Staatsfondsen; Brief van de Ministers van Financiën en van Economische Zaken
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31350, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

25-02-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31350 nr. 1

15-02-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamSOVEREIGN WEALTH FUNDSGezamenlijke notitie ministeries van Financiën en
Economische Zaken MR-versie, februari 2008Executive summarySWF’s: analyse van huidig opererenHet feitelijke gedrag van SWF’sRisicomanagementBewaking van de publieke belangenStrategische sectorenBedrijven met belangrijke uitstralingseffectenConsequenties voor beleidSOVEREIGN WEALTH FUNDSGezamenlijke notitie ministeries van Financiën en
Economische ZakenInhoudsopgaveInleidingHOOFDSTUK 1. FEITEN EN ONTWIKKELINGEN1.1 Wat zijn Sovereign Wealth Funds?1.2 De omvang van SWF’sTabel 1. Beleggingspotentieel van SWF’s (gerangschikt
naar omvang, kleinste SWF’s niet opgenomen)Figuur 1. Relatieve omvang van SWF’s (x 1000
mld in $)1.3 Aansturing en investeringsmandaat van SWF’s1.3.1 TransparantieTabel 2. Scoreboard van SWF’s t.a.v. transparantie1.3.2 Aansturing en management van SWF’s1.3.3 Investeringsmandaat- en activiteiten van SWF’sTabel 3. Investeringsactiviteiten van SWF’s in individuele
beursgenoteerde ondernemingen1.3.4 Gedrag van SWF’s als aandeelhouderHOOFDSTUK 2. BATEN EN POTENTIËLE RISICO’S2.1 Baten van SWF’s2.1.1 De voordelen van vrij verkeer van kapitaal2.1.2 Toegang tot buitenlandse markten2.1.3 Financiële stabiliteit2.2 Potentiële risico’sDrie soorten risico’s• (Geo-)politiek risico: vijandige actie en
geopolitieke overwegingen.• Veiligheidsrisico: toegang tot kennis en informatie• Industriepolitiek risico2.3 In welke sectoren kunnen publieke belangen in het
geding zijn?2.4 Risico van verplaatsing van grote bedrijven2.5 ConclusieHOOFDSTUK 3. BELEIDSRESPONS3.1 Verminderen betalingsbalansonevenwichtigheden3.2 Gedrag en transparantie3.2.1 Financiële toezichtswetgeving: transparantie
en intenties van de aandeelhouder3.2.2 Ondernemingsrecht: invloed aandeelhouders op strategieWijziging statutenInvloed op beleid binnen statuten3.2.3 Mededingingsrecht: voorkomen van ongewenste concentraties3.2.4 Beschermingsconstructies: voorkomen ongewenste overnames3.2.5 Aanvullend: een gedragscode voor SWF’s en
het vergroten van transparantie3.3 Sectorale regelgeving en publiek aandeelhouderschap
in de strategische sectorenStaatsdeelnemingenbeleid beperkt mogelijkheid tot zeggenschap
SWF’sTabel 4. Borging publieke belangen in strategische sectorenDaarnaast borgt aanvullende wet- en regelgeving de publieke
belangen in de strategische sectoren3.4 Nederland aantrekkelijk houden als investerings- en
vestigingsland3.5 Aanvullend: Beperkingen van het kapitaalverkeer?Gouden aandeelPubliek toetsen van investeringenTabel 5. Overzicht vormen van toetsing3.6 ConclusieBIJLAGE 1Overzicht van borging publiek belang per strategische
sectorBIJLAGE 2Beslisboom SWF’s: wanneer kunnen publieke belangen
in het geding zijn?
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31350Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 161 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 350Staatsfondsennr. 1BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN ECONOMISCHE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 15 februari 2008Hierbij zenden wij u, zoals eerder aangegeven in contact met uw Kamer1, de feitelijke analyse inzake Sovereign Wealth Funds
ofwel staatsfondsen. In deze analyse zijn ook de observaties van experts zoals
geuit tijdens een bijeenkomst over dit onderwerp in december 2007 meegenomen.
In bijgevoegde notitie gaan we, conform het verzoek van uw Kamer (ref 08-Fin-B-09),
ook in op de rol van het IMF in de discussie over staatsfondsen en de Nederlandse
inzet hierbij.De minister van Financiën,W. J. BosDe minister van Economische Zaken,M. J. A. van der HoevenSOVEREIGN WEALTH FUNDSGezamenlijke notitie ministeries van Financiën en
Economische Zaken MR-versie, februari 2008Executive summary1. In het internationale en nationale debat bestaan
er zorgen over het (mogelijk) gedrag van de in omvang sterk groeiende
Sovereign Wealth Funds (SWF’s), ofwel staatsfondsen.
Deze vragen zijn begrijpelijk gegeven het feit dat SWF’s zich onderscheiden
van andere financiële partijen. Het meest kenmerkende is dat SWF’s
investeringsvehikels zijn van overheden, waarvan sommige er andere opvattingen
op na (kunnen) houden, in het bijzonder ten aanzien van de rol van de overheid
in de economie. De vrees is dat deze SWF’s zich als aandeelhouders anders
opstellen dan wat we normaliter van aandeelhouders verwachten. Concreet: sommige
SWF’s zouden in hun beleggingsbeleid en aandeelhouderschap politieke
motieven kunnen nastreven. Deze politieke motieven zouden kunnen resulteren
in acties die conflicteren met de belangen van het land waarin wordt geïnvesteerd.
Dergelijke zorgen worden vergroot door de grote en snel groeiende omvang van
SWF’s en hun beperkte transparantie over aansturing, intenties en investeringsactiviteiten.
Voorbeelden van vragen die leven zijn: Heeft het beleggingsbeleid van één
of meerdere SWF’s invloed op de uitkomsten en het sentiment op de internationale
kapitaalmarkten? Kan door een investering van een SWF de voorzieningszekerheid
van water en energie in gevaar komen? Wat is het risico dat SWF’s belangen
nemen in onze strategische sectoren of in grote bedrijven met belangrijke
uitstralingseffecten? Kunnen vreemde mogendheden kennis op het terrein van
nationale veiligheid vervreemden en misbruiken? Waaruit bestaat een effectieve
en proportionele beleidsrespons op de mogelijke risico’s verbonden aan
SWF’s? In hoeverre is het mogelijk en wenselijk om beperkingen op te
leggen aan het vrije kapitaalverkeer?2. Deze zorgen zijn voor het kabinet aanleiding voor
een feitelijke analyse van het opereren van de SWF’s en de (mogelijke)
risico’s die aan SWF’s verbonden zijn. Het kabinet wilde genoemde zorgen niet afdoen als ongegronde angst.
Dit kan ook niet vanwege twee redenen: (i) het
gebrek aan transparantie van sommige SWF’s vormt een belemmering voor
het trekken van algemene conclusies; (ii) de intenties en het feitelijke gedrag
van SWF’s tot nu toe bieden geen garanties voor hun optreden in de toekomst.
Tegelijkertijd is het essentieel de discussie zo veel mogelijk te voeren op
basis van de feiten en redelijke verwachtingen en niet slechts naar risico’s
te kijken maar ook naar de kansen. De analyse in deze notitie start met een
bespreking van de kenmerken en het gedrag van SWF’s om inzicht te verkrijgen
in de vraag hoe ze zich onderscheiden van andere partijen op financiële
markten en wat de baten en risico’s van SWF’s zijn. Gegeven deze
inzichten wordt bezien of de Europese en Nederlandse wet- en regelgeving en
bijbehorend toezicht een goede balans vindt tussen een effectieve bewaking
van de publieke belangen enerzijds en het benutten van voordelen van vrij
kapitaalverkeer anderzijds. Deze afweging vormt ook de basis voor een bespreking
van de opties voor aanvullend beleid: wat leveren ze extra op in termen van
risicobeheersing en wat zijn de kosten?3. Een eerste bevinding is dat het feitelijk opereren van SWF’s in westerse landen tot nu toe belangrijke economische baten voor Nederland biedt, dan wel kan
bieden. Er zijn vooralsnog geen aanwijzingen dat SWF’s
in het verleden vanuit andere dan financieel-economische motieven hebben geïnvesteerd
in westerse landen of dat momenteel doen. Sterker nog: SWF’s blijken
in het algemeen stabiele aandeelhouders gericht op de lange termijn. Zij dragen
daarmee bij aan de mondiale financiële stabiliteit en een efficiënte
allocatie van bestaande betalingsbalansoverschotten. Bovendien biedt een toenemende
internationale verwevenheid kansen voor Nederlandse bedrijven en instellingen
om actief te worden op veelal moeilijk toegankelijke thuismarkten elders.
Nederland heeft veel bedrijven en instellingen die deze kansen willen benutten.
Anders gezegd, een discussie over SWF’s die leidt tot ongericht protectionisme
gaat ten koste van onze welvaart en werkgelegenheid. Op deze afruil zal de
afweging zich dus moeten richten.4. De publieke belangen in Nederland zijn – ook als SWF’s in de toekomst wel vanuit politieke
motieven handelen – goed geborgd. Hun recente en te verwachten
groei in omvang, gebrekkige transparantie en toenemende zichtbaarheid in de
financiële sector geven aanleiding tot alertheid. Veel bestaande en overwegend
generieke instrumenten, hoewel van origine niet specifiek gericht op SWF’s,
mitigeren echter de specifieke risico’s van SWF’s. Goed mededingingstoezicht
beoogt voldoende concurrentie te waarborgen, zodat er geen afhankelijkheid
van één bedrijf ontstaat dan wel voorkomen wordt dat een dominante
marktpartij misbruik van zijn machtspositie maakt. De eisen aan transparantie
van de aandeelhouder en de wijze waarop deze via zeggenschap het gedrag van
een onderneming kan beïnvloeden, is in Nederland geregeld via ondernemingsrecht
en financiële toezichtswetgeving (inclusief beleid op het gebied van
transparantie en gedrag). Ook bestaat veel sectorspecifieke wet- en regelgeving
die publieke belangen borgt, zoals de «verklaring van geen bezwaar»
die de Minister van Financiën of De Nederlandse Bank al dan niet verleent
bij investeringen in de financiële sector. Daarnaast voert de overheid
actief beleid om bedrijven met netwerkeffecten voor Nederland te behouden
(zoals hoofdkantoren met bijbehorende R&D-activiteiten), daar waar toenemende
zeggenschap van buitenlandse investeerders waaronder SWF’s er toe zou
kunnen leiden dat deze Nederland verlaten. Risico’s die met SWF’s
samenhangen kunnen dus ook met bestaand instrumentarium klein worden gehouden.5. Het kabinet neemt aanvullende beleidsmaatregelen
om de (toekomstige) risico’s verbonden aan SWF’s zo efficiënt
mogelijk te beheersen. Het kabinet blijft alert op veranderingen
die kunnen optreden in het gedrag van SWF’s en de consequenties daarvan
op Nederlandse publieke belangen. Want hoewel het gedrag van SWF’s in
het heden geen aanleiding geeft tot zorg, biedt dit nog geen garantie voor
de toekomst. Uitgangspunt bij aanvullende beleidsmaatregelen is dat het open
karakter van de Nederlandse economie ons veel welvaart en werkgelegenheid
brengt. Daarnaast moeten deze maatregelen vanzelfsprekend passen binnen de
Europese wet- en regelgeving. Om eventuele risico’s te beperken, neemt
het kabinet enkele maatregelen in de sfeer van onder andere corporate governance (naar aanleiding van advies van commissie-Frijns)
en het staatsdeelnemingenbeleid. De aanscherping van het staatsdeelnemingenbeleid
stelt de Rijksoverheid als aandeelhouder in staat het investeerders in diverse
sectoren onmogelijk te maken om zeggenschap te verkrijgen. Verdergaand beleid,
bijvoorbeeld een toets op publiek belang zoals in het VK, zal het kabinet
bestuderen. Belangrijke toetsstenen hierbij zijn verwachte effectiviteit,
ingeschatte proportionaliteit, mogelijkheden binnen het Europees recht en
inpasbaarheid in Nederlandse praktijk. Het is belangrijk te voorkomen dat
een dergelijke restrictie op het kapitaalverkeer de baten die
een open economie biedt, verkleint. Is de restrictie onvoldoende gericht dan
worden onbedoeld ook veel andere investeerders afgeschrikt en dit heeft negatieve
gevolgen voor de Nederlandse economie. In dit opzicht is de huidige praktijk
in het VK, waarbij de toetsing door een overheidscommissie plaatsvindt gekoppeld
aan het EU-mededingingsrecht, het meest gericht en daarmee het meest interessant
om nader te analyseren.6. Tot slot vindt het kabinet dat er nadere spelregels
nodig zijn met betrekking tot het gedrag en de transparantie van de SWF’s. Op mondiaal niveau omvat dit de volgende beleidsmaatregelen: (i)
Inzetten op beperking van mondiale onevenwichtigheden: SWF’s komen voort
uit onder andere de opbouw van overtollige valutareserves in landen met grote
overschotten op de handelsbalans, zoals bijvoorbeeld China. Het kabinet zal
zich bilateraal via de EU en multilateraal bij het IMF blijven inzetten voor
meer wisselkoersflexibiliteit bij landen die daar klaar voor zijn; (ii) Meer
transparantie/gedragscode: onbekend maakt onbemind. Naar overtuiging van het
kabinet is meer inzicht in het opereren van SWF’s noodzakelijk om de
aansturing, intenties en investeringsactiviteiten van SWF’s goed te
kunnen monitoren. Dit vereist een mondiale aanpak. Dit kabinet zal zich dan
ook actief aansluiten bij de discussie en inspanningen op Europees en mondiaal
niveau gericht op een gedragscode voor SWF’s.
Zo zetten IMF, Wereldbank en OESO reeds in op het identificeren en verspreiden
van «best practices» en voeren hierover gesprekken met SWF’s.
Daarnaast zal dit kabinet haar actieve beleid – gericht op het binnenhalen
van buitenlandse investeringen en het opbrengen van aandachtspunten van SWF’s –
in haar bilaterale contacten met deze overheden voortzetten.In de navolgende zes pagina’s worden de hoofdstukken samengevat.SWF’s: analyse van huidig opererenDeze notitie gaat over SWF’s in Nederland. SWF’s zijn investeringsfondsen
van buitenlandse overheden.1 SWF’s bestaan
al sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw, maar hun vermogen is de laatste
jaren sterk toegenomen. Het bestaan en de sterke groei van deze fondsen komt
voort uit:(1) officiële reserves die ontstaan door
grote overschotten op de betalingsbalans, soms mede als gevolg van beperkte
flexibiliteit van wisselkoersen;(2) omvangrijke inkomsten uit de export van met name grondstoffen (zoals olie en gas).Het totale vermogen bedraagt naar schatting bijna $ 3 000 mld2, waarvan driekwart in handen is van de vijf grootste
SWF’s. Dit zijn fondsen uit de Verenigde Arabische Emiraten (VAE), Noorwegen,
Singapore, Rusland en Koeweit. De verwachting is dat het door SWF’s
beheerde vermogen snel toeneemt in de komende jaren.Naast de omvang van het door SWF’s geïnvesteerd vermogen, is
het ook van belang waar SWF’s in investeren.
Hierbij valt op dat waar voorheen met reserves van deze landen voornamelijk
(Amerikaanse) staatsobligaties werden aangekocht, nu in toenemende mate in
westerse bedrijven wordt belegd. Deze verandering in beleggingsstrategie is
rationeel vanuit het perspectief dat het eenzijdig aanhouden van valuta- of
begrotingsreserves in staatsobligaties weinig diversificatiemogelijkheden
biedt en het rendement – als gevolg van de lage risico – relatief
laag is. Daarom kiezen deze landen nu voor meer gespreide en hoger renderende
portefeuilles. Bovendien biedt de huidige kredietcrisis in de
VS ook financieel aantrekkelijke nieuwe mogelijkheden.De keuze om via een SWF reserves te investeren in het westen in plaats
van in de eigen economie verder wordt verder ingegeven door:(1) macro-economische stabilisatie: het voorkomen van binnenlandse inflatie
en grote fluctuaties op de begroting als gevolg van olieprijsschommelingen.(2) intergenerationeel sparen: een spaarpot voor toekomstige generaties
aanleggen voor wanneer grondstoffenvoorraden van de betreffende landen uitgeput
raken.(3) het verwerven van economische en managementkennis die kunnen helpen
in het versterken van de eigen economie.Het feitelijke gedrag van SWF’sDe praktische ervaring tot nu toe leert dat SWF’s als aandeelhouder
in ondernemingen te kenmerken zijn als stabiele aandeelhouders gericht op
de lange termijn, die vooral minderheidsbelangen verwerven en niet zozeer
uit zijn op het verwerven van een grote mate van zeggenschap. Wel maakt het
gebrek aan transparantie en aan ervaring met een aantal SWF’s het moeilijk
om een algemene conclusie omtrent de motieven van SWF’s te trekken.
Vooralsnog zijn er geen aanwijzingen dat investeringen van SWF’s in
Nederland zijn ingegeven door andere dan het motief om rendement te behalen.
SWF’s gedragen zich bovendien naar de regels van de markt waarin ze
opereren, die vaak anders zijn dan het land van oorsprong. Het is ook denkbaar
dat SWF (en staatsbedrijven) in het westen anders opereren dan bijvoorbeeld
in Afrika, waar de kwaliteit van de instituties vaak te wensen over laat en
het relatieve gewicht van buitenlandse investeerders veel groter is.SWF’s brengen hierdoor in beginsel baten met zich mee voor het land
van herkomst en het land waarin wordt geïnvesteerd. Deze baten zijn:• Voordelen van vrij verkeer van kapitaal:
Nederland profiteert in sterke mate van buitenlandse investeringen –
waaronder investeringen door SWF’s – die werkgelegenheid en welvaart
opleveren. Voor Nederland is een open kapitaalmarkt van groot belang omdat
Nederland een groot overschot op de lopende rekening kent en daarmee een groot
spaaroverschot. Op een open markt hebben Nederlandse beleggers de mogelijkheid
het spaaroverschot (pensioenvermogen) ook in andere regio’s te laten
renderen. Voor buitenlandse overheden van (grotendeels opkomende) economieën
bieden SWF’s mogelijkheden om buiten de eigen regio en in activa met
een hoger risicoprofiel te investeren. In brede zin bevordert dit de efficiënte
(her)allocatie van kapitaal.• Financiële stabiliteit: SWF’s
dragen bij aan financiële stabiliteit, omdat ze mondiale onevenwichtigheden
beperken. SWF’s maken bovendien weinig gebruik van hefboomwerking en
hanteren een lange beleggingshorizon. Zo investeren ze (juist) ook tijdens
de huidige financiële onrust in enkele grote zakenbanken in de VS. Wel
zouden SWF-investeringen, gegeven hun grote en groeiende omvang, kunnen resulteren
in stijgende activaprijzen, een verdringing van institutionele beleggers.
Daarmee kunnen SWF’s een risico vormen voor de financiële stabiliteit
(«market movers»), maar de verwachting is dat dit risico beperkt
is.• Toegang tot buitenlandse markten: investeringen
van SWF’s in Nederlandse bedrijven kunnen leiden tot nieuwe mogelijkheden
voor deze bedrijven omdat ze op deze wijze (betere) toegang tot de thuismarkten
van sommige SWF’s verkrijgen.RisicomanagementNaast deze kansen is ook een aantal potentiële risico’s aan
SWF’s verbonden. Hierbij is het van belang dat SWF’s zich op een
aantal aspecten onderscheiden van andere investeerders. In eerste plaats laat
de transparantie van SWF’s te wensen over; het is moeilijk algemene
conclusies te trekken met betrekking tot de motieven, intenties en gedrag
van SWF’s. Het is ook niet uit te sluiten dat het feitelijke gedrag
van SWF’s in de toekomst verandert. Het andere onderscheidende kenmerk
van SWF’s is dat ze mogelijk politieke motieven kunnen nastreven. Dit
geldt overigens niet enkel voor SWF’s, maar ook voor staatsbedrijven.
De kans dat deze politieke motieven resulteren in schade voor Nederlandse
publieke belangen wordt groter naarmate:• SWF’s een grote mate van zeggenschap (machtspositie) verwerven.
Dit geldt in het bijzonder voor de zogenaamde strategische sectoren (zie verder).• SWF’s een grote mate van zeggenschap verwerven in bedrijven
die staatsvertrouwelijke kennis bezitten dan wel productiefaciliteiten bezitten
die van belang zijn voor de nationale veiligheid.• SWF’s Nederlandse bedrijven overnemen om het hoofdkantoor
of belangwekkende R&D-activiteiten naar het buitenland te verplaatsen
dan wel de concurrentieverhoudingen te verstoren ten bate van «eigen»
bedrijven.Hierdoor verdient de vraag «Zijn publieke belangen
voldoende bewaakt?» bijzondere aandacht in de volgende (zogenaamde)
strategische sectoren: energie, post, elektronische communicatie, financiële
dienstverlening, media, watervoorziening en -beheer en infrastructuur. Het
gaat hier om producten en/of diensten die in meer of mindere mate getypeerd
kunnen worden als basisbehoefte, waarvan de voorziening met grote mate van
zekerheid moet worden gegarandeerd. Dit ook omdat er vaak weinig substitutiemogelijkheden
zijn. Naast deze sectoren verdienen producten dan wel productiefaciliteiten
met directe relevantie voor de nationale veiligheid de aandacht, zoals defensie
en veiligheid. Een investering in deze strategische sectoren kan vanwege deze
kenmerken door een vreemde mogendheid ook worden gebruikt om politieke druk
mee uit te oefenen op andere overheden.Naast sectorale risico’s kan er sprake zijn van een risico indien
SWF’s een grote mate van zeggenschap verwerven in specifieke bedrijven
die, omdat ze activiteiten uitvoeren met positieve externe (netwerk)effecten,
van bijzondere betekenis voor Nederland zijn. Hierbij doelen we op hoofdkantoren
of bedrijven die veel aan onderzoek en ontwikkeling (R&D) ondernemen.
Het behoud van deze ondernemingen is van belang om economische schade te voorkomen.
Indien de participatie van buitenlandse investeerders (waaronder SWF’s)
ertoe zou leiden dat de met dit bedrijf verwante investeringen en activiteiten
Nederland verlaten, leidt dit tot economische schade. Dit risico is overigens
niet specifiek van toepassing op SWF’s, maar geldt ook voor andere (markt)partijen.Bewaking van de publieke belangenDe vervolgvraag is of publieke belangen voldoende bewaakt zijn. Dit is
een breder vraagstuk dan alleen dat van SWF-gerelateerde risico’s. Veel
bestaande borgingsinstrumenten, hoewel niet specifiek in het leven geroepen
voor SWF’s, kunnen dienen als middel tegen SWF-gerelateerde risico’s,
bijvoorbeeld omdat ze grenzen stellen aan het gedrag van SWF’s maar
ook omdat ze de schade beperken die partijen kunnen aanrichten. Sterker nog:
instrumenten die specifiek gericht zijn op SWF-investeringen zijn moeilijk
vorm te geven c.q. impliceren een ongelijke behandeling.De bewaking van publieke belangen wordt op het meest generieke niveau
gerealiseerd met de volgende relevante wet- en regelgeving die van toepassing
is op SWF’s in de hoedanigheid van aandeelhouder en/of marktpartij:• Ondernemingsrecht en financiële toezichtswetgeving
regelen rechten en plichten van aandeelhouders. Deze stelt eisen
aan onder andere de transparantie van de aandeelhouder en legt vast welke
mate van zeggenschap vereist is om invloed (via met name de Algemene Vergadering
van Aandeelhouders) uit te oefenen. In de financiële sector in het bijzonder
geldt daarbij dat aandeelhouders bij een deelneming van 10% of meer
de verwerving daarvan door de toezichthouder moeten laten goedkeuren, waarbij
onder meer kritisch wordt gekeken naar de transparantie en de betrouwbaarheid
van deze aandeelhouder.• Concentratiecontrole: dit beperkt invloed van één
partij en zorgt dat er voldoende substitutiemogelijkheden bestaan:de
Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) dan wel Europese Commissie toetst
in het concentratietoezicht of een voorgenomen concentratie de daadwerkelijke
mededinging op de markt op significante wijze zou belemmeren, met name wanneer
het resultaat is het ontstaan of het versterken van een economische machtspositie.Daarnaast kunnen (beursgenoteerde) ondernemingen zelf gebruik maken van
juridische beschermingsconstructies om ongewenste overnames te voorkomen.Strategische sectorenIn de meeste sectoren is bovenstaand instrumentarium toereikend: voldoende
spelers, substitutiemogelijkheden en de bestaande wet- en regelgeving maken
het moeilijk om schade aan te richten. Voor wat betreft de strategische sectoren
is dit echter niet voldoende. De overheid heeft hier daarom aanvullend beleid
om publieke belangen te bewaken. In een deel van deze sectoren voorkomt de
overheid via (staats)deelnemingen dat marktpartijen überhaupt zeggenschapsposities
in kunnen nemen, waardoor publieke belangen in deze sectoren in geen geval
risico’s lopen door eventueel toedoen van SWF’s. Voorbeelden zijn
energienetwerken, waterschappen en watervoorziening of gevoelige nucleaire
kennis. Uit een analyse van de overige (deel)sectoren blijkt dat via een combinatie
van (toezicht op) concurrentie, aanvullende wet- en regelgeving en toezichthouders
de risico’s voor de publieke belangen momenteel beperkt zijn.Bedrijven met belangrijke uitstralingseffectenTot slot, voor wat betreft het behoud van belangrijke economische activiteiten
in Nederland, zoals de aanwezigheid van grote (inter)nationale bedrijven,
voert de overheid een krachtig beleid om deze bedrijven te behouden en nieuwe
aan te trekken. Dat deze bedrijven Nederland als vestigingslocatie (blijven)
kiezen is belangrijk en onderstreept het belang van een goed vestigingsklimaat.
Het kabinetsbeleid op het terrein van fiscaliteit, infrastructuur, kennismigratie,
onderwijs en kenniseconomie is daar op gericht. Op deze wijze kunnen activiteiten
met grote toegevoegde waarde voor Nederland zo goed mogelijk worden behouden.
De aandelen van deze bedrijven zijn voor het overgrote deel reeds in buitenlandse
handen en de bedrijven opereren veelal ook op wereldschaal. Hoewel voor de
welvaart in Nederland het niet direct relevant is of bedrijven in buitenlands
eigendom zijn, kan een dominante eigendomspositie – indien zich dit
ook vertaalt in navenante zeggenschap – wel in sommige gevallen een
rol spelen bij investerings- en locatiebeslissingen van hoofdkantoren en R&D-activiteiten.
De vestigingslocatie bepaalt vaak waar investeringen plaatsvinden,
waar (nieuwe) banen zijn, waar geïnnoveerd wordt en waar belasting wordt
betaald.Consequenties voor beleidHet bestaande overheidsinstrumentarium, inclusief specifieke instrumenten
voor de bewaking van publieke belangen in bepaalde sectoren, biedt een stevig
kader voor het functioneren van SWF’s. Daarnaast neemt het kabinet stappen
die de potentiële risico’s verder kunnen beperken zonder dat deze
ten koste gaan van het Nederlandse investeringsklimaat. In de internationale
fora, zoals het IMF, de Wereldbank en de OESO en ook op Europees niveau zet
Nederland in op de volgende zaken:• Beperking van mondiale onevenwichtigheden:
SWF’s komen voort uit onder andere de opbouw van overtollige valutareserves
in landen met grote overschotten op de handelsbalans, zoals bijvoorbeeld China.
Een flexibelere wisselkoers vermindert deze overschotten.• Meer transparantie en een internationale gedragscode: meer inzicht in het opereren van SWF’s is wenselijk om de
aansturing, investeringsactiviteiten en intenties van SWF’s goed te
kunnen monitoren. Dit vraagt om een gedragscode voor SWF. Het kabinet heeft
deze zaak aanhangig gemaakt tijdens de laatste jaarvergadering van het IMF
en de Wereldbank. Ook wordt binnen het IMF en de Wereldbank al ingezet op
het identificeren en verspreiden van «best practices». In bilaterale
contacten met deze overheden, bijvoorbeeld tijdens internationale handelsmissies,
zal dit kabinet ook aandacht vragen voor het vergroten van de transparantie
van SWF’s.Naast bovenstaande beleidsmaatregelen op mondiaal niveau, neemt het kabinet
de volgende maatregelen op Nederlands niveau, die ook relevant zijn voor SWF’s.• Aanscherpen verplichtingen aandeelhouders: Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Monitoring Commissie Corporate Governance Code (Commissie Frijns)
extra maatregelen aangekondigd, die voorspelbaar en transparant aandeelhouderschap
vergroten. Zo wordt onder meer de drempel voor de verplichte melding van zeggenschap
verlaagd van 5% naar 3% en wordt een verplichte melding van
intenties door aandeelhouders ingevoerd. Deze maatregelen zijn uiteraard ook
van toepassing wanneer SWF’s aandeelhouder zijn.• Aanscherping staatsdeelnemingenbeleid:
Waar het de huidige staatsdeelnemingen betreft, geldt dat met de nota Staatdeelnemingenbeleid
het adagium van «privatiseren, tenzij» vervangen is door «publiek,
tenzij». Dit betekent dat de bestaande deelnemingen in beginsel worden
aangehouden. De nota gaat bovendien expliciet in op het feit dat er geen gevaar
voor de continuïteit van dienstverlening mag ontstaan indien een deelneming –
mocht er toch besloten worden een staatsdeelneming af te stoten – in
buitenlandse en/of speculatieve handen zou vallen.• Versterking investerings- en vestigingsklimaat: buitenlandse investeringen – waaronder die van SWF’s –
brengen baten met zich mee voor de Nederlandse economie. Dit kabinet blijft
zich inzetten voor een aantrekkelijk investerings-, innovatie- en vestigingsklimaat.
Een goed klimaat voor hoofdkantoren vraagt specifiek om extra aandacht. Hoofdkantoren
hebben immers belangrijke uitstralingseffecten in termen van aan het hoofdkantoor
gerelateerde investeringen (waaronder in R&D en menselijk kapitaal) en
andere (hoogwaardige) activiteiten (zoals ook R&D-spin offs). Het kan
ook aantrekkelijk zijn als in Nederland (een deel van) het vermogensbeheer
van SWF’s plaatsvindt.In het publieke debat komen ook verdergaande maatregelen aan de orde die
materieel beperkingen opleggen aan buitenlandse investeringen, zoals het gouden
aandeel en een toetsingscommissie op buitenlandse investeringen. De roep om
dergelijke maatregelen is begrijpelijk, de vraag is of dergelijke kapitaalrestricties
gerechtvaardigd zijn. Ze hebben in potentie aanzienlijke kosten, te meer omdat
deze ook niet exclusief gericht kunnen worden op SWF’s. Een open economie
als de Nederlandse is gebaat bij een vrije in- en uitstroom van handel en
kapitaal. Bovendien kan het nemen van protectionistische maatregelen leiden
tot een tegenreactie waarin andere landen ook beschermingsconstructies optuigen.
Een dergelijke spiraal van protectionisme kan aanzienlijke schade voor Nederland
met zich mee brengen. Ook beperkt Europese wet- en regelgeving de mogelijkheden
voor dergelijke maatregelen. Gegeven deze overwegingen en de bijdrage van
de overige beleidsacties, is het kabinet terughoudend dergelijke opties (eenzijdig)
te introduceren.Een Amerikaans model, met zeer brede mogelijkheden tot toetsing, komt
binnen de Europeesrechtelijke context niet voor nadere overweging in aanmerking.
Wel wil het kabinet nader bezien in hoeverre elementen uit het Britse toetsingsmodel
in de mededingingswetgeving, of een aanpassing van de Wet Financiële
Betrekkingen Buitenland, een aanvulling kunnen zijn op de bestaande instrumenten.
In het Britse model bestaat de mogelijkheid om bij overname van individuele
bedrijven, als onderdeel van het mededingingstoezicht, een preventieve toets
op beperkte en afgebakende publieke belangen te doen. De publieke belangen
waarop in het VK getoetst kan worden betreffen pluraliteit van de media en
nationale veiligheid. Dit model is, vanwege de beperkte opzet, in overeenstemming
met de EU-regelgeving. Gegeven het beperkte risico van SWF’s, het reeds
bestaande en hierboven aangegeven aangescherpte instrumentarium, zal het kabinet
varianten als het Britse model op z’n merites bezien. Daarbij moet duidelijk
worden of dit model voor Nederland meerwaarde heeft en wat de beperkingen
en risico’s zijn. Het kabinet zal de Kamer hier nader over informeren.SOVEREIGN WEALTH FUNDSGezamenlijke notitie ministeries van Financiën en
Economische ZakenInhoudsopgaveInleiding10   Hoofdstuk 1. Feiten en ontwikkelingen12 1.1 Wat zijn Sovereign Wealth Funds?12 1.2 De omvang van SWF’s13 1.3 Aansturing en investeringsmandaat van SWF’s15   Hoofdstuk 2. Baten en potentiële risico’s19 2.1 Baten van SWF’s20 2.2 Potentiële risico’s21 2.3 In welke sectoren kunnen publieke belangen in het geding zijn?23 2.4 Risico van verplaatsing van grote bedrijven24 2.5 Conclusie24   Hoofdstuk 3. Beleidsrespons26 3.1 Verminderen betalingsbalansonevenwichtigheden27 3.2 Gedrag en transparantie27 3.3 Sectorale regelgeving en publiek aandeelhouderschap in de
strategische sectoren32 3.4 Nederland aantrekkelijk houden als investerings- en vestigingsland34 3.5 Aanvullend: Beperkingen van het kapitaalverkeer?34 3.6 Conclusie38   Bijlage 1 Overzicht van borging publiek belang per strategische
sector40   Bijlage 2 Beslisboom SWF’s: wanneer kunnen publieke
belangen in het geding zijn?44InleidingIn het nationale en internationale debat rijzen vragen over de opkomst
van staatsfondsen of Sovereign Wealth Funds (SWF’s). Het onderscheidende
kenmerk van SWF’s is – in vergelijking met andere (private) investeerders –
dat het investeringsvehikels zijn van overheden, waarvan sommige er andere
opvattingen op na (kunnen) houden, in het bijzonder ten aanzien van de rol
van de overheid in de economie. Deze investeringsfondsen bestaan al decennia,
maar vooral de Russische en Aziatische SWF’s zijn de afgelopen jaren
sterk in omvang gegroeid en zullen dit waarschijnlijk de komende jaren blijven
doen. Ook is zichtbaar dat SWF’s omwille van rendement en diversificatie
hun investeringsactiviteiten uitbreiden en meer in westerse ondernemingen
investeren. SWF’s worden hiermee een steeds belangrijkere speler in
de internationale financiële wereld.Hoewel buitenlandse investeringen een belangrijke bron van economische
groei en werkgelegenheid zijn, leeft een zorg dat SWF’s zich wel eens
anders zouden kunnen gedragen dan andere investeerders, juist omdat zij een
vehikel zijn van buitenlandse overheden. De vrees is dat zij zich als aandeelhouders
anders opstellen dan wat we normaliter van aandeelhouders verwachten. Concreet:
sommige SWF’s zouden in hun beleggingsbeleid en aandeelhouderschap politieke
motieven kunnen nastreven. Deze politieke motieven zouden kunnen resulteren
in acties die conflicteren met de belangen van het land waarin wordt geïnvesteerd.
Voorbeelden van vragen die leven zijn: Heeft het beleggingsbeleid van één
of meerdere SWF’s invloed op de uitkomsten en het sentiment op de internationale
kapitaalmarkten? Kan door een investering van een SWF de voorzieningszekerheid
van water en energie in gevaar komen? Wat is het risico dat SWF’s belangen
nemen in onze strategische sectoren of in grote bedrijven met belangrijke
uitstralingseffecten? Kunnen vreemde mogendheden kennis op het terrein van
nationale veiligheid vervreemden en misbruiken? Waaruit bestaat een effectieve
en proportionele beleidsrespons op de mogelijke risico’s verbonden aan
SWF’s? In hoeverre is het mogelijk en wenselijk om beperkingen op te
leggen aan het vrije kapitaalverkeer?Deze zorgen zijn voor het kabinet aanleiding voor een feitelijke analyse
van het opereren van de SWF’s en de (mogelijke) risico’s die aan
SWF’s verbonden zijn. Het kabinet wil de
genoemde zorgen niet afdoen als ongegronde angst. Dit kan ook niet vanwege twee redenen: (i) het gebrek aan transparantie
van SWF’s vormt een belemmering voor het trekken van algemene conclusies;
(ii) de intenties en het feitelijk gedrag van SWF’s tot nu toe bieden
geen garanties voor hun optreden in de toekomst. Tegelijkertijd is het essentieel
de discussie zo veel mogelijk te voeren op basis van de feiten en redelijke
verwachtingen en niet slechts naar risico’s te kijken maar ook naar
de kansen.Deze notitie bevat dan ook een zakelijke analyse van het opereren van
SWF’s met als doel het vergroten van inzicht in de eigenschappen en
het opereren van SWF’s en de mate waarin het huidige overheidsinstrumentarium
de baten van SWF’s benut en de eventuele specifieke risico’s ondervangt:• in hoofdstuk 1 wordt inzicht gegeven in de omvang, aansturing,
transparantie en investeringsactiviteiten van deze fondsen;• in hoofdstuk 2 worden de baten en risico’s geassocieerd met
SWF’s geïdentificeerd;• in hoofdstuk 3 wordt bezien hoe de overheid omgaat met het benutten
van de baten en het ondervangen van de specifieke risico’s van SWF’s.Box 1. Afbakening van de notitieDe discussie over SWF’s spitst zich vooral toe op die van opkomende,
grote spelers in de wereldeconomie zoals China en Rusland. De sterke (economische)
groei van landen als China, Rusland en India brengt geopolitieke machtsverschuivingen
met zich mee. De snel toenemende financiële slagkracht van deze mogendheden
is daarmee een nieuwe en aanzienlijke factor aan het worden in de buitenlandse
politiek en deze slagkracht kan mogelijk ook worden ingezet voor langere termijn
politieke doeleinden. Deze toenemende financiële middelen resulteren
ook in een sterke groei van SWF’s, maar zijn niet één
en hetzelfde vraagstuk. Het vraagstuk van de gevolgen van de toenemende economische
en daarmee politieke macht op de wereldschaal van deze landen is doorlopend
onderwerp van intensieve analyse en gesprek met onze Europese en andere buitenlandse
partners, maar is veel breder dan de insteek van deze notitie. Deze notitie
gaat in op de consequenties van investeringen van SWF’s in Nederland en niet specifiek op de toenemende rol van SWF’s
elders in de wereld, zoals in Afrika. Dit bredere vraagstuk is wel relevant
als context waarbinnen de discussie over SWF’s wordt gevoerd. Het is
echter de vraag in hoeverre de situatie in Afrika relevant is voor het verkrijgen
van inzicht in de gevolgen van SWF’s voor Nederland en Europa. De institutionele
structuur is Afrika wijkt immers af van die in Europa en het economisch en
politieke gewicht ten opzichte van SWF’s verschilt ook tussen beide
continenten.Een tweede afbakening van deze notitie is dat deze niet specifiek ingaat
op de rol van staatsbedrijven. Wel is de analyse
voor beide categorieën grotendeels vergelijkbaar. Naast SWF’s zijn
ook staatsbedrijven – vooral uit opkomende economieën – internationaal
steeds actiever. SWF’s verschillen van staatsbedrijven doordat SWF’s
primair investeerder zijn van valutareserves, terwijl staatsbedrijven niet
primair financiële partijen zijn. Staatsbedrijven zijn bovendien in specifieke
sectoren werkzaam, daar waar SWF’s breed in vele sectoren opereren.
De transparantie van SWF’s is vaak ook beperkter. Ondanks deze verschillen
is de in deze notitie gepresenteerde analyse van de baten en de risico’s
die gepaard gaan met het opereren van SWF’s grotendeels ook van toepassing
op staatsbedrijven. Beide type spelers zijn vergelijkbaar in de zin dat een
buitenlandse overheid de (mede-)eigenaar is. Dit leidt tot een vergelijkbare
analyse voor zover deze betrekking heeft op de mogelijke gevolgen van aansturing
door een buitenlandse overheid, zoals politiek gemotiveerde investeringen
(zie H2). Hoewel een uitputtende analyse over staatsbedrijven zelf dus buiten
het bestek van deze notitie valt, kan de analyse wel grotendeels op staatsbedrijven
worden toegepast. Dit geldt ook voor de beleidsrespons zoals geformuleerd
in hoofdstuk 3.HOOFDSTUK 1. FEITEN EN ONTWIKKELINGENInzicht in de omvang, aansturing, transparantie en investeringsdoeleinden
van SWF’s is noodzakelijk om de baten en eventuele risico’s van
SWF’s in beeld te krijgen. De bevindingen in dit hoofdstuk zijn gebaseerd
op rapporten van internationale instellingen, artikelen, nieuwsberichten en
websites van SWF’s. Aandachtspunt hierbij is dat een aantal SWF’s
geen rapportages opstelt, waardoor de kennis over deze SWF’s beperkt
is.1.1 Wat zijn Sovereign Wealth Funds?Het IMF en de OESO gebruiken de volgende definitie: «SWF’s zijn investeringsvehikels van overheden met een breed investeringsmandaat
gericht op de lange termijn, die gefinancierd worden met de valutareserves
die opgebouwd zijn door middel van de buitenlandse handel in grondstoffen
of producten. Deze buitenlandse reserves worden apart van de officiële
reserves van de monetaire autoriteiten beheerd. Deze fondsen kunnen ook gefinancierd
worden door begrotingsoverschotten resulterend uit binnenlandse inkomsten.» Pensioenfondsen, centrale banken en andere monetaire
autoriteiten die de rol van centrale bank vervullen, worden niet gerekend
tot SWF’s.11.2 De omvang van SWF’sSWF’s bestaan al sinds de jaren vijftig, maar zijn vooral sinds
de eeuwwisseling sterk in opkomst. Over de huidige omvang van SWF’s
bestaat enige onduidelijkheid. Hoewel schattingen van het totale vermogen
variëren, bedraagt de omvang naar schatting bijna $ 3 000 mld.2Twee derde van dit vermogen is in handen van zogenoemde grondstofgedreven fondsen. Deze worden gefinancierd via de export
van grondstoffen (zoals olie). Een derde is in handen van niet-grondstofgedreven fondsen. Dit zijn vooral SWF’s uit Aziatische
landen, die zijn opgericht wegens de sterke groei van deviezenreserves uit
internationale handel.Uit tabel 1 blijkt dat hoewel ruim 30 landen over een SWF beschikken,
de vijf grootste bijna 75% van het wereldwijde SWF-kapitaal beheren.
Deze fondsen zijn afkomstig uit Koeweit, Noorwegen, Singapore, Rusland en
de Verenigde Arabische Emiraten, waarbij deze laatste – het ADIA-fonds –
met een geschat vermogen van $ 875 mld verreweg de grootste SWF is.3 Het Chinese fonds CIC bezet één jaar na
oprichting de zesde plaats qua omvang.Uit figuur 1 blijkt dat de omvang van de vermogens van SWF’s (ruim
$ 2 800 mld) zich het best laat vergelijken met de omvang van alle
aan Euronext (Amsterdam, Brussel, Parijs, Lissabon en Londen Liffe gezamenlijk)
genoteerde fondsen ($ 3 700 mld). De omvang van het grootste SWF
uit Abu Dhabi, ADIA ($ 875 mld), is ruwweg vergelijkbaar met de waarde
van de bezittingen van alle Nederlandse pensioenfondsen tezamen. Het totale
beheerde vermogen van SWF’s is echter slechts een fractie van het totale
vermogen van pensioenfondsen ($ 17 900 mld) en dat van de verzekeringsmaatschappijen
($ 16 000 mld) wereldwijd.Tabel 1. Beleggingspotentieel van SWF’s (gerangschikt
naar omvang, kleinste SWF’s niet opgenomen)LandSWFStartjaarOmvang in $ mldInkomstenbronVAE (Abu Dhabi)ADIA1976875OlieSingaporeGIC1981330Niet-grondstofNoorwegenGPF1990322OlieSaoedi-ArabiëDiverse fondsennb300OlieKoeweitKIA1953213OlieChinaCIC2007200Niet-grondstofRuslandSFRF2004127OlieSingaporeTemasek1974108Niet-grondstofQatarQIA200560OlieAustraliëAGFF200450Niet-grondstof VS (Alaska)APRF197640OlieBruneiBIA198335OlieZuid-KoreaKIC200620Niet-grondstofMaleisiëKNB198318Niet-grondstofKazachstanKNF200018Olie, gasCanadaAHF197617Olie, gasTaiwanTNSF200015Niet-grondstofVenezuela–-200615Olie Nieuw ZeelandSuperannuation Fund200310Niet-grondstofChiliESSF20079,7KoperOmanSGSF19808,2Olie, gas VAE (Dubai)Istithmar20038Olie VAE (Dubai)DIC20046OlieLibiëLIA200740OlieTotaal  2 845 Bron: DNB, (2007); Deutsche Bank, (2007); Standard Chartered Bank, (2007)
en eigen bewerking van gegevens.De verwachting is dat – net als in vorige jaren – de omvang
en het aantal SWF’s de komende jaren sterk zal toenemen. Zo is de omvang
van het Russische SWF (SFRF) verdubbeld in 2006. Verschillende studies voorspellen
dat het vermogen van SWF’s in het komende decennium zal verveelvoudigen.
Het IMF schat dat de omvang zal stijgen tot circa $ 12 000 mld in
2012. Dit impliceert dat het totale vermogen met gemiddeld 63% per
jaar zal groeien in de komende vijf jaar. Morgan Stanley verwacht ook een
sterke groei, maar verwacht dat de fondsen de omvang van $ 12 000
mld pas in 2015 bereiken1.Figuur 1. Relatieve omvang van SWF’s (x 1000
mld in $)Bron: Standard Chartered Bank, (2007); Deutsche Bank, (2007)Deze schattingen zijn vanzelfsprekend onzeker en mede afhankelijk van
de veronderstellingen omtrent het tempo waarmee officiële reserves naar
SWF’s worden overgeheveld. Naar verwachting zullen de deviezenvoorraden
van met name Aziatische economieën ook in de komende jaren blijven stijgen.
Vooral in Azië, maar ook in Latijns-Amerikaanse landen, bestaat nog veel
ruimte om reserves onder te brengen in SWF’s. Nu vertegenwoordigen SWF’s «slechts»
33–50% van de mondiale officiële reserves.2 In haar schatting geeft Morgan Stanley aan dat het totale vermogen
van de SWF’s reeds in 2011 groter zal zijn dan de totale omvang van
de mondiale officiële reserves. Ondanks de onzekerheden is duidelijk
dat gezien de hoge olieprijs, de sterke economische groei en de voorlopig
aanhoudende mondiale betalingsbalansonevenwichtigheden de groei van gelden
in deze landen – en daarmee de omvang van de investeringsfondsen –
vrijwel onvermijdelijk is. Net als dat westerse landen hun kapitaal wereldwijd
investeren, doen deze landen dat nu ook.1.3 Aansturing en investeringsmandaat van SWF’sInformatie over de aansturing, investeringsdoelen en de (beleggings)portefeuille
van SWF’s is niet volledig voorhanden. In deze paragraaf wordt eerst
de mate van transparantie in beeld gebracht en daarna – gegeven deze
beperkingen – een beeld gegeven van de aansturing en de investeringsactiviteiten
van SWF’s.1.3.1 TransparantieHet rapport «The management of China’s
international reserves: China and a SWF scoreboard» van het
Peterson Institute for International Economics uit 2007 heeft 32 SWF’s
gerangschikt op basis van verschillende indicatoren, waaronder transparantie
en afrekenbaarheid. Deze scores zijn gebaseerd op de mate waarin een SWF verslag
doet van onder andere de omvang van het fonds, het type investeringsactiviteiten
en het behaalde rendement. De gemiddelde score is 4; dit betekent dat gemiddeld
(slechts) vier van de 12 vragen bevestigend konden worden beantwoord.1Uit tabel 2 blijkt dat SWF’s onderling sterk verschillen in de mate
van transparantie en afrekenbaarheid. In de tabel zijn zowel de vijf hoogst
als vijf laagst scorende grote SWF’s opgenomen. Ook zijn de scores van
de grote SWF’s uit Rusland, Koeweit en China weergegeven. De vijf hoogst
scorende fondsen zijn SWF’s uit Nieuw Zeeland, Noorwegen, Canada, Verenigde
Staten en Singapore. Deze publiceren gedetailleerde informatie over hun omvang,
opbrengsten en de samenstelling van de portefeuille. Deze SWF’s kunnen
worden aangeduid als best practice. Tegelijkertijd
suggereren de scores dat over twee-derde van het totale vermogen van SWF’s
weinig tot geen transparantie bestaat (score lager dan 4). Dit komt met name
doordat grote fondsen van de Verenigde Arabische Emiraten, Saoedi-Arabië
en Qatar laag scoren. Het grootste fonds ADIA (VAE, Abu Dhabi) scoort het
laagst. Dit SWF heeft in zijn 30-jarige bestaan nog geen rapport gepubliceerd.
Verder is opmerkelijk dat het publiceren van informatie gerelateerd aan de
SWF in Koeweit bij wet verboden is.2Tabel 2. Scoreboard van SWF’s t.a.v. transparantierangSWFTransparantie en afrekenbaarheidOmvang in $ mld 1Superannuation Fund (Nieuw-Zeeland)12,010 2GPF (Noorwegen)10,53223AHF (Canada)9,017 4APRF (VS, Alaska)8,540 5Temasek (Singapore)8,0108    12SFRF (Rusland)3,5127 13KIA (Koeweit)3,0213 20CIC (China)0,5200    23Istithmar (VAE, Dubai)0,258 24Mubadala (VAE)0,010 25QIA (Qatar)0,060 26ADIA (VAE, Abu Dhabi)0,0875 27Saoedi-Arabië (div. fondsen)nb300Bron: Peterson Institute for International Economics, (2007) en eigen
bewerking1.3.2 Aansturing en management van SWF’sSWF’s zijn in eigendom van de overheid. Met de groei van SWF’s
wordt de rol van de overheid in de mondiale economie dus groter. De aansturing
en vormgeving van SWF’s wordt mede bepaald door de algehele
economische ordening in het land van herkomst. Het management is divers en
varieert van afgevaardigden van het Ministerie van Financiën en Centrale
Banken tot apart opgerichte entiteiten. Soms wordt het management van een
SWF volledig uitbesteed aan externe fondsmanagers.1
Zo worden het fonds KIC uit Zuid-Korea en verscheidene Arabische fondsen gemanaged
door bankiers in London City. Dit geldt ook voor het Chinese SWF (CIC) dat
het vermogensbeheer naar alle waarschijnlijkheid zal uitbesteden aan onder
andere vermogensbeheerders van BlackRock, Allianz en PIMCO. Er is echter nauwelijks
informatie beschikbaar over in hoeverre het management onafhankelijk investeringsbeslissingen
kan maken zonder beïnvloeding of ingrijpen door de eigenaar, de staat.21.3.3 Investeringsmandaat- en activiteiten van SWF’sDe investeringsactiviteiten van een SWF hangen logischerwijs af van het
doel waarmee een SWF opereert. Volgens een recent rapport van Standard Chartered
Bank kan grofweg onderscheid worden gemaakt in de volgende vier verschillende
investeringsdoelen van SWF’s3.1. Macro-economische stabilisatie: Doel is
het stabiliseren van begrotingsinkomsten, aangezien bijvoorbeeld de prijzen
van olie en andere grondstoffen sterk kunnen fluctueren.Voorbeelden: Het Russische Stabilisation Fund is mede
opgericht «to serve as an important tool for absorbing excessive liquidity,
reducing inflationary pressure and insulating the economy from volatility
of raw material export earnings». De beleggingen concentreren zich dan
ook op obligaties met AAA-rating met een maximale looptijd van drie jaar4. Hetzelfde geldt voor het Noorse staatsinvesteringsfonds
dat in 1990 werd opgericht «to counter the effects of the forthcoming
decline in income and to smooth the disrupting effects of highly fluctuating
oil prices».52. Intergenerationeel sparen: Deze SWF’s
hebben als mandaat een spaarpot te vormen voor toekomstige generaties wanneer
grondstofvoorraden van de betreffende landen uitgeput raken. SWF’s dienen
dan de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het alternatief
van hoofdzakelijk investeren in eigen land kan de inflatie opvoeren (Dutch disease).Voorbeelden: het Noorse fonds heeft als doel «to
facilitate government savings necessary to meet the rapid rise in public pension
expenditures in the coming years, and to support a long-term management of
petroleum revenues». Ook het Canadese SWF, Alberta Heritage Savings
Trust Fund, is met hetzelfde doel opgericht, namelijk «to provide prudent
stewardship of the savings from Alberta’s non-renewable resources by
providing the greatest financial returns on those savings for current and
future generations of Albertans». Deze fondsen kennen een gediversifieerde
portefeuille en nemen veelal kleine posities in. Zo belegt het Noorse fonds
in meer dan 3500 bedrijven, waarbij belangen in die bedrijven vaak kleiner
zijn dan 1%, terwijl het Canadese fonds in 46 verschillende landen
belegt, waarvan een totaalbelang van 5% in Nederlandse bedrijven.63. Hoger rendement: Het hanteren van vaste
wisselkoersen (meestal koppeling aan US dollar) in combinatie met sterke exportgroei
heeft geleid tot grotere reservevoorraden dan noodzakelijk: excessieve reserves.7 Doorgaans worden
deze reserves in de traditionele staatsobligaties belegd. Dit soort beleggingen
geven echter een laag rendement in vergelijking met andere investeringen zoals
bedrijfsobligaties of aandelen. Door een deel van de officiële reserves
over te hevelen naar SWF’s, die in meer risicovolle en minder liquide
instrumenten beleggen dan centrale banken, kan worden gediversifieerd
en een hoger rendement worden behaald.Mdit>Voorbeelden: Singapore (GIC en Temasek) en Koeweit. Deze fondsen
nemen veelal substantiële belangen; zo houdt KIA 7,26% van de
stemrechten in Daimler AG, heeft GIC een belang van 50% in de Britse
WestQuay Shopping Centre, terwijl Temasek o.a. een belang van 17,2%
in de Britse Standard Chartered Bank heeft.4. Kennisverwerving: Door te investeren in
kennisintensieve dan wel innovatieve bedrijven kan een land met een SWF –
met inachtneming van de regels voor bescherming van intellectueel eigendom –
actief nationale bedrijven kennis verschaffen. Een SWF investeert in dit geval
wereldwijd in bedrijven die qua kennis aansluiten op de kennisbehoefte in
eigen land. Op deze wijze kan het investeringsmandaat van een SWF bijdragen
aan de economische ontwikkeling van het betreffende land en invulling geven
aan de beleidsdoelstelling de eigen economie meer divers te laten ontwikkelen.Deze laatste categorie van Standard Chartered zou kunnen worden uitgebreid
met andere strategische overwegingen, als bijvoorbeeld markttoegang (zie ook
onderstaande box) en andere niet-financiële rendementsoverwegingen, waaraan
in hoofdstuk 2 aandacht wordt besteed.Voorbeelden: Kennisverwerving is (mede) een doelstelling
van het grootste SWF ter wereld (ADIA), om de economie van Abu Dhabi minder
afhankelijk te maken van de inkomsten uit grondstoffen. Hetzelfde geldt voor
de SWF uit Maleisië, Khazanah Nasional, dat als hoofddoel heeft «to
promote economic growth and make strategic investments on behalf of the Government
which would contribute towards nation building.»1 Zo investeert het SWF uit Maleisië in 50 internationale bedrijven
die in 12 sectoren actief zijn, waarvan de sectoren media en communicatie,
nutssector en infrastructuur en bouw de belangrijkste zijn.Ook lijkt er onder staatsfondsen (maar ook staatsbedrijven)
een tendens zichtbaar om te investeren in westerse banken; dit blijkt deels
gedreven door de wens om toegang tot andere kapitaalmarkten te verkrijgen.
Zo zou de investering door de China Development Bank (een staatsbedrijf) in
Barclays afgelopen juli deels gemotiveerd zijn uit interesse in het netwerk
van Barclays in Afrika. Barclays heeft tegelijkertijd aangegeven te hopen
dat de samenwerking tot nieuwe mogelijkheden in China leidt. Ook hoopt Fortis
via de deelneming (4,2%) door de Chinese verzekeraar Ping An Insurance
(een privaat bedrijf) eind november makkelijker de Chinese markt op te kunnen.
Tevens is Bear Stearns eind oktober door een cross-investment een strategische
samenwerking aangegaan met de Chinese bank Citic Securities (staatsbedrijf).Tabel 3 geeft een overzicht van de grootste deelnames van enkele grote
SWF’s. Aangetekend moet worden dat het aandelenbelang van deze fondsen
niet altijd overeenkomt met de mate van zeggenschap. Voorbeelden zijn de recente
aankoop van belangen door ADIA in Citigroup en CIC in Blackstone zonder stemrechten.Tabel 3. Investeringsactiviteiten van SWF’s in individuele
beursgenoteerde ondernemingenSWFOndernemingAandelenbelang
(%) ADIA (Abu Dhabi Investment Authority, VAE)Citigroup4,9 Banque de Tunisie et des Emirates39,0  Banking Corporation Bahrain27,0  Arab International Bank (Egypte)25,0 CIC (China Investment Corporation, China)Blackstone Group LP9,9 Morgan Stanley9,9 GIC (Gov. of Singapore Investment Corp.)UBS9,0 WestQuay Shopping Centre (VK)50,0Temasek Holding (Singapore)Standard Chartered Bank
(VK)17,2 Barclays2,5  Intercell AG8,1 QIA (Qatar Investment Authority, Qatar)London Stock Exchange20,0Nordic Exchange OMX9,98  Lagardère (media & technologie)5,0  European Aeronautic Defence & Space3,12KIA (Kuwait Investment Authority, Koeweit)Daimler
AG7,26DIC (Dubai International Capital, VAE)Och-Ziff
Capital Management Group LLC9,9  GLG Partners (hedge fund)3,0 European Aeronautic Defence & Space3,12Bron: Standard Chartered Bank, 2007, websites van verschillende SWF’s.1.3.4 Gedrag van SWF’s als aandeelhouderDe transparantie over de aansturing, intenties en investeringsactiviteiten
van SWF’s is beperkt. Desalniettemin zijn er tot op heden praktische
ervaringen noch aanwijzingen dat SWF’s andere dan financieel-economische
motieven nastreven. Ondanks het ontbreken van aanwijzingen voor andere dan
financieel-economische motieven, kan dit in de toekomst mogelijk veranderen.
Aandacht hiervoor blijft dan ook belangrijk.Uit praktische ervaringen blijkt echter voorlopig dat SWF’s over
het algemeen passieve beleggers zijn; zij lijken met name gericht op het behalen
van rendement en minder op het verwerven van zeggenschap. Beursgenoteerde
bedrijven kunnen rekenen op een stabiele aandeelhouder, die zich voor een langere tijd committeert aan het beleid van een
onderneming. SWF’s staan bekend als investeerders met een lange beleggingshorizon die weinig gebruik maken van schuldhefboomwerking
(d.w.z. financiering met veel vreemd vermogen). SWF’s zijn daarmee niet
zozeer vergelijkbaar met meer activistische aandeelhouders.Box 2. SWF’s in NederlandOnderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste investeringsactiviteiten
van SWF’s (en staatsbedrijven) in Nederlandse bedrijven. In de loop
der tijd zijn er verschillende SWF’s geweest die in Nederland geïnvesteerd
hebben. De acquisitie van het kapitaal van SWF’s uit bijvoorbeeld de
Golfregio is ook reeds enkele jaren onderdeel van het acquisitiebeleid van
het Ministerie van Economische Zaken. Enkele voorbeelden van investeringen
in Nederland zijn die van Abu Dhabi Investment Authority in Spyker Cars, China
Investment Corporation in Euromax Termina en het Noorse Government Pension
Fund dat in 42 Nederlandse beursgenoteerde bedrijven kleine posities inneemt.1Tabel 4 Investeringen SWF’s en staatsbedrijven
in NederlandSWF/staatsbedrijfOndernemingAandelenbelang (in %) SABIC (staatsbedrijf Saoedi-Arabië)DSM Petrochemicals100  GE Plastics100 Dubai Ports World (staatsbedrijf VAE, Dubai)Terminal
Maasvlakte20,0 ADIA (VAE, Abu Dhabi)Leaseplan Corp.25,0  Spyker Cars17,0 KIA (Koeweit)Tango100  Celtel International100 Gulf of Oil Benelux100 Temasek Holding (Singapore)Holland Terminals100  Terminal Maasvlakte20,0  HHR Euro CV Hotels48,0  HHR TRS CV Hotels70,3 TNSF (Taiwan)Euromax Terminal12,25CIC (China)Euromax Terminal12,25GPF (Noorwegen)42 Nederladse
bedrijvenminderheidsbelang (< 1%)APRF (Verenigde Staten)43 Nederlandse bedrijvenminderheidsbelang) Bron: websutes van SWF’s en verschillende mediaberichten.Deze kenmerken van SWF’s uiten zich in een stabiliserende werking
op financiële markten. Dit blijkt ook tijdens de huidige turbulente ontwikkelingen
op de financiële markten. Waar andere investeerders achterblijven, hebben
SWF’s in de afgelopen maanden tientallen miljarden dollars geïnvesteerd
in grote (zaken)banken, die vanwege de kredietcrisis verlegen zijn om kapitaal.
Voorbeelden zijn de investering in UBS door het Singaporese GIC in oktober
vorig jaar (9%) en in Citigroup door ADIA eind november (4,9%).
Daarnaast is het Chinese CIC medio december in Morgan Stanley gestapt (9,9%).
Ook Merrill Lynch kreeg eind december een kapitaalinjectie van Temasek ($ 7,5
mld). Deze trend lijkt zich in 2008 verder voort te zetten.Voor zover deze investeringen puur kapitaalinjecties zijn, zijn ze als
positief te verwelkomen. Deze investeringen dragen bij aan de financiële
stabiliteit. Door activa in de financiële sector te blijven aankopen,
zorgen deze SWF’s voor belangrijke liquiditeit. Tot dusver zijn er geen
aanwijzingen voor niet-economische motieven. Zo is er in een aantal gevallen
expliciet geen zeggenschap verbonden aan de investering (zoals Abu Dhabi in
Citigroup) of heeft het SWF aangegeven geen controleerbaar belang na te streven
(zoals de Singapore Investment Corporation in UBS). Ook de Chinese verzekeraar
Ping An (overigens geen SWF) heeft volgens Fortis bevestigd niet het voornemen
te hebbencontrolerende zeggenschap te verwerven.HOOFDSTUK 2. BATEN EN POTENTIËLE RISICO’SDit hoofdstuk geeft een analyse van de baten en de potentiële risico’s
die SWF’s met zich meebrengen. Bij de baten gaat het met name om voordelen
voor de economie en de financiële stabiliteit. Bij de risico’s
gaat speciale aandacht uit naar de gevolgen van investeringen door SWF’s
voor de publieke belangen (in strategische sectoren) en voor de kans op het
vertrek van grote bedrijven met positieve netwerkeffecten voor de Nederlandse
economie. Dit biedt een opmaat voor hoofdstuk 3 waarin bezien wordt hoe de
overheid eraan bijdraagt deze baten te benutten en deze risico’s te
ondervangen. 2.1 Baten van SWF’sZoals aangegeven in hoofdstuk 1 bemoeilijkt de beperkte transparantie
het volledige inzicht in de intenties en investeringsactiviteiten van deze
fondsen. Vooralsnog zijn er echter geen aanwijzingen dat investeringen van
SWF’s door politieke motieven worden gedreven. Zolang investeringen
primair gedreven worden door financieel-economische motieven, brengen deze
belangrijke baten met zich mee voor zowel het land van herkomst als het ontvangende
land.2.1.1 De voordelen van vrij verkeer van kapitaalAls open economie profiteert Nederland in sterke mate van zowel handel
als investeringen uit het buitenland, zowel in termen van werkgelegenheid
als welvaart. SWF’s zijn in eerste plaats dan ook een belangrijke bron
van kapitaal voor ontvangende landen. Hierbij gaat het over kapitaal dat grotendeels
is opgebracht door westerse landen, via import van goederen en grondstoffen
(olie). Dit vloeit dus terug naar landen die het kapitaal in eerste instantie
hebben opgebracht en wordt daar weer productief aangewend. Voor ontvangende
landen is een aantrekkelijk investeringsklimaat een belangrijke voorwaarde
om te kunnen profiteren van deze investeringen. Een voorbeeld hiervan is dat
de Britse premier Brown bij zijn staatsbezoek aan China het Chinese staatsfonds
CIC heeft uitgenodigd om zich in Londen te vestigen. Hiermee zou de toegang
van Britse bedrijven tot het Chinese fondskapitaal worden vereenvoudigd.Aanvullend geldt dat door het bestaan van SWF’s nu meer dan voorheen
buiten de eigen regio en meer gespreid wordt geïnvesteerd. Hierdoor ligt
het (risicogewogen) rendement op kapitaal ook hoger. Dit draagt bij aan een
mondiaal efficiënte allocatie van besparingen en investeringen. De SWF-landen
zelf zijn dan ook gebaat bij internationale diversificatie van hun gelden.
Niet alleen de Nederlandse economie, maar ook de landen met een SWF zijn daarom
gebaat bij vrij verkeer van kapitaal. Dit impliceert dat een eventuele protectionistische
tegenreactie (tegen SWF’s) omvangrijke kosten met zich meebrengt, niet
alleen Nederland, maar ook voor de SWF-landen zelf, omdat dit de investerings-
en beleggingsmogelijkheden voor SWF’s zal beperken.2.1.2 Toegang tot buitenlandse marktenInvesteringen van SWF’s in Nederlandse bedrijven kunnen ook leiden
tot nieuwe mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven in termen van toegang
tot de (vaak moeilijk bereikbare) thuismarkten van SWF’s. Door SWF’s
toe te laten op de Nederlandse markt kunnen Nederlandse bedrijven betere toegang
krijgen op buitenlandse markten.2.1.3 Financiële stabiliteitGegeven het tot nu toe geobserveerde gedrag van SWF’s, kan de aanwezigheid
van deze partijen daarnaast gunstig uitwerken op de financiële stabiliteit
(zoals aangegeven in paragraaf 1.3.4):• SWF’s hanteren vaak een lange beleggingshorizon. Dit brengt rust op de financiële markten. Een concreet voorbeeld
is de rol van SWF’s bij de huidige onrust op de financiële markten.
SWF’s hebben hier voor kapitaalinjecties gezorgd bij enkele grote zakenbanken.
Daarnaast blijken SWF’s zich vooral te gedragen als professionele aandeelhouders
en kunnen daarom worden aangemerkt als goede «monitors».• SWF’s maken zeer beperkt gebruik van omvangrijke
schuldhefboomwerking (leverage), d.w.z. investeren met geleend vermogen.
Deze fondsen bleken in de recente kredietcrisis dan ook stabiele aandeelhouders te zijn, hetgeen positief uitwerkt op de rust op de financiële
markten.1• SWF’s kunnen bijdragen aan een meer gespreide
belegging van internationale reserves. SWF’s hebben een breder
investeringsmandaat en helpen door meer gespreid te investeren de negatieve
effecten van de sterke groei van de internationale liquiditeit te beperken.Het is te verwachten dat de opkomst van SWF’s zal leiden tot een
(geleidelijke) beweging uit vooral Amerikaans staatspapier naar risicovollere
activa, zoals aandelen en bedrijfsobligaties. De behoefte van SWF’s
aan risicovollere activa2 kan de prijzen van
deze activa opdrijven en de rendementen onder druk zetten. Hier staat tegenover
dat het rendement op risicovrij staatspapier relatief zal stijgen, wanneer
de vraag naar dit papier afneemt3. Een toenemend
belang van SWF’s op de financiële markten kan er ook toe leiden
dat zij – door hun omvang – de financiële markten verstoren,
indien zij abrupt hun beleggingsstrategie zouden veranderen. Dit geldt echter
in gelijke mate voor andere grote (private) marktpartijen. Voor de financiële
stabiliteit hebben al deze verschuivingen naar verwachting weinig gevolgen.Een abrupte verandering van beleggingsstrategie door SWF’s kan voor
de betrokken buitenlandse overheden ook leiden tot substantiële kosten.
Wanneer China bijvoorbeeld een substantieel gedeelte van haar Amerikaanse
overheidsobligaties – naar schatting $ 900 mld – via SWF’s
herinvesteert in Europese bedrijven, heeft dat een drukkend effect op de dollar
en de waarde van Amerikaanse obligaties. Daarom zal het voor China niet mogelijk
zijn om grote volumes Amerikaanse obligaties te verkopen zonder vermogensverlies
te lijden.Voor de financiële stabiliteit is de beperkte transparantie van sommige
SWF’s wel een aandachtspunt. Verscheidene SWF’s geven niet of
nauwelijks openheid over hun aansturing, intenties en investeringsactiviteiten.
Financiële markten hebben hierdoor weinig zicht op hun beleggingsbeleid.
Onduidelijkheid over de motieven en het gedrag van deze fondsen kan leiden
tot mogelijk onjuiste verwachtingen van marktpartijen over deze fondsen. Dit
kan leiden tot marktverstoringen en – wanneer informatie over deze fondsen
bekend wordt gemaakt die afwijkt van de verwachtingen – tot toenemende
volatiliteit op financiële markten.2.2 Potentiële risico’sDe perceptie van risico’s van SWF’s wordt beïnvloed door
hun groeiende omvang, de beperkte transparantie en het feit dat sommige in
handen zijn van niet-westerse overheden met andere politieke overtuigingen
(waaronder andere opvattingen over de rol van de overheid in de economie).
Deze risico’s kunnen zich voordoen wanneer SWF’s andere dan louter
financiële motieven hebben. Immers, als zij financiële motieven
hebben vertonen SWF’s geen andersoortig gedrag dan andere aandeelhouders
of investeerders.Hier wordt bezien welke risico’s SWF’s in potentie met zich
mee kunnen brengen. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar die risico’s
die in het publieke debat de meeste aandacht krijgen. Dit betreft investeringen
van SWF’s in zogenoemde strategische sectoren waar publieke belangen
een grote rol spelen dan wel in grote individuele bedrijven met belangrijke
uitstralingseffecten voor de Nederlandse economie. Ingegaan zal worden op
specifieke risico’s van SWF’s, met name het risico op mogelijke
politieke motieven. Een groot deel van de zorgen over SWF’s gaat namelijk
in zijn algemeenheid over het gedrag van buitenlandse partijen, dan wel de
overname van «Nederlandse» ondernemingen door buitenlandse investeerders. In deze notitie ligt echter de nadruk op specifieke aandachtspunten
van SWF’s.Drie soorten risico’sEr zijn drie soorten risico’s die potentieel voort kunnen komen
uit afwijkende motieven van SWF’s: geopolitieke, veiligheids- of industriepolitieke
risico’s.• (Geo-)politiek risico: vijandige actie en
geopolitieke overwegingen.De mogelijkheid bestaat dat buitenlandse overheden SWF’s hanteren
als een politiek instrument. Een SWF kan via opgebouwde belangen in bedrijven
pogen de belangen van een buitenlandse overheid te behartigen. Het specifieke
bedrijf waarin een belang wordt genomen is niet zozeer relevant, als wel de
mogelijkheid om via deelnemingen druk uit te oefenen op de overheid of consumenten
in een ander land. De zeggenschap werkt in dat geval als een machtsmiddel.
Een voorbeeld is dat een SWF investeert in een land om goodwill op te bouwen, met als doel om in de toekomst te kunnen
rekenen op (de politieke of financiële) steun. De Chinese motieven om
te investeren in Afrika zijn niet geheel helder, maar het is aannemelijk dat
het hier gaat om investeringen met geopolitieke bedoelingen. In een uiterst
geval kan een dergelijk machtsmiddel als vijandig instrument worden ingezet.1Voorwaarde om effectief te zijn als machtsmiddel is dat een SWF beschikt
over een dominante positie/zeggenschap in een bedrijf of sector waarmee voor
de consument een afhankelijkheidsrelatie bestaat. Dit is alleen mogelijk wanneer
er sprake is van onvoldoende substitutiemogelijkheden en de mogelijkheid bestaat
om overwegende zeggenschap te verkrijgen.Het gebruik van een SWF voor politieke doeleinden is overigens niet altijd
in het eigen belang van het desbetreffende land. Ten eerste zal niet-marktconform
opereren directe kosten met zich meebrengen. Er zijn mogelijk ook indirecte
kosten als gevolg van politieke reputatieschade voor het land in kwestie.• Veiligheidsrisico: toegang tot kennis en informatieInformatie in handen van SWF’s kan mogelijk schadelijk zijn wanneer
het gaat om:• Kennis die relevant is voor de nationale veiligheid: SWF’s zouden mogelijk belangen kunnen opbouwen in bedrijfstakken
die een belangrijke rol spelen voor de nationale veiligheid, met als doel
het verwerven van kennis op dit gebied. Vanwege de mogelijke politieke motieven
kunnen SWF’s – vanwege het overheidseigendom mogelijk eerder dan
andere investeerders – staatsvertrouwelijke kennis overhevelen naar
hun thuisland. Hierdoor kan mogelijk de veiligheid van Nederland of van andere
landen in het geding komen.• Schaden van regels rond patenten: Een
buitenlandse overheid kan gepatenteerde kennis verkrijgen door direct een
prijs voor dit patent te betalen, dan wel indirect door een bedrijf op te
kopen dat over deze kennis beschikt. Dit is alleen schadelijk wanneer hierbij
wetten en regels rond patenten niet worden nageleefd. De gevolgen van het
beschikken over deze kennis door een SWF dan wel een private partij zijn echter
in grote mate vergelijkbaar.Waar het gaat om algemene, niet-gepatenteerde kennis die niet relevant
is voor de nationale veiligheid, brengt het veroveren van kennis door een
SWF geen risico’s met zich mee.• Industriepolitiek risicoSWF’s kunnen worden ingezet als een instrument van industriepolitiek
om (binnenlandse) economische doelen van hun thuisland te bereiken.
Dit kan bijvoorbeeld door het versterken van de economische machtspositie
in een bepaalde sector of door het verkrijgen van toegang tot bijvoorbeeld
grondstoffen.1 Zo investeert China momenteel
fors in Afrika en Latijns Amerika, met het doel om hiermee de toegang tot
grondstoffen in de toekomst veilig te stellen. Een ander voorbeeld is dat
binnen Europa een discussie gaande is over de ruimte die Rusland krijgt om
deel te nemen in de productie en distributie van met name gas. De situatie
waarin Rusland zowel grote gasvoorraden bezit (in eigen land) en zeggenschap
heeft over de distributie (in Europa) wordt gezien als potentieel problematisch.
Reden is dat Rusland met het verwerven van deelnemingen in gasnetwerken mogelijk
te veel marktmacht verwerft (waarbij ook relevant is of dit met staatssteun
gebeurt). Misbruik van marktmacht kan leiden tot hoge prijzen en minder leveringszekerheid.
Omgekeerd geldt uiteraard dat Rusland wat gasinkomsten betreft afhankelijk
wordt van Europa.In principe kan iedere (markt-)partij met marktmacht deze (actief dan
wel passief) misbruiken, met alle negatieve gevolgen van dien. Dit risico
is wellicht groter bij SWF’s aangezien:• niet altijd duidelijk is in hoeverre (sommige) SWF’s afrekenbare rendementsdoelstellingen hanteren. De disciplinerende
werking voor efficiënt presteren of opereren als aandeelhouder voor SWF’s
is daarmee mogelijk beperkter.• SWF’s een langere tijdshorizon
hanteren voor het behalen van rendement waardoor zij – in combinatie
met de in sommige gevallen omvangrijke financiële middelen en beperkt
afrekenbare doelstellingen – zich mogelijk beter dan andere partijen
negatieve financieel-economische resultaten kunnen permitteren (bijvoorbeeld:
een bedrijf opkopen en vervolgens «verwaarlozen» omwille van de
positie van een bedrijf in het eigen land dat vergelijkbare producten maakt).2.3 In welke sectoren kunnen publieke belangen in het
geding zijn?De risico’s van het verwerven van een dominante positie zijn met
name aan de orde als hiermee Nederlandse publieke belangen in het geding komen.
Indien deze risico’s zich zouden voordoen, is het de taak van de overheid
om de publieke belangen te bewaken. Het is daarbij wel de vraag welke belangen de overheid moet bewaken. Niet in alle sectoren spelen
publieke belangen een even grote rol; daarmee verschilt ook de rol van de
overheid in verschillende sectoren2. Hier wordt
geïnventariseerd in welke type sectoren publieke belangen eventueel in
het geding kunnen zijn.De mate waarin publieke belangen in een bepaalde sector in het geding
kunnen zijn, is afhankelijk van de volgende drie criteria:• de omvang van het belang en de mate van zeggenschap die een partij
heeft in een onderneming;• het type product/productiefaciliteit (gevoelige kennis, basisbehoefte,
nationale veiligheid);• substitutiemogelijkheden op de markt (concurrentieverstorend, voorzieningszekerheid).Indien het gaat om basisbehoeften of om producten die de nationale veiligheid
raken, zou een SWF in potentie via ongewenst gedrag publieke belangen kunnen
schaden. Immers, als dit bedrijf de productie stopzet of onvoldoende onderhoud
pleegt, kan de voorzieningszekerheid in gevaar komen en het bedrijf verworden
tot een instrument om invloed uit te oefenen. Dit risico zal zich niet voordoen
wanneer er voldoende substitutiemogelijkheden voor dit product bestaan, ook
al gaat het om een basisbehoefte of veiligheidsgevoelig product. Concurrentie
zorgt er immers voor dat de invloed minder effectief zal zijn,
omdat consumenten en andere afnemers/toeleveranciers een alternatief hebben.
Naast de kenmerken van het product is de mate van mededinging dus van belang.Aan de hand van deze overwegingen kan per sector worden bezien hoe groot
de potentiële risico’s zijn. Er bestaat geen «officiële»
definitie van strategische sectoren, maar in de Nederlandse context omvat
dit doorgaans: energie, post, elektronische communicatie, watervoorziening
en waterschappen, transport, media en defensie en veiligheid. Ook de financiële
sector wordt hier vaak toe gerekend. Het volgende hoofdstuk bevat een nadere
analyse in hoeverre in deze sectoren de potentiële risico’s zich –
gegeven bestaand overheidsbeleid – kunnen vertalen in daadwerkelijke
risico’s.2.4 Risico van verplaatsing van grote bedrijvenNaast sectorale risico’s kan er sprake zijn van een risico indien
SWF’s een grote mate van zeggenschap verwerven in bedrijven die –
uit hoofde van het uitvoeren van activiteiten met positieve externe (netwerk)effecten –
van bijzondere betekenis voor Nederland zijn. In de maatschappelijke discussie
is veel aandacht voor dit vraagstuk. Denk daarbij aan grote multinationals,
waarbij naast nationale trots ook voor de economie de locatie van hoofdkantoren
relevant is. Hoofdkantoren brengen namelijk een aantal externe effecten met
zich mee, waaronder een grotere mate van (R&D) investeringen in het land
waarin het hoofdkantoor gevestigd is (home country bias) en loopbaan- en ontwikkelingsmogelijkheden voor hoogopgeleid personeel.Dat deze bedrijven Nederland als vestigingslocatie (blijven) kiezen is
belangrijk en onderstreept het belang van een goed vestigingsklimaat. Op deze
wijze kunnen activiteiten met grote toegevoegde waarde voor Nederland zo goed
mogelijk worden behouden. De aandelen van deze bedrijven zijn voor het overgrote
deel reeds in buitenlandse handen en de bedrijven opereren veelal ook op wereldschaal.
Hoewel voor de welvaart in Nederland het niet direct relevant is of bedrijven
in buitenlands eigendom zijn, kan een dominante eigendomspositie – indien zich dit ook vertaalt in navenante zeggenschap –
wel in sommige gevallen een rol spelen bij investerings- en locatiebeslissingen
van hoofdkantoren en R&D-activiteiten. De locatie van deze bedrijven is
daardoor voor de gehele economie van belang. De vestigingslocatie bepaalt
vaak waar investeringen plaatsvinden, waar (nieuwe) banen zijn, waar geïnnoveerd
wordt en waar belasting wordt betaald. Indien de zeggenschap van buitenlandse
investeerders (waaronder SWF’s) er toe zou leiden dat de met dit bedrijf
verwante investeringen en activiteiten Nederland verlaten, leidt dit tot economische
schade. In hoeverre dit risico zich daadwerkelijk voordoet, hangt met name
af van de kwaliteit van het vestigingsklimaat voor deze bedrijven. Hierdoor
is er een rol voor de overheid om zorg te dragen voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat.
Voor kleinere bedrijven zonder genoemde positieve externe (netwerk-)effecten
gelden deze overwegingen in veel mindere mate. Bij kleine spelers in sectoren
met weinig publieke belangen zijn alle risico’s (voor zowel de Nederlandse
economie als de publieke belangen) praktisch verwaarloosbaar.2.5 ConclusieDe potentiële risico’s die SWF’s met zich meebrengen
hebben veel te maken met de mogelijke motieven van de overheden achter de
SWF’s. Wat betreft het gedrag van deze fondsen is in hoofdstuk 1 naar
voren gekomen dat er vooralsnog geen aanwijzingen zijn dat SWF’s in
het verleden vanuit andere dan financieel-economische motieven hebben geïnvesteerd in westerse landen of dat momenteel doen. We kunnen
constateren dat het feitelijk opereren van SWF’s
in westerse landen tot nu toe belangrijke economische
baten voor Nederland biedt, dan wel kan bieden. Sterker nog: SWF’s blijken
in het algemeen stabiele aandeelhouders gericht op de lange termijn. Zij dragen
daarmee bij aan de mondiale financiële stabiliteit en een efficiënte
allocatie van bestaande betalingsbalansoverschotten. Bovendien biedt een toenemende
internationale verwevenheid kansen voor Nederlandse bedrijven en instellingen
om actief te worden op veelal moeilijk toegankelijke thuismarkten elders.
Nederland heeft veel bedrijven en instellingen die deze kansen willen benutten.
Anders gezegd, een discussie over SWF’s die leidt tot ongericht protectionisme
gaat ten koste van onze welvaart en werkgelegenheid. Op deze afruil zal de
belangenafweging zich dus moeten richten.Deze positieve ervaringen gelden op basis van ervaringen uit het verleden.
De intenties en het feitelijk gedrag van SWF’s tot nu toe bieden echter
geen garanties voor de toekomst. Indien SWF’s wel als verlengde van een overheid worden aangespoord om te investeren
vanuit andere dan financieel-economische overwegingen, zijn er mogelijk risico’s
voor publieke belangen. Het kan daarbij gaan om politiek risico (vijandige
actie en geopolitieke overwegingen), en/of kennis- en veiligheidsrisico (de
kans om gevoelige kennis te vergaren) en/of industriepolitiek risico (voeren
van industriepolitiek of hanteren van andere investeringsstrategie).Deze risico’s kunnen zich (in verschillende mate) vertalen in risico’s
voor de publieke belangen in zogenoemde strategische sectoren. In deze sectoren
kunnen bij een tekortschietend overheidsbeleid Nederlandse publieke belangen
in het geding zijn, omdat het (in meer of mindere mate) gaat om basisvoorzieningen
of producten en diensten die cruciaal zijn voor de nationale veiligheid, waarbij
mogelijk sprake is van beperkte mogelijkheden voor substitutie en potentieel
kwetsbare productiefaciliteiten.Naast risico’s voor de publieke belangen in een bepaalde sector
kan er sprake zijn van een risico indien SWF’s een grote mate van zeggenschap
verwerven in individuele bedrijven die – omdat deze bedrijven activiteiten
uitvoeren met positieve externe (netwerk)effecten – van bijzondere betekenis
voor Nederland zijn. Een sterk investerings-, innovatie- en vestigingsklimaat
kan het risico op het wegtrekken van deze bedrijven in belangrijke mate verminderen.Al met al is de conclusie dat er mogelijk risico’s zijn wanneer
SWF’s niet louter vanuit financiële motieven opereren. Hiervoor
zijn nog geen aanwijzingen. Bovendien wordt dit risico beperkt door reputatiekosten
voor een SWF. Daarnaast is het zo dat het feitelijk gedrag
van SWF’s een uitkomst is van (eventueel politieke) motieven en de mogelijkheid om actie
te ondernemen in lijn met die motieven. Die mogelijkheden worden echter beperkt
door reeds bestaand overheidsbeleid. Echter, met het oog op het borgen van
publieke belangen is het zaak dat de overheid ook kritisch beziet of risico’s
zich in de toekomst kunnen voordoen. De recente en te verwachten groei van
SWF’s, gebrekkige transparantie van sommige SWF’s en toenemende
zichtbaarheid in de financiële sector geven aanleiding tot alertheid.
Daarom wordt in hoofdstuk 3 een analyse gegeven van de relevante regelgeving
om de risico’s te managen, met speciale aandacht voor de «strategische»
sectoren en grote bedrijven met (positieve) netwerkeffecten.HOOFDSTUK 3. BELEIDSRESPONSDe voorgaande hoofdstukken bevatten een inventarisatie van feiten en van
de baten en risico’s van SWF’s. De bevindingen zijn dat het feitelijk
opereren van SWF’s in westerse landen tot nu toe belangrijke economische
baten voor Nederland biedt, dan wel kan bieden. Er zijn vooralsnog geen aanwijzingen
dat SWF’s in het verleden vanuit andere dan financieel-economische motieven
hebben geïnvesteerd in westerse landen of dat nu doen. Dit biedt echter
geen garantie voor de toekomst.Naast belangrijke baten, is in hoofdstuk 2 ook een aantal belangrijke
aandachtspunten gesignaleerd. Het gaat dan om onderliggende oorzaken als betalingsbalansonevenwichtigheden
en gebrekkige transparantie, de gevolgen van dat (geo)politieke-, veiligheids-
en kennisrisico’s voor publieke belangen en het belang van vestigingsklimaat.
De vraag in dit hoofdstuk is hoe beleidsmatig om te gaan met deze aandachtspunten
met het oog op de belangen van bedrijven en burgers.Hoewel van origine niet specifiek gericht op SWF’s beschikt de overheid
reeds over veel bestaande en overwegend generieke instrumenten. De beleidsrespons
voor het reduceren van de SWF-gerelateerde risico’s richt zich in veel
gevallen dan ook in bredere zin op het gedrag van aandeelhouders, op bewaking
van publieke belangen en op de zorg voor een sterke economie. Het kabinet
blijft alert op veranderingen die kunnen optreden in het gedrag van SWF’s
en de consequenties daarvan voor Nederland. Daarom neemt het kabinet aanvullende
maatregelen om de (toekomstige) risico’s verbonden aan SWF’s zo
efficiënt mogelijk te beheersen.Uitgangspunt bij aanvullende beleidsmaatregelen is dat het open karakter
van de Nederlandse economie ons veel welvaart en werkgelegenheid brengt. Daarnaast
moeten deze maatregelen vanzelfsprekend passen binnen de Europese wet- en
regelgeving. De hieronder genoemde aanscherpingen van het beleid passen binnen
deze uitgangspunten en zijn erop gericht nog beter klaar te zijn voor eventuele
toekomstige risico’s.Gegeven de genoemde aandachtspunten, kiest het kabinet voor de volgende
beleidsinzet om: onderliggende oorzaken te adresseren (1 en 2), vestigingsklimaat
te bewaken (4) en publieke belangen te borgen (3 en 5):1. Vermindering van betalingsbalansonevenwichtigheden:Deze betalingsbalansonevenwichtigheden zijn deels de onderliggende
oorzaak zijn van de groei van SWF’s. Deze kunnen een probleem vormen
voor de financiële stabiliteit. Meer wisselkoersflexibiliteit en een
vermindering van het dubbele tekort van de VS kunnen deze onevenwichtigheden
reduceren. Dit vergt een internationale aanpak.2. Mondiale inzet op meer transparantie en een aanscherping
van nationaal beleid gericht op transparant aandeelhouderschap: Beperkte
transparantie bemoeilijkt het om de activiteiten en intenties van SWF’s
te beoordelen en kan daarom resulteren in een protectionistische tegenreactie.
Onbekend maakt al snel onbemind. Daarnaast kan het schadelijk zijn voor de
financiële stabiliteit. Het kabinet heeft recent al gekozen voor een
aanscherping van de eisen ten aanzien van corporate governance. Daarnaast
ze dit kabinet op mondiaal niveau in op meer transparantie en een gedragscode
voor SWF’s.3. Borgen van publieke belangen in strategische sectoren: Politiek gemotiveerde investeringen door SWF’s in de toekomst
zijn niet uit te sluiten. Het risico voor publieke belangen kan zich met name
voordoen in eerder genoemde strategische sectoren. In aanvulling op generiek
beleid, kan specifiek aanvullend beleid gericht op het borgen van publieke
belangen in specifieke sectoren deze risico’s verminderen.4. Een aantrekkelijk vestigingsklimaat: Een
goed investerings-, innovatie- en vestigingsklimaat is van groot belang om
(hoogwaardige) productie en hoofdkantoren voor Nederland te behouden. De gevolgen
van ontwikkelingen in de wereldeconomie op de werkgelegenheid en productie
in Nederland – inclusief netwerkeffecten – worden met name bepaald
door de locatie van belangrijke economische activiteiten.5. Studie naar wenselijkheid en mogelijkheid van een
toetsingsprocedure naar Brits model. Het kabinet wil nader bezien
in hoeverre elementen uit het Britse toetsingsmodel in de mededingingswetgeving
een goede aanvulling zijn op de bestaande instrumenten. Daarbij moet duidelijk
worden of dit model voor Nederland meerwaarde heeft en wat de beperkingen
en risico’s zijn.In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op deze vijf beleidslijnen. Hierbij
wordt het huidige beleid besproken en aangegeven waar aanvullend beleid wenselijk
en mogelijk is.3.1 Verminderen betalingsbalansonevenwichtighedenBetalingsbalansoverschotten, in combinatie met een vast wisselkoersbeleid,
vormen een belangrijke voedingsbron van SWF’s. Hoewel het desbetreffende
vermogen nog slechts eenderde uitmaakt van het totale SWF-vermogen, komt de
verwachte groei van SWF’s vooral voor rekening van fondsen gevoed door
betalingsbalansoverschotten. Deze onevenwichtigheden kunnen bij een onordelijke
correctie een probleem vormen voor de financiële stabiliteit.SWF’s dragen al bij aan een vermindering van deze mondiale onevenwichtigheden.
Diversificatie vanuit Amerikaanse overheidsobligaties naar meer risicodragend
vermogen zorgt voor een toename van de risicovrije rente: hierdoor kunnen
zowel publieke als private besparingen in de VS toenemen, waardoor het Amerikaanse
tekort op de lopende rekening kan afnemen. Een vermindering van wereldwijde
betalingsbalansonevenwichtigheden kan verder bijdragen aan een verbetering
van de mondiale financiële stabiliteit.Dit vereist een mondiale aanpak. Belangrijke oorzaken van de onevenwichtigheden
zijn namelijk het wisselkoersbeleid van China en het begrotingsbeleid van
de Verenigde Staten. Via het IMF-lidmaatschap hebben landen (waaronder landen
met een SWF) zich gecommitteerd bij te dragen aan de mondiale financiële
stabiliteit. Binnen het IMF zijn al maatregelen overeengekomen om deze onevenwichtigheden
te adresseren. Zo moeten de VS meer gaan besparen om het grote tekort op de
lopende rekening te beperken, moeten Japan en het Eurogebied meer structurele
hervormingen doorvoeren en is afgesproken dat China haar wisselkoers flexibiliseert.
De naleving van deze maatregelen maakt nu deel uit van de reguliere bilaterale surveillance door het IMF. Voor wat betreft het wisselkoersbeleid
van China geldt dat het land in juli 2005 is overgegaan van een vaste koppeling
aan de dollar naar een koppeling aan een mandje van valuta’s. Sindsdien
is de Chinese munt nominaal 14% geapprecieerd ten opzichte van de dollar.
Op dit moment wordt door de G7 en bilateraal door de VS en de EU aangedrongen
op een snellere appreciatie. Het kabinet zet in internationale fora actief
in op deze zaken.3.2 Gedrag en transparantieVeel wet- en regelgeving stelt eisen aan het gedrag en de transparantie
van een SWF als aandeelhouder en marktspeler. Veel zorgen over het gedrag
van SWF’s doen zich voor doordat sommige overheden met een SWF mogelijk
een andere opvatting hebben over bijvoorbeeld de rol van de overheid
in de economie en over democratie. Belangrijk is echter te realiseren dat
ook deze overheden zich – wanneer zij met een SWF investeren in Nederland –
moeten houden aan de hier geldende wetten en regels.In het navolgende worden de belangrijkste eisen aan transparantie en gedrag
besproken:• het financiële toezichtrecht stelt eisen aan de transparantie
van aandeelhouders;• het ondernemingsrecht geeft de voorwaarden aan waaronder aandeelhouders
invloed uit kunnen oefenen op de strategie van een onderneming;• het mededingingsrecht legt beperkingen op aan grote concentraties
in een markt.Dit draagt bij aan het mitigeren van de risico’s van SWF’s.
Aanvullend hierop pleit dit kabinet voor een gedragscode, welke verdere eisen
aan het gedrag en de transparantie van SWF’s kan stellen.3.2.1 Financiële toezichtswetgeving: transparantie
en intenties van de aandeelhouderDe Wet op het financieel toezicht regelt dat aandeelhouders boven een
zekere drempelwaarde zich moeten melden bij de Autoriteit Financiële
Markten (AFM). Als gevolg hiervan kan een ieder nagaan wie de aandeelhouders
zijn en hoe groot hun zeggenschap of kapitaalbelang is. Deze regelgeving geldt
enkel voor zeggenschap en/of kapitaalbelang in beursgenoteerde ondernemingen. Het conceptwetsvoorstel naar aanleiding van het advies
van de Monitoring Commissie Corporate Governance Code scherpt deze regels
aan om voorspelbaar en transparant aandeelhouderschap te vergroten. Deze maatregelen
zijn uiteraard ook van toepassing wanneer SWF’s aandeelhouder zijn:• Een investeerder moet een melding doen
bij de AFM wanneer zijn zeggenschap (stemmen) of kapitaalbelang in beursvennootschappen
een drempelwaarde bereikt, over- of onderschrijdt. De eerste drempelwaarde
is vijf procent. In het conceptwetsvoorstel wordt voorgesteld om de eerste
drempelwaarde naar drie procent te verlagen. Dat betekent dat de identiteit
van investeerders in een eerder stadium openbaar worden.• Ook wordt een regeling voor de identificatie
van aandeelhouders voorgesteld in de Wet giraal effectenverkeer.
De voorgestelde regeling stelt beursgenoteerde ondernemingen in staat de identiteit
van haar aandeelhouders te achterhalen.• In het genoemde conceptwetsvoorstel wordt ook een regeling voor melding van intenties voorgesteld. Deze regeling zal
onderdeel gaan uitmaken van de regeling van melding van zeggenschap. Het voorstel
is dat een investeerder vanaf een bepaald belang en in geval van bijzondere
zeggenschapsrechten zijn intenties aan de AFM moet melden. Als gevolg hiervan
zal (meer) duidelijkheid ontstaan omtrent de bedoelingen van aandeelhouders
(waaronder SWF’s). Zichtbaar zal zijn welke aandeelhouders enkel investeren
vanuit financiële overwegingen en welke aandeelhouders (mede) voornemens
zijn om bijvoorbeeld de strategie van de onderneming te beïnvloeden,
fusies of samenwerkingsverbanden aan te gaan of bedrijfsonderdelen af te stoten.• Tot slot wordt een verhoging van de drempel
voor het agenderingsrecht van 1% naar 3% in het Burgerlijk
Wetboek voorgesteld. Reden voor deze verhoging is dat met een relatief klein
percentage van de stemmen aandeelhouders – eventueel dus ook SWF’s –
een grote invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming in de AVA.3.2.2 Ondernemingsrecht: invloed aandeelhouders op strategieDe mate waarin aandeelhouders invloed uit kunnen oefenen op de strategie
van een onderneming neemt toe naarmate het aandelenbelang met zeggenschap
toeneemt. Twee manieren om dit te doen zijn statutenwijzigingen en aanpassingen
in beleid door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) binnen de
wetten en statuten.Wijziging statutenStatuten die de doelomschrijving bevatten, vormen het fundament waarop
de onderneming is gebouwd. Een mogelijke statutenwijziging zou vanuit politieke
overwegingen dan ook een rol kunnen spelen. De wet schrijft dwingend voor
dat de bevoegdheid tot wijziging van de statuten bij de AVA berust en dat
statutenwijzigingen worden genomen met minimaal een gewone
meerderheid van de uitgebrachte stemmen, tenzij de statuten een grotere
meerderheid voorschrijft.Invloed op beleid binnen statutenIn de wet wordt bepaald dat aan de AVA, binnen de grenzen van de wet en
statuten, alle bevoegdheid toekomt die niet aan het bestuur of de RvC is toegekend:• Voor bepaalde belangrijke bestuursbesluiten is goedkeuring door
de AVA nodig, zoals de benoeming van bestuurders/commissarissen Indien er
sprake is van een structuurvennootschap geschiedt de benoeming door de Commissarissen
in plaats van door de AVA. Het benodigde percentage stemmen om AVA te domineren
is afhankelijk van het opkomstpercentage en van de vereiste meerderheid (gewone
of gekwalificeerde meerderheid).• Voor de uitoefening van bepaalde aandeelhoudersrechten zijn minimumpercentages
vereist (agendering, bijeenroeping AVA, enquêterecht). Het benodigde
percentage voor het agenderingsrecht wordt zoals eerder aangegeven verhoogd
van 1% naar 3%.In het algemeen kan worden gesteld dat voor een grote mate van invloed
op het beleid een relatief grote mate van aandelenbezit (zeggenschap) vereist
is dan wel medewerking van andere aandeelhouders. Er is een (variërend)
groot belang nodig om een AVA te kunnen domineren.3.2.3 Mededingingsrecht: voorkomen van ongewenste concentratiesBij de concentratiecontrole wordt getoetst of een voorgenomen concentratie
ertoe leidt dat een economische machtspositie kan ontstaan of wordt versterkt
die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de (Nederlandse
of Gemeenschappelijke) markt of een deel daarvan op significante wijze wordt
belemmerd. Er geldt allereerst een meldingsplicht voor alle voorgenomen concentraties
binnen Nederland en Europa van ondernemingen die aan een bepaald omzetcriterium
voldoen1. Naar aanleiding van de melding van
een voorgenomen concentratie, kan de NMa respectievelijk de Europese Commissie
(EC) besluiten dat de betrokken ondernemingen toestemming nodig hebben voor
een voorgenomen concentratie.Concentratiecontrole is onder meer van toepassing bij verschillende vormen
van het direct of indirect verkrijgen van zeggenschap door (1) één
of meer (rechts)personen die al zeggenschap hebben over ten minste een andere
onderneming, of door (2) een of meer ondernemingen over een of meer andere
ondernemingen of delen daarvan door middel van verwerving van participaties
in het kapitaal of vermogensbestanddelen, bij overeenkomst of op elke andere
wijze. Er is sprake van zeggenschap indien de investeerder in de feitelijke
situatie een beslissende invloed kan uitoefenen over de onderneming.
De NMa respectievelijk de EC bekijkt op individuele basis of hiervan sprake
is. Door middel van concentratiecontrole kunnen overnames worden voorkomen
die leiden tot economische machtsposities en met als gevolg dat de mededinging
op de Nederlandse markt – of een deel daarvan – respectievelijk
de gemeenschappelijke markt op een significante wijze wordt belemmerd.SWF’s nemen tot op dit moment slechts in beperkte mate zeggenschapsposities
in. In veel gevallen is er daarom geen sprake van een concentratie die meldingsplichtig
is bij de NMa. Wanneer dit wel het geval is, wordt vervolgens getoetst of
de voorgenomen concentratie de marktwerking sterk belemmert. Afhankelijk van
het antwoord op de vraag of de concentratie een economische machtspositie
oplevert die tot gevolg heeft dat de daadwerkelijke mededinging op de markt
of een gedeelte daarvan op significante wijze wordt beperkt, kan toestemming
voor een voorgenomen concentratie worden geweigerd. Overigens is daarbij van
belang om op te merken dat er ook uitzonderingen op de concentratiecontrole
bestaan, bijvoorbeeld voor bepaalde soorten investeerders1. Naast de concentratiecontrole biedt mededingingswetgeving ook de
mogelijkheid om te beschermen tegen kartelvorming en misbruik van economische
machtsposities.3.2.4 Beschermingsconstructies: voorkomen ongewenste overnamesBinnen de huidige wetgeving kunnen beursgenoteerde ondernemingen gebruik
maken van juridische constructies die bescherming kunnen bieden tegen ongewenste
overnames. Bedrijven besluiten zelf om deze maatregelen al dan niet te gebruiken.
De bestaande maatregen zijn:• Preferente aandelen (ook wel beschermingsprefs genoemd): Dit zijn aandelen waaraan
voor de bezitter bijzondere rechten zijn verbonden. Door bij een dreigende
overname zeer veel preferente aandelen uit te geven aan een bevriende partij
(veelal een stichting) kan de zeggenschap van de overnemer worden geneutraliseerd.
De overnemer verkrijgt dan niet de meerderheid om in de algemene vergadering
van aandeelhouders zijn wensen door te kunnen zetten.• Prioriteitsaandeel: Aandeel dat de
bezitter bijzondere zeggenschapsrechten geeft. Een onderneming mag verschillende
soorten aandelen hebben en daaraan eigen grotere zeggenschapsrechten koppelen.• Certificering: Bij certificering is
een administratiekantoor de officiële aandeelhouder. Het AK geeft vervolgens
certificaten van aandelen uit aan de uiteindelijke kapitaalverschaffers. Een
certificaat geeft wel recht op een deel van de winst ofwel het dividend, maar
biedt in beginsel geen stemrecht.De toepassing van deze juridische constructies is afgenomen; in het bijzonder
het gebruik van prioriteitsaandelen en certificering is in 2006 ten opzichte
van 1992 gehalveerd. Tegelijkertijd zijn beschermingspreferente aandelen een
constante en veelgebruikte bescherming tegen een ongewenste overname (in 2006:
60% van de fondsen)2. Nederland biedt
qua juridische beschermingsmogelijkheden niet minder (en vaak zelfs meer)
mogelijkheden om beschermd te zijn dan in het buitenland. Tegelijkertijd zijn
grote Nederlandse ondernemingen vanwege de feitelijke omstandigheden (internationale
aandeelhouders, klanten en bestuurders) veel opener dan grote ondernemingen
uit omringende landen als Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
Hierdoor kiezen Nederlandse bedrijven ervoor om zich niet (of minder) te beschermen.
In het verleden speelde tevens de Dutch discounteen
rol; Nederlandse bedrijven zouden een lagere beurskoers hebben vanwege de
beschermingsmaatregelen. Als gevolg van de beschermingsconstructies waren
de aandeelhouders onvoldoende in staat om bestuurders scherp te houden en
te stimuleren om maximale resultaten te behalen. Het verminderende
gebruik – binnen dezelfde mogelijkheden tot gebruik – van deze
constructies is daarmee te plaatsen binnen het geven van een grotere rol aan
aandeelhouders, die bestuurders stimuleren om maximale resultaten te behalen.3.2.5 Aanvullend: een gedragscode voor SWF’s en
het vergroten van transparantieHet bovengenoemde beleid stelt belangrijke eisen aan transparantie en
gedrag van SWF’s. Toch acht het kabinet het zinvol dat de transparantie
van SWF’s verder wordt bevorderd. Het vergroten van inzicht in de aansturing,
intenties en investeringsactiviteiten vereist een internationale aanpak. Ook
bilaterale gesprekken met (landen met) SWF’s kunnen benut worden om
aandacht te besteden aan dit fenomeen.Op internationaal niveau moet worden gewerkt aan een gedragscode voor SWF’s. Dit kan betrekking hebben op elementen
als transparantie over de aansturing en investeringsdoeleinden van SWF’s
en het beperken van de invloed van de overheid op de investeringsactiviteiten
van SWF’s. Een dergelijke gedragscode kan bijdragen aan het wegnemen
van zorgen over het opereren van SWF’s en kan voorkomen dat meer beperkende
maatregelen voor SWF’s worden afgekondigd.De kosten van een dergelijke gedragscode zijn beperkt. Inzet op een gedragscode
die de voordelen van investeringen van SWF’s niet onnodig beperken,
lijkt dan ook no regret. Nederland zet zich daarom
in internationale fora actief in om te komen tot een gedragscode. De gouverneurs
van het IMF hebben – mede op expliciet aandringen van Nederland –
tijdens de jaarvergadering van het IMF op 20 oktober 2007 al ingezet
op verhoogde transparantie voor SWF’s.1
Bij het IMF heeft hiertoe op 16 november 2007 een eerste rondetafelbijeenkomst
plaatsgevonden. Door deze zaak aanhangig te maken tijdens de laatste jaarvergadering
heeft Nederland hier een initiërende rol gehad. Uit de analyse in deze
notitie en uit gesprekken met experts over het opereren van SWF’s blijkt
in het bijzonder de noodzaak om te komen tot meer transparantie over onder
andere het beleggingsbeleid en intenties van SWF’s. Een beperkte transparantie
kan nadelige effecten hebben op de financiële stabiliteit en bevordert
protectionistische tendensen. Het is dus zowel in het belang van de Nederlandse
economie als van SWF’s zelf om de transparantie te vergroten. Meer transparantie
zou daarom onderdeel moeten zijn van een gedragscode.Het vergroten van transparantie over aansturing en investeringsactiviteiten
vereist een internationale aanpak. In internationale circuits als IMF, G7,
OESO, Wereldbank en de EU bestaat al veel aandacht voor SWF’s, hun activiteiten
en het vergroten van transparantie. De Europese Commissie (EC) benadrukt ook
de voordelen en legitieme bestaansrechten van SWF’s in internationale
gremia, maar zet ook in op het verzamelen van meer kennis rond het opereren
van SWF’s.2 In de eerste helft van 2008
komt de EC met een mededeling over het opereren van SWF’s. Al duidelijk
is dat de Commissie SWF’s meer als een mondiaal dan als een Europees
fenomeen ziet, en dat de Commissie haar steun zal uitspreken voor lopende
initiatieven van instellingen als het IMF en de OESO. Hiermee wordt de internationale
consensus steeds breder.Uit praktische ervaringen is bekend dat SWF’s ook bereid zijn om
meer transparantie te bieden ten aanzien van hun activiteiten om op die manier
de toegang tot de westerse kapitaalmarkt veilig te stellen. Voor desbetreffende
fondsen is echter vaak niet geheel helder in welke concrete acties zich dit
moet vertalen. Dit vraagt om een dialoog met SWF’s op zowel bilateraal
als mondiaal niveau, zoals tijdens de eerste ronde tafelbijeenkomst van het
IMF op 16 november jl. In bilaterale contacten met deze overheden, bijvoorbeeld
tijdens internationale handelsmissies, zal dit kabinet ook aandacht vragen
voor het vergroten van de transparantie van SWF’s.3.3 Sectorale regelgeving en publiek aandeelhouderschap
in de strategische sectorenPolitiek gemotiveerde investeringen van SWF’s kunnen in de toekomst
een risico vormen voor de publieke belangen in Nederland. Echter, in veel
strategische sectoren kan dit risico zich niet voordoen, omdat de overheid
aanvullende instrumenten heeft ingezet om dit te voorkomen. De belangrijkste
instrumenten die de overheid heeft om publieke belangen te borgen, zijn publiek
aandeelhouderschap, sectorale wet- en regelgeving en een (sectorspecifieke)
toezichthouder. In deze paragraaf lopen we deze instrumenten langs voor de
eerder in hoofdstuk 2 genoemde sectoren energie, post, elektronische communicatie,
media, defensie en veiligheid, watervoorziening en waterschappen, transport
en de financiële sector. In deze sectoren geldt (in verschillende mate)
aanvullend overheidsbeleid gericht op het borgen van publieke belangen. Staatsdeelnemingenbeleid beperkt mogelijkheid tot zeggenschap
SWF’sHet vraagstuk hoe de publieke belangen in deze sectoren te borgen is een
continu en dynamisch proces, waarin bezien wordt welke manier van overheidsingrijpen
het meest geëigend is om de publieke belangen in deze sectoren te borgen.
De discussie over SWF’s is hierbij één van de overwegingen.
De verschillende vormen van overheidsinterventie in deze sectoren beperken
de speelruimte voor private partijen, maar ook voor SWF’s.Aangezien de Nederlandse overheid in sommige (delen van) sectoren 100%
aandeelhouder is, kunnen SWF’s en andere beleggers in deze bedrijven
geen aandelen kopen dan wel zeggenschapsposities innemen. Uit tabel 4 blijkt
dat het dan gaat om de energienetwerken, kernenergie, de transportinfrastructuur,
de waterschappen en de drinkwatervoorziening. In deze sectoren is sprake van
volledig publiek aandeelhouderschap. Er is geen mogelijkheid om via SWF’s
te investeren in deze sectoren en dus geen sprake van risico voor de publieke
belangen. Waar het staatsdeelnemingen betreft, geldt dat met de nota Staatdeelnemingenbeleid
het adagium van «privatiseren, tenzij» vervangen is door «publiek,
tenzij»1. Dit betekent dat de bestaande
deelnemingen in beginsel worden aangehouden. In desbetreffende nota is verder
aangegeven dat in de afweging voor een eventuele afstoting van een staatsdeelneming
wordt opgenomen dat er geen gevaar voor de continuïteit van dienstverlening
mag ontstaan indien een deelneming, na afstoting van aandelen, in bijvoorbeeld
buitenlandse en/of speculatieve handen zou vallen. Daarnaast wordt ingezet
op een actiever aandeelhouderschap door de overheid. De mogelijke risico’s
die ten grondslag liggen aan de zorgen geassocieerd met SWF’s worden
te allen tijde meegewogen in de bredere afweging hoe publieke belangen te
bewaken.Tabel 4. Borging publieke belangen in strategische sectoren Kunnen SWF’s zeggenschapsposities innemen?Publiek aandeelhouderschapWet- en regelgevingToezichthouder EnergieNiet in netwerken,
wel in levering en productieTennet, Gasunie, distributienetwerkenElektriciteitswet 1998, Gaswet, MijnbouwwetDTe, NMa, SodM Nucleaire technologieNeeJa, Urenco, via UCN (98%) is de NLse
staat voor 331/3% eigenaar (overige in handen Britse en Duitse overheid)   Covra (afval)o.a. kernenergieweto.a. Euratom   PostJaGeenPostwet (o.a. waarborg universele
dienstverlening)OPTA, NMa Elektronische communicatieJaGeenTelecommunicatiewet
(o.a. waarborg universele dienstverlening)OPTA,
Agentschap Telecom, NMa en consumentenautoriteit MediaJaNee. Wel publieke omroepenMediawet,
Mediabesluit, Europese richtlijnCommissariaat
voor de Media, NMa Defensie en veiligheidJaZeer beperkt (1% Thales)Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten;
Besluit voorschrift infor- matiebeveiliging rijks- dienst; Besluit voorschrift
informatiebeveiliging-bijzondere informatie; Algemene Beveiligingseisen voor
Defensieopdrachten 2002MIVD, AIVDFinanciële sectorJaAlleen in dienstverlening aan (BNG, NWB) en
namens overheden (DNB en FMO)Wet financieel toezicht
(verklaring van geen bezwaar)DNB, AFMTransportInfrastructuur:
neeGrotendeels publiek eigendomWet luchtvaart, SpoorwegnetNMa, Vervoerkamer,
IVW Vervoersbedrijven en
overige logistieke activiteiten: jaPrivaat eigendom,
soms publiek aandeelhouderschapRegelgeving
gericht op marktordening, duur- zaamheid en veiligheid Vervoersnoodwet Waterschappen NeeWaterschappen zijn overheidsinstantiesWaterschapswetAlgemeen bestuur Waterschap, provincie DrinkwatervoorzieningNeeDrinkwaterbedrijven zijn volledig in handen
van lagere overheden.DrinkwaterwetVROM-inspectie Nederland algemeen– Mededingingswetgeving     – Vennootschaps-
en effectenrecht     – Ondernemingsrechtelijke
beschermingsconstruc- ties   Noot: Deze tabel geeft de voor handen zijnde borgingsinstrumenten weer
zoals deze thans bestaan in de genoemde sectoren.Daarnaast borgt aanvullende wet- en regelgeving de publieke
belangen in de strategische sectorenIn de overige gevallen beoogt wet- en regelgeving ervoor te zorgen dat
partijen niet handelen in strijd met het publieke belang. Toezichthouders
zien toe op de correcte naleving van deze wet- en regelgeving. Tabel 4 geeft
een overzicht van het bestaande aanvullende overheidsbeleid in deze sectoren;
deze tabel wordt in bijlage 1 per sector nader uitgewerkt. Het kabinet is
van mening dat deze instrumenten de publieke belangen in deze sectoren op
een adequate manier borgen.3.4 Nederland aantrekkelijk houden als investerings- en
vestigingslandZoals in hoofdstuk 2 besproken, impliceren investeringen van SWF’s
aanzienlijke baten in termen van financiële stabiliteit en welvaart.
Nederland kan hiervan profiteren door buitenlandse investeringen – waaronder
die van SWF’s – of het beheer hiervan aan te trekken. Dit kabinet
blijft daarom inzetten op een sterk investerings-, innovatie- en vestigingsklimaat
om Nederland als vestigingslocatie aantrekkelijk te laten zijn voor buitenlandse
investeerders, waaronder SWF’s. Omgekeerd kan dit beleid ertoe bijdragen
dat Nederlandse bedrijven toegang krijgen tot nieuwe markten.1Om te zorgen dat Nederland een aantrekkelijk vestigingsplaats voor bedrijven
en hoofdkantoren blijft, moet worden ingespeeld op de kwaliteit van de belangrijkste
locatiefactoren. Dit kan in het algemeen door te zorgen voor de juiste macro-economische
randvoorwaarden, zoals een goede infrastructuur, een goed opgeleide beroepsbevolking,
een goed werkende arbeidsmarkt en het terugdringen van administratieve lasten.
Specifiek vraagt een aantrekkelijk klimaat voor hoofdkantoren om extra aandacht.
Deze hebben namelijk vaak belangrijke extra baten en uitstralingseffecten
in termen van aan het hoofdkantoor gerelateerde investeringen (waaronder in
R&D en menselijk kapitaal) en andere (hoogwaardige) activiteiten (zoals
ook R&D-spin offs). Voor het behouden en aantrekken van hoofdkantoren
zijn zaken als goede internationale vliegverbindingen, een hoog opgeleide
beroepsbevolking, een aantrekkelijke leefomgeving voor bestuurders en een
aantrekkelijk fiscaal klimaat van groot belang.2
Nederland scoort internationaal goed op deze punten, maar het blijven punten
die continue aandacht vragen. Het kan ook aantrekkelijk zijn als in Nederland
(een deel van) het vermogensbeheer van SWF’s plaatsvindt. 3.5 Aanvullend: Beperkingen van het kapitaalverkeer?In het publieke debat komen ook verdergaande maatregelen aan de orde die
beperkingen opleggen aan buitenlandse investeringen, zoals het gouden aandeel
en een toetsingscommissie op buitenlandse investeringen. De roep om dergelijke
maatregelen is begrijpelijk, de vraag is of kapitaalrestricties gerechtvaardigd
zijn. Ze hebben in potentie immers aanzienlijke kosten. Een open economie
als de Nederlandse – die ’s werelds 7e ontvanger van buitenlandse
investeringen is en een grote internationale investeerder en belegger is –
is gebaat bij een vrije in- en uitstroom van handel en kapitaal. Hoe meer
(algemene) beperkingen aan het kapitaalverkeer worden opgelegd, hoe groter
de economische kosten. Daarnaast kan het nemen van protectionistische maatregelen
ertoe leiden dat ook andere landen beschermingsconstructies opbouwen. Een
dergelijke spiraal van protectionisme kan aanzienlijke schade voor Nederland
met zich mee brengen. Deze kosten kunnen aanzienlijk zijn: zo schat het CPB
in haar studie «Four futures of Europe» (2003) de jaarlijkse economische
groei in een protectionistisch scenario over een periode van 40 jaar ca. 1%
per jaar lager in dan in een globaliserende samenleving. Hierbij is bovendien
relevant dat het praktisch onmogelijk is om maatregelen specifiek en uitsluitend
te richten op SWF’s. Ook beperkt Europese wet- en regelgeving de mogelijkheden
voor dergelijke maatregelen (zie box). Gegeven deze overwegingen en de bijdrage
van de overige beleidsacties, is het kabinet terughoudend in het (eenzijdig)
invoeren van dergelijke opties, maar is het zinvol deze elk op hun merites
te beoordelen.Gouden aandeelDe term «gouden aandeel» betreft in het algemeen een aandeel
(of pakket aandelen) met bijzondere zeggenschapsrechten. Hiermee wordt een
situatie gecreëerd waarbij economisch eigendom in een onderneming niet
parallel loopt met de zeggenschapsverdeling. De Staat als houder van het gouden
aandeel kan beslissingen nemen of tegenhouden zonder het vereiste meerderheidspercentage
aandelen te bezitten. Hiermee kan bijvoorbeeld worden voorkomen dat anderen
grote zeggenschapsposities innemen.Het gouden aandeel is op nationaal niveau geen haalbare en gewenste beleidsoptie.
Europees wordt dit gezien als een beperking van het vrije kapitaalverkeer1. Bovendien zijn er in de huidige portefeuille staatsdeelnemingen
nauwelijks deelnemingen waarin de Staat een minderheidsbelang houdt en geen
enkele die beursgenoteerd is. Daarnaast leidt een gouden aandeel mogelijk
tot een lagere marktwaardering voor het bedrijf in kwestie, omdat de macht
van de overige aandeelhouders wordt beperkt.Box 3. Europese beleidsruimte ten aanzien van
beperking vrijheid van kapitaalverkeerIndividuele lidstatenBinnen de EU bestaat weinig ruimte om op nationaal niveau beperkingen
op te leggen aan het kapitaalverkeer. Artikel 56 EG verbiedt alle beperkingen
op het vrij verkeer van kapitaal tussen lidstaten onderling. Dit verbod geldt
ook voor verkeer tussen lidstaten en derde landen. Het verbod treft alle regelingen
die het vrije verkeer van kapitaal illusoir maken doordat zij marktdeelnemers
weerhouden in andere lidstaten te investeren. Wel zijn er twee uitzonderingen:• Op basis van artikel 58 EG: 1) in het kader van belastingwetgeving
en het toezicht op financiële instellingen of 2) wanneer deze gerechtvaardigd
is op grond van openbare orde of openbare veiligheid (onder andere veiligstellen
van de bevoorrading van energieproducten – olie en gas –, het
bestrijden van illegale activiteiten zoals witwassen, handel in verdovende
middelen en terrorisme). Niet alleen moeten maatregelen noodzakelijk zijn
om de belangen zoals hier beschreven te beschermen, zij dienen ook proportioneel
te zijn (wat betekent dat het gebruikte middel in relatie tot het doel moet
staan; resultaat moet op de minst ingrijpende wijze worden bewerkstelligd).
Maatregelen in dit kader mogen onderscheid maken naar nationaliteit of vestigingsplaats
van de investeerder, maar mogen niet leiden tot willekeurige discriminatie.• Op basis van een dwingende reden van algemeen belang (zgn. «rule
of reason»). In feite gaat het dan om een aanvulling van de uitzonderingsgronden
in art. 58 EG op basis van jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie
(zoals het arrest Trummer, waarin het Hof lidstaten het recht geeft om maatregelen
te treffen die noodzakelijk zijn opdat het hypothecaire stelsel zekerheid
en doorzichtigheid biedt). Belangrijkste voorwaarde voor een beroep op de «rule
of reason» is dat er geen onderscheid gemaakt mag worden naar nationaliteit
of vestigingsplaats van de investeerder en dat de beperkende maartegel proportioneel
moet zijn (niet verder gaat dan noodzakelijk voor het bereiken van het doel).Het is aan lidstaten zelf om de uitzondering op artikel 56 EG te motiveren,
wanneer deze voor het Europese Hof van Justitie wordt aangevochten. Deze uitzonderingsmogelijkheden
worden door de lidstaten geregeld ingeroepen, echter met wisselend succes.
Een voorbeeld van succesvol beroep op zowel de bescherming van de openbare
veiligheid en als voorzieningszekerheid, is de zaak Commissie/België
waarin een stelsel van verzet tegen bepaalde investeringsbeslissingen van
netbeheerders door het Hof werd goedgekeurd. Een onsuccesvol beroep is de
zaak Commissie/Italië waarin een maatregel werd afgekeurd die het stemrecht
van een buitenlandse aandeelhouder in een energiebedrijf tot een
marginaal niveau terugbracht, indien de investeerder een buitenlands overheidsbedrijf
was.EU-niveauOp EU-niveau is meer mogelijk dan op het niveau van de individuele lidstaat.
De Raad kan op basis van art. 57 EG op voorstel van de Europese Commissie
maatregelen nemen betreffende het kapitaalverkeer naar of uit derde landen
in verband met onder andere directe investeringen. De Raad kan bijvoorbeeld
ook een eis van reciprociteit op basis van art. 57 vaststellen voor het kapitaalverkeer
met derde landen.1Publiek toetsen van investeringenVerschillende landen kennen beperkingen aan het kapitaalverkeer door het
toetsen van individuele investeringen van buitenlandse partijen. Deze paragraaf
bevat een overzicht van bestaande vormen van toetsing, welke ook op Europees
niveau in discussie zijn.De drie bekendste voorbeelden van toetsing zijn het CFIUS model in de
Verenigde Staten, de toetsing van buitenlandse investeringen binnen het mededingingsrecht
in het Verenigd Koninkrijk en de recente voorgenomen wetswijziging in Duitsland
(zie tabel 5). In de Verenigde Staten is een toetsingscommissie opgericht
die zich bezighoudt met het toetsen van buitenlandse investeringen. De factoren
die deze toetsingscommissie mag meenemen in zijn beoordeling zijn recentelijk
sterk verruimd. Zo mag worden meegenomen of de transactie een veiligheidsgerelateerde
impact heeft op cruciale Amerikaanse infrastructuur of technologie, of de
Amerikaanse behoeften aan cruciale hulpbronnen in het geding zijn, of de transactie
door een buitenlandse overheid wordt beheerst en alle overige
zaken die de president of het CFIUS toepasselijk achten2.Ook in het Verenigd Koninkrijk kunnen buitenlandse investeringen in Britse
bedrijven in geval van een fusie of overname worden getoetst, maar is de grond
voor toetsing nauw gedefinieerd op basis van de EU Concentratie-verordening
(nr. 139/2004). De Concentratieverordening geeft de lidstaten namelijk de
mogelijkheid om in geval van een fusie of overname maatregelen te nemen om
gewettigde belangen te beschermen. Gewettigde belangen die in de Concentratieverordening
zijn opgenomen zijn de openbare veiligheid, de pluraliteit van de media en
de toezichtsregels. Indien de lidstaten zich willen beroepen op andere dan
de in de Concentratieverordening genoemde belangen, dient dit te worden voorgelegd
aan de Europese Commissie.Het Duitse model betreft een uitbreiding van de Duitse wet op de economische
betrekkingen met het buitenland, die het mogelijk maakt om investeringen van
buitenlandse ondernemingen in Duitse bedrijven te toetsen.De EC heeft haar standpunt ten aanzien van toetsingsmodellen op nationaal
en Europees niveau nog niet bepaald. Enerzijds heeft de EC zich kritisch uitgelaten
over het Amerikaanse CFIUS. Het bezwaar is dat het een niet-voorspelbaar,
bureaucratisch en na de recente wetswijziging steeds meer discretionair instrument
is geworden. Het brengt het risico van politisering van investeringen met
zich mee en het onderscheid maken naar herkomst van de investeerder staat
op gespannen voet met het EG-verdrag. Een Amerikaans model komt binnen de
Europeesrechtelijke context daarom niet voor nadere overweging in aanmerking.Tabel 5. Overzicht vormen van toetsing Duitsland*VKVS**Door wie wordt getoetst?Duitse ministerie van EZBritse ministerie van EZ (SoS) op advies van de mededingingsautoriteitCommittee on Foreign Investments
in the US (CFIUS), leden zijn (afgevaardigden van) ministers    Aard v/d wetgevingExpliciete wettelijke grondslag om handelsverkeer te beperken wanneer nationale veiligheid in gevaar
komt. Nieuw voorstel: Uitbreiding naar investeringen van buitenlandse bedrijven. Bijzondere bevoegdheid in het kader van het mededingingsrecht
(obv. art.21, lid 4 van de EU-concentratieverordening)Opgenomen in de Defense Production Act 1950, maar
heeft bredere werking.    SectorenNu gericht op defensie (wapens, munitie
en wapenmateriaal), maar na beoogde wijziging kan werking worden uitgebreid
naar andere sectoren waar openbare orde en veiligheid rol kunnen spelen (b.v.
energie). In praktijk defensie en media, maar
gezien criterium openbare veiligheid in art. 21 lid 4 van de concentratieverordening
niet uitgesloten dat het ook getoetst wordt in andere sectoren in het belang
van nationale veiligheid.Sinds de wetswijziging
van 2007 van toepassing op alle sectoren.    Wanneer toetsen?In geval van verwerving van
een Duitse onderneming door een buitenlandse verwerver of een directe of indirecte
deelname van een buitenlandse onderneming in een Duitse onderneming. In elk
geval moet het gaan over een deelneming groter dan 25%. Wanneer SoS van mening is dat er sprake is van een «public interest merger» of een «special
merger situation» waarbij de pluraliteit van de media of de
nationale veiligheid in het geding zijn. Toetsing verplicht: als entiteit gecontroleerd door/namens een
buitenlandse overheid fusie/overname voorneemt die resulteert in controle
over een VS-bedrijf en dat effect zou kunnen hebben op de nationale veiligheid.
Toetsing toegestaan: in geval van fusie of overname
van Amerikaans bedrijf door buitenlandse entiteit.     Factoren die moeten worden meegenomen
in beoordelingNiet bekend, Duitsers hebben
factoren niet gespecificeerd. Het instrument is vooral gericht op nationale
veiligheid. Toetsing wordt in ieder geval begrensd door artikel 56–59
EG (vrij verkeer van kapitaal). Publieke belang
zoals gedefinieerd in de Europese concentratieverordening. – Impact op VS industrie of kritieke infrastructuur (incl.
energie); potentieel effect op kritieke VS technologie; meewerking van een
land aan non-proliferatie controles en verdragen inzake wapen(hhandel) relatie
van een land met VS, m.n. mbt. terrorismebestrijding; andere factoren die
President of CFIUS relevant vinden    BeroepsmogelijkhedenJaJaNeeNoten:* Hierbij is uitgegaan van de meest recente versie van de wet inclusief
de voorgestelde wetswijziging. Inmiddels is duidelijk dat op grond van de
opmerkingen van de Europese Commissie, de door Duitsland voorgestelde wetswijziging
nog verder zal gaan veranderen.** Deze wet is medio 2007 voor het laatst gewijzigd.Anderzijds functioneert het Britse mededingingsmodelmeestal zonder ingrijpen van de EC. Hierbij speelt waarschijnlijk
een rol dat 1) sprake is van enige toetsingscriteria op basis van EU verordening,
2) er mogelijkheden zijn voor beroep achteraf en 3) dat geen expliciet onderscheid
wordt gemaakt tussen binnenlandse versus buitenlandse investeringen. De publieke
belangen waarop in het VK getoetst kan worden betreffen pluraliteit van de
media en nationale veiligheid. Dit model is, vanwege de beperkte opzet, in
overeenstemming met de EU-regelgeving.De EC heeft nog geen uitspraak gedaan over de op handen zijnde wetswijziging
in Duitsland. In Duitsland vindt nog discussie over het voorstel plaats en
het is het nog niet ter goedkeuring aan het parlement voorgelegd. In de Memorie
van Toelichting van de Duitse wetsvoorstel wordt verwezen naar Europese jurisprudentie,
die vooral betrekking heeft op de verzekering van strategische dienstverlening
en van energie-, telecommunicatie- en elektriciteitsvoorzieningen bij crises.Het kabinet wil nader bezien in hoeverre elementen uit het Britse toetsingsmodel
in de mededingingswetgeving een goede aanvulling kunnen zijn op de bestaande
instrumenten. Gegeven het beperkte risico van SWF’s, de baten die SWF’s
met zich meebrengen en het reeds bestaande en aangescherpte beleidsinstrumentarium,
zal het kabinet varianten als het Britse model op z’n feitelijke merites
bezien. Daarbij moet duidelijk worden of dit model voor Nederland meerwaarde
heeft en wat de beperkingen en risico’s zijn. Belangrijke toetsstenen
hierbij zijn verwachte effectiviteit, ingeschatte proportionaliteit, mogelijkheden
binnen het Europees recht en inpasbaarheid in Nederlandse praktijk. Het is
bovendien belangrijk te voorkomen dat een dergelijke restrictie op het kapitaalverkeer
de baten die een open economie biedt, onnodig vermindert. Is deze onvoldoende
gericht dan worden onbedoeld ook veel andere investeerders afgeschrikt en
dit heeft negatieve gevolgen voor de Nederlandse economie.Het kabinet zal daarbij ook kijken naar een alternatief voor het Britse
model en bekijken of de beperkte ruimte die het EG-verdrag biedt voor het
nationaal stellen van voorschriften aan kapitaalverkeer uit oogpunt van openbare
orde en openbare veiligheid te vertalen is in een aanpassing van de Wet Financiële
Betrekkingen Buitenland (WFBB). Het kabinet zal de Kamer hier nader over informeren.3.6 ConclusieDe publieke belangen in Nederland zijn – ook als SWF’s in de toekomst wel vanuit politieke motieven handelen –
goed geborgd. Veel bestaande en overwegend generieke instrumenten mitigeren
de specifieke risico’s van SWF’s. Goed mededingingstoezicht beoogt
voldoende concurrentie te waarborgen, zodat er geen afhankelijkheid van één
bedrijf ontstaat dan wel voorkomen wordt dat een dominante marktpartij misbruik
van zijn machtspositie maakt. De eisen aan transparantie van de aandeelhouder
en de wijze waarop deze via zeggenschap het gedrag van een onderneming kan
beïnvloeden, is in Nederland geregeld via ondernemingsrecht en financiële
toezichtswetgeving (inclusief beleid op het gebied van transparantie en gedrag).
Ook bestaat veel sectorspecifieke wet- en regelgeving die publieke belangen
borgt, zoals de «verklaring van geen bezwaar» in de financiële
sector. Daarnaast voert de overheid actief beleid om bedrijven met netwerkeffecten
voor Nederland te behouden (zoals hoofdkantoren met bijbehorende R&D-activiteiten).Het kabinet neemt aanvullende beleidsmaatregelen om de (toekomstige) risico’s
verbonden aan SWF’s zo efficiënt mogelijk te beheersen. Het kabinet
blijft alert op veranderingen die kunnen optreden in het gedrag van SWF’s
en de consequenties daarvan op Nederlandse publieke belangen. Want hoewel
het gedrag van SWF’s in het heden geen aanleiding geeft tot zorg, biedt
dit nog geen garantie voor de toekomst. Uitgangspunt bij aanvullende beleidsmaatregelen
is dat het open karakter van de Nederlandse economie ons veel welvaart en
werkgelegenheid brengt. Daarnaast moeten deze maatregelen vanzelfsprekend
passen binnen de Europese wet- en regelgeving. Om eventuele risico’s
te beperken, neemt het kabinet enkele maatregelen in de sfeer van onder andere corporate governance (naar aanleiding van advies van commissie-Frijns)
en het staatsdeelnemingenbeleid. De aanscherping van het staatsdeelnemingenbeleid
stelt de Rijksoverheid als aandeelhouder in staat het investeerders in diverse
sectoren onmogelijk te maken om zeggenschap te verkrijgen. Verdergaand beleid,
bijvoorbeeld een toets op publiek belang zoals in het VK, zal het kabinet
bestuderen. Belangrijke toetsstenen hierbij zijn verwachte effectiviteit,
ingeschatte proportionaliteit, mogelijkheden binnen het Europees recht en
inpasbaarheid in Nederlandse praktijk. Het is belangrijk te voorkomen
dat een dergelijke restrictie op het kapitaalverkeer de baten die een open
economie biedt, verkleint. Is de restrictie onvoldoende gericht dan worden
onbedoeld ook veel andere investeerders afgeschrikt en dit heeft negatieve
gevolgen voor de Nederlandse economie.Tot slot vindt het kabinet dat er nadere spelregels nodig zijn met betrekking
tot het gedrag en de transparantie van de SWF’s. Internationaal zet
het kabinet in op beperking van mondiale onevenwichtigheden. Daarnaast is
naar overtuiging van het kabinet meer inzicht in het opereren van SWF’s
noodzakelijk om de aansturing, intenties en investeringsactiviteiten van SWF’s
goed te kunnen monitoren. Dit vereist ook een mondiale aanpak. Dit kabinet
zal zich dan ook actief aansluiten bij de discussie en inspanningen op Europees
en mondiaal niveau gericht op een gedragscode
voor SWF’s.BIJLAGE 1Overzicht van borging publiek belang per strategische
sectorParagraaf 3.3 gaat in op sectorale regelgeving
en publiek aandeelhouderschap in de strategische sectoren. In deze bijlage
worden deze elementen per sector besproken. Tabel 4 in de hoofdtekst is gemaakt
op basis van deze bijlage.In de energiesector is met de Wet Onafhankelijk
Netbeheer besloten dat de netwerken in overheidshanden
dienen te blijven. SWF’s kunnen hier dus geen zeggenschapsposities innemen.In de overige delen (levering, productie en
handel in gas en elektriciteit) zijn er meerdere partijen actief in een concurrerende
omgeving. Consumenten zijn niet afhankelijk van een enkele aanbieder, maar
van concurrerende marktpartijen op de Noordwest-Europese energiemarkt. Hierbinnen
worden via de gestelde spelregels bedrijven geprikkeld te investeren in voorzieningszekerheid.
Hiermee is een speelveld gecreëerd waarin niet langer lokale nutsbedrijven,
maar veelal marktgerichte internationale bedrijven opereren die in concurrentie
met elkaar de Europese burgers van energie voorzien.De productie van elektriciteit in Nederland is momenteel al voor ongeveer
50 procent in handen van buitenlandse partijen. Net als bij Nederlandse energiebedrijven,
die momenteel in handen zijn van gemeentes en provincies, is de ervaring dat
deze partijen op basis van economische motieven opereren. Middels sectorale
wet- en regelgeving zijn prikkels ingebouwd om ervoor te zorgen dat partijen
concurreren en bedrijfseconomisch handelen.Energie en politiek zijn al langer met elkaar verweven; desalniettemin
heeft dit nog niet tot fundamentele problemen met de voorzieningszekerheid
in Nederland geleid. Wel moet blijvend worden voorkomen dat de concentratie
van zeggenschap in een kleine groep handen komt. Hiertoe dient het mededingingsbeleid.
In het hypothetische geval dat een investeerder de voorzieningszekerheid in
gevaar brengt door bijv. het stopzetten van de productie, geldt de volgende
wet- en regelgeving. TenneT zal reserve-, nood- en regelvermogen inzetten
om de balans op het net te handhaven. Hiervoor moet de partij, die de onbalans
veroorzaakt, TenneT betalen met een vergoeding die bij grote onbalansen sterk
kan oplopen. Voor de levering van elektriciteit aan eindafnemers zijn ook
in het systeem prikkels ingebouwd. Als een partij niet nakomt wat deze heeft
afgesproken met zijn afnemer dan kan de vergunning om elektriciteit te leveren
ingetrokken worden door de NMa/DTe. Andere partijen nemen in deze situatie
de levering aan de eindafnemer over, waardoor het publieke belang van levering
is geborgd als een SWF of andere partij besluit geen elektriciteit te leveren.In de sectoren post en elektronische communicatie
bestaat geen publiek aandeelhouderschap meer, sinds het afstoten van de gewone
en gouden aandelen in KPN en TNT. Er is in deze sectoren sprake van meerdere
marktpartijen en concurrerende infrastructuur. TNT beschikt nog wel over een
groot marktaandeel voor de geadresseerde post van ruim 85%. Naar verwachting
zal dit marktaandeel teruglopen, als de postmarkt volledig zal worden opengesteld.
In de postsector zijn er naast TNT nog twee andere postbedrijven die beschikken
over een landelijk dekkend netwerk, Sandd en SelektMail. Deze bedrijven hebben
bij elkaar een aandeel van ruim 10% van de geadresseerde post. Particulieren
zijn nu aangewezen op TNT, omdat de concurrenten van TNT zich uitsluitend
op de zakelijke markt begeven. Met het openstellen van de postmarkt kan dit
op termijn veranderen.Middels sectorale regelgeving is er sprake van een waarborg van het (enige)
publieke belang universele dienstverlening en borging van een sectorspecifiek
belang als het briefgeheim. Dit is ook cruciaal in sectoren waar op vertrouwelijkheid
van informatie moet kunnen worden vertrouwd. TNT is door regelgeving verplicht
overal in Nederland een postdienst te leveren tegen betaalbare, uniforme tarieven,
waarbij aan een aantal kwaliteitseisen moet worden voldaan. OPTA ziet toe
op de naleving van deze eisen. In het wetsvoorstel voor de nieuwe Postwet
blijft dit alles onverkort gehandhaafd.De overheid verleent steun en stelt regels voor de media vanwege de maatschappelijke impact die media hebben. Het is
van belang dat media onafhankelijk functioneren, pluriform en toegankelijk
zijn en kwaliteit leveren. De publieke omroep bestaat uit stichtingen met
wettelijke grondslag en uit particuliere omroepverenigingen. Daar kunnen buitenlandse
bedrijven of fondsen geen aandeel in verwerven. Voor het overige geldt dat
in Nederland SWF’s zeggenschapsposities kunnen innemen in de mediasector,
hoewel het mediabeleid grenzen stelt aan de mate waarin private investeerders
marktmacht kunnen opbouwen.Mediabeleid komt tot stand op verschillende niveaus. Zo bepaalt de Europese
Commissie het internationale kader met regelgeving zoals de richtlijn «Televisie
zonder grenzen» en met regels over staatssteun aan de publieke omroep.
Het nationale beleid is verankerd in de Mediawet. Er is een tijdelijke wet
Mediaconcentratie (van juli 2007) die de groei van het marktaandeel op de
dagbladenmarkt door fusies (niet: autonome groei) beperkt tot 35%.
Deze tijdelijke wet geldt tot 1 januari 2010 en wordt in 2009 geëvalueerd,
afhankelijk daarvan wordt het al of niet voortgezet los of in Mediawet. Hiernaast
mag één onderneming door fusie niet meer dan 90% gezamenlijk
marktaandeel hebben in dagbladen, radio en televisie (voorbeeld: een onderneming
die 30% van de dagbladmarkt in handen heeft kan straks maximaal 60%
van de tv-markt bezitten). Zo ontstaat er veel meer ruimte voor crossmedia-ownership,
wat belangrijk is in een veranderend medialandschap. Tegelijkertijd is er
een zekere bescherming tegen een te grote concentratie van opiniemacht binnen
de dagbladen, televisie en radio.In de nieuwe Mediawet die in februari 2008 naar de Tweede Kamer gaat zijn
mogelijkheden opgenomen om haatzaaiende radio en televisiezenders van de Nederlandse
markt te weren.De regionale publieke omroep is aangewezen als rampenzender. Ook zijn
er draaiboeken voor beveiliging van het Mediapark in bijzondere omstandigheden.In de sector transport is de infrastructuur
in publieke handen1, maar de vervoersbedrijven
en overige logistieke activiteiten (zoals warehousing, value added logistics
en services en ketenregieactiviteiten) zijn dat niet. Deze bedrijven opereren
veelal op Europese of wereldschaal, en de kans dat SWF’s binnen Nederland
een overwegende positie in kunnen nemen waardoor publieke belangen in het
geding kunnen komen, is aanwezig maar gering:– De sectoren luchtvaart, zeevaart, overslag en logistiek functioneren
in een volledig internationale markt. Er is sprake van voldoende concurrentie
in deze sectoren waardoor er voldoende substitutiemogelijkheden zijn. Schiphol
en de Rotterdamse haven zijn in overheidshanden.– Streekvervoerbedrijven zijn al overwegend in buitenlandse handen
vanuit de EU. SWF’s kunnen dus ook toetreden tot die markt door een
bedrijf over te nemen. De aanbesteding van het streekvervoer wordt periodiek
door de provincies gedaan. Als SWF’s met een bedrijf op de Nederlandse
markt diensten willen aanbieden, zullen ze mee moeten dingen
in deze aanbestedingen. Het stadsvervoer is grotendeels in overheidshanden.– De markt van het goederenvervoer per spoor is open, maar de infrastructuurcapaciteit
wordt publiek toebedeeld door ProRail. Om in het goederenvervoer per spoor
een overwegende positie in te nemen, zou een SWF de Deutsche Bahn (DB-Railion)
moeten overnemen.– In het goederenvervoer over de weg en binnenwateren is het niet
waarschijnlijk dat SWF’s een overwegende positie kunnen innemen door
het grote aantal (ook kleine) ondernemers.Om de publieke belangen in geval van oorlog(sgevaar), daaraan verwante
of daarmede verbandhoudende buitengewone omstandigheden te bewaken, bestaat
de Vervoersnoodwet «om de instandhouding van het vervoer te land en
op de binnenwateren en een doelmatig gebruik der vervoermiddelen zoveel mogelijk
te waarborgen».Op gebied van defensie en veiligheid spelen
er twee soorten risico’s, waarop hier wordt ingegaan. Ten eerste speelt
het nauwe defensiebelang dat vitale kennis over de krijgsmacht niet naar buiten
mag komen, omdat dit de werking van de krijgsmacht mogelijk schade toebrengt.
Voor zover dit operationele kennis van de krijgsmacht betreft, is deze geborgd
binnen de defensie-organisatie zelf. Kennis over materieel is doorgaans beschikbaar
op de internationale markt, omdat daar het materieel zelf verkrijgbaar is
en ook de Nederlandse krijgsmacht het meeste materieel verwerft. Overigens
is op een aantal deelsegmenten van die internationale markt ook een aantal
Nederlandse private bedrijven actief, en instituten als TNO, NLR en MARIN.
In zoverre technologie specifiek is ontwikkeld voor de Nederlandse krijgsmacht,
bestaan er mogelijkheden om deze kennis te borgen middels rubricering. Deze
kennis wordt dan als «bijzondere informatie» betiteld. Bijzondere
informatie bestaat uit twee categorieën: staatsgeheimen en niet-staatsgeheime
bijzondere informatie.1 De MIVD zorgt ervoor
dat indien bijzondere informatie buiten de Rijksdienst wordt gebracht (dus
bijvoorbeeld bij de private productie van legermaterieel), er voldoende zekerheid
bestaat dat een goede beveiliging is zeker gesteld. De Wet op de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten, het Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst
en het Besluit voorschrift informatiebeveiliging bijzondere informatie bevatten
regelgeving met betrekking tot geheime informatie. Beveiligingseisen staan
ook beschreven in Algemene Beveiligingseisen voor Defensieopdrachten 2006,
waarin ook clausules zijn opgenomen voor als het eigendom van een privaat
bedrijf verandert. Dit instrument van rubricering is overigens wel kostbaar,
omdat het commerciële uitbating kan beperken. Overigens voert de Nederlandse
defensie-industrie ook gerubriceerde opdrachten uit voor de NAVO en EU. Ten
tweede kunnen er nationale veiligheidheidsrisico’s spelen in sectoren
zonder directe banden met defensie. Het gaat hier veelal om private bedrijven
en private kennis. De overheid is wel alert op het beschermen van deze kennis
en sectoren. In deze notitie wordt hier niet nader op ingegaan, omdat hier
in het project Bescherming Vitale Infrastructuur aandacht aan wordt besteed.2In de financiële sector is voor het houden
van een aandelen- of zeggenschapsbelang van 10% of meer (een «gekwalificeerde
deelneming») in een in Nederland gevestigde bank, beleggingsonderneming,
verzekeraar of beheerder van een instelling voor collectieve belegging in
effecten (de financiële onderneming) goedkeuring van DNB dan wel de minister
van Financiën nodig.Een dergelijke goedkeuring heeft de vorm van een zogeheten verklaring
van geen bezwaar (vvgb). Een vvgb wordt afgegeven nadat de beoogde deelneming
is getoetst. Doel van de vvgb-toets is, conform Europese regelgeving, te voorkomen
dat het verwerven van een gekwalificeerde deelneming de stabiliteit
van de onderneming in gevaar brengt. Daartoe wordt gekeken naar onder meer
de betrouwbaarheid, de soliditeit en de structuur van de overnemende partij.
Financiën zal conform de vorig jaar aangenomen richtlijn inzake procedureregels
en evaluatiecriteria voor dergelijke deelnemingen (2007/44/EG) de Wet op het
financieel toezicht aanpassen. Hiertoe wordt in de eerste helft van dit jaar
een ontwerpwetsvoorstel voorbereid. Deze richtlijn benadrukt het prudentiële
karakter van de beoordeling van een deelneming door de toezichthouder. Lidstaten
mogen geen politieke overwegingen laten meespelen bij de beoordeling van een
dergelijke deelneming; specifiek op SWF’s gerichte voorwaarden zijn
daarom niet mogelijk. Wel bieden de criteria, zoals met name ter zake van
de reputatie (betrouwbaarheid) en de structuur, de mogelijkheid om een aanvraag
van een vvgb door een SWF kritisch te bezien.Aan een vvgb kunnen daarnaast voorschriften of beperkingen worden verbonden.
Ook bestaat er voor de houder van de vvgb een wettelijke meldplicht indien
zich bepaalde wijzigingen met betrekking tot de deelneming voordoen. Financiële
ondernemingen dienen De Nederlandsche Bank (DNB) over belangrijke wijzigingen
te informeren. Daarnaast stellen zij DNB jaarlijks van de identiteit van de
aandeelhouder(s) in kennis. Hiermee kunnen ook belangen die staatsfondsen
in bedrijven in de financiële sector hebben, worden beoordeeld op hun
effecten op de financiële stabiliteit.BIJLAGE 2Beslisboom SWF’s: wanneer kunnen publieke belangen
in het geding zijn?In de hoofdstekst van hoofdstuk 2 en 3 is een aantal
elementen benoemd die van belang zijn om te kunnen bepalen of er sprake is
van een reëel risico voor publieke belangen. Mocht er sprake zijn van
een risico, zonder dat er sprake is van een passende beschermingsconstructie,
dan kan er een reden zijn voor aanvullende maatregelen. Wel moet dan worden
bezien of alle kosten van bescherming opwegen tegen de kosten van het potentiële
risico.1. Gaat het om een basisbehoefte? / Gaat het om nationale
veiligheid?Nee→ Geen risico Ja→ 22. Is de productie
reproduceerbaar / zijn er substituten voor het product?Ja→ Geen risico Nee→ 33. Is de productie
verplaatsbaar (van NL naar het buitenland)Ja→ Potentieel risico dat cruciale productie
uit NL verdwijnt → 5 Nee→ 4 4. Is de productie
investeringsgevoelig (netwerk, cruciale productiefaciliteit vs. grondstoffen)?Ja→ Potentieel risico → 5Nee→ Geen risico 5. Is productie in
overheidshanden?Ja→ Risico op dit moment ondervangenNee→ 6 6. Is het mogelijk
om een aandeel te verkrijgen dat het mogelijk maakt invloed uit te oefenen?Ja→ 7 Nee→ Risico ondervangen 7. Is er nationale
wetgeving die het risico kan ondervangen, indien het zich voordoet?Ja→ Geen risico Nee→ 88. Wegen de kosten
van de kans dat zich het risico voordoet op tegen de kosten van nieuw beleid?Ja→ Overwogen kan worden om nieuw beleid te
implementeren Nee→ Het is beter om het risico te aanvaarden
en niets te doenXNoot1Kamerstukken 31 200 XIII, nr. 37, 31 200 IXB nr. 13,
28 165, nr. 69, nr. 1190, nr. 1128 en nr. 775.XNoot1De notitie gaat niet specifiek in op de rol van staatsbedrijven. SWF’s en staatsbedrijven verschillen op elementen
van elkaar, al is het maar dat staatsbedrijven niet primair financiële
partijen zijn (SWF’s wel) en in specifieke sectoren werkzaam zijn (SWF’s
opereren breed over alle sectoren). Desalniettemin is de hier gepresenteerde
analyse van baten en risico’s van SWF’s wel grotendeels van toepassing
op beide type spelers, omdat zij vergelijkbaar zijn in de zin dat er een buitenlandse
overheid uiteindelijk de eigenaar is. De notitie beperkt zich verder tot de
consequenties van investeringen van SWF’s in Nederland en gaat niet specifiek in op de toenemende rol van SWF’s elders
in de wereld, zoals in Afrika. Dit is namelijk onderdeel van een breder vraagstuk
van verschuiving in geopolitieke machtsverhoudingen die het gevolg zijn van
de toenemende economische en daarmee politieke macht van landen als China
en Rusland (en ons buitenlands beleid). Dit bredere vraagstuk is wel relevant
als context waarbinnen de discussie over SWF’s wordt gevoerd.XNoot2Ter vergelijking: dit is meer dan het totale geschatte vermogen van hedge funds, maar veel minder dan bijvoorbeeld het wereldwijd
belegde vermogen van pensioenfondsen.XNoot1Zie: IMF, Global Financial Stability Report,
oktober 2007 en OECD, Freedom of investment, national security
and strategic industries: Sovereign Wealth Funds and the international investment
landscape, september 2007.XNoot2Zie: DNB, Kwartaalbericht, september 2007, Deutsche Bank, Sovereign Wealth Funds – state investments on the rise, september
2007 en IMF, Global Financial Stability Report,
oktober 2007.XNoot3Financial Times (22 dec. 2007) meldt op basis van anonieme bronnen dat
Saoedi-Arabië plannen heeft om een nieuw SWF op te richten. Deze zou
groter zijn dan ADIA en daarmee de grootste SWF worden. Aangezien dit nog
niet officieel bevestigd is, is deze SWF niet opgenomen in tabel 1.XNoot1IMF, Global Financial Stability Report, oktober
2007 en Morgan Stanley Research, How big could Sovereign
Wealth Funds be by 2015?, mei 2007. Berekeningen van Deutsche Bank
zijn gematigder en gaan in de richting van een beheerd vermogen van boven
de $ 10 000 mld in de komende tien jaar. Standard Chartered Bank
schat het vermogen voor diezelfde periode op maximaal $ 13 400 mld.
ING gaat uit van een omvang van $ 7 000–9 000 mld in
2015. Overigens zullen ook de andere grootheden uit figuur 1 toenemen in dezelfde
periodes.XNoot2Ervan uitgaande dat officiële reserves ca € 6 000
mld bedragen (http://www.morganstanley.com/views/gef/index.html).XNoot1Dit betreft geen vergelijkend onderzoek; de mate van transparantie kan
niet vergeleken kan worden met andere marktpartijen. Verwachting is wel dat
andere partijen, zoals pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen, hoger
zullen scoren. Echter, er zijn ook partijen, zoals private equity en hedge
funds, die eveneens beperkt transparant opereren.XNoot2Uit onderzoek van Standard Chartered Bank komt grotendeels hetzelfde beeld.
De scores van individuele SWF’s wijken wel enigszins af. Zo scoren met
name de SWF’s van Singapore (GIC) en Rusland beter.XNoot1Standard Chartered, State capitalism: The rise of sovereign
wealth funds, oktober 2007.XNoot2Deutsche Bank Research, Sovereign wealth funds –
state investments on the rise,september 2007.XNoot3Standard Chartered, State Capitalism: The rise of sovereign wealth funds,
oktober 2007.XNoot4Zie site van Russische Stabilisation Fund, http://www1.minfin.ru/stabfond_eng/about_eng.pdf.
Russische fonds is voornemens in 2008 te starten met investeringen in bedrijfsobligaties
en -aandelen wereldwijd.XNoot5Zie website van het Noorse Ministerie van Financiën, http://www.regjeringen.no/en/dep/fin/Selected-topics/The-Government-Pension-Fund/Investment-strategy.html?id=429634XNoot6Alberta Heritage Savings Trust Fund 2007 Annual Report, pag. 11.XNoot7Vuistregel die DNB hanteert om overtollige reserves te kwantificeren is
dat de reserves minimaal voldoende moeten zijn om een land in staat te stellen
op ieder moment alle buitenlandse schulden af te lossen die binnen een jaar
aflopen. Op basis van deze vuistregel schat DNB de Chinese overtollige reserves
op z’n $ 900 mld (DNB, Kwartaalbericht september 2007). Als China
al deze middelen in eigen land zou investeren, zou dit leiden tot toenemende
inflatie.XNoot1Zie website van Khazanah Nasional, http://www.khazanah.com.my/XNoot1Zie: Government Pension Fund – Global, Holding of Equities at 31
December 2006.XNoot1Olivier Jeanne, International Reserves in Emerging
Market Countries, IMF Brookings Papers on Economic Activity, 1:2007.XNoot2Deutsche Bank heeft geraamd dat in de komende vijf jaar asset-allocatie
van SWF’s kan leiden tot een bruto kapitaalinstroom in de mondiale aandelenmarkt
t.w.v. $ 1 000 mld, en $ 1 500 mld, in de mondiale obligatiemarkt.XNoot3Volgens een ruwe schatting van Morgan Stanley kunnen door de opkomst van
SWFs de risicopremies op aandelen over tien jaar met zo’n 80 tot 110
basispunten dalen. Hier staat tegenover dat het rendement op risicovrij staatspapier
relatief zal stijgen. De schattingen van Morgan Stanley laten zien dat de
risicopremies op de veilige staatsobligaties in dezelfde periode, met zo’n
30 tot 40 basispunten zullen stijgen (bron: D. Miles en S. Jen, Sovereign Wealth Funds and Bond and Equity Prices, Morgan Stanley,
mei 2007).XNoot1Stephanie Kleine-Ahlbrandt en Andrew Small, China’s New Dictatorship
Diplomacy, in: Foreign Affairs, jan/feb 2008.
De auteurs beschouwen de (politieke) rol van China in Afrika over een langere
periode en constateren dat China zich steeds meer als partner van westerse
landen kritisch opstelt ten aanzien van Afrikaanse regimes.XNoot1Het verschil met geopolitieke invloed is niet altijd scherp te trekken,
omdat economische macht en politieke macht vaak dicht bij elkaar liggen. Economische
macht kan ook een middel zijn ter verwerving van politieke macht.XNoot2Publieke belangen kunnen worden omschreven als algemene belangen waarvan
niet zeker is dat die «als vanzelf» geborgd worden (WRR, 2000,
Het borgen van publiek belang, Den Haag: Sdu). Zo is in het klassieke voorbeeld
de broodvoorziening wel een algemeen belang, maar geen publiek belang. Er
is in een moderne markteconomie geen reden waarom een overheid zich met broodbakken
zou bezig houden.XNoot1Een concentratie heeft in ieder geval een communautaire dimensie (EC is
bevoegd) indien er sprake is van een wereldwijde omzet van alle betrokken
ondernemingen van meer dan € 5 mld en ten minste twee van de betrokken
ondernemingen elk afzonderlijk een totale omzet hebben van meer dan € 250
mln. Een concentratie komt voor melding bij de NMa in aanmerking indien de
gezamenlijke omzet van de betrokken ondernemingen groter is dan € 113 450 000,–,
waarvan door ten minste twee betrokken ondernemingen ieder ten minste € 30
mln. in NL is behaald.XNoot1Zoals bijvoorbeeld in artikel 28, lid 1, sub a en c Mededingingswet (voor
ondernemingen die beleggen in aandelen en hun stemrechten niet uitoefenen
en participatiemaatschappijen).XNoot2C. F. van der Elst, A. de Jong en M. J. G. C. Raaijmakers, Een overzicht van juridische en economische dimensties van de «kwetsbaarheid»
van Nederlandse beursvennootschappen. Onderzoeksrapport ten behoeve
van de SER-Commissie Evenwichtig Ondernemingsbestuur, 24 oktober 2007.XNoot1In het IMFC Communiqué (20 oktober 2007) staat opgenomen: «The
Committee also notes the growing importance of Sovereign Wealth Funds in international
financial markets. While recognizing their positive role in enhancing market
liquidity and financial resource allocation, the Committee welcomes the work
by the IMF to analyze issues for investors and recipients of such flows, including
a dialogue on identifying best practices. It stresses the importance of resisting
protectionism and maintaining an open global financial system.»XNoot2In het G-20 Communiqué (17/18 november 2007) staat opgenomen «We
also noted the use of sovereign wealth funds to limit the pro-cyclicality
of commodity-linked revenue and discussed more generally the challenge of
ensuring such funds best serve their intended purpose. We agreed that SWF’s
are increasingly important participants in the international financial system
and that our economies can benefit from openness to SWF investment flows.
Coordinating fund spending with fiscal and monetary policy is also necessary.
We would welcome further sharing of member countries’ experience and
insight on the management and operation of these funds; and we welcome the
work by the IMF, World Bank and OECD to analyse issues for investors and recipients
of such flows, including a dialogue on identifying best practices.»XNoot1Tweede Kamerstuk 28 165, nr. 69.XNoot1Zie: «In actie voor acquisitie; hoe Nederland profiteert van buitenlandse
investeringen» TK 2005–2006, 30 300 XIII, nr. 98.XNoot2Ernst&Young International Location Advisory Services (2005), European
Head quarters: Location decisions and establishing sequential company activities.XNoot1Vanaf 2002 werd duidelijk dat de EC en het Hof van Justitie gouden
aandelen als een beperking van het vrij kapitaalverkeer zien. De EC heeft
zaken aangespannen tegen Portugal (tweemaal), Spanje, Frankrijk, België,
Nederland (in KPN en TNT), Verenigd Koninkrijk, Italië en Duitsland.
Hierbij gaat het veelal om ex-staatsbedrijven die geprivatiseerd zijn en waarin
de overheden gouden aandeelconstructies hadden bedongen. Deze bedrijven bevonden
zich vooral in sectoren die diensten leveren van algemeen belang zoals energie(distributie),
aardolie, gas, elektriciteit, luchthavens, telecommunicatie en post. Van de
zeven zaken waarin al uitspraak is gedaan door het Hof, heeft de EC er zes
gewonnen. De rode lijn in de jurisprudentie van het Hof is dat de aan gouden
aandeelconstructies verbonden rechten verder strekten dan de borging van de
betrokken publieke belangen waardoor potentiële investeerders ervan weerhouden
worden om in deze bedrijven te investeren. Dit is een belemmering van het
vrij verkeer van kapitaal.XNoot1Voor een open economie als Nederland draagt ook een éénzijdig
open investeringsklimaat in belangrijke mate bij aan de welvaart. Het leidt
tot lage kosten van kapitaal en er wordt veel geproduceerd door westerse bedrijven
in relatief gesloten landen. Dit sluit «offensief onderhandelen»
voor tweezijdig open markten vanuit de Europese Unie niet uit, maar dit moet
met zorgvuldigheid gebeuren.XNoot2Ook wordt in geval van een nader onderzoek gekeken naar het naleven door
het desbetreffende land van non-proliferatie controleregimes, de relatie van
het land in kwestie met de VS en de staat van dienst van dat land met betrekking
tot medewerking in de strijd tegen terrorisme en het potentieel voor verspreiding
van militaire technologieën. Hiermee wordt dus expliciet onderscheid
gemaakt naar land van herkomst van de investering.XNoot1Ook indien infrastructuur in de vorm van publiek private samenwerking
(PPS) wordt ontwikkeld, is er afdoende borging. Uitgangspunt bij PPS is immers
niet overdracht van eigendom van de infrastructuur, maar contractering van
werkzaamheden; de overheid blijft juridisch eigenaar. Dit ligt iets ingewikkelder
indien de PPS is vormgegeven in de vorm van een joint venture, waarbij private
partijen en overheid participeren in een vennootschap, die vervolgens een
project ontwikkelt. In deze contracten worden echter aanvullende voorwaarden
opgenomen. Zo wordt bijvoorbeeld bij de Amsterdamse Zuidas contractueel vastgelegd
dat de investeerders voor een minimale duur in het project zitten, namelijk
20 jaar (de periode benodigd voor de afronding van de infrastructuur). Daarnaast
kunnen, indien een van de private partijen wordt overgenomen, de overige partners
afdwingen dat de aandelen eerst aan hen worden aangeboden. Overigens wordt
in alle vormen van PPS-contracten doorgaans opgenomen dat het contract vervalt
indien er sprake is van wanprestatie.XNoot1Zo is er sprake van een staatsgeheim als het belang van de Staat of zijn
bondgenoten in het geding is en indien kennisname door niet gerechtigden kan
leiden tot schade aan deze belangen. Er is sprake van niet-staatsgeheime bijzondere
informatie (ook wel Departementaal vertrouwelijk genoemd) indien kennisname
door niet gerechtigden kan leiden tot nadeel aan het belang van één
of meer ministeries.XNoot2Het project Bescherming vitale infrastructuur is ingezet in 2002. In september
2005 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoeksrapport
en een beleidsbrief Bescherming vitale infrastructuur naar de Kamer gestuurd.
In november 2007 is het Nationaal Adviescentrum vitale infrastructuur (NAVI)
van start gegaan. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31350-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl