Wijziging Gemeentewet, Wetboek van Strafvordering en Wetboek van Strafrecht tot treffen maatregelen bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140627
 2009-2010
 
 31 467
 Wijziging van de Gemeentewet, het Wetboek van Strafvordering en het
Wetboek van Strafrecht ter regeling van de bevoegdheid van de burgemeester
en de bevoegdheid van de officier van justitie tot het treffen van maatregelen
ter bestrijding van voetbalvandalisme, ernstige overlast of ernstig belastend
gedrag jegens personen of goederen (maatregelen bestrijding voetbalvandalisme
en ernstige overlast)
 
 
 
 
 E
 NADERE MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 8 februari 2010
 Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het nader voorlopig verslag
van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene
Zaken en Huis der Koningin. Graag beantwoorden wij in deze nadere memorie
van antwoord de vragen van de leden van de fracties.
 Vragen van de leden van de CDA-fractie
 De leden van de CDA-fractie betreuren het dat de regering geen gevolg
heeft gegeven aan hun verzoek om advies te vragen aan de Raad van State over
de veranderingen die door amendering in de Tweede Kamer in het oorspronkelijke
regeringsvoorstel zijn aangebracht.
 Volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar 278) wordt over een bij
amendement voorgestelde ingrijpende wijziging van een wetsvoorstel de Raad
van State alleen gehoord, indien de minister of staatssecretaris daaraan met
het oog op zijn oordeelsvorming over het amendement behoefte gevoelt. Uiteraard
dient dit dan plaats te vinden voordat de eindstemming over het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden. Hoewel men kan stellen dat het wetsvoorstel
door amendering op belangrijke onderdelen is gewijzigd, achtten wij advisering
door de Raad van State over de amendementen niet noodzakelijk voor onze oordeelsvorming.
Bij de behandeling in de Tweede Kamer zijn alle amendementen inhoudelijk uitgebreid
en naar onze mening voldoende besproken.
 
 Deze leden hebben verder nog een aantal vragen, voornamelijk – zoals
zij aangeven – in het verlengde van vragen die in het voorlopig verslag
aan de orde kwamen.
 
 1. De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat in het nader rapport is
opgemerkt dat een maximumduur – na verlenging – van één
jaar, gelet op het proportionaliteitsvereiste, met betrekking tot het gebiedsverbod en de meldingsplicht te ver ging. Niettemin is het wetsvoorstel door
de Tweede Kamer zodanig geamendeerd dat een maximumduur van één
jaar toch mogelijk is. Deze leden vragen hoe zich dit verhoudt tot het in
het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) neergelegde proportionaliteitsvereiste, waarmee de regering –
zo menen deze leden – in eerste instantie een maximumduur van één
jaar in strijd achtte.
   Het gaat bij de toetsing aan het EVRM om het recht op vrijheid
van verplaatsing, vastgelegd in artikel 4 van het Vierde protocol bij het
EVRM. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de uitoefening van het recht
zich binnen het grondgebied van een Staat vrijelijk te verplaatsen «aan geen andere beperkingen (mag) worden gebonden dan die
die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk
zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid,
voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare
feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen». Hieruit
kan onder andere de eis van proportionaliteit worden afgeleid: een inbreuk
op het recht van vrijheid van verplaatsing zal slechts dan gerechtvaardigd
zijn indien een redelijke verhouding bestaat tussen de ernst van de inbreuk
en de zwaarte van het belang dat met de inbreuk wordt gediend. Deze afweging
wordt gemaakt door de nationale wetgever, die hierbij een zekere «margin of appreciation» heeft. Daarbij moet niet alleen
worden gekeken naar de maximumduur van de maatregel, maar ook naar andere
relevante factoren.
   Naar onze mening is het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet
niet in strijd met artikel 4, vierde lid, van het Vierde protocol bij het
EVRM. Het gaat immers niet om een maatregel voor de duur van één
jaar ineens, maar voor de duur van ten hoogste drie maanden, met de mogelijkheid
de maatregel ten hoogste driemaal te verlengen. Bij iedere verlenging moet
de burgemeester opnieuw integraal afwegen of voortzetting gerechtvaardigd
is. Daarnaast is het toepassingscriterium van belang: het moet gaan om een
persoon die herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde heeft
verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende
rol heeft gehad, en er moet ernstige vrees bestaan voor verdere verstoring
van de openbare orde. Ten slotte moet de burgemeester, indien nieuwe feiten
of omstandigheden daartoe aanleiding geven, het bevel ten gunste van betrokkene
wijzigen, en is hij verplicht het bevel in te trekken zodra het niet langer
nodig is ter voorkoming van verdere verstoring van de openbare orde. Naar
onze mening voldoet het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet ook na
amendering door de Tweede Kamer aan het vereiste van proportionaliteit, neergelegd
in het EVRM.
   Overigens hebben wij, anders dan de leden van de CDA-fractie veronderstellen,
in het nader rapport niet gerefereerd aan het proportionaliteitsvereiste,
bedoeld in het EVRM. In het nader rapport hebben wij gereageerd op de opvatting
van de Raad van State, dat het in de verhouding tussen bestuur en justitie
niet passend is dat het geven van een bevel als het onderhavige, als dat moet
werken voor een langere periode, in handen wordt gelegd van het bestuur (advies
Raad van State, paragraaf 3.b). Wij hebben aangegeven dat wij het met
deze opvatting niet eens zijn. Het bevel is immers gericht op de voorkoming
van verdere verstoring van de openbare orde. Dit is bij uitstek een taak van
het bestuur. Het advies op het punt van de maximumduur heeft evenwel meegespeeld
in de afweging om bij indiening van het wetsvoorstel te kiezen voor een maximumduur
van negen maanden in plaats van één jaar. Wij hebben opnieuw
overwogen welke maximumduur naar onze mening ten minste noodzakelijk zou zijn
om het gestelde doel – voorkoming van openbareordeverstoringen –
te bereiken. Dit stond los van de toetsing aan het EVRM.
 
