zijn taak verwaarloost.
De procedure bestaat dan uit de volgende fasen:
 1. het overleg met de gemeente die zijn taak verwaarloost;
 2. het stellen van een termijn waarbinnen de gevorderde beslissing wordt
genomen;
 3. het in de plaats treden door de minister van OCW ten laste van de gemeente.
 5.4. Toezicht op voorschoolse educatie door de Inspectie
van het Onderwijs
 In 2007 heeft de Inspectie van het Onderwijs in de gemeenten Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit
van de voor- en vroegschoolse educatie in gecertificeerde peuterspeelzalen.
De Inspectie van het Onderwijs en de GGD hebben in deze pilot op verschillende
manieren nauw samengewerkt. De ervaringen met het toezicht op voorschoolse
educatie zijn door de vier grote gemeenten positief gewaardeerd. De informatie
die het toezicht van de Inspectie van het Onderwijs heeft opgeleverd, heeft
de gemeenten mogelijkheden gegeven om gericht te kunnen sturen op de kwaliteit
van voor- en vroegschoolse educatie.
 
 Het voorstel is het toezicht op voorschoolse educatie nu landelijk vorm
te geven. Dit stelt gemeenten, peuterspeelzalen en kindercentra in staat de
kwaliteit van voorschoolse educatie verder te verbeteren.
 De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van de gesubsidieerde
voorschoolse educatie op een peuterspeelzaal of kindercentrum
aan de hand van het toezichtkader voorschoolse educatie. De Inspectie van
het Onderwijs rapporteert over de bevindingen van het toezicht aan de peuterspeelzaal
of het kindercentrum en aan de gemeente.
 
 De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht na signalen op verzoek van
de gemeente of op eigen initiatief. De gemeente en de Inspectie van het Onderwijs
kunnen signalen krijgen van de GGD, de basisschool, de ouders en de kinderopvang
of peuterspeelzaal zelf. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren in het verplichte overleg
over de doorlopende leerlijn van voor- naar vroegschoolse educatie.
 
 De GGD speelt een belangrijke rol in het doorgeven van signalen en krijgt
hiertoe een extra taak. Het voorstel is dat bij alle kindercentra en peuterspeelzalen
waar – door de gemeente gesubsidieerde – voorschoolse educatie
wordt gegeven (naar schatting 3000 instellingen in 2011) de GGD beoordeelt
of aan een aantal basisvoorwaarden voor voorschoolse educatie wordt voldaan.
De basisvoorwaarden waar de GGD toezicht op houdt, zijn de leidster-kindratio
(altijd 1 beroepskracht op een groep van maximaal 8 kinderen), het aantal
dagdelen dat voorschoolse educatie wordt aangeboden (minimaal 4 dagdelen),
het opleidingsniveau van de leidsters (minimaal PW3-niveau (of equivalent)
en het volgen of gevolgd hebben van (na)scholing voor het werken met een vve-programma
door de leidster) en de gegevensoverdracht (de gegevens over de ontwikkeling
van een kind worden door de peuterspeelzaal/het kindercentrum systematisch
aan de basisschool doorgegeven). Deze basisvoorwaarden worden toegevoegd aan
het GGD-rapport waarin de GGD haar oordelen over het voldoen aan de kwaliteitseisen
door het kindercentrum of de peuterspeelzaal uitbrengt aan de gemeente. De
GGD stuurt deze rapporten standaard aan de peuterspeelzaal/kindercentrum en
aan de gemeente. In geval er op de basisvoorwaarden tekorten worden geconstateerd,
geeft de GGD vanuit de signalerende rol bij het toezicht op voorschoolse educatie
dit rapport ook in afschrift aan de Inspectie van het Onderwijs.
 
 De gemeente wordt verplicht te registreren en openbaar te maken welke
peuterspeelzalen en kindercentra gesubsidieerde voorschoolse educatie aanbieden.
Gemeenten worden tevens verplicht mee te werken aan het verstrekken van gegevens
aan de Inspectie van het Onderwijs die nodig zijn voor het goed uitvoeren
van het toezicht op voorschoolse educatie, waaronder de GGD-rapporten van
peuterspeelzalen en kindercentra. De Inspectie van het Onderwijs wordt hiermee
in staat gesteld deze gegevens te benutten bij het uitoefenen van het toezicht.
 
 De gemeente handhaaft op voorschoolse educatie indien de kwaliteit van
de aangeboden voorschoolse educatie te wensen overlaat. De VNG heeft hierbij
een coördinerende rol, op dezelfde wijze als dat voor kindercentra en
peuterspeelzalen het geval is (zie de vorige paragraaf). Uiteindelijk kan
de gemeente de subsidie voor voorschoolse educatie stopzetten.
 
 In 2009 start de Inspectie van het Onderwijs met een bestandsopname van
de kwaliteit van de voorschoolse educatie op alle peuterspeelzalen en kindercentra
met gesubsidieerde voorschoolse educatie. Hiermee wordt landelijk een beeld
verkregen van de kwaliteit van de voorschoolse educatie en wordt op lokaal,
bestuurs- en instellingsniveau duidelijk wat de kwaliteit van voorschoolse
educatie is. Tevens worden deze gegevens door de Inspectie van het Onderwijs
in de jaren daarna benut bij het toezicht op basis van signalen. Daarnaast
heeft de Inspectie van het Onderwijs de mogelijkheid om bij de instellingen
thematisch onderzoek te doen naar de kwaliteit van de voorschoolse educatie.
In 2009 zal de Inspectie van het Onderwijs een thematisch onderzoek verrichten
naar de vroegschoolse educatie. De Inspectie van het Onderwijs krijgt met
het toezicht op voorschoolse educatie een nieuwe taak waarvoor
extra capaciteit zal worden ingezet.
 5.5. Toezicht op naleving van gemeentelijke afspraken
over voorschoolse educatie
 In paragraaf 4.3 is uiteengezet dat gemeenten met de bevoegde gezagsorganen
van scholen, kindercentra en peuterspeelzalen afspraken maken over het vaststellen
van de doelgroep voor voorschoolse educatie, een sluitende aanpak binnen de
gemeente om alle doelgroepkinderen te bereiken, de organisatie van een doorlopende
leerlijn van voor- naar vroegschoolse educatie en de resultaten van vroegschoolse
educatie. Als één van de partijen zich niet aan de afspraken
houdt, kan een belanghebbende zich melden bij de Inspectie van het Onderwijs.
De Inspectie van het Onderwijs velt geen inhoudelijk oordeel over de afspraken,
maar constateert uitsluitend of de afspraken worden nageleefd. Is dat niet
het geval, dan meldt de Inspectie dat aan de minister. Het verbetertraject,
met eventueel een sanctietraject, volgt de wet waaronder de instelling valt.
Dit betekent dat als een school de afspraken niet nakomt het traject van de
Wet op het onderwijstoezicht wordt gevolgd. Voor peuterspeelzalen en kindercentra
geldt het traject van de Wet kinderopvang. Als een gemeente zich niet aan
de afspraken houdt, kan er uiteindelijk sprake zijn van taakverwaarlozing.
In dat geval is de minister bevoegd in te grijpen.
 
 Dit wetsvoorstel verhindert overigens niet dat de Inspectie van het Onderwijs
in het kader van Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) samenwerkingsafspraken
maakt met bijvoorbeeld de Inspectie van de Gezondheidszorg. Het voordeel daarvan
is dat daar meer jeugdzaken samenkomen, bijvoorbeeld zaken waar een zorgadviesteam
aan werkt. Daardoor kunnen de verbetertrajecten integraal worden aangepakt.
 HOOFDSTUK 6. EFFECTEN VAN HET WETSVOORSTEL
 6.1. Ondersteuning in de uitvoering
 De komende jaren komt er een ondersteuningstraject voor gemeenten, peuterspeelzalen,
kindercentra en andere betrokken organisaties. Er wordt op onderdelen aangesloten
bij reeds bestaande ondersteuningstrajecten en/of initiatieven van betrokken
organisaties. Een belangrijk onderdeel van het ondersteuningstraject is het
voor gemeenten uitwerken van mogelijke modellen voor harmonisatie van peuterspeelzalen
en kindercentra. De VNG zal dit op zich nemen. In die modellen zal ook rekening
worden gehouden met het bewaken van het «eerlijk speelveld» tussen
gesubsidieerde (al dan niet gemeentelijke) peuterspeelzalen en private kindercentra.
Daarnaast gaat het om ondersteuning bij het vormgeven van een sluitende aanpak
bij voor- en vroegschoolse educatie, om meer voorschoolse educatie in de kinderopvang
en om ondersteuning bij het uitwisselen van ervaringen. Hierbij zal ook gebruik
worden gemaakt van de expertise van de betrokken belangenorganisaties uit
het veld. Voor het jaar 2009 is hiervoor ruim € 1 miljoen euro beschikbaar.
Recent hebben bij dit wetsvoorstel betrokken partijen (VNG, BOinK, MOgroep
Welzijn en Maatschappelijke Dienstverlening en MOgroep Kinderopvang, de Branchevereniging Kinderopvang, Landelijk Platform
Peuterspeelzalen en PO-raad) een plan opgesteld voor een ondersteuningstraject.
Dit plan is ondersteund met subsidie. Staatssecretaris Dijksma van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap zal met betrokken partijen op 30 juni 2009 een
convenant ondertekenen over de uitwerking van het ondersteuningstraject. Doel
van het ondersteuningstraject is dat het veld bij de inwerkingtreding van
het wetsvoorstel klaar is om de verantwoordelijkheden op te pakken
die in dit wetsvoorstel worden genoemd rond voorschoolse educatie en de kwaliteit
van peuterspeelzalen. Verder is het doel van het ondersteuningstraject dat
het veld de mogelijkheden tot harmonisatie goed weet te benutten. Onder betrokken
partijen is er draagvlak voor de voorstellen en een grote motivatie om met
het ondersteuningstraject aan de slag te gaan.
 
 Concrete opbrengsten die met het ondersteuningstraject zijn beoogd, zijn
de volgende:
 • Bekendheid bij betrokkenen wat wordt beoogd met het wetsvoorstel
en hoe de kwaliteitsverbetering van peuterspeelzalen en voorschoolse educatie
op lokaal niveau vormgegeven kan worden,
 • Eenduidige communicatie over de doelstelling van het voorliggende
wetsvoorstel en de betekenis ervan voor kinderen, ouders, peuterspeelzalen,
kinderdagverblijven en gemeenten,
 • Bekendheid bij betrokkenen wat wel en niet kan op het gebied van
samenwerking en harmonisatie, waar het gaat om organisatorische zaken die
in de voorbeeldmodellen aan de orde komen.
 • Samenwerking tussen de meest relevante belangenorganisaties, inclusief
afstemming met het ministerie van OCW.
 
 Een van internet downloadbaar standaardreglement voor oudercommissies
kan uitvoeringslasten beperken. Dit is een voorbeeld van een product dat zal
kunnen worden ontwikkeld in het ondersteuningstraject en het veld kan ondersteunen
bij de implementatie van het wertsvoorstel.
 EVC en scholing leidsters
 Naast dit ondersteuningstraject zijn er ook op andere punten voorbereidingen
nodig om het veld toe te rusten voor het voldoen aan de nieuwe eisen. Om de
peuterspeelzalen goed toe te rusten om te voldoen aan de nieuwe eisen op het
gebied van leidster-kindratio, opleidingsniveau en groepgrootte wordt in overleg
met het veld een scholingstraject voor peuterspeelzaalleidsters ontwikkeld.
Een belangrijk onderdeel daarvan is de erkenning van verworven competenties
(EVC) en eventuele aanvullende scholing van de leidsters. De voorbereidingen
hiervoor zijn in overleg met het veld in gang gezet. Op dit moment wordt door
het veld uitgezocht hoeveel leidsters in aanmerking kunnen komen voor een
EVC- of scholingstraject. Voor het scholingstraject is incidenteel € 6
miljoen beschikbaar. Dit is ter voorbereiding van implementatie van het wetsvoorstel.
Het staat dus los van de in hoofdstuk 3 genoemde € 35 miljoen voor
de eisen aan de leidster-kind ratio en de opleidingseis. Het streven is dat
leidsters vanaf september 2009 kunnen deelnemen aan het scholingstraject.
Mocht dit traject bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog niet tot voldoende
leidsters hebben geleid, dan zullen deze, als eerder genoemd, zo spoedig mogelijk
worden opgeleid.
 6.2. Uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel
 CFI heeft een uitvoeringstoets uitgevoerd op het wetsvoorstel. CFI heeft
verklaard dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is.
 6.3. Administratieve lasten
 Als gevolg van dit wetsvoorstel moeten gemeenten gegevens aanleveren aan
de Inspectie van het Onderwijs waarbij de minister kan nagaan op welke wijze
gemeenten hun verantwoordelijkheid voor voorschoolse educatie invullen. Het
gaat om gegevens over het aantal plaatsen voorschoolse educatie dat binnen
de gemeente wordt aangeboden en het aantal kinderen dat aan voorschoolse educatie
deelneemt. Zoals in paragraaf 4.5 al is aangegeven, staat
hier tegenover dat gemeenten deze gegevens op dit moment al moesten opnemen
in hun gemeenterekening (niet-G31-gemeenten) of nodig hadden voor het maken
van prestatieafspraken in het kader van de BDU-SIV (G31). Deze wijze van verantwoording
vervalt als gevolg van de omzetting van de specifieke uitkering/BDU in een
decentralisatie-uitkering. Ook de verantwoording van het budget van de schakelklassen
vervalt. Bovendien hebben gemeenten deze te leveren gegevens over voorschoolse
educatie nodig om te bepalen aan welke peuterspeelzalen en kindercentra subsidie
wordt verleend voor het verzorgen van voorschoolse educatie.
 
 Het wetsvoorstel leidt niet tot administratieve lasten voor scholen.
 
 Er is een beperkte administratieve last voor een klein deel van de peuterspeelzalen.
Ten behoeve van het toezicht op de peuterspeelzalen vanuit het landelijk kwaliteitskader
is van belang dat bekend is waar de peuterspeelzalen zich bevinden. Er komt
daarom voor alle peuterspeelzalen, net als voor de kindercentra, een meldingsplicht
voor het aanleveren van gegevens over naam, adres en woonplaats. Verreweg
de meeste peuterspeelzalen hebben enige vorm van subsidierelatie met de gemeente,
hun gegevens zijn dus bekend bij de gemeente. Geschat wordt dat maximaal 170
instellingen voor peuterspeelzaalwerk hun naam, adres en woonplaatsgegevens
nog bij de gemeente zullen moeten aanleveren. Dit komt neer op eenmalig totaal
maximaal €2100,- administratieve lasten, €12,- per instelling. Omdat
veel peuterspeelzalen mogelijk ook om andere redenen bekend zijn bij de gemeente,
zal dit bedrag vermoedelijk lager zijn.
 Het wetsvoorstel is niet voorgelegd voor de ACTAL-toets omdat de gevolgen
geringer zijn dan €10 000.
 6.4. Bedrijfseffecten
 Over de bedrijfseffecten valt het volgende op te merken. De relevante
markten zijn enerzijds de markt voor voorschoolse voorzieningen voor 2- en
3-jarigen en anderzijds de markt voor voorschoolse educatie. Deze markten
overlappen elkaar ten dele.
 Door het wetsvoorstel wordt de kwaliteit van de peuterspeelzalen, die
een beperkte rol vervullen op de markt voor de kindercentra, beter inzichtelijk
voor ouders (de vragers op de markt voor voorzieningen voor 2- en 3-jarigen).
Ook worden door dit wetsvoorstel de kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen
in grote lijnen in overeenstemming gebracht met die van de kindercentra. De
marktwerking op de markt voor voorzieningen voor 2- en 3-jarigen kan daardoor
verbeteren. Wanneer peuterspeelzalen en kindercentra willen samenwerken, zullen
ze in de praktijk minder belemmeringen tegenkomen.
 
 Op de markt voor voorschoolse educatie zijn vanuit de aanbodzijde zowel
kindercentra als peuterspeelzalen actief. Wat financiële ondersteuning
van ouders betreft, wordt met dit wetsvoorstel een gelijk speelveld gecreëerd
tussen voorschoolse educatie vanuit kindercentra en voorschoolse educatie
vanuit peuterspeelzalen.
 Beschrijving markt voor voorzieningen voor 2- en 3-jarigen
 Op dit moment is er sprake van groei van de kinderopvang in kindercentra.
Het kabinet stimuleert ook de arbeidsparticipatie van vrouwen. Bij peuterspeelzalen
is een terugloop in aantallen kinderen te zien. Demografie (er worden minder
kinderen geboren) speelt hierin ook een rol. Maar ook speelt een rol dat relatief
meer geld via de Toeslagenwet beschikbaar is voor ouders van kinderen in kindercentra.
Op de markt van voorzieningen voor kinderen van 2 en 3 jaar zijn de kindercentra,
gastouderbureaus, informele opvang en peuterspeelzalen actief.
Alleen voor erkende kinderopvang is een toeslag van de belastingdienst aan
de orde. Een dergelijke toeslag is niet beschikbaar voor peuterspeelzaalwerk.
De kindercentra vormen een vraaggestuurde markt. Het peuterspeelzaalwerk is
aanbodgestuurd. Het wordt voornamelijk door gemeentelijke subsidies gefinancierd,
meestal in combinatie met een (al dan niet inkomensafhankelijke) ouderbijdrage.
 De markt voor voorzieningen voor kinderen van 2 en 3 jaar is met restricties
omgeven. Immers, alleen ouders die arbeid en zorg combineren en een kind naar
erkende kindercentra brengen kunnen daarvoor een toeslag (naar inkomen) van
de belastingdienst krijgen. Peuterspeelzalen zijn enkele uren per dag open,
doorgaans twee keer per week, en in het geval van voorschoolse educatie vier
dagdelen per week. Peuterspeelzalen zijn daarmee in beperkte mate een alternatief
voor kinderopvang.
 Beschrijving markt voor voorschoolse educatie
 Op de markt voor voorschoolse educatie zijn kindercentra en peuterspeelzalen
actief. Peuterspeelzalen zijn er in verschillende organisatievormen. Er is
zelfstandig peuterspeelzaalwerk, peuterspeelzaalwerk van gemeentelijke welzijnsinstellingen,
peuterspeelzalen die organisatorisch bij kinderopvangorganisaties zijn ondergebracht
en er zijn peuterspeelzalen van basisscholen (voorscholen). Het kabinet vindt
het belangrijk dat ouders geen financiële drempels ervaren om hun kind
aan voorschoolse educatie te laten deelnemen. Daarom zal voor ouders van kinderen
die voorschoolse educatie nodig hebben in de toekomst een bedrag in rekening
worden gebracht, dat vergelijkbaar is met het bedrag dat zij zouden betalen
wanneer hun kind gebruik zou maken van kindercentra en recht zouden hebben
op de maximale toeslag.
 Consequenties voor marktpartijen
 Peuterspeelzalen en kindercentra gaan inhoudelijk meer op elkaar lijken
(basiskwaliteit en voorschoolse educatie), maar blijven financieel gescheiden.
Samenwerkingsverbanden worden in het kader van harmonisatie wel gestimuleerd.
Het wetsvoorstel grijpt in zoverre in op de markt, dat de positie van het
peuterspeelzaalwerk wordt versterkt, om de functie die peuterspeelzaalwerk
vervult in de infrastructuur voor voorschoolse educatie, te behouden. Dit
hangt samen met het feit dat het kabinet heeft besloten niet te komen tot
financiële harmonisatie van kindercentra en peuterspeelzalen; het is
financieel niet haalbaar en er is eveneens behoefte aan het in stand houden
van diversiteit in het aanbod van voorschoolse voorzieningen. Er is een zodanige
verdeelsleutel gezocht voor de kwaliteitsverbetering, dat gemeenten die het
peuterspeelzaalwerk het meest op orde hebben (grote gemeenten die de afgelopen
jaren veel geld voor voorschoolse educatie ontvingen) nu het kleinste aandeel
uit de beschikbare middelen krijgen en de kleine gemeenten, waar kwaliteitsverbetering
het meest urgent is, de meeste middelen ontvangen.
 
 Op dit moment is er veel gaande in de markt van peuterspeelzalen en kindercentra.
Er zijn samenwerkingsverbanden tussen peuterspeelzalen onderling, samenwerking
tussen peuterspeelzalen en kindercentra en in sommige gemeenten wordt peuterspeelzaalwerk
fysiek geïntegreerd met kindercentra. Afhankelijk van de gemeente, die
aard en tempo van harmonisatie naar locale behoeften kan vormgeven, blijft
er diversiteit: situaties met volledig gescheiden peuterspeelzaalwerk en kindercentra,
volledig geïntegreerde situaties en alles ertussenin. Deze ontwikkeling
vindt op dit moment al plaats in de praktijk. Deze ontwerpregelgeving vergemakkelijkt
de samenwerking tussen de voorzieningen. 
 
 De bedoeling is dat voor kinderen een situatie wordt gecreëerd waarin
het niet uitmaakt of ze op de peuterspeelzaal of het kindercentrum zitten.
In beide gevallen moeten zij kunnen rekenen op een vergelijkbare basiskwaliteit
van de voorzieningen en een vergelijkbare kans om eventuele achterstanden
in het Nederlands in de voorschoolse periode te verminderen. Het is mogelijk
dat ouders na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel meer alternatieven hebben
in de voorzieningen voor kinderen van 2 en 3 jaar omdat de kwaliteit van peuterspeelzalen
vergelijkbaar wordt met die van de kindercentra. Tegelijkertijd blijven er
ook bovengenoemde beperkingen. Wijziging in marktontwikkelingen worden vooral
bepaald door andere zaken dan dit wetsvoorstel. Het bevorderen van samenwerking,
doordat er minder belemmeringen zijn voor samenwerking, is wel expliciet onderdeel
van dit wetsvoorstel. Dit kan in de praktijk gaan betekenen dat in meer gemeenten
kindercentra een grotere rol krijgen (van bijvoorbeeld gemeenten) of een grotere
rol nemen in het aanbieden van peuterspeelzaalwerk, daar waar fysieke integratie
van voorzieningen gewenst is.
 
 Er vindt toezicht plaats op de kwaliteitseisen en eisen aan voorschoolse
educatie. Zie hiervoor hoofdstuk 5.
 6.5. Financiële gevolgen voor de rijksbegroting
 In de onderstaande tabellen worden de gevolgen van dit wetsvoorstel aangegeven
op de rijksbegroting.
 Tabel 1: reeds beschikbare middelen t.b.v. vve voor de
huidige kabinetsperiode (x € 1 miljoen) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Geldstroom
 
 
 Vorm
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011 en structureel
 
 
 
 
 
 1
 Huidig budget Rijk > gemeenten(onderdeel
vve in OAB-middelen)
 Specifieke uitkering/BDU
 110
 110
 110
 110 
 
 
 2
 FES-middelen (project versnelling
vve)
 Specifieke uitkering/BDU
 22,5
 13,1
 
 
 
 
 3
 FES-middelen (project professionalisering
vve)
 Vversterk
 9
 
 
 
 
 
 4
 FES-middelen
(project leren door experimenteren)1
 Actieprogramma «Onderwijs Bewijs»
 
 25
 
 
 
 
 
 totaal
 
 141,5
 148,1
 110
 110
 
 
 
 
 
 1 De genoemde € 25 miljoen is beschikbaar voor het
totale Actieprogramma. Scholen en wetenschappers kunnen onder andere voorstellen
doen voor voor experimenten die bijdragen aan een doorlopende leerlijn.
 Tabel 2: in deze kabinetsperiode reeds ingezet uit kinderopvangenveloppe
t.b.v. vve (x € 1 miljoen) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Geldstroom
 Vorm
 2008
 2009
 2010
 2011 en structureel
 
 
 
 
 1
 
 Te besteden voor gemeenten uit enveloppemiddelen
 
 Accres Gemeentefonds
 
 16,5
 
 
 28,5
 
 
 44,5
 
 
 56,5
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2008
 Accres Gemeentefonds
 16,5
 16,5
 16,5
 16,5 
 
 
 
 Waarvan tranche 2009
 Accres Gemeentefonds
 
 12,0
 12,0
 12,0
 
 
 
 Waarvan tranche 2010
 Accres Gemeentefonds
 
 
 16,0
 16,0 
 
 
 
 Waarvan tranche 2011
 Accres Gemeentefonds
 
 
 
 12,0 
 
 
 2
 
 Te besteden voor gemeenten uit enveloppemiddelen (inclusief 4 dagdelen)
 
 
 Specifieke uitkering/BDU
 
 
 53,5
 
 
 41,5
 
 
 30,5
 
 
 43,5
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2008
 
 29,5
 17,5
 
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2008
 Pilots gemeenten
 10
 10
 
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2008
 Vroegschoolse educatie
 10
 10
 
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2008
(professionalisering vve)
 Vversterk
 4
 4
 
 
 
 
 
 Waarvan tranche 2009 t/m 2011
 Specifieke uitkering/BDU
tbv uitbreiding naar 4 dagdelen VVE
 
 
 30,5
 43,5 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 70
 70
 75
 100
 
 
 
 
  
 Tabel 3: benodigde harmonisatiemiddelen uit kinderopvangenveloppe
ten behoeve van voorstellen in deze brief (x € 1 miljoen) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Geldstroom
 
 
 Vorm
 
 
 2008
 
 
 2009
 
 
 2010
 
 
 2011 en structureel
 
 
 
 
 
 1
 Enveloppe kinderopvang tranche 2009/2011
 Harmonisatie financiering
 
 20
 20
 20
 
 
 2
 Enveloppe kinderopvang tranche 2009/2011
 Harmonisatie kwaliteit
 
 15
 35
 35 
 
 
 3 
 Enveloppe
kinderopvang tranche 2009/2011
 Harmonisatie toezicht
 
 1
 6
 6 
 
 
 
 Totaal harmonisatie (voorstellen)
 
 
 36
 61
 61
 
 
 
 
 • Onderzoek naar en monitoring van de effecten van het vve-beleid
(tweemaal € 0,4 miljoen) worden bekostigd uit de pilotmiddelen gemeenten
(zie tabel 2).
 • Ondersteuning in het kader van vroegschoolse educatie wordt
bekostigd uit projectmiddelen gewichtenregeling (€ 0,5 miljoen).
 • Daarnaast is in 2008 in de bestaande Subsidieregeling kinderopvang € 6,25
miljoen beschikbaar voor initiatieven die de samenwerking tussen peuterspeelzalen
en kindercentra bevorderen.
 HOOFDSTUK 7. PROCES EN ADVIEZEN
 7.1. Gevoerd overleg
 Er is bestuurlijk overleg gevoerd met de vier grote steden (Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht), G27, VNG, GGD Nederland, MOgroep Welzijn &
Maatschappelijke Dienstverlening, MOgroep Kinderopvang, de Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang, BOinK, het Landelijk
Platform Peuterspeelzalen, PO-raad, AOb, AVS, CNV Onderwijs en CHMF. Verder
heeft afstemming met de provincie Fryslân plaatsgevonden. Daarnaast
is er met diverse deskundigen op het terrein van voor- en vroegschoolse educatie
en kinderopvang en peuterspeelzalen gesproken. Er is draagvlak voor de doelen
van het wetsvoorstel en in grote lijnen voor de wijze waarop dit is uitgewerkt
in het wetsvoorstel. Op een aantal punten zijn voorstellen voor verbetering
en verduidelijking gedaan die zijn verwerkt in het voorliggende wetsvoorstel.
 
 Gemeenten en organisaties van peuterspeelwerk hechten aan het voorstel
dat gemeenten zelf de aard en het tempo van de harmonisatie van peuterspeelzalen
en kindercentra kunnen bepalen, met uitzondering van de kwaliteitseisen voor
peuterspeelzalen. Er is bij de meeste partijen draagvlak om de kwaliteitseisen
voor peuterspeelzalen vast te leggen in wet- en regelgeving: dit wordt gezien
als een nodige versterking van de positie van peuterspeelzalen. Zij zien de
verplichting van gemeenten en betrokken partijen om tot afspraken te komen
als een gewenste versterking van de regierol van gemeenten. Ook zijn partijen
voorstander van een sterke toezichtsrol van de Inspectie van het Onderwijs
op voorschoolse educatie.
 
 De VNG heeft nog schriftelijk advies uitgebracht (briefkenmerk BAOZW/U200802053)
en daarin een aantal bezwaarpunten geuit. Naar aanleiding van die brief heeft
opnieuw bestuurlijk overleg met de VNG plaatsgevonden. De uitslag daarvan
is neergelegd in een brief van Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, Sharon A.M. Dijksma (briefkenmerk PO/101447).
 
 De VNG heeft aangegeven op termijn te streven naar een basisvoorziening
voor 0–4 jaar. Hierop is geantwoord dat – mede naar aanleiding
van signalen van wethouders en eerdere afspraken met de VNG op 24 april
2008 – het kabinet heeft gekozen om het peuterspeelzaalwerk en de gemeentelijke
regierol te versterken waar het gaat om de ontwikkeling van jonge kinderen.
Sommige gemeenten hebben namelijk niet de organisatiekracht om op korte termijn
over te gaan op volledige harmonisatie. Bovendien hebben sommige gemeenten
de afgelopen jaren in het kader van de brede school fors geïnvesteerd
in de aansluiting tussen peuterspeelzalen en basisscholen. Harmonisatie moet
de bestaande samenwerkingsverbanden versterken en niet doorbreken. Het kabinet
wil daarom zowel gemeenten als betrokken organisaties tijd gunnen om deze
samenwerking in stand te houden en tegelijkertijd uit te breiden naar kinderopvang.
 
 Op de vraag van de VNG naar de meerwaarde van dit wetsvoorstel, is geantwoord
dat de gemeente een sterkere positie krijgt. Betrokken organisaties worden
immers verplicht om met het college van burgemeester en wethouders afspraken
te maken over bijvoorbeeld de werving en toeleiding naar een voorschoolse
voorziening. Bovendien krijgt het college onder bepaalde voorwaarden doorzettingsmacht.
Gemeenten krijgen door dit wetsvoorstel ook armslag omdat er een einde komt
aan de regels rond prestatieafspraken en de specifieke uitkering.
 
 De VNG geeft de voorkeur aan modelverordeningen boven een landelijk kwaliteitskader
voor peuterspeelzalen. Vanuit het belang van de positie van het kind, kiest
het kabinet ervoor om het landelijke kwaliteitskader wel wettelijk vast te
leggen om een basisniveau te garanderen, zeker nu de modelverordening niet
overal wordt gevolgd.
 
 In het conceptwetsvoorstel waarover de VNG advies had uitgebracht, was
nog een voorstel opgenomen voor een aanwijzingsbevoegdheid van de minister
in verband met het toezicht op gemeenten ten aanzien van de handhaving van
de kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen. Mede naar aanleiding van het rapport
van de Commissie Oosting en het standpunt van de VNG, is dat in het voorliggende
wetsvoorstel vervangen door een taakverwaarlozingsbepaling als generieke maatregel.
 
 De VNG voorzag verder problemen in de uitvoering nu de verantwoordelijkheden
voor het peuterspeelzaalwerk over de WMO, WPO en WKO zijn verdeeld. In de
brief is gemotiveerd waarom welke onderwerpen in welke wet zijn ondergebracht.
 
 De VNG heeft verder gewezen op mogelijke financiële problemen bij
kleinere gemeenten als de kwaliteit van peuterspeelzalen verhoogd moet worden.
Er zijn echter met de VNG zowel afspraken gemaakt over zowel het totaalbedrag
dat beschikbaar is voor de verhoging van deze kwaliteit (€ 35 miljoen)
als over de verdeelsleutel van dit geld. De verwachting is dan ook dat gemeenten
financieel in staat zullen zijn om aan de kwaliteitseisen te voldoen.
 
 Tevens is aan het IPO schriftelijk advies gevraagd over de rol van de
provincie bij de invulling van de taakverwaarlozingsbepalingen (briefkenmerk
PO/127616). IPO heeft hierbij aangegeven geen rol voor de provincie te zien
omdat zij taak noch expertise op dit terrein hebben (briefkenmerk BE 02600/2009).
IPO heeft daarbij tevens het voorstel gedaan de taakverwaarlozingsbepalingen
in dit wetsvoorstel te laten vervallen. Dat zal echter tot gevolg hebben dat
de provincie op grond van de Gemeentewet wel (tijdelijk) een taak krijgt,
hetgeen niet de bedoeling is. De taakverwaarlozingsbepalingen van dit wetsvoorstel
zullen vervallen zodra er in nieuwe wetgeving is voorzien in de revitalisering
van het generieke toezichtsinstrumentarium.
 7.2. Onderwijsraad
 De Onderwijsraad heeft een aantal adviezen, waaronder Spelenderwijs uitgebracht waarin hij het belang van vve onderschrijft.
In zijn advies «Een rijk programma voor ieder kind» dat in 2008
is uitgebracht, wordt aandacht gevraagd voor een goede aansluiting
van voorzieningen ten behoeve van de ontwikkeling van het jonge kind, en opleidingen
ten behoeve van het jonge kind. Dit belang wordt onderkend door het kabinet.
De Onderwijsraad stelt voor om 4 dagen leeropvang beschikbaar te stellen aan
alle kinderen. Het kabinet heeft ervoor gekozen om de middelen die in deze
kabinetsperiode beschikbaar zijn, met voorrang in te zetten op het faciliteren
van de zeer sterke groei van de kinderopvang en investeringen in kwaliteit
en vve. Daarbij zijn ook middelen voor «harmonisatie van onderaf»
vrijgemaakt, waarbij keuzevrijheid van ouders en lokale wensen en mogelijkheden
tot hun recht kunnen komen. Het kabinet zet daarom in op meer kwaliteit in
peuterspeelzalen en meer voorschoolse educatie in kindercentra, waardoor de
voorzieningen in de praktijk meer naar elkaar toegroeien en alle kinderen
kans hebben op een goede ontwikkeling. Een verdergaande aansluiting zoals
de Onderwijsraad schetst met mogelijkheden tot educatie voor alle kinderen,
is in de huidige kabinetsperiode niet haalbaar. Behalve dat de extra middelen
hiervoor op dit moment niet beschikbaar zijn, heeft dit kabinet er eveneens
voor gekozen de mogelijkheid tot diversiteit in voorzieningen in stand te
houden. Het huidige wetsvoorstel is een stap tot harmonisatie van voorschoolse
voorzieningen van onderaf door uitbreiding van de kwaliteit en van de voorschoolse
educatie. Gemeenten krijgen hierbij middelen en mogelijkheden om een doorlopende
leerlijn en goede voorschoolse educatie tot stand te brengen in kwalitatief
goede voorzieningen.
 
 Op 19 december 2008 heeft de Onderwijsraad een advies uitgebracht
over een concept van het onderhavige wetsvoorstel. De Onderwijsraad is positief
over het belang dat het wetsvoorstel hecht aan kwalitatief goede en stimulerende
voor- en vroegschoolse educatie. De Onderwijsraad noemt het ook positief dat
op basis van dit wetsvoorstel kinderopvang ontwikkelingsstimulerend dient
te zijn en onderschrijft het streven naar harmonisatie van kinderopvang en
peuterspeelzalen.
 De Onderwijsraad beveelt wel aan het ambitieniveau hoger te leggen en
inspanningen te richten op het integreren van peuterspeelzalen en kindercentra
tot het door de Onderwijsraad gewenste kindercentrum. Het huidige wetsvoorstel
laat de ruimte voor een dergelijke ontwikkeling, als daar lokaal behoefte
aan is. Gemeenten en instellingen kunnen hiervoor kiezen op basis van pedagogische
overwegingen of omdat zij dit nodig achten om meer kinderen te bereiken met
voorschoolse educatie. De inhoudelijke verbetering, en niet de vorm, staat
daarbij centraal. Er wordt van betrokken partijen hiertoe een flinke inspanning
gevraagd. Om samenwerking te bevorderen, is een subsidieregeling ingesteld.
Ook zullen gezamenlijk met de VNG modellen worden ontwikkeld die in lokale
situaties als voorbeeld kunnen dienen. Tenminste één van die
modellen zal uitgaan van een volledig geharmoniseerde situatie (zie paragraaf 6.1).
 
 Verder wil de Onderwijsraad bevorderen dat er meer programmatisch gewerkt
gaat worden en er programma’s worden ontwikkeld voor kinderen in de
leeftijdsperiode van twee tot zes jaar, gericht op stimulering in brede zin.
De stimulans is op dit moment in de eerste plaats gericht op de verbetering
van vve-programma’s en de training van leidsters daarvan. Als deze stap
is gezet, kan een volgende stap gezet worden om de aanbieding van dergelijke
programma’s te verbreden. Verder is het aan de branche zelf om dit op
te pakken, zoals de Onderwijsraad ook stelt, met oog voor de lokale situatie.
 Daarnaast stelt de Onderwijsraad voor dat het wetsvoorstel meer perspectief
biedt op de uitbouw van de basisschool voor driejarigen. Deze ontwikkeling
kan voorzien in een lokale behoefte en is het resultaat van gemeentelijk beleid.
Het wetsvoorstel biedt deze ruimte: door middel van brede scholen kan een
dergelijke inhoudelijke samenwerking steeds meer vorm krijgen. Er is geen
wettelijke bepaling nodig om de mogelijkheid aan betrokken partijen
te bieden. De praktijk zal de komende jaren uitwijzen hoe kleuteronderwijs
opgepakt gaat worden. Het verzorgen van een volledig aanbod voor voor- en
vroegschoolse educatie gaat de komende jaren al de nodige inspanningen kosten
en de branche zal op dit punt niet kunnen worden overvraagd om dit in een
paar jaar voor alle kinderen te regelen, los van de overige vragen die hiervoor
nog beantwoord zullen moeten worden.
 
 De Onderwijsraad heeft voorts een vraag gesteld over de bepaling in het
wetsvoorstel dat de gemeente afspraken maakt met schoolbesturen over de randvoorwaarden
waaronder vroegschoolse educatie wordt aangeboden. De Onderwijsraad vraagt
zich af hoe dit zich verhoudt tot de versterking van de professionele ruimte
zoals is afgesproken in het Convenant LeerKracht.
 Zowel vanwege het belang van de professionele ruimte van de leerkracht
als vanwege de wijze waarop de rijksoverheid sturing geeft aan het onderwijs
(opbrengstgericht), is deze bepaling in die zin gewijzigd dat het wetsvoorstel
nu bepaalt dat gemeenten met schoolbesturen afspraken maken over de resultaten
van vroegschoolse educatie.
 
 De Onderwijsraad vraagt zich af wat de juridische status is van de afspraken,
bedoeld in het voorgestelde artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat de afspraken worden vastgelegd
in een convenant, waaruit het wederzijdse commitment blijkt. Er is geen sprake
van een plan: de afspraken moeten concreet gaan over wie in welke situatie
welke feitelijke handelingen verricht. Het convenant benoemt dan bijvoorbeeld
welke gegevens een kindercentrum onder welke voorwaarden overdraagt aan een
basisschool. De vraag is niet aan de orde of er publiekrechtelijk of privaatrechtelijk
nakoming gevorderd kan worden: in alle gevallen is een beroep op de Inspectie
van het Onderwijs mogelijk. Dit geldt zowel voor betrokken convenantspartijen
als overige belanghebbenden, zoals ouders.
 
 Verder stelt de Onderwijsraad vragen over de geschillencommissie die een
bindend advies kan uitbrengen in geval partijen niet tot afspraken kunnen
komen. In een dergelijk geval zou een geschillencommissie door het bindend
advies een deugdelijkheidseis vaststellen. Dat is niet de bedoeling. Mede
om die reden is er voor gekozen om het college van burgemeester en wethouders
hierover een besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht te laten nemen.
Dat besluit kan echter niet zover gaan dat de grondwettelijke vrijheden van
betrokken partijen worden aangetast. De toekenning van doorzettingsmacht aan
gemeenten is nodig om gemeenten in staat te stellen samenwerkingsafspraken
met alle betrokken partijen te maken, onder ander om zoveel mogelijk doelgroepkinderen
te bereiken.
 ARTIKELSGEWIJS
 Artikel I, onderdelen A, B, C, D, eerste, tweede en derde
lid, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, eerste lid, P, Q, R, U, V, W, X, Y,
Z, eerste lid, AA, BB, DD, EE, eerste lid, FF, GG, HH, tweede lid, II, JJ,
KK, LL, MM, NN, OO, PP, QQ, RR, SS, TT, UU, VV en WW
 De wijzigingen in deze onderdelen van artikel I hebben betrekking op het
toevoegen van een nieuw hoofdstuk «Kwaliteitseisen peuterspeelzalen»
aan de Wet kinderopvang. Daartoe is de huidige indeling van de Wet kinderopvang
in hoofdstukken vervangen door een indeling in afdelingen. De daaronder liggende
indeling in paragrafen is gehandhaafd. De bepalingen over kinderopvang worden
neergelegd in hoofdstuk 1 en die over de kwaliteitseisen van de peuterspeelzalen
in hoofdstuk 2. Ook de nummering van de artikelen is aangepast. De bepalingen
over kinderopvang hebben de huidige nummering behouden met dien
verstande dat de aanduiding «1» van hoofdstuk 1 voor elk van die
artikelen is geplaatst. De bepalingen over peuterspeelzalen zijn nieuw en
zijn genummerd 2.1, 2.2, etcetera. De slotbepalingen worden thans in een nieuw
hoofdstuk 3 opgenomen.
 
 
 Artikel I, onderdeel D, tweede lid (wijziging
van het eerste lid van het tot artikel 1.1 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Mede op verzoek van de VNG, is «het bijdragen aan ontwikkeling van
kinderen» opgenomen in de definitie van de Wet kinderopvang, zodat het
meer wordt erkend als noodzakelijke activiteit in kindercentra en peuterspeelzalen.
Met deze toevoeging is er geen nieuwe taak beoogd. De Wet kinderopvang spreekt
op dit moment immers ook al van ontwikkelingsstimulering, zie bijvoorbeeld
artikel 49.
 Het expliciet opnemen van het bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen
is in lijn met de harmonisatiegedachte en de praktijk, waarin steeds meer
aandacht is voor stimuleren van de ontwikkeling van kinderen. De kern van
het wetsvoorstel, ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie, gaat over
bijdragen aan de ontwikkeling van jonge kinderen, zodat hun kansen kunnen
worden vergroot.
 
 
 Artikel I, onderdeel D, vierde lid (wijziging
van het eerste lid van het tot artikel 1.1 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Dit wetsvoorstel bevordert dat in kindercentra voorschoolse educatie wordt
gegeven. Daartoe is een definitie van voorschoolse educatie aan artikel 1.1
toegevoegd. Zie de toelichting in hoofdstuk 3 van het algemeen deel.
 
 
 Artikel I, onderdeel D, vijfde lid (wijziging
van het tweede lid van het tot artikel 1.1 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Door het opnemen van een definitie van peuterspeelzaal in het voorgestelde
artikel 2.1, is het niet langer noodzakelijk de omschrijving van peuterspeelzaal
in het tweede lid van het tot artikel 1.1 vernummerde artikel op te nemen.
Er kan worden volstaan met het opnemen van het begrip peuterspeelzaal.
 
 
 Artikel I, onderdeel O, tweede lid (wijziging
van het tweede lid van het tot artikel 1.46 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 In het tweede lid van het tot artikel 1.46 vernummerde artikel is opgenomen
dat burgemeester en wethouders het gegeven dat een kindercentrum voorschoolse
educatie aanbiedt, op moeten nemen in het register, bedoeld in het eerste
lid van het tot artikel 1.45 vernummerde artikel. Op deze manier is inzichtelijk
voor burgemeester en wethouders, ouders, scholen en andere betrokkenen op
welke kindercentra programma’s voor voorschoolse educatie worden aangeboden
en waarover het toezicht op voorschoolse educatie zich uit moet strekken.
 
 
 Artikel I, onderdeel S en artikel II, onderdeel OO (wijziging van het tweede lid van het tot artikel 1.50 vernummerde
artikel en artikel 2.6 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 In deze artikelen is een grondslag opgenomen om kwaliteitseisen voor kinderopvang
of peuterspeelzaalwerk uit te werken in een algemene maatregel van bestuur
voor het geval er geen convenant tot stand komt of het proces van wijziging
van het convenant in een impasse komt dan wel dreigt te komen. Er zijn ook
bestaande eisen over veiligheid en gezondheid die algemeen geldend zijn, te
denken valt aan bijvoorbeeld brandweer voorschriften, eisen aan
speeltoestellen en keukenhygiëne (Voedsel en Waren Autoriteit). Deze
eisen worden niet opgenomen in de algemene maatregel van bestuur omdat hiervoor
andere regelgeving van toepassing is. Daarnaast is het artikel in technische
zin aangepast.
 Zie de toelichting in paragraaf 3.3. van het algemeen deel.
 
 
 Artikel I, onderdeel T (artikel 1.50a van
de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Met dit artikel wordt geregeld dat de houder van een kindercentrum deelneemt
aan het overleg tussen de gemeente en de basisschool over het onderwijsachterstandenbeleid
zoals opgenomen in artikel 167 van de WPO en dat de houder meewerkt aan de
totstandkoming van de samenwerkingsafspraken en de nakoming ervan.
 
 
 Artikel I, onderdeel T en artikel II, onderdeel OO (artikelen 1.50b en 2.8 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen)
 Thans worden kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie vastgelegd in
het Besluit vaststelling doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid
2006–2010 en in het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie
en veiligheid op grond van de WPO. In dit artikel wordt voorgesteld alle kwaliteitseisen
voor voorschoolse educatie op te nemen in 1 besluit dat gebaseerd wordt op
de Wet kinderopvang.
 Zie de toelichting in paragraaf 3.3. van het algemeen deel.
 
 
 Artikel I, onderdeel Z, tweede lid (wijziging
van het tweede lid van het tot artikel 1.60 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Het adviesrecht van de oudercommissie van een kindercentrum dient zich
ook uit te strekken over het aanbod van de voorschoolse educatie op een kindercentrum.
Dit is in onderdeel d van het tot artikel 1.60 vernummerde artikel toegevoegd.
 
 
 Artikel I, onderdeel CC (wijziging van het
tot artikel 1.61 vernummerde artikel)
 
 Aan het tot artikel 1.61 vernummerde artikel is toegevoegd dat het college
van burgemeester en wethouders toeziet op de naleving van de bij of krachtens
artikel 2.8 vastgestelde algemene maatregel van bestuur vastgelegde basisvoorwaarden
voor kwaliteit van de voorschoolse educatie. Zie de toelichting in paragraaf 5.4.
van het algemeen deel.
 
 
 Artikel I, onderdeel EE, tweede lid (toevoegen
van het zesde lid van het tot artikel 1.63 vernummerde artikel van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Het toezenden van het inspectierapport aan het college van burgemeester
en wethouders en aan de Inspectie van het onderwijs (hierna: onderwijsinspectie)
is noodzakelijk omdat het toezicht van de onderwijsinspectie zich in het kader
van dit wetsvoorstel ook uit zal strekken over de voorschoolse educatie. De
GGD toetst in eerste instantie aan een aantal basisvoorwaarden. Als er tekorten
worden geconstateerd stuurt de GGD een rapport hierover aan het kindercentrum
en aan het college van burgemeester en wethouders en de onderwijsinspectie,
omdat de onderwijsinspectie toezicht houdt op de kwaliteit van de voorschoolse
educatie na signalen van burgemeester en wethouders. De onderwijsinspectie
kan op grond van het voorgestelde artikel 15g van de Wet op het onderwijstoezicht
(hierna: WOT)naast de basisvoorwaarden ook op de kwaliteitsvoorwaarden van
de voorschoolse educatie toezicht houden. Zie de toelichting in paragraaf 5.4.
van het algemeen deel. 
 
 
 Artikel I, onderdeel HH, eerste lid (wijziging
van het tot artikel 1.68 vernummerde artikel van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen)
 Het betreft een technische wijziging. De formulering is vereenvoudigd.
Daarnaast is toegevoegd dat het toezicht van de onderwijsinspectie niet ziet
op de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels omtrent de kwaliteit
van voorschoolse educatie.
 
 
 Artikel I, onderdeel JJ, eerste lid (wijziging
van het tot artikel 1.72 vernummerde artikel van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen)
 Door middel van deze wijziging ontstaat er ook een sanctiemogelijkheid
voor gemeenten indien een houder van een kindercentrum de afspraken met betrekking
tot voorschoolse educatie niet nakomt. Voor basisscholen was dit al geregeld
in artikel 164 van de Wet op het primair onderwijs.
 
 
 Artikel I, onderdeel SS (hoofdstuk 2 van de
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 Er wordt een nieuw hoofdstuk 2 toegevoegd aan de huidige Wet kinderopvang,
waarin kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen worden vastgelegd.
 Artikel 2.1
 onderdeel b (peuterspeelzaalwerk)
 Peuterspeelzaalwerk is uitsluitend bestemd voor kinderen vanaf de leeftijd
van 2 jaar tot het tijdstip waarop die kinderen deel kunnen nemen aan het
basisonderwijs.
 Het peuterspeelzaalwerk vindt zijn grondslag in de Wet maatschappelijke
ondersteuning (WMO) en wordt op decentraal niveau verder uitgewerkt. De peuterspeelzalen
vallen nu onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Daardoor heeft elke
gemeente de mogelijkheid op haar eigen wijze invulling te geven aan de manier
waarop zij peuterspeelzaalwerk vorm wil geven. Per gemeente kan het beleid
op dit punt verschillend uitpakken. In het veld is behoefte ontstaan aan eenduidigheid
over onder andere de toepasbare kwaliteitseisen voor peuterspeelzaalwerk.
Dit wetsvoorstel beoogt op landelijk niveau kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen
vast te leggen. Daartoe is de definitie van peuterspeelzalen in dit wetsvoorstel
neergelegd. Net als bij kinderopvang is aan de definitie toegevoegd dat het
niet alleen gaat om de verzorging en opvoeding van kinderen maar ook om het
bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen. Zie ook de artikelsgewijze toelichting
bij artikel I, onderdeel D, tweede lid. Op andere punten blijft beleidsvrijheid
bestaan, zoals de openingstijden. Hierdoor kunnen zij de openingstijden van
peuterspeelzalen bijvoorbeeld afstemmen op de tijden van inburgeringscursussen.
In veel gemeenten zijn de peuterspeelzalen 2,5 uur per dag open, maar daartoe
zijn de gemeenten niet verplicht.
 onderdeel c (peuterspeelzaal)
 Een peuterspeelzaal is een locatie waar het peuterspeelzaalwerk zoals
omschreven in onderdeel b, plaats kan vinden. De definitie van peuterspeelzaal
is ontleend aan het huidige artikel 1, tweede lid, onderdeel b. Er zijn momenteel
vier hoofdvormen te onderscheiden in organisatievormen van peuterspeelzaalwerk.
Zo zijn er peuterspeelzalen die:
 1. een volledige gemeentelijke voorziening zijn, vaak ondergebracht bij
het gemeentelijk welzijnswerk,
 2. ondergebracht zijn bij een kinderopvangorganisatie,
 3. zelfstandig zijn, en
 4. die onder een basisschool vallen. 
 Voor de laatste drie vormen geldt, in tegenstelling tot de eerste, dat
ze niet altijd, en vaak ook in verschillende mate door de gemeenten worden
gesubsidieerd, van veel subsidie tot weinig of geen. Er zijn relatief veel
zelfstandige peuterspeelzalen, maar doorgaans zijn dit kleine organisaties
met weinig kinderen. Peuterspeelzalen die zijn ondergebracht bij welzijnsinstellingen
en kinderopvangorganisaties hebben vaker veel locaties en veel groepen kinderen.
In dit wetsvoorstel wordt rekening gehouden met de bestaande diversiteit in
het peuterspeelzaalwerk, zoals de gevallen waarin al dan niet een bestuurlijke
boete opgelegd kan worden of een oudercommissie op grond van deze wet ingesteld
moet worden.
 Peuterspeelzalen onderscheiden zich niet altijd inhoudelijk maar nog steeds
organisatorisch sterk van kindercentra. Dit wetsvoorstel heeft onder andere
als doel om de verschillen minder groot te maken, zodat samenwerking wordt
gestimuleerd. Desondanks zullen er nog steeds verschillen blijven bestaan.
Kinderopvang blijft voor ouders die arbeid en zorg combineren in veel gevallen
de meest adequate oplossing. Organisatorisch blijven er verschillen tussen
peuterspeelzalen en kinderopvang bestaan die tot uiting komen in:
 1. De aanwezigheid van vrijwilligers in de formatie op een groep naast
een beroepskracht in peuterspeelzalen, terwijl in kindercentra vrijwilligers
uitsluitend bovenformatief kunnen werken. De beroepskracht-kind ratio in de
kinderopvang is 1 op maximaal 6 voor tweejarigen en 1 op maximaal 8 voor driejarigen.
In peuterspeelzalen zitten twee- en driejarigen. Voor hen gaat een leidster-kind
ratio gelden van 1 op maximaal 8. Hoewel dit nog afwijkt van de strengere
norm in de kinderopvang, is deze stap voor de praktijk van het peuterspeelzaalwerk
een aanzienlijke verbetering. Er wordt in peuterspeelzalen gesproken van een
leidster-kind ratio, omdat er naast een beroepskracht ook een vrijwilliger
voor een groep kan staan. Dat er nog verschillen blijven is begrijpelijk als
wordt bedacht dat kinderen doorgaans minder uren in peuterspeelzalen verblijven
dan het geval is in de kindercentra. Tenslotte blijven de inrichtingseisen
voor peuterspeelzalen gemeentelijk beleid met het oog op lokaal maatwerk,
terwijl voor de kinderopvang landelijke eisen gelden op dit punt.
 2. De doelgroep van peuterspeelzalen en kinderopvang verschilt qua leeftijd:
een peuterspeelzaal is uitsluitend bedoeld voor kinderen vanaf 2 jaar
tot de leeftijd dat zij naar de basisschool gaan.
 3. De peuterspeelzaal is van oudsher een voorziening waar kinderen slechts
enkele uren per dag doorbrengen. Verder is de peuterspeelzaal gericht op ouders
die voor de opvang van hun kind niet persé aangewezen zijn op de kinderopvang.
In het kader van het stimuleren van de arbeidsparticipatie blijft daarom de
toeslag via de Belastingdienst/Toeslagenwet uitsluitend beschikbaar voor ouders
van kinderen die naar een geregistreerd kindercentrum gaan.
 4. Een ander belangrijk verschil is het feit dat de kinderopvangsector
een (vraaggefinancierde) marktsector is, terwijl peuterspeelzaalwerk een aanbodvoorziening
blijft onder gemeentelijke verantwoordelijkheid en regie en grotendeels publiek
gefinancierd.
 onderdelen d en e (beroepskracht en beroepskracht in opleiding)
 Een beroepskracht of een beroepskracht in opleiding bij een peuterspeelzaal
is een ieder die daar belast is met de verzorging en de opvoeding van kinderen
en minimaal voldoet aan de opleidingseisen van het huidige PW(pedagogisch
werk)-3 of equivalent/voldoet aan de eisen voor beroepskrachten. De beroepskracht
is bezoldigd. Naast bezoldigde beroepskrachten zullen er bij peuterspeelzalen
wellicht nog andere personen salaris ontvangen. Te denken valt aan huishoudelijke
hulpen, telefonistes e.d. Deze personeelsleden zijn geen beroepskracht in
de zin van dit wetsvoorstel omdat ze niet voldoen aan de eisen die aan beroepskrachten worden gesteld. Bepalingen in dit wetsvoorstel die betrekking hebben
op het gehele personeelsbestand spreken in dit verband van het personeel.
 onderdeel f (vrijwilliger)
 Vrijwilligers in de zin van dit wetsvoorstel zijn vrijwilligers die structureel
al dan niet tegen een vrijwilligersvergoeding op regelmatige, niet incidentele,
basis werkzaam zijn bij een peuterspeelzaal en zijn belast met de verzorging
en opvoeding van kinderen. Vanwege het structurele karakter van hun werkzaamheden
moeten zij in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag ingevolge de
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn. Vrijwilligers die op
zeer incidentele basis werkzaamheden ten behoeve van de peuterspeelzaal verrichten
zullen doorgaans niet voor een onkostenvergoeding voor vrijwilligers in aanmerking
komen. Zij hoeven voor het verrichten van die werkzaamheden dan ook niet in
het bezit van een verklaring omtrent het gedrag te zijn.
 Daarnaast is in de definitie opgenomen dat vrijwilligers niet voldoen
aan opleidingseisen als bedoeld in artikel 2.6, tweede lid. Dit is opgenomen
om het onderscheid met leidsters en beroepskrachten helder aan te geven.
 onderdeel g (ouder)
 In deze bepaling wordt, in afwijking van het spraakgebruik, niet zonder
meer de vader of moeder van het kind als ouder aangemerkt. Om ouder in de
zin van dit wetsvoorstel te zijn, moet de betrokkene met het kind een huishouding
voeren en moet het kind in belangrijke mate door hem worden onderhouden. Dat
brengt mee dat meerdere personen ouder kunnen zijn in de zin van dit wetsvoorstel.
Dat betekent echter niet dat al die personen aanspraak hebben op een door
de gemeente naar inkomen vastgestelde ouderbijdrage van peuterspeelzaalwerk.
Slechts de ouder die kosten maakt of een partner heeft die kosten maakt en
aan de overige voorwaarden voldoet, komt voor een ouderbijdrage in aanmerking,
indien de betreffende gemeente hier voor een regeling heeft getroffen.
 onderdeel h (houder)
 Houder is een ieder die een peuterspeelzaal in stand houdt. Dit kan een
natuurlijke persoon of een rechtspersoon zijn.
 onderdeel j (oudercommissie)
 In artikel 2.1 is een definitie van oudercommissie opgenomen omdat voor
niet-gesubsidieerde peuterspeelzalen, het treffen van een voorziening voor
medezeggenschap in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
noodzakelijk is. Op peuterspeelzalen die geheel door de gemeente worden gefinancierd
is de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen van toepassing.
 onderdeel k (voorschoolse educatie)
 Dit wetsvoorstel bevordert dat in peuterspeelzalen voorschoolse educatie
wordt gegeven. Daartoe is een definitie van voorschoolse educatie aan artikel
2.1 toegevoegd. Zie de toelichting in paragraaf 3.3. van het algemeen
deel.
 Artikelen 2.2, 2.3 en 2.4
 Peuterspeelzaalhouders moeten voor de instandhouding van een peuterspeelzaal
melding daarvan doen aan het college van burgemeester en wethouders.
Het college neemt dat op in een register. Het register is voor iedereen toegankelijk.
Bij de melding dient in ieder geval een aantal gegevens te worden verstrekt
die van belang zijn voor de kwaliteitsbeoordeling. Er kan hierbij verder gedacht
worden aan gegevens betreffende de locatie, het voorgenomen personeelsbestand
en dergelijke en het aanbieden van voorschoolse educatie (al dan niet van
gemeentewege gesubsidieerd). Ook die gegevens worden in het register opgenomen.
De houders zijn op grond van artikel 2.1, eerste lid, verplicht van wijziging
van die gegevens mededeling te doen aan het college van burgemeester en wethouders.
Daardoor kan het register actueel worden gehouden. Enerzijds geeft het register
daardoor een volledig overzicht van peuterspeelzalen voorzien van actuele,
relevante gegevens die een adequaat toezicht mogelijk maken. Anderzijds kunnen
ouders in het register zien dat een peuterspeelzaal is gemeld en of er een
programma voor voorschoolse educatie wordt aangeboden. Zij kunnen dan bijvoorbeeld
nagaan of de peuterspeelzaal die zij op het oog hebben aan toezicht is onderworpen.
 
 Teneinde de houder zekerheid te geven dat zijn peuterspeelzaal, dan wel
de gewijzigde gegevens, in het register zijn opgenomen, dient het college
van burgemeester en wethouders iedere opneming in het register c.q. wijziging
in de relevante gegevens, schriftelijk aan de houder te bevestigen. Het college
is niet gerechtigd opneming in het register te weigeren, tenzij de houder
niet aan de eisen voldoet voor opname in het register. De schriftelijke bevestiging
geeft de houder een bewijsstuk dat hij in vorenbedoeld opzicht aan zijn verplichtingen
heeft voldaan.
 
 In artikel 2.3 is opgenomen dat burgemeester en wethouders het gegeven
dat een peuterspeelzaal voorschoolse educatie aanbiedt, op moeten nemen in
het register als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid. Op deze manier is inzichtelijk
voor burgemeester en wethouders, ouders, scholen en andere betrokkenen op
welke peuterspeelzalen programma’s voor voorschoolse educatie worden
aangeboden en waarover het toezicht op voorschoolse educatie zich uit moet
strekken.
 
 Nadat de instelling bij het college is gemeld en de termijn, bedoeld in
artikel 2.19, is verstreken, kan de peuterspeelzaal van start gaan. Slechts
indien het onderzoek, bedoeld in artikel 2.19, daartoe aanleiding geeft, kan
de instandhouding door het college worden tegengehouden tot zekerheid bestaat
dat de instandhouding in overeenstemming met de wet kan plaatsvinden. Naar
verwachting zal dit zich slechts bij hoge uitzondering voordoen. Indien registratie
in weerwil van een melding uitblijft, kan een houder de gemeente daarop aanspreken
en zonodig de registratie in rechte afdwingen.
 Artikel 2.5
 Het betreft hier een globale norm, waaraan houders zelf, met inachtneming
van hetgeen hierover in de wet wordt bepaald, invulling moeten geven. In dit
artikel wordt wettelijk vastgelegd dat het welbevinden van kinderen richtsnoer
moet zijn bij de uitvoering van peuterspeelzaalwerk. De bepaling vormt voor
de houder een kader waarbinnen hij de organisatie van het peuterspeelzaalwerk,
binnen het in artikel 2.6 geschetste kader, gestalte moet geven. Een normering
van wat onder verantwoord peuterspeelzaalwerk wordt verstaan wordt niet gegeven.
Dit hangt samen met het feit dat het peuterspeelzaalwerk voortdurend in beweging
is. Het begrip «verantwoord» laat alle ruimte voor deze veranderingen
en doet daarmee recht aan de op dit punt benodigde flexibiliteit.
 Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat deze bepaling niet alleen voor
de houder een verplichting jegens de overheid in het leven roept (verwezen
zij naar de artikelen 2.18 e.v.), zij biedt ook ouders de mogelijkheid
om zonodig verantwoord peuterspeelzaalwerk af te dwingen, indien een houder
toerekenbaar te kort schiet.
 Artikel 2.6
 Deze bepaling is analoog aan het tot artikel 1.50 vernummerde artikel
in dit wetsvoorstel inclusief de technische aanpassing van dat artikel.
 Het eerste lid van artikel 2.6 komt erop neer dat de houder het peuterspeelzaalwerk
zodanig organiseert en zodanig doet uitvoeren met personeel en materiële
middelen en een zodanig pedagogisch beleid voert, dat redelijkerwijs mag worden
aangenomen dat het peuterspeelzaalwerk verantwoord zal zijn. Anders gezegd,
verantwoord peuterspeelzaalwerk is in het wetsvoorstel mede het product van
de wijze waarop de houder het proces van peuterspeelzaalwerk organiseert en
vormgeeft. De wijze waarop de houder peuterspeelzaalwerk organiseert en aan
welke aspecten daarbij aandacht moet worden besteed kunnen, naast de eigen
verantwoordelijkheid, mede bepaald worden door de invulling van bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur nader te stellen regels met betrekking tot
de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk zoals opgenomen in het tweede lid
van dit artikel en door het geleverde peuterspeelzaalwerk.
 
 Houders van peuterspeelzaalwerk zijn zelf verantwoordelijk voor de eigen
kwaliteit van het aanbod. In het wetvoorstel komt dit tot uitdrukking door
dat de globale eis in het eerste lid is opgenomen dat een houder van een peuterspeelzaal
zorg draagt voor verantwoord peuterspeelzaalwerk. Met het introduceren van
deze globale kwaliteitsnorm is aansluiting gezocht bij het systeem van de
Kwaliteitswet zorginstellingen waarin een zorgaanbieder opgedragen wordt «verantwoorde
zorg» aan te bieden. Het is aan de houders om invulling te geven aan
deze globale eis. Anders dan in de Kwaliteitswet zorginstellingen kunnen ingevolge
dit wetsvoorstel nadere regels worden gesteld met betrekking tot de kwaliteit.
Gekozen is voor een kan-bepaling. In eerste instantie is het de bedoeling
dat wordt volstaan met de globaal geformuleerde kwaliteitseisen in het wetvoorstel.
Voorkeur verdient het namelijk dat de kwaliteitseisen door partijen onderling
tot stand komen en worden neergelegd in een convenant of in tijdelijke beleidsregels
zoals ook in de kinderopvang gangbaar is.
 
 Een belangrijk kwaliteitsbepalend element is het pedagogisch beleid. Bij
pedagogisch beleid gaat het om de visie op en het handelen inzake de verzorging
van kinderen, over datgene wat daadwerkelijk wordt geboden aan de kinderen
en hoe er met de kinderen wordt omgegaan. Het pedagogisch beleid dient te
leiden tot verantwoord peuterspeelzaalwerk, dat wil zeggen peuterspeelzaalwerk
waarbij sprake is van:
 1) het bieden van voldoende veiligheid voor het kind, waaronder het omgaan
met gebeurtenissen die het kind betreffen (zoals in geval van ziekte, overlijden,
ontwikkelingsproblemen); kinderen moeten zich «thuis» voelen en
zich kunnen ontspannen («welbevinden»);
 2) het bieden van voldoende mogelijkheden voor de kinderen om persoonlijke
competentie, bijvoorbeeld in cognitief en motorisch opzicht, te ontwikkelen;
 3) het bieden van voldoende mogelijkheden voor de kinderen voor het ontwikkelen
van sociale competentie (juist het peuterspeelzaalwerk biedt hier kansen die
bijvoorbeeld het gezin soms niet kan bieden);
 4) overdracht van normen en waarden, zoals het zich houden aan regels
en het hebben van respect voor elkaar («gewetensontwikkeling»).
 Net als in het gezin en op school kunnen deze randvoorwaarden verschillend
worden ingevuld. Waar het om gaat is dat ten minste alle vier de voorwaarden
worden vervuld. Teneinde de toezichthouder in staat te stellen
het voldoen aan deze voorwaarden in de praktijk te toetsen, worden bovengenoemde
aspecten uitgewerkt in een toezichtprotocol.
 Opgemerkt zij dat het in de rede ligt dat het pedagogisch beleid een vertaling
krijgt per peuterspeelzaal en wordt uitgewerkt naar de soorten van peuterspeelzaalwerk
die de houder aanbiedt. De ruimte die een houder hiervoor heeft is deels afhankelijk
van het gemeentelijk beleid op dit punt. De gemeente heeft immers de mogelijkheid
aanvullende bepalingen te stellen.
 
 De houder van een peuterspeelzaal moet zich houden aan de kwaliteitseisen
die in dit artikel zijn genoemd en zoals die uitgewerkt worden via een algemene
maatregel van bestuur of via een convenant tussen betrokken partijen. Omdat
het peuterspeelzaalwerk binnen een gemeente wordt uitgevoerd in het kader
van de WMO, moet een houder van een peuterspeelzaal zich dus ook houden aan
de gemeentelijke verordening. Als er tussen een houder van een peuterspeelzaal
en de gemeente een subsidierelatie is, zal de gemeente de kwaliteitseisen
van dit wetsvoorstel dus overnemen in de gemeentelijke verordening waarin
wordt geregeld in welke gevallen en onder welke voorwaarden een houder in
aanmerking kan komen voor subsidie. Aangezien dit wetsvoorstel een minimum
kwaliteitsniveau biedt, blijft de gemeente vrij om de kwaliteitseisen verder
aan te scherpen. De relatie tussen het college van burgemeester en wethouders
en de houders van gemeentelijke peuterspeelzalen speelt zich af binnen de
interne huishouding. Daarom is het niet nodig in het wetsvoorstel de opdracht
aan het college van burgemeester en wethouders te geven om een dergelijke
verordening op te stellen. Als er geen subsidierelatie is, moet de houder
rechtstreeks voldoen aan de kwaliteitseisen die bij of krachtens dit wetsvoorstel
worden gesteld.
 
 Het derde lid van artikel 2.6 geeft aan dat alle personen die op structurele
basis betrokken zijn bij de opvoeding, de verzorging en het bijdragen aan
de ontwikkeling van kinderen in een peuterspeelzaal op hun gedrag getoetst
moeten zijn. De verklaring mag niet ouder zijn dan 2 maanden, zoals ook opgenomen
in het tot artikel 1.50 vernummerde artikel. Het gaat daarbij om het gehele
personeelsbestand. Het gaat niet om personen die (incidenteel) werkzaam zijn
voor een peuterspeelzaal, zoals bijvoorbeeld de loodgieter. Beroepskrachten
in opleiding zijn personen die op structurele basis werkzaam zijn bij een
peuterspeelzaal. Van structureel werkzaam zijn is bijvoorbeeld geen sprake
als iemand eenmalig behulpzaam is bij het organiseren van een sinterklaasviering.
De betrouwbaarheid kan worden aangetoond door vóór het tijdstip
van de werkzaamheden een verklaring omtrent het gedrag over te leggen. Een
dergelijke verklaring zal op dat tijdstip van recente datum moeten zijn. Dat
is de strekking van het vierde lid. De houder heeft zeker bij de werving van
personeel belang bij informatie omtrent een mogelijk justitieel verleden van
een persoon, doch niet uitsluitend dan. Een verklaring omtrent iemands gedrag
is immers niet meer dan een momentopname. Met het oog daarop is in het vijfde
lid voorzien in de eis dat een nieuwe verklaring omtrent gedrag aan de houder
wordt overgelegd, in het geval de houder redelijkerwijs een vermoeden heeft,
bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten of tips, dat een bij een peuterspeelzaal
werkzaam persoon niet langer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een
verklaring omtrent het gedrag. Naar aanleiding van een dergelijke actuele
verklaring omtrent het gedrag kan de houder beoordelen of voortzetting van
de arbeidsovereenkomst met de betrokkene al dan niet wenselijk is. In verband
daarmee wordt in de laatste volzin van het vijfde lid een termijn gesteld
waarbinnen de belanghebbende een dergelijke actuele verklaring dient te verstrekken.
 De eis om een verklaring omtrent het gedrag te overleggen wordt niet alleen
gesteld aan beroepskrachten maar ook aan vrijwilligers die op structurele
basis zijn betrokken bij de opvoeding en verzorging van kinderen in een peuterspeelzaal.
 Artikel 2.7
 Met dit artikel wordt geregeld dat de houder van een peuterspeelzaal deelneemt
aan het overleg tussen de gemeente en de basisschool over het onderwijsachterstandenbeleid
zoals opgenomen in artikel 167 van de WPO en dat de houder meewerkt aan de
totstandkoming van de samenwerkingsafspraken en de nakoming ervan.
 Artikelen 2.9 en 2.11
 In artikel 2.9 is vastgelegd dat een houder van een peuterspeelzaal een
beschrijving geeft van de wijze waarop hij uitvoering geeft aan artikel 2.6.
De houder kan de informatie bundelen in een beleidsplan, maar daartoe is hij
niet verplicht. Wel is hij op grond van artikel 2.11 verplicht de ouders te
informeren over het te voeren beleid. Met een dergelijke beschrijving kan
de houder
 zich profileren: ouders kunnen op basis van de beschrijving van het kwaliteitsbeleid
beoordelen of de desbetreffende peuterspeelzaal hen aanspreekt. Het pedagogisch
beleid is voor peuterspeelzalen een belangrijk kwaliteitselement. Daarom zal
aan het pedagogisch beleid specifiek aandacht moeten worden besteed.
 Of ouders keuzevrijheid bij peuterspeelzaalwerk hebben, kan per gemeente
verschillen. Sommige gemeenten voeren wijkgebonden achterstandbeleid uit op
postcodegebied, en voorschoolse educatie speelt hierin een belangrijke rol.
Veel ouders hechten aan de peuterspeelzaal als buurtvoorziening. Ook kan de
vraag of ouders qua keuze peuterspeelzaal keuzevrijheid hebben afhangen van
het soort peuterspeelzaalorganisatie dat ze willen bezoeken. Wachtlijstenbeleid
kwam tot voor kort nog voor, maar is momenteel nagenoeg verdwenen.
 In een risico inventarisatie kan de houder vastleggen welke risico’s
het peuterspeelzaalwerk met zich brengt. Meestal zal echter in de relevante
wet- en regelgeving al zijn voldaan aan het voorkomen van risico’s.
Bij wet en regelgeving kan worden gedacht aan regelgeving omtrent veiligheid
van speeltoestellen, kinderbedden, en -boxen, veiligheid van voedselbereiding,
wetgeving omtrent de arbeidsomstandigheden, regels omtrent brandveiligheid,
bouwveiligheid, externe veiligheid en milieuregels.
 
 Een risico-inventarisatie bevat een beschrijving van de veiligheids- en
gezondheidsrisico’s die de opvang van kinderen in alle voor kinderen
toegankelijke ruimtes in een kindercentrum, waaronder mede begrepen de buitenspeelruimte,
met zich brengt, alsmede een plan van aanpak, waarin is aangegeven welke maatregelen
en binnen welke termijn deze maatregelen zijn respectievelijk worden genomen
in verband met de onder a bedoelde risico’s en de samenhang daartussen.
De beschrijving van de risico’s, bevat op het terrein van de veiligheid
van kinderen in ieder geval de risico’s ten aanzien van verbranding,
vergiftiging, verdrinking, valongevallen, verwondingen, beknelling, botsen,
stoten, steken en snijden. De beschrijving van de risico’s, bevat op
het terrein van gezondheid van kinderen in ieder geval de risico’s ten
aanzien van het voorkomen van ziektekiemen, het binnenmilieu in een kindercentrum,
het buitenmilieu bij een kindercentrum en medisch handelen.
 Voor kinderopvang is de risico-inventarisatie thans nader uitgewerkt in
artikel 8 van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. 
 Artikel 2.10
 Het is van belang dat de administratie van gegevens bij peuterspeelzalen
op een zorgvuldige wijze plaats vindt. In artikel 2.10 is opgenomen dat hierover
nadere regels kunnen worden gesteld.
 Artikel 2.12
 In de provincie Fryslân wordt naast de Nederlandse taal de Friese
taal in opvoeding en onderwijs gebruikt. Deze talen zijn in hoge mate aan
elkaar verwant. Evenals dat voor kindercentra het geval is, wordt voor peuterspeelzalen
geregeld dat de Friese taal mede als voertaal gebruikt kan worden. In de provincie
Fryslân zal het in een deel van de peuterspeelzalen dus gaan om een
stimulerende tweetalige omgeving. De provincie Fryslân voert op basis
van «de derde Bestuursafspraak Friese Taal en Cultuur» taalbeleid
in de voorschoolse educatie. Gemeenten hebben bij het vaststellen van de doelgroepcriteria
beleidsvrijheid. Hierdoor kan de provincie Fryslân de praktijk voortzetten
dat er bij het vaststellen van een risico op een taalachterstand rekening
wordt gehouden met de tweetalige of Friestalige achtergrond van het kind.
Ook heeft de provincie Fryslân ruimte om de vve-programma’s in
twee talen aan te bieden (Nederlands en Fries). Het is echter niet mogelijk
om vve-programma’s uitsluitend in het Fries aan te bieden.
 Artikel 2.14
 De paragraaf die betrekking heeft op de oudercommissies is slechts van
toepassing op niet-gesubsidieerde peuterspeelzalen. Peuterspeelzalen die door
de gemeente worden gesubsidieerd vallen op grond van artikel 1, onderdeel
b, onder de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen.
 Artikelen 2.15 tot en met 2.17
 De wet legt niet de verplichting op een oudercommissie in stand te houden,
doch een reglement om de ouders in de gelegenheid te stellen op basis daarvan
deel te nemen aan een oudercommissie. Er is niet gekozen voor een verplichting
tot instelling van een oudercommissie, omdat ouders niet verplicht kunnen
worden deel te nemen. Indien houders ouders niet in staat stellen te participeren
in een oudercommissie, kan een ouder zonodig door tussenkomst van de rechter
afdwingen dat een houder zijn verplichtingen op dit punt na komt. Het reglement
moet voldoen aan de criteria van artikel 2.16, tweede lid. Indien de houder
na opstelling van een reglement verkiezingen organiseert, maar er melden zich
onvoldoende kandidaten, dan heeft hij aan zijn verplichtingen voldaan.
 
 Wanneer er geen gemeentelijk beleid is dat anders bepaald, (zoals bijvoorbeeld
postcode indeling) is het de ouder die bepaalt, bij welke peuterspeelzaal
zijn kind terecht komt. In die context past geen vergaande, wettelijk opgelegde
medezeggenschap van de ouders. De medezeggenschap waartoe dit wetsvoorstel
verplicht, bestaat in een adviesrecht over een beperkt aantal onderwerpen,
indien de ouders ervoor kiezen van de gelegenheid gebruik te maken die de
houder biedt. De houder van een peuterspeelzaal moet zorgen voor een goede
bedrijfsvoering. Ouders die zich niet kunnen vinden in het door een peuterspeelzaal
gevoerd beleid, hebben de mogelijkheid te kiezen voor een andere peuterspeelzaal,
afhankelijk van het beleid dat de gemeente op dit punt voert. Daarnaast staat
het de houder vrij de oudercommissie verdergaande bevoegdheden te geven dan
in het wetsvoorstel voorgeschreven, indien hij daartoe aanleiding ziet. Indien
een houder meerdere peuterspeelzalen in stand houdt, staat het
hem vanzelfsprekend vrij een centrale oudercommissie in te stellen, zolang
die centrale oudercommissie maar niet in de plaats treedt van de oudercommissie
waar deze wet toe verplicht. De wet legt de verplichting op een oudercommissie
in stand te houden en een reglement op te stellen en de ouders in de gelegenheid
te stellen op basis daarvan deel te nemen aan een oudercommissie. Het reglement
moet voldoen aan de criteria van artikel 2.16, tweede lid.
 
 Er zijn onderwerpen waarover in de ene gemeente door de gemeente iets
wordt geregeld en in een andere gemeente er voor is gekozen datzelfde onderwerp
over te laten aan de houders van de peuterspeelzalen. Bijvoorbeeld de openingstijden
van de peuterspeelzalen. In de ene gemeente zijn deze bij verordening vastgelegd
en dus kan de oudercommissie daar niets meer over in brengen en in de andere
gemeente is dat vrijgelaten en kan de oudercommissie daar wel iets van vinden.
 Artikel 2.18
 Artikel 2.17, eerste lid, van dit wetsvoorstel verplicht een houder van
een peuterspeelzaal de oudercommissie in de gelegenheid te stellen advies
uit te brengen over door hem voorgenomen besluiten over met name genoemde
onderwerpen met betrekking tot de beleidsvoering. Indien een houder bijvoorbeeld
van plan is de prijs van de kinderopvang of de openingstijden te wijzigen,
dient hij dit eerst aan de oudercommissie voor te leggen. Van een advies van
de oudercommissie kan de houder alleen afwijken, indien hij schriftelijk en
gemotiveerd aangeeft dat het belang van het peuterspeelzaalwerk zich tegen
het advies verzet (artikel 2.17, tweede lid). Dit voorgestelde artikel verplicht
de houder van een peuterspeelzaal om een regeling te treffen ter behandeling
van klachten van de oudercommissie (indien die er is) over een door hem voorgenomen
besluit als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid. Het gaat daarbij om klachten
over de wijze waarop de houder bij zijn besluitvorming over het te voeren
beleid in de peuterspeelzaal, rekening houdt met de adviezen van de oudercommissie,
indien die is ingesteld.
 Voor de procedurele eisen waaraan de voorgestelde klachtbehandeling moet
voldoen alsook voor de regels betreffende het toezicht en de privacyaspecten,
is aangesloten bij de bepalingen van de Wet klachtrecht cliënten zorgsector
(Wkcz). Voor een goed begrip van de voorgestelde regeling met betrekking tot
klachten van oudercommissies, worden deze eisen en regels hieronder kort toegelicht.
 De procedurele eisen voor de klachtbehandeling hebben betrekking op de
zorgvuldige behandeling van klachten. Voorgeschreven is dat klachten worden
behandeld door een commissie van ten minste drie personen, waarvan in ieder
geval de voorzitter niet werkzaam is bij of voor de houder (artikel 2, tweede
lid, onderdeel a, van de Wkcz). Hierdoor wordt een objectieve klachtbehandeling
gewaarborgd. Om die reden geldt voorts dat de houder (degene over wie is geklaagd)
niet mag deelnemen aan de behandeling van de klacht (artikel 2, tweede lid,
onderdeel b, van de Wkcz). Verder moet in de klachtenregeling een termijn
worden vastgesteld waarbinnen de klachtbehandeling dient te zijn afgerond.
Als daarvan moet worden afgeweken, moeten alle betrokkenen daarvan gemotiveerd
in kennis worden gesteld (artikel 2, tweede lid, onderdelen c en d, van de
Wkcz). Ook worden klager (oudercommissie) en degene over wie geklaagd is (houder)
in de gelegenheid gesteld te worden gehoord en kunnen beiden zich laten bijstaan
(artikel 2, tweede lid, onderdelen e en f, van de Wkcz).
 Overeenkomstig artikel 2, derde lid, van de Wkcz wordt door de klachtencommissie
een reglement opgesteld, waarin de commissie haar werkwijze regelt, uiteraard
met inachtneming van hetgeen de houder al in de regeling over de klachtbehandeling
op grond van het voorgestelde artikel 2.18 van dit wetsvoorstel
heeft opgenomen. Zo kunnen bijvoorbeeld in het reglement aspecten worden geregeld
zoals de frequentie van vergaderen, de wijze waarop een klacht bij de commissie
aanhangig wordt gemaakt, de wijze waarop en de termijn waarbinnen de klager
of de oudercommissie een ontvangstbevestiging krijgt en de wijze van verslaglegging
van de bevindingen van de commissie.
 De houder is verplicht om binnen een maand na ontvangst van het oordeel
van de klachtencommissie te reageren en de oudercommissie en de klachtencommissie
mee te delen welke maatregelen hij neemt naar aanleiding van het oordeel van
de klachtencommissie; slaagt de houder daar binnen de gestelde termijn niet
in, dan moet hij de oudercommissie en de klachtencommissie hiervan onder opgaaf
van redenen op de hoogte stellen (artikel 2, vijfde lid, van de Wkcz).
 Ten slotte dient de houder jaarlijks een openbaar verslag op te stellen
over onder meer het aantal en de aard van de door de klachtencommissie behandelde
klachten. Het jaarlijkse verslag wordt door de houder naar de gemeentelijke
gezondheidsdienst (GGD) gestuurd (artikel 2, negende lid, van de Wkcz).
 Het toezicht op de voorgestelde klachtenregeling ten behoeve van oudercommissies
is, evenals het toezicht op de andere kwaliteitseisen in dit wetsvoorstel
en het toezicht op de al bestaande klachtenregeling voor individuele klachten
van ouders op grond van de Wkcz, opgedragen aan het college van burgemeester
en wethouders (GGD). Klachten en de manier waarop daarmee door de houder wordt
omgegaan vormen immers mede een onderdeel van de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk.
De waarborging van de privacy ten slotte, is geregeld in artikel 4 van de
Wkcz. Dit artikel bevat een geheimhoudingsplicht voor een ieder die bij de
klachtbehandeling is betrokken. Voor een nadere toelichting op de Wkcz wordt
verwezen naar de memorie van toelichting en verdere parlementaire stukken
(Kamerstukken II 1994/95, 23 040).
 Met de voorgestelde regeling wordt een wettelijke basis gegeven aan een
door de houder in te stellen, met waarborgen omklede klachtenprocedure, die –
naar de mening van het kabinet – voor oudercommissies de mogelijkheid
biedt om klachten over het door de houder voorgenomen te voeren beleid op
een betrekkelijk eenvoudige wijze aan de orde te stellen en tot een oplossing
te brengen. Die mogelijkheid alsmede het toezicht daarop door de GGD, betekent
zonder meer van de positie van oudercommissies, die met waarborgen is omkleed.
 Artikel 2.19
 Op grond van dit artikel berust de verantwoordelijkheid voor het toezicht
op de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk bij de gemeente. Het toezicht
wordt, onder gezag van het college van burgemeester en wethouders, uitgeoefend
door ambtenaren van de GGD. De GGD maakt deel uit van de ambtelijke organisatie
van gemeenten.
 De ambtenaren van de GGD worden door het college van burgemeester en wethouders
aangewezen als toezichthouder in de zin van de Awb. Zij zullen de toezichthoudende
bevoegdheden uitoefenen namens het college. Afdeling 5.2 van de Awb bevat
een algemene regeling van de bevoegdheden van toezichthouders, zoals het recht
op het betreden van plaatsen, op het vorderen van inlichtingen en het inzien
van schriftelijke stukken.
 Volledigheidshalve zij nog vermeld dat op grond van artikel 5.20 van de
Awb een ieder verplicht is aan de toezichthouder medewerking te verlenen bij
de uitoefening van zijn bevoegdheden. De strafbaarstelling van niet-medewerking
is voorzien in artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht. 
 Artikel 2.20
 Door de toezichthouder zal binnen een bij ministeriële regeling nader
te bepalen termijn na de melding van een nieuw initiatief worden onderzocht
of de instandhouding van de peuterspeelzaal redelijkerwijs zal plaatsvinden
in overeenstemming met de kwaliteitseisen zoals neergelegd in afdeling 2.
Deze termijn zal zodanig zijn dat degene die voornemens is een peuterspeelzaal
in stand te gaan houden binnen redelijke termijn een initieel onderzoek van
de toezichthouder kan verwachten. Daarnaast zal de termijn zodanig moeten
worden gekozen dat de houder de gelegenheid heeft om mogelijk geconstateerde
tekortkomingen te verhelpen voordat de peuterspeelzaal daadwerkelijk in gebruik
wordt genomen. De bedoelde termijn zal na overleg met de relevante partijen
worden vastgesteld.
 Artikel 2.21
 Op grond van het eerste en tweede lid legt de toezichthouder zijn oordeel,
naar aanleiding van een onderzoek bij een peuterspeelzaal vast in een inspectierapport.
Als de toezichthouder constateert dat één van de kwaliteitsvoorschriften
niet is nageleefd, maakt hij daarvan expliciet melding in het inspectierapport.
Omdat een afschrift van het inspectierapport naar de houder gaat, is hij op
deze wijze op de hoogte van de mogelijke consequenties en kan hij kwaliteitsverbeterende
maatregelen daarop afstemmen.
 
 Alvorens het inspectierapport wordt vastgesteld, stelt de toezichthouder
op grond van het derde lid, de houder in de gelegenheid daarvan kennis te
nemen en daarop te reageren. In het geval de houder zich niet kan vinden in
het oordeel van de toezichthouder en daarover geen overeenstemming wordt bereikt,
voegt de toezichthouder de zienswijze van de houder als bijlage bij het inspectierapport.
Na vaststelling van het inspectierapport zendt de toezichthouder dit onverwijld
aan de desbetreffende houder op grond van het vierde lid. Het ligt in de rede
dat de toezichthouder, als onderdeel van de ambtelijke organisatie van de
gemeente, op dat moment ook een afschrift zendt aan het college van burgemeester
en wethouders. Aangezien het in dit geval gaat om een interne gemeentelijke
aangelegenheid, kan worden volstaan met interne gemeentelijke voorschriften
en behoeft een en ander niet nader in het wetsvoorstel te worden geregeld.
 
 Alle inspectierapporten worden openbaar gemaakt. De plicht tot openbaarmaking
is enerzijds ingegeven door het streven naar versterking van de publieke verantwoording
over de kwaliteit en anderzijds door de maatschappelijke behoefte aan inzicht
in de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. Gelet op de doelstelling van
deze bepaling, ligt het in de rede dat de toezichthouder voor de openbaarmaking
een breed toegankelijk medium kiest. Gedacht kan worden aan de mogelijkheden
die het internet biedt. Op grond van het vijfde lid vindt openbaarmaking uiterlijk
plaats drie weken na vaststelling. Hierdoor krijgt de houder van een peuterspeelzaal
de gelegenheid om zich op eventuele reacties in de media of van direct betrokkenen
naar aanleiding van de actieve openbaarmaking voor te bereiden. Bovendien
krijgt de houder daardoor de gelegenheid het oordeel van de toezichthouder
in de context van het beleid van de peuterspeelzaal te plaatsen en kan hij
tevens aangeven welke consequenties hij aan het oordeel van de toezichthouder
verbindt.
 
 In het zesde lid is opgenomen dat de GGD een afschrift van het inspectierapport
aan het college van burgemeester en wethouders en aan de onderwijsinspectie
zendt, indien in een of meer van de basisvoorwaarden voor kwaliteit van voorschoolse
educatie, als bedoeld in artikel 2.21, tekortkomingen zijn geconstateerd
indien dit blijkt uit een onderzoek bij een peuterspeelzaal waar voorschoolse
educatie wordt aangeboden. Het toezenden van het inspectierapport aan het
college van burgemeester en wethouders en aan de onderwijsinspectie is noodzakelijk
omdat het toezicht van de onderwijsinspectie zich in het kader van dit wetsvoorstel
ook uit zal strekken over de voorschoolse educatie. De GGD toetst in eerste
instantie aan een aantal basisvoorwaarden. Als er tekorten worden geconstateerd
stuurt de GGD een rapport hierover aan het kindercentrum en aan het college
van burgemeester en wethouders en de onderwijsinspectie, omdat de onderwijsinspectie
toezicht houdt op de kwaliteit van de voorschoolse educatie na signalen van
burgemeester en wethouders. De onderwijsinspectie kan op grond van het voorgestelde
artikel 15g van de WOT naast de basisvoorwaarden ook op de kwaliteitsvoorwaarden
van de voorschoolse educatie toezicht houden.
 Artikel 2.23
 Als het college van burgemeester en wethouders tot het oordeel komt dat
een peuterspeelzaal geen verantwoord peuterspeelzaalwerk biedt, kan het college
de houder een aanwijzing geven.
 De aanleiding tot het geven van een aanwijzing zal veelal gelegen zijn
in een inspectierapport. Aanleiding tot een aanwijzing kan ook een ernstige
klacht van ouders zijn of berichtgeving in de media. Een aanwijzing wordt
overigens niet zomaar gegeven. Daar zal een onderzoek door het college aan
vooraf gaan, waarbij sprake is van hoor en wederhoor en wellicht de uitwisseling
van gegevens.
 De aanwijzing kan voor een houder van een peuterspeelzaal betrekking hebben
op de wijze waarop deze het peuterspeelzaalwerk organiseert of op het niet
naleven van een of meer op de peuterspeelzaal toegeschreven kwaliteitseisen,
waardoor het peuterspeelzaalwerk in andere zin tekortschiet.
 De aanwijzing draagt de houder op zodanige maatregelen te nemen dat wordt
voldaan aan de wettelijke eisen. Die maatregelen kunnen een handelen of nalaten
betreffen. De mate van concreetheid van de maatregel hangt af van de aard
van het tekortschieten. Een voorbeeld: een aanwijzing kan inhouden dat de
houder van een peuterspeelzaal binnen een bepaalde termijn ervoor moet zorg
dragen dat de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en vrijwilligers
en het aantal kinderen overeenkomstig de wettelijke voorschriften is.
 In het geval dat de toezichthouder bij een peuterspeelzaal een zodanige
situatie aantreft dat onmiddellijk optreden geboden is, bijvoorbeeld omdat
de veiligheid of de gezondheid van de kinderen in het geding is, kan de toezichthouder
een bevel geven. Het bevel heeft een beperkte geldigheidsduur (de houder is
verplicht om op korte termijn maatregelen te treffen). Een bevel kan worden
gevolgd door een aanwijzing, bijvoorbeeld als op grond van het bevel noodmaatregelen
zijn getroffen, terwijl structurele maatregelen nodig zijn. Denkbaar is ook
dat een dergelijke aanwijzing inhoudt dat de door de toezichthouder bevolen
maatregel van kracht blijft tot de vereiste maatregelen zijn genomen die leiden
tot verantwoord peuterspeelzaalwerk.
 Mocht de houder van een peuterspeelzaal een bevel of een aanwijzing niet
opvolgen, dan kan het college van burgemeester en wethouders bestuursrechtelijk
optreden. Dit kan door het opleggen van een last onder bestuursdwang of het
opleggen van een bestuurlijke boete.
 Indien er met een houder van een peuterspeelzaal een subsidieverhouding
bestaat heeft de gemeente de mogelijkheid om de subsidie in te trekken of
het subsidiebedrag te verlagen indien niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening
is voldaan. 
 Artikel 2.24
 Het eerste lid van artikel 2.24 biedt het college van burgemeester en
wethouders de bevoegdheid de instandhouding van een peuterspeelzaal te verbieden
zolang de houder geen gevolg geeft aan een aanwijzing of een bevel. Het gaat
hier om een ingrijpende maatregel die na zorgvuldige afweging een optie kan
zijn. In de praktijk kan deze maatregel alleen worden toegepast als de houder
na herhaalde controle en waarschuwingen in de vorm van aanwijzingen of bevelen
geen aanpassingen heeft aangebracht en bestuursdwang niet zinvol is. Dat betekent
dat een zodanige situatie moet zijn ontstaan dat deze met een feitelijk handelen
door het bestuursorgaan in de vorm van een last onder bestuursdwang niet (meer)
valt op te lossen. Te denken valt aan een langdurige overtreding van bijvoorbeeld
de leidster-kind verhouding, waardoor als gevolg van te structureel te weinig
inzet van leidsters de veiligheid en ontwikkeling van de kinderen direct in
gevaar is.
 
 Ook in de situatie dat uit een onderzoek door de toezichthouder na een
melding blijkt dat er sprake is van ernstige tekortkomingen in de kwaliteit,
waarvan bovendien duidelijk is dat de houder niet in staat zal zijn deze tekortkomingen
te verhelpen, voordat hij de peuterspeelzaal in gebruik gaat nemen (bijvoorbeeld
omdat de locatie niet geschikt is voor kinderen), kan er reden zijn om, zolang
die situatie zich voordoet, de houder te verbieden die peuterspeelzaal in
stand te gaan houden. Dit is opgenomen in het tweede lid.
 Het in stand houden of nemen, ondanks een verbod, zal een economisch delict
zijn in de zin van de Wet economische delicten.
 Artikel 2.25
 Voor een goede uitvoering van het gemeentelijke toezichtsen handhavingsbeleid
op het terrein van het peuterspeelzaalwerk is het wenselijk dat de gemeenten
de hoofdpunten daarvan vastleggen en in een jaarlijks verslag informatie geven
over de uitvoering. Op deze wijze wordt de feitelijke uitvoeringspraktijk
in beeld gebracht. Bovendien wordt, doordat het verslag aan de gemeenteraad
wordt gezonden, de politieke verantwoordelijkheid voor het toezicht en de
handhaving versterkt. Nader onderzoek vanuit het rijk vindt in beginsel alleen
plaats als het verslag een onvoldoende basis biedt voor een adequaat oordeel
over de uitvoering of indien uit het verslag blijkt dat zich belangrijke tekortkomingen
voordoen in de uitvoering. Om te bereiken dat de minister zich een goed oordeel
kan vormen op basis van de in het verslag opgenomen gegevens, dienen deze
wel aan bepaalde vereisten te voldoen. In het tweede lid is de mogelijkheid
opgenomen nadere regels te stellen omtrent de in het verslag op te nemen gegevens.
 Artikel 2.26
 Er is een taakverwaarlozingsregeling opgenomen. Indien de Minister oordeelt
dat het college van burgemeester en wethouders van een gemeente zijn taken
ernstig verwaarloost kan hij daarvoor noodzakelijke voorzieningen treffen.
Voordat de Minister over zal gaan tot het treffen van noodzakelijke voorzieningen
zal het college van burgemeester en wethouders binnen een door de Minister
gestelde termijn in de gelegenheid moeten worden gesteld om alsnog zijn taken
naar behoren uit te voeren. Het interbestuurlijk toezicht in het kader van
de Wet op het primair onderwijs en de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen geschiedt niet via artikel 124 van de Gemeentewet, op grond
waarvan gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning
bevoegd zijn te voorzien in beslissingen die niet of niet naar behoren door het college van B&W of de burgemeester worden genomen. In plaats
hiervan wordt de bevoegdheid om in te grijpen bij taakverwaarlozing toegekend
aan de Minister van OCW.
 In de kabinetsreactie op het advies van de commissie Doorlichting Interbestuurlijke
Toezichtarrangementen is opgenomen dat indien de provincie geen expertise
heeft op een bepaald beleidsterrein, de bevoegdheid om in de plaats te treden
aan de vakminister wordt toegekend. Het voornemen is om daartoe in de Gemeentewet
te bepalen dat de generieke bevoegdheid tot indeplaatsstelling van artikel
124 Gemeentewet wordt uitgeoefend door de vakminister in bij of krachtens
de Gemeentewet bepaalde gevallen. In het bestuursakkoord dat het rijk met
de provincies heeft gesloten is vastgelegd dat de provincies zich in beginsel
concentreren op het ruimtelijk economisch domein en cultuur. Op basis hiervan
is het aannemelijk dat de Wet op het primair onderwijs en de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen zullen worden aangewezen als wetten waarbij
de vakminister het interbestuurlijk toezicht op gemeenten uitoefent. Aangezien
de gewijzigde Gemeentewet naar verwachting later in werking treedt dan onderhavig
voorstel van wet, wordt tot de inwerkingtreding van de voorgenomen wijziging
van de Gemeentewet in de Wet op het primair onderwijs en de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen een bijzondere taakverwaarlozingsregeling
opgenomen, die voorgaat op artikel 124 van de Gemeentewet. Bij de inwerkingtreding
van de voorgenomen wijziging van de Gemeentewet komen artikel 170 van de Wet
op het primair onderwijs en artikel 2.26 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen te vervallen.
 Artikel 2.27
 Handhaving van beleid omtrent gesubsidieerde peuterspeelzalen vindt plaats
via de voorwaarden die de gemeente in de verordening aan het verstrekken van
een subsidie stelt conform de bepalingen die hier omtrent zijn opgenomen in
de Wet maatschappelijke ondersteuning.
 Artikel 2.28
 Artikel 2.28, eerste lid, bevat de grondslag voor het opleggen van een
bestuurlijke boete door het college van burgemeester en wethouders en geeft
bovendien aan tot welk maximum een boete kan worden opgelegd. Het college
kan de houder die een verplichting gesteld bij of krachtens hoofdstuk 2, afdeling
2, de afspraken, bedoeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs,
een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 2.23 of
artikel 5:20 van de Awb niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod
krachtens artikel 2.24 een bestuurlijke boete opleggen.
 
 Het eerste lid van artikel 2.28 geeft voor verschillende overtredingen
een maximum boetebedrag aan. Deze bepaling schrijft dus niet voor iedere overtreding
exact voor hoe hoog de bestuurlijke boete zal moeten zijn. Dit betekent dat
het college van burgemeester en wethouders bij iedere concrete overtreding
zal moeten beoordelen, welke boetebedrag passend is.
 De boete wordt opgelegd aan de overtreder, in dit geval de houder. Dit
kan zowel een natuurlijke persoon zijn als een rechtspersoon. In het geval
dat er sprake is van handelen in ondergeschiktheid aan de houder, wordt de
handeling toegerekend aan de houder. Ten aanzien van het begrip «overtreding»
in dit lid zij nog opgemerkt dat het bij een overtreding moet gaan om een
handeling welke strijd oplevert met een verplichting bij of krachtens afdeling
2 van dit wetsvoorstel, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld
in artikel 2.23 of artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht
die niet wordt nagekomen dan wel handelen in strijd met een verbod krachtens
artikel 2.24 van dit wetsvoorstel.
 
 Ingevolge het tweede lid van artikel 2.28, kan het college van burgemeester
en wethouders geen bestuurlijke boete opleggen, indien sprake is van overtredingen
die met opzet zijn begaan of het gevolg zijn van roekeloosheid en die tevens
de gezondheid of de veiligheid van personen (bijvoorbeeld kinderen of ouders)
direct in gevaar brengen. Het gaat in dat geval om overtredingen die de maatschappelijke
orde zodanig schokken dat afdoening door middel van een bestuurlijke boete
niet langer een adequate en bevredigende sanctie betekent. Strafrechtelijk
handhaving is in dat geval de aangewezen weg.
 Artikelen 2.29, 2.30 en 2.31
 Artikel 2.29 biedt de experimenteerbasis voor afwijking van de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen voor experimenten met aan te wijzen vormen
van peuterspeelzaalwerk. Het voordeel hiervan is dat op deze manier proefondervindelijk
nieuw beleid kan worden ontwikkeld, gericht op de totstandkoming van een breder
aanbod van voorzieningen voor peuterspeelzaalwerk.
 De verwachting is dat er binnen de peuterspeelzaalbranche, ook na de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel, voorlopig geen einde zal komen aan de dynamiek. Naast
de reguliere vormen van peuterspeelzaalwerk komen er steeds meer variaties
in vormen. De ontwikkeling van een 24-uurs-economie vraagt een flexibele inzet
aan arbeidskrachten. Er wordt niet altijd standaard meer tussen negen en vijf
uur gewerkt. De dubbelfunctie van voorzieningen voor jonge kinderen, enerzijds
goede ontwikkeling, voorkomen van achterstanden, en anderzijds het voorzien
in de behoefte aan opvang van kinderen van ouders die werk en zorg combineren,
zal in de toekomst mogelijk steeds normaler worden. Dit kan om aanpassing
vragen van de dienstverlening van de voorzieningen voor peuterspeelzaalwerk.
 Door de invoering van dit wetsvoorstel zal de behoefte aan een meer gedifferentieerd
en flexibeler aanbod in het peuterspeelzaalwerk alleen maar toenemen.
 Artikel 2.30 biedt uitsluitend een wettelijke grondslag om bij algemene
maatregel van bestuur experimenten mogelijk te maken. Er worden in dit artikel
geen concrete experimenten vastgesteld. In een algemene maatregel van bestuur
kunnen een of meer experimenten worden aangewezen en worden nadere voorwaarden
gesteld aan de opzet en de uitvoering daarvan.
 Voordat voorgenomen beleid in een experimenteerregeling wordt geïmplementeerd
zal, al dan niet door een ex ante evaluatie, de mate waarin het experiment
voldoet aan de beginselen die aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggen (in
het bijzonder wat de kwaliteitswaarborging betreft), en de invloed die van
het experiment kan uitgaan op de rest van het beleidsterrein moeten worden
bepaald.
 
 
 Artikel I, onderdeel WW (artikelen 3.1 tot
en met 3.7 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen)
 In hoofdstuk 3 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
worden de overgangs- en slotbepalingen opgenomen.
 Artikel 3.1
 In dit artikel wordt aan personen die op het moment van inwerkingtreding
van artikel 2.2 werkzaam zijn bij een peuterspeelzaal maar nog niet in het
bezit zijn van een verklaring omtrent het gedrag, twee maanden de tijd gegeven
om een dergelijke verklaring alsnog te verkrijgen. 
 Artikel 3.2
 De verplichting om een reglement vast te stellen indien er een oudercommissie
is bij een peuterspeelzaal, geldt eerst 6 maanden nadat de bepalingen omtrent
de oudercommissie (artikelen 2.14 tot en met 2.16) van dit wetsvoorstel in
werking zijn getreden. Op deze wijze heeft de houder van een peuterspeelzaal
voldoende gelegenheid om aan deze verplichting te voldoen.
 Artikel 3.3
 Deze bepaling is overgenomen uit de huidige Wet kinderopvang.
 Artikel 3.4
 In deze bepaling wordt aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad gevraagd inlichtingen
te verstrekken aan Onze Minister die hij voor de statistiek, de informatievoorziening
en de beleidsvorming met betrekking tot dit wetsvoorstel nodig heeft. Indien
er sprake is van persoonsgegevens dan zullen de bepalingen uit de Wet bescherming
persoonsgegevens in acht moeten worden genomen.
 Artikel 3.5
 Deze bepaling is overgenomen uit de huidige Wet kinderopvang. Het betreft
de algemene maatregel van bestuur waarbij nadere regels kunnen worden gesteld
omtrent de hoogte van de berekeningswijze van de kinderopvangtoeslag.
 Artikel 3.6
 In lijn met het algemene uitgangspunt dat ingrijpende wetten of wetswijzigingen
een evaluatie behoeven, wordt voorzien in een periodieke evaluatie. De eerste
maal binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet en vervolgens elke drie
jaar.
 Artikel 3.7
 In verband met het toevoegen van hoofdstuk 2 betreffende kwaliteitseisen
peuterspeelzalen is de citeertitel aangepast.
 
 
 Artikel II, onderdelen A, B, C en D (wijziging
van de artikelen 1, 3 en 10 van de WOT en toevoegen van de artikelen 15e tot
en met 15i aan de WOT)
 Door wijziging van de benaming van de Wet kinderopvang in de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, zijn de verwijzingen in de WOT naar de
Wet kinderopvang dienovereenkomstig aangepast en zijn de bepalingen betreffende
peuterspeelzalen toegevoegd.
 Daarbij is het toezicht op de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van
de uitvoering van de taken, betreffende voorschoolse educatie uitgezonderd
van het toezicht op de gemeente. Het beoordelen van de kwaliteitsvoorwaarden
van de voorschoolse educatie op peuterspeelzalen en kindercentra behoort rechtstreeks
tot de toezichttaken van de onderwijsinspectie.
 
 
 Artikel II, onderdeel D (hoofdstuk 3b. Toezicht
voorschoolse educatie) 
 Artikel 15f en 15g
 De bepalingen uit de WOT betreffende de uitgangspunten van het toezicht
(artikel 4), het jaarwerkplan (artikel 7), rapportages van de inspectie (artikel
8) en de bevoegdheden van de inspectie (artikel 9) zijn van overeenkomstige
toepassing ten aanzien van het toezicht van de inspectie op kwaliteitsvoorwaarden
voor voorschoolse educatie op peuterspeelzalen en kindercentra. Zie paragraaf 5.4
van het algemeen deel.
 
 Daarnaast is in het tweede lid geregeld dat de inspectie na een verzoek
van het college van burgemeester en wethouders of de minister toezicht op
de naleving van de afspraken onderwijsachterstandenbeleid houdt. Reden hiervoor
kan zijn een partij die weigert zich aan de afspraken te houden of inzicht
te geven in de manier waarop de afspraken worden uitgevoerd en nageleefd.
Zie paragraaf 5.5 van het algemeen deel.
 
 Het toezicht van de inspectie richt zich op de scholen, peuterspeelzalen
en kinderdagverblijven die moeten samenwerken bij de uitvoering van de gemaakte
afspraken, niet op het functioneren van het college van burgemeester en wethouders
in dit kader. Als het college zich niet aan de afspraken zou houden, kunnen
de genoemde partijen een beroep doen op de gemeenteraad. Uit het toezicht
van de inspectie kunnen echter wel aanbevelingen voor verbetering van de samenwerking
voortvloeien die zowel betrekking kunnen hebben op de genoemde partijen als
op de rol van het college.
 
 De inspectie verricht onderzoek op verzoek van het college van burgemeester
en wethouders of de minister. Als een instelling niet tot een vergelijk met
de gemeente kan komen, kan een instelling zich tot het college van burgemeester
en wethouders richten. Het is de bedoeling dat het college van burgemeester
en wethouders zich eerst zelf inspannen om het gerezen probleem op te lossen.
Als er sprake is van een subsidierelatie tussen de gemeente en een instelling
(bijvoorbeeld in het kader van voorschoolse educatie), kan de gemeente er
in het kader van de subsidieverlening op toezien dat deze instellingen samenwerkingsafspraken
maken en nakomen. Als dat niet lukt of er is geen sprake van een subsidierelatie,
dan kan de gemeente het verzoek van de instelling om een onderzoek van de
inspectie, aan de inspectie doorgeven.
 
 Openbaarmaking van het onderzoeksrapport en de aanbevelingen is daarbij
gebruikelijk. Het ligt in de rede dat de inspectie in haar toezichtrapport
een termijn aangeeft waarbinnen naar haar oordeel verbeteringen zouden moeten
worden doorgevoerd. Het is in eerste instantie aan betrokken instellingen
en de betreffende gemeente om in samenspraak met elkaar te bepalen hoe en
op welke wijze de aanbevelingen worden overgenomen en uitgevoerd. Indien,
ook nadat eventueel de gemeenteraad zich heeft uitgesproken, de overgenomen
aanbevelingen en de toegezegde maatregelen tot verbetering naar het oordeel
van de inspecties onvoldoende tot effect leiden, zal mogelijk verder optreden
in beeld komen. Voor scholen betekent dat het verdere traject via de Wet op
het onderwijstoezicht op grond van artikel 164 van de Wet op het primair onderwijs.
Voor peuterspeelzalen en kinderopvang betekent dat het verdere traject op
grond van de voorgestelde artikelen 1.72 en 2.28 van de Wet kinderopvang en
kwaliteit peuterspeelzalen.
 Artikel 15h
 De bepalingen uit de WOT betreffende de vaststelling van de inspectierapporten
(artikel 20), de openbaarmaking van de inspectierapporten (artikel 21), verantwoorde
toezichtsuitoefening (artikel 22) en de klachtadviesprocedure
en -commissie (artikel 23) zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien
van het toezicht van de inspectie op kwaliteitsvoorwaarden van de voorschoolse
educatie op peuterspeelzalen en kindercentra.
 Artikel 15i
 Zie de toelichting in paragraaf 5.4. van het algemeen deel.
 Artikel III, onderdeel Aen B (wijziging van de artikelen
1 en 8 van de Wet op het primair onderwijs, hierna: WPO)
 Aan artikel 1 wordt de definitie van vroegschoolse educatie toegevoegd
en in artikel 8, negende lid, wordt bepaald dat bij het aandacht besteden
aan het bestrijden van achterstanden in de beheersing van de Nederlandse taal
ook aandacht aan de vroegschoolse educatie moet worden besteed. Dit houdt
verband met de inzet op het bestrijden van onderwijsachterstanden met behulp
van vve-programma’s. Voorschoolse educatie valt onder de verantwoordelijkheid
van gemeenten en vroegschoolse educatie onder de verantwoordelijkheid van
de scholen. Om te kunnen beoordelen of het vve-beleid als geheel effect heeft
zal zowel aan de voorschoolse als de vroegschoolse educatie aandacht moeten
worden besteed.
 In het tweede lid van onderdeel B wordt een zinsnede toegevoegd aan het
zevende lid van artikel 8 van de WPO. Dit heeft te maken met activiteiten
ter bevordering van de beheersing van de Nederlandse taal op scholen (onder
andere schakelklassen) die op grond van artikel 165 van de WPO kunnen worden
verricht met het oog op het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden.
Kinderen die deelnemen aan deze activiteiten zullen evenals hun medeleerlingen
moeten voldoen aan de onderwijsurennorm. Afwijking van deze norm in het kader
van het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden is in beperkte
mate toegestaan op grond van dit artikellid. Zie de toelichting in paragraaf 4.4.
van het algemeen deel.
 
 
 Artikel III, onderdeel C (wijziging van artikel
45 van de WPO)
 Door wijziging van de benaming van de Wet kinderopvang in de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, is de verwijzing in de WPO naar de Wet
kinderopvang dienovereenkomstig gewijzigd in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen.
 
 
 Artikel III, onderdelen D en E (wijziging
van de artikelen 144 en 145 van de WPO)
 
 In verband met de vernummering van de artikelen 165, 166 en 166a is de
verwijzing naar artikelen 166 en 166a in artikel 144 aangepast. De verwijzing
naar artikel 165 is toegevoegd omdat bij het vaststellen van de bedragen voor
de vaststelling van het overschrijdingsbedrag de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid
buiten beschouwing gelaten dienen te worden. De middelen voor onderwijsachterstanden
worden immers separaat verstrekt.
 
 
 Artikel III, onderdeel F, Gen H (wijziging
van de artikelen 165, 166 en 166a van de WPO)
 De bepaling dat bij algemene maatregel van bestuur voor een periode van
telkens vier jaren nadere voorwaarden over het onderwijsachterstandenbeleid
kunnen worden gesteld komt te vervallen. Het huidige Besluit vaststelling
doelstelling en bekostiging onderwijsachterstandenbeleid 2006–2010 dat
op het huidige artikel 165 van de WPO is gebaseerd, vervalt met ingang van
1 augustus 2010. Het huidige artikel 166a vervalt en de inhoud van het
huidige artikel 166 vervalt. 
 
 In artikel 166 wordt nu de verantwoordelijkheid voor burgemeester en wethouders
voor het tot stand brengen van het aanbod voor voorschoolse educatie neergelegd.
Daarnaast wordt in het tweede lid van artikel 166 vastgelegd dat burgemeester
en wethouders de ouderbijdrage voor peuterspeelzaalwerk voor kinderen die
deelnemen aan voorschoolse educatie in een peuterspeelzaal vastleggen op maximaal
het niveau van de ouderbijdrage voor kinderopvang. Voor kinderopvang is het
niveau van de ouderbijdrage geregeld in het Besluit kinderopvangtoeslag en
tegemoetkomingen. Voorschoolse educatie betreft de periode gelegen voor aanvang
van de basisschool, vandaar dat de nadere voorwaarden voor kwaliteit van de
voorschoolse educatie ook in de toekomstige Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen worden vastgelegd.
 
 Er is voor gekozen om de nadere voorwaarden voor schakelklassen vast te
leggen op het niveau van de wet. Wat betreft de schakelklassen is er voor
gekozen om niet langer onderscheid aan te brengen tussen de schakelklas buiten
en binnen reguliere schooltijd. Schriftelijke instemming van de ouders voor
deelname van de leerling aan activiteiten ter bevordering van de beheersing
van de Nederlandse taal is altijd vereist. Een leerling neemt slechts deel
aan de activiteiten als bedoeld in het eerste lid van artikel 165 na schriftelijke
instemming van de ouders van de leerling. De ouders overleggen de instemming
aan het bevoegd gezag. Via de jaarlijkse accountantscontrole wordt hierop
toegezien.
 
 
 Artikel III, onderdeel I (wijziging van artikel
167 van de WPO)
 Het voorgestelde artikel 167 bevat een afsprakenverplichting over een
aantal onderwerpen die van belang zijn om meer kinderen met voorschoolse educatie
te bereiken en de resultaten van vroegschoolse educatie te verbeteren. Zie
de toelichting in paragraaf 4.3. van het algemeen deel.
 
 Het derde lid heeft betrekking op de levering van persoonsgegevens door
een houder van een peuterspeelzaal of kindercentrum. Door middel van dit derde
lid wordt gerealiseerd dat systematisch informatie ter bevordering van een
goede doorstroom van kinderen naar het basisonderwijs aan bevoegde gezagen
van basisscholen wordt doorgegeven. De houder van een kindercentrum of peuterspeelzaal
is verantwoordelijk voor deze gegevenslevering. Aan een basisschool worden
de volgende gegevens per kind overgedragen: het programma van voorschoolse
educatie dat het kind heeft gevolgd en de duur van het gevolgde programma.
De manier waarop deze gegevens worden overgedragen aan de basisschool wordt
vastgelegd in een afspraak tussen de houder van een peuterspeelzaal of kindercentrum
en de basisschool. Het doel van deze afspraken is ervoor te zorgen dat informatie
over voorschoolse educatie door alle kindercentra en peuterspeelzalen in een
gemeente op dezelfde wijze bij de basisscholen terecht komt. De houder van
een peuterspeelzaal of kindercentrum is gehouden hierbij de bescherming van
de privacy op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens in acht te nemen.
Hoofdstuk 6 van de Wet bescherming persoonsgegevens is van toepassing op de
verwerking van deze persoonsgegevens door een peuterspeelzaal of kindercentrum.
In dit hoofdstuk liggen de rechten van inzage, correctie, afscherming en verzet
van betrokkenen verankerd.
 Naast de hierboven omschreven wettelijke opdracht tot gegevenslevering
kan het in de praktijk voorkomen dat er nadere gegevens over de ontwikkeling
van een kind door een houder van een peuterspeelzaal of kindercentrum worden
verwerkt. Hierbij kan gedacht worden aan het verwerken van medische gegevens.
Voor deze gegevensverwerking is expliciete toestemming van de ouders nodig.
Dit is onveranderd. Daarnaast kunnen afspraken gemaakt worden over de «warme»
(persoonlijke) overdracht. Hiermee wordt bedoeld dat afspraken worden gemaakt
over de wijze waarop de overdracht van kinderen van de peuterspeelzaal
of het kindercentrum naar de basisschool plaatsvindt. Bijvoorbeeld door een
gesprek over de ontwikkeling van het kind tussen de beroepskracht op peuterspeelzaal/kindercentrum
en de leerkracht op de basisschool. Een gesprek is geen gegevensverwerking
in de zin van de Wet bescherming persoonsgegevens.
 
 
 Artikel III, onderdeel J (wijziging van artikel
167a WPO)
 
 De overlegverplichting tussen het college van burgemeester en wethouders,
bevoegde gezagsorganen van scholen en besturen van kinderopvangorganisaties
blijft bestaan. Het gaat over de volgende onderwerpen: het voorkomen van segregatie,
het bevorderen van integratie en het bestrijden van onderwijsachterstanden,
de afstemming over inschrijvings- en toelatingsprocedures en het uit het overleg
voortvloeiende voorstel van het bevoegd gezag van in de gemeente gevestigde
scholen om tot een evenwichtige verdeling van leerlingen met een onderwijsachterstand
over de scholen te komen. Dit onderdeel schrapt alleen het onderwerp «doorlopende
leerlijn van voorschoolse educatie naar basisonderwijs». Voor dit onderwerp
gaat immers een afsprakenverplichting gelden (zie het voorgestelde artikel
167).
 
 
 Artikel III, onderdeel K (wijziging van de
artikel 168 van de WPO)
 
 In artikel 168 wordt de doorzettingsmacht van de gemeenten opgenomen.
 
 
 Artikel III, onderdeel L (wijziging van artikel
169 van de WPO)
 De Minister dient ter uitoefening van zijn verantwoordelijkheid voor de
werking van de wet over bepaalde gegevens te kunnen beschikken, die gemeenten
hem kosteloos ter beschikking moeten stellen.
 
 
 Artikel III, onderdeel M (wijziging van artikel
170 van de WPO)
 
 Er is een taakverwaarlozingsregeling opgenomen. Indien de Minister oordeelt
dat burgemeester en wethouders van een gemeente hun taken ernstig verwaarloost
kan hij daarvoor noodzakelijke voorzieningen treffen. Voordat de Minister
over zal gaan tot het treffen van noodzakelijke voorzieningen zullen burgemeester
en wethouders binnen een door de Minister gestelde termijn in de gelegenheid
moeten worden gesteld om alsnog hun taken naar behoren uit te voeren.
 Het interbestuurlijk toezicht in het kader van de Wet op het primair onderwijs
en de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen geschiedt niet
via artikel 124 van de Gemeentewet, op grond waarvan gedeputeerde staten onderscheidenlijk
de commissaris van de Koning bevoegd zijn te voorzien in beslissingen die
niet of niet naar behoren door het college van B&W of de burgemeester
worden genomen. In plaats hiervan wordt de bevoegdheid om in te grijpen bij
taakverwaarlozing toegekend aan de Minister van OCW.
 In de kabinetsreactie op het advies van de commissie Doorlichting Interbestuurlijke
Toezichtarrangementen is opgenomen dat indien de provincie geen expertise
heeft op een bepaald beleidsterrein, de bevoegdheid om in de plaats te treden
aan de vakminister wordt toegekend. Het voornemen is om daartoe in de Gemeentewet
te bepalen dat de generieke bevoegdheid tot indeplaatsstelling van artikel
124 Gemeentewet wordt uitgeoefend door de vakminister in bij of krachtens
de Gemeentewet bepaalde gevallen. In het bestuursakkoord dat het rijk met
de provincies heeft gesloten is vastgelegd dat de provincies zich in beginsel
concentreren op het ruimtelijk economisch domein en cultuur. Op basis hiervan
is het aannemelijk dat de Wet op het primair onderwijs en de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen zullen worden aangewezen als wetten waarbij de vakminister het interbestuurlijk toezicht op gemeenten
uitoefent. Aangezien de gewijzigde Gemeentewet naar verwachting later in werking
treedt dan onderhavig voorstel van wet, wordt tot de inwerkingtreding van
de voorgenomen wijziging van de Gemeentewet in de Wet op het primair onderwijs
en de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen een bijzondere
taakverwaarlozingsregeling opgenomen, die voorgaat op artikel 124 van de Gemeentewet.
Bij de inwerkingtreding van de voorgenomen wijziging van de Gemeentewet komen
artikel 170 van de Wet op het primair onderwijs en artikel 2.26 van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen te vervallen.
 
 
 Artikel IV, onderdelen A, B en C (wijziging
van de artikelen 1, 2, en 3c, van de Wkcz), artikel V,
onderdelen A en B(wijziging van de artikelen 100 en 108 van de Wet
financiering sociale verzekeringen), artikel VI
(wijziging van de Bijlage bij de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie), artikel VII(wijziging van artikel 3 104. van de Wet
inkomstenbelasting 2001), artikel VIII (wijziging
van artikel 1 van de Wet op de economische delicten), artikel IX (wijziging van artikel 32 van de Wet op de loonbelasting
1964) en artikel X (wijziging van artikel 11 van
de Wet op de omzetbelasting 1968)
 De wijzigingen in deze artikelen en onderdelen van artikelen houden verband
met de gewijzigde indeling en aangepaste nummering van de Wet kinderopvang
en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.
 Artikel XI
 Dit artikel is nodig om een goede overgang te verzorgen van het oude bekostigingssysteem
van onderwijsachterstandenbeleid naar het nieuwe bekostigingssysteem. Besloten
is dat tot 01-01-2011 de oude systematiek gehandhaafd blijft. Dit betekent
voor de gemeenten (niet G31) dat ze voor 2010 middelen uitgekeerd krijgen
via een specifieke uitkering. Met het doorlopen van de specifieke uitkering
zijn er halverwege het jaar geen wijzigingen voor gemeenten en krijgen alle
gemeenten met ingang van 01-01-2011 met de nieuwe systematiek te maken. Voor
de G31 geldt dat voor het jaar 2010 in de amvb waar de decentralisatie-uitkering
OAB wordt geregeld, zal worden bepaald dat de middelen zijn bestemd voor voorschoolse
educatie.
 
 De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
 S. A. M. Dijksma 
 
 
 
 
 In dit wetsvoorstel wordt gesproken over ontwikkelingskansen. Naast de
cognitieve ontwikkeling wordt hiermee ook de sociaal-emotionele en motorische
ontwikkeling bedoeld.
 
 
 Hieronder wordt in de memorie van toelichting verder verstaan: kinderdagverblijf
voor kinderen van 0–4 jaar.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VIII, nr. 169.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 322, nr. 24.
 
 
 Kampen, A. van, Kloprogge, J., Rutten, S. & Schonewille, B. (2005). Voor- en Vroegschoolse Zorg en Educatie: de toekomst verkend. Utrecht:
Sardes; S. Doolaard en P.P.M. Leseman, Versterking van het fundament (Integrerende
studie n.a.v. de opbrengsten van de onderzoekslijn Sociale en institutionele
context van scholen uit het Onderzoeksporgramma beleidsgericht onderzoek primair
onderwijs 2005–2008). Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(2007). Bouwstenen voor betrokken jeugdbeleid.
Den Haag: WRR.
 
 
 ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. De ontwikkeling van jonge
kinderen: De invloed van het gezin en het onderwijs op de ontwikkeling van
jonge kinderen. Zie: http://www.sco-kohnstamminstituut.uva.nl/pdf/
brochure2jon g1.pdf
 
 
 Waar gesproken wordt over het tegengaan van taalachterstanden worden de
achterstanden bedoeld van kinderen op cognitief, sociaal-emotioneel en motorisch
gebied die hen belemmeren met succes in te stromen in het basisonderwijs.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 293, nr. 1.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VIII, nr. 100.
 
 
 Dit standpunt wordt onderschreven door onder meer de Sociaal-Economische
Raad (SER). Zie: SER. 2007. Niet de afkomst maar de toekomst:
Een betere positie voor allochtone jongeren op de arbeidsmarkt.
 
 
 Heckman, J.J. (2000). Policies to foster human capital. Res. Economics, 54, 3–82; Rolnick A. & Grunewald, R. (2003). Early Childhood Development: Economic Development with a High Public
Return. Minneapolis, MN: Federal Reserve Bank of Minneapolis; Gille
et al (2004). Resultaten PISA-2003: praktische kennis en
vaardigheden van 15-jarigen. Arnhem: Cito; Heckman, J.J., Krueger,
A.B. & Friedman, M.B. (Eds.) (2003). Inequality in
America: What Role for Human Capital Policy? MIT Press. Kloprogge,
J. (2003). Feiten en cijfers. Stand van zaken in de voor-
en vroegschoolse educatie. Utrecht: Sardes. Heckman, J.J. (2000).
Policies to foster human capital. Res. Economics,
54, 3–82; Centraal Planbureau (2006). Kansrijk kennisbeleid. Den Haag: CPB.
 
 
 Regeling tot wijziging van de Subsidieregeling kinderopvang en wijziging
van de Regeling Wet kinderopvang (Stcrt. 2008, nr. 88).
 
 
 Sardes. 2002. Verkenning VVE: Een nadere uitwerking
van de drie beleidsopties over voor- en vroegschoolse educatie in Grenzeloos
leren.
 
 
 De belangrijkste afspraken zijn vastgelegd in:
 – «Samen aan de slag», Bestuursakkoord Rijk en
VNG, juni 2007
 – Bestuurlijke overeenkomst over voorschoolse educatie in de
G4, februari 2008
 – Convenant Rijk en gemeenten (Bestuurlijke afspraken VVE),
maart 2008
 – Bestuurlijke afspraken OCW-VNG over harmonisatie kinderopvang
en peuterspeelzaalwerk, april 2008.
 
 
 Sardes. 2008. Landelijke Monitor Voor- en Vroegschoolse Educatie 2008.
 
 
 Regioplan (2007) Regelgeving en financiering kinderopvang en peuterspeelzalen,
eindrapport.
 
 
 Brief «Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie», Kamerstukken
II, 2007/08, 31 322, nr. 24.
 
 
 Trends in en rondom het peuterspeelzaalwerk, Sardes 2009.
 
 
 Vgl. bijv.: Kampen, A. van, Kloprogge, J., Rutten, S. & Schonewille,
B. (2005). Voor- en Vroegschoolse Zorg en Educatie: de
toekomst verkend. Utrecht: Sardes.
 
 
 IVA Beleidsonderzoek en advies, Kwaliteit onder de loep, 2008 en in dit
kader daarin aangehaalde studies.
 
 
 Vegt, A.L. van der, Rutten, S., Schonewille, B. (2007). Vier dagdelen VVE, Kosten, organisatorische gevolgen en te verwachten effecten. Utrecht: Sardes.
 
 
 Bestuurlijke afspraken VVE tussen OCW en VNG, d.d. 24 april 2008.
 
 
 IJzendoorn, R van, Tavecchio, L. en Riksen-Walraven, M. (2004). De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang, pag.55,
Boom, Amsterdam; Schipper, E. de, (2007)What about the
caregivers? Onderzoeksrapport, pag. 113 Nijmegen Gevers Deynoot-Schaub,M.
(2006) Young Childres’s Behaviour in Child care Centers,
Onderzoeksrapport, pag/132 Amsterdam.
 
 
 Gemmeke, M., Gent, van M. (2007). Regelgeving en financiering
kinderopvang en peuterspeelzalen. Amsterdam: Regioplan.
 
 
 IJzendoorn, R van, Tavecchio, L. en Riksen-Walraven, M. (2004). De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang, pag.55,
Boom, Amsterdam; Schipper, E. de, (2007)What about de caregivers?
Onderzoeksrapport Pag 113 Nijmegen Gevers Deynoot-Schaub,M. (2006) Young Childres’s Behaviour in Child care Centers, Onderzoeksrapport
Pagina132 Amsterdam
 
 
 De naam van de opleiding is tot 1 januari 2010: sociaal pedagogisch
werk (spw-3).
 
 
 Regeling tot wijziging van de Subsidieregeling kinderopvang en wijziging
van de Regeling Wet kinderopvang (Stcrt. 2008, nr. 88).
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 293, nr. 1.
 
 
 Bestuurlijke afspraken 3 april 2008.
 
 
 Jepma, IJ., Kooiman, P. & Vegt, A.L van der (2008). Tweede meting van de landelijke VVE-monitor. Utrecht: Sardes.
 
 
 Blanken, M. den, Vegt, A.L. van der (2007). Voorschoolse
educatie: waarom wel, waarom niet? Overwegingen van ouders om hun kinderen
al dan niet te laten deelnemen aan VVE-programma’s. Utrecht:
Sardes.
 
 
 Oberon jaarbericht 2008: in 60% van de gemeenten zijn er afspraken
gemaakt met meetbare doelen.
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 30 891, nr. 4, pag. 22.
 
 
 Ontwikkeld door het RIVM en in april 2009 door het Centrum Jeugdgezondheid
verspreid.
 
 
 Zie de voetnoten in hoofdstuk 1.
 
 
 ITS/SCO Kohnstamm, Inrichting en effecten van schakelklassen,
Resultaten van het evaluatieonderzoek schakelklassen in het schooljaar 2007–2008»,
Nijmegen 2009.
 
 
 Quick scan schakelklassen schooljaar 2008–2009, Sardes 2009.
 
 
 ITS/SCO Kohnstamm, Inrichting en effecten van schakelklassen,
Resultaten van het evaluatieonderzoek schakelklassen in het schooljaar 2007–2008», Nijmegen 2009.
 
 
 Commissie Brinkman (rijksbrede takenanalyse veiligheid en rechtsorde;
Kamerstukken II 2006/07, 29 362, nr. 108).
 
 
 Commissie d’Hondt (vertrouwen en verantwoorden, 4 juni 2008).
 
 
 Sardes, Vier dagdelen VVE, Kosten, organisatorische
gevolgen en te verwachten effecten, Utrecht 2007.
 
 
 Bestuurlijke afspraken OCW-VNG, 24 april 2008.
 
 
 Gemmeke, M., Van Gent, M.J., Regelgeving en financiering
kinderopvang in peuterspeelzalen, Regioplan 2007.
 
 
 
 Spelenderwijs. Kindercentrum en basisschool in één
hand, advies Onderwijsraad (2002).