Rechtmatigheidsonderzoek 1996; Rechtmatigheidsonderzoek
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25470, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

28-08-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25470 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK 1996ALGEMEEN GEDEELTE 1 INLEIDINGFiguur 1. «Dekking» van de begrotingssectoren
door rechtmatigheidsonderzoek2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1 Rekening 2.1.1 Rechtmatigheid2.1.2 Verplichtingen2.1.3 Ontvangsten2.1.4 Afrekenen voorschotten2.2 Toelichting bij de rekening2.3 Saldibalans en toelichting2.4 Financiële verantwoording agentschappen3 FINANCIEEL BEHEER 3.1 Administratieve organisatie en interne controle3.2 Uitvoering bezwaarbeleid3.3 Accountantscontrole3.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik3.5 EG-aanbestedingsrichtlijnen4 BIJZONDERE PUNTEN 4.1 Toezicht4.2 Comptabele regelgeving4.2.1 Voorschottenadministratie4.2.2 Weergave van garantieverplichtingen4.2.3 Fonds Economische Structuurversterking5 BELEIDSONTWIKKELINGEN 5.1 Versnelling van de verantwoordingsprocedure5.2 Specifieke uitkeringen5.3 Samenwerking Financiële informatievoorziening5.4 Publicitaire jaarverslagen6 SLOTBESCHOUWINGRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Rekening4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichting4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole2.2 Geïntegreerde verplichtingen- en kasadministratie3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Rekening4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichting4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatie2.2 Rijksvoorlichtingsdienst 2.2.1 Inleiding2.2.2 OnvolledighedenReactie minister-president, minister van Algemene Zaken2.2.3 Tekortkomingen in het financieel beheerReactie minister-president, minister van Algemene Zaken2.2.4 VerbeteringsmaatregelenConclusieReactie minister-president, minister van Algemene Zaken2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.4 Wachtgeld2.5 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Ministerie
van Algemene Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Ministerie van Algemene
Zaken (x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Financiële administratie2.2 Overheidsprojecten 2.2.1 Algemeen2.2.2 Voorschotten2.2.3 Conclusie2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.4 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, KABNA (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, KABNA (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Algemeen2.2 Ministeriële verantwoordelijkheid voor uitgaven
voor Ontwikkelingssamenwerking2.3 Financieel beheer in de overgangsperiode van de herijking 2.3.1 Inleiding2.3.2 Bevindingen2.3.3 Reactie minister en nawoord Rekenkamer2.4 Voorschotten2.5 Directie Kabinet en Protocol2.6 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.7 Materieelbeheer2.8 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996 (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatie2.2 Gefinancierde rechtsbijstand 2.2.1 Inleiding2.2.2 Bevindingen2.2.3 Conclusie2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.4 Bewakingskosten luchthavens3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Accountantscontrole 3.1.1 Inleiding3.1.2 Planningsfase3.1.3 Uitvoeringsfase 1 (interimcontrole)3.1.4 Uitvoeringsfase 2 (eindcontrole)3.1.5 Afrondingsfase3.1.6 Project management-impuls3.1.7 Conclusie3.2 Administratieve organisatie 3.2.1 Inleiding3.2.2 Bevindingen3.2.3 Conclusie3.2.4 Reactie van de minister en nawoord Rekenkamer3.3 Reclassering 3.3.1 Inleiding3.3.2 Bevindingen3.3.3 Conclusie3.3.4 Reactie van de minister en nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Justitie (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Justitie (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap CJIB4.5 Financiële verantwoording agentschap DJIOverzicht 3. Saldibalans 1995, Agentschap DJI (bedragen
x f 1 miljoen) 4.6 Financiële verantwoording agentschap IND4.7 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996,
Justitie (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
van het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (bedragen x f 1
miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid
en Onderwijs2.2 Voorschotten2.3 Europese aanbesteding2.4 Politie2.5 Dienst Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel2.6 Bijdragen URBAN2.7 Verplichtingenadministratie2.8 Betaalfunctie2.9 Reisdocumenten2.10 Rijks Bedrijfsgezondheids- en Beveiligingsdienst2.11 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Ministerie
van Binnenlandse Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2, Saldibalans 1996, Ministerie van Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Informatievoorziening
overheidspersoneel (IVOP)4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Ministerie van Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beheer en onderhoud2.2.2 Informatievoorziening en automatisering2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.3 Verplichtingen2.4 Voorschotten2.5 Bestuurlijke relatie universiteiten en academische
ziekenhuizen2.6 Financieel toezicht op omroepverenigingen2.7 Uitkeringen na ontslag voor onderwijspersoneel2.8 Kwaliteitcontroles instellingsaccountants2.9 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.9.1 Inventarisatie van regelingen2.9.2 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten2.10 Controle- en sanctiebeleid2.11 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Controlebeleid Kunstenfondsen3.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik ten aanzien van de
educatie in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs 3.2.1 Inleiding3.2.2 Conclusies3.2.3 Reactie minister en nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
(bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschappen4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Interne controle bij het Agentschap2.2 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Nationale
Schuld (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Nationale Schuld (bedragen
x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 M en O-beleid Belastingdienst 2.1.1 Inleiding2.1.2 Beheersverslag 2.1.2.1 Inleiding2.1.2.2 Bevindingen2.1.2.3 Conclusies2.1.2.4 Reactie staatssecretaris2.1.2.5 Nawoord Rekenkamer2.1.3 Accountantscontrole M en O-beleid 2.1.3.1 Inleiding2.1.3.2 Bevindingen2.1.3.3 Conclusie2.1.3.4 Reactie Staatssecretaris2.1.4 Kwaliteitsborging2.2 Rijkshoofdboekhouding2.3 Belastingdienst Automatiseringscentrum 2.3.1 Inleiding2.3.2 Bevindingen2.3.3 Conclusies2.4 Motorrijtuigenbelasting/Houderschapsbelasting2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.6 Afdracht eigen middelen Europese Gemeenschap2.7 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Financiën
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichting en afrekening voorschottenOverzicht 2. Saldibalans 1996, Financiën (bedragen
x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Decentralisatie van de financiële functieReactie minister2.2 Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht2.3 Agentschap DCC2.4 Agentschap DGWT2.5 Materieelbeheer2.6 Voorschotten F-162.7 Aanbestedingen 2.7.1 Offerteproces2.7.2 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.8 Begrotingsvoorbereiding vredesoperaties2.9 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Defensie (x 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996 (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer Centrum4.5 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen,
Werken en Terreinen4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatie 2.1.1 Algemeen2.1.2 Opzet en werking2.1.3 Geautomatiseerde gegevensverwerking 2.1.3.1 Beveiligingssysteem2.1.3.2 Personeelssysteem2.1.3.3 Systeem voor financiële administratie2.1.4 Contract- en materieelbeheer2.1.5 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.2 Toezicht en controle 2.2.1 Algemeen2.2.2 Volkshuisvesting2.2.3 Milieubeleid2.3 Inzet externen2.4 Bruteringsoperatie2.5 Huisvestingstransacties andere ministeries2.6 Voorafgaand toezicht2.7 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK INFORMELE OPDRACHTEN4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting, x f 1
miljoen) Overzicht 2. Bedragen van de rekening 1996, Rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 3. Saldibalans 1996, Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 EG-aanbestedingsrichtlijnen2.2 Financieringssysteem Rijkswaterstaat2.3 Rijksbijdragen NV Nederlandse Spoorwegen 2.3.1 Algemeen2.3.2 Nieuwe relatie tussen Rijk en NS2.3.3 Financiële gevolgenTabel 1. Bijdragen met structureel karakter (x f 1
miljoen) Tabel 2. Toegezegde en betaalde nieuwe bijdragen 1995
(x f 1 miljoen) Tabel 3. Definitief vastgestelde bijdrage taakorganisaties
1995 (x f 1 miljoen) 2.3.4 Conclusies2.3.5 Reactie minister2.4 Aanleg Maaskaden2.5 Onderzoeks- en overige contracten2.6 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEKEN 3.1 Wet verontreiniging oppervlaktewateren 3.1.1 Inleiding3.1.2 Bevindingen3.1.3 Conclusie3.2 Grond-, water- en wegenbouwcontracten4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans 31 december 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Agentschap KNMI4.5 Agentschap RDR4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 31
december 1996, Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Projectbeheer2.2 Financieel Administratief Systeem2.3 Programma Samenwerking Oost-Europa2.4 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.5 Financieel beheer van gelden uit het Europees Fonds
voor Regionale Ontwikkeling2.6 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK VORDERINGENBEHEER CENTRAAL BUREAU VOOR
DE STATISTIEK 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen3.3 Conclusie3.4 Reactie minister en nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Economische
Zaken (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap Senter4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving 2.1.1 Waarborgen controleerbare regelgeving2.1.2 Invoering derde tranche Algemene Wet Bestuursrecht2.2 Financieel Administratie Pakket 2.2.1 Algemeen2.2.2 Betrouwbaarheid2.2.3 Conclusie2.2.4 Reactie minister2.3 Dienst Landbouwkundig Onderzoek2.4 Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.6 Concern Control System2.7 Voorbereiding van plattelandsprojecten met Europese
subsidie2.8 Plantenziektenkundige Dienst2.9 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE 3.1 Inleiding3.2 Bevindingen 3.2.1 Voortgang AO-project3.2.2 Kwaliteit van de AO-beschrijvingen3.2.3 Toezicht directie Financieel-Economische Zaken3.2.4 Betrokkenheid accountantsdienst bij het AO-project3.3 Conclusies3.4 Reactie minister3.5 Nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording van het agentschap
Plantenziektenkundige Dienst4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving Financieel beheersconceptTijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteriaTijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorziening
Wvg2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijvingen administratieve organisatie2.2.2 Geautomatiseerde gegevensverwerking2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.3 Voorschotten2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruik2.5 Sociale verzekeringen2.6 Bijstandszaken 2.6.1 Algemene Bijstandswet2.6.2 Rijksbijdrageregeling Banenpools2.7 Europese gelden2.8 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden 2.8.1 Inleiding2.8.2 Wettelijke grondslag2.8.3 Formulering subsidievoorwaarden2.8.4 Misbruik en Oneigenlijk gebruik2.8.5 Financieel beheer2.8.6 Controle door de Accountantsdienst2.8.7 Conclusies2.9 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 Algemeen oordeel4.2.2 Kengetallen4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996 (bedragen x f 1
miljoen) Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996 (bedragen
x f 1 miljoen) Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996 (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER VWS 2.1 Wet- en regelgeving 2.1.1 Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid2.1.2 Specifieke uitkeringen 2.1.2.1 Algemeen2.1.2.2 Doeluitkering Jeugdhulpverlening2.2 Begrotingsvoorbereiding2.3 Administratieve organisatie 2.3.1 Reorganisatie VWS2.3.2 Inrichting financiële functie2.3.3 Informatievoorziening2.3.4 Garantie-administraties2.3.5 Europese aanbestedingsrichtlijnen2.4 Subsidiebeheer 2.4.1 Verbeterplan afrekenen voorschotten2.4.2 Uitvoering subsidiebeheer 1996 2.4.2.1 Toekenning, bevoorschotting en vaststelling van
subsidies2.4.2.2 Dossiervorming2.4.2.3 Conclusie2.4.3 Rijksbijdragen2.4.4 Toezicht op begrotingsuitgaven via intermediairs2.4.5 Toezicht op Fondsen2.4.6 Misbruik en oneigenlijk gebruik2.5 RIVM2.6 Agentschap DCBG2.7 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 Algemeen oordeel en beleidsmatig gehalte toelichting4.2.2 Kengetallen4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Financiële verantwoording agentschap DCBG4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Rekening4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichting4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving2.2 Betaalorganen2.3 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Inleiding3.2 Controle derdengegevens door de Douane3.3 Controle derdengegevens door de Algemene Inspectiedienst3.4 Controlememoranda3.5 Implementatie erkenningseisen3.6 Certificering3.7 Conclusie4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, LEF (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, LEF (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Gemeentefonds
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, Gemeentefonds (bedragen
x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingRAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Accountantscontrole3 BEZWAARONDERZOEK GROND-, WATER- EN WEGENBOUWCONTRACTEN 3.1 Inleiding3.2 Vervolgtraject UCA3.3 Financieel beheer3.4 Conclusies en aanbevelingen3.5 Reactie minister en nawoord Rekenkamer4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Bedragen van de saldibalans 31 december 1996,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 31
december 1996, Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) Afgerekende voorschotten 1996, Infrastructuurfonds (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud SAMENVATTING1 INLEIDING2 FINANCIEEL BEHEER3 BEZWAARONDERZOEK4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, FES (x f 1
miljoen) 4.2 Toelichting bij de rekening4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2. Saldibalans 1996, FES (bedragen x f 1
miljoen) 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingBIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten (bedragen
x f 1 miljoen) RAPPORT BIJ DE FINANCËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET RIJK Inhoud 1 INLEIDING2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN HET RIJK 2.1 Procedure2.2 Accountantscontrole2.3 Oordeel Rekenkamer2.4 Verklaring van goedkeuring 19963 FINANCIËLE VERANTWOORDING VAN HET RIJK 19954 RIJKSREKENINGEN 1993 EN 1994 4.1 Oude procedure4.2 Stand van de afhandeling 4.2.1 Rijksrekening 19934.2.2 Rijksrekening 19945 OVERZICHT VAN AFWIKKELING BEZWARENBIJLAGE 1 ALGEMENE INFORMATIE OVER HET RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK 1 ONDERWERPEN 1.1 Financiële verantwoording1.2 Financieel beheer1.3 Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoording2 ORDELIJK EN CONTROLEERBAAR3 TOLERANTIEGRENZEN4 BEZWAREN5 MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIK6 OORDEELSVORMING OVER VOORSCHOTTENBIJLAGE 2 RAMING EN REALISATIE Tabel 1. Uitgaven en ontvangsten van het rijk over 1996
(bedragen in mln. gld.) Figuur 1. Uitgaven van het Rijk in 1996 vlgs MN (209,445
mlj)Figuur 2. Uitgaven van het Rijk in 1996 vlgs Rekening
(208,782 mlj)Overzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996 Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996 Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996 Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de saldibalans
1996 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25470Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 672 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 470Rechtmatigheidsonderzoek 1996nr. 2RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK INHOUDBlz.    SAMENVATTING5    ALGEMEEN GEDEELTE7   1Inleiding7   2Financiële verantwoording92.1Rekening92.1.1Rechtmatigheid9 2.1.2Verplichtingen92.1.3Ontvangsten9 2.1.4Afrekenen voorschotten102.2Toelichting bij de rekening10 2.3Saldibalans en toelichting11 2.4Financiële verantwoording
agentschappen11   3Financieel beheer113.1Administratieve organisatie en
interne controle11 3.2Uitvoering bezwaarbeleid123.3Accountantscontrole14 3.4Misbruik en oneigenlijk gebruik14 3.5EG-aanbestedingsrichtlijnen15    4Bijzondere punten164.1Toezicht16 4.2Comptabele regelgeving18 4.2.1Voorschottenadministratie18 4.2.2Weergave en garantieverplichtingen18 4.2.3Fonds Economische Structuurversterking19   5Beleidsontwikkelingen205.1Versnelling van de verantwoordingsprocedure20 5.2Specifieke uitkeringen205.3Samenwerking Financiële informatievoorziening225.4Publicitaire jaarverslagen22    6Slotbeschouwing22    RAPPORTEN BIJ DE
FINANCIËLE VERANTWOORDING     Huis der Koningin24  Hoge Colleges van Staat en Kabinet
der Koningin27  Algemene Zaken31  Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken41  Buitenlandse Zaken47  Justitie61  Binnenlandse Zaken82 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen94  Nationale Schuld113  Financiën117  Defensie132 Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer142 Verkeer en Waterstaat154  Economische Zaken171 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij184  Sociale Zaken en Werkgelegenheid198  Volksgezondheid, Welzijn en Sport216  Provinciefonds232  Landbouw-Egalisatiefonds235 Gemeentefonds244  Infrastructuurfonds248 Fonds Economische Structuurversterking261  Rijk268   Bijlage
1: Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek273 1 Onderwerpen274  1.1 Financiële verantwoording274 1.2 Financieel beheer274  1.3 Verband tussen financieel beheer
en financiële verantwoording275  2 Ordelijk en controleerbaar275  3 Tolerantiegrenzen276 4 Bezwaren277  5 Misbruik en oneigenlijk gebruik279 6 Oordeelsvorming over voorschotten279    Bijlage
2: Raming en realisatie281   Overzicht
1: verplichtingen287   Overzicht
2: uitgaven288   Overzicht
3: ontvangsten290   Overzicht
4: saldibalans292SAMENVATTING RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK 1996Een positief oordeel velt de Algemene Rekenkamer over de financiële
verantwoordingen van de rijksdienst over 1996. Van het overgrote deel van
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, kon de Rekenkamer de rechtmatigheid
vaststellen. Tegelijkertijd is de Rekenkamer bezorgd over de ontwikkeling
van de kwaliteit van het financieel beheer op de departementen. Vorig jaar
meldde zij wezenlijke tekortkomingen in de administratieve organisatie en
interne controle bij vier departementen (Justitie, Verkeer en Waterstaat,
Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Dit jaar zijn daar
nog vier departementen bij gekomen: Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken, Defensie
en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Enkele belangrijke
geautomatiseerde systemen werken nog steeds niet goed of vertonen zelfs steeds
meer gebreken. Verder duurt het bij organisatieveranderingen vaak lang voordat
het financieel beheer aan de nieuwe situatie is aangepast (Buitenlandse Zaken,
Defensie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Ook blijken procedures en instructies
in de praktijk onvoldoende te worden toegepast. Volgens de Rekenkamer dienen
de ministeries te waken voor verslapping van de aandacht voor hun financieel
beheer.De tien zogenoemde bezwaaronderzoeken die de Rekenkamer dit jaar uitvoerde,
hadden alle te maken met tekortkomingen in het financieel beheer. Een dergelijk
onderzoek start de Rekenkamer als zij overweegt bezwaar te maken tegen een
gebrek dat zich reeds enkele jaren achtereen voordoet. Uiteindelijk handhaafde
de Rekenkamer in één geval haar bezwaar: het financieel beheer
van Rijkswaterstaat rond de contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw
is nog steeds niet goed. Door tekortschietende controle op de werkzaamheden
en declaraties van aannemers heeft de Rekenkamer geen zekerheid over f 147
miljoen aan uitgaven. De toezeggingen van de minister van Verkeer en Waterstaat
om de problemen op te lossen, vond de Rekenkamer niet concreet genoeg om haar
bezwaar op te heffen. De minister zal nu – zoals de Comptabiliteitswet
voorschrijft – schriftelijk haar standpunt aan de Staten-Generaal uiteen
moeten zetten.De overige negen bezwaaronderzoeken leidden niet tot een gehandhaafd bezwaar,
ofwel omdat de uitkomsten redelijk positief waren (vier gevallen), ofwel omdat
de ministers met concrete plannen ter verbetering kwamen (vijf gevallen).Komend jaar zal de Rekenkamer acht bezwaaronderzoeken uitvoeren. Daarbij
zijn twee geprolongeerde bezwaaronderzoeken, waarin de Rekenkamer nagaat of
de verbeteringsplannen van de ministers effect hebben. Eén daarvan
vindt plaats bij Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, waar enkele jaren na
de doorgevoerde reorganisaties nog steeds geen actuele administratieve organisatie
is.Bij verschillende ministeries stuitte de Rekenkamer op gebreken of onduidelijkheden
in het toezicht. Zo heeft de minister van Buitenlandse Zaken nog geen duidelijk
beleid voor het toezicht op de besteding van ontwikkelingsgelden door instanties
buiten de rijksoverheid. Niet altijd is duidelijk hoe het ministerie reageert
bij twijfels over de rechtmatige besteding van gelden door deze organisaties.Toezicht op de besteding van Europese gelden vormt soms ook een probleem,
doordat controlesystemen in de regio's waar deze gelden worden uitgegeven,
tekortschieten.In de 22 afzonderlijke rapporten bij de financiële verantwoording
van de ministeries en andere onderdelen van de rijksdienst worden vele onderwerpen
behandeld. Hieronder volgt een selectie. In de nieuwe financiële relatie tussen het Rijk en de Nederlandse
Spoorwegen die vanaf 1 januari 1995 van kracht is, is volgens de Rekenkamer
sprake van een open-einde-regeling, waarbij alle financiële risico's
voor wat betreft de taakorganisaties van NS bij het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat liggen. Tot het moment dat nieuwe bekostigingsmodellen worden
ingevoerd (naar verwachting niet voor 1 januari 1998) dekt het ministerie
alle werkelijke kosten van de NS-ondernemingen Railinfrabeheer, RailNed en
Verkeersleiding.De accountantscontrole bij het Ministerie van Justitie verliep in 1996
wederom moeizaam. De Rekenkamer kon weliswaar bij haar rechtmatigheidsonderzoek
op de werkzaamheden van de accountantsdienst steunen, maar acht wel structurele
maatregelen nodig om het controleproces te verbeteren.Justitie schiet ook tekort in de beheersing van de uitgaven voor de beveiliging
van burgerluchthavens. Er wordt onvoldoende gecontroleerd op de aanwezigheid
van extern beveiligingspersoneel en de aanvragen voor extern personeel zijn
onvoldoende onderbouwd.Een storting van f 1,1 miljard in het Fonds Economische Structuurversterking
(FES) is volgens de Rekenkamer onrechtmatig. Het gaat om een «belastingmeevaller»,
voortgekomen uit de levering aan Duitsland van meer in het Duits-Nederlandse
grensgebied gewonnen gas dan contractueel was overeengekomen. De uit deze
transactie voortvloeiende vennootschapsbelasting is door de minister van Financiën
in het FES gestort, terwijl dat volgens de wet niet mogelijk is met deze vennootschapsbelasting.Een positieve opmerking verdient de financiële verantwoording van
het Landbouw-Egalisatiefonds, dat de geldstromen omvat in verband met de uitvoering
van het (Europese) landbouwbeleid. Voor 1996 is hierbij voor het eerst een
goedkeurende accountantsverklaring afgegeven.Het jaarlijkse rechtmatigheidsoordeel van de Rekenkamer heeft betrekking
op alle gelden die op de rijksbegroting staan. Over de financiële verantwoording
van deze gelden is de Rekenkamer positief. In 99,7% van de aangegane
verplichtingen (f 248 miljard), 99,5% van de uitgaven (f 228
miljard) en 99,5% van de ontvangsten (f 226 miljard) trof zij
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. Het kabinet draagt echter de
beleidsverantwoordelijkheid voor nog veel meer geld. Ongeveer een derde deel
van de collectieve middelen bestaat uit budgetten in de premiegefinancierde
sector, waaronder de sociale zekerheid en de zorg. Hierop heeft het jaarlijkse
rechtmatigheidsoordeel van de Rekenkamer geen betrekking. Diverse reeds gepubliceerde
onderzoeken van de Rekenkamer wijzen erop dat deze sector ver achterblijft
bij het Rijk op het punt van controle en verantwoording. In het op peil brengen
daarvan ligt de komende jaren een belangrijke uitdaging voor de sector zelf
en de toezichthoudende ministers. ALGEMEEN GEDEELTE 1 INLEIDINGDeze bundel bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1996
dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd naar de financiële verantwoordingen
van de dertien ministeries, het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat
en het Kabinet der Koningin, het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken, de Nationale Schuld en de vijf begrotingsfondsen en naar de financiële
verantwoording van het Rijk. Het betreft in totaal 23 financiële verantwoordingen.
Hierin zijn ook de financiële verantwoordingen begrepen van de dertien
agentschappen die in 1996 functioneerden.De Rekenkamer doet in deze bundel ook verslag van onderzoek naar het financieel
beheer dat de ministers hebben gevoerd. Dit jaar is verandering gebracht in
de wijze waarop zij hierover rapporteert. Zo wordt in de rapporten aandacht
besteed aan alle onderzoeken die betrekking hebben op het financieel beheer
dat gevoerd is in 1996, ook als dat onderzoek al in de loop van het voorafgaande
jaar apart gepubliceerd is. Behalve resultaten van eigen onderzoek zijn resultaten
van onderzoek van de accountantsdiensten die het financieel beheer betreffen
in de rapporten opgenomen, als de Rekenkamer vastgesteld heeft dat de onderzoeken
beantwoorden aan haar normen. Door systematisch aandacht te geven aan alle
resultaten van uitgevoerde onderzoeken en in sommige gevallen ook van onderzoek
dat zij nog in uitvoering heeft, hoopt de Rekenkamer een breder beeld te kunnen
geven van de stand van het financieel beheer op de verschillende departementen
dan zij voorheen in haar rapporten gaf.Het rechtmatigheidsonderzoek betreft slechts een gedeelte van het totale
budget waarvoor het kabinet beleidsverantwoordelijk is. Dit totale budget
is onderverdeeld in drie sectoren: rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid
en zorg. De kwalificatie «in enge zin» wordt gebruikt om aan te
geven dat geld van de rijksbegroting dat bestemd is voor de sociale zekerheid
of de zorg bij die budgetsectoren is ondergebracht. De verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten waarop het rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer betrekking
heeft, omvatten voor sociale zekerheid en zorg alleen de gelden die op de
rijksbegroting staan.Het rechtmatigheidsonderzoek mondt onder meer uit in een oordeel over
alle afzonderlijke financiële verantwoordingen van de ministeries en
de fondsen en in een verklaring van goedkeuring bij de financiële verantwoording
van het Rijk. De budgetten voor sociale zekerheid en zorg worden voor een
belangrijk deel gefinancierd met premies. De Rekenkamer voert ook onderzoek
uit dat op de premiesector toegesneden is. Zij heeft echter voor de premiesector
niet de taakjaarlijks het financieel beheer of
de financiële verantwoordingen te beoordelen of goed te keuren. Figuur 1. «Dekking» van de begrotingssectoren
door rechtmatigheidsonderzoekFiguur 1 laat per budgetsector zien wat de ramingen van de uitgaven in
de miljoenennota 1996 waren, en welk gedeelte hiervan afgedekt wordt door
het rechtmatigheidsonderzoek (ca 65%). Vooral de ministers van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
hebben te maken met toezicht op de uitvoering van de sociale zekerheid en
de zorg. Bij beiden zijn de budgetten die in deze sectoren omgaan een veelvoud
van de begrotingsgelden waarvoor zij verantwoordelijk zijn.De indeling van de bundel is als volgt. Hoofdstuk 2 geeft een samenvatting
van de resultaten van het onderzoek naar de financiële verantwoordingen;
hoofdstuk 3 een samenvatting van de resultaten van het onderzoek naar het
financieel beheer. Hoofdstuk 4 behandelt punten die naar de mening van de
Rekenkamer bijzondere aandacht verdienen en in hoofdstuk 5 worden belangrijke
beleidsontwikkelingen behandeld.Daarna volgen de afzonderlijke rapporten die per ministerie of fonds de
uitkomsten bevatten van verrichte onderzoeken. Deze rapporten worden steeds
vooraf gegaan door een samenvatting. Het laatste rapport in deze bundel is
het rapport bij de financiële verantwoording van het Rijk. Dit rapport
bevat de verklaring van goedkeuring (voorzien van een aantekening) van de
financiële verantwoording 1996. In dit rapport is ook de stand van de
afhandeling van de rekeningen 1993 en 1994, en van de financiële verantwoording
1995 opgenomen.De bundel wordt afgesloten met twee bijlagen. De eerste bijlage bevat
algemene informatie over belangrijke begrippen en principes van het rechtmatigheidsonderzoek
en overzichten waarin de resultaten van het onderzoek naar de financiële
verantwoording voor de hele rijksoverheid worden weergegeven. De tweede bijlage
bevat een vergelijking van de ramingen van de Miljoenennota 1996 met de realisatiecijfers
volgens de financiële verantwoordingen 1996. 2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 2.1 Rekening 2.1.1 RechtmatigheidVan 99,7% van de in de rekening verantwoorde verplichtingen, 99,5%
van de uitgaven en 99,5% van de ontvangsten kon de Rekenkamer de rechtmatigheid
met redelijke zekerheid vaststellen. Het afgelopen jaar waren deze percentages
respectievelijk 100, 99,4, en 100. 2.1.2 VerplichtingenDe rijksoverheid hanteert het geïntegreerde verplichtingen/kasstelsel.
Een belangrijk principe daarvan is dat voor uitgaven vooraf een verplichting
geraamd moet zijn. Dit principe is vastgelegd in de Comptabiliteitswet. Uitgaven
worden in mindering gebracht op de verplichtingenruimte. Daardoor is in de
loop van het begrotingsjaar steeds duidelijk hoeveel ruimte er nog is om verplichtingen
aan te gaan en hoeveel om uitgaven te doen. In afwijking van dit algemene
principe kan de minister van Financiën bepaalde categorieën uitgaven
aanwijzen waarvoor niet eerst een verplichting hoeft te worden geraamd. De
minister somt deze categorieën op in de Aanwijzingsregeling verplichtingen
= kas 1991.Gebreken in de verplichtingenadministratie heeft de Rekenkamer aangetroffen
bij de Hoge Colleges van Staat en bij de ministeries van Buitenlandse Zaken
(BuiZa), Justitie, Binnenlandse Zaken (BiZa) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer (VROM). Daarnaast heeft zij geconstateerd dat een
toenemend aantal verzoeken aan de minister van Financiën wordt gericht
om ontheffing te krijgen van het principe dat eerst een verplichting geraamd
moet worden. Veel van deze verzoeken worden gehonoreerd.Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) worden
geen individuele verplichtingen maar één totale collectieve
verplichting geboekt bij de studiefinanciering (artikel 25.01 met een financieel
belang van f 4,2 miljard aan uitgaven) en de personele uitgaven primair
onderwijs (artikel 18.01 met een financieel belang van f 8 miljard aan
uitgaven).Voor bepaalde categorieën verplichtingen (financieel belang ca. f 19,5
miljard) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is
ontheffing verleend van de aanwijzingsregeling.Uit een conceptwijziging van de Aanwijzingsregeling verplichtingen = kas
1991 blijkt verder dat de minister van Financiën voornemens is om voor
verplichtingen tot f 30 000 die voortvloeien uit privaatrechtelijke
rechtshandelingen ontheffing te verlenen.Het toenemende aantal ontheffingen vloeit voort uit klachten van de ministeries
over de knellende wettelijke regels. De minister van Financiën zou diverse
regelingen aanpassen. Ook de Comptabiliteitswet zou worden aangepast. Deze
voorgenomen wijzigingen zijn nog niet aan de Staten-Generaal ter goedkeuring
voorgelegd. Ook zijn de uitzonderingen voor OCW en SZW (gedeeltelijk) nog
niet in de Aanwijzingsregeling vastgelegd. 2.1.3 OntvangstenDe Rekenkamer constateerde een onrechtmatige storting in het Fonds Economische
Structuurversterking van f 1,1 miljard (zie punt 4.2.3).Evenals het afgelopen jaar heeft de Rekenkamer geconstateerd dat bij verschillende
ministeries problemen bestaan met het vaststellen van de volledigheid
van de ontvangsten. Dit was het geval bij de ministeries van Algemene Zaken,
Justitie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, SZW en VWS. Als de Rekenkamer
niet vast heeft kunnen stellen hoeveel meer verantwoord had moeten zijn, plaatst
zij in haar overzichten het wel ontvangen bedrag tussen haakjes. 2.1.4 Afrekenen voorschottenBij de ministeries van BuiZa, BiZa, OCW en Verkeer en Waterstaat heeft
de Rekenkamer tekortkomingen in het voorschottenbeheer gesignaleerd die hebben
geleid tot onrechtmatigheden en onzekerheden die haar tolerantiegrenzen overschrijden.
De bedragen die hiermee gemoeid zijn heeft zij opgenomen in haar oordeel over
de financiële verantwoording 1996. Ook bij de ministeries van VROM en
SZW waren problemen met het voorschottenbeheer. Hier heeft de accountantsdienst
echter door aanvullende werkzaamheden de rechtmatigheid van de afrekeningen
alsnog vast kunnen stellen. De directies Financieel-Economische Zaken van
de ministeries van van Justitie, BiZa, EZ en LNV konden dit jaar niet het
totaalbedrag leveren van de afgerekende voorschotten voor respectievelijk
Justitie, de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin, BiZa, het
KabNA, LNV en het Landbouw-Egalisatiefonds. Dit komt door problemen met het
geautomatiseerde systeem (FAP). Overigens heeft de accountantsdienst van LNV
vastgesteld dat er geen belangrijke fouten bij de afrekening van voorschotten
zijn opgetreden. 2.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer oordeelt over het algemeen positief over de toelichtingen
bij de rekeningen. Slechts de toelichting bij de rekening van VROM voldeed
nog niet aan de eisen. Voorts trof zij een fout aan in de toelichting bij
de rekening van Financiën die samenhangt met een overboeking naar het
FES (zie paragraaf 4.3). In de toelichtingen bij de rekeningen van BuiZa,
SZW en VWS trof zij kleine tekortkomingen aan. De normen waaraan de toelichting moet voldoen zijn in ontwikkeling. Tegelijkertijd
met deze bundel publiceert de Rekenkamer het onderzoek «Informatievoorziening
en kengetallen». Doel van het opnemen van kengetallen in de toelichting
op de begroting en de rekening is:– het ramingsproces transparanter maken;– het inzicht in de relatie tussen kosten en prestaties verbeteren
ten behoeve van de toedeling van middelen (efficiency);– het inzicht in de resultaten van beleid en de mate van doelbereiking
verbeteren (effectiviteit).Het Ministerie van Financiën heeft met de andere ministeries afspraken
gemaakt over een ontwikkelingstraject, waarin de doelen geleidelijk worden
gerealiseerd. De realisatie van het eerste doel is het verst gevorderd.Uit het onderzoek blijkt dat (geredeneerd vanuit de doelstelling van het
opnemen van kengetallen) de resultaten in kwalitatief opzicht tot nu toe beperkt
zijn. Wel stelde de Rekenkamer vast dat binnen de rijksdienst veel acties
gaande zijn die gericht zijn op de verdere ontwikkeling en het gebruik van
kengetallen. Het onderzoek was niet representatief voor de afzonderlijke begrotingshoofdstukken.
De resultaten zijn daarom niet betrokken in het oordeel van de Rekenkamer
over de toelichtingen bij de rekeningen. 2.3 Saldibalans en toelichtingDe saldibalansen geven van elke post de stand aan per 31 december 1996.
De Rekenkamer heeft deze standen beoordeeld. In de tabellen waarin de resultaten
van deze beoordeling zijn opgenomen, staat steeds een regel Niet beoordeeld waarop omvangrijke bedragen volgen. Deze bedragen
zijn samengesteld uit:– de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft
bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij
het onderzoek van de saldibalans, waar zij als post opstaan;– de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld
omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben.De Rekenkamer had opmerkingen over de saldibalansen van de ministeries
van AZ, BuiZa, Justitie, Defensie, Verkeer en Waterstaat, EZ, SZW en VWS en
over de saldibalans van het Infrastructuurfonds.Een positief woord is op zijn plaats voor de saldibalans van het LEF:
voor het eerst in de geschiedenis van het LEF heeft de accountantsdienst een
ongeclausuleerde goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
afgegeven.De toelichting op de saldibalans was over het algemeen goed. Bij de saldibalans
van BuiZa was de toelichting op de post Voorschotten
niet voldoende, bij EZ die van de post Vorderingen. 2.4 Financiële verantwoording agentschappenDe financiële verantwoording van de dertien agentschappen die in
1996 functioneerden was over het algemeen goed. De Rekenkamer had opmerkingen
over de financiële verantwoordingen van de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI) waar de uitgaven buiten begrotingsverband niet goed waren weergegeven
en van de Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (DCBG ) bij
het Ministerie van VWS. 3 FINANCIEEL BEHEER 3.1 Administratieve organisatie en interne controleBasisvoorwaarde voor een positief oordeel over de financiële verantwoording
is de kwaliteit van de administratieve processen die leiden tot uitgaven en
ontvangsten. De administratieve organisatie en de maatregelen van interne
controle moeten voldoende waarborgen bevatten voor een rechtmatige inning
en besteding, die ordelijk en controleerbaar zijn. Het is mogelijk dat gebreken
in die processen niet tot uiting komen in de financiële verantwoording.
In die gevallen hebben de accountantsdiensten extra controlewerkzaamheden
moeten verrichten om de rechtmatigheid vast te stellen.Ook al is het oordeel van de Rekenkamer over de financiële verantwoordingen
1996 overwegend positief, meer nog dan vorig jaar is de Rekenkamer gestuit
op zorgwekkende ontwikkelingen. Vorig jaar meldde de Rekenkamer wezenlijke
tekortkomingen in de administratieve organisatie en interne controle op de
ministeries van Justitie, Verkeer en Waterstaat, EZ en Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (LNV). Dit jaar zijn daarbij gekomen de ministeries van AZ, BuiZa,
Defensie en VROM. Bij OCW constateerde de Rekenkamer achterstanden in het
onderhoud van de administratieve organisatie.Ook heeft de Rekenkamer veel gebreken gesignaleerd in geautomatiseerde
systemen of de administratieve organisatie daaromheen die vaak tot gevolg
hadden dat de accountantsdiensten gegevensgericht moesten controleren.
Problemen deden zich voor bij de ministeries van BuiZa, Financiën, Defensie,
VROM, EZ, LNV (en in combinatie daarmee bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en het Landbouw-Egalisatiefonds die hetzelfde systeem gebruiken)
en SZW. 3.2 Uitvoering bezwaarbeleidDe Comptabiliteitswet biedt de Rekenkamer de mogelijkheid om bezwaar te
maken. Er zijn twee soorten bezwaar: de eerste soort betreft aanwijsbare onrechtmatigheden
en houdt in dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten niet in overeenstemming
met de begrotingswet of andere wettelijke regels tot stand zijn gekomen. De
tweede soort betreft tekortkomingen in het financiële beheer. Dergelijke
tekortkomingen hebben vaak (maar niet altijd) tot gevolg dat de Rekenkamer
niet kan vaststellen of bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten rechtmatig
tot stand zijn gekomen; zij heeft dan geen zekerheid over de rechtmatigheid.De Rekenkamer heeft een selectief bezwaarbeleid geformuleerd, waarvan
de grote lijn is dat zij bij geconstateerde overschrijdingen van haar tolerantiegrenzen
twee jaar achtereen volstaat met dit te signaleren in haar rapport bij de
financiële verantwoording. De minister is dan in de gelegenheid maatregelen
te nemen om het probleem op te lossen. In het derde jaar voert de Rekenkamer
een speciaal onderzoek uit waarvan de resultaten bepalend zijn voor de beslissing
al dan niet bezwaar te maken: het bezwaaronderzoek (zie bijlage 1, paragraaf
4). De reactie van de minister op een gemaakt bezwaar is bepalend voor de
volgende stap in het bezwaarbeleid: de beslissing of het bezwaar gehandhaafd
zal worden. In het algemeen verwacht de Rekenkamer in de reactie van de minister
in ieder geval een plan van aanpak om de gebreken op te heffen, voorzien van
een tijdpad.Als de Rekenkamer het bezwaar handhaaft, moet de minister bij een rechtmatigheidsbezwaar,
bevorderen dat een voorstel voor een indemniteitswet aan de Tweede Kamer gezonden
wordt. Met het totstandkomen van de indemniteitswet wordt de onrechtmatigheid
opgeheven. Bij een bezwaar tegen gebreken in het financiële beheer moet
de minister in een aanvullende toelichting bij de financiële verantwoording
aan de Staten-Generaal zijn standpunt over het bezwaar kenbaar maken.In totaal zijn er in het rechtmatigheidsonderzoek tien bezwaaronderzoeken
uitgevoerd, die allemaal te maken hadden met gebreken in het financiële
beheer. Het toenemende aantal tekortkomingen in het financiële beheer
is een illustratie van de ontwikkeling die geschetst is in paragraaf 3.1,
namelijk dat in de financiële verantwoordingen van de departementen steeds
minder fouten en onzekerheden worden aangetroffen, maar dat er negatieve ontwikkelingen
zijn in het financiële beheer. De bezwaaronderzoeken waren:– Beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en
O-beleid) bij de reclassering (Justitie);– Verbetering administratieve organisatie en accountantscontrole
(Justitie);– Kunstenfondsen (OCW);– M en O-beleid voor de Wet Educatie en beroepsonderwijs (OCW);– Informele opdrachten (VROM);– Financieel beheer bij Rijkswaterstaat op het punt van de contracten
voor grond-, weg- en waterbouw (GWW-contracten) (Verkeer en Waterstaat);– Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Verkeer en Waterstaat);– Financieel beheer van het Centraal Bureau voor de Statistiek (EZ);– Administratieve organisatie Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij; – Landbouw-Egalisatiefonds (LEF-A).Op grond van het verrichte onderzoek is uiteindelijk geen bezwaar gemaakt
voor de kunstenfondsen (OCW), informele opdrachten (VROM), Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (Verkeer en Waterstaat) en het Landbouw-Egalisatiefonds.
De ministers bleken inmiddels maatregelen te hebben genomen die, mits uitgevoerd,
voldoende zijn om de gebreken op te heffen. Het onderzoek naar de administratieve
organisatie en accountantscontrole bij Justitie leidde tot een bezwaar bij
een onderdeel: de administratieve organisatie bij het Korps Landelijke Politiediensten
(KLPD). Voor de kunstenfondsen bleek wel het controlebeleid zodanig verbeterd
dat het voldeed aan de eisen, maar de Rekenkamer signaleerde voor het tweede
achtereenvolgende jaar gebreken in het financieel beheer (subsidiebeheer en
administratieve organisatie). Daarom heeft zij aangekondigd hiernaar een bezwaaronderzoek
uit te voeren in het rechtmatigheidsonderzoek 1997.In de overige gevallen is bezwaar gemaakt. Nadat de antwoorden van de
ministers ontvangen waren, heeft de Rekenkamer beoordeeld of deze reden gaven
haar bezwaar op te heffen. Wanneer zij een concreet plan van aanpak aantrof
dat naar haar mening de noodzakelijke maatregelen bevatte en voorzien was
van een tijdpad, heeft zij haar bezwaar opgeheven. Dit was het geval voor:– M en O-beleid bij de reclassering (Justitie);– administratieve organisatie bij het KLPD (Justitie);– M en O-beleid voor de Wet Educatie en beroepsonderwijs (OCW);– Financieel beheer van het Centraal Bureau voor de Statistiek (EZ);– Administratieve organisatie Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij.De Rekenkamer heeft voor de Wet Educatie en beroepsonderwijs (OCW) en
de administratieve organisatie bij het Ministerie van LNV besloten opnieuw
een bezwaaronderzoek uit te voeren. In dat onderzoek gaat zij na of de aangekondigde
maatregelen het beoogde resultaat hebben.De Rekenkamer heeft haar bezwaar gehandhaafd voor het financieel beheer
bij Rijkswaterstaat op het punt van de GWW-contracten (Verkeer en Waterstaat).
De Rekenkamer heeft hierover een aantekening geplaatst op de verklaring van
goedkeuring bij de financiële verantwoording van het Rijk (zie het desbetreffende
rapport in deze bundel). De minister van Verkeer en Waterstaat zal nu haar
standpunt moeten meedelen aan de Staten-Generaal in een aanvullende toelichting
bij de financiële verantwoording. De Rekenkamer wacht met belangstelling
af wat het oordeel van de Staten-Generaal zal zijn.Naast de drie genoemde bezwaaronderzoeken voert de Rekenkamer komend jaar
vijf andere bezwaaronderzoeken uit, zodat het totaal op acht komt. Deze onderzoeken
zijn: KabNaAchterstand afwikkeling overheidsprojecten BuiZaVoorschottenbeheer JustitieBewakingskosten luchthavens OCWFinancieel beheer van de directie
Kunsten OCWM en O-beleid voor de Wet Educatie
en beroepsonderwijs DefensieFinancieel beheer agentschap
Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen Verkeer en WaterstaatOnderzoeks- en
overige contracten LNVAdministratieve organisatie3.3 AccountantscontroleJaarlijks voert de Rekenkamer een review uit op de accountantscontrole.
Ook dit jaar heeft zij in alle gevallen vast kunnen stellen dat zij gebruik
kon maken van de resultaten van de accountantscontrole. 3.4 Misbruik en oneigenlijk gebruikEvenals voorgaande jaren heeft de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek
1996 aandacht besteed aan het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O) van regelingen.Vorig jaar beschikten alle ministeries, met uitzondering van OCW, over
een centrale inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen. Het ministerie
van OCW heeft nu een plan van aanpak voor de inventarisatie opgesteld. Per
beleidsterrein van het ministerie zijn werkgroepen die de inventarisaties
uitvoeren. Het ministerie verwacht dat deze werkgroepen eind 1997 hun werkzaamheden
afgerond kunnen hebben.Al vanaf het rechtmatigheidsonderzoek 1994 is de Rekenkamer in overleg
met de Belastingdienst over het M en O-beleid en de controle op de uitvoering
daarvan. De Belastingdienst zou de Rekenkamer meer inzicht geven in de afwegingen
over het inzetten van de middelen ter voorkoming en bestrijding van M en O.
In 1996 is het overleg tussen Rekenkamer en Belastingdienst voortgezet, waarbij
belangrijke vorderingen zijn gemaakt. De Belastingdienst heeft een leidraad
opgesteld die de Rekenkamer een goed inzicht geeft in de opzet van het gehanteerde
M en O-beleid. De Rekenkamer is echter van mening dat de informatie in de
verantwoording over de uitvoering van dit beleid nog tekort schiet.Omdat vrijwel alle regelingen die de Belastingdienst uitvoert M en O-gevoelig
zijn, heeft de dienst niet per regeling een afzonderlijk M en O-beleid geformuleerd.
Zo is er bijvoorbeeld een algemeen sanctiebeleid. De controle-aanpak van de
Belastingdienst is ook niet per regeling geformuleerd, maar per doelgroep.
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de doelgroepgeoriënteerde aanpak
van de Belastingdienst het onderzoek van afzonderlijke regelingen niet uitsluit.De departementale accountantsdienst heeft, zoals vorig jaar toegezegd,
een onderbouwing gegeven van het oordeel over de toereikendheid van het M
en O-beleid bij de Belastingdienst. De Rekenkamer heeft wel nadere afspraken
gemaakt over de accountantscontrole. Ook in 1997 wordt het overleg en het
onderzoek naar het M en O-beleid voortgezet.De Rekenkamer heeft bij andere ministeries in het kader van het bezwaarbeleid
drie M en O-gevoelige regelingen beoordeeld:– Justitie: Reclassering;– OCW: Wet Educatie en Beroepsonderwijs;– Verkeer en Waterstaat: Wet verontreiniging oppervlaktewateren.Alleen voor de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verwacht de Rekenkamer
in 1997 al een toereikend M en O-beleid.In een vervolgonderzoek over het M en O-beleid voor de gefinancierde rechtshulp
heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de minister van Justitie het plan van
aanpak om verbeteringen aan te brengen goed uitvoert. Het zal echter nog enige
jaren duren voordat alle tekortkomingen zijn opgeheven. Voor de regeling Besluit
rijkssubsidiëring restauratie monumenten bij OCW bleek inmiddels een
voorziening getroffen die de resterende tekortkoming in het beleid in opzet
opheft. Bij VWS heeft de Rekenkamer gebreken geconstateerd in het M en O-beleid
voor de bejaardenoorden met een bijzondere functie. In het M en O-onderzoek hebben de departementen en ook de Rekenkamer altijd
de nadruk gelegd op het voorkomen en bestrijden van misbruik. Het ministerie
van SZW werkt momenteel aan een interessant project dat zich in het bijzonder
richt op het oneigenlijk gebruik van regelingen. Dit project zal volgens planning
in oktober 1997 worden afgerond. De Rekenkamer wacht de resultaten met veel
belangstelling af.In het rechtmatigheidsonderzoek 1995 is gemeld dat het Ministerie van
Financiën, in samenwerking met de ministeries, een handleiding M en O
zou opstellen. Naar verwachting van Financiën zal deze handleiding eind
1997 gereed zijn.Nadat zij jaren achtereen M en O-onderzoek heeft uitgevoerd, gaat de Rekenkamer
een evaluatie-onderzoek uitvoeren. Zij wil daarmee inzicht verschaffen in
de effecten van het voorgestane M en O-beleid. In de tweede helft van 1998
is zij voornemens hierover te rapporteren. 3.5 EG-aanbestedingsrichtlijnenBij de aanschaf van producten en de aanbesteding van werk moeten overheidsinstellingen
nagaan of de Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing zijn. Door deze
aanbestedingsrichtlijnen hebben alle aannemers en leveranciers in de Europese
Unie dezelfde kansen bij het verwerven van overheidsopdrachten.In het kader van de World Trade Organization (WTO) is een overeenkomst
over aanbesteding gesloten (Government Procurement Agreement (GPA)). Vanaf
1 januari 1996 gelden zowel de Europese aanbestedingsrichtlijnen als deze
WTO-richtlijnen. Dit resulteerde onder meer in een verlaging van de drempelbedragen.Het niet correct toepassen van de aanbestedingsrichtlijnen kan leiden
tot omvangrijke schadeclaims en/of boetes ten laste van de Staat en daarmee
tot risico's voor het financiële beheer. Voorts leidt het niet naleven
van deze richtlijnen binnen overheidsorganisaties tot onrechtmatigheid van
uitgaven en verplichtingen met mogelijke gevolgen voor de accountantsverklaring.In de administratieve organisatie van de ministeries en de overige aanbestedende
diensten moesten eind 1996 waarborgen ingebouwd zijn voor een goede toepassing
van de aanbestedingsrichtlijnen. Dit blijkt slechts ten dele gerealiseerd.
Bij de ministeries van Algemene Zaken, Justitie, Binnenlandse Zaken, Financiën,
Defensie, EZ, BuiZa, LNV en van SZW was dit op hoofdlijnen gelukt. Bij de
overige ministeries niet. De ministeries moeten beschikken over een lijst van organisaties en instellingen
die onder het begrip publiekrechtelijke instelling
van de EG-aanbestedingsrichtlijnen vallen en als aanbestedende dienst moeten
worden opgevat. Dit voorschrift veroorzaakt problemen. Zo heeft het Ministerie
van VWS tevergeefs geprobeerd duidelijkheid te krijgen over de vraag of en
in hoeverre premiegefinancierde instellingen zoals ziekenhuizen onder de werking
van de richtlijnen vallen.In maart 1997 heeft het ministerie van Financiën aan het Interdepartementale
overlegorgaan Europese aanbestedingsvoorschriften (IOEA) gevraagd het opstellen
van lijsten met aanbestedende diensten te coördineren en duidelijkheid
te verschaffen over het begrip aanbestedende dienst
om eisen tot schadevergoeding of boetes te voorkomen.Het IOEA heeft het ministerie van Financiën laten weten dat de richtlijnen
op dit punt inderdaad niet erg duidelijk zijn, maar dat instellingen zelf
moeten vaststellen in hoeverre zij aan de criteria van de richtlijnen voldoen
om als aanbestedende dienst te worden beschouwd. Vervolgens is het de verantwoordelijkheid
van de departementen om de lijsten op te stellen en zo nodig
te wijzigen. Het IOEA toetst de lijsten van tijd tot tijd en zendt ze naar
de Europese Commissie.In de richtlijnen is voorgeschreven dat de departementen een administratie
moeten bijhouden van de aanbestedingen. Afhankelijk van wat in de desbetreffende
richtlijn is voorgeschreven dienen deze overzichten eens per jaar of eens
in de twee jaar naar de Europese Commissie te worden opgestuurd. In werkelijkheid
blijken verschillende departementen geen volledig inzicht te hebben in de
bedragen die jaarlijks met Europees aanbesteden zijn gemoeid. Het betreft
de ministeries van BuiZa, OCW, VROM, Verkeer en Waterstaat, EZ en VWS.Het jaar 1996 gold voor de controle nog als een overgangsjaar. Onvoldoende
implementatie of onvoldoende naleving van de richtlijnen hoefde nog niet te
leiden tot verdiscontering in het oordeel van de accountantsdienst. De aandacht
van de AD's voor de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen bleef
in het algemeen beperkt tot een procedurele toets. Op departementen waar de
administratieve organisatie nog niet volledig aan de eisen van Europees aanbesteden
was aangepast kon de accountantsdienst niet volledig controleren of de richtlijnen
inderdaad werden uitgevoerd. Gelet op de overgangssituatie oordeelde de Rekenkamer
dat de accountantscontrole van de ministeries in toereikende mate voorzag
in controle op de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Vanaf
1997 valt de naleving van deze richtlijnen onder de reikwijdte van de accountantsverklaring.De Rekenkamer concludeert dat er in 1996 vooruitgang is geboekt bij de
implementatie van de EG/WTO-aanbestedingsrichtlijnen. Deze vooruitgang is
echter onvoldoende aangezien er nog steeds geen sprake is van een volledige
aanpassing van de administratieve organisatie op alle departementen aan de
Europese richtlijnen. Zolang de administratieve organisatie niet volledig
is aangepast is niet gewaarborgd dat de AD afwijkingen kan signaleren. Verder
blijkt dat veel departementen nog geen volledige lijst van publiekrechtelijke
instellingen en van de bedragen die met Europees aanbesteden zijn gemoeid
hebben gerealiseerd. De taak van het Interdepartementale overlegorgaan Europese
aanbestedingsvoorschriften (IOEA) verdient naar de mening van de Rekenkamer
verduidelijking; de taakopvatting van het IOEA blijkt beperkter dan de verwachtingen
die de departementen hebben. De Rekenkamer dringt aan op maatregelen om de
tekortkomingen zo snel mogelijk te verhelpen teneinde onrechtmatigheden en
eventueel daaruit voortvloeiende financiële consequenties te minimaliseren. 4 BIJZONDERE PUNTEN 4.1 ToezichtBij steeds meer ministeries is scheiding aangebracht tussen beleid en
uitvoering, waarbij de uitvoering op afstand van het ministerie wordt gezet.
Deze afstand kan variëren van een speciale uitvoerende dienst die nog
wel deel uitmaakt van de rijksoverheid (zoals een agentschap) tot territoriaal
of functioneel gedecentraliseerde uitvoering. Voor zover ministers verantwoordelijk
zijn voor het beleid, moeten ze, hoe de afstand ook is vormgegeven, toezicht
houden op de uitvoering. De rechtmatigheid van de besteding en de mate waarvoor
het Rijk daarvoor verantwoordelijk kan worden gesteld is een van de centrale
problemen bij de verschillende vormen van toezicht.Bijzondere vormen van toezicht zijn nodig voor de besteding van Europese
gelden en voor de premiesector. Voor de besteding van Europese
gelden hebben ministers een toezichthoudende taak. Probleem hierbij is dat
zij vaak geen rechtstreekse bevoegdheden hebben ten opzichte van de «uitvoerder»,
maar bij gebleken onrechtmatige besteding van de geleden wel geconfronteerd
kunnen worden met claims en boetes.In de premiesector gaan omvangrijke bedragen om, waarvan de besteding
niet onderworpen is aan directe democratische controle. Omdat het om de besteding
van collectieve middelen gaat, stelt dit bijzondere eisen aan de toezichthoudende
taak, volgens de Rekenkamer.Het is de Rekenkamer gebleken dat verschillende ministers zich bezinnen
op hun toezichthoudende taak. Voor zover decentrale overheden regelingen uitvoeren,
is een rijksbrede operatie gaande waarin de verhouding tussen centrale en
decentrale overheid per regeling wordt gedefinieerd (zie paragraaf 5 2). Op
het terrein van de sociale zekerheid is een omvangrijke herzieningsoperatie
nog in volle gang. De Rekenkamer heeft hieraan aandacht besteed in haar rapport Ontvlechting en marktwerking in de sociale zekerheid (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 402, nrs. 1–2). De Rekenkamer
is bezig met het uitvoeren van een meta-evaluatie van toezicht, waarvan zij
de resultaten in de eerste helft van 1998 hoopt te publiceren.In het rechtmatigheidsonderzoek heeft de Rekenkamer bij verschillende
ministeries gebreken of onduidelijkheden in het toezicht gesignaleerd. In
sommige gevallen betekende dit dat zij geen zekerheid kon krijgen over de
rechtmatige besteding.Veel ontwikkelingsgeld wordt bijvoorbeeld besteed door instanties buiten
de rijksoverheid, waarmee contracten zijn aangegaan. Het toezicht op de rechtmatige
besteding is onderwerp van gesprek tussen de Rekenkamer en het ministerie,
waarbij de Rekenkamer het van belang acht dat een duidelijk beleid wordt geformaliseerd.
De verbeteringen in het controlebeleid die al zijn aangebracht, konden nog
geen gevolgen hebben voor de uitgaven in 1996, vandaar dat de Rekenkamer de
rechtmatigheid van f 43 miljoen niet heeft kunnen vaststellen.De Rekenkamer vond dat de uitvoering van het financiële toezicht
op de omroepverenigingen gebreken vertoonden die verhinderden dat de rechtmatigheid
van de bestedingen kon worden vastgesteld. Dit leidde tot een omvangrijke
onzekerheid in de rekening van OCW (f 877 miljoen).Bij VWS constateerde de Rekenkamer gebreken in het toezicht op enkele
fondsen. Dit leidde niet tot aanwijsbare onzekerheid over de rechtmatigheid.Bij de uitvoering van subsidieregelingen op milieugebied heeft de accountantsdienst
van VROM gebreken in het M en O-beleid van provincies gesignaleerd.Toezicht op de besteding van Europese gelden vormt soms ook een probleem.
Op grond van de Regeling bijdragen Urban-programma's krijgen de vier grote
steden geld van het Rijk. Ze hebben daarnaast in 1996 f 46 miljoen van
de Europese Commissie ontvangen voor hun programma's. De accountantsdienst
van BiZa constateerde dat de beschrijvingen van de controle- en beheerssystemen
bij de vier grote steden en bij het ministerie zelf ontbraken. Op grond van
de EU-coördinatieverordening moeten deze worden opgesteld.De accountantsdienst van EZ heeft gesignaleerd dat de controle- en beheersystemen
in de regio's gebreken vertonen. De Rekenkamer was van oordeel dat de minister
van SZW zijn toezichthoudende rol voor de besteding van gelden uit de Europese
structuurfondsen meer inhoud zou kunnen geven.De minister van SZW is verantwoordelijk voor het toezicht op de premiegefinancierde
sector van de sociale zekerheid. De toezichtsstructuren die daarvoor gecreëerd
zijn, blijken goed te voldoen voor zover ze in het rechtmatigheidsonderzoek
zijn betrokken. Bij het Ministerie van VWS is men bezig met het formuleren
van een toezichtsfilosofie om de beleidsverantwoordelijkheid van de minister
voor de (premiegefinancierde) zorgsector inhoud te geven. Hierbij wordt ook
aandacht besteed aan het toezicht op fondsen. 4.2 Comptabele regelgevingIn het rechtmatigheidsonderzoek is het de Rekenkamer opgevallen dat de
comptabele voorschriften niet door elk departement op dezelfde manier worden
geïnterpreteerd en opgevolgd. De opvallende punten worden hierna behandeld. 4.2.1 VoorschottenadministratieDe Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs
(USZO) verzorgt sinds januari 1996 voor de rijksoverheid de betalingen aan
post-actieven. De minister van Binnenlandse Zaken heeft namens de overige
ministers, met uitzondering van de minister van Defensie, in april 1996 een
uitvoeringsovereenkomst gesloten met de USZO. In een controleprotocol is vastgelegd
aan welke eisen de interne accountantscontrole moet voldoen en wanneer de
interne accountant zijn rapport moet opleveren. De interne accountantsdienst
is de Gemeenschappelijke accountantsdienst ABP/USZO (GAD).In een betalingsprotocol is de wijze van betaling van de departementen
aan de USZO geregeld, evenals de afrekening. Voor het gewezen onderwijzend
personeel heeft de minister van OCW een overeenkomst gesloten, voor het gewezen
personeel van Defensie, de minister van Defensie.De controle van de GAD was in 1997 niet op de afgesproken datum afgesloten.
Dit werd veroorzaakt door verschillen van mening met het Ministerie van Binnenlandse
Zaken over de openingsbalans. Voor de departementale financiële verantwoordingen
betekende dit dat van de uitgaven aan USZO de rechtmatigheid niet kon worden
vastgesteld. De uitgaven moesten tevens als voorschot op de saldibalans blijven
staan.Echter, sommige departementen bleken de uitgaven aan USZO al als afgerekend
te beschouwen; ze stonden dus niet meer als voorschot geboekt. Volgens de
Rekenkamer is dit strijdig met de Regeling departementale begrotingsadministratie.Voor het oordeel over de rechtmatigheid betekent dit dat de departementen
die alle uitgaven aan USZO in 1996 in de post Voorschotten op de saldibalans hebben geboekt, hebben gehandeld in overeenstemming
met de voorschriften. Bij de departementen die dit niet gedaan hebben is de
post Voorschotten op de saldibalans onvolledig/ondeugdelijk
weergegeven. Het betreft de departementen van Algemene Zaken, Financiën,
Verkeer en Waterstaat, SZW en VWS.Inmiddels heeft de GAD zijn verklaringen uitgebracht. Voor de sectoren
Defensie en Rijk waren deze goedkeurend, voor Onderwijs kwam een oordeelsonthouding.
Doorwerking van deze verklaringen in het oordeel van de departementale accountantsdiensten
kan pas in 1997 plaatsvinden. 4.2.2 Weergave van garantieverplichtingenHet bijzondere van een garantieverplichting is dat deze niet of niet geheel
tot uitbetaling hoeft te komen. In de Regeling departementale begrotingsadministratie
en de Geïntegreerde begrotingsaanschrijving en voorschriften is voorgeschreven
hoe omgegaan moet worden met garantieverplichtingen. Kernpunt daarvan is dat
het verplichtingen zijn, die als zodanig moeten worden geadministreerd.
In de saldibalans moeten ze opgenomen worden in de post Verplichtingen; in de toelichting bij de saldibalans moeten ze apart
worden toegelicht.Dit jaar is de Rekenkamer gebleken dat sommige departementen van deze
voorschriften afwijken. Overigens betekent dit niet altijd dat er verlies
van informatie optreedt. Zo licht het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport de garantieverplichtingen uitgebreid toe, maar neemt ze niet op in
de post Openstaandeverplichtingen, noch op een andere plaats in de saldibalans. De reden die daarvoor
gegeven wordt is dat het risico dat de verstrekte garanties tot uitkering
komen naar de mening van het departement in het algemeen zeer laag is. Opname
van de garanties in de post Openstaande verplichtingen zou het beeld van de openstaande verplichtingen teveel vertroebelen.
Het ministerie zal hierover in overleg treden met het Ministerie van Financiën.De ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Verkeer
en Waterstaat nemen op de saldibalans een aparte post Openstaande garantieverplichtingen op en eveneens een aparte tegenrekening.De Rekenkamer is van mening dat een aparte post in de saldibalans voor
de garantieverplichtingen de informatiewaarde van de saldibalans kan verhogen.
Zij acht het overigens wel van belang dat het Ministerie van Financiën
aandacht aan deze zaak schenkt, omdat dit verschil in handelwijze van de ministeries
leidt tot verschil in behandeling van de garantieverplichtingen in de saldibalans
van het Rijk. 4.2.3 Fonds Economische StructuurversterkingUit een gasveld in het Nederlands-Duitse grensgebied (de zogenoemde «common
area») is aan Duitsland meer aardgas geleverd dan contractueel overeengekomen
was. In 1996 heeft Duitsland hiervoor f 3,7 miljard betaald. Een deel
van die inkomsten, waaronder een bedrag aan vennootschapsbelasting, komt toe
aan de staat. De ministerraad heeft in augustus 1996 besloten de in verband
hiermee ontvangen Vennootschapsbelasting ad f 1 111,3 miljoen te
storten in het Fonds Economische Structuurversterking (FES).Volgens de Rekenkamer is deze storting onrechtmatig op grond van de volgende
bepaling in artikel 2 van de instellingswet van het FES, die haars inziens
verbiedt vennootschapsbelasting als voeding voor het fonds te bestemmen:«(De ontvangsten van het fonds worden gevormd door:)b. de ontvangsten van de Staat, verkregen in verband met de overbelevering
van aardgas door de Nederlandse Aardoliemaatschappij B.V. aan Brigitta Erdgas
und Erdöl GmbH uit aardgaswinning in de Eemsmonding, voorzover het niet
betreft ontvangsten uit hoofde van de heffing van vennootschapsbelasting,....».De minister van Financiën liet mede namens de minister van Economische
Zaken weten dat in de formele stukken (tweede suppletore begroting 1996 van
het FES) niet de juiste wettelijke basis voor de storting van de Vennootschapsbelasting
was aangegeven. Dit had artikel 2, lid c moeten zijn: «andere voor het
fonds te bestemmen ontvangsten uit de winning van aardgas». De ministers
zijn van mening dat als het de bedoeling was geweest de Vennootschapsbelasting
hiervan uit te sluiten, dit in de tekst van onderdeel c bepaald zou zijn.De Rekenkamer meent dat noch de wettekst, noch de Memorie van Toelichting
en de kamerbehandeling van de instellingswet van het FES de mogelijkheid openlaten
alsnog het deel Vennootschapsbelasting van de opbrengsten uit de «common
area» in het FES te storten. De Rekenkamer blijft daarom de storting
als onrechtmatig beoordelen. 5 BELEIDSONTWIKKELINGEN 5.1 Versnelling van de verantwoordingsprocedureDe Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer heeft in het voorjaar
van 1997 een initiatief ontplooid om tot een kwaliteitsverbetering van de
financiële verantwoordingen te komen door een versnelling van het uitbrengen
van de verantwoordingen, inhoudelijke verbetering en een aantrekkelijker presentatie.Het streven is er uiteindelijk op gericht dat met ingang van de financiële
verantwoording over 1999 alle (rapporten bij de) financiële verantwoordingen
uiterlijk op 15 mei van het volgende jaar aangeboden worden aan de Tweede
Kamer. De Rekenkamer heeft zich bereid verklaard om aan deze versnelling mee
te werken en om in de overgangsjaren 1997 en 1998 het, naar het zich laat
aanzien wisselende, tempo van de ministeries te volgen. Om te beginnen zal
zij op 1 juli 1998 de resultaten van haar rechtmatigheidsonderzoek 1997 publiceren.De Rekenkamer stelt daarbij wel als voorwaarde dat zij uiterlijk op 23
april 1998 kan beschikken over de financiële verantwoording, het samenvattend
accountantsrapport, deelrapporten en/of een overzicht van fouten en onzekerheden
en afsluitingsmemoranda van de accountantscontrole. Het afgelopen jaar had
zij de meeste van deze documenten op 23 april nog niet ontvangen. Ook hadden
niet alle accountantsdiensten hun controle afgesloten.Om tot versnelling te komen is het overigens niet voldoende dat de verantwoordingsstukken
op de afgesproken tijd beschikbaar zijn. De Rekenkamer zal ook haar controlewerkzaamheden
anders moeten organiseren. Hierbij is zij deels afhankelijk van de medewerking
van de accountantsdiensten. Zij is inmiddels met de ministeries (directies
Financieel Economische Zaken en accountantsdiensten) in overleg getreden om
afspraken te maken.Voor de kwaliteit van de financiële verantwoordingen zijn inhoudelijke
verbeteringen minstens zo belangrijk als een vervroeging van de behandelingsdatum.
Daarbij dient zeker te worden gedacht aan de kwaliteit van het financiële
beheer, de relevantie van cijfermateriaal, kengetallen en de vergelijking
van begrotingen met de realisatie.De Rekenkamer heeft echter ook geconstateerd dat meer aandacht nodig is
voor uniformiteit in verantwoording afleggen en voor de toelichtingen op de
begroting en suppletoire begrotingen. Zo verantwoorden de departementen de
garantieverplichtingen op verschillende wijzen (zie punt 4.1.2) en is de toelichting
op de aanvullende posten nog tamelijk ondoorzichtig.De Rekenkamer zal op verzoek van de Tweede Kamer participeren in een op
te richten ambtelijke werkgroep die zich met de kwaliteitsverbetering zal
bezighouden. 5.2 Specifieke uitkeringenVoor specifieke uitkeringsregelingen was 1996 een belangrijk jaar. Nadat
een commissie en een werkgroep zich hadden gebogen over problemen die bestaan
met de verdeling van verantwoordelijkheden en met de verantwoording, heeft
het kabinet een standpunt ingenomen over de voorgestelde oplossingen.Bij specifieke uitkeringen verschaft de rijksoverheid geld aan een decentrale
overheid om een bepaald beleid uit te voeren. Over de uitvoering moet de decentrale
overheid informatie verschaffen. Een vaak gehoorde klacht was dat het Rijk
behoefte heeft aan meer en gedetailleerdere informatie dan de
decentrale overheid, hetgeen gepaard gaat met hogere administratieve lasten.
Achtereenvolgens hebben de projectgroep Single Audit (de commissie-Griffioen,
ingesteld in 1994) en een werkgroep in het kader van de operatie Marktwerking,
deregulering en wetgevingskwaliteit (de MDW-werkgroep-Pennekamp, ingesteld
in 1995) geprobeerd een oplossing voor de problemen te vinden. Belangrijk
element in de voorgestelde oplossingen was dat het probleem bestuurlijk van
aard was en dus om een bestuurlijke oplossing vroeg.Het kabinetsbesluit dat in november 1996 werd geformuleerd was in grote
lijnen in overeenstemming met de conclusies en aanbevelingen uit de eindrapportages.
Het belangrijkste uitgangspunt daarvan is dat de problemen samenhangen met
een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende
bestuurslagen en met de bekostigingswijze die in de specifieke-uitkeringsregelingen
besloten ligt. Daarom is niet de manier waarop de controle wordt georganiseerd,
maar de manier waarop in de regelingen de verantwoordelijkheden zijn verdeeld
het aangrijpingspunt voor verbeteringen. Het kabinet besloot de voorstellen
tot toetsing van alle specifieke uitkeringen te volgen. Het is de bedoeling
dat deze operatie in vier jaar voltooid zal zijn. Daarnaast besloot het kabinet
te bewerkstelligen dat de bevindingen uit het accountantsonderzoek op overeenkomstige
wijze tot uitdrukking zullen komen in het accountantsoordeel bij rijksoverheid,
provincies en gemeenten. Dit betreft met name het rechtmatigheidsoordeel.De Rekenkamer heeft het kabinet en de Staten-Generaal laten weten de analyse
van de problemen te delen. Kanttekeningen betroffen de rechtmatigheid en de
doelmatigheid. Voor het Rijk geeft de Comptabiliteitswet het kader voor de
rechtmatigheid. Dit kader omvat onder meer de eisen die gesteld worden aan
het financiële beheer, met name de ordelijkheid en controleerbaarheid
en de doelmatige inrichting. Aan de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
wordt de eis gesteld dat zij tot stand komen in overeenstemming met de begrotingswetten
en met andere wettelijke regelingen. De Comptabiliteitswet geldt niet voor
de decentrale overheden. De Rekenkamer acht het daarom noodzakelijk dat de
activiteiten waarmee het kabinet wil bewerkstelligen dat het begrip rechtmatigheid bij de verschillende bestuurslagen dezelfde
inhoud heeft, leidt tot een wettelijke verankering. Voorts wees zij erop dat
het nodig is beleidsinformatie te verzamelen om de minister in staat te stellen
de doelmatigheid van het beleid te onderzoeken. In sommige gevallen zullen
voorzieningen moeten worden getroffen op de ministeries om de beleidsinformatie
die ontvangen wordt zodanig te aggregeren dat deze gebruikt kan worden voor
evaluatie van het beleid en voor de jaarlijkse verslaglegging aan de Staten-Generaal.
De Rekenkamer pleitte er daarom voor bij de toetsing van de regelgeving en
bij de eventuele aanpassing daarvan expliciet aandacht te besteden aan de
beleidsinformatie die minimaal noodzakelijk is voor de minister, wil deze
zijn verantwoordelijkheid voor een doelmatig rijksbeleid kunnen dragen.De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw Van de Vondervoort,
heeft in april 1997 het startsein gegeven voor de toetsingsoperatie: er is
een handreiking gemaakt voor de departementen en er is een helpdesk ingesteld
om hulp te bieden bij het toetsingsonderzoek. De Rekenkamer heeft vastgesteld
dat in de handreiking expliciet aandacht is besteed aan de beleidsinformatie
en aan de manier waarop deze verzameld moet worden.Zij zal deze operatie met belangstelling volgen. Daarbij zal haar bijzondere
belangstelling uitgaan naar de activiteiten die ontplooid worden om te waarborgen
dat op alle overheidsniveaus hetzelfde rechtmatigheidsbegrip wordt gehanteerd. 5.3 Samenwerking Financiële informatievoorzieningIn september 1993 bracht de Rekenkamer een rapport uit over de begrotingsadministratiesystemen
(Tweede Kamer, 1992–1993, 23 265, nrs. 1–2). In dit rapport
drong zij aan op versterking van de interdepartementale coördinatie door
de minister van Financiën. Deze stelde de Tweede Kamer in augustus 1996
op de hoogte van zijn activiteiten op dit terrein sinds het verschijnen van
het rapport (Tweede kamer, 1995–1996, 23 265, nr. 5).Er is een studiegroep Samenwerking Financiële Informatievoorziening
gevormd die een onderzoek heeft laten verrichten. Uit dit onderzoek bleek
dat de financiële informatiesystemen van de ministeries een belangrijke
gemeenschappelijke functionaliteit hebben. Ook de Rekenkamer had hier al op
gewezen.Op 1 juni 1996 is op initiatief van het interdepartementale overlegorgaan
Financieel-Economische Zaken het interdepartementale Platform Financiële
Informatievoorziening van start gegaan, waarin onder meer actuele ontwikkelingen
rond begrotingsadministratiesystemen en departementale plannen voor nieuwe
systemen worden besproken.De Rekenkamer constateert dat er ontwikkelingen gaande zijn die duiden
op een grotere mate van samenwerking tussen de ministeries op het gebied van
de financiële informatiesystemen. Of die samenwerking voldoende hecht
is om schaalvoordelen op te leveren, is nog niet te zeggen, omdat er sinds
1993 geen grote vernieuwingen of vervangingsoperaties hebben plaatsgevonden. 5.4 Publicitaire jaarverslagenHet opnemen van accountantsverklaringen in te publiceren jaarverslagen
van departementale diensten is een aantal jaren onderwerp van gesprek geweest
tussen de Rekenkamer en de minister van Financiën. De financiële
verantwoording van departementale diensten is een onderdeel van de financiële
verantwoording van het departement. Hierover spreekt de Rekenkamer haar oordeel
uit. Zij is steeds van mening geweest dat het onwenselijk is dat dienstonderdelen
van ministeries zelfstandig met accountantsverklaringen naar buiten komen,
terwijl zij haar oordeel nog niet uigesproken heeft. Alleen voor agenstschappen
had zij haar bedenkingen laten vallen.Verder overleg tussen de minister van Financiën en de Rekenkamer
heeft ertoe geleid dat de minister van Financiën heeft laten weten dit
standpunt te respecteren, waarbij het de diensten wel toegestaan is te vermelden
dat er een accountantscontrole is uitgevoerd. 6 SLOTBESCHOUWINGDe Rekenkamer heeft de rechtmatigheid kunnen vaststellen van het overgrote
deel van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het Rijk in 1996.
Het gaat om bedragen van respectievelijk f 248 miljard, f 228 miljard
en f 226 miljard.Aanleiding tot zorg is er over het feit dat het aantal ministeries met
wezenlijke tekortkomingen in het financieel beheer is toegenomen. Ook zijn
er steeds meer gebreken in geautomatiseerde systemen en wordt verschillend
gehandeld met comptabele voorschriften. Tot slot hebben de ministers van Financiën
en Economische Zaken in strijd met de wet f 1,1 miljard vennootschapsbelasting
doorgesluisd naar het Fonds Economische Structuurversterking, zonder de Staten-Generaal
hier nadrukkelijk op te wijzen. Dergelijke ontwikkelingen duiden op een verslapping en brengen een ordelijk
en controleerbaar financieel beheer op de ministeries in gevaar.Daarnaast moet er op gewezen worden dat het jaarlijkse rechtmatigheidsoordeel
van de Rekenkamer alleen betrekking heeft op rijksgeld en daarmee op slechts
65% van de collectieve middelen. De premiegefinancierde sector buiten
het Rijk (waaronder de sociale zekerheid en de zorg) valt buiten dit oordeel.
Er is nog maar een begin van samenhangend inzicht in de kwaliteit van de financiële
controle en verantwoording in dit niet-rijks deel van de publieke sector.
Diverse deelonderzoeken wijzen er echter op dat deze sector op dit punt ver
achterblijft bij het Rijk. Hier ligt een belangrijke taak, niet alleen voor
de sector zelf, maar ook voor de toezichthoudende ministers. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET HUIS DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting25   1Inleiding25   2Financieel beheer252.1Accountantscontrole25    3Bezwaaronderzoek25   4Financiële verantwoording254.1Rekening254.2Toelichting bij de rekening25 4.3Saldibalans met toelichting25 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording26SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Huis der Koningin. De Rekenkamer trof in de verplichtingen
en uitgaven geen fouten en onzekerheden aan. 1 INLEIDINGIn de rekening zijn de uitgaven verantwoord tot een bedrag van in totaal
f 12,9 miljoen.De uitgaven betreffen uitkeringen aan HM de Koningin, ZKH Prins Claus,
ZKH Prins Willem-Alexander, HKH Prinses Juliana en ZKH Prins Bernhard.De uitkering bestaat uit een drietal componenten te weten, personele en
materiële kosten alsmede een inkomensbestanddeel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe administratie van de begroting van het Huis der Koningin wordt gevoerd
bij het Ministerie van Algemene Zaken. De accountantsdienst (AD) van het Ministerie
van Economische Zaken controleert de financiële verantwoording van het
Huis der Koningin en gaf over 1996 een goedkeurende verklaring af.De Rekenkamer stelde vast dat deze controle voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Huis der Koningin zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningDe rekening van het Huis der Koningin bevatte een bedrag van f 12,9
miljoen aan verplichtingen en uitgaven.De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat deze
rekening geen fouten en onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer constateerde dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en een creditbedrag van f 25,5
miljoen. Het debetbedrag heeft de Rekenkamer niet beoordeeld (zie punt 2.3
van het Algemeen Gedeelte van deze bundel). De Rekenkamer heeft in het
beoordeelde creditbedrag geen fouten of onzekerheden aangetroffen. De toelichting
bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Huis der Koningin voldoet aan de genoemde
eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT EN HET KABINET DER KONINGIN Inhoud  Samenvatting28   1Inleiding28   2Financieel beheer292.1Accountantscontrole29 2.2Geïntegreerde verplichtingen-
en kasadministratie29    3Bezwaaronderzoek29   4Financiële verantwoording294.1Rekening294.2Toelichting bij de rekening29 4.3Saldibalans met toelichting30 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording30SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin.
De Rekenkamer trof in de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten geen belangrijke
fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGDe Hoge Colleges van Staat zijn te typeren als onafhankelijke Staatsinstellingen
met een veelal grondwettelijke taak.Onder de Hoge Colleges van Staat zijn in dit begrotingshoofdstuk te verstaan:– de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal;– de Raad van State;– de Algemene Rekenkamer;– de Nationale Ombudsman;– de Kanselarij der Nederlandse Orden en Kapittel voor de civiele
orden.Daarnaast zijn in dit begrotingshoofdstuk de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten van het Kabinet der Koningin begrepen.In totaal is in de rekening voor f 277,9 miljoen aan verplichtingen,
f 274,8 miljoen aan uitgaven en f 9,7 miljoen aan ontvangsten verantwoord.Het belangrijkste deel van deze uitgaven is gerealiseerd door de Tweede
Kamer der Staten-Generaal (f 135,6 miljoen), de Raad van State (f 62,1
miljoen) en de Algemene Rekenkamer (f 38,3 miljoen).De uitgaven bestaan uit een personeel en een materieel deel.Het typerende van deze uitgaven is dat er geen onderscheid kan worden
gemaakt tussen apparaatsuitgaven en programma-uitgaven.De begroting en financiële verantwoording van hoofdstuk II wordt
opgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken die ingevolge artikel 16,
lid 2 van de Comptabiliteitswet formeel het beheer voert over deze begroting.In praktijk wordt het beheer door de Hoge Colleges zelf gevoerd. Hierover
zijn tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat
werkafspraken gemaakt.Van de in de rekening verantwoorde ontvangsten is circa 62% (f 6
miljoen) gerealiseerd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Deze ontvangsten
hebben enerzijds betrekking op kantine-opbrengsten en anderzijds op afrekeningen
van in het verleden verstrekte voorschotten aan de fracties.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij de Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor bezwaaronderzoeken. Dergelijke onderzoeken zijn bij de Hoge Colleges
van Staat en het Kabinet der Koningin niet uitgevoerd. In hoofdstuk 4 wordt
gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording 1996.
Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken controleert
de financiële verantwoording van de Hoge Colleges van Staat en van het
Kabinet der Koningin.De AD heeft een goedkeurende verklaring voor 1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 2.2 Geïntegreerde verplichtingen- en kasadministratieMet betrekking tot de verplichtingenadministratie is door de AD in navolging
van de door de Rekenkamer aangewezen interne accountantsdienst geconstateerd
dat bij de Algemene Rekenkamer de discipline met betrekking tot de naleving
van procedures voor het aanmelden van verplichtingen tot op heden onvoldoende
is. Daardoor wordt niet voldaan aan de bepalingen en kan de verplichtingenadministratie
niet voldoende worden gehanteerd als managementinstrument bij besluitvorming.In de rekening van hoofdstuk II is met betrekking tot de Tweede Kamer
der Staten-Generaal een afzonderlijk artikel opgenomen onder 03.17 met als
omschrijving Garanties.Op dit artikel worden de ten behoeve van de fracties gereserveerde bedragen
verantwoord. Met de afzonderlijke verantwoording op een garantie-artikel wordt
de beheersbaarheid van de reserveringen vergroot.Hierbij wordt evenwel opgemerkt dat de gereserveerde bedragen pro-memorie
zijn verantwoord. Met het opnemen van pro-memorie ramingen dient volgens de
Comptabele wetgeving uiterste terughoudendheid te worden betracht. Tevens
wordt door het pro-memorie boeken het beoogde inzicht uiteindelijk niet gegeven.De Rekenkamer beveelt aan dat in het vervolg de verplichtingen en uitgaven
op betreffend artikel gekwantificeerd worden weergegeven. 3 BEZWAARONDERZOEKBij de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin zijn dit jaar
geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningDe rekening 1996 van de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet der Koningin
bevat een bedrag van f 277,9 miljoen aan verplichtingen, f 274,8
miljoen aan uitgaven en f 9,7 miljoen aan ontvangsten1. De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat
de rekening geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij merkt op dat aan de toelichting bij de rekening door het
ministerie meer aandacht is besteed dan vorig jaar. Zo zijn een aantal begrotingsartikelen met behulp van kengetallen nader toegelicht. Echter
nog niet bij elk artikel is een uiteenzetting gegeven over het gerealiseerde
beleid.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 591,4 miljoen.
Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 554,3 miljoen niet beoordeeld,
van het creditbedrag f 52,7 miljoen niet (zie punt 2.3 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen.Het ministerie kon geen inzicht verschaffen in de in 1996 door de Hoge
Colleges van Staat afgerekende voorschotten.In verband hiermee heeft de Rekenkamer in dit rapport ter zake geen oordeel
opgenomen. Het ministerie zegde toe dit inzicht vanaf het begrotingsjaar 1997
wel te geven. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de genoemde eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ALGEMENE ZAKEN Inhoud  Samenvatting32   1Inleiding32   2Financieel beheer332.1Administratieve organisatie33 2.2Rijksvoorlichtingsdienst332.2.1Inleiding33 2.2.2Onvolledigheden332.2.3Tekortkomingen in het financieel
beheer34 2.2.4Verbeteringsmaatregelen352.3Europese aanbestedingsrichtlijnen36 2.4Wachtgeld362.5Accountantscontrole37    3Bezwaaronderzoek37   4Financiële verantwoording374.1Rekening374.2Toelichting bij de rekening37 4.3Saldibalans met toelichting38 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording38    Bijlage40SAMENVATTINGDe Rekenkamer stelt vast dat de in de verantwoording van het Ministerie
van Algemene Zaken opgenomen uitgaven onvolledig zijn. Een deel van de uitgaven
en ontvangsten voor onderzoeksprojecten en advertenties worden ten onrechte
buiten begrotingsverband geboekt. In de verantwoorde verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof de Rekenkamer overigens geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan.Het financieel beheer bij de Rijksvoorlichtingsdienst vertoont tekortkomingen.
Het stappenplan dat hierin verbeteringen zou moeten aanbrengen voldoet niet
aan de eisen en de implementatie van de hierin opgenomen maatregelen is nog
onvoldoende. De overige getroffen verbeteringsmaatregelen, kunnen naar de
mening van de Rekenkamer in de toekomst leiden tot verbeteringen in het financieel
beheer. Deze maatregelen waren echter nog niet geformaliseerd en waren evenmin
in een geïntegreerd plan van aanpak opgenomen. De Rekenkamer adviseerde
het ministerie om dat zo snel mogelijk te doen.Voorts bestaan er nog tekortkomingen in het financieel beheer door het
ontbreken van richtlijnen voor de termijnen deelbetalingen, van actuele beschrijvingen
van de administratieve organisatie, geautoriseerde tarieven en adequate bronregistraties
voor de verkopen van foto's, zeefdrukken, films en video's. Bovendien vindt
er onvoldoende afstemming plaats tussen de administratie van de Voorlichtingsraad
en de Directie Toepassing en Communicatie.De minister-president, minister van Algemene Zaken, gaf in zijn antwoord
aan een geïntegreerd plan van aanpak ter verbetering van het financieel
beheer bij de Rijksvoorlichtingsdienst op te stellen en met de ontwikkeling
van het nieuwe informatiesysteem de tekortkomingen in de administratie van
de Directie Toepassing en Communicatie op te lossen. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Algemene Zaken is te typeren als een ministerie met
voornamelijk coördinerende en dienstverlenende taken. Dit betreft met
name taken op het gebied van de rijksvoorlichting.In de rekening zijn verplichtingen verantwoord tot een bedrag van f 58,2
miljoen, uitgaven van f 52,4 miljoen en ontvangsten van f 7,8 miljoen.
De belangrijkste categorie van uitgaven betreft artikel 01.01 Personeel en
Materieel (f 40,2 miljoen).Uit de accountantsrapporten, die de extern accountant over de afgelopen
jaren uitbracht, kwam naar voren dat de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) haar
financiële activiteiten en processen niet in voldoende mate beheerste.
Zo werd onder andere vastgesteld dat de betrokkenheid van het management om
een verantwoord financieel beheer te realiseren onvoldoende was en dat voorts
de deskundigheid van het financieel personeel te wensen overliet.Dit was mede aanleiding voor de Rekenkamer om een onderzoek naar dit financieel
beheer bij de RVD in te stellen (zie paragraaf 2.2).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Algemene Zaken.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft echter niet plaatsgehad bij het Ministerie van Algemene Zaken. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Dit is, waar nodig, betrokken in het
oordeel over de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt
dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording
betrokken. Het rapport sluit af met de geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatieUit de bevindingen van de accountantsdienst (AD) blijkt dat het onderhoud
van de administratieve organisatie (AO) van het Ministerie van Algemene Zaken
in 1996 veel te wensen overlaat. Als gevolg van de vele veranderingen in de
organisatie en de totstandkoming van nieuwe regelgeving, bijvoorbeeld de Regeling
Contractbeheer en het Besluit Materieelbeheer, is de AO van het Ministerie
daardoor in 1996 in snel tempo verouderd. Hierdoor bestaat momenteel onvoldoende
inzicht in de procedures bij de diverse onderdelen van het ministerie, hetgeen
risico's oplevert voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer.Het in 1996 opgerichte departementaal AO-Team (zie paragraaf 2.2) heeft
begin 1997 overeenstemming bereikt over de gewenste AO-structuur. De AD adviseert
dan ook de aanpassingen zo spoedig mogelijk te implementeren. Voorts adviseert
de AD om het onderhoud van de AO in 1997 hoge prioriteit te geven en voor
het management van de dienstonderdelen een taakstellende planning vast te
stellen.De Rekenkamer onderschrijft bovengenoemde adviezen. 2.2 Rijksvoorlichtingsdienst 2.2.1 InleidingUit de accountantsrapporten van de afgelopen jaren kwam naar voren dat
de RVD haar financiële activiteiten en processen niet in voldoende mate
beheerste. Naar aanleiding hiervan onderzocht de Rekenkamer de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer. Daarbij besteedde de Rekenkamer
aandacht aan de onvolledigheden in de financiële verantwoording als gevolg
van het boeken buiten begrotingsverband, aan de tekortkomingen in het financieel
beheer en aan de getroffen verbeteringsmaatregelen. 2.2.2 OnvolledighedenDe Rekenkamer constateerde dat een belangrijk deel van de uitgaven voor
onderzoeksprojecten (f 27 miljoen) en voor advertenties (f 92 miljoen)
door het Ministerie van Algemene Zaken buiten begrotingsverband worden verantwoord.