 2. De leden van de CDA-fractie hebben een aantal vragen over het artikel «Over
voetbal, voorbereiding en samenspanning» van prof. mr. B.F. Keulen in
het Nederlands Juristenblad (2009, nr. 29). In dit artikel gaat prof. Keulen
in op het amendement waarbij artikel 141a Sr is toegevoegd aan het wetsvoorstel
(Kamerstukken II 2008/2009, 31 467, nr. 23). Deze leden vragen om een
reactie op de strekking en hoofdpunten van de kritiek in dit artikel.
   Graag voldoen wij aan dit verzoek. Daarbij stellen wij vast dat
de voorgestelde strafbepaling, die bij amendement in het wetsvoorstel is opgenomen,
door de auteur van het artikel niet negatief wordt gewaardeerd. Zoals hijzelf
verwoordt, zijn overwegingen van systematiek en consistentie bij de waardering
van belang maar niet doorslaggevend. Van belang voor de waardering is vooral
of de bepaling strafwaardig gedrag omschrijft. De auteur wil de aandacht vestigen
op het belang van een systematische doordenking van de strafbaarstellingen
van gedragingen in de voorfase en stelt niet ter discussie of de bepaling
strafwaardig gedrag omschrijft.
   Een vermeende inconsistentie waarop in het artikel gewezen wordt,
is dat de voorgestelde strafbepaling alleen betrekking heeft op het gelegenheid,
middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van geweld tegen personen
of goederen, en niet op het gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen
tot het plegen van andere misdrijven. Voor de uitleg hiervan is het van belang
de achtergrond van het amendement in ogenschouw te nemen. Zoals in de toelichting
op het amendement tot uitdrukking is gebracht, en ook aan de orde is geweest
tijdens de behandeling van het wetsvoorstel (Handelingen II, 18 maart
2009, blz. 65–5192/93), ging het de indieners van het amendement erom
bepaalde gedragingen voorafgaand aan openlijke geweldpleging strafbaar te
stellen. Zij wilden hiermee de toepassing van opsporingsbevoegdheden mogelijk
maken. In de praktijk doet zich namelijk de situatie voor dat de politie beschikt
over informatie dat hooligans afspraken maken over openlijke geweldpleging,
maar dat de politie dit niet kan opsporen. De politie weet dan dat er iets
ophanden is, maar kan geen gerichte actie ondernemen, terwijl de openlijke
geweldpleging een groot gevolg kan hebben voor de veiligheid van personen
en goederen. Het gaat dan om het via telefoon, sms, e-mail of (verborgen)
internetsites oproepen tot geweldpleging en het verschaffen van gelegenheid
daartoe door het afspreken van plaatsen en tijdstippen. In «Rellen om
te rellen» van Politie en Wetenschap en Bureau Beke in de reeks politiekunde
(2009, nr. 25) wordt gewezen op het ontbreken van bijzondere bevoegdheden
om preventief te kunnen ingrijpen bij grootschalige openbareordeverstoringen.
Ook in de brief van de Minister van Justitie van 27 juni 2008 (Kamerstukken
II 2007/2008, 25 232, nr. 55) komt dit aan de orde. Daarin is reeds verwoord
dat het van belang is dat, wanneer de politie beschikt over informatie dat
openlijke geweldpleging wordt beraamd, tijdige opsporing van deze activiteiten
mogelijk is, zodat geweldpleging kan worden voorkomen en bestraffing van de
aanstichters kan volgen. Gelet op deze achtergrond is te verklaren dat de
voorgestelde strafbepaling is beperkt tot geweldpleging. Immers, de strafbaarstelling
moet niet verder gaan dan hetgeen maatschappelijk noodzakelijk is. Het uitlokken,
oproepen en gelegenheid verschaffen tot het plegen van geweld doet zich helaas
in deze tijd veelvuldig voor en leidt tot maatschappelijk onaanvaardbare gevolgen.
Om die reden kunnen wij de invoering van een nieuwe strafbepaling onderschrijven.
   De voorgestelde strafbepaling moet worden gezien in relatie tot
de wens van de Tweede Kamer – die wij delen – om de gedragingen
ter voorbereiding van openlijke geweldpleging strafbaar te stellen.
Het betreft een bijzondere strafbepaling en geen algemene bepaling betreffende
de voorbereiding van strafbare feiten. Er is dan ook, anders dan het NJB-artikel
schetst, niet zozeer sprake van twee verschillende regimes als het gaat om
gedragingen die vooraf kunnen gaan aan geweldplegingen. De voorgestelde strafbepaling
geeft een aanvulling op zowel artikel 141 als artikel 46 Sr. Gevolg is wel,
zoals het NJB-artikel aangeeft, dat het voorhanden hebben van een stok om
openlijk geweld te plegen niet strafbaar is, maar het geven van een stok om
hiertoe over te gaan wel. Inderdaad valt de voorbereiding van openlijke geweldpleging
niet onder artikel 46 Sr en valt het verschaffen van gelegenheid daartoe wel
onder de nieuw voorgestelde strafbepaling. In beide gevallen geldt echter
dat het bewijs daarvan lastig is, omdat de aanwezigheid van een stok of ander
voorwerp waarmee geslagen kan worden, zoals een fles of een stuk gereedschap,
als zodanig niets zegt over de voorbereiding van geweld. Dat ligt anders bij
het bevorderen van geweldpleging door het verschaffen van inlichtingen en
het verschaffen van gelegenheid door het afspreken van tijdstippen en plaatsen,
waarop de voorgestelde strafbepaling mede ziet. Dergelijke gedragingen zijn
voor de problematiek van de openlijke geweldpleging, die de aanleiding vormt
voor het amendement, van meer betekenis. Kenmerkend voor grootschalige openbareordeverstoringen
zoals deze tot nu toe bij herhaling zijn voorgekomen, is namelijk dat men
tracht om met moderne communicatiemiddelen een grote groep mensen op de been
te brengen die met elkaar tot geweldpleging overgaan. In deze fase zijn er
doorgaans geen fysieke middelen voorhanden die bij een eventuele rel gebruikt
gaan worden. Juist in deze fase is het voor de politie van belang om inzicht
te krijgen in de aard en de omvang van het risico.
   Zoals in het artikel van prof. Keulen tot uitdrukking komt, kent
het Wetboek van Strafrecht reeds verschillende strafbaarstellingen van gedragingen
in de voorfase. Deze hebben alle hun eigen ontstaansgeschiedenis, zoals eveneens
in het artikel naar voren komt. Fundamenteel nieuw is daarmee de thans voorgestelde
strafbaarstelling niet. Integendeel, in beginsel sluit zij goed aan bij de
reeds bestaande strafbepalingen.
 
 3. De leden van de CDA-fractie menen dat via amendering de reikwijdte
van het wetsvoorstel spectaculair is uitgebreid. Alle afzonderlijke individuen
die herhaaldelijk de openbare orde verstoorden, vallen er nu ook onder. Daarom
is het van belang te weten of bijvoorbeeld muzikanten die herhaaldelijk zonder
vergunning bij het station spelen, ordeverstoorders zijn aan wie een meldingsplicht
of een stationsverbod van maximaal één jaar kan worden opgelegd
onder deze wet. Deze leden wensen een uitgebreider antwoord op de vraag welk
handelen van individuele personen in dit verband als verstoring van de openbare
orde kan worden gezien.
   Met betrekking tot overlast van individuen kan de burgemeester
een gebiedsverbod of meldingsplicht opleggen aan een persoon die herhaaldelijk
de openbare orde heeft verstoord, bij ernstige vrees voor verdere verstoring
van de openbare orde. Er moet derhalve aan de volgende drie elementen worden
getoetst: «verstoring van de openbare orde», «herhaaldelijk»
en «ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde».
   Verstoring van de openbare orde is geen vast omlijnd begrip, al
was het maar omdat altijd rekening moet worden gehouden met de specifieke
omstandigheden van het geval. Verwezen kan worden naar het ook door de leden
van de CDA-fractie aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 30 januari
2007 (LJN: AZ2104), in het bijzonder rechtsoverweging 3.4.1: «Het begrip «verstoring van de (openbare) orde» in genoemde bepaling is niet nader omlijnd.
De beantwoording van de vraag of daarvan sprake is, zal dus moeten worden
beantwoord aan de hand van het normale spraakgebruik, met inachtneming van
de specifieke omstandigheden van het geval. Wil van een dergelijke verstoring
kunnen worden gesproken, dan zal het moeten gaan om een verstoring van enige
betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare
ruimte.»
   In zijn conclusie voorafgaand aan voornoemd arrest, citeert de
procureur-generaal de omschrijving van het begrip openbare orde van advocaat-generaal
s’Jacob (1966): «De openbare orde (...) is
de normale gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats en onder
de gegeven omstandigheden. Wanneer iemand zich zodanig gedraagt of anderen
tot zodanig gedrag brengt, dat de gang van het maatschappelijk leven op een
bepaalde plaats naar de omstandigheden abnormaal wordt, dan verstoort hij
de openbare orde, ongeacht of de andere ter plaatse aanwezige personen in
enig opzicht zijn tegenstanders dan wel zijn medestanders zijn.» De
openbare orde is in deze definitie een plaatsgebonden fenomeen: het gaat om
de gang van het maatschappelijk leven zoals die op een bepaalde plaats, onder
de omstandigheden van het moment – de objectieve bestemming die de openbare
ruimte op een bepaald moment heeft – als normaal heeft te gelden. De
procureur-generaal geeft in zijn conclusie voorafgaand aan het arrest van
de Hoge Raad van 2007 het volgende voorbeeld. Als op het Lange Voorhout in
Den Haag een manifestatie wordt georganiseerd om de Koningin toe te juichen,
dan vormt de geluidsoverlast die dat gejuich voor de omwonenden oplevert,
geen verstoring van de openbare orde. Zou daarentegen sprake zijn van een
plechtigheid waarbij de gevallenen uit de Tweede Wereldoorlog worden herdacht,
dan vormt het maken van lawaai wél een verstoring van de openbare orde.
   In het voorlopig verslag en het nader voorlopig verslag noemen
de leden van de CDA-fractie bij wijze van voorbeeld verschillende gedragingen,
waarvan zij graag expliciet vernemen of deze kunnen worden aangemerkt als
een verstoring van de openbare orde. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor
is opgemerkt over het begrip openbare orde, reageren wij hierop als volgt:
 • Dronkenschap in de openbare ruimte kan veelal worden aangemerkt
als een verstoring van de openbare orde, zeker indien men zich onder invloed
van alcohol liederlijk of aanstootgevend gedraagt.
 • Het tonen van een geslachtsdeel aan kinderen of aan andere niets
vermoedende voorbijgangers («potloodventers») behoort beslist
niet tot de normale gang van zaken in de openbare ruimte en moet dus worden
aangemerkt als een verstoring van de openbare orde. Bovendien is hier sprake
van een strafbaar feit (openbare schennis van de eerbaarheid, art. 239 Sr).
 • Nachtbraken met lawaai en zingen zal in de meeste gevallen kunnen
worden aangemerkt als een verstoring van de openbare orde. In een doorgaans
rustige woonwijk zal daarvan eerder sprake zijn dan in een doorgaans druk
en rumoerig uitgaansgebied (de specifieke omstandigheden van het geval).
 • Een muzikant die zonder vergunning bij een station speelt, overtreedt
de APV. Dit feit vormt op zichzelf echter niet altijd een verstoring van de
openbare orde. Ook daarvoor zijn de specifieke omstandigheden van het geval
doorslaggevend, waarbij kan worden gedacht aan geluidsoverlast, het hinderlijk
bedelen om geld, het hinderen van het (voetgangers)verkeer e.d.
 • «Donderjagers» in de tram verstoren niet de openbare
orde, maar de orde en rust in het openbaar vervoer. Voor de handhaving daarvan
is niet de burgemeester verantwoordelijk, maar de vervoerder,
die in dat kader over publiekrechtelijke bevoegdheden beschikt. Uiteraard
is bij het tegengaan van overlast in het openbaar vervoer een goede samenwerking
tussen onder andere de gemeente, de vervoerder en de politie wel van groot
belang. Het overlastgevend gedrag van bepaalde personen zal zich in de regel
immers niet beperken tot het openbaar vervoer.
 • Wildplassen zal in de regel moeten worden aangemerkt als een verstoring
van de openbare orde. Veelal zal dit gedrag ook strafbaar zijn gesteld in
de APV.
 • Het aanbrengen van graffiti in de openbare ruimte of op onroerende
zaken die vanaf de weg zichtbaar zijn, leidt tot verloedering van de openbare
ruimte en is om die reden in de meeste APV’s strafbaar gesteld. Of daarbij
ook sprake is van een verstoring van de openbare orde, zal – evenals
dat het geval is bij het hiervoor genoemde voorbeeld van muzikanten zonder
vergunning – afhangen van de omstandigheden van het geval.
 • Het enkele rondhangen in een winkelcentrum levert nog geen verstoring
van de openbare orde op. Dit wordt anders als het rondhangen gepaard gaat
met bijvoorbeeld intimidatie van andere bezoekers (najouwen, het maken van
seksueel getinte opmerkingen e.d.) of met vernielingen.
   Het verstoren van de openbare orde kan – en zal vaak –
mede bestaan uit het plegen van strafbare feiten (vernieling, openbare dronkenschap,
overtreding van de APV), maar dat is op zichzelf niet bepalend voor het antwoord
op de vraag of er sprake is van een verstoring van de openbare orde.
   Het volgende element waaraan moet worden getoetst is «herhaaldelijk».
Hiermee wordt in het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet tot uitdrukking
gebracht dat er een patroon moet zitten in de ordeverstoringen van een bepaalde
individu (of groep). In de toelichting wordt in dit kader gesproken van structurele
overlast. Incidentele overlast van een bepaalde persoon (of groep) is niet
voldoende grond om een bevel als bedoeld in het voorgestelde artikel 172a
van de Gemeentewet te geven. Ook hierbij geldt dat de omstandigheden van het
geval, waaronder de aard en de ernst van de overlast, de bepalende factor
vormen. Het valt daarom niet exact aan te geven hoe vaak de openbare orde
moet zijn verstoord alvorens kan worden gesproken van het herhaaldelijk verstoren
van de openbare orde.
   Bovendien zal er sprake moeten zijn van ernstige vrees voor verdere
verstoring van de openbare orde, met andere woorden: er moeten duidelijke
aanwijzingen zijn dat betrokkene zijn ordeverstorend gedrag zal voortzetten
als niet wordt ingegrepen. Deze aanwijzingen kunnen zijn gelegen in het gedrag
van betrokkene in de afgelopen periode. Indien iemand zich bij voortduring
schuldig heeft gemaakt aan ordeverstorend gedrag en daar blijkens zijn dossier
al meermalen op is aangesproken, zou daaruit de ernstige vrees kunnen worden
afgeleid dat betrokkene zijn ordeverstorend gedrag niet op eigen initiatief
of met «zachte» drang zal staken.
   Tot slot wijzen wij er met nadruk op dat ook het voorgestelde artikel
172a van de Gemeentewet proportioneel moet worden toegepast. De maatregel
mag niet zwaarder zijn dan nodig is om de openbare orde te herstellen. Dus
zelfs als er sprake is van herhaalde verstoring van de openbare orde en ernstige
vrees voor voortzetting daarvan, kan nog niet zonder meer een maatregel voor
een periode van drie maanden worden opgelegd. De burgemeester zal de omvang
van het gebiedsverbod, het groepsverbod of de meldingsplicht alsmede de duur
van de maatregel moeten motiveren. Voor een eventuele verlenging geldt hetzelfde.
 
 4. Het is voor de leden van de CDA-fractie van groot belang om nu precies te weten wat overblijft voor de gemeente om in autonomie, nadat het voorstel wet is geworden, op het terrein van
de openbareordehandhaving nog te regelen. Zij vragen of zij het goed begrepen
hebben dat in een posterieure verordening geen meldingsplicht of groepsverbod
van welke vorm of duur ook ter handhaving van de openbare orde kan worden
gecreëerd. Zij vragen verder of het juist is dat meldingsplichten of
groeps- of gebiedsverboden die berusten op thans bestaande verordeningen,
binnen een gemeente blijven gelden en ook geamendeerd kunnen worden terwijl
buurgemeenten die daar tot nu niet toe zijn overgegaan dat straks ook niet
meer kunnen. Het lijkt deze leden van groot belang dat precies duidelijk wordt
wat na aanvaarding van dit wetsvoorstel nog is overgebleven aan autonomie
op het punt van regelstelling ter handhaving van de openbare orde om via verordeningen
bevoegdheden voor de burgemeester te scheppen om verwijderbevelen, gebiedsontzeggingen,
samenscholings- en groepsverboden en meldingsplichten op te leggen.
   De mogelijkheid van de gemeenteraad om bij verordening te voorzien
in de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van
de openbare orde (verwijderbevel, gebiedsontzegging) wordt als gevolg van
de inwerkingtreding van het wetsvoorstel nadat het tot wet zal zijn verheven
niet beperkt. Voor anterieure verordeningen – verordeningen die van
kracht zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel is dit
geregeld in het voorgestelde artikel IIIA, dat een expliciete uitzondering
bevat op artikel 122 van de Gemeentewet. Voor posterieure verordeningen –
verordeningen of wijzigingen van verordeningen die van kracht zullen worden
na inwerkingtreding van het wetsvoorstel – is zulks neergelegd in de
aanhef van het voorgestelde artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet.
Wij verwijzen de leden van de CDA-fractie naar de toelichting op het amendement-De
Wit (Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 22):
   «Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling
dat de voorgestelde wijzigingen ertoe zullen leiden dat de ruimte voor toepassing
van de lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid) en de mogelijkheid
van het opleggen van verblijfsverboden e.d. op grond van de algemene plaatselijke
verordening (APV) worden beperkt. Artikel 172a creëert een nieuwe bevoegdheid,
zonder de bestaande mogelijkheden aan te tasten. Om iedere mogelijke onduidelijkheid
daaromtrent weg te nemen, wordt deze bedoeling expliciet in artikel 172a vastgelegd
door het toevoegen van de zinsnede «Onverminderd artikel 172, derde
lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid
van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde».
   Het nieuwe artikel IIIa voorkomt dat bepalingen in de APV die betrekking
hebben op de bevoegdheid van de burgemeester om bij verstoring van de openbare
orde gebieds- en verblijfsverboden e.d. op te leggen, van rechtswege vervallen
bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Dat is, zoals hiervoor gezegd,
niet de bedoeling. De APV moet blijven gelden voor onder meer lichtere vormen
van overlast door individuen en in situaties waarin het opleggen van zwaardere
maatregelen (nog) niet nodig wordt geacht.»
   Een meldingsplicht impliceert een verdergaande inbreuk op de bewegingsvrijheid
en vergt daarom een expliciete grondslag in de wet in formele zin. Een meldingsplicht
kan niet op het niveau van gemeentelijke verordening worden geregeld, en het
wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. Het groepsverbod, bedoeld in
het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet, is een ander soort verbod
(persoonsgericht, opgelegd bij beschikking van de burgemeester) dan het algemeen
geldende samenscholingsverbod krachtens de APV (algemeen verbindend
voorschrift). Een groepsverbod krachtens het wetsvoorstel kan worden opgelegd,
ook indien de APV een samenscholingsverbod bevat.
   Uit de jurisprudentie blijkt niet ondubbelzinnig wat de maximumduur
mag zijn van een gebiedsverbod krachtens de APV. Aangenomen mag worden dat
deze grens ergens tussen de acht en twaalf weken ligt. Mogelijk zal de jurisprudentie
hier in de toekomst meer duidelijkheid over verschaffen. In ieder geval zal
het wetsvoorstel hier voor wat betreft de APV-bepalingen geen verandering
in brengen.
 
 5. De leden van de CDA-fractie hebben in de memorie van antwoord waar
het gaat om verstoring van de openbare orde door kinderen tot en met elf jaar,
nog onvoldoende duidelijkheid verkregen over de vraag wanneer de situatie
ontstaat waarin de burgemeester een zorgbevel kan uitvaardigen. Het is deze
leden nog niet duidelijk wat een verstoring door een kind van de openbare
orde constitueert. De regering spreekt afwisselend over «een afwijking
van de normale gang van zaken in de publieke ruimte» en over «strafbare
feiten waardoor de openbare orde ernstig wordt verstoord» (p. 12). De
wettekst spreekt na amendering over «verstoring van de openbare orde»
sec. De considerans spreekt over «ernstige overlast». Deze leden
hebben overigens gerede twijfel of het voorstel de burgemeester de bevoegdheid
te geven zorgbevelen als voorgesteld ten aanzien van kinderen tot en met elf
jaar uit te vaardigen, aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit
voldoet. Zij vragen de regering of het gecombineerde nu reeds bestaande instrumentarium
dan onvoldoende is.
   Alvorens op deze vragen in te gaan, willen wij met klem benadrukken
dat de door de leden van de CDA-fractie gebruikte term «zorgbevel»
in dit verband onjuist is voor zover daarmee de suggestie wordt gewekt dat
de burgemeester zich inhoudelijk kan bemoeien met de zorg van ouders voor
hun kinderen. Het bevel van de burgemeester kan slechts inhouden dat ouders
ervoor moeten zorgen ofwel dat hun kind zich niet onbegeleid in een nader
aan te wijzen gebied (straat, plein, buurt) bevindt ofwel dat hun kind zich
tussen 20:00 en 06:00 uur niet onbegeleid op straat bevindt.
   Het bevel heeft tot doel de handhaving van de openbare orde. Hiervoor –
bij het antwoord op vraag 3 – zijn wij reeds uitgebreid ingegaan op
het begrip verstoring van de openbare orde. Wat daar is gesteld, is in zijn
algemeenheid tevens van toepassing op verstoring van de openbare orde door
kinderen. De beantwoording van de vraag of er sprake is van een verstoring
van de openbare orde door kinderen, zal dus moeten worden beantwoord aan de
hand van het normale spraakgebruik, met inachtneming van de specifieke omstandigheden
van het geval (arrest van de Hoge Raad van 30 januari 2007). De openbare
orde is de normale gang van het maatschappelijk leven op een bepaalde plaats
en onder de gegeven omstandigheden (definitie van advocaat-generaal s’Jacob
(1966)). Kinderen gedragen zich nu eenmaal anders dan volwassenen. Het maakt
voor de vraag of er sprake is van een verstoring de openbare orde dus verschil
of bijvoorbeeld een groep volwassenen luid schreeuwend over straat loopt of
dat een groep kinderen bij het spelen schreeuwt en rent. Voor kinderen is
dit normaal gedrag, voor volwassen niet. In het geval van volwassenen zal
er daarom al snel sprake kunnen zijn van verstoring van de openbare orde,
terwijl in het geval van kinderen de drukte kan worden aangemerkt als behorend
tot «de normale gang van het maatschappelijk leven». Helaas zijn
er ook groepen kinderen die zich in een buurt misdragen met bedreigingen,
vernielingen en andere vormen van extreme overlast. Op dergelijk gedrag ziet
het voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet. Het ziet nadrukkelijk niet
op spelende kinderen, ook niet als zij bij het spelen enige geluidsoverlast
zouden veroorzaken, maar op groepen kinderen die herhaaldelijk
de openbare orde verstoren door middel van bedreigingen, vernielingen e.d.
Wij zijn van mening dat het gebruik van het voorgestelde artikel 172b van
de Gemeentewet in die gevallen voldoet aan de vereisten van proportionaliteit
en subsidiariteit.
   Het huidige instrumentarium op het gebied van de handhaving van
de openbare orde biedt de burgemeester geen specifieke mogelijkheden om op
te treden tegen ordeverstoringen door groepen kinderen jonger dan twaalf jaar.
De instrumenten die de leden van de CDA-fractie noemen – bevelen op
grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, noodbevelen, noodverordeningen,
bevelen op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, alsmede gemeentelijke
verordeningen waaronder verwijder- en gebiedsbevelen – gelden weliswaar
ook voor kinderen jonger dan twaalf jaar, maar indien een kind zich daar niet
aan houdt, is strafrechtelijke handhaving maar beperkt mogelijk omdat een
kind jonger dan twaalf jaar niet strafrechtelijk kan worden vervolgd. Wel
kan een kind worden staande gehouden en worden meegenomen voor verhoor (artikel
487 Sv). Tot een strafrechtelijke straf of maatregel kan het echter niet komen.
Daarom is in het wetsvoorstel gekozen voor een maatregel die zich niet tot
kinderen richt, maar tot hun ouders en verzorgers.
 De leden van de CDA-fractie wijzen daarnaast nog op het familierecht en
op de mogelijkheid de Kinderbescherming en de Jeugdzorg in te schakelen.
   Een bevel op grond van het voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet
is een ordemaatregel, uitsluitend gericht op het handhaven van de openbare
orde in een bepaald gebied. Het kan niet de onderliggende oorzaken van het «wangedrag»
wegnemen, en is daar ook niet voor bedoeld. Een maatregel op grond van het
voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet zal dan ook altijd onderdeel
zijn van een bredere aanpak, waar ook maatregelen gericht op gedragsbeïnvloeding
van de betrokken jeugdigen en hun ouders met inschakeling van Kinderbescherming
en/of Jeugdzorg deel van uitmaken.
 
 6. De leden van de CDA-fractie vragen of in beginsel voor ieder evenement
een meldingsplicht kan worden opgelegd aan een persoon die herhaaldelijk individueel
of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord. Zij vragen of de burgemeester
daartoe aannemelijk dient te maken dat er een ernstige vrees kan bestaan dat
deze persoon dit specifieke evenement (bijvoorbeeld een popconcert) zal verstoren,
of dat het voldoende is om op grond van «past performance» aannemelijk
te maken dat de betrokken figuur een algemene dispositie bezit voor ordeverstoring.
   De meldingsplicht geldt inderdaad niet alleen voor voetbalwedstrijden,
maar kan ook bij andere evenementen worden opgelegd indien aan de wettelijke
criteria is voldaan. Het moet dus gaan om een persoon die herhaaldelijk individueel
of groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring
van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, én er moet ernstige
vrees bestaan voor verdere verstoring van de openbare orde. Op de criteria «herhaaldelijk»
en «verstoring van de openbare orde» is hiervoor reeds uitgebreid
ingegaan. Met betrekking tot het criterium «ernstige vrees voor verdere
verstoring van de openbare orde» is hiervoor reeds opgemerkt dat er
aanwijzingen moeten zijn dat betrokkene zijn ordeverstorend gedrag zal voortzetten
als niet wordt ingegrepen, en dat deze aanwijzingen kunnen zijn gelegen in
het gedrag van betrokkene in de afgelopen periode. Indien bijvoorbeeld kan
worden aangetoond dat betrokkene zich in het (recente) verleden herhaaldelijk
heeft misdragen bij voetbalwedstrijden, kan daaruit de ernstige vrees worden
afgeleid dat hij dat ook zal doen bij andere grote evenementen die zich daarvoorlenen. De recente ongeregeldheden in Hoek van Holland zijn daarvan
een voorbeeld. Daarnaast zal de burgemeester bij het opleggen van een meldingsplicht
ten tijde van een bepaald evenement aannemelijk moeten maken dat er een reëel
risico bestaat voor ordeverstoringen bij dat evenement. Dit kan bijvoorbeeld
worden gebaseerd op ervaringen uit het verleden met betrekking tot het desbetreffende
evenement of op aanwijzingen dat betrokkene voornemens is samen met (andere)
notoire onruststokers het evenement te bezoeken.
 
 7. De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit niet meebrengen dat het bevel moet eindigen wanneer de persoon
niet langer een bedreiging van de openbare orde kan zijn door welke omstandigheid
dan ook. Het gaat bij deze bevelen toch zoals ook de regering betoogt niet
om leedtoevoeging dat aan het strafrecht is voorbehouden, maar om een bestuurlijke
maatregel die gericht is op de handhaving van de openbare orde.
   Wij verwijzen deze leden naar het voorgestelde artikel 172a, zevende
lid, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat het bevel wordt ingetrokken
zodra het niet langer nodig is ter voorkoming van verdere verstoringen van
de openbare orde. Dit is geen discretionaire bevoegdheid: de burgemeester
is verplicht het bevel in te trekken – of ten gunste van betrokkene
te wijzigen – indien aan de voorwaarden van het voorgestelde artikel
172a, zevende lid, van de Gemeentewet is voldaan. De burgemeester moet dit
in beginsel uit eigen beweging doen, maar het staat betrokkene natuurlijk
ook vrij de burgemeester te verzoeken het bevel in te trekken als hij van
mening is dat de grond voor intrekking, bedoeld in het voorgestelde artikel
172a, zevende lid, van de Gemeentewet zich voordoet.
 
 8. De leden van de CDA-fractie nodigen de regering uit wat verder in te
gaan op de vraag hoeveel lokale differentiatie bij de clausulering van grondrechten
wenselijk wordt geoordeeld. Bij de jongste algemene grondwetsherziening van
1983 leek de regering er nog van overtuigd dat het in het belang van een goede
grondrechtbescherming nodig was dat hier een hoofdrol lag voor de wetgever
en niet voor lokale autoriteiten. Veel discretionaire ruimte is toen aan gemeenten
onttrokken.
   Wij beantwoorden deze vraag graag als volgt. Met de grondwetsherziening
van 1983 is de bevoegdheid tot beperking van grondrechten geattribueerd aan
primair de wetgever in formele zin, om aldus een optimale grondrechtenbescherming
te bereiken (zie o.a. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, pp. 20–22). In het geval een grondwettelijk grondrecht voorziet
in de specifieke delegatieterminologie «bij of krachtens», «regels», «regeling»
of een werkwoordsverbuiging van«regelen», is de wetgever in formele
zin bevoegd om zijn beperkingsbevoegdheid via delegatie over te dragen aan
organen van decentrale lichamen. In dat geval dient hij de beperkingsbevoegdheid
expliciet over te dragen via een specifieke wetsbepaling, dat wil zeggen een
bepaling «waaruit met voldoende duidelijkheid kan worden afgeleid, dat
de wetgever bewust een beperkingsbevoegdheid heeft willen toekennen en ten
aanzien van een welk grondrecht hij dat heeft gewild» (Kamerstukken
II 1975/76, 13 872, nr. 3, pp. 23–24). Een dergelijke bevoegdheidsoverdracht
heeft bijvoorbeeld niet plaats gevonden bij het toekennen van de autonome
verordenende bevoegdheid aan de gemeenteraad (artikelen 108, 147 en 149 van
de Gemeentewet). Evenmin kunnen deze Gemeentewetbepalingen worden aangemerkt
als een toepassing van de grondwettelijke grondrechtenclausule «behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet». De voorgestelde artikelen
172a en 172b van de Gemeentewet zijn daarentegen wél in overeenstemming
met de hiervoor genoemde grondwettelijke beperkingssystematiek
van grondrechten. Inherent daaraan is dat zulks lokale differentiatie met
zich brengt, dus ook waar het gaat om het onderhavige wetsvoorstel, en evenals
dat het geval is bij andere reeds langer bestaande bevoegdheden van de burgemeester
met betrekking tot de handhaving van de openbare orde. Dergelijke verschillen
tussen gemeenten bij het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid zijn
alleszins aanvaardbaar, mits uiteraard de uitoefening van de desbetreffende
bevoegdheid plaatsvindt binnen de kaders van de wet, die in dit geval strikt
zijn geformuleerd. En hoewel de burgemeester uiteraard op grond van artikel
180 Gemeentewet aan de raad verantwoording verschuldigd is over zijn beleid
met betrekking tot het opleggen van de maatregelen, is de ruimte van de raad
om de burgemeester inhoudelijk bij te sturen gering. De raad is in geen geval
bevoegd nadere regels vast te stellen inzake de uitoefening van deze bevoegdheid.
Kortom, van een nieuwe wind is derhalve in zoverre geen sprake.
 Vragen van de leden van de SP-fractie
 1. De leden van de SP-fractie merken op dat, indien een minderjarige onder
toezicht wordt gesteld, de gezinsvoogd een schriftelijke aanwijzing kan geven
gelijk aan de bevelen van het voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet.
Zij vragen wat volgens de regering de meerwaarde is van het voorgestelde burgemeestersbevel
aan de ouders van twaalfminners.
   De ondertoezichtstelling is naar haar aard en doel een andere maatregel
dan de maatregel, bedoeld in het voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet.
Ondertoezichtstelling is een maatregel van kinderbescherming. Een kind kan
onder toezicht worden gesteld indien – kort gezegd – het in zijn
ontwikkeling wordt bedreigd, en de ouders er niet in slagen deze bedreiging
af te wenden, bijvoorbeeld door de hulp te aanvaarden. De kinderrechter kan
de ondertoezichtstelling uitspreken om hulp en steun te verlenen aan ouders
en kinderen, om de band tussen ouders en kinderen te herstellen en om een
betere opvoedingssituatie te creëren. De ouders houden het gezag over
het kind, maar zij moeten over belangrijke beslissingen overleg voeren met
het bureau jeugdzorg dat door de kinderrechter is aangewezen. De ouders en
de minderjarige moeten bovendien eventuele schriftelijke aanwijzingen van
de gezinsvoogdijwerker opvolgen.
   Een bevel van de burgemeester op grond van het voorgestelde artikel
172b van de Gemeentewet is geen maatregel van kinderbescherming, maar een
ordemaatregel. Het bevel kan worden gegeven indien een twaalfminner herhaaldelijk
groepsgewijs de openbare orde heeft verstoord en ernstige vrees bestaat voor
verdere verstoring van de openbare orde, en heeft tot doel deze verdere verstoring
van de openbare orde te voorkomen. Het bevel van de burgemeester wordt gegeven
in het belang van de handhaving van de openbare orde, en niet ter bescherming
van het kind.
   Omdat ondertoezichtstelling door de kinderrechter het gezag van
de ouders beperkt, grijpt het dieper in het gezinsleven in dan een bevel van
de burgemeester op grond van het voorgestelde artikel 172b van de Gemeentewet.
De burgemeester beoogt met het bevel een eind te maken aan ernstige overlast
in de openbare ruimte. Hij kan en mag zich in dit kader niet bemoeien met
de opvoeding van het kind.
 
 2. De leden van de SP-fractie vragen waarom de introductie van de bevoegdheid
van de burgemeester als bedoeld in artikel 172b van de Gemeentewet «noodzakelijk»
is in de zin van het EVRM. Zij wijzen in dit verband op het experiment in
de gemeente Utrecht waar straatcoaches twaalfminners na 20:00 uur naar huis
brengen. Deze leden vragen zich af of de maatregelen die de burgemeester kan
opleggen, nog wel voldoen aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit als het naar huis brengen door straatcoaches ook zonder
burgemeestersbevel lukt.
 Indien de minderjarige door een straatcoach naar huis wordt gebracht,
geschiedt dit op basis van vrijwilligheid. De straatcoach heeft geen bevoegdheid
om een persoon een dwingende verplichting op te leggen. Vanzelfsprekend is
er geen directe aanleiding om een bevel te geven op grond van het voorgestelde
artikel 172b van de Gemeentewet, indien het incidenteel naar huis brengen
door de straatcoach voldoende effect sorteert. In gevallen van hardnekkige
overlast door twaalfminners, waarbij ook minder vergaande maatregelen zoals
het vrijwillig naar huis brengen door de straatcoach geen effect hebben, kan
alleen een rechtens afdwingbare maatregel soelaas bieden. Het bevel richt
zich tot de ouders en heeft een dwingend karakter. Uiteraard zal ook de uitvoering
van deze bevelsbevoegdheid moeten voldoen aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit.
 
 3. De leden van de SP-fractie merken op dat de bevelen van de burgemeester
in het algemeen gezinnen betreffen waarin de opvoedingsvaardigheden van de
ouders en/of hun normen- en waardenpatroon niet sterk zijn ontwikkeld. Zij
vragen of ook de regering het belangrijk vindt in deze gezinnen het gezag
van de ouders te versterken zodat zij wanordelijkheden en ander ongepast gedrag
van hun kinderen kunnen (leren) beteugelen. Zij vragen voorts of de regering
niet bang is dat de bevelen van de burgemeester eerder het gezag van de ouders
zullen ondermijnen in de ogen van het kind, en dat in deze gezinnen het bevel
van de burgemeester ertoe zal leiden dat ouders en kinderen zich gezamenlijk
afzetten tegen de gevestigde orde.
 Met deze leden zijn wij het eens dat een bevel vaak gezinnen zal treffen
die ondersteuning kunnen gebruiken. Indien twaalfminners op straat ernstige
overlast veroorzaken, vindt dat immers vaak mede zijn oorzaak in problemen
in de thuissituatie. Andere maatregelen buiten de openbareordesfeer, zoals
het aanstellen van gezinscoaches, (opvoed)cursussen, interventie door jongerenwerkers
en dergelijke, dienen in concrete gevallen evenzeer te worden overwogen. Een
combinatie van preventieve en repressieve maatregelen behoort tot de mogelijkheden.
Er kan bijvoorbeeld worden gewezen op de gemeente Gouda waar, naar aanleiding
van de overlast in de wijk Oosterwei, is gekozen voor een gecombineerde aanpak.
Daarbij worden enerzijds gezinscoaches ingezet en anderzijds openbareordemaatregelen
getroffen in de vorm van gebiedsverboden en een samenscholingsverbod.
 Wij verwachten niet dat toepassing van het voorgestelde artikel 172b van
de Gemeentewet zal leiden tot het zich afzetten van ouders en kinderen tegen
de overheid. Om het zich afzetten tegen de gevestigde orde te voorkomen, is
het wel gewenst dat naast het bevel ondersteuning aan het gezin wordt overwogen
om het probleem integraal aan te pakken. Mocht dit niet voldoende zijn en
mochten ouders er bewust op aansturen dat hun kinderen het bevel negeren,
dan zijn deze ouders strafbaar wegens het opzettelijk overtreden van een krachtens
wettelijk voorschrift gegeven bevel.
 
 4. De leden van de SP-fractie missen ten enen male een analyse van de
problemen. Zij vragen zich af of het bieden van voorzieningen aan jongeren,
zoals skatebanen, voetbalveldjes en buurthuizen, niet een betere oplossing
biedt.
 Gemeenten, politie en openbaar ministerie hebben aangegeven behoefte te
hebben aan extra instrumenten die kunnen worden ingezet bij bepaalde vormen
van hardnekkige overlast. Vooral instrumenten die vroegtijdig kunnen worden
ingezet, worden gemist. Incidenten die zich hebben voorgedaan in wijken van
verschillende steden – zoals de Diamantbuurt en Slotervaart
(Amsterdam), Kanaleneiland (Utrecht) en Oosterwei (Gouda) – illustreren
de behoefte aan het voorgestelde extra instrumentarium. Wij verwijzen deze
leden in het bijzonder naar de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2007/08,
31 467, nr. 3, pag. 2–5) en de nota naar aanleiding van het verslag
(Kamerstukken II 2008/09, 31 467, nr. 7, pag. 3).
 De ernst van de (groeps)overlast blijkt ook uit objectieve gegevens in
de Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) en de Integrale Veiligheidsmonitor (IVM). In de memorie van
toelichting (pag. 2–3) hebben wij aangegeven dat volgens de VMR 2007
iets minder dan één op de zes inwoners zich onveilig voelt op
plekken waar groepen jongeren rondhangen. Uit de IVM 2008 blijkt dat overlast
door groepen jongeren naar verhouding (nog steeds) de meest gesignaleerde
vorm van bedreigende overlast is in de buurt. In de IVM 2008 geeft bijna 11%
van de inwoners aan dat dit in hun buurt vaak voorkomt. Hieronder weergave
door de jaren heen:
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Veiligheidsmonitor Rijk
 IVM 2008*
 
 
 
 
 
 2005
 2006
 2007
 2008
 VMR 2008-IV
 
 
 %
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overlast
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overlast van groepen jongeren 
 
 
 
 
 
 
 
 Vaak
 10,3
 9,4
 10,1
 10,0
 10,7
 
 
 Soms
 25,6
 24,6
 24,6
 24,6
 24,9 
 
 
 Nooit of bijna nooit
 64,1
 65,9
 65,2
 65,4
 64,2
 
 
 Weigert
 0,0
 0,0
 0,0
 0,0
 0,0 
 
 
 Weet niet
 0,0
 0,1
 0,1
 0,1
 0,1
 
 
 
 
 * In het jaar 2008 is de Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) vervangen
door de Integrale Veiligheidsmonitor (IVM). Door andere vragenlijsten en enquêtetechnieken
zijn de cijfers van de VMR (periode 2005–2008) niet zo maar vergelijkbaar
met de cijfers uit de IVM 2008. Om die reden is er parallel aan de IVM2008
nog een meting conform. de «oude» VMR-methode gehouden (de VMR2008-IV),
die wel vergelijkbaar is met de andere VMR-metingen. De resultaten van de
VMR 2008-IV staan in deze tabel en zijn overigens ook opgenomen in de publicatie
van IVM 2008.
 
   Het zeer recent verschenen rapport «Problematische
jeugdgroepen in Nederland» illustreert
eveneens dat groepsoverlast een serieus probleem is. Uit de in dit rapport
beschreven inventarisatie van de bij de politie bekende omvang en aard van
de problematische jeugdgroepen in Nederland blijkt dat ons land in het najaar
van 2009 in totaal 1 760 problematische jeugdgroepen kent. Specifiek
gaat het dan om 1 341 hinderlijke jeugdgroepen (76% van het totaal),
327 overlastgevende jeugdgroepen (19%) en 92 criminele jeugdgroepen
(5%). De problematische jeugdgroepen doen zich zowel in verstedelijkte
gebieden voor als op het platteland. De hinderlijke jeugdgroepen, waarvan
de leden in de groep hinderlijk aanwezig zijn en zich vooral bezighouden met
lichte overlast of kleine vernielingen, vormen de lichtste categorie problematische
jeugdgroepen. Voor de aanpak van hinderlijke en overlastgevende jeugdgroepen
ligt, aldus het rapport, de regie bij de gemeente. De aanpak van criminele
jeugdgroepen geschiedt onder regie van het openbaar ministerie.
 Uiteraard dienen gemeenten in de aanpak van jeugdoverlast niet alleen
oog te hebben voor de problematiek van openbare orde en veiligheid. Gemeenten
moeten op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning ook zorgen voor
voldoende aantrekkelijke alternatieven voor de straat in de vorm van sportieve,
recreatieve en culturele voorzieningen. Ook hun jongerenwerk kan daarbij een
rol spelen. Een professioneel jongerenwerker zoekt jongeren op, spreekt hun
taal, weet hun vertrouwen te winnen en verwijst hen zo nodig naar hulpverlenende
instanties.
 
 6. Ten slotte vragen de leden van de SP-fractie
of het probleem niet gewoon wordt veroorzaakt door het feit dat de uitvoering
van de ondertoezichtstelling te wensen overlaat en dat er te weinig jeugdzorg
op vrijwillige basis beschikbaar is. Zij vragen voorts in hoeverre de Centra
voor jeugd en gezin een daadwerkelijke oplossing zijn.
 De verbetering van de doeltreffendheid van de ondertoezichtstelling heeft
de volle aandacht van het kabinet. De nieuwe werkwijze voor de uitvoering
van de ondertoezichtstelling (Deltamethode) wordt landelijk ingevoerd, inclusief
de verlaging van de caseload. Daarnaast wordt
momenteel hard gewerkt aan het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg.
Tevens is vorig jaar het voorstel van wet tot wijziging van Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, de Wet op
de jeugdzorg en de Pleegkinderenwet in verband met herziening van de maatregelen
van kinderbescherming (32 015) bij de Tweede Kamer ingediend. Ook kan
gewezen worden op het vorig jaar bij de Tweede Kamer ingediende voorstel van
wet tot wijziging van de Wet op jeugdzorg in verband met het opnemen van een
gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdketen (31 977). Hiermee
krijgen gemeenten de regie over de jeugdketen en daarmee ook de opdracht voor
sluitende samenwerkingsafspraken voor de instellingen die zich met overlastgevende
jeugd bezighouden. De Centra voor jeugd en gezin moeten zich ontwikkelen tot
een laagdrempelig inlooppunt in de buurt, waar gezinnen terecht kunnen voor
ondersteuning met alledaagse opvoedproblemen. Door de inzet van vroegtijdige
hulp kan het gebruik van zwaardere zorg worden voorkomen.
 Vragen van de leden van de fracties van D66 en OSF
 De leden van de fracties van D66 en OSF komen terug op het begrip «voor
het publiek toegankelijke plaatsen» in het voorgestelde artikel 172b,
eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Deze leden vragen nogmaals of
het om wetssystematische redenen niet meer voor de hand ligt aan te sluiten
bij het in de Wet openbare manifestaties gedefinieerde begrip «openbare
plaats», zoals ook is gebeurd in artikel 151c van de Gemeentewet. Zij
vragen of de daarmee gepaard gaande – geringere – aantasting van
de burgerlijke vrijheden niet in een meer redelijke verhouding tot het beoogde
doel komt te staan.
 Wij onderkennen, zoals wij dat ook al in de memorie van antwoord hebben
gedaan, dat het begrip «voor het publiek toegankelijke plaats»
een ruimere strekking heeft dan het begrip «openbare plaats».
Plaatsen die openstaan voor het publiek, maar waarvan het verblijf door de
gerechtigde aan een bepaald doel is verbonden, zijn niet openbaar –
zoals de straat – maar wel voor het publiek toegankelijk. Voorbeelden
hiervan zijn: stadions, postkantoren, winkels, theaters, restaurants en cafés.
Een bevel van de burgemeester op grond van het voorgestelde artikel 172b,
eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet geldt derhalve ook voor laatstgenoemde
plaatsen. Het gaat hierbij echter niet om een gebiedsverbod voor het kind –
de burgemeester kan een twaalfminner uiteraard niet verbieden om voor zijn
moeder naar de bakker te gaan – maar om een opdracht aan de ouders of
verzorgers om ervoor te zorgen dat hun kind zich ’s avonds na acht uur
nietonbegeleid op de hiervoor bedoelde plaatsen
bevindt, zulks ter voorkoming van verdere verstoring door de openbare orde
door het desbetreffende kind. Mits aan de wettelijke voorwaarden voor het
geven van het bevel is voldaan, achten wij een dergelijke maatregel alleszins
proportioneel.
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF verwijzen naar het artikel «De Voetbalwet, Ongekende mogelijkheden» van
prof. mr. dr. J.G. Brouwer en prof. mr. A.E. Schilder (Tijdschrift voor Sport
en Recht 2009–3), waarin wordt gesteld dat de burgemeester
als gevolg van de amendering door de Tweede Kamer de samenloopregeling van
het voorgestelde artikel 172a, derde lid, van de Gemeentewet met betrekking
tot het gebiedsverbod en het groepsverbod gemakkelijk kan ontwijken, omdat
hij deze bevelen ook op basis van de APV kan geven, indien aan de materiële
voorwaarden is voldaan. In het wetsvoorstel is, tegelijk met de uitbreiding
van de reikwijdte tot individuele ordeverstoringen, immers vastgelegd dat
bepalingen in de APV omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen
te geven ter handhaving van de openbare orde, niet vervallen. Het onbedoeld
gevolg hiervan is, zo wordt in het artikel gesteld, dat een burgemeester volledig
autonoom kan opereren bij het geven van een gebieds- of groepsverbod, en zelfs
een krachtens de APV gegeven stadionomgevingsverbod kan combineren met een
meldingsplicht. De leden van de fracties van D66 en OSF wijzen er in dit verband
op dat een meldingsplicht vanwege de grondwettelijke beperkingssystematiek
niet bij APV kan worden geregeld. Zij vragen hoe de regering dit onbedoelde,
vergaande effect van het geamendeerde voorstel beoordeelt, en vragen daarbij
nadrukkelijk aandacht te besteden aan het rechtsstatelijke perspectief van
de bescherming van de burgerlijke vrijheden.
 De samenloopregeling, bedoeld in het voorgestelde artikel 172a, derde
lid, van de Gemeentewet houdt kort gezegd in dat de burgemeester geen gebiedsof
groepsverbod kan opleggen als de officier van justitie al een gebiedsverbod
voor hetzelfde gebied heeft opgelegd krachtens het voorgestelde artikel 509hh
Sv. Deze samenloopregeling geldt alleen voor de gebieds- en groepsverboden
krachtens het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet, en niet voor gebiedsontzeggingen
die door de burgemeester worden opgelegd krachtens de APV (het groepsverbod
is een nieuw instrument dat niet krachtens de APV wordt opgelegd, maar krachtens
het voorgestelde artikel 172a van de Gemeentewet). Daarbij moet worden bedacht
dat gebiedsontzeggingen krachtens de APV veelal van kortere duur zijn. Bovendien
zal daarbij niet altijd sprake zijn van strafbare feiten waardoor de openbare
orde ernstig is verstoord in de zin van het voorgestelde
artikel 509hh, eerste lid, Sv. Daar komt nog bij dat het opleggen van kortdurende
gebiedsontzeggingen dikwijls door de burgemeester is gemandateerd aan politieambtenaren.
Dit alles maakt een verplichting tot voorafgaand overleg in alle gevallen
waarin de burgemeester overweegt krachtens de APV een gebiedsontzegging op
te leggen, weinig zinvol en zelfs contraproductief.
 Overigens betekent het ontbreken van een wettelijke samenloopregeling
voor gebiedsontzeggingen krachtens de APV niet dat de burgemeester volstrekt
autonoom kan opereren. Ook gebiedsontzeggingen krachtens de APV worden immers
strafrechtelijk gehandhaafd (artikel 184 Sr.). Zeker als het gaat om gebiedsontzeggingen
voor een wat langere duur, ligt het voor de hand dat de burgemeester vooraf
overleg pleegt met de officier van justitie, hetgeen gewoonlijk ook gebeurt.
Het gaat immers veelal om een combinatie van gebiedsgerichte en persoonsgerichte
interventies ter bestrijding van overlast en criminaliteit, waarbij zowel
bestuurlijke als strafrechtelijke instrumenten worden ingezet.
 Het wetsvoorstel sluit inderdaad niet uit dat een meldingsplicht wordt
opgelegd in combinatie met een gebiedsontzegging krachtens de APV, zoals een
stadionomgevingsverbod. Voor het opleggen van de meldingsplicht is een expliciete
wettelijke grondslag voorzien in een wet in formele zin; bij APV kan deze
inderdaad niet worden opgelegd. Deze wettelijke grondslag sluit niet uit dat
de meldingsplicht wordt gecombineerd met andere maatregelen zoals een gebiedsontzegging
krachtens de APV. Voor de beoordeling van de proportionaliteit van een meldingsplicht
en een gebiedsontzegging gezamenlijk in een concreet geval, moeten enerzijds het gevolg van deze maatregelen voor de vrijheid van de betrokkenen
en anderzijds de effectiviteit van de maatregelen natuurlijk in hun onderlinge
samenhang worden bezien.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 
 Artikel 76, eerste lid, APV ’s-Gravenhage 1982,
geplaatst in Hoofdstuk II (Openbare Orde): «Onverminderd het bepaalde
in de artikelen 424, 426bis van het Wetboek van Strafrecht is het verboden,
op of aan de openbare weg of in een voor het publiek toegankelijk bouwwerk
op enigerlei wijze de orde te verstoren, personen lastig te vallen of te vechten.»
 
 
 
 Zie behalve de grondwetsgeschiedenis, onder andere ook: A.K. Koekkoek
(red.) de Grondwet, derde druk (2000), p. 54–59;
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging. Openbare ordehandhaving
en de persoonlijke vrijheid (2000), p. 108–110; J.M.E.
Derks, De Grondwet en delegatie. Het delegatievraagstuk
in constitutioneel perspectief (1995), p. 92.
 
 
 
 Problematische Jeugdgroepen in Nederland (Omvang, aard
en politieproces omschreven), Henk Ferwerda en Tom van Ham, Bureau
Beke, in opdracht van de Politie, Landelijk Programma Politiële jeugdtaak,
25 januari 2010.
 
 
 Vraag 5 ontbreekt in het nader voorlopig verslag.