Deze bedragen worden enerzijds doorbelast naar ministeries (circa f 71
miljoen) en anderzijds naar semi-overheidsinstellingen en zelfstandige bestuursorganen
(circa f 48 miljoen, waarvan f 40,5 miljoen ook in 1996 is ontvangen).De uitgaven die door het Ministerie van Algemene Zaken aan andere ministeries
worden doorbelast, worden door hen binnen begrotingsverband verantwoord. Bij
het Ministerie van Algemene Zaken worden deze uitgaven en de daarmee samenhangende
ontvangsten dan ook op een derdenrekening geboekt, omdat er anders
sprake zou zijn van dubbele verantwoording.Aan het einde van het begrotingsjaar wordt het saldo van de tussenrekening
overgeboekt naar een rekening buiten begrotingsverband. Op grond van de Aanwijzingsregeling
boekingen buiten begrotingsverband 1996 en de Verrekenregeling moeten deze
uitgaven (f 10 miljoen) echter binnen begrotingsverband worden verantwoord.
De Rekenkamer constateerde dat het Ministerie van Algemene Zaken deze vordering
ten onrechte niet ten laste van de uitgaven had verantwoord. Hierdoor is er
feitelijk sprake van het parkeren van begrotingsgelden, hetgeen niet in lijn
is met de Comptabiliteitswet. Reactie minister-president, minister van Algemene ZakenIn zijn antwoord gaf de minister-president, minister van Algemene Zaken
aan dat hij het standpunt van de Rekenkamer over de boekingen buiten begrotingsverband
niet deelt.De Rekenkamer blijft echter bij haar standpunt dat de aan het eind van
het jaar openstaande vorderingen van f 10 miljoen binnen begrotingsverband
moeten worden verantwoord. In een vervolgonderzoek zal zij nagaan op welke
wijze het Ministerie van Algemene Zaken deze uitgaven en ontvangsten in de
komende jaren verantwoordt. 2.2.3 Tekortkomingen in het financieel beheerDe extern accountant signaleerde reeds enkele jaren tekortkomingen in
het financieel beheer van de RVD. De extern accountant rapporteerde dat de
betrokkenheid van het management om een verantwoord financieel beheer te realiseren
onvoldoende was en voorts dat er sprake was van onvoldoende financieel deskundig
personeel. Dit gold met name voor de Directie Voorlichting en in mindere mate
voor de Directie Toepassing Communicatietechniek van de RVD.De tekortkomingen kwamen met name tot uitdrukking in:– tekortschietende interne controlemaatregelen; dit betreft met
name het uitvoeren van periodieke financiële analyses, het maken van
zichtbare aansluitingen tussen de jaarverantwoording en de subadministraties,
het opleveren van specificaties van posten op de saldibalans, het autoriseren
van verkoopprijzen en het berekenen van kengetallen ten behoeve van de sturing;– onvoldoende toetsing van de werking van de administratieve organisatie
met als doel om vast te stellen of de processen intern voldoende worden beheerst
en dat de uitkomsten van de processen juist, volledig en tijdig zijn verantwoord
in de financiële administratie;– het opleveren van een ontoereikende financiële verantwoording;
adequate specificaties ontbreken en de verantwoording is onvoldoende gecontroleerd,
waardoor deze diverse onjuistheden bevat.Om de geconstateerde tekortkomingen op te heffen is ultimo 1995 een stappenplan
opgesteld, met als doel de financiële beheersbaarheid van de processen
bij de RVD te verbeteren.De Rekenkamer constateerde dat formele vaststelling van het plan niet
op controleerbare wijze heeft plaatsgevonden en de knelpunten niet expliciet
zijn genoemd.Tevens ontbreken in het stappenplan een duidelijke prioriteitenstelling
(met bijbehorend tijdpad) en afspraken over de wijze waarop over de voortgang
en realisatie van de diverse acties zal worden gerapporteerd. Voorts constateerde de Rekenkamer dat er nog een viertal belangrijke tekortkomingen
in het financieel beheer bestaan, die niet worden afgedekt door het stappenplan. Ten eerste ontbreken richtlijnen voor de termijn- en deelbetalingen voor
de projectuitgaven van de DTC en voor de uitgaven van de Voorlichtingsraad
(VORA). De Rekenkamer constateerde dat deze bedragen ten onrechte niet in
de voorschottenadministratie zijn opgenomen. Hierdoor heeft de Rekenkamer
geen zekerheid over de volledigheid van de post voorschotten op de saldibalans
van het Ministerie van Algemene Zaken. De omvang van de onvolledigheid heeft
zij niet vast kunnen stellen.Ten tweede ontbraken actuele beschrijvingen van de administratieve organisatie
van de financiële processen (zie paragraaf 2.1).Ten derde bleek dat er onvoldoende afstemming plaatsvond tussen de administratie
van de VORA en de administratie van de DTC, waardoor risico's bestaan voor
overschrijdingen en het parkeren van begrotingsgelden.In de vierde plaats ontbraken geautoriseerde tarieven en adequate bronregistraties
voor de verkopen van foto's, zeefdrukken, films en video's, waardoor de volledigheid
van de ontvangsten (f 0,3 miljoen) niet is gewaarborgd. Reactie minister-president, minister van Algemene ZakenDe minister-president antwoordde dat de geconstateerde tekortkomingen
in de door de DTC betaalde bedragen zullen worden betrokken bij de thans lopende
ontwikkeling van de nieuwe informatiesystemen. 2.2.4 VerbeteringsmaatregelenDe Rekenkamer constateerde dat de implementatie van het stappenplan in
1996 nog te wensen overliet.De belangrijkste structurele maatregel betrof de indiensttreding van een
controller RVD medio 1996. In mei 1997 ontbrak evenwel nog een taakomschrijving
voor deze functionaris. De andere hoofdpunten uit het stappenplan zijn niet
of slechts in geringe mate in 1996 gerealiseerd. Dit betreft de verbetering
van de interne controle, de financiële verantwoording en de toets op
de werking van de AO.Ten aanzien van de door de Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden die
niet in het stappenplan waren voorzien zijn in 1996 geen verbeteringsmaatregelen
genomen. Zij beveelt echter aan om die tekortkomingen op te nemen in een geïntegreerd
plan van aanpak ter verbetering van het financieel beheer.De Rekenkamer constateerde dat naast bovengenoemde gerealiseerde maatregel
uit het stappenplan nog vier andere verbeteringsmaatregelen zijn genomen.Begin 1996 is een AO-team ingesteld, waarvoor een formele status voor
de door dit team te ontplooien initiatieven alsmede een duidelijk taakomschrijving
en rapportagelijnen nog ontbraken. Bij de DTC is op basis van een uitgevoerde
evaluatie een reorganisatie gaande. In 1997 is er voorts een interim-controller
DTC in dienst getreden en er is met de werving van een adjunct-directeur bedrijfsvoering
een aanvang gemaakt.De Rekenkamer is van mening dat deze maatregelen een positieve invloed
kunnen hebben op de kwaliteit van het financieel beheer. Wel verdient het
volgens de Rekenkamer aanbeveling dat nu op korte termijn de nieuwe functionele
en personele situatie binnen de organisatie in een toezichtsplan wordt ingekaderd
om zo meer duidelijkheid te verschaffen over de financiële functie bij
het Ministerie van Algemene Zaken. ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat het stappenplan niet voldoet aan de eisen en dat de implementatie van de maatregelen onvoldoende is. Er
zijn bij het Ministerie van Algemene Zaken vele veranderingsprocessen tegelijkertijd
gaande. Dit stelt hoge eisen aan het management. De Rekenkamer was van oordeel
dat een departementsbrede aanpak onmisbaar is. De Rekenkamer was van mening
dat alleen met een dergelijk plan van aanpak een logisch geheel van structurele
maatregelen kan worden bereikt. Zij beval aan dat er een toezichtsplan wordt
opgesteld waarin de wettelijke toezichtstaak van de afdeling FEZ wordt geoperationaliseerd.
Per jaar kunnen daarbij speerpunten voor het toezicht door deze directie worden
geformuleerd. Deze handelwijze dient ertoe om de zwakke plekken in de organisatie
te monitoren en verbeteringen te realiseren. Het hoofd FEZ zegde toe dat uiterlijk
1 september 1997 een door de leiding geaccordeerd integraal plan van aanpak
beschikbaar zal zijn. Reactie minister-president, minister van Algemene ZakenIn zijn antwoord zegde de minister-president toe de aanbeveling om een
geïntegreerd plan van aanpak op te stellen, over te nemen. Een en ander
zal ertoe leiden dat nog in 1997 belangrijke verbeteringen in het financieel
beheer bij de RVD zullen worden gerealiseerd. Voorts gaf hij aan dat het AO-team
inmiddels is ingesteld. Tenslotte antwoordde de minister dat per medio augustus
de adjunct-directeur bedrijfsvoering in dienst zal treden. Een van zijn hoofdtaken
zal de blijvende verbetering van het financieel beheer bij de RVD zijn. De
Rekenkamer zal de voortgang van de verbeteringsmaatregelen aandachtig blijven
volgen. 2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe AD rapporteerde dat bij de controle was gebleken dat de voorschriften
inzake Europese aanbestedingen in 1996 niet in alle gevallen zijn nageleefd.
Zo zijn opdrachten inzake aanschaffingen van meubilair boven het geldende
grensbedrag (f 293 888 exclusief BTW) niet Europees aanbesteed.
Overigens was deze overschrijding gering.Het Ministerie van Algemene Zaken deelde de AD mee dat vervolgaanschaffingen
in 1997 wel Europees zullen worden aanbesteed.De Rekenkamer constateerde dat het ministerie inmiddels afdoende maatregelen
heeft genomen die in opzet moeten waarborgen dat de Europese aanbestedingsregels
worden nageleefd. 2.4 WachtgeldMet ingang van 1 januari 1996 is de Dienst Uitvoering Ontslaguitkeringen
(DUO) opgegaan in de stichting Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor
Overheid en Onderwijs (USZO). Deze droeg voor 1996 zorg voor onder meer de
toekenning en uitbetaling van wachtgelden en uitkeringen aan gewezen personeel.De kwaliteit van de uitvoering van de regelingen en het (financiële)
beheer binnen de USZO voor 1996 is niet vóór 1 april 1997 door
de controlerend accountant vastgesteld, waardoor nog geen definitieve afrekening
van de betaalde bedragen kon plaatsvinden.Het Ministerie van Algemene Zaken heeft de betalingen aan de USZO (f 3,4
miljoen) niet als voorschot geadministreerd waardoor de voorschottenadministratie
en daardoor ook de post voorschotten in de saldibalans een onvolledig beeld
geeft (f 3,4 miljoen).De Rekenkamer is echter van mening dat de betalingen door de ministeries
aan de stichting USZO geadministreerd moeten worden als een extracomptabel
voorschot (zie tevens het algemene deel van deze bundel). 2.5 AccountantscontroleDe AD van het Ministerie van Economische Zaken controleert de financiële
verantwoording van het Ministerie van Algemene Zaken. De controle van de RVD
is uitbesteed aan een extern accountantskantoor. De AD heeft een goedkeurende
verklaring voor 1996 afgegeven bij de financiële verantwoording van het
ministerie.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Algemene Zaken zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van Algemene Zaken is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Ministerie
van Algemene Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal58,252,47,8 geen belangrijke fouten/onzekerheden58,252,47,8 fouten/onzekerheden000onvolledigheden2010,0(0,3)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat voor respectievelijk
f 292 000 en f 5 000 aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal
niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties zal de Rekenkamer
(gezien het gestelde in artikel 4 lid 2 van de Comptabiliteitswet) haar positieve
oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van volledigheid.Een specificatie van de onvolledigheden is opgenomen in de bijlage. De
onvolledigheden in de uitgaven en ontvangsten hadden betrekking op één
uitgavenartikel en één ontvangstenartikel. Deze zijn reeds behandeld
in hoofdstuk 2. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Zij merkt op dat aan de toelichting bij de rekening door het
ministerie meer aandacht is besteed dan vorig jaar.Echter ontbreekt er in het algemeen deel nog een toelichting op de problematiek
rondom misbruik en oneigenlijk gebruik. Voor het overige voldoet de toelichting
aan de gestelde eisen. De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
evat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Ministerie van Algemene
Zaken (x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal155,8155,8Niet beoordeelde bedragen117,416,6 beoordeelde bedragen138,4139,2 geen belangrijke fouten/onzekerheden28,4139,2 belangrijke fouten/onzekerheden10,00onvolledigheden23,40  (0,8) 1 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen, maar geeft geen indicatie
van de mate van onvolledigheid.Als gevolg van het boeken buiten begrotingsverband van de uitgaven en
ontvangsten voor onderzoeksprojecten en advertenties zijn de intracomptabele
vorderingen voor een bedrag van f 10 miljoen te laag weergegeven. Door
het niet als voorschot verantwoorden van de betalingen aan de USZO is de post
voorschotten f 3,4 miljoen te laag weergegeven.Voorts bestaat onzekerheid over de volledigheid van de post voorschotten
(f 0,8 miljoen) als gevolg van het ten onrechte niet als voorschot boeken
van de projectuitgaven van de DTC. De omvang daarvan kon de Rekenkamer niet
vaststellen.Door het Ministerie van Algemene Zaken zijn in 1996 geen voorschotten
afgerekend.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 10 miljoen aan uitgaven die buiten begrotingsverband
zijn geboekt; – een bedrag van f 10 miljoen aan vorderingen dat buiten begrotingsverband
is geboekt;– een bedrag van f 3,4 miljoen dat ten onrechte niet als voorschot
is geboekt.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 0,3 miljoen aan ontvangsten in de rekening
waarvan de volledigheid onzeker is;– een bedrag van f 0,8 miljoen aan voorschotten in de saldibalans
waarvan de volledigheid onzeker is. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 02.02Technische uitvoering Rijksvoorlichtingsdienst.1,910,0onvolledig, buiten begrotingsverband verantwoord.2.2.2Totaal Fouten/onzekerheden10,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafO 02.01Ontvangsten op basis van tariefstelling uit hoofde van dienstverlening Rijksvoorlichtingsdienst5,5(0,3)onzekerheid over de volledigheid;
tekortkomingen in de administratieve organisatie.2.2.3Totaal fouten/onzekerheden0   Totaal onvolkomenheden(0,3)  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  5Intracomptabele vorderingen10,410,0 ondeugdelijke weergave, onjuist2.2.210Voorschotten 0,8 3,4 ondeugdelijke weergave, saldo onvolledig door het niet
als voorschot verantwoorden van de USZO-betalingen.2.4   (0,8) onzekerheid over de volledigheid; tekortkomingen in de administratieve organisatie.4.3 Totaal onvolledigheden13,4     (0,8)   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET KABINET VOOR NEDERLANDS-ANTILLIAANSE EN ARUBAANSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting42   1Inleiding42   2Financieel beheer432.1Financiële administratie432.2Overheidsprojecten43 2.2.1Algemeen432.2.2Voorschotten43 2.2.3Conclusie44 2.3Europese aanbestedingsrichtlijnen44 2.4Accountantscontrole44   3Bezwaaronderzoek44   4Financiële verantwoording454.1Rekening45 4.2Toelichting bij de rekening45 4.3Saldibalans met toelichting454.4Oordeel over de financiële
verantwoording46SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording over 1996 van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse
Zaken.In 100% van de verplichtingen, 100% van de uitgaven en 100%
van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan.In 1995 stelde de Rekenkamer vast dat de achterstand in de controle van
de projecten op de Nederlandse Antillen en Curaçao volledig is ingelopen.
In 1996 constateerde zij echter wederom een achterstand in de controle van
de overheidsprojecten als gevolg van de inzet van accountantsdeskundigheid
ten behoeve van de schuldsanering.Tevens werden door een vertraging in de afwikkeling van processen-verbaal
van projectbeëindiging in 1996 minder projecten afgerekend dan aan voorschotten
werd verstrekt. Deze vertraging werd veroorzaakt door capaciteitsproblemen
zowel op de Nederlandse Antillen als bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken.Hierdoor is het saldo aan voorschotten in 1996 opgelopen van circa f 853
miljoen ultimo 1995 tot circa f 927 miljoen ultimo 1996. Dit vormt voor
de Rekenkamer aanleiding om in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1997 te onderzoeken of met betrekking tot de afwikkeling van processen-verbaal
van projectbeëindiging verbetering is opgetreden. Indien deze afwikkeling
onvoldoende voortvarend ter hand wordt genomen, zal zij overwegen bezwaar
te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 1 INLEIDINGHet Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken (KABNA) heeft
als taak het voorbereiden en uitvoeren van het Nederlandse beleid ten aanzien
van de Nederlandse Antillen en Aruba. De belangrijkste uitgavenstroom betreft
de bijdragen aan overheidsprojecten (werkelijke uitgaven 1996 f 159 miljoen)
en de financiering van deskundigenhulp ter ondersteuning en verbetering van
het bestuurlijke apparaat op de Nederlandse Antillen en Aruba (werkelijke
uitgaven 1996 f 57 miljoen). Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) voert de administratie
van het KABNA. De bestuurlijk-politieke verantwoordelijkheid berust bij de
minister van Defensie.Al jaren heeft het KABNA problemen met de afwikkeling van nog niet geheel
afgehandelde projectuitgaven. Deze problemen ontstonden door achterstanden
in de accountantscontrole op de desbetreffende overheidsprojecten, alsmede
door het niet afgewikkeld zijn van processen-verbaal van projectbeëindiging.
Dit vormt voor de Rekenkamer een bijzonder aandachtspunt in verband met het
risico van een onordelijke afhandeling van de desbetreffende projecten.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Kabinet
voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Het rapport bestaat uit vier
hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3
is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit heeft echter bij het KABNA niet
plaatsgevonden. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar
de financiële verantwoording over 1996. Uit het onderzoek naar het financieel
beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten
of onzekerheden in de financiële verantwoording. Waar dit
het geval is, wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële
verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Financiële administratieHet KABNA heeft op 1 januari 1996 ten behoeve van zijn administratie een
nieuw geautomatiseerd systeem in gebruik genomen, het zogeheten Financieel
Administratie Pakket (FAP). Als gevolg van invoeringsproblemen heeft in 1996
onvoldoende afstemming plaatsgevonden tussen het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) van het
Ministerie van LNV, die het FAP beheert. Pas bij het afsluiten van de financiële
verantwoording heeft de directie FEZ voor nagenoeg alle posten voldoende afstemming
kunnen bewerkstelligen. 2.2 Overheidsprojecten 2.2.1 AlgemeenSinds 1990 maakt de Algemene Rekenkamer in haar rapporten bij de financiële
verantwoording melding van achterstanden in de accountantscontrole op de Nederlandse
Antillen. Dit heeft ertoe geleid dat de Rekenkamer over 1995 een bezwaaronderzoek
startte naar deze achterstanden. Wanneer zou blijken dat de minister er niet
voldoende in geslaagd was om de achterstanden in de accountantscontrole in
te lopen en dat er geen goede maatregelen waren genomen voor een goede voortgang
van de controle, zou dat leiden tot een bezwaar als bedoeld in artikel 55,
lid 1 van de Comptabiliteitswet. Naar aanleiding van dit onderzoek concludeerde
de Rekenkamer dat de achterstand in de accountantscontrole voor de projecten
van het Land Nederlandse Antillen en van het Eilandgebied Curaçao volledig
was ingelopen en dat voor de controle over 1995 en de jaren daarna concrete
afspraken zijn gemaakt. Op grond hiervan zag de Rekenkamer af van het starten
van een bezwaarprocedure.Over 1996 constateerde de departementale accountantsdienst (AD) echter
dat wederom een achterstand is ontstaan in de controle van de overheidsprojecten
op het Land Nederlandse Antillen en het Eilandgebied Curaçao. Zo beschikt
het KABNA nog niet over de rapporten over 1995 van de overheidsprojecten.
Deze hadden vóór 1 september 1996 moeten zijn ontvangen. De
achterstanden zijn ontstaan doordat de Stichting Overheids Accountantsbureau
in het kader van de schuldsanering haar deskundigheid ook moest inzetten voor
de uitvoering van het zogeheten Structureel Aanpassingsprogramma van het Internationaal
Monetair Fonds. 2.2.2 VoorschottenVoor de administratieve afwikkeling van afgeronde overheidsprojecten zijn
behalve accountantsrapporten ook processen-verbaal van projectbeëindiging
nodig. Over 1996 constateerde de AD dat minder projecten werden afgerekend
dan aan voorschotten werd verstrekt. Dit wordt veroorzaakt door capaciteitsproblemen
in 1996 zowel op de Nederlandse Antillen als bij het KABNA. Bij het KABNA
ligt momenteel nog voor een bedrag van circa f 55 miljoen aan processen-verbaal
van projectbeëindiging ter verwerking. Mede hierdoor is
het saldo aan voorschotten in 1996 opgelopen van circa f 853 miljoen
ultimo 1995 tot circa f 927 miljoen ultimo 1996. Hiervan heeft circa
f 275 miljoen betrekking op voorschotten, die werden verstrekt in 1987
en voorgaande jaren. 2.2.3 ConclusieDe Rekenkamer is van mening dat er sprake is van een onwenselijke toename
van het saldo aan voorschotten. Omdat dit probleem al sinds 1990 door haar
is gesignaleerd en geen blijvende verbetering in het financieel beheer is
opgetreden, zal de Rekenkamer in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1997 onderzoeken of in de afwikkeling van processen-verbaal van projectbeëindiging
verbetering is opgetreden. Hierbij gaat zij ervan uit dat de achterstand in
de accountantscontrole op overheidsprojecten incidenteel is.Indien voornoemde afwikkeling onvoldoende voortvarend ter hand wordt genomen,
zal zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste lid van
de Comptabiliteitswet. 2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer onderzocht de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering
van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in de administratieve organisatie
en de toereikendheid van de accountantscontrole daarop (zie paragraaf 2.4).De AD stelde vast dat niet bij alle aanbestedingen aan de hand van de
dossiers is vast te stellen of de aanbestedingsprocedures zijn nageleefd.
Deze dienst constateerde overigens dat de aanbestedingen bij KABNA niet boven
de drempelbedragen uitkwamen.De Rekenkamer beveelt aan voortaan de afhandeling van de aanbestedingsprocedures
beter vast te leggen. 2.4 AccountantscontroleDe Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 rijksbreed speciale
aandacht gegeven aan de accountantscontrole op de naleving van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen, de accountantscontrole op de toelichting bij de
rekening en de door de accountantsdienst toegepaste controlecriteria.Zij stelde vast dat de accountantscontrole 1996 in toereikende mate hierin
voorzag.De AD heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële
verantwoording 1996. Deze verklaring is mede gebaseerd op werkzaamheden van
andere accountants. De Rekenkamer stelde vast dat de AD bij deze accountants
een review heeft uitgevoerd.De Rekenkamer is van mening dat de controle door de AD voldoende basis
bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het KABNA zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
KABNA is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, KABNA (x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal362,0324,327,3 Geen belangrijke fouten/ onzekerheden362,0324,327,3 Fouten/onzekerheden0001 Het bedrag van verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 37,2 miljoen, respectievelijk f 15,4 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe AD heeft de toereikendheid van de toelichting bij de rekening in zijn
controle betrokken. De Rekenkamer is van oordeel dat deze toelichting voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, KABNA (bedragen x f 1
miljoen)  DebetCredit Totaal3 684,53 684,5Niet beoordeeld11 669,72 065,2Beoordeeld2 014,81 619,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 014,81 619,3 Fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting op de saldibalans voldoet
aan de eisen.Het ministerie kon geen inzicht verschaffen in de in 1996 afgerekende
voorschotten. In verband hiermee heeft de Rekenkamer in dit rapport terzake
geen oordeel opgenomen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording 1996
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van het onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de financiële
verantwoording 1996 voldoet aan de beide eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting48   1Inleiding49   2Financieel beheer502.1Algemeen50 2.2Ministeriële verantwoordelijkheid
voor uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking502.3Financieel beheer in de overgangsperiode
van de herijking512.3.1Inleiding51 2.3.2Bevindingen52 2.3.3Reactie minister en nawoord Rekenkamer53 2.4Voorschotten532.5Directie Kabinet en Protocol54 2.6Europese aanbestedingsrichtlijnen54 2.7Materieelbeheer55 2.8Accountantscontrole55   3Bezwaaronderzoek55   4Financiële verantwoording564.1Rekening56 4.2Toelichting bij de rekening56 4.3Saldibalans met toelichting574.4Oordeel over de financiële
verantwoording58     Bijlage59SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. In 99,9%
van de aangegane verplichtingen, 99,2 % van de uitgaven, 100%
van de ontvangsten en na omvangrijke correctieboekingen 96% van de
afgerekende voorschotten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan.Dit neemt niet weg, dat de Rekenkamer een aantal kritische opmerkingen
maakte met betrekking tot het financieel beheer en de financiële verantwoording.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken houdt toezicht op de besteding van
(project-)gelden voor Ontwikkelingssamenwerking door derden. Het was echter
niet altijd duidelijk welke vervolgacties het ministerie ondernam bij onrechtmatigheid
of onzekerheid van de rechtmatigheid van de besteding door een uitvoerende
organisatie. De Rekenkamer beval de minister aan om nog dit jaar beleid te
formaliseren en daarbij aan te geven in welke mate hij zich ook achteraf verantwoordelijk
acht voor de rechtmatigheid van de bestedingen. Daarbij zou moeten worden
vastgelegd hoe bevindingen van derden departementaal worden afgehandeld. Het
al dan niet toepassen van sancties conform de comptabele regelgeving zou daarin
eveneens moeten worden gemotiveerd. Voor een goede uitoefening van de controlefunctie
door de Staten-Generaal achtte de Rekenkamer het verder noodzakelijk dat de
minister periodiek inzicht verschaft in de vastgestelde tekortkomingen en
de handelwijze van het ministerie daarbij.De minister heeft deze aanbeveling overgenomen en zal uiterlijk december
1997 de Staten-Generaal een notitie voorleggen over dit onderwerp en het te
voeren sanctiebeleid.Het overleg met het ministerie over enkele in 1995 vastgestelde knelpunten
in de registratie van voorschotten in de begrotingsadministratie leidde ertoe
dat uitgaven voor jaarlijkse algemene bijdragen aan non-gouvernementele organisaties
en voor consultantsdeclaraties tot een totaalbedrag van ca f 700 miljoen
alsnog als voorschot worden aangemerkt. De mogelijkheid om het moment van
afboeken van bepaalde voorschotten om redenen van doelmatigheid te vervroegen,
is nog steeds onderwerp van bespreking.Als gevolg van de herijking van het buitenlands beleid werd per september
1996 een nieuwe organisatiestructuur bij het ministerie ingevoerd. Ook werden
per januari 1997 taken en bevoegdheden naar de ambassades gedelegeerd. Het
ministerie trof een aantal organisatorische maatregelen om het financieel
beheer gedurende de overgangsperiode die daaraan voorafging ordelijk te laten
verlopen. De Rekenkamer onderzocht het financieel beheer in die periode. Zij
constateerde dat het financieel beheer van zowel centrale als te delegeren
activiteiten evenals voorgaande jaren achterstanden vertoonde. Deze kwamen
met name voor bij het voorschottenbeheer. De overdracht van activiteiten aan
de ambassades werd hierdoor vertraagd. Deze zullen bovendien voor de opheffing
van de achterstanden moeten zorgdragen. De Rekenkamer constateerde eveneens
dat er nog geen sprake was van een effectief en in de nieuwe organisatie ingebed
financieel beheer.Ofschoon de Rekenkamer begrip toonde voor een aantal bijzondere omstandigheden
bij het ministerie, was zij van mening dat er geen sprake is van een effectief
en in de nieuwe organisatie ingebed financieel beheer. Zij deed aanbevelingen
voor een pakket van maatregelen waarin tussentijdse bijsturing in de financiële
processen centraal staat in plaats van correcties achteraf. De minister voor
Ontwikkelingssamenwerking onderschreef onder verwijzing naar
de bijzondere situatie in 1996 in hoofdlijnen de door de Rekenkamer getrokken
conclusies. Hij heeft inmiddels een actieplan vastgesteld om vóór
1998 de achterstanden in te lopen en het financieel beheer structureel te
verbeteren.De Rekenkamer constateerde dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn
opgenomen in de eind 1996 uitgebrachte nieuwe departementale procedures voor
aanbesteding. Hoewel deze richtlijnen officieel niet van toepassing zijn op
de uitgaven van Ontwikkelingssamenwerking, worden ze daarbij wel in hoofdlijnen
gevolgd. Het ministerie heeft de vereiste opgave van contracten die op basis
van Europese richtlijnen zijn afgesloten, nog niet verstrekt in verband met
het ontbreken van een systematische vastlegging hiervan. Ook zal het nog moeten
vaststellen welke externe organen eventueel als aanbestedende dienst zouden
moeten worden aangemerkt. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Buitenlandse zaken met f 8,6 miljard aan uitgaven
en f 0,1 miljard aan ontvangsten in 1996 is een ministerie met verschillende
kenmerken. Enerzijds geeft het gestalte aan het Nederlands buitenlands beleid
en draagt het de verantwoordelijkheid voor de diplomatieke vertegenwoordigingen
in het buitenland. De hieraan verbonden uitgaven zijn vooral personele, materiële
en huisvestingskosten alsmede contributies, subsidies en bijdragen in verband
met internationale betrekkingen (f 1 miljard). Anderzijds ondersteunt
het de minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS). De hulp aan ontwikkelingslanden,
in totaal f 5,2 miljard, wordt in hoofdzaak verstrekt aan nationale staten,
internationale en non-gouvermentele organisaties in de vorm van contributies,
bijdragen en op grond van overeenkomsten met elk een eigen beheer- en controlestructuur.
De ontvangers van de hulp leggen veelal inhoudelijk en financieel verantwoording
af over de uitgevoerde activiteiten. Hiermee gaat een omvangrijk beheer van
voorschotten gepaard. Voorts wordt ten laste van de begroting van Buitenlandse
Zaken aan de Europese Unie het zogenoemde vierde eigen middel (in 1996 f 2,4
miljard) afgedragen. Dit middel dient naast douanerechten, landbouwrechten
en BTW-afdrachten ter financiering van de Unie.In 1996 is een begin gemaakt met de uitvoering van het herijkt buitenlands
beleid. Om tot een Nederlands buitenlandbeleid met meer slagkracht en samenhang
te komen heeft Buitenlandse Zaken ondermeer een vergaande reorganisatie van
het departement doorgevoerd. Daarnaast werd een groot aantal centraal uitgevoerde
beleids- en (financieel) beheerstaken met bijbehorende budgetten naar de posten
gedelegeerd. De effectuering hiervan vond vanaf september 1996 plaats. In
de overgangsperiode, die gepaard ging met omvangrijke verschuivingen van personeel,
werden de departementale werkzaamheden volgens de oude procedures afgehandeld.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken. Zij heeft over onderdelen van dit onderzoek met de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking gecorrespondeerd. Zijn reactie is
in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken echter niet plaatsgevonden.
In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten en onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt
dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording
betrokken. Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AlgemeenNaast de in dit hoofdstuk opgenomen onderwerpen onderzocht de Rekenkamer
nog andere belangrijke aspecten van het financieel beheer van Buitenlandse
Zaken. Omdat deze onderzoeken nog niet waren voltooid kon geen verslag worden
gedaan in deze bundel.De Rekenkamer is thans ondermeer een onderzoek gestart naar de controle
en beheer van Nederlandse bijdragen aan Internationale organisaties. De Nederlandse
overheid is lid van meer dan 150 Internationale Organisaties. Hiermee is rijksbreed
een financieel belang gemoeid van f 2,8 miljard aan contributies en vrijwillige
projectbijdragen. Een groot deel hiervan loopt over de begroting van Buitenlandse
Zaken. Het onderzoek richt zich op het financieel beheer rond deze geldstromen,
waarbij de vraag aan de orde komt in hoeverre de Nederlandse vertegenwoordigingen
zich inspannen om te bevorderen dat de betreffende organisaties voldoen aan
de criteria voor rechtmatigheid en doelmatigheid. 2.2 Ministeriële verantwoordelijkheid voor uitgaven
voor OntwikkelingssamenwerkingIn het begin van de jaren negentig hebben de Rekenkamer en de minister
een discussie gevoerd over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
voor de juiste besteding van de uitgaven voor activiteiten van OS. Dit heeft
geleid tot aanpassing van procedures voor verantwoording en controle bij deze
OS-activiteiten, waardoor onder meer de geldontvangers naast verantwoordingen
ook accountantsrapporten moesten verstrekken. Vastgesteld is dat deze procedures
vanaf augustus 1995 ook feitelijk worden toegepast voor alle soorten activiteiten.
Nu die documenten beschikbaar komen blijkt zich bij de afhandeling een probleem
voor te doen.Uit nader onderzoek naar de aard van de in verantwoordingen en accountantsrapporten
vastgestelde tekortkomingen en naar de afhandeling hiervan, bleek dat er soms
sprake was van onzekerheid of onrechtmatigheid over de besteding door een
uitvoerende organisatie. Tevens was niet altijd duidelijk welke vervolgacties
door het departement in gang werden gezet en op grond van welke afweging al
dan niet sancties werden getroffen. Bevindingen over de rechtmatigheid van
de bestedingen werden door de AD niet altijd betrokken in zijn oordeel over
de rekening van het ministerie, ondanks dat de gelden niet geheel conform
de comptabele regels waren besteed.In de visie van het ministerie is er echter sprake van rechtmatigheid
wanneer de uitvoerende instantie (land, internationale organisatie, etc.)
het geld daadwerkelijk heeft ontvangen en wanneer het ministerie voldoende
maatregelen vooraf heeft getroffen om te waarborgen dat de instantie de gelden
rechtmatig besteedt. Het toezicht op de besteding van de gelden vanuit het
departement valt onder het financieel beheer. Als het ministerie voldoende
maatregelen neemt naar aanleiding van de bevindingen uit de verantwoordingen
en accountantsrapporten van derden hoeven, volgens het ministerie, deze niet
te worden meegenomen in de verklaring van de AD bij de rekening. Wel kan de
AD daarvan melding maken als een ontvangende instantie zich bij
herhaling niet houdt aan gemaakte afspraken en het ministerie geen maatregelen
treft. In ambtelijk overleg tussen het ministerie en de Rekenkamer is deze
handelwijze nader toegelicht. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft
aangegeven dat sancties, hoewel vereist volgens de comptabele regelgeving,
niet altijd kunnen worden toegepast.De Rekenkamer acht het van belang dat nog dit jaar een duidelijk beleid
wordt geformaliseerd waarin voor de verschillende uitgavenstromen is bepaald
in welke mate de minister zich ook achteraf verantwoordelijk acht voor de
rechtmatigheid van de bestedingen. Daarbij zou moeten worden vastgelegd hoe
bevindingen uit verantwoordingen en accountantsrapporten departementaal worden
afgehandeld. Het al dan niet toepassen van sancties zou daarin moeten worden
gemotiveerd. Voor een goede uitoefening van de controlefunctie door de Staten-Generaal
lijkt het de Rekenkamer verder noodzakelijk dat de minister periodiek inzicht
verschaft in de vastgestelde tekortkomingen.In zijn reactie heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aangegeven
deze laatste aanbeveling van de Rekenkamer over te nemen. Hij verwacht uiterlijk
december 1997 de Staten-Generaal een notitie hierover voor te leggen, waarin
ook het sanctiebeleid wordt behandeld.Voor activiteiten waarbij het ontvangende land verantwoordelijk was voor
het beheer is het ministeriële controlebeleid ingaande 1994 aangepast
en medio 1995 zijn er nieuwe procedures. Het wordt eerst integraal toegepast
in contracten die na augustus 1995 zijn afgesloten. Dit deel van het controlebeleid kon daardoor nog geen invloed hebben op
de uitgaven in 1996, voor zover die voortvloeien uit de contracten die afgesloten
waren vóór de inwerkingtreding van dit beleid. Hierdoor was
er voor de Rekenkamer onzekerheid over de rechtmatigheid van de daarmee in
1996 gemoeide uitgaven, f 43 miljoen verdeeld over de artikelen van de
landenprogramma's en speerpunten van het beleidsterrein 03 (Samenwerking met
ontwikkelingslanden).De Rekenkamer heeft in 1996 de werking van dit nieuwe controlebeleid voor
deze hulpvorm onderzocht. Vastgesteld werd dat de hulpontvangende landen de
contractbepalingen inzake de verstrekking van de opdracht tot controle redelijk
hebben nageleefd. Omdat in 1996 nog maar over een beperkt aantal activiteiten
een accountantsrapport was ontvangen kon de Rekenkamer nog geen oordeel vellen
over de rechtmatigheid van de bestedingen en de mate waarin de controles hierin
inzicht gaven. 2.3 Financieel beheer in de overgangsperiode van de herijking 2.3.1 InleidingAls gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur
bij het ministerie op 1 september 1996 en de feitelijke delegatie van taken
en bevoegdheden naar de posten per 1 januari 1997, ontstond er een zogenoemde
overgangsperiode tijdens de laatste vier maanden van 1996. In dit kader werd
met ingang van 1 september onder meer de voor het financieel beheer van Ontwikkelingssamenwerking
verantwoordelijke (centrale) controllerorganisatie opgeheven. Het financieel
beheer werd gedecentraliseerd naar de centrale budgethouders en de ambassades.De Rekenkamer beoordeelde de opzet en het bestaan van de organisatorische
maatregelen ten behoeve van het financieel beheer in deze overgangsperiode
en daarnaast de werking van het financieel beheer in 1996 waarbij de nadruk
is gelegd op het beheer van verantwoordingen bij Ontwikkelingssamenwerking
tijdens de overgangsperiode. De keuze voor dit deel van het beheer werd ingegeven
door de bevindingen in eerdere jaren.Daaruit bleek dat de bewaking van een tijdige afwerking onvoldoende was
gegarandeerd. Als gevolg hiervan waren opschoningsacties aan het eind van
het jaar nodig om tot een juiste voorschottenstand te komen. 2.3.2 BevindingenDe Rekenkamer stelde vast dat het departement in het kader van de overgangsperiode
bij Ontwikkelingssamenwerking een aantal organisatorische en controlemaatregelen
heeft genomen. Deze waren erop gericht het financieel beheer tijdens de overgangsperiode
ordelijk te laten verlopen en een ordelijke en controleerbare start van de
nieuwe organisatie mogelijk te maken.Zij constateerde tevens dat zich in de voorbereidingen van de overdracht
van activiteiten naar de posten desondanks vertragingen hebben voorgedaan,
die de aanvankelijk voorziene overdracht van bijgewerkte activiteitendossiers
per 1 januari belemmerden. De gedelegeerde activiteiten vertonen in veel gevallen
nog achterstanden in het rapportage- en verantwoordingstraject. De posten
zullen voor de opheffing daarvan moeten zorgdragen.De Rekenkamer nam waar dat het financieel beheer bij Ontwikkelingssamenwerking
tijdens de overgangsperiode, zowel voor centrale als te delegeren activiteiten,
de nodige tekortkomingen vertoonde. Dit kwam onder andere tot uitdrukking
in de correctieboekingen, voor een totaal bedrag van ca f 14 miljoen,
die voortvloeiden uit (aanvullende) controles van het departement, die gericht
waren op de vaststelling van de juistheid van de voorschottenstand. Naar aanleiding
van aanvullend onderzoek op ca. f 400 miljoen van in het totaal ca f 1,4
miljard aan verantwoordingen, schatte de AD de resterende fout in de post
voorschotten op f 23 miljoen gulden. De opschoningsactie van de voorschottenstand
laat onverlet dat er opnieuw sprake was van achterstanden in de afwikkeling
van voorschotten voor Ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten ontstaan in 1996
en de jaren daarvoor.De nieuwe organisatie (zowel op centraal niveau als decentraal niveau)
ging mede daardoor met een achterstand in het financieel beheer van start.
De Rekenkamer vond het van belang dat deze achterstand spoedig wordt opgeheven.
Dit dient allereerst tot uitdrukking te komen in het inventariseren en wegwerken
van de achterstanden in de rapportage- en verantwoordingstraject van centrale
en te delegeren activiteiten.Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat de voorbereiding en invoering
van de nieuwe financiële beheersstructuur vertraging heeft opgelopen
doordat:– een aantal instrumenten dat van belang is voor het goed functioneren
van de organisatie (definiëring managementinformatie, informatiesystemen,
kengetallen) nog in ontwikkeling is;– de jaarplannen van de ambassades en de budgetten voor nieuwe activiteiten
in het kader van de jaarcyclus 1997 in maart van dat jaar nog maar deels waren
vastgesteld.De Rekenkamer had begrip voor de bijzondere situatie op het ministerie
in 1996 als gevolg van herijking, delegatie van taken en bevoegdheden en voorbereiding
van het EU-voorzitterschap. Zij had oog voor de maatregelen die in 1996 in
gang zijn gezet en verwachtte dat deze kunnen bijdragen aan de realisatie
van een ordelijk financieel beheer bij Ontwikkelingssamenwerking. Zij was echter ook van mening dat er op dit moment nog geen sprake is
van een effectief en in de nieuwe organisatie ingebed financieel beheer. Extra
zorgen baren daarbij de geconstateerde onvolkomenheden in het gebruik van
het administratiesysteem Midas vóór de reorganisatie. Die onvolkomenheden
en de bron daarvan (de gebruikers) zijn meegenomen naar de nieuwe situatie.
De Rekenkamer pleitte voor een systeem van planning, monitoring, controle
en bijsturing, op basis van (permanent) inzicht in de financiële en administratieve
processen op verschillende managementniveaus. Daarbij moet de informatievoorziening
zodanig zijn ingericht en met geautomatiseerde systemen ondersteund, dat wordt
voorzien in een duidelijke signaleringsfunctie, zodat waar nodig tijdige bijsturing
plaatsvindt en het ontstaan van achterstanden voorkomen wordt. Bijsturing
dient onderdeel te zijn van het uitvoeringsproces en niet achteraf op basis
van extra inzet en controle te gebeuren.De Rekenkamer vond het van belang dat de minister aangeeft op basis van
welke maatregelen en met welk tijdpad hij verwacht de noodzakelijke verbeteringen
te kunnen realiseren. 2.3.3 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister voor Ontwikkelingssamenwerking onderschreef de door de Rekenkamer
getrokken conclusies. De bewindsman deelde mede in juni 1997 een actieplan
te hebben opgesteld, met als doelen:– het inlopen van achterstanden op het gebied van te delegeren activiteiten
en het opschonen van het activiteiten- en voorschottenbestand (uiterlijk eind
1997);– het verbeteren van het financieel beheer op korte termijn (eind
1997) door te komen tot een strakkere voortgangscontrole en op middenlange
termijn door vereenvoudiging van procedures, het invoeren van organisatiedoorlichting
en herziening van geautomatiseerde informatievoorziening.De Rekenkamer zal in haar onderzoek over 1997 in het bijzonder aandacht
schenken aan de maatregelen die zijn getroffen met betrekking tot de kwaliteit
en de tijdigheid van het afrekenen van voorschotten. Zonodig zal zij overwegen
bezwaar te maken tegen het gevoerde financieel beheer. 2.4 VoorschottenEen groot deel van de uitgaven van het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking
wordt als voorschot verstrekt aan door derden te verrichten activiteiten.
Deze derden dienen over de besteding van de gelden verantwoording af te leggen.
De bewaking van de ontvangst van deze verantwoording over de activiteiten
is in de procedures geregeld. Door deze voorschotten over de begrotingsadministratie
te leiden, ontstaat er naar de mening van de Rekenkamer een extra waarborg
voor een tijdige ontvangst en juiste afwikkeling van de verantwoordingen.De Rekenkamer rapporteerde eerder in het RFV 1995 over voorschotten. Naar
aanleiding van enige knelpunten in de registratie van voorschotten, deelde
zij toen mede bereid te zijn tot overleg over wijze waarop de eisen die aan
het financieel beheer worden gesteld doelmatig kunnen worden geëffectueerd.
Dit overleg, dat bij het uitbrengen van het rechtmatigheidsonderzoek 1996
nog gaande is, heeft nog niet voor alle gesignaleerde knelpunten tot een bevredigende
oplossing geleid. De ontwikkelingen tot dusverre zijn hieronder weergegeven.Uitgaande van de comptabele en ministeriële regelgeving was de Rekenkamer
van mening dat het ministerie onterecht twee categorieën uitgaven
niet als voorschot aanmerkte. Dit betroffen de jaarlijkse bijdragen aan non-gouvernementele
organisaties en de consultantsdeclaraties voor projecten waarbij het departement
te veel gedeclareerde bedragen terug zou kunnen vorderen als de accountantscontrole
daartoe aanleiding geeft.De in 1996 verstrekte jaarlijkse algemene bijdragen aan nongouvernementele
organisaties zijn inmiddels in 1996 als voorschot aangemerkt. Hierdoor is
de voorschottenstand in de saldibalans eind 1996 met ca f 680 miljoen
toegenomen. Van de consultantsdeclaraties blijkt inmiddels slechts een deel
relevant te zijn, namelijk alleen die declaraties waarbij volgens afspraak
nog accountantsrapporten moeten worden ontvangen. Het ministerie zal deze
uitgaven met een totale omvang in 1996 van ca f 65 miljoen pas in de
rekening van 1997 als voorschot meenemen. De Rekenkamer meldde in het rechtmatigheidsonderzoek
1995 ook dat naar haar oordeel het ministerie voorschotten onterecht uit de
voorschottenadministratie afvoert. Zij stelde namelijk vast dat het ministerie
een deel van de voorschotten afboekte voordat het alle relevante stukken had
beoordeeld.Inmiddels wordt door het ministerie onderkend dat de voorschotten pas
administratief afgeboekt kunnen worden als alle relevante verantwoordingsstukken
zijn ontvangen en beoordeeld. Wel bleek dat de op basis van procedures en
contracten te ontvangen verantwoordingstukken divers zijn en bepaalde categorieën
verantwoordingen moeilijk aan de voorschotuitgaven zijn te relateren. Als
voorbeeld werd gewezen op voorschotten voor additionele projecten van grote
internationale organisaties. De afhandeling van de verantwoordingen over deze
projecten geschiedt deels decentraal. Het later ontvangen accountantsrapport
betreft daarentegen de totale organisatie. Het ministerie is van mening dat
dergelijke voorschotten om reden van doelmatigheid in een eerder stadium op
basis van de dan aanwezige verantwoordingstukken uit de voorschotadministratie
zou kunnen worden afgevoerd. De Rekenkamer zal hierop nader ingaan in een
vervolgonderzoek. 2.5 Directie Kabinet en ProtocolIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 rapporteerde de Rekenkamer over het
financieel beheer van de Directie Kabinet en Protocol. Zij concludeerde dat
het financieel beheer met betrekking tot staatsbezoeken en internationale
conferenties onvoldoende ordelijk en controleerbaar was. De minister heeft
in zijn reactie de aanbevelingen van de Rekenkamer grotendeels overgenomen.Voor het rechtmatigheidsonderzoek 1996 heeft de Rekenkamer onderzocht
op welke wijze het financieel beheer verbeterd is en in welke mate de aanbevelingen
waren opgevolgd.Zij concludeerde dat het financieel beheer daadwerkelijk verbeterd is
en dat de aanbevelingen zijn geïmplementeerd dan wel dat met de uitvoering
een begin is gemaakt. Op een aantal punten zouden nog verbeteringen door te
voeren zijn.Hieraan zal passende aandacht worden geschonken. 2.6 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer onderzocht de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
in de administratieve organisatie en of de accountantscontrole daarop toereikend
is.De Rekenkamer stelde vast dat de Europese richtlijnen voor aanbesteding
ook opgenomen zijn in de eind 1996 uitgebrachte nieuwe procedures voor aanbesteding.
Gebleken is dat er in 1996 geen relevante afwijkingen van de Europese voorschriften
zijn vastgesteld. Opgemerkt wordt dat voor de procedures voor het Ministerie
voor Ontwikkelingssamenwerking openbaar internationaal aanbesteden
het uitgangspunt is. Hoewel de Europese richtlijnen voor aanbesteding officieel
niet van toepassing zijn op de OS-uitgaven, zijn deze richtlijnen daarbij
wel in hoofdlijnen gevolgd.Het ministerie heeft de vereiste opgave van contracten die op basis van
Europese richtlijnen zijn afgesloten, nog niet verstrekt in verband met het
ontbreken van een systematische vastlegging hiervan.Een ander voorschrift is dat aggregatie van soortgelijke voorgenomen aanschaffingen
door een aanbestedende dienst moet plaatsvinden. Het is de beleidslijn binnen
Nederland dat de ministeries aan de Europese Commissie opgeven welke dienstonderdelen
als aanbestedende dienst aangemerkt zijn. De aanschaffingen van de aanbestedende
diensten moeten indien de desbetreffende drempelbedragen worden overschreden,
Europees worden aanbesteed. Het ministerie heeft destijds de ambassades als
aanbestedende diensten aangemerkt. In de loop van 1996 heeft het Ministerie
van Economische Zaken een opgave van aanbestedende diensten aan de Europese
Commissie verstuurd waarin het Ministerie van Buitenlandse Zaken als geheel
als de aanbestedende dienst is aangemerkt. In juni 1997 heeft het Ministerie
van Buitenlandse Zaken met terugwerkende kracht naar 1 januari 1997 een aantal
departementale organen aangewezen. Om volledig aan de richtlijn te voldoen
zal het ministerie nog moeten vaststellen welke externe organen eventueel
als aanbestedende dienst zouden moeten worden aangemerkt.De Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 speciale aandacht
besteed aan de controle van de accountantsdienst van het ministerie op de
naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Zij stelde vast dat de
accountantscontrole 1996 in toereikende mate hierin voorzag. 2.7 MaterieelbeheerIn vervolg op het rechtmatigheidsonderzoek 1995, stelde de Rekenkamer
vast dat in 1996 het decentrale voorraad en materieelbeheer nog niet aan de
eisen voldoet.De minimumeisen voor rechtmatig en doelmatig materieelbeheer zijn vastgelegd
in het per 1 januari 1996 van kracht geworden besluit materieelbeheer. Om
hieraan te kunnen voldoen heeft het ministerie in 1996 inmiddels de benoeming
en het takenpakket van centrale voorraadbeheerders alsmede de jaarlijkse déchargeverlening
geregeld. Een werkgroep stelt zich tot doel om in 1997 de functionele eisen
op te stellen waaraan de voorgeschreven voorraadadministraties dienen te voldoen
en beheersmaatregelen uit te werken.Hiermee zal in opzet aan de verschillende aanbevelingen in de voorgaande
jaren worden voldaan. 2.8 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 afgegeven. De Rekenkamer stelde op grond van haar onderzoek vast dat
de controle van de AD voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over
de financiële verantwoording. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand
gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Buitenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1UitgavenOntvangstenTotaal9 117,08 551,6109,5 Geen belangrijke fouten/onzekerheden9 110,58 480,6109,5Fouten/onzekerheden6,571,00 Onvolledigheden20,1 (19,3)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in 1996 in
totaal f 475,5 miljoen respectievelijk f 374,7 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Een onzekerheid in de uitgaven, groot f 43 miljoen, is reeds behandeld
in paragraaf 2.2. Op de belangrijkste overige fouten en onzekerheden wordt
hierna ingegaan. Door incidentele tekortkomingen in de administratieve organisatie
vanwege onvoldoende onderbouwing van aangegane verplichtingen en van verstrekte
voorschotten had de Rekenkamer op artikel 02.04 (Subsidies en bijdragen) geen
zekerheid over de rechtmatigheid van f 1,4 miljoen aan verplichtingen
en waren f 4 miljoen aan uitgaven onrechtmatig. Op artikel 02.05 (Voorlichting
en culturele betrekkingen) waren onder andere f 5 miljoen aan zowel verplichtingen
als uitgaven onzeker door incidentele tekortkomingen in de administratieve
organisatie.Als gevolg van incidentele tekortkomingen in de administratieve organisatie
bij de Dienst Gebouwen Buitenland, in het bijzonder het ontbreken van stukken
en onverschuldigde vooruitbetalingen, had de Rekenkamer geen zekerheid over
de rechtmatigheid van f 6,1 miljoen aan uitgaven op het artikel 05.02
(Gebouwen buitenland) en waren f 2,6 miljoen onrechtmatig.Door incidentele tekortkomingen in de administratieve organisatie, het
ontbreken van stukken, had de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid
van f 10,1 miljoen aan uitgaven op artikel 03.45 (Milieubeleid in ontwikkelingslanden).De Rekenkamer had tenslotte geen zekerheid over f 19,3 miljoen op
het ontvangstenartikel 05.02 (Kanselarijrechten en paspoortgelden) door tekortkomingen
in de administratieve organisatie met betrekking tot de ontvangsten wegens
visumrechten. Het betrof tekortkomingen in het visumopbrengstensysteem en
het niet altijd naleven van de procedures door de ambassades. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening in het
algemeen voldoet aan de eisen.Hierbij wordt wel opgemerkt dat in de toelichting bij de artikelen van beleidsterrein 02 Internationale betrekkingen geen uitkomsten op artikelonderdeel
zijn opgenomen.Bij de artikelen van beleidsvelden 01 (Algemeen) en 05 (Diplomatieke vertegenwoordigingen)
zijn de verschillen tussen de kengetallen in de begroting 1996 en de rekening
niet toegelicht. Voor kengetallen in de begroting van de artikelen van beleidsveld
03 (Samenwerking met ontwikkelingslanden) ontbreken in de toelichting bij
de rekening veelal de realisatiecijfers.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen.» 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Buitenlandse Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal35 571,335 571,3Niet beoordeeld131 768,43 983,0Beoordeeld3 802,931 588,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 802,531,588,3 Fouten/onzekerheden0,40Onvolledigheden66,301 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De balanspost Liquide middelen bevat fouten tot een totaal bedrag van
f 1 miljoen in de juiste weergave van de rekeningensaldi van ambassades.Het saldo van de saldibalanspost Voorschotten bevat door tekortkomingen
in de administratieve organisatie onvolledigheden tot een bedrag van f 0,7
miljoen. De Rekenkamer constateerde dat de saldibalanspost Voorschotten voorts
ondeugdelijk was weergegeven voor de in paragraaf 2.4 genoemde onvolledigheid
van f 65 miljoen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen,
met uitzondering van de post voorschotten.Uit de toelichting blijkt dat de voorschottenstand in 1996 met ruim f 1300
miljoen is toegenomen. Belangrijke oorzaken zijn het in het rechtmatigheidsonderzoek
1995 punt 2.2.4 gesignaleerde na-ijl effect van de per 1 januari 1995 gewijzigde
voorschotdefinitie, de in paragraaf 2.4 genoemde opname als voorschot van
de jaarlijkse algemene bijdragen aan non gouvernementele organisaties in 1996
en de in paragraaf 2.3 vermelde problematiek waardoor verantwoordingen in
1996 niet tijdig en juist zijn verwerkt.De in de regelgeving voorgeschreven ouderdomsanalyse is nog niet in de
toelichting bij de voorschottenstand opgenomen. Evenals in 1995 is de oorzaak
hiervoor dat de huidige geautomatiseerde systemen te weinig ondersteuning
bieden. Wel is er inzicht gegeven in de achterstand in de administratieve
afwikkeling van voorschotten door het weergeven van het eindjaar van de betrokken
activiteiten. Hoewel deze informatie zinvol is als deelverklaring
van de ouderdom van de openstaande voorschotten vervangt het naar het oordeel
van de Rekenkamer de ouderdomsanalyse niet. Inzicht in de looptijd van voorschotten
ontbreekt, waardoor rijksbrede vergelijking wordt bemoeilijkt. Ook de informatie
over de oorzaken van de aangegeven achterstanden kan worden verbeterd. Het
departement heeft aangegeven de mogelijkheden hiertoe nog eens nader te willen
bezien.De Rekenkamer acht het wenselijk dat de toelichting bij de voorschotten
ook informatie gaat verschaffen over het verloop van verleende en afgerekende
voorschotten.Zij heeft apart aandacht besteed aan de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze aan de eisen voldeden. In 1996 is in totaal f 1431 miljoen afgerekend
op de saldibalanspost voorschotten. Uit het onderzoek bleek dat hierin veel
fouten en onzekerheden zaten mede doordat de organisatie prioriteit heeft
gegeven aan de afwikkeling van projectvoorstellen en betalingen en te weinig
aan de financiële afwikkeling van de stroom voorschotten. Hoewel aanvullende
acties zijn verricht en veel correcties zijn aangebracht resteerde een bedrag
van f 23 miljoen aan onrechtmatige afboekingen respectievelijk f 35
miljoen aan onzekerheden over de onrechtmatigheid van deze afboekingen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 66,8 miljoen dat ondeugdelijk is weergegeven
met name f 0,1 miljoen in de verplichtingen, fouten in de mutaties van
in totaal f 1 miljoen in de liquide middelen en een onvolledigheid van
f 65,7 miljoen in met name de voorschottenstand;– de toelichtingen bij de saldibalansposten voorschotten op het
aspect ouderdom.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van:– een bedrag van f 6,4 miljoen aan aangegane verplichtingen
en een bedrag van f 64,2 miljoen aan uitgaven waaromtrent de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 0,1 miljoen aan verplichtingen en een bedrag
van f 6,8 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer vaststelde dat het
onrechtmatig was aangegaan respectievelijk uitgegeven;– een bedrag van f 19,3 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer onzekerheid heeft over de volledigheid, maar waarvan zij het bedrag
van de onzekerheid niet kan vaststellen;– een bedrag van f 23 miljoen aan onrechtmatig afgerekende
voorschotten en f 35 miljoen aan afgerekende voorschotten waarvan de
Rekenkamer de rechtmatigheid niet met zekerheid kon vaststellen. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf 02.04Subsidies en bijdragen12,21,4Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1    0,1Ondeugdelijke
weergave onvolledig, ten onrechte niet verantwoord4.1 02.05Voorlichting en
internationale culturele betrekkingen16,35,0Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administrative organisatie4.1   0,1Onrechtmatig onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 Totaal fouten/onzekerheden6,5   Totaal onvolledigheden0,1  Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf 02.04Subsidies en bijdragen34,1 4,0Onrechtmatig onjuist, onverschuldigde betalingen4.1 02.05Voorlichting en
internationale culturele betrekkingen16,1 5,0Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1     0,2Onrechtmatig onjuist,
onverschuldigde betalingen4.103.45Milieubeleid in
OS-landen191,310,1Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.105.02Gebouwen buitenland76,3 6,1Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1    2,6Onrechtmatig
onjuist, onverschuldigde betalingen4.1 03 div.art.Artikelen met betrekking tot landenprogramma en speerpuntenn.v.t.43,0Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie2.2Totaal fouten/onzekerheden71,0   Totaal onvolledigheden0,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerheden1redenparagraaf 05.02Kanselarijrechten en paspoortgelden34,8(19,3)Onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 Totaal fouten/onzekerheden0,0   Totaal onvolledigheden(19,3)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf 3Liquide middelen   13,9 0,4Ondeugdelijke weergave onjuist (te hoog)4.3    0,6Ondeugdelijke
weergave onvolledig (te laag) 10Voorschotten3 372,065,0Ondeugdelijke weergave onvolledig2.4     0,7Ondeugdelijke weergave onvolledig4.3 Totaal fouten/onzekerheden 0,4  Totaal onvolledigheden66,3  Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996 (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvang fouten/onzekerhedenredenparagraafAfgerekende voorschotten1 431,023,0Onrechtmatig,
afgerekend in strijd met voorschriften2.3 en 4.3   35,0Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.3 Totaal fouten/onzekerheden58,0  Totaal onvolledigheden 0,0  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN JUSTITIE Inhoud  Samenvatting62   1Inleiding63   2Financieel beheer642.1Administratieve organisatie64 2.2Gefinancierde rechtsbijstand65 2.2.1Inleiding65 2.2.2Bevindingen652.2.3Conclusie67 2.3Europese aanbestedingsrichtlijnen672.4Bewakingskosten luchthavens68    3Bezwaaronderzoek693.1Accountantscontrole69 3.1.1Inleiding693.1.2Planningsfase69 3.1.3Uitvoeringsfase 1 (interimcontrole)69 3.1.4Uitvoeringsfase 2 (eindcontrole)703.1.5Afrondingsfase70 3.1.6Project management-impuls713.1.7Conclusie71 3.2Administratieve organisatie713.2.1Inleiding71 3.2.2Bevindingen72 3.2.3Conclusie733.2.4Reactie van de minister en nawoord
Rekenkamer73 3.3Reclassering743.3.1Inleiding74 3.3.2Bevindingen74 3.3.3Conclusie753.3.4Reactie van de minister en nawoord
Rekenkamer75    4Financiële verantwoording754.1Rekening75 4.2Toelichting bij de rekening76 4.3Saldibalans met toelichting764.4Financiële verantwoording
agentschap CJIB77 4.5Financiële verantwoording
agentschap DJI77 4.6Financiële verantwoording
agentschap IND78 4.7Oordeel over de financiële
verantwoording78    Bijlage80SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Justitie. In 100% van de
verplichtingen, 99,5% van de uitgaven en 98,6% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Dit ondanks het feit dat de Rekenkamer ook constateerde dat de administratieve
organisatie bij het Ministerie van Justitie in 1996 nog ernstige tekortkomingen
vertoonde. Dit had met name betrekking op de verplichtingenadministratie,
de administratieve organisatie rond de salarisuitgaven en de administratieve
organisatie bij de bewakingskosten luchthavens. Daarnaast bestonden tekortkomingen
bij het financieel beheer van het bestuursdepartement, de administratieve
organisatie rond de ontvangsten bij het Korps Landelijke Politiediensten,
de administratieve organisatie bij een aantal ontvangstenstromen bij het agentschap
Immigratie- en Naturalisatiedienst en de administratieve organisatie rond
de ontvangsten uit hoofde van de plukze-wetgeving.De Rekenkamer concludeerde op grond van haar bezwaaronderzoek gericht
op het geheel van de administratieve organisatie en accountantscontrole dat
het ministerie in 1996 bij het bestuursdepartement is gestart met een verbetertraject
en dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om de noodzakelijke verbeteringen
in de administratieve organisatie te realiseren. Ook bij de decentrale diensten
waren voorzieningen getroffen om de benodigde verbeteringen in de beschrijving
en de werking van de administratieve organisatie tot stand te brengen. Echter
nog niet alle diensten beschikten over een adequaat plan van aanpak en de
meeste diensten hadden nog niet voorzien in een toetsing op de werking van
de gerealiseerde verbeteringen. De ernst van de in 1996 nog bestaande tekortkomingen
bij het Korps Landelijke Politiediensten waren voor de Rekenkamer aanleiding
om daadwerkelijk bezwaar te maken.De minister antwoordde dat voor een betere beheersing van de voortgangsbewaking
een meer gedetailleerde planning is opgesteld. De voortgang van de verbeteringsmaatregelen
wordt nauwlettend gevolgd door een projectteam en is mede bepalend voor het
handhaven van de aanvraag van de agentschapsstatus.Op basis van de door de minister toegezegde maatregelen heeft de Rekenkamer
haar bezwaar opgeheven.Op grond van een ander deel van haar bezwaaronderzoek bij Justitie gericht
op de accountantscontrole concludeerde de Rekenkamer dat deze bij het Ministerie
van Justitie in 1996 wederom moeizaam verliep. De kwaliteit van de controle
was echter voldoende voor de Rekenkamer om op de uitgevoerde werkzaamheden
te kunnen steunen.Het ministerie is dit jaar gestart met de uitvoering van een plan van
aanpak om de accountantscontrole en de organisatie van de Accountantsdienst
structureel te verbeteren. Voor de Rekenkamer was dit aanleiding om af te
zien van het maken van bezwaar tegen de accountantscontrole bij het Ministerie
van Justitie.De conclusie van het tweede bezwaaronderzoek gericht op M en O Reclassering
is dat er in 1996 onvoldoende verbeteringen zijn aangebracht ter voorkoming
van misbruik en oneigenlijk gebruik van de reclasseringsregeling. Daardoor
zijn er nog steeds tekortkomingen in de regelgeving en het sanctiebeleid.
Voorts zijn onvoldoende inspanningen geleverd om tot betrouwbare productiecijfers
te komen. Omdat besluitvorming over de producten waarop in 1997 zal worden afgerekend
ontbreekt, is ook voor 1997 nog onzeker of er sprake zal zijn van betrouwbare
productiecijfers. Dit alles overziend maakte de Rekenkamer bezwaar tegen het
gevoerde financieel beheer.De minister gaf in haar reactie aan de door de Rekenkamer genoemde tekortkomingen
te onderkennen. Zij kondigde tevens een controleerbaar en gedetailleerd programma
van activiteiten aan waarmee de genoemde problemen worden aangepakt.De reactie van de minister was voor de Rekenkamer aanleiding te besluiten
het bezwaar tegen het gevoerde financieel beheer in het kader van M en O-beleid
bij de Reclasseringsregeling niet te handhaven.Het Ministerie van Justitie heeft in 1996 voldoende vooruitgang geboekt
bij het verbeteren van het M en O-beleid bij de gefinancierde rechtsbijstand.
Hoewel het financieel belang nog niet exact kan worden bepaald, is inmiddels
een schatting gemaakt van het aantal zaken waarbij zich mogelijk misbruik
of oneigenlijk gebruik voordoet. Vanwege de noodzakelijke wijziging van wet-
en regelgeving en aanpassing van de geautomatiseerde systemen, zal een minder
M en O-gevoelige regeling op zijn vroegst in 1999 kunnen worden ingevoerd.
De Rekenkamer adviseerde om prioriteit te blijven verlenen aan de benodigde
verbeteringen.De regelgeving rond de Europese aanbestedingsrichtlijnen is gedurende
1996 nog niet altijd correct toegepast. De implementatie en naleving van de
gewijzigde procedures door de aanbestedende diensten zal na de zomer door
het ministerie worden getoetst.De Rekenkamer signaleerde dit jaar opnieuw serieuze knelpunten bij de
beheersing van de materiële en personele uitgaven voor de bewaking van
luchthavens. Gelet op de omvang, de ernst en de duur van deze problemen kondigde
zij aan in het rechtmatigheidsonderzoek van 1997 een bezwaaronderzoek uit
te voeren naar het financieel beheer ten aanzien van de uitgaven voor bewakingskosten
op de luchthavens. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Justitie is te typeren als een ministerie met voornamelijk
transactie-uitgaven. De taken van het ministerie betreffen naast de verantwoordelijkheid
voor de wetgeving op het terrein van het burgerlijk recht en van de organisatie
van de rechtspraak in haar geheel, de gehele strafrechtketen, te weten wetgeving,
preventie, opsporing, berechting en ten uitvoerlegging van opgelegde straffen.In de rekening 1996 zijn uitgaven verantwoord tot een bedrag van f 6,0
miljard en ontvangsten van f 1,4 miljard.De grootste uitgaven werden verricht door de Dienst Rechtspleging en Rechtshulp
en door het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), ieder f 1,5
miljard. Voorts is er sprake van overdrachtsuitgaven aan het Centraal Orgaan
Opvang Asielzoekers (f 1,2 miljard) en aan de Stichting Reclassering
Nederland (f 115,8 miljoen). Van de in de rekening opgenomen ontvangsten werd circa 52% (f 710
miljoen) verantwoord door de Dienst Rechtspleging en Rechtshulp. Het betreft
inkomsten uit boeten, transacties en griffierechten. Over deze ontvangsten
heeft de Rekenkamer in eerdere rapporten bij de financiële verantwoording
gerapporteerd. De overige ontvangsten betreffen voornamelijk een bijdrage
van het Ministrie van Buitenlandse Zaken inzake asielzoekers (f 389,9
miljoen) en opbrengsten van de Politie (f 58,5 miljoen bewakingskosten
en f 59,2 miljoen diverse ontvangsten van het Korps Landelijke Politiediensten). Op dit moment is een financieel beheersonderzoek naar plukze (Directie
Rechtspleging) in voorbereiding.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Justitie. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de
minister van Justitie gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport verwerkt.In het rechtmatigheidsonderzoek 1996 verrichtte de Rekenkamer twee bezwaaronderzoeken,
te weten het gecombineerde onderzoek administratieve organisatie en accountantscontrole
en het onderzoek M en O Reclassering. Tenslotte schonk de Rekenkamer in een
vervolgonderzoek specifieke aandacht aan de rechtmatigheid van de uitgaven
uit hoofde van de gefinancierde rechtsbijstand.Tenslotte werd aandacht besteed aan de implementatie van de administratieve
organisatie van de richtlijnen voor Europese aanbesteding en aan de opname
van kengetallen in de begroting en verantwoording.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. In hoofdstuk 3 wordt aandacht besteed aan de uitgevoerde
bezwaaronderzoeken. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording 1996 en over de agentschappen van het
Ministerie van Justitie. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.
Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatieDe kwaliteit van de administratieve organisatie schoot bij het departement
in 1996 net als in 1995 op een groot aantal punten tekort. In dat jaar constateerde
de accountantsdienst (AD) dat nauwelijks enige vooruitgang was geboekt bij
het implementeren van noodzakelijk geachte interne controlemaatregelen ter
verbetering van het financieel beheer. Op een aantal punten was toen zelfs
sprake van een lichte achteruitgang. Over 1996 rapporteerde de AD dat door
diverse oorzaken de (administratieve) organisatie onder zware druk heeft gestaan
en dat deze ook gedurende 1996 op onderdelen in opzet en/of werking niet aan
de eisen voldeed.De tekortkomingen hadden met name betrekking op:– de wijze waarop de verplichtingenadministratie wordt gevoerd– de administratieve organisatie rond de salarisuitgaven en de daaraan
gerelateerde ontvangsten– de administratieve organisatie rond de uitgaven inzake de beveiliging
van de luchthaven Schiphol– de M en O-problematiek bij de Reclassering– het financieel beheer bij het bestuursdepartement– de administratieve organisatie rond de ontvangsten van het Korps
Landelijke Politiediensten (KLPD)– de implementatie van de regelgeving rond Europese aanbestedingen – de administratieve organisatie rond een aantal ontvangstenstromen
bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).De AD adviseerde om in de planning- en controlcyclus specifieke rapportages
op te nemen over de kwaliteit van de opzet en de werking van de administratieve
organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle.De Rekenkamer acht genoemde tekortkomingen ernstig en onderschrijft het
advies van de AD.Vanwege de zorgwekkende toestand van de administratieve organisatie bij
het Ministerie van Justitie voerde de Rekenkamer over 1996 een bezwaaronderzoek
uit (zie de paragraaf 3.2). Mede naar aanleiding daarvan is zij van mening
dat de kwaliteit van de administratieve organisatie, ook na de reeds in gang
gezette verbeteringsmaatregelen een hoge prioriteit dient te behouden. 2.2 Gefinancierde rechtsbijstand 2.2.1 InleidingHet beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O)
bij de gefinancierde rechtsbijstand is al enkele jaren voor de Rekenkamer
een punt van zorg. In het rapport bij de financiële verantwoording 1995
concludeerde de Rekenkamer dat de minister de nodige inspanningen had verricht
om het M en O-beleid te verbeteren. Desondanks waren de tekortkomingen in
het M en O-beleid en het financieel beheer van de Raden voor Rechtsbijstand
en de Stichtingen Rechtsbijstand nog niet opgeheven. De Rekenkamer was van
mening dat in 1996 de te treffen maatregelen zouden moeten leiden tot de volgende
resultaten:– een zodanig inzicht in de mate waarin misbruik zich voordoet dat
de resterende onzekerheid kan worden gekwantificeerd;– besluitvorming over vermindering van de M en O-gevoeligheid van
de regeling;– een ordelijk en controleerbaar financieel beheer bij de Raden
voor Rechtsbijstand en de Stichtingen Rechtsbijstand.De minister liet in haar reactie weten dat de uitkomsten van een in 1996
te houden steekproef met gegevens van de Belastingdienst een zodanig inzicht
zouden geven in het misbruik, dat de resterende onzekerheid kan worden gekwantificeerd.
Voorts zou het onderzoek naar de vermindering van de M en O-gevoeligheid van
de regeling in het voorjaar 1997 worden afgesloten, waarna besluitvorming
voor de zomer kan worden afgerond en wetgeving kan worden voorbereid. Voor
de Raden voor de Rechtsbijstand zou een nieuw controleprotocol worden ingesteld,
waarin onder meer een oordeel over het M en O-beleid zou worden gevraagd.
Bij de stichtingen rechtsbijstand is de voorwaarde gesteld dat de accountant
bij zijn mededeling over 1996 verklaart dat de administratieve organisatie
voldoet aan het door de minister gestelde kader. 2.2.2 BevindingenVan de in 1996 verantwoorde uitgaven voor gefinancierde rechtsbijstand
ad f 388,2 miljoen is circa f 292 miljoen in meer of mindere mate
gevoelig voor M en O. Het laatstgenoemde bedrag heeft betrekking op 288 000
afgegeven toevoegingen, waarvan circa 42% inkomensafhankelijk en dus
M en O-gevoelig is. Circa 14% van de M en O-gevoelige uitgaven heeft
betrekking op declaraties van rechtsbijstandverleners, waarbij de voor de
vergoeding bepalende factoren niet objectief kunnen worden vastgesteld. De Rekenkamer constateerde dat de minister in 1996 verder inhoud heeft
gegeven heeft aan het M en O-beleid door middel van:1 een onderzoek naar de mate waarin binnen het stelsel van gefinancierde
rechtsbijstand sprake is van misbruik en oneigenlijk gebruik en het treffen
van maatregelen om de risico's zoveel mogelijk te beperken;2 een onderzoek naar de mogelijkheden om de M en O-gevoeligheid van de
regeling te verminderen;3 de verbetering van de controle-informatie en de administratieve organisatie
van de uitvoeringsinstanties;4 de intensivering van de voorlichting aan belanghebbenden.Om inzicht te krijgen in de mate waarin er sprake is van misbruik en oneigenlijk
gebruik, hebben de Raden voor Rechtsbijstand in samenwerking met de Fiscale
Inlichtingen- en Opsporingsdienst een postensteekproef uitgevoerd. Daarbij
zijn de draagkrachtgegevens van 250 inkomensafhankelijke toevoegdossiers getoetst
aan gegevens van de Belastingdienst. Op basis van de uitkomst van de steekproef
kon de te verwachten afwijking worden geschat op 4,6% van het aantal
inkomensafhankelijke toevoegingen. Doordat een postensteekproef is uitgevoerd
kan het financieel belang slechts bij benadering worden vastgesteld. In 1997
zal een guldensteekproef worden uitgevoerd, waarbij het ook mogelijk wordt
een uitspraak te doen over het financiële belang van de geschatte onzekerheid.
Bovendien zal een informatieprotocol met de Belastingdienst worden opgesteld,
waardoor het mogelijk wordt in individuele zaken de afwijkingen dieper te
analyseren. Met deze werkwijze is ook naar het oordeel van de Rekenkamer een
systematiek ontwikkeld waarmee jaarlijks het huidige systeem van draagkrachtvaststelling
kan worden getoetst.Het beleid van de Raden voor de Rechtsbijstand inzake de declaraties van
rechtsbijstandverleners is afgestemd op de risicogebieden. De grootste risico's
bestaan bij de tijdgebonden vergoedingen in advieszaken en bij uiterst bewerkelijke
zaken voor zover deze de laagste vergoedingsgrondslag te boven gaan. Om tot
een verantwoorde vaststelling van deze declaraties te komen, hebben de raden
de interne controle aangescherpt door het uitvoeren van toezichtprogramma's,
autorisatieprocedures en begrotingsprocedures.In 1995 heeft de minister een werkgroep ingesteld met de opdracht de mogelijkheden
te verkennen voor vermindering van de uitvoeringslasten, het beperken van
de afhankelijkheidsrelaties en het verbeteren van het controle-instrumentarium
bij de draagkrachtvaststelling. De werkgroep concludeerde dat dit zou kunnen
worden bereikt door de controle- en verificatietaken van de gemeenten over
te hevelen naar de Raden voor Rechtsbijstand en voorts door een andere maatstaf
voor de draagkrachtvaststelling te hanteren waardoor integraal gebruik kan
worden gemaakt van de gegevens van de Belastingdienst. Op dit moment worden
de aangedragen oplossingsrichtingen onderzocht op uitvoerbaarheid, controleerbaarheid,
klantvriendelijkheid en toegankelijkheid. De besluitvorming hierover wordt
medio 1997 verwacht. Afhankelijk van de uitkomst daarvan zal wetgeving worden
voorbereid.De Commissie herijking vergoedingenbesluit rechtsbijstand heeft voorstellen
gedaan om het aantal factoren dat de oorzaak is van de M en O-gevoeligheid
van het huidige vergoedingenstelsel te reduceren. De implementatie hiervan
zal echter, vanwege de noodzakelijke aanpassing van wet- en regelgeving en
geautomatiseerde systemen, nog enige tijd vergen. Verwacht wordt dat een nieuw
vergoedingenstelsel met ingang van 1999 kan worden ingevoerd. Ter verbetering van de controle-informatie en de administratieve organisatie
van de uitvoeringsinstanties zijn in het controleprotocol 1996 nadere richtlijnen
gegeven voor de rapportage van de accountant van de raden over de naleving
van de wet- en regelgeving. Hiermee zijn de tekortkomingen in de controle-informatie
weggenomen. Tevens is in het nieuwe controleprotocol een bepaling opgenomen
over de wijze waarop de accountant moet rapporteren over de beleidsuitvoering
van de raden op het gebied van M en O.Op verzoek van de raden heeft een extern accountantskantoor begin 1996
advies uitgebracht over de inrichting van een controleplan en verbeteringen
in de administratieve organisatie en interne controle. De raden hebben op
basis hiervan in 1996 maatregelen getroffen.Bij de stichtingen rechtsbijstand bestaan thans geen knelpunten meer in
de administratieve organisatie.Sinds 1994 is de voorlichting aan belanghebbenden geïntensiveerd.
Door middel van nieuwsbrieven worden de rechtsbijstandverleners geïnformeerd
over de juiste toepassing van wet- en regelgeving en het door de raden te
voeren toevoegen vaststelbeleid. In 1997 wordt voorts geëxperimenteerd
met een nieuw aanvraagformulier, waarbij aandacht is besteed aan klantvriendelijkheid
en controleerbaarheid. 2.2.3 ConclusieDe Rekenkamer constateerde dat de minister op de in het voorgaande jaar
ingeslagen weg is voortgegaan. Daarbij is wederom, conform het opgestelde
tijdsplan, vooruitgang geboekt. De uitgevoerde steekproef heeft het mogelijk
gemaakt een schatting te maken van de onzekerheid als gevolg van M en O. Ofschoon
het financieel belang nog niet exact kan worden aangegeven is de omvang van
het aantal zaken waarbij zich mogelijk M en O voordoet wel vastgesteld. Ook
op het punt van vermindering van de M en O-gevoeligheid is verdere vooruitgang
geboekt zij het dat definitieve besluitvorming (overigens conform de planning)
nog moet plaatsvinden en het vervolgens nog enige tijd zal duren voordat de
wet- en regelgeving hierop is aangepast. Voorts constateerde de Rekenkamer
dat het financieel beheer bij de Raden voor Rechtsbijstand en Stichtingen
Rechtsbijstand inmiddels op een voldoende niveau is.De Rekenkamer concludeert dat het ministerie de nog bestaande tekortkomingen
nagenoeg conform de planning op een adequate wijze heeft aangepakt. Dat neemt
niet weg dat nog niet alle tekortkomingen zijn opgeheven. Volgens planning
zal dat, met name vanwege de noodzakelijke wijziging van wet- en regelgeving
en aanpassing van de geautomatiseerde systemen, waarschijnlijk met ingang
van 1999 zijn.De Rekenkamer adviseerde om prioriteit te blijven verlenen aan de benodigde
verbeteringen. 2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer stelde vast dat de regelgeving rond de Europese aanbestedingen
gedurende 1996 nog niet altijd correct is toegepast. De omvang van deze tekortkoming
is echter niet bekend. De aanbestedende diensten bij het Ministerie van Justitie
beschikken over een modelbeschrijving van de administratieve organisatie (AO),
waarin de Europese aanbestedingsvoorschriften zijn verwerkt. Voorts is het
handboek inkoop aangepast en heeft het de status van regelgeving gekregen.
Het ministerie heeft echter geen zicht op de naleving van de in de model-AO
beschrijving opgenomen procedures. Daartoe zal het ministerie vanaf september
1997 audits uitvoeren (geïntegreerd in de interimcontrole van de accountantsdienst
(AD) om te toetsen in hoeverre de gewijzigde procedures inmiddels bij
de aanbestedende diensten zijn geïmplementeerd en worden nageleefd. De
Rekenkamer zal met interesse de voortgang blijven volgen. 2.4 Bewakingskosten luchthavensJustitie is verantwoordelijk voor de beveiliging van de Nederlandse luchthavens.
De Koninklijke Marechaussee (KMAR) van Defensie is belast met de uitvoering
van deze beveiligingstaak op de burgerluchthavens. Een groot deel van de taken
wordt door het Ministerie van Justitie echter uitbesteed aan particuliere
beveiligingsdiensten. De uitgaven hiervoor bedroegen in 1996 f 75,8 miljoen
(artikel U 02.11 Personeel en materieel overige diensten).Evenals vorig jaar bestonden er in 1996 een groot aantal problemen ten
aanzien van deze uitgavenpost.Om deze problemen op te lossen heeft een extern bureau een onderzoek uitgevoerd
naar de bestaande knelpunten en daarover begin november 1996 gerapporteerd.
De rapportage geeft inzicht in de bestaande knelpunten ten aanzien van de
inzet van beveiligingspersoneel en dient ter afsluiting van fase 1. In fase
2 moeten de gesignaleerde knelpunten daadwerkelijk worden opgelost.In totaal worden 20 knelpunten onderkend. Deze hebben betrekking op de
aandachtsgebieden beleid, taken en verantwoordelijkheden, beheersing, alsmede
verantwoording en toetsing.Op basis van de rapportage is een plan van aanpak voor fase 2 opgesteld
en geaccordeerd dat voorziet in:– een nadere uitwerking van de gesignaleerde knelpunten– genereren van oplossingen voor de bestaande knelpunten– implementeren van de geaccordeerde verbeteringsvoorstellen.Conform het bijbehorende tijdpad zijn deze werkzaamheden naar verwachting
ultimo december 1997 afgerond. Als gevolg van deze problemen was er in 1996
wederom sprake van tekortkomingen bij de controle op de aanwezigheid van het
externe personeel. Ook waren de halfjaarlijkse aanvragen voor beveiligingspersoneel
nog steeds onvoldoende gedocumenteerd en niet gebaseerd op een goede analyse
van plannings- en tijdbestedingsgegevens. Tenslotte was er ook in 1996 weer
sprake van een niet verklaard verschil tussen aangevraagde uren en gerealiseerde
uren.De Rekenkamer concludeerde dat in 1996 een uitgebreide analyse is opgesteld
van de problematiek rond de bewakingskosten burgerluchthavens. Uit deze analyse
bleek overigens dat er een groot aantal serieuze knelpunten bestond en dat
er nog een grote inspanning moet worden geleverd om de werkzaamheden conform
het voorziene tijdpad ultimo december 1997 af te ronden.Als gevolg van deze tekortkomingen in de administratieve organisatie kon
de Rekenkamer geen zekerheid verkrijgen over de rechtmatigheid van f 7,2
miljoen en bestond onzekerheid over de rechtmatigheid door tekortkomingen
in de accountantscontrole van f 3,3 miljoen. Voorts is een bedrag van
f 0,6 miljoen onrechtmatig.Gezien de omvang, de ernst en het feit dat deze problemen reeds enkele
jaren bestaan zal de Rekenkamer in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
1997 een bezwaaronderzoek uitvoeren naar het financieel beheer ten aanzien
van de uitgaven voor bewakingskosten luchthavens. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Accountantscontrole 3.1.1 InleidingDe Rekenkamer heeft de afgelopen jaren steeds tekortkomingen in de accountantscontrole
bij het Ministerie van Justitie geconstateerd. Dit leidde in 1994 tot een
bezwaaronderzoek en in 1995 tot speciale aandacht voor de nog bestaande tekortkomingen.
In 1995 moest de AD echter voor het derde achtereenvolgende jaar aanvullende
werkzaamheden verrichten in aanvulling op reeds door hen afgesloten controles,
voordat de Rekenkamer op deze controles kon steunen. Dit was voor de Rekenkamer
aanleiding om in 1996 wederom een bezwaaronderzoek in te stellen naar de kwaliteit
van de uitgevoerde accountantscontrole. De Rekenkamer bepleitte om de noodzakelijke
verbeteringsmaatregelen op te nemen in een plan van aanpak.De Rekenkamer beoordeelde de kwaliteit van de accountantscontrole op een
vijftal hoofdaspecten, te weten de planningsfase, de uitvoeringsfase (gesplitst
in de uitgevoerde interimcontrole en de eindcontrole), de afrondingsfase en
de in gang gezette maatregelen om waarborgen te scheppen voor een goed lopend
controleproces in de komende jaren (het project management-impuls accountantsdienst). 3.1.2 PlanningsfaseDe Rekenkamer heeft ultimo 1996 het departementaal controleplan, alle
beschikbare planningsmemoranda en een aantal (qua financieel belang belangrijkste)
controleprogramma's beoordeeld.De planningsmemoranda en controleprogramma's waren tijdiger beschikbaar
dan voorgaande jaren, maar kwamen over het algemeen pas laat beschikbaar.
Voorts ontbraken ultimo 1996 een aantal controleprogramma's en planningsmemoranda.
Twee planningsmemoranda en controleprogramma's zijn overigens helemaal niet
opgesteld.De Rekenkamer constateerde dat de beschikbare planningsmemoranda en controleprogramma's
weliswaar kwalitatieve verbeteringen ten opzichte van voorgaande jaren vertonen,
maar dat er nog steeds sprake is van tekortkomingen.De verbeteringen hebben met name betrekking op de aandacht die wordt gegeven
aan de (juist zo relevante) specifieke punten van de controle-objecten, het
tijdloze karakter van de aansturende stukken en het in opzet gewaarborgd zijn
van de signaleringsnorm op artikelniveau. De Rekenkamer signaleerde echter nog enkele tekortkomingen, te weten:– de opgenomen risico-analyses zijn niet altijd voldoende onderbouwd– vele planningsmemoranda en controleprogramma's geven geen (voldoende)
gemotiveerd inzicht in de aard en omvang van de uit te voeren werkzaamheden– het ontbreken van (zichtbare) beleidsmatige keuzen voor de toedeling
van personen aan controle-objecten of sectoren.Deze tekortkomingen brengen risico's met zich mee voor de kwaliteit van
de uitvoering van de controle. De Rekenkamer gaf bij de beoordeling van de
AD-dossiers dan ook speciale aandacht aan deze aspecten. 3.1.3 Uitvoeringsfase 1 (interimcontrole)Voor de beoordeling van de kwaliteit van de door de AD uitgevoerde interimcontrole
heeft de Rekenkamer 13 dossiers beoordeeld. Op basis daarvan concludeerde
de Rekenkamer medio februari 1997 dat er een grote achterstand
in de uitvoering van de AD-controle bestond. Deze achterstand werd enerzijds
veroorzaakt door tekortkomingen in het controleproces van de AD en anderzijds
door gebreken in de administratieve organisatie van onderdelen van het ministerie,
waardoor de AD extra capaciteit moest inzetten.Voorst constateerde de Rekenkamer dat initiële cijferbeoordelingen,
motiveringen voor risico-inschattingen en voor de omvang van de uit te voeren
controlewerkzaamheden, alsmede een vastlegging van de gehanteerde toetspunten
bij de beoordeling van de administratieve organisatie veelal niet of onvoldoende
in de dossiers waren opgenomen.Uiteindelijk vond de Rekenkamer in zeven van de dertien beoordeelde dossiers
een voldoende basis voor haar oordeelsvorming. 3.1.4 Uitvoeringsfase 2 (eindcontrole)Bij de beoordeling van de kwaliteit van de eindcontrole heeft de Rekenkamer
twaalf dossiers in haar oordeelsvorming betrokken. De Rekenkamer constateerde
dat er sprake was van duidelijke kwalitatieve verbeteringen ten opzichte van
de beoordeelde interimcontroles en ten opzichte van voorgaande jaren. Deze
verbeteringen hadden zowel betrekking op de uitvoering van de controle als
op de vastlegging van de daaruit voortvloeiende bevindingen. Zo waren veelal
conclusies per onderdeel van de controle vastgelegd en er waren in de dossiers
achteraf motiveringen opgenomen voor de toereikendheid van de omvang van de
uitgevoerde controlewerkzaamheden. Een aantal van deze motiveringen was nog
wel summier van aard. Tevens bleken de voor de toetsing van de administratieve
organisatie gehanteerde toetspunten alsnog over het algemeen zichtbaar in
de dossiers te zijn vastgelegd. De dossiers maakten een verzorgde indruk,
de controleprogramma's waren geparafeerd en (nagenoeg) volledig uitgevoerd.
Voor de niet uitgevoerde onderdelen waren afdoende motiveringen opgenomen.
Tevens was de relatie tussen controleprogramma en uitgevoerde werkzaamheden
over het algemeen goed vast te stellen.De Rekenkamer stelde vast dat cijferbeoordelingen (zowel de initiële
als die na afronding van de controle) niet in alle gevallen (op een afdoende
wijze) waren uitgevoerd. Tevens ontbreken foutdefinities nog grotendeels en
waren de in de dossiers opgenomen urenverantwoordingen niet volledig. Hierdoor
was het voor de Rekenkamer niet mogelijk een relatie te leggen tussen de geplande
en gerealiseerde inzet van medewerkers.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat omvangrijke delen van de controle,
onder eindverantwoordelijkheid van de AD, werden uitbesteed. Als gevolg van
de grote achterstanden in de uitvoering van de controle moest medio februari
1997 nog ruim 2400 uur extra worden ingehuurd.Ondanks de op dat moment bestaande achterstanden in de controle heeft
de AD de controle en bijbehorende rapportering tijdig afgerond. 3.1.5 AfrondingsfaseDe beoordeling van de afrondingsfase van de AD-controle, waarin alle bevindingen
moeten worden samengevat om tot het eindoordeel te komen, was overwegend positief.
Door de AD werd tijdig een artikelsgewijs overzicht aangeleverd, waar alle
bedenkingen en onzekerheden op vermeld waren. Ten aanzien van de deurwaarderskosten
bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) en de opbrengsten uit hoofde
van plukze, kwam de Rekenkamer op basis van de informatie uit de beoordeelde
dossiers of op basis van het afwerkingsmemorandum in beperkte mate tot een
van de AD afwijkend oordeel. Voor de overige onderdelen van de controle komen
de oordeelsvorming van de AD en de Rekenkamer over de rekening en de saldibalans
met elkaar overeen. 3.1.6 Project management-impulsDe AD kent reeds enkele jaren problemen rond de bedrijfsvoering. Deze
zijn deels van vaktechnische en deels van organisatorische aard. Om deze problemen
op te lossen, heeft de departementsleiding besloten het project management-impuls
AD te starten. Doel van dit project is het verkrijgen van een stabiele en
degelijke organisatie van de AD, die waarborgen biedt voor een goed verlopend
controleproces in de komende jaren. Hiertoe is een inventarisatie gemaakt
van de bestaande problemen, om van daaruit naar oplossingsrichtingen te zoeken.
Er bleek, mede door een gebrek aan goede communicatie en coördinatie,
sprake van contra-productieve interne spanningen.Om de gesignaleerde problemen op te lossen koos de departementsleiding
medio 1997 voor een vernieuwd personeelsbeleid, voor wijzigingen in de organisatiestructuur
bij de AD en voor veranderingen in de aanpak en uitvoering van de controle.
Concrete maatregelen daarbij zijn: de tijdelijke aanstelling van een mobiliteitsadviseur,
een aantal (deels tijdelijke) personele wisseling en het aanpassen van de
verantwoordelijkheidsstructuur van de AD en het werven van registeraccountants.Daarnaast stelde de Rekenkamer vast dat de bestaande achterstanden in
de uitvoering van de controle grotendeels zijn weggewerkt en dat de departementsleiding
een controleplan heeft vastgesteld voor de accountantscontrole over het jaar
1997.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat de AD inmiddels is gestart met
de controle over 1997 op basis van de nieuwe werkwijze. 3.1.7 ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat de in 1996 bereikte en de in 1997 nog te
verwachten verbeteringen in de kwaliteit van de accountantscontrole en de
organisatorische structurering daarvan voldoende zijn. Op basis daarvan besloot
zij geen bezwaar te maken tegen de accountantscontrole bij het Ministerie
van Justitie. 3.2 Administratieve organisatie 3.2.1 InleidingIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 rapporteerde
de Rekenkamer, mede naar aanleiding van opmerkingen van de AD over de gesignaleerde
problemen en risico's bij de administratieve organisatie (AO) bij het Ministerie
van Justitie. Omdat de noodzakelijke verbeteringen toen onvoldoende waren
gerealiseerd en er soms zelfs sprake was van een lichte verslechtering, voerde
de Rekenkamer dit jaar een bezwaaronderzoek uit naar de AO van het gehele
ministerie. Onderzocht werd of de minister inmiddels voldoende maatregelen
had getroffen om de tekortkomingen op te heffen. Daarbij werd een onderscheid
gemaakt tussen het bestuursdepartement en de decentrale diensten. De Rekenkamer
formuleerde vooraf de volgende ijkpunten. De inventarisatie van processen
die als gevolg van de herziening van de topstructuur wijzigen dan wel ontstaan,
moet volledig zijn; er dient een plan van aanpak te zijn dat is voorzien van
een concreet tijdpad met reële deadlines; de uitvoering van het plan
van aanpak dient voortdurend te worden gevolgd zodat tijdig bijsturing kan
plaatsvinden; tenminste de meest risicovolle processen dienen ultimo 1996
te zijn beschreven en geïmplementeerd en er dienen (organisatorische)
voorzieningen te zijn getroffen om te waarborgen dat de AO toereikend blijft
en goed functioneert. 3.2.2 BevindingenDe Rekenkamer constateerde dat het ministerie in 1996 een project is gestart
om de noodzakelijke verbeteringen in de administratieve organisatie bij het
bestuursdepartement te realiseren. Hiertoe is door de Directie Financieel-Economische
Zaken (DFEZ) een volledige inventarisatie gemaakt van de processen die als
gevolg van de herziene topstructuur zijn gewijzigd dan wel zijn ontstaan.
Deze inventarisatie bevatte circa 100 risicovolle en circa 190 niet-risicovolle
processen. De Rekenkamer stelde vast dat de DFEZ en het Audit Committee de
voortgang van dit project zeer frequent en op een adequate wijze hebben gevolgd.
Dit heeft naar verwachting een positieve uitwerking gehad op de tijdige realisatie
van alle verbeteringsmaatregelen.Eind 1996 voldeed de administratieve organisatie van het bestuursdepartement
voor de meest risicovolle processen in opzet en werking overwegend aan de
eisen. Voor een aantal van de meest risicovolle processen, die blijkens een
in oktober 1996 uitgevoerde toets nog duidelijke tekortkomingen vertoonde,
is echter intern niet meer getoetst of deze per 31 december 1996 was gerealiseerd.
Dit betrof ondermeer het niet tijdig registreren van verplichtingen, het ontbreken
van documentatie bij de betaalbaarstelling en het niet voldoende consistent
zijn van functiescheidingen binnen een afdeling van de Directie Algemene Zaken
Bestuursdepartement (DAZB). De eind mei 1997 door de Rekenkamer uitgevoerde
(beperkte) toets op de werking van de administratieve organisatie voor de
tijdige registratie van verplichtingen en het proces van betaalbaarstelling,
leidde echter tot een positieve conclusie.Per 31 december 1996 zijn volgens de DFEZ ook de benodigde verbeteringen
in de overige niet-risicovolle processen geïmplementeerd. Ook voor deze
processen heeft intern geen toetsing plaats gevonden op de werking.Voorts constateerde de Rekenkamer dat alle decentrale diensten de materiële
tekortkomingen in de administratieve organisatie hebben geïnventariseerd.
Op grond daarvan zijn, behalve bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND),
plannen van aanpak opgesteld om de noodzakelijke verbeteringen te realiseren
en voortgangsbewaking uit te voeren. De Rekenkamer is echter van mening dat
het plan van aanpak van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) niet aan
alle eisen voldoet. Daarin ontbreken voor een beperkt aantal processen verantwoordelijke
functionarissen. Daarnaast is de voortgang moeilijk te volgen omdat tussentijdse
realisatiedata ontbreken. Tenslotte is het plan van aanpak, gezien de hoeveelheid
aan te brengen verbeteringen en de in het plan opgenomen realisatiedata, erg
ambitieus.De Rekenkamer is van mening dat met name de IND en het KLPD geen goede
prioriteiten hebben gesteld bij het aanbrengen van de verbeteringen. Bij de
IND was de verplichtingenregistratie (een van de ijkpunten voor het maken
van bezwaar) eind 1996 nog niet op orde. Dit zou naar verwachting pas medio
1997 worden gerealiseerd. Het resultaat van de door de Rekenkamer eind mei
1997 uitgevoerde toets was echter positief.Volgens het plan van aanpak bij het KLPD zijn de ijkpunten verplichtingenregistratie
en de administratieve organisatie rond de salarisuitgaven en de materiële
uitgaven medio maart 1997 nog steeds niet gerealiseerd. Ook hier was het resultaat
van de door de Rekenkamer eind mei 1997 bij twee divisies uitgevoerde toets
op de werking van deze processen echter positief. Tevens constateerde de Rekenkamer dat niet alle decentrale diensten, waaronder
het KLPD, hadden voorzien in een toetsing van de werking van de gerealiseerde
verbeteringen in de administratieve organisatie. Hierdoor kon de Rekenkamer
niet vaststellen of door de decentrale diensten is voldaan aan alle door de
Rekenkamer geformuleerde ijkpunten. De Rekenkamer is echter van mening dat
toetsing van de werking van de administratieve organisatie een essentieel
onderdeel vormt van het verbetertraject, waar de decentrale diensten zelf
verantwoordelijkheid voor dragen. Toetsing door de diensten zélf is
dan ook noodzakelijk om de actualiteit van de beschrijving en een adequate
werking van de administratieve organisatie te kunnen waarborgen.De uitkomst van de door de Rekenkamer bij een aantal decentrale diensten
uitgevoerde toets op de werking van de administratieve organisatie rond de
salarisuitgaven, was voor alle diensten positief. Uit de toets op de tijdige
registratie van de verplichtingen bleek dat er weliswaar grote vorderingen
zijn gemaakt ten opzichte van vorig jaar, maar dat tijdige registratie nog
niet departementsbreed is gewaarborgd.Tenslotte constateerde de Rekenkamer dat de DFEZ door het opstellen van
een AO-statuut, het instellen van AO-audits en het verstrekken van handboeken
administratieve organisatie aan de betrokken lijnmanagers departementsbreed
voldoende maatregelen heeft getroffen om te waarborgen dat de administratieve
organisatie steeds qua opzet toereikend en qua werking goed blijft functioneren. 3.2.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat er door het ministerie, zowel bij het bestuursdepartement
als bij de decentrale diensten, over het geheel genomen toereikende maatregelen
zijn getroffen om de noodzakelijke verbeteringen in de administratieve organisatie
te realiseren. Desalniettemin bestaan er op een aantal punten nog duidelijke
tekortkomingen. Dit is met name het geval bij het KLPD.De opgenomen realisatiedata zijn (te) ambitieus; door het ontbreken van
de tussentijdse realisatiedata is de voortgang moeilijk te bewaken; voor een
beperkt aantal verbeteringsprocessen is geen verantwoordelijke functionaris
aangewezen; er is sprake van onjuiste prioriteitstelling en er is niet voorzien
in een toets op de werking van de administratieve organisatie. Op basis van
de bij het KLPD geconstateerde tekortkomingen heeft de Rekenkamer bezwaar
gemaakt tegen het gevoerde financieel beheer. 3.2.4 Reactie van de minister en nawoord RekenkamerDe minister antwoordde dat bij het bestuursdepartement en de decentrale
diensten door versterking van de infrastructuur, het uitvoeren van audits
en de versterking van de accountantscontrole een adequate beheersing van de
administratieve organisatie wordt gewaarborgd.Voorts gaf de minister aan dat voor de IND een concreet en toetsbaar werkplan
is opgesteld voor de nog noodzakelijke verbeteringen en dat het inkoopproces
(inclusief de vastlegging van aangegane verplichtingen) opnieuw is ingericht.De minister gaf verder aan dat de opheffing van de door de Rekenkamer
gesignaleerde tekortkomingen bij het KLPD absolute prioriteit heeft. Inmiddels
is een projectteam, onder leiding van de plaatsvervangend Korpschef met ondersteuning
van een extern bureau, belast met de realisering van de verbeteringsmaatregelen.
Voor een betere beheersing van de voortgangsbewaking is een meer gedetailleerde
planning opgesteld. De realisatie van deze planning is mede bepalend voor
de handhaving van de aanvraag van de agentschapsstatus voor het
KLPD. De minister deelde mede dat de eerste fase van de verbeteringsmaatregelen
tijdig is afgerond.De door de minister genomen maatregelen zijn volgens de Rekenkamer toereikend
om de gesignaleerde knelpunten op te heffen. Daarom heeft zij het bezwaar
opgeheven. Zij blijft de realisatie van de maatregelen met aandacht volgen. 3.3 Reclassering 3.3.1 InleidingIn de rapporten bij de financiële verantwoording over de jaren 1993
tot en met 1995 rapporteerde de Rekenkamer dat zij geen zekerheid kon verkrijgen
over de rechtmatigheid van de uitgaven op grond van de Reclasseringsregeling.
Deze onzekerheid werd veroorzaakt doordat de betrouwbaarheid van de productiegegevens,
die de hoogte van het definitieve subsidie grotendeels bepalen, niet kon worden
vastgesteld. Tevens constateerde de Rekenkamer dat het M en O-beleid nog tekortkomingen
vertoonde ten aanzien van de aspecten regelgeving en sanctiebeleid.De minister deelde de Rekenkamer naar aanleiding van de bevindingen met
betrekking tot 1995 mee dat zij voor 1996 een belangrijke vooruitgang voorzag
in de betrouwbaarheid van de productiecijfers.De Rekenkamer gaf aan dat zij in 1996 bijzondere aandacht zou schenken
aan de maatregelen die zijn getroffen om de betrouwbaarheid van de productiecijfers
te waarborgen en zo nodig zou overwegen bezwaar te maken.In het onderzoek is nagegaan of het departement voldoende maatregelen
heeft genomen om:– het M en O-beleid te verbeteren én– te waarborgen dat de betrouwbaarheid van de productiecijfers van
de reclasseringsinstellingen kan worden vastgesteld, zodat zekerheid over
de rechtmatigheid van deze uitgaven kan worden verkregen. 3.3.2 BevindingenDe Rekenkamer constateerde dat een geïntegreerd plan van aanpak,
waarin de benodigde verbeteringen waren opgenomen, ontbrak. Dit zorgde er
tevens voor dat de voortgangsbewaking niet goed mogelijk was.Ook stelde de Rekenkamer vast dat in het M en O-beleid in 1996 geen verbeteringen
aangebracht zijn, waardoor dit nog steeds tekortkomingen vertoont ten aanzien
van de aspecten regelgeving en sanctiebepaling. De benodigde uitvoerings-
en sanctieregeling ontbreekt dan ook nog.Voorts constateerde de Rekenkamer dat er bij de Dienst Preventie, Jeugdbescherming &
Reclassering (DPJ&R) achterstanden bestaan in de afrekening van subsidies
en bij de toekenning van de subsidie over 1997.De Rekenkamer constateerde dat de Stichting Reclassering Nederland (SRN)
een groot aantal maatregelen in gang heeft gezet om tot een betrouwbare registratie
van de productie te komen. Aansturing en monitoring van deze maatregelen vonden
plaats in het voortgangsoverleg tussen DPJ&R, SRN, AD en een externe accountant.
De getroffen maatregelen hebben weliswaar geleid tot een in opzet toereikende
AO, maar hebben er over 1996 niet toe geleid dat er sprake was van betrouwbare
productiecijfers. Of de productiecijfers waarop de SRN wordt afgerekend over
1997 betrouwbaar zullen zijn is nog onduidelijk, omdat de DPJ&R
nog geen besluit heeft genomen over de producten die de basis vormen voor
de afrekening van de subsidie over 1997. Voorts is dat afhankelijk van de
werking van de AO. Duidelijk is wel dat pas op zijn vroegst medio 1998 de
gewenste eindsituatie wordt bereikt.Het feit dat de betrouwbaarheid van de productiecijfers over 1996 niet
gewaarborgd was, heeft voor het oordeel van de Rekenkamer over de financiële
verantwoording geen gevolgen gehad. Dit komt omdat de Rekenkamer zich baseert
op de afgerekende voorschotten. In 1996 heeft de DPJ&R geen voorschotten
afgerekend. 3.3.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat de inspanningen van de DPJ&R om tot
betrouwbare productiecijfers te komen en om een adequaat M en O-beleid te
voeren onvoldoende waren. De volgende tekortkomingen bestonden er nog:– een geïntegreerd plan van aanpak voor alle noodzakelijke
verbeteringen ontbreekt;– het M en O-beleid vertoont tekortkomingen ten aanzien van de aspecten
regelgeving en sanctiebepaling;– er zijn achterstanden in de afrekening van subsidies;– er is achterstand bij de toekenning van subsidie;– de betrouwbaarheid van de productiecijfers over 1996 is nog niet
gewaarborgd;– er is nog niet besloten welke producten de basis vormen voor de
afrekening over 1997.Op grond van deze tekortkomingen maakte de Rekenkamer bezwaar tegen het
gevoerde financieel beheer. 3.3.4 Reactie van de minister en nawoord RekenkamerDe minister van Justitie gaf in haar reactie aan de door de Rekenkamer
gesignaleerde problemen te onderkennen. Zij schreef dat inmiddels een programma
van maatregelen is opgesteld waarin gedetailleerd en controleerbaar per tekortkoming
wordt aangegeven hoe en wanneer de genoemde problemen aangepakt worden.De Rekenkamer constateerde dat de minister op alle door haar genoemde
tekortkomingen afdoende toezeggingen heeft gedaan, die binnen een redelijke
termijn tot verbeteringen kunnen leiden. Wel vraagt zij nog aandacht voor
het sanctiebeleid, dat naar haar mening ook regels dient te omvatten die voorzien
in de wijze van afrekenen bij onbetrouwbare productiecijfers.Gelet op de toezeggingen van de minister, heeft de Rekenkamer het bezwaar
niet gehandhaafd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van Justitie (exclusief agentschappen) is samengesteld. Daarvan
is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten
en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Justitie (x f 1
miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal16 010,36 000,101 373,5Geen belangrijke fouten/onzekerheden6 010,35 969,271 354,1Belangrijke fouten/onzekerheden0,030,8319,4Onvolledigheden20,00,00,8(4,1)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in 1996 in
totaal f 80,2 miljoen respectievelijk f 41,7 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
De fouten en onzekerheden in de uitgaven en ontvangsten hadden betrekking
op drie uitgavenartikelen en twee ontvangstenartikelen. Bij artikel U01.03
(bijdragen en contributies) constateerde de Rekenkamer een onzekerheid over
de rechtmatigheid van f 0,3 miljoen en een onrechtmatigheid van ca. f 30 000,–
als gevolg van een verkeerde artikelbelasting. De AD heeft deze uitgaven niet
kunnen controleren omdat het desbetreffende dossier in het buitenland was
en een schaduwdossier hier te lande tot verbazing van de Rekenkamer ontbrak.
Ten aanzien van artikel U02.11 (personeel en materieel overige diensten) bestond
onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitgaven voor f 10,5 miljoen;
een bedrag van f 0,6 miljoen was onrechtmatig (zie par. 2.4). Uitgavenartikel
03.05 (opvang asielzoekers) en ontvangstenartikel 03.03 (overige ontvangsten)
zijn beiden voor een bedrag van f 19,4 miljoen te hoog weergegeven. Tot
slot constateerde de Rekenkamer dat het ontvangstenartikel 06.03 (diverse
ontvangsten rechtspraak en rechtshulp) voor een bedrag van f 0,8 onvolledig
was (f 0,6 miljoen was ondeugdelijk weergegeven en f 0,2 miljoen
bleek ten onrechte niet geïnd) en dat er voor een bedrag van in totaal
f 4,1 miljoen onzekerheid bestond over de volledigheid. Van dit laatste
bedrag komt f 3,8 miljoen voor rekening van de ontvangsten uit hoofde
van de plukzewet. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer concludeert dat het algemene deel van de toelichting en
de artikelsgewijze toelichting voldoen aan de eisen.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Justitie (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal16 543,616 543,6Niet beoordeeld113 133,55 981,9Beoordeeld3 410,110 561,7 Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 410,110 560,6 Belangrijke fouten/onzekerheden0,01,1 Onvolledigheden20,0(26,0)1 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.2 Het tussen haakjes geplaatste getal duidt op onzekerheden
over de volledigheid van de verantwoorde bedragen, maar geeft geen indicatie
over de mate van volledigheid.In de bijlage is een specificatie opgenomen van de fouten en onzekerheden.
De Rekenkamer constateerde dat de ontvangsten buiten begrotingsverband voor
in totaal f 0,8 miljoen niet deugdelijk weergegeven waren. Voor f 0,1
miljoen bestond onzekerheid over de deugdelijke weergave en voor f 0,2
miljoen was er sprake van ondeugdelijke weergave. Vanwege tekortkomingen in
de administratieve organisatie, bestond voor een bedrag van f 26,0 miljoen
onzekerheid over de volledigheid. Het betreft de uit hoofde van de plukzewetgeving
verantwoorde inbeslaggenomen gelden. De Rekenkamer zal in het najaar 1997
een financieel beheersonderzoek uitvoeren inzake plukze.Overigens voldoet de saldibalans aan de eisen.De toelichting bij de saldibalans voldoet eveneens aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldoen. In 1996 is totaal f 2 800,2
miljoen aan voorschotten afgerekend. De Rekenkamer heeft geen zekerheid over
de volledigheid van dit bedrag, omdat het ministerie onvoldoende inzicht kon
geven in de volledigheid van de in 1996 verstrekte en afgerekende voorschotten.In de afgerekende voorschotten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten
of onzekerheden aan. 4.4 Financiële verantwoording agentschap CJIBHet Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is per 1 januari 1996 een
agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1996 bedroeg het totaal
van de baten f 34,1 miljoen, het totaal van de lasten f 34,2 miljoen
en het nadelig saldo van baten en lasten f 0,1 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
bedroegen f 1,5 miljoen en de totale kapitaalontvangsten f 1,7 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1996 bedroegen f 10,1 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en/of onzekerheden. De toelichtingen voldoen aan de eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap DJIDe Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is een agentschap met het
verplichtingen-/kasstelsel. Over 1996 bedroegen de totalen van het agentschap
voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk f 1 606,2
miljoen, f 1 540,4 miljoen en f 1 592,5 miljoen. De rekening
bevat geen belangrijke fouten en/of onzekerheden. Overzicht 3 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 3. Saldibalans 1995, Agentschap DJI (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal3 727,83 727,8Niet beoordeeld3 212,63 428,8 Beoordeeld515,2299,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden513,7299,0Belangrijke fouten/onzekerheden1,50,0In de bijlage is een specificatie opgenomen van de fouten en onzekerheden.
De Rekenkamer constateerde dat er onzekerheid bestond voor een bedrag van
f 1,5 miljoen aan uitgaven buiten begrotingsverband als gevolg van tekortkomingen
in de administratieve organisatie. Overigens voldoet de saldibalans aan de
eisen.De toelichting bij de saldibalans voldoet eveneens aan de eisen. 4.6 Financiële verantwoording agentschap INDDe Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is een agentschap met het
verplichtingen-/kasstelsel. Over 1996 bedroegen de totalen van het agentschap
voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk f 292,5
miljoen, f 285,0 miljoen en f 301,8 miljoen. De totalen van de saldibalans
bedroegen f 873,1 miljoen. De rekening en de saldibalans bevatten geen
belangrijke fouten en/of onzekerheden. De toelichtingen voldoen aan de eisen. 4.7 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording (waarin
opgenomen de financiële verantwoordingen van de agentschappen) voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 19,4 miljoen aan uitgaven dat onjuist was
weergegeven;– een bedrag van f 19,4 miljoen aan ontvangsten dat onjuist
was weergegeven;– een bedrag van f 0,8 miljoen aan ontvangsten in de saldibalans
dat onjuist was weergegeven;– een bedrag van f 0,3 miljoen aan ontvangsten in de saldibalans
waarvan de juiste weergave onzeker was; – een bedrag van f 26,0 miljoen aan ontvangsten in de saldibalans
waarvan de volledigheid niet kon worden vastgesteld;Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 0,6 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 0,8 miljoen aan onvolledige ontvangsten;– een bedrag van f 10,8 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 4,1 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoording van het agentschap CJIB voldoet aan
eerstgenoemde eis. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook.De financiële verantwoording van het agentschap DJI voldoet aan eerstgenoemde
eis, met uitzondering van een bedrag van f 1,5 miljoen aan intracomptabele
vorderingen in de saldibalans. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording
ook.De financiële verantwoording van het agentschap IND voldoet aan eerstgenoemde
eis. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf 01.03Bijdragen en contributies   3,1 0,3Onzekerheid over de rechtmatigheid, onzekerheid in de
controle, ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1     0,03Ondeugdelijke
weergave, onjuiste artikelbelasting4.1 02.11Personeel en materieel
overige diensten   79,2 0,6Onrechtmatig, onjuist als gevolg van onverschuldigde
betaling2.4 en 4.1    7,2Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.4     3,3Onzekerheid over
de rechtmatigheid, tekortkomingen in de accountantscontrole2.4 03.05Opvang asielzoekers1 201,019,4Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1 Totaal fouten/onzekerheden30,83  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf 03.03Overige ontvangsten68,219,4Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1 06.03Diverse ontvangsten
rechtspraak en rechtshulp44,3 0,6Onrechtmatig, onvolledig ondeugdelijke weergave4.1     0,2Onrechtmatig,
onvolledig, ten onrechte niet geïnd4.1    (4,1)Onzekerheid over de volledigheid4.1 Totaal fouten/onzekerheden19,4  Totaal onvolledigheden10,8 (4,1)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996,
Justitie (bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  6Ontvangsten buiten begrotingsverband165,6  0,8Ondeugdelijke weergave, onjuist4.3      0,1Onzekerheid over de deugdelijke weergave4.3      0,2Ondeugdelijke weergave4.3     (26,0)Onzekerheid over volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.3Totaal fouten/onzekerheden1,1   Totaal onvolledigheden1(26,0)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
van het agentschap Dienst Justitiële Inrichtingen (bedragen x f 1
miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit  5Uitgaven buiten begrotingsverband10,81,5 Onzekerheid over de deugdelijke weergave,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.5Totaal fouten/onzekerheden1,5   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN Inhoud  Samenvatting83   1Inleiding84   2Financieel beheer852.1Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid
voor Overheid en Onderwijs85 2.2Voorschotten85 2.3Europese aanbesteding86 2.4Politie87 2.5Dienst Ziektekostenvoorziening
Overheidspersoneel87 2.6Bijdragen URBAN88 2.7Verplichtingenadministratie88 2.8Betaalfunctie882.9Reisdocumenten89 2.10Rijks Bedrijfsgezondheids- en
Beveiligingsdienst89 2.11Accountantscontrole89   3Bezwaaronderzoek89   4Financiële Verantwoording894.1Rekening89 4.2Toelichting bij de rekening90 4.3Saldibalans met toelichting904.4Financiële verantwoording
agentschap Informatievoorziening overheidspersoneel (IVOP)92 4.5Oordeel over de financiële
verantwoording92     Bijlage93SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
In 100% van de verplichtingen en in 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. In de uitgaven
trof zij weliswaar een belangrijke fout aan, maar deze maakte slechts een
zeer beperkt deel uit van het totaal van de uitgaven. Voorts trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan in 98,9 % van de in 1996
afgerekende voorschotten.De Rekenkamer concludeerde dat de directie Financieel-Economische Zaken
in tegenstelling tot het vorige jaar wel inzicht kon verschaffen in de in
1996 afgerekende voorschotten. Zij kon dit evenwel niet, ter zake van de voorschotten
van de zogenoemde kasbeheerders. Het overzicht dat in de toelichting bij de
saldibalans inzicht moet verschaffen in de ouderdom van de openstaande voorschotten
geeft als gevolg van een bestandsconversie een te optimistisch beeld van de
ouderdom. Met betrekking tot de administraties van voorschotten en verplichtingen
is voorts geconstateerd dat de uitvoering in 1996 niet altijd conform voorgeschreven
procedures heeft plaatsgevonden. De volledigheid van de in beide administraties
vastgelegde gegevens blijft daardoor bij veel dienstonderdelen de nodige aandacht
vragen.Een speciaal daartoe door de accountantsdienst ingesteld onderzoek wees
uit dat de administratieve organisatie van de betaalfunctie op hoofdlijnen
voldoet aan de eraan te stellen eisen. Aan het beheer van de chartale kassen,
de naleving van de voorschriften van de directie Financieel-Economische Zaken
en het gebruik van het Coördinatie Automatisering Financieel Administratie
Systeem diende evenwel meer aandacht te worden geschonken.Met de vaststelling van richtlijnen voor de inkoopprocedure en het contractbeheer
heeft het ministerie in opzet voldoende waarborgen aangebracht om te kunnen
voldoen aan de Europese richtlijnen voor aanbesteding. Een knelpunt vormt
echter de geaggregeerde informatievoorziening over gelijksoortige aanschaffingen.De minister zegde naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 1995
toe het standpunt van de Rekenkamer inzake de zogenoemde gerichte toedelingen
met betrekking tot de bijdragen aan de politieregio's te betrekken bij de
nadere evaluatie van de Politiewet 1993 die nog in 1996 was voorzien. Voor
zover kon worden nagegaan is dit evenwel niet in 1996 geschied.Het foutenpercentage in de verstrekte uitkeringen door de Dienst Ziektekostenvoorziening
Overheidspersoneel is ten opzichte van 1995 in 1996 verdubbeld tot 2,2%.
In verband hiermee gaf de Accountantsdienst over 1996 een verklaring met beperking.Bij de gemeenten Den Haag en Amsterdam zijn problemen ontstaan in de voortgang
van de activiteiten in het kader van de Urban-programma's. De besteding van
de middelen zal daardoor ruim achterblijven bij de ramingen. Voorts is in
het kader van deze Urban-programma's geconstateerd dat er bij de betrokken
gemeenten en bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken in gevolge de Europese
coördinatieverordening nog beschrijvingen van de controle- en beheerssystemen
moeten worden opgesteld. De Rekenkamer beval aan hieraan prioriteit te verlenen
en om de uitbetaling van bijdragen aan te passen aan bestedingen binnen het
Urban-programma. Ten aanzien van beheer en beveiliging van de reisdocumenten hebben veel
gemeenten verzuimd in de controleopdracht aan hun accountant op te nemen dat
de gestelde eisen deel moeten uitmaken van de controle. Voorts zijn verschillen
geconstateerd tussen de opgaven die de gemeenten van de voorraden hebben gedaan
en de stand in het geautomatiseerde systeem. Deze verschillen brengen risico's
met zich mee indien in 1997 tot vernietiging van de voorraad oude paspoorten
wordt overgegaan.De Rekenkamer constateerde dat er geen duidelijkheid bestaat over de standen
van de financiële rekeningen van de Rijks Bedrijfsgezondheids- en Beveiligingsdienst
en van de Uitkeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs.
De administratie van de Rijks Bedrijfsgezondheids- en Beveiligingsdienst is
niet bruikbaar gebleken voor het opstellen van de financiële verantwoording.
Bij de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs
(USZO) is de onduidelijkheid ontstaan omdat er nog steeds geen overeenstemming
bestaat over de financiële verantwoording van de vorderingen die voortvloeien
uit de programma-uitgaven.Voorts constateerde de Rekenkamer dat het ministerie nog niet alle vereiste
overeenkomsten inzake de uitkeringsregelingen met de USZO heeft bekrachtigd.
Ook heeft de minister de USZO en het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds nog
niet voor alle regelingen gemandateerd. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Binnenlandse Zaken is te typeren als een ministerie
met vooral overdrachtsuitgaven. Verder heeft het ministerie vooral coördinerende
taken op het gebied van openbaar bestuur, beheer van het Gemeenteen Provinciefonds
(grote stedenbeleid, sociale vernieuwing en minderhedenbeleid), openbare orde
en veiligheid (Politie, coördinatie bij calamiteiten, Brandweer en rampenbestrijding)
en op het terrein van management, informatisering en personeelsbeleid (arbeidsvoorwaardenbeleid
voor de overheid als geheel en voor de sector Rijk in het bijzonder).Voorts is het ministerie verantwoordelijk voor de totstandkoming en ordelijke
uitvoering van de overeenkomst inzake wachtgelders met het USZO. Daartoe heeft
het ministerie tevens een aantal coördinerende taken.In de rekening zijn verplichtingen verantwoord tot een bedrag van f 7,7
miljard, uitgaven van f 7,1 miljard en ontvangsten van f 0,7 miljard.
De belangrijkste categorie van uitgaven zijn de bijdragen aan derden (circa
f 4,6 miljard1), waarvan de bijdrage aan
de politie (f 4,2 miljard) de omvangrijkste uitgave is.Van de in de rekening verantwoorde ontvangsten is circa 60% (f 395
miljoen) gerealiseerd door de directies Politie en Brandweer van het Directoraat-Generaal
Openbare Orde en Veiligheid. Bij de Politie betreft dit hoofdzakelijk ontvangsten
van de Dienst Geneeskundige Verzorging (f 282,4 miljoen). Bij de directie
Brandweer betreft het vooral de ontvangen middelen van het Nationaal Rampenfonds
(f 38,7 miljoen).Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoeken. Dergelijke
onderzoeken zijn bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken niet uitgevoerd.
In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken. Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid
en OnderwijsSinds 1 januari 1996 worden de uitkeringsregelingen die verband houden
met de financiële rechtspositie van het burgerlijk rijkspersoneel uitgevoerd
door de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs
(USZO). Voor de sector Rijk en voor diverse anderen die niet behoren tot het
burgerlijk rijkspersoneel (zoals gewezen ministers, europarlementariers en
kamerleden) dient het Ministerie van Binnenlandse Zaken overeenkomsten met
deze uitvoeringsinstelling of met het ABP te sluiten die formeel moeten worden
bekrachtigd. Alleen de overeenkomst voor de sector Rijk was formeel bekrachtigd.
In alle overige gevallen diende dit nog te geschieden. Verder dienen de USZO
en het ABP per uit te voeren regeling door de minister te worden gemandateerd.
Voor enkele regelingen was dit in april 1997 nog niet geschied.Uit de controle van de AD bleek voorts dat er geen duidelijkheid bestaat
over de standen van de financiële rekeningen van de USZO. Daardoor ontbreekt
inzicht in de omvang van de vorderingen. De onduidelijkheid is ontstaan doordat
er nog steeds geen adequate afspraken bestaan over de financiële verantwoording
van de vorderingen die voortvloeien uit de programma-uitgaven. Dit betreft
onder andere de van uitkeringsgerechtigden teruggevorderde bedragen verband
houdende met neveninkomsten. Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken
behoren deze programmavorderingen tot de jaarrekening van de USZO. De USZO
daarentegen is van mening dat de betrokken departementen de bedragen in hun
financiële verantwoording moeten opnemen. Een uitzondering wordt gemaakt
voor de gevallen waarin de vordering door nalatigheden van de USZO is ontstaan.De Rekenkamer deed de aanbeveling om de benodigde overeenkomsten met de
USZO, alsmede de daarbij behorende mandateringen, zo spoedig mogelijk af te
sluiten. Tevens dienden volgens haar duidelijke afspraken te worden gemaakt
met de USZO over de verantwoording van de vorderingen. 2.2 VoorschottenIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 constateerde
de Rekenkamer tijdens een onderzoek naar de vaststelling van de politiebijdragen
tekortkomingen in de voorschottenadministratie van het ministerie, waardoor
het saldo van de voorschotten op de saldibalans aanvankelijk onjuist was.
De fouten hadden betrekking op tekortkomingen bij de directie Politie en op
tekortkomingen in het geautomatiseerde financieel administratiesysteem van
het ministerie (het CAFAS1). In het kader van
het rechtmatigheidsonderzoek 1996 heeft de Rekenkamer onderzocht of deze problemen
inmiddels waren opgelost. Het saldo van de voorschottenrekening op de saldibalans
bedroeg per ultimo 1995 f 6 687,1 miljoen en per ultimo 1996 f 5 924,0
miljoen.De Rekenkamer constateerde dat het in 1996 in tegenstelling tot vorig
jaar mogelijk was om goede overzichten op te stellen, waarin ondermeer naar
voren komt welke bedragen in 1996 zijn afgerekend. Het bleek echter niet mogelijk
om ook inzicht te verschaffen in de afrekeningen van de voorschotten van de
kasbeheerders. Het saldo voorschotten van deze kasbeheerders
bedroeg per ultimo 1996 f 72,5 miljoen en had vrijwel geheel betrekking
op de Dienst Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel. Voorts stelde de
Rekenkamer vast dat thans in het CAFAS de mogelijkheid bestaat om na afloop
van het boekjaar nog mutaties in het vorige boekjaar te verwerken. In verband
met het ontbreken van deze noodzakelijke functie hadden volgens de directie
FEZ in 1996 systeemaanpassingen plaatsgevonden.De Rekenkamer constateerde dat het ministerie extra aandacht heeft geschonken
aan de juiste en tijdige verantwoording van de voorschotten. Desondanks werden
er fouten en onzekerheden geconstateerd bij de afrekening van voorschotten.
Als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne
controle bij de directie Politie kon geen zekerheid over de rechtmatigheid
van f 60,6 miljoen van de afgerekende voorschotten worden verkregen.
Voorts werden bij de directie Politie fouten geconstateerd tot een bedrag
van f 1,5 miljoen. Door de AD geconstateerde onjuistheden in de voorschottenadministratie
van met name het Directoraat-Generaal Openbaar Bestuur (DGOB) en het Directoraat-Generaal
Management en Personeelsbeleid (DGMP) werden tijdig gecorrigeerd.Tevens constateerde de Rekenkamer verschillen in de voorschottensaldi
van voorgaande jaren. Met name bij de directie Politie waren deze verschillen
omvangrijk. De oorzaak van deze verschillen is dat bij de directie Politie
bestanden verloren zijn gegaan waardoor de directie FEZ bij de opstelling
van de toelichting bij de saldibalans 1996 en ook in het vervolg volledig
is aangewezen op de CAFAS-administratie. In het verleden werd uitgegaan van
de opgaven van de dienstonderdelen. Het CAFAS geeft echter als gevolg van
een keuze die eind 1994/begin 1995 bij de conversie is gemaakt op onderdelen
een te optimistisch beeld van de ouderdom van de voorschotten. De directie
FEZ gaf aan dat de daardoor geconstateerde onnauwkeurigheid van het in de
toelichting bij de saldibalans opgenomen overzicht (naarmate er meer van de
oudere voorschotten worden afgerekend) met de jaren zal afnemen en uiteindelijk
geheel zal verdwijnen. Voorts gaf zij gemotiveerd aan dat het huidige overzicht
ondanks de geconstateerde onnauwkeurigheid, de voorkeur verdient boven een
geaggregeerde opgave van de diensten.De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de belangrijkste in 1995 gesignaleerde
knelpunten zijn opgelost. Door de toegenomen aandacht van het ministerie kon
een groot deel van de geconstateerde fouten in de administratieve verwerking
van voorschotten tijdig worden gecorrigeerd. Bij de directie Politie diende
volgens de Rekenkamer evenwel nog meer aandacht te worden gegeven aan de voorschotten.
Hier is met betrekking tot de in 1996 afgerekende voorschotten, voor een belangrijk
bedrag aan fouten en onzekerheid over de rechtmatigheid blijven bestaan. Voorts
concludeert de Rekenkamer dat de in 1995 gesignaleerde tekortkomingen in het
CAFAS inmiddels zijn opgelost. 2.3 Europese aanbestedingDe AD constateerde in 1996 tekortkomingen in de administratieve organisatie
van de inkoopfunctie. Dit betrof met name de fase voorafgaand aan het aangaan
van de overeenkomst, de vastlegging van gegevens in een contractdossier en
het ontbreken van een motivatie voor afwijkingen van de Europese aanbestedingsregels.In maart 1997 zijn bij het ministerie de richtlijnen voor de inkoopprocedure,
waaronder die voor Europese aanbesteding, en het contractbeheer vastgesteld
en opgenomen in het handboek met richtlijnen voor de administratieve
organisatie. Hiermee zijn in opzet voldoende waarborgen geschapen om, indien
nodig, te kunnen voldoen aan de verplichting tot Europese aanbesteding. Uitgangspunt
van de nieuwe inkoopprocedure is dat de gedecentraliseerde beheersbevoegdheden
blijven bestaan, waar nodig onder een centrale regie.De AD voert in het kader van haar controletaak een toets uit op de naleving
van de richtlijnen voor de Europese aanbesteding. Binnen het ministerie zijn
het kerndepartement, de Binnenlandse Veiligheidsdienst, de Dienst Informatievoorziening
overheidspersoneel en de afzonderlijke Hoge Colleges van Staat aangewezen
als aanbestedende dienst. Voorts zijn alle gemeenten en de politieregio's
als aanbestedende dienst aangemerkt.Een van de knelpunten betreft de informatievoorziening, vooral op die
terreinen waar er sprake kan zijn van vereiste aggregatie van voorgenomen
soortgelijke aanschaffingen. Dit speelt met name bij overeenkomsten van dienstverlening,
omdat daar de homogeniteit van de dienst moeilijk is vast te stellen.De Rekenkamer adviseerde dit knelpunt in de administratieve organisatie
zo spoedig mogelijk op te lossen. 2.4 PolitieIn juni 1997 publiceerde de Rekenkamer, als vervolg op drie eerder in
dit kader gepubliceerde onderzoeken, het rapport Ontwikkeling en herverdeling
politiesterkte 1994–1995. Hieruit bleek dat er op regionaal en departementaal
niveau onvoldoende controlewaarborgen bestonden en dat er op deze niveaus
onduidelijkheid bestond over belangrijke begrippen als «feitelijke sterkte»
en «blauw op straat». In verband met deze tekortkomingen had de
Rekenkamer geen zekerheid over de juistheid van de sterktecijfers.Deze sterktecijfers zijn ondermeer van belang voor het verkrijgen van
inzicht in de effecten van terzake door de Tweede Kamer der Staten-Generaal
aangenomen amenderingswetsvoorstellen. Over deze (ook wel als gerichte toedelingen
aangeduide) verhogingen van de rijksbijdragen aan de politieregio's schreef
de Rekenkamer in het rapport bij de financiële verantwoording 1995 dat
het door een omissie in de regelgeving, aan de regio's niet duidelijk was
dat zij inzicht moesten verschaffen in de realisatie van de verhogingen. De
minister meende dat een wettelijke grondslag voor deze verantwoordingsplicht
ontbrak doch zegde toe het een en ander te betrekken bij de nadere evaluatie
van de Politiewet 1993 die medio 1998 wordt voltooid. In 1996 heeft een eerste
beoordeling van deze wet plaatsgevonden. Deze eerste beoordeling bestond uit
een inventarisatie van knelpunten. Het genoemde knelpunt is daarbij niet expliciet
uit de inventarisatie naar voren gekomen. De Rekenkamer is van mening dat
het genoemde knelpunt daarbij expliciet aan de orde dient te komen. Zij dringt
erop aan dat dit punt alsnog bij de wetsevaluatie wordt betrokken. 2.5 Dienst Ziektekostenvoorziening OverheidspersoneelDe Dienst Ziektekostenvoorziening Overheidspersoneel (DZVO) is belast
met de uitvoering van de gelijknamige ziektekostenregeling voor Rijks- en
onderwijspersoneel, hun nagelaten betrekkingen en daaraan gelijkgestelde groepen.
In 1996 verantwoordde de dienst circa f 153 miljoen aan betaalde uitkeringen
en ruim f 67 miljoen aan afgedragen loonheffing. In 1995 was de DZVO
erin geslaagd de interne controle op de uitkeringsvoorstellen volgens de AD
op een weer «alleszins acceptabel niveau» te brengen. Het foutpercentage
bedroeg toen evenwel nog ruim 1%. In 1996 heeft de DZVO gewerkt aan
een versnelde afbouw van achterstanden. Een medio 1996 ingezette actie om
de achterstand in de te behandelen bezwaarschriften weg te werken
acht de AD geslaagd. Daar staat tegenover dat het foutpercentage ten opzichte
van 1995 weer is verdubbeld. Het bedrag waarover onzekerheid bleef bestaan
kwam evenwel niet boven de kwantitatieve tolerantiegrenzen van de Rekenkamer.
De AD heeft bij de DZVO over 1996 een verklaring met beperking verstrekt.De Rekenkamer gaf de aanbeveling om in de komende jaren prioriteit te
verlenen aan een goede werking van de administratieve organisatie, zodat het
foutenpercentage kan worden teruggebracht. 2.6 Bijdragen URBANIn het kader van het Grote stedenbeleid is ter uitvoering van de regeling
bijdragen Urban-programma's voor de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag
en Utrecht totaal f 60 miljoen aan rijksbijdragen beschikbaar. Door het
Directoraat-Generaal Openbaar Bestuur is in 1996 voor circa f 20 miljoen
aan uitgaven in dit kader op artikel U02.04 verantwoord. De uitgaven zijn
bij voorschot aan de betrokken gemeenten betaald. De AD constateerde problemen
in de voortgang van de activiteiten bij de gemeenten Den Haag en Amsterdam
en voorziet dat de besteding van de tot op heden verstrekte middelen ruim
zal achterblijven bij de ramingen. In verband hiermee adviseerde de AD bij
de vaststelling van de bijdrage 1997 de bestedingen kritisch te bezien. Indien
er geen sprake van enige voortgang was zou volgens de AD de bijdrage 1997
voorlopig niet moeten worden uitgekeerd. Voorts heeft de Europese Commissie
nog f 46 miljoen voor deze programma's uitgetrokken. De AD constateerde
dat er in gevolge de EU-coördinatieverordening nog beschrijvingen van
de controle- en beheerssystemen bij de betrokken gemeenten en bij het Ministerie
van Binnenlandse Zaken moeten worden opgesteld.De Rekenkamer gaf de aanbeveling om de voortgang van de activiteiten nauwlettend
te volgen en de bijdrage daaraan aan te passen. Tevens diende volgens haar
prioriteit te worden gegeven aan de beschrijving van de controle- en beheerssystemen. 2.7 VerplichtingenadministratieMet betrekking tot de verplichtingenadministratie van het ministerie gold
dat de uitvoering in 1996 niet altijd conform voorgeschreven procedures had
plaatsgevonden. De volledigheid van de in deze administratie vastgelegde gegevens
blijft daardoor bij veel dienstonderdelen de nodige aandacht vragen. De toleranties
van de Rekenkamer werden daarbij in één geval overschreden.
De Rekenkamer kon door tekortkomingen in de administratieve organisatie geen
zekerheid verkrijgen over de volledigheid van de op artikel U05.19 «Invoeringskosten
regionalisatie Politie» verantwoorde verplichtingen (f 0,2 miljoen).De Rekenkamer gaf de aanbeveling om maatregelen te treffen om de tijdigheid
en volledigheid van de verplichtingenregistratie te waarborgen. 2.8 BetaalfunctieDe AD heeft in 1996 een onderzoek verricht naar de betaalfunctie bij het
departement. Daarbij is ondermeer vastgesteld dat de opzet en werking van
de administratieve organisatie terzake op hoofdlijnen voldoet aan de eisen.
Het beheer van de chartale kassen, de naleving van de voorschriften van de
directie FEZ en het gebruik van het CAFAS-systeem behoeven volgens de AD evenwel
meer aandacht. 2.9 ReisdocumentenDe AD wees op het feit dat veel gemeenten hebben verzuimd in de controle-opdracht
aan hun accountant op te nemen dat de eisen, ten aanzien van beheer en beveiliging
van de reisdocumenten, deel moeten uitmaken van de controle. Daarbij stelde
zij vast dat de voorraad-opgaven door de gemeenten niet aansluiten bij de
stand in het geautomatiseerde systeem. De AD wijst in dit verband op de risico's
indien in 1997 tot vernietiging van de voorraad oude paspoorten wordt overgegaan.
De Rekenkamer onderschreef dit risico en gaf de aanbeveling om tijdig afdoende
maatregelen te treffen indien tot vernietiging van paspoorten wordt overgegaan. 2.10 Rijks Bedrijfsgezondheids- en BeveiligingsdienstDe Rijks Bedrijfsgezondheids- en Beveiligingsdienst (RBB) is per 1 juli
1996 geprivatiseerd. Eind juli 1997 was de openingsbalans nog niet gereed.
Tot eind 1996 droeg deze geprivatiseerde instelling de naam NV RBB. Sinds
1 januari 1997 wordt de instelling aangeduid met ARBO Management Groep. De
AD kon tijdens de controle over 1996 geen duidelijkheid verkrijgen over de
standen van de financiële rekeningen van de RBB. Daardoor ontbreekt inzicht
in de omvang van de vorderingen. Voorts is de administratie van de RBB niet
bruikbaar gebleken voor het opstellen van een financiële verantwoording.
Daardoor heeft de afwikkeling van de privatisering vertraging ondergaan. Ook
een jaarrekening over 1996 ontbreekt nog. De Rekenkamer gaf de aanbeveling
om prioriteit te verlenen aan het opstellen van de openingsbalansen en de
jaarrekening 1996. Tevens drong zij aan op de dringend noodzakelijke verbetering
van de financiële administratie. De Rekenkamer zal de voortgang met interesse
blijven volgen. 2.11 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1996 van het departement en van het
agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP) gegeven. De Rekenkamer
stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Binnenlandse Zaken is dit jaar geen bezwaaronderzoek
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Ministerie
van Binnenlandse Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal7 722,07 102,1651,3 geen belangrijke fouten/onzekerheden7 722,07 101,0651,3fouten/onzekerheden2(0,2)1,101 Het bedrag aan verplichtingen bevat voor f 146,6 miljoen
en het bedrag aan uitgaven voor f 6,5 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties
zal de Rekenkamer (gezien het gestelde in artikel 4 lid 2 van de Comptabiliteitswet)
haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Een bedrag tussen haakjes duidt op onvolledigheid, zonder
dat enige indicatie kan worden gegeven over de mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
De onvolledigheid in de verplichtingen heeft betrekking op artikel U 05.19
(Invoeringskosten regionalisatie Politie) en wordt veroorzaakt door tekortkomingen
in de administratieve organisatie.De onzekerheid in de uitgaven ter grootte van f 1,1 miljoen op artikel
U 05.15 (Financiële rechtspositie rampenbestrijding) wordt veroorzaakt
door tekortkomingen in het M en O-beleid ten aanzien van ingediende afrekeningen.
Door de directie Brandweer is toegezegd in samenwerking met de AD te zullen
zoeken naar een doelmatige oplossing voor deze controleproblematiek. De oplossing
zal naar het zich laat aanzien worden gezocht in een door IZA/IZR te overleggen
accountantsverklaring. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Voor de in deze toelichting opgenomen volume- en prestatiegegevens
moest het ministerie nog richtlijnen ontwikkelen waarin duidelijkheid wordt
verschaft over de aard, inhoud, het moment van meten, de wijze van verzamelen,
de gewenste mate van betrouwbaarheid en de controle van de gegevens. In bijlage
3 van de toelichting bij de rekening is voorts het door het ministerie gevoerde
M en O-beleid beschreven. Daarin is evenwel geen aandacht besteed aan de hiervoor
in 4.1 geconstateerde M en O-problematiek inzake de ziektekosten van het voormalige
noodwachtpersoneel op artikel U05.15. Ook is in de toelichting op artikel
U05.24 geen aandacht besteed aan de M en O gevoelige uitgaven in het kader
van de bijdragen aan arbeidsmarkt- en opleidingsactiviteiten. In 1996 is in
dit verband door de directie Politie voor f 13,5 miljoen aan uitgaven
gerealiseerd.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen.» 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2, Saldibalans 1996, Ministerie van Binnenlandse
Zaken (x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal26 853,226 853,2Niet beoordeeld120 777,37 349,9beoordeeld6 075,919 503,3 geen belangrijke fouten/onzekerheden6 075,919 503,3 belangrijke fouten/onzekerheden00 onvolledigheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.Ten aanzien van de toelichting bij de saldibalans is de Rekenkamer van
mening dat deze voldoet aan de eisen. Het overzicht dat in deze toelichting
bij de post voorschotten is opgenomen en onder andere inzicht moet verschaffen
in de ouderdom van de openstaande voorschotten geeft evenwel op onderdelen
een te optimistisch beeld van de ouderdom van de voorschotten.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldoen. In 1996 is totaal f 5 794,6
miljoen aan voorschotten afgerekend. De Rekenkamer heeft geen zekerheid over
de volledigheid van dit bedrag, omdat het ministerie onvoldoende inzicht kon
geven in de volledigheid van de in 1996 verstrekte en afgerekende voorschotten.Voor een bedrag van f 62,1 miljoen constateerde zij fouten/onzekerheden.De geconstateerde onzekerheid in de afrekening van voorschotten bedroeg
f 60,6 miljoen (f 52,5 miljoen door tekortkomingen in de administratieve
organisatie en f 8,1 miljoen door tekortkomingen in het controlebeleid).
Voorts is in dit verband voor f 1,5 miljoen aan fouten geconstateerd.
De fouten en onzekerheden in de afrekeningen hadden alle betrekking op de
afgerekende voorschotten van de directie Politie. Een bedrag van f 35,1
miljoen betrof afrekeningen van voorschotten die in 1992 en 1993 aan het Ministerie
van Justitie waren betaald als bijdrage in de kosten van landelijke automatiseringsprojecten.
De door het Ministerie van Justitie terzake overgelegde bewijsstukken waren
onvoldoende om de rechtmatigheid van de afrekening vast te stellen. Desondanks
had de directie Politie de bijdrage op basis van deze ontoereikende stukken
definitief vastgesteld. Voorts bestond geen zekerheid over de rechtmatigheid
van f 8,1 miljoen aan afgerekende voorschotten die in het kader van arbeidsmarkt
en opleidingsactiviteiten zijn toegekend. De AD moest zich bij de controle
van de afrekeningen in 1996 volledig baseren op de door het Centrum voor Arbeidsverhoudingen
Overheidspersoneel verstrekte gegevens omdat het ministerie niet met deze
instelling was overeengekomen dat de desbetreffende projectgegevens door een
registeraccountant moesten worden gecertificeerd. Een onzekerheid over de
rechtmatigheid van f 17,4 miljoen aan afgerekende voorschotten kwam voort
uit een tekortschietende interne controle op diverse uitbetaalde vergoedingen
bij de politieregio Haaglanden.Voorts zijn bij drie politieregio's fouten geconstateerd bij de vaststelling
van bijdragen door onjuiste interpretatie van de jaarstukken. Twee bijdragen
zijn ten onrechte te hoog vastgesteld (f 1,3 miljoen) en één
bijdrage is ten onrechte te laag vastgesteld (f 0,2 miljoen). 4.4 Financiële verantwoording agentschap Informatievoorziening
overheidspersoneel (IVOP)Tot 1 januari 1995 was IVOP een dienst van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken. Per 1 januari 1995 is aan de dienst de agentschapstatus verleend. Het
IVOP is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1996 bedroeg
het totaal van de baten f 14,3 miljoen en het totaal van de lasten f 13,9
miljoen; het voordelig resultaat over 1996 bedroeg derhalve f 0,4 miljoen.
De totale kapitaaluitgaven en ontvangsten waren respectievelijk f 9,0
miljoen en f 2,5 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1996
bedroegen f 25,3 miljoen. De financiële verantwoording alsmede het
financiële beheer van dit agentschap over 1996 voldeed aan de eisen. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis is eveneens voldaan met uitzondering van f 1,1
miljoen aan uitgaven op artikel 05.15 waarvan de Rekenkamer de rechtmatigheid
niet kon vaststellen, f 0,2 miljoen aan verplichtingen op artikel 05.19
waarvan de volledigheid niet kon worden vastgesteld, en met uitzondering van
f 60,6 miljoen aan afgerekende voorschotten, waarvan de Rekenkamer de
rechtmatigheid niet kan vaststellen en f 1,5 miljoen aan voorschotten
waarvan de afrekening onrechtmatig was.De financiële verantwoording van het agentschap IVOP voldoet aan
beide eisen. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf05.19Invoeringskosten regionalisatie Politie0,2(0,2)Onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.7Totaal fouten/onzekerheden(0,2)  Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf05.15Financiële rechtspositie rampenbestrijding5,61,1Onzekerheid over rechtmatigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid4.1 Totaal fouten/onzekerheden1,1  Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Ministerie van Binnenlandse Zaken (bedragen x f 1 miljoen)  afgerekendparagraaf totaal5 794,62.2geen belangrijke fouten/onzekerheden5 732,5 belangrijke fouten/onzekerheden62,1 RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPPEN Inhoud  Samenvatting95   1Inleiding96   2Financieel beheer972.1Wet- en regelgeving97 2.2Administratieve organisatie97 2.2.1Beheer en onderhoud97 2.2.2Informatievoorziening en automatisering97 2.2.3Europese aanbestedingsrichtlijnen982.3Verplichtingen98 2.4Voorschotten992.5Bestuurlijke relatie universiteiten
en academische ziekenhuizen992.6Financieel toezicht op omroepverenigingen100 2.7Uitkeringen na ontslag voor onderwijspersoneel102 2.8Kwaliteit controles instellingsaccountants103 2.9Misbruik en oneigenlijk gebruik1032.9.1Inventarisatie van regelingen103 2.9.2Besluit Rijkssubsidiëring
Restauratie Monumenten104 2.10Controle- en sanctiebeleid105 2.11Accountantscontrole105    3Bezwaaronderzoek1063.1Controlebeleid Kunstenfondsen106 3.2Misbruik en oneigenlijk gebruik
ten aanzien van de educatie in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs1073.2.1Inleiding107 3.2.2Conclusies108 3.2.3Reactie minister en nawoord Rekenkamer108    4Financiële verantwoording1094.1Rekening109 4.2Toelichting bij de rekening110 4.3Saldibalans met toelichting1104.4Financiële verantwoording
agentschappen111 4.5Oordeel over de financiële
verantwoording111     Bijlage112SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.
In 98,5% van de verplichtingen, in 100% van de uitgaven en in
100% van de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. Omtrent de rechtmatigheid van de afrekening van voorschotten uit voorgaande
jaren heeft de Rekenkamer een onzekerheid tot een bedrag van f 1 205,7
miljoen.De samenwerkingsdocumenten die universiteiten en daaraan verbonden academische
ziekenhuizen moeten maken bevatten onvoldoende kwantitatieve en financiële
gegevens. Er bestaat onzekerheid over de besteding van de rijksbijdragen voor
onderwijs en onderzoek. De minister gaf in zijn reactie aan de bekostigingsopzet
te wijzigen en een gedragscode toe te passen, waarmee de problematiek met
ingang van 1997 zou zijn opgelost. De Rekenkamer waardeert de maatregelen
die de minister heeft genomen en zal aan de gang van zaken ook volgend jaar
aandacht besteden.De Rekenkamer blijft, zoals zij reeds vermeldde in haar rapport «Financieel
toezicht op omroepverenigingen» van mening dat de minister onvoldoende
invulling geeft aan zijn comptabele verantwoordelijkheid om zich, via het
Commissariaat voor de Media, feitelijk te vergewissen van de rechtmatigheid
van de bestedingen van de omroepverenigingen. De Rekenkamer betreurt het dat
de minister slechts zijn algemene toezegging herhaalt de mogelijkheden tot
verbetering van de huidige systematiek na te gaan, zonder daaraan inhoudelijk
en in de tijd gezien een meer concrete invulling te geven.De Rekenkamer heeft opnieuw de inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen
onderzocht. De inventarisatie van regelingen waar misbruik en oneigenlijk
gebruik zou kunnen optreden verloopt vertraagd. De Rekenkamer juicht wel het
voornemen van de minister toe om eventuele verbeteringen op te nemen in een
gedragslijn.Bij het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie Monumenten wordt het
M en O-risico gevormd door subsidie-ontvangers die ten onrechte niet opgeven
dat zij in aanmerking komen voor verrekening van BTW (eigenaar-ondernemers
die verklaren particulier te zijn). Hoewel de Rekenkamer geen zekerheid heeft
over een bedrag van f 12,0 miljoen is zij van mening dat de minister
thans de nodige stappen heeft gezet in de richting van de oplossing van het
probleem.De Rekenkamer heeft twee bezwaaronderzoeken uitgevoerd bij het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Ten eerste onderzocht zij de werking van de genomen maatregelen ter verbetering
van het controlebeleid voor subsidieverstrekking aan de Kunstenfondsen. Aangezien
het hier niet primair het functioneren van het ministerie betrof en de directie
Kunsten op adequate wijze heeft gereageerd op geconstateerde tekortkomingen,
zag de Rekenkamer af van het maken van bezwaar. Wel drong zij erop aan aandacht
te blijven besteden aan het opvolgen van ministeriële aanwijzingen door
de fondsaccountants. Daarnaast concludeerde de Rekenkamer voor het tweede
achtereenvolgende jaar dat de administratieve organisatie en de werking van
de subsidiecyclus onvoldoende ordelijk en controleerbaar waren. Volgend jaar
zal zij daarom een bezwaaronderzoek uitvoeren naar het financieel beheer bij
de directie Kunsten.Ten tweede onderzocht de Rekenkamer of er sprake was van een in opzet
toereikend M en O-beleid voor de bekostiging van educatie onder de
Wet Educatie en Beroepsonderwijs. De Rekenkamer constateerde een aantal knelpunten
in de regelgeving en op het gebied van controle- en sanctiebeleid. Deze gaven
haar aanleiding tot het maken van bezwaar. De maatregelen die de minister
reeds heeft genomen of heeft aangekondigd achtte de Rekenkamer echter voldoende
om het bezwaar op te heffen. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1997 zal zij opnieuw aandacht besteden aan het M en O-beleid voor de bekostiging
van educatie onder de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. Mocht daaruit blijken
dat er te weinig vorderingen zijn gemaakt, dan zal de Rekenkamer weer overwegen
bezwaar te maken. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) is te typeren
als een ministerie met vooral overdrachtsverplichtingen, -uitgaven en -ontvangsten.
De rekening 1996 van het ministerie heeft een totaal aan uitgaven van f 38,6
miljard en aan ontvangsten van f 3,4 miljard.Er is een scheiding aangebracht in begrotings- en uitvoeringsverantwoordelijken:
de begrotingsverantwoordelijken zijn verantwoordelijk voor het beheer van
de begrotingen voor programma- en/of apparaatskosten van een directie of beleidsterrein.
De begrotingsuitvoering voor de programmakosten voor het onderwijs en onderzoek
is ondergebracht bij de uitvoeringsverantwoordelijken: de Centrale Financiën
Instellingen (CFI) in Zoetermeer en de Informatie Beheer Groep (IB-Groep)
die zijn hoofdvestiging in Groningen heeft. De IB-Groep is sinds 1994 een
publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. In de Wet Verzelfstandiging
Informatiseringsbank is vastgelegd welke taken de IB-Groep voor de minister
van OCenW moet uitvoeren. Bij de cultuurdirecties is sprake van budgethouders
en is geen scheiding aangebracht in begrotings- en uitvoeringsverantwoordelijke.De onderwijs-, onderzoeks- en cultuurinstellingen voeren hun activiteiten
in steeds grotere autonomie uit. De laatste jaren is deze versterkt door op
steeds bredere schaal lump sum bekostiging in te voeren (met ingang van 1
augustus 1996 bij de scholen voor het voortgezet onderwijs). Het bevoegd gezag
van de betreffende instellingen benoemt accountants, die vrijwel geheel de
controle van de verantwoordingen van de bekostigde instellingen uitvoeren,
aan de hand van controleprotocollen. Hierin wordt met name ingegaan op de
controle van de naleving van wet- en regelgeving. De controleprotocollen komen
tot stand in een overleg tussen de begrotingsverantwoordelijke directie, de
uitvoeringsorganisatie en de departementale accountantsdienst (AD).Met ingang van 1 januari 1996 hebben CFI en de Rijksarchiefdienst de status
van agentschap gekregen. Zij voeren hun financiële administratie op basis
van het baten- en lastenstelsel. Ter dekking van de lasten ontvangen zij een
bijdrage van het bestuursdepartement. Tevens werd de interne organisatie van
CFI in 1996 gewijzigd van een op beleidsterreinen gerichte organisatie naar
een organisatie ingericht naar bedrijfsprocessen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van OCenW. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek gecorrespondeerd
met de minister van OCenW. Zijn reactie is in het rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. In hoofdstuk 3 wordt verslag gedaan van de bezwaaronderzoeken
die bij het Ministerie van OCenW zijn uitgevoerd. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording over
1996 (en eventuele agentschappen). Uit het onderzoek naar het financieel beheer
blijken in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgevingIn de zomer van 1996 heeft de AD nadere afspraken gemaakt met CFI om nieuwe
wet- en regelgeving vooraf te toetsen op controleerbaarheid en uitvoerbaarheid.
De besprekingen over een procedure voor de gepubliceerde regelingen van de
IB-Groep te Groningen zijn nog niet volledig afgerond.De Rekenkamer vindt het een goed initiatief om de AD tijdig in het wetgevingstraject
te betrekken.De Regeling contractbeheer 1996 bevat eisen voor het contractbeheer bij
het Rijk. De regeling beoogt een doelmatig en rechtmatig contractbeheer te
bevorderen. Elementen hiervan zijn het aanleggen van contractdossiers en het
bijhouden van contractregisters. De directies voldoen in het algemeen niet
aan de eisen die de Regeling contractbeheer stelt.De Rekenkamer beveelt aan de betrokken directies te wijzen op hun verantwoordelijkheid
voor de naleving van de regeling. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beheer en onderhoudDe departementale beheergroep Administratieve Organisatie bestaat uit
de AO-beheerders van de afzonderlijke directies onder voorzitterschap van
een vertegenwoordiger van de directie Financieel Economische Zaken (FEZ).
Zij beheert de centrale en directie-specifieke handboeken AO. De beheergroep
heeft in 1996 regelmatig gerapporteerd over de voortgang in het beheer en
het onderhoud van de administratieve organisatie bij de directies. Uit die
rapportages blijkt onder andere dat gepland onderhoud niet of pas na grote
vertraging wordt uitgevoerd. Er zijn met name problemen geconstateerd bij
CFI en de directies Facilitair Bedrijf, Personeel en Organisatie en Onderzoek
en Wetenschapsbeleid. Ook bij de IB-Groep bestaan problemen. De minister van
OCenW kan, krachtens de Wet Verzelfstandiging Informatiseringsbank, aanwijzingen
met betrekking tot de programmagelden geven aan de IB-Groep over het te voeren
financieel beheer en de verantwoording daarover. De directie FEZ zal het toezicht
op het beheer en het onderhoud intensiveren. 2.2.2 Informatievoorziening en automatiseringPer 1 januari 1997 dient aan alle artikelen uit het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst (VIR) 1994 te zijn voldaan. Voor alle informatiesystemen moet
duidelijk zijn welke betrouwbaarheidseisen voor informatiebeveiliging er moeten
zijn en of aan deze eisen ook wordt voldaan.Het bestuursdepartement heeft in 1996 afhankelijkheids-, bedreigingen-
en kwetsbaarheidsanalyses gemaakt. De directie Facilitair Bedrijf heeft ter ondersteuning van de directies een zelf-analyse instrument beveiliging
opgesteld waarin het centrale basisniveau beveiliging staat aangegeven. De
planning voor 1997 is om per onderdeel een beveiligingsplan inclusief calamiteitenparagraaf
gereed te hebben. In de tweede helft van 1997 zal vervolgens het gewenste
beveiligingsniveau moeten worden bereikt.CFI had eind 1995 een afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyse gereed
en een basisniveau van beveiligingsmaatregelen. Door de veranderingen bij
CFI in zowel de organisatie als de informatie-infrastructuur is in 1996 aan
de verdere implementatie slechts beperkt aandacht besteed. CFI verwacht eind
1997 volledig aan het VIR te voldoen.De Inspectie voor het Onderwijs had eind 1996 het beveiligingsplan inclusief
calamiteitenparagraaf gereed. In 1997 zal het beveiligingsplan volledig worden
geïmplementeerd.In 1996 heeft de IB-Groep het Statuut voor Informatiebeveiliging opgesteld.
Het Statuut regelt de taken en verantwoordelijkheden inzake vaststelling,
uitvoering en toetsing van het informatiebeveiligingsbeleid. Dit document
is door het directieteam behandeld en akkoord bevonden maar nog niet formeel
ondertekend door de hoofddirecteur. 2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Europese Unie (EU) geeft voorschriften voor het aanbesteden van overheidsopdrachten
met als doel alle leveranciers, aannemers en dienstverleners gelijke kansen
te geven voor het verwerven van opdrachten van overheden.De directie Facilitair Bedrijf heeft binnen het ministerie een centrale
rol voor de Europese aanbestedingen. Zo vertegenwoordigt zij het ministerie
in de interdepartementale overleggroep, inventariseert de aan te besteden
opdrachten en ondersteunt de andere directies van het ministerie. Verder heeft
zij de brochure «Europese regelgeving voor overheidsopdrachten -wie,
wanneer, hoe-» opgesteld en verspreid.Een lijst met zelfstandig aanbestedende diensten die onder het ministerie
ressorteren is inmiddels verstuurd naar het Interdepartementaal Overleg Europese
Aanbestedingsrichtlijnen (IOEA) voor doorgeleiding naar de EU.Vanuit centraal niveau zijn richtlijnen uitgevaardigd voor opname van
het onderwerp «Europese aanbesteding in de administratieve organisatie».
Implementatie hiervan heeft bij de directies van OCenW nog niet voldoende
plaatsgevonden.De onderwijs-, onderzoeks- en cultuurinstellingen zijn zogenaamde aanbestedende
diensten die in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn voor het naleven
van Europese aanbestedingsrichtlijnen. Het ministerie geeft over deze problematiek
voorlichting en neemt de controle op de naleving van de regels op in de controleprotocollen
van de instellingsaccountants.De Rekenkamer stelt vast dat het ministerie de implementatie van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen goed heeft aangepakt, zij het dat het aanleggen van
contractdossiers, het bijhouden van een contractregister en de aanpassingen
van de AO bij de directies nog verdere aandacht behoeven. 2.3 VerplichtingenHet ministerie heeft een notitie opgesteld waarin het verplichtingenbegrip
per beleidsterrrein is ingevuld op basis van de Comptabiliteitswet. Op 19
mei 1994 is deze notitie ter goedkeuring voorgelegd aan het Ministerie
van Financiën, dat in 1996 met de inhoud van de notitie heeft ingestemd
en vooralsnog ontheffing heeft verleend voor enkele afwijkingen van de regelgeving.Jaarlijks brengt het ministerie een aantal handmatige correcties aan om
tot juiste en volledige verplichtingencijfers in de financiële verantwoording
te komen. Ook eind 1996 was dit het geval.Eind 1996 is een deel van de bestaande administratieve systemen in het
primair onderwijs vervangen als gevolg van de vereenvoudiging van de bekostiging.
De oude systemen sloten niet aan op het centrale administratieve systeem waardoor
slechts, door middel van aanvullende berekeningen, betrouwbare verplichtingengegevens
konden worden verkregen. Met de invoering van het nieuwe systeem per 1 januari
1997 is deze problematiek naar verwachting opgelost. 2.4 VoorschottenDe achterstand in de afrekening van de openstaande voorschotten bedroeg
eind 1994 nog f 8,3 miljard. Eind 1995 was die achterstand reeds teruggebracht
tot f 2,5 miljard.Rekening houdend met de normale termijnen voor het afhandelen van de declaraties
is de werkvoorraad aan voorschotten eind 1996 circa f 30,0 miljard. Het
saldo voorschotten is eind 1996 gedaald tot f 31,0 miljard waarmee bijna
de werkvoorraad is bereikt.De Rekenkamer heeft waardering voor de inspanningen die het ministerie
zich heeft getroost om dit resultaat in enkele jaren te bereiken. 2.5 Bestuurlijke relatie universiteiten en academische
ziekenhuizenUniversiteiten en daaraan verbonden academische ziekenhuizen moeten afspraken
maken over de afstemming van hun werkzaamheden op het gebied van wetenschappelijk
geneeskundig onderwijs en onderzoek en de resultaten van deze afstemming vastleggen
in een samenwerkingsdocument. Zij dienen de kwantitatieve en financiële
gegevens uit het samenwerkingsdocument in de toelichting van hun exploitatierekeningen
te vermelden, om aan het ministerie verantwoording af te leggen over de daadwerkelijke
besteding van de rijksbijdrage.De samenwerkingsdocumenten voldeden niet aan de eisen, omdat ze onvoldoende
kwantitatieve en financiële gegevens bevatten. Hierdoor bestaat onzekerheid
over de besteding van de rijksbijdragen voor onderwijs en onderzoek. De Rekenkamer
merkte f 643,8 miljoen aan verplichtingen als onzeker aan. Dit bedrag
is verantwoord op uitgaafartikel 22.01 «Universiteiten».De minister schreef in zijn reactie dat hij, mede naar aanleiding van
de rapportage van de AD over deze problematiek, een aantal maatregelen heeft
genomen, te weten:– een grondige herijking van de verhouding tussen zorgbudget en
rijksbijdrage door een deel van de rijksbijdrage naar de premiesector over
te hevelen per 1 januari 1996;– de invoering van een aan de taken van de medische faculteit gerelateerd,
normatief verdeelmodel per 1 januari 1997, waardoor de verdeling van de rijksbijdrage
over de instellingen is verbeterd;– het initiëren van een overeenkomst tussen universiteiten
en academische ziekenhuizen, de zogenaamde gedragscode. Deze is gesloten in
het voorjaar 1997 en voorziet onder andere in gedetailleerde afspraken over de taken en middelen die in het samenwerkingsdocument vastgelegd
moeten worden.De minister sprak het vertrouwen uit dat door de wijziging van de bekostigingsopzet
en de toepassing van de gedragscode de problematiek met ingang van 1997 zal
zijn opgelost.De Rekenkamer heeft waardering voor de maatregelen die de minister heeft
genomen. Omdat het merendeel van de verbeteringen in 1997 is ingevoerd, leiden
deze volgens de Rekenkamer echter niet tot een vermindering van de onzekerheid
over de besteding van de rijksbijdragen 1996 voor onderwijs en onderzoek ad
f 643,8 miljoen. Zij zal de ontwikkelingen blijven volgen. 2.6 Financieel toezicht op omroepverenigingenIn december 1996 publiceerde de Rekenkamer haar rapport over dit onderwerp
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 120, nrs. 1–2).
De omroepverenigingen worden voor het grootste deel gefinancierd uit publieke
middelen. In 1996 ging het om f 714,7 miljoen. Daarnaast hebben zij neveninkomsten.Het Commissariaat voor de Media verdeelt de middelen die de minister beschikbaar
stelt over de omroepverenigingen en stelt de definitieve vergoedingen vast
op grond van een beoordeling van de jaarrekeningen. Het ministerie verwacht
van het Commissariaat dat het toeziet op de naleving van de mediawetgeving
en op de besteding van de gelden door de omroepverenigingen overeenkomstig
hun doel. Bij het financieel toezicht gaat het er in hoofdzaak om dat het
Commissariaat erop toeziet dat de omroepverenigingen al hun inkomsten besteden
aan programma's. De werkzaamheden van het ministerie beperken zich tot het
toezien op de rechtmatigheid van de betalingen door het Commissariaat aan
de omroepen.De Rekenkamer meende dat de uitvoering van het financiële toezicht
gebreken vertoonde. De controles van het Commissariaat beperkten zich tot
de verantwoordingen van de omroepverenigingen terwijl het financieel beheer
buiten beschouwing bleef. De Rekenkamer meende dat het Commissariaat ook toezicht
moet houden op het financieel beheer van de omroepverenigingen. Belangrijke
elementen van een «financieel beheer» zijn: opzet en onderhoud
van (financiële) interne beheersingssystemen die zorgdragen voor juiste
en volledige management- en verantwoordingsinformatie; zorgen dat noodzakelijke
uitgaven binnen gestelde wettelijke kaders en ook overigens op een verantwoorde
wijze tot stand komen; opstellen van begrotingen en financiële verantwoordingen.
De Rekenkamer stelde dan ook vast dat het ministerie geen zicht had op de
rechtmatigheid van de bestedingen door omroepverenigingen.In 1996 heeft het Commissariaat de vergoedingen 1993 en 1994 vastgesteld
voor de AVRO, de EO, de NCRV en de TROS en de vergoeding 1994 van de KRO,
de VARA en de VPRO. De besluiten over de definitieve vaststelling van de vergoedingen
zijn aan de minister toegezonden. De minister heeft deze besluiten niet opgeschort
waarmee de vergoedingen aan de omroepverenigingen een definitief karakter
hebben gekregen. Vanwege de genoemde tekortkomingen had de Rekenkamer onzekerheid
omtrent de rechtmatigheid van de afrekening van een bedrag van f 877,0
miljoen. Dit bedrag is opgenomen in het bedrag aan belangrijke fouten/onzekerheden
in de afgerekende voorschotten (f 1 205,7 miljoen, zie bijlage). Gezien de lange duur van afhandeling van de financiële verantwoordingen
van de omroepverenigingen deed de Rekenkamer de aanbeveling deze periode te
bekorten om tijdig eventuele vorderingen te kunnen instellen of correcties
te laten aanbrengen in de eerstvolgende financiële verantwoording.Tijdens de behandeling van het rapport in de Commissie voor de Rijksuitgaven
en de vaste commissie voor OCenW heeft de staatssecretaris toegezegd om in
algemene zin te bezien of het toezichtsregime nog verder kon worden verbeterd.De minister was van mening dat het ministerie wel degelijk inzicht heeft
in de rechtmatigheid van de bestedingen door de omroepverenigingen. Alle omroepinstellingen
zijn namelijk sinds 1 januari 1995 wettelijk verplicht tot het indienen van
verantwoordingen opgesteld volgens uniforme en gedetailleerde richtlijnen.
De verantwoordingen worden tijdig ingediend en gecontroleerd. Het Commissariaat
voor de Media heeft geen wettelijke bevoegdheid om de privaatrechtelijke organisaties
te controleren op hun financieel beheer. Het Commissariaat is echter volgens
de minister door de verantwoordingen in staat een gefundeerd oordeel te geven
over de besteding van de inkomsten van de omroepverenigingen aan programma's.Volgens de minister had de aanbeveling van de Rekenkamer betrekking op
een niet meer geldende situatie: door onduidelijkheid over het begrip «neveninkomsten»
en over de verplichting deze inkomsten eveneens voor programma's aan te wenden
ontstond vertraging in de vaststelling van een aantal vergoedingen en werden
een aantal – nog lopende bezwaarprocedures bij de Raad van State ingediend.Ten slotte deed de minister de toezegging dat het ministerie en het Commissariaat
voor de Media overleg zullen voeren over verdere mogelijkheden tot verbetering
van de huidige systematiek. Waar nodig zal hij overgaan tot aanpassing van
de Mediawet.De Rekenkamer acht het antwoord van de minister teleurstellend, omdat
het niets toevoegt aan eerdere standpunten. Het bestaan van voldoende inzicht
in de rechtmatigheid baseert de minister op de beschikbaarheid van informatie;
de waarborging van de kwaliteit van die informatie wordt echter buiten beschouwing
gelaten. Het ministerie noch het Commissariaat hebben een controleprotocol
dat kan waarborgen dat de accountants van de verenigingen de werking van alle
relevante onderdelen van het financieel beheer toetsen. Ondanks het feit dat
het ministerie meent dat het Commissariaat zelf geen controlebevoegdheid heeft,
is de Rekenkamer van oordeel dat er inzicht moet bestaan in het financieel
beheer. Een controleprotocol is een van de middelen om in de controlebehoefte
te voorzien. De Rekenkamer blijft van mening dat de minister onvoldoende invulling
geeft aan zijn comptabele verantwoordelijkheid om zich, via het Commissariaat,
feitelijk te vergewissen van de rechtmatigheid van de bestedingen van de omroepen.
De Rekenkamer gaf in haar antwoord aan de Tweede Kamer van 13 februari 1997
op kamervragen naar aanleiding van haar rapport reeds aanbevelingen om het
wettelijk instrumentarium toereikend te maken. De minister heeft deze niet
overgenomen. Voorts herhaalt de minister slechts zijn algemene toezegging
de mogelijkheden tot verbetering van de huidige systematiek na te gaan, zonder
daaraan inhoudelijk en in de tijd gezien een meer concrete invulling te geven.De Rekenkamer juicht het toe dat de onduidelijkheden die hebben geleid
tot vertraging in de vaststelling van verantwoordingen inmiddels zijn opgelost.
Wel is zij van mening dat het ministerie er op moet toezien dat de nog niet
afgehandelde financiële verantwoordingen zo spoedig mogelijk afgehandeld
worden. 2.7 Uitkeringen na ontslag voor onderwijspersoneelEnkele jaren geleden heeft de Rekenkamer onderzoek gedaan naar «Ontslaguitkeringen
bij universiteiten, academische ziekenhuizen en onderzoekinstellingen»
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 224, nrs. 1–2).
In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1993 en 1994 onderzocht de Rekenkamer «wachtgeld-
en uitkeringsregelingen onderwijzend personeel». Uiteindelijk heeft
zij bezwaar gemaakt en gehandhaafd als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.
De minister moest de indiening van een voorstel voor een indemniteitswet bevorderen
om het bezwaar van de Rekenkamer tegen de uitgaven 1994 voor rechtspositionele
uitkeringen op te heffen. Deze opheffing is geschied bij wet van 19 februari
1996 (Staatsblad 1996, 173).Het ministerie heeft in 1994 en begin 1996 grootschalige controles uitgevoerd
op de naleving van de wachtgeldregelingen in het primair en het voortgezet
onderwijs en bij het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie.Per 1 januari 1996 is de uitvoering van de uitkeringen na ontslag voor
het onderwijspersoneel overgedragen aan de Stichting Uitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs (USZO) te Groningen. Gelijktijdig
kreeg het Participatiefonds de verantwoordelijkheid voor het beheer van de
uitkeringen na ontslag bij het primair en voortgezet onderwijs en voor het
beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Het ministerie vergoedt aan deze
scholen en instellingen een opslagpercentage. Zij moeten hieruit de premie
voor de uitkeringen na ontslag betalen aan het Participatiefonds dat uit de
premie-ontvangsten de wachtgelduitkeringen aan de USZO betaalt.Hoewel de omvang van de onjuistheden en onzekerheden in de uitkeringen
van groot belang is voor de aansturing, het toezicht en de bijsturing van
het Participatiefonds en de USZO raakt zij niet meer rechtstreeks de accountantsverklaring
van de departementale financiële verantwoording.Het ministerie betaalt de uitkeringen na ontslag voor het hoger beroepsonderwijs
nog wel rechtstreeks aan de USZO. De AD constateerde dat de onjuistheden in
de uitkeringen die de USZO verrichtte in 1996 waren gestegen van 1,7 tot 2,0%
(f 4,0 miljoen). De onzekerheden daalden van 0,7 tot 0,6% (f 1,2
miljoen). De voortgaande stijging van het percentage onjuistheden dient de
minister naar de mening van de Rekenkamer tegen te gaan door sterk te bevorderen
dat maatregelen worden ondernomen die de tekortkomingen die de AD signaleerde
kunnen ondervangen.Inmiddels heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de minister dezelfde mening
is toegedaan. In opdracht van de minister werd het beheer bij de USZO onderzocht
door CBE Consultants. Het onderzoeksrapport werd op 14 mei 1997 aan de Tweede
Kamer gezonden. De bevindingen in het rapport gaven de minister aanleiding
aan te kondigen het contract met de USZO, dat loopt tot 2001, op te zeggen
wegens wanprestatie. In overleg met de Tweede Kamer is dit omgezet in een
aanpak gericht op een zo groot mogelijke inspanning om de zaken bij de USZO
op orde te krijgen. Indien de resultaten evenwel niet op korte termijn verbeteren
wordt de procedure rondom de beëindiging van het contract in gang gezet
(Tweede Kamer, 1996–1997, 24 706, nr. 16).Bij het opstellen van de departementale jaarrekening 1996 bleek dat de
betaling aan het Participatiefonds van de solvabiliteitsbuffer van f 33,6
miljoen niet als langlopende vordering was geregistreerd. Dit is alsnog gebeurd. Verder stond eind 1996 nog een deel van de vorderingen van
de oude organisatie op de uitkeringsgerechtigden en het Algemeen Burgerlijk
Pensioenfonds open. Eind 1996 heeft de directie FEZ binnen het ministerie
actie ondernomen om tot afwikkeling van deze posten te komen. 2.8 Kwaliteitcontroles instellingsaccountantsBij autonomie van instellingen past een controlestructuur waarbij de instellingsaccountants
de juistheid van de basisgegevens die bepalend zijn voor de bekostiging controleren.De AD constateerde bij de review van de controles van de instellingsaccountants
bij Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie dat in circa 72% van de
gevallen de controle van de basisgegevens aanvankelijk niet aan de eisen voldeed.
De instellingsaccountants bleken bereid alsnog aanvullende controles uit te
voeren. Evenals vorig jaar is dit probleem aangekaart bij de instellingen,
de instellingsaccountants en het Koninklijk NIVRA.De Rekenkamer stelde vast dat de kwaliteit van de uitvoering van de werkzaamheden
van de accountants van de Kunstenfondsen te wensen overliet. In hoofdstuk
3 wordt hier nader op ingegaan.De Commissie Controlevraagstukken en Richtlijnen en de Commissie Overheidsaccountancy
van het Koninklijk NIVRA zijn in 1996 het project «Verklaringen ten
behoeve van de overheid» gestart. Aan dit project nemen onder andere
de openbare accountantskantoren en de departementale accountantsdiensten deel.De Rekenkamer is ongerust over de geschetste ontwikkelingen bij het ministerie
en hoopt dat het rapport van de NIVRA-commissies zal bijdragen aan verbetering
van de situatie. 2.9 Misbruik en oneigenlijk gebruik 2.9.1 Inventarisatie van regelingenAl enige jaren besteedt de Rekenkamer aandacht aan het beleid ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) van regelingen.
In zijn reactie op het Rechtmatigheidsonderzoek 1995 gaf de minister aan dat
de inventarisatie van regelingen, waarvoor in december 1995 een plan van aanpak
was opgesteld, meer tijd kostte dan aanvankelijk werd verondersteld. Voordat
met het vervolgtraject zou worden begonnen, zou een nieuw plan van aanpak,
inclusief tijdsplanning worden opgesteld. De Rekenkamer achtte het zeer gewenst
dat dit plan van aanpak op korte termijn gereed zou komen. De Rekenkamer heeft
de inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen opnieuw onderzocht. Zij
stelde vast dat het ministerie een departementaal plan van aanpak met een
tijdspad heeft opgesteld. Er is een projectgroep ingesteld, die de activiteiten
van de verschillende werkgroepen aanstuurt en coördineert en aanwijzingen
verstrekt ter uniformering van de producten. Voor elk beleidsterrein is het
project in twee fasen onderverdeeld. De werkgroepen hebben tot taak de geldstromen
in kaart te brengen, waarbij sprake is van afhankelijkheid van gegevens van
belanghebbenden, de wettelijke regelingen, het gehanteerde controle- en sanctiebeleid
en de voorlichting. Aan de hand hiervan kan worden geïnventariseerd in
hoeverre sprake is van «restant M en O». Daarna moet dit restant
M en O worden geanalyseerd en moeten voorstellen worden geformuleerd om M
en O te minimaliseren door aanpassing van de regelgeving, het controle- en
sanctiebeleid. De Rekenkamer constateerde dat werkgroepen veelal geen plan van aanpak
hadden opgesteld. De informatie-uitwisseling tussen projectgroep en werkgroepen
had een sterk informeel karakter. De uitvoering van het project ten opzichte
van het plan van aanpak verloopt vertraagd; overigens is het Audit Committee
hierover geïnformeerd. De inventarisatie heeft tot nu toe onvoldoende
informatie opgeleverd om onderbouwd uitspraken te kunnen doen over de mate
van (restant) M en O. Bij de inventarisatie bleken de werkgroepen de aspecten «beleidsvoorbereiding»
en «evaluatie» niet mee te nemen, omdat deze deel uitmaken van
de reguliere processen van FEZ.De Rekenkamer deed de aanbeveling binnen een redelijke termijn tot een
overzicht van alle regelingen te komen waar misbruik en oneigenlijk gebruik
zou kunnen optreden en van de maatregelen die genomen zijn om het optreden
van M en O te voorkomen en te bestrijden. Zij vroeg daarbij bijzondere aandacht
voor de aspecten beleidsvoorbereiding en evaluatie.De minister schreef in zijn reactie de aanbeveling om beleidsvoorbereiding
en evaluatie alsnog mee te nemen in de inventarisatie niet over te nemen en
voegde daaraan toe dat in de huidige werkprocedures voor beleidsvoorbereiding
en evaluatie voorzien is in een toetsing op M en O-gevoeligheid. Wel gaf hij
aan dat uit de inventarisatie naar voren kan komen dat er verbeteringen mogelijk
zijn in de beleidsvoorbereiding. Daarover kon hij nu nog geen uitspraken doen,
maar hij stelde zich voor eventuele verbeteringen te realiseren door ze op
te nemen in een gedragslijn.Voorts was de minister van mening dat de beheersing en aansturing van
de inventarisatie goed is. Hij erkende dat er op dit moment sprake is van
enige vertraging ten opzichte van het oorspronkelijke tijdschema, maar dat
hierover tijdig door de projectgroep is gerapporteerd.De Rekenkamer staat positief tegenover het idee om verbeteringen op te
nemen in een gedragslijn. Zij zal de ontwikkelingen ten aanzien van de inventarisatie
blijven volgen. 2.9.2 Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie MonumentenAl enkele jaren onderzocht de Rekenkamer het beleid ter voorkoming en
bestrijding van M en O van het Besluit Rijkssubsidiëring Restauratie
Monumenten (BRRM; financieel belang 1996 f 84,0 miljoen). Zij stelde
vast dat het risico, dat subsidie zou worden verstrekt voor het BTW-gedeelte
van restauratiekosten dat door eigenaar-ondernemers kon worden verrekend,
niet door controlemaatregelen was afgedekt. In het rechtmatigheidsonderzoek
1995 bleek, dat de minister de mogelijkheden om het al dan niet BTW-plichtig
zijn van de subsidie-ontvanger te verifiëren onvoldoende had onderzocht
en dat het controlebeleid geen verbetering had ondergaan. De minister antwoordde
te zullen nagaan of screening van aanvragen van particulieren te realiseren
was, waarbij de opbrengsten wel in evenwicht dienden te zijn met de kosten.
De Rekenkamer onderzocht of de minister deze toezegging gestand heeft gedaan.De Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) onderzocht subsidie-aanvragers
van het gegevensbestand 1995, die aangaven niet in aanmerking te komen voor
aftrek van BTW. Deze screening leidde tot twee correcties van subsidiebedragen,
waarvan de bate de kosten van het onderzoek ruimschoots oversteeg. De Rekenkamer
merkte hierbij op dat het risico dat aanvragers zich ten onrechte als particulier
of als stichting/vereniging zonder BTW-aftrek voordoen, niet door de screening
is afgedekt. De Rekenkamer concludeerde dat volledige screening van de subsidie-aanvragen
van particulieren mogelijk is. Omdat de screening van de RDMZ beperkt van
opzet geweest is, bestaat nog onvoldoende onderbouwd inzicht in de mogelijke
opbrengsten en kosten van het controlebeleid ten aanzien van de subsidiëring
van het BTW-gedeelte van restauratiekosten. De rechtmatigheid van de verplichtingen
in het kader van de BRRM moet voor wat betreft het BTW-gedeelte als onzeker
worden beschouwd. Het gaat om een bedrag van f 12,0 miljoen (artikel
27.03, Cultuurbeheer).Wel verwachtte de Rekenkamer dat overleg met de Belastingdienst over de
koppeling van gegevensbestanden binnenkort zal resulteren in een goede oplossing
voor de problematiek.De minister onderschreef in zijn reactie de mogelijkheid tot volledige
screening van de subsidie-aanvragen van particulieren. Hij tekende daarbij
wel aan dat deze screening niet geautomatiseerd kan plaatsvinden aangezien
in de aanvragen de Sofi-nummers ontbreken. De RDMZ is voornemens de Sofi-nummers
op het aanvraagformulier te vermelden waarmee op termijn verder resultaat
kan worden geboekt.De minister heeft het voorstel van de RDMZ om samen met het Bureau Belastingdienst
Monumentenzorg een steekproef uit te voeren op basis waarvan zal worden bezien
of nadere actie wenselijk is (kosten/batenanalyse) overgenomen. De steekproef
zal bestaan uit 300 gevallen waarbij stichtingen, verenigingen en kerkelijke
instellingen zoveel mogelijk in totaliteit worden gescreend. Bij particulieren
bestaat de proef uit circa 10 % van de populatie.Het bedrag dat de Rekenkamer als onzeker aanmerkte van f 12,0 miljoen
kwam de minister onrealistisch voor. Evenals vorig jaar baseerde hij zich
hierbij op de statistieken van het CBS waaruit bleek dat circa 3% van
de subsidieverzoeken in het kader van de BRRM betrekking had op eigenaar-ondernemers.De Rekenkamer is van mening dat de minister goede stappen heeft gezet
in de richting van de oplossing van het onderhavige probleem. Zij zal de ontwikkelingen
blijven volgen.De Rekenkamer blijft van mening dat het bedrag waarover zij geen zekerheid
heeft f 12,0 miljoen is. Het M en O-risico wordt gevormd door subsidie-ontvangers
die ten onrechte niet opgeven dat zij in aanmerking komen voor verrekening
van BTW (eigenaar-ondernemers die verklaren particulier te zijn). De groep
subsidie-ontvangers bestaat nagenoeg geheel uit particulieren. 2.10 Controle- en sanctiebeleidDe Rekenkamer verricht momenteel een onderzoek naar het controle- en sanctiebeleid
van het Ministerie van OCenW. Dit zal begin 1998 worden gepubliceerd. 2.11 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
over het begrotingsjaar 1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar oordelen
zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 Controlebeleid KunstenfondsenIn 1993 en 1994 constateerde de Rekenkamer dat er sprake was van een ontoereikend
controlebeleid voor de subsidieverstrekking aan de kunstenfondsen. De bundel
Rechtmatigheidsonderzoek 1995 bevatte de resultaten van het bezwaaronderzoek
dat de Rekenkamer instelde. Zij rapporteerde dat door de totstandkoming van
adequate fondsreglementen en controleprotocollen de problemen die aanleiding
gaven tot het bezwaaronderzoek in opzet verholpen waren. Zij kon echter nog
niet vaststellen of deze maatregelen de beoogde werking zouden hebben. Daarnaast
constateerde zij dat er sprake was van een onvoldoende ordelijk en controleerbaar
financieel beheer. Zij kondigde aan om in 1996 opnieuw een bezwaaronderzoek
uit te voeren naar de werking van de genomen maatregelen ter verbetering van
het controlebeleid voor subsidieverstrekking aan de Kunstenfondsen. Onderzocht
zijn de jaarrekeningen 1995 van de kunstenfondsen, de opzet en uitvoering
van de review van de AD en de uitvoering van de controle door de fondsaccountants.
Daarnaast is het financieel beheer bij de directie Kunsten onderzocht (de
administratieve organisatie en de werking van de subsidiecyclus).De Rekenkamer stelde vast dat de jaarrekeningen 1995 van de fondsen alle
voorzien waren van een goedkeurende verklaring van de fondsaccountant, en
van een positief oordeel over de naleving van de subsidievoorwaarden.De AD heeft in de tweede helft van 1996 alle fondsaccountants gereviewed.
De Rekenkamer was van mening dat de opzet van de review van de AD op de fondsaccountants
aan de eisen voldeed. Over de uitvoering van de review bleken de AD en de
Rekenkamer een verschillende vaktechnische opvatting over dossiervorming te
hebben, namelijk over de mate waarin bevindingen terug te vinden moeten zijn
in de dossiers.De AD heeft over de uitkomsten van de review gerapporteerd aan de directie
Kunsten. Gebleken is, dat de fondsaccountants de aanwijzingen voor de accountantscontrole
die de minister had gegeven niet adequaat opvolgden. De directie Kunsten verzocht
de fondsbesturen op advies van de AD aanvullende controles door hun accountants
te laten uitvoeren. Aangezien het hier niet primair het functioneren van het
ministerie betrof en de directie Kunsten op adequate wijze hierop heeft gereageerd
schreef de Rekenkamer geen bezwaarprocedure te starten als bedoeld in de artikelen
55 en 56 van de Comptabiliteitswet. Wel drong zij erop aan aandacht te blijven
besteden aan het opvolgen van ministeriële aanwijzingen door de fondsaccountants.Wat betreft het financieel beheer bij de directie Kunsten concludeerde
de Rekenkamer dat de administratieve organisatie en de werking van de subsidiecyclus
onvoldoende ordelijk en controleerbaar waren. Zo waren van de subsidie-aanvraag
en -toekenning 1996 en de afrekening 1995 onvoldoende controleerbare vastleggingen
in de subsidiedossiers aanwezig. De subsidie-aanvragen van vijf van de zes
fondsen waren te laat ingediend. Geen van de zes fondsen had, binnen vier
maanden na afloop van de subsidieperiode 1995, (expliciet) een aanvraag voor
subsidievaststelling 1995 ingediend. De Rekenkamer zal derhalve volgend jaar
een bezwaaronderzoek uitvoeren naar de administratieve organisatie en de werking
van de subsidiecyclus bij de directie Kunsten.In 1996 is de subsidie 1994 van de Mondriaanstichting afgerekend. Aangezien
er met betrekking tot 1994 sprake was van een ontoereikend controlebeleid,
had de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van een afrekening
van 1994 ten bedrage van f 12,4 miljoen. Het bedrag is opgenomen in het
bedrag aan belangrijke fouten/onzekerheden in de afgerekende voorschotten
(f 1 205,7 miljoen, zie bijlage).De minister onderschreef de constatering dat de controle door de fondsaccountants
nog tekort schiet. Dit is voor hem aanleiding om de controlerichtlijnen en
de uitvoering daarvan aan te scherpen. De minister schreef voornemens te zijn
de procesgang verder te vervolmaken en erop te blijven toezien dat zijn aanwijzingen
voor de accountantscontrole door de fondsaccountants op een adequate wijze
worden gevolgd. De Rekenkamer is verheugd over deze maatregelen en zal de
ontwikkelingen blijven volgen.De vaktechnische kwestie over dossiervorming zal de minister aan de orde
laten komen in het IODAD en hij zal de Rekenkamer over de uitkomsten van dit
overleg informeren. Met belangstelling ziet de Rekenkamer de resultaten van
het IODAD-overleg tegemoet.De minister heeft een aantal maatregelen in het vooruitzicht gesteld ter
verbetering van het financieel beheer bij de directie Kunsten, zoals toevoeging
van passages aan het handboek Administratieve Organisatie, gewijzigde verantwoordelijkheidsstelling
voor voortgangsbewaking jaarstukken en rappellering. Aangezien de Rekenkamer
zich nog niet heeft kunnen vergewissen van de volledigheid en de werking van
deze maatregelen, zal zij deze meenemen in haar bezwaaronderzoek naar het
financieel beheer. 3.2 Misbruik en oneigenlijk gebruik ten aanzien van de
educatie in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs 3.2.1 InleidingIn voorgaande jaren rapporteerde de Rekenkamer over de toereikendheid
van het beleid van het Ministerie van OCenW ter voorkoming en bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O) bij de Regeling voor de bekostiging
van Basiseducatie. In het Rechtmatigheidsonderzoek 1995 concludeerde de Rekenkamer
dat de minister in 1995 niet zodanige maatregelen had genomen dat gesproken
kon worden van een toereikend M en O-beleid voor de regeling. Zij had opnieuw
geen zekerheid over de rechtmatigheid van de afrekeningen. Voor 1995 ging
het om een bedrag van f 2 miljoen, omdat de definitieve vaststelling
van rijksbijdragen 1994 (circa f 170 miljoen) in 1996 zou plaatsvinden.
Zonder nadere maatregelen zou de Rekenkamer hierover tot dezelfde negatieve
beoordeling komen.Met ingang van 1 januari 1996 is de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB)
van kracht. De bekostiging is gewijzigd: gemeenten zijn vrij om budgetten
voor Voortgezet Algemeen Volwassenen Onderwijs in te zetten voor basiseducatie
en omgekeerd. Jaarlijks kent de minister een rijksbijdrage toe aan de gemeenten
ten behoeve van educatie. De bijdrage werd berekend aan de hand van maatstaven
die betrekking hebben op aantal volwassen inwoners van een gemeente, opleidingsniveau
en etnische achtergrond. In 1996 werd de rijksbijdrage vastgesteld op grond
van het toegekende aantal deelnemerscontacturen x f 20,60.Mede gezien de ontwikkeling in de regelgeving kondigde de Rekenkamer aan
dat zij zou nagaan of er sprake was van een in opzet toereikend M en O-beleid
voor de bekostiging van educatie onder de nieuwe wet. Wanneer dat niet het
geval was, zou zij overwegen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 55, eerste
lid van de Comptabiliteitswet. Bij de oordeelsvorming zou het zwaartepunt
komen te liggen op de aspecten regelgeving en controle- en sanctiebeleid. 3.2.2 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat de opzet van het M en O-beleid voor de
bekostiging van educatie onder de WEB niet toereikend was. Zij wees een aantal
knelpunten aan:– onvoldoende aandacht bij de evaluatie van de oude regeling en
de totstandkoming van de WEB voor M en O-aspecten;– ontbreken van een nieuw bekostigingsmodel (in tegenstelling tot
wat in de WEB is bepaald);– ontbreken van heldere eenduidige definities voor de WEB-maatstaven «opleidingsniveau»
en «etnische achtergrond». Naar alternatieve indicatoren wordt
nog steeds gezocht. De maatstaven zijn afgeleid van de geregistreerde gegevens
over de leerlinggewichten in het basisonderwijs. Het ministerie verifieert
de verstrekte gegevens bij de ouders niet. Er is dus sprake van «geïmporteerde
M en O uit het basisonderwijs» en ook door het ministerie worden ze
aangemerkt als M en O-gevoelig. In het geval van een onjuiste vaststelling
van leerlinggewichten zou dit leiden tot een andere verdeling van de educatiemiddelen
over de gemeenten, omdat het budget is gemaximeerd;– als voorbereiding op het informatiestatuut is een bestuurlijk
akkoord tot stand gekomen tussen de BVE-raad en het ministerie, waarin is
aangegeven welke deelnemersgegevens BVE-instellingen moeten registreren en
aanleveren. De definities van de gegevens zijn niet helder en eenduidig en
er is geen rekening gehouden met de M en O-gevoeligheid van deze gegevens;– op basis van de WEB en de vigerende overgangsregelingen nog geen
duidelijke, uitgekristalliseerde beschrijving van en besluitvorming over de
ministeriële en gedecentraliseerde verantwoordelijkheid en in samenhang
daarmee de inrichting van de verantwoording, controle en informatie 1997 (dit
naar aanleiding van de rapporten van de projectgroep Single Audit (de werkgroep
Griffioen) en de werkgroep Specifieke Uitkeringen (de werkgroep Pennekamp)
en het kabinetsstandpunt hierover);– nog geen uitgewerkt departementaal controleprotocol 1997; nog
geen «sluitend» controle- en sanctiebeleid op basis van de WEB
en de vigerende overgangsregelingen. De WEB bevat algemene sanctiebepalingen.
Deze zijn niet uitgewerkt naar soort van overtreding van specifieke bepalingen
uit wet- en regelgeving;– onduidelijkheid in hoeverre aandacht besteed zal worden aan M
en O-aspecten bij de evaluatie. De WEB bevat over de evaluatie een algemene
bepaling.In 1996 zijn de subsidies voor de Regeling voor de bekostiging van Basiseducatie
over 1994 en 1995 afgerekend. De hoogte van de subsidies werd bepaald door
de hoogte van het aantal deelnemerscontacturen. De Rekenkamer had geen zekerheid
over de rechtmatigheid van de afrekeningen inzake 1994 en 1995 voor deze regeling.
Het betrof een totaalbedrag van f 316,3 miljoen dat is opgenomen in het
bedrag aan belangrijke fouten/onzekerheden in de afgerekende voorschotten
(f 1 205,7 miljoen, zie bijlage).De geconstateerde onvolkomenheden gaven de Rekenkamer aanleiding tot het
maken van bezwaar. 3.2.3 Reactie minister en nawoord RekenkamerOp een aantal punten deelde de minister de conclusies van de Rekenkamer
niet of niet volledig. Zo was de minister van mening dat bij de totstandkoming
van de educatie onder de WEB wel degelijk gekeken is naar M en O-gevoeligheid.
Er is een ministerieel beleidskader en een daarbij behorend handhavingsbeleid
opgenomen, een informatiestatuut educatie ingevoerd en een onderwijsnummer
ontwikkeld. De Tweede Kamer heeft echter het ministerieel beleidskader
en het handhavingsbeleid afgewezen.De minister vermeldde in zijn reactie een aantal reeds genomen maatregelen
en stelde een aantal maatregelen in het vooruitzicht.– Met ingang van het kalenderjaar 1998 wordt de stimulerings- en
faciliteringsregeling met afrekening ingevoerd;– Eind mei 1997 heeft de minister besloten de ministeriële
verantwoordelijkheid ten aanzien van educatie duidelijk af te bakenen;– Duidelijk zal worden vastgelegd welk deel van de educatiemiddelen
betrekking heeft op de afrekening tussen de gemeenten en het ministerie en
welk deel op de afrekening tussen de gemeenten en instellingen;– De gemeente dient het ministerie verantwoordingsinformatie te
verschaffen omtrent het voldoen aan de bestemmingsverplichting («educatie»)
voor de educatiemiddelen verantwoord op de gemeentelijke rekening;– Het controleprotocol 1997 zal op korte termijn gereed zijn;– Het controleprotocol 1998 en de regeling voor de educatie 1998
zullen voor 1 januari 1998 gereed zijn;– Voor belangrijke onderdelen uit de regeling educatie 1998 zullen
de sancties nader worden uitgewerkt naar soort van overtreding;– De mogelijkheden om de factor «etnische achtergrond»
te controleren worden nader onderzocht, bijvoorbeeld de mogelijkheid om gebruik
te maken van gegevens van het CBS en het GBA.In de beleidsvoorbereiding van de nieuwe bekostiging van de educatie die
op z'n vroegst in 1999 zal worden ingevoerd zullen de verschillende aspecten
van het M en O-beleid, de controle, de sancties en de verantwoordelijkheidstoedeling
volledige aandacht krijgen.De Rekenkamer is van mening dat de aangekondigde en genomen maatregelen
voldoende grond vormen om het bezwaar op te heffen. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1997 zal zij opnieuw aandacht besteden aan het M en O-beleid voor de bekostiging
van educatie onder de WEB. Mocht daaruit blijken dat er te weinig vorderingen
zijn gemaakt, dan zal de Rekenkamer weer overwegen bezwaar te maken.Ten aanzien van de afrekeningen 1994 en 1995 van de Regeling voor de bekostiging
van Basiseducatie meende de minister dat, gezien de instellingsgarantie waardoor
gemeenten recht hebben op minimaal 80% van het verstrekte voorschot,
de onzekerheid over de rechtmatigheid van de vastgestelde subsidies 20%
van het door de Rekenkamer genoemde bedrag bedraagt. De Rekenkamer meent dat
bedoelde instellingsgarantie van 80% formeel in regelgeving vastgelegd
had moeten worden wat niet is gebeurd. Door dit manco in het financieel beheer
acht de Rekenkamer net als in voorgaande jaren de rechtmatigheid van het gehele
bedrag (f 316,3 miljoen in 1996) onzeker. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 bevat de totaalbedragen waaruit de rekening 1996 van het Ministerie
van OCenW is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden in de rekening
die de tolerantiegrenzen wèl overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal44 907,838 620,93 356,8 Geen belangrijke fouten/onzekerheden44 252,038 620,93 356,8fouten/onzekerheden655,8001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 1850,3 miljoen respectievelijk f 118,4 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden in de uitgaven is opgenomen
in de bijlage. Deze fouten en onzekerheden zijn reeds behandeld in hoofdstuk
2. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
(bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit totaal134 175134 175niet beoordeeld198 22942 615beoordeeld35 94691 560 geen belangrijke fouten/onzekerheden35 94691 560 fouten/onzekerheden00onvolledigheden001 Zie punt 2.3 van het Algemene Gedeelte van deze bundel.De genoemde totaalbedragen voor de debet- en creditzijde wijken af van
de totaalcijfers van de saldibalans uit het samenvattend accountantsrapport
1996 en uit de bijlage inzake de saldibalans bij de rekening 1996. Deze verschillen
komen voort uit het feit dat de Rekenkamer de zogenoemde sluitrekeningen gedesaldeerd
presenteert om rijksbrede vergelijkingen mogelijk te maken. Het departement
heeft echter een voorkeur voor een gesaldeerde weergave van de sluitrekeningen.De toelichting op de saldibalans voldeed aan de eisen. De Rekenkamer heeft aandacht besteed aan afrekeningen van in eerdere jaren
verstrekte voorschotten. In 1996 is in totaal f 19 794,0 miljoen
aan voorschotten afgerekend. Zij heeft geen zekerheid over de rechtmatigheid
van afgerekende voorschotten voor f 1 205,7 miljoen. Een specificatie
hiervan is opgenomen in de bijlage. Deze fouten en onzekerheden zijn reeds
behandeld in de paragrafen 2.6, 3.1 en 3.2.2. 4.4 Financiële verantwoording agentschappenMet ingang van 1 januari 1996 heeft de uitvoeringsorganisatie Centrale
Financiën Instellingen (CFI) de status van agentschap gekregen. De totale
lasten bedroegen f 92,2 miljoen en de totale baten f 96,9 miljoen.
Het saldo van baten en lasten was f 4,7 miljoen (positief). De totale
kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren f 4,8 miljoen, respectievelijk
8,2 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1996 bedroegen f 40,2
miljoen.De Rijksarchiefdienst (RAD) is eveneens per 1 januari 1996 een agentschap
geworden. De totale lasten bedroegen f 41,1 miljoen en de totale baten
f 38,5 miljoen. Het saldo van baten en lasten was f 2,6 miljoen
(negatief).De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren f 3,0 miljoen, respectievelijk
4,1 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 1996 bedroegen f 23,3
miljoen.De rekening 1996 en de balans per 31 december 1996 van beide agentschappen
bevatten geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden
aan de eisen. De AD heeft de financiële verantwoording van CFI en de
RAD voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording (waarin
opgenomen de financiële verantwoordingen van de agentschappen) voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van een bedrag van f 655,8
miljoen aan verplichtingen waaromtrent de Rekenkamer geen zekerheid over de
rechtmatigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoordingen van de agentschappen CFI en RAD voldoen
aan de eerste en aan de tweede eis. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf22.01Universiteiten5 063,1643,8Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie2.527.03Cultuurbeheer  921,1 12,0Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid2.9.2 Totaal fouten en onzekerheden655,8  Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (bedragen x f 1
miljoen)  Afgerekend Totaal19 794,0Geen belangrijke fouten/onzekerheden18 588,3Belangrijke fouten/onzekerheden (Media 877,0; Mondriaanstichting
12,4; WEB 316,3)1 205,7RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
DE NATIONALE SCHULD Inhoud  Samenvatting114   1Inleiding114   2Financieel beheer1152.1Interne controle bij het Agentschap1152.2Accountantscontrole115    3Bezwaaronderzoek115   4Financiële verantwoording1154.1Rekening1154.2Toelichting bij de rekening116 4.3Saldibalans met toelichting116 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording116SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van de Nationale Schuld. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGHet Agentschap van het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk
voor het schuld- en financieringsbeleid van de Staat, de voorbereiding en
het beheer van de begroting van de Nationale Schuld (hoofdstuk IXA) en het
beheer en de administratie van de Staatsschuld.Het totaal van de Staatsschuld bedroeg f 406,3 miljard gulden per
31 december 1996. De gevestigde schuld was f 390,9 miljard, de vlottende
schuld bedroeg f 15,4 miljard. In 1996 werden voor f 32,2 miljard
nieuwe publieke leningen uitgegeven, f 19,6 miljard regulier afgelost
en f 6,6 miljard vervroegd afgelost. Hoeveel de Staat per jaar moet lenen
hangt af van de financieringsbehoefte. Dit is de som van het feitelijke financieringstekort
en de aflossingen op de bestaande Staatsschuld. Door het relatief lage niveau
van de kapitaalmarktrente was het voor de Staat voordelig om leningen met
hoge rente vervroegd af te lossen en te herfinancieren tegen een lagere rente.Het Agentschap is in toenemende mate actief op de geldmarkt. In het kader
van de totstandkoming van de EMU mag het schatkistsaldo dat het Rijk aanhoudt
bij De Nederlandsche Bank niet groter zijn dan f 50 miljoen. Teneinde
dagelijks een saldo van f 50 miljoen te realiseren, zuivert het Agentschap
tekorten aan en zet het liquiditeitsoverschotten uit in de geldmarkt. Daarbij
wordt gebruik gemaakt van DTC's (Dutch Treasury Certificate), callgeld en
andere geldmarktinstrumenten. Een juiste gegevensverwerking is voor een ordelijk
financieel beheer van de Staatsschuld van groot belang. De interne controle
dient hierbij als waarborg. Daarom heeft de Rekenkamer in 1995 en 1996 de
uitvoering van de interne controle bij het Agentschap onderzocht.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Agentschap
van het Ministerie van Financiën. Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor bezwaaronderzoek. Dit heeft echter bij het Agenschap niet plaatsgevonden.In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Interne controle bij het AgentschapDe Rekenkamer onderzocht voor 1995 de uitvoering van de interne controle
bij een aantal processen van het Agentschap.Zij stelde vast dat het Agentschap de interne controle volgens het interne
controleplan uitvoerde, maar vanwege het geringe materiële belang, de
bevindingen van de interne controle op gegevensniveau en de afwerking daarvan
niet vastlegde. De Rekenkamer was echter van mening dat de bevindingen van
de interne controle en de afwerking daarvan behoren te worden vastgelegd ten
behoeve van een nadere analyse achteraf.De Rekenkamer onderzocht in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 of hieraan
gevolg was gegeven en kon daarbij gebruik maken van de bevindingen van de
accountantsdienst (AD) in de controle van het gevoerde financiële beheer.De Rekenkamer constateerde dat vanaf 1996 bij het Agentschap een dusdanige
vastlegging van de bevindingen van de interne controle plaatsvindt, met daarnaast
een gestructureerd overleg van de controller met de hoofden van de bureaus,
dat oorzaken van geconstateerde fouten beter geanalyseerd kunnen worden. 2.2 AccountantscontroleDe accountantscontrole van het Agentschap wordt uitgevoerd door de AD.
Deze heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij de Nationale Schuld is dit jaar geen bezwaaronderzoek uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van de
Nationale Schuld is samengesteld en van welke bedragen de Rekenkamer met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten
die de tolerantie-grenzen overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Nationale
Schuld (x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal157 090,856 910,634 658,8Geen belangrijke fouten/onzekerheden57 090,856 910,634 658,8Fouten/onzekerheden0001 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 2 269,0 miljoen, respectievelijk f 2 088,7
miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan
met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel
op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien en het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat deze geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal van de fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Nationale Schuld (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit totaal505 746,8505 746,8niet beoordeeld1505 746,888 086,9beoordeeld0417 659,9geen fouten/onzekerheden0417 659,9 belangrijke fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer is van mening dat de saldibalans van de Nationale Schuld
en de toelichting daarbij voldoen aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financiële beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van de Nationale Schuld voldoet aan de eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN FINANCIËN Inhoud  Samenvatting118   1Inleiding119   2Financieel beheer1202.1M en O-beleid Belastingdienst1202.1.1Inleiding120 2.1.2Beheersverslag1202.1.3Accountantscontrole M en O-beleid123 2.1.4Kwaliteitsborging1252.2Rijkshoofdboekhouding125 2.3Belastingdienst Automatiseringscentrum126 2.3.1Inleiding126 2.3.2Bevindingen1262.3.3Conclusies127 2.4Motorrijtuigenbelasting/Houderschapsbelasting1272.5Europese aanbestedingsrichtlijnen128 2.6Afdracht eigen middelen Europese
Gemeenschap128 2.7Accountantscontrole128   3Bezwaaronderzoek128   4Financiële verantwoording1294.1Rekening129 4.2Toelichting bij de rekening129 4.3Saldibalans met toelichting en
afrekening voorschotten129 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording130    Bijlage131SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële verantwoording
1996 van het Ministerie van Financiën. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan, met dien
verstande dat er wel sprake was van een onvolledig verantwoorde ontvangst
aan vennootschapsbelasting ten bate van het Fonds Economische Structuurversterking
ter grootte van ruim f 1,1 miljard.Het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O) bij de Belastingdienst en de uitvoering ervan blijft een punt van
overleg tussen de Rekenkamer en het ministerie. De Rekenkamer wil hierover
in 1998 tot een oordeel komen.De Belastingdienst heeft wat betreft het geven van inzicht in het M en
O-beleid een stap in de goede richting gezet. De verbeteringen zouden echter
meer tot uiting moeten komen in het Beheersverslag. In dit verslag is naar
de mening van de Rekenkamer, voor wat betreft het M en O-beleid, meer aandacht
gewenst voor beleidsrealisatie en effecten, waaronder de opbrengsten. De Rekenkamer
vroeg in dit verband nogmaals aandacht voor haar aanbevelingen uit 1995.De staatssecretaris van Financiën deelde de opvatting van de Rekenkamer
niet. Hij was van oordeel dat het Beheersverslag, als intern document, niet
kan worden beschouwd als onderdeel van de financiële verantwoording en
dat derhalve de eisen van de Rekenkamer niet daarop van toepassing zijn. Daarnaast
was het naar zijn oordeel niet de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst
maar van de minister om te rapporteren over wetgeving, uitvoering en evaluatie.De Rekenkamer betreurde de reactie van de Staatssecretaris en handhaafde
haar opvatting, dat meer informatie gewenst is over de realisatie en effecten
van het M en O-beleid bij de Belastingdienst.Wat betreft controle van de Accountantsdienst op het M en O-beleid en
de uitvoering daarvan stelde de Rekenkamer vast dat zijn dossiers een goede
basis vormen om vast te stellen of het oordeel van de Accountantsdienst voldoet
aan de eisen van de Rekenkamer.De Rekenkamer deed vier aanbevelingen ter waarborging van een goede afstemming
tussen haar onderzoek en dat van de Accountantsdienst en de Interne Accountantsdienst
Belastingen. Dit betrof de vaststelling van minimumeisen voor opzet en uitvoering
van het M en O-beleid op basis van risico-analyse, het zichtbaar maken van
het oordeel over de M en O-gevoelige onderdelen binnen de controleprogramma's,
het expliciet vermelden van een accountantsoordeel over het M en O-beleid
per middel in het afsluitingsmemorandum en tenslotte de nadere afstemming
tussen audits van de Belastingdienst en de accountantscontroles van de Accountantsdienst
en de Interne Accountantsdienst Belastingen.De staatssecretaris onderschreef de conclusies en zegde toe de aanbevelingen
over te nemen, behoudens de laatstgenoemde aanbeveling waar hij een nadere
toelichting op wenste.De Rekenkamer stelde vast dat bij de Belastingdienst voortgang is geboekt
met de verdere ontwikkeling van het systeem van kwaliteitsborging. Uit een
inventarisatie van de Belastingdienst bleek ook dat nog veel werk moet worden
verricht.De Rekenkamer kondigde aan aandacht te besteden aan de toepassing van
het conceptbesluit Kasbeheer op de huidige rekeningen-courant, die in de Rijkshoofdboekhouding
worden geadministreerd. Betrouwbare geautomatiseerde gegevensverwerking door het Belastingdienst
Automatiseringscentrum is van groot belang voor een ordelijk en controleerbaar
financieel beheer bij de Belastingdienst. De Rekenkamer stelde vast dat een
deel van de door haar gewenste verbeteringen is doorgevoerd, maar dat de inrichting
van de interne controle en de beveiligingsfunctie nog de nodige aandacht vragen.
Ook pleitte de Rekenkamer nogmaals voor het tot stand komen van een oordeel
door de Interne Accountantsdienst Belastingen over de betrouwbaarheid van
de centrale gegevensverwerking bij het Belastingdienst Automatiseringscentrum.Bij de Motorrijtuigenbelasting/Houderschapsbelasting stelde de Rekenkamer
vast dat extra werkzaamheden van het Centraal Bureau Motorrijtuigenbelasting
en de Interne Accountantsdienst Belastingen nodig waren vanwege tekortkomingen
in de interne controle bij het Centraal Bureau Motorrijtuigenbelasting. Daarmee
werd voldoende zekerheid verkregen over de juistheid en de volledigheid van
de verantwoorde opbrengsten. Door speciale aandacht voor onvolledige ontvangsten
in 1995 bracht het Bureau alsnog f 59 miljoen in rekening in 1996. De
Rekenkamer gaat ervan uit dat de Interne Accountantsdienst Belastingen bij
de controle over 1997 volledig kan steunen op de interne controle bij het
Centraal Bureau Motorrijtuigenbelasting.Tot slot stelde Rekenkamer vast dat de regels voor Europese aanbesteding
in de administratieve organisatie van het ministerie zijn vastgelegd en goed
worden nageleefd. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor het algemene
financiële beleid en het doelmatig beheer van de overheidsfinanciën,
het monetaire en het fiscale beleid.De taken die voortvloeien uit het algemene financiële beleid bestaan
voor een belangrijk deel uit het ontwikkelen van kaders en instructies aan
andere departementen voor het opstellen van de eigen begroting en vervolgens
het toezicht op de naleving daarvan. Het monetaire beleid houdt zich bezig
met de gang van zaken rond geld en kapitaal in het belang van een gezonde
economische ontwikkeling.Het fiscale beleid betreft de wetgeving en de heffing en inning van de
belastingen.Deze typering komt in de begroting en de financiële verantwoording
tot uiting in een zeer groot bedrag aan ontvangsten en een relatief kleine
uitgavenstroom.De ontvangsten, in totaal f 140,7 miljard, bestaan voor het grootste
deel uit belastingontvangsten. De overige ontvangsten betreffen opbrengsten
uit exploitatie en verkoop door de Dienst Domeinen (f 1,1 miljard) en
de winstuitkering van De Nederlandsche Bank (f 2,1 miljard).De uitgaven bedroegen in 1996 f 5,2 miljard. De belangrijkste uitgavenpost
is Personeel en materieel Belastingdienst (f 3,4 miljard).De Belastingdienst legt de heffingen op met behulp van gegevens afkomstig
van belanghebbenden. Dit maakt het risico van misbruik en oneigenlijk gebruik
(M en O) aanzienlijk. De Rekenkamer verricht daarom jaarlijks onderzoek naar
het M en O-beleid van de Belastingdienst.Een belangrijke geldstroom die niet in de financiële verantwoording
van Financiën tot uiting komt, wordt gevormd door de afdrachten aan de
Europese Gemeenschap (EG). In 1996 werd f 9,9 miljard afgedragen. De
Rekenkamer stelt elk jaar de aansluiting vast van de afdrachten volgens het van de minister van Financiën ontvangen verslag over de
aan de EG afgedragen middelen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Financiën. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de staatssecretaris van Financiën gecorrespondeerd. Zijn reactie
is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoeken. Dergelijke
onderzoeken zijn bij het Ministerie van Financiën niet uitgevoerd. In
hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.
Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
I van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 M en O-beleid Belastingdienst 2.1.1 InleidingIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 schreef de Rekenkamer dat zij stapsgewijze
binnen twee jaar een oordeel wilde verkrijgen over het gehele beleid ter voorkoming
en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O-beleid) bij de
Belastingdienst.Jaarlijks voert zij in dit kader onderzoeken uit, waaronder naar de opzet
en werking van het M en O-beleid bij één belastingmiddel. In
het verlengde van deze onderzoeken is de Rekenkamer meer aandacht gaan besteden
aan de werking van de planning- en controlcyclus bij de Belastingdienst. In
1996 werd een onderzoek gestart naar het M en O-beleid voor de Vennootschapsbelasting
en naar de planning- en controlcyclus. Dit onderzoek was nog niet afgerond
ten tijde van het opstellen van deze bundel.De Rekenkamer verzocht de Belastingdienst in 1995 om, onder andere in
het Beheersverslag, meer inzicht te verschaffen in de afwegingen die aan zijn
M en O-beleid ten grondslag liggen. In 1996 onderzocht zij in welke mate daaraan
gevolg werd gegeven (zie paragraaf 2.1.2).Aan de accountantsdienst werd in 1995 verzocht om een nadere onderbouwing
van zijn oordeel over de toereikendheid van het M en O-beleid bij de Belastingdienst.
In 1996 deed de Rekenkamer onderzoek naar de mate waarin deze onderbouwing
door de AD-rapporten is weergegeven (zie paragraaf 2.1.3). Tevens werd door
de Rekenkamer een tussenstand opgemaakt van de ontwikkeling van het systeem
van kwaliteitsborging bij de Belastingdienst (zie paragraaf 2.1.4). 2.1.2 Beheersverslag 2.1.2.1 InleidingHet Beheersverslag Belastingdienst geeft jaarlijks een overzicht van de
resultaten van de primaire en ondersteunende processen bij de Belastingdienst. Naast verantwoordingsdocument van de directeur-generaal der
Belastingen vormt het Beheersverslag een uitgebreide verslaglegging door de
staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer over het beleidsmatig
handelen van de Belastingdienst. De Rekenkamer beschouwt het Beheersverslag
in aanvulling op het algemeen deel van de toelichting bij de financiële
verantwoording van het Ministerie van Financiën, mede als verantwoordingsdocument
voor de Tweede Kamer over het functioneren van de Belastingdienst en daaraan
inherente M en O-beleid. Ook de AD heeft bij zijn beoordeling van het M en
O-beleid van de Belastingdienst het beheersverslag betrokken als aanvulling
op de toelichting bij de Rekening van het Ministerie van Financiën.De Rekenkamer onderzocht hoe invulling was gegeven aan de aanbevelingen
die zij in het rapport bij de financiële verantwoording 1995 deed ter
verbetering van het inzicht in het gevoerde M en O-beleid. Ook onderzocht
zij de stand van zaken bij de toezeggingen die de Belastingdienst had gedaan. 2.1.2.2 BevindingenDe Rekenkamer stelde vast dat het Beheersverslag op diverse punten was
verbeterd. Aangegeven werd binnen welke maatschappelijke context de Belastingdienst
moet opereren en de belangrijkste beleidsontwikkelingen die daarvan het gevolg
zijn. Ook is in de verslaglegging een nauwere aansluiting te constateren met
het Bedrijfsplan en de sectorplannen. Er is voorts sprake van meer aandacht
voor de samenhang tussen beleidskeuzen en realisatie, zoals de Rekenkamer
had aanbevolen.Het Beheersverslag geeft echter nog weinig inzicht in de maatregelen die
naar aanleiding van de resultaten van beleidsevaluaties bij de Belastingdienst
worden genomen. Gemist werd ook de specifieke aandacht voor de effecten van
nieuw beleid. De Belastingdienst beschikt in de vorm van wetsevaluaties en
doorlichtingen echter wel over deze informatie waarover de minister (staatssecretaris)
afzonderlijk aan de Staten-Generaal rapporteert. Daardoor krijgt de informatievoorziening
van de Staten-Generaal een enigszins verbrokkeld karakter.In het Beheersverslag wordt geen concrete invulling gegeven aan de toezegging
van de Belastingdienst om inzicht te geven in de afwegingen die ten grondslag
liggen aan de keuze voor bepaalde controle-inspanningen. Voorts wordt niet
ingegaan op de effecten van deze inspanningen. De Rekenkamer stelt vast dat
het Bedrijfsplan en de sectorplannen wel ingaan op de afwegingen die de Belastingdienst
maakt bij haar beleidskeuzen, zonder dat evenwel blijkt hoe daarbij kosten/baten-analyses
bijvoorbeeld een rol hebben gespeeld.Resultaten, uitgedrukt in financiële of andere kwantitatieve parameters,
waaronder opbrengsten, komen in het Beheersverslag nog in beperkte mate voor.
De Rekenkamer constateert evenwel een toename van dergelijke gegevens, bijvoorbeeld
door aandacht bij de Belastingdienst voor de verdere ontwikkeling van kengetallen
voor sturing en verantwoording. 2.1.2.3 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat de Belastingdienst een stap in de goede
richting heeft gezet in het geven van inzicht in het M en O-beleid. De verbeteringen
zouden echter meer tot uiting moeten komen in het Beheersverslag. Het Beheersverslag schenkt bij het geven van inzicht in de opzet en uitvoering
van het M en O-beleid nog onvoldoende aandacht aan de beleidsrealisatie en
vooral de effecten, waaronder de opbrengsten, van het functioneren van de
Belastingdienst. Deze informatie wordt weliswaar ten dele op andere wijze
aan de Staten-Generaal verstrekt, maar de Rekenkamer is van oordeel dat deze
gegevens ook deel zouden dienen uit te maken van het Beheersverslag. Tevens
zou daarmee het Beheersverslag aan waarde winnen als aanvulling op de toelichting
bij de financiële verantwoording van het Ministerie van Financiën
(IXB) met betrekking tot het M en O-beleid. De Rekenkamer vroeg opnieuw aandacht
voor haar aanbevelingen in het Rechtmatigheidsonderzoek 1995. 2.1.2.4 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris schreef dat hij het niet eens was met de visie van
de Rekenkamer dat het Beheersverslag onderdeel uitmaakt van de financiële
verantwoording. Het Beheersverslag is een intern document, waarmee de directeur-generaal
der Belastingen zich tegenover de minister verantwoordt over het functioneren
van de Belastingdienst. De gewoonte is wel ontstaan het verslag aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden om redenen van transparantie en informatie.
Dit staat volgens de staatssecretaris echter los van de verantwoording die
de minister jaarlijks met de financiële verantwoording (IXB) aflegt aan
de Staten-Generaal. Hij acht daarom de door de Rekenkamer gehanteerde beoordelingscriteria
ten principale onjuist.De staatssecretaris was het verder oneens met de conclusie van de Rekenkamer
dat het Beheersverslag in het kader van het inzicht in het M en O-beleid nog
onvoldoende aandacht schenkt aan de beleidsrealisatie en vooral de effecten,
waaronder de opbrengsten, van het functioneren van de Belastingdienst. De
Belastingdienst is volgens de staatssecretaris niet primair verantwoordelijk
voor de hoogte van de opbrengsten, maar wel voor de uitvoering van de belastingwetgeving
en voor de rechtshandhaving. Dientengevolge blijft de integrale verantwoordelijkheid
voor wetgeving, uitvoering en evaluatie voorbehouden aan de minister. De staatssecretaris
laat weten dat hij de Staten-Generaal regelmatig informeert, onder andere
over de effecten van wetgeving.De staatssecretaris was van mening dat de Belastingdienst zijns inziens
op goede wijze inzicht geeft in de gemaakte afwegingen die ten grondslag liggen
aan de keuze voor bepaalde controle-inspanningen. De staatssecretaris meende
de opmerkingen van de Rekenkamer te zien als een verschil in visie over de
status van het Beheersverslag en de verdeling van verantwoordelijkheden.Tot slot liet de staatssecretaris weten, gegeven doel en strekking van
het Beheersverslag en de veelheid van de daarin vermelde cijfers over aantallen,
doorlooptijden en opbrengsten, niet naar verdere uitbreiding te streven van
de informatie over resultaten uitgedrukt in financiële of andere parameters,
waaronder opbrengsten. 2.1.2.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer is het eens met de staatssecretaris dat het Beheersverslag
formeel geen onderdeel vormt van de financiële verantwoording van het
Ministerie van Financiën. Het is echter wel het document waarnaar wordt
verwezen in de toelichting op de financiële verantwoording als bron van
nadere informatie over het functioneren van de Belastingdienst. Evenals voorgaande
jaren beschouwt de Rekenkamer het Beheersverslag als een essentiële aanvulling
op de toelichting bij de financiële verantwoording wat
betreft het vereiste inzicht in opzet en werking van het M en O-beleid.De Rekenkamer betreurt het dat, zoals blijkt uit zijn reactie, de staatssecretaris
geen gevolg wil geven aan haar aanbevelingen ter verbetering van het vereiste
inzicht in het gevoerde M en O-beleid. Zij vraagt met name aandacht voor de
verantwoording over de beleidsrealisatie en effecten, waaronder de opbrengsten,
van de Belastingdienst. 2.1.3 Accountantscontrole M en O-beleid 2.1.3.1 InleidingIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 beoordeelden
de AD en de Interne Accountantsdienst Belastingen (IAB) het M en O-beleid
van de Belastingdienst als Niet Evident Ontoereikend (NEO). Ter onderbouwing
van het oordeel onderhoudt de AD een apart M en O-dossier, getiteld NEO-dossier.
De Rekenkamer constateerde dat het NEO-dossier op een aantal onderdelen diende
te worden aangevuld. Dit betrof:– De verbetering van de onderbouwing van de conclusie;– Het leggen van een relatie tussen het oordeel van de verschillende
middelen;– Een toelichting op de taakverdeling tussen IAB en AD in het dossier;– Controle op het systeem van kwaliteitsborging, inclusief een meting
van de effecten van dit systeem (te bezien in samenhang met het afzonderlijke
onderzoek naar «kwaliteitsborging»).Daarnaast dienden de AD en de IAB te beoordelen of de Belastingdienst
in het Beheersverslag voldoende inzicht biedt in het M en O-beleid. In het
rechtmatigheidsonderzoek 1996 ging de Rekenkamer na of aan haar aanbevelingen
gehoor was gegeven. 2.1.3.2 BevindingenIn mei 1996 stelde de Belastingdienst de «Leidraad ter verkrijging
van een integraal inzicht in het beleid van de Belastingdienst inzake het
voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingwetgeving»
vast. Dit document biedt de Rekenkamer een goed inzicht in het geldende M
en O-beleid, en draagt daarmee bij aan de onderbouwing van de conclusie van
de accountantscontrole op het M en O-beleid.De Rekenkamer constateerde dat het NEO-dossier voor 1996 een goede basis
bood om vast te stellen of het AD-oordeel Niet Evident Toereikend strookt
met wat zij verstaat onder een toereikend M en O-beleid.Bij de aanvang en de uitvoering van de AD-controles bleken heldere uitgangspunten
voor de (systeemgerichte) aanpak, de diepgang, de uitvoering en de weging
van de resultaten nog niet geheel zichtbaar. Risico's, toleranties en materialiteit
zijn nog niet voldoende herkenbaar geformuleerd.De Rekenkamer beval aan om ter onderbouwing van het accountantsoordeel
door middel van een risico-analyse het vereiste minimumniveau voor opzet en
uitvoering van het M en O-beleid te bepalen, zodat tijdens de controles door
AD en IAB de werkelijkheid hieraan kan worden getoetst. Op die wijze kan een
normatiek worden bepaald die recht doet aan de geïntegreerde werkwijze
van de Belastingdienst.De Rekenkamer constateerde dat de IAB en de AD in de accountantscontrole-programma's
per belastingmiddel hoofdcontrole-doelstellingen hebben aangegeven. Zij achtte
dat zinvol. In een aantal gevallen wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen
de controle op de juistheid van gegevens van belanghebbenden en de controle
op de juistheid van de administratieve verwerking daarvan. Controle-technisch
en wat betreft de M en O-gevoeligheid is het gewenst tussen beide deeloordelen
een helder onderscheid te hanteren.De Rekenkamer constateerde dat het afsluitingsmemorandum geen expliciet
oordeel bevat over het M en O-beleid per middel. De accountantscontrole is
echter zodanig ingericht dat representatieve controlebevindingen per begrotingsartikel
(= belastingmiddel) kunnen worden verkregen. Daardoor is het volgens de Rekenkamer
mogelijk het oordeel NEO in het afsluitingsmemorandum per middel te onderbouwen.De accountantscontrole van de Belastingdienst is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van IAB en AD («joint audit»). Bij haar onderzoek heeft de Rekenkamer
uitgebreid kunnen vaststellen dat hieraan in procedures, beleidsstukken en
dossiers uitvoering wordt gegeven, zodat hiermee aan de door de Rekenkamer
in het RFV 1995 gewenste aanvullende toelichting op de taakverdeling tussen
IAB en AD is voldaan.Naast een aantal accountantscontrole-programma's per middel hanteert de
IAB aanvullend een accountantscontrole-programma dat zich richt op het systeem
van kwaliteitsborging binnen de Belastingdienst.Daarnaast vinden er binnen de Belastingdienst diverse soorten audits plaats
die zijn gericht op het waarborgen van de kwaliteit van het primaire proces,
het eenduidig heffen van belastingen. Door de onderwerpen, tijdstippen en
wijze van uitvoering van de audits af te stemmen op de accountantcontroles
zou het rendement van de controles en voor de kwaliteitsborging verhoogd kunnen
worden.De AD en IAB geven een goedkeurende verklaring bij de financiële
verantwoording van de Belastingdienst. Deze verklaring is opgenomen in het
Beheersverslag 1996. Daarbij wordt verwezen naar de toelichting bij de financiële
verantwoording, waar de M en O-problematiek wordt uiteengezet. In het afsluitingsmemorandum
is echter niet expliciet de uitspraak opgenomen dat het Beheersverslag voldoende
inzicht biedt in het M en O-beleid. 2.1.3.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeerde dat vergeleken met vorig jaar op een aantal
punten vooruitgang werd geboekt. Zij was echter van oordeel dat omwille van
een goede afstemming tussen Rekenkameronderzoek en de AD-controle een aantal
aanvullende maatregelen nodig zijn. Ter onderbouwing van het accountantsoordeel
dient door middel van een risico-analyse een vereist minimumniveau voor de
opzet en uitvoering van het M en Obeleid te worden bepaald, als ijkpunt voor
de controle door de AD en IAB. Daarnaast dient het oordeel over de M en Ogevoelige
componenten binnen de controleprogramma's afzonderlijk zichtbaar te worden
gemaakt en te worden betrokken in de besluitvorming over het algehele oordeel.
In het afsluitingsmemorandum dient per middel een expliciet accountantsoordeel
over het M en O-beleid per middel te worden opgenomen. Tenslotte achtte de
Rekenkamer het van belang dat een nadere structurering wordt aangebracht in
de aanwezige voorcontroles op de kwaliteitsborging. 2.1.3.4 Reactie StaatssecretarisDe staatssecretaris sprak zijn genoegen uit over de conclusie van de Rekenkamer
dat er vooruitgang was geboekt. Hij nam de aanbevelingen over, behoudens die
over het aanbrengen van nadere structurering van de voorcontroles. Hij verwees
naar de huidige planning- en controlcyclus bij de Belastingdienst
en verzocht de Rekenkamer om een nadere toelichting op de door haar gegeven
aanbeveling.De Rekenkamer zal de ontwikkelingen op dit terrein met nauwlettendheid
blijven volgen en waar nodig in nader overleg met de AD en de IAB de genoemde
aanbevelingen nader concretiseren. 2.1.4 KwaliteitsborgingDe Rekenkamer rapporteert al vanaf 1989 over de kwaliteitsborging op de
aanslagregeling. Dit leidde er mede toe dat de Belastingdienst vanaf 1991
een systeem van kwaliteitsborging en effectmeting ging ontwikkelen. Naar aanleiding
van de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 deed de staatssecretaris
een aantal toezeggingen voor de verdere ontwikkeling en invoering van aanvullende
instrumenten van het systeem van kwaliteitsborging. Op basis daarvan sprak
de Rekenkamer de verwachting uit dat de Belastingdienst over 1997 in staat
zal zijn in een samenvattende rapportage inzicht te geven in de effecten van
het systeem van kwaliteitsborging op het heffingsproces en op de rechtmatigheid
van de heffingen. De staatssecretaris zegde in een overleg met de Vaste Commissie
voor Financiën van de Tweede Kamer over het rechtmatigheidsonderzoek
1995 toe in een afzonderlijke rapportage bij het Beheersverslag 1997 verslag
te doen over de kwaliteitsborging (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997,
25 000 IXB, nr. 8).Mede op basis van onderzoek van de IAB constateerde de Rekenkamer dat
de Belastingdienst in 1996 voortgang boekte bij de ontwikkeling van het systeem
van kwaliteitsborging. Zo is gewerkt aan het instrumentarium voor kwaliteitsborging
en is de ontwikkeling ter hand genomen van een meetinstrument voor het management
om de stand van zaken van de kwaliteitsborging op eenheidsniveau vast te stellen
(KIEK).In maart 1997 maakte de Belastingdienst de stand van zaken op. Daaruit
bleek dat voor de verdere invulling van het instrumentarium voor kwaliteitsborging
in 1997 nog de volgende zaken moesten worden geregeld:– voltooiïng van de zogenoemde raamwerken kwaliteitsborging
voor logistiek en ondersteuning;– verder ontwikkelen en implementeren van KIEK;– systematische meting van de fiscaal-technische kwaliteit (vanwege
de moeilijkheidsgraad van deze activiteit gaat het in 1997 om een poging dit
te realiseren).De Rekenkamer zal in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 speciaal aandacht
besteden aan het systeem van kwaliteitsborging, het daardoor verstrekte inzicht
in de effecten op het heffingsproces en de rechtmatigheid van de heffingen. 2.2 RijkshoofdboekhoudingIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 zijn de resultaten
opgenomen van een onderzoek naar de Rijkshoofdboekhouding. De Rekenkamer concludeerde
onder meer dat de Rijkshoofdboekhouding door het administreren van een aantal
rekeningen-courant voor derden meewerkte aan constructies die niet passen
binnen de systematiek van de geïntegreerde verplichtingen-kas administratie.
De stortingen op deze rekeningen-courant, die door departementen als uitgave
waren geboekt, werden door de Rekenkamer als onrechtmatig aangemerkt.De minister van Financiën was het hiermee niet eens. Volgens hem
lag aan de stortingen een rechtens afdwingbare verplichting ten grondslag. Wel zegde hij toe dat er richtlijnen zouden komen voor het openen
van een rekening-courant voor derden.Inmiddels heeft de minister in de Miljoenennota 1997 aandacht besteed
aan het geïntegreerd middelenbeheer. Hieruit blijkt dat de minister door
bundeling van geldstromen en middelenbeheer van de collectieve sector efficiencywinst
wil behalen. In dit verband zullen de werknemers- en volksverzekeringsfondsen
een rekening-courantverhouding met het Rijk aangaan. Ook wil de minister nagaan
welke andere zelfstandige bestuursorganen daarvoor in aanmerking komen.In het besluit Kasbeheer zal de formele basis worden gelegd voor het openen
van een rekening-courant met derden. Uit de toelichting bij een concept van
het besluit blijkt als algemene beleidslijn dat, behalve in gevallen waarbij
een instelling een publieke taak met publieke middelen uitvoert, derden geen
geldelijke tegoeden aanhouden op een rekening-courant met het Rijk.Voor het openen van een rekening-courant met een derde zullen rechtmatigheid,
financiële doelmatigheid voor het Rijk en (positieve) effecten op het
begrotingsbeleid als criteria worden gehanteerd.De Rekenkamer kan instemmen met het voorgestane beleid van de minister.
Zij merkt op dat het begrip rechtmatigheid naar haar mening ook inhoudt dat
stortingen op rekening-courant van een derde uitsluitend als uitgave ten laste
van een begroting mogen worden gebracht als de beschikkingsbevoegdheid over
het geld zonder nadere voorwaarden is overgedragen aan de derde. Is dit niet
het geval dan is naar haar oordeel geen sprake van een uitgave in de zin van
de Comptabiliteitswet en ontstaat de mogelijkheid van ongewenste reservevorming.
Over de vraag of bij alle bestaande rekeningen-courant aan dit criterium is
voldaan, zal de Rekenkamer nog in correspondentie treden met de minister van
Financiën. 2.3 Belastingdienst Automatiseringscentrum 2.3.1 InleidingDe Rekenkamer acht een betrouwbare geautomatiseerde gegevensverwerking
bij het Belastingdienst Automatiseringcentrum (BAC) van groot belang voor
het voeren van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Zij moest
in de afgelopen jaren herhaaldelijk constateren dat de beveiliging en interne
controle van het BAC belangrijke tekortkomingen vertoonden.In 1995 bleken er met name tekortkomingen in de logische toegangsbeveiliging
en in het beheer van magneetbanden en het ontbreken van een adequate beschrijving
van de administratieve organisatie rond de centrale gegevensverwerking. De
Rekenkamer concludeerde in 1995 dat er nog aanzienlijke inspanningen nodig
waren om de ernstige tekortkomingen tijdig en aanvaardbaar op te lossen.De staatssecretaris zegde toe hoge prioriteit te geven aan het oplossen
van de geconstateerde tekortkomingen. Tevens zegde hij toe dat de IAB over
1996, net als over 1995, een oordeel zou geven over de betrouwbaarheid van
de centrale gegevensverwerking.De Rekenkamer onderzocht in hoeverre de toegezegde activiteiten ter verbetering
waren gerealiseerd. Daarbij kon gebruik gemaakt worden van bevindingen van
de IAB in het kader van de reguliere controle en een EDP-onderzoek door een
extern bureau. 2.3.2 BevindingenDe Rekenkamer kwam tot het volgende beeld van de situatie in 1996: – de logische toegangsbeveiliging vertoonde nog steeds lacunes waardoor
het risico van ongeautoriseerde toegang bleef;– bij het beheer van magneetbanden is goede vooruitgang geboekt;– bij het beschrijven van de administratieve organisatie is vooruitgang
geboekt, zij het dat het afronden ervan en het inrichten van de interne controle
en de beveiligingsfunctie ook in 1997 nog een aanzienlijke inspanning zullen
vragen;– omdat de IAB voorrang gaf aan ondersteuning van het BAC bij het
realiseren van verbeteringen, kwam men niet toe aan het geven van een oordeel
over de betrouwbaarheid van de centrale gegevensverwerking over 1996. 2.3.3 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat er nog tal van verbeteringen noodzakelijk
zijn. Gezien de in het afgelopen jaar geboekte vooruitgang en de eveneens
verbeterde besturing en beheersing van het BAC lijken de vooruitzichten voor
het realiseren hiervan gunstig. De Rekenkamer wees erop dat, gelet op de mogelijke
risico's, de inrichting van de interne controle en de beveiligingsfunctie
prioriteit dienen te krijgen. Tot slot drong de Rekenkamer nogmaals aan op
een oordeel van de IAB over de betrouwbaarheid van de centrale gegevensverwerking. 2.4 Motorrijtuigenbelasting/HouderschapsbelastingDe Rekenkamer heeft in haar rapport over de financiële verantwoording
over 1995 gerapporteerd over de uitvoering van de nieuwe Wet op de Motorrijtuigenbelasting
1994, waarbij de houderschapsbelasting werd geïntroduceerd. De invoering
van deze wet, die op 1 april 1995 van kracht werd, ging gepaard met een aantal
aanloopproblemen. Zo liet de interne controle te wensen over en werden de
ontvangsten over 1995 als gevolg van onduidelijkheid over de belastbaarheid
van specifieke groepen voor een bedrag van f 52 miljoen onvolledig verklaard.De Rekenkamer heeft in haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 nagegaan in
hoeverre de problemen zijn verholpen.Uit onderzoek van de IAB bleek dat aan de verbetering van de interne controle
door het Centraal Bureau Motorrijtuigenbelasting (CBM) vooral in de tweede
helft van 1996 uitvoering is gegeven. De IAB gaf echter ook aan dat het geheel
van de administratieve organisatie en het stelsel van interne controle over
1996 nog onvoldoende was om op grond daarvan tot een oordeel te komen over
de verantwoording van de uitvoering van de primaire processen. Om te komen
tot een oordeel bij de financiële verantwoording van de Belastingdienst
zijn daarom door het CBM in samenwerking met de IAB extra interne controlewerkzaamheden
uitgevoerd. Daardoor heeft de IAB kunnen vaststellen dat voldoende zekerheid
is verkregen over de juistheid en de volledigheid van de verantwoorde opbrengsten
bij het ontvangstenartikel 04.11 Motorrijtuigenbelasting. De IAB verwacht
dat door de in gang gezette verbetertrajecten in 1997 het minimaal noodzakelijk
geachte niveau van interne controle zal worden gehaald.In een speciale actie heeft het CBM aandacht besteed aan de onvolledige
ontvangsten in 1995. Die heeft ertoe geleid dat alsnog f 59 miljoen in
rekening is gebracht. Overigens is voor 1996 vastgesteld dat geen materieel
bedrag buiten heffing is gebleven.De Rekenkamer concludeerde dat door extra werkzaamheden van het CBM en
de IAB de juistheid en de volledigheid van de opbrengsten over 1996 kon worden
vastgesteld. De Rekenkamer gaat er nu wel vanuit dat de IAB
over 1997 volledig kan steunen op de door het CBM uitgevoerde interne controles. 2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer stelde vast dat bij het Ministerie van Financiën implementatie
van de Europese aanbestedingsregels in de administratieve organisatie bij
zowel het kernministerie als de Belastingdienst heeft plaatsgevonden. De accountantsdienst
onderzoekt conform haar controleprogramma de naleving van de procedures en
betrekt de uitkomsten in het oordeel over de financiële verantwoording.
De voorschriften bleken in het inkoopproces juist te worden nageleefd. 2.6 Afdracht eigen middelen Europese GemeenschapIn maart 1997 ontving de Rekenkamer van de minister van Financiën
het door de Europese Gemeenschap voorgeschreven jaarlijks verslag over de
in 1996 aan de EG afgedragen middelen.Uit het verslag blijkt dat de desbetreffende eigen middelen als volgt
kunnen worden gespecificeerd: Landbouwheffingen en dergelijkef   457 498 060 Douanerechtenf 3 362 171 396Omzetbelastingf 3 683 122 208 Afdrachten op basis van de bruto nationaal producten van de lidstatenf 2 332 165 746Bijdragen monetaire reserve Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouwf    21 296 052  f 9 856 253 462De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het bedrag aan landbouwheffingen aansluit
op de verantwoording over 1996 van deze heffingen in de administratie van
het Landbouw-Egalisatiefonds. Het bedrag aan douanerechten stemt overeen met
de verantwoording over 1996 van de Belastingdienst.De afdrachten op basis van de nationaal producten en de bijdragen in de
monetaire reserve zijn ten laste gebracht van de rekening 1996 van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken. 2.7 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 van het Ministerie van Financiën afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
1996. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.Bij de controle van de financiële verantwoording van de Belastingdienst
werken de IAB en de sector Belastingdienst van de AD intensief samen. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Financiën zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van Financiën
is samengesteld en van welke bedragen de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten die
de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Financiën
(x f 1 miljoen)  VerplichtingenUitgavenOntvangstenTotaal116 352,35 151,5140 723,3Geen belangrijke fouten/onzekerheden16 352,35 151,5140 723,3Bedrag aan fouten/onzekerheden–––Onvolledigheden––1 111,31 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 1 448,5 miljoen, respectievelijk f 26,5 miljoen
aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar voorlopige positieve oordeel op dit
punt moeten herzien.Bij het ontvangstenartikel 04.07 is sprake van een onvolledige ontvangst
als gevolg van een storting van Vennootschapsbelasting in het Fonds Economische
Structuurversterking (FES) die de Rekenkamer onrechtmatig acht. De toelichting
hierop is opgenomen in het rapport bij de financiële verantwoording 1996
van het FES in deze bundel, waar ook de correspondentie met de ministers van
Financiën en Economische Zaken besproken wordt. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is tevens van oordeel dat de toelichting bij het ontvangstenartikel
04.07 (Vennootschapsbelasting) niet deugdelijk is. In de toelichting wordt
een verklaring gegeven voor de extra ontvangsten van de vennootschapsbelasting,
waarbij niet wordt vermeld dat de meerontvangst overgeboekt is naar het FES.Bij de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet zijn scherpere eisen
gesteld aan de informatie in de toelichting.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichting en afrekening voorschottenOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien en van
welk gedeelte de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat deze geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Financiën (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal424 070,2424 070,2Niet beoordeeld1128 092,2306 214,9Subtotaal313 982,8135 855,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden295 978,0117 855,3 Belangrijke fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldeed aan
de eisen.Zij heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op de saldibalans
opgenomen informatie over de voorschotten en onderzocht of deze afrekeningen
aan de eisen voldeden.In 1996 is in totaal f 6,5 miljoen aan voorschotten afgerekend, die
in eerdere jaren waren verstrekt.De Rekenkamer is – overigens – van oordeel dat de afrekeningen
rechtmatig waren. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de wettelijke regelingen.– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financiële beheer en is opgesteld volgens de voorschriften.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Ministerie van Financiën voldoet
aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering van de toelichting bij het ontvangstenartikel
04.07 (Vennootschapsbelasting) van de rekening.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van
een bedrag van f 1 111,3 miljoen aan onvolledige ontvangsten. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf04.07vennootschapsbelasting22 539,61 111,3onrechtmatig, onvolledig4.1 Totaal fouten/onzekerheden1 111,3  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN DEFENSIE Inhoud  Samenvatting133   1Inleiding133   2Financieel beheer1342.1Decentralisatie van de financiële
functie134 2.2Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht1352.3Agentschap DCC135 2.4Agentschap DGWT1352.5Materieelbeheer136 2.6Voorschotten F-161362.7Aanbestedingen137 2.7.1Offerteproces1372.7.2Europese aanbestedingsrichtlijnen137 2.8Begrotingsvoorbereiding vredesoperaties137 2.9Accountantscontrole138    3Bezwaaronderzoek138   4Financiële verantwoording1384.1Rekening1384.2Toelichting bij de rekening138 4.3Saldibalans met toelichting139 4.4Financiële verantwoording
agentschap Duyverman Computer Centrum139 4.5Financiële verantwoording
agentschap Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen139 4.6Oordeel over de financiële
verantwoording140     Bijlage141SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Defensie. In 99,9 % van
de verplichtingen, 99,9 % van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.De Rekenkamer kwam wel tot de conclusie dat het financieel beheer bij
het Ministerie van Defensie in 1996 is verslechterd ten opzichte van voorgaande
jaren. De voortschrijdende decentralisatie van de financiële functie
en reorganisaties waren hieraan debet. Ook de komende jaren zal het departement
door reorganisaties, decentralisaties en invoering van het Verbeterd Economisch
Beheer voortdurend in beweging blijven. De Rekenkamer vroeg de minister om
maatregelen te nemen zodat de kwaliteit van het financieel beheer in de toekomst
gewaarborgd blijft. De minister gaf in zijn reactie aan dat hij een plan van
aanpak heeft opgesteld met structurele maatregelen om de kwaliteit van het
financieel beheer te waarborgen of te verbeteren.De verslechtering van het financieel beheer was in 1996 het sterkst merkbaar
bij de Koninklijke Luchtmacht, het nieuw opgerichte Defensie Interservice
Commando voor Ondersteunende diensten en bedrijven en het nieuwe agentschap
Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen. Bij de twee laatstgenoemde organisatie-onderdelen
was er in 1996 geen sprake van een ordelijk financieel beheer. De Rekenkamer
zal in haar onderzoek over 1997 bijzondere aandacht schenken aan de maatregelen
die zijn getroffen bij het nieuwe agentschap en zo nodig overwegen bezwaar
te maken.De Rekenkamer verwacht dat met de door het ministerie aangekondigde maatregelen
op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle de werking
van het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht zal verbeteren.Gebleken is dat met name bij het kerndepartement en het Defensie Interservice
Commando voor Ondersteunende diensten en bedrijven de uitvoering van het materieelbeheer
niet altijd voldoende en eenduidig plaatsvindt. Met interesse zal de Rekenkamer
de aangekondigde verbeteringen volgen. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Defensie is te typeren als een ministerie met veel
transactie-uitgaven. Enerzijds betreft dit personeelsuitgaven (circa f 7,7
miljard) en anderzijds uitgaven voor aanschaf en onderhoud van militair materieel
(f 6 miljard). Personeelsbeheer, contractbeheer en materieel beheer zijn
essentiële elementen van het financieel beheer.Sinds de Prioriteitennota (1993) is de herstructurering en inkrimping
van de krijgsmacht in gang gezet. Defensie verkeert daardoor al enige jaren
in een proces van reorganisatie waarbij dienstonderdelen worden samengevoegd
of opgeheven. Tegelijkertijd speelt er bij de krijgsmachtdelen op verschillende
manieren decentralisatie van taken en bevoegdheden op financieel-economisch
gebied. Sinds 1996 krijgt dit proces verder vorm in het project Verbeterd
Economisch Beheer (VEB). Resultaatverantwoordelijke eenheden (organisatie-eenheden
zoals een brigade, school, vliegbasis of defensiebedrijf) krijgen een veel
grotere zelfstandigheid ten aanzien van hun bedrijfsvoering en hun budgetten.
Het veb wordt gefaseerd ingevoerd. In 2000 moet de eindsituatie bereikt zijn. Sinds 1996 kent het ministerie het agentschap Dienst Gebouwen Werken en
Terreinen (DGWT), dat zich bezighoudt met beheer en onderhoud van objecten.Het reeds bestaande agentschap Duyverman Computer Centrum (DCC) zal worden
geïntegreerd met de decentrale dienstencentra voor automatisering van
de krijgsmachtdelen en gaat per 1 januari 1998 op in het nieuw te vormen agentschap
Defensie Telematica Organisatie.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Defensie.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft echter bij het Ministerie van Defensie niet plaatsgevonden.In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996 van het ministerie en de agentschappen. Uit het onderzoek
naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen,
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over
de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Decentralisatie van de financiële functieDe Rekenkamer constateerde dat er bij alle krijgsmachtdelen in 1996 problemen
bestonden bij de beheersing van financiële processen door het tekortschieten
van de interne controle en de administratieve organisatie. Het sterkst was
dit het geval bij de Koninklijke Luchtmacht. Daar waren taken en bevoegdheden
gemandateerd terwijl de beheersingskaders en de centrale aansturing nog niet
adequaat waren geregeld.Daarnaast was er bij het in april 1996 opgerichte Defensie Interservice
Commando voor Ondersteunende diensten en bedrijven (Dico) geen sprake van
ordelijk financieel beheer. Als gevolg hiervan moest de Accountantsdienst
veel aanvullende controlewerkzaamheden uitvoeren. Dankzij die inspanning kon
bij de deelverantwoording van Dico een accountantsverklaring worden afgegeven,
zij het een met beperking.Bij het vorig jaar opgerichte agentschap Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen
(DGWT) was evenmin sprake van ordelijk financieel beheer. Ook hier moest de
Accountantsdienst veel aanvullende werkzaamheden verrichten hetgeen uiteindelijk
resulteerde in een goedkeurende verklaring van de AD.Voor de knelpunten bij de Koninklijke Luchtmacht, Dico en dgwt zijn inmiddels
door het departement maatregelen geformuleerd. De Rekenkamer zal de uitvoering
ervan met aandacht volgen.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer bij het Ministerie
van Defensie in 1996 is verslechterd ten opzichte van voorgaande jaren. Oorzaak
hiervoor zijn voortschrijdende decentralisatie van de financiële functie
en reorganisatie, zonder dat deze gepaard zijn gegaan met afzonderlijke maatregelen
op het terrein van de administratieve organisatie. Ook de komende jaren zal
het departement door reorganisaties, decentralisaties en invoering van het
Verbeterd Economisch Beheer voortdurend in beweging blijven. Het gevaar is
aanwezig dat dit proces uiteindelijk zal leiden tot een te laag niveau van
financieel beheer. Een situatie zoals de huidige waarin de Accountantsdienst
(AD) structureel door extra werkzaamheden voorziet in de leemten in interne
controle en administratieve organisatie vindt de Rekenkamer onwenselijk.Het is van groot belang dat er zodanige maatregelen worden getroffen dat
de kwaliteit van het financieel beheer bij Defensie de komende jaren gewaarborgd
is. De Rekenkamer vroeg de minister om met name aan te geven hoe voor de hele
Defensie-organisatie de risico's van decentralisatie en reorganisatie worden
beheerst en bewaakt. Reactie ministerIn zijn reactie kondigde de minister aan:– voorafgaand aan decentralisatie wordt een financieel beheersaudit
uitgevoerd;– de opleiding van FEZ-functionarissen wordt geïntensiveerd;– onderzocht wordt hoe veranderingen in de organisatie op een doeltreffende
wijze in de administratieve organisatie kunnen worden doorgevoerd.Verder is voor alle aandachtspunten in het financieel beheer een plan
van aanpak met een tijdpad opgesteld. In een Defensiebreed procedure-overleg
wordt onder meer de voortgang hiervan bewaakt. 2.2 Nieuw Salarissysteem KrijgsmachtSinds oktober 1994 functioneert het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht.
Evenals in 1995 voldeed het wijzigingenbeheer nog niet. Wel worden fouten
in de salarisberekening en uitbetaling tot nu toe, voor zover bekend, steeds
opgemerkt en gecorrigeerd. Risico's traden op door de gebrekkige administratieve
discipline rondom decentrale mutatiestelling en tekortkomingen in de interne
controle en de centrale mutatiestelling bij de Koninklijke Landmacht. Daarnaast
moesten de salarissen van militairen in het Korps Nationale Reserve veelvuldig
herberekend worden.Door maatregelen op het gebied van administratieve organisatie en interne
controle denkt het ministerie de knelpunten op te heffen. De Rekenkamer verwacht
volgend jaar de resultaten hiervan te kunnen zien. 2.3 Agentschap DCCOndanks verbeteringen in 1996 moest de AD veel aanvullende werkzaamheden
verrichten om de contractafwikkeling en daarmee de volledigheid van de opbrengsten
van dcc vast te stellen. De invoering van een nieuw administratief systeem
(SAP/R3) in de loop van 1997 moet hierin verbetering brengen. 2.4 Agentschap DGWTPer 1 januari 1996 kreeg de Dienst Gebouwen, Werken en Terreinen de status
van agentschap. De ad stelde vast dat de administratieve organisatie bij de
regionale directies onvoldoende was gestroomlijnd. Problemen deden zich voor
op het vlak van functiescheiding en autorisaties voor de geautomatiseerde
bedrijfsadministratie. Het bureau Interne controle functioneerde onvoldoende.
Ook de beheersing van de decentrale bedrijfsvoeringsadministraties en de tijdigheid
van de verslaglegging schoten tekort. Als gevolg hiervan heeft men ondanks
aanzienlijke ondersteuning vanuit de ad grote moeite gehad om een aanvaardbare
financiële verantwoording te realiseren. Zo was de openingsbalans voor
1 januari 1996 pas in maart 1997 klaar.De krijgsmachtdelen verstrekten aan dgwt in 1996 een voorschot ad f 40
miljoen. De gebreken in het financieel beheer waren er mede oorzaak van dat
dit voorschot nog niet kon worden verrekend met geleverde diensten. Over het geheel genomen was er in 1996 geen sprake van een ordelijk financieel
beheer bij DGWT. Het ministerie is voornemens de situatie te verbeteren door
een sterkere, centrale aansturing van de regiodirecties. Onder meer in de
vorm van richtlijnen, meer toezicht vanuit de centrale directie en verbeteren
van kwaliteit van het bureau Interne Controle.De Rekenkamer zal in haar onderzoek over 1997 bijzondere aandacht schenken
aan de maatregelen die zijn getroffen en zal zo nodig overwegen bezwaar te
maken.DGWT is belast met de coördinatie van de uitvoering van het milieubeleid.
Uit het onderzoek Bodemsaneringsprogramma van Defensie (Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 376, nrs. 1–2) bleek dat de informatie van
DGWT over uitgaven voor bodemsanering en -onderzoek afweek van die van de
krijgsmachtdelen als gevolg van interpretatieverschillen.Uit een bijna afgerond rijksbreed onderzoek van de Rekenkamer naar de
wijze waarop het rijk de aan- en verkoop van grond («grondtransacties»)
uitvoert, blijkt dat er zowel bij de opzet, als bij de uitvoering van het
proces van aan- en verkoop van grond beperkingen zijn die de totstandkoming
van een optimaal resultaat in de weg staan. De resultaten van dat onderzoek
zullen naar verwachting medio september 1997 worden gepubliceerd. 2.5 MaterieelbeheerPer 1 januari 1996 is het Besluit Materieelbeheer 1996 in werking getreden.
De rijksbrede regelgeving is door Defensie vertaald in eigen Defensie-richtlijnen.
Voor 1996 en 1997 is nog sprake van een proefperiode, in 1998 zal een evaluatie
plaatsvinden.De ad onderzocht het materieelbeheer in het kader van de algemene controletaak.
De krijgsmachtdelen voldeden in opzet aan de eisen van de regelgeving. Dit
gold niet voor het kerndepartement en Dico (met uitzondering van de agentschappen).
Bij het onderzoek naar de uitvoering kwam naar voren dat het opstellen en
uitvoeren van telen controleplannen voor de vereiste voorraadopnamen nog aandacht
vereist. Voorts bleek dat in de praktijk de regelgeving niet uniform werd
toegepast. Oorzaak was dat kernbegrippen zoals centrale voorraad en inventarisgoederen
nog niet eenduidig gedefinieerd waren. Het ministerie is voornemens nadere
richtlijnen te verstrekken ter uitvoering van het Besluit Materieelbeheer.
De Rekenkamer vertrouwt erop dat hiermee de gesignaleerde tekortkomingen adequaat
worden opgelost. 2.6 Voorschotten F-16Reeds enige jaren is gepoogd te komen tot verrekening van openstaande
F-16 voorschotten. Met de desbetreffende voorschotten was in totaal f 499
miljoen gemoeid. In 1996 zijn, na onderzoek naar aanvullende bewijsvoering,
deze voorschotten geheel verrekend, met uitzondering van f 42 miljoen.
Het gaat om een voorschot aan Fokker, waarvoor Fokker nog niet de gewenste
bewijsvoering heeft verstrekt. Uiterlijk juli 1997 zal dit gebeuren.Bij de controle op het multilaterale F-16 project werken de rekenkamers
van de deelnemende landen al sinds 1979 samen. In een gezamenlijke notitie
over de «lessons learned» zullen zij dit jaar aangeven welke knelpunten
zich voor hebben gedaan als gevolg van het afgesloten contract, in het bijzonder
de prijsstelling, en de controleproblemen die daaruit voortkwamen. Op basis
van deze notitie zal de Rekenkamer eind 1997 rapporteren aan de Staten-Generaal.In 1997 zal een inhaalactie worden uitgevoerd ter verkrijging van bewijs voor een rechtmatige verrekening. Verder zijn inmiddels drie verificatieplannen
(in concept) gereed en moeten er nog vier worden opgesteld. Het effect van
deze maatregelen op het verrekenen van voorschotten zal de Rekenkamer blijven
volgen. Naast de F-16 voorschotten is ook de verrekening van andere Foreign
Military Sales voorschotten een probleem. 2.7 Aanbestedingen 2.7.1 OfferteprocesIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1994 deed de Rekenkamer
onderzoek naar het financieel beheer rond het verwervingsproces van goederen
en diensten bij het Ministerie van Defensie. De Rekenkamer concludeerde toen
dat de opzet van het offerteproces ondanks enige tekortkomingen van zodanige
kwaliteit was dat een adequate beoordeling van prijsoffertes mogelijk was.
De uitvoering vertoonde echter in het bijzonder bij de Centrale Organisatie
en de Koninklijke Marine een aantal knelpunten bij de keuze van de verwervingsmethode,
voorselectie van leveranciers en de afweging tot concurrentiestelling. Het
offerteproces bij de Centrale Organisatie en de Koninklijke Marine werd als
matig aangemerkt. De Rekenkamer beval de minister aan om de haalbaarheid van één
leverancierscartotheek voor het gehele departement te doen onderzoeken en
om bij de Koninklijke Marine de waarborg van fiattering van bestelorders op
het voorgeschreven niveau te versterken. De minister nam deze aanbevelingen
over.Uit nader onderzoek van de Rekenkamer is gebleken dat er nog geen sprake
is van één leverancierscartotheek, doch dat de krijgsmachtdelen
wel bij elkaar gebruik kunnen maken van de bestaande cartotheken. Er wordt
momenteel gewerkt aan het tot stand brengen van één cartotheek.Bij zowel de Centrale Organisatie als de Koninklijke Marine bleken de
problemen in administratieve organisatie en interne controle ten aanzien van
offertebehandeling te zijn opgelost, zodat het instrumentarium voor een goede
uitvoering van de werkzaamheden aanwezig is. 2.7.2 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Europese aanbestedingsregels dienden in 1996 in de admistratieve organisatie
van de ministeries te zijn geïmplementeerd. Vanaf 1997 zal de naleving
van de aanbestedingsregelgeving onder de reikwijdte van de accountantsverklaring
vallen. Bij het Ministerie van Defensie zijn de Europese aanbestedingsregels
geïmplementeerd in de administratieve organisatie. Voor de toepassing
van de regelgeving constateerde de AD dat er zich bij het directoraat-generaal
Materieel en de directies Materieel bij de krijgsmachtdelen nauwelijks problemen
voordeden. Bij de overige dienstonderdelen verdient dit punt overigens de
nodige aandacht. 2.8 Begrotingsvoorbereiding vredesoperatiesIn het rapport Financieel inzicht in vredesoperaties (Tweede Kamer, vergaderjaar
1996–1997, 25 250, nrs. 1–2) had de Rekenkamer kritiek op
het ramen van uitgaven voor vredesoperaties. De Rekenkamer concludeerde dat
het ministerie onvoldoende inzicht had in de totale werkelijke uitgaven voor
het uitvoeren van vredesoperaties. Defensie raamde uitsluitend additionele
uitgaven. Dat zijn uitgaven boven op de normale bedrijfsvoering. Bovendien
was een aantal direct aan vredesoperaties toe te schrijven extra uitgaven
ten onrechte niet als additioneel aangemerkt. Ook hier trof de Rekenkamer
interpretatieverschillen tussen de krijgsmachtdelen aan. Voor een afgewogen
besluitvorming over inzet en prioriteiten bij vredesoperaties en voor de beheersbaarheid
van de kosten op langere termijn achtte de Rekenkamer inzicht
in de totale werkelijke uitgaven noodzakelijk.Naar aanleiding van vragen van de Staten-Generaal heeft de minister toegezegd
de Rekenkamer tegemoet te komen. Hij is voornemens representatieve kengetallen
te ontwikkelen voor gemiddelde kosten per militair of eenheid waarbij ook
het apparaat wordt meegerekend. 2.9 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring gegeven bij de financiële
verantwoording 1996 van het departement en van de agentschappen DCC en DGWT.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van Defensie zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken
uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van Defensie is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
dit geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Defensie (x 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal13 703,413 707,8569,2 Geen belangrijke fouten/onzekerheden13 688,413 693,3569,2Fouten en onzekerheden15,014,501 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 399 miljoen respectievelijk f 136 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar oordeel op dit punt herzienEen specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
Het betrof ondeugdelijke weergave, onrechtmatigheden en onzekerheid over de
rechtmatigheid bij artikel 09.02 Personeel en materieel Dico en 09.03 Investeringen
Dico. Oorzaken waren onjuiste begrotingsbelasting, gebrekkige prestatieverklaringen,
onvoldoende controleerbare vastleggingen en functievermenging. Deels werden
de problemen veroorzaakt doordat Dico nog in een opbouwfase verkeerde. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. Overigens stelde de Rekenkamer vast dat de AD hiervoor veel
oneigenlijke, aanvullende werkzaamheden heeft moeten verrichten. De
oorzaak is dat de informatie die FEZ en krijgsmachtdelen aanleveren tekort
schiet.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996 (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal40 382,740 382,7Niet beoordeeld135 301,36 120,9Beoordeeld5 081,434 261,8 geen belangrijke fouten/onzekerheden5 080,934 261,8 belangrijke fouten/onzekerheden0,501 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat er sprake was van ondeugdelijke weergave
van de liquide middelen. Oorzaak hiervan was dat er een bedrag was verantwoord,
dat niet aanwezig was.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In 1996 is totaal f 992,3
miljoen aan voorschotten afgerekend. De Rekenkamer is – overigens –
van oordeel dat de afrekeningen rechtmatig waren. 4.4 Financiële verantwoording agentschap Duyverman
Computer CentrumHet DCC is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1996
bedroeg het totaal van de baten f 152,2 miljoen en het totaal van de
lasten f 147,6 miljoen; het voordelig resultaat over 1996 was derhalve
f 4,6 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk
f 10,3 miljoen en f 25,8 miljoen. De totalen van de balans per 31
december 1996 bedroegen f 148 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans van het agentschap bevatten
geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de
eisen. 4.5 Financiële verantwoording agentschap Dienst Gebouwen,
Werken en TerreinenDGWT is een agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 1996
bedroeg het totaal van de baten f 156,7 miljoen en het totaal van de
lasten f 149,5 miljoen; het voordelig resultaat over 1996 was derhalve
f 7,2 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
waren respectievelijk f 4,9 miljoen en f 6 miljoen. De totalen van
de balans per 31 december 1996 bedroegen f 11,7 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans van het agentschap bevatten
geen belangrijke fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de
eisen. 4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie niet geheel voldoet aan
de eerstgenoemde eis. Reden hiervoor is dat een bedrag van f 4,1 miljoen
aan uitgaven ondeugdelijk is weergegeven. Daarnaast is een bedrag van f 0,5
miljoen ondeugdelijk weergegeven onder liquide middelen in de saldibalans.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording met uitzondering van:– een bedrag van f 10,4 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen;– een bedrag van f 0,03 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen;– een bedrag van f 15 miljoen aan verplichtingen waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon krijgen.De financiële verantwoordingen van de twee agentschappen voldeden
aan beide eisen. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 09.02Personeel en materieel
Dico231,1 2,1Ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1    10,4Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1 U 09.03Investeringen Dico 3,5 2,0Ondeugdelijke
weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1Totaal fouten/onzekerheden14,5  Belangrijke fouten en onzekerheden in de verplichtingen
1996 (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraafU 09.02Personeel en materieel
Dico244,6 0,03Onrechtmatig, niet naleven regelgeving4.1    15Onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1Totaal fouten/onzekerheden15  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996
(bedragen x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf3Liquide middelen47,50,5Ondeugdelijke weergave, onjuist4.2RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Inhoud  Samenvatting143   1Inleiding143   2Financieel beheer1442.1Administratieve organisatie1442.1.1Algemeen144 2.1.2Opzet en werking1442.1.3Geautomatiseerde gegevensverwerking145 2.1.4Contract- en materieelbeheer146 2.1.5Europese aanbestedingsrichtlijnen1462.2Toezicht en controle146 2.2.1Algemeen1462.2.2Volkshuisvesting146 2.2.3Milieubeleid1472.3Inzet externen147 2.4Bruteringsoperatie1482.5Huisvestingstransacties andere
ministeries148 2.6Voorafgaand toezicht149 2.7Accountantscontrole149    3Bezwaaronderzoek informele opdrachten150   4Financiële verantwoording1514.1Rekening151 4.2Toelichting bij de rekening151 4.3Saldibalans met toelichting1524.4Oordeel over de financiële
verantwoording152SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer oordeelt met uitzondering van de toelichting positief
over de financiële verantwoording 1996 van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. In de verplichtingen, uitgaven en de
ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.
Zij heeft bij haar onderzoek kunnen steunen op de bevindingen van de departementale
accountantsdienst.Bij een aantal onderdelen van het financieel beheer plaatst de Rekenkamer
kanttekeningen. Niet alleen in de opzet maar vooral in de werking van de administratieve
organisatie constateerde de Rekenkamer tekortkomingen, zoals het niet naleven
van procedures en werkinstructies. Deze tekortkomingen hebben geleid tot veel
aanvullende werkzaamheden van de verbijzonderde controle of de departementale
accountantsdienst. De Rekenkamer vraagt voor dit onderdeel expliciete aandacht
van de minister.Op het terrein van de automatisering is nog geen optimale situatie bereikt.
De Rekenkamer beveelt aan om prioriteit te geven aan het realiseren van het
departementale informatiebeveiligingsbeleid conform het Besluit Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst.De Rekenkamer vindt dat het ministerie de argumenten om externen in te
zetten onvoldoende heeft vastgelegd en daarbij niet alle specifieke integriteitsrisico's
heeft onderkend.Positiever is de Rekenkamer over de uitvoering van het toezicht-en controlebeleid.
Desondanks zou het toezicht kunnen worden versterkt door afspraken te maken
over de inhoud van de jaarlijkse verantwoordingen. De bruteringsoperatie is
volgens de Rekenkamer in 1996 positief verlopen.De Rekenkamer stelde vast dat het financieel beheer bij het aangaan van
informele opdrachten was verbeterd. Voor een bezwaarprocedure ziet de Rekenkamer
dan ook geen reden meer. 1 INLEIDINGOverdrachtsuitgaven bepalen voor ruim 70% de uitgaven van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) (f 8,3
miljard). Deze overdrachtsuitgaven zijn op te splitsen in inkomensoverdrachten
aan met name gezinnen (bijna f 2,9 miljard ofwel 35%) en kapitaalsoverdrachten
aan lagere overheden (f 3 miljard ofwel 36%). Een andere omvangrijke
geldstroom betreft investeringen en het onderhoud van gebouwen voor de rijkshuisvesting
(bijna f 1,3 miljard ofwel 16%).Bepalend voor de inkomensoverdrachten (f 2,4 miljard) zijn de uitgaven
voor de Individuele Huursubsidie.De kapitaalsoverdrachten bestaan enerzijds uit budgetten voor lagere overheden,
zoals het Stadsvernieuwingsfonds (f 1,1 miljard) en het Besluit Woninggebonden
subsidies (f 0,5 miljard). Anderzijds gaat het om budgetten voor het
milieubeleid (f 0,7 miljard). De uitgaven voor Bodem, Geluid en Verkeer
vormen daarvan de hoofdmoot.De verantwoordelijkheid voor het budget en de uitvoering van het milieu-
en huisvestingsbeleid is de afgelopen jaren gedeeltelijk overgedragen aan
organisaties buiten de rijksoverheid. Bij de volkshuisvesting gaat
het om de woningcorporaties en lagere overheden. Bij het milieubeleid gaat
het om de provinciale en gemeentelijke overheden. Door de overgang naar gedecentraliseerde
uitvoering van regelingen dienden de organisatie van het ministerie en de
wijze van toezicht aangepast te worden. Deze aanpassing werd in de loop van
1996 voltooid. Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van VROM. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister
gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport verwerkt. Het rapport bestaat
uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk
3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording. Uit het onderzoek
naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen,
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over
de financiële verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Administratieve organisatie 2.1.1 AlgemeenDe Rekenkamer stelde vast dat de opzet en werking van de administratieve
organisatie bij de verschillende dienstonderdelen van het ministerie op onderdelen
tekortkomingen vertoonden. Daardoor is de departementale accountantsdienst
(AD) genoodzaakt voor zijn oordeelsvorming vast te blijven houden aan een
overwegend gegevensgerichte controle-aanpak. 2.1.2 Opzet en werkingDe tekortkomingen in de opzet betreffen vooral de onvolledige beschrijving
van een deel van de administratieve organisatie of verouderde procedures.
Het aantal tekortkomingen in de werking van de administratieve organisatie
is opvallend.Bij de Centrale Sector (CS) werden bijvoorbeeld verplichtingen niet tijdig
in de administratie vastgelegd, zodat aan het einde van het jaar aanvullende
werkzaamheden nodig waren om tot een goede stand van de verplichtingen te
komen.Bovendien bleek dat het controlebeleid van de directies bij het afwikkelen
van voorschotten te wensen overliet.Bij het totstandkomen van convenanten bij het directoraat-generaal Milieubeheer
(DGM) boden de gevolgde procedures onvoldoende waarborgen voor een volledige
vastlegging in de verplichtingenadministratie. Bij het onderzoek naar convenanten
merkte de Rekenkamer in november 1995 al op dat het gebruikte convenantenregister
onvolledig was. De AD kon de financiële verantwoording van het DGM pas
van een goedkeurende verklaring voorzien door het verrichten van aanvullende
werkzaamheden, met name bij de afwikkeling van voorschotten.Bij het directoraat-generaal voor de Volkshuisvesting (DGVH) bleek bij
de controle van de subjectsubsidies en het artikel personeel en materieel
een groot aantal procedurele fouten vanwege het niet nakomen van werkinstructies.
Ook bij de Rijks Planologische Dienst (RPD) bleken bij de materiële uitgaven
en uitgaven voor onderhoud vele procedurele tekortkomingen.Bij de Rijksgebouwendienst (Rgd) tenslotte werd vastgesteld dat de procedures
bij de realisering van huisvestingsprojecten onvoldoende werden nageleefd
ofwel dat de verrichte toetsingswerkzaamheden niet expliciet zichtbaar werden
gemaakt.Prestatieverklaringen moeten beter worden onderbouwd. Daarnaast moet meer
aandacht worden besteed aan functiescheiding tussen de bij een bouwproject
betrokken partijen.De Rekenkamer is van oordeel dat de ordelijkheid en controleerbaarheid
van het financieel beheer op de genoemde punten tekortkomingen vertoont. Deze
tekortkomingen hebben geleid tot veel aanvullende werkzaamheden van de verbijzonderde
interne controle of de AD. 2.1.3 Geautomatiseerde gegevensverwerking 2.1.3.1 BeveiligingssysteemPer 1 januari 1995 is het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
(VIR) in werking getreden.Het ministerie heeft daarop het Statuut voor de informatiebeveiliging
VROM geënt, dat met ingang van 1 januari 1996 van kracht is geworden.
De individuele diensten zijn primair verantwoordelijk voor het bepalen van
het informatiebeveiligingsbeleid en de invoering. De Centrale Directie Informatie
en Organisatie heeft de diensten verzocht om een activiteitenplan 1996 op
te stellen. De verschillende dienstonderdelen hebben hieraan in 1996 niet
of in onvoldoende mate gehoor gegeven. Bij het DGM en de RPD zijn inmiddels
activiteitenplannen opgesteld en is in 1997 met de uitvoering begonnen. Bij
de CS verkeren de werkzaamheden in een beginfase, evenals bij het DGVH. Het
ziet er niet naar uit dat het ministerie eind 1997 al volledig zal voldoen
aan het VIR.Gezien het belang van een optimaal functionerende geautomatiseerde informatievoorziening
beveelt de Rekenkamer aan om prioriteit te geven aan de realisering en uitvoering
van het informatiebeveiligingsbeleid. 2.1.3.2 PersoneelssysteemIn 1996 werd door de AD een VROM-breed onderzoek ingesteld naar het beheer
van het zogenaamde PeRCC-systeem (personeelssysteem dat door het RCC wordt
verwerkt).Er bleken op onderdelen nog beheersmatige verbeteringen aan te brengen
zijn, maar het beheer voldeed zowel bij de Centrale Directie Personele Zaken
(CDPZ) als bij de diensten aan de eisen. 2.1.3.3 Systeem voor financiële administratieIn 1996 werd door de AD een onderzoek uitgevoerd naar het beheer en de
inrichting van het geautomatiseerde systeem voor de financiële administratie:
het zogenaamde Systeem Begrotings Beheer Een op Een Registratie systeem (SBB/EERSt)
bij de RPD, het DGM en de Rgd.Procedures, maatregelen en werkinstructies bleken niet of onvoldoende
te zijn beschreven. Uit het oogpunt van ordelijk en controleerbaar financieel
beheer behoeft het systeem verbetering. Inmiddels is een aantal procedures
beschreven of is toegezegd dit te doen. 2.1.4 Contract- en materieelbeheerMet ingang van 1 januari 1996 zijn het Besluit Materieelbeheer en «de
Regeling Contractbeheer» van toepassing. Deze besluiten bevatten eisen
te stellen aan een rechtmatig en doelmatig materieelbeheer bij het Rijk. Zo
moet een inventarisadministratie ontwikkeld worden en er moeten contractenregisters
worden aangelegd. De nieuwe richtlijnen zijn door de Centrale Directie Financieel-Economische
Zaken (CDFEZ) vertaald in een VROM-richtlijn.De implementatie van de richtlijnen verliep bij nagenoeg alle diensten
traag. Daarnaast werden de procedures voor materiële uitgaven en onderzoeksuitgaven
binnen het ministerie onvoldoende nageleefd. Bij de diensten bleek dat afzonderlijke
contractenregisters niet zijn ingevoerd. Ook ontbrak een goederen- en inventarisadministratie.
Omdat er geen centrale registratie is van mantel- en standaardovereenkomsten,
zijn de afzonderlijke diensten daarvan niet van het bestaan op de hoogte.
Het risico daarvan is dat verplichtingen kunnen worden aangegaan tegen te
hoge tarieven. Inmiddels is besloten de voorschriften te evalueren en zonodig
te verduidelijken of te herzien.De Rekenkamer meent dat het ministerie meer aandacht voor de naleving
van de richtlijnen voor het contract- en materieelbeheer dient te hebben. 2.1.5 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe VROM-richtlijn voor contract- en materieelbeheer is ook belangrijk
in verband met de Europese richtlijnen voor aanbesteding van overheidsopdrachten.
De naleving van die richtlijn vormt onderdeel van de accountantscontrole.Binnen VROM is een forum opgericht voor advies aan alle dienstonderdelen
over de toepassing van de EG-regelgeving, waaraan de AD als adviseur deelneemt.
In 1996 zijn de voorgeschreven procedures niet altijd strikt nageleefd. Het
betrof vier gevallen met een totaal financieel belang van ongeveer f 2
miljoen. Uit dossiers bleek niet dat de offertes getoetst waren. In sommige
gevallen ontbrak in de dossiers een onderbouwing voor de afwijking. Er is
vastgesteld dat in situaties waarin Europese aanbesteding verplicht was, dit
niet is gebeurd.Met de AD benadrukt de Rekenkamer dat het naleven van de desbetreffende
richtlijn vanaf 1997 onder de reikwijdte van de accountantsverklaring valt. 2.2 Toezicht en controle 2.2.1 AlgemeenDe uitvoering van belangrijke delen van het beleid is opgedragen aan andere
overheden of uitvoerende organisaties. Onder die omstandigheden is een goede
regeling en uitvoering van toezicht en controle van bijzonder belang. In de
volgende paragrafen wordt nader ingegaan op die aspecten bij volkshuisvestings-
en milieubeleid. 2.2.2 VolkshuisvestingOp het terrein van de volkshuisvesting bracht de Rekenkamer in 1996 het
rapport «Toezicht op woningcorporaties» uit. De Rekenkamer concludeerde
dat het toezichtsysteem in de sociale huursector nog niet goed werkte en tekortschoot
in de opzet. Het ministerie verkreeg daardoor niet genoeg inzicht
in de prestaties van de sociale huursector (de woningcorporaties). Ook van
het toezicht door de gemeenten wist het ministerie te weinig. Recent is met
de Tweede Kamer overlegd over een wijziging van het toezicht. Dit overleg
heeft tot een grote mate van overeenstemming geleid.De directies van het DGVH voerden een eigen toezichten controlebeleid.
De opzet en werking van dat beleid wordt gecontroleerd door de AD, die positief
oordeelde.De uitvoering van het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) (uitgaven
1996 f 249,7 miljoen) is een aandachtspunt, omdat dit grotendeels is
overgelaten aan de budgethouders: de lagere overheden. Pas in het jaar 2000
zal een tussentijdse evaluatie plaatsvinden. De voorgeschreven jaarlijkse
verantwoordingen gaven onvoldoende zicht op de tot nu toe geleverde prestaties.
Aanbevolen wordt het toezicht op de uitvoering van het BLS te verbeteren. 2.2.3 MilieubeleidOok voor de subsidieregelingen op milieugebied voerden de betrokken directies
een toezicht- en controlebeleid. Bij het afvalbeleid was sprake van een juiste
invulling. De controle-aanpak op het terrein van geluid en verkeer was op
onderdelen niet toereikend. De adviezen ter verbetering zijn opgevolgd. Positief
was het oordeel over het door de directie Bodem uitgevoerd beleid. Uit het
onderzoek van de AD is echter wel gebleken dat de administratieve organisatie
bij een aantal provincies nog niet voldeed aan de eisen. Daarnaast bleek dat
externe accountants, die door de provincies werden ingeschakeld, onvoldoende
aandacht schonken aan de door de provincies getroffen beheersingsmaatregelen
van specifieke risico's bij grotere projecten.De Rekenkamer oordeelt positief over de uitvoering van het toezicht- en
controlebeleid van het ministerie. Gelet op de uitkomsten kan dit nog worden
verbeterd door in het kader van de wet- en regelgeving afspraken te maken
over de inhoud van de jaarlijkse verantwoordingen door de budgethouders. 2.3 Inzet externenDe Rekenkamer rapporteerde in mei 1997 over een door haar uitgevoerd onderzoek
naar de inzet van extern personeel bij het Ministerie van VROM in de voorafgaande
jaren.Het ministerie bleek niet vooraf systematisch vast te leggen welke argumenten
hiervoor gelden. Alleen bij de AD zijn die argumenten vooraf vastgelegd. De
Rekenkamer stelde vast dat het ministerie wel inzicht heeft in de financiële
omvang van de inzet van extern personeel.De Rekenkamer acht het een taak van de CDFEZ als concerncontroller inzicht
te verwerven in de argumenten voor de inzet van externen. De minister gaf
in haar reactie aan deze taakopvatting te delen.Uit het onderzoek bleek ook dat de directoraten-generaal niet alle specifieke
integriteitsrisico's onderkennen bij de inzet van extern personeel. Zij hebben
geen speciale maatregelen genomen om deze risico's inzake besluitvorming door
betrokken ambtenaren te beperken. Het algemene integriteitsbeleid van het
ministerie, zoals dat eerder door de Rekenkamer is onderzocht1, bleek niet voldoende te zijn uitgewerkt en in praktijk gebracht.
In haar reactie zegde de minister toe meer aandacht te willen besteden aan
het integriteitsbeleid voor de inzet van externen. 2.4 BruteringsoperatieIn vervolg op het onderzoek Balansverkorting Volkshuisvesting: verificatie
begrotingsramingen (Tweede Kamer 1994–1995, 23 817, nrs. 11 en
12) onderzocht de Rekenkamer de uitvoering van de bruteringsoperatie. Zij
rapporteerde hierover in mei 1996 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer 1995–1996,
24 725, nr. 2). In dat rapport meldde de Rekenkamer de afwikkeling van
de bruteringsoperatie te zullen volgen en daarvan verslag te doen in haar
jaarlijkse rapporten bij de financiële verantwoording.De Rekenkamer besteedde in 1996 aandacht aan het controlebeleid bij de
afwikkeling van voorschotten en de rentebijdrage herfinancieringsverliezen.
Daarnaast ging de Rekenkamer na of het ministerie rekening hield met de eerder
gemaakte opmerkingen die met name betrekking hadden op het automatiseringsaspect.Het ministerie rapporteerde in juli 1997 in het kader van de rapportage «Grote
Projecten» over de voortgang van de bruteringsoperatie aan de Tweede
Kamer. Het Audit Committee heeft de uitvoering van de brutering in 1996 door
de Projectorganisatie Bijdrage Vaststelling en Herziening (BVH) te Zwolle
laten onderzoeken door de AD. De Rekenkamer heeft gebruik gemaakt van de resultaten
van dat onderzoek.De opzet en werking van de administratie voor de definitieve vaststelling
van de bruteringsbedragen en de rentebijdrage herfinancieringsverliezen bleken
toereikend. Voor de rentebijdrage herfinancieringsverliezen vonden in 1996
nog geen betalingen plaats. Volgens de AD is het bruteringsproces op een ordelijke
en toereikende wijze uitgevoerd. De rechtmatigheid was in voldoende mate gewaarborgd.
Ook de opzet en werking van het reviewbeleid bij de opgaven voor de afwikkeling
en de aanvragen voor de bijdrage herfinancieringverliezen door de woningbeheerders,
bleken toereikend.De AD tekende bij haar goedkeurend oordeel aan dat extra inzet en maatregelen
nodig waren om tekortkomingen in de automatiseringsomgeving te ondervangen.
De geautomatiseerde gegevensverwerking bevatte te weinig waarborgen om de
betrouwbare gegevensverwerking bij voortduring te verzekeren.De kanttekening van de AD sloot aan bij het Rekenkamerrapport Balansverkorting
Volkshuisvesting (mei 1996) waarin onder andere het cliëntsysteem en
de toegangsbeveiliging van de computerapparatuur bij het BVH werden onderzocht.
Uit dit vervolgonderzoek bleek dat het ministerie in 1996 een aantal verbeteringen
heeft gerealiseerd, waaronder de aanpassing van het beheersplan. Nog niet
opgelost zijn echter tekortkomingen in de toegang tot het systeem zoals functiescheiding,
autorisatie, programmabeheer en controleerbaarheid. De risico's moesten worden
afgedekt door aanvullende maatregelen in de gebruikersorganisatie en werkzaamheden
van de verbijzonderde interne controle.Destijds is door het ministerie gekozen voor een kleinschalige automatiseringsomgeving.
Hierdoor waren afdoende maatregelen niet altijd efficiënt en/of technisch
mogelijk. Inmiddels is daarom besloten de aanvullende controles formeel in
de gebruikersorganisatie op te nemen. 2.5 Huisvestingstransacties andere ministeriesIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 merkte de Rekenkamer onder punt 2.8
op dat de verantwoording onvolledig was, vanwege het ontbreken van de verantwoording
van uitgaven van de ministeries van Justitie en van Verkeer
en Waterstaat, die naar hun aard in de verantwoording van vrom opgenomen hadden
moeten worden. In het Koninklijk Besluit van 14 juli 1989 (Stb. 1989, 320)
is namelijk de zorg voor de rijkshuisvesting opgedragen aan de minister van
VROM. De Rekenkamer heeft hiernaar een vervolgonderzoek uitgevoerd.Uit een door de Rgd uitgevoerde inventarisatie bleek dat het bij circa
30 transacties (voor meer dan f 6,6 miljoen) niet duidelijk was of die
ten laste van de Rgd-begroting moesten worden gebracht. De Rgd heeft dit op
adequate wijze in de financiële verantwoording toegelicht. Daarbij werd
toegezegd dat de specifieke verantwoording nader uitgezocht zou worden.De Rekenkamer stelde vast, dat de Rgd de nodige acties had ondernomen.
Er is echter nog geen zodanige situatie bereikt, dat volledig voldaan wordt
aan de bepalingen van het Koninklijk Besluit. 2.6 Voorafgaand toezichtIn punt 2.3.4 van het rechtmatigheidsonderzoek 1995 rapporteerde de Rekenkamer
dat de Rgd in strijd met de bepalingen van de minister van Financiën
had gehandeld door verplichtingen aan te gaan zonder vooraf de desbetreffende
bestedingsprogramma's ter goedkeuring voor te leggen aan de Inspectie der
Rijksfinanciën (IRF). In het kader van het zogenaamde voorafgaand toezicht
dient het ministerie voor een aantal aangewezen begrotingsartikelen voor alle
nieuwe verplichtingen vanaf f 1 miljoen incidentele kredietopening aan
te vragen. Omdat denkbaar was dat de desbetreffende regelgeving onvoldoende
rekening hield met de dynamiek van de bouw- en onderhoudsprocessen van de
Rgd beval de Rekenkamer aan met de minister van Financiën hierover in
overleg te treden.Uit het vervolgonderzoek van de Rekenkamer bleek dat inderdaad overleg
was gevoerd met als resultaat dat de bepalingen voor het voorafgaand toezicht
die in 1997 ingevoerd moeten zijn, inmiddels zijn aangepast. Er is rekening
gehouden met het meerjarige karakter van sommige bouw- en onderhoudsprocessen.
Voor 1996 gold derhalve nog de oude regeling.De Rekenkamer constateerde dat twee transacties, één in
januari 1996, de andere in december 1996, in strijd met de regeling vooraf
niet ter goedkeuring waren voorgelegd aan de IRF. Het gaat om in totaal f 74,1
miljoen (artikel 01.11 Justitie/JR van hoofdstuk XIB). Overigens ging de IRF
nadien wel accoord met de genoemde transacties. Om die reden verbindt de Rekenkamer
aan deze nalatigheden geen gevolgen voor haar oordeel over de financiële
verantwoording. 2.7 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
over het begrotingsjaar 1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 3 BEZWAARONDERZOEK INFORMELE OPDRACHTENIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 over het Ministerie van VROM rapporteerde
de Rekenkamer over het verstrekken van informele opdrachten door het ministerie.
De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer bij het aangaan van informele
opdrachten bij VROM niet was verbeterd ten opzichte van de voorgaande jaren.
In het rechtmatigheidsonderzoek 1996 onderzocht de Rekenkamer of op dit punt
verbetering was opgetreden. Daarbij is overwogen of bezwaar gemaakt moest
worden in de zin van artikel 55 eerste lid van de Comptabiliteitswet (CW),
indien er in onvoldoende mate verbetering was opgetreden.Op basis van artikel 30, eerste lid van de CW mogen privaatrechtelijke
rechtshandelingen van meer dan f 2 500 slechts schriftelijk plaatsvinden.
Op basis van artikel 30, tweede lid van de CW mogen privaatrechtelijke rechtshandelingen
van meer dan f 100 000 slechts bij schriftelijke overeenkomst plaatsvinden.
Een voorwaarde voor een ordelijk financieel beheer bij het aangaan en vastleggen
van verplichtingen is dat de regelgeving en de procedures eenduidig zijn.
Het verschijnsel informele opdrachten deed zich bij meer onderdelen van het
ministerie voor. De Rekenkamer stelde vast dat het ministerie na de aankondiging
van het bezwaaronderzoek acties is gestart om de regelgeving en procedures
te verhelderen.De regelgeving is aangescherpt. De bestaande richtlijn van de Centrale
Directie Financieel Economische Zaken (CDFEZ) is herzien. De nieuwe richtlijn
vereist de toestemming van het hoogste niveau van een Directoraat-Generaal
of directie en werd in april 1997 vastgesteld. In principe wordt een veto
uitgesproken over informele opdrachten. Slechts in uitzonderlijke situaties
zou het denkbaar zijn dat op informele wijze een verplichting wordt aangegaan.De Rekenkamer stelde vast dat de herziene richtlijn voor informele opdrachten
onder de aandacht van de diverse dienstonderdelen is gebracht. Gelet op de
ingangsdatum is het nog te vroeg om nu al een uitspraak te doen of het beoogde
effect wordt bereikt. Het was voor de Rekenkamer niet mogelijk een volledig
beeld te krijgen van het aantal afgesloten informele opdrachten. Hoewel in
de bestaande regelgeving was opgenomen dat een afzonderlijke registratie hiervan
moest worden bijgehouden, constateerde de Rekenkamer dat met uitzondering
van het DGM er van een dergelijke registratie geen sprake was. De controlebevindingen
van de interne controle-eenheden en de AD zijn registraties «achteraf».De Rekenkamer stelde vast dat de informele opdrachten nadien wel contractueel
werden vastgelegd, dan wel schriftelijk werden bevestigd. Vanwege deze schriftelijke
bevestiging achteraf, verbond de Rekenkamer hieraan geen negatieve gevolgen
voor haar oordeel over de financiële verantwoording.De Rekenkamer meent dat de meeste informele opdrachten via de reguliere
procedures administratief afgehandeld hadden kunnen worden. Zij beveelt aan
de planning van de werkzaamheden te verbeteren.Alles overziende concludeert de Rekenkamer, dat in 1996 het verschijnsel
informele opdrachten nog voorkwam maar dat:– de ontwikkelingen met name bij het dgm gunstig zijn vanwege de
daling van het aantal informele opdrachten;– er maatregelen getroffen zijn die een verbetering van de situatie
kunnen bewerkstelligen;– de te nemen maatregelen op hoog ambtelijk niveau zijn ingezet; – het financieel belang van de informele opdrachten relatief gezien
niet groot is (circa 1% van het totale aantal opdrachten) en het risico
door de genomen maatregelen beperkt is.De Rekenkamer heeft derhalve besloten om geen bewaar te maken conform
artikel 55, lid 1 van de CW. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningDe begroting van het Ministerie van VROM bestaat uit twee delen: een gedeelte
voor de rijkshuisvesting en een gedeelte voor de overige taken van het ministerie.
De rekening 1996 van het Ministerie van VROM bestaat derhalve uit verschillende
staten voor het gehele ministerie (exclusief de rijkshuisvesting) en afzonderlijk
voor de rijkshuisvesting.Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de staten van de rekening
1996 van het Ministerie van VROM exclusief de rijkshuisvesting zijn samengesteld.
Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid
heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de
tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (exclusief rijkshuisvesting, x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal5 543,46 789,8251,0 Geen belangrijke fouten/onzekerheden5 543,46 789,8251,0Fouten en onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 104,8 miljoen respectievelijk f 35,8 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Overzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de staten van de rekening
1996 voor de rijkshuisvesting zijn samengesteld. Daarvan is afgetrokken het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Bedragen van de rekening 1996, Rijkshuisvesting
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal1 643,21 531,997,9 Geen belangrijke fouten/onzekerheden1 643,21 531,997.9Fouten en onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 99,6 miljoen respectievelijk f 45,2 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening van het
Ministerie van VROM over 1996 nog niet aan de eisen voldoet. De Rekenkamer
mist vooral een beeld van de kwaliteit van het financieel beheer
en een beschrijving van ontwikkelingen op het terrein van het controlebeleid
(behalve wat betreft het beleid misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen),
de administratieve organisatie en de interne controle. Een algemene inleiding
bij de toelichting is gewenst. Eveneens zet de Rekenkamer vraagtekens bij
de toelichting als zelfstandig leesbaar stuk. Ook de artikelsgewijze toelichting
voldoet niet aan de eisen, in het bijzonder door het ontbreken van een toelichting
op de artikelen die betrekking hebben op de RPD en op de meeste begrotingsartikelen
van het DGVH.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen».De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening op onderdelen
niet voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staat een debet- en creditbedrag van f 166 280,3
miljoen. Van het debetbedrag heeft de Rekenkamer f 126 122,7 miljoen
niet beoordeeld, van het creditbedrag f 67 265,0 miljoen niet.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting
bij de saldibalans aan de eisen voldoet. Overzicht 3. Saldibalans 1996, Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal166 280,3166 280,3Niet beoordeeld1126 122,767 265,0Beoordeeld40 157,699 015,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden40 157,699 015,3 Fouten en onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemene gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de informatie over de afgerekende
voorschotten, die in de toelichting op de saldibalans is opgenomen. Zij heeft
onderzocht of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In 1996 is in totaal
f 2 040 miljoen aan voorschotten afgerekend. De Rekenkamer is van
oordeel dat de afrekeningen rechtmatig waren. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van de toelichting bij de rekening. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording
ook. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAAT Inhoud  Samenvatting155   1Inleiding155   2Financieel beheer1562.1EG-aanbestedingsrichtlijnen1562.2Financieringssysteem Rijkswaterstaat157 2.3Rijksbijdragen NV Nederlandse Spoorwegen157 2.3.1Algemeen157 2.3.2Nieuwe relatie tussen rijk en
NS157 2.3.3Financiële gevolgen1592.3.4Conclusies161 2.3.5Reactie minister1612.4Aanleg Maaskaden162 2.5Onderzoeks- en overige contracten163 2.6Accountantscontrole163    3Bezwaaronderzoeken1633.1Wet verontreiniging oppervlaktewateren163 3.1.1Inleiding1633.1.2Bevindingen164 3.1.3Conclusie1643.2Grond-, water- en wegenbouwcontracten165    4Financiële verantwoording1654.1Rekening165 4.2Toelichting bij de rekening166 4.3Saldibalans met toelichting1674.4Agentschap KNMI167 4.5Agentschap RDR1684.6Oordeel over de financiële
verantwoording168     Bijlage169SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1996 van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
In 100% van de verplichtingen, 99,7% van de uitgaven en 99,6%
van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden
aan. Zij heeft bij haar onderzoek kunnen steunen op de bevindingen van de
departementale accountantsdienst (AD).De Rekenkamer heeft onderzocht hoe de financiële verplichtingen van
het Rijk op grond van de in juni 1995 met de NV Nederlandse Spoorwegen afgesloten
overeenkomst op hoofdlijnen zich verhielden tot de bijdragen zoals die op
grond van de tot 1 januari 1995 geldende wet- en regelgeving zijn verstrekt.
Zij stelde vast dat de nadere invulling van deze overeenkomst nog niet is
afgerond. Als gevolg hiervan kan voor de langere termijn niet precies worden
aangegeven wat de daaruit voortvloeiende financiële verplichtingen zijn
en is bij de bekostiging van de zogenaamde taaksector sprake van een open-einde
regeling. De minister deelde deze mening niet. Volgens haar worden aan de
bedragen weliswaar maxima gesteld, maar wordt voor elk afzonderlijk contract
wel degelijk een prijs uitonderhandeld.Vorig jaar voerde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uit naar het gevoerde
financieel beheer rondom de ontvangsten op grond van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, in het bijzonder het controlebeleid. Zij zag toen af van
het maken van bezwaar, maar kondigde tegelijkertijd aan tijdens het rechtmatigheidsonderzoek
1996 na te gaan of de toegezegde maatregelen daadwerkelijk waren genomen.De Rekenkamer stelde vast dat de Rijkswaterstaat zich veel inspanning
heeft getroost de maatregelen uit te voeren. Omdat hiermee meer tijd was gemoeid
dan voorzien, kan nog geen definitieve uitspraak worden gedaan over de toereikendheid
van het controlebeleid voor de langere termijn. De Rekenkamer spreekt echter
de verwachting uit dat het controlebeleid voor de ontvangsten op grond van
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor 1997 toereikend is. Derhalve
ziet zij af van het opnieuw maken van bezwaar op grond van artikel 55, eerste
lid van de Comptabiliteitswet.Tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1997 zal de Rekenkamer aandacht besteden
aan de afrekening van de rijksbijdrage Maaskaden ad f 155 miljoen die
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1995 verstrekte. Tevens zal zij
de ontwikkelingen bij de Rijkswaterstaat naar aanleiding van het «Interdepartementaal
beleidsonderzoek: Financieringssysteem Rijkswaterstaat» volgen. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) heeft als kerntaken het
bescherming bieden tegen het water, de zorg voor voldoende en schoon water,
alsmede de zorg voor veilige, veelzijdige en verantwoorde bereikbaarheid over
land en water, door de lucht en door middel van telecommunicatie.Deze taken zijn een uitvloeisel van de passage in de Grondwet, die «de
zorg voor de bewoonbaarheid van het land» tot zorg van de overheid verklaart.
Om er uitvoering aan te kunnen geven, voert de minister van VenW het beheer
over begrotingshoofdstuk XII en over het Infrastructuurfonds.Met de uitvoering van de taken behorend tot begrotingshoofdstuk XII waren
in 1996 voor een bedrag ad f 10,6 miljard aan uitgaven en een bedrag
ad f 1,9 miljard aan ontvangsten gemoeid. De belangrijkste uitgavenstromen
betroffen de bijdrage aan het Infrastructuurfonds (f 4,9 miljard) en
de bijdragen openbaar vervoer inclusief NV Nederlandse Spoorwegen (f 2,3
miljard). Aan de ontvangstenkant is de belangrijkste stroom de van de NV KPN
ontvangen dividend, rente en aflossing (f 1,2 miljard).Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Ministerie van VenW (hoofdstuk XII van de Rijksbegroting). Voor de resultaten
van het rechtmatigheidsonderzoek dat is uitgevoerd bij het Infrastructuurfonds,
wordt verwezen naar het eveneens in deze bundel opgenomen Rapport bij de financiële
verantwoording 1996 van het Infrastructuurfonds. De Rekenkamer heeft over
onderdelen van het bij het Ministerie van VenW uitgevoerd onderzoek met de
minister gecorrespondeerd. Haar reactie is in dit rapport verwerkt.Hoofdstuk 2 en 3 zijn respectievelijk gewijd aan het financieel beheer
en bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording van het ministerie over 1996, alsmede
van het agentschap Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut en het agentschap
Rijksdienst voor Radiocommunicatie.Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 EG-aanbestedingsrichtlijnenSinds 1 augustus 1996 is bij het Ministerie van VenW de «Aanschrijving
Europese aanbestedingen» (DJZ/FEZ/96/6533) van kracht. De aanschrijving
heeft als doel de voorwaarden bij toepassing van de Europese richtlijnen aan
te geven en de ministeriële verantwoordelijkheid helder te maken. Tevens
dient de aanschrijving bekendheid met de Europese aanbestedingsrichtlijnen
te bevorderen.Een werkgroep heeft probleempunten en interpretatievragen met betrekking
tot de EG-aanbestedingsrichtlijnen geïnventariseerd en hiervoor oplossingen
geformuleerd. Dit heeft geleid tot een vraag- en antwoordenlijst, die opheldering
geeft over de meest voorkomende vragen. Deze lijst is tegelijkertijd met de
aanschrijving naar de aanbestedende diensten gezonden.In de aanschrijving wordt gesteld dat iedere aanbestedende dienst binnen
het ministerie ervoor moet zorgdragen dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen
een geïntegreerd deel uitmaken van de voor hun dienst beschreven en vastgelegde
administratieve organisatie. Het ministerie heeft geen volledig inzicht in
hoeverre de diensten dit per 1 januari 1997 daadwerkelijk hebben gerealiseerd.Uit de controle van de departementale accountantsdienst (AD) is bovendien
gebleken dat niet in alle gevallen overeenkomstig de EG-aanbestedingsrichtlijnen
wordt gehandeld. Vanaf 1997 zal de AD conform rijksbrede afspraken
dergelijk handelen als onrechtmatig aanmerken. 2.2 Financieringssysteem RijkswaterstaatOp verzoek van de Ministerraad heeft in 1995 een interdepartementaal beleidsonderzoek
plaatsgevonden naar de bedrijfsvoering van de Rijkswaterstaat (RWS). Men wenste
de bekostiging van de activiteiten van de RWS rechtstreeks te kunnen relateren
aan de te leveren prestaties. Het onderzoek mondde uit in een plan van aanpak
dat aansloot op de reeds ingezette koers voor de verbetering van de besturing
en bedrijfsvoering van de RWS. Het eindrapport van het beleidsonderzoek werd
eind december 1995 aangeboden aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar
1995–1996, 24 558, nr. 1).Eén van de concrete veranderingen naar aanleiding van het beleidsonderzoek
is de begrotingsindeling van het Infrastructuurfonds. Vanaf 1998 wordt voor
de begroting van het Infrastructuurfonds afgeweken van de in de Comptabiliteitswet
voorgeschreven begrotingsindeling naar hoofdbeleidsterrein, waarbij een afzonderlijk
begrotingsartikel voor personeel en materieel op de begroting wordt opgenomen.
Tevens wordt de begroting 1998 uitgebreid met de bestedingsmogelijkheid voor
het waterkeren, de waterhuishouding en de sanering van waterbodems. De voor
deze twee punten noodzakelijke wijzigingen van de Wet Infrastructuurfonds
zijn op 29 april 1997 aan de Tweede Kamer voorgelegd ter goedkeuring (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 329, nrs. 1–2).De Rekenkamer volgt de ontwikkelingen bij de RWS naar aanleiding van het
beleidsrapport vooralsnog op hoofdlijnen. Concreet onderzoek is volgens haar
nog niet opportuun. 2.3 Rijksbijdragen NV Nederlandse Spoorwegen 2.3.1 AlgemeenMet het in werking treden van een nieuwe Overeenkomst op hoofdlijnen op
1 januari 1995 veranderde de relatie tussen het Rijk en de NV Nederlandse
Spoorwegen (NS) ingrijpend. De Rekenkamer onderzocht in het najaar van 1995
en in het najaar van 1996 hoe de financiële verplichtingen van het Rijk
op grond van deze Overeenkomst op hoofdlijnen zich verhielden tot de bijdragen
zoals die op grond van de tot 1 januari 1995 geldende wet- en regelgeving
werden verstrekt.Het onderzoek beperkte zich tot de rijksbijdragen zoals verantwoord in
de begroting van het Ministerie van VenW en in de begroting van het Infrastructuurfonds.
De door het ministerie verstrekte garanties en fiscale aspecten zijn niet
bij het onderzoek betrokken. 2.3.2 Nieuwe relatie tussen Rijk en NSDe NS is een 100% staatsdeelneming die bijdragen ontvangt van het
rijk. Begin jaren '90 maakten de strategische ontwikkelingen in het personen-
en goederenvervoer (de vervoersgroei, de positie van het NS-goederenvervoer
binnen NS, het Infrastructuurfonds en het gemeenschappelijk spoorwegbeleid
van de Europese Unie) een vernieuwing van de verhouding tussen de rijksoverheid
en de NS noodzakelijk.Een in 1991 ingestelde adviescommissie onder voorzitterschap van drs.
H.H.F. Wijffels (commissie-Wijffels) bracht in 1992 advies uit over de in
de toekomst gewenste bestuurlijke en financiële relatie tussen de rijksoverheid
en de NS. De belangrijkste punten in het advies waren:– meer ruimte voor de NS om zich tot een marktgerichte onderneming te ontwikkelen, oftewel meer vrijheid om te beslissen over operationele
zaken als tariefstelling, voorzieningenniveau, investeringen, financiering
en dergelijke en geringere afhankelijkheid van rijksbijdragen;– toespitsing van de taken van de rijksoverheid op de strategie:
infrastructuur, het prijsbeleid en de waarborg voor een adequate vervoersvoorziening
via contracten;– een duidelijke scheiding binnen de NS tussen de verschillende
functies: de exploitatie van het reizigersvervoer, de exploitatie van het
goederenvervoer, het beheer van de infrastructuur en het capaciteitsmanagement.Het kabinet nam dit advies in 1993 grotendeels over (Tweede Kamer, vergaderjaar
1992–1993, 18 986, nr. 4). Hiermee veranderde de rolverdeling tussen
de rijksoverheid en de NS ingrijpend. De overheid ging een voorwaardenscheppend
beleid voeren met als aandachtspunten:– de infrastructuur (ontwikkeling, capaciteitsverdeling);– de toegang tot het spoorwegnet;– de normstelling voor de veiligheid van de infrastructuur en het
vervoer en voor het toezicht op de naleving daarvan;– het voeren van een zodanig beleid dat de groei van het autoverkeer
wordt afgeremd ten gunste van milieuvriendelijker vervoersmogelijkheden;– het waarborgen van een openbaar vervoeraanbod, waar dit maatschappelijk
noodzakelijk is maar op bedrijfseconomische gronden niet wordt aangeboden;– afstemming van het nationale verkeers- en vervoersbeleid op internationale
(EU) ontwikkelingen.De nieuwe relatie tussen het Rijk en de NS werd geconcretiseerd door de
invoering per 1 januari 1994 van de Wet en het Besluit Infrastructuurfonds
en door het sluiten van de Overeenkomst op hoofdlijnen op 29 juni 1995. Deze
overeenkomst bestaat uit een bundeling van afspraken over de vormgeving van
de relatie tussen het Rijk en de NS. De inhoud van de relatie is uitgewerkt
in een aantal intentienotities en afzonderlijke overeenkomsten. De Overeenkomst
op hoofdlijnen is met terugwerkende kracht op 1 januari 1995 ingegaan.Het veranderen van de verhouding tussen de rijksoverheid en de NS had
ook gevolgen voor de concernstructuur van de NS.Materieel per 1 januari 1995, formeel op 31 mei 1995 werd een aantal rechtspersonen
opgericht, namelijk:• de taaksector-ondernemingen:– NS Railinfrabeheer BV;– RailNed BV;– NS Verkeersleiding BV;• de marktsector-ondernemingen (verenigd in de houdstermaatschappij
NS Groep NV):– NS Cargo NV;– NS Vastgoed BV;– NS Stations BV;– NS Railbedrijven BV;– Holland Railconsult BV;– NS Netwerk Services BV;– NS Telecom BV;– enkele kleinere ondernemingen;• NS Railinfratrust BV (als houdster van de juridische eigendom van
railverkeers- en vervoersstructuur); Medio 1996 is opnieuw een aantal rechtspersonen opgericht:• tot NS Railbedrijven BV behorend:– NS Reizigers BV;– NS Materieel BV;– NS Infra Services BV;– NS Beveiliging Services BV;– NS Design;• Stichting Bodemsanering NS. 2.3.3 Financiële gevolgenVóór 1 januari 1995 ontving de NS jaarlijks een bijdrage
voor het aanbieden van openbaar-vervoerdiensten per trein op grond van de
regeling Financiële Bijdrage Openbaar Railvervoer (FOR). De FOR was een
taakstellende bijdrage en bestond uit een exploitatie- en een instandhoudingsgedeelte.
Met het van kracht worden van de Overeenkomst op hoofdlijnen veranderde zowel
de hoogte als de aard van de rijksbijdragen aan de NS en werd een begin gemaakt
met de geleidelijke verlaging van de financiële bijdrage van het Rijk
voor het reizigersvervoer. Voor deze verlaging worden overigens geen concrete
doelstellingen geformuleerd.De tot dan toe taakstellende bijdragen krijgen in de toekomst de vorm
van genormeerde bijdragen voor de bekostiging van de taakorganisaties RailNed
BV, NS Verkeersleiding BV en NS Railinfrabeheer BV en per project bepaalde
bijdragen ter bekostiging van de aanleg van de railinfrastructuur. De voor
de normering van de bijdragen benodigde bekostigingsmodellen zijn nog in ontwikkeling.
Tot het moment dat die modellen toegepast kunnen worden zullen de bijdragen
een dekking zijn van de werkelijke kosten, zoals weergegeven in de jaarverslagen.
De Rekenkamer wijst erop dat hieraan geen maximum is gesteld. Dit betekent
dat met het afsluiten van de Overeenkomst op hoofdlijnen een zogenaamde «open
einde-regeling» is ontstaan die pas na de totstandkoming van de bekostigingsmodellen
vervalt. Naar verwachting zal dat niet vóór 1 januari 1998 het
geval zijn. Tot het moment van vaststelling van de bekostigingsmodellen liggen
dus alle financiële risico's inzake de taakorganisaties bij het Ministerie
van VenW.In tabel 1 is een vergelijking weergegeven tussen de bijdragen zoals deze
voor 1995 op grond van de voor 1 januari 1995 geldende regelgeving zouden
zijn toegekend en de werkelijk toegekende en betaalde bijdragen voor 1995.
Ter informatie zijn tevens de voor 1996 toegekende en betaalde bijdragen opgenomen. Tabel 1. Bijdragen met structureel karakter (x f 1
miljoen) OmschrijvingBijdrage 1995 (prijspeil 1995):Bijdrage 1996 (prijspeil 1996)  toegekend volgens «oude» wet- en regelgeving (fictief)toegekend en betaald volgens «nieuwe»
wet- en regelgevingverschil  (1)(2)(2-/-1) Exploitatie    NS-Reizigers BV  507,4  285,6– 221,8  233,0RailNed BV/NS Verkeersleiding BV   –  170,2  170,2  165,7     Infrastructuur    Onderhoud en kapitaallasten (Railinfrabeheer BV)1 157,41 281,0  123,61 237,0Totaal1 664,81 736,8   72,01 635,7Bron: Schriftelijke informatie Ministerie van Verkeer en Waterstaat.In de tabel zijn alleen de toekenningen met een structureel karakter opgenomen.
In 1995 verstrekte het Rijk echter ook nieuwe bijdragen, die weliswaar een éénmalig
karakter hadden, maar wel voor 1995 en later verplichtingen of uitgaven met
zich brachten (zie tabel 2). Deze bijdragen werden verstrekt op verzoek van
de NS, met een beroep op de veranderde relatie tussen het Rijk en de NS. Heldere
uitgangspunten ter onderbouwing van de hoogte van deze bijdragen ontbraken,
met uitzondering van de rentevergoeding.Ook was niet duidelijk hoe deze eenmalige bijdragen precies samenhangen
met de veranderde relatie tussen het Rijk en de NS. Volgens het ministerie
dienden ze om een aantal langere-termijndoelstellingen te kunnen realiseren,
te weten:– een substantiële verlaging van de exploitatiesubsidie waarna
de vrijkomende middelen ten gunste zouden kunnen komen van de infrastructuur;– een marktgerichte NS, die financieel zelfstandig is en kan worden
gefinancierd door de private sector;– een gezonde, winstgevende NS waarvan de aandelen in de loop der
tijd meer waard gaan worden, zodat de Staat als aandeelhouder mogelijk een
winstaandeel krijgt uitgekeerd en/of aandelen kan verkopen.Volgens de Rekenkamer is de relatie tussen deze doelstellingen en de extra
financiering niet duidelijk. Tabel 2. Toegezegde en betaalde nieuwe bijdragen 1995
(x f 1 miljoen) BijdrageVerplichtingen (prijspeil 1995)Uitgaven (prijspeil 1995) Kapitaalstorting NS Cargo NV150,0– Rentevergoeding kapitaalstorting NS Cargo NV12,0– Compensatie gestegen loonkosten als gevolg van de verzelfstandiging
van het Spoorwegpensioenfonds350,030,0Bodemsanering NS151,016,0Bron: Schriftelijke informatie Ministerie van Verkeer en Waterstaat.In de loop van 1996 en 1997 stelde het ministerie de bijdragen 1995 aan
de taakorganisaties definitief vast. Gebleken is dat alle taakorganisaties
in 1995 de ontvangen bijdrage niet volledig hebben gebruikt (zie tabel 3).
Het Ministerie van VenW kan over 1995 in totaal f 66,7 miljoen verrekenen. Tabel 3. Definitief vastgestelde bijdrage taakorganisaties
1995 (x f 1 miljoen) TaakorganisatieToegekende en betaalde bijdrage 1995Definitief vastgestelde bijdrage 1995VerschilRailNed BV20,219,4– 0,8 NS Verkeersleiding BV150,0137,1– 12,9 Railinfrabeheer BV1 281,01 228,0– 53,0 Totaal  – 66,7Bron: Schriftelijke informatie Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 2.3.4 ConclusiesOmdat de nadere invulling van de Overeenkomst op hoofdlijnen nog niet
is afgerond, kan voor de langere termijn niet precies worden aangegeven welke
financiële verplichtingen hieruit zullen voortvloeien. Ondanks de verlaging
van de exploitatiebijdrage reizigersvervoer bleken de structurele bijdragen
van het Rijk aan de NS in 1995 niet lager te zijn dan de bijdragen zoals die
betaald hadden moeten worden op grond van de oude wet- en regelgeving. De
toegezegde bijdragen voor 1996 lagen wel lager, maar het is te vroeg om daaruit
te concluderen dat er een dalende lijn is ingezet.Voor een aantal eenmalige bijdragen ontbrak een heldere onderbouwing,
zowel wat betreft de hoogte ervan als wat betreft de veranderde relatie tussen
het Rijk en NS.Zolang de bekostigingsmodellen voor de taaksector niet ontwikkeld zijn,
is een open einde-regeling van kracht die alle financiële risico's bij
het Ministerie van VenW legt. De Rekenkamer acht deze situatie ongewenst. 2.3.5 Reactie ministerDe minister schreef in haar reactie dat een verlaging van de structurele
bijdragen aan de NS niet opgesloten lag in de doelstellingen voor de in de
toekomst gewenste bestuurlijke en financiële relatie tussen de rijksoverheid en de NS. De eenmalige bijdragen vloeiden naar haar mening
logisch voort uit het advies van de commissie-Wijffels:– meer ruimte voor de NS om zich tot en marktgerichte onderneming
te ontwikkelen en– een duidelijke scheiding binnen de NS tussen de verschillende
functies zoals reizigersvervoer, goederenvervoer, beheer van de infrastructuur
en het capaciteitsmanagement.De onderbouwing van (de hoogte van) de kapitaaldotatie NS Cargo NV en
de bijdragen aan de Stichting Bodemsanering NS zijn volgens de minister reeds
te vinden in het Kabinetsstandpunt. De eenmalige bijdrage ter finale compensatie
van de gestegen loonkosten als gevolg van de verzelfstandiging van het Spoorwegpensioenfonds
is weliswaar een onderhandelingsresultaat, maar er ligt wel degelijk een calculatie
aan ten grondslag.De minister was voorts van mening dat de Overeenkomst op hoofdlijnen geen «open
einde-regeling» is voor de verstrekking van bijdragen aan de taaksectoren.
Aan de bijdragen worden weliswaar geen maxima gesteld, maar voor elk afzonderlijk
contract wordt wel degelijk een prijs uitonderhandeld. De in de contracten
genoemde bedragen zijn dan als maximumbedragen bedoeld.De Rekenkamer ziet in de reactie van de minister geen aanleiding terug
te komen op de strekking van haar conclusies. Zij blijft van mening dat door
het ontbreken van bekostigingsmodellen voor het Rijk risico's bestaan voor
de beheersbaarheid van de uitgaven. 2.4 Aanleg MaaskadenDe Rekenkamer deed in 1996 op verzoek van de minister van VenW onderzoek
naar de aanleg van de Maaskaden in Limburg en de kostenoverschrijding. De
resultaten van dit onderzoek werden op 11 september 1996 aan de Tweede Kamer
aangeboden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 24 882, nrs.
1–2). De Rekenkamer was van mening dat er veel werk was verzet om de
Maaskaden in Limburg in de beoogde korte tijd aan te leggen. Toch waren er,
mede door de snelheid waarmee het project was uitgevoerd, volgens haar ook
kritische kanttekeningen te plaatsen bij de voorbereiding en uitvoering van
het project door het Rijk, de provincie Limburg en de betrokken waterschappen.
Tot slot besteedde zij aandacht aan de vraag naar de rechtmatigheid. In dat
kader drong zij aan op de totstandkoming van een controleprotocol, waarin
zou worden geregeld hoe bij de afrekening van het project de rechtmatige besteding
van de rijksbijdrage zou worden vastgesteld.Tijdens haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 heeft de Rekenkamer de ontwikkelingen
rond de afrekening van de rijksbijdrage Maaskaden gevolgd. Op 13 december
1996 stuurde de minister van VenW de betrokken partijen het «Controleprotocol
rijksbijdrage aanleg Maaskaden» toe. Over de inhoud daarvan was overeenstemming
bereikt tussen het ministerie en de provincie. Het controleprotocol gaat in
op de van toepassing zijnde regelgeving en de algemene en specifieke uitgangspunten
voor de accountantscontrole van de besteding van de rijksbijdrage. Voorts
biedt het protocol de AD van het Ministerie van VenW de mogelijkheid een review
uit te voeren bij de fungerend derde-accountant ter toetsing van de naleving
van het protocol.De provincie Limburg dient uiterlijk 31 december 1997 een eindafrekening
op te stellen. De Rekenkamer zal tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1997
opnieuw aandacht besteden aan de afrekening van de rijksbijdrage Maaskaden. 2.5 Onderzoeks- en overige contractenReeds enkele jaren maakt de Rekenkamer in haar Rapporten bij de financiële
verantwoording melding van tekortkomingen in het financieel beheer van de
onderzoeks- en overige (niet GWW) contracten. Als gevolg van een tekortschietende
administratieve organisatie kon onder meer de relatie tussen uitgaven en geleverde
prestaties niet altijd worden vastgesteld. Verbeteringen in de administratieve
organisatie en een sterke vermindering van het bedrag aan onzekerheden (van
f 13,2 miljoen in 1994 tot f 1,5 miljoen in 1995) deden de Rekenkamer
besluiten geen bezwaar te maken.In 1996 was er bij een aantal diensten sprake van het onvoldoende beheersen
van urencontracten. Als gevolg daarvan is de onzekerheid over de rechtmatigheid
van de uitgaven voor onderzoeks- en overige contracten weer opgelopen tot
f 28 miljoen (f 17 miljoen in de rekening van het ministerie en
f 11 miljoen in de rekening van het Infrastructuurfonds). De Rekenkamer
concludeert dat na een aantal jaren van verbetering nu sprake is van een verslechtering.
Zij heeft dan ook besloten tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1997 opnieuw
een bezwaaronderzoek uit te voeren gericht op de onderzoeksen overige contracten. 2.6 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
over het begrotingsjaar 1996 afgegeven. Met uitzondering van de Hoofddirectie
Telecommunicatie en Post, waarover een verklaring met beperking werd afgegeven,
waren de deelverklaringen goedkeurend.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages. 3 BEZWAARONDERZOEKEN 3.1 Wet verontreiniging oppervlaktewateren 3.1.1 InleidingIn het kader van de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (WVO) wordt
aan degenen die lozen op rijkswateren een heffing opgelegd. De aanslagen worden
door de RWS (Bureau Verontreinigingsheffing Rijkswateren) opgelegd op basis
van de door de lozers gedane aangiften. Aangezien de hoogte van de aanslagen
mede afhankelijk is van de eigen opgaven van de heffingsplichtigen, is er
in dit verband sprake van problematiek van misbruik en oneigenlijk gebruik.Het door de RWS in de loop der jaren ontwikkelde controlebeleid is volgens
de AD toereikend. De uitvoering ervan staat al jaren ter discussie.Tijdens het begrotingsonderzoek 1995 (najaar 1994) zegde de minister van
VenW aan de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat toe dat er een onderzoek
zou worden ingesteld naar het effect van aanvullende controle-inspanningen
op de heffingsopbrengst. In mei 1995 deelde de minister aan deze commissie
mee dat dit onderzoek gaande was, te weten de Actie Opslag. Deze actie hield
in dat bij een bedrijfstak met een naar verwachting hoog risico op het voorkomen
van misbruik en oneigenlijk gebruik aanvullende controles werden uitgevoerd.
In afwachting van de resultaten van de Actie Opslag deed de Rekenkamer tijdens
het rechtmatigheidsonderzoek 1994 geen specifiek onderzoek en beperkte zich
tot het volgen van de ontwikkelingen. Net als gedurende de jaren daarvoor
spraken zowel de AD als de Rekenkamer uit dat er sprake was van onzekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten (1994 f 113,5 miljoen).Op grond hiervan werd bij de afsluiting van het rechtmatigheidsonderzoek
1994 besloten om tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 1995 een op de geschetste
problematiek gericht bezwaaronderzoek uit te voeren. In dit onderzoek werd
vastgesteld dat het ministerie een toereikende actie had uitgevoerd. Het plan
van aanpak dat op basis van de rapportage over de Actie Opslag was opgesteld,
bood in beginsel voldoende bouwstenen voor een verbetering van de uitvoering
van het controlebeleid. De concrete uitwerking en een planning in de tijd
ontbraken echter nog op de meeste punten. Hierdoor was het niet goed mogelijk
de feitelijke betekenis van de voorgestelde aanpak te beoordelen.Al met al was de Rekenkamer van mening dat de minister de zaken onvoldoende
voortvarend had aangepakt. Ook over 1995 had de Rekenkamer geen zekerheid
over de volledigheid van de ontvangsten ad f 98,0 miljoen. Zij maakte
daarom op grond van artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet bezwaar
tegen het gevoerde financieel beheer rondom de ontvangsten op grond van de
WVO.De minister schreef in haar reactie van juli 1996 dat in het kader van
het plan van aanpak inmiddels belangrijke stappen waren genomen. Zo dienden
bedrijven nog in 1996 bij controle-acties eigen monsters aan de RWS te leveren
en werden in juli 1996 voorlichtingsbijeenkomsten gehouden voor handhavers
in het veld. De minister stelde voorts dat op 1 oktober 1996 een handboek
en een cursus in concept klaar zouden zijn. De Rekenkamer stelde vast dat de minister aan haar bezwaren tegemoet was
gekomen door nu in haar reactie duidelijkheid te verschaffen over de concrete
inhoud en het tijdstip van invoering van de maatregelen uit het plan van aanpak.
Zij besloot dan ook haar bezwaar niet te handhaven. Tegelijkertijd kondigde
de Rekenkamer aan dat zij in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 na zou gaan
of de toegezegde maatregelen daadwerkelijk zijn genomen. Wanneer de toezeggingen
niet zouden worden nagekomen zou zij overwegen wederom bezwaar te maken als
bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 3.1.2 BevindingenIn haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 stelde de Rekenkamer vast dat de
RWS zich in 1996 veel inspanning heeft getroost de maatregelen uit het plan
van aanpak uit te voeren en daarmee (de uitvoering van) het controlebeleid
voor de ontvangsten op grond van de WVO te verbeteren. Zo werd de wijziging
van het «Uitvoeringsbesluit verontreiniging Rijkswateren» aan
de Ministerraad en vervolgens de Raad van State voorgelegd, paste de RWS de
jaarplanning van de zogenoemde probleembedrijven aan de voorgeschreven minimale
meetinspanning, verscheen in december 1996 het «Handboek Heffingen»
en werd medio 1997 een cursus ontwikkeld. Tevens werden de bijzondere acties
Papier en Wad Schoon uitgevoerd.Omdat de uitvoering van de in het plan van aanpak voorgestelde maatregelen
meer tijd heeft gevergd dan voorzien en de realisatie van het plan van aanpak
derhalve vertraging heeft opgelopen, schoot (de uitvoering van) genoemd controlebeleid
ook in 1996 nog op enkele punten tekort. Mede als gevolg van genoemde vertraging
kon de juiste werking van een aantal maatregelen en de bestendigheid ervan
gedurende dit onderzoek nog niet worden vastgesteld. Desondanks heeft de Rekenkamer
over 1996 voldoende zekerheid over de volledigheid van de ontvangsten op grond
van de WVO ad f 86,4 miljoen. 3.1.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat geen definitieve uitspraak kan worden gedaan
over de toereikendheid van het controlebeleid voor de langere termijn. Wel
kan op grond van de inspanningen van de RWS en de maatregelen die in 1997
nog tot veranderingen in (de uitvoering van) het controlebeleid zullen leiden,
de verwachting worden uitgesproken dat het controlebeleid voor de ontvangsten
op grond van de WVO voor 1997 toereikend is. Op grond hiervan heeft de Rekenkamer
afgezien van het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van
de Comptabiliteitswet. Aan de RWS is de taak de verscherpte aandacht voor
(de uitvoering van) het controlebeleid in ieder geval te continueren en intern
te bewaken. 3.2 Grond-, water- en wegenbouwcontractenAlle grond-, water- en wegenbouwcontracten (GWW) van het Rijkswegenfonds
en een deel van de GWW-contractuitgaven van VenW zijn per 1 januari 1994 overgeheveld
naar het Infrastructuurfonds.De Rekenkamer constateerde dat het totaalbedrag aan GWW-uitgaven vallend
onder de begrotingen van VenW en van het Infrastructuurfonds waarbij onzekerheid
over de rechtmatigheid bestond, gedaald is van f 332,2 miljoen in 1995
tot f 147,4 miljoen in 1996. Net als in 1995 heeft de AD een goedkeurende
accountantsverklaring afgegeven bij de financiële verantwoording 1996
van het Infrastructuurfonds.De Rekenkamer stelde tevens vast dat het financieel beheer bij de Rijkswaterstaat
op het punt van de GWW-contracten over 1996 nog niet geheel heeft voldaan
aan de eisen. Op grond hiervan maakte zij bezwaar zoals bedoeld in artikel
55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. De reactie van de minister heeft
de Rekenkamer geen aanleiding gegeven haar oordeel te wijzigen; zij handhaaft
derhalve haar bezwaar. (Het Rapport bij de financiële verantwoording
1996 van het Infrastructuurfonds in deze bundel bevat het bezwaaronderzoek
naar het financieel beheer bij de Rijkswaterstaat op het punt van de GWW-contracten). 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van VenW is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat dit geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Verkeer en
Waterstaat (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal12 739,010 613,51 913,1 geen belangrijke fouten/onzekerheden12 739,010 582,51 907,6fouten en onzekerheden031,02,2 onvolledigheid2  (3,3)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 561 miljoen respectievelijk f 82,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.Bij de Rijkswaterstaat heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid
van de uitgaven voor een bedrag van f 12,1 miljoen (artikel 02.01 Personeel
en Materieel Rijkswaterstaat en artikel 03.18 Bereikbaarheidsbevorderende
en mobiliteitsbegeleidende maatregelen). Deze onzekerheid werd voor een bedrag
van f 5,2 miljoen veroorzaakt door het onvoldoende beheersen van door
de Bouwdienst afgesloten urencontracten. Daarnaast was bij de Rijkswaterstaat
een bedrag van f 0,3 miljoen aan uitgaven onrechtmatig vanwege onverschuldigde
betaling (artikel 02.01 Personeel en materieel Rijkswaterstaat).Ook bij het directoraat-generaal voor het Vervoer was sprake van het onvoldoende
beheersen van afgesloten urencontracten. Hierdoor had de Rekenkamer geen zekerheid
over de rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van f 10,5 miljoen.
Hiervan had f 3,5 miljoen betrekking op artikel 03.02 Onderzoek en ontwikkeling
en f 7,0 miljoen op artikel 03.18 Bereikbaarheidsbevorderende en mobiliteitsbegeleidende
maatregelen. Op laatstgenoemd artikel is voor een bedrag van f 3,3 miljoen
aan uitgaven onrechtmatig, vanwege betalingen waarbij niet voldaan is aan
relevante subsidievoorwaarden. Tevens had de Rekenkamer geen zekerheid over
een bedrag aan uitgaven van f 0,6 miljoen, omdat als gevolg van het ontbreken
van voldoende bewijsmateriaal de geleverde prestatie niet kon worden vastgesteld
(artikel 03.04 Voorlichtingsuitgaven).Als gevolg van het onvoldoende beheersen van urencontracten door de Rijksluchtvaartdienst
en het directoraat-generaal voor Scheepvaart en Maritieme Zaken (zie paragraaf
2.5) heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 1,3
miljoen op artikel 04.10 (Beheer en ontwikkeling luchthavens), f 1,1
miljoen op artikel 05.02 (Informatie-voorziening), f 0,4 miljoen op artikel
05.03 (Onderzoek en ontwikkeling) en f 1,4 miljoen op artikel 05.20 (Veiligheid
en milieu).Op het ontvangstenartikel 02.33 Onderhoud waterhuishouding is een bedrag
van f 2,2 miljoen aan ontvangsten ten onrechte verantwoord. Dit bedrag
had verantwoord moeten worden op artikel 02.36 Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren.Als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie heeft
de Rekenkamer voorts geen zekerheid over de volledigheid van een bedrag van
f 3,3 miljoen aan ontvangsten (artikel 06.01 Personeel en materieel Hoofddirectie
Telecommunicatie en Post). Dit was voor de AD van V En W mede aanleiding een
verklaring met beperking af te geven bij de financiële verantwoording
1996 van de Hoofddirectie Telecommunicatie en Post. 4.2 Toelichting bij de rekeningHet algemeen deel van de toelichting bij de rekening 1996 van het Ministerie
van VenW voldoet aan de eisen.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 1996
zien, het gedeelte dat de Rekenkamer niet heeft beoordeeld en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans 31 december 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit totaal36 645,136 645,1niet beoordeeld126 806,117 146,5beoordeeld9 839,019 498.6 geen belangrijke fouten/onzekerheden9 839,019 498,6 belangrijke fouten/ onzekerheden00 onvolledig34,901 Zie punt 2.5 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen één belangrijke
fout aangetroffen. In strijd met de bepalingen in het tussen het Ministerie
van VenW en het USZO afgesloten contract zijn de over de periode januari tot
en met november 1996 in rekening gebrachte uitgaven samenhangend met de uitvoering
van de wachtgeldregelingen ad f 34,9 miljoen niet als voorschot opgenomen
in de begrotingsadministratie en dientengevolge in de saldibalans per 31 december
1996. Het in de saldibalans per 31 december 1996 opgenomen saldo voorschotten
is dan ook niet volledig. Zie voor nadere informatie over de USZO-problematiek
paragraaf 4.2.1 van het Algemeen Gedeelte.De Rekenkamer heeft aandacht besteed aan de in de toelichting bij de saldibalans
opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht of deze
afrekeningen aan de eisen voldeden. In 1996 is in totaal f 188,0 miljoen
aan voorschotten afgerekend. De afrekening van een in 1993 verstrekt voorschot
ad f 11,2 miljoen heeft niet conform de destijds door het ministerie
gestelde voorwaarden plaatsgevonden.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Agentschap KNMIHet Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) is per 1 januari
1995 een agentschap.Het totaal van de lasten bedroeg f 76,2 miljoen; de baten waren f 77,1
miljoen en het voordelig resultaat was f 0,9 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 12,2 miljoen en f 19,0 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1996 bedroegen f 53,7 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.De financiële verantwoording over 1996 van het KNMI is door de AD
van een goedkeurende accountantsverklaring voorzien. 4.5 Agentschap RDRDe Rijksdienst voor Radiocommunicatie (RDR) is per 1 januari 1996 een
agentschap.Het totaal van de lasten bedroeg f 45,2 miljoen; de baten waren f 48,9
miljoen en het voordelig resultaat was f 3,7 miljoen. De totale kapitaaluitgaven
en -ontvangsten waren respectievelijk f 5,3 miljoen en f 11,3 miljoen.
De totalen van de balans per 31 december 1996 bedroegen f 45,0 miljoen.De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en onzekerheden. De toelichtingen voldeden aan de eisen.De financiële verantwoording over 1996 van de RDR is door de AD van
een goedkeurende accountantsverklaring voorzien. 4.6 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording (waarin
opgenomen de financiële verantwoordingen van de agentschappen KNMI en
RDR) voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis, met uitzondering van een bedrag van f 2,2 aan ontvangsten (verantwoord
op verkeerde artikel) en een voorschot ad f 34,9 miljoen (ten onrechte
niet opgenomen in de saldibalans).Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 27,4 miljoen aan uitgaven waaromtrent de
Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 3,6 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven;– een bedrag van f 3,3 aan ontvangsten die onvolledig waren
en waarvan de Rekenkamer het bedrag van de volledigheid niet kon vaststellen;– een bedrag van f 11,2 miljoen aan onrechtmatig afgerekende
voorschotten.De financiële verantwoordingen van de agentschappen KNMI en RDR voldoen
aan eerstgenoemde eis. Aan de tweede eis voldoen de verantwoordingen ook. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02.01Personeel en materieel
Rijkswaterstaat964,911,1onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.1    0,3onrechtmatig,
onjuist, onverschuldigd betaald4.1 03.02Onderzoek en ontwikkeling 30,73,5onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 03.04DGV Voorlichting 4,6 0,6onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in
de administratieve organisatie4,103.18Bereikbaarheidsbevorderende
en mobiliteitsgeleidende maatregelen54,8 8,0onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1     3,3onrechtmatig,
onjuist, overige onrechtmatigheden4.1 04.10RLD Beheer en ontwikkeling
luchthavens 12,1 1,3onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.1 05.02Informatievoorziening 5,9 1,1onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 05.03Onderzoek en ontwikkeling 1,8 0,4onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1 05.20Veiligheid en milieu 3,8 1,4onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1 Totaal fouten en onzekerheden31,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996,
Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02.33Onderhoud waterhuishouding4,32,2ondeugdelijke weergave, onjuist, verkeerde artikel belast4.1 06.01Personeel en materieel Hoofddirectie Telecommunicatie en Post5,4(3,3)onzekerheid over de volledigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.1Totaal fouten en onzekerheden2,2   onvolledig1(3,3)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid ervan, zonder dat een indicatie kan worden gegeven van
de mate van onvolledigheid. Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 31
december 1996, Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf  debetcredit  Voorschotten1 452,634,9 ondeugdelijke
weergave, onvolledig4.3 Totaal fouten en onzekerheden34,9   Belangrijke fouten en onzekerheden in de afgerekende voorschotten
1996, Verkeer en Waterstaat (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf  debetcredit  Afgerekende voorschotten188,011,2 onrechtmatig,
niet conform de gestelde voorwaarden4.3  11,2   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN Inhoud  Samenvatting172   1Inleiding173   2Financieel beheer1742.1Projectbeheer174 2.2Financieel Administratief Systeem175 2.3Programma Samenwerking Oost-Europa1762.4Europese aanbestedingsrichtlijnen176 2.5Financieel beheer van gelden uit
het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling1762.6Accountantscontrole177    3Bezwaaronderzoek Vorderingenbeheer Centraal Bureau voor de Statistiek1773.1Inleiding1773.2Bevindingen178 3.3Conclusie178 3.4Reactie minister en nawoord Rekenkamer178    4Financiële verantwoording1794.1Rekening179 4.2Toelichting bij de rekening179 4.3Saldibalans met toelichting1804.4Financiële verantwoording
agentschap Senter181 4.5Oordeel over de financiële
verantwoording181     Bijlage183SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1996 van het Ministerie van Economische Zaken.
In 100% van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten trof de Rekenkamer
geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. Een bedrag van f 34 miljoen
was ten onrechte niet bij de verantwoorde uitgaven opgenomen.Bij het Centraal Bureau voor de Statistiek bestaan sinds 1994 tekortkomingen
in de administratieve organisatie, die hebben geleid tot onzekerheid over
de volledigheid van de verantwoorde ontvangsten, die slechts door aanvullende
accountantswerkzaamheden kunnen worden weggenomen. De Rekenkamer heeft bezwaar
gemaakt tegen deze tekortkomingen. De door de minister genomen maatregelen
en het tijdschema voor verdere verbeteringen waren voor de Rekenkamer aanleiding
dit bezwaar op te heffen.De Rekenkamer deed vervolgonderzoek naar projectbeheer op het onderdeel
tijdig afrekenen van voorschotten. Over 1993 en de daarop volgende jaren,
constateerde de Rekenkamer daarin tekorten; eerst bij bijna het gehele ministerie
en vervolgens alleen nog bij een directoraat-generaal. Het vervolgonderzoek
richtte zich op dit directoraat-generaal. Het projectbeheer over 1996 bleek
in orde. Nieuw onderzoek bij twee directoraten-generaal bracht aan het licht
dat het projectbeheer daar onvoldoende was. De Rekenkamer adviseert om in
de interne rapportages over onterecht openstaande projecten als norm een maximum
van 1% van het saldo openstaande voorschotten te hanteren.In het vervolgonderzoek Financieel Administratief Systeem onderzocht de
Rekenkamer de gevolgen van de invoering van een nieuw financieel administratief
systeem voor de bedrijfsvoering bij het ministerie en voor de accountantscontrole.
De bruikbaarheid van een onderdeel van het systeem bleek vooralsnog beperkt.
Het heeft geleid tot veel onverwacht extra werk voor de accountantscontrole,
waar slechts met een meer dan gebruikelijke gegevensgerichte benadering een
goedkeurend oordeel kon worden verstrekt. De Rekenkamer adviseert mogelijkheden
voor verbetering van de controle-efficiency te onderzoeken.Uit het onderzoek Programma Samenwerking Oost-Europa, een rapport uit
juni 1997, bleek dat het begrip openbaar aanbesteden onjuist gebruikt werd.
Bovendien bleek het inzicht in de voortgang van projecten gering, waren de
inspecties onvoldoende onafhankelijk en liet de kwaliteit van de projectevaluaties
te wensen over.De Rekenkamer constateerde in het onderzoek naar Europese aanbestedingsrichtlijnen
dat de administratieve organisatie van het ministerie aan de eisen van Europees
aanbesteden was aangepast en dat de werking ervan in de accountantscontrole
was opgenomen.Wat betreft het beheer van de gelden uit het Europees Fonds voor Regionale
Ontwikkeling (ongeveer f 1,3 miljard in de periode 1994–1999, plus
f 0,7 miljard begrotingsgelden) waar de minister van EZ eindverantwoordelijk
voor is, bleken er volgens de departementale accountantsdienst gebreken te
bestaan in de controle- en beheerssystemen in de regio's. De Rekenkamer adviseert
de vertegenwoordigers van de minister in besluitvormende en toezichthoudende
organen verbeteringen te initiëren. De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormde
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. De AD maakte
belangrijke vorderingen in de tijdige uitvoering en afronding van de controle.
Door tekorten in de werking van de interne controle en de werking van het
financieel systeem moest de accountantsdienst wel veel onverwacht, aanvullend
werk verrichten.De Rekenkamer is van plan in het rechtmatigheidsonderzoek 1997 aandacht
te besteden aan de ontwikkelingen rond de administratieve organisatie van
het CBS en het projectbeheer bij het ministerie. Daarnaast zal er in rijksbreed
onderzoek aandacht zijn voor de publieke verslaglegging van verzelfstandigde
organisaties op het terrein van het Ministerie van EZ. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Economische Zaken (EZ) is te typeren als een ministerie
met een belangrijke regulerende en toezichthoudende functie, vooral op het
gebied van marktwerking en energievoorziening. Kenmerkend voor het ministerie
is ook het inzetten van subsidies om gewenste ontwikkelingen zoals technologische
vernieuwing te stimuleren.De uitgavenstromen in de rijksbegroting (f 3,9 miljard) bestaan naast
personeel- en apparaatskosten bijna geheel uit subsidies. De ontvangsten bedragen
f 6,9 miljard. Hiervan is f 5,4 miljard afkomstig uit aardgasbaten.Het ministerie kent een aantal buitendiensten, zoals het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS), het Centraal Plan Bureau (CPB) en de Economische
Controledienst (ECD). Het financieel beheer bij de buitendiensten vindt op
afstand van het kernministerie plaats. Dat geldt ook voor het agentschap Senter,
dat vele subsidieregelingen van het ministerie uitvoert.In een aantal sectoren op het terrein van Economische Zaken, zoals bij
de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
(TNO), is sprake van raakvlakken tussen publieke en private activiteiten.Het terrein Europa is voor het ministerie belangrijk. Er is veel Europese
regelgeving over marktwerking en energievoorziening. Ook is het ministerie
verantwoordelijk voor de besteding van gelden uit Europese structuurfondsen
in Nederland. Het financieel belang bedraagt ongeveer f 4 miljard.Tenslotte is het ministerie (met het Ministerie van Financiën) verantwoordelijk
voor het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Over de verantwoording
van dit fonds wordt apart gerapporteerd.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996, dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van Economische Zaken. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van EZ gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.
Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel
beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4
wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording
over 1996 van het Ministerie van EZ en van het agentschap Senter. Uit het
onderzoek naar het financieel beheer blijken in aan aantal gevallen tekortkomingen,
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in
het oordeel over de financiële verantwoording betrokken. Het rapport
sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 ProjectbeheerIn haar rechtmatigheidsonderzoeken over 1993, 1994 en 1995 onderzocht
de Rekenkamer het beheer van projecten op het punt van het tijdig afrekenen
van voorschotten bij het Ministerie van EZ. Uit het onderzoek over 1993 bleek
dat het projectbeheer niet op orde was. Uit het onderzoek over 1994 kwam alleen
het projectbeheer bij het directoraat-generaal voor Economische Structuur
(DG ES) als onvoldoende naar voren. Het onderzoek over 1995, dat slechts het
DG ES betrof, wees uit dat weliswaar het aantal openstaande projecten kleiner
was geworden, maar dat het aantal ten onrechte niet afgesloten projecten nog
steeds te groot was. Volgens de Rekenkamer was daarmee het projectbeheer nog
steeds niet op orde.De Rekenkamer heeft daarom in 1997 in een vervolgonderzoek het projectbeheer
bij het DG ES over 1996 opnieuw onderzocht. In samenwerking met het departement
is in de afgelopen twee jaar een methode ontwikkeld om snel de gegevens over
achterstanden bij het afrekenen ter beschikking te krijgen. Met deze methode
zijn ook de andere drie DG's onderzocht. Het onderzoek beperkte zich tot het
kerndepartement.Uit het onderzoek bleek dat het projectbeheer bij het DG ES evenals in
het voorgaande jaar verbeterd en thans op orde is. Bij het directoraat-generaal
voor Energie (DG E) en, in mindere mate, bij het directoraat-generaal voor
de Buitenlandse Economische betrekkingen (DG BEB), bleek evenwel dat het projectbeheer
(vorig jaar niet onderzocht) onbevredigend was. Op grond van deze bevindingen
concludeerde de Rekenkamer dat het projectbeheer bij het Ministerie van EZ
ook thans nog niet overal op orde is.De Rekenkamer hanteert als tolerantiegrens voor de aanvaardbaarheid van
achterstand bij het afrekenen van voorschotten één procent van
de saldibalanspost openstaande voorschotten (bij bedragen boven f 1 miljard).
Uitgaande van deze norm is het projectbeheer bij het Ministerie van EZ op
dit punt niet op orde: 4,3% van de uitstaande voorschotten staat onterecht
open.Het in 1996 nieuw ingevoerde geautomatiseerde financiële systeem
biedt volgens de Rekenkamer goede mogelijkheden om het projectbeheer te verbeteren,
juist op het punt van tijdige afsluiting van projecten. Deze mogelijkheden
worden bij enkele onderdelen van het departement ook daadwerkelijk gebruikt.
Algehele invoering zal in 1998 zijn gerealiseerd.De Rekenkamer beveelt de directoraten-generaal aan in hun rapportages
over de onterecht openstaande projecten de Rekenkamernorm te hanteren. Dit
maakt zowel voor de directoraten-generaal zelf als voor de Directie Financiën
inzichtelijker in hoeverre het projectbeheer voldoende is. Hiermee zou een
verschuiving van de aandacht van de jaarlijkse opschoningsacties naar het
reguliere projectbeheer kunnen worden bereikt. 2.2 Financieel Administratief SysteemIn juni 1996 voerde het ministerie een nieuw Financieel Administratief
Systeem (FAS) in. In 1996 heeft de Rekenkamer eveneens in een vervolgonderzoek
een aantal aspecten van het ontwikkelingstraject van het FAS onderzocht. In
1997 heeft zij de gevolgen van de invoering van het FAS voor de bedrijfsvoering
(inclusief de totstandkoming van de financiële verantwoording) beoordeeld,
evenals de gevolgen voor de accountantscontrole.De invoering van het nieuwe systeem is ondanks een gedegen en intensieve
voorbereiding niet vlekkeloos verlopen. Een deel van de problemen is toe te
schrijven aan aanloopproblemen en «kinderziekten». De problemen
bij het functioneren van de Funds Managementmodule zijn echter te wijten aan
inschattingsfouten voor wat betreft de tijdige oplevering van het pakket.
Deze speciaal voor de overheid ontwikkelde module is belangrijk voor het maken
van rapportages door middel van het systeem. Doordat deze module al in gebruik
was bij het Ministerie van Justitie vond men een uitvoerige test niet nodig.
Het ministerie spreekt van een gecalculeerd risico. De inmiddels opgetreden «projectmoeheid»
(het FAS-project liep al vijf jaar) werd als een groter risico gezien dan
het mogelijk onvoldoende functioneren van het systeem. Voorts waren er voldoende,
zij het arbeidsintensieve, noodvoorzieningen aanwezig.De Rekenkamer heeft begrip voor deze zienswijze maar vraagt zich toch
af waarom na zo'n gedegen voorbereiding niet meer tijd is uitgetrokken om
het systeem uitvoerig te testen en het pas in te voeren nadat alle mogelijke
gebreken bekend en verholpen waren. Overigens bleken de benaderde gebruikers
doorgaans enthousiast over de gebruiksmogelijkheden van het nieuwe systeem.De AD heeft voor het FAS voor het controlejaar 1996 een aanzienlijke inspanning
moeten leveren. Omgerekend in arbeidsjaren wordt de inspanning geschat op
tussen de twee en drie jaar. De controle van de financiële verantwoording
heeft vertraging opgelopen en te kampen gehad met gebrekkig en onvolledig
verkregen cijfermateriaal. Alleen door extra inspanning van de AD en door
een sterke gegevensgerichte controlebenadering kon de controle worden afgerond
en het goedkeurende oordeel worden verstrekt.De Rekenkamer betreurt dat de AD de voorgenomen mededeling van «wel
of geen bezwaar tegen in-productie-name» niet heeft afgegeven. Hierin
had de dienst expliciet kunnen aangeven welke risico's hij op het moment van
invoering voorzag voor de controle van de financiële verantwoording.In het kader van de controle op het financiële beheer heeft de AD
eveneens de nodige inspanning geleverd. Dit heeft echter (nog) niet geleid
tot een afzonderlijk oordeel over de betrouwbaarheid van het systeem. Gezien
de complexiteit van het FAS en de belangrijke rol die dit systeem speelt in
het financieel beheer van het ministerie, acht de Rekenkamer een dergelijke
mededeling van groot belang.Het FAS heeft tot nu toe niet tot substantiële vergroting van de
controle-efficiëncy geleid. De Rekenkamer adviseert om binnen de mogelijkheden
die het FAS biedt hieraan de nodige aandacht te blijven schenken. 2.3 Programma Samenwerking Oost-EuropaDe Rekenkamer onderzocht in 1996 de doeltreffendheid en het financieel
beheer van het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO). De uitvoering van
het PSO is opgedragen aan het agentschap Senter van het Ministerie van EZ.
De resultaten van dit onderzoek publiceerde zij op 12 juni 1997. (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1996–1997, 25 395, nrs. 1–2.) Senter hanteerde
naar het oordeel van de Rekenkamer een onjuiste definitie van het begrip «openbare
aanbesteding» en er was sprake van bestedingsdruk aan het einde van
het jaar. De Rekenkamer constateerde dat het financieel beheer verbetering
behoeft. Verder constateerde zij dat het inzicht in de voortgang van projecten
gering was, dat de inspecties die Senter uitvoerde onvoldoende onafhankelijk
waren en dat de kwaliteit van de projectevaluaties te wensen overliet. Bovendien
bevatte het PSO risico's voor de integriteit van ambtenaren.De staatssecretaris van EZ, die verantwoordelijk is voor de uitvoering
van het PSO antwoordde de Rekenkamer, als reactie op de voorgelegde bevindingen,
dat maatregelen waren getroffen tot verbetering van het financieel beheer
van het PSO. Voortaan zou niet meer gesproken worden over openbare aanbesteding.
De werkzaamheden zouden zo goed mogelijk over het jaar heen worden gespreid
en onafhankelijke derden zouden voortaan de inspectie uitvoeren.In haar nawoord merkte de Rekenkamer op dat zij verheugd was over de vele
maatregelen die de staatssecretaris al had genomen. Of deze maatregelen doeltreffend
zijn, zal moeten blijken uit een voorgenomen programma-evaluatie.Uit gegevens van de AD die pas na de afsluiting van het Rekenkameronderzoek
beschikbaar kwamen, bleek de bestedingsdruk ook aan het einde van 1996 opnieuw
tot een piek te hebben geleid: circa 70 % van committeringen in 1996
werd afgehandeld in de laatste twee maanden van dat jaar. 2.4 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer onderzocht of de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
in de administratieve organisatie gevorderd is en of de accountantscontrole
op de toepassing voldoende is.De Rekenkamer stelde vast dat de administratieve organisatie aan de eisen
van Europees aanbesteden is aangepast. Tevens is de werking van deze organisatie
in de controlewerkzaamheden van de AD opgenomen. De AD constateerde dat in
drie gevallen, voor in totaal f 1,3 miljoen, ten onrechte niet Europees
was aanbesteed. 2.5 Financieel beheer van gelden uit het Europees Fonds
voor Regionale OntwikkelingHet Ministerie van EZ is volgens het communautair recht eindverantwoordelijk
voor de besteding van gelden uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
(EFRO). Deze gelden worden op grond van doelstellingen van de Europese Commissie
(EC) beschikbaar gesteld aan een aantal provincies in Nederland. Het financieel
belang (Europese en Nederlandse gelden) is groot: in de periode 1994–1999
draagt het EFRO ongeveer f 1,3 miljard bij en het Ministerie van EZ ongeveer
f 0,7 miljard. Daarnaast stellen lagere overheden en regionale instellingen
gelden beschikbaar. Het ministerie houdt zicht op de uitvoering in de provincies
door vertegenwoordiging in de diverse besluitvormende en toezichthoudende
organen. Ook voert de AD ieder jaar een review uit op het werk van de provinciale
accountants. De AD heeft in haar review een aantal tekortkomingen in de controle- en
beheerssystemen van de regio's geconstateerd. Zo was de controle over 1995
bij enkele provincies nog niet gereed. De toezichthoudende organen, de Comités
van Toezicht, besteedden nauwelijks of geen aandacht aan de bevindingen van
de provinciale accountants en de provinciale accountants zouden meer aandacht
aan controle op de verplichtingen moeten geven. De AD is van mening dat de
provincies nadrukkelijker een beleid gericht op de bestrijding van misbruik
en oneigenlijk gebruik moeten formuleren en ter hand nemen.De minister van Financiën besteedde in zijn Toezichtsbrief 1996 over
het Ministerie van EZ ook aandacht aan de door de AD geconstateerde punten.
Bovendien wees hij nogmaals op het feit dat de overdracht van de financiële
verantwoordelijkheden naar de provincies nog steeds niet tot stand is gekomen.
Hierover verschillen de meeste provincies en het Ministerie van EZ nog van
mening. Ook de Rekenkamer wees hierop in het op 17 juni 1997 gepubliceerde
rapport «Voorbereiding van plattelandsprojecten met Europese subsidie».De Rekenkamer onderschrijft de aanbeveling van de AD dat de vertegenwoordigers
van het Ministerie van EZ in de besluitvormende en toezichthoudende organen
nu aan zet zijn om verbeteringen te initiëren. 2.6 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen.De AD heeft in vergelijking met voorgaande jaren belangrijke vooruitgang
gemaakt met het tijdig uitvoeren en afronden van de controle. Daarnaast vond
een verdere stroomlijning plaats van het controleproces in planning, vastlegging
en rapportage. De controle op de buitendiensten kreeg verhoogde aandacht.
Daarbij kan de inzichtelijkheid van het verloop van de controle: van planning
tot accountantsverklaring, echter nog verbeterd worden.De AD moest veel aanvullend werk uitvoeren, onder andere bij het CBS.
Ook de controle van het nieuwe geautomatiseerde financiële systeem vereiste
veel onvoorziene inspanning. De Rekenkamer betrok deze controlewerkzaamheden
in haar onderzoek en kwam tot de conclusie dat de controle de gewenste zekerheid
over de juistheid van de door het systeem geleverde gegevens verschafte.De Rekenkamer beveelt aan verdere mogelijkheden voor stroomlijning van
de controle te benutten en tekorten in de interne controle, zoals bij het
CBS, weg te nemen opdat de behoefte aan aanvullend werk van de AD afneemt. 3 BEZWAARONDERZOEK VORDERINGENBEHEER CENTRAAL BUREAU VOOR
DE STATISTIEK 3.1 InleidingDe Rekenkamer heeft in de afgelopen jaren aandacht besteed aan tekorten
rond het vorderingenbeheer bij het CBS. Deze tekorten in de administratie
leiden al enige jaren tot onzekerheid over de rechtmatigheid (volledigheid)
van in de rekening opgenomen ontvangsten. Binnen het CBS vindt echter een
totale vernieuwing van de administratieve organisatie plaats.
Vorderingenbeheer is daar een onderdeel van. De problemen in het vorderingenbeheer
vormen een onderdeel van de problemen rond de integrale vernieuwing.Het CBS heeft tot een nieuwe beschrijving van de administratieve organisatie
(AO) besloten. In het rapport bij de financiële verantwoording 1995 meldde
de Rekenkamer dat de invoering van de administratieve organisatie goed, maar
traag verliep. De Rekenkamer besloot daarom een bezwaaronderzoek in te stellen.De probleemstelling van het bezwaaronderzoek luidde:Zijn per einde 1996/begin 1997 de hoofdlijnen van de administratieve organisatie
van het CBS uitgewerkt en is de vernieuwde administratieve organisatie met
de daarin opgenomen interne controle ingevoerd? De daadwerkelijke invoering
zou aan de hand van de ondertekening van invoeringsbesluiten door daartoe
gemachtigde personen kunnen worden vastgesteld. Tijdens het onderzoek bleek
de noodzaak ook de kwaliteit van de vernieuwde AO op hoofdlijnen te toetsen. 3.2 BevindingenDe Rekenkamer stelde vast dat bij het CBS recent de beschrijvingen voor
de vernieuwing van de AO tot stand zijn gekomen. Deze zijn ter invoering ondertekend
door het bevoegde management.Voor de beantwoording van de vraag of de uitwerkingen ook voldoende diepgang
vertonen, heeft de Rekenkamer gebruik gemaakt van de werkzaamheden van de
AD. De AD concludeerde dat een aantal maatregelen van interne controle ontbreken
en dat er te weinig is nagedacht over samenhangen en aansluitingen. Ook de
relaties tussen de decentrale en centrale administraties en de daarbij behorende
interne controles zijn nog onvoldoende in kaart gebracht.De tekortkomingen in de AO en de interne controle zijn nog steeds zodanig
dat de AD slechts door aanvullende werkzaamheden zekerheid kon krijgen over
de juistheid van de in de rekening opgenomen ontvangsten. Deze aanmerkingen
zijn door de Rekenkamer op plausibiliteit bekeken.De bevindingen over de administratieve organisatie en interne controle
van het vorderingenbeheer zijn door de Rekenkamer aan de ontvangen AO-beschrijvingen
getoetst. Uit de toets bleek dat de administratieve organisatie en interne
controle van het vorderingenbeheer onvoldoende waarborgen bevatten voor de
rechtmatigheid (volledigheid) van de in de rekening opgenomen ontvangsten
(f 22,9 miljoen gulden in 1996). 3.3 ConclusieBegin 1997 is bij het CBS een vernieuwde administratieve organisatie uitgewerkt
en ingevoerd. Uit onderzoek van de AD en een daarop door de Rekenkamer uitgevoerde
toets is gebleken dat de AO onvoldoende waarborgen bevat voor de rechtmatigheid
(volledigheid) van de in de rekening opgenomen ontvangsten. Er is sprake van
onvoldoende ordelijk financieel beheer. De Rekenkamer heeft hiertegen bezwaar
gemaakt op grond van artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 3.4 Reactie minister en nawoord RekenkamerIn reactie op de bevindingen van de Rekenkamer maakte de minister melding
van reeds geëffectueerde en voorgenomen verbeteringen op het terrein
van de administratieve organisatie van het vorderingenbeheer. Tevens
werd een strak tijdschema gemeld voor de verdere verbeteringen. Deze maatregelen
zijn voor de Rekenkamer aanleiding over te gaan tot opheffing van het bezwaar.
De uitvoering van de voornemens zal met belangstelling gevolgd worden. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van EZ (exclusief agentschap) is samengesteld. Daarvan is afgetrokken
het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Economische
Zaken (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal4 262,43 900,66 904,9 Geen belangrijke fouten/onzekerheden4 262,43 900,66 904,9Fouten/onzekerheden000 Onvolledigheden034,001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat een bedrag
van in totaal f 25,7 miljoen, respectievelijk f 57,9 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten
herzien.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.Op uitgavenartikel 08.01 (Investeringsbijdragen en investeringstoeslagen)
is ten onrechte een uitgave inzake de WIR ad f 34 miljoen niet in de
financiële verantwoording opgenomen. Het Ministerie van Financiën
verzuimde dit bedrag nog tijdig aan het eind van 1996 met het Ministerie van
EZ te verrekenen. 4.2 Toelichting bij de rekeningIn het rechtmatigheidsonderzoek 1996 heeft de Rekenkamer rijksbreed speciale
aandacht gegeven aan het algemeen gedeelte van de toelichting bij de rekening.
Daarnaast wijdde de Rekenkamer rijksbreed aandacht aan de betrokkenheid van
de AD bij de toelichting. Eveneens rijksbreed heeft de Rekenkamer onderzoek
naar informatievoorziening en kengetallen verricht.Het algemene gedeelte van de toelichting bij de rekening voldoet volgens
de Rekenkamer aan de eisen. De toelichting biedt nog boven deze eisen uitgaande
informatie, waarvan de informatieve waarde evenwel nog zou kunnen worden vergroot.
Bovendien wordt aandacht besteed aan de kwaliteit van het financieel beheer
bij het ministerie. Het feitelijk gevoerde algemene M en O-beleid wordt beschreven
en er wordt verwezen naar meer gedetailleerde Kamerstukken hierover. Daarnaast
is aandacht besteed aan de ontwikkelingen in de organisatie van het ministerie.
In de toelichting komt de rol die productinformatie speelt bij de begrotingsuitvoering
en de aansturing van het management uitgebreid aan de orde. Tenslotte
wordt ingegaan op opmerkingen van de Rekenkamer over het voorgaande jaar.De toelichting zou aan waarde winnen als in de omschrijving van het gevoerde
financieel beheer expliciet werd ingegaan op de AD-controle en het controlebeleid.
Een passage over de coördinatie en de samenwerking met andere ministeries
zou eveneens de waarde van de toelichting vergroten.Uit het onderzoek bleek dat de AD in twee fasen bij de totstandkoming
van de toelichting is betrokken. Eerst worden per dienstonderdeel teksten
opgesteld, die door de AD worden gecontroleerd. De controle vindt niet plaats
aan de hand van een controleprogramma. Er bestaat wel een instructie voor
(met name) kengetallen. Vervolgens beoordeelt de AD de toelichting als geheel.
Deze beoordeling kan, alleen al vanwege de beschikbare tijd een tot twee dagen
voordat de toelichting naar de minister van Financiën gaat – slechts
globaal zijn.De controle op de toelichting is voor verbetering vatbaar.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichting
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Economische Zaken (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal34 629,934 629,9Niet beoordeeld117 552,423 729,5Beoordeeld17 077,510 900,4 Geen belangrijke fouten/onzekerheden17 028,510 900,4 Fouten/onzekerheden49,501 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.De Rekenkamer heeft geen zekerheid over de deugdelijke weergave van een
bedrag van f 49,5 miljoen op de post «extracomptabele vorderingen».
Deze onzekerheid wordt veroorzaakt door een reeds lang lopende dubieuze vordering
op een gefailleerde onderneming.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen.Het ministerie kon geen inzicht verschaffen in de in 1996 afgerekende
voorschotten. In verband hiermee heeft de Rekenkamer in dit rapport terzake
geen oordeel opgenomen. 4.4 Financiële verantwoording agentschap SenterSenter is een in 1994 ingesteld agentschap met een stelsel van baten en
lasten. Over 1996 bedroeg het totaal van de baten f 49,1 miljoen. Het
totaal van de lasten bedroeg f 48,1 miljoen: het voordelig resultaat
bedroeg derhalve f 1 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
waren respectievelijk f 1 miljoen en f 1,8 miljoen. De totalen van
de balans per 31 december 1996 bedroegen f 18,7 miljoen.In de financiële verantwoording 1995 van Senter werden twee deelbalansen
gepresenteerd, die volgens de minister van Financiën niet hebben geleid
tot beter inzicht. De dotaties aan de voorzieningen werden niet in de rekening
van baten en lasten verantwoord, maar gevoed uit de winstbestemming. Aangezien
hier, volgens hem, geen sprake was van winstbestemming maar van winstbepaling,
achtte hij dit een onjuiste wijze van verantwoorden. In de financiële
verantwoording 1996 zijn opnieuw twee deelbalansen opgenomen omdat dit volgens
het Ministerie van EZ wel waardevolle aanvullende informatie oplevert. De
Rekenkamer stelde vast dat de Handleiding Agentschappen van het Ministerie
van Financiën geen dwingende voorschriften bevat over de vorm, waarin
aanvullende informatie moet worden verstrekt. De Rekenkamer heeft voorkeur
voor het presenteren van één balans met aanvullende informatie
in de toelichting.Overleg tussen het agentschap Senter, de Directie Financiën van het
Ministerie van EZ en het Ministerie van Financiën heeft ertoe geleid
dat in de financiële verantwoording 1996 van Senter de dotaties aan de
voorzieningen als een afzonderlijke post in de exploitatierekening zijn gepresenteerd
om aan te sluiten op de voor Senter geldende regelgeving. De opmerkingen van
de minister van Financiën over de verwerking van voorzieningen en reserves
in winstbepaling en winstbestemming hebben nog niet tot de door hem gewenste
resultaten geleid. Hij acht het wenselijk hierover nader ambtelijk overleg
te voeren. Het gaat hierbij in 1996 om een bedrag van in totaal circa f 1
miljoen. De Rekenkamer ondersteunt de visie van de minister van Financiën
en heeft, gezien de nog lopende discussie, het bedrag niet in het overzicht
van belangrijke fouten opgenomen. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan eerstgenoemde eis, met uitzondering
van:– een bedrag van f 34,0 miljoen aan uitgaven waarbij sprake
was van een ondeugdelijke weergave.– een bedrag van f 49,5 miljoen aan extracomptabele vorderingen
waarvoor de Rekenkamer geen zekerheid kon verkrijgen over de deugdelijk weergave.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording volledig. De financiële verantwoording van het agentschap Senter voldoet aan
beide eisen. Over de wijze van verantwoorden van voorzieningen en reserves,
ter grootte van circa f 1 miljoen, is nog discussie tussen Senter en
de minister van Financiën. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf08.01Investeringsbijdragen en investeringstoeslagen324,834,0Ondeugdelijke weergave, onvolledig, tekortkomingen in de administratieve
organisatie4.1Totaal fouten
en onzekerheden0  Totaal onvolledigheden34,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans (bedragen
x f 1 miljoen) postnr.omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debetcredit   extracomptabele vorderingen4 492,849,5 Onzekerheid over de juistheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.3Totaal fouten en onzekerheden49,5   RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ Inhoud  Samenvatting185   1Inleiding186   2Financieel beheer1872.1Wet- en regelgeving187 2.1.1Waarborgen controleerbare regelgeving187 2.1.2Invoering derde tranche Algemene
Wet Bestuursrecht187 2.2Financieel Administratie Pakket187 2.2.1Algemeen187 2.2.2Betrouwbaarheid1882.2.3Conclusie188 2.2.4Reactie minister1882.3Dienst Landbouwkundig Onderzoek188 2.4Rijksdienst voor de Keuring van
Vee en Vlees189 2.5Europese aanbestedingsrichtlijnen1892.6Concern Control System190 2.7Voorbereiding van plattelandsprojecten
met Europese subsidie190 2.8Plantenziektenkundige Dienst191 2.9Accountantscontrole191    3Bezwaaronderzoek administratieve organisatie1923.1Inleiding1923.2Bevindingen192 3.2.1Voortgang AO-project1923.2.2Kwaliteit van de AO-beschrijvingen193 3.2.3Toezicht directie Financieel-Economische
Zaken193 3.2.4Betrokkenheid accountantsdienst
bij het AO-project193 3.3Conclusies1943.4Reactie minister194 3.5Nawoord Rekenkamer195   4Financiële verantwoording1954.1Rekening1954.2Toelichting bij de rekening196 4.3Saldibalans met toelichting196 4.4Financiële verantwoording
van het agentschap Plantenziektenkundige Dienst196 4.5Oordeel over de financiële
verantwoording196SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1996 van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. Haar oordelen zijn mede gebaseerd op de werkzaamheden van de
departementale accountantsdienst. In de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan.Wel signaleerde de Rekenkamer al jarenlang achterstand in het onderhoud
van de administratieve organisatie, mede vanwege reorganisaties. De Rekenkamer
heeft derhalve in 1996 een bezwaaronderzoek uitgevoerd. Zij concludeerde dat
nog onvoldoende voortgang is geboekt met de aanpassing van de administratieve
organisatie. Dit heeft er mede toe geleid dat de accountantsdienst extra werk
heeft moeten verrichten bij de controle van de financiële verantwoording.
De Rekenkamer meende dat er sprake was van onvoldoende financieel beheer en
heeft daartegen bezwaar gemaakt als bedoeld in artikel 55, eerste lid van
de Comptabiliteitswet. In zijn reactie deelde de minister mede zorg te zullen
dragen voor een tijdige afronding van de beschrijving van de kritische processen.
De Rekenkamer acht de ingestelde maatregelen door de minister voldoende reden
om haar bezwaar op te heffen. In haar rechtmatigheidsonderzoek 1997 zal zij
een nieuw bezwaaronderzoek instellen om na te gaan of aan de toezeggingen
van de minister is voldaan.Hoewel het ministerie nu maatregelen heeft getroffen tot verbetering,
was over 1996 nog steeds sprake van achterstand in het onderhoud van de administratieve
organisatie. Hierdoor heeft de accountantsdienst – ook in voorgaande
jaren – aanvullende controlewerkzaamheden moeten verrichten, wat extra
kosten met zich meebracht.De onderzochte onderdelen van het financieel beheer gaven in een aantal
gevallen aanleiding tot kritiek. Zo liet de integriteitsbewaking van de gegevens
in het geautomatiseerd systeem Financieel Administratie Pakket in 1996 op
een aantal punten te wensen over. Dit systeem wordt tevens gebruikt bij de
Dienst Landbouwkundig Onderzoek en vertoonde ook daar gebreken in de integriteitsbewaking.In beide gevallen moest de departementale accountantsdienst aanvullende
controles uitvoeren waardoor aan deze dienst capaciteit werd onttrokken voor
andere dringende controle- en advieswerkzaamheden.De administratieve organisatie van de Rijksdienst voor de Keuring van
Vee en Vlees was in 1996 niet zodanig ingericht dat een volledige opbrengstverantwoording
van keuringsgelden was gewaarborgd.De Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn in 1996 op hoofdlijnen ingevoerd.Een goede werking van het Concern Control Systeem is een voorwaarde voor
de realisatie van het beleid ten aanzien van kengetallen. De Rekenkamer meende
dat de directies en diensten zich actief hebben ingezet voor de invulling
van het systeem. Ook zijn er voldoende activiteiten ontwikkeld om door te
gaan met de implementatie van het systeem.Bij de voorbereiding van plattelandsprojecten is de overdracht van verantwoordelijkheden
van het ministerie naar de provincies tot op heden nog niet voltooid.Het sinds 1994 lopende meningsverschil tussen de Plantenziektenkundige
Dienst en de Rijksgebouwendienst over de bijdrage in de huisvestingslasten
is inmiddels opgelost. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) is te typeren
als een ministerie dat zich richt op het bevorderen van een concurrerende
en duurzame landbouw en visserij. Tevens beoogt het ministerie een duurzame
ontwikkeling en instandhouding van natuurwaarden en landschappen.Het beleid krijgt vooral gestalte via subsidies op basis van nationaal
beleid en beleid van de Europese Unie (EU-beleid).De belangrijkste subsidiestromen betreffen de zorg voor en instandhouding
van een adequate kennisinfrastructuur ter ondersteuning van het beleid van
het ministerie van LNV (werkelijke uitgaven 1996: f 1,4 miljard) en de
inrichting en beheer van het landelijk gebied (werkelijke uitgaven 1996: f 1,0
miljard).Het ministerie is ook verantwoordelijk voor de uitvoering van het EU-beleid
op het terrein van het ministerie dat niet via de eigen begroting loopt. De
gevolgen van dit beleid komen mede tot uiting in de financiële verantwoordingen
van het Landbouw-egalisatiefonds (LEF) en de Europese structuurfondsen. Voor
het LEF brengt de Rekenkamer een apart rapport bij de financiële verantwoording
uit dat onderdeel uitmaakt van deze bundel.Kenmerkend voor het ministerie is de scheiding tussen beleid en uitvoering
die de laatste jaren steeds meer is doorgevoerd. Dit heeft geleid tot de vorming
van grote uitvoerende diensten als de Dienst Landelijke Service bij Regelingen
(LASER), Staatsbosbeheer (SBB) en de Dienst Landelijk Gebied (DLG). De laatste
twee dienstonderdelen bevinden zich in een reorganisatietraject als gevolg
van het voornemen tot verzelfstandiging. Ook de Dienst Landbouwkundig Onderzoek
(DLO) met de daaronder ressorterende stichtingen voor onderzoek zal worden
verzelfstandigd.Als gevolg van de reorganisaties van de laatste jaren is de kwaliteit
van de administratieve organisatie onder druk komen te staan. Daar kwam nog
bij dat in 1996 bij de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) een nieuw
financieel-administratief systeem werd ingevoerd, waardoor het toezicht door
de directie FEZ op het financieel beheer met risico's gepaard ging. Deze ontwikkelingen
waren voor de Rekenkamer mede aanleiding om een bezwaaronderzoek in te stellen
naar de inspanningen van het ministerie bij de actualisatie van de administratieve
organisatie.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van LNV.De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek met de minister
van LNV gecorrespondeerd. Zijn reactie is in dit rapport verwerkt.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. In hoofdstuk
4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording
over 1996 en het agentschap Plantenziektenkundige Dienst. Uit het onderzoek
naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen,
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over
de financiële verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving 2.1.1 Waarborgen controleerbare regelgevingHet Ministerie van LNV heeft ter bevordering van een goed financieel beheer
inzake subsidieverstrekkingen en het afdekken van het risico van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O) een Handboek Subsidie Instrument vastgesteld.
In dit handboek is voorgeschreven dat bij de totstandkoming van een regeling
een controlememorandum moet worden opgesteld, waarin een inventarisatie wordt
gemaakt van de aan deze regeling verbonden risico's. Tevens behoort te worden
aangegeven hoe deze risico's kunnen worden afgedekt.Alle relevante partijen, waaronder de AD, zijn betrokken bij de opstelling
van het controlememorandum.De AD constateerde bij zijn controle dat hij niet in alle gevallen betrokken
is geweest bij de totstandkoming van subsidieregelgeving. De Rekenkamer beveelt
aan de AD hierbij altijd te betrekken. 2.1.2 Invoering derde tranche Algemene Wet BestuursrechtPer 1 januari 1998 zal naar verwachting de derde tranche van de Algemene
Wet Bestuursrecht van kracht worden (AWB). Ingevolge artikel 4.23 van deze
wet moet voor subsidieverstrekking in beginsel een wettelijke grondslag bestaan.
De Rekenkamer is nagegaan in hoeverre bij het Ministerie van LNV de nodige
maatregelen genomen zijn.Hieruit bleek dat een voorstel van wet inzake de verstrekking van subsidies
(Kaderwet LNV-subsidies) van de minister van LNV bij de Tweede Kamer in behandeling
is. De vaste commissie voor LNV heeft 20 mei 1997 haar eindverslag vastgesteld
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 265, nrs. 1–4).
De hierin opgenomen concept-wettekst bevat algemene regels voor het verstrekken
van subsidies door de minister van LNV, evenals voorstellen om diverse grondslagen
voor subsidies die tot op heden alleen verspreid in LNV-wetten zijn vastgelegd,
te laten vervallen. Zodoende ontstaat een eenduidige wettelijke grondslag
voor de subsidieverstrekking.De Rekenkamer is van oordeel dat voldoende maatregelen zijn getroffen. 2.2 Financieel Administratie Pakket 2.2.1 AlgemeenDe Algemene Rekenkamer heeft in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1995 een onderzoek gedaan naar de selectie en invoering van het geautomatiseerd
begrotingsadministratiesysteem: Financieel Administratie Pakket (FAP), dat
1 januari 1996 in gebruik is genomen.De Rekenkamer concludeerde destijds dat het FAP op het moment van invoering
een aantal ernstige tekortkomingen bevatte, die risico's inhielden voor een
ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Het voordeel van invoering aan
het begin van het boekjaar woog volgens de Rekenkamer niet op tegen de nadelen,
te weten: risico's op het terrein van de betrouwbaarheid van de financiële
gegevensverwerking en extra druk op de gebruikersorganisatie.De minister was het niet eens met de Rekenkamer. Hij meende dat door het
instellen van een helpdesk en een frequent gebruikersoverleg voldoende maatregelen
waren genomen om de risico's af te dekken. 2.2.2 BetrouwbaarheidDe Rekenkamer heeft een vervolgonderzoek uitgevoerd om na te gaan of voornoemde
tekortkomingen waren opgeheven. Tevens ging zij na of de implementatie van
het nieuwe systeem geen nadelige gevolgen voor de financiële administratie
van het ministerie heeft opgeleverd. De tekortkomingen betroffen het tellingensysteem
voor de bewaking van de integriteit van de bestanden alsmede het toekennen
en intrekken van autorisaties voor verschillende toepassingen van het systeem.De verantwoordelijkheid hiervoor berust op basis van integraal management
bij de directies. De directie FEZ is op grond van haar coördinerende
en toezichthoudende taak medeverantwoordelijk voor een integere gegevensbewaring
en -verwerking. De Rekenkamer constateerde dat kritische opmerkingen van de
AD hebben geleid tot een actieprogramma met aanwijzing van verantwoordelijke
personen en tijdlimieten. Deze actie leidde tot correctie van een groot deel
van de tekortkomingen. 2.2.3 ConclusieOp grond van een aanvullende controle oordeelde de AD dat de resterende
risico's niet hebben geleid tot dusdanig grote fouten en onzekerheden in de
administratie, dat een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 niet mogelijk was. Door de aanvullende controle van de AD moest aan deze
dienst echter capaciteit worden onttrokken, die nodig was voor andere dringende
controle- en advieswerkzaamheden.De Rekenkamer concludeerde, mede op basis van de bevindingen van de AD,
dat het financieel beheer ten aanzien van het FAP in 1996 nog te wensen overliet,
maar in opzet is verbeterd. 2.2.4 Reactie ministerIn zijn reactie gaf de minister aan dat de aanpassing van het tellingensysteem
voor het bestand aan bank- en girorekeningnummers in maart 1997 werd afgerond.
Tevens kondigde hij aan dat met betrekking tot het «slapend bestand»
aan autorisaties een opschoningsactie is gestart. 2.3 Dienst Landbouwkundig OnderzoekIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 meldde de Rekenkamer
dat het FAP-systeem bij alle negen onder de DLO ressorterende instituten op
gebrekkige wijze was ingevoerd, hetgeen echter geen gevolgen had voor de financiële
verantwoording 1995. De apparaatsuitgaven voor de DLO bedroegen in 1996 circa
f 273 miljoen en zijn verantwoord onder het artikelonderdeel 16.02.01.In 1996 verkeerde de tellingenmodule voor het garanderen van de integriteit
van de gegevensverwerking nog in een testfase. Bij de afsluiting van het onderzoek
van de Rekenkamer was men bezig met het verwijderen van autorisaties, die
niet meer mogen worden gebruikt. Het gevolg hiervan was dat de AD, evenals
over 1995, niet geheel kon steunen op de interne controle in en rond het FAP
maar ook over 1996 een controle op de uitkomsten van de personele en materiële
uitgaven moest uitvoeren. In 1997 zal een nieuwe versie van het geautomatiseerde
systeem worden ingevoerd, waarbij ook de tellingenmodule zal worden ingevoerd.In het rechtmatigheidsonderzoek 1995 constateerde de Rekenkamer al tekortkomingen
in het financieel beheer van het geautomatiseerde financieel informatiesysteem.
Ook in dit vervolgonderzoek concludeerde de Rekenkamer dat het
financieel beheer inzake het bij DLO ingevoerde geautomatiseerde systeem ook
in 1996 te wensen overliet. Evenals bij het ministerie van LNV moest hierdoor
capaciteit aan de AD worden onttrokken. 2.4 Rijksdienst voor de Keuring van Vee en VleesDe enige ontvangsten van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees
(RVV) bestaan uit keuringsgelden, die worden opgebracht door ondernemers voor
wie de dienst keuringen heeft verricht. De tijd die aan een keuring wordt
besteed, geldt hierbij als uitgangspunt. De administratieve organisatie dient
hierbij te voorzien in een essentiële maatregel van interne controle.
De primaire tijdsregistratie die als basis dient voor de facturering van de
bestede tijd van de keurmeesters moet continue worden afgestemd met de daadwerkelijk
gefactureerde tijd.Naar aanleiding van bevindingen van de AD en de bevindingen uit het bezwaaronderzoek
van de Rekenkamer (zie hoofdstuk 3) constateerde de Rekenkamer dat deze interne
controle ontbrak.De RVV heeft daarom op advies van en in samenwerking met de AD een controle
uitgevoerd waarbij een verband werd gelegd tussen de theoretisch mogelijke
opbrengst aan keuringsgelden (circa f 131,6 miljoen) en de werkelijk
verantwoorde keuringsgelden over 1996 (circa f 122,7 miljoen). Het verschil
ad f 8,9 miljoen is nog niet verklaard en betekent derhalve een onzekerheid
omtrent de volledigheid van de ontvangstverantwoording van f 8,9 miljoen.
Deze onzekerheid overschrijdt de tolerantiegrens van het artikel echter niet.De Rekenkamer dringt er op aan, mede in verband met de voorgenomen verzelfstandiging
van de RVV, maatregelen te nemen om met ingang van 1997 de volledigheid van
de facturering te waarborgen. 2.5 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer onderzocht de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
in de administratieve organisatie en de toereikendheid van de accountantscontrole
daarop.Het ministerie heeft de administratieve organisatie rond de aanbesteding
in 1994 vastgelegd. Deze zal in 1997 worden geactualiseerd. In 1989 werd de
Toetsingscommissie Overeenkomsten (TCO) geïnstalleerd met als doel richtlijnen
op te stellen voor het afsluiten van overeenkomsten met derden en het toetsen
en adviseren hierbij. De AD is hierin vertegenwoordigd, evenals de directies
FEZ, Juridische Zaken en de Facilitaire Dienst. Met de inschakeling van deze
directies is volgens de Rekenkamer voldoende deskundigheid beschikbaar bij
de uitvoering van de voornoemde richtlijnen.De TCO oordeelde op grond van eigen onderzoek dat de uitvoering van de
aanbestedingsrichtlijnen in 1996 geen gebreken vertoonde. Hierbij is niet
gekeken naar de aanwezigheid van een bestedingsplan bij elk dienstonderdeel.Voor 1997 is de TCO van plan om bij een aantal grote directies te adviseren
inzake het aanbestedings- en contractbeleid.De Rekenkamer concludeert dat bij het Ministerie van LNV de invoering
van Europese aanbestedingsrichtlijnen op hoofdlijnen is gerealiseerd en voldoet.
Wel vraagt zij aandacht voor de actualisatie van de administratieve organisatie
rond de richtlijnen. Tevens beveelt zij aan kennis te nemen van de bestedingsplannen
van alle dienstonderdelen van het ministerie. 2.6 Concern Control SystemHet Concern Control System (CCS) is gericht op het leveren van management-informatie
en sturing op output met gebruikmaking van volume- en prestatiegegevens en
kengetallen. De ontwikkeling en implementatie van het CCS is derhalve een
randvoorwaarde om te komen tot een juiste presentatie van volume- en prestatiegegevens
en kengetallen. Eind 1997 zou de invoering van het systeem bij het gehele
ministerie moeten zijn voltooid.Bij twee beleidsdirecties en twee uitvoerende diensten op het beleidsterrein «Natuur,
Groene Ruimte en Recreatie» onderzocht de Rekenkamer welke knelpunten
het ministerie heeft ondervonden bij de invoering en ontwikkeling van het
CCS in 1996. Voor de ontwikkeling van het systeem diende een door de directie
FEZ vervaardigd vijfstappenplan voor inventarisatie van het beleidsterrein
en het uitvoeringsproces. De diensten blijven zelf verantwoordelijk voor hun
deel van het systeem.De Rekenkamer signaleerde dat de onderzochte directies en diensten nog
veel problemen hadden met de implementatie en de invulling van het stappenplan.De Rekenkamer meende dat de directies en diensten zich actief hebben ingezet
voor de invulling van het CCS. Hierdoor bestaan voldoende mogelijkheden voor
de verdere invoering van het systeem. De Rekenkamer deed de aanbeveling bij
de verdere ontwikkeling van het systeem aandacht te schenken aan:– de verdere operationalisering van beleid op basis van jaarlijks
uit te voeren activiteiten, gekoppeld aan meetbare prestaties en kengetallen;– het maken van onderscheid voor het CCS tussen budgetverantwoordelijkheid
en beleidsverantwoordelijkheid;– de nadere uitwerking van het monitoren van decentraal uitgevoerde
activiteiten;– het monitoren en evalueren van beleidseffecten op langere termijn
via andere systemen. De voortgang van de monitoring- en evaluatieprojecten
kan via het CCS worden bewaakt;– het uitwisselen van informatie tussen de afdelingen over de operationalisering
van beleid, de gekozen succesfac-toren en informatie-elementen tussen afdelingen
met raakvlakken bij de beleidsuitvoering.In het onderzoek «Informatievoorziening en kengetallen» dat
de Rekenkamer gelijktijdig met deze bundel publiceert, wordt nader ingegaan
op de kengetallen die het CCS genereert. 2.7 Voorbereiding van plattelandsprojecten met Europese
subsidieDe Rekenkamer heeft tevens financiële stromen beoordeeld die niet
via de begroting van het ministerie lopen. Zij onderzocht de kwaliteit van
de voorbereiding van plattelandsprojecten, die worden uitgevoerd met behulp
van een Europese subsidie van in totaal 150 MECU (circa f 300 miljoen).
Het rapport dat juni 1997 is gepubliceerd heeft als invalshoek de vraag op
welke wijze inhoud is gegeven aan de ministeriële verantwoordelijkheid
door de ministers van LNV, van Economische Zaken (EZ) en van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW).Het onderzoek betrof onder andere de aspecten cofinanciering en Europese
regelgeving. De Rekenkamer stelde vast dat de overdracht van verantwoordelijkheden
van ministeries naar de provincies in de vorm van decentralisatiebrieven tot
nu toe niet is voltooid. Volgens de provincies ligt dit aan
de Europese regelgeving, die onvoldoende eenduidig zou zijn hetgeen leidt
tot interpretatieverschillen. Decentralisatiebrieven bevatten onder meer ijkpunten
voor de toets op de rechtmatigheid van uitgaven en hebben als zodanig consequenties
voor de financiële verantwoordingen van onder meer het Ministerie van
LNV na 1996.De Rekenkamer beval aan een actieve rol te spelen bij het verbeteren van
de inzet van middelen op de volgende punten:– de beoordeling en onderbouwing van de financiering, de planning
en het inzichtelijk maken van activiteiten;– de methode voor en de onderbouwing van de co-financiering;– de oplossing van knelpunten in de regelgeving;– een betere afstemming tussen de gescheiden besluitvormingstrajecten
van de diverse fondsen.De minister van LNV deelde de Rekenkamer mee, dat er inmiddels ontwikkelingen
zijn geweest en acties zijn gestart die tegemoetkomen aan de aanbevelingen
van de Rekenkamer.Voorts gaf de minister aan, dat het ministerie van LNV zowel op centraal
als op regionaal niveau een actieve rol speelt en wenst te spelen bij de uitvoering
van het programma. Dit liet echter onverlet dat de provincies nadrukkelijk
een eigen rol én een eigen verantwoordelijkheid kennen bij de uitvoering,
aldus de minister. 2.8 Plantenziektenkundige DienstIn paragraaf 2.6 van de rapporten bij de financiële verantwoording
over 1994 en 1995 werd melding gemaakt van het meningsverschil tussen de Plantenziektenkundige
Dienst (PD) en de Rijksgebouwendienst (Rgd) over de omvang van het door de
Rgd ter beschikking gestelde krediet voor huisvestingskosten. De Rekenkamer
vond destijds dat de problematiek op zijn beloop werd gelaten en stelde opnieuw
een vervolgonderzoek in. Er bleek een oplossing gevonden voor het meningsverschil.
De Rgd zal onder zijn verantwoordelijkheid de nieuwbouw en verbouw van de
hoofdvestiging uitvoeren. Het benodigde kapitaal ad circa f 19 miljoen
zal door de Rgd worden verschaft. Na oplevering van de vernieuwbouw zal de
PD het pand huren van de Rgd. 2.9 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording
1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
zijn mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.De ontoereikendheid van de administratieve organisatie die de Rekenkamer
noopte tot het uitvoeren van een bezwaaronderzoek (zie hoofdstuk 3) heeft
ook haar weerslag gehad op de werkzaamheden van de AD over 1996. Doordat de
AD niet kon steunen op onderdelen van de administratieve organisatie kon de
dienst minder gebruikmaken van systeemgerichte controle dan wenselijk is.
De AD heeft als gevolg van tekortkomingen in het FAP aanvullende controlewerkzaamheden
bij de directie FEZ, bij de DLO en bij de RVV moeten verrichten. Dit heeft
ertoe geleid, dat de AD externe controlecapaciteit moest inhuren over 1996
voor een bedrag van circa f 630 000.In het rapport bij de financiële verantwoording 1995 constateerde
de Rekenkamer dat de kwaliteit van de dossierinrichting verbetering behoefde.
Ook over 1996 was dit nog niet geheel op orde. De Rekenkamer vraagt
aandacht voor een goede vastlegging van wijzigingen in de controle-opzet.
Overigens stelde de Rekenkamer vast dat wijzigingen in de controle-opzet niet
ten koste gingen van de kwaliteit van de uitgevoerde controles.De Rekenkamer stelde vast dat de AD nog geen gestructureerd reviewbeleid
heeft. Dit zou volgens de Rekenkamer bijdragen tot een verhoging van het thans
toereikende kwaliteitsniveau en tot een doelmatiger inzet van de capaciteit
van de AD. 3 BEZWAARONDERZOEK ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE 3.1 InleidingBij het rechtmatigheidsonderzoek over 1994 en 1995 constateerde de Algemene
Rekenkamer dat de reorganisaties bij het Ministerie van LNV het risico meebrachten
van een ontoereikende administratieve organisatie (AO). De ontoereikende AO
noodzaakte de AD om in 1995 tot een meer gegevensgerichte controle over te
gaan, hetgeen de Rekenkamer een signaal achtte dat terzake van de administratieve
organisatie een achteruitgang was ontstaan ten opzichte van de met de operatie
Comptabel Bestel bereikte situatie.Aangezien de problemen herhaaldelijk door de Rekenkamer waren gesignaleerd
en het antwoord van de minister onvoldoende toevoegde aan de bevindingen,
kondigde de Rekenkamer een bezwaaronderzoek aan in het kader van het rechtmatigheidsonderzoek
1996.Het bezwaaronderzoek richtte zich op het proces van actualisatie van de
AO van de beleidsdirecties en de uitvoerende diensten (dienstonderdelen) van
het ministerie. Hierbij is ook aandacht geschonken aan de begeleiding door
de directie FEZ. Volgens het plan van aanpak van de directie FEZ van januari
1996, dienden de actualisatie en beschrijving van de kritische procedures
uiterlijk 1 februari 1997 te zijn afgerond. De Rekenkamer beoordeelde of in
1996 bij de belangrijkste dienstonderdelen sprake was van ernstige tekortkomingen
in de administratieve organisatie en of dit consequenties heeft voor de controle
van de AD. Volgens de Rekenkamer kan een AO pas worden geactualiseerd indien
de beleidskaders duidelijk vastliggen. Indien dit niet het geval is, is volledige
afronding van het AO-project niet mogelijk en dient het onderhoud aan de AO
de reorganisatieprocessen zo goed mogelijk te volgen. 3.2 Bevindingen 3.2.1 Voortgang AO-projectBij geen van de 18 betrokken dienstonderdelen waren de kritische processen
per 1 februari 1997 volledig geactualiseerd en beschreven.Ten aanzien van acht dienstonderdelen stelde de Rekenkamer vast dat het
management te weinig betrokkenheid toonde, wat zich uitte in lage prioritering,
zeer late startdata, gebrekkige opzet en bemensing van de projecten. Het gaat
om:de directie Personeel en Organisatie (P&O) en de directie Natuurbeheer
(DN);de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO) en de Rijksdienst voor de keuring
van Vee en Vlees (RVV);de directies FEZ, Internationale Zaken (IZ) en Industrie en Handel (I&H)
en de Facilitaire Dienst (FD). De vertragingen bij IZ en P&O betroffen een relatief gering deel van
alle aan de actualisatie verbonden werkzaamheden.Ook was sprake van onvoldoende coördinatie bij een gedecentraliseerde
AO.De zes dienstonderdelen waarvan de taken en verantwoordelijkheden als
gevolg van verschillende vormen van reorganisatie in 1996 nog niet duidelijk
gepositioneerd waren in de organisatie, hadden op grond van het plan van aanpak
evenmin een aanvaardbare reden voor de vertraging van hun AO-project.Het betrof de volgende dienstonderdelen:de Directie Wetenschap en Kennisoverdracht (DWK);de Dienst Landelijk Gebied (DLG); Staatsbosbeheer (SBB);de Dienst Landelijke Service bij Regelingen (LASER);de Directie Groene Ruimte en Recreatie (GRR);de Regionale Beleidsdirecties (RBD).Voor reorganisatieprocessen is in het plan van aanpak geen uitzondering
gemaakt. De minister deed dit ook niet in zijn overleg met de vaste commissie
voor LNV op 9 oktober 1996 toen hij in het kader van het begrotingsonderzoek
19971 het AO-project toelichtte. Hij maakte
toen melding van een departementsbrede operatie om de administratieve organisatie volledig op orde te krijgen.Hiermee is de indruk gewekt dat de reorganisatie geen beperkende factor
was voor de afronding van het AO-project. Hierbij merkt de Rekenkamer op dat
de voorgenoemde zes dienstonderdelen die in de actualisatie van de AO werden
beperkt door de reorganisatie, de AO niettemin naar vermogen op peil hebben
proberen te houden.De overige vier dienstonderdelen, te weten:de directies Landbouw (DL) en Visserij,de Plantenziektenkundige Dienst (PD) ende Algemene Inspectiedienst (AID) hadden volgens de Rekenkamer wel een
aanvaardbare reden voor de vertraging van hun AO-project.Deze dienstonderdelen waren namelijk nagenoeg gereed met het AO-project
of kenden vertraging op grond van externe factoren. 3.2.2 Kwaliteit van de AO-beschrijvingenDe Rekenkamer stelde vast dat bij de dienstonderdelen FEZ en RVV de kwaliteit
van de beschrijvingen op belangrijke onderdelen onvolledig was. Bij de RVV
is de kwaliteit van de AO van de keuringsgelden dermate gebrekkig dat zonder
aanvullende actie van de AD materiële onzekerheid zou bestaan over de
volledigheid van de verantwoording over 1996 van deze keuringsgelden.Bij de dienstonderdelen DN, DWK, LASER en DLO plaatste de Rekenkamer kanttekeningen
van relatief ondergeschikt belang. 3.2.3 Toezicht directie Financieel-Economische ZakenDe Rekenkamer stelde vast dat FEZ terughoudend reageerde op verzoeken
van de dienstonderdelen om informatie en ondersteuning. Pas in januari 1997
stelde FEZ een toetsingskader op voor een uniforme beoordeling van de kwaliteit
van het AO-project . Dit toetsingskader is weliswaar toereikend bevonden door
de Rekenkamer, maar pas opgesteld na aandringen van haar kant. 3.2.4 Betrokkenheid accountantsdienst bij het AO-projectDe Rekenkamer stelde vast dat alle dienstonderdelen de AD inschakelden
voor toetsing van de door het AO-project geleverde procesbeschrijvingen. Tevens
werden de door de AD gemaakte opmerkingen in de AO verwerkt. Als gevolg van
de ontoereikende administratieve organisatie heeft de AD bij de RVV aanvullende
controles moeten uitvoeren teneinde voldoende zekerheid te verkrijgen over
de volledigheid van de verantwoording van de keuringsgelden. Hiermee is een
bedrag gemoeid van circa f 122,7 miljoen1. 3.3 ConclusiesDe Rekenkamer was van mening dat nog steeds onvoldoende voortgang is geboekt
met de actualisatie van de AO.De eerstgenoemde acht dienstonderdelen hadden geen aanvaardbare reden
voor de vertraging van hun AO-project. De Rekenkamer concludeerde dat het
management van de betreffende directies en diensten te weinig betrokkenheid
vertoonde. Als gevolg van een ontoereikende AO moest de AD aanvullende controles
bij de RVV verrichten, hetgeen de Rekenkamer ondoelmatig acht.De zes dienstonderdelen waarvan de taken en verantwoordelijkheden in 1996
nog niet definitief gepositioneerd waren in de organisatie, hadden op grond
van het plan van aanpak geen aanvaardbare reden voor de vertraging van het
AO-project. Ervan uitgaande dat een AO pas kan worden geactualiseerd als dergelijke
processen zijn afgerond, concludeerde de Rekenkamer dat het AO-project bij
de zes voornoemde dienstonderdelen voldoende is geactualiseerd per 1 februari
1997.De dienstonderdelen DL, DV, PD en AID hadden wel een aanvaardbare reden
voor de vertraging.Overigens kwam de AD in zijn samenvattend accountantsrapport 1996 tot
nagenoeg dezelfde conclusie als de Rekenkamer dat de beschrijvingen van de
administratieve organisatie in 1996 onvoldoende zijn geactualiseerd.De Rekenkamer oordeelde dat de AO-beschrijvingen van de processen die
wel geactualiseerd zijn in het algemeen van voldoende kwaliteit waren.De Rekenkamer concludeerde dat de directie FEZ bij haar coördinatie
van het AO-project het uitgangspunt van integraal management en eigen verantwoordelijkheid
van de dienstonderdelen te stringent opvatte. Zij meende dat de directie FEZ
zich in het AO-project actiever had kunnen opstellen.De dienstonderdelen droegen voldoende zorg voor de inbreng van de AD binnen
het project.Resumerend concludeerde de Rekenkamer dat nog steeds onvoldoende voortgang
is geboekt met de actualisatie van de AO. Omdat dit volgens haar inhoudt dat
er sprake is van onvoldoende ordelijk financieel beheer, maakte zij daartegen
bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. 3.4 Reactie ministerIn zijn reactie op de bevindingen van de Rekenkamer deelde de minister
mee dat een groot aantal directies en diensten buiten de reorganisatie zijn
gebleven, zodat bij die dienstonderdelen in beginsel met het gebruikelijke
onderhoud kon worden volstaan. Aangezien het Rekenkameronderzoek ervan
uitging dat de AO van alle dienstonderdelen sterk diende te worden gerenoveerd
achtte de minister het oordeel van de Rekenkamer te somber. Voorts maakte
de minister bezwaar tegen de strikte hantering door de Rekenkamer van de datum
1 februari als ijkpunt, zonder dat rekening was gehouden dat op het ijkmoment
bij een aantal dienstonderdelen de AO reeds voor 80–90% was geactualiseerd.De minister deelde mee aan de dienstonderdelen de opdracht te hebben gegeven
ervoor zorg te dragen dat de beschrijving van de kritische processen zal zijn
afgerond vóór 1 augustus en dat een planning wordt voorgelegd
van de werkzaamheden gericht op afronding voor de genoemde datum. 3.5 Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer heeft de datum 1 februari 1997 als ijkpunt genomen voor
de actualisering en beschrijving van de kritische processen, omdat deze datum
ook werd gehanteerd in het door FEZ aan de directies en diensten voorgelegde
projectplan. Volgens de minister diende per 1 februari de actualisering van
de AO voor 100% zijn beslag te hebben gekregen. Valide redenen voor
vertraging van de actualisering zijn evenwel door de Rekenkamer meegenomen
in de oordeelsvorming.De Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de aanvullende maatregelen
van de minister het gewenste resultaat zullen bereiken. Het onderzoek wees
uit dat slechts vier dienstonderdelen niet in staat zullen zijn de gestelde
termijn van 1 augustus te halen.De Rekenkamer acht de vooruitgang, die bereikt wordt met de door de minister
ingestelde maatregelen, voldoende reden om haar bezwaar op te heffen. In het
kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1997 zal de Rekenkamer een nieuw bezwaaronderzoek
instellen om na te gaan of aan de toezeggingen van de minister uitvoering
is gegeven. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van LNV is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel
overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal3 352,13 220,5550,9 Geen belangrijke fouten/onzekerheden3 352,13 220,5550,9Fouten/onzekerheden0001 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 53,9 miljoen aan overschrijdingen respectievelijk f 18,2 miljoen
aan onderschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de
desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel moeten
herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen.De Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichting
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatie-voorziening
en kengetallen».De Rekenkamer beveelt aan in de algemene beschouwing over het gevoerde
financieel beheer in te gaan op de controle door de AD, alsmede op de coördinatie
en samenwerking met andere ministeries. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal15 329,015 329,0Niet beoordeeld19 637,26 266,0Beoordeeld5 691,89 063,0 Geen belangrijke fouten/onzekerheden5 691,89 063,0 Fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting op de saldibalans voldoet
aan de eisen.Het ministerie kon geen inzicht verschaffen in de in 1996 afgerekende
voorschotten. In verband hiermee heeft de Rekenkamer in dit rapport terzake
geen oordeel opgenomen. 4.4 Financiële verantwoording van het agentschap
Plantenziektenkundige DienstDe Plantenziektenkundige Dienst is een agentschap met een stelsel van
baten en lasten. Over 1996 bedroeg het totaal van de baten f 36,6 miljoen,
het totaal van de lasten f 33,8 miljoen. Het voordelig resultaat over
1996 bedroeg f 2,8 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
bedroegen respectievelijk f 0,8 miljoen en f 3,5 miljoen.De rekening van de baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke
fouten en/of onzekerheden. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording 1996
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen
in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van het onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de financiële
verantwoording 1996 voldoet aan de beide eisen.Ook de financiële verantwoording van het agentschap Plantenziektenkundige
Dienst voldoet aan de voornoemde eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Inhoud  Samenvatting199   1Inleiding199   2Financieel beheer2012.1Wet- en regelgeving201 2.2Administratieve organisatie202 2.2.1Beschrijvingen administratieve
organisatie2022.2.2Geautomatiseerde gegevensverwerking202 2.2.3Europese aanbestedingsrichtlijnen203 2.3Voorschotten203 2.4Misbruik en oneigenlijk gebruik204 2.5Sociale verzekeringen2042.6Bijstandszaken205 2.6.1Algemene Bijstandswet2052.6.2Rijksbijdrageregeling Banenpools206 2.7Europese gelden206 2.8Subsidieregeling experimenten activering
van uitkeringsgelden207 2.8.1Inleiding207 2.8.2Wettelijke grondslag208 2.8.3Formulering subsidievoorwaarden2082.8.4Misbruik en Oneigenlijk gebruik209 2.8.5Financieel beheer209 2.8.6Controle door de Accountantsdienst2102.8.7Conclusies211 2.9Accountantscontrole211   3Bezwaaronderzoek211   4Financiële verantwoording2114.1Rekening211 4.2Toelichting bij de rekening212 4.2.1Algemeen oordeel212 4.2.2Kengetallen2124.3Saldibalans met toelichting213 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording213     Bijlage215SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
In 100% van de verplichtingen, 97,8% van de uitgaven en 95,5%
van de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten en onzekerheden aan. Waar
wel sprake is van onrechtmatigheden of onzekerheden betreft dit posten, die
naar verwachting volgend jaar niet meer zullen voorkomen. Het ministerie heeft
toegezegd extra aandacht te besteden aan de onzekerheid bij de volledigheid
van de ontvangsten.De Rekenkamer kon voor haar oordeel steunen op de bevindingen van de accountantsdienst
van het ministerie. De accountantsdienst heeft bij de financiële verantwoording
1996 van het ministerie een goedkeurende accountantsverklaring gegeven.De Rekenkamer is positief gestemd over ontwikkelingen rond het financieel
beheer bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zoals ten
aanzien van de Algemene Kinderbijslagwet, de Toeslagenwet en de Algemene Bijstandswet.
Hierbij zijn de premiegefinancierde uitgaven in de sociale zekerheid buiten
beschouwing gebleven, omdat dit geen begrotingsuitgaven zijn. Er zijn en worden
verschillende activiteiten ondernomen om verdere verbeteringen door te voeren.De Rekenkamer dringt aan op de volgende activiteiten:– toepassen van het financieel beheersconcept op nieuwe regelgeving;– bewerkstelligen van een juiste en volledige verwerking van de
uitgaven voor de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteria
bij de uitvoeringsinstellingen;– bevorderen dat aan het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
1994 wordt voldaan;– verbeteren van de geautomatiseerde subadministratie, het Beheer
Informatie en Afhandelingssysteem voor de voorschotadministratie;– maatregelen nemen, die ertoe leiden dat het financieel beheer
bij Bureau Uitvoering Europese Subsidie-instrumenten en het financieel beheer
bij de projecten verbetert, zodat aan de voorwaarden voor een rechtmatige
afrekening wordt voldaan;– zorgvuldig omgaan met de afwijkingen ten aanzien van de geïntegreerde
verplichtingenkas administratie.Naar aanleiding van het vervolgonderzoek naar de subsidieregeling experimenten
activering van uitkeringsgelden concludeerde de Rekenkamer dat het financieel
beheer over 1996 voldoende ordelijk en controleerbaar was. 1 INLEIDINGDe rekening 1996 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) heeft een totaal aan uitgaven van f 23,9 miljard en aan ontvangsten
van f 1,0 miljard. De uitgaven zijn onder te verdelen in twee hoofdcategorieën:
de uitgaven van de rijksbegroting in enge zin en de uitgaven voor de sociale
zekerheid. Onder de eerste categorie vallen de uitgaven van f 0,3 miljard
voor Personeel en Materieel en van f 5,8 miljard voor de Arbeidsmarkt.
Onder de laatste categorie vallen de Rijksbijdragen aan de Algemene Kinderbijslagwet
(AKW), de Toeslagenwet (TW) en de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen
arbeidsongeschiktheidscriteria (BIA) van totaal f 7,4 miljard, de Bijstandszaken
f 10,3 miljard en overig beleid f 0,1 miljard. Naast deze uitgaven
zijn er premie gefinancierde uitgaven in de sociale zekerheid
(f 86,4 miljard). De beoordeling daarvan geschiedt op basis van specifieke,
op de premiesector toegesneden onderzoeken, die een belangrijke plaats innemen
in het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer. De premie-gefinancierde uitgaven
en de toezichtsfunctie van de minister op deze uitgaven vallen buiten het
kader van dit rapport.De ontvangsten bestaan voor f 0,7 miljard uit ontvangsten op grond
van de verrekening van de samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
met loon ingevolge de Wet Sociale Werkvoorziening (samenloop WSW).Van relatief grote omvang zijn ook de bestedingen van in Europees verband
beschikbaar gesteld geld buiten begrotingsverband van het departement op het
terrein van sociale voorzieningen en werkgelegenheid, zoals de subsidie van
het Europees Sociaal Fonds (ESF).De uitgaven worden hoofdzakelijk ter beschikking gesteld aan uitvoeringsorganisaties
die de wettelijke regelingen uitvoeren. Bij de Arbeidsmarkt zijn dat de Arbeidsvoorzieningorganisatie
en de sociale werkvoorzieningen, bij de sociale verzekeringen zijn dat voor
de AKW de Sociale Verzekeringsbank en voor de TW en BIA de bedrijfsverenigingen.
De Algemene Bijstandswet (ABW) wordt uitgevoerd door de gemeenten. Bij al
deze uitgaven is sprake van een uitgebreide en ingewikkelde regelgeving, die
sterk aan verandering onderhevig is. De rol van het ministerie bij deze uitgaven
blijft beperkt tot het bevoorschotten van de uitvoeringsorganisatie en het
uitoefenen van toezicht (afrekening). In 1995 heeft het ministerie een toezichtsfilosofie
en toezichtsbeleid geformuleerd, die in 1996 uitmondden in een plan van aanpak.
In de komende jaren zal hieraan nadere invulling worden gegeven. De Rekenkamer
zal de toezichtsfilosofie en het toezichtsbeleid betrekken bij de uit te voeren
meta-evaluatie van het toezicht op uitgaven in de publieke sector, waarvan
de resultaten naar verwachting medio 1998 worden gepubliceerd.Bij het Ministerie van SZW heeft in 1995 een reorganisatie plaats gevonden,
de zogenaamde operatie «Herinrichting Ministerie». Eén
van de uitgangspunten was het bewerkstelligen van scheiding tussen beleid,
uitvoering en toezicht. De aandacht was aanvankelijk vooral gericht op het
regelen van taken en verantwoordelijkheden, het stroomlijnen van processen
en het vormgeven van communicatie. In 1996 is een aantal acties ondernomen
om verdere verbeteringen aan te brengen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie
van SZW. Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd
aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek.
Dit heeft echter bij het Ministerie van SZW niet plaatsgevonden. In hoofdstuk
4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording
over 1996 (en eventuele agentschappen). Uit het onderzoek naar het financieel
beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten
of onzekerheden in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is
wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële
verantwoording betrokken. Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde
fouten en onzekerheden. Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek
staat in bijlage 1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgeving Financieel beheersconceptHet ministerie heeft in 1996 en 1997, mede naar aanleiding van het oordeel
van de Rekenkamer over het financieel beheer bij de Subsidieregeling experimenten
activering van uitkeringsgelden (de zogenaamde Melkert II-regeling), een «financieel
beheersconcept» ontwikkeld. In april 1997 is dit concept via een nota
van de secretaris-generaal aan alle betrokken directies bekend gemaakt. In
deze nota wordt kenbaar gemaakt op welke wijze bij de invoering van nieuwe
regelingen adequaat rekening kan worden gehouden met alle aspecten van financieel
beheer. De AD dient volgens deze nota vooraf een beoordeling te geven van
de opzet van de regeling op het aspect controleerbaarheid. Ook moeten er vooraf
met de AD afspraken gemaakt zijn over een tussentijdse beoordeling van de
uitvoering van de regeling.In 1996 zijn zeven nieuwe regelingen in werking getreden. Deze zijn nog
niet allemaal conform het concept ingevoerd. Ten aanzien van de nieuwe regeling «Tijdelijke
opvang kinderen alleenstaande ouders in ABW» is het toetsingskader voor
de subsidievaststelling nog in ontwikkeling. Voor andere regelingen geldt
dat het beheersconcept soms in zeer korte tijd ontworpen moest worden. De
AD is dan ook niet bij de totstandkoming van alle regelingen betrokken geweest.
Er zijn ook nog niet altijd afspraken gemaakt voor de tussentijdse toetsing.De Rekenkamer beoordeelt de ontwikkeling van het financieel beheersconcept
positief, maar dringt er wel op aan de nieuwe regelingen en het toezichtskader
dat op de regelingen van toepassing is aan te passen of nader uit te werken
op basis van genoemde criteria, waar dat nog niet is gebeurd. De Rekenkamer
zal de ontwikkelingen nauwgezet volgen. Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteriaDe Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktsheidcriteria
(BIA) is een van de nieuwe regelingen. Deze wet wordt uitgevoerd door de uitvoeringsinstellingen
in de sociale zekerheid. De uitkering is bestemd voor de groep arbeidsongeschikten,
die te hard worden geconfronteerd met gevolgen van herkeuringen. De uitvoeringsinstellingen
bleken veelal nog niet in staat de BIA-uitgaven te scheiden van de uitgaven
voor de TW. Beide uitgaven lopen via het Toeslagenfonds. De realisatie ad
f 0,5 miljoen is achtergebleven bij de raming. Gezien de verwachte toename
van het financiële belang van deze uitgaven (volgens de ontwerp-begroting
1997: raming 1996 f 5,4, 1997 f 64,2 en 1998 f 150,3 miljoen)
dringt de Rekenkamer erop aan dat het ministerie passende acties onderneemt
om een juiste en volledige verwerking bij de uitvoeringsinstellingen te bewerkstelligen,
zodat ook een juiste verantwoording over de BIA-uitgaven kan worden afgelegd. Tijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorziening
WvgDe middelen in het kader van de nieuwe ministeriële regeling Tijdelijke
specifieke uitkering sociale vervoersvoorziening Wvg (Wet voorzieningen gehandicapten)
worden aan de gemeenten beschikbaar gesteld. De gemeenten moeten ervoor zorgen
dat bewoners van AWBZ-instellingen met een zelfstandige vervoersbehoefte financieel
in staat blijven in hun vervoersbehoefte te voorzien. In de toelichting bij
de regeling geeft de minister van SZW aan, dat hij zijns inziens alleen een
comptabele verantwoordelijkheid ten aanzien van de verdeling
van de gelden heeft. Volgens de minister betekent dit dat alleen vooraf een
toets op de rechtmatigheid wordt gedaan. Er wordt geen verantwoordingsinformatie
gevraagd. Gemeenten zullen alleen achteraf in het kader van de beleidsevaluatie
van de regeling informatie moeten geven. De Rekenkamer vraagt zich af in hoeverre
dit bekostigingsmodel overeenkomt met het standpunt van het kabinet naar aanleiding
van de rapporten over specifieke uitkeringen van de commissie Griffioen en
de werkgroep Pennekamp. Volgens het kabinet heeft de comptabele medeverantwoordelijkheid
van de minister ook betrekking op de naleving van de voorwaarden (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1996–1997, 24 036, nr. 35): «De minister blijft
aansprakelijk voor het invoeren en toepassen van bestuurlijke monitor- en
handhavingsinstrumenten».De Rekenkamer zal de doorlichting van alle specifieke uitkeringen die
het kabinet op grond van dit standpunt heeft aangekondigd derhalve met belangstelling
volgen. 2.2 Administratieve organisatie 2.2.1 Beschrijvingen administratieve organisatieHet Ministerie van SZW heeft stappen ondernomen om de administratieve
organisatie verder uit te werken. In de notitie «Positionering van Bekostigingstaken
SZW» van maart 1996 is de taakverdeling tussen de beleidsdirecties (met
name Arbeidsmarkt, Bijstandszaken en Sociale Verzekeringen) en de directies
Financieel Economische Zaken (FEZ) en Toezicht verder uitgewerkt. Een extern
bureau bekijkt in 1997 het traject op mogelijke nadere afbakening van verantwoordelijkheden
en bevoegdheden.Daarnaast is een project gestart dat beoogt de aspecten van de administratieve
organisatie, zoals management-verantwoordelijkheden, informatievoorziening,
werk-instructies en interne controles, bruikbaarder te maken als sturingsmiddel
voor het management. Dit proces is nog in volle gang.De Rekenkamer beoordeelt deze ontwikkeling positief. 2.2.2 Geautomatiseerde gegevensverwerkingDe AD is van mening dat de betrouwbaarheid van de relevante geautomatiseerde
systemen voor de financiële administratie bij het ministerie gewaarborgd
is. Voor het gebruikte financiële informatiesysteem CAFAS heeft de EDP
Audit Pool in februari 1997 een positief oordeel gegeven over de opzet en
werking van het stelsel van maatregelen en procedures van de externe verwerkingsorganisatie.Per 1 januari 1997 dient aan alle artikelen uit het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 1994 (VIR) voldaan te zijn. Voor alle informatiesystemen moet
duidelijk zijn welke betrouwbaarheidseisen voor informatiebeveiliging er moeten
zijn en of aan deze eisen ook wordt voldaan. De eisen worden opgesteld aan
de hand van afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses. De AD is intensief
betrokken bij de advisering over de normen en uiteindelijke resultaten. Eind
1996 was nog niet voor alle systemen een analyse beschikbaar. Ook de implementatie
en uitvoering van het in 1995 vastgestelde informatiebeveiligingsbeleid zal
naar verwachting niet voor medio 1997 zijn afgerond. De AD zal de toereikendheid
beoordelen.De Rekenkamer dringt aan op de nodige aandacht voor deze problematiek,
zodat op korte termijn wordt voldaan aan het VIR. 2.2.3 Europese aanbestedingsrichtlijnenBinnen het ministerie zijn diverse procedurebeschrijvingen aanwezig die
ingaan op Europese aanbestedingsregels.De meest recente zijn de conceptprocedures Inkopen goederen/diensten,
die de bestaande richtlijnen voor aanbestedingen voor leveringen en diensten
beoogden te actualiseren. Procedures voor de aanbesteding van werken zijn
niet uitgewerkt, omdat deze aanbesteding bij het departement zelden voorkomt.
Bij de categorie diensten laten de regels voor onderzoeksopdrachten ruimte
tot interpretatieverschillen. Inmiddels is de Directie Wetgeving, Bestuurlijke
en Juridische Aangelegenheden (WBJA) gevraagd hiervoor een eenduidige richtlijn
te ontwikkelen.Zowel de AD als de directie FEZ gaan vanuit hun eigen verantwoordelijkheid
na of de verplichtingen mogelijk onder de Europese aanbestedingsregels vallen.
Het ministerie heeft inzicht in het totaalbedrag van de Europese aanbestedingen.
De Rekenkamer vindt dat de procedures binnen het departement over het algemeen
voldoende waarborgen bieden voor het naleven van de aanbestedingsregels. 2.3 VoorschottenGedurende het jaar verstrekt het ministerie aan verschillende uitvoeringsorganisaties
maandelijks een voorschot. Na afloop van het jaar worden de definitieve kosten,
vergezeld van een accountantsverklaring, gedeclareerd bij het ministerie en
door de rijksconsulenten van de directie Toezicht gecontroleerd. Hierna volgt
de definitieve vaststelling door (een aparte afdeling van) de directie Toezicht.
De afdeling Bekostiging van FEZ zorgt voor de financiële afhandeling.Ultimo februari 1996 is voor het verwerken van de voorschotten, de kostenopgaven
en de definitieve vaststellingen een nieuwe geautomatiseerde subadministratie,
het Beheer Informatie en AfhandelingsSysteem (BIAS) in gebruik genomen. Met
dat systeem wordt ook de hoogte van de periodieke voorschotten berekend. Na
implementatie bevatte BIAS nog onvoldoende historische gegevens om de voorschotten
juist te berekenen. Ook kon het systeem tot en met april 1996 nog geen betalingen
verwerken. Deze situatie is inmiddels verbeterd. Eventuele onjuiste voorschotten
zijn aangepast conform de wettelijke bepalingen. Gedurende het gehele jaar
ontbrak echter de mogelijkheid om automatisch vanuit BIAS de financiële
administratie van het ministerie bij te werken. Dit geschiedde daarom handmatig
en leidde tot vertragingen in het bijhouden van de centrale voorschotadministratie.Tenslotte bleek bij de eindejaarscontrole van de AD dat BIAS een aantal
definitieve kostenopgaven van gemeenten en de daarbij horende definitieve
vaststellingen van de directie Toezicht «weigerde» te verwerken.
De AD heeft daarom bij de eindejaarscontrole de stand van de uitstaande voorschotten
voor verschillende regelingen ultimo 1996 zelf moeten reconstrueren.De AD concludeert dan ook dat met name bij de ABW gedurende 1996 het financieel
beheer bij de voorschotten onvoldoende was, omdat geen inzicht bestond in
de stand van de voorschotten.De Rekenkamer dringt erop aan de nodige aandacht te schenken aan de verbetering
van BIAS. De Rekenkamer zal de ontwikkeling kritisch blijven volgen. Het ministerie
heeft inmiddels toegezegd dat per 1 juli 1997 de koppeling van de financiële
administratie en BIAS tot stand wordt gebracht. 2.4 Misbruik en oneigenlijk gebruikBij het Ministerie van SZW is sprake van een groot aantal voor misbruik
en oneigenlijk gebruik (M en O)-gevoelige uitgaven. Het gaat dan om rijksbijdragen
(TW, AKW) ten laste van de begroting of om uitgaven als gevolg van wetgeving
waarbij er alleen sprake is van een bestuurlijke verantwoordelijkheid (zoals
WAO, AOW) of medeverantwoordelijkheid (ESF-subsidies).In de toelichting bij de financiële verantwoording wordt uitgebreid
aandacht besteed aan de vier aspecten van het M en O-beleid: regelgeving,
voorlichting, controlebeleid en sanctiebeleid. Er wordt in het algemene deel
van de toelichting uitgebreid ingegaan op de resultaten van toezicht op de
sociale verzekeringen, de gemeentelijke regelingen, de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
en de Arbeidsinspectie. Raming en realisatie van de financiële effecten
van het handhavingsbeleid in de volksverzekeringen, werknemersverzekeringen
en sociale voorzieningen worden uiteen gezet.Indien van toepassing zijn ook bij de begrotingsposten toelichtingen opgenomen
over het M en O-aspect. Naar de mening van de AD vormen de bestaande M en
O-risico's geen belemmeringen voor een goedkeurende verklaring bij de financiële
verantwoording van het ministerie, omdat er in het algemeen een toereikend
beleid ter bestrijding van M en O is, dat beleid ook voldoende wordt uitgevoerd
en de (toch nog bestaande) onzekerheid voldoende wordt toegelicht.De Rekenkamer waardeert de wijze waarop het ministerie het M en O-beleid
en de uitkomsten daarvan beschrijft. 2.5 Sociale verzekeringenUitgaven van de AKW, TW en BIA en de ontvangsten vanwege de Samenloop
WSW staan op de begroting. De wettelijke grondslag voor het toezicht op deze
verzekeringen is geregeld in de Organisatiewet sociale verzekeringen (OSV).
Het College van toezicht sociale verzekeringen (Ctsv) heeft de taak om toezicht
te houden op de recht- en doelmatigheid van de uitvoering van deze wetten
door de verschillende uitvoeringsorganen. De minister ziet vervolgens toe
op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van het toezicht door het Ctsv.
De directie Toezicht draagt zorg voor de beoordeling van de uitvoeringsrapportages
en accountantsverklaringen. De AD gaat door middel van een review na of de
opzet en uitvoering van de controle en rapportage van het Ctsv ten aanzien
van het aspect rechtmatigheid toereikend is. Het sluitstuk van het toezicht
is het maatregelenbeleid dat de minister kan gebruiken, om de uitvoering van
het toezicht door het Ctsv en daarmee de uitvoering door de uitvoeringsorganen
te verbeteren.De AD is voor zijn oordeel van de departementale verantwoording over 1996
uitgegaan van de rechtmatigheidverklaringen die het Ctsv in oktober 1996,
over 1995, aan de minister heeft aangeboden. Het Ctsv heeft een goedkeurende
verklaring afgegeven over de rechtmatigheid van de AKW-uitgaven. Bij de TW
werd een afkeurende verklaring afgegeven: de onrechtmatigheid bedroeg 3,16%
en de onzekerheid 6,46%. Daarnaast heeft het Ctsv de toereikendheid
van het beleid van de uitvoeringsinstellingen gericht op misbruik en oneigenlijk
gebruik en de rapportering daarover niet kunnen vaststellen.Voor de Samenloop WSW werd een verklaring met beperking afgegeven: de
onrechtmatigheid bedroeg 1,08% en de onzekerheid 0,46%. Ten
opzichte van 1994 was dit een aanzienlijke verbetering.Tevens merkte de AD op dat de foutdefinities die de uitvoeringsinstellingen
en het Ctsv hanteerden niet overeen kwamen met de foutdefinities
die het ministerie hanteert. De geconstateerde onrechtmatigheid zou volgens
de AD aanzienlijk hoger zijn met de foutdefinities van het ministerie. Met
ingang van 1997 is afgesproken deze foutdefinities toe te passen.De AD oordeelde dat de opzet en uitvoering van de controle en rapportage
van het Ctsv in het kader van de rechtmatigheidsverklaringen toereikend waren.
Daarnaast oordeelde de AD positief over de wijze waarop het ministerie de
controleen toezichtinstrumenten ter beoordeling van de uitvoeringsorganen
heeft gehanteerd.De geconstateerde onrechtmatigheid en onzekerheid bij de uitvoeringsorganen
leiden niet tot onrechtmatigheid en onzekerheid ten aanzien van de departementale
financiële verantwoording, zolang het ministerie deze bestedingen niet
vergoedt zonder wettelijke verplichting daartoe. Zolang het departement binnen
de wettelijke mogelijkheden en conform de daarvoor geldende criteria actie
onderneemt en aanwijzingen geeft om de onrechtmatigheid en onzekerheid weg
te nemen en daarnaast deze onzekerheid toereikend toelicht in de departementale
verantwoording heeft ook deze onzekerheid geen invloed op het oordeel bij
de verantwoording. Hiermee wordt eenzelfde systematiek gehanteerd als bij
de ABW en WSW.De Rekenkamer stelde vast dat de controle en het toezicht van het departement
op het Ctsv in 1996 verder is ontwikkeld, mede als gevolg van de OSV 1997
die de op 1 januari 1995 in werking getreden OSV heeft vervangen en de aanbevelingen
uit het rapport «Heel het raderwerk» (Tweede Kamer, vergaderjaar
1995–1996, 24 653, nr. 15).De Rekenkamer heeft in juni 1997 het rapport «Ontvlechting en marktwerking
in de sociale zekerheid» (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997,
25 402, nrs. 1–2) gepubliceerd. Zij plaatst in dit rapport kanttekeningen
bij de wijze waarop in de sociale verzekeringswetgeving scheiding tussen beleid
en uitvoering wordt ingevoerd. Volgens de Rekenkamer zijn de risico's voor
de rechten doelmatige uitvoering van de publieke taken door de uitvoeringsorganen
nog niet voldoende afgedekt.De Rekenkamer heeft in 1996–1997 ook een onderzoek uitgevoerd naar
rijksbijdragen in de sectoren sociale zekerheid en zorg. Dit onderzoek richtte
zich op de doelmatigheid, het financieel beheer en de rechtmatigheid van onder
meer de rijksbijdragen voor de AKW en TW. Het rapport wordt naar verwachting
in het najaar van 1997 gepubliceerd. 2.6 Bijstandszaken 2.6.1 Algemene BijstandswetDe AD reviewt het werk van de accountants van de gemeenten en de Rijksconsulentschappen
en beoordeelt het departementale behandelingsproces.De gemeenten dienen per kwartaal een declaratie met betrekking tot de
ABW in op basis waarvan de drie voorafgaande maandvoorschotten verrekend worden.
Jaarlijks worden de verstrekte vergoedingen opgenomen in de jaaropgave. Deze
jaaropgave wordt voorzien van een accountantsverklaring.De inhoudelijke wetstechnische toetsing van de gemeentelijke uitvoering
van de verschillende sociale zekerheidswetten is opgedragen aan Rijksconsulentschappen,
onderdeel van de directie Toezicht van het ministerie. Wanneer de rijksconsulent
onvolkomenheden constateert wordt actie ondernomen om de gemeentelijke uitvoering
op het vereiste niveau te brengen. De rijksconsulent kan de directie Toezicht
adviseren een financiële maatregel aan de gemeente op te
leggen of om de gemeente een hersteltermijn te bieden. De directie Toezicht
stelt ten slotte de rijksvergoeding vast aan de hand van de definitieve kostenopgaven.De Rekenkamer constateerde dat de verschillende controle- en toezichttaken
conform de afspraken zijn verricht, waarmee de rechtmatigheid van de uitgaven
in dit kader gewaarborgd zijn. De eindconclusie voor het hele traject was
dat de in 1996 behandelde definitieve kostenopgaven op juiste wijze zijn vastgesteld.De ontvangsten van het ministerie in het kader van de ABW bestaan uit
verrekeningen van te hoge bevoorschotting in voorgaande perioden en uit vorderingen
uit hoofde van het opleggen van financiële maatregelen aan gemeenten
bij de definitieve vaststelling van de rijksvergoeding. Deze ontvangsten moeten
conform de voorschriften uit de Comptabiliteitswet geboekt worden op de middelenartikelen.
Op basis van de documentatie die bij de controle beschikbaar was kon niet
worden vastgesteld of verrekeningen van aan gemeenten opgelegde financiële
maatregelen in 1996 volledig ten gunste van de middelenartikelen zijn verantwoord
en niet in mindering op de uitgaven van dat jaar zijn geboekt. De Rekenkamer
constateerde derhalve dat er onzekerheid bestond omtrent de volledigheid bij
het middelenartikel 14.01 Ontvangsten bijstandszaken, ter grootte van f 19,0
miljoen. 2.6.2 Rijksbijdrageregeling BanenpoolsDe Rekenkamer meldde in haar Rapport bij de financiële verantwoording
1994 en 1995 dat de uitgaven die in die jaren verricht zijn in het kader van
de Rijksbijdrageregeling Banenpools onrechtmatig waren omdat de daarvoor vereiste
wettelijke regeling ontbrak. De minister deelde toen in zijn reactie mee dat
de voorbereiding van de wettelijke regeling voor de banenpools bij de aanvang
van het parlementaire jaar 1995–1996 ter hand zou worden genomen. De
Rijksregeling Banenpools zal worden opgenomen in de Wet Inschakeling Werkzoekenden
(WIW). In het najaar 1996 is het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden.
In de zomer van 1997 is de wet door de Tweede Kamer aangenomen. De verwachting
is dat de WIW pas in 1998 operationeel zal worden.Voor de uitgaven van artikel 12.04 Banenpools ontbrak in 1996 derhalve
ook nog de vereiste wettelijke regeling. Deze uitgaven ad f 478,9 miljoen
zijn daarmee onrechtmatig. 2.7 Europese geldenDe Europese Unie houdt de ministers van de lidstaten verantwoordelijk
voor de uitvoering en naleving van het beleid van de Europese Unie en voor
het beheer van en de controle op de EG-geldstromen. Bij het Ministerie van
SZW betreft het Europese subsidieregelingen, die uit het Europees Sociaal
Fonds (ESF) gefinancierd worden.De uitvoering van één van deze regelingen, te weten de subsidieregeling
ter bestrijding van langdurige werkloosheid en het vergemakkelijken van de
inschakeling van jongeren in het arbeidsproces (doelstelling 3) heeft de minister
van SZW in een bestuursovereenkomst gedelegeerd aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
In 1996 beschikte de Arbeidsvoorzieningsorganisatie op grond hiervan over
een budget van ruim f 330 miljoen, dat rechtstreeks uit Brussel overgemaakt
wordt.De Rekenkamer voert op dit moment een onderzoek uit naar onder meer het
financieel beheer van de ESF-middelen door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
De rapportage zal naar verwachting in maart 1998 gereed zijn. De Rekenkamer heeft in juni 1997 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997,
25 399, nrs. 1–2) het rapport «Voorbereiding van plattelandsprojecten
met Europese subsidie» uitgebracht. Onderzocht is de Europese subsidieregeling
voor de ontwikkeling en structurele aanpassing van het platteland. Eén
van de conclusies was dat de Rekenkamer een meer directe betrokkenheid van
het Ministerie van SZW bij de uitoefening van het toezicht gewenst achtte,
zonder iets af te doen aan de verantwoordelijkheid van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
voor de uitvoering.De uitvoering van andere ESF-regelingen geschiedt door het per 1 mei 1995
opgerichte Bureau Uitvoering Europese Subsidie-instrumenten (BUESI) van het
Ministerie van SZW. In totaal heeft BUESI in 1996 f 128,1 miljoen aan
subsidies toegekend, en f 48,6 miljoen aan voorschotten uitbetaald. De
beschikbare middelen staan niet op de departementale begroting, maar worden
wel verantwoord in de departementale saldibalans.De AD heeft de toekenning van deze subsidies, het financieel beheer van
BUESI, en in opdracht van BUESI de administratie van een aantal projecten
bij de subsidiënten beoordeeld. Daarnaast heeft ook een openbaar accountantskantoor
van BUESI de opdracht gekregen een aantal projecten te beoordelen.De AD concludeerde dat de toekenning van subsidie-aanvragen door BUESI
over het algemeen rechtmatig was, maar dat sommige subsidie-aanvragen en aanvullende
voorschotten onvoldoende kritisch beoordeeld waren. Een nadere kwantificering
was op grond van het uitgevoerde onderzoek niet mogelijk.Het financieel beheer vertoonde volgens de AD duidelijke tekortkomingen.
Deze werden onder meer veroorzaakt doordat het in 1996 in gebruik zijnde geautomatiseerd
systeem onvoldoende maatregelen bevatte om de betrouwbaarheid en continuïteit
van de financiële administratie te kunnen waarborgen. De AD was niet
gevraagd van tevoren een beoordeling van dat systeem uit te voeren.In de begin 1997 beoordeelde externe projectadministraties bleken tekortkomingen
voor te komen die bij een definitieve afrekening tot onrechtmatigheden zouden
kunnen leiden. De gesignaleerde tekortkomingen waren volgens de AD op dit
moment nog grotendeels herstelbaar. De betreffende projectuitvoerders zijn
geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek. BUESI wil na de zomer,
op grond van de bevindingen van de AD en het openbaar accountantskantoor,
actie ondernemen om alle subsidiënten te informeren en waar nodig bij
te sturen en tot de gewenste herstelacties te bewegen.De Rekenkamer dringt erop aan dat er maatregelen genomen worden, die ertoe
leiden dat het financieel beheer bij BUESI en het financieel beheer bij de
projecten verbetert, zodat aan de voorwaarden voor een rechtmatige afrekening
wordt voldaan. Naar de mening van de Rekenkamer is snel actie nodig, omdat
anders het risico bestaat dat bijsturing niet meer mogelijk is vóór
de afronding van de projecten. 2.8 Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden 2.8.1 InleidingIn het Rapport bij de financiële verantwoording 1995 is verslag gedaan
van het onderzoek naar de Subsidieregeling experimenten activering van uitkeringsgelden
(EAU), de zogenaamde Melkert II-regeling.De regeling beoogt gemeenten en organisaties (met of zonder winstoogmerk) te stimuleren projecten op te zetten, die zijn gericht op
de reïntegratie van langdurig werklozen in het arbeidsproces. Deze projecten
moeten een experimenteel karakter hebben. De regeling voorziet in subsidies
aan de zo ontstane arbeidsplaatsen. Voor de regeling is maximaal f 720
miljoen beschikbaar. Op basis van voorschotten is in 1995 f 6o,7 en in
1996 f 44,2 miljoen uitgegeven.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer van de subsidieregeling
onordelijk en oncontroleerbaar was, waardoor niet is gewaarborgd dat het geld
besteed wordt aan het doel waarvoor het beschikbaar is gesteld. De juridische
grondslag van de subsidieregeling voor het jaar 1996 diende nog geregeld te
worden.De minister antwoordde de Rekenkamer dat naar aanleiding van de AD-controle
reeds een verbetertraject was gestart. Dit traject beoogde onder meer:– actuele overzichten voor elk project;– het voorkomen van onverantwoorde risico's bij de eindafrekening
door tussentijdse bijsturing;– onderzoek ter plekke door de AD;– verbetering van de informatiestroom, de registraties en de bewaking
van de tijdigheid en volledigheid van de benodigde beheersinformatie.Ook liet de minister weten dat hij in augustus 1996 een concept-Amvb voor
deze subsidieregeling aan de ministerraad zou aanbieden.De Rekenkamer heeft onderzocht of de over 1995 gesignaleerde tekortkomingen
zijn opgeheven. 2.8.2 Wettelijke grondslagBij de Amvb van 7 februari 1997 (Stb 79, 1997) zijn regels uitgevaardigd
houdende het tijdelijke besluit subsidiëring experimenten activering
van uitkeringsgelden. Het besluit werkt terug tot 18 januari 1995 en vervalt
met ingang van 1 januari 1999. 2.8.3 Formulering subsidievoorwaardenDe Rekenkamer stelde over 1995 vast dat de subsidieregeling en de toelichting
daarop weinig aanknopingspunten boden voor controle vooraf, tijdens en na
afloop van de uitvoering. Tevens concludeerde zij dat de regeling op veel
punten onvoldoende duidelijk en soms onvolledig was en daardoor veel ruimte
bood voor interpretatie. Ook ontbrak een nadere invulling van de voorwaarden
over onaanvaardbare verdringing van de bestaande werkgelegenheid, doorkruising
van andere werkgelegenheidsbevorderende overheidsmaatregelen, oneerlijke mededinging
en beheersbaarheid.De minister heeft nadere invulling gegeven aan de subsidievoorwaarden
die in de Amvb zijn vastgelegd. De concretisering van de voorwaarden en de
operationalisering daarvan tot toetsingsnormen zijn vastgelegd in een Handboek
experimenten activering van uitkeringsgelden (EAU), dat de minister accordeerde
op 20 februari 1997. Met het vaststellen van de toetsingsnormen is duidelijk
hoe de beschikkinghouders beoordeeld worden op naleving van de subsidievoorwaarden.
Uniformiteit en éénheid van beleid worden hierdoor versterkt.
Het al dan niet voldoen aan toetsingsnormen bepaalt daarmee het oordeel over
de rechtmatigheid van de te verlenen subsidie. In het handboek is tevens opgenomen
welke tussentijdse en definitieve maatregelen genomen kunnen of moeten worden. In het handboek EAU is het begrip «onaanvaardbare verdringing»
opgenomen waarover het volgende wordt opgemerkt.«Onaanvaardbare verdringing kan worden gesignaleerd indien:– bij de inlenende werkgever voor dezelfde of soortgelijke functie
sprake was van een recent ontslag (bijvoorbeeld 6 maanden voorafgaand aan
de inwerkingtreding van de arbeidsovereenkomst);– er bezwaar van de medezeggenschapsraad tegen deze functie was;
en– er een klacht hierover bij de werkgever, medezeggenschapsraad
of ombudsman is ingediend».De Rekenkamer constateert dat onaanvaardbare verdringing niet verder is
gedefinieerd en is van mening dat er geen sprake is van een actief beleid,
gelet op de voornoemde invulling van de toetsingsnorm, te weten signalen van
derden. Het ministerie geeft aan dat deze keuze in overeenstemming is met
het voorgenomen beleid ten aanzien van de WIW. In de memorie van toelichting
bij deze wet geeft het kabinet aan oog te hebben voor de minder positieve
kanten van de uitbreiding van gesubsidieerde arbeid. Verdringing en concurrentieverstoring
worden conform het advies van de Sociaal-Economische Raad zonder al te zware
procedures of zwaar bewerktuigde toetsingscommissies getoetst. 2.8.4 Misbruik en Oneigenlijk gebruikDe Rekenkamer concludeerde in haar onderzoek begin 1996 dat door onvoldoende
invulling van de subsidievoorwaarden het risico op M en O vergroot was.Het ministerie heeft in het handboek EAU aandacht besteed aan de M en
O-risico's. Deze risico's zijn ook onder de aandacht van de beschikkinghouders
gebracht.De toetsing op de bestrijding van M en O geschiedt door specifieke controle
op de doelgroep en op aangegane arbeidsovereenkomsten bij de administratie
van de projecten. De toetsing van de doelgroep geschiedt met behulp van een
zogenaamde EAU-verklaring van de gemeentelijke sociale dienst, die in de administratie
van het project aanwezig moet zijn. Ook voor de dienstbetrekking zijn eenduidige
voorwaarden vastgelegd. Door toepassing van het maatregelenbeleid wordt getracht
M en O te voorkomen, danwel te bestrijden. 2.8.5 Financieel beheerIn het kader van het financieel beheer had de Rekenkamer in haar vorig
onderzoek op diverse punten kritiek.De Rekenkamer constateert dat ter verbetering van het financieel beheer
de administratieve organisatie is beschreven en werkinstructies zijn opgesteld.
Aangezien het tijdvak dat nog nieuwe subsidies konden worden toegekend verstreken
was, is ten aanzien van de subsidietoekenning niet expliciet een verbetering
aangebracht. Ten aanzien van de voorschotverstrekking heeft het ministerie
vanaf 1996 in opzet zorg gedragen voor een duidelijke toedeling van taken
en verantwoordelijkheden aan de betrokken actoren. Dit is vastgelegd in het
handboek EAU. Er is een rappelsysteem ingevoerd.Ter verbetering van de beheersbaarheid en het creëren van waarborgen
voor een rechtmatige uitvoering van de projecten heeft de minister bepaald
dat in het kader van het toezicht de directie Bijstandszaken de AD kan verzoeken
een onderzoek naar de administratie van de projecten uit te voeren, indien
uit de informatievoorziening beleidsmatige (inconsistenties in beleidsinformatie)
of beheersmatige (gedurende langere tijd niet voldoen aan de
verantwoordingsplicht) tekortkomingen worden geconstateerd. De AD heeft reeds
een aantal onderzoeken uitgevoerd.De minister heeft naar aanleiding van deze onderzoeken door middel van
een circulaire de beschikkinghouders in kennis gesteld van de eisen die gelden
voor de administraties en de tussentijdse informatievoorziening. Tekortkomingen in de interne controle en onzekerheid over de getrouwheid
van de managementinformatie leveren risico's op voor de rechtmatigheid. Om
dit risico (deels) te verlagen heeft het ministerie rapportagevoorschriften
en modellen, toetsingskaders en voorschriften ten behoeve van de dossiervorming
uitgevaardigd. 2.8.6 Controle door de AccountantsdienstDe AD heeft in 1996 vijftien van het totaal van 63 projecten (subsidietoekenningen)
gecontroleerd op verzoek van de directie Bijstandszaken. De AD heeft de directie
Bijstandszaken en de gecontroleerden geïnformeerd over zijn bevindingen.De AD concludeerde dat de administratie van de beschikkinghouders over
het algemeen aan de eisen voldeed. Op een enkele uitzondering na zijn geen
onrechtmatigheden geconstateerd. Wel zijn tekortkomingen geconstateerd ten
aanzien van de inzichtelijkheid van de dossiervorming, de kwaliteit van de
administratie en informatievoorziening, de doelgroep en arbeidscontracten.
Deze tekortkomingen kunnen worden hersteld, aldus de AD. Het maatregelenbeleid
is hierbij van toepassing.De directie Bijstandszaken heeft de gecontroleerden afzonderlijk medegedeeld
dat de aangetroffen tekortkomingen dienen te worden hersteld. In enkele gevallen
waarbij sprake is van geconstateerde onrechtmatigheid is herstel niet mogelijk.
Bij de eindafrekening zullen kosten niet worden vergoed.De AD merkte op dat het aspect verdringing waarover in het Handboek EAU
wordt gesproken niet goed kan worden getoetst omdat het begrip niet controleerbaar
geoperationaliseerd is. De AD is bij de eerste 15 projectonderzoeken nagegaan
welke afspraken in opzet tussen de beschikkinghouders en de werkgevers zijn
gemaakt om verdringing te vermijden. De invalshoek hierbij was onder andere
dat de te creëren arbeidsplaats geen vervanging mag zijn van een bestaande
vacature.Bij de helft van de gecontroleerde projecten werd geconstateerd dat in
raamovereenkomsten is afgesproken dat de in te vullen arbeidsplaatsen additioneel
(boven het bestaand aantal arbeidsplaatsen bij werkgevers) moeten zijn. Bij
de andere helft van de projecten ontbrak een dergelijke afspraak met de werkgevers.
De AD oordeelde dat een gemengd beeld ontstaat variërend van geen verdringing
tot invulling van bestaande arbeidsplaatsen bij de werkgevers. De AD kon echter
niet vaststellen of deze beeldvorming in overeenstemming is met de werkelijkheid.In 1997 worden de overige 48 projecten gecontroleerd. Naar verwachting
is deze controle in juli 1997 afgerond.De AD heeft het aspect onaanvaardbare verdringing wederom in zijn controle-opzet
opgenomen. Bij de controle bij de beschikkinghouders en de diverse deelprojecten
zal aan dit aspect aandacht worden besteed aan de hand van eventueel ontvangen
signalen en de afhandeling hiervan. Hiertoe worden onder andere dossierstudies
verricht.De AD merkte tevens op dat de dossiervorming bij het ministerie inmiddels
op orde is. Voor de dossiervorming zijn richtlijnen gesteld. Ook stelde de
AD vast dat de opzet van het intern beheer is beschreven, inclusief werkinstructies
en in de organisatie is geïmplementeerd. De AD constateerde dat het departementaal traject aan de eisen voldoet. 2.8.7 ConclusiesDe Rekenkamer concludeerde dat de Subsidieregeling EAU met een Amvb een
wettelijke grondslag heeft gekregen. De subsidievoorwaarden die in het handboek
EAU zijn vastgelegd hebben een nadere invulling gekregen en zijn geconcretiseerd
en geoperationaliseerd tot toetsingsnormen. Er is een maatregelenbeleid ingevoerd
en er zijn maatregelen genomen om M en O te voorkomen of te bestrijden.Vanuit de constatering dat het begrip «onaanvaardbare verdringing»
niet gedefinieerd is en getoetst wordt op signalen van derden zal de Rekenkamer
de controle-activiteiten van de AD in 1997 op dit punt met belangstelling
volgen.De Rekenkamer concludeerde dat het financieel beheer, waaronder de voorschotverstrekking,
informatievoorziening, administratieve organisatie en bijsturing van de projecten,
is verbeterd. Zij concludeerde derhalve dat het financieel beheer over 1996
voldoende ordelijk en controleerbaar was. 2.9 AccountantscontroleDe AD heeft een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording 1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de departementale accountantscontrole voldoende
basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.
Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportage tot stand gekomen. 3 BEZWAARONDERZOEKEr zijn bij het Ministerie van SZW dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van SZW is samengesteld. Daarvan wordt afgetrokken het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die in de rekening
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal23 777,323 852,5981,2 Geen belangrijke fouten/onzekerheden23 777,323 329,4937,0Fouten/onzekerheden0523,144,2 Onvolledigheid/onzekerheid over de volledigheid00(22,1)21 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 45,8 miljoen, respectievelijk f 41,1 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar voorlopig positieve oordeel op dit
punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, maar geeft geen indicatie omtrent de
mate van onvolledigheid.De fouten en onzekerheden betreffen twee uitgavenartikelen en twee ontvangstenartikelen.
Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de overzichten
in de bijlage.Reeds beschreven zijn de fouten en onzekerheden met betrekking tot de
ontvangsten ABW (onzeker/onvolledig f 19,0 miljoen; zie 2.6.1.) en de
Banenpools (ontbreken wettelijke grondslag f 478,9 miljoen; zie 2.6.2.).Door een foutieve boeking op uitgavenartikel 14.06 (EAU) en het bijbehorende
ontvangstenartikel 14.01 zijn deze artikelen f 44,2 miljoen te hoog (ondeugdelijk
weergegeven).Bij het ontvangstartikel 11.01 (Algemene ontvangsten) bestaat onzekerheid
over de volledigheid van een bedrag van f 3,1 miljoen als gevolg van
tekortkomingen in de interne controle. De Rekenkamer heeft er bij het ministerie
op aangedrongen stappen te ondernemen om deze onzekerheid in 1997 weg te nemen. 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 Algemeen oordeelDe Rekenkamer stelde vast dat de toelichting bij de rekening in het algemeen
aan de eisen voldoet.In de toelichting bij de rekening is bij één artikel ten
onrechte aangegeven dat er sprake is van een aanwijzing van de Minister van
Financiën op grond van de Comptabiliteitswet, artikel 4, lid 6 voor Verplichting
= Kas.Voor enkele artikelen had het Ministerie van SZW in april 1997 met terugwerkende
kracht voor 1996 toestemming gevraagd voor aanwijzing. In de verantwoording
1996 was reeds vooruitgelopen op de daarvoor nog te ontvangen toestemming.
In mei 1997 bleek dat het ministerie van Financiën niet voor alle gevraagde
artikelen akkoord ging met een aanwijzing. Overigens heeft dit niet geleid
tot een fout die de tolerantiegrens overschrijdt.Het ministerie heeft toegezegd in de toekomst hier zorgvuldiger mee om
te gaan. 4.2.2 KengetallenDe Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten
van dit onderzoek zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien en het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die in de saldibalans
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal108 164,2108 164,2Niet beoordeeld150 191,459 803,4Beoordeeld57 972,848 360,8 Geen belangrijke fouten/onzekerheden57 971,748 360,8 Fouten/onzekerheden1,10Onvolledigheid151,701 Zie punt 2.3 van het Algemeen gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer stelde vast dat in de saldibalans per 31 december 1996 voor
een relatief gering bedrag sprake was van een onrechtmatigheid als gevolg
van foutieve boekingen (f 0,8 miljoen uitgaven buiten begrotingsverband).
Voor f 152,0 miljoen is er sprake van een ondeugdelijke weergave. f 0,3
miljoen is te hoog opgenomen en f 151,7 miljoen is onvolledig opgenomen.
Het betrof onder andere niet-opgenomen verplichtingen in het kader van de
Tijdelijke specifieke uitkering sociale vervoersvoorziening Wvg en doorstroomsubsidies
Banenpools.In de toelichting bij de saldibalans geeft het ministerie inzicht in de
afgerekende voorschotten per artikel. In 1996 is voor f 14,0 miljard
afgerekend. Per 31 december 1996 stond nog f 58,0 miljard aan voorschotten
uit.Afgezien van de in overzicht 2 opgenomen fouten en onvolledigheden voldoen
de saldibalans en de toelichting daarbij aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld conform de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording en de toelichting bij de rekening voldoen aan
de eerstgenoemde eis, met uitzondering van:– een bedrag van f 44,2 miljoen bij de uitgaven en de ontvangsten
vanwege het ten onrechte boeken; – een bedrag van f 22,1 miljoen aan ontvangsten dat ten onrechte
niet verantwoord is;– een bedrag van f 151,7 miljoen in de saldibalans dat ten
onrechte niet is opgenomen en f 0,3 miljoen in de saldibalans, dat te
hoog is opgenomen.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording, met uitzondering van:– een bedrag van f 478,9 miljoen aan uitgaven en een bedrag
van f 0,8 miljoen in de saldibalans waarvan de Rekenkamer vaststelde
dat ze onrechtmatig waren. BIJLAGE Fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996 (bedragen x f 1
miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerheden1redenparagraaf12.04Banenpools478,9478,9onrechtmatig, onjuist, ontbreken vereiste wettelijke grondslag2.6.2 14.06Experimenten activering van uitkeringsgelden 88,2 44,2ondeugdelijke weergave, onjuist; het ten onrechte belasten van
dit artikel4.1 Totaal523,1  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, zonder dat een indicatie gegeven kan
worden omtrent de mate van onvolledigheid. Fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerheden1redenparagraaf11.01Algemene ontvangsten 10,2(3,1)onzekerheid over onvolledigheid, tekortkomingen in administratieve
organisatie4.114.01Ontvangsten Bijstandszaken147,844,2ondeugdelijke weergave, onjuist; het ten onrechte belasten
van dit artikel4.1    (19,0)onzekerheid over de volledigheid
door tekortkomingen in administratieve organisatie2.6.1 totaal fouten/onzekerheden44,2  onvolledigheid(22,1)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, zonder dat een indicatie gegeven kan
worden omtrent de mate van onvolledigheid. Fouten en onzekerheden in de saldibalans 1996 (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf   debet  5Uitgaven buiten begrotingsverband   3,3 0,8onrechtmatig, in strijd met de voorschriften geboekt4.3 11Openstaande verplichtingen4 326,5 0,3ondeugdelijke weergave, te hoog4.3    151,7ondeugdelijke weergave, onvolledig4.3 totaal fouten/onzekerheden 1,1   onvolledigheid151,7  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud  Samenvatting217   1Inleiding217   2Financieel beheer VWS2182.1Wet- en regelgeving218 2.1.1Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid218 2.1.2Specifieke uitkeringen219 2.2Begrotingsvoorbereiding2202.3Administratieve organisatie220 2.3.1Reorganisatie VWS220 2.3.2Inrichting financiële functie2202.3.3Informatievoorziening221 2.3.4Garantie-administraties2212.3.5Europese aanbestedingsrichtlijnen221 2.4Subsidiebeheer2222.4.1Verbeterplan afrekenen voorschotten222 2.4.2Uitvoering subsidiebeheer 1996223 2.4.3Rijksbijdragen224 2.4.4Toezicht op begrotingsuitgaven
via intermediairs224 2.4.5Toezicht op Fondsen224 2.4.6Misbruik en oneigenlijk gebruik2252.5RIVM225 2.6Agentschap DCBG226 2.7Accountantscontrole226   3Bezwaaronderzoek226   4Financiële verantwoording2274.1Rekening227 4.2Toelichting bij de rekening228 4.2.1Algemeen oordeel en beleidsmatig
gehalte toelichting228 4.2.2Kengetallen228 4.3Saldibalans met toelichting228 4.4Financiële verantwoording
agentschap DCBG229 4.5Oordeel over de financiële
verantwoording229    Bijlage231SAMENVATTINGDe Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
In 100% van de verplichtingen en ontvangsten en in 98,3% van
de uitgaven trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan.Op basis van informatie uit het recht- en doelmatigheidsonderzoek heeft
de Rekenkamer over het algemeen genomen een positief beeld van het financieel
beheer. De Rekenkamer oordeelt positief over de uitvoering van het verbeterplan
dat de minister opstelde naar aanleiding van het over 1995 uitgevoerde bezwaaronderzoek
dat zich richtte op het afrekenen van subsidievoorschotten. Een aantal van
de in 1996 geconstateerde gebreken in het financieel beheer had een relatie
met de reorganisatie die in 1996 plaatsvond en waren tijdelijk van aard of
betroffen delen van het subsidiebeheer waarop de minister zich met het verbeterplan
richt. De Rekenkamer vindt deze gebreken daarom van relatief gering belang.De Rekenkamer plaatst nog wel een aantal kanttekeningen bij de kwaliteit
van de wet- en regelgeving van specifieke uitkeringen, zoals de doeluitkering
jeugdhulpverlening. Het ministerie licht deze regelgeving in het kader van
de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit door. Volgens
de Rekenkamer zou de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de minister duidelijk
afgebakend moeten worden en zou zij moeten beschikken over een daarbij passend
wettelijk instrumentarium waarmee zij op deugdelijke wijze uitvoering kan
geven aan haar bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Ook het bekostigingsbesluit
dat bij de Welzijnswet behoort behoeft de nodige aandacht. Het toezicht op
begrotingsuitgaven via intermediairs en op fondsen is nog voor verbetering
vatbaar. Het ministerie is bezig om voor al deze vormen van toezicht (wettelijke)
voorzieningen te treffen. De Rekenkamer geeft voorts de aanbeveling om te onderzoeken of een meer
centrale regie op het gebied van de ontwikkeling van informatiesystemen die
een relatie met financieel beheer hebben zinvol is.De belangrijkste geconstateerde gebreken in de verantwoording betroffen
de onzekerheid over de rechtmatigheid als gevolg van gebreken in het M en
O-beleid met betrekking tot de subsidie aan de Bejaardenoorden met een Bijzondere
Functie ad f 62,0 miljoen en de verstrekte rijksbijdrage voor de publiekrechtelijke
ziektekostenvoorzieningen ad f 87,0 miljoen waarvoor de wettelijke grondslag
nog ontbrak.Het rapport bij de financiële verantwoording 1996 van het Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport richt zich op de begrotingsuitgaven.
De toezichtsfunctie van de minister op de premiegefinancierde uitgaven komt
in dit rapport niet aan de orde. 1 INLEIDINGHet Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is te typeren
als een ministerie met vooral overdrachtsuitgaven en met een belangrijke toezichthoudende
functie ten aanzien van de zorgsector. De belangrijkste uitgavenstromen in
de rijksbegroting betreffen subsidies (bijna f 6,0 miljard) en de rijksbijdragen
voor de volksgezondheid (bijna f 6,2 miljard), die samen 95,2%
van de uitgaven vormen. De Rekenkamer heeft het subsidiebeheer de afgelopen
jaren meermaals onderzocht vanwege het financieel belang en de specifieke
risico's die daaraan verbonden zijn. Het ministerie kent enkele
relatief zelfstandige onderdelen zoals de onderzoeksinstellingen Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Sociaal Cultureel Planbureau
(SCP), het agentschap Directie College ter beoordeling van Geneesmiddelen
(DCBG) en de inspecties.Het rapport bij de financiële verantwoording 1996 van het Ministerie
van VWS richt zich op de begrotingsuitgaven. Naast deze uitgaven kent de zorgsector
premiegefinancierde uitgaven tot een totaalbedrag van f 61,6 miljard.
De beoordeling daarvan geschiedt op basis van specifieke, op de premiesector
toegesneden onderzoeken, die een belangrijke plaats innemen in het onderzoeksprogramma
van de Rekenkamer. De premiegefinancierde uitgaven en de toezichtsfunctie
van de minister op deze uitgaven vallen buiten het kader van dit rapport.In het departement heeft in 1996 een reorganisatie plaatsgevonden die
ook van grote betekenis was voor het financieel beheer. Daarnaast was voor
de inrichting van het subsidiebeheer de uitvoering van het verbeterplan met
betrekking tot het afrekenen van voorschotten van belang. Volledige implementatie
hiervan zal tot in 1998 voortduren.Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft echter bij het Ministerie van VWS niet plaatsgevonden. In hoofdstuk
4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële verantwoording
over 1996 (en eventuele agentschappen). Uit het onderzoek naar het financieel
beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten
of onzekerheden in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is
wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over de financiële
verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER VWS 2.1 Wet- en regelgeving 2.1.1 Bekostigingsbesluit welzijnsbeleidIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 rapporteerde
de Rekenkamer over subsidies waarbij de gekozen bekostigingsmethode strijdig
was met het bekostigingsbesluit welzijnsbeleid. Ook in 1996 speelde deze problematiek
een belangrijke rol bij de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van de subsidie-uitgaven.Het bekostigingsbesluit gaat vooral uit van financiering van de noodzakelijke
en gemaakte kosten, waarbij rekening wordt gehouden met een beperkte en voorwaardelijke
marge. Om beleidsinhoudelijke redenen is bij enkele subsidies echter gekozen
voor een subsidiegrondslag die niet op de gemaakte kosten is gebaseerd. De
landelijke sportorganisaties ontvangen een subsidie gebaseerd op het ledenaantal
(met een lump sum-karakter; in 1996 op f 19 miljoen vastgesteld). Het
vormings- en internaatswerk ontvangt een subsidie per cursusdagdeel (een soort
outputsubsidie; in 1996 op f 24 miljoen vastgesteld). Het bekostigingsbesluit
ondersteunt deze subsidievormen wel, zij het met een aantal beperkende voorwaarden
voor reservering van overschotten. De tekst van de toelichting bij het besluit
blijkt op het punt van de maximaal toegestane reservering voor meerdere uitleg
vatbaar. Door deze onduidelijkheid in de regelgeving heeft de Rekenkamer voor beide
subsidies geen zekerheid over de juiste interpretatie. Daarnaast geven deze
instellingen onvoldoende inzicht in de werkelijke kosten.Het Ministerie van VWS onderzoekt momenteel de wenselijkheid van het werken
met subsidievormen zonder voorwaarden van maximumgrenzen aan de reservering.
Als daarvoor gekozen wordt zal een aanpassing van het bekostigingsbesluit
noodzakelijk zijn. 2.1.2 Specifieke uitkeringen 2.1.2.1 AlgemeenHet ministerie financiert een gedeelte van het beleid door middel van
specifieke uitkeringen. De Rekenkamer acht het van groot belang dat de minister
bij het ontwerp en het onderhoud van de daarbij behorende regelingen voldoende
waarborgen schept voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer, zoals
bepalingen over informatievoorziening, verantwoording, controle, sancties
en bijsturingsmogelijkheden. Naar aanleiding van het rapport van de –
in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
(MDW) ingestelde – werkgroep Specifieke Uitkeringen (de werkgroep Pennekamp)
vindt er een inventarisatie plaats. Nagegaan wordt in hoeverre de thans aanwezige
waarborgen toereikend aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid.De Rekenkamer ziet de resultaten van deze inventarisatie met belangstelling
tegemoet. 2.1.2.2 Doeluitkering JeugdhulpverleningDe doeluitkering in het kader van de wet op de Jeugdhulpverlening omvat
een uitgave van f 907,7 miljoen in 1996. Hierin zijn de in 1996 verstrekte
intensiveringsgelden ad f 39,8 miljoen voor capaciteitsuitbreiding begrepen.De provincies en de grootstedelijke regio's dienen plannen in voor de
besteding van de gelden en ontvangen het geld van het ministerie. Daarna heeft
de minister geen wettelijke mogelijkheden tot bijsturing meer.Omdat de reikwijdte van de accountantsverklaringen bij de verantwoordingen
van de provincies en regio's beperkt is tot de vaststelling dat de doeluitkering
is doorbetaald aan voorzieningen voor de jeugdhulpverlening, geeft deze onvoldoende
zekerheid over de uiteindelijke aanwending van het geld door die voorzieningen.Omdat het ministerie geen wettelijke mogelijkheden tot bijsturing heeft,
kunnen een nulmeting, afspraken met regio's, monitoring en bijsturing ten
aanzien van de verstrekte intensiveringsgelden ad f 39,8 miljoen alleen
tot stand komen via gestructureerd bestuurlijk overleg met de regio's.De doeluitkering zal in het kader van de MDW-operatie doorgelicht worden.
Hierbij kunnen de verantwoordelijkheden van de betrokken bestuurslagen voor
de uiteindelijke aanwending van gelden verduidelijkt worden en kan het toezichts-,
verantwoordings- en controlemodel vervolgens daarop afgestemd worden.De Rekenkamer concludeert dat ten aanzien van de doeluitkering Jeugdhulpverlening
nog geen sprake is van een duidelijk afgebakende bestuurlijke verantwoordelijkheid
met een daarop aansluitend wettelijk instrumentarium voor de minister.Overigens is van deze uitgaven niet de rechtmatigheid in het geding, maar
gaat het om een bestuurlijk probleem dat opgelost moet worden en waarbij de
oplossing moet uitmonden in duidelijke wetgeving en een daarop aansluitend
financieel beheer. 2.2 BegrotingsvoorbereidingKrachtens de Comptabiliteitswet en de daarop gebaseerde Geïntegreerde
Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften (GRBAV) voor de begrotingscyclus
1996 dienen alle hoofdbeleidsterreinen in de begroting, voor zover zij een
artikel personeel en materieel kennen, dat als eerste artikel opgenomen te
hebben. Onder materiële uitgaven worden volgens de GRBAV ook de uitgaven
verstaan die nodig zijn voor de uitvoering van beleidsprogramma's (zoals automatiseringsmiddelen,
meubilair, representatie, literatuur). De voorschriften in de GRBAV kennen
in sommige gevallen nog enige interpretatieruimte. De GRBAV geeft geen duidelijke
definitie van wat materiële uitgaven zijn en wat beleidsuitgaven zijn.
Ook zijn sommige naar hun aard materiële uitgaven gefinancierd in de
vorm van een subsidie. In al deze gevallen gaat het om sterk met de beleidsuitvoering
verbonden uitgaven. Bij de accountantscontrole is geconstateerd dat het ministerie
niet in alle gevallen dezelfde interpretatie aan dit onderscheid heeft gegeven.
Bij de verantwoording van deze uitgaven heeft het ministerie de indeling gevolgd
van de door de Tweede Kamer goedgekeurde begroting. FEZ zal in de toekomst
bepalen welke posten als materiële uitgaven en welke posten als beleidsuitgaven
begroot moeten worden ter verbetering van de consistentie.De Rekenkamer beveelt de minister van VWS aan om ook het Ministerie van
Financiën te attenderen op dit vraagstuk en op de gekozen interpretaties,
zodat ook rijksbreed meer consistentie bewerkstelligd wordt. De minister van
Financiën zou immers kunnen overwegen de regelgeving op dit punt te verhelderen. 2.3 Administratieve organisatie 2.3.1 Reorganisatie VWSDoor de reorganisatie van het ministerie in 1996 en de implementatie van
het verbeterplan is de nieuwe administratieve organisatie (AO) nog niet volledig
beschreven en vastgesteld. Nieuwe processen worden eerst getoetst op praktische
werkbaarheid voordat ze definitief vastgesteld worden en worden opgenomen
in de AO-beschrijving.Niet alle financiële documenten uit de periode vlak voor de reorganisatie
konden bij de accountantscontrole gevonden worden. Bij enkele beleidsdirecties
was men nog niet volledig op de hoogte van alle procedures. Deze «aanloopproblemen»
zijn inmiddels verholpen. In enkele gevallen werden de procedures van het
inkoopproces niet correct nageleefd. Sommige waren nog niet geheel beschreven,
maar ze worden al geruime tijd bekend verondersteld.De Rekenkamer constateerde dat de problemen voor een belangrijk deel veroorzaakt
zijn doordat medewerkers onbekend waren met procedures binnen hun nieuwe functie.
FEZ en de nieuw ingestelde bekostigingsorganisatie Financieel en Personeel
Beheer (FPB) werken aan voorlichting over procedures en heldere afspraken
over taakverdeling. De Rekenkamer beveelt daarbij aan om afspraken die vanuit
(financieel) beheersoptiek belangrijk zijn altijd schriftelijk vast te leggen. 2.3.2 Inrichting financiële functieDe Rekenkamer onderzoekt momenteel in hoeverre de financiële functie
effectief en overeenkomstig het besluit taak FEZ functioneert, vanuit het
belang van de financiële functie voor ordelijk en controleerbaar financieel
beheer en vanwege de wijziging in de inrichting van deze functie door de reorganisatie. 2.3.3 InformatievoorzieningDe Rekenkamer constateerde dat over 1996 de financiële administratieve
systemen in grote lijnen naar behoren functioneerden. De EDP-auditor van de
AD onderzoekt jaarlijks de geautomatiseerde begrotingsadministratie. Deze
functioneert naar tevredenheid.Wel zijn nog enkele gebreken geconstateerd in enkele al dan niet geautomatiseerde
informatiesystemen zoals de aansluiting op de interdepartementale salarisadministratie,
het gebruik van enkele raadpleeg- en rapporteringsfuncties voor personeelsoverzichten
en de aansluiting van sommige managementrapportages op de begrotingsadministratie.
Het kostprijsberekeningssysteem voor het agentschap DCBG bleek nog niet ontwikkeld
te zijn. In de projectenadministratie van het SCP bleek geen urenregistratie
voor te komen, waardoor de informatiewaarde van het systeem ten onrechte laag
is. Onder grote politieke tijdsdruk werd bij de Directie Genees- en Hulpmiddelenvoorziening
het systeem ter ondersteuning van de uitvoering van de Wet Geneesmiddelenprijzen
ontwikkeld en geïmplementeerd, terwijl er op het moment van ingebruikname
nog onvoldoende kennis en capaciteit voor het beheer aanwezig was.De feitelijke verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en het gebruik
van (geautomatiseerde) systemen is gedecentraliseerd naar de departementale
onderdelen, zoals de beleidsdirecties, het RIVM, het SCP en het agentschap
DCBG. Daarmee is het beheer en de ontwikkeling van die systemen onderhevig
aan de prioriteitenstellingen van de betrokken directies. Een aantal partijen
heeft echter belang bij een adequate informatievoorziening: de departementale
leiding als toezichthouder; FEZ als concerncontroller, met name waar de informatievoorziening
zich richt op het ondersteunen van het financieel beheer of een relatie heeft
met de financiële verantwoording; externe partijen voorzover zij betrokken
zijn bij operationele activiteiten of gebruiker zijn van informatie uit die
systemen (bijvoorbeeld kengetallen in de toelichting bij de rekening).De Rekenkamer concludeert allereerst dat de voor de begrotingsadministratie
en de financiële verantwoording meest relevante systemen naar behoren
functioneren, maar dat in het beheer van enkele systemen gebreken zijn gesignaleerd.
Zij beveelt het ministerie aan te onderzoeken of het wenselijk is versterking
aan te brengen op het gebied van de planning en control van de ontwikkeling
van de informatiesystemen voorzover die een relatie hebben met het financieel
beheer of de financiële verantwoording en of het zinvol is om in een
sterkere, zonodig centrale, regie te voorzien. 2.3.4 Garantie-administratiesIn het rapport bij de financiële verantwoording 1995 rapporteerde
de Rekenkamer over gebreken in het garantiebeheer. Ook over 1996 bleek dat
de directies CSZ en GB in 1996 de stand van het feitelijk risico uit hoofde
van garantieverplichtingen niet voldoende actueel hebben bijgehouden. Het
ministerie onderzocht in 1996 een aantal mogelijkheden dit beheer te verbeteren,
waarover de definitieve besluitvorming nog moet plaatsvinden. Daarnaast is
er achterstand in het bijwerken van de garantiedossiers in het archief. Inmiddels
is gestart met de ontwikkeling van een geautomatiseerd systeem ter ondersteuning
van het garantiebeheer.De Rekenkamer zal de verdere ontwikkelingen met belangstelling volgen. 2.3.5 Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Rekenkamer constateerde dat in de procedures van het ministerie voorzien is in een centrale coördinatie van het aanschaffingsbeleid,
waarmee de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen door de departementale
organisatie bewerkstelligd moet worden. Over 1996 zijn geen aanbestedingen
Europees aangemeld, blijkt uit de opgave aan EZ voor de aan de Europese commissie
te verstrekken statistische overzichten. Uitgaande van deze opgave is het
financieel belang nihil.De bewaking van de naleving van de voorschriften is nog niet geheel sluitend.
Een aantal malen zijn de Europese aanbestedingsregels niet toegepast. Een
departementale werkgroep werkt thans aan het dichten van mogelijke gebreken
in de administratieve organisatie en aan voorlichting binnen het ministerie.Bij de instellingen in de volksgezondheidssector bestaat nog geen volstrekte
duidelijkheid over de vraag of en in hoeverre premiegefinancierde instellingen
(zoals ziekenhuizen) onder de feitelijke werking van de Europese aanbestedingsrichtlijnen
vallen, omdat de noodzakelijke jurisprudentie om dat vast te kunnen stellen
nog ontbreekt. Instellingen moeten nu zelfstandig nagaan of zij vallen onder
de definitie van publiekrechtelijke instellingen. Het ministerie acht het
haar verantwoordelijkheid zorg te dragen voor adequate informatieverstrekking
aan de instellingen in de volksgezondheid. De inspanningen van de departementale
werkgroepen richten zich buiten het ministerie op adequate informatievoorziening
en de behandeling van de interpretatieproblemen. Het ministerie heeft nog
geen antwoord kunnen formuleren op de vraag in hoeverre het ministerie verantwoordelijkheid
draagt voor de procedures en processen bij de zelfstandig aanbestedende diensten
en in hoeverre de aanschaffingen bij elkaar opgeteld moeten worden. Het Ministerie
van EZ en het Ministerie van Financiën konden deze vraagstukken evenmin
beantwoorden. Het Ministerie van VWS moet op dit punt zelf nog onderzoek verrichten. 2.4 Subsidiebeheer 2.4.1 Verbeterplan afrekenen voorschottenIn de afgelopen jaren wees de Rekenkamer regelmatig op gebreken in het
subsidiebeheer en daaruit voortvloeiende achterstanden in het afrekenen van
voorschotten. Bij het definitief vaststellen van subsidies moet blijken dat
de subsidievoorwaarden nageleefd zijn. Bij grotere achterstanden in het definitief
vaststellen van subsidies wordt het steeds moeilijker, zo niet onmogelijk
om nog zekerheid over de naleving van de voorwaarden te verkrijgen.Over 1995 heeft de Rekenkamer een bezwaaronderzoek uitgevoerd naar de
achterstanden en het daaraan verbonden deel van het subsidiebeheer. Zij kwam
tot het oordeel dat de achterstanden praktisch geheel afgewikkeld waren, maar
dat het beheer nog enkele gebreken vertoonde. De minister heeft in een verbeterplan
aangegeven op welke wijze en op welke termijn welke verbeteringen tot stand
gebracht zouden worden. Voor de volledige implementatie is circa twee jaar
nodig, wat inhoudt dat voor een aantal delen van het financieel beheer in
1996 nog geen stabiele (eind)situatie bereikt kon worden. De Rekenkamer heeft
van de uitvoering van het plan, voorzover dat op 1996 betrekking had, vastgesteld
dat de activiteiten overeenkomstig de afspraken waren. Zo is inmiddels de
Handreiking Subsidiebeheer vervangen door de nieuwe «Verkenning Subsidiebeheer»
en is het sanctiebeleid dankzij de recent ingevoerde «Beleidsregels
handhaving subsidiebepalingen VWS» beter toegesneden op de in de recente
jaren gewijzigde wettelijke bepalingen, op aandachtspunten van VWS en op praktische
uitvoerbaarheid. Verder werkt het ministerie aan de verbetering van de dossiervorming
en aan de departementsbrede invoering van het Subsidieregistratiesysteem,
een geautomatiseerd systeem ter ondersteuning van de bewaking van de geldende
termijnen in de subsidiecyclus. 2.4.2 Uitvoering subsidiebeheer 1996 2.4.2.1 Toekenning, bevoorschotting en vaststelling van
subsidiesNog steeds worden er subsidies toegekend voor projecten waarvan de aanvragen
niet voldeden aan de in wettelijke regelingen gestelde voorwaarden, worden
er subsidies verleend terwijl de aanvraagbescheiden niet volledig waren ingediend
en zijn enkele malen subsidietoekenningen niet geheel op de juiste wijze berekend
en worden de termijnen voor de toekenning niet altijd gehaald.De bevoorschotting geschiedde nog niet altijd in overeenstemming met de
liquiditeitsbehoefte of zonder dat duidelijkheid bestond over die liquiditeitsbehoefte.
In enkele gevallen moest dit op basis van politieke besluitvorming uitgevoerd
worden zoals voor de in 1997 uit te voeren restauratie van het monument op
de Dam in Amsterdam (ten laste van 1996 reeds geheel bevoorschot f 2,4
miljoen) en bij de aankoop en verbouwing van de nieuwe huisvesting van het
Verzetsmuseum Amsterdam (f 2 miljoen). Ook deze subsidie is geheel bevoorschot
terwijl het nog onduidelijk is op welke termijn de plannen gerealiseerd gaan
worden.De vaststelling van subsidies geschiedt nog steeds weleens zonder dat
zekerheid is verkregen over de naleving van alle subsidievoorwaarden en wettelijke
voorschriften. Ook was van enkele afgerekende subsidies vastgesteld dat de
benodigde bescheiden waaronder de rapportering over de naleving van subsidiebepalingen
onvolledig was. Bovendien was een aantal calculaties voor de vaststelling
van het subsidiebedrag onjuist uitgevoerd. 2.4.2.2 DossiervormingUit de accountantscontrole is gebleken dat uit de dossiers zelf niet altijd
op te maken is of opname in het Subsidieregistratiesysteem wel heeft plaatsgevonden.
De geautomatiseerde bewaking door dit systeem is één van de
belangrijke elementen van het subsidiebeheer. De termijnen voor toekenning
en afrekening volgens de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) worden nog steeds
overschreden. Overigens treden de bedoelde bepalingen van de AWB pas per 1
januari 1998 in werking.Beter dient bewaakt te worden dat alle dossiers voorzien zijn van volledig
ingevulde formulieren als bewijs van de uitvoering van de inhoudelijke en
financiële beoordeling van de toekenning en afrekening van subsidies.
Ook op dit punt zijn nog gebreken geconstateerd.Tenslotte is het ook van belang dat bij afwijkingen van de departementale
richtlijnen rondom de subsidietoekenning, -bevoorschotting en -vaststelling
de motieven van de directie die daartoe geleid hebben schriftelijk vastgelegd
zijn in de dossiers. Dit was over 1996 nog steeds niet altijd het geval. 2.4.2.3 ConclusieDe Rekenkamer concludeert dat er over 1996 nog een aantal gebreken zijn
geconstateerd in het subsidiebeheer, maar zij plaatst deze in het kader van
het verbeterplan dat momenteel uitgevoerd wordt. De Rekenkamer ziet de verdere
implementatie van het verbeterplan met vertrouwen tegemoet. Na de volledige
implementatie zal de Rekenkamer opnieuw onderzoek doen naar het subsidiebeheer. 2.4.3 RijksbijdragenDe Rekenkamer onderzocht de doelbereiking, de rechtmatigheid, het financieel
beheer en het toezicht van enkele rijksbijdragen, waaronder rijksbijdragen
aan de fondsen ter bekostiging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
en de Ziekenfondswet. Het onderzoek zal naar verwachting in het najaar 1997
worden gepubliceerd.In het rapport bij de financiële verantwoording 1995 rapporteerde
de Rekenkamer dat een toereikende wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage
publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen nog ontbrak. Het ministerie heeft
een wetsvoorstel ingediend onder meer voor de vaststelling van de wettelijke
grondslag voor de rijksbijdrage Ziekenfondswet en voor de rijksbijdrage publiekrechtelijke
ziektekostenverzekering. Tot op heden moet de rechtmatigheid daarvan jaarlijks
opnieuw verkregen worden bij AMvB. Het wetsvoorstel ligt voor ter behandeling
door de Tweede Kamer en beoogt dit meer structureel te regelen. Aanvaarding
van deze wetswijziging heeft nog niet plaatsgehad, om deze reden is de rijksbijdrage
publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen nog onrechtmatig, het gaat daarbij
om een belang van f 87,0 miljoen. 2.4.4 Toezicht op begrotingsuitgaven via intermediairsIn toenemende mate vindt financiering van activiteiten plaats via intermediaire
organisaties, zoals bijvoorbeeld landelijke welzijnsorganisaties, fondsen,
samenwerkingsverbanden met derden zoals andere ministeries en/of particuliere
organisaties. De AD signaleerde dat nog niet overal gezorgd is voor informatie-,
verantwoordings- en controlestructuren, die in voldoende mate zekerheid verschaffen
over de recht- en doelmatigheid van de uiteindelijke aanwending van de collectieve
middelen. Dit leidde tot onzekerheid over de rechtmatigheid van f 6,8
miljoen voor een aantal landelijke jeugdorganisaties en van f 59,5 miljoen
voor schippersinternaten, die uitsluitend verantwoorden dat de gelden zijn
verstrekt aan de uitvoerende instellingen.De minister heeft in de toelichting bij de financiële verantwoording
1996 inmiddels toegezegd de beheers- en controlestructuren van de bestaande
intermediaire organisaties te verbeteren en de implementatie van meer uniforme
uitgangspunten ten aanzien van de inrichting van de gewenste controle- en
beheerstructuur bij de oprichting van nieuwe organisaties te bewerkstelligen.De Rekenkamer zal deze ontwikkelingen met belangstelling volgen. 2.4.5 Toezicht op FondsenUit de AD-rapportage over 1995 bleek dat het ministerie nog informatie
miste voor een toereikend toezicht op het Fonds voor de Topsport en het Fonds
Vrijwilligerswerk Nederland.Het overleg met het Fonds voor de Topsport heeft inmiddels geleid tot
nadere informatie, maar het overleg is momenteel nog gaande om daar nog verdergaande,
maar noodzakelijke verbeteringen in te bereiken. In gezamenlijk overleg tussen
het Fonds en het departement wordt een controleprotocol opgesteld. In verband
met afstemming als gevolg van nadere voorwaarden van het ministerie is er
nog geen goedgekeurd uitvoeringsreglement. Een toereikend inzicht in het financieel
beheer van dit Fonds is derhalve nog niet verkregen. Hoewel de ontwikkelingen
onmiskenbaar de goede kant op gaan, is het tempo waarin dat gebeurt traag.Het Fonds Vrijwilligerswerk Nederland (FVN) is in 1992 opgericht als cluster
van een vijftal stichtingen in het vrijwilligerswerk, die het ministerie
subsidieerde. Het gesloten convenant kon door FVN noch door het ministerie
worden overlegd. Daarom kan niet worden vastgesteld wat er precies is geregeld.
Het FVN heeft een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening ontvangen, maar
de accountant van de FVN kon geen rechtmatigheidsverklaring geven. Hij kon
niet vaststellen of de aan de twee werkorganisaties doorbetaalde subsidiegelden
door die organisaties overeenkomstig de subsidievoorwaarden zijn besteed.Het ministerie heeft aangegeven dat het toezicht op begrotingsuitgaven
via fondsen en clusters in algemene zin betrokken wordt in de bezinning op
de toezichtsvisie van de minister. De Rekenkamer volgt de ontwikkelingen rondom
het toezicht op beide fondsen met belangstelling. 2.4.6 Misbruik en oneigenlijk gebruikUit de toelichting op de verantwoording 1996 blijkt dat de subsidie voor
de bejaardenoorden met een bijzondere functie (BBF's) ad f 140,8 miljoen
afhankelijk is van de eigen bijdrage van de bewoners. Om het M en O-risico
tegen te gaan heeft de minister geregeld dat de gemeenten aan het ministerie
accountantsverklaringen moeten overleggen waaruit blijkt dat zij hun wettelijke
taak tot het vaststellen, innen en afdragen van eigen bijdragen vervullen
overeenkomstig het Bijdragebesluit bewoners van bejaardenoorden. Uit de accountantscontrole
is echter gebleken dat bij circa 44 % van de BBF's geen toereikende
accountantsverklaringen over de naleving van het bijdragebesluit in de dossiers
aanwezig was en dat wegens het ontbreken van sanctiemogelijkheden in de regelgeving
niet effectief opgetreden kan worden tegen gemeenten die in gebreke bleven.De Rekenkamer constateerde dat het M en O-beleid derhalve niet voldoet
aan de eisen, te weten een toereikend beleid met name gericht op de aspecten
regelgeving, voorlichting, controle en sancties. Om die reden heeft de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 62,0 miljoen. 2.5 RIVMBij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) vindt een
herbezinning op het financieel beheer plaats, waarbij de sectoren in 1997
integraal verantwoordelijk worden voor de begrotingsuitvoering, de «Dienst
Beheer» omgevormd wordt naar een «Management Informatie Dienst»
en het «Stafbureau Directie» de instituutscontroller wordt. De
AD signaleerde met het oog op de komende verandering in 1997 dat de opbouw
van de budgetten, de uniformering van de informatievoorziening, de interne
analyses, de interne controle en de informatiebeveiliging aandacht verdienen
en dat de sectoren nog niet geheel toegerust zijn om de integrale verantwoordelijkheid
te dragen.In 1996 is voor de uitvoering van het Nationaal Onderzoeksprogramma Luchtverontreinigingen
Klimaatveranderingen (NOP) f 20,0 miljoen aan verplichtingen aangegaan
waarvan f 4,8 miljoen uitgegeven is. Het financieel belang tot en met
2001 bedraagt f 90 miljoen. Het NOP is een onderzoeksprogramma waarin
diverse ministeries, waaronder VWS, en derden, zoals de Nederlandse Organisatie
voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO), participeren. Het Ministerie van VROM
en de NWO financieren dit programma. VWS ontvangt de middelen van VROM via
de begroting. Besluitvorming vindt plaats in de Stuurgroep NOP. Afhankelijk
van de situatie worden de opdrachten via de RIVM of het NWO uitgezet. De verantwoordelijkheden
en bevoegdheden, waaronder die van het RIVM, en daarmee de minister van VWS,
voor het financieel beheer bij de NWO, zijn (nog) niet duidelijk vastgelegd. De Rekenkamer dringt aan op verbetering van de interne beheersorganisatie
van het RIVM en op verduidelijking van de verantwoordelijkheden voor het NOP. 2.6 Agentschap DCBGPer 1 januari 1996 heeft de Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen
(DCBG) de status van Agentschap gekregen als bedoeld in artikel 70 van de
Comptabiliteitswet.Het agentschap DCBG is de uitvoeringsorganisatie van het College ter Beoordeling
van de Geneesmiddelen(zelfstandig bestuursorgaan) en levert de expertise op
het gebied van geneesmiddelenbeoordeling.Uit de memorie van toelichting1 op de 6e
wijziging van de CW blijkt dat voor de instelling van een agentschap aan een
aantal voorwaarden voldaan moet worden:– door de instelling van het agentschap moet de dienst aantoonbaar
doelmatiger kunnen werken;– de producten moeten kwantitatief en kwalitatief meetbaar zijn.
Kengetallen zijn daarbij belangrijk;– vóór de instelling van het agentschap moet sprake
zijn van een goedkeurende accountantsverklaring.Het agentschap heeft moeite om aan deze voorwaarden te voldoen:– In 1996 werd nog een aanvang gemaakt met een werkwijze waarbij
bewaking van doorlooptijd, kosten, kwaliteit en service wordt verbeterd. De
geautomatiseerde verwerking van de benodigde gegevens zal pas in 1997 starten.
Met het kerndepartement is wel al afgesproken in 1997 te zullen rapporteren
op basis van de kengetallen: gerealiseerde beoordelingstermijn ten opzichte
van de wettelijke termijn, kosten per beoordeling, procentueel aandeel in
de beoordelingen bij het Europese Bureau ter Beoordeling van Geneesmiddelen
door Europese CBG's.– In 1996 is nog maar een begin gemaakt met een kostprijsberekeningssysteem.
In 1997 moet dat nog verder uitgewerkt en geïmplementeerd worden.– Pas in de loop van 1996 is de in 1995 ingezette reorganisatie
afgerond die gericht was op de meer bedrijfsmatige werkwijze.De Rekenkamer concludeert dat het Agentschap DCBG op z'n vroegst pas in
1997 aan de voorwaarden kan voldoen. 2.7 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1996 afgegeven. De Rekenkamer stelde
vast dat de departementale accountantscontrole voldoende basis vormt voor
haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen
over de financiële verantwoording zijn dan ook in belangrijke mate gebaseerd
op de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Ministerie van VWS zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Ministerie van VWS is samengesteld (exclusief het agentschap). Daarvan wordt
afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft
kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen
overschrijden. Wat overblijft is het totaal bedrag aan fouten en onzekerheden
die in de rekening werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal9 998,612 789,6274,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden9 998,612 570,6274,3Belangrijke fouten/onzekerheden0219,00 Onvolledigheden2  (10,1)1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 551,8 miljoen, respectievelijk f 154,5 miljoen aan
overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende
slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar voorlopige positieve oordeel op dit
punt moeten herzien.2 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, maar geeft geen indicatie omtrent de
mate van onvolledigheid.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.
De geconstateerde fouten en onzekerheden (f 219,0 miljoen) betreffen
voor f 128,3 miljoen onzekerheden over de rechtmatigheid en voor f 90,7
miljoen onrechtmatige uitgaven.Een groot deel van de onzekerheden betreft de exploitatiesubsidie aan
de Bejaardenoorden met een Bijzondere Functie (f 62,0 miljoen). De onzekerheid
is ontstaan omdat het M en O-beleid van de minister het risico van M en O
onvoldoende afdekt (zie 2.4.6.). Daarnaast is er bij de subsidieverstrekking
aan twee intermediairs onzekerheid over respectievelijk f 59,5 en f 6,8
miljoen. Deze onzekerheid wordt veroorzaakt door een onvoldoende informatie-,
verantwoordings- en controlestructuur (zie 2.4.4).Het onder onrechtmatigheden opgenomen bedrag van f 90,7 miljoen betreft
voornamelijk het ontbreken van de wettelijke grondslag voor de rijksbijdrage
publiekrechtelijke ziektekostenvoorzieningen ad f 87,0 miljoen (zie 2.4.3.).
De overige onrechtmatigheden ad f 3,7 miljoen betroffen bevoorschottingen
zonder dat de liquiditeitspositie van de subsidie-ontvanger hier aanleiding
voor gaf, het toepassen van een onjuiste bekostigingsgrondslag, een onjuiste
bepaling van budgetten en het ontbreken van aanvraagbescheiden (zie 2.4.2.1).Het onder «onvolledigheden» opgenomen bedrag betreft onzekerheid
over de volledigheid van f 10,1 miljoen aan ontvangsten op artikel 24.03
(ouderbijdragen jeugdhulpverlening). Het Landelijk Bureau Inning Ouderbijdragen
(LBIO), een onderdeel van het ministerie van Justitie, is verantwoordelijk
voor de inning van de ouderbijdragen. De onzekerheid over de volledigheid
van de ouderbijdragen wordt veroorzaakt doordat het LBIO onvoldoende mogelijkheden
heeft om vast te stellen dat iedere plaatsing bij haar wordt gemeld. 4.2 Toelichting bij de rekening 4.2.1 Algemeen oordeel en beleidsmatig gehalte toelichtingIn het rechtmatigheidsonderzoek 1995 rapporteerde de Rekenkamer dat de
toelichting bij de rekening nagenoeg voldeed aan de eisen, met uitzondering
van de nieuwe eis uit de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet, namelijk
dat alle belangrijke aanpassingen of afwijkingen van het voorgenomen beleid,
activiteiten, effecten of prestaties worden toegelicht. Praktisch alle toelichtingen
gingen in op de uitgevoerde activiteiten, ongeacht of deze wel of niet afwijken
van geplande activiteiten. Volume- en prestatiegegevens kwamen slechts bij één
artikelonderdeel voor.De Rekenkamer heeft de toelichting op de rekening in z'n algemeenheid
beoordeeld en het punt van de volume- en prestatiegegevens met extra aandacht
onderzocht. De Rekenkamer constateerde dat de toelichting in z'n algemeenheid
goed zelfstandig leesbaar is en in wezen alle informatie bevat die nodig is
voor een goed begrip van de rekening. Het algemeen gedeelte voldoet aan de
gestelde eisen, zij het dat de toelichting op enkele punten wel iets meer
inhoudelijk kan zijn. Uit de accountantscontrole kwam naar voren dat de toelichting bij een
aantal artikelen wel een hoger beleidsmatig gehalte zou kunnen bevatten, zoals
bijvoorbeeld bij de artikelen van het jeugdbeleid, ouderenbeleid en gehandicaptenbeleid,
de volksgezondheid en het SCP.Verder constateerde de Rekenkamer van de artikelsgewijze toelichting dat
5 van de 7 uitgavenartikelen van welzijn voorzien zijn van volume- en prestatiegegevens,
zij het dat bij 2 artikelen deze niet vergelijkbaar waren met de gegevens
uit de begroting. Slechts 1 van de in totaal 3 uitgavenartikelen van volksgezondheid
bevatte volume- en prestatiegegevens. Van de onderzoeksinstituten en de inspecties
was alleen de toelichting op de uitgaven van de IGB van volume- en prestatiegegevens
voorzien. De toelichting van het agentschap DCBG gaf alleen aan welke kengetallen
men in 1997 zou hanteren. 4.2.2 KengetallenDe Rekenkamer onderzocht de kengetallen die zijn opgenomen in de toelichtingen
bij de departementale begrotingen en rekeningen. De resultaten van dit onderzoek
zijn gelijktijdig met deze bundel gepubliceerd in het rapport «Informatievoorziening
en kengetallen». 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien en het
gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen
dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Wat overblijft is het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden die in de saldibalans
werden aangetroffen en die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal43 694,843 694,8Niet beoordeeld127 131,117 089,0Beoordeeld16 563,726 605,8 Geen belangrijke fouten/onzekerheden16 563,726,605,8 Fouten/onzekerheden00Onvolledigheid001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De saldibalans en de toelichting daarop voldoen aan de eisen. Een enkele
opmerking betreft de presentatie van de garantieverplichtingen. Op basis van
de comptabele regelgeving dienen deze te zijn opgenomen in het bedrag van
de verplichtingen in de saldibalans. De regelgeving blijkt dus voorbij te
gaan aan het verschil in karakter van een garantieverplichting, waarvan het
uitgangspunt is dat deze praktisch nooit tot realisatie moeten leiden, en
het karakter van een reguliere verplichting, waarvan het de bedoeling is dat
ze tot realisatie leiden. Daarom heeft het ministerie ervoor gekozen om de
garantie-verplichtingen in de toelichting weer te geven in de zogenaamde garantiestaat.
Voorzover de garantstellingen wel hebben geleid tot feitelijke verplichtingen
op basis van claims door derden, zijn deze opgenomen onder de reguliere verplichtingen
in de saldibalans.In het onderzoek naar garantstellingen door de Staat zal op de hier genoemde
problematiek ingegaan worden. Publicatie van dit onderzoek is begin 1998 voorzien.De Rekenkamer heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op
de saldibalans opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht
of deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In 1996 is in totaal f 11,3
miljard aan voorschotten afgerekend. De Rekenkamer is van oordeel dat deze
afrekeningen rechtmatig waren. 4.4 Financiële verantwoording agentschap DCBGHet agentschap DCBG is een agentschap met een stelsel van baten en lasten.
Over 1996 bedroeg het totaal van de baten f 19,5 miljoen. Het totaal
van de lasten bedroeg f 19,6 miljoen: het nadelige resultaat bedroeg
derhalve f 0,1 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren
respectievelijk f 0,3 en f 0,3 miljoen. De totalen van de balans
per 31 december 1996 bedroegen f 4,8 miljoen.Als gevolg van het ontbreken van een goed systeem voor de kostprijsberekening
was het niet mogelijk om tot een correcte confrontatie van baten en lasten
in de financiële verantwoording 1996 te komen. Voorzichtigheidshalve
zijn de reeds in 1996 gefactureerde opbrengsten voor jaargrensoverschrijdende
werkzaamheden volledig aan 1997 toegerekend. Hierdoor is het negatieve resultaat
in de Rekening van Baten en Lasten veroorzaakt. Afgezien hiervan bevat de
rekening en de balans van het agentschap geen belangrijke fouten en onzekerheden.
De toelichtingen voldoen aan de eisen. 4.5 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording (waarin
opgenomen de financiële verantwoording van het agentschap) voldoet aan
de volgende eisen: – de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerstgenoemde
eis. Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 90,7 miljoen aan onrechtmatige uitgaven;– een bedrag van f 128,3 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid kon verkrijgen;– een bedrag van f 10,1 miljoen aan ontvangsten waarover de
Rekenkamer geen zekerheid over volledigheid kon verkrijgen.De financiële verantwoording van het agentschap Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van de niet volledige toepassing van de toerekening van de baten en lasten
aan het jaar waarop ze betrekking hebben. De verantwoording voldoet ook aan
de tweede eis. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf24.02Ouderenbeleid3 327,6 1,2Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden2.4.2.1     0,5Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde betaling2.4.2.1    62,0Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in het M en O-beleid2.4.6 24.04Jeugdbeleid1 124,7 1,0Onrechtmatig, onjuist, overige onrechtmatigheden2.4.2.1    1,0Onrechtmatig, onjuist, onverschuldigde betaling2.4.2.1     66,3Onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie2.4.425.03Rijksbijdragen Volksgezondheid6 184,687,0Onrechtmatig, onjuist, ontbreken wettelijke grondslag2.4.3Totaal219,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerheden1redenparagraaf24.03Jeugdbeleid21,6(10,1)Onzekerheid
over de volledigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1Totaal(10,1)  1 Het tussen haakjes plaatsen van een bedrag duidt op onzekerheid
over de volledigheid van dat bedrag, zonder dat een indicatie gegeven kan
worden omtrent de mate van onvolledigheid. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET PROVINCIEFONDS Inhoud  Samenvatting233   1Inleiding233   2Financieel beheer2332.1Accountantscontrole233    3Bezwaaronderzoek233   4Financiële Verantwoording2334.1Rekening2334.2Toelichting bij de rekening234 4.3Saldibalans met toelichting234 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording234SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Provinciefonds. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGHet Provinciefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en van Financiën. De eerstverantwoordelijke voor het beleid is de minister
van Binnenlandse Zaken. De administratie en de departementale accountantscontrole
van het Provinciefonds vallen eveneens onder verantwoordelijkheid van de minister
van Binnenlandse Zaken. Het fonds ressorteert onder het Directoraat-Generaal
Openbaar Bestuur.De uitgaven van het fonds betreffen voor het overgrote deel de algemene
uitkering aan de provincies. De uitkering wordt vastgesteld op basis van de
verdeelmaatstaven, zoals bepaald in de Provinciewet.De ontvangsten van het fonds bedragen een percentage van de opbrengsten
van alle belastingmiddelen, met uitzondering van de Motorrijtuigenbelasting.
Op basis van ramingen worden voorschotten aan de provincies verstrekt. De
definitieve afrekening vindt plaats nadat de totale opbrengst van de belastingmiddelen
is vastgesteld.De uitgaven van het Provinciefonds worden bij begrotingswet vastgesteld.
In 1996 is door het Provinciefonds voor in totaal ruim f 1,7 miljard
aan de provincies uitgekeerd. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe accountantsdienst (AD) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft
een goedkeurende verklaring afgegeven bij de financiële verantwoording
1996 van het Provinciefonds.De Rekenkamer stelde vast dat de accountantscontrole voldoende basis vormt
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording.Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Provinciefonds zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningDe rekening 1996 van het Provinciefonds bevat een bedrag van f 1 735,5
miljoen aan uitgaven en verplichtingen en f 1 948,7 miljoen aan ontvangsten.
De Rekenkamer heeft met redelijke zekerheid kunnen vaststellen dat de rekening
geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOp de saldibalans staan een debet- en creditbedrag van f 1 948,7
miljoen. De Rekenkamer heeft het gehele creditbedrag niet beoordeeld, en van
het debetbedrag f 1 743,8 miljoen niet (zie punt 2.3 van het Algemeen
Gedeelte van deze bundel).Zij trof in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten of onzekerheden
aan. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Provinciefonds voldoet aan de genoemde
eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET LANDBOUW-EGALISATIEFONDS Inhoud  Samenvatting236   1Inleiding236   2Financieel beheer2372.1Wet- en regelgeving237 2.2Betaalorganen2382.3Accountantscontrole238    3Bezwaaronderzoek2393.1Inleiding239 3.2Controle derdengegevens door de
Douane239 3.3Controle derdengegevens door de
Algemene Inspectiedienst239 3.4Controlememoranda240 3.5Implementatie erkenningseisen240 3.6Certificering240 3.7Conclusie241   4Financiële verantwoording2414.1Rekening2414.2Toelichting bij de rekening241 4.3Saldibalans met toelichting242 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording242    Bijlage243SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording over 1996 van het Landbouw-Egalisatiefonds. Dit oordeel is
mede gebaseerd op de uitkomsten van een bezwaaronderzoek van de Rekenkamer.
Zij heeft bij haar onderzoek kunnen steunen op de bevindingen van de departementale
accountantsdienst. Het onderzoek werd uitgevoerd naar aanleiding van het ontbreken
in 1995 van een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording van het Landbouw-Egalisatiefonds als geheel.De Rekenkamer stelde vast dat bij de financiële verantwoording 1996
van het LEF een goedkeurende accountantsverklaring is afgegeven. Hiermee is
deze verantwoording de eerste financiële verantwoording van het LEF waarbij
een dergelijke verklaring is afgegeven.De Rekenkamer is van mening dat het plan van aanpak dat het onderzoeksobject
vormde voor het bezwaaronderzoek, voldoende is uitgevoerd. Zij maakt dan ook
geen bezwaar. Wel merkt de Rekenkamer op dat zij het ministerie heeft moeten
aansporen tot het uitvoeren van aanvullende actie bij de controle van derdengegevens
door de Douane en de Algemene Inspectiedienst (AID). Zij vraagt de AID aandacht
te besteden aan de resterende tekortkomingen in deze controle. 1 INLEIDINGDe minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) beheert op grond
van artikel 2 van de Landbouwwet het Landbouw-Egalisatiefonds (LEF). Dit fonds
bestaat uit twee afdelingen, een afdeling A en een afdeling B. Afdeling A
(LEF-A) is een apart hoofdstuk van de Rijksbegroting waarvan het saldo wordt
verrekend met hoofdstuk XIV van de Rijksbegroting. In LEF-A worden verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten verantwoord die samenhangen met de uitvoering van
het (Europese) gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en die ten laste van
Nederland komen. In afdeling B (LEF-B), die posten buiten begrotingsverband
omvat, worden ontvangsten en uitgaven verantwoord die Nederland uiteindelijk
ten bate, dan wel ten laste van de Europese Unie moet of wil brengen. Hierbij
gaat het om zogenoemde Eigen Middelen (ondermeer heffingen in het verkeer
met niet-lidstaten) en diverse landbouwsubsidies.Hoewel het LEF twee afdelingen kent, is er sprake van één
geïntegreerde administratie en één saldibalans, waarop
zowel posten uit het LEF-A als het LEF-B voorkomen.Om voor subsidiëring in aanmerking te komen dienen alle betaalorganen
van een lidstaat een jaardeclaratie in ter goedkeuring door de Europese Commissie
(Commissie).Betaalorganen behoren niet tot de rijksoverheid en zijn belast met de
uitvoering van regelingen in het kader van het GLB. Hiertoe ontvangen zij
voorschotten uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw,
afdeling Garantie (EOGFL-garantie). Na goedkeuring door de Commissie volgt
verrekening.Indien de Commissie de Nederlandse declaraties afkeurt moet het bedrag
dat hiermee gemoeid is (de «claim») ten laste van het LEF-A worden
gebracht. Uiteindelijk komen claims daarmee ten laste van de Rijksbegroting.Het EOGFL en de voornoemde declaraties hebben een gebroken boekjaar dat
loopt van 16 oktober 1995 tot en met 15 oktober 1996. Dit betekent dat de
uitgaven en ontvangsten zoals deze in de financiële verantwoording
van het LEF zijn verantwoord, in twee verschillende EOGFL-dienstjaren worden
opgenomen.De departementale accountantsdienst (AD) is belast met de controle van
de financiële verantwoording van zowel het LEF-A als het LEF-B. Over
1994 en 1995 kon nog niet worden beschikt over een goedkeurende accountantsverklaring
die tevens het LEF-B betrof. Om deze tekortkoming in het financieel beheer
op te heffen, stelde het ministerie een plan van aanpak op waarmee werd beoogd
om met ingang van 1996 te komen tot een goedkeurende verklaring bij de verantwoording
van het gehele LEF. Dit plan van aanpak is object van onderzoek geweest in
het bezwaaronderzoek naar de accountantscontrole bij het LEF.Met de realisatie van het plan beoogde het ministerie tevens claims van
de Commissie zoveel mogelijk te voorkomen. Hiermee wordt gevolg gegeven aan
de aanbeveling van de Rekenkamer in het rechtmatigheidsonderzoek 1995 om verschillen
van inzicht met de Commissie op korte termijn op te lossen.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 van het Landbouw-Egalisatiefonds. Het rapport bestaat
uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk
3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd
over het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1996. Uit het
onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen tekortkomingen,
die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële verantwoording.
Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en in het oordeel over
de financiële verantwoording betrokken. Het rapport sluit af met een
overzicht van geconstateerde fouten en onzekerheden. Algemene informatie over
het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage 1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Wet- en regelgevingDe uitvoering van het GLB en de controle hierop is gebaseerd op communautaire
regelgeving. Om te komen tot een zorgvuldige implementatie van deze regels
worden betaalorganen op diverse manieren aangestuurd.Zo is de directie Internationale Zaken (IZ) belast met de coördinatie
tussen de Commissie en de betaalorganen, in het bijzonder met de doorgeleiding
van verordeningen en de interpretaties daarvan. Tevens is zij belast met de
goedkeuring van controlememoranda. Met behulp hiervan worden per regeling
risico's op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik geëxpliciteerd
waardoor de controle-inspanning beter kan worden gedoseerd. Ter onderbouwing
van deze risicobeschrijving moet voor elke regeling het gehele wettelijk kader
inclusief de jurisprudentie worden vermeld. Zodoende is ook een juiste implementatie
van communautaire regelgeving gewaarborgd.De directie Juridische Zaken (JZ) houdt zich bezig met de besluitvorming
over regelgeving die niet gebonden is aan een specifieke sector. Ook worden
geconstateerde onregelmatigheden bij de uitvoering van het GLB door haar beoordeeld
en gemeld bij de Commissie.Tenslotte bestaat overleg tussen betaalorganen, de directie IZ en de directie
JZ in de vorm van zogeheten begeleidingsteams. Mogelijke knelpunten in de
uitvoering kunnen zo worden verzameld en voorgelegd aan de Commissie. De Rekenkamer is met de AD van mening dat de hiervoor beschreven controlememoranda
en overlegstructuur voldoende waarborgen bieden om communautaire regelgeving
op een juiste wijze te implementeren. 2.2 BetaalorganenMet de implementatie van EG-verordening 1663/95 (de zogeheten Belle-verordening)
beoogde de Europese Commissie, door middel van een erkenning vóóraf
en controles achteraf van betaalorganen, ertoe te komen dat deze organen zelf
voldoende garanties kunnen bieden voor de betrouwbaarheid van de ingediende
declaraties. Een betaalorgaan wordt erkend als de opzet van de administratieve
organisatie voldoende waarborgen biedt om de hiervoor genoemde regelingen
naar behoren uit te voeren.Bij de uitvoering van subsidieregelingen dienen betaalorganen gegevens
van derden op grond waarvan deze aanspraak maken op financiële tegemoetkomingen
te (laten) controleren. De betaalorganen hebben het grootste deel van deze
controle gedelegeerd aan twee technische diensten: de Douane en de Algemene
Inspectiedienst (AID). Hierbij blijven de betaalorganen op grond van de voornoemde
EG-verordening verantwoordelijk voor een kwalitatief en kwantitatief goede
uitvoering van deze controles.De volgende tien betaalorganen zijn relevant voor het LEF. BetaalorgaanJaardeclaratie 1996 (x f 1 mln) Productschap voor Zuivel (PZ)1 141,4Dienst Landelijke Service bij Regelingen (LASER)828,7 Hoofdproductschap voor Akkerbouwgewassen (HPA)802,4 De (twee) productschappen voor Vee, Vlees en Eieren (PVVE)447,6 Productschap voor groente en Fruit (PGF)24,5 Dienst Landelijk Gebied (DLG)11,2 Stichting STOAS5,7 Productschap Vis (PVis)0,3 Productschap voor Margarine, Vetten en Oliën (MVO)0,2 Totaal3 262,0Op 15 oktober 1995 werden alle betaalorganen door de directie Financieel
Economische Zaken (FEZ) voorlopig erkend. In vijf gevallen betrof het een
voorlopige erkenning voor de periode van één jaar. In de loop
van 1996 hebben de betaalorganen de resterende manco's in hun organisatie
verbeterd, hetgeen resulteerde in een definitieve erkenning van alle betaalorganen
per 15 oktober 1996. 2.3 AccountantscontroleDe controle door de AD van de financiële verantwoording over 1996
bestaat uit twee delen. Het eerste deel beslaat de periode vanaf 1 januari
1996 tot en met 15 oktober 1996. Deze periode is voor het grootste deel opgenomen
in de certificering van de financiële verantwoordingen van de betaalorganen
over het EOGFL-boekjaar 1996. Het tweede deel van de controle beslaat de periode
vanaf 16 oktober 1996 tot en met 31 december 1996 en wordt bestreken door
een apart controleprogramma.De AD heeft een goedkeurende verklaring met een onverplicht toelichtende
paragraaf bij de financiële verantwoording over 1996 afgegeven. De toelichtende
paragraaf betreft de kwalitatieve onvolkomenheden in het toezicht
bij de uitvoering van de werkzaamheden door de AID alsmede de onduidelijkheid
over de wijze waarop de Commissie naar aanleiding van eigen aanvullende controles
de uitkomsten van deze controles interpreteert en evalueert.De toelichtende paragraaf doet geen afbreuk aan de goedkeuring door de
AD.Op grond van de resultaten van haar bezwaaronderzoek (zie hoofdstuk 3)
alsmede op grond van de controlemaatregelen die genomen zijn na 15 oktober
1996 stelde de Rekenkamer vast, dat de departementale accountantscontrole
voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
over 1996 van het LEF. Haar oordelen zijn mede tot stand gekomen op basis
van de AD-rapportages. 3 BEZWAARONDERZOEK 3.1 InleidingHet ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring over de volledige
financiële verantwoording van het LEF was aanleiding voor de Rekenkamer
om over 1996 een bezwaaronderzoek in te stellen. Object van onderzoek was
een plan van aanpak van het ministerie om deze verklaring alsnog te verkrijgen.
Belangrijkste elementen uit het plan waren de erkenningseisen die werden gesteld
aan betaalorganen alsmede de certificering van de financiële verantwoordingen
van deze organen. Bij de erkenningseisen ging het met name om de eisen op
het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O). 3.2 Controle derdengegevens door de DouaneDe AD concludeerde dat de opzet van de uitvoering van de inspectietaken
door de Douane in overeenstemming is met de criteria in de communautaire regelgeving.
Zo zijn de inspecties steekproefsgewijs en onverwacht uitgevoerd en is voldaan
aan de voorwaarde dat per productgroep per Douanepost de fysieke inspecties
jaarlijks een omvang van minimaal 5 procent van de uitvoeraangifte moeten
hebben.Het Ministerie van LNV heeft een toereikend inzicht verworven in de opzet
en werking van de controles door de Douane. Hiertoe heeft de Rekenkamer echter
moeten aansporen, hetgeen niet gebruikelijk is. De Rekenkamer deelt de mening
van de AD dat geen sprake is van evidente onvolkomenheden in de interne en
administratieve organisatie bij de Douane. 3.3 Controle derdengegevens door de Algemene InspectiedienstVolgens de AD is het communautair M en O-beleid door de AID nog niet optimaal
uitgevoerd en verantwoord. De dossiervorming is gebrekkig en de dossiers van
de controlemedewerkers werden slechts incidenteel door de teamleiders getoetst. De kwalitatieve tekortkomingen zijn echter volgens de AD niet van een
zodanig gewicht dat sprake is van een onzekerheid van materieel belang over
de rechtmatigheid van de verantwoorde uitgaven.Bij de AD en de directie FEZ is voldoende inzicht verworven in de opzet
en werking van het kwaliteitsborgingssysteem van de AID. Evenals bij de Douane
heeft de Rekenkamer de informatievergaring zelf moeten stimuleren hetgeen
ongebruikelijk is. Op grond van voornoemde overwegingen deelt de Rekenkamer de mening van
de AD dat voornoemde tekortkomingen in het M en O-beleid geen afbreuk doen
aan de toereikende werking van dit beleid. Wel meent zij dat de maatregelen
in het plan van aanpak, waartoe het Ministerie van LNV inmiddels besloten
heeft, moeten worden ingevoerd vóór het einde van het EOGFL-boekjaar
1997 (vóór 16 oktober 1997). 3.4 ControlememorandaIn het Rechtmatigheidsonderzoek 1995 merkte de Rekenkamer op dat met het
opstellen van de controlememoranda nog niet de beoogde voortgang werd geboekt.
Ook in 1996 zijn de betaalorganen niet voortvarend te werk gegaan bij het
opstellen van de controlememoranda. Zo waren bij het afsluiten van haar onderzoek
in februari 1997 slechts voor drie van de 49 regelingen controlememoranda
opgesteld. Dertien regelingen dienden nog te worden ingepland. Van twee regelingen
zouden volgens de planning de desbetreffende controlememoranda in 1996 moeten
zijn opgeleverd. Als gevolg van een vertraging in de oplevering van meer dan
een half jaar waren deze stukken nog niet definitief goedgekeurd.Inmiddels voorziet een nieuwe planning in een goedkeuring in 1997 van
tenminste de helft van de controlememoranda. Voorts besloot het Audit Committee
van het departement in april 1997 om de vertraging in de oplevering van memoranda
te laten analyseren en na te laten gaan of een verdere versnelling in de planning
mogelijk is. De Rekenkamer kan zich in dit besluit vinden.3.5 Implementatie erkenningseisenDe Rekenkamer meent dat de directie FEZ bij het erkennen van betaalorganen
per 15 oktober 1996, formeel gesproken, ten onrechte geen rekening heeft gehouden
met het gebrekkige inzicht dat toen bestond in de kwaliteit en kwantiteit
van de controles door de Douane en de AID.Bij niet-erkenning zouden regelingen in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid niet meer kunnen worden uitgevoerd door de betaalorganen. Het
gevolg van een dergelijke actie zou zijn dat deze regelingen voortaan centraal
vanuit het Ministerie van LNV worden uitgevoerd. Dit zou gepaard zijn gegaan
met zeer vergaande organisatorische wijzigingen binnen het ministerie die
op zeer korte termijn hadden moeten worden gerealiseerd, wilde de lidstaat
Nederland de genoemde regelingen ongestoord kunnen uitvoeren.De Rekenkamer erkent dat de directie FEZ, praktisch gesproken, geen andere
keuze had dan de betaalorganen te erkennen. 3.6 CertificeringDe controles achteraf van de EOGFL-declaraties van de betaalorganen over
het boekjaar 1996 – ook wel aangeduid als certificering – werden
op 10 februari 1997 door de AD afgerond. Bij zeven van de tien betaalorganen
(LASER, de twee betaalorganen die vallen onder de PVVE, MVO, STOAS, PZ, HPA)
deelde de AD mee dat de administratieve organisatie redelijke zekerheid bood
over de getrouwheid, volledigheid en nauwkeurigheid van deze declaraties.
De door de AD gesignaleerde tekortkomingen in het financieel beheer hadden
geen consequenties voor de juistheid van de EOGFL-declaraties. Bij de overige
drie betaalorganen bevatte de mededeling een beperking wegens tekortkomingen
in de administratieve procedures (PGF en DLG) en in de uitvoering van de fysieke
controles (PVis). De AD drong bij deze organen aan op herstelacties
om de kans op kortingen door de Commissie te minimaliseren. Aan deze oproep
werd gevolg gegeven.Naar aanleiding van een beoordeling door de Commissie van de certificeringsrapporten
in maart 1997, verlaagde deze de declaraties met circa f 24 000.
Bij het PVis bleef na aanvullende controles bij de Commissie nog onzekerheid
bestaan over een gedeclareerd bedrag van circa f 118 000, waardoor
dit bedrag vermoedelijk eveneens zal worden gecorrigeerd door de Commissie.
Gerelateerd aan het totaalbedrag van de jaardeclaratie zijn dit zeer geringe
bedragen. Na een correctie met de hiervoor genoemde bedragen is de Commissie
van plan om de declaraties over het EOGFL-boekjaar 1996 goed te keuren.De certificeringsaudits door de AD boden naar de mening van de Rekenkamer
voldoende basis voor de mededelingen bij de financiële verantwoordingen
van de betaalorganen over het EOGFL-boekjaar 1996. 3.7 ConclusieDe Rekenkamer meent dat het plan van aanpak waarop het bezwaaronderzoek
zich gericht heeft, voldoende is uitgevoerd. Zij tekent hierbij aan, dat zij
het ministerie heeft moeten aansporen tot het uitvoeren van aanvullende actie
rond de controle van derdengegevens. Gelet op de resultaten van het onderzoek
maakt de Rekenkamer geen bezwaar. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
LEF-A is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, LEF (x f 1
miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1OntvangstenTotaal73,173,173,1 Geen belangrijke fouten/onzekerheden73,173,173,1 Belangrijke fouten/onzekerheden000 Onvolledigheden  2,51 De bedragen aan verplichtingen en uitgaven bevatten ieder
in totaal f 15,5 miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal
niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer
haar positieve oordeel moeten herzien.Bij het ontvangstartikel 02.02 (overige ontvangsten) constateerde de Rekenkamer
een onvolledigheid van de te verantwoorden ontvangsten uit hoofde van verbeurde
waarborgsommen. Deze onvolledigheid wordt veroorzaakt door een onvoldoende
bewaking bij de verbeurdverklaring. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, LEF (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal2 634,42 634,4Niet beoordeeld1186,91 511,1Beoordeeld2 447,51 123,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden2 447,51 123,3 Fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting op de saldibalans voldoet
aan de eisen Het ministerie kon geen inzicht verschaffen in de in 1996 afgerekende
voorschotten. In verband hiermee heeft de Rekenkamer in dit rapport terzake
geen oordeel opgenomen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording 1996
voldoet aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording 1996 voldoet aan de eerstgenoemde eis.Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van
f 2,5 miljoen aan onvolledige ontvangsten. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten 1996
(bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf02.02Overige ontvangsten8,22,5Ondeugdelijke
weergave, onvolledig, ten onrechte niet verantwoord4.1 Totaal onvolledigheden2,5  RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET GEMEENTEFONDS Inhoud  Samenvatting245   1Inleiding245   2Financieel beheer245   3Bezwaaronderzoek245   4Financiële verantwoording2464.1Rekening2464.2Toelichting bij de rekening246 4.3Saldibalans met toelichting246 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording247SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een positief oordeel over de financiële
verantwoording 1996 van het Gemeentefonds. In de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. 1 INLEIDINGHet Gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van Binnenlandse Zaken
en Financiën. De minister van Binnenlandse Zaken is eerst verantwoordelijke
voor het fonds. De administratie van het fonds wordt gevoerd door de directie
Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (Fipuli) van het Ministerie van
Financiën en de controle geschiedt door de accountantsdienst van dat
ministerie.De uitgaven van het fonds betreffen voor het overgrote deel de algemene
uitkering aan de gemeenten. De uitkering wordt vastgesteld op basis van de
verdeelmaatstaven, waarvoor de systematiek vastligt in de Financiële
Verhoudingswet.De ontvangsten van het fonds bedragen een percentage van de opbrengst
van alle belastingmiddelen, met uitzondering van de Motorrijtuigenbelasting.
Het aandeel van het Gemeentefonds in de opbrengst van de belastingmiddelen
wordt vastgesteld nadat het voor uitkering in aanmerking komende bedrag is
berekend.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Gemeentefonds.Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het
financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd voor bezwaaronderzoek. Dit
heeft echter bij het Gemeentefonds niet plaatsgevonden.In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996. Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken
in een aantal gevallen tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden
in de financiële verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk
2 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
een goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording van het
Gemeentefonds over het jaar 1996 afgegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het Gemeentefonds zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Gemeentefonds is samengesteld en van welke bedragen de Rekenkamer met redelijke
zekerheid heeft kunnen vaststellen dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten
die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Gemeentefonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal18 332,918 319,320 063,1Geen belangrijke fouten/onzekerheden18 332,918 319,320 063,1Fouten/onzekerheden – 1 Het bedrag van de verplichtingen en uitgaven omvat een bedrag
van in totaal f 0,8 miljoen, respectievelijk f 0,1 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening aan de
eisen voldoet. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, Gemeentefonds (bedragen
x f 1 miljoen)  debetcredit Totaal91 092,491 092,4Niet beoordeeld136 440,691 056,0Beoordeeld54 651,836,4 Geen fouten/onzekerheden54 651,836,4Belangrijke fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen geen belangrijke fouten
of onzekerheden aangetroffen. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan
de eisen.Zij heeft apart aandacht besteed aan de in de toelichting op de saldibalans
opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht of deze
afrekeningen aan de eisen voldeden.In 1996 is totaal f 360,7 miljoen aan voorschotten afgerekend. De
Rekenkamer is van oordeel dat de afrekeningen rechtmatig waren. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording van het Gemeentefonds voldoet aan de eisen. RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET INFRASTRUCTUURFONDS Inhoud  Samenvatting249   1Inleiding249   2Financieel beheer2502.1Accountantscontrole250    3Bezwaaronderzoek GWW-contracten2503.1Inleiding250 3.2Vervolgtraject UCA252 3.3Financieel beheer254 3.4Conclusies en aanbevelingen256 3.5Reactie minister en nawoord Rekenkamer257   4Financiële verantwoording2584.1Rekening2584.2Toelichting bij de rekening258 4.3Saldibalans met toelichting258 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording259    Bijlage260SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een overwegend positief oordeel over de
financiële verantwoording 1996 van het Infrastructuurfonds, dat wordt
beheerd door de Minister van Verkeer en Waterstaat. In 100% van de
verplichtingen, 97,6% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten
trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten en onzekerheden aan. Zij heeft
bij haar onderzoek kunnen steunen op de bevindingen van de departementale
accountantsdienst.Vorig jaar kondigde de Rekenkamer aan tijdens het rechtmatigheidsonderzoek
1996 aandacht te besteden aan het financieel beheer rond de contractuitgaven
in de grond-, wateren wegenbouw. Het onderzoek richtte zich op de toezeggingen
van de minister aan de Tweede Kamer in oktober 1994 (Tweede Kamer, vergaderjaar
1994–1995, 23 825, nr. 3), waarbij de Rekenkamer de balans zou
opmaken van de genomen maatregelen ter verbetering van het financieel beheer
rond de grond-, water- en wegenbouwcontracten. Op verzoek van het ministerie
zou daarbij de effectiviteit van de controle-inspanningen worden betrokken. De Rekenkamer concludeerde dat door de Rijkswaterstaat veel werk is verzet
ter verbetering van het financieel beheer op het punt van de grond-, water-
en wegenbouwcontracten. Dat leidde al tot goedkeurende accountantsverklaringen
bij de financiële verantwoordingen 1995 en 1996 van het Infrastructuurfonds.
Tevens leidde het onderzoek echter tot de conclusie dat ondanks de inspanningen
van de Rijkswaterstaat het financieel beheer op het punt van de grond-, water-
en wegenbouwcontracten nog niet geheel voldeed aan de eisen. Er werd dan ook
bezwaar gemaakt op grond van artikel 55, lid 1 van de Comptabiliteitswet.De Minister van Verkeer en Waterstaat schreef in haar reactie verheugd
te zijn dat de Rekenkamer had kunnen vaststellen dat veel werk was verzet
en tegelijkertijd teleurstelling te ervaren daar waar de Rekenkamer aanleiding
zag bezwaar te maken. Zij zegde een aantal maatregelen toe. Ondanks de reactie
van de minister besloot de Rekenkamer het bezwaar te handhaven en deelde dit
de minister op 24 juli 1997 mede. Bij de rijksrekening 1996 zal dienaangaande
een aantekening worden geplaatst.Voor het totaal aan contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouwsector
die binnen het Infrastructuurfonds vallen, had de Rekenkamer voor een bedrag
van f 137,2 miljoen geen zekerheid over de rechtmatigheid. Een bedrag
van f 13,7 miljoen beoordeelde zij als onrechtmatig. 1 INLEIDINGHet Infrastructuurfonds is met ingang van 1 januari 1994 ingesteld bij
de Wet Infrastructuurfonds (Staatsblad 1993, 319). Het fonds heeft ten doel
de financiering en bekostiging van investeringen in en onderhoud van infrastructuur
ten behoeve van het verkeer en vervoer.De bekostiging van infrastructuurprojecten voor verkeer en vervoer vond
voorheen plaats ten laste van het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds
(beide per 1 januari 1994 opgeheven) en voor een gedeelte ten laste van de
begroting van Verkeer en Waterstaat (VenW). De instelling van het Infrastructuurfonds
vloeide voort uit de wens van de Tweede Kamer om een adequaat wettelijk instrumentarium
te hebben, dat bijdraagt aan een integraal verkeer- en vervoerbeleid.De Minister van VenW beheert het fonds. De begrotingsuitvoering is volledig
geïntegreerd in de departementale organisatie, zodat er geen sprake is
van een afgescheiden financieel beheer. De uitgaven van het Infrastructuurfonds bedroegen in 1996 circa f 6,7
miljard en de ontvangsten circa f 6,4 miljard. Ten laste van het Infrastructuurfonds
zijn in 1996 voor een bedrag ad circa f 8,7 miljard verplichtingen aangegaan.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het
Infrastructuurfonds. De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek
met de minister van Verkeer en Waterstaat gecorrespondeerd. Haar reactie is
in dit rapport verwerkt.Hoofdstuk 2 en 3 zijn respectievelijk gewijd aan het financieel beheer
en aan bezwaaronderzoek. In hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek
naar de financiële verantwoording van het Infrastructuurfonds over 1996.Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 en/of hoofdstuk
3 vermeld en in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken.Het rapport sluit af met overzichten van de geconstateerde fouten en onzekerheden
met een verwijzing naar de paragrafen waarin deze worden toegelicht.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 AccountantscontroleDe departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende verklaring
bij de financiële verantwoording 1996 van het Infrastructuurfonds gegeven.De Rekenkamer stelde vast dat de controle door de AD voldoende basis bood
voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1996. Haar
oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportage. 3 BEZWAARONDERZOEK GROND-, WATER- EN WEGENBOUWCONTRACTEN 3.1 InleidingHet Ministerie van VenW – in het bijzonder het directoraat-generaal
Rijkswaterstaat (de RWS) – is opdrachtgever van een groot aantal infrastructurele
projecten. Het betreft met name projecten op het terrein van de grond-, wateren
wegenbouw (GWW). De uitvoering van de projecten geschiedt door aannemers met
wie het ministerie contracten afsluit.Tot 1990 was de wijze waarop de RWS de administratie van de GWW-contracten
voerde vastgelegd in de «Uniformering Besteksadministratie». Kern
hiervan was het uitgangspunt dat personeel van de RWS toezicht hield op de
door de aannemers uitgevoerde werkzaamheden. De bij de uitvoering van de GWW-contracten
verwerkte hoeveelheden werden door de RWS zelf gemeten en berekend. Het toezichthoudend
personeel van de RWS legde deze primaire gegevens en overige relevante
informatie vast. Op basis hiervan werd de prestatie vastgesteld en werden
de aannemers betaald.Met de introductie in 1990 van de aanschrijving «Uniformering Contractenadministratie»
werd het uitgangspunt van de gescheiden gegevensstromen geïntroduceerd.
Kern hiervan is dat de onderbouwing van de declaratie voor alle geleverde
prestaties door de aannemer zelf geleverd moet worden en dat de RWS die gegevens
toetst door een confrontatie met eigen waarnemingen.Als redenen voor de vervanging van de «Uniformering Besteksadministratie»
door de aanschrijving «Uniformering Contractenadministratie» werden
door het Ministerie van VenW onder andere genoemd de inkrimping van het personeelsbestand
en het streven naar verbetering van de administratieve organisatie in het
kader van de operatie Comptabel Bestel.De wijze waarop vaststelling van de door een aannemer in rekening gebrachte
hoeveelheden/prestaties nu plaatsvindt, is jarenlang punt van discussie geweest.
De AD en de Rekenkamer vonden de door de RWS op dit punt uitgevoerde metingen
te summier, zodat er door hen geen zekerheid over de rechtmatigheid van de
uitgaven op grond van de GWW-contracten kon worden verkregen. Dit betekende
dat bij de financiële verantwoording waarin die uitgaven zijn opgenomen,
geen goedkeurende accountantsverklaring kon worden afgegeven. Tot het uitbrengen
van de zogenaamde Handleiding Controleplan UCA in november 1991 werden zowel
opzet als werking van het door de RWS gevoerde contractbeheer door de AD en
de Rekenkamer onvoldoende geacht. De RWS gaf aan het begrip deelwaarneming
namelijk ten onrechte de volgende betekenis: het waarnemen van een deel van
de prestatie om daarmee een oordeel over het geheel uit te spreken (steekproef).
Na november 1991 was alleen nog de werking een punt van discussie met de RWS,
omdat genoemde handleiding de waarneming bij wijze van steekproef uitsloot
en het begrip deelwaarneming als volgt definieerde: het waarnemen van een
prestatie op een zodanig tijdstip dat daarmee een oordeel over de gehele prestatie
kan worden gegeven.Mede op verzoek van de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat is in
het najaar van 1993 de Werkgroep UCA-Rechtmatigheid (WUCAR) opgericht, samengesteld
uit vertegenwoordigers van de RWS, de AD, de directie Financieel-Economische
Zaken en de Algemene Rekenkamer.De werkgroep bracht eind februari 1994 een rapport uit. Het kernprobleem
was volgens de werkgroep dat «niet in alle gevallen kon worden aangetoond
of de toezichthouders in voldoende mate hadden gecontroleerd dat de prestaties
waren geleverd». Het toezichthoudend personeel bleek niet altijd voldoende
op de hoogte hoe geleverde prestaties volgens de voorschriften gecontroleerd
en deze controles vervolgens vastgelegd dienden te worden.De werkgroep slaagde erin gemeenschappelijke standpunten te formuleren
en stelde tevens 20 concrete verbeteringsacties voor. Voor de uitwerking van
de standpunten respectievelijk de uitvoering van de verbeteringsacties –
het vervolgtraject UCA zou een projectorganisatie in het leven geroepen moeten
worden, welke onder de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal RWS
zou moeten staan.In het WUCAR-rapport werd gesteld dat de inspanningen erop gericht moesten
zijn om het financiële beheer bij alle diensten structureel op een voldoende
hoog niveau te brengen. De verwachting werd uitgesproken dat na implementatie
van de in het rapport genoemde verbeteringsacties in 1995 een ordelijk financieel
beheer zou zijn bereikt bij (nagenoeg) alle diensten van de RWS. In de bij
het rapport behorende aanbiedingsbrief stelde de minister dat de aanpak waartoe
zij had besloten erop gericht was dat nagenoeg alle diensten
van de RWS het contractbeheer in de loop van 1995 op orde zouden hebben. Afhankelijk
van het exacte tijdstip per dienst zou dat over 1995 of anders tenminste voor
1996 kunnen leiden tot een goedkeurende accountantsverklaring voor het Infrastructuurfonds.In antwoord op tijdens het begrotingsonderzoek 1995 (oktober 1994) door
de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat gestelde vragen1, benadrukte de minister dat zij streefde naar een goedkeurende accountantsverklaring
bij de financiële verantwoording 1995 van het Infrastructuurfonds, maar
dat er rekening mee moest worden gehouden dat dit pas in 1996 kon worden gerealiseerd.De AD heeft bij de financiële verantwoording 1995 van het Infrastructuurfonds
een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Hij gaf daarbij echter nadrukkelijk
aan dat deze goedkeurende accountantsverklaring nog niet overal een logisch
gevolg was van een goed financieel beheer. Om de strekking van de verklaring
mogelijk te maken, werden nog te vaak aanvullende (herstel-)werkzaamheden
verricht door medewerkers van de controllersorganisatie. De AD beval dan ook
aan de verbeteringen verder in de organisatie te verankeren en waar nodig
verder uit te bouwen. Ook bij de financiële verantwoording 1996 heeft
de AD inmiddels een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven. Net als
in 1995 plaatste hij tegelijkertijd kanttekeningen bij het financieel beheer.De Rekenkamer onderzocht in de periode juni 1996 tot en met maart 1997
het financieel beheer bij de RWS op het punt van de GWW-contracten.Het doel van het onderzoek was om via twee deelonderzoeken te komen tot
een oordeel over de kwaliteit van het financieel beheer bij de RWS als geheel
op het punt van de GWW-contracten. Bij de oordeelsvorming zou, op verzoek
van de RWS, voor zover mogelijk de effectiviteit van de door de RWS geleverde
controle-inspanningen worden betrokken.Enerzijds vormden de eindrapportage van de genoemde werkgroep en de daaruit
voortvloeiende activiteiten door de verschillende werkgroepen de basis van
onderhavig onderzoek. Anderzijds diende gezien de historie rondom de GWW-contracten
het onderzoek uit te monden in een eigen oordeel over het financieel beheer.De bij dit onderzoek toegepaste normatiek is die welke inmiddels door
alle betrokken partijen is aanvaard. Wil er sprake zijn van een ordelijk en
controleerbaar financieel beheer (eisen Comptabiliteitswet) dan dient de uitvoering
van de GWW-contracten te omvatten:– functiescheiding binnen de organisatie van het toezicht op de
uitvoering van de GWW-contracten;– onafhankelijk van de aannemer en op de juiste wijze verrichte
metingen door de RWS ter bepaling van de omvang (en kwaliteit) van de verwerkte
bestekshoeveelheden;– een gegevensstroom over de uitvoering van de GWW-contracten van
de aannemer en een overeenkomstige, onafhankelijk tot stand gekomen gegevensstroom
van de RWS met confrontatie van beide;– systematisch vastleggen van genoemde gegevensstromen en de interne
controlehandelingen (controlespoor);– waar nodig verbijzonderde interne controle. 3.2 Vervolgtraject UCANa het verschijnen van het rapport van de genoemde werkgroep heeft het
Ministerie van VenW het zogenoemde vervolgtraject UCA in gang gezet. Hiertoe
werd in maart 1994 een projectorganisatie in het leven geroepen
bestaande uit de stuurgroep UCA, een projectleider en een aantal werkgroepen.
Zowel de stuurgroep UCA als de werkgroepen waren breed samengesteld. De verantwoordelijkheid
van de projectorganisatie lag in handen van de directeur-generaal RWS, bijgestaan
door de stuurgroep UCA.De activiteiten van de projectorganisatie werden beëindigd in april
1996. Een evaluatie van het vervolgtraject heeft nog niet plaatsgevonden en
is voor zover bekend ook niet op korte termijn te voorzien.Tijdens het vervolgtraject UCA is onder aansturing van de stuurgroep en
de werkgroepen een groot aantal acties uitgevoerd door de hoofddirectie en
de regionale en specialistische directies (hierna te noemen: regionale directies)
van de RWS. Hier lagen zogenaamde actieplannen per regionale directie aan
ten grondslag. Voor de opzet en inhoud van deze actieplannen vaardigde de
directeur-generaal RWS geen richtlijnen uit, omdat formele inmenging van bovenaf
in de in gang gezette processen onwenselijk werd geacht.Gedurende het vervolgtraject UCA is onder andere door de AD herhaaldelijk
de vraag gesteld of er in bepaalde gevallen geen centrale ondersteuning door
de hoofddirectie aan de regionale directies moest worden geboden, bijvoorbeeld
op het punt van voorlichting over de regelgeving. De regionale directies bleken
hier echter geen behoefte aan te hebben.Eén van de belangrijkste acties tijdens het vervolgtraject UCA
was het verduidelijken van de geldende regelgeving. In juli 1995 verscheen
een nieuwe aanschrijving, de zogenoemde aanschrijving UAV-contractenadministratie
(hierna te noemen: aanschrijving UCA), die in december 1995 werd aangevuld
met een hoofdstuk over andere contractvormen en op een beperkt aantal punten
gewijzigd op grond van suggesties vanuit de organisatie. De nieuwe aanschrijving
trad 1 januari 1996 in werking en geldt voor de na deze datum aan te besteden
contracten.Door de aanschrijving UCA is het geheel van documenten dat tot dan toe
gezamenlijk de regelgeving vormde, teruggebracht tot één instructie.
In de aanschrijving stelt de directeur-generaal RWS dat zorg is besteed aan
een helder en consequent taalgebruik en een eenduidige begripshantering. Naar
zijn mening is met deze aanschrijving de basis gelegd voor een «gemeenschappelijke
taal», waardoor zowel de RWS zèlf als de controleurs in staat
worden gesteld de voorschriften eenduidig te interpreteren.De regionale directies hebben de implementatie van de aanschrijving UCA
in het algemeen vergezeld doen gaan van voorlichtingsbijeenkomsten. Omdat
veel regionale directies werken met handboeken c.a., dienden deze te worden
aangepast aan de aanschrijving UCA. Van die regionale directies die (zouden
gaan) werken met een handboek, hadden niet alle eind 1996 een actueel exemplaar.
Het betreft de directies Noord-Nederland, Utrecht, IJsselmeergebied, Noord-Holland
(ten dele) en Limburg. Inmiddels is in het voorjaar 1997 bij de directies
Noord-Nederland en Utrecht een actueel handboek beschikbaar gekomen. De situatie
bij de Bouwdienst wijkt in die zin af, dat deze directie een eigen werkwijze
heeft ontwikkeld onder de naam Elementair.De door de regionale directies opgestelde handboeken ca. zijn niet stelselmatig
door de hoofddirectie beoordeeld en/of goedgekeurd, zodat de hoofddirectie
anders dan op ad hoc-basis of op basis van de bevindingen van de AD geen inzicht
heeft in het risico op het in de handboeken voorkomen van strijdigheden met
de aanschrijving UCA. Mede naar aanleiding van het WUCAR-rapport is bij de regionale directies
de functie van verbijzonderde interne controle (IC) ingesteld. De visie van
de RWS op de verbijzonderde IC en de communicatie daarover tussen de hoofddirectie
en de regionale directies is neergelegd in een notitie van maart 1996, welke
het karakter van een «Herenakkoord» heeft.Het zogenaamde IC-jaarplan is volgens het «Herenakkoord» het
belangrijkste instrument om toezicht te houden op de regionale directies.
Volgens het handboek Verbijzonderde Interne Controle heeft het IC-jaarplan
tot doel jaarlijks de programmering met bijbehorende richting van de uit te
voeren controles vooraf vast te leggen. In concreto: specificatie van de inzet
van beschikbare controlecapaciteit en te volgen aanpak voor de te controleren
objecten.De controllersafdeling van de hoofddirectie heeft de IC-jaarplannen 1996
van de regionale directies beoordeeld op een aantal aspecten. De uitkomsten
van deze beoordeling bleken niet systematisch vastgelegd. Ook bleek niet stelselmatig
onderzocht of de opmerkingen door de regionale directies waren verwerkt.De IC-jaarplannen gaven in een aantal gevallen onvoldoende inzicht in
de reikwijdte en diepgang van de controleactiviteiten, omdat de aanpak van
de controle slechts globaal was aangegeven en de controleactiviteiten niet
altijd werden afgezet tegen het totale financiële belang. Tevens bleek
dat de te hanteren werkprogramma's voor de uitvoering van de verbijzonderde
IC-functie veelal nog in ontwikkeling waren en dat niet alle door de hoofddirectie
gemaakte opmerkingen over de IC-jaarplannen waren verwerkt door de regionale
directies.Bij het merendeel van de regionale directies wordt periodiek een samenvattende
rapportage gemaakt van de verrichte controle-activiteiten. Zowel de aard,
de omvang als de frequentie van de samenvattende rapportages over 1995 en
1996 bleken per regionale directie in behoorlijke mate uiteen te lopen.Ofschoon het volgens het «Herenakkoord» wenselijk wordt geacht
dat geregeld wordt hoe de hoofddirectie op de hoogte wordt gebracht van de
resultaten van de verbijzonderde IC bij de regionale directies, is een dergelijke
regeling nog niet tot stand gekomen. Wel is in bilateraal overleg tussen de
hoofddirectie en enkele regionale directies afgesproken dat de hoofddirectie
een afschrift ontvangt van de samenvattende rapportages.De rapportages van de controller van de hoofddirectie aan de Directeur-Generaal
RWS zijn in hoofdzaak gebaseerd op de bevindingen van de AD zoals vastgelegd
in de controlerapporten en de managementletters. De bevindingen worden zo
nodig aangevuld met resultaten van (bilateraal) overleg met de regionale directies
en bevindingen naar aanleiding van door de hoofddirectie van de regionale
directies ontvangen rapportages.De hoofddirectie heeft eveneens de controlerapporten van de AD over 1995
aan de regionale directies voorgelegd. In een begeleidende brief worden de
door de AD gesignaleerde knelpunten nogmaals onder de aandacht gebracht en
wordt waar nodig gevraagd om passende maatregelen. De effectuering van deze
maatregelen wordt aan de regionale directie zelf overgelaten. 3.3 Financieel beheerBij de regionale directies Oost-Nederland, Utrecht, Zeeland en Zuid-Holland
en de Bouwdienst heeft de Rekenkamer het financieel beheer op het punt van
de GWW-contracten onderzocht. Bij genoemde directies is het toezicht op de
uitvoering van vijf GWW-contracten getoetst aan de eisen zoals vastgelegd
in de aanschrijving UCA. Het onderzoek spitste zich toe op vier aspecten:– het controleplan; – de primaire vastleggingen door de toezichthouder;– de confrontatie van gegevens door het centraal punt1;– de rol van de directie UAV2.Voor die contracten die tevens object van onderzoek waren van de verbijzonderde
IC en/of de AD zijn de bevindingen vergeleken met die van de andere controle-organen.Uit het onderzoek bij de regionale directies Oost-Nederland, Utrecht,
Zeeland en Zuid-Holland kwam naar voren dat het toezicht op de uitvoering
van GWW-contracten en de vastlegging daarvan niet altijd op de juiste wijze
plaatsvindt. Het betrof deels incidentele tekortkomingen.Een aantal van de bij genoemde regionale directies geconstateerde tekortkomingen
bleek echter een structureel karakter te hebben:– het zowel bij contracten met daarin opgenomen besteksposten met
verrekenbare hoeveelheden als bij contracten met daarin opgenomen besteksposten
met geaccordeerde hoeveelheden en/of besteksposten die product-gericht zijn
te globaal omschrijven van de controlehandelingen respectievelijk niet volgens
de gestelde eisen vastleggen van de uitgevoerde controlehandelingen door de
toezichthouder (negen respectievelijk zeven van de twintig contracten);– het in strijd met de aanschrijving UCA hanteren van afwijkingen
in percentages tussen hoeveelheidsgegevens van de aannemer en de eigen primaire
gegevens bij achteraf niet-meetbare posten (drie van de twintig contracten);– het plaatsvinden van onvoldoende aansturing door de directie UAV
respectievelijk het onvoldoende zichtbaar in de administratie vastleggen van
de aansturing door de directie UAV (zes van de twintig contracten).Tevens is bij deze regionale directies geconstateerd dat:– toezicht op de uitvoering van contract ZHA-6509 onvoldoende was
en de uitgaven betreffende dit contract ad f 8,8 miljoen ten onrechte
in zijn geheel zijn verantwoord op de begroting van het Infrastructuurfonds;– bij tien contracten betalingen door de RWS aan de aannemers in
strijd met het betreffende contract hadden plaatsgevonden, uiteenlopend per
contract van enkele duizenden guldens tot ruim f 4 miljoen.Het onderzoek bij de Bouwdienst leidde tot de constatering dat de werkwijze
Elementair in opzet ogenschijnlijk voldoet aan de eisen zoals gesteld in de
aanschrijving UCA, maar dat met name de uitgangspunten «functiescheiding»
en «twee gescheiden gegevensstromen» in de werkwijze ruimer zijn
geïnterpreteerd. Omdat tevens gebleken is dat men in de praktijk bij
het toezicht op de uitvoering van GWW-contracten de werkwijze Elementair niet
altijd naleeft, voldoet het toezicht niet aan de gestelde eisen. Voorts bleek
dat:– de functiescheiding ontoereikend was, omdat ofwel één
persoon de taken van het centraal punt en de toezichthouder(s) en in één
geval ook van contractgemachtigde uitvoerde ofwel één persoon
zowel de prestatieverklaring opstelde als voor akkoord tekende (vier van de
vijf contracten);– geen sprake was van twee gescheiden en volledige gegevensstromen,
omdat ofwel de aannemer geen/ onvoldoende gegevens verstrekte ofwel de eigen
vastleggingen van de toezichthouders onvolledig waren (vier van de vijf contracten);– onvoldoende gebruik gemaakt was van de beschikbare gegevens van
de RWS, waardoor verschillen in de gegevens ten onrechte niet tot afkeuring,
tot hermeting of tot motivering en vastlegging van de akkoordverklaring hadden
geleid (twee van de vijf contracten).De AD stelt in het samenvattend accountantsrapport bij de financiële
verantwoording 1996 van het Infrastructuurfonds:– citaat – «De werking van de AO en IC is in 1996 over het geheel genomen nauwelijks
verbeterd. Er is eerder sprake van stabilisatie op het in de afgelopen jaren
reeds bereikte niveau en soms blijkt het moeite te kosten om het bereikte
niveau van de AO en IC te handhaven.». 3.4 Conclusies en aanbevelingenDe RWS heeft na het verschijnen van het WUCAR-rapport veel werk verzet
ter verbetering van het financieel beheer op het punt van de GWW-contracten.
Veel aandacht werd besteed aan het doen verschijnen van de aanschrijving UCA
en het instellen van de functie van verbijzonderde IC. De inspanningen van
de RWS leidden al tot een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële
verantwoording 1995 van het Infrastructuurfonds. Ook bij de financiële
verantwoording 1996 van het Infrastructuurfonds verstrekte de AD een goedkeurende
accountantsverklaring.Ondanks de inspanningen van de RWS voldoet het financieel beheer bij de
RWS op het punt van de GWW-contracten in 1996 nog niet geheel aan de eisen:– de aansturende rol van de hoofddirectie schiet tekort;– de uitvoering van de functie van verbijzonderde IC vindt in de
praktijk nog niet plaats volgens de opzet zoals vastgelegd in het «Herenakkoord»;– bij de regionale directies Oost-Nederland, Utrecht, Zeeland en
Zuid-Holland doen zich bij het daadwerkelijk toezicht op de uitvoering van
de GWW-contracten tekortkomingen voor, welke deels een incidenteel karakter
en deels een structureel karakter hebben;– bij de Bouwdienst voldoet de opzet van het toezicht op de uitvoering
van de GWW-contracten zoals vastgelegd in de werkwijze Elementair niet aan
de eisen zoals gesteld in de aanschrijving UCA en ook hier doen zich bij het
daadwerkelijk toezicht tekortkomingen voor;– in 1996 hebben door de RWS betalingen aan de aannemers plaatsgevonden
in strijd met het contract, uiteenlopend per contract van enkele duizenden
guldens tot ruim f 4 miljoen.Om het financieel beheer bij de RWS op het punt van de GWW-contracten
te verbeteren en om eenduidige interpretatie van de regelgeving alsnog te
bereiken ligt een RWS-brede aanpak onder nadrukkelijke aansturing van de hoofddirectie
voor de hand. Het verdient aanbeveling de aanschrijving «Invoering kwaliteitszorg
bij de RWS-opdrachten in de GWW-sector» van 3 december 1996 daarbij
mede in ogenschouw te nemen, omdat door de Bouwdienst als mogelijke verklaring
voor de bij die directie geconstateerde tekortkomingen werd genoemd het experimenteren
met een systeem van kwaliteitsborging. Een systeem van kwaliteitsborging laat
naar de mening van de Rekenkamer onverlet dat de aanschrijving UCA en de daarin
opgenomen uitgangspunten moeten worden nageleefd.Om als hoofddirectie gedurende het jaar zicht te hebben op de ontwikkelingen
bij het toezicht op de uitvoering van de GWW-contracten, dient de functie
van de verbijzonderde IC verder ontwikkeld te worden.Omdat met name bij de Bouwdienst maar ook bij de andere directies een
aantal malen is geconstateerd dat de aannemer de gegevens onvolledig of niet
aanleverde, verdient het aanbeveling een zogenaamd boete-artikel (zie paragraaf
3.2, pagina 20) in de aanschrijving UCA op te nemen.De omvang van het Rekenkameronderzoek laat niet toe de geconstateerde
tekortkomingen te kwantificeren en te extrapoleren naar het totaal van in
1996 gedane uitgaven voor de GWW-contracten. Dat laatste geldt ook
voor de geconstateerde betalingen in strijd met het contract. Op grond van
de AD-rapportage heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid
van de uitgaven voor een bedrag van f 137,2 miljoen.Op verzoek van de RWS zou tijdens het onderzoek aandacht worden geschonken
aan de effectiviteit van de door de RWS geleverde controle-inspanningen bij
de GWW-contracten. Omdat de RWS niet in staat bleek betrouwbare gegevens te
verstrekken over het aantal medewerkers belast met toezicht op de uitvoering
van contracten, het aantal lopende contracten en de uitgaven op grond van
uitgevoerde GWW-contracten, is het niet mogelijk een uitspraak te doen over
de effectiviteit van de door de RWS geleverde controle-inspanningen bij de
GWW-contracten en de ontwikkeling daarin gedurende de afgelopen jaren.De RWS zou ter verkrijging van inzicht in de bedrijfsvoering en ter beoordeling
van de kosten en effecten van de vankracht zijnde regelgeving wel moeten beschikken
over dergelijke gegevens. 3.5 Reactie minister en nawoord RekenkamerDe minister toonde zich in haar reactie teleurgesteld dat de Rekenkamer
in haar onderzoek aanleiding had gezien (op onderdelen) bezwaar te maken.
Zij was van mening dat de aard van de problematiek zodanig is dat verbeteringsacties
pas op de langere termijn optimaal effect kunnen sorteren en dat wat betreft
de aspecten toezicht en controle de grens van het economisch haalbare is genaderd.De minister achtte om twee redenen een centraal vanuit het hoofdkantoor
(voorheen hoofddirectie) geleide verbeteringsactie een minder geëigend
instrument. Enerzijds twijfelde zij aan het rendement van een dergelijke,
bij herhaling ingezette actie. Volgens haar was voldoende op de rails gezet.
Anderzijds was zij van mening dat de activiteiten die naar aanleiding van
het interdepartementaal begrotingsonderzoek naar de bedrijfsvoering van de
Rijkswaterstaat zijn gestart, de lopende acties voor het verbeteren van de
contractbeheersing en de informatievoorziening daarover ondersteunen. Wel
zegde zij toe:– de toezending van IC-jaarplannen en samenvattende IC-rapporten
aan het hoofdkantoor bij aanschrijving verplicht te stellen;– in 1997 de evaluatie van het handboek verbijzonderde IC af te
ronden;– dat het hoofdkantoor corrigerend zal optreden daar waar afwijkingen
van de aanschrijving UCA worden geconstateerd;– de werkwijze Elementair in 1997 meer in detail te beoordelen,
mede in relatie tot de invoering van een systeem van kwaliteitszorg.Tot slot gaf zij aan het met de Rekenkamer eens te zijn, dat de Rijkswaterstaat
uit het oogpunt van bedrijfsvoering zou moeten beschikken over betrouwbare
gegevens over het aantal medewerkers dat met toezichthoudende taken is belast.
Dit aspect zal in het kader van het vervolg op het interdepartementaal beleidsonderzoek
worden meegenomen.De Rekenkamer is van mening dat de door de minister toegezegde maatregelen
niet voldoende concreet en controleerbaar zijn. Daarnaast meent zij dat deze
maatregelen onvoldoende waarborgen dat de geconstateerde tekortkomingen binnen
een redelijke termijn worden opgeheven. Zij blijft van oordeel dat, meer dan
nu het geval is, centrale aansturing vanuit de hoofddirectie noodzakelijk
is.De Rekenkamer handhaaft derhalve haar bezwaar en heeft dit besluit schriftelijk
aan de minister kenbaar gemaakt op 24 juli 1997. Zij zal daaromtrent te zijner
tijd tevens een aantekening plaatsen bij de rekening 1996 van het Rijk.De minister van VenW dient op grond van artikel 56, lid 4 van de Comptabiliteitswet
naar aanleiding van het gehandhaafde bezwaar schriftelijk haar standpunt aan
de Staten-Generaal uiteen te zetten. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
Infrastructuurfonds is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan
de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat dit geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft
is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, Infrastructuurfonds
(x f 1 miljoen)  Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangstentotaal8 676,56 686,46 357,7 geen belangrijke fouten/onzekerheden8 676,56 524,46 357,7fouten en onzekerheden0162,00 onvolledigheid   1 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal
f 670,7 miljoen respectievelijk f 147,6 miljoen aan overschrijdingen.
Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.De fouten en onzekerheden betroffen vier uitgavenartikelen, waarvan er
drie betrekking hebben op contractuitgaven in de grond-, water- en wegenbouw.
Voor een nadere toelichting op de laatstgenoemde uitgaven wordt verwezen naar
hoofdstuk 3. Bij deze artikelen heeft de Rekenkamer vanwege tekortkomingen
in de administratieve organisatie en interne controle geen zekerheid over
de rechtmatigheid van de uitgaven voor een bedrag van f 137,2 miljoen.
Verder waren de uitgaven voor een bedrag van f 13,7 miljoen onrechtmatig
vanwege onder meer te vroeg betalen, ongeautoriseerd betalen en betalen bij
nog niet geleverde prestaties.Het betreft de artikelen 01.01 (Investeringen rijkswegen), 01.02 (Onderhoud
rijkswegen) en 02.02 (Onderhoud rijksvaarwegen).De Rekenkamer had tevens onzekerheid over de rechtmatigheid voor een bedrag
van f 11,1 miljoen aan uitgaven (artikel 01.03 Apparaatsuitgaven rijkswegen).
Deze onzekerheid werd voornamelijk veroorzaakt door het onvoldoende beheersen
van door de Rijkswaterstaat met derden afgesloten urencontracten.Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in het overzicht
in de bijlage. 4.2 Toelichting bij de rekeningHet algemeen deel van de toelichting bij de rekening 1996 van het Infrastructuurfonds
voldoet aan de eisen. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 1996
zien, het gedeelte dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte
waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat
het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2. Bedragen van de saldibalans 31 december 1996,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen)  debetcredit totaal28 809,528 809,5niet beoordeeld127 858,08 093,2beoordeeld951,520 716,3 geen belangrijke fouten/onzekerheden894,720 716,3 belangrijke fouten/onzekerheden00onvolledigheid56,8 1 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De Rekenkamer heeft in de beoordeelde bedragen één belangrijke
fout aangetroffen. Een door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1996
betaald en nog niet afgerekend voorschot ad f 56,8 miljoen inzake de
Betuweroute is ten onrechte niet verantwoord in de saldibalans.De toelichting op de saldibalans voldoet aan de eisen.De Rekenkamer heeft aandacht besteed aan de in de toelichting bij de saldibalans
opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en onderzocht of deze
afrekening aan de eisen voldeed. In 1996 is f 670,1 miljoen aan voorschotten
afgerekend. De Rekenkamer is van oordeel dat deze afrekeningen rechtmatig
waren. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen die in de verantwoording
zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis, met uitzondering
van een voorschot ad f 56,8 miljoen (ten onrechte niet in de saldibalans
verantwoord).Aan de tweede eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van:– een bedrag van f 148,3 miljoen aan uitgaven waarover de Rekenkamer
geen zekerheid over de rechtmatigheid had;– een bedrag van f 13,7 miljoen aan uitgaven waarvan de Rekenkamer
vaststelde dat het onrechtmatig was uitgegeven. BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de uitgaven 1996,
Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01.01Investeringen rijkswegen1 292,9 8,7onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd betaald4.1     80,6onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.101.02Onderhoud rijkswegen  808,3 1,6onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd betaald4.1     42,7onzekerheid
over de rechtmatigheid, tekortkomingen in de administratieve organisatie4.101.03Apparaatsuitgaven
Rijkswegen  122,4 11,1onzekerheid over de rechtmatigheid, tekortkomingen
in de administratieve organisatie4.102.02Onderhoud rijksvaarwegen  345,2 3,4onrechtmatig, onjuist, onverschuldigd betaald4.1     13,9onzekerheid over de rechtmatigheid,
tekortkomingen in de administratieve organisatie4.1 totaal fouten en onzekerheden162,0  Belangrijke fouten en onzekerheden in de saldibalans 31
december 1996, Infrastructuurfonds (bedragen x f 1 miljoen) omschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf  debetcredit  Voorschotten873,156,8 ondeugdelijke
weergave, onvolledig4.3 Onvolledig 56,8   Afgerekende voorschotten 1996, Infrastructuurfonds (bedragen
x f 1 miljoen)  Afgerekend Totaal670,1 Geen belangrijke fouten/onzekerheden670,1 Belangrijke fouten/onzekerheden0RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET FONDS ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING Inhoud  Samenvatting262   1Inleiding262   2Financieel beheer263   3Bezwaaronderzoek263   4Financiële verantwoording2634.1Rekening2634.2Toelichting bij de rekening265 4.3Saldibalans met toelichting265 4.4Oordeel over de financiële
verantwoording266    Bijlage267SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer komt tot een deels positief en een deels negatief
oordeel over de financiële verantwoording 1996 van het Fonds economische
structuurversterking (FES). In 100% van de uitgaven en 74,6%
van de ontvangsten trof zij geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. In
de ontvangsten trof zij een storting Vennootschapsbelasting (Vpb) ter grootte
van f 1,1 miljard aan. Deze Vpb houdt verband met een uit Duitsland ontvangen
betaling aan de Maatschap Groningen (Nederlandse aardolie maatschappij, NAM
en Energiebeheer Nederland, EBN) voor overbelevering van aardgas uit de «common
area». Naar het oordeel van de Rekenkamer biedt de Wet FES geen wettelijke
basis voor deze storting.Ook de suppletore begroting, waarbij de Kamers met het bedrag akkoord
gaan, biedt onvoldoende grondslag omdat de toelichting van het bedrag ontoereikend
is. Er is namelijk niet vermeld dat de storting in afwijking van het bepaalde
in art. 2, lid b van de Wet FES heeft plaatsgevonden. De Rekenkamer beoordeelde
deze storting als onrechtmatig.De Rekenkamer correspondeerde met de ministers van Financiën en Economische
Zaken. De minister van Financiën antwoordde, mede namens de minister
van EZ, het met de Rekenkamer eens te zijn dat in de formele stukken niet
de juiste wettelijke basis voor de storting is aangegeven. Als wettelijke
basis had artikel 2, lid c moeten worden genoemd.De Rekenkamer meent dat ook dit artikel van de wet FES geen mogelijkheden
biedt de Vpb uit de «common area» in het FES te storten en blijft
daarom de storting als onrechtmatig beoordelen. De Rekenkamer zal de ontwikkelingen
met aandacht volgen en komt hier zonodig op terug in het rechtmatigheidsonderzoek
1997. 1 INLEIDINGHet Fonds economische structuurversterking (FES) werd op 21 december 1995
met de Wet Fonds economische structuurversterking ingesteld, met terugwerkende
kracht tot 1 januari 1993 (Stb. 1996, nr. 51). Het fonds wordt beheerd door
de ministers van Economische Zaken (EZ) en Financiën. Het wordt gevoed
door een deel van de aardgasbaten en door de opbrengsten uit het vervreemden
van vermogensbestanddelen van het rijk. Uit het fonds kunnen bijdragen worden
toegekend aan andere begrotingen van het rijk voor de financiering van investeringsprojecten
van nationaal belang, bijvoorbeeld op het gebied van verkeers- en vervoersinfrastructuur,
telecommunicatie- en kennisinfrastructuur en de stedelijke hoofdstructuur.Dit rapport betreft de ontvangsten van het fonds en de verdeling van de
uitgaven over de uitvoerende ministeries. Volgens de Memorie van Toelichting
bij de instellingswet is het FES een verdeelfonds binnen het Rijk. Ten laste
van het fonds worden geen directe betalingen aan projecten gedaan: «Uitgangspunt
is dat de ministers aan wiens begroting ten laste van het fonds een bijdrage
is toegekend voor bepaalde projecten, verantwoordelijk zijn voor de uitvoering
van de projecten en daarmee voor de besteding van de bijdragen uit het Aardgasbatenfonds
ten behoeve van de projecten (toelichting bij artikel 3, TK 1992–1993,
23 002, nr. 3).» Hieruit volgt dat de verantwoording van de projecten
plaatsvindt in de financiële verantwoording van het uitvoerende ministerie
en niet in de financiële verantwoording van het FES.Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over
het begrotingsjaar 1996 dat de Algemene Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Fonds economische structuurversterking. De Rekenkamer heeft over
een onderdeel van dit onderzoek met de ministers van EZ en Financiën
gecorrespondeerd. Hun reacties zijn in dit rapport verwerkt.Hoofdstuk 2 is gewijd aan het financieel beheer. Hoofdstuk 3 is gereserveerd
voor bezwaaronderzoek, maar dit heeft bij het FES niet plaatsgevonden. In
hoofdstuk 4 wordt gerapporteerd over het onderzoek naar de financiële
verantwoording over 1996.Uit het onderzoek naar het financieel beheer blijken in een aantal gevallen
tekortkomingen, die leiden tot fouten of onzekerheden in de financiële
verantwoording. Waar dit het geval is wordt dat in hoofdstuk 2 vermeld en
in het oordeel over de financiële verantwoording betrokken. Het rapport
sluit af met een overzicht van geconstateerde fouten en onzekerheden.Algemene informatie over het rechtmatigheidsonderzoek staat in bijlage
1 van deze bundel. 2 FINANCIEEL BEHEERDe accountantscontrole op het FES wordt verricht door de accountantsdienst
(AD) van het Ministerie van EZ. De AD gaf een goedkeurende verklaring af bij
de financiële verantwoording van het FES over 1996. De Rekenkamer stelde
vast dat de AD-controle voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming over
de financiële verantwoording van het FES over 1996, behoudens de controle
op ontvangen Vennootschapsbelasting (VpB). De controle op de ontvangen Vpb
en de toelichting op deze ontvangst in de rekening hebben, ten onrechte, niet
tot opmerkingen van de AD geleid.Hoofdstuk 4 bevat meer details over de onrechtmatigheid van deze ontvangsten
van het FES. 3 BEZWAARONDERZOEKBij het FES zijn dit jaar geen bezwaaronderzoeken uitgevoerd. 4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 RekeningOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 1996 van het
FES is samengesteld. Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden
bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaalbedrag
aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden. Overzicht 1. Bedragen van de rekening 1996, FES (x f 1
miljoen)  Uitgaven1OntvangstenTotaal1 256,84 366,3 Geen belangrijke fouten/onzekerheden1 256,83 255,0 Fouten/onzekerheden01 111,31 Het bedrag aan uitgaven omvat een bedrag van in totaal f 16
miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan
met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel
op dit punt moeten herzien. Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage.Bij de ontvangsten trof de Rekenkamer op het artikel 01 02 Ontvangsten
uit de overbelevering «common area» een bedrag aan ter grootte
van f 1 111,3 miljoen. Uit een gasveld gelegen onder Nederlands-Duits
grondgebied is meer gas aan Duitsland geleverd dan overeengekomen. Dit leidde
tot een nabetaling uit Duitsland aan de Maatschap Groningen (Nederlandse aardolie
maatschappij, NAM en Energiebeheer Nederland, EBN). Van deze betaling komt
een deel toe aan de Staat: op grond van de Mijnwet f 885,6 miljoen en
f 1 111,3 miljoen Vennootschapsbelasting betaald door de Nederlandse
Aardolie Maatschappij (NAM) en Energiebeheer Nederland (EBN) die beiden 50%
van de Maatschap Groningen bezitten. Op 27 augustus 1996 is door de ministerraad
besloten de Vpb in het FES te storten.Blijkens de toelichting in de financiële verantwoording 1996 van
het FES is de storting verricht op grond van artikel 2, lid b van de Wet FES.
Dit artikel biedt daartoe echter geen grond, omdat het over ontvangsten gaat
onder uitdrukkelijk de bepaling «voor zover het niet betreft ontvangsten
uit hoofde van de heffing van vennootschapsbelasting». Desgevraagd werd
de Rekenkamer medegedeeld, dat bij nader inzien als grondslag artikel 2, lid
c, (andere voor het fonds te bestemmen ontvangsten uit de winning van aardgas)
Wet FES had moeten worden vermeld. De Rekenkamer heeft de toepasselijkheid
van artikel 2, lid c beoordeeld. Volgens de Rekenkamer hebben de in lid c
bedoelde ontvangsten uit de winning van aardgas niet betrekking op ontvangsten
uit «common area»-gasbaten, waarin immers artikel 2, lid b, voorziet.
Daarmee vervalt de relevantie van artikel 2, lid c voor de onderzochte storting.
Uit de Memorie van Toelichting en de Kamerbehandeling van het voorstel van
de Wet FES kan overigens worden afgeleid dat ook bij de in artikel 2, lid
c, bedoelde ontvangsten de wetgever het oog had op (expliciet genoemde) niet-belastingmiddelen.De storting van de Vpb in het FES is bij de tweede suppletore begrotingswet
FES 1996 (TK, vergaderjaar 1996–1997, 25 147, nr. 2) door de Kamers
geaccordeerd. In de toelichting van deze wet is niet opgenomen op welk wetsartikel
deze storting is gegrond. Omdat tevens niet is opgenomen dat de storting is
geschied in afwijking van het bepaalde in artikel 2, lid b, Wet FES, concludeerde
de Rekenkamer dat de begrotingswet evenmin een grondslag biedt voor de storting.De onderzochte storting heeft derhalve tot onrechtmatigheid geleid in
de rekening 1996 van het Ministerie van Financiën (onrechtmatig, onvolledig)
en in de rekening 1996 van het FES (onrechtmatig) ter grootte van f 1 111,3
miljoen.Terzijde zij opgemerkt dat ook in de begroting 1997 van het FES artikel
2, lid b als grondslag voor dergelijke Vpb-ontvangsten is vermeld.De Rekenkamer heeft over dit onderwerp gecorrespondeerd met de fondsbeheerders,
de ministers van Financiën en Economische Zaken.De minister van Financiën antwoordde mede namens de minister van
Economische Zaken. De minister is het eens met de Rekenkamer dat in de formele
stukken niet de juiste wettelijke basis voor de Vpb-storting wordt aangegeven.
Zonder de onvolledigheid van de toelichting in de formele stukken te willen
bagatelliseren, hecht hij er daarbij wel aan te wijzen op het begrotingsonderzoek
van 16 oktober 1996 over de FES-ontwerpbegroting 1997, waarin de storting
met de Tweede Kamer is besproken. In tegenstelling tot de Rekenkamer acht hij artikel 2, lid c, Wet FES
als wettelijke basis voor de storting wel van toepassing. Hij vermeldt dat
bij de kamerbehandeling van het wetsvoorstel niet expliciet is gesproken over
het al dan niet storten van het Vpb-deel van aardgasbaten in het FES. Bij
de indieners van het wetsvoorstel bestond hierover echter geen onduidelijkheid.
De minister verwijst hiervoor naar zijn opmerkingen bij de behandeling van
het wetsvoorstel in de Eerste Kamer1. Hij argumenteert,
aan de hand van de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel, dat onderdeel
a en b verplichte stortingen in het FES betreffen en onderdeel c het mogelijk
maakt ook andere ontvangsten uit de winning van aardgas in het fonds te storten.
Als het de bedoeling zou zijn geweest Vpb daarvan uit te sluiten zou dit in
de tekst van onderdeel c bepaald zijn.Het in de Memorie van Toelichting opgenomen voornemen bepaalde meevallers
bij de niet-belastingmiddelen in het FES te storten, sluit niet uit dat ook
Vpb aan het fonds kan worden toegevoegd.De minister concludeert dat de communicatie met de Kamer over de storting
van de Vpb in het FES niet vlekkeloos is verlopen, maar dat daarmee de storting
niet onrechtmatig is.Als nawoord merkt de Rekenkamer op dat een eenduidige uitspraak, die de
mogelijkheid opent de Vpb specifiek afkomstig uit de «common area»
in het FES te storten, in de wettekst, de Memorie van Toelichting en de kamerbehandeling,
ontbreekt. Wel bevat de wettekst in artikel 2, lid b, de uitdrukkelijke bepaling
dat deze aardgasbaten in het fonds moeten worden gestort «voor zover
het niet betreft ontvangsten uit de heffing van vennootschapsbelasting».
De Rekenkamer meent dat deze wettekst niet de mogelijkheid openlaat via een
andere weg alsnog het Vpb-deel van de opbrengsten uit de «common area»
in het FES te storten.De Rekenkamer blijft daarom de storting als onrechtmatig beoordelen. De
Rekenkamer zal de ontwikkelingen met aandacht volgen en komt hier zonodig
op terug in het rechtmatigheidsonderzoek 1997.De bedragen in de rekening bevatten tevens de voor- of nadelige begin-
en eindsaldi. Dit maakt de opgenomen bedragen weinig inzichtelijk. In haar
Rapport bij de financiële verantwoording 1995 adviseerde de Rekenkamer
de inzichtelijkheid te vergroten. Dit heeft geleid tot een aanpassing van
de rijksbegrotingsvoorschriften, die het gewenste resultaat hebben. Om technische
redenen zal de verbetering pas met de begroting en rekening 1997 optreden. 4.2 Toelichting bij de rekeningDe Rekenkamer is van oordeel dat de toelichting bij de rekening voldoet
aan de eisen. De gewijzigde toelichting op het ontvangsten-artikel 01 02 bevat
een correcte weergave van de gevolgde handelwijze met betrekking tot de in
de vorige paragraaf besproken Vpb.Bij de toelichting 1995 adviseerde de Rekenkamer de informatieve waarde
te vergroten door inzicht te verschaffen in de ten laste van het FES gedane
toezeggingen. In de toelichting 1996 is daartoe een specificatie van deze
toezeggingen tot 2005 opgenomen. Tevens is aangegeven dat, gegeven het huidige
saldo van het fonds, in 2005 nog een batig saldo van f 153 miljoen resteert. 4.3 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat het totaalbedrag van de saldibalans 1996 zien, het gedeelte
dat door de Rekenkamer niet is beoordeeld en het gedeelte waarvan de Rekenkamer
met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen
fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden.Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen
wel overschrijden. Overzicht 2. Saldibalans 1996, FES (bedragen x f 1
miljoen)  debetcredit Totaal9 155,19 155,1Niet beoordeeld11 256,84 366,3Beoordeeld7 898,34 788,8 Geen belangrijke fouten/onzekerheden7 898,34 788,8 Fouten/onzekerheden001 Zie punt 2.3 van het Algemeen Gedeelte van deze bundel.De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.4 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording voldoet
aan de volgende eisen:– de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten
van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften;– de uitgaven en ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen
zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met
de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de
financiële verantwoording voldoet aan de eerstgenoemde eis. Aan de tweede
eis voldoet de verantwoording ook, met uitzondering van een bedrag van f 1 111,3
miljoen dat onrechtmatig is (zie hoofdstuk 4.1). BIJLAGE Belangrijke fouten en onzekerheden in de ontvangsten (bedragen
x f 1 miljoen) artikelomschrijvingomvangfouten/onzekerhedenredenparagraaf01 02Ontvangsten uit de overbelevering «common area»1 996,91 111,3Onrechtmatig, onjuist,
ontbreken wettelijke grondslag4.1 Totaal fouten en onzekerheden1 111,3  RAPPORT BIJ DE FINANCËLE VERANTWOORDING 1996 VAN
HET RIJK Inhoud 1Inleiding269   2Financiële verantwoording 1996 van het Rijk2692.1Procedure269 2.2Accountantscontrole2692.3Oordeel Rekenkamer269 2.4Verklaring van goedkeuring 1996270    3Financiële verantwoording van het Rijk 1995270   4Rijksrekeningen 1993 en 19942714.1Oude procedure271 4.2Stand van de afhandeling271 4.2.1Rijksrekening 1993271 4.2.2Rijksrekening 1994271    5Overzicht van afwikkeling bezwaren2721 INLEIDINGDit rapport behandelt de goedkeuring van de financiële verantwoording
1996 van het Rijk. De Algemene Rekenkamer brengt sinds 1995 over de financiële
verantwoording van het Rijk een afzonderlijk rapport uit. De aanleiding hiervoor
is de zesde wijziging van de Comptabiliteitswet, waardoor de procedure voor
de goedkeuring van de financiële verantwoording van het Rijk is versneld.Behalve de verklaring van goedkeuring 1996 bevat dit rapport de stand
van de goedkeuring van de rekeningen 1993 en 1994 van het Rijk, die nog volgens
de oude procedure is verlopen. Ook is de stand van de dechargeverlening door
de Staten-Generaal met betrekking tot het begrotingsjaar 1995 opgenomen.Aan het slot van dit rapport is een overzicht opgenomen van de afwikkeling
van bezwaren die de Rekenkamer gemaakt en gehandhaafd heeft en de reactie
van de minister daarop. 2 FINANCIËLE VERANTWOORDING 1996 VAN HET RIJK 2.1 ProcedureDe minister van Financiën stelt de financiële verantwoording
van het Rijk samen. Deze bevat de rekening van uitgaven en ontvangsten van
het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans per 31 december.
De minister zendt deze verantwoording uiterlijk op 15 mei van het jaar volgend
op het begrotingsjaar aan de Rekenkamer ter goedkeuring.De Rekenkamer stelt een verklaring van goedkeuring op bij de financiële
verantwoording van het Rijk en zendt deze verklaring uiterlijk op 1 september
van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Staten-Generaal en aan de
betrokken ministers. 2.2 AccountantscontroleDe accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (AD) heeft
de financiële verantwoording 1996 van het Rijk onderzocht en daarover
een rapport uitgebracht. De AD is van oordeel dat deze financiële verantwoording
aansluit op de financiële verantwoordingen van de departementen en de
begrotingsfondsen en dat deze verantwoording volgens de daarvoor gegeven voorschriften
is opgesteld. 2.3 Oordeel RekenkamerDe Rekenkamer heeft vastgesteld dat de AD de noodzakelijke werkzaamheden
goed heeft uitgevoerd. De totalen van de uitgaven en ontvangsten van de financiële
verantwoordingen van de departementen en de begrotingsfondsen sluiten aan
op de totalen van uitgaven en ontvangsten die opgenomen zijn in de financiële
verantwoording van het Rijk.De Rekenkamer voert geen verdere werkzaamheden uit voor de goedkeuring
van de financiële verantwoording. Zij gaat er namelijk van uit dat haar
onderzoek naar het financieel beheer van de ministers en de financiële
verantwoordingen van de departementen en begrotingsfondsen voldoende basis
biedt om tot goedkeuring te besluiten. Over alle financiële verantwoordingen
1996 heeft zij een rapport uitgebracht. Haar onderzoek heeft geleid tot één
bezwaar dat nog afgewikkeld moet worden. Het betreft het financieel beheer
bij de Rijkswaterstaat op het punt van de contracten voor grond-, weg- en
waterbouw. Aangezien dit bezwaar niet de rechtmatigheid van
de ontvangsten en uitgaven betreft, staat dit de goedkeuring van de financiële
verantwoording niet in de weg.De verklaring van goedkeuring van de financiële verantwoording 1996
van het Rijk heeft betrekking op het totaal van de rijksuitgaven ten bedrage
van f 227 688,1 miljoen en het totaal van de rijksontvangsten ten
bedrage van f 225 598,3 miljoen. Op de saldibalans per 31 december
1996 staat een debet- en creditbedrag van f 1 644 311,0 miljoen. 2.4 Verklaring van goedkeuring 1996De minister van Financiën heeft de financiële verantwoording
1996 van het Rijk op 15 mei 1997 aan de Algemene Rekenkamer aangeboden. Zij
ontving een aanwijzing op 7 augustus 1997.De financiële verantwoording 1996 bestaat uit de rekening 1996 van
het Rijk en de saldibalans per 31 december 1996 van het Rijk.Artikel 52 van de Comptabiliteitswet geeft de Rekenkamer tot taak van
deze financiële verantwoording uitsluitend te onderzoeken of zij aansluit
op de financiële verantwoordingen 1996 van de ministeries en de begrotingsfondsen
en volgens de daarvoor gegeven voorschriften is opgesteld.Bij dit onderzoek heeft de Rekenkamer geen belangrijke tekortkomingen
geconstateerd. Ingevolge artikel 105 van de Grondwet keurt de Rekenkamer de
financiële verantwoording van het Rijk, zoals deze op 7 augustus 1997
samengesteld was, goed onder voorbehoud dat:– de bij deze financiële verantwoording horende slotwetten
worden vastgesteld door de Staten-Generaal.Ingevolge artikel 56 van de Comptabiliteitswet tekent de Rekenkamer aan
dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen het tekortschietende financieel beheer
rond de contracten voor grond-, weg- en waterbouw van de Rijkswaterstaat.
Dit bezwaar heeft zij gehandhaafd. Als gevolg van de gebreken in het financieel
beheer had zij geen zekerheid over de rechtmatigheid van f 147,4 miljoen
in 1996, waarvan f 137,2 miljoen op de rekening van het Infrastructuurfonds
staat en f 10,2 miljoen op die van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 3 FINANCIËLE VERANTWOORDING VAN HET RIJK 1995Op 29 augustus 1996 keurde de Rekenkamer de financiële verantwoording
van het Rijk 1995 goed onder het voorbehoud dat:– de bij deze financiële verantwoording horende slotwetten
worden vastgesteld door de Staten-Generaal;– de rekening en saldibalans van het Rijk 1994 worden goedgekeurd.Op 29 augustus 1996 zond de Rekenkamer het rapport bij de financiële
verantwoording van het Rijk 1995 met daarin opgenomen de verklaring van goedkeuring
aan de Staten-Generaal en aan de betrokken ministers.Uit het onderzoek ten behoeve van de goedkeuring van de rekening en saldibalans
van het Rijk 1994 zijn geen belemmeringen geconstateerd. De bij de financiële
verantwoording van het Rijk 1995 behorende slotwetten zijn vastgesteld door
de Staten-Generaal.Hiermee zijn de voorbehouden, die de Rekenkamer maakte in de verklaring
van goedkeuring 1995, opgeheven.De Staten-Generaal hebben alle betrokken ministers decharge verleend over
het gevoerde financiële beheer met betrekking tot het begrotingsjaar
1995. De Tweede Kamer heeft op 4 maart 1997 de minister van Financiën decharge
verleend met betrekking tot de financiële verantwoording van het Rijk
over 1995.De Eerste Kamer heeft nog geen decharge verleend. 4 RIJKSREKENINGEN 1993 EN 1994 4.1 Oude procedureDe goedkeuring van de rekeningen en saldibalansen van het Rijk voor de
jaren 1993 en 1994 verlopen nog volgens de oude procedure. Dat betekent dat
de Rekenkamer alle financiële verantwoordingen van de departementen en
de begrotingsfondsen van een begrotingsjaar moet onderzoeken. Als vervolgens
alle voorstellen van wet tot wijziging van de begrotingen (slotwetvoorstellen)
wet zijn geworden, stelt de minister van Financiën de rekening en de
saldibalans van het Rijk samen. Nadat de Rekenkamer deze heeft goedgekeurd,
biedt zij deze, eventueel voorzien van een aantekening, aan de minister van
Financiën aan. Vervolgens biedt deze ze aan de Staten-Generaal aan, opdat
deze de minister van Financiën decharge kunnen verlenen. De dechargeverlening
is het sluitstuk van de verantwoordingsprocedure. 4.2 Stand van de afhandeling 4.2.1 Rijksrekening 1993In juli 1996 zond de minister van Financiën de rekening 1993 van
het Rijk aan de Staten-Generaal met het verzoek de regering decharge te verlenen.Op 24 september 1996 stelde de Eerste Kamer de Rijksrekening 1993 vast
en verleende daarmee decharge aan de minister van Financiën. Op 18 februari
1997 stelde de Tweede Kamer de Rijksrekening 1993 vast en verleende daarmee
decharge aan de minister van Financiën.De rekening 1993 van het Rijk is daarmee afgewikkeld. 4.2.2 Rijksrekening 1994Op 24 december 1996 heeft de Rekenkamer de rekening en saldibalans 1994
van het Rijk goedgekeurd.In januari 1997 zond de minister van Financiën de rekening 1994 van
het Rijk aan de Staten-Generaal met het verzoek de regering decharge te verlenen.Op 18 februari 1997 stelde de Eerste Kamer de Rijksrekening 1994 vast
en verleende daarmee decharge aan de minister van Financiën. Op 4 maart
1997 stelde de Tweede Kamer de Rijksrekening 1994 vast en verleende daarmee
decharge aan de minister van Financiën.De rekening 1994 van het Rijk is daarmee afgewikkeld. 5 OVERZICHT VAN AFWIKKELING BEZWAREN jaarbezwaarministerie/fondssoort bezwaarplan van aanpakrealisatie t+1realisatie t+2vooruitzicht1993DUOBiZafinancieel beheerjavertragingvertragingUSZO1994UOOCWrechtmatigheidjaindemniteitswet USZO 1995géén––––––1996GWW-controleV en W en Infrastructuurfondsfinancieel beheernee–––BIJLAGE 1 ALGEMENE INFORMATIE OVER HET RECHTMATIGHEIDSONDERZOEK 1 ONDERWERPEN 1.1 Financiële verantwoordingJaarlijks legt de regering na afloop van het begrotingsjaar schriftelijk
verantwoording af over de besteding van de begrotingsgelden. Die verantwoordingen
worden gecontroleerd door de departementale accountantsdiensten en door de
Rekenkamer. De financiële verantwoording van een departement moet inzicht
verschaffen in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar.
Ze bestaat uit vier delen:– de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;– de toelichting bij deze rekening;– de saldibalans per 31 december die aansluit op de rekening;– de toelichting bij de saldibalans.De rekening bevat informatie over het desbetreffende begrotingsjaar. Hieruit
is af te lezen wat de ramingen waren voordat het begrotingsjaar begon, of
er in de loop van het jaar veranderingen in de begroting zijn aangebracht
en wat uiteindelijk het gerealiseerde bedrag is. De rekening is onderverdeeld
in artikelen.De toelichting bij de rekening bevat een algemeen gedeelte en een artikelsgewijze
toelichting. In de toelichting wordt ingegaan op de verschillen tussen raming
en realisatie. Het gaat hierbij niet alleen om geld, maar ook om de realisatie
van beleidsvoornemens, activiteiten, prestaties en effecten.De saldibalans is onderverdeeld in posten en geeft per post de stand aan
die aan het einde van het jaar is bereikt. Uit de saldibalans is op te maken
welke posten naar een volgend jaar moeten worden overgebracht. De toelichting
bij de saldibalans bevat ook informatie over voorgaande jaren. Zo bevat de
saldibalans een post Voorschotten en een post Vorderingen. In de toelichting
bij de saldibalans worden die posten gesplitst naar het jaar van het ontstaan.
De toelichting verschaft daardoor inzicht in de ouderdom van voorschotten
en vorderingen.Van de financiële verantwoordingen beoordeelt de Rekenkamer ook of
deze volgens de voorschriften zijn opgesteld en of ze het gevoerde financiële
beheer goed weergeven. De basisvoorschriften waaraan de financiële verantwoording
moet voldoen zijn opgenomen in de Comptabiliteitswet; aanvullende voorschriften
zijn gegeven door de minister van Financiën en opgenomen in het Handboek
financiële informatie en administratie Rijksoverheid. Van een deugdelijke
weergave is sprake als de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten juist en
volledig (dus tijdig) in de rekening en de saldibalans zijn opgenomen. Wanneer
bijvoorbeeld bedragen verkeerd geboekt zijn, is de weergave niet deugdelijk.De Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording. 1.2 Financieel beheerDe ministers moeten er zorg voor dragen dat gedurende het jaar de besteding
en de inning van het geld ordelijk en controleerbaar verloopt. De regels,
processen en systemen waarmee ze dat realiseren vormen samen het financiële
beheer.De Comptabiliteitswet geeft basisvoorschriften voor de inrichting van
het financiële beheer; aanvullend heeft de minister van Financiën
regelingen vastgesteld en aanwijzingen uitgevaardigd die eisen stellen waaraan
de inrichting van de financiële administratie en de organisatie daaromheen
moeten voldoen.De ministers hebben voor het financiële beheer de beschikking over
geautomatiseerde financiële systemen en over organisatie-onderdelen die speciaal belast zijn met dat beheer en de controle, zoals de centrale
afdelingen Financieel-Economische Zaken en de departementale accountantsdiensten.Het financiële beheer omvat zo'n groot aantal processen en systemen
dat het niet mogelijk is het in een jaar in zijn totaliteit te beoordelen.
De Rekenkamer kiest elk jaar onderwerpen uit die zij onderzoekt en alleen
daarover geeft zij een oordeel. Zij wil echter wel proberen een zo breed mogelijk
beeld van het financieel beheer te geven. Daarom behandelt zij in de rapporten
bij de financiële verantwoording al het uitgevoerde onderzoek op het
gebied van financieel beheer dat betrekking heeft op hetzelfde jaar als de
financiële verantwoording waarover zij een oordeel geeft. Daarbij blikt
zij vooruit naar onderzoek dat in uitvoering is. Ook resultaten van onderzoeken
van de departementale accountantsdiensten kan zij in haar rapporten verwerken.
Zij stelt dan wel eerst vast of voor dat onderzoek normen zijn gehanteerd
die zij ook hanteert.Elk jaar geeft de Rekenkamer een oordeel over de werkzaamheden van de
departementale accountantsdiensten omdat zij zoveel mogelijk gebruik wil maken
van de resultaten van hun onderzoek. Het zou namelijk niet doelmatig zijn
als zij het werk van de accountantsdiensten over ging doen. 1.3 Verband tussen financieel beheer en financiële
verantwoordingHet oordeel over de financiële verantwoording wordt gegeven met «redelijke
zekerheid»; de Rekenkamer onderzoekt namelijk niet alle uitgaven en
ontvangsten. Dit is niet alleen onmogelijk (want het zou een veelvoud vergen
van de menskracht waarover zij beschikt), maar ook onwenselijk. De administratieve
organisatie en de maatregelen van interne controle moeten voldoende waarborgen
bevatten voor een rechtmatige inning en besteding, die ordelijk en controleerbaar
zijn. Dat is ook de reden waarom de Rekenkamer zoveel aandacht besteedt aan
het financiële beheer in haar rechtmatigheidsonderzoek. Als de processen
en systemen niet goed werken, is het bijna niet mogelijk dat de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten met zekerheid kan worden vastgesteld.Ook de departementale accountantsdiensten controleren niet alle uitgaven
en ontvangsten: door de beoordeling van systemen en procedures en door gerichte
waarnemingen wordt getracht de onzekerheid zoveel mogelijk te beperken.Als de Rekenkamer geen zekerheid over de rechtmatigheid van bepaalde uitgaven
of ontvangsten heeft, geeft dat aan dat het financiële beheer tekortkomingen
heeft vertoond. 2 ORDELIJK EN CONTROLEERBAARIn de Comptabiliteitswet zijn «ordelijkheid» en «controleerbaarheid»
genoemd als de normen voor het financieel beheer. De Rekenkamer vindt dat
financieel beheer ordelijk is als het voldoet aan de volgende voorwaarden:– de bevoegdheden tot het verrichten van financiële handelingen
zijn vastgelegd in duidelijke regels; er wordt ook volgens deze regels gehandeld;– de verantwoordelijkheden voor de bewaring van financiële
middelen zijn duidelijk vastgelegd; – er is gewaarborgd dat het geld uitsluitend besteed wordt aan het
doel waarvoor het beschikbaar is gesteld;– de informatie ten behoeve van besluitvorming en controle is volledig,
juist en tijdig. Ze omvat informatie over het gevoerde beleid en beheer in
de vorm van volume- en prestatiegegevens;– het financiële beheer dient te voldoen aan de regels die
gesteld zijn in de Comptabiliteitswet, de basiswet voor dat financiële
beheer, en andere wettelijke regelingen.Financieel beheer is controleerbaar wanneer de beschikbare informatie
de departementale accountantsdienst en de Rekenkamer in staat stelt de besluitvorming
te reconstrueren en te beoordelen.Het onderzoek van de financiële verantwoording dient gedeeltelijk
ter completering van het onderzoek van het financiële beheer. De financiële
verantwoording bevat namelijk de uitkomsten daarvan. Van de bedragen die in
de financiële verantwoording zijn opgenomen wordt vastgesteld of ze tot
stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswet en andere wettelijke
regelingen, met andere woorden of ze rechtmatig zijn in de zin van de Comptabiliteitswet.
In het oordeel over de departementale financiële verantwoordingen zijn
de bedragen opgenomen die onrechtmatig waren of waarvan de rechtmatigheid
niet met redelijke zekerheid kon worden vastgesteld. Bij deze bedragen voldeed
het financiële beheer niet aan de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid
of bestond daar twijfel over.Overigens hoeven gebreken in het financiële beheer niet altijd gevolgen
voor de financiële verantwoording te hebben. Het komt bijvoorbeeld wel
eens voor dat de rechtmatigheid van uitgaven alleen vastgesteld kan worden
na uitvoering van veel extra controlewerkzaamheden. Het financiële beheer
is dan onordelijk geweest, maar als de rechtmatigheid toch nog vastgesteld
wordt, komt dit niet tot uitdrukking in het oordeel over de financiële
verantwoording van dat jaar; het was uiteindelijk wel controleerbaar. De Rekenkamer
besteedt aan dit soort situaties wel veel aandacht, omdat gebreken in het
financiële beheer een kettingreactie kunnen veroorzaken, waarbij gebreken
in een systeem gevolgen hebben voor de integriteit van een ander systeem.
Zij dringt daarom aan op maatregelen om de gebreken te verhelpen en volgt
of dit ook gebeurt. 3 TOLERANTIEGRENZENDe Rekenkamer betrekt niet elke fout die zij tijdens haar onderzoek tegenkomt
in haar oordeel over de financiële verantwoording. Zij hanteert kwantitatieve
en kwalitatieve tolerantiegrenzen om te bepalen welke fouten en onzekerheden
belangrijk zijn.Kwantitatieve tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. De
Rekenkamer hanteert evenals de departementale accountantsdiensten kwantitatieve
grenzen voor de totalen van de rekening en de saldibalans. De accountantsverklaring
is gericht op het totaal van de rekening en van de saldibalans. De Rekenkamer
hanteert daarnaast tolerantiegrenzen op het niveau van artikelen van de begroting.
Zij doet dit omdat een van de belangrijke vragen van het rechtmatigheidsonderzoek
is of het budgetrecht van de Staten-Generaal wordt gerespecteerd. De Staten-Generaal
machtigen de ministers om verplichtingen aan te gaan en uitgaven te doen voor
een bepaald doel tot een bepaald maximum. Het bedrag dat op een bepaald verplichtingen-
of uitgavenartikel is opgenomen geeft dat maximum aan. De Rekenkamer wil de
Staten-Generaal inzicht geven in de mate waarin het budgetrecht is gerespecteerd.
Beide Kamers kunnen zelf bepalen of zij nog aanvullende vragen willen stellen
aan de minister of enige actie willen ondernemen, ook als de
Rekenkamer volstaat met de melding van de overschrijdingen zonder bezwaar
te maken.Met de departementale accountantsdiensten is afgesproken dat deze hun
controles zo in zullen richten dat de Rekenkamer de volgende kwantitatieve
grenzen per artikel kan hanteren:– bij artikelen met een realisatiebedrag dat kleiner is dan f 100
miljoen wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
10% van het realisatiebedrag bedraagt, of daar bovenuit komt;– bij artikelen met een realisatiebedrag van f 100 miljoen
tot f 1 miljard wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten
en onzekerheden f 10 miljoen of meer bedraagt;– bij artikelen met een realisatiebedrag van f 1 miljard of
meer wordt de grens overschreden wanneer de som van de fouten en onzekerheden
1% van het realisatiebedrag bedraagt of daar bovenuit komt.Kwalitatieve grenzen zijn meestal niet gebonden aan een bepaald bedrag:
een kwalitatieve grens wordt bijvoorbeeld overschreden als een minister een
toezegging aan de Rekenkamer of aan de Staten-Generaal niet is nagekomen.
Andere voorbeelden zijn: opzettelijke fouten en niet volgens de voorschriften
opgestelde delen van de financiële verantwoording. Als het echter mogelijk
is aan te sluiten bij de kwantitatieve tolerantiegrenzen doet de Rekenkamer
dat, omdat zij dan een objectieve grens heeft om de ernst van een tekortkoming
in het financiële beheer te bepalen.Een voorbeeld: op een departement constateert de Rekenkamer een achterstand
in de afhandeling van voorschotten. Om te bepalen of de achterstand ernstig
is, sluit de Rekenkamer aan bij haar kwantitatieve grenzen.Zij berekent de totale som van de uitstaande voorschotten. Als de som
van de voorschotten die ten onrechte nog niet afgerekend zijn, groter is dan:– 10% bij een totaal van f 100 miljoen, of– f 10 miljoen bij een totaal tussen f 100 miljoen en
f 1 miljard, of– 1% bij een totaal van f 1 miljard, wordt haar tolerantiegrens
overschreden.Alle overschrijdingen van de tolerantiegrenzen zijn opgenomen in de overzichten
die als bijlagen bij de departementale rapporten zijn gevoegd. Per artikel
is ook de totale financiële omvang vermeld. 4 BEZWARENWanneer de Rekenkamer fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording
of tekortkomingen in het financiële beheer niet aanvaardbaar vindt, kan
zij daar bezwaar tegen maken. Deze mogelijkheid wordt haar geboden door de
Comptabiliteitswet. Zolang de minister geen maatregelen neemt of toezegt die
de Rekenkamer afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg
van de procedure is afhankelijk van de aard van het bezwaar.Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
niet in overeenstemming met de begrotingswet of andere wettelijke regels tot
stand zijn gekomen, dan moet de minister bevorderen dat binnen twee maanden
een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar, een indemniteitswet, aan
de Tweede Kamer gezonden wordt. Als de wet tot stand gekomen is zijn de onrechtmatigheden
achteraf gesanctioneerd. Via deze procedure kan een formeel beletsel om de
rekening van het Rijk over dat jaar goed te keuren weggenomen worden. Wanneer
het bezwaar tekortkomingen in het financieel beheer betreft die niet tot onrechtmatigheden
hebben geleid, moet de minister zijn/haar standpunt over dit
bezwaar aan de Staten-Generaal meedelen. In de Comptabiliteitswet staat dat
dit zo mogelijk moet gebeuren bij het voorstel voor de Slotwet, dat voor de
derde dinsdag in september aan de Tweede Kamer moet worden toegestuurd. De
Staten-Generaal beschikken dan over de informatie om een standpunt te bepalen.Bij de afhandeling van bezwaren spelen de Staten-Generaal dus een belangrijke
rol, ongeacht de aard van het bezwaar.Alle fouten en onzekerheden die de Rekenkamer in haar rapporten bij de
financiële verantwoordingen opneemt acht zij ernstig, maar zij vindt
het niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken. Bij de beslissing
om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister kan worden verweten
niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de oorzaken van het bezwaar
op te heffen, een belangrijke rol.In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:– alle tekortkomingen die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen;– de eerste en tweede maal dat een tekortkoming wordt gesignaleerd,
beperkt de Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal in de rapporten
bij de financiële verantwoordingen. Alleen als er sprake is van zeer
ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen in het
eerste jaar van constatering bezwaar te maken;– tekortkomingen die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
zullen leiden tot een onderzoek aan de hand waarvan de Rekenkamer besluit
of zij bezwaar zal maken. De Rekenkamer beoordeelt dan of er sprake is van
bijzondere omstandigheden die opheffing van de tekortkomingen op korte termijn
verhinderen. Deze doen zich bijvoorbeeld voor wanneer de minister en de Rekenkamer
het eens zijn over het probleem, de oorzaken daarvan en de oplossing daarvoor,
maar de opheffing van de tekortkomingen meer tijd kost. De Rekenkamer verwacht
dan wel dat er een verbeteringsplan is dat voorzien is van een tijdpad en
dat de maatregelen concreet en controleerbaar zijn. Wanneer deze bijzondere
omstandigheden zich naar het oordeel van de Rekenkamer niet voordoen, zal
dit ertoe leiden dat zij de bezwaarprocedure start.Dat de Rekenkamer in het algemeen niet bij eerste constatering van tekortkomingen
bezwaar maakt komt doordat het vaak gaat om ingewikkelde processen en systemen
die niet op korte termijn te veranderen zijn. Omdat het financieel beheer
een stelsel is van processen en systemen, moet ook duidelijk worden waar de
oorzaken van de tekortkomingen liggen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat binnen
een ministerie sluitende procedures zijn vastgesteld voor de tijdige afhandeling
van subsidies, maar dat er toch achterstanden ontstaan door gebrek aan menskracht
bij een departementaal dienstonderdeel.Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat tekortkomingen
van structurele aard zijn. Om het voorbeeld van de subsidies weer te nemen:
gebrek aan menskracht kan een incident zijn (bijvoorbeeld doordat in een jaar
iemand plotseling voor lange tijd uitgeschakeld wordt door ziekte of doordat
onvoorzien enkele medewerkers de dienst verlaten) maar kan ook al jaren spelen.
In het laatste geval valt de minister waarschijnlijk iets te verwijten, in
het eerste geval meestal niet. 5 MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIKUitgaven zijn M en O-gevoelig wanneer aanspraak op een uitkering of de
hoogte daarvan wordt vastgesteld met behulp van gegevens die door een belanghebbende
worden verstrekt; ontvangsten zijn M en O-gevoelig wanneer de plicht een heffing
te betalen of de hoogte van heffing wordt vastgesteld met behulp van gegevens
die door een belanghebbende worden verstrekt.Departementen moeten maatregelen nemen om te waarborgen dat dergelijke
gegevens in voldoende mate worden gecontroleerd. Echter, zelfs met een goed
M en O-beleid kan misbruik van regelingen nooit geheel worden uitgebannen.
De Rekenkamer accepteert dan ook een resterende onzekerheid als die het gevolg
is van bepaalde beperkingen in de mogelijkheid om verdergaand te controleren.
Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een derde, buiten het departement, verantwoordelijk
is voor de uitvoering van een bepaalde regeling. De minister blijft verantwoordelijk
voor de rechtmatigheid van de uitgaven, maar kan aan deze verantwoordelijkheid
maar in beperkte mate invulling geven.Het onderzoek van de Rekenkamer naar het M en O-beleid van de departementen
richt zich op de regelgeving, de voorlichting aan belanghebbenden, het controlebeleid
en het sanctiebeleid. Daarbij wordt beoordeeld of in het stadium van beleidsvoorbereiding
en beleidsevaluatie voldoende aandacht is geweest voor risico's op M en O.Een belangrijk hulpmiddel voor het M en O-beleid is volgens de Rekenkamer
een actuele en volledige inventarisatie van M en O-gevoelige regelingen waarin
voor elke regeling aangegeven is wat de aard is van de gegevens die de M en
O-gevoeligheid van de regeling veroorzaken. Het ministerie van Financiën
vindt bovendien dat deze inventarisatie inzicht moet verschaffen in genomen
maatregelen ter voorkoming en bestrijding van M en O. 6 OORDEELSVORMING OVER VOORSCHOTTENEen voorschot is een vooruitbetaling op een aangegane verplichting op
een moment waarop de andere partij de afgesproken prestatie nog moet leveren.
Pas achteraf kan dus worden vastgesteld of de prestatie volgens afspraak geleverd
is, dan wel of het voorschot conform de voorwaarden is besteed. Bij het afrekenen
moet dit blijken uit bewijsmateriaal (een financiële verantwoording en
een accountantsverklaring). Gebreken in de afrekening van voorschotten leiden
tot onrechtmatigheid of tot onzekerheid over de rechtmatigheid. Bij afrekening
in het jaar van de voorschotverstrekking heeft elke onrechtmatigheid of onzekerheid
gevolgen voor de rekening van dat jaar. Meestal vindt de afrekening van voorschotten
echter in een later jaar plaats. Als dan een onrechtmatigheid of onzekerheid
aan het licht komt, kan die niet meer tot uitdrukking worden gebracht in het
oordeel over de financiële verantwoording van het jaar waarin de voorschotten
zijn verleend, maar ook vrijwel nooit in het oordeel over het jaar van afrekening.
De afrekening laat namelijk in de rekening alleen sporen na als er extra geld
is uitbetaald of als (een deel van) het voorschot wordt teruggevorderd.Voorschotten vormen ook een post in de saldibalans. Het is echter niet
mogelijk om gebreken in de afrekening op te nemen in het oordeel over de saldibalans.
Daarin staan namelijk alleen voorschotten die nog afgerekend moeten worden;
de afgerekende voorschotten zijn er uit verdwenen. Aangezien er jaarlijks
voor miljarden afgerekend wordt, heeft de Rekenkamer er behoefte aan gebreken
in de afrekening op te nemen in haar oordeel over de financiële verantwoording.
Zij heeft daarvoor de volgende oplossing gevonden. In het jaar van afrekening
stelt zij vast of voldaan is aan de voorwaarden waaronder het
voorschot is verstrekt en of de overeengekomen prestatie is geleverd. Onrechtmatigheden
betekenen dat het voorschot ten onrechte is afgerekend; onzekerheden dat niet
vastgesteld kan worden of de afrekening rechtmatig was. Om te bepalen of haar
tolerantiegrenzen overschreden worden, zet zij de som van de tekortkomingen
in de afrekening af tegen het totaal van de afgerekende voorschotten in dat
jaar. Als de tolerantiegrenzen overschreden worden, is de tekortkoming een
belangrijke fout.Overigens zijn fouten in de afrekening van voorschotten ook te beschouwen
als een kwalitatieve tekortkoming. Als een groot deel van de fouten in de
afrekening van voorschotten bijvoorbeeld te relateren is aan gebreken in het
financieel beheer van één dienstonderdeel van het ministerie,
kan de Rekenkamer dit als kwalitatieve fout signaleren ook als de totale fout
niet de tolerantiegrenzen overschrijdt.Tot en met het begrotingsjaar 1996 was niet voorgeschreven dat in de financiële
verantwoording melding gemaakt wordt van het totale bedrag aan afgerekende
voorschotten. De Rekenkamer heeft echter bij de meeste ministeries de noodzakelijke
informatie gekregen. De minister van Financiën heeft in de Geïntegreerde
Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften voor 1997 op laten nemen dat
deze informatie opgenomen moet worden in de toelichting bij de saldibalans. BIJLAGE 2 RAMING EN REALISATIE De Miljoenennota is jaarlijks het eerste officiële stuk waarin het
kabinet de begrotingen en beleidsvoornemens voor het nieuwe begrotingsjaar
presenteert. In de Miljoenennota 1996 (openbaar gemaakt op Prinsjesdag 1995)
presenteerde het kabinet de voorgenomen ontwikkeling van het totale budget
waarvoor het beleidsverantwoordelijk is.Tabel 1 geeft een overzicht van de ramingen zoals deze in de Miljoenennota
1996 waren opgenomen, met daarnaast de realisatiecijfers. In de Miljoenennota
worden enkele categorieën geraamd die enige toelichting behoeven:– de «Aanvullende posten»: dit betreft uitgaven en ontvangsten
die nog niet in de ontwerp-begrotingswetten kunnen worden opgenomen (bijvoorbeeld
de loon- en de prijsbijstelling). In de loop van het begrotingsjaar vinden
overboekingen plaats naar hoofdstukken en fondsen, waardoor op het eind van
het jaar de aanvullende posten op nul eindigen. De Rekenkamer betrekt de besteding
van de overgeboekte gelden in haar rechtmatigheidsonderzoek;– «afdracht aan de Europese Unie (EU)»: De afdracht
bestaat uit landbouwheffingen (raming f 0,3 miljard); deze worden verantwoord
op de begroting van het Landbouw-Egalisatiefonds. Voorts betreft de afdracht
een deel van de opbrengst van de BTW (raming f 3,8 miljard) en het totaal
van de invoerrechten/douanerechten die aan de EU toekomen (raming f 3,3
miljard). Dit deel van de afdracht wordt niet in de begroting verantwoord
(zie het rapport bij de financiële verantwoording van Financiën).
Het overige deel van de afdracht wordt berekend op basis van het bruto nationaal
produkt van Nederland en wordt op de begroting van Buitenlandse Zaken verantwoord
(raming f 3,0 miljard);– «consolidatie»: het bedrag dat hier is opgenomen is
de som van betalingen tussen ministeries en fondsen. Om dubbeltellingen te
voorkomen, worden deze apart in de Miljoenennota opgenomen. De onderliggende
uitgaven en ontvangsten maken deel uit van het rechtmatigheidsonderzoek. Tabel 1. Uitgaven en ontvangsten van het rijk over 1996
(bedragen in mln. gld.)  UITGAVENONTVANGSTENBegrMN96REKverschilMN96REKverschil    absproc  absproc HdK131300%000 HCvS en Kab K259275166%810221%AZ495237%48481% KABNA en Arub.Z2963242910%272713%Buiza excl Afdracht a/d EU6 1496 198491%10211077%Justitie5 8266 0001743%1 3161 374584%Biza7 0047 102991%42965122252%OCW38 04438 6215772%3 6863 357– 329– 9%Nat. Schuld31 49030 712– 778– 2%4 6691 492– 3176– 68%Fin. excl. belastingen5 4875 152– 335– 6%5 4956 8821 38725%Fin. belastingen    128 196133 8425 6464%Defensie13 59613 7081121%600569– 31– 5%VROM7 0256 790– 235– 3%1792517240%RGD1 4141 5321188%12898– 30– 23%V&W7 30810 6143 30645%1 9831 913– 70– 4%Econ Z3 7153 9011865%5 3846 9051 52128%LNV3 1323 221893%4995515210%SZW24 45423 853– 601– 2%79898118323%VWS12 63112 7901591%2282744620%subtotaal167 891170 8552 9652%153 730159 2945 5644% FONDSEN*        Gem f18 64418 319– 325– 2%19 58320 0634812%Prov f1 7781 736– 43– 2%1 9021 949472%Infr. f6 9336 686– 247– 4%6 7306 358– 372– 6%F Econ Structuurversterking 1 5371 257– 280– 18%5004 3663 866773%LEF-A07373 07373 subtotaal28 89228 071– 821 28 71432 8094 09514%          afdracht EU10 1779 856– 321– 3%7 1377 5033665%         Consolidatie**– 4 234– 7 001– 2 76665%– 4 234– 7 001– 2 76665%         AANVULLENDE POSTEN                 azielz000     akw4130– 413      loonbijst1 4140– 1414     prijsbijst2360– 236      ombuig3650– 365 2 7290– 2729 mrb580– 58 000 subtotaal2 4860– 2 486 2 7290– 2 729          AGENTSCHAPPEN268210– 59– 22%2913293813%totale uitg en ontv 205 480201 992– 3 488– 2%188 367192 9344 5682%         aflossing en uitgifte schuld19 71826 1986 48133%39 14733 166– 5 981– 15%         totale uitg en ontv, incl schuld225 198228 1902 9931%227 514226 101– 1 413– 1%         mutatie saldo2 317– 2 090– 4 406– 190%    totaal227 514226 101– 1 413– 1%227 514226 101– 1 413– 1%* Exclusief saldo vorige dienstjaren.** In plaats van de rekening: stand MN97.Na de correctie voor de consolidatiebedragen bedroegen de uitgaven, inclusief
schuld, in 1996 f 228,2 miljard, bijna f 3 miljard meer dan in de
Miljoenennota werd geraamd. Zonder de uitgaven die gedaan zijn om staatsschuld
af te lossen. (f 26,1 miljard, inplaats van de geraamde f 19,7 miljard)
zou de realisatie gunstiger zijn dan was geraamd.Het grootste deel van de uitgavencategorieën laat een overschrijding
zien. Deze worden ten dele gecompenseerd door de overboekingen in de loop
van het jaar van de Aanvullende posten naar de begrotingen. Een heel opmerkelijke
overschrijding van de uitgaven lijkt zich voorgedaan te hebben bij het Infrastructuurfonds;
de overschrijding is echter het gevolg van een andere methode om het fonds
te voeden.De totale ontvangsten bedroegen f 226,1 miljard, inclusief schuld,
f 1,4 miljard minder dan geraamd. De uitgegeven leningen voor de financiering
van de staatsschuld vormen een omvangrijk deel van de ontvangsten. De realisatie
is zowel absoluut als relatief veel minder dan de raming in de Miljoenennota.Het grootste deel van de ontvangsten is afkomstig van belastingen. Deze
zijn 4 % hoger uitgevallen dan in de Miljoenennota was geraamd. Op
de aanzienlijk hogere ontvangsten van het Fonds economische structuurversterking
(FES) wordt in paragraaf 4.3 teruggekomen. Opvallend is wel dat
in de ontwerp-begroting 1996 die tegelijkertijd met de Miljoenennota aan de
Staten-Generaal is aangeboden een veel, hoger bedrag aan ontvangsten voor
het FES was geraamd dan in de Miljoenennota.De Miljoenennota 1996 begint met een grafische weergave van de hoofdlijnen
van het voorgenomen begrotingsbeleid voor de uitgaven en ontvangsten. De Rekenkamer
heeft de realisatie van de uitgaven, zoals die uit haar rechtmatigheidsonderzoek
zijn gebleken hiertegen afgezet.Om de ramingen en de realisatie vergelijkbaar te maken, heeft zij de grafiek
van de Miljoenennota aangepast (zie figuur 1). Aanpassingen zijn dat de kleine
begrotingen in de grafiek zijn opgenomen (Huis der Koningin, Hoge Colleges
van Staat en Kabinet der Koningin, Algemene Zaken, Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse Zaken en het FES). Voorts is niet geconsolideerd; dit betekent
dat de betalingen die tussen ministeries of tussen ministeries en fondsen
hebben plaatsgevonden niet van de uitgaven zijn afgetrokken. In totaal komt
daardoor het uitgavenbedrag dat in figuur 1 wordt gerepresenteerd uit op f 209,4
miljard.In figuur 2 zijn de gerealiseerde uitgaven in 1996 ten bedrage van f 208,8
miljard opgenomen. De aanvullende posten zijn uit de grafiek verdwenen, deze
zijn namelijk overgeboekt naar de diverse begrotingen na de goedkeuring van
de suppletore begrotingen.De realisatie is ten opzichte van de raming gunstiger dan uit de grafieken
blijkt. In de ramingen werd rekening gehouden met een consolidatie van 4,2
miljard, dit is f 7,0 miljard geworden. Aangezien dit geld het Rijk niet
verlaten heeft, is het reëel dit op de uitgaven in mindering te brengen,
hetgeen de uitgaven in 1996 op f 202,0 miljard brengt. In tabel 1 zien
we in de regel totale uitgaven inclusief schuld een bedrag staan van f 228,2
miljard. Dit is drie miljard hoger dan geraamd. Dat de realisatie uiteindelijk
toch hoger uitvalt dan de raming, komt dat een hoger bedrag is uitgegeven
voor de aflossing van schulden. Dit is uiteindelijk gunstig voor het financieringstekort. Figuur 1. Uitgaven van het Rijk in 1996 vlgs MN (209,445
mlj)Figuur 2. Uitgaven van het Rijk in 1996 vlgs Rekening
(208,782 mlj)Overzicht 1: verplichtingen De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996   Totaalbedrag (x f 1
miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden (%)Fouten
(%)    19961995juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          Begrotingen                IHuis der Koningin12,9100100     IIHoge Colleges van Staat277,9100100    IIIAlgemene Zaken58,2100100     IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arbubaanse Zaken362,0100100    VBuitenlandse Zaken9 117,099,999,90,1   VIJustitie6 010,3100100     VIIBinnenlandse Zaken7 722,0100100     VIIIOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen44 907,898,51001,5    IXANationale Schuld57 090,8100100     IXBFinanciën16 352,3100100    XDefensie13 703,499,91000,1    XIAVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer5 543,4100100     XIBRijkshuisvesting1 643,210097,4    XIIVerkeer en Waterstaat12 739,0100100    XIIIEconomische Zaken4 262,4100100     XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij3 352,1100100     XVSociale Zaken en Werkgelegenheid23 777,3100100     XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport9 998,6100100     Totaal begrotingen216 930,699,71000,3000          Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds1 743,8100100    (IXB)Gemeentefonds18 332,9100100     (XIB/ XIII)Fonds Economische
Structuurversterking 100100    (XII)Infrastructuurfonds8 676,5100100     (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A73,1100100     Totaal fondsen28 826,31001000000 Totaal generaal245 756,999,71000,3000 Agentschappen1                (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst292,5100100     (VI)Dienst Justitiële
inrichtingen1 606,2100100     (VI)Centraal Justitieel
Incassobureaunvt       (VII)IVOPnvt       (VIII)Centrale Financiën
Instellingennvt       (VIII)Rijksarchiefdienstnvt      (X)Duyverman Computer
Centrumnvt       (X)DGW&Tnvt      (XII)KNMInvt       (XII)Rijksdienst voor
Radiocommunicatienvt      (XIII)Senternvt       (XIV)Plantenziektenkundige
dienstnvt      (XVI)Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelennvt      1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht 2: uitgaven De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996   Totaalbedrag (x f 1
miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden (%)Fouten
(%)    19961995juistheidvolledigheidonjuistonvolledig          Begrotingen                IHuis der Koningin12,9100100     IIHoge Colleges van Staat274,8100100    IIIAlgemene Zaken52,4100100   19,1 IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arbubaanse Zaken324,3100100     VBuitenlandse Zaken8 551,699,199,10,8 0,1 VIJustitie6 000,199,593,30,2 0,3 VIIBinnenlandse Zaken7 102,110099,9     VIIIOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen38 620,910099,8     IXANationale Schuld56 910,6100100     IXBFinanciën5 151,5100100    XDefensie13 707,899,91000,1    XIAVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer6 789,810099,8    XIBRijkshuisvesting1 531,910098,5     XIIVerkeer en Waterstaat10 613,599,799,40,3    XIIIEconomische Zaken3 900,610099,9   0,9 XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij3 220,5100100     XVSociale Zaken en Werkgelegenheid23 852,597,897,8  2,2 XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport12 789,698,399,21,0 0,7  Totaal begrotingen199 407,499,699,50,100,30 Begrotingsfondsen1                (VII)Provinciefonds1 735,510095,3    (IXB)Gemeentefonds18 319,3100100     (XIB/ XIII)Fonds Economische
Structuurversterking1 256,8100100    (XII)Infrastructuurfonds6 686,497,6952,2 0,2 (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A73,1100100     Totaal fondsen28 071,199,598,70,5000 Totaal generaal227 478,599,599,40,200,30 Agentschappen1                (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst285,0100100     (VI)Dienst Justitiële
inrichtingen1 540,410098,8     (VI)Centraal Justitieel
Incassobureau         lasten van exploitatie34,2100nvt     kapitaaluitgaven1,5100nvt     (VII)IVOP        lasten van exploitatie13,9100100      kapitaaluitgaven9,0100100    (VIII)Centrale Financiën
Instellingen         lasten van exploitatie92,2100nvt      kapitaaluitgaven4,8100nvt    (VIII)Rijksarchiefdienst         lasten van exploitatie41,1100nvt     kapitaaluitgaven3,0100nvt     (X)Duyverman Computer
Centrum         lasten van exploitatie147,6100100     kapitaaluitgaven10,3100100     (X)Dienst Gebouwen, Werken,
Terreinen         lasten van exploitatie149,5100nvt     kapitaaluitgaven4,9100nvt     (XII)KNMI        lasten van exploitatie76,2100100      kapitaaluitgaven12,2100100    (XII)Rijksdienst voor
de Radiocommunicatie         lasten van exploitatie45,2100nvt     kapitaaluitgaven5,3100nvt     (XIII)Senter        lasten van exploitatie48,1100100      kapitaaluitgaven1,0100100    (XIV)Plantenziektenkundige
dienst         lasten van exploitatie33,8100100     kapitaaluitgaven0,8100100     (XVI)Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen         lasten van exploitatie19,6100nvt     kapitaaluitgaven0,3100nvt    1 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht 3: ontvangsten De bevindingen van de Rekenkamer
over de rekeningen 1996   Totaalbedrag (x f 1
miljoen)Geen belangrijke fouten/onzekerheden (%)Onzekerheden (%)Fouten
(%)    19961995juistheidvolledigheid1onjuistonvolledig          Begrotingen                IHuis der Koningin0,0100100     IIHoge Colleges van Staat9,7100100    IIIAlgemene Zaken7,8100100 [3,8]  IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arbubaanse Zaken27,3100100    VBuitenlandse Zaken109,5100100 [17,6]  VIJustitie1 373,598,6100 [0,3]1,40,1VIIBinnenlandse Zaken651,3100100     VIIIOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen3 356,8100100     IXANationale Schuld34 658,8100100     IXBFinanciën140 723,3100100   0,8XDefensie569,2100100     XIAVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer251,0100100     XIBRijkshuisvesting97,9100100    XIIVerkeer en Waterstaat1 913,1100100 [0,2]0,1 XIIIEconomische Zaken6 904,9100100     XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij550,9100100     XVSociale Zaken en Werkgelegenheid981,295,5100 [2,3]4,5 XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport274,3100100 [3,7]   Totaal begrotingen192 460,51001000[0,0]00,6 Begrotingsfondsen2                (VII)Provinciefonds1 948,7100100    (IXB)Gemeentefonds20 063,1100100     (XIB/ XIII)Fonds Economische
Structuurversterking4 366,374,5100  25,5 (XII)Infrastructuurfonds6 357,7100100 [0,6]  (XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A73,1100100   3,4  Totaal fondsen32 808,996,61000[0,1]3,40,0 Totaal generaal225 269,499,51000[0,0]0,50,5          Agentschappen2                (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst14,5100100     (VI)Dienst Justitiδle
inrichtingen186,0100100     (VI)Centraal Justitieel
Incassobureau         baten van exploitatie34,1100nvt     kapitaalontvangsten1,7100nvt     (VII)IVOP        baten van exploitatie14,3100100      kapitaalontvangsten2,5100100    (VIII)Centrale Financiën
Instellingen         baten van exploitatie96,9100nvt      kapitaalontvangsten8,2100nvt    (VIII)Rijksarchiefdienst         baten van exploitatie38,5100nvt     kapitaalontvangsten4,1100nvt     (X)Duyverman Computer
Centrum         baten van exploitatie152,2100100     kapitaalontvangsten25,8100100     (X)Dienst Gebouwen, Werken,
Terreinen         baten van exploitatie156,7100nvt     kapitaalontvangsten6,0100nvt     (XII)KNMI        baten van exploitatie77,1100100      kapitaalontvangsten19,0100100    (XII)Rijkdsdienst voor
de Radiocummunicatie         baten van exploitatie48,9100nvt      kapitaalontvangsten11,3100nvt    (XIII)Senter         baten van exploitatie49,1100100     kapitaalontvangsten1,8100100     (XIV)Plantenziektenkundige
dienst         baten van exploitatie36,6100100      kapitaalontvangsten3,5100100     (XVI)Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen         baten van exploitatie19,5100nvt     kapitaalontvangsten0.3100nvt    1 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de mate
van onvolledigheid.2 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. Overzicht 4 De bevindingen van de Rekenkamer over de saldibalans
1996   Subtotaal (x f 1 miljoen)1Geen belangrijke fouten/onzekerheden
(%)Geen zekerheid over (%)Fouten   debetcredit19961995juistheidvolledigheid2onjuistonvolledig           Begrotingen                  IHuis der Koningin0,025,5100100     IIHoge Colleges van Staat37,1538,7100100     IIIAlgemene Zaken38,4139,294,4100 0,55,6 IVKabinet voor Nederlands-Antilliaanse
en Arbubaanse Zaken2 014,81 619,3100100    VBuitenlandse Zaken3 802,931 588,310099,9    VIJustitie3 410,110 561,7100100 [0,2]  VIIBinnenlandse Zaken6 075,919 503,010099,2    VIIIOnderwijs, Cultuur
en Wetenschappen35 946,091 560,0100100    IXANationale Schuld0,0417 659,9100100    IXBFinanciën295 978,0117 855,3100100    XDefensie5 081,434 261,8100100    XIAVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer40 157,699 015,3100100    XIIVerkeer en Waterstaat9 839,019 498,6100100   0,1XIIIEconomische Zaken17 077,510 900,499,899,90,2   XIVLandbouw, Natuurbeheer
en Visserij5 691,89 063,0100100    XVSociale Zaken en Werkgelegenheid57 972,848 360,8100100   0,1XVIVolksgezondheid, Welzijn en Sport16 563,726 605,8100100     Totaal begrotingen499 687,0938 756,610099,80000 Begrotingsfondsen3                  (VII)Provinciefonds204,90,0100100    (IXB)Gemeentefonds54 651,836,4100100    (XIB/XIII)Fonds Economische
Structuurversterking7 898,34 788,8100100    (XII)Infrastructuurfonds951,520 716,3100100   0,3(XIV)Landbouw-Egalisatiefonds, afdeling A2 447,51 123,310065,1     Totaal begrotingsfondsen66 154,026 664,810097,80000,1 Totaal generaal565 841,0965 421,410099,8     Agentschappen3                  (VI)Immigratie- en Naturalisatiedienst873,1873,110094,4    (VI)Dienst Justitiële
inrichtingen515,2299,01001000,2   (VI)Centraal Justitieel
Incassobureau10,110,1100nvt    (VII)IVOP25,325,3100100     (VIII)Centrale Financiën
Instellingen40,240,2100nvt     (VIII)Rijksarchiefdienst23,223,2100nvt    (X)DCC148,0148,0100100     (X)Dienst, Gebouwen,
Werken, Terreinen117,4117,4100nvt     (XII)KNMI53,753,7100100    (XII)Rijksdienst voor
Radiocommunicatie45,045,0100nvt    (XIII)Senter18,718,7100100     (XIV)Plantenziektenkundige
dienst16,016,0100100     (XVI)Directie College
ter Beoordeling van Geneesmiddelen4,84,8100nvt    1 Subtotaal = totaal -/- ontvangsten en uitgaven -/- tegenrekeningen.2 Het tussen haakjes plaatsen van een percentage duidt op onzekerheid
over de volledigheid zonder dat een indicatie gegeven kan worden over de mate
van onvolledigheid. 3 Het tussen haakjes geplaatste begrotingsnummer geeft aan
dat de voor die begroting verantwoordelijke minister tevens verantwoordelijk
is voor het desbetreffende begrotingsfonds of agentschap. XNoot1Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal f 2,3 miljoen
respectievelijk f 0,8 miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal
niet akkoord gaat met de desbetreffende slotwetmutatie zal de Rekenkamer haar
positieve oordeel op dit punt moeten herzien.XNoot1Provincies en gemeenten f 389 miljoen; Politie f 4 206
miljoen; Brandweer f 9,3 miljoen; Werknemersorganisaties f 8,0 miljoen;
Werkgeversbijdrage overlegstelsel f 4,2 miljoen.XNoot1CAFAS is een samenvoeging van CAFA en FAS. CAFA stond destijds voor Coördinatie
Automatisering Financiële Administratie en FAS voor Financieel Administratie
Systeem.XNoot1Rapport Integriteitsbeleid bij het Rijk: stand van zaken (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1995–1996, 24 655, nrs. 1–2).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 000 XIV, nr. 19.XNoot1Financiële verantwoording 1996, ontvangstenartikel 15.01, onderdeel
02, realisatie 1996 gecorrigeerd met debiteurensaldi.XNoot1Zie kamerstukken TK 1993–1994, 23 796 nr. 3 blz. 4 paragraaf
2.3 Voorwaarden voor instelling van een agentschap.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 23 825, nr. 3.XNoot1Functionaris belast met het verzamelen, confronteren, verwerken en bewaren
van de gegevens ten behoeve van de contractenadministratieXNoot2De directie UAV oefent namens de opdrachtgever het toezicht uit op de
uitvoering van het werk en op de naleving van het contract en is verantwoordelijk
voor de betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de gegevens in de contractenadministratie.XNoot1Door de Rekenkamer toegevoegd citaat: Eerste Kamer, vergaderjaar 1995–1996,
nr. 15–631. «Mocht er toch een moment komen dat er inmiddels zoveel
uitgaven ten laste van het fonds zijn gedaan dat de voeding te kort schiet –
wat ik niet hoop – dan is inderdaad de conclusie dat het uit de algemene
middelen zal moeten. Dat is niet onze bedoeling. Maar mochten we ooit in zo'n
situatie komen, dan lijkt mij de ultieme consequentie dat het uit de algemene
middelen zal moeten.» 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25470-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl