Aanpak onderwijsachterstanden; Rapport over de bestrijding van onderwijsachterstanden
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27020, nr. 22

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

06-02-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27020 nr. 22

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamBestrijding van onderwijsachterstandenInhoudSAMENVATTINGVerzoek Tweede KamerBeschikbaarheid informatieInformatie over beleidsresultatenGebruik rapporten bij beleidsbeslissingenInformatie uit toezicht ministerieInformatie over doelmatigheidInformatie over rechtmatigheidVerband met VBTB-operatieConclusies en aanbevelingenReactie minister en staatssecretarissenNawoord Rekenkamer1 INLEIDING1.1 Aanleiding voor het onderzoek1.2 Uitwerking en opzet1.3 Nadere afbakening1.4 Indeling van de nota2 TOTSTANDKOMING BELEID EN OVERZICHT UITGAVEN2.1 Korte voorgeschiedenis2.1.1 Begin landelijk beleid2.2 Onderwijsvoorrangsbeleid2.2.1 De periode 1985–19932.2.1.1 Uitgaven onderwijsachterstanden 1991–1992Tabel 1 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1991–1992*
(x f 1 miljoen) 2.2.2 De periode 1993–19972.2.2.1 Uitgaven onderwijsachterstanden 1993–1997Tabel 2 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1993–1997*
(x f 1 miljoen) 2.3 Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA)2.3.1 Voorafgaand2.3.2 Wet GOA in grote lijnen2.3.3 Landelijk Beleidskader (LBK) 1998–20022.3.3.1 Doelstellingen2.3.3.2 Onderbouwing LBK2.3.4 Gemeentelijke regierol2.3.4.1 Gemeentelijk onderwijsachterstandenplan2.3.4.2 Onderbouwing gemeentelijke regierol2.3.5 Uitgaven gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
1998–2005Tabel 3 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1998–2005*
(x f 1 miljoen) 2.4 Onderwijskansenplan2.4.1 Uitgaven onderwijskansenplan 2000–2005Tabel 4 Uitgaven onderwijskansenplan 2000–2005 (x f1
miljoen) 2.4.2 Voor- en vroegschoolse educatie2.4.2.1 Uitgaven Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE)
2000–2005Tabel 5 Uitgaven VVE 2000–2005 (x f 1 miljoen) 2.5 Resumé3 ORGANISATIE EN UITVOERING VAN HET TOEZICHT3.1 Inleiding3.1.1 Begrippen en normen3.1.2 Griffioen-toetsing Wet GOA3.2 Rechtmatigheid3.2.1 Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte minister3.2.2 Opzet informatiestructuur3.2.2.1 Toekenning van middelen3.2.2.2 Besteding van middelen3.2.3 Werking en bevindingen informatieverzameling3.2.3.1 Toekenning van middelen3.2.3.2 Besteding van middelen3.3 Doelmatigheid3.3.1 Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte minister3.3.2 Opzet informatiestructuur3.3.2.1 Passieve informatieplicht3.3.2.2 GOA-monitor3.3.2.3 Toezicht Inspectie3.3.2.4 Overige informatie3.3.3 Werking en bevindingen informatieverzameling3.3.3.1 GOA-monitorPrimair onderwijs:Voortgezet onderwijs:Beroepsonderwijs:Totaalbeeld:3.3.3.2 Toezicht Inspectie3.3.3.3 Overige informatie3.4 Resumé3.4.1 Rechtmatigheid3.4.2 Doelmatigheid4 BELEIDSINFORMATIE GETOETST4.1 Vooraf4.2 Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, Landelijk
beleidskader en beleidseffecten4.3 Typering en kwaliteit beoordeelde rapporten4.3.1 Typering beoordeelde rapporten4.3.1.1 Opdrachtgever4.3.1.2 Beleidsterrein4.3.1.3 Datering gegevens4.3.1.4 Informatie of evaluatie4.3.2 Informatie over besteding middelenTabel 6 Aantal rapporten met informatie over de besteding
van de middelen (n = 35) 4.3.3 Dekking doelstellingen Landelijk beleidskaderTabel 7 Aantal rapporten met informatie over doelen uit
het LBK en uitspraken over doelbereiking (n = 35) 4.3.4 Kwaliteit beoordeelde rapporten4.4 Gebruik4.5 Resultaten van de toetsing4.5.1 Besteding van de middelen4.6 Algemene doelstelling4.7 Specifieke doelen4.7.1 Voor- en vroegschoolse educatie4.7.2 Beheersing van de Nederlandse taal4.7.3 Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningen4.7.4 Vermindering van schooluitval4.7.5 Evenredige deelname aan het onderwijs4.7.6 Monitoring4.8 Faal- en succesfactoren4.9 Resumé5 AANSLUITING MET VBTB-PROCES5.1 Uitgangspunten VBTB-proces5.2 Wat willen we met het beleid bereiken5.3 Wat gaan we daarvoor doenLandelijk BeleidskaderGlobale doelstellingenInformatievoorziening over realisatie beleidHeroverweging bestuurlijke structuur5.4 Wat mag dat kosten6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN7 REACTIE BEWINDSPERSONENStappen in de richting van VBTBRechtmatigheid en doelmatigheidDecentralisatiePolitieke en maatschappelijke contextReikwijdte van het rapport8 NAWOORD REKENKAMER8.1 Algemeen8.2 VBTB8.3 Rechtmatigheid en doelmatigheid8.4 Decentralisatie8.5 Politieke en maatschappelijke context8.6 Reikwijdte van het rapportBIJLAGE 1 Bestudeerde rapportenBIJLAGE 2 Financiële middelen (exclusief de middelen voor VVE
van de ministeries van BZK en VWS)BIJLAGE 3 Doelstellingen van het landelijke beleidskader 1998–2002A. Met betrekking tot de voor- en vroegschoolse educatieB. Met betrekking tot de beheersing van de Nederlandse
taalC. Met betrekking tot de vermindering van de verwijzing
naar speciale voorzieningen:D. Met betrekking tot de vermindering van schooluitvalE. Met betrekking tot een evenredige deelname aan het
onderwijsF. Met betrekking tot het volgen en registreren van lokale
ontwikkelingen (monitoring)BIJLAGE 4 Informatie over doelen in rapportenTabel. Informatie over doelen in rapporten (gearceerd
wanneer een rapport informatie over het betreffende onderwerp geeft) BIJLAGE 5 Beoordeling kwaliteit rapportenTabel. Beoordeling kwaliteit rapporten (Ja: voldoet aan
het criterium; Nee: voldoet niet) BIJLAGE 6 Na uitvoering van het onderzoek gepubliceerde of nog te publiceren
onderzoeken en rapporten BIJLAGE 7 Lijst van afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27020Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 176 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 020Aanpak onderwijsachterstandennr. 22RAPPORTBestrijding van onderwijsachterstandenInhoudSamenvatting3   1Inleiding91.1Aanleiding voor het onderzoek9 1.2Uitwerking en opzet10 1.3Nadere afbakening11 1.4Indeling van de nota13    2Totstandkoming beleid en overzicht uitgaven142.1Korte voorgeschiedenis142.1.1Begin landelijk beleid142.2Onderwijsvoorrangsbeleid14 2.2.1De periode 1985–199314 2.2.1.1Uitgaven onderwijsachterstanden
1991–199215 2.2.2De periode 1993–1997152.2.2.1Uitgaven onderwijsachterstanden
1993–1997162.3Gemeentelijk onderwijsachterstanden
 (GOA-)beleid162.3.1Voorafgaand16 2.3.2Wet GOA in grote lijnen16 2.3.3Landelijk Beleidskader (LBK)
1998–2002172.3.3.1Doelstellingen17 2.3.3.2Onderbouwing LBK18 2.3.4Gemeentelijke regierol182.3.4.1Gemeentelijk onderwijsachterstandenplan182.3.4.2Onderbouwing gemeentelijke
regierol192.3.5Uitgaven gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
1998–200520 2.4Onderwijskansenplan202.4.1Uitgaven onderwijskansenplan
2000–2005212.4.2Voor- en vroegschoolse educatie212.4.2.1Uitgaven Voor- en Vroegschoolse
Educatie (VVE) 2000–200522 2.5Resumé22      3Organisatie en uitvoering van het toezicht243.1Inleiding24 3.1.1Begrippen en normen24 3.1.2Griffioen-toetsing Wet GOA243.2Rechtmatigheid25 3.2.1Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte
minister25 3.2.2Opzet informatiestructuur26 3.2.2.1Toekenning van middelen263.2.2.2Besteding van middelen26 3.2.3Werking en bevindingen informatieverzameling27 3.2.3.1Toekenning van middelen27 3.2.3.2Besteding van middelen283.3Doelmatigheid30 3.3.1Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte
minister30 3.3.2Opzet informatiestructuur30 3.3.2.1Passieve informatieplicht30 3.3.2.2GOA-monitor313.3.2.3Toezicht Inspectie31 3.3.2.4Overige informatie32 3.3.3Werking en bevindingen informatieverzameling32 3.3.3.1GOA-monitor323.3.3.2Toezicht Inspectie34 3.3.3.3Overige informatie35 3.4Resumé353.4.1Rechtmatigheid35 3.4.2Doelmatigheid36   4Beleidsinformatie getoetst384.1Vooraf38 4.2Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid,
LBK en beleidseffecten384.3Typering en kwaliteit beoordeelde
rapporten394.3.1Typering beoordeelde rapporten394.3.1.1Opdrachtgever39 4.3.1.2Beleidsterrein39 4.3.1.3Datering gegevens39 4.3.1.4Informatie of evaluatie394.3.2Informatie over besteding middelen404.3.3Dekking doelstellingen Landelijk
beleidskader404.3.4Kwaliteit beoordeelde rapporten414.4Gebruik42 4.5Resultaten van de toetsing424.5.1Besteding van de middelen42 4.6Algemene doelstelling43 4.7Specifieke doelen444.7.1Voor- en vroegschoolse educatie444.7.2Beheersing van de Nederlandse
taal454.7.3Vermindering van de verwijzing
naar speciale voorzieningen46 4.7.4Vermindering van schooluitval474.7.5Evenredige deelname aan het onderwijs484.7.6Monitoring48 4.8Faal- en succesfactoren484.9Resumé50    5Aansluiting met VBTB-proces515.1Uitgangspunten VBTB-proces515.2Wat willen we met het beleid bereiken51   5.3Wat gaan we daarvoor doen525.4Wat mag dat kosten53    6Conclusies en aanbevelingen54   7Reactie bewindspersonen55   8Nawoord Rekenkamer598.1Algemeen598.2VBTB59 8.3Rechtmatigheid en doelmatigheid598.4Decentralisatie60 8.5Politieke en maatschappelijke context60 8.6Reikwijdte van het rapport61    Bijlage 1Bestudeerde rapporten62Bijlage 2Financiële middelen
(exclusief de middelen voor VVE van de ministeries van BZK en VWS)64 Bijlage 3Doelstellingen van het landelijke
beleidskader 1998–200265Bijlage 4Informatie over doelen in
rapporten67 Bijlage 5Beoordeling kwaliteit rapporten68 Bijlage 6Na uitvoering van het onderzoek
gepubliceerde of nog te publiceren onderzoeken en rapporten69 Bijlage 7Lijst van afkortingen70SAMENVATTINGVerzoek Tweede KamerVoor de discussie over de inrichting van een nieuw landelijk beleidskader
voor het onderwijsachterstandenbeleid had de Tweede Kamer behoefte aan een
totaalbeeld van de resultaten die geboekt worden met de rond f 1,2 miljard
per jaar die aan het bestrijden van onderwijsachterstanden wordt uitgegeven.
Daarom verzocht de Tweede Kamer de Rekenkamer in juni 2000 om voor haar een
onderzoek te doen dat antwoord moest geven op drie vragen:• welke beleidsinformatie is er over het onderwijsachterstandenbeleid,
en met name– de «gewichtenregeling» in het primair onderwijs (f 514
miljoen);– de «Cumi-faciliteiten» in het voortgezet onderwijs
(f 104 miljoen);– de specifieke uitkering aan de gemeenten voor het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid (GOA) van f 174 miljoen.• wat is de kwaliteit van deze beleidsinformatie?• welke conclusies kunnen op basis van deze beleidsinformatie worden
getrokken over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen?Over de periode 1991 tot en met 2000 is circa f 8 miljard gemoeid
geweest met de landelijke bestrijding van onderwijsachterstanden. Afgezien
van de hierboven genoemde geldstromen (in totaal een bedrag van f 792
miljoen), werd in 2000 in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid f 424
miljoen ingezet, voor onder meer Onderwijs in Allochtone Levende Talen (f 142
miljoen), Voor- en Vroegschoolse Educatie (f 78 miljoen) en de bestrijding
van voortijdig schoolverlaten (f 60 miljoen).De hoofddoelstellingen van het onderwijsachterstandenbeleid zijn sinds
1985 nauwelijks veranderd. Met de invoering van de GOA-wet (1998) is de regie
van de uitvoering van het beleid aan de gemeenten toegewezen. Met de presentatie
van het Onderwijskansenplan in 2000 is gekozen voor een meer gerichte aanpak:
extra investeren in scholen met de grootste achterstanden en in bestrijding
van achterstanden aan het begin van de schoolcarrières, via «voor-
en vroegschoolse educatie» (VVE).Beschikbaarheid informatieNavraag bij de Tweede Kamer en het Ministerie van Onderwijs leverde een
lijst van 88 onderzoeken op, waarvan een gedeelte in opdracht van OCenW was
uitgevoerd. Deze onderzoeken hadden deels betrekking op de hele onderwijssector
en waren deels toegespitst op onderwijsachterstanden. De rapporten waren onder
te verdelen in drie categorieën, namelijk beleidsevaluaties, voortgangsinformatie
en adviezen en achtergrondstudies.Besloten werd het onderzoek alleen op de eerste twee categorieën
te richten en daarbij de tijdgrens van 1996 aan te houden, zodat ook evaluaties
van het vorige landelijke beleidskader (het zogeheten onderwijsvoorrangsbeleid,
OVB) meegenomen konden worden. Op die manier bleven er van de 88 onderzoeken
35 rapporten en studies over om een nadere analyse en kwaliteitstoetsing op
uit te voeren.Informatie over beleidsresultatenUit deze toetsing bleek dat de technische kwaliteit van de rapporten doorgaans goed was: zij gaven een onderbouwd antwoord op de onderzoeksvragen.
De vraagstelling in deze rapporten sloot echter meestal niet aan bij één
of meer beleidsdoelen van het onderwijsachterstandenbeleid. Dat is op zich
wel begrijpelijk: het landelijk beleidskader bevat heel veel globaal geformuleerde
doelstellingen, waarin geen prioriteiten of onderling verband is aangegeven.
Deze beleidsdoelstellingen bieden dus weinig houvast voor het formuleren van
een relevante onderzoeksvraagstelling. Het gevolg is wel dat de onderzochte
rapporten op een enkele uitzondering na nauwelijks inzicht in de beleidsresultaten
verschaffen.In de rapporten wordt wel veel aandacht besteed aan de ontwikkeling in
prestaties van leerlingen met onderwijsachterstanden. Er kan echter geen relatie
worden gelegd tussen deze ontwikkelingen en de drie geldstromen waar het Rekenkameronderzoek
zich op richtte. Daarvoor is het beleid te algemeen geformuleerd en heeft
het bovendien te veel overlap met andere beleidsoperaties die «maatwerk»
en kwaliteitsverbetering in het onderwijs beogen. Eventuele effecten kunnen
zo niet toegerekend worden aan afzonderlijke beleidsoperaties.De zogenoemde cohortstudies nemen een bijzondere plaats in: dit zijn langlopende
onderzoeken waarin over grote aantallen leerlingen veel gegevens verzameld
worden. Ook in deze studies wordt echter geen relatie gelegd met het onderwijsachterstandenbeleid
van de minister van OCenW en dat maakt voor de Tweede Kamer de bruikbaarheid
voor het beoordelen van de effectiviteit van het beleid gering.Het algemene beeld dat uit de rapporten naar voren komt is niet hoopgevend.
Het probleem van de onderwijsachterstanden is hardnekkig en complex. In hoeverre
het onderwijsachterstandenbeleid van de afgelopen jaren heeft kunnen bijdragen
aan het verkleinen van onderwijsachterstanden is onduidelijk. De rapporten
geven vrijwel geen indicatie van succesfactoren die van nut zouden kunnen
zijn voor de vormgeving van het nieuwe landelijk beleidskader. Dit werd al
eerder geconcludeerd in het proefschrift van dr. Lia Mulder (1996), dat bij
de opstelling van het LBK was gebruikt. Hierin werd aangegeven dat het nog
ontbreekt aan een gefundeerde theorie over het ontstaan van onderwijsachterstand.
Over het OVB-beleid tot 1992 werd opgemerkt dat de precieze bijdrage van de
verschillende factoren aan onderwijsachterstand daarin onbepaald blijft. Aan
de verschillende factoren wordt in principe evenveel gewicht toegekend. Geconstateerd
moet worden dat ook in het huidige LBK een dergelijke weging van factoren,
vertaald in de verschillende doelstellingen, ontbreekt.In de Rapportage Minderheden 1999 uitte het SCP vergelijkbare kritiek
op het LBK. Het LBK maakt de indruk van een tamelijk willekeurige verzameling
van onderwerpen, die elk voor zich een zekere relevantie hebben maar waarin
weinig samenhang is te vinden. Een samenhangende visie op het landelijk beleid
ontbreekt volgens het SCP.Gebruik rapporten bij beleidsbeslissingenDe Rekenkamer onderzocht op welke manier het ministerie gebruik maakte
van de rapporten bij de vormgeving van dan wel verantwoording over het landelijk
beleid. Het bleek dat het ministerie van vrijwel alle (33 van de 35) samenvattingen
en van acht rapporten een analyse had gemaakt. Van de 35 rapporten zijn er
17 aangeboden aan de Tweede Kamer en in tien gevallen werd een beleidsreactie
bijgevoegd.Van 18 van de 35 rapporten lijkt de inhoud enige invloed gehad te hebben op de beleidsvorming (door het citeren uit het rapport in een nota
of door verwijzing in een brief).In het algemeen ontbreekt bij het ministerie een heldere procedure voor
het verwerken van de beschikbare informatie.Informatie uit toezicht ministerieDe onderzochte rapporten verschaffen geen duidelijkheid over de rechtmatigheid
en de doelmatigheid van de bestedingen aan onderwijsachterstandsbeleid. Daarom
heeft de Rekenkamer onderzocht of het eigen toezicht van het ministerie voorzag
in dit soort informatie. Zij ging ervan uit dat er ook bij gedecentraliseerd
beleid op centraal niveau toereikende beleidsinformatie beschikbaar moet zijn.
Wet- en regelgeving op dit terrein veronderstellen dat gegevens verzameld
worden om de recht- en doelmatigheid van het beleid te beoordelen.Informatie over doelmatigheidScholen en gemeenten hebben een passieve informatieplicht als het gaat
om informatie over de doelmatigheid: zij zijn verplicht door de minister gevraagde
informatie te leveren. Gemeenten zijn daarnaast verplicht in een gemeentelijk
plan of raadsbesluit vast te leggen op welke wijze het lokale beleid geëvalueerd
wordt en op welke wijze de scholen zich tegenover de gemeente verantwoorden.
Veel gemeenten hebben nog niet vastgelegd welke informatie zij zullen gaan
verzamelen, de andere gemeenten hebben ieder hun eigen opzet gekozen. Aan
een GOA-monitor wordt sinds 1998 gewerkt. Het ziet ernaar uit dat het nog
tot 2006 zal duren voordat deze monitor op een bevredigende manier (door koppeling
aan het onderwijsnummer) alle gewenste gegevens zal verzamelen. Bovendien
staat nog maar te bezien of de betrouwbaarheid van de belangrijkste bronnen
voor de monitor – de gemeentelijke- en de schooladministraties –
gegarandeerd zal kunnen worden.De Inspectie van het onderwijs heeft een toezichttaak bij de uitvoering
van het onderwijsachterstandenbeleid. Zij ontwikkelt hiervoor een toezichtkader,
maar verzamelt geen informatie over de daadwerkelijke doelmatigheid van het
beleid. De gegevens die momenteel worden verzameld hebben slechts betrekking
op de vraag of de gemeenten aan de wettelijke vormvereisten inzake de gemeentelijke
plannen voldoen. Het ministerie wil dat de Inspectie in dezen vooralsnog stimulerend
en niet toetsend optreedt.Informatie over rechtmatigheidUit het onderzoek bleek dat het toezicht op een aantal punten niet in
de nodige informatie over de rechtmatigheid kon voorzien. Dat zat hem voornamelijk
in het feit dat het ministerie niet heeft vastgelegd welke verantwoordingsinformatie
het jaarlijks van de gemeenten en scholen moet ontvangen om de rechtmatigheid
te kunnen beoordelen.Zoals het nu is geldt voor scholen en gemeenten een passieve informatieplicht
over de besteding van onderwijsachterstandsmiddelen: ze zijn niet verplicht
zich hier jaarlijks over te verantwoorden. Het ministerie kan dus ook niet
jaarlijks beoordelen of de besteding van de middelen op dat niveau rechtmatig
is geweest.De rechtmatigheid van de besteding van de specifieke uitkering voor onderwijsachterstandenbeleid
aan de gemeenten valt onder de verklaring van de gemeentelijke accountants.
Het ministerie kan echter niet zondermeer op deze verklaringen
afgaan. De strekking van de gemeentelijke accountantsverklaring kan verschillen:
de gemeentelijke accountant kan zich beperken tot een getrouwheidverklaring
over de gemeenterekening. Dat is iets anders dan de rechtmatigheidsverklaring
die de minister nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid voor de besteding
van de GOA-middelen waar te maken. Aangezien hier sprake is van complementaire
bestuurslagen gaat het ministerie uit van de single-auditgedachte:één
controle, in dit geval door de gemeentelijke accountant moet volstaan voor
alle belanghebbenden. Volgens de Rekenkamer werkt dit alleen goed, wanneer
het ministerie van tevoren heeft vastgesteld dat de controle door de gemeentelijke
accountant de juiste informatie oplevert en beide bestuurslagen hetzelfde
rechtmatigheidsbegrip hanteren.Verband met VBTB-operatieVolgens de Rekenkamer kunnen de uitgangspunten van de regeringsnota «Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording»1
een leidraad zijn voor het zoeken naar oplossingen. De drie hoofdvragen (wat
willen we met het beleid bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag dat
kosten) zouden voor het onderwijsachterstandenbeleid beantwoord moeten worden
bij de komende herformulering van het Landelijk Beleidskader. Dit brengt onder
ander met zich mee:– het operationaliseren van de algemene doelstelling in meetbare
subdoelstellingen;– het definiëren van de begrippen «volwaardig burgerschap»
en «achterstanden» en het formuleren van realistische en toetsbare
doelstellingen voor beide begrippen;– meten van de situatie bij aanvang en na afloop van een beleidsperiode
om beleidseffecten te kunnen vaststellen.De globale landelijke doelstellingen waarvoor bij de decentralisatie van
het onderwijsachterstandenbeleid bewust is gekozen verdragen zich slecht met
de uitgangspunten van VBTB. Indien te voorzien is dat het realiseren van meetbaar
gemaakte, gekwantificeerde landelijke doelen in de huidige gedecentraliseerde
structuur niet of niet goed mogelijk is, zouden hieruit beleidsmatige en bestuurlijke
conclusies moeten worden getrokken. Een keuze dient dan te worden gemaakt
tussen hetzij het vasthouden aan de decentrale structuur, hetzij de centrale,
ministeriële verantwoordelijkheid voor dit beleid te benadrukken.Bij het realistisch inschatten van de kosten dient rekening te worden
gehouden met de arbeidsmarktsituatie, de lerarentekorten en ontbrekende specifieke
deskundigheid van het huidige personeelsbestand. Verder zou een duidelijker
verband gelegd moeten worden tussen de gekozen beleidsinstrumenten en de daaraan
verbonden kosten. In de huidige situatie is er nauwelijks informatie beschikbaar
over de wijze waarop de schoolgebonden middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden
worden ingezet.Conclusies en aanbevelingenDe door de Rekenkamer beoordeelde beleidsinformatie over het onderwijsachterstandenbeleid
geeft weinig inzicht in de implementatie en uitvoering van het beleid, noch
in de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen die in dit kader
worden gedaan. In de ruim 20 jaar dat er een onderwijsachterstandenbeleid,
in welke vormgeving dan ook, wordt gevoerd, zijn er geen blijvende resultaten
geboekt. De onderwijsachterstanden zijn niet merkbaar verminderd. Nader onderzoek naar de aard en omvang van de onderwijsachterstanden heeft
alleen zin als in de opdrachtverlening meer rekening gehouden wordt met de
behoefte aan informatie over beleidseffecten. Dat maakt het in de allereerste
plaats nodig om de doelen van het onderwijsachterstandsbeleid beter meetbaar
te maken. In dit kader beveelt de Rekenkamer aan voor het onderwijsachterstandenbeleid
aansluiting te zoeken bij de uitgangspunten van het VBTB-proces.Verder zou de samenhang tussen dit beleid en andere beleidsoperaties (zoals
bijvoorbeeld «Groepsgrootte en Kwaliteit», «Weer samen naar
school» en de basisvorming in het Voortgezet Onderwijs) beter in kaart
gebracht moeten worden.Het eigen toezicht van het ministerie van OCenW levert nu niet voldoende
informatie op over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uitvoering
van het onderwijsachterstandenbeleid. Dit wordt gedeeltelijk veroorzaakt door
de het ontbreken van een goede monitor en door een passieve informatieplicht
van gemeenten en scholen.Bij gedecentraliseerd beleid is het van belang dat de minister zeker weet
dat hij kan steunen op de controles van in dit geval gemeentelijke accountants.
Die zekerheid is er in dit geval niet, doordat de feitelijke controle op de
rechtmatigheid onvoldoende geregeld is.Daarom beveelt de Rekenkamer aan de begrippen en informatie ter beoordeling
van rechtmatigheid te stroomlijnen, zodat het ministerie met recht kan steunen
op de controles van de gemeentelijke accountants. Dit sluit aan op de brief
van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
Kamer, waarin hij schrijft dat hij een voorstel zal doen om het rechtmatigheidsaspect
expliciet in de accountantsverklaring van gemeenten en provincies voor te
schrijven en dit bij Gemeentewet en Provinciewet te zullen regelen.1 De bevindingen van de Rekenkamer over het functioneren
van de toezichtsstructuur bij het onderwijsachterstandenbeleid onderstrepen
nog eens de urgentie van deze maatregel.Reactie minister en staatssecretarissenDe minister van Onderwijs schreef in zijn reactie (januari 2001) mede
namens de staatssecretaris van OCenW en tevens namens de staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, dat hij de aanbevelingen over een aantal
aspecten van het onderwijsachterstandenbeleid zal overnemen. Voor wat betreft
de aansluiting met het VBTB-proces zijn en worden door OCenW reeds een aantal
stappen gezet. Zo zullen onder andere in het tweede Landelijk Beleidskader
(2002–2006) meetbare doelstellingen centraal staan. De door de Rekenkamer
aanbevolen samenhang tussen de diverse beleidsoperaties voor het Primair Onderwijs
komt aan de orde aan de hand van de langere termijn meerjarige verkenningen
die het ministerie op dit moment uitvoert.De minister is er bij de totstandkoming van de wet van uitgegaan dat de
wet de inhoud van het begrip rechtmatigheid voldoende duidelijk maakt. Tot
nu toe is hem de noodzaak van nadere afspraken over de inhoud van het begrip
rechtmatigheid niet gebleken.Anders dan de Rekenkamer is de minister van mening dat het heel goed mogelijk
is om bij decentralisatie heldere afspraken met de gemeenten te maken over
informatievoorziening en zo effecten van beleid te kunnen volgen. Dit is een
belangrijk aandachtspunt bij de verdere uitwerking van het nieuwe beleidskader.In reactie op de conclusie van de Rekenkamer dat het onderwijsachterstandenbeleid
geen blijvende resultaten heeft geboekt, wijst de minister erop dat het hier
een complex maatschappelijk vraagstuk betreft, waardoor de resultaten
van dit beleid moeilijk geïsoleerd bekeken kunnen worden. Bovendien kan
het ook zo zijn dat zonder het beleid de achterstanden groter zouden zijn
geweest. Het gaat hier veelal om effecten die zich niet zonder meer laten
vatten in kwantitatieve termen, maar veel meer van kwalitatieve aard zijn.Nawoord RekenkamerDe Rekenkamer constateert dat de bewindspersonen een aantal kritische
kanttekeningen uit haar rapport onderschrijven en aangeven haar aanbevelingen
op deze punten te zullen overnemen. Onder andere wordt aangekondigd dat in
het nieuwe Landelijk Beleidskader meetbare doelstellingen centraal zullen
staan.De bewindspersonen suggereren dat de toepassing van de VBTB-uitgangspunten
op het onderwijsachterstandenbeleid slechts beperkt mogelijk is. Die suggestie
wordt door de Rekenkamer niet gedeeld. De Rekenkamer ziet de nadere uitwerking
van de door de bewindspersonen genoemde «meerjarige verkenningen»
voor het Primair Onderwijs met belangstelling tegemoet.De bewindpersonen onderstrepen het vertrouwen in naleving van wettelijke
voorschriften door gemeenten en scholen. Hen heeft tot nu toe geen informatie
bereikt waaruit blijkt dat dit vertrouwen niet gerechtvaardigd is. Pas als
dat het geval zou zijn worden maatregelen genomen. De Rekenkamer verzet zich
tegen een afwachtende houding als het gaat om het invullen van de toezichtstructuur
en een «tolerante» houding tegenover feitelijke gebreken.De bewindspersonen doen het ten onrechte voorkomen alsof de Rekenkamer
vindt dat bij decentralisatie geen heldere afspraken met de gemeenten over
informatievoorziening gemaakt kunnen worden. De Rekenkamer heeft slechts willen
benadrukken dat decentralisatie met behoud van ministeriële verantwoordelijkheid
alleen mogelijk is, indien er een goede toezichtstructuur is met een daaraan
gekoppelde toereikende informatievoorziening.De Rekenkamer is het met de bewindspersonen eens dat het hier gaat om
een complex vraagstuk. Dat de onderwijsachterstanden mogelijk nog groter geweest
zouden zijn zonder onderwijsachterstandenbeleid, behoort inderdaad tot de
mogelijkheden. In hoeverre dit echter het geval is, valt niet vast te stellen,
doordat relevante beleidsinformatie daarover nu juist ontbreekt en ook thans
niet systematisch wordt opgebouwd.De Rekenkamer hecht er ten slotte aan te benadrukken dat haar oordelen
en de beleidsinformatie over, het toezicht op en de sturing van het onderwijsachterstandenbeleid,
geen enkele reflectie op de inspanningen in het onderwijsveld beogen. Integendeel,
zij is van mening dat, juist gegeven de hardnekkigheid van de achterstandsproblematiek,
deze inspanningen veel meer aandacht van het ministerie voor formulering van
het beleid en duidelijke steun voor de uitvoering van het onderwijsachterstandbeleid
verdienen dan nu het geval is. 1 INLEIDING1.1 Aanleiding voor het onderzoekDe Tweede Kamer der Staten-Generaal verzocht in juni 2000 de Algemene
Rekenkamer een onderzoek uit te voeren naar de middelen die worden ingezet
voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. De Kamer had, blijkens de
brief waarin het verzoek is vervat1, behoefte
aan een analyse van het geheel van beleidsinformatie inzake het onderwijsachterstandenbeleid
en een oordeel over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen
op dit terrein, die jaarlijks circa f 1,2 miljard bedragen. De gedachten
gingen hierbij uit naar «een zogenaamde meta-evaluatie», waarbij
«in eerste instantie het bestaande onderzoeksmateriaal voor zover relevant
wordt verzameld, beoordeeld en gestructureerd».Bij de bestedingen waar de onderzoeksvraag van de Kamer zich op richt,
gaat het om drie geldstromen:• de formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden (de
«gewichtenregeling») in het primair onderwijs;• de formatie voor de bestrijding van onderwijsachterstanden (de
«Cumi-faciliteiten») in het voortgezet onderwijs;• de middelen inzake het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(GOA).De begroting van OCenW voor 20012 geeft een
indicatie van de omvang van de doelgroep van het achterstandenbeleid: van
de 1,54 miljoen kinderen in het basisonderwijs behoren ongeveer 450 000
daartoe. De meerderheid van deze groep, circa 250 000 leerlingen, bestaat
volgens het Onderwijskansenplan3 uit autochtone
kinderen, de overige 200 000 leerlingen zijn van allochtone afkomst.
In het voortgezet onderwijs bedraagt het aantal allochtone leerlingen 71 600.In 2000 wordt voor de Gewichtenregeling f 514 miljoen ingezet. Voor
de Cumi-regeling is dat f 104 miljoen. Voor het GOA-beleid wordt jaarlijks
f 174 miljoen als een specifieke uitkering aan de gemeenten ter beschikking
gesteld. Het financiële belang van deze drie geldstromen tezamen bedraagt
aldus f 792 miljoen. De resterende gelden in het kader van de bestrijding
van onderwijsachterstanden (f 424 miljoen) worden ingezet voor Onderwijs
in Allochtone Levende Talen (OALT) in het primair en voortgezet onderwijs
(f 142 miljoen), voor- en vroegschoolse educatie (f 78 miljoen)4, de bestrijding van voortijdig schoolverlaten (f 60
miljoen), het oplossen van arbeidsmarktknelpunten in het primair en voortgezet
onderwijs (f 54 miljoen), nascholing docenten achterstandscholen (f 15
miljoen), anderstaligenformatie voor het speciaal onderwijs (f 49 miljoen),
monitoring en evaluatie (f 1 miljoen) en voor overige activiteiten in
het primair en voortgezet onderwijs gericht op verbetering van de positie
van minderheden/kansarmen (f 15 miljoen). Daarnaast wordt f 10 miljoen
ingezet voor de uitvoering van het Onderwijskansenplan.5De totale rijksmiddelen die via de OCenW-begroting bij het onderwijsachterstandenbeleid
binnen het basis- en voortgezet onderwijs worden ingezet, circa f 1,2
miljard, bedragen ruim vijf procent van de totale rijksuitgaven voor primair
en voortgezet onderwijs inclusief de basisformatie (f 22,2 miljard).6De Tweede Kamer is van mening dat het wat de bestrijding van onderwijsachterstanden
betreft allerminst ontbreekt aan beleidsinformatie.7
Door de veelheid aan informatie vreest zij echter het overzicht
kwijt te raken. Zij meent dat het onderzoek waar de informatie uit voortkomt,
verschilt in invalshoek, kwaliteit en reikwijdte. Met name de vraag of het
beleid bijdraagt aan vermindering van onderwijsachterstanden wordt volgens
de Kamer «niet integraal beantwoord». Door de bestaande informatie
te structureren, te beoordelen en tot een totaalbeeld te integreren zou een
onderzoek van de Rekenkamer bijdragen tot een parlementaire discussie over
het beleid. Deze discussie staat in 2001 voor een belangrijk deel in het teken
van het nieuwe landelijk beleidskader, dat vanaf 1 januari 2002
voor een periode van vier jaar voor het onderwijsachterstandenbeleid zal gaan
gelden. Een voorstel voor een nieuw landelijk beleidskader zou eind 2000 bij
de Kamer moeten liggen. Het was de wens van de Kamer in het overleg hierover
ook de resultaten van het Rekenkameronderzoek te betrekken.1.2 Uitwerking en opzetDe Tweede Kamer deed haar verzoek vergezeld gaan van een opzet voor het
uit te voeren onderzoek. De hierin geformuleerde twee vraagstellingen luiden:• welke beleidsinformatie is beschikbaar bij het Ministerie van OCenW
en/of de Kamer met betrekking tot de inzet van de formatie van onderwijsachterstanden
(de «Gewichtenregeling») in het primair onderwijs, de cumi-faciliteiten
in het voortgezet onderwijs en de middelen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid?
Wat is de kwaliteit van deze beleidsinformatie?• welke conclusies kunnen op basis van deze beleidsinformatie worden
getrokken over de rechtmatigheid en doelmatigheid van de bestedingen?In een toelichting op de eerste vraag wordt duidelijk gemaakt dat het
begrip «beleidsinformatie» ruim opgevat moet worden: verantwoordingsinformatie,
evaluatie- en ander onderzoek, al dan niet in opdracht van het ministerie.
Ter beoordeling van de kwaliteit worden de volgende criteria voorgesteld:
relevantie, volledigheid, juistheid (betrouwbaarheid en validiteit), actualiteit,
tijdigheid en consistentie. In een toelichting op de tweede vraag wordt voor
het rechtmatigheidaspect gewezen op de richtinggevende betekenis van het landelijke
beleidskader voor de besteding van de GOA-middelen door de gemeenten.Geconstateerd kan worden dat de eerste vraag bestaat uit twee vragen en
dat die naar de beschikbaarheid van informatie bij ministerie en/of Kamer
vooral zin krijgt door te kijken naar wat er ontbreekt, de «witte vlekken».
Bij verwerking hiervan in de onderzoeksvragen ontstaat de volgende drieslag:• welke voor het beleid relevante informatie over de besteding van
de middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden is aanwezig bij
ministerie en Tweede Kamer en welke niet?• wat is de kwaliteit van de beschikbare informatie?• welk beeld geeft deze informatie over de aard van de bestedingen
en de rechtmatigheid en doelmatigheid daarvan?Bij de beantwoording van deze vragen heeft de Rekenkamer een normatiek
gehanteerd die, zoals de Kamer voorstelde, zoveel mogelijk aansluit bij de
standaard Rekenkamernormen en de normen uit het Handboek Financiële Informatie
Rijksoverheid (Hafir). Daarnaast heeft zij gebruik gemaakt van normatiek die
ontwikkeld is ten behoeve van reeds eerder door haar uitgevoerd
meta-evaluatieonderzoek, zoals naar Nederlands als tweede taal1 (zie ook punt 4.3.1).Voor de analyse van de bedoelde beleidsinformatie vervaardigde de Rekenkamer
een uitvoerige vragenlijst, een zogenoemde «leesbril», waarbij
de genoemde normen het richtsnoer vormden. Met behulp hiervan werd een kwaliteitstoets
uitgevoerd, een beeld van de inhoud samengesteld en gezocht naar «witte
vlekken». Over inrichting en gebruik van de lijst vond ambtelijke afstemming
plaats met zowel het ministerie van OCenW als de Tweede Kamer.Voor een schets van het beeld van de bestedingen verschafte deze analyse
de grondstoffen. Hiervoor maakte de Rekenkamer ook gebruik van gegevens die
zij naast de te beoordelen beleidsinformatie verzamelde via documentstudie
en gesprekken met beleidsambtenaren en deskundigen in het onderwijsveld.Naast het analyseren van de beschikbare informatie over de bestedingen
van de middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden, heeft de Rekenkamer
ook onderzocht hoe de minister toezicht houdt op gemeenten en onderwijsinstellingen
die het onderwijsachterstandenbeleid uitvoeren. Zij is nagegaan in hoeverre
het toezicht van de minister op gemeenten en onderwijsinstellingen aansluit
op zijn verantwoordelijkheid voor het beleid. De informatie die de minister
verkrijgt over de uitvoering van het beleid en zijn mogelijkheid om te interveniëren
vloeien direct voort uit wet- en regelgeving. De bedoelde beleidsinformatie
kan zowel betrekking hebben op de rechtmatigheid als op de doelmatigheid van
de uitvoering van het beleid. De Rekenkamer heeft zowel de opzet als de werking
van het toezicht onderzocht.1.3 Nadere afbakeningOm te achterhalen wat de relevante, bij de Tweede Kamer dan wel op het
ministerie aanwezige beleidsinformatie was, vroeg de Rekenkamer zowel Kamer
als ministerie haar een lijst te verschaffen met daarop een overzicht van
wat zij als zodanig beschouwden. Dat verzoek leverde twee lijsten op die aanzienlijke
verschillen vertoonde. Die van de Kamer was snel samengesteld en bevatte 25
nummers, die van het ministerie was preciezer samengesteld, bevatte 45 nummers
en kwam maar zeer ten dele met de eerste overeen. De lijst van het ministerie
vermeldde onderzoek dat in opdracht van OCW was uitgevoerd, aanbesteed of
zou worden aanbesteed en was vervaardigd voor de gehele onderwijssector, inclusief
het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. De nummers waarnaar door Kamer
en OCenW verwezen werd, hadden betrekking op enkele dan wel reeksen van onderzoeken
(zoals de PRIMA-cohortstudies) – het aantal (onderzoek)rapporten lag
dan ook hoger dan 25 of 45. Het totaal aantal onderzoeken op de lijsten
van Kamer en OCenW afzonderlijk bedroeg 88; het aantal waarnaar door beide
verwezen werd was 23. De Rekenkamer heeft getracht vast te stellen in hoeverre
rapportages of eventuele tussenrapportages over onderzoek van de lijst van
OCenW bij de Tweede Kamer bekend waren. Dat bleek doorgaans wel het geval.
Voor een verbeterde versie van de «quick & dirty»-lijst ontbrak
het de stafmedewerkers van de Kamer echter aan tijd en mogelijkheden. Op de
melding van relevante onderzoeksbevindingen aan de Kamer door het ministerie
wordt verderop in deze nota nader ingegaan. De genoemde 88 rapporten heeft de Rekenkamer niet allemaal beoordeeld:
niet alles leek haar even relevant en ook de beperkte onderzoekstijd dwong
tot selectie. Na een eerste oriëntatie bracht zij de rapporten onder
in drie categorieën:• beleidsevaluaties;• voortgangsinformatie;• adviezen en achtergrondstudies.Besloten werd het onderzoek alleen op de eerste twee categorieën
te richten en daarbij de tijdgrens van 1996 aan te houden. Bij deze tijdsafbakening
zouden ook rapporten meegenomen worden uit de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding
van de Wet GOA; voorzover evaluaties van het vorige landelijke beleidskader
(het zogeheten onderwijsvoorrangsbeleid) verschenen zijn, zouden deze in ieder
geval mee beoordeeld worden.Deze schifting resulteerde in een lijst van 35 – al dan niet in
boekvorm uitgegeven – rapporten of studies (zie bijlage 1), die vervolgens
onderworpen werden aan nadere analyse en kwaliteitstoetsing.Het is mogelijk dat door het hanteren van genoemde tijdsgrens belangrijke
onderzoeksinzichten uit ouder materiaal aan de aandacht van de Rekenkamer
ontsnapt zijn. Toch acht zij dat risico gering: voorzover van belang voor
het functioneren van het huidige beleid is het onwaarschijnlijk dat deze inzichten
niet in de geselecteerde rapporten/studies aan de orde komen. Ook heeft zij
steeds voor ogen gehouden dat de Kamer geïnformeerd wil worden over de
actuele stand van zaken rond de bestrijding van onderwijsachterstanden en
dan met name over de bestedingen in dat verband. Voor de inrichting van een
nieuw landelijk beleidskader is een beoordeling nodig van wat het huidige
beleid heeft opgeleverd en daarvoor zijn in de eerste plaats empirische gegevens
nodig die dateren van na 1998, na de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid.Bij de uitvoering van de door de Tweede Kamer gevraagde analyse is de
Rekenkamer zich ervan bewust geweest dat beoordeling van doelmatigheid van
beleid als het onderhavige zeer complex is. Effecten van beleid zijn in het
algemeen lastig vast te stellen en zeker op dit terrein, waar zuivere wetenschappelijke
experimenten niet mogelijk zijn en waar zo vele onderzoekers al eerder de
complexiteit van causale samenhangen hebben laten zien, is het speuren naar
effecten van beleid een hachelijke aangelegenheid. Daar komt in dit geval
nog bij dat het gaat om recent beleid – of preciezer: beleid dat recentelijk
op een geheel andere bestuurlijke leest is geschoeid. De ervaring leert dat
het enige tijd kost voordat zulke bestuurlijke operaties ook daadwerkelijk
in de praktijk gestalte krijgen. Dit maakt onderzoek dat zich richt op effecten
in termen van verminderde achterstanden er niet gemakkelijker op. In het vooroverleg
met de Kamer over dit onderzoek heeft de Rekenkamer aangegeven binnen enkele
maanden geen onderzoek naar effecten van het vigerende onderwijsachterstandenbeleid
te kunnen doen. Tot het ordenen en beoordelen van beschikbare informatie verklaarde
zij zich wel bereid. Een dergelijke exercitie past in haar onderzoeksstrategie,
waarin onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie en de beoordeling
van aanwezige beleidsinformatie een centrale plaats inneemt. Voor alle beleid
immers, ook het onderwijsachterstandenbeleid, moet vastgesteld worden of de
vooraf gebruikte en vervolgens geproduceerde informatie in orde is. Willen
minister en Kamer in staat zijn de doelmatigheid en rechtmatigheid van de
bestedingen voor dit beleid vast te stellen, dan moet hun beleidsinformatie
in orde zijn. Daar zijn eisen aan te stellen en dat heeft de Rekenkamer in
dit onderzoek gedaan.1.4 Indeling van de notaIn het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op de ontwikkelingen in het onderwijsachterstandenbeleid,
waarbij met name aandacht wordt besteed aan de totstandkoming van het huidige
beleidskader en de argumenten die daarbij een rol speelden. Tevens wordt een
overzicht gegeven van de uitgaven die over de afgelopen tien jaar voor het
landelijke onderwijsachterstandenbeleid gedaan zijn.In het derde hoofdstuk komen inrichting en werking van het toezicht door
of namens de minister van OCenW aan de orde. Bekeken wordt hoe zowel voor
rechtmatigheid als doelmatigheid de informatievoorziening geregeld is en hoe
sluitend de toezichtsketen is die van Rijk naar de gemeenten en de onderwijsinstellingen
loopt.In het vierde hoofdstuk tenslotte worden de resultaten gepresenteerd van
de toetsing van de geselecteerde beleidsinformatie. Ingegaan wordt op de kwaliteit,
eventuele «witte vlekken» en tegenstrijdigheden en op basis van
het door de Rekenkamer relevant geachte materiaal wordt een beeld geschetst
van wat het beleid tot op heden tot stand heeft gebracht.De antwoorden op onderzoeksvragen van de Tweede Kamer liggen besloten
in de hoofdstukken 3 en 4. 2 TOTSTANDKOMING BELEID EN OVERZICHT UITGAVEN2.1 Korte voorgeschiedenis2.1.1 Begin landelijk beleidSinds de jaren zeventig voert de rijksoverheid beleid ter bestrijding
van onderwijsachterstanden. In 1974 werd een landelijk beleid geformuleerd
in het «Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandssituaties:
maatregelen tot uitvoering van het Onderwijsstimuleringsbeleid». Dit
beleidsplan vormde de aanzet voor het Stimuleringsbeleid onder verantwoordelijkheid
van de ministers van O&W en CRM. Het beleid was gericht op het bestrijden
van onderwijsachterstanden bij kinderen uit sociaal-economisch achtergestelde
groepen.Mede onder invloed van het WRR-rapport «Etnische minderheden»
uit 1979, werd de blijvende aanwezigheid van etnische groepen in de Nederlandse
samenleving het uitgangspunt voor overheidsbeleid. Dit leidde ook tot het
formuleren van nieuwe doelstellingen voor het onderwijsbeleid. Volgens het
Beleidsplan Culturele minderheden uit 1981 diende het onderwijs de leden van
minderheidsgroepen voor te bereiden op en in staat te stellen tot een volwaardige
deelname aan de Nederlandse samenleving, met de mogelijkheid van behoud van
de eigen cultuur. Daarnaast diende het onderwijs er toe bij te dragen dat
verschillende culturen in de Nederlandse samenleving zich voor elkaar openstellen.2.2 Onderwijsvoorrangsbeleid2.2.1 De periode 1985–1993Met de komst van het Onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) in 1985 werd het beleid
voor meerdere doelgroepen geïntegreerd.De doelstelling van het OVB bleef in grote lijnen dezelfde als in de voorafgaande
periode: het verminderen of opheffen van onderwijsachterstand ten gevolge
van economische, sociale en culturele factoren.De twee pijlers van het OVB waren extra formatie voor scholen met achterstandsleerlingen
en de middelen voor de zogenaamde onderwijsvoorrangsgebieden. De extra formatie
wordt voor het basisonderwijs vastgesteld volgens de Gewichtenregeling en
in het voortgezet onderwijs volgens de Formatierekeneenheden culturele minderheden
en anderstalige leerlingen voortgezet onderwijs (Cumi-regeling). Deze regelingen
hebben hun wettelijke basis in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en in
de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).Volgens de Gewichtenregeling wordt voor verschillende doelgroepen een
ander gewicht toegekend in de formatiebekostiging van de school. Aan Nederlandse
kinderen wordt een gewicht toegekend van 1.25 als één van de
ouders een opleiding heeft ten hoogste van Voorbereidend Beroepsonderwijs
(VBO). Voor allochtone kinderen waarvan één van de ouders een
opleiding heeft van niet hoger dan VBO wordt een gewicht van 1.9 toegekend.
Daarnaast zijn er gewichten voor twee kleinere doelgroepen, namelijk 1.4 voor
schipperskinderen en 1.7 voor kinderen uit de groep van zigeuners of woonwagenbewoners.Volgens de Cumi-regeling kunnen scholen in het voortgezet onderwijs voor
allochtone leerlingen extra formatie krijgen, waarbij de omvang van de extra
formatie wordt berekend op basis van de verblijfsduur in Nederland van de
leerling.1 Naast de extra formatie voor de scholen
werden in die gebieden waar sprake was van een concentratie van achterstanden de onderwijsvoorrangsgebieden ingesteld. Hierin moesten samenwerkingsverbanden
tot stand komen tussen scholen en welzijnsinstellingen, zoals club- en buurthuizen
of bibliotheken, om de achterstandsproblemen breder en effectiever te kunnen
aanpakken. Er werden 64 onderwijsvoorrangsgebieden ingesteld die subsidie
ontvingen op basis van een gebiedsplan.Vanaf 1985/86 is het OVB voorwerp geweest van een evaluatieprogramma
met cohort-analyses en overig onderzoek. Dit onderzoek wordt in hoofdstuk
nader besproken.2.2.1.1 Uitgaven onderwijsachterstanden 1991–1992In tabel 1 is aangegeven wat de uitgaven waren in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid
in de jaren 1991 en 1992.Tabel 1 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1991–1992*
(x f 1 miljoen)  19911992Gewichtenformatie (PO)333,5375,1 Cumi-faciliteiten (VO)57,152,2 Onderwijsvoorrangs-gebieden48,551,7Overige uitgaven OVB**111,2129,6Totaal550,3608,6* Er kunnen afrondingsverschillen zijn.** Overige uitgaven OVB zijn gespecificeerd in bijlage 2.2.2.2 De periode 1993–1997In 1993 trad de Wet regeling onderwijsvoorrangsgebieden in werking. Deze
regelde de bekostiging van de onderwijsvoorrangsgebieden en bepaalde tevens
dat voor een periode van telkens vier jaar een Landelijk Beleidskader (LBK)
moet worden vastgesteld. Het LBK was bedoeld om het voor gebieden eenvoudiger
te maken om tot overeenstemming in beleid te komen. Het beoogde de coördinatoren
een middel in handen te geven een stringentere planning van activiteiten te
voeren en de scholen te richten op belangrijke kernactiviteiten. De OVB-gebieden
moesten zich concrete doelen stellen, voorzien van streefcijfers en een verslag
opstellen over de behaalde resultaten.1 De jaarlijkse
gebiedsverslagen waren bedoeld voor zelfevaluatie, maar kwamen ook onder ogen
van de Inspectie van het onderwijs. Daarmee moest er meer lijn komen in de
activiteiten in de OVB-gebieden dan in de periode voor 1993 het geval was.Het LBK 1993–1997 had zes doelstellingen:• het verbeteren van de leerprestaties in taal en rekenen in het
basisonderwijs;• het verbeteren van de taalvaardigheid in het Nederlands zowel van
de autochtone leerlingen als van de leerlingen met een andere moedertaal;• een meer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten van
voortgezet onderwijs in vergelijking met de niet-doelgroep leerlingen;• het verbeteren van de eerste opvang van nieuwkomers;• het verminderen van het schoolverzuim;• het terugdringen van het ongediplomeerd schoolverlaten in de eerste
fase van het voortgezet onderwijs. De onderwijsvoorrangsgebieden dienden hun activiteiten allereerst op deze
doelstellingen te richten. Daarbij dienden zij in tegenstelling tot de voorgaande
periode ook aandacht te besteden aan de voorschoolse periode.Naast de invoering van het LBK werd de Gewichtenregeling in 1993 aangescherpt.
Voor het gewicht van 1.25 werd vereist dat beide ouders, in plaats van één
van de ouders, een opleiding hebben van niet hoger dan VBO.2.2.2.1 Uitgaven onderwijsachterstanden 1993–1997In tabel 2 is aangegeven wat de uitgaven waren in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid
in de periode 1993–1997.Tabel 2 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1993–1997*
(x f 1 miljoen)  19931994199519961997 Gewichtenformatie (PO)408,4413,6445,9477,2497,8Cumi-faciliteiten(VO)59,07189,391,188,4Onderwijsvoorrangs-gebieden47,766,471,974,177,1Overige uitgaven OVB**136,3151,8161,7179,1193,5Totaal651,4702,8768,8821,5856,7* Er kunnen afrondingsverschillen zijn.** Overige uitgaven OVB zijn gespecificeerd in bijlage 2.2.3 Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOA)2.3.1 VoorafgaandIn 1993 voerde de minister van O&W overleg met de koepelorganisaties
uit het onderwijsveld in het zogenaamde «Schevenings Beraad».
Daarin werd gesproken over de uitbreiding van de taken en bevoegdheden van
de gemeente in het lokale onderwijsbeleid. Dit overleg mondde uit in de «Gezamenlijke
richtinggevende uitspraken» waarin de grote lijnen werden aangegeven
die waren overeengekomen tussen de minister en de koepel-organisaties, voor
de rol van de gemeenten. Achterstandsmiddelen van de scholen en van de gemeente
moesten in overeenstemming met een gemeentelijk plan worden besteed. Een samenhangende
aanpak van de onderwijsachterstandenproblematiek onder gemeentelijke regie
was ook bepleit in de kabinetsreactie op het rapport «Ceders in de Tuin»
uit 1992.In de nota Lokaal Onderwijsbeleid van 1995 werd uiteengezet welke mogelijkheden
de gemeente ter beschikking kwamen te staan om een lokaal onderwijsbeleid
te voeren. Voor een adequate aanpak van problemen was samenwerking nodig met
instellingen voor gezondheidszorg, welzijn, jeugdzorg en opvoedingsondersteuning.
Een dergelijke samenwerking kon volgens de nota het beste onder regie van
de gemeente plaatsvinden.2.3.2 Wet GOA in grote lijnenPer augustus 1998 werd de Wet GOA volledig van kracht. De wet legt de
basis voor een specifieke doeluitkering aan gemeenten voor het bestrijden
van onderwijsachterstanden. Tevens regelt de wet dat de achterstandsmiddelen
die de scholen van het Rijk ontvangen, worden ingezet overeen-komstig een
gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. De inzet van deze middelen
werd daarmee onder gemeentelijke regie gebracht. Het betrof de eerder genoemde
middelen van de Gewichtenregeling en de Cumi-faciliteiten. Deze regelingen
zelf bleven ongewijzigd. De middelen uit deze regelingen bleven schoolgebonden.
Een gerichte inzet van deze middelen moest worden gestimuleerd door de besluitvorming
hierover te verbinden aan een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan.1De doelstelling van het GOA-beleid komt in sterke mate overeen met de
doelstelling uit het OVB: «Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
beoogt bij leerlingen zoveel mogelijk belemmeringen weg te nemen die de voorbereiding
op een volwaardig burgerschap in de weg staan. Voorkomen moet worden dat sociale,
economische of culturele factoren leiden tot onderwijsachterstanden.»2De gemeenten werken samen met de lokale schoolbesturen een samenhangend
lokaal onderwijsachterstandenbeleid uit in het zogenaamde op overeenstemming
gericht overleg. De gemeenteraad stelt uiteindelijk het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
vast.De rijksoverheid blijft verantwoordelijk voor de resultaten van het landelijk
beleid. Het LBK geeft daartoe aan wat de landelijke prioriteiten zijn en hoe
de bestrijding van onderwijsachterstanden wordt geëvalueerd. De minister
stelt het LBK vast voor een periode van vier jaar.De reeks cohortstudies die in de OVB-periode een aanvang nam, werd ook
na 1998 voortgezet. Deze en andere studies die worden uitgevoerd in opdracht
van het Ministerie van OCenW komen aan de orde in hoofdstuk 4.2.3.3 Landelijk Beleidskader (LBK) 1998–20022.3.3.1 DoelstellingenHet LBK 1998–2002 vermeldt doelstellingen op de volgende gebieden:• voor- en vroegschoolse educatie;• beheersing van de Nederlandse taal;• vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningen;• vermindering van de schooluitval;• evenredige deelname aan het onderwijs;• het volgen en registeren van lokale ontwikkelingen (monitoring).De doelstellingen uit het vorige LBK voor de periode 1993–1997 met
betrekking tot de verbetering van de rekenprestaties en het terugdringen van
het schoolverzuim zijn in het LBK 1998–2002 afgevallen. Nieuw in het
LBK voor deze periode zijn de doelstellingen met betrekking tot voor- en vroegschoolse
educatie (VVE) en monitoring.De nadere uitwerking van deze doelstellingen in het LBK is beschreven
in bijlage 3. In hoofdstuk vier zal worden aangegeven welke onderzoeks- en
beleidsinformatie over de voortgang van de verschillende doelen van het LBK
beschikbaar is.In de Memorie van Toelichting was aangegeven dat het LBK de gemeenten
een referentiekader moet bieden, maar anderzijds een globaal karakter heeft,
zodat in het gemeentelijk beleid kan worden aangesloten bij lokale problemen
en mogelijkheden. In een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer over het LBK
gaf de staatssecretaris van Onderwijs aan dat niet het LBK meetbare doelen
dient te bevatten, maar dat het aan de gemeenten is om zelf meetbare doelen
te formuleren, die door het Rijk gemonitord worden. De staatssecretaris
gaf daarbij aan «dat aan de monitor en de evaluatie wordt gewerkt.»1Bij de keuze van de doelstellingen voor het LBK gold volgens de regering
het uitgangspunt dat het aantal doelstellingen in het LBK beperkt moet zijn,
dat voor de gekozen doelstellingen een breed draagvlak moet bestaan in het
onderwijs, dat de doelstellingen aansluiten bij de ervaringen die in het kader
van het OVB zijn opgedaan over succesvolle werkwijzen bij de bestrijding van
onderwijsachterstanden en dat zij aansluiten bij wetenschappelijke inzichten
over een effectieve aanpak. «Uit sonderende gesprekken met onder meer
een aantal gemeenten, vertegenwoordigers van onderwijsvoorrangsgebieden en
wetenschappers zou zijn gebleken dat de in de proeve opgenomen doelstellingen
aan deze criteria voldoen.»2In het LKB is tevens aangegeven op welke vragen de evaluatie van het onderwijsachterstandenbeleid
in elk geval antwoord zal geven. Zie hiervoor ook hoofdstuk 3.2.3.3.2 Onderbouwing LBKOp de vraag uit de Tweede Kamer naar de onderbouwing van de doelstellingen
van het LBK3 werd geantwoord dat deze mede gebaseerd
waren op de resultaten van de Landelijke Evaluatie Onderwijsvoorrang, het
proefschrift van Lia Mulder (1996)4, rapportages
van de Inspectie van het onderwijs, de rapporten van de Commissie Evaluatie
Basisonderwijs, de rapporten van de Projectgroep evaluatie welzijn allochtonen
en de resultaten van het Prima-cohort.In de parlementaire behandeling van de Wet GOA en het LBK benadrukte de
regering dat het LBK een globaal karakter moest hebben, opdat de gemeenten
in overleg met de schoolbesturen deze doelstellingen verder konden invullen.
De Rekenkamer meent dat het vanuit de verantwoordelijkheid van de minister
voor het landelijke beleid noodzakelijk is dat de voortgang van het onderwijsachterstandenbeleid
getoetst kan worden aan zijn doelstellingen. De doelstellingen in het LBK
bieden daartoe evenwel weinig aanknopingspunten. In dit verband is het tevens
opvallend dat doelstellingen met betrekking tot leerlingprestaties ontbreken.2.3.4 Gemeentelijke regierol2.3.4.1 Gemeentelijk onderwijsachterstandenplanDe regierol van de gemeenten is verbonden met de besluitvorming over het
gemeentelijk onderwijsachterstandenplan. De gemeenteraad dient dit plan voor
een periode van telkens vier jaren vast te stellen, tenzij het totaal van
de middelen die scholen en gemeenten van het Rijk ontvangen minder is dan
f 250 000. In dat geval kan de gemeenteraad afzien van de vaststelling
van een plan en neemt hij een besluit over de verdeling van de specifieke
uitkering die de gemeente heeft ontvangen. De gemeenteraad kan pas een plan
vaststellen of een besluit nemen na een op overeenstemming gericht overleg
met de bevoegde gezagsorganen van alle scholen in de gemeente.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan dient in elk geval te vermelden:• de wijze waarop de doelstellingen uit het LBK worden uitgewerkt,
in kwalitatieve en in kwantitatieve zin; • de wijze waarop de scholen en instellingen de middelen inzetten
die zij van de gemeente ontvangen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden
en de activiteiten die zij hiervoor verrichten;• de wijze waarop de scholen de middelen inzetten die zij direct
van het Rijk ontvangen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden;• de wijze waarop de scholen verantwoording afleggen over de besteding
van de middelen;• de procedure voor de wijziging van het onderwijsachterstandenplan;• de wijze waarop de gemeenteraad het plan evalueert;• de omvang van de middelen voor bestrijding van onderwijsachterstanden,
waarbij een onderscheid gemaakt moet worden tussen de specifieke uitkering
aan gemeente, de middelen die de gemeente besluit zelf in te zetten, en de
middelen die de scholen ontvangen.De middelen die de scholen direct van het Rijk ontvangen vloeien voort
uit de Gewichtenregeling en de Cumi-faciliteiten. De wijze waarop die middelen
worden ingezet moet worden aangegeven in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan.
Volgens de Wet GOA houden de scholen zeggenschap over de wijze waarop dit
vervolgens binnen de school wordt geoperationaliseerd. De vertaling van de
doelstellingen uit het gemeentelijk plan in concrete onderwijsactiviteiten
is een zaak van de scholen.12.3.4.2 Onderbouwing gemeentelijke regierolIn de Kamerbehandeling van de Wet GOA werd voor de onderbouwing van de
gemeentelijke regierol verwezen naar de evaluaties van het OVB, waarbij niet
is aangegeven welke specifieke rapporten het betreft, en naar het inspectierapport
Groepsgrootte in de Basisschool. Daaruit bleek dat de achterstandsmiddelen
werden gebruikt voor klassenverkleining zonder dat werd nagegaan of dit de
meest effectieve bijdrage was aan achterstandsbestrijding. Mede om dit tegen
te gaan werd ervoor gekozen de regie voor het lokale onderwijsachterstandenbeleid
te leggen bij de gemeenten.2 Ook werd verwezen
naar het eerder vermelde proefschrift van Mulder, waarin betoogd wordt dat
lokaal onderwijsbeleid mogelijkheden biedt voor een effectieve aanpak, onder
meer door een gerichter inzet van middelen.3De Onderwijsraad plaatste in zijn advies over de wet GOA kanttekeningen
bij de rol van gemeenten.4 De Raad onderschreef
de algemene intentie van het wetsvoorstel om de lokale overheid meer ruimte
te bieden voor een samenhangend lokaal achterstandenbeleid. De Raad had echter
de indruk dat het wetsvoorstel sterk georiënteerd was op de behoeften
en moeilijkheden van grote gemeenten, en betwijfelde of voldoende aandacht
was besteed aan de vraag of lokaal onderwijsbeleid ook in modale en kleine
gemeenten wenselijk en mogelijk is.De opmerkingen van de Onderwijsraad werden door de regering weersproken
onder verwijzing naar het rapport «Ceders in de tuin» uit 1992,
naar de nota Lokaal Onderwijsbeleid en naar onderzoeksinformatie uit de bovengenoemde
rapporten.5De Rekenkamer constateert dat de keuze voor de gemeentelijke regie in
het onderwijsachterstandenbeleid onvoldoende op basis van relevante onderzoeksgegevens
is onderbouwd. Uit bovengenoemde onderzoeken blijkt weliswaar dat de middelen
uit de Gewichtenregeling en de Cumi-regeling onder het OVB te weinig gericht
zijn ingezet, maar de onderzoeken bevatten geen informatie waaruit blijkt
dat een meer gerichte inzet van deze middelen onder gemeentelijke
regie beter tot stand komt. Ook de Gezamenlijke Richtinggevende Uitspraken
en de nota Lokaal Onderwijsbeleid, die beleidsmatige keuzes uitwerken, bevatten
dergelijke informatie niet.2.3.5 Uitgaven gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
1998–2005In tabel 3 zijn de uitgaven vermeld in het kader van het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid in de periode 1998–2005.Tabel 3 Uitgaven onderwijsachterstandenbeleid 1998–2005*
(x f 1 miljoen)  19981999200020012002200320042005 Gewichtenformatie (PO)499,4509,9513,8514,8512,6510,8509,5510,1Cumi-faciliteiten (VO)94,787,9104,1112112112112112Specifieke uitkering GOA116,5173,1174,3180,4180,6180,6180,6180,6Overige uitgaven GOA**204,8212335,2328316,3320324,1328,8Totaal915,4982,81 127,41 135,31 121,61 123,51 126,21 131,5* Exclusief de uitgaven voor VVE en Onderwijskansenplan. Er kunnen afrondingsverschillen
zijn in de totalen.** Overige uitgaven GOA zijn gespecificeerd in bijlage 2.2.4 OnderwijskansenplanIn juni 2000 kondigde het kabinet een intensivering van het onderwijsachterstandenbeleid
aan in de nota Aan de slag met onderwijskansen.1
De nota voorziet in een schoolspecifieke aanpak voor aanvankelijk 100 scholen
en in faciliteiten voor alle scholen met veel achterstandskinderen. Daarmee
werd gekozen voor een meer gerichte aanpak van onderwijsachterstanden dan
onder het GOA. De schoolspecifieke aanpak begint bij 100 scholen in de vier
grote steden (G4) en wordt op termijn uitgebreid naar de G21 en de andere
gemeente met meer dan 100 000 inwoners. Vervolgens zal deze aanpak in
overig Nederland worden toegepast. De gemeenten en het Rijk leggen afspraken
over de aanpak van de onderwijskansenscholen vast in een convenant. De gemeenten
moeten afspraken maken met de schoolbesturen over de verbetering van de leerlingprestaties
op de scholen. De scholen moeten een schoolontwikkelingsplan opstellen op
basis van de uitkomsten van het schooltoezicht door de Inspectie van het onderwijs.De nota voorziet daarnaast in diverse maatregelen voor alle scholen met
veel achterstandskinderen. De meest omvangrijke maatregel is de intensivering
van de VVE. De regeling hiervoor komt in punt 2.4.2 nader aan de orde. Het
Onderwijskansenplan vermeldt dat er een gespecialiseerde initiële opleiding
komt voor peuterspeelleidsters op het niveau van middelbaar beroepsonderwijs.
Het overleg over een profiel en eventueel een aanpassing van de opleiding
voor peuterspeelleidsters om beter met kinderen in achterstandssituaties om
te kunnen gaan is momenteel nog gaande.2In het Onderwijskansenplan wordt aangekondigd dat de doelstellingen voor
het LBK 2002–2006 worden vastgesteld op het niveau van de leerlingen
en zoveel mogelijk meetbaar worden gemaakt. Er zullen twee einddoelen worden
opgenomen die betrekking hebben op het behalen van een startkwalificatie door
leerlingen en op de doorstroom van doelgroepleerlingen naar het voortgezet
onderwijs, beroepsonderwijs en hoger onderwijs. 2.4.1 Uitgaven onderwijskansenplan 2000–2005In tabel 4 zijn de uitgaven vermeld in het kader van het onderwijskansenplan
voor de periode 2000–2005. De uitgaven voor VVE zijn vermeld onder punt
2.5.2.Tabel 4 Uitgaven onderwijskansenplan 2000–2005 (x f1
miljoen)  200020012002200320042005Onderwijskansenplan1045606060602.4.2 Voor- en vroegschoolse educatieIn april 2000 werd de Regeling voor- en vroegschoolse educatie van kracht.
Deze regeling werd in oktober 2000 op verzoek van de Tweede Kamer aangepast
waardoor meer gemeenten dan aanvankelijk onder de regeling vallen. Met de
VVE-regeling wordt een aparte geldstroom aan het onderwijsachterstandenbeleid
toegevoegd die buiten de Wet GOA valt. De regeling is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van het ministerie van OCenW en VWS. Doelstelling is het uitbreiden van de
deelname van het aantal 2 tot 5-jarigen met grote achterstand aan effectieve
voor- en vroegschoolse programma's om achterstand in groep 3 van het basisonderwijs
te voorkomen.Gemeenten met één of meer basisscholen of nevenvestigingen
met meer dan 50% gewichtenleerlingen krijgen extra geld voor VVE. Voor elke
f 30 000 die de gemeente ontvangt, dienen 15 kinderen uit de doelgroep
te hebben deelgenomen aan effectieve VVE-programma's. De gemeenten dienen
in 2002 een activiteitenverslag uit te brengen en een verantwoording in te
dienen bij het ministerie van OCenW.Het uitgangspunt dat VVE bijdraagt aan de voorkoming en vroegtijdige bestrijding
van achterstanden wordt volgens de ministeries onderbouwd door met name de
evaluaties van de programma's Kaleidoscoop en Piramide en door een vergelijkende
studie van Leseman.1 In de gezamenlijke beleidsbrief
van de staatssecretarissen van OCenW en VWS van juni 2000 verwezen de bewindslieden
naar deze onderzoeken.2 De beide studies geven
inderdaad aan dat VVE effectief kan zijn, maar plaatsen tevens kanttekeningen
hierbij. De programma's zijn intensief en de effecten op langere termijn zijn
onzeker. In hoofdstuk 4 zal verder worden ingegaan op deze studies. 2.4.2.1 Uitgaven Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE)
2000–2005Tabel 5 Uitgaven VVE 2000–2005 (x f 1 miljoen)  1996199719981999200020012002200320042005 VVE-regeling OCenW    78143178178178178VVE-uitgaven BZK en VWS    4040404040 VVE-uitgaven vóór 2000 (OCenW)2,4333      VVE totaal2,4333781832182182182182.5 ResuméSinds 1985 wordt gestreefd naar een samenhangende aanpak van onderwijsachterstanden;
eerst in de onderwijsvoorrangsgebieden en vanaf 1998 onder regie van
gemeenten.De hoofddoelstellingen van het onderwijsachterstandenbeleid zijn in de
loop der jaren nauwelijks veranderd.Een belangrijk instrument van het onderwijsachterstandenbeleid, de formatieregelingen,
heeft evenmin veel veranderingen ondergaan, behalve de aanscherping van de
criteria voor het 1.25-gewicht.Met de komst van het Onderwijskansenplan in 2000 wordt weer gekozen voor
een meer gerichte aanpak: de schoolspecifieke aanpak van de scholen met de
grootste achterstanden en een omvangrijke investering in VVE.Het LBK is weinig sturend en weinig toetsbaar. Het biedt onvoldoende aanknopingspunten
voor de minister om vanuit zijn verantwoordelijkheid de voortgang van het
onderwijsachterstandenbeleid te beoordelen en bij te sturen.Het LBK bevat verschillende doelstellingen die op zichzelf relevant kunnen
zijn, maar geeft niet de hierarchie binnen die doelstellingen aan, en evenmin
wat het verband is tussen de verschillende doelstellingen. Het kan daardoor
ook de gemeenten maar een beperkte handreiking bieden bij de opstelling van
het lokale onderwijsachterstandenplan.Helaas moet geconstateerd worden dat de Rekenkamer hiermee anno 2001 opnieuw
tot een conclusie komt die door anderen al vóór haar getrokken
was. In het proefschrift van Mulder, dat bij de opstelling van het LBK was
gebruikt, werd aangegeven dat het nog ontbreekt aan een gefundeerde theorie
over het ontstaan van onderwijsachterstand. Over het OVB-beleid tot 1992 werd
opgemerkt dat de precieze bijdrage van de verschillende factoren aan onderwijsachterstand
daarin onbepaald blijft. Aan de verschillende factoren wordt in principe evenveel
gewicht toegekend. Geconstateerd moet worden dat ook in het huidige LBK een
dergelijke weging van factoren, vertaald in de verschillende doelstellingen,
ontbreekt.In de Rapportage Minderheden 1999 uitte het SCP vergelijkbare kritiek
op het LBK. Het LBK maakt de indruk van een tamelijk willekeurige verzameling
van onderwerpen, die elk voor zich een zekere relevantie hebben maar waarin
weinig samenhang is te vinden. Een samenhangende visie op het landelijk beleid
ontbreekt volgens het SCP.1De intensivering van de VVE is matig onderbouwd. Er zijn aanwijzingen
dat VVE effectief kan zijn maar de voorbehouden die hierbij gemaakt worden,
lijken de grootschalige inzet van middelen nogal voorbarig te maken. Daarbij
kan de beschikbaarheid van gekwalificeerd personeel een probleem gaan vormen,
omdat de opleiding voor leid(st)ers voorschoolse voorzieningen inhoudelijk
moet worden aangepast aan het omgaan met jonge kinderen in achterstandssituaties. 3 ORGANISATIE EN UITVOERING VAN HET TOEZICHT3.1 Inleiding3.1.1 Begrippen en normenUitgaande van het verzoek van de Tweede Kamer heeft de Rekenkamer vier
geldstromen onderzocht die van belang zijn voor het onderwijsachterstandenbeleid,
te weten twee soorten schoolgebonden middelen (gewichten en Cumi) en twee
specifieke uitkeringen (GOA en VVE). Daarnaast heeft zij ook aandacht besteed
aan de recente regeling VVE, omdat voor- en vroegschoolse educatie prominent
onderdeel is van het LBK en hiervoor steeds meer middelen beschikbaar worden
gesteld.Decentralisatie van de uitvoering van beleid naar instellingen op afstand
van het Rijk vraagt om toezicht. De inhoud van dit toezicht wordt bepaald
door de verantwoordelijkheden van de minister. Deze kunnen zowel betrekking
hebben op rechtmatigheid als op doelmatigheid.Wat rechtmatig is, wordt bepaald door de van toepassing zijnde regelgeving.
Rechtmatigheid heeft in het kader van het onderwijsachterstan-denbeleid betrekking
op de toekenning van gelden door het ministerie aan scholen (gewichten en
Cumi) en gemeenten (GOA en VVE) en op de besteding van deze middelen door
scholen en gemeenten. In drie gevallen kan sprake zijn van onrechtmatigheid:• individuele scholen en gemeenten krijgen meer gewichten-, Cumi-,
GOA- of VVE-middelen van het ministerie dan waar ze recht op hebben: de individuele
toekenning is onrechtmatig;• individuele gemeenten zetten de middelen niet in conform de doelstellingen
van het landelijk beleidskader GOA: de individuele besteding is onrechtmatig;1• individuele scholen besteden gelden of formatie niet in overeenstemming
met het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan: de individuele besteding
is onrechtmatig.Om vast te stellen of er sprake is geweest van rechtmatigheid dient de
minister verantwoordingsinformatie over de toekenning en besteding van de
genoemde middelen te verzamelen.Doelmatigheid heeft betrekking op de resultaten van het beleid. Van doelmatigheid
is sprake als de beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd en dit op efficiënte
wijze is gebeurd. Artikel 57 van de Comptabiliteitswet legt de minister de
verplichting op de doelmatigheid van zijn beleid periodiek te onderzoeken.
Dat betekent dat hij zal moeten kunnen beschikken over beleidsinformatie met
betrekking tot gerealiseerde activiteiten, prestaties en effecten. Gegevens
van centraal en decentraal niveau moeten op elkaar aansluiten om dergelijke
conclusies te kunnen trekken. Dat vereist dat duidelijke afspraken worden
gemaakt over definities, wat gemeten wordt, door wie en hoe er gemeten wordt
en met welke frequentie en betrouwbaarheid.3.1.2 Griffioen-toetsing Wet GOABij de opstelling van de Wet GOA is rekening gehouden met het gedachte-goed
van de commissie-Griffioen. Uitgangspunt van dit gedachtegoed is het single-audit
principe: gebruik maken van dezelfde accountant en dezelfde controlegang voor
verschillende doeleinden, om de administratieve lasten zo laag
mogelijk te houden. Toen in 1994 geconstateerd werd dat dit principe niet
de gewenste effecten had, hebben de commissie-Griffioen en de werkgroep-Pennekamp
de problemen geanalyseerd, in kaart gebracht en gezocht naar oplossingen.
Beide kwamen tot de conclusie dat sprake is van bestuurlijke problemen, met
name door een onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en de bekostigingswijze
die in de specifieke uitkeringsregelingen besloten ligt. Dit standpunt werd
door het kabinet gedeeld en door de Rekenkamer onderschreven.1 Op voorstel van de werkgroep-Pennekamp worden alle bestaande en nog
toepasselijke specifieke uitkeringen onderworpen aan een zogenoemde Griffioen-toetsing,
waarvoor de werkgroep een kader ontwierp. In de toetsing wordt gekeken naar
de helderheid van doelstellingen en verantwoordelijkheidsverdeling, naar de
bekostigingswijze en naar de mogelijkheden van de minister om voldoende verantwoordings-
en beleidsinformatie te verzamelen.Griffioen-toetsingen worden door de verantwoordelijke ministeries zelf
uitgevoerd. De toetsing wordt beoordeeld door een visitatiecommissie van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden (BZK). Deze
commissie zal, naar verwachting in december 2000, een rijksbrede voortgangsrapportage
over de Griffioen-toetsingen aan de Tweede Kamer uitbrengen.Ook de Wet GOA is Griffioen-getoetst; de OCenW-werkgroep die de toetsing
uitvoerde presenteerde haar bevindingen in juni 2000. Haar conclusie was dat
de Wet GOA recht doet aan een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheden
tussen minister en gemeenten.2Het laatste overleg met de visitatiecommissie van BZK vond plaats op 18 oktober
2000. Het definitieve oordeel van de visitatiecommissie is inmiddels bekend.
Zij bepleit «de toegejuichte hoofdlijn van de regelgeving en het daarin
opgenomen evenwicht van verantwoordelijkheden en vrijheden vast te houden.»
Zij meent dat de bepalingen omtrent evaluatie en informatievoorziening in
het nieuwe beleidskader waar mogelijk verder beperkt en zeker niet uitgebreid
dienen te worden. Voorts laat zij de mogelijkheid open dat de GOA-middelen
op termijn via het gemeentefonds verdeeld worden. Daarmee zou de minister
van OCenW geen verantwoordelijkheid meer hebben voor de besteding van de middelen.
Thans heeft hij een verantwoordelijkheid waarin toezicht het centrale element
is.3.2 Rechtmatigheid3.2.1 Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte ministerDe in dit hoofdstuk aan de orde zijnde gelden (zie paragraaf 3.1)
zijn opgenomen in de begroting van het Ministerie van OCenW. Uit de desbetreffende
(wettelijke) regelingen blijkt dat de minister verantwoordelijk is voor de
rechtmatigheid van de toekenning van de middelen aan de
gemeenten en scholen en dat hij toezicht dient te houden op de rechtmatigheid
van de besteding van de middelen door de gemeenten
en scholen. De middelen zijn immers afkomstig van zijn begroting (toekenning)
en in de Wet GOA is bepaald dat de minister de uitkering aan een gemeente
geheel of gedeeltelijk kan terugvorderen, indien
uit een gemeentelijke verantwoording niet blijkt dat de uitkering is besteed
in overeenstemming met de Wet GOA (besteding).3
Hoewel de minister zijn informatiebehoefte niet expliciet geformuleerd heeft,
impliceert de omschreven verantwoordelijkheid dat de minister informatie dient
te verzamelen over de rechtmatigheid van de toekenning en de
besteding van de vier genoemde geldstromen.Wat de toekenning betreft gaat het er om dat de minister redelijke zekerheid
heeft dat de gemeenten en scholen niet meer krijgen dan waar ze recht op hebben;
wat de besteding betreft gaat het er om dat de minister via verantwoordings-
en controle-informatie redelijke zekerheid verkrijgt omtrent de naleving van
de wet door gemeenten en scholen.Uiteraard is de minister niet verantwoordelijk voor de eigen middelen
die de gemeenten voor de bestrijding van onderwijsachterstanden inzetten.3.2.2 Opzet informatiestructuur3.2.2.1 Toekenning van middelenDe toekenning van de gewichten en Cumi-gelden aan de scholen is met de
nodige waarborgen omgeven. De controle op de bekostigingsgegevens is namelijk
als volgt vormgegeven.De Inspectie van het onderwijs en de departementale accountantsdienst
(AD) voeren bij de basisscholen jaarlijks steekproefsgewijs controles uit.1 De instellingsaccountants dienen volgens het controleprotocol
PO (momenteel nog) na te gaan of er een controle is uitgevoerd en of de opmerkingen
van de Inspectie of de AD zijn verwerkt en de tellingen op school in overeenstemming
zijn met de op het departement bekende tellingen. De controles van de AD zijn
in 1998 aangescherpt ten aanzien van de Gewichtenregeling.Bij de scholen voor voortgezet onderwijs dient de instellingsaccountant
volgens het controleprotocol de Cumi-gegevens (steekproefsgewijs) te controleren
aan de hand van de voorgeschreven documentatie.2De werkzaamheden van de instellingsaccountants worden door de AD steekproefsgewijs
gereviewd. Ook is de AD bevoegd tot het instellen van aanvullende onderzoeken
bij de scholen.De AD voert een controle uit op de toekenning van de specifieke uitkeringen
GOA. In het controleprogramma is evenwel niet aangegeven voor hoeveel gemeenten
wordt nagegaan of de toekenning juist is geweest en hoe de selectie van steekproefposten
(= gemeenten) plaatsvindt.Op de toekenning van VVE-gelden heeft de AD nog geen controles uitgevoerd,
omdat deze gelden pas in het jaar 2000 voor het eerst zijn toegekend. Er is
nog geen controleprogramma opgesteld.3.2.2.2 Besteding van middelenDe minister beschikt over wettelijke mogelijkheden om informatie over
de rechtmatigheid van de bestedingen te verzamelen.In de controleprotocollen voor de sectoren primair onderwijs en voortgezet
onderwijs kan de minister aanwijzingen voor de controle van de besteding van
de schoolgebonden middelen opnemen. Hiertoe is hij evenwel tot nu toe niet
overgegaan, zodat uit de controles op basis van deze controleprotocollen geen
specifieke informatie over de rechtmatige besteding van de schoolgebonden
middelen verzameld kan worden. In het (nog niet gepubliceerde) controleprotocol
2000 is daar volgens het ministerie wel in voorzien.Voor de scholen die onder een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
vallen geldt op basis van de Wet GOA een passieve informatieplicht ten opzichte
van de gemeenten. Het is aan de scholen en gemeenten om deze verantwoordingsplicht
in te vullen. Dit houdt het gevaar in dat de verantwoording door
scholen richting gemeente en de verantwoording door gemeenten richting ministerie
niet op elkaar aansluiten, aangezien de gemeenten geen zicht hebben op de
informatiebehoefte van de minister, omdat deze behoefte niet expliciet geformuleerd
is.De Inspectie van het onderwijs kan onderzoeken of de middelen op de scholen
conform het betreffende gemeentelijk onderwijsachterstandenplan besteed zijn.De Wet GOA bevat een passieve informatieplicht voor de gemeenten, dat
wil zeggen dat gemeenten alle door de minister gevraagde informatie moeten
verstrekken.De Inspectie van het onderwijs en het agentschap Cfi kunnen een rol spelen
bij het toezicht op de besteding van de GOA-middelen door de gemeenten, maar
de Rekenkamer heeft geen opzet voor een jaarlijkse informatieverzameling aangetroffen.In de VVE-regeling is een actieve informatieplicht opgenomen voor gemeenten
die voor de uitkering in aanmerking komen. Deze verantwoording moet evenwel
slechts eenmalig over een periode van ruim twee jaar worden afgelegd. Bovendien
is bepaald dat gemeenten die uit de regeling meer dan f 100 000
ontvangen hun financiële verantwoording in het jaar 2002 vergezeld moeten
laten gaan van een accountantsverklaring waaruit blijkt dat de subsidie conform
de regeling is besteed.Volgens de toelichting bij de VVE-regeling heeft de Inspectie van het
onderwijs in het kader van die regeling tot taak te toetsen of de extra middelen
worden ingezet voor de implementatie van VVE-programma's en of de programma's
aan de eisen voldoen. Daarbij moet de Inspectie samenwerken met gemeentelijke
toezichthouders. In de toelichting bij de regeling staat dat indien de programma's
volgens de Inspectie niet aan de eisen voldoen, dit gevolgen kan hebben voor
de bekostiging (terugbetaling of verrekening met toekomstige VVE-bekostiging).
In de regeling zelf staat echter dat terugvordering plaatsvindt indien uit
de financiële verantwoording (eind 2002) niet blijkt dat deze conform
de regeling is besteed.1 Uitgaande van de tekst
van de regeling zelf kan de minister niet tussentijds ingrijpen.Het ministerie gaat er van uit dat de bepalingen in de Wet GOA voldoende
garantie bieden voor de rechtmatige besteding van de GOA-middelen. De minister
kan de uitkering aan een gemeente geheel of gedeeltelijk terugvorderen indien
uit de rekening van de gemeente, het gemeenteverslag omtrent het financieel
beheer, het verslag van de gemeentelijke accountant dan wel uit een afzonderlijke
verantwoording, voorzien van een accountantsverklaring, niet blijkt dat de
uitkering is besteed in overeenstemming met de bepalingen van de Wet GOA.
Er wordt derhalve in beginsel vertrouwd op het gemeentelijke proces.3.2.3 Werking en bevindingen informatieverzameling3.2.3.1 Toekenning van middelenIn het kader van dit punt zijn onder meer de volgende rapporten van de
AD bestudeerd:• rapport van bevindingen over de controle van de opgaven leerlingtelling
1998 alsmede van de leerlingenadministratie over 1998/1999 van de scholen
voor primair onderwijs;• rapport over het zoeklichtonderzoek naar de naleving van de bekostigingsvoorwaarden voor de Cumi-leerlingen per 1 oktober 1998
in het Voortgezet Onderwijs.Beide genoemde rapporten zijn in november 1999 uitgebracht.De AD controleerde in 1999 onder meer (steekproefsgewijs) de opgaven leerlingtelling
en de leerlingenadministratie bij 350 scholen voor primair onderwijs1 en de naleving van de bekostigingsvoorwaarden voor de
Cumi-leerlingen bij 40 scholen voor voortgezet onderwijs.Bij 194 scholen uit de steekproef in de sector primair onderwijs zijn
afwij-kingen geconstateerd tussen het aantal in het ministeriële bekostigingssysteem
geregistreerde leerlingen en het aantal leerlingen volgens de leerlingenadministratie
van de school. Bij 182 van die 194 scholen betrof de afwijking (onder meer)
een onjuiste toekenning van leerlinggewichten of (bij scholen voor sbo/(v)so)
het ten onrechte aanmerken van een leerling als Cumi-leerling. Bij 54 van
de in de steekproef getrokken scholen (circa 16% van de steekproef) betekende
dit dat de formatie hoger was dan volgens de regeling was toegestaan (het
surplus was onrechtmatig). De AD constateerde dat er ten opzichte van voorgaande
jaren sprake is van een toename van het aantal scholen met fouten in de opgave
leerlingtelling, hetgeen volgens de AD mede het gevolg is van een verscherping
van zijn controle op de gewichtentoekenning. Zo was het foutpercentage leerlingtelling
1 oktober 1998 ruim acht keer zo hoog als twee jaar daarvoor.2 Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat de Gewichtenregeling
door betrekkelijk veel scholen voor primair onderwijs verkeerd wordt toegepast
en dat deze toepassing regelmatig tot een deels onrechtmatige toekenning van
formatie aan scholen leidt.Bij de controle in de sector voortgezet onderwijs werd door de AD bij
30 van de 40 geselecteerde scholen fouten aangetroffen, in die zin dat niet
voor alle als Cumi-leerling aangemerkte leerlingen de benodigde bewijs-stukken
in de administratie van de school aanwezig waren. Waar fouten werden aangetroffen,
betrof het door de AD vastgestelde foutpercentage gemiddeld 22%.In het controleprogramma van de AD aangaande de toekenning van de specifieke
uitkering GOA is niet aangegeven voor hoeveel gemeenten wordt nagegaan of
de toekenning juist is geweest en hoe de selectie van steekproefposten (=
gemeenten) plaatsvindt. Over 1999 zijn acht gemeen-ten geselecteerd voor een
controle op de toekenning. Deze gemeenten hebben tezamen ruim een derde van
het totaal aan deze specifieke uitkering toegekend gekregen.Bij de beoordeling van de geselecteerde steekproefbedragen zijn door de
AD geen fouten aangetroffen.Wat de toekenning van VVE-gelden betreft heeft de AD nog geen controles
uitgevoerd.3.2.3.2 Besteding van middelenBij de bespreking van opzet van de informatiestructuur (punt 3.2.2) is
aangegeven dat de Inspectie van het onderwijs en het agentschap Cfi een rol
kunnen spelen bij het toezicht op de besteding van de GOA-middelen door de
gemeenten, doch dat de Rekenkamer geen opzet voor een jaarlijkse informatieverzameling
heeft aangetroffen. De Inspectie heeft in 1998 en 1999 onderzocht of de gemeenten
zich aan de planplicht hebben gehouden en of deze plannen aan de wettelijke
voorschriften voldeden. In 1998 bleek dat circa een derde van
de plan- of besluitplichtige gemeenten tekort was geschoten bij het (tijdig)
nemen van een raadsbesluit of het vaststellen van een plan. Het besluit of
plan was nog in voorbereiding of er was nog helemaal geen actie ondernomen.
In 1999 bleek enige verbetering te zijn opgetreden, doch schoot nog steeds
minimaal een vijfde van de scholen tekort. Zowel in 1998 als in 1999 bleek
dat ongeveer de helft van de plannen niet aan de wettelijk verplichte inhoudelijke
bestanddelen voldeed. Onder meer bleek dat in de meeste gemeentelijke plannen
niet geregeld is hoe de gemeenten zich over de besteding van de GOA-middelen
moeten verantwoorden.1 Zie ook punt 3.3.3 van
deze nota.De Inspectie van het onderwijs heeft in het kader van de VVE-regeling
tot taak de inzet van middelen aan de regeling te toetsen. De Inspectie heeft
echter geen bevoegdheden voor inspectie bij voorschoolse voorzieningen. Het
in de regeling genoemde overleg met gemeentelijke toezichthouders is er in
de praktijk nog niet. De Inspectie ontwikkelt dit schooljaar (2000–2001)
een toezichtkader voor deze regeling. Pas in het laatste jaar van de regeling
(2002) zal men daadwerkelijk bezoeken afleggen waarin er aandacht voor VVE
zal zijn.De minister kan de uitkering aan een gemeente geheel of gedeeltelijk terugvorderen
indien uit een gemeentelijke verantwoording niet blijkt dat de uitkering is
besteed in overeenstemming met de bepalingen van de Wet GOA. Er is evenwel
niet vastgelegd wanneer, op welke wijze en met welke frequentie de minister
hierop toeziet. De gemeenteraad dient regels vast te stellen voor de controle
op de administratie en het beheer van de gemeente. Het verslag van de accountant
dient een verklaring bij de jaarrekening te bevatten alsmede bevindingen over
de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid
en doelmatigheid.2 De rechtmatigheidscontrole
heeft tot doel de vaststelling van de juistheid van de administratieve verantwoording
dan wel het ontbreken daarvan. Een positief oordeel betekent dat de verantwoording
een juist beeld geeft van het gevoerde beheer. Hierbij moet onderscheid worden
gemaakt tussen formele juistheid (overeenstemming met de werkelijkheid) en
materiële juistheid (handelingen binnen bevoegdheden en overeenkomstig
daarvoor geldende voorschriften).3 Aangezien
deze voorschriften per gemeente worden opgesteld is niet verzekerd dat in
alle gemeenten op een zelfde wijze wordt toegezien op de rechtmatigheid van
de besteding van de middelen. Ook is niet verzekerd dat de wettelijke GOA-eisen
zijn opgenomen in de gemeentelijke regelingen. Het ministerie heeft geen landelijk
controleprotocol ten behoeve van de controle van de GOA-middelen opgesteld.
Daarnaast heeft nog geen review van de door de gemeentelijke accountants verrichte
werkzaamheden plaatsgevonden. De AD acht zich hiertoe wel bevoegd op basis
van artikel 110f, eerste lid, laatste volzin WPO en is van zins in het voorjaar
2001 te gaan reviewen. De inlichtingenplicht waarvan in dit artikel sprake
is heeft volgens de Rekenkamer echter betrekking op informatie die van belang
is voor de evaluatie van de landelijke doelstellingen van het beleid en niet
zozeer op de rechtmatigheid.Het agentschap Cfi heeft onlangs in een brief aan de gemeenten, die zowel
OALT- als GOA-gelden ontvangen, om verantwoording gevraagd.4 Tot dat moment heeft het ministerie geen aandacht besteed aan gemeentelijke
verantwoordingen, ondanks het feit dat daartoe wel aanleiding bestond gelet
op de Sardes-rapportage uit februari 1999. Volgens de planning zou Cfi eind
november 2000 hier rapport over uitbrengen, maar dat is nog niet gebeurd. In punt 3.2.2 is reeds aangegeven dat uit de controles op basis van de
controleprotocollen voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs geen
specifieke informatie over de rechtmatige besteding van de schoolgebonden
middelen verzameld kan worden.3.3 Doelmatigheid3.3.1 Verantwoordelijkheden en informatiebehoefte ministerDe minister heeft volgens de Wet GOA de verantwoordelijkheid om de voorbereiding
op volwaardig burgerschap landelijk te bevorderen, onder andere door het verminderen
van onderwijsachterstanden. De minister geeft vorm aan deze verantwoordelijkheid
door voor een periode van vier schooljaren in een landelijk beleidskader de
landelijke doelstellingen van het beleid inzake de bestrijding van onderwijsachterstanden
vast te leggen.1 Het LBK vormt het referentiekader
voor de gemeente bij het maken van een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan.
In de Wet GOA is opgenomen dat het LBK de voornemens van de Rijksoverheid
met betrekking tot de landelijke evaluatie van het onderwijsachterstandenbeleid
bevat. In het LBK zijn vijf evaluatievragen opgenomen (zie punt 3.3.2).De minister is verantwoordelijk voor het opstellen van een landelijk beleidskader,
voor de toedeling van de GOA-middelen aan de gemeenten en scholen en voor
de landelijke realisatie van de in het LBK gestelde doelen en de evaluatie
daarvan.De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het (in overleg met scholen en
andere instellingen) opstellen van het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
(dat in overeenstemming is met het LBK) en voor de lokale realisatie van dit
plan. De gemeenten zijn tevens verantwoordelijk voor de lokale verdeling van
de GOA-middelen en voor de evaluatie ten behoeve van de bijstelling van het
lokale beleid en de landelijke monitoring.Voor de verantwoording aan de Tweede Kamer over de doelmatigheid van het
beleid heeft de minister, gegeven zijn verantwoordelijkheid inzake het onderwijsachterstandenbeleid,
volgens de Rekenkamer informatie nodig over:• de uitwerking van het LBK in de gemeentelijke plannen (deels ook
van belang voor de rechtmatigheid van de besteding van de middelen);• de realisatie van het algemene doel van het GOA-beleid en van de
doelen uit het LBK en de VVE-regeling.3.3.2 Opzet informatiestructuur3.3.2.1 Passieve informatieplichtIn punt 3.2.2 is reeds aangegeven dat in de Wet GOA is geregeld dat de
gemeenten alle door de minister gevraagde inlichtingen dienen te verstrekken
die van belang zijn voor de evaluatie van de landelijke doelstellingen van
het GOA-beleid. De scholen en andere instellingen die bij de uitvoering van
de gemeentelijke plannen zijn betrokken dienen op hun beurt alle door de gemeente
gevraagde inlichtingen te verstrekken ten behoeve van de opstelling van het
gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, het toezicht en de evaluatie. Elke
gemeente moet in het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan vastleggen op
welke wijze het gemeentelijk beleid geëvalueerd zal worden
en de scholen zich richting gemeente verantwoorden.De WPO, de WVO en de Wet op de Expertisecentra (WEC) kennen ten aanzien
van gemeenten een inlichtingenplicht richting de minister in verband met de
bekostiging.13.3.2.2 GOA-monitorIn het vigerende LBK, bijlage 2, zijn de voornemens voor een landelijke
evaluatie van het onderwijsachterstandenbeleid opgenomen.2 Deze bijlage bevat een vijftal vragen3
die in de evaluatie in ieder geval beantwoord moeten worden. Er is niet aangegeven
wanneer of op welke wijze deze evaluatie zal plaatsvinden.De minister heeft wettelijke mogelijkheden om informatie over deze (en
andere) vragen te verzamelen. Volgens de Wet GOA zijn de scholen gehouden
de gemeente alle gevraagde inlichtingen ten behoeve van het opstellen van
het gemeentelijk onderwijsachterstandenplan, het toezicht of de evaluatie
te verstrekken. Wanneer een school de middelen niet overeenkomstig het gemeentelijk
onderwijsachterstandenplan besteedt, dient de gemeente dit aan de minister
te melden. De gemeente dient de minister alle gevraagde inlichtingen te verstrekken
die van belang zijn voor de evaluatie van de landelijke doelstellingen.4 Het is niet zeker of de door de minister gevraagde inlichtingen
kunnen worden verstrekt met de door de gemeenten verzamelde informatie. Elke
gemeente legt immers in het eigen gemeentelijk onderwijsachterstandenplan
vast wat en op welke wijze geëvalueerd wordt.De staatssecretaris heeft in 1998 in een brief aan de Tweede Kamer een
voorstel gedaan voor de opbouw van de landelijke monitor. Voor de staatssecretaris
vormen de evaluatie en het monitoren op gemeentelijk niveau, waarvoor de gemeente
verantwoordelijk is, een belangrijke basis om vast te stellen of de landelijke
doelstellingen zijn bereikt.5 In de brief heeft
de staatssecretaris aangegeven dat lokale monitors dienen «op te tellen»
om de resultaten van het onderwijsachterstandenbeleid te kunnen volgen. De
monitors moeten daarvoor een gemeenschappelijke kern hebben, bestaande uit
uniforme indicatoren, registraties en meetinstrumenten voor leerprestaties
en schoolloopbanen. Aangezien op lokaal niveau grote variëteit bestaat
in de meting van de resultaten van het beleid, is het nodig om tot afstemming
en overeenstemming tussen de gemeenten en andere betrokkenen te komen. Daarnaast
is het, volgens de staatssecretaris noodzakelijk het gebruik van landelijk
genormeerde toetsen door scholen en het beschikbaar stellen van de uitkomsten
daarvan te stimuleren of zelfs wettelijk vast te leggen om de effecten van
het ingezette beleid op betrouwbare wijze landelijk in beeld te kunnen brengen.
In de brief wordt een voorstel voor de gemeenschappelijke kern van de GOA-monitor
gedaan.6 Het ministerie ontwikkelt deze kern
in samenwerking met de VNG en de G4.3.3.2.3 Toezicht InspectieEen tweede informatiebron voor de doelmatigheid van het beleid betreft
de Inspectie van het onderwijs. Deze heeft tot taak toe te zien op de naleving
van op het primair onderwijs en voortgezet onderwijs van toepassing zijnde
wet- en regelgeving.7 De Inspectie moet dus onderzoeken
of de middelen op de scholen conform de gemeentelijke plannen worden
besteed. Daarvoor heeft de Inspectie dan wel een inzicht nodig in de verdeling
van de GOA-gelden.1De Inspectie heeft de bevoegdheid2 onderzoek
bij scholen te doen en doet dit in het kader van het integraal en regulier
schooltoezicht (IST respectievelijk RST). De Inspectie kan beschikken over
de (openbare) GOA-plannen maar is niet bevoegd bij de gemeenten nadere informatie
op te vragen over de inzet van formatie en verdeling van middelen in GOA-plannen
per afzonderlijke school. Daardoor kan bij ontbreken van deze informatie geen
koppeling worden gemaakt tussen de schoolresultaten en de middelen. De Inspectie
kan op een school die meldt niet te hebben geprofiteerd van het GOA-beleid
daardoor niet vaststellen of dit inderdaad het geval is.In de VVE-regeling is vastgelegd dat de Inspectie moet toetsen of de extra
middelen worden ingezet voor de implementatie van VVE-programma's. Daarbij
moet de Inspectie samenwerken met gemeentelijke toezichthouders.3 De Inspectie is wel bevoegd onderzoek te doen naar vroegschoolse voorzieningen
maar is niet bevoegd tot het doen van onderzoek bij voorschoolse voorzieningen.
Het ministerie kan inzake VVE niet tussentijds ingrijpen, ook niet waar het
om de doelmatigheid van de bestedingen gaat. Wat het laatste betreft is in
de regeling wel aangegeven wat onder een effectief programma verstaan wordt
en is er wel sprake van een bestedingsverplichting, hetgeen onderuitputting
moet voorkomen. De controle hierop en de definitieve vaststelling van de subsidie
vinden eenmalig achteraf plaats, namelijk in 2002 (zie punt 3.2.2). De onduidelijkheid
rond de bevoegdheden van de Inspectie bij de gemeenten speelt ook hier een
rol.Over een eventuele rol van de Inspectie bij het toezicht op VVE-instellingen
vindt volgens het ministerie nog nader overleg plaats.3.3.2.4 Overige informatieEen laatste bron van informatie over de doelmatigheid van het onderwijsachterstandenbeleid
betreft de (wetenschappelijke) onderzoeken die in opdracht van het ministerie
worden uitgevoerd (zie hiervoor hoofdstuk 4). Een van deze studies, het SCP-rapport
Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid uit 1999 wordt door het ministerie
aangeduid als «de landelijke evaluatie van het GOA-beleid».3.3.3 Werking en bevindingen informatieverzameling3.3.3.1 GOA-monitorDe stand van zaken ten aanzien van de GOA-monitor is af te leiden uit
een brief die de staatssecretaris in november 2000 aan de gemeenten heeft
verstuurd.4 De staatssecretaris geeft daarin
aan dat er inzicht is in de prestaties van allochtone leerlingen en hoe die
zich verhoudt tot die van autochtone leerlingen maar niet wat de verschillen
zijn tussen de gemeenten en het landelijke niveau en hoe die verschillen samenhangen
met het gevoerde beleid van de gemeenten. De staatssecretaris presenteert
bij de brief een rapport met een kernmonitor, waarmee het maken van dit soort
vergelijkingen wel mogelijk moet gaan worden. «Dit wordt echter pas
mogelijk als het onderwijsnummer wordt ingevoerd en alle registraties met
dat nummer werken. Dat zal nog enige jaren duren.»Het doel van de presentatie van de monitor op dit moment is:• gemeenten inzicht geven in de monitoringfunctie die ze de komende
jaren van de rijksoverheid kunnen verwachten over GOA; • gemeenten die een eigen monitor ontwikkelen een referentiekader
te geven;• gemeenten die nu al kengetallen voor de monitor maken te helpen
deze zo vorm te geven dat een zinvolle vergelijking met resultaten van andere
gemeenten mogelijk wordt.Het rapport bevat een verantwoording van keuzen bij het maken van de indicatoren
in de kernmonitor en een uitwerking van de definities voor de indicatoren.Hoe de monitor in de toekomst verder gestalte moet gaan krijgen wordt
uit de brief niet geheel duidelijk. Er wordt met een groeimodel gewerkt, dat
de komende jaren verschillende snelheden tussen gemeenten mogelijk maakt.
De verwachting is dat tussen 2003–2006, bij toenemend gebruik van het
onderwijsnummer, een steeds volledigere landelijke monitor op gang zal komen.De opzet van de kernmonitor is het resultaat van overleg en samenwerking
met verschillende partijen zoals VNG, G4, G21, kleinere gemeenten, Inspectie,
CBS, IBG, onderwijsonderzoekers en andere deskundigen. De G4 zullen gaan werken
met de monitor en hebben gekozen voor een aanvulling van de kernmonitor met
zogenoemde plusopties. Bij de verantwoording van de indicatoren wordt verwezen
naar de doelen uit het LBK.De kern bestaat uit de volgende indicatoren1: Primair onderwijs:• deelname aan het primair onderwijs: verdeling naar basisonderwijs
en speciaal (basis-)onderwijs;• vertragingen in het primair onderwijs;• resultaten in het primair onderwijs en schooladviezen in groep
8;2• doorstroom van primair naar voorgezet onderwijs, brugklastypen.Voortgezet onderwijs:• deelname voorgezet onderwijs, schoolsoorten en leerwegen;• vertragingen in het voortgezet onderwijs, waaronder doubleren;• slaagresultaten in het voortgezet onderwijs;• doorstroom naar beroepsonderwijs (met en zonder diploma).Beroepsonderwijs:• deelname aan beroepsonderwijs naar kwalificatieniveaus;• slaagresultaten in het beroepsonderwijs: kwalificatieniveaus;• uitstroom uit beroepsonderwijs (met en zonder diploma).Totaalbeeld:• behalen van startkwalificatie;• voortijdig schoolverlaten naar niveau;• ontduiken leerplicht/absoluut verzuim;• spijbelen/relatief verzuim.De zogenoemde plusopties zijn toetsresultaten, nieuwkomers, wijkindicatoren
en voorschoolse opvang. Met name toetsresultaten en voorschoolse opvang verwijzen
direct naar de doelstellingen uit het LBK. Op termijn worden mogelijk indicatoren
voor alle gemeenten toegevoegd. Daarbij valt te denken aan indicatoren over
VVE. Vooralsnog hebben de monitorgegevens betrekking op de groep van 4 tot
23 jaar. In het rapport wordt aangegeven dat niet alle gewenste prestatiegegevens
per gemeente per doelgroep beschikbaar zijn. Alleen gegevens die de Rijksoverheid
aanlevert komen in aanmerking.1Bij de indicatoren zullen de cijfers per doelgroep worden gegeven. Daarmee
wordt bedoeld de uitsplitsing naar (etnische) doelgroepen binnen de betreffende
onderwijssoort geldende mogelijkheden. De gewichtsfactor kan voorlopig in
het voortgezet onderwijs bijvoorbeeld niet worden meegenomen, omdat deze informatie
de eerste jaren nog niet beschikbaar is.Hoewel bij verschillende indicatoren wordt verwezen naar de doelen uit
het LBK is het met de kernmonitor (en zelfs de plusopties) vooralsnog niet
mogelijk om gegevens over alle doelen van het GOA-beleid te verzamelen. De
meeste indicatoren hebben betrekking op de doelstelling van evenredige deelname
aan het onderwijs en voortijdig schoolverlaten/ startkwalificaties.De gegevens over de indicatoren in de monitor zullen vooral uit de leerlingadministratie
komen. Niet aangegeven is of en hoe de betrouwbaarheid van deze gegevens zal
worden vastgesteld of gewaarborgd. Er is ook niet aangegeven of een nulmeting
zal worden uitgevoerd – eventueel bij een steekproef –, of dat
reeds verzamelde gegevens als zodanig zullen worden gebruikt.Een tweede belangrijke informatiebron betreft de gemeentelijke leerplicht-
en Regionale Meld- en Coördinatiecentrum(RMC)-registraties. VNG en OCenW
werken samen in een project om de betrouwbaarheid en de vergelijkbaarheid
van deze registraties te verbeteren.23.3.3.2 Toezicht InspectieHet toezicht van de Inspectie richt zich op wet- en regelgeving en de
effecten daarvan op de kwaliteit van het onderwijs in de onderwijspraktijk.De Inspectie was aanvankelijk van plan na te gaan wat de scholen doen
met GOA-gelden enformatie. Toen dit niet mogelijk bleek omdat de GOA-plannen
de gegevens over individuele scholen veelal niet bevatten, wilde de Inspectie
een risicoanalyse uitvoeren op de plannen.Daarvoor werden verschillende indicatoren bedacht, bijvoorbeeld het gehanteerde
systeem van projectaanvragen door scholen en de visie achter de verdeling
van de middelen. De Inspectie wilde bij aanwezigheid van een negatieve indicatie
direct de gemeente en/of de schoolbesturen aanschrijven. Deze aanpak is nooit
uitgevoerd.In ambtelijk overleg tussen het ministerie, de Inspectie en VNG werd namelijk
afgesproken dat het Inspectietoezicht een stimulerend karakter diende te hebben.
De gemeenten zouden tijd nodig hebben om hun rol in het onderwijsachterstandenbeleid
in te nemen. Het ministerie van OCenW wilde dat de Inspectie stimulerend zou
optreden ten opzichte van gemeenten, en zich voor de toetsing van de GOA-plannen
zou beperken tot vormkenmerken, met andere woorden de eisen die de Wet GOA
stelt aan de plannen. Alleen bij grove overtredingen door gemeenten in de
plannen dringt de Inspectie aan op wijzigingen. Die hebben zich overigens
niet voorgedaan.3In 1998 en 1999 heeft de Inspectie onderzocht of de gemeenten aan de planplicht
hebben voldaan, of deze plannen aan de wettelijke voorschriften voldeden en
hoeveel middelen uit de gemeentekas zijn aangewend voor GOA.4 In 1998 bleek dat ongeveer een derde van de plan- of
besluitplichtige gemeenten tekort was geschoten met het (tijdig) nemen van
een raadsbesluit of het vaststellen van een plan. Het besluit of plan was
nog in voorbereiding of er was nog helemaal geen actie ondernomen. In 1999
was dit nog ongeveer twintig procent. Zowel in 1998 als in 1999 bleek dat
ongeveer de helft van de plannen niet aan de wettelijk verplichte inhoudelijke
bestanddelen voldeed. Er werd bijvoorbeeld slechts in de helft van de plannen
aangegeven op welke wijze de schoolgebonden middelen in het kader van het
GOA worden ingezet. Ruim een derde van de plannen ging niet in op de wijze
waarop de gemeentelijke middelen ingezet zouden worden. In de helft van de
plannen werd niet beschreven op welke wijze de gemeente haar GOA-beleid zou
gaan evalueren of op welke wijze de scholen zich richting gemeenten dienen
te verantwoorden.1De Inspectie heeft de betrokken gemeenten erop gewezen dat de GOA-plannen
en besluiten niet overeenkomen met de wettelijke bepalingen en hen verzocht
de tweede generatie plannen in overeenstemming te brengen met de wet GOA.2Omdat de plannen praktisch geen uitsluitsel geven over de middelenverdeling,
vindt de Inspectie dat zij geen zicht heeft op de feitelijke besteding van
de middelen op de scholen en de effecten daarvan op de kwaliteit van het onderwijs.3De Inspectie heeft daarom geprobeerd om aan de hand van de IST-informatie
een beeld te verkrijgen over de inzet van GOA-middelen enformatie op de afzonderlijke
scholen. Omdat niet vastgesteld kon worden of een school die onderworpen was
aan IST wel of niet beschikt over GOA-middelen of -formatie bleek deze informatie
echter niet toereikend.4Voor het toezicht op de uitvoering van de VVE-regeling is nog geen overeenstemming
bereikt tussen de ministeries van OCenW en VWS. Er is een «Verkenningscommissie»
ingesteld die naar een oplossing voor het toezicht op de uitvoering van de
VVE-regeling moet zoeken.De Inspectie van het onderwijs ontwikkelt in het schooljaar 2000–2001
een kader voor het toezicht op de uitvoering van de VVE-regeling.5 De komende twee jaar experimenteert de Inspectie vooralsnog
alleen met het toezicht binnen de G4.6 De voorschoolse
voorzieningen die met de te bezoeken scholen samenwerken, zullen op basis
van vrijwilligheid worden benaderd voor deelname aan het onderzoek.7 Wat VVE betreft zal de in 2002 aan te leveren verantwoording
gebruikt gaan worden als nulmeting. Tot dat moment acht het ministerie van
OCenW de doelmatigheid van het beleid niet meetbaar.83.3.3.3 Overige informatieIn hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de kwaliteit en de inhoud van (in opdracht
van het ministerie) uitgevoerd onderzoek, alsmede op het gebruik van de informatie
uit de rapporten door het ministerie.3.4 Resumé3.4.1 RechtmatigheidDe minister heeft de uit zijn verantwoordelijkheid voortvloeiende informatiebehoefte
niet geëxpliciteerd. Uit rapporten van de AD uit november 1999 blijkt dat er onzekerheid bestaat
omtrent de rechtmatigheid van een deel van de toekenningen op grond van de
Gewichtenregeling en de Cumi-regeling aan scholen voor primair respectievelijk
voortgezet onderwijs.Bij zijn controle op de toekenning van de specifieke uitkeringen heeft
de AD geen fouten gevonden.Over de rechtmatigheid van de besteding van de schoolgebonden middelen
is geen specifieke informatie voorhanden.Voor de controle op de besteding van de specifieke uitkering GOA geldt
als uitgangspunt de single audit-gedachte, maar het ministerie is niet vooraf
nagegaan of gemeentelijke accountants in de informatiebehoefte van de minister
zullen voorzien terwijl vrijwel zeker is dat dat niet het geval is. Een toezichtstructuur
die voorziet in jaarlijks toezicht op de uitvoering van relevante werkzaamheden
door de gemeentelijke accountants ontbreekt. Volgens het ministerie stroken
een dergelijke toezichtstructuur en het vooraf nagaan of de gemeenten in staat
zijn de GOA-wet toe te passen niet met het beeld van een Rijksoverheid die
de gemeenteraden de controle op de rechtmatigheid laat.De wijze waarop de minister zijn verantwoordelijkheid voor de rechtmatige
besteding van de GOA-gelden heeft ingevuld roept bij de Rekenkamer bedenkingen
op. Het ministerie heeft niet vastgesteld of de gemeentelijke accountants
het rechtmatigheidsbegrip hanteren dat de minister voor ogen staat. De strekking
van de gemeentelijke accountantsverklaring kan verschillen: de gemeentelijke
accountant kan zich beperken tot een getrouwheidsverklaring van de gemeenterekening.
Dat is iets anders dan de verklaring die de minister nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid
voor de rechtmatigheid van de besteding door gemeenten en scholen van de GOA-middelen
te kunnen waarmaken.In de VVE-regeling is een actieve informatieplicht voor de voor de uitkering
in aanmerking komende gemeenten opgenomen. Gelet op de uitvoeringslasten heeft
het ministerie ervoor gekozen deze verantwoording slechts eenmalig over een
periode van ruim twee jaar te laten afleggen. Niet duidelijk is hoe de Inspectie
van het onderwijs haar taak tot toetsing van de inzet van middelen aan de
regeling zal uitvoeren. De minister kan pas na 1 augustus 2002 bij gebleken
onrechtmatigheden teruggave vorderen van toegekende VVE-middelen.Er is nog maar nauwelijks informatie beschikbaar over de rechtmatigheid
van de besteding van de middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden.3.4.2 DoelmatigheidDe behoefte aan informatie over de doelmatigheid van beleid die voortvloeit
uit de verantwoordelijkheden van de minister betreft de realisatie van de
landelijke doelstellingen van het GOA-beleid, de VVE-regeling en het LBK.
Daarnaast is informatie nodig over de uitwerking van de landelijke doelen
in de gemeentelijke plannen. De minister heeft deze informatiebehoefte niet
geëxpliciteerd.Gemeenten zijn verplicht door de minister gevraagde informatie te leveren.
Scholen dienen door de gemeente gevraagde informatie te leveren. Gemeenten
dienen in het gemeentelijk plan vast te leggen op welke wijze
het lokale beleid geëvalueerd wordt en op welke wijze de scholen zich
richting gemeente verantwoorden.Veel gemeenten hebben nog niet vastgelegd welke informatie zij zullen
gaan verzamelen. De overige gemeenten hebben ieder hun eigen opzet gekozen.
Daardoor kan de minister geen eenduidige, vergelijkbare gegevens verzamelen.
Aan de GOA-monitor wordt sinds 1998 gewerkt. Daarbij is sprake van overleg
en overeenstemming met diverse relevante actoren. De minister stuurt de opzet
van de goa-monitor echter niet op basis van zijn eigen informatiebehoefte.
Vooralsnog kunnen met de goa-monitor niet alle gewenste gegevens landelijk
en/of per gemeente worden verzameld.In de GOA-monitor is enige aandacht voor de betrouwbaarheid door de indicatoren
zo eenduidig mogelijk te definiëren en operationaliseren. Ook wordt gewerkt
aan de verbetering van de betrouwbaarheid van de leerplicht- en RMC-registraties.
De betrouwbaarheid van de belangrijkste bron -de schooladministraties- krijgt
echter geen aandacht.De Inspectie van het onderwijs heeft een toezichttaak bij het GOA-beleid.
De Inspectie ontwikkelt hiervoor een toezichtskader, maar houdt zich nog niet
bezig met structurele informatieverzameling over de daadwerkelijke doelmatigheid
van het beleid. De informatie die momenteel wel verzameld wordt heeft betrekking
op de vraag of de gemeenten aan de wettelijke plichten inzake de gemeentelijke
plannen voldoen. Het ministerie wil dat de Inspectie vooralsnog vooral stimulerend
en niet toetsend optreedt. Een probleem betreft de onduidelijkheid over de
bevoegdheden van de Inspectie om onderzoek te doen bij de gemeenten.De minister van OCenW heeft de wettelijke mogelijkheden tot informatieverzameling
dus nog niet volledig en structureel uitgewerkt. De minister kan daarom vooralsnog
geen volledige en betrouwbare verantwoording afleggen over de doelmatigheid
van het beleid. 4 BELEIDSINFORMATIE GETOETST4.1 VoorafZoals beschreven in hoofdstuk 1 heeft de Rekenkamer 35 evaluaties en onderzoeksrapporten
over de bestrijding van onderwijsachterstanden die sinds 1996 verschenen zijn,
beoordeeld op kwaliteit. Het gaat hierbij om een selectie van de door Kamer
en ministerie aangewezen beleidsinformatie die voor beantwoording van de onderzoeksvragen
het meest relevant leek.1 In het kader van deze
kwaliteitstoets heeft de Rekenkamer ook nagegaan in hoeverre de inhoudelijke
resultaten van deze evaluaties en rapporten een beeld geven van de implementatie
van het GOA-beleid en het realiseren van de doelstellingen uit het LBK. Daartoe
is per document bezien of op deze punten specifieke uitspraken zijn gedaan.
Op deze wijze is een beeld verkregen dat ook de hiaten in de beleidsinformatie,
de zogenoemde witte vlekken, aantoont. Voorzover verschillende rapporten uitspraken
doen over dezelfde doelstelling is uiteraard een vergelijking gemaakt: het
opsporen van inconsistenties en tegenstrijdigheden was ook een taak die de
Rekenkamer zich gesteld had.Eerder werd al gewezen op de betrekkelijke nieuwheid van het GOA-beleid.
Het planstadium zou inmiddels gerealiseerd moeten zijn; de uitvoering is nu
ruim twee jaar gaande. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de beschikbare
beleidsinformatie vooral betrekking heeft op de planvorming en zeer beperkt
op de doelbereiking.4.2 Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, Landelijk
beleidskader en beleidseffectenHet Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid formuleert
de landelijke doelstellingen van het beleid inzake onderwijsachterstanden
in zes hoofdthema's die afzonderlijk zijn uitgewerkt in een aantal (richtinggevende)
doelstellingen (zie bijlage 3). In hoofdstuk 2 werd aangegeven hoe dit kader
tot stand kwam en hoe bewust gekozen werd voor globale doelstellingen.Het feit dat genoemde doelstellingen uit het LBK niet geformuleerd zijn
als eindtermen of gekwantificeerde resultaten brengt op voorhand met zich
mee dat geen enkel rapport harde conclusies kan bevatten over het al dan niet
bereiken ervan. De uitspraken en conclusies hebben vooral betrekking op de
mate van succesvolle en minder succesvolle implementatie van beleid, initiatieven
en experimenten. Uitspraken en gegevens over leerlingaantallen en tellingen
van schoolresultaten e.d. die wel in de verschillende studies aan de orde
komen, zijn door de open vormgeving van de doelstellingen in het LBK daar
niet zonder meer aan te koppelen.Hierbij moet bovendien worden bedacht dat ander OCenW-beleid de effectmeting
compliceert. Er is er immers sprake van afzonderlijke, gelijktijdige beleidsoperaties
als «Groepsgrootte en kwaliteit» (klassenverkleining) en «Weer
samen naar school» die gericht zijn op verbetering van de kwaliteit
van het onderwijs en het leveren van «maatwerk» waardoor achterstanden
bestreden en kansen vergroot worden. Deze beleidsoperaties interfereren met
het onderwijsachterstandenbeleid, waardoor eventueel geregistreerde effecten
niet zonder meer toe te schrijven zijn aan dit laatste beleid.24.3 Typering en kwaliteit beoordeelde rapporten4.3.1 Typering beoordeelde rapporten4.3.1.1 OpdrachtgeverHet overgrote deel van de beoordeelde onderzoeken werd in opdracht van
het ministerie van OCenW1 uitgevoerd (22). Twee
studies werden uitgevoerd in opdracht van de commissie Beleidsonderzoek Primair
Onderwijs (BOPO; door OCenW gefinancierd). De ministers van BZK en Grotestedenbeleid
waren elk opdrachtgever voor één studie. Eén onderzoek
werd uitgevoerd in opdracht van een instituut voor multiculturele ontwikkeling.
Bij zes rapporten was niet uit de tekst op te maken wie de opdrachtgever van
het onderzoek is geweest.4.3.1.2 BeleidsterreinDe meeste onderzoeken (25) bleken informatie te verschaffen over het primair
onderwijs. Het voortgezet onderwijs kwam in 21 rapporten aan de orde. VVE
was in elf rapporten onderwerp van onderzoek. Slechts drie rapporten bevatten
informatie over de middelenstromen (zie ook punt 4.3.2).4.3.1.3 Datering gegevensDe geselecteerde rapporten besloegen zowel de periode voor als de periode
na de inwerkingtreding van het GOA-beleid. De in de onderzoeken gebruikte
gegevens dateerden in 16 gevallen van voor de inwerkingtreding van de Wet
GOA en in tien gevallen van daarna. In vijf rapporten werd gebruik gemaakt
van gegevens van voor en na het GOA. Van vier rapporten was onduidelijk op
welke periode zij betrekking hadden.4.3.1.4 Informatie of evaluatieDe Rekenkamer maakte binnen de algemene categorie «beleidsinformatie»
naast adviezen en achtergrondstudies onderscheid tussen rapporten met voortgangsinformatie
en beleidsevaluaties, dat wil zeggen rapporten waarin deze informatie wordt
gerelateerd aan beleid. Als het gaat om doelbereiking in relatie tot beleid
kan ook het begrip «ex-post evaluatie» worden gebruikt. Van een
ex-post beleidsevaluatie is volgens het Hafir sprake als aan van de volgende
aspecten aandacht is besteed:• de mate waarin de doelen van het gerealiseerde beleid worden bereikt;• de mate waarin het al dan niet bereiken van de doelen het gevolg
is van de beleidsinstrumenten; opgetreden neveneffecten;• de mate waarin de uitvoering van het beleid conform plan verloopt.Volgens deze definitie waren 14 van de 35 rapporten aan te merken als
ex-post beleidsevaluatie. Daarvan hadden 10 rapporten betrekking op doelbereiking
zonder een relatie te leggen met het gevoerde beleid. Doelbereiking had daarbij
vooral betrekking op beleidsprestaties, dat wil zeggen activiteiten van relevante
actoren. Slechts 3 rapporten van deze 14 waren gericht op beleidseffecten,
dat wil zeggen de mate waarin het al dan niet bereiken van doelen het gevolg
is van het beleid. In deze (experimentele) onderzoeken werd getracht een causale
relatie tussen een beleidsinstrument en prestaties van kinderen te leggen. 4.3.2 Informatie over besteding middelenDe Rekenkamer ging na in hoeveel rapporten aandacht was gegeven aan de
besteding van de GOA-, gewichten-, en Cumi-gelden (zie tabel 6). Drie rapporten
gingen in op de inzet van de GOA-gelden1 en de
gewichtengelden.2 Twee rapporten bevatten informatie
over de inzet van de Cumi-middelen.3 Geen enkel
rapport ging in op het beheer of de rechtmatigheid van de besteding van de
middelen.Tabel 6 Aantal rapporten met informatie over de besteding
van de middelen (n = 35) OnderwerpAantal
rapporten met informatie GOA-gelden – inzet3– beheer– – rechtmatigheid–Gewichtengelden – inzet3 – beheer–– rechtmatigheid– Cumi-gelden – inzet2 – beheer–– rechtmatigheid–4.3.3 Dekking doelstellingen Landelijk beleidskaderDe Rekenkamer ging na in hoeverre de bestudeerde rapporten informatie
geven over het bereiken van de doelen uit het LBK. In bijlage 4 is per rapport
aangegeven op welke onderwerpen wordt ingegaan. Tabel 7 geeft een overzicht
per (sub-)doelstelling van het aantal rapporten waarin informatie wordt gegeven.
In de tweede kolom is aangegeven in hoeveel van deze rapporten uitspraken
over doelbereiking worden gedaan.Tabel 7 Aantal rapporten met informatie over doelen uit
het LBK en uitspraken over doelbereiking (n = 35) DoelRapporten
met informatieRapporten over doelbereiking Algemeen doel GOA51 Voor- en vroegschoolse educatie  A1a70 A1b41 A2a41 A2b71A2c70 A2d90 Nederlandse taal  B130 B2a10 B2b–0B2c–0 B2d20 B2e10Verwijzing naar speciale voorzieningen  C171C2a50 C2b50 C2c10Schooluitval  D170 Startkwalificatie50 D2a40 D2b10D2c20 D2d10 Evenredige deelname aan onderwijs  E70Monitoring  Fa21 Fb21Fc21Andere voor GOA-beleid relevante informatie  Andere informatie26nvtVoor alle doelstellingen uit het LBK met uitzondering van VVE gold dat
de eerste subdoelstelling het vaakst in de onderzoeken aan de orde kwam. De
meeste aandacht ging overigens uit naar VVE. Opvallend weinig rapporten besteedden
aandacht aan doelstellingen uit het LBK betreffende de Nederlandse taal. In
de PRIMA-cohort-basisrapportages werden wel prestatiegegevens over onder meer
taal vermeld, maar werd de relatie met de (doelstellingen) van het beleid
niet gelegd. In 1997 werd al gesignaleerd dat onvoldoende gebruik gemaakt
werd van de analysemogelijkheden die de gegevensbestanden bieden.1Eerder werd al geconstateerd dat in slechts drie rapporten uitspraken
over de mate van doelbereiking worden gedaan. Deze uitspraken bleken betrekking
te hebben op acht van de (sub-)doelstellingen. In paragraaf 4.5 wordt
ingegaan op de inhoud van de rapporten.4.3.4 Kwaliteit beoordeelde rapportenVoor de beoordeling van de kwaliteit van de rapporten gebruikte de Rekenkamer
tien criteria, afkomstig uit de in hoofdstuk 1 genoemde normatiek. Voor elk
van de rapporten werd bepaald aan hoeveel van deze criteria zij voldoen. In
bijlage 5 is een totaaloverzicht gegeven. Bij de beoordeling werd het ten
dele aan een criterium voldoen als negatief beoordeeld. De technische kwaliteit
van de meeste rapporten is goed. In totaal 31 rapporten voldeden aan meer
dan de helft van de van toepassing zijnde criteria.Slechts vier rapporten voldeden aan de helft of minder van de criteria.
Een daarvan is de Quick Scan van Sardes, waarvan gegeven de aard van dat onderzoek
niet verwacht kon worden dat het aan de gebruikte eisen kan voldoen. Het ontbrak
bijvoorbeeld aan een onderbouwde case-selectie, een uitgebreide beschrijving
van analyses en (waarborgen voor) betrouwbare gegevensverzameling.Twee rapporten2 voldeden bij slechts een
criterium geheel niet aan de eis. Voor de overige criteria was sprake van
«ten dele» voldoen. Eén rapport3
voldeed slechts aan één van de zeven criteria in zijn geheel
en aan twee ten dele.Bij de inhoudelijke bespreking (paragraaf 4.5) van de vier rapporten
die aan de helft of minder van de criteria voldeden is de kwaliteitsbeoordeling
in ogenschouw genomen. 4.4 GebruikDe Rekenkamer verzocht het ministerie van OCenW weer te geven of en hoe
de door de Rekenkamer beoordeelde rapporten door het ministerie zijn behandeld.
Van vrijwel alle (33 van de 35) door de Rekenkamer beoordeelde rapporten had
het ministerie samenvattingen gemaakt en van acht rapporten was een bepaalde
vorm van analyse gemaakt. Ongeveer de helft (17) van de rapporten is aangeboden
aan de Tweede Kamer en in tien gevallen werd een beleidsreactie bijgevoegd.Van ongeveer de helft van de rapporten (18) heeft de inhoud zichtbaar
invloed gehad op de beleidsvorming (door het citeren uit het rapport in een
nota of door verwijzing in een brief).Zoals zal blijken uit de volgende paragraaf achtte de Rekenkamer 15 rapporten
van belang omdat er uitspraken in gedaan worden over de uitvoering van het
beleid. Deze rapporten komen echter maar ten dele overeen met de door het
ministerie kennelijk van belang geachte rapporten. Van de 15 werden er tien
gezonden aan de Tweede Kamer en op zeven werd een beleidsreactie gegeven.
Zes ervan lijken directe invloed gehad te hebben op de beleidsvorming: ze
zijn verwerkt in een nota of beleidsbrief of anderszins gebruikt.De zogenoemde cohortstudies nemen een bijzondere plaats in; het betreft
langlopende onderzoeken waarin veel gegevens verzameld worden, echter zonder
dat er een relatie gelegd wordt met de doelstellingen van het beleid. Deze
omvangrijke en gedetailleerde studies zijn van groot belang als basismateriaal
voor verklarend onderzoek. Zo kunnen in nadere studies variabelen gevonden
worden die achterstanden kunnen helpen verkleinen.Omdat de gegevens van de cohortstudies met vragenlijsten zijn verkregen
en geen observaties op de scholen zelf plaats hebben gevonden kan de weergave
van de werkwijze van scholen en leerkrachten echter vertekend zijn –
een waarschuwing die reeds in 1997 in De Landelijke evaluatie van het OVB
(pp. 10–11) werd uitgesproken. Een andere beperking van dit soort onderzoek
is dat het gelet op de grootschaligheid niet afgestemd is op de beleidscycli
(idem, p.17). Het is niet duidelijk in hoeverre de cohortstudies door het
ministerie voor de aansturing van het GOA-beleid zijn gebruikt.Geconstateerd kan worden dat niet alle rapporten door het ministerie van
belang geacht worden voor de beleidsvorming. Opmerkelijk is de discrepantie
tussen de door de Rekenkamer van belang geachte rapporten en de door het ministerie
van belang geachte rapporten. Dit is merkwaardig omdat de Rekenkamer in haar
onderzoek vooral getracht heeft informatie te vinden die gerelateerd is aan
en bruikbaar is voor de invulling van het LBK. In dit verband wijst de Rekenkamer
op het ontbreken van een heldere procedure voor het verwerken van de beschikbare
informatie. Zo kon de evaluatie van het OVB-beleid «En toen was het
OVB er niet meer», op het ministerie buiten beschouwing blijven. De
Rekenkamer heeft althans niet vast kunnen stellen dat het rapport op enigerlei
wijze verwerkt of geanalyseerd is.4.5 Resultaten van de toetsing4.5.1 Besteding van de middelenDe rapporten bevatten vrijwel geen informatie over de besteding van de GOA-middelen. Een enkel rapport (GOA-beleid. Een inhoudelijke en bestuurlijke
typering, p. 89) vermeldt dat de nadruk van de besteding van de gelden
bij het primair onderwijs ligt en met name bij de VVE. Uit de verschafte informatie
valt tevens op te maken dat relatief weinig geld gaat naar het voortgezet
onderwijs en naar buitenschoolse activiteiten.Over de besteding van de middelen van de Gewichtenregeling wordt in de
rapporten vrijwel geen melding gemaakt. Alleen uit informatie over de OVB-periode
en daarvoor blijkt dat «veel scholen» deze middelen als gelden
voor hun basisformatie beschouwden. De gelden werden veelal gebruikt voor
klassenverkleining (Zicht op resultaat, pp. 51–52, 72–77; Meer
voorrang minder achterstand, pp. 74–75).Over de besteding van de middelen van de Cumi-faciliteit is evenmin actuele
informatie beschikbaar. Een rapport uit 1997 (Zicht op resultaat, p. 63,
77, 79) vermeldt dat driekwart van de scholen voor voortgezet onderwijs de
extra faciliteit uitsluitend inzette voor allochtone leerlingen; ruim een
kwart voor alle leerlingen. Hoe het staat met deze bestedingen sinds de invoering
van de Wet GOA is met de beleidsinformatie die de Rekenkamer onder ogen heeft
gehad niet te bepalen.1Over de besteding van de middelen is dus vrijwel niets bekend (zie ook
hoofdstuk 3); er kan van een hiaat in de beleidsinformatie gesproken worden.Mogelijk kan een rapport van het SCP dat nog in voorbereiding is op dit
punt te zijner tijd nadere informatie verschaffen.4.6 Algemene doelstellingHet algemene doel van het GOA-beleid luidt: het zoveel
mogelijk wegnemen van belemmeringen die de voorbereiding op een volwaardig
burgerschap in de weg staan; het voorkomen dat sociale, economische of culturele
factoren leiden tot achterstanden.De zogenoemde cohortstudies (Prima, VO, VOCL) vormen een belangrijke bron
van informatie over kenmerken en prestaties van leerlingen en scholen en daarmee
van de omvang van de onderwijsachterstanden. Deze informatie vormt de basis
voor diverse studies en biedt aanknopingspunten voor nader onderzoek ter bepaling
van bovengenoemde belemmeringen en factoren. In hoeverre de cohortstudies
gegevens bevatten over het realiseren van de algemene GOA-doelstelling kan
alleen indirect, via andere studies, waargenomen worden. Een afzonderlijke
bespreking van de cohortstudies is hier dan ook niet aan de orde. Voorzover
deze studies in dit kader van belang zijn worden ze meegewogen bij de beoordeling
van de andere rapporten.Wat betreft de praktijk van het realiseren van de algemene GOA-doelstelling
constateert de Rekenkamer het volgende. Iets meer dan de helft van de planplichtige
gemeenten heeft aangegeven wat het doel van het GOA is (Quick-scan GOA-beleid,
1999, p. 7). In andere plannen staat dit doel geformuleerd als het halen
van een startkwalificatie of het bereiken van volwaardig burgerschap. De keuze
voor instrumenten die bijdragen aan de realisatie van dit doel wordt door
de beoordeelde rapporten niet onderbouwd. Gewezen wordt op de diversiteit
aan variabelen en mogelijke succesfactoren voor specifieke methodes of doelgroepen
(Samenvattend eindverslag Kaleidoscoop en Piramide, 1999, p. 50–51;
Rapportage minderheden 1999, p. 268–275). Ook het aantal van deze factoren
lijkt daarmee problematisch. Gewezen wordt onder meer op de niet-bedoelde
effecten van het GOA-beleid: versnippering en concurrentie met
ander beleid (Rapportage minderheden 1999, p. 252). Er is bijzondere aandacht
voor VVE in de literatuur waar het gaat om de wegwerking van achterstanden
(Samenvattend eindverslag Kaleidoscoop en Piramide, 1999). Het blijkt echter
wel dat succesvolle experimenten steeds in hun eigen context moeten worden
bezien en dat er onduidelijkheid is over het beklijven van resultaten (idem
p. 50–51).Omdat geen onderbouwing van het gekozen instrumentarium viel terug te
vinden in de Memorie van Toelichting bij de Wet GOA, en ook niet in de evaluatie
van het OVB-beleid of in andere door de Rekenkamer geraadpleegde studies,
en in de beoordeelde beleidsinformatie vrijwel geen uitspraken te vinden zijn
over het realiseren van de algemene doelstelling moet op dit punt van een
lacune in noodzakelijke kennis gesproken worden.4.7 Specifieke doelen4.7.1 Voor- en vroegschoolse educatieBij de doelstellingen die met voor- en vroegschoolse
educatie verband houden gaat het met name om de verbetering van de startcondities
van leerlingen bij binnenkomst in de basisschool. Die verbetering richt zich
onder meer op het gebied van de Nederlandse taal door aandacht voor, en verbetering
van samenwerkingsrelaties tussen basisscholen en VVE-instellingen en deskundigheidsbevordering
van medewerkers die op dit terrein werkzaam zijn. In dit kader moet –
kort samengevat – aandacht worden besteed aan informatie-uitwisseling
over toekomstige leerlingen tussen de actoren; het planmatig handelen, het
gebruik van programma's en instrumenten voor (taal)ontwikkeling in peuterspeelzalen
enondersteuning van gezinsgerichte programma's.In veertig procent van de gemeentelijke plannen wordt het onderwerp van
deskundigheidsbevordering genoemd; in zestig procent van de plannen komt het
onderwerp informatie-uitwisseling over toekomstige leerlingen aan de orde;
in 19 procent van de plannen worden gezinsgerichte programma's genoemd. Dertig
procent van de gemeenten wil program-ma's gaan gebruiken in de voorschoolse
periode (Quick-scan GOA-beleid, 1999 p. 9–10).Een aantal rapporten maakt melding van de aard en frequentie van het contact
tussen scholen en VVE-instellingen (Onderwijsverslag 1998 p.77; Implementatie
Piramide en Kaleidoscoop p. 95–96; Samenvattend evaluatierapport
Piramide en Kaleidoscoop p. 34, 48; Zicht op resultaat p. 50–51);
over de inhoud van die afstemming en het resultaat daarvan is door de Rekenkamer
niets aangetroffen.Enkele rapporten (Implementatie Piramide en Kaleidoscoop; Samenvattend
evaluatierapport Piramide en Kaleidoscoop) zijn gewijd aan arbeidsintensieve
en dure- experimenten (methode: «Kaleidoscoop» en «Piramide»).
De resultaten hiervan zijn betrekkelijk mager. Er zijn enige effecten op het
gebied van taalontwikkeling gesignaleerd. De eindtermen van het gewenste niveau
zijn echter niet duidelijk, hetgeen resultaatmeting moeilijk maakt. Ook zijn
de effecten op langere termijn – na één jaar – onzeker.
Voorts wordt opgemerkt dat een succesfactor voor VVE-programma's een inzet
is van ongeveer 600–1200 uur (Samenvattend evaluatierapport Kaleidoscoop
en Piramide, pp. 16, 50–51; Effecten van voor- en vroegschoolse educatieve
centrumprogramma's pp. 147–151). In de OVB-periode is bij deze
programma's een vermindering geconstateerd van taalachterstand
bij enkele specifieke etnische groepen allochtonen (En toen was het OVB er
niet meer, p. 21).Over de zinvolheid van het aanbod van gezinsgerichte programma's bestaat
geen onverdeeld positief beeld. In individuele gevallen wordt een dergelijk
programma aangeduid als succesfactor (Samenvattend evalua-tierapport Kaleidoscoop
en Piramide, p. 56). In een ander rapport wordt gesteld dat dergelijke uit
de jaren zeventig stammende buitenlandse programma's voor autochtonen ondanks
uitblijvende resultaten geko-pieerd zijn naar de situatie voor allochtonen
en dat het beoogde effect (ook daar) uitblijft (Rapportage minderheden 1999,
p. 234).Enige internationale (oudere) literatuur wordt genoemd die wel succesvolle
(onder meer Amerikaanse) programma's noemt (En toen was het OVB er niet meer,
p. 21–24).Omdat de onderzoeksresultaten elkaar op onderdelen tegenspreken, de gemeten
effecten gering en afhankelijk van specifieke omstandigheden zijn, is hier
geenszins sprake van een solide basis voor beleid. Dit is opmerkelijk omdat
het belang van VVE allerwegen groot geacht wordt. Wat wel blijkt is dat de
programma's die enig – mogelijk tijdelijk – succes boeken, arbeidsintensief
en duur zijn.4.7.2 Beheersing van de Nederlandse taalTer bestrijding van de taalachterstanden moet lokaal
beleid ontwikkeld worden in samenwerking met scholen en andere instellingen.
Daarbij moet, kort samengevat, aandacht worden besteed aan de gezamenlijke
opvang van instromers (kinderen van asielzoekers bijvoorbeeld). Voorts moet
afstemming plaats vinden tussen de eerste opvang en de vervolgactiviteiten
op het gebied van verschillende soorten onderwijs in de Nederlandse taal.
Aandacht moet besteed worden aan stimulering van buitenschoolse programma's
Nederlandse taal en deskundigheidsbevordering van leraren en aan de beheersing
van de Nederlandse taal door moeders.Vrijwel alle gemeenten besteden aandacht aan taal; twintig procent van
de gemeenten wil lokaal taalbeleid gaan ontwikkelen. Er zijn echter maar weinig
lokale taalbeleidsplannen gemaakt. Veertig procent van de gemeenten wil dat
de scholen een taalbeleidsplan opstellen en zijn terughoudend met het geven
van richtlijnen hiervoor (Quick-scan GOA-beleid, p.11). Vijftien procent van
de gemeenten wil werken aan de professionalisering van leraren, maar waar
die precies betrekking op zou moeten hebben is onduidelijk. Er is wel informatie
beschikbaar over de taalachterstanden maar deze informatie staat los van de
elementen en middelen zoals verwoord in het LBK. Onderzoek uit de jaren tachtig
en negentig (tot 1997) gaat met name over onderwijsmateriaal en de inpassing
daarvan in regulier onderwijs (Wat weten we, pp. 63–89). Naar aanleiding
van ander onderzoek wordt geconcludeerd dat er «tot op heden»
(februari 2000) geen experimentele studies verricht zijn waaruit blijkt hoe
groot de effecten zijn van de verschillende NT2-methoden op de leerwinst in
de Nederlandse taalvaardigheid van allochtone leerlingen (idem, p. 88). Geïntegreerde
NT1/NT2 methoden zijn nog in ontwikkeling, maar onderzoeksresultaten die de
omslag naar geïntegreerd NT1-NT2-onderwijs onderbouwen ontbreken vooralsnog
(idem, p. 89). In hetzelfde samenvattende rapport wordt een gemeenschappelijke
resultaat geconstateerd uit diverse oudere studies: wat vruchten lijkt af
te werpen is het werken «op maat» en in kleine groepjes (idem,
p. 112). De hoge eisen die aan de vaardigheden van de leraren worden gesteld
op het gebied van klassenmanagement worden in een reeks van studies
(1990–1997) vermeld (idem, p. 114). In een rapport wordt verondersteld
dat taalvaar-digheidscursussen voor ouders van invloed kunnen zijn op de schoolloopbaan
van hun kinderen met verwijzing naar het (nog niet geëvalueerde) «voorschool-project»
waarin gewerkt wordt met de eerder genoemde (overigens elders matig succesvol
genoemde) methoden,«Kaleidoscoop» en «Piramide» (idem,
pp. 61–62).Over de genoemde aandachtspunten bij de gewenste lokale beleidsontwikkeling
ter bestrijding van taalachterstanden is weinig bekend. Een onderbouwing van
het beleid op dit punt is niet aangetroffen. Gelet op de lage percentages
weten gemeenten mogelijk niet goed wat ze met de wens om te komen tot lokaal
taalbeleid aan moeten. Ook hier kan een lacune in de beleidsinformatie geconstateerd
worden.4.7.3 Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningenDe doelstellingen van het Weer Samen Naar School-beleid
zijn van overeenkomstige toepassing (gelden als richtsnoer) voor het primair
onderwijs en die van het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs
voor mavo/vbo in het voortgezet onderwijs. Hierbij moet aandacht besteed worden
aan samenwerking met andere niet onderwijs instanties en inzet van expertise
van deze instanties in het onderwijs.Meer dan de helft van het aantal gemeentes besteedt hier in de plannen
geen aandacht aan (Quick-scan GOA-beleid, p.13). Uit verschillende rapporten
blijkt dat het aantal allochtonen dat deelneemt aan het speciaal onderwijs
steeds verder toeneemt (Zicht op resultaat, p. 42, 63; Rappor-tage minderheden
1999, p. 139, 157; vgl. ook En toen was het OVB er niet meer, p. 34–35).
Leerlingen uit etnische minderheden worden niet langer minder doorverwezen
dan autochtonen. Over het geheel genomen is hun aandeel in het speciaal onderwijs
een fractie hoger dan hun aandeel in het basisonderwijs. Over de samenwerking
met andere instanties is betrekkelijk weinig bekend: voor zover er al sprake
is van afstemming betreft dit volgens een casestudy zeer lichte vormen van
samenwerking. Problemen doen zich voor in de kleinere gemeenten waar weinig
ervaring is en moeizame relaties bestaan tussen schoolbesturen en het gemeentelijk
apparaat. Factoren die de afstemming zouden belemmeren zijn: 1) de gescheiden
geldstromen; 2) gemeenteoverstijgende samenwerkingsverbanden; 3) het feit
dat WSNS betrekking heeft op alle scholen en GOA op slechts enkele binnen
een gemeente; en 4) het feit dat de lokale overheid formeel geen rol speelt
in WSNS (Bovenschoolse verbanden p. 104, 131–132).In de OVB-periode was vijfenzeventig procent van de basisscholen volgens
de Inspectie van het onderwijs (Zicht op resultaat p. 51) op de hoogte van
de mogelijkheden die de verschillende instellingen kunnen bieden en werkt
daarmee ook samen. Hoe is echter niet vermeld.Het materiaal overziende rijst geen helder beeld over de samenwerking
met niet-onderwijsinstanties en de inzet van expertise van deze instanties.
Wat wel duidelijk is: het percentage leerlingen uit etnische minderheden dat
verwezen wordt naar speciale voorzieningen is momenteel ongeveer gelijk aan
het percentage doorverwezen autochtone leerlingen. 4.7.4 Vermindering van schooluitvalJaarlijks wordt in samenwerking met lokale partners
het aantal voortijdige schoolverlaters zoveel mogelijk verminderd. Bij de
uitwerking daarvan dient aandacht besteed te worden aan: de stroomlijning
van de aanslui-ting tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs, informatie-uitwisse-ling
over leerlingen, uitlijning van activiteiten met die in het kader van de regionale
meld- en coördinatiefunctie en: samenhang met regionale ontwikkelingen
in het kader van vernieuwd voorbereidend beroepsonderwijs en middelbaar algemeen
voortgezet onderwijs.Ongeveer driekwart van de gemeenten besteedt aandacht aan deze doelstelling
(Quick-scan GOA-beleid, pp. 14–15). Er is sprake van een forse
mate van voortijdig schoolverlaten. Duidelijke risicogroepen zijn hier de
allochtone achterstandsleerlingen. Het is overigens opmerkelijk is dat dit
door de samenleving aanzienlijk somberder wordt ervaren dan door de betrokkenen
zelf (Voortijdig schoolverlaten en de overgang naar arbeidsmarkt en vervolgopleidingen,
pp. 85–86). Cohortstudies (tot 1997) toonden aan dat volgens de diplomadefinitie
het voortijdig schoolverlaten 6.6 procent bedroeg en volgens de startkwalificatiedefinitie
12.6 procent (idem, p. 85). Overigens moet bedacht worden dat cijfers
over schooluitval weinig rekening (kunnen) houden met terugkeer van leerlingen
naar het onderwijs in een later jaar en/of naar een andere school in een andere
gemeente, waardoor genoemde cijfers mogelijk vertekend zijn. Het aandeel Turkse,
Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse voortijdig schoolverlaters is drie
à vier keer zo hoog als het aantal autochtone voortijdig schoolverlaters
(Rapportage minderheden 1999, pp. 178–181).In twintig procent van de plannen wordt melding gemaakt van de stroomlijning
van de aansluiting tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs (Quick-scan
GOA-beleid, p.14), waarbij als meest concrete activiteit schoolkeuzevoorlichting
wordt genoemd.Volgens een onderzoek uit 1995 is in het voortgezet onderwijs in het algemeen
weinig kennis aanwezig over de methoden en aanpakken die gehanteerd worden
in het basisonderwijs (Zicht op resultaat, p. 57).Op een kwart van de basisscholen is het eigen onderwijsaanbod bewust afgestemd
op de kerndoelen basisvorming en ongeveer veertig procent van alle leraren
in het primair onderwijs probeert het didactisch handelen af te stemmen op
de werkwijze in het voortgezet onderwijs (Onderwijsverslag 1998, pp. 77–79).
Over de informatie-uitwisseling over leerlingen is slechts materiaal uit de
OVB-periode beschikbaar: overdracht van gegevens komt in ruime mate voor en
heeft veelal betrekking op gege-vens van genormeerde toetsen en gegevens over
studiehouding en motivatie (Zicht op resultaat, p. 50, 56–57, 77).In twintig procent van de plannen wordt melding gemaakt van samenh-ang
van regionale ontwikkelingen in het kader van het vernieuwd VBO en MAVO. (Quick-scan
GOA-beleid, p. 15). Van uitlijning van activiteiten met die in het kader van
de regionale meld- en coördinatiefunctie wordt in de beoordeelde rapporten
geen melding gemaakt.Uit de rapporten blijkt dat de voortijdig schoolverlaten met name een
probleem is voor allochtone minderheden; over de daadwerkelijke aanpak langs
de lijnen van deze doelstelling van het LBK is weinig bekend. Ook hier: een
betrekkelijke lacune in de beleidsinformatie.4.7.5 Evenredige deelname aan het onderwijsLokaal worden initiatieven ontwikkeld om de deelname
van doelgroepleerlingen aan vormen van voortgezet, secundair beroepsonderwijs
en hoger onderwijs meer overeen te laten komen met die van niet-doel-groepleerlingen
met overeenkomstige capaciteiten.Gemeenten hebben moeite met de invulling van deze doelstelling die inmiddels
door het ministerie gezien wordt als de «finale» doelstelling
binnen het LBK. Zij zien het meer als resultaat van het overig beleid. Tweederde
van de gemeenten besteedt geen aandacht aan deze doelstelling. De overige
gemeenten onderschrijven de doelstelling wel maar nemen geen speciale maatregelen
(Quick-scan GOA-beleid, pp. 15–16; GOA-beleid. Een inhoudelijke en bestuurlijke
typering, pp. 59–60).Hier is duidelijk sprake van een lacune in de beleidsinformatie.4.7.6 MonitoringLokaal komt een registratie tot stand van ten minste:
de instroom, door-stroom, en uitstroom (van de doelgroep) leerlingen in scholen
voor basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs,
secundair beroepsonderwijs en voor hoger onderwijs. Voorts komt een registratie
tot stand voor de verwijzing naar het speciaal onderwijs en het voortgezet
speciaal onderwijs en het verzuim en uitval van leerlingen in het onderwijs.Slechts twintig procent van de gemeenten heeft een start gemaakt met het
monitoren, maar niet bekend is waar dit zich op richt (GOA-beleid. Een inhoudelijke
en bestuurlijke typering, p. 45, 50). Ruim tachtig procent van de gemeenten
heeft in het plan kenbaar gemaakt dat ze voornemens zijn te gaan monitoren;
ongeveer vijftien procent van de gemeenten beschikt over (delen van) een monitoringsysteem.
Vijftien procent van de gemeenten wacht op de landelijke monitor of op landelijke
richtlijnen (Quick-scan GOA-beleid, pp. 16–17).Ondanks de bereidheid van gemeenten om te gaan monitoren wordt een afwachtende
houding aangenomen. Zie ook punt 3.3.3.4.8 Faal- en succesfactorenBij het doornemen en beoordelen van de rapporten zijn
diverse aandachtspunten, opmerkingen en bevindingen gesignaleerd die van belang
kunnen zijn voor de beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering. Een aantal
van deze opmerkingen is reeds hiervoor verwerkt.De Rekenkamer signaleert in diverse rapporten een relativering van de
rol die het onderwijs kan spelen bij het wegwerken van onderwijsachter-standen
(vgl. Zicht op resultaat, pp. 72–73, 81; Wat weten we, pp. 254–259).
Opmerkelijk genoeg wordt in diezelfde rapporten regelmatig gewezen op de belangrijke
rol die het onderwijs niettemin zou kunnen spelen bij de oplossing van dit
probleem. Deze spanning is kenmerkend voor veel van de bestudeerde beleidsinformatie.Voorzover de rapporten expliciet succes- en faalfactoren behandelen moet
allereerst gewezen worden op het rapport Meer voorrang, minder achter-stand.
Hierin wordt kritiek geleverd op de beleidstheorie van het OVB: de causale
veronderstellingen van het beleid waren niet onderbouwd; in het OVB werden
geen minimumniveaus aangegeven noch werd een einddoel of termijn gesteld waarbinnen
een en ander gerealiseerd zou moeten zijn. Het beleid zou kenmerken hebben
van promotion de tous: de reductie van sociale
ongelijkheid en een zo hoog mogelijk onderwijsniveau voor allen. Voor zover
taal- en rekenachterstand verminderd is, is niet duidelijk in hoeverre dit
is toe te schrijven aan het OVB (Meer voorrang, minder achterstand, pp. 159–177).Ondanks accentverschillen en de introductie van de GOA-gelden en de aansturende
rol die de gemeente daarbij kan spelen en het hanteren van de doelen zoals
geformuleerd in de Nota «Aan de slag met onderwijskansen» dat
een gerichte aanpak van onderwijsachterstanden voorstaat, heeft het huidige
beleid nog steeds kenmerken van het OVB promotion de tous-karakter. Het hoofddoel van het Onderwijskansenplan is «de
optimale ontplooiing van alle talenten van leerlingen dichterbij te brengen».
In de doelstellingen van de betrokken gemeenten moeten zoveel mogelijk op
leerlingenniveau meetbare doelstellingen worden opgenomen. De einddoelen zijn
volgens dit plan: zoveel mogelijk leerlingen behalen een startkwalificatie
en, schoolloopbanen zijn gelijk verdeeld over leerlingen met verschillende
sociaal-culturele en talige achtergronden. Een gebrekkige toezichtstructuur
voor de uitvoering leidt echter volgens de Rekenkamer tot een vergelijkbare
kritiek als op het OVB-beleid.Methodes die in de VVE-sfeer enig succes lijken te bieden zoals «Piramide»
en «Kaleidoscoop» blijken erg duur te zijn en – door verdubbeling
van de personele inzet – arbeidsintensief, terwijl het duurzame effect
onzeker is (Samenvattende evaluatierapport Kaleidoscoop en Piramide, p. 53,
78–81; Effecten van voor- en vroegschoolse educatieve centrumprogramma's,
pp. 147–154). Gelet op de schaarste op de arbeidsmarkt lijkt het welhaast
onmogelijk om deze methoden breed in te zetten, wat niet wegneemt dat er veel
belangstelling is voor deze programma's.In een aantal rapporten wordt aangegeven dat bepalend voor het succes
van een bepaalde methode of techniek waarschijnlijk niet zozeer de gehanteerde
methodes zijn maar veeleer het enthousiasme en de didac-tische vaardigheden,
de instructiekwaliteit en de managementvaardig-heden/leiderschap van de leraren
en de directies (Bovenschoolse verban-den, pp. 125–126; Onderwijsverslag
1998, pp. 36, 73; Wat weten we, pp. 122 e.v.; Scholen onder druk, pp. 142,
149; Rapportage Minderheden 1999, p. 234). Deze rapporten zijn allemaal van
vrij recente datum en lijken een trend weer te geven om de oorzaak van de
hardnekkige onderwijsachterstanden te zoeken in de kwaliteiten van de docenten
en de directies. Gegeven het feit echter dat een eenmaal in het primair onderwijs
opgelopen onderwijsachterstand niet meer wordt ingehaald in het voortgezet
onderwijs en op alle niveaus zichtbaar blijft (rapportcijfers, zittenblijven,
voortijdig schoolverlaten, slaagpercentages, eindexamencijfers, verwerving
arbeidsplaats) is het de vraag of die stelling helemaal juist is (vgl. En
toen was het OVB er niet meer, p. 64). Wel is het zo dat specifieke onderwijsmethoden
specifieke eisen stellen aan de docenten (Onderwijsverslag 1999, p.74).De constatering dat het succes van het GOA-beleid staat of valt met de
beschikbaarheid van leraren (idem, pp.115–117) is een overweging die
als zodanig nog geen grote rol heeft gespeeld in het onderwijsachterstandenbeleid.
Het laat zich gemakkelijk denken dat het nijpende tekort aan leraren de echte
onderwijsachterstandscholen steeds zwaarder zal treffen. De problemen
zijn het grootst op de achterstandsscholen in het Westen van het land (idem,
1998, p.61).4.9 ResuméHet geheel aan kwalitatieve informatie overziende in het licht van de
relevantie voor het GOA-beleid, meer specifiek voor het LBK, valt een aantal
zaken op:– de technische kwaliteit van de rapporten is over het algemeen
goed te noemen;– slechts enkele rapporten geven informatie over de implementatie
en uitvoering van het beleid waardoor er geen inzicht is in de beleidsresultaten;– de keuze van het beleidsinstrumentarium is niet onderbouwd met
onderzoek, maar berust op veronderstellingen en heeft een zeker trial and error-karakter;– het onderwijsachterstandenprobleem is hardnekkig en omvangrijk
(een derde van alle leerlingen in het primair onderwijs behoort volgens OCenW
tot de doelgroep); er zijn geen doorslaggevende factoren aan te wijzen waarop
gestuurd kan worden;– de beleidsdoelstellingen zijn breed geformuleerd en algemeen uitge-werkt,
zonder dat daaraan een deugdelijke verantwoordingsstructuur is verbonden.
Hierdoor wordt de aansturing van de uitvoering van het beleid door het ministerie
bemoeilijkt;– de beschikbare beleidsinformatie wordt niet ten volle benut. 5 AANSLUITING MET VBTB-PROCES5.1 Uitgangspunten VBTB-procesVolgens de Rekenkamer kan de richting die gewezen wordt in de regeringsnota
Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (nota VBTB, mei 1999) een leidraad
zijn bij het verhelderen van de discussie over de hiervoor gesignaleerde tekortkomingen
te verhelderen en het zoeken naar oplossingen.Zoals bekend zijn in het VBTB-project de uitgangspunten geformuleerd waaraan
de begrotings- en verantwoordingssystematiek voor de rijksoverheid zal moeten
voldoen. Deze impliceren dat een antwoord gegeven wordt op een drietal hoofdvragen
rond het te voeren beleid:– wat willen we met het beleid bereiken?– wat gaan we daarvoor doen?– wat mag dat kosten?Deze drie vragen dienen ook bij het onderwijsachterstandenbeleid gesteld
te worden. Volgens de Rekenkamer is het dan ook onvermijdelijk dat bij de
komende herformulering van het LBK op deze vragen een antwoord geformuleerd
wordt.5.2 Wat willen we met het beleid bereikenDe vraag «Wat willen we met het beleid bereiken?» strekt zich
in eerste instantie uit naar het algemene doel van een beleidsterrein, in
casu «het zoveel mogelijk wegnemen van belemmeringen die de voorbereiding
op een volwaardig burgerschap in de weg staan; het voorkomen dat sociale,
economische of culturele factoren leiden tot achterstanden.» Overigens
kan het onderwijs slechts in beperkte mate bijdragen aan het opheffen van
achterstanden.Deze doelstelling – hoezeer ook algemeen geaccepteerd – is
in het huidige beleid nog niet geoperationaliseerd in meetbare subdoelstellingen.
Op basis van de VBTB-uitgangspunten zou dit echter wel moeten gebeuren. In
ieder geval dienen de begrippen «volwaardig burgerschap» en «achterstanden»
nader gedefinieerd te worden. Voor beide begrippen dienen realistische en
toetsbare doelstellingen te worden geformuleerd. Wat betreft achterstanden
dient duidelijk te zijn welke achterstanden vóór-komen, respectievelijk
weggewerkt moeten worden, en in welke mate dit laatste dient te gebeuren.
Daarnaast dienen ook de verwachtingen ten aanzien van burgerschap geëxpliciteerd
te worden. Dit impliceert een formulering van de concrete onderwijsinhoudelijke
eindtermen in meetbare grootheden.Een deugelijke toetsing van het beleid vergt verder een meting van zowel
de situatie bij aanvang van het beleid of van een bepaalde beleidsperiode,
en aan het eind van de beleidsperiode. Op deze wijze kan de voortgang van
het beleid vastgesteld worden en getoetst worden aan de eindtermen die eerder
waren vastgesteld.Daarmee zijn echter nog geen beleidseffecten vast gesteld. Daarvoor dient
er inzicht te zijn in de externe factoren: factoren die niet door het beleid
gestuurd worden maar die wel van invloed zijn op de mate waarin de doelen
van het beleid gehaald wordt. 5.3 Wat gaan we daarvoor doenLandelijk BeleidskaderDe vraag «Wat gaan we daarvoor doen?» is momenteel beantwoord
met het Landelijk beleidskader, dat een cavalcade aan doelstellingen en middelen
opvoert. Ook hier is het probleem dat de doelstellingen onvoldoende meetbaar
geformuleerd zijn. Daar komt nog bij dat doelen en middelen door elkaar lopen –
wat het duidelijkst bij het «doel» «monitoring» naar
voren komt.Globale doelstellingenVoor het globale karakter van de huidige doelstellingen is welbewust gekozen
bij de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid naar de gemeenten
met ingang van 1998. De bedoeling was de gemeenten de ruimte te bieden binnen
een algemeen kader zo veel mogelijk eigen beleid te voeren, toegesneden op
lokale kenmerken en problemen. Een dergelijke decentrale structuur en bijpassende
beleidsvrijheid verdraagt zich slecht met het realiseren van niet-globale,
meetbaar gemaakte doelen op rijksniveau. Als blijkt dat vrijwel alle gemeenten
voor bepaalde doelen geen of weinig inspanningen leveren, dient de centrale
overheid zich te bezinnen op de vraag of de landelijk gestelde doelen wel
gehandhaafd kunnen worden dan wel wijzigingen in het beleid respectievelijk
de uitvoering daarvan nodig zijn.Informatievoorziening over realisatie beleidEen dergelijk inzicht in de mate van realisatie van het beleid veronderstelt
overigens a priori een adequate informatievoorziening,
waardoor de centrale overheid via monitoring en de levering van verantwoordings-
en controleinformatie weet hoe het beleid decentraal gestalte krijgt en zonodig
tijdig kan bijsturen. Ook in een gedecentraliseerde structuur is een goede
informatievoorziening noodzakelijk. In de voortgangsrapportage VBTB van december
2000 wordt een onderscheid gemaakt tussen systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid.1 Waar de bewindspersoon direct kan worden aangesproken
op prestaties en resultaten is sprake van een resultaatverantwoordelijkheid.
Waar de bewindspersoon een voorwaardenscheppende rol heeft kan worden gesproken
van een systeemverantwoordelijkheid. Ook waar sprake is van een systeemverantwoordelijkheid
dient de bewindspersoon te beschikken over prestatiegegevens. Deze informatie
is immers nodig om de resultaten van het functioneren van het systeem te beoordelen.Van een adequate informatievoorziening is op het ogenblik – vanwege
de passieve informatiepicht, de ontoereikendheid van de gemeentelijke accountantsverklaringen,
de problemen met de gemeentelijke monitor, de terughoudende opstelling van
de Inspectie van het onderwijs – volgens ons geen sprake.Heroverweging bestuurlijke structuurIndien te voorzien is dat het realiseren van meetbaar gemaakte, gekwantificeerde
landelijke doelen in de huidige gedecentraliseerde structuur niet of niet
goed mogelijk is, zouden hieruit beleidsmatige en bestuurlijke conclusies
moeten worden getrokken. Een keuze dient dan te worden gemaakt tussen hetzij
het vasthouden aan de decentrale structuur, eventueel nog verdergaand door
de gelden die gemoeid zijn met het onderwijsachterstandenbeleid
over te hevelen naar het Gemeentefonds, hetzij de centrale, ministeriële
verantwoordelijkheid voor dit beleid te benadrukken.Een andere belangrijke reden voor het heroverwegen van de huidige bestuurlijke
structuur is gelegen in de interferentie met andere beleidsoperaties. Toerekening
van eventuele beleidseffecten aan het (gemeentelijke) onderwijsachterstandenbeleid
is niet goed mogelijk zolang een kluwen van beleidsoperaties (naast het GOA
bijvoorbeeld ook Groepsgrootte en kwaliteit en Weer Samen Naar School) voor
die effecten verantwoordelijk gesteld kan worden.1
Ook dit is niet conform de uitgangspunten van de VBTB-operatie.5.4 Wat mag dat kostenDe laatste vraag luidt: «Wat mag dat kosten?» Het antwoord
op die vraag is in eerste instantie afhankelijk van de beoogde opbrengsten
van de beleidsoperatie. Inhoeverre deze ook gerealiseerd kunnen worden dient
door een realistische ex-ante evaluatie bepaald te worden. In gemeentelijke
achterstandsplannen zouden strikt genomen alleen die beleidsinstrumenten ingezet
moeten worden waarvan de effectiviteit eerder, experimenteel of anderszins
is vastgesteld of plausibel kan worden gemaakt.Gelet op het ontbreken van deze vastgestelde effectiviteit is het dan
ook niet verwonderlijk dat gemeenten zelf experimenten opzetten. Deugdelijke
evaluatie van deze initiatieven is ook voor het landelijk beleid van groot
belang. De uitkomsten kunnen bepalend zijn voor een reële inschatting
van de kosten van het landelijk beleid. In dit verband wijst de Rekenkamer
nogmaals op de onzekere resultaten van de experimenten waarop het onlangs
geïntensiveerde VVE-beleid gebaseerd is.Bij het realistisch inschatten van de kosten dient rekening te worden
gehouden met de arbeidsmarktsituatie, de lerarentekorten en ontbrekende specifieke
deskundigheid van het huidige personeelsbestand. Inzicht in aard en omvang
van deze afzonderlijke problemen zou eerst verworven moeten worden voordat
dat in het LBK nieuwe keuzes gedaan worden en middelen ter beschikking worden
gesteld.Verder zou een duidelijker verband gelegd moeten worden tussen de gekozen
beleidsinstrumenten en de daaraan verbonden kosten. In de huidige situatie
is er nauwelijks informatie beschikbaar over de wijze waarop de schoolgebonden
middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden worden ingezet. 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe door de Rekenkamer beoordeelde beleidsinformatie over het onderwijsachterstandenbeleid
geeft weinig inzicht in de implementatie en uitvoering van het beleid, noch
in de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de bestedingen die in dit kader
worden gedaan. Wel levert deze informatie een beeld op van de resultaten die
zijn geboekt op dit terrein en dat is een ontnuchterend beeld. In de ruim
20 jaar dat er een onderwijsachterstandenbeleid, in welke vormgeving dan ook,
wordt gevoerd, zijn er geen blijvende resultaten geboekt. De onderwijsachterstanden
zijn niet merkbaar verminderd.Nader onderzoek naar de aard en omvang van de onderwijsachterstanden heeft
alleen zin als in de opdrachtverlening meer rekening gehouden wordt met de
behoefte aan informatie over beleidseffecten. Dat maakt het in de allereerste
plaats nodig om de doelen van het onderwijsachterstandsbeleid beter meetbaar
te maken.Verder zou de samenhang tussen dit beleid en andere beleidsoperaties beter
in kaart gebracht moeten worden. Hierdoor kan overlap zichtbaar worden en
kunnen maatregelen ter vermijding daarvan worden genomen.In dit kader beveelt de Rekenkamer aan voor het onderwijsachterstandenbeleid
aansluiting te zoeken bij de uitgangspunten van de regeringsnota «Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording».1
Daarin wordt voorgesteld te komen tot een begroting en een jaarverslag waarin
de koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal staat. Een aanzet
hiertoe heeft het ministerie reeds gegeven met zijn project «Accountability,
Toezicht en Controle».2 Dit project is
weliswaar gericht op het toezicht op instellingen, maar elementen hieruit
zijn toepasbaar op de relatie ministerie-gemeenten.Het eigen toezicht van het ministerie van OCenW levert nu niet voldoende
informatie op over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de uitvoering
van het onderwijsachterstandenbeleid. Dit wordt gedeeltelijk veroorzaakt door
de het ontbreken van een goede monitor en door een passieve informatieplicht
van gemeenten en scholen.Bij gedecentraliseerd beleid is het van belang dat de minister zeker weet
dat hij kan steunen op de controles van in dit geval gemeentelijke accountants.
Die zekerheid is er in dit geval niet, doordat de feitelijke controle op de
rechtmatigheid onvoldoende geregeld is.Daarom beveelt de Rekenkamer aan de begrippen en informatie ter beoordeling
van rechtmatigheid te stroomlijnen, zodat het ministerie met recht kan steunen
op de controles van de gemeentelijke accountants. Dit sluit aan op de brief
van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
Kamer, waarin hij schrijft dat hij een voorstel zal doen om het rechtmatigheidsaspect
expliciet in de accountantsverklaring van gemeenten en provincies voor te
schrijven en dit bij Gemeentewet en Provinciewet te zullen regelen.3 De bevindingen van de Rekenkamer over de toezichtsstructuur
bij het onderwijsachterstandenbeleid onderstrepen nog eens de urgentie van
deze maatregel. 7 REACTIE BEWINDSPERSONENDe minister van Onderwijs reageerde op 19 januari 2001, mede namens
de staatssecretarissen en tevens namens de staatssecretaris van Volks-gezondheid,
Welzijn en Sport, die mede verantwoordelijk is voor het GOA- en VVE-beleid.De minister schreef dat de kritische kanttekeningen die de Rekenkamer
plaatst bij een aantal aspecten van het onderwijsachterstandenbeleid terecht
zijn en deels ook eerder onderkend. De aanbevelingen die de Rekenkamer op
deze punten doet, zal hij dan ook overnemen. Daarbij maakt hij nadrukkelijk
onderscheid tussen datgene wat op de korte termijn mogelijk is en datgene
dat in meerjarig perspectief verder ontwikkeld moet worden. De mogelijkheden
tot aanscherping van het LBK op de korte termijn worden bepaald door de wettelijke
bepalingen betreffende het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Met
het nieuwe LBK worden voor de korte termijn de wettelijke mogelijkheden om
tot resultaat gericht lokaal onderwijsachterstandenbeleid te komen volledig
gebruikt.Stappen in de richting van VBTBEr zijn en worden door OCenW reeds een aantal stappen gezet in de richting
van de aanbevelingen zoals deze door de AR worden gedaan:• Bij de aanvang van het GOA-beleid waren er geen eenduidige criteria
beschikbaar. Het eerste Landelijk Beleidskader is uitdrukkelijk bedoeld als
kader en als groeimodel. De gemeenten kunnen nadere invulling aan het kader
geven zodanig dat zij voor hun eigen uitgangssituatie maatwerk kunnen leveren.
Om dezelfde redenen zijn de doelstellingen uit het LBK niet gekwantificeerd
maar wordt aan gemeenten gevraagd om streefcijfers voor hun eigen uitgangssituatie
te formuleren. In het tweede Landelijk Beleidskader (2002–2006) zullen
doelstellingen die meetbaar zijn centraal staan. In dit LBK zal ook een nadrukkelijk
onderscheid worden gemaakt tussen doelen op de korte en doelen op de lange
termijn. Uiterlijk 1 augustus 2001 worden de AmvB's Landelijk Beleidskader
2002–2006 en de GOA-bekostiging 2002–2006 in het Staatsblad gepubliceerd.• De informatievoorziening over de effectiviteit van het GOA-beleid
zal de komende jaren een grote rol spelen. De afgelopen periode is in verschillende
samenwerkingsverbanden gewerkt aan het opzetten van een optimaal bruikbare
GOA-monitor. De kernmonitor GOA voor de komende jaren is inmiddels gereed.
Er ligt een plan van aanpak voor het opzetten van een volledige leerplichtregistratie
in alle Nederlandse gemeenten. De informatie die aan gemeenten wordt geleverd
voor de gemeentelijke monitoren GOA wordt uitgebreid.• Na de invoering van het onderwijsnummer over enkele jaren, kunnen
de gegevens voor de indicatoren van de verschillende onderwijsmonitoren steeds
vollediger worden geleverd. Er komen monitor-gegevens voor de groep van 4
tot 23 jaar.• Met betrekking tot het onderwijsachterstandenbeleid zijn departementale
afspraken gemaakt over het werken met de begroting in het kader van VBTB.
De minister merkt op dat VBTB niet als consequentie zal hebben dat ieder beleid
volledig in meetbare resultaten is vorm te geven en dat er na VBTB geen risico's
meer zouden zijn wat betreft misbruik en oneigenlijk gebruik. In zijn algemeenheid
geldt voor VBTB: doen waar het kan en uitleggen waar het niet kan.De minister is bezig voor de langere termijn meerjarige verkenningen uit
te voeren om het Primair Onderwijs te positioneren binnen nieuwe trends en ontwikkelingen. Inzet daarbij is ook meer samenhang aan te brengen
tussen diverse beleidsoperaties. Hij acht het wenselijk om te komen tot een
strategische beleidsagenda voor het Primair Onderwijs. Op deze agenda zal
de versterking van de effectiviteit van het onderwijsachterstandenbeleid een
belangrijke plek krijgen. In dit verband zal ook het advies van de Onderwijsraad
inzake de Gewichtenregeling een belangrijke rol spelen. Hij heeft de Onderwijsraad
gevraagd te adviseren over de mogelijkheid en wenselijkheid van een op termijn
aan te brengen samenhang tussen WSNS, LGF en de gewichtenregeling door het
in elkaar schuiven van de verschillende regelingen tot een bekostigingsstelsel
waarin het geld het kind volgt.Rechtmatigheid en doelmatigheidDe minister brengt de volgende nuanceringen aan op de conclusie dat er
sprake is van een «passieve» informatie-voorziening, waarbij er
onvoldoende sprake is van controle op de doelmatige en rechtmatige besteding
van de rijksmiddelen. Bij de inrichting van de GOA-wet is gekozen voor een
verantwoordelijkheidsverdeling, waarbij de minister een landelijke verantwoordelijkheid
heeft om de voorbereiding op het volwaardig burgerschap te bevorderen door
het verminderen van onderwijsachterstanden. Hij effectueert deze verantwoordelijkheid
door het opstellen van een Landelijk Beleidskader, waarin de doelstellingen
van het beleid inzake de bestrijding van onderwijsachterstanden zijn vastgelegd.
De gemeente heeft de verantwoordelijkheid om op lokaal niveau de onderwijsachterstanden
effectief te bestrijden. De minister is verantwoordelijk voor de middelen
die op zijn begroting staan. Vanuit deze ministeriële verantwoordelijkheid
zijn in de GOA-wet een aantal «zware» verplichtingen voor de gemeenten
opgenomen. Zo dient het door de gemeenten op te stellen GOA-plan aan een aantal
informatie-eisen te voldoen.Het GOA-plan dient verder in «op overeenstemming gericht»
overleg met de scholen te worden opgesteld door Burgemeester en Wethouders
en vastgesteld door de gemeenteraad. Voorts dient uit de gemeentelijke administratie
te blijken dat de beschikbare middelen door de gemeente overeenkomstig de
GOA-wet zijn besteed en dient in de schooladmini-stratie een scheiding te
zijn aangebracht tussen de reguliere middelen en de middelen die voor specifieke
doeleinden zijn besteed (de schoolgebonden GOA-middelen).Hoewel de minister erop vertrouwt dat de gemeenten en scholen zich houden
aan de wettelijke voorschriften, blijft hij verantwoordelijk voor het sluitend
zijn van de controleketen. Zo is aan alle gemeenten, die in 1999 zowel een
GOA- als een OALT-uitkering hebben ontvangen, gevraagd informatie te leveren
over de rechtmatigheid van de bestedingen in 1999. Deze informatie wordt nu
geëvalueerd, de resultaten hoopt hij in februari beschikbaar te hebben.
Op grond van de evaluatiebevindingen tot nu toe acht hij het niet uitgesloten
dat hij de gemeenten zal aanschrijven over zijn informatiebehoefte en de verplichtingen
van de gemeenten met betrekking tot de rechtmatigheid.De conclusie van de Rekenkamer dat hij niet zeker zou weten of hij kan
steunen op de controles van de gemeentelijke accountants, omdat er geen afspraken
zijn over de inhoud van het begrip rechtmatigheid vindt hij vooralsnog voorbarig.
Bij de totstandkoming van de wet is hij ervan uitgegaan dat de wet de inhoud
van het begrip rechtmatigheid voldoende duidelijk maakt. Tot nu toe heeft
hem ook nog geen informatie bereikt waaruit hij de noodzaak zou moeten afleiden
tot het maken van afspraken over de inhoud van het begrip rechtmatigheid.
In dit verband wijst hij erop dat de accountantsdienst van zijn
ministerie komend voorjaar een aantal reviews gaat uitvoeren op de controle
door gemeente-accountants van de besteding van specifieke uitkeringen. Indien
daaruit of uit andere informatie de noodzaak blijkt om nadere afspraken te
maken, zal hij de noodzakelijke stappen zetten en daarbij de aanbeveling van
de Rekenkamer betrekken om de begrippen en de informatie ter beoordeling van
rechtmatigheid te stroomlijnen. Hij zal daarbij ook de conclusie van de visitatiecommissie
van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden in
beschouwing nemen. De commissie meent dat de bepalingen omtrent evaluatie
en informatievoorziening zeker niet uitgebreid dienen te worden. De minister
wijst erop dat de aanbeveling van de Rekenkamer en de conclusie van de visitatiecommissie
zich niet met elkaar verdragen.De doelmatige en rechtmatige besteding van rijksmiddelen is ook met enige
regel-maat onderwerp van doorlichting. Zo wordt binnenkort de operatie Griffioen
afgerond. Voor GOA wordt hier geconcludeerd dat de Wet GOA recht doet aan
een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheden tussen minister en
gemeenten.DecentralisatieDe Rekenkamer geeft aan dat de ministeriële verantwoordelijkheid
voor het onderwijsachterstandenbeleid zich slecht verdraagt met decentralisatie
van beleidsverantwoordelijkheden. Hierdoor zou niet kunnen worden voldaan
aan de uitgangspunten van VBTB. Decentralisatie kan alleen maar als er geen
ministeriële verantwoordelijkheid (meer) is. De Rekenkamer stelt dan
ook dat het noodzakelijk is de bestuurlijke structuur te heroverwegen. Deze
gevolgtrekking van de Rekenkamer gaat veel verder dan alleen het onderwijsachterstandenbeleid
en raakt al het overheidsbeleid waar sprake is van decentralisatie. Zoals
bekend, is decentralisatie een belangrijk uitgangspunt voor dit kabinet, onder
meer om lokaal maatwerk en integraliteit in (de aansturing van) beleid te
realiseren. Waar mogelijk en zinvol zal dit dan ook worden toegepast. Bovendien
is het volgens de minister heel goed mogelijk om bij decentralisatie heldere
afspraken met de gemeenten te maken over informatievoorziening en zo effecten
van beleid te kunnen volgen. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij de verdere
uitwerking van het nieuwe beleidskader.Politieke en maatschappelijke contextDe minister is van mening dat de uitspraak van de Rekenkamer dat er met
twintig jaar achterstandenbeleid geen blijvende resultaten zijn geboekt, zowel
de mensen in het onderwijs raakt, die zich dagelijks inspannen voor de oplossing
van een groot maatschappelijk vraagstuk, als ook diegenen die juist de afgelopen
jaren zichtbaar geprofiteerd hebben van het beleid, onder andere via de beheersing
van de Nederlandse taal.Met het onderwijsachterstandenbeleid wordt beoogd leerlingen – die
het nodig hebben – via extra aandacht maximale kansen te bieden op hun
verdere ontwikkeling in de samenleving. Daarbij zijn al veel stappen gezet.
Als de eerste en tweede generaties migranten met elkaar worden vergeleken,
kan worden vastgesteld dat de tweede generatie in vergelijking met de eerste
generatie een forse vooruitgang heeft geboekt. Wanneer allochtone en autochtone
leerlingen in het Primair Onderwijs met elkaar worden vergeleken, zien we
dat op de gebieden van taal en rekenen zowel allochtone als autochtone leerlingen
vooruitgang boeken maar dat de achterstand bij allochtone leerlingen groot
blijft. Dit illustreert dat het een complex vraagstuk betreft. Hiervoor zijn
geen simpele oplossingen voorhanden en het laat zich moeilijk
vertalen in een strikt wetenschappelijke benadering.Wanneer het gaat om het meten van het resultaat van het beleid gaat het
niet alleen om het behalen van eventuele positieve effecten maar gaat het
zeker ook om de vraag in hoeverre negatieve effecten zijn voorkomen. Het gaat
hier veelal om effecten die zich niet zonder meer laten vatten in kwantitatieve
termen maar veel meer van kwalitatieve aard zijn. Ook al zijn niet alle effecten
kwantitatief meetbaar, dan wil dat nog niet zeggen dat dan maar moet worden
afgezien van het beleid. Het huidige beleidskader is opgesteld vanuit het
besef dat er een urgent maatschappelijk probleem is dat om een oplossing vraagt.
Daarbij kan niet worden gewacht tot er een wetenschappelijk goed onderbouwd
instrumentarium voorhanden is. Deze benadering is ook politiek onderkend,
vandaar dat in goed overleg met en met instemming van de Kamer het huidige
beleidskader is opgesteld.Bovendien betreft het een complex maatschappelijk vraagstuk waardoor de
resultaten van het onderwijsachterstandenbeleid moeilijk geïsoleerd bekeken
kunnen worden.De minister wil hiermee niet zeggen dat er geen verbeteringen in het beleid
wenselijk en mogelijk zijn.Verbetering van het instrumentarium – en
VBTB en enkele van de aanbevelingen van de AR vormen daarbij een nieuwe stimulans –
is een continu proces van beleidsontwikkeling gericht op een goed onderwijsachterstandenbeleid.Reikwijdte van het rapportDe onderzoeksopdracht aan de Algemene Rekenkamer richtte zich op de beleidsinformatie
horend bij het huidige (wettelijk bepaalde) onderwijsachterstandenbeleid.
De uitwerking van de opdracht in het rapport en in de brief is echter aanzienlijk
breder. De minister miste in het rapport het onderscheid tussen de bevindingen
op basis van de onderzoeksopdracht en eventuele andere punten. 8 NAWOORD REKENKAMER8.1 AlgemeenDe Rekenkamer constateert dat de bewindspersonen een aantal kritische
kanttekeningen uit haar rapport onderschrijven en aangeven haar aanbe-velingen
op deze punten te zullen overnemen. Over enkele belangrijke aspecten maken
zij opmerkingen die hieronder besproken zullen worden. De volgorde van de
brief zal hierbij aangehouden worden. 8.2 VBTBAangekondigd wordt dat in het nieuwe Landelijk Beleidskader meetbare doelstellingen
centraal zullen staan. Informatie over effectiviteit zal volgens de bewindspersonen
een grote rol spelen en zij verwijzen daarbij naar het gereedkomen van de
kernmonitor. In hoeverre de kernmonitor afgestemd kan worden op mogelijk nieuwe
doelen van het Landelijk Beleidskader blijft in de reactie onbesproken. De
invoering van het onderwijsnummer zal volgens de bewindspersonen een steeds
vollediger beeld mogelijk maken. De Rekenkamer wijst er evenwel op dat dit
naar alle waarschijnlijkheid pas vanaf 2006 de noodzakelijke informatie
zal kunnen opleveren.In de reactie wordt verwezen naar niet nader genoemde departementale afspraken
over de VBTB-toepassing. In hoeverre deze afspraken gelden voor het onderwijsachterstandenbeleid
wordt in de reactie niet geheel duidelijk: gesuggereerd wordt dat de toepassing
van de VBTB-uitgangs-punten op het onderwijsachterstandenbeleid slechts beperkt
mogelijk is. Die suggestie wordt door de Rekenkamer, zoals naar voren komt
in de conclusie van haar rapport, niet gedeeld.Op het VBTB-uitgangspunt om meetbare tussendoelen te formuleren wanneer
hoofddoelen moeilijk meetbaar gemaakt kunnen worden, gaan de bewindspersonen
niet in. Wel tonen zij de bereidheid tot beleidswijziging. Zij maken melding
van «meerjarige verkenningen» om meer samenhang te brengen tussen
diverse beleidsoperaties en benadrukken de wenselijkheid van een «strategische
beleidsagenda» voor het Primair Onderwijs. Met belangstelling ziet de
Rekenkamer de nadere uitwerking hiervan tegemoet.8.3 Rechtmatigheid en doelmatigheidDe conclusie dat er onvoldoende controle is op doel- en rechtmatige besteding
van rijksmiddelen vraagt volgens de bewindspersonen om «een nadere nuancering».
Zij onderstrepen het vertrouwen in naleving van wettelijke voorschriften door
gemeenten en scholen. Hen heeft tot nu toe geen informatie bereikt waaruit
blijkt dat dit vertrouwen niet gerechtvaardigd is. Pas als dat het geval zou
zijn worden maatregelen genomen. Het stroomlijnen van rechtmatigheidbegrippen
wordt afhankelijk gesteld van de uitkomsten van in te stellen review-onderzoek.
De bewindspersonen gaan voorbij aan het feit dat reeds enkele jaren informatie
beschikbaar is waaruit blijkt dat aan vormvereisten niet voldaan wordt: een
onrechtmatigheid (Inspectiegegevens in «Zicht op resultaat», Sardes'
Quick scan, SCP-rapport over het GOA-beleid). De Rekenkamer verzet zich tegen
een afwachtende houding als het gaat om het invullen van de toezichtstructuur
en een «tolerante» houding tegenover feitelijke gebreken. Het verdient aanbeveling dat de minister van OCenW in de toelichting bij
de financiële verantwoording van zijn departement aangeeft hoe hij gestalte
geeft aan het toezicht op de rechtmatige besteding van de gelden en tot welke
bevindingen en acties dat toezicht leidt.De bewindspersonen verwijzen naar een visitatiecommissie die meent dat
de bepalingen in de GOA-wet omtrent evaluatie en informatievoorziening zeker
niet uitgebreid dienen te worden. De bewindspersonen menen dat deze opvatting
zich niet verdraagt met de aanbevelingen van de Rekenkamer. De Rekenkamer
hecht eraan op te merken dat zij geen bezwaar heeft tegen de bedoelde bepalingen
van de GOA-wet als zodanig, maar wel tegen de wijze waarop de bewindspersonen
daar invulling aan geven. Zij dienen hun informatiebehoefte duidelijker en
vooraf te formuleren en de verzamelde informatie tijdig te beoordelen, zodat
zij hun verantwoordelijkheid – desnoods door interventie – waar
kunnen maken. 8.4 DecentralisatieDe bewindspersonen stellen dat de Rekenkamer de mening is toegedaan dat
de ministeriële verantwoordelijkheid voor het onderwijsachterstan-denbeleid
zich slecht verdraagt met decentralisatie van beleidsverant-woordelijkheden,
waardoor niet voldaan kan worden aan de uitgangspunten van VBTB. Decentralisatie
zou volgens de Rekenkamer slechts kunnen plaatsvinden als er geen ministeriële
verantwoordelijkheid (meer) is.De Rekenkamer heeft dit laatste niet zo gesteld. Zij heeft benadrukt dat
decentralisatie met behoud van ministeriële verantwoordelijkheid alleen
mogelijk is indien er een goede toezichtstructuur is met een daaraan gekoppelde
toereikende informatievoorziening.De bewindspersonen achten het «heel goed mogelijk» dat bij
decentralisatie heldere afspraken met gemeenten gemaakt worden over informatievoorziening
teneinde effecten van beleid te kunnen volgen. Bij de verdere uitwerking van
het nieuwe beleidskader zal aan dit punt aandacht geschonken worden.De Rekenkamer blijft van opvatting dat dergelijke afspraken eerder gemaakt
hadden moeten worden, omdat dit onderdeel van het decentralisatieproces zou
behoren te zijn. Zij noteert dat de bewindspersonen alsnog tot reparatie bereid
zijn.8.5 Politieke en maatschappelijke contextDe Rekenkamer hecht eraan te benadrukken dat haar oordelen over de beleidsinformatie
over, het toezicht op en de sturing van het onderwijsachterstandenbeleid,
geen enkele reflectie op de inspanningen in het onderwijsveld beogen. Integendeel,
zij is van mening dat, juist gegeven de hardnekkigheid van de achterstandsproblematiek,
deze inspanningen veel meer aandacht van het ministerie voor formulering van
het beleid en duidelijke steun voor de uitvoering van het onderwijsachterstandenbeleid
verdienen dan nu het geval is.De Rekenkamer deelt overigens de visie van de bewindspersonen dat het
gaat om een complex probleem en dat bovendien niet alle effecten kwantitatief
meetbaar zijn. Dat het onderwijsachterstandenbeleid ertoe heeft bijgedragen
dat de achterstanden niet groter zijn geworden, behoort inderdaad tot de mogelijkheden.
In hoeverre dit echter het geval is valt niet vast te stellen, doordat relevante
beleidsinformatie daarover nu juist ontbreekt en ook thans niet systematisch
wordt opgebouwd. Ook benadrukken de bewindspersonen in hun reactie dat het gaat om een
urgent maatschappelijk vraagstuk, waarbij niet gewacht kan worden op een «wetenschappelijk
goed onderbouwd instrumentarium». Ook de Tweede Kamer heeft volgens
hen met deze visie ingestemd door akkoord te gaan met het huidige Landelijk
Beleidskader.De Rekenkamer heeft niet benadrukt dat alleen instrumenten ingezet mogen
worden waarvan het succes verzekerd is; zij benadrukt de noodzaak de beleidsresultaten
zo goed mogelijk te meten. Dit laatste noopt ertoe de beleidsdoelen zo te
formuleren dat ze ook meetbaar gemaakt kunnen worden. Waar dit niet kan zouden
in ieder geval – conform de VBTB-principes – meetbare tussendoelen
geformuleerd moeten worden. Voorts meent de Rekenkamer dat wetenschappelijke
informatie, voor zover die voorhanden is en enig zicht biedt op mogelijke
effecten van te implementeren beleid, zorgvuldig en weloverwogen bij de besluitvorming
over dat beleid betrokken moet worden.8.6 Reikwijdte van het rapportDe bewindspersonen merken op dat de Rekenkamer haar «onderzoeksopdracht»
ruimer heeft opgevat dan de Tweede Kamer aangaf en gebruik heeft gemaakt van
haar vrijheid het beleid zelf te beoordelen c.q. tot een bijstelling van het
beleid te adviseren.De Rekenkamer meent in haar rapport duidelijk aangegeven te hebben waar
zij de vragen van de Kamer beantwoordt en waar zij verder gaat. Zij heeft
zich niet uitgelaten over de richting van het beleid maar wel op de noodzaak
tot het maken van bepaalde keuzen geattendeerd. Daarmee is geen uitspraak
gedaan over de te volgen richting van het beleid.Vanuit haar onafhankelijke positie zal de Rekenkamer de vormgeving en
uitvoering van dit beleid blijven volgen en als zij daar aanleiding toe ziet
onderzoeken en daarover rapporteren. BIJLAGE 1 Bestudeerde rapportennrauteurs Uitgebracht doorTiteljaar 1T. v.Rossum e.a. SardesQuick scanGOA-beleidfeb. 99 2E. AnnevelinkOCTOBovenschoolse verbandenfeb. 00 3M. TurkenburgSCPGOA-beleid. Een inhoudelijke
en bestuurlijke typeringDec. 99 4L. BraakmanSardesDe brede school1999 5Inspectie van het onderwijsOnderwijsverslag 19981999 6Inspectie van het onderwijsOnderwijsverslag 19992000 7G. ReezigtGIONDe implementatie van Piramide
en Kaleidoscoopmrt. 99 8B. SchonewilleSardesKaleidoscoop en Piramide.
Samenvattend evaluatierapport1999 9Y. EmmelotSCO-KohnstammWat weten we? Een literatuurstudie
naar empirisch onderzoek gericht op het onder wijs Nederlands-als-2e-taal
in het bofeb.00 10L. MulderITSKinderen van asielzoekers in het
bofeb. 0011G. Driessen/H. DekkersITSVoortijdig schoolverlaten
en de overgang naar arbeidsmarkt en vervolgopleidingen199712P.den Boer/D. Uerz Voortijdig schoolverlaten
in nationaal en internationaal perspectief2000 13H. v.d.Berg e.a. OCTOVeranderingen in de prestatieniveaus
in de periode 91–97. Een verkenning van de gevolgen van de basisvorming200014P. TesserSCPRapportage Minderheden 1999199915H. BronnemanSCPScholen onder druk199916L. MulderITSGewichtenregeling en mono-etnische
scholen nader bekeken1998 17P. JungbluthITSDocentenschaarste en onderwijskwaliteit:199918P. LesemanSCO-KohnstammEffecten van
vroegschoolse educatieve centrumprogramma's1998 19Inspectie van het onderwijsZicht op resultaat1997 20P. AppelhofSardesEn toen was het OVB
er niet meer199721L. MulderITSMeer voorrang, minder achterstand199622Advies cie indicatiestellingZo onvoorspelbaar
als het leven zelf1996 23M. vd GrintenOberonBeginnen en bezinnen.
De ontwikkeling van brede scholen in 7 Nederlandse gemeenten2000 24L. MulderITSKinderen van asielzoekers in het
vo Deel 1: de overgang van bo naar vo200025G. DriessenITS/SCO-KohnstammHet PO in
kaart gebracht. Achtergrond-kenmerken van leerlingen in het po1996 26G. DriessenITSB0: veldwerkverslag, leerlingen
gegevens en oudervragenlijsten2000 27G. LedouxSCO-KohnstammSchool- en klaskenmerken
bo200028J. RoeleveldSCO-KohnstammSP0: veldwerkverslag,
leerlingen gegevens en oudervragenlijsten2000 29G. LedouxSCO-KohnstammSchool- en klaskenmerken
spec.bo200030D. Uerz e.a. ITS/GIONOVB-doelgroepleerlingen
in het vo Deel 4 de positie van LEO-cohort 92–8 in het 4e jaar1999 31D. Uerz e.a. ITS/GIONOVB-doelgroepleerlingen
in het vo Deel 5: de examenresultaten en vervolgkeuzes van (i)vbo en mavo-leerlingen
in LEO-cohort 92–81999 32M. v.d. Werf e.a.GIONOnderwijsresultaten van
VOCL'89 en VOCL'93 leerlingen1999 33A. VerweijISEOJaarboek 1999Grotestedenbeleid2000 34D. Uerz/L. MulderITSOnderwijsachterstanden
in het vo Deel 1: de overgang van basis naar vo van cohort 96–81999 35C. Suhre e.a. ITSOnderwijsachterstanden
in het vo Eindrapportage Schoolloopbanen-onderzoek OVB-cohort 88–81996BIJLAGE 2 Financiële middelen (exclusief de middelen voor VVE
van de ministeries van BZK en VWS)Onderdeel199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005x 1 mln                Gewichtenformatie BaO333,5375,1408,4413,6445,9477,2497,8499,4509,9513,8514,8512,6510,8509,5510,1 Anderstaligenformatie WEC/SBaO25,027,031,336,341,947,353,257,256,048,751,153,355,758,160,5 Totaal formatie PO358,5402,1439,8449,9487,8524,5551,0556,6565,9562,4565,9565,9566,5567,7570,6 OETC PO t/m 1-8-1998 /OALT PO64,668,370,576,285,191,597,4112,6134,2136,3136,3142,4143,7145,4147,7 Arbeidsmarktknelpunten POnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt30,030,013,813,813,813,8 Nascholing achterstandsscholennvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt10,0nvtnvtnvtnvtnvtVVE (OCW)nvtnvtnvtnvtnvt2,43,03,03,078,0143,0178,0178,0178,0178,0VVE (BZK en VWS)nvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt40,040,040,040,040,0Totaal PO(a)423,1470,4510,3526,1572,9618,4651,4672,2703,1816,8875,3900,2902,0904,8910,0Cumi-faciliteiten VO57,152,259,071,089,391,188,494,787,9104,1112,0112,0112,0112,0112,0 OETC VO tm 1–8-98/OALT VO3,63,43,53,54,04,04,14,14,95,45,85,85,85,85,8Arbeidsmarktknelpunten VOnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt23,823,820,020,020,020,0 Nascholing achterstandsscholennvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt5,0nvtnvtnvtnvtnvt Totaal VO(b)60,755,662,574,593,395,192,598,892,8138,3141,6137,8137,8137,8137,8 OVG tm 1–8-98/GOA (PO+VO)48,551,747,766,471,974,177,1116,5173,1174,3180,4180,6180,6180,6180,6 Overige projectactiviteiten(PO+VO)18,030,931,032,824,730,332,824,910,915,010,010,010,010,010,0Totaal (PO+VO) (c)66,582,678,799,296,6104,4109,9141,4184,0189,3190,4190,6190,6190,6190,6Voortijdig schoolverlaten RMC (BVE)0,00,00,03,06,06,06,06,06,012,022,022,022,022,022,0 Voortijdig schoolverlaten (via BZK)0,00,00,00,00,00,00,00,00,048,048,048,048,048,048,0 Monitor en evaluatie0,00,00,00,00,00,00,00,00,01,01,01,01,01,01,0 Totaal (BVE) (d)0,00,00,03,06,06,06,06,06,061,071,071,071,071,071,0Onderwijskansenplan(PO+VO) 1eSW2000Nvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt10,020,020,020,020,020,0RBG2001 (deel van 75 mln)Nvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvtnvt0,025,040,040,040,040,0Totaal OKP0,00,00,00,00,00,00,00,00,010,045,060,060,060,060,0TOTAAL (a+b+c+d+OKP)550,3608,6651,5702,8768,8823,9859,79 18,4985,81 215,41 323,31 359,61 361,51 364,31 369,5BIJLAGE 3 Doelstellingen van het landelijke beleidskader 1998–2002A. Met betrekking tot de voor- en vroegschoolse educatieDe startcondities van leerlingen bij binnenkomst in de basisschool worden,
onder meer op het gebied van de Nederlandse taal, verbeterd door:• Het tot stand brengen van samenwerkingrelaties tussen scholen voor
basisonderwijs, peuterspeelzalen en kinderopvangvoorzieningen met het oog
op het voorkomen van achterstand in de ontwikkeling van kinderen; daarbij
kan worden aangesloten op de activiteiten van de consultatiebureaus (A1a)• Deskundigheidsbevordering van medewerkers van kinderopvangvoorzieningen,
peuterspeelzalen en de onderbouw van het basisonderwijs, met het oog op een
adequate aanpak van onderwijsachterstanden (A1b)Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:• informatie-uitwisseling met betrekking tot toekomstige leerlingen
in het basisonderwijs (A2a)• bevordering van planmatig handelen en deskundigheid met betrekking
tot educatieve activiteiten in de voorschoolse voorzieningen (A2b)• gebruik van programma's en instrumenten voor de stimulering van
(taal) ontwikkeling bij kinderen in peuterspeelzalen (A2c)• ondersteuning van ouders door aanbieden van gezinsgerichte programma's
(A2d)B. Met betrekking tot de beheersing van de Nederlandse
taalTer bestrijding van achterstanden op het gebied van de Nederlandse taal
bij allochtone en autochtone leerlingen wordt een lokaal beleid ontwikkeld
in samenwerking met scholen en andere relevante instellingen. Het lokaal beleid
is gericht op de beheersing van de Nederlandse taal en het wegnemen van belemmeringen
daarbij (B1)Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:• gezamenlijke eerste opvang voorziening ten behoeve van onder- en
zij-instromers, desgewenst in samenwerking met andere gemeenten (B2a)• afstemming tussen eerste opvang en vervolgactiviteiten op het gebied
van Nederlands als tweede taal en tussen NT2-onderwijs en het regulier onderwijs
in de Nederlandse taal (B2b)• stimulering van het gebruik van buitenschoolse programma's Nederlandse
taal (B2c)• deskundigheidsbevordering van leraren voor eerste en vervolgopvang
(B2d)• beheersing van de Nederlandse taal van moeders door activiteiten
in het kader van de basiseducatie en opvoedingsondersteuning (B2e)C. Met betrekking tot de vermindering van de verwijzing
naar speciale voorzieningen:De verwijzing van doelgroepleerlingen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs
wordt zoveel mogelijk verminderd. Voor het speciaal onderwijs voor kinderen
met leer- en opvoedingsmoeilijkheden, moeilijk lerende kinderen en in hun
ontwikkeling bedreigde kleuters gelden daarbij de doelstellingen van het Weer
Samen Naar School-beleid als richtsnoer. Voor het voortgezet
onderwijs betreft dit de doelstelling van het leerwegonderondersteunend onderwijs
en het praktijkonderwijs in het mavo/vbo (C1)Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:• afstemming van activiteiten ter bestrijding van onderwijsachterstand
met die van samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School en die van voortgezet
onderwijs-voortgezet speciaal onderwijs (VO-VSO) (C2a)• samenwerking van scholen met medische kinderdagverblijven, jeugdwelzijnsinstellingen,
instellingen voor jeugdhulpverlening, politie, justitie, jeugdgezondheidszorg
en de RIAGG voor wat betreft de hulpverlening aan leerlingen met sociaal-emotionele
problemen (C2b)• inzet van expertise uit genoemde niet-onderwijsinstellingen in
het onderwijs (C2c)D. Met betrekking tot de vermindering van schooluitvalJaarlijks wordt in samenwerking met lokale partners het aantal voortijdige
schoolverlaters zoveel mogelijk verminderd (D1)Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:• stroomlijning van de aansluiting tussen basisonderwijs en voortgezet
onderwijs (D2a)• informatie-uitwisseling over leerlingen (D2b)• uitlijning van activiteiten met die in het kader van de regionale
meld- en coördinatiefunctie (D2c)• samenhang met regionale ontwikkelingen in het kader van het vernieuwd
vbo en mavo (D2d)E. Met betrekking tot een evenredige deelname aan het
onderwijsLokaal worden initiatieven ontwikkeld om de deelname van doelgroepleerlingen
aan vormen van voortgezet, secundair beroepsonderwijs en hoger onderwijs meer
overeen te laten komen met die van niet-doelgroep-leerlingen met overeenkomstige
capaciteiten (E1)F. Met betrekking tot het volgen en registreren van lokale
ontwikkelingen (monitoring)Lokaal komt een registratie tot stand van ten minste:• de instroom, doorstroom en uitstroom van (doelgroep) leerlingen
in scholen voor basisonderwijs, die voor (voortgezet) speciaal onderwijs,
die voor voortgezet onderwijs, die voor secundair beroepsonderwijs en die
voor hoger onderwijs (Fa)• de verwijzing naar het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal
onderwijs (Fb)• het verzuim en de uitval van leerlingen in het onderwijs (Fc) BIJLAGE 4 Informatie over doelen in rapportenTabel. Informatie over doelen in rapporten (gearceerd
wanneer een rapport informatie over het betreffende onderwerp geeft) Rapport nummerAlgemeen doelA1aA1bA2aA2bA2cA2dB1B2aB2bB2cB2dB2eC1C2aC2bC2cD1StrtD2aD2bD2cD2eEFaFbFcTot1          222                           13                           114                           05                           56                          57                           38                           69                           210                           111                           212                           213                           014                           615                           016                           017                           018                           319                         820                           721                           122                           023                           324                           024                           026                           127                           328                           029                          230                           131                           132                           133                           134                           135                           2Totaal574477931002175517541217222 BIJLAGE 5 Beoordeling kwaliteit rapportenTabel. Beoordeling kwaliteit rapporten (Ja: voldoet aan
het criterium; Nee: voldoet niet) Rapport nummerCase-selectie onderbouwdSteekproef beschrevenAnalyses beschrevenBetrouwbaarheid1Validiteit2Aansluiting conclusies op bevindingenVolledigheid conclusiesAansluiting aanbevelingen op conclusiesKwantificering bevindingenAfwezigheid
negatieve opmerkingen omtrent kwaliteit3Aantal voldaan/van toepassing1neenvtneeneejaneejanvtNeenee2/82jajajajajajajaneeNeeja8/103nvtnvtjajajajajanvtJaja7/74nvtnvtneejaneeneeneeneeNvtnee1/75neeneeneejajaneejajaNvtnee4/96nvtneeneejajaneejajaNvtnee4/87nvtnvtjajajajajajaNvtnee6/78janvtneejajaneeneejaNeeja5/99nvtnvtneejajajajaneeNvtja5/710nvtjajajajajajanvtNvtja7/711nvtjajajajajajanvtNvtja7/712nvtjajajajajajajaNvtja8/813nvtnvtjajajajajanvtJaja7/714nvtneeneejajajajajaNeeja6/915nvtnvtneejajaneejajaNvtja5/716nvtneeneejajajajajaneenee5/917nvtneejaneejajajajanvtja6/818janvtjajajajajajanvtja8/819nvtnvtneejajajajaneejaja6/820nvtnvtneejajajajaneejanee5/821nvtjajajajajajanvtjaja8/822nvtnvtneejajajajajanvtja6/723janvtneejajaneejajanvtja6/824nvtneeneejajajajanvtnvtja5/725nvtnvtneejajajajanvtnvtja5/626nvtjajajajanvtnvtnvtnvtja5/527neejajajajanvtnvtnvtnvtja5/628nvtjanvtjajanvtnvtnvtnvtja4/429nvtneejajajanvtnvtnvtnvtja4/530nvtjajajajajajanvtjaja8/831nvtneeneejajajajaneenvtja5/832nvtjajajajajajanvtjanee7/833nvtnvtneejajajajanvtjaja6/734nvtjajajajajajanvtnvtja7/735nvtjajaneejajaneenvtjaja6/81 Beoordeeld werd of in het rapport ingegaan werd op de betrouwbaarheid
van de gegevensverzameling, of daaruit bleek dat er problemen waren met de
betrouwbaarheid en of er overige indicaties waren dat de gegevensverzameling
niet (voldoende) betrouwbaar was (waarborgen).2 Beoordeeld werd of in het rapport ingegaan werd op de validiteit
van de metingen en of er indicaties waren dat metingen niet valide waren.
Onder validiteit wordt verstaan dat de instrumenten meten wat zij beogen te
meten en dat geen alternatieve interpretaties van de antwoorden mogelijk is.3 Aan dit criterium voldoet het rapport wanneer de beoordelaars
verder geen negatieve opmerkingen bij de beoordeling plaatsten.BIJLAGE 6 Na uitvoering van het onderzoek gepubliceerde of nog te publiceren
onderzoeken en rapporten Uitgebracht door/uit te voeren doorTitel/OnderwerpJaar SCO-KohnstammAnalytische
evaluatie decentralisatiebeleid, waaronder het GOA-beleidNajaar 2000 Aanbesteding najaar 2000Evaluatie regiefunctie gemeente GOAMedio 2001 SCO-KohnstammWelke kenmerken
hebben succesvolle 1,25-scholenMedio 2000 SCO-KohnstammWelke kenmerken
hebben succesvolle 1,9-scholenMedio 2000SCO-KohnstammOnderzoek
implementatie NT2 basisonderw. En effectonderzoek NT2-aanpakkenNajaar 2000OnbekendAchterstandenbeleid
scholenMedio 2000OnbekendOuders en educatieve
voorzieningenMedio 2000OnbekendHoe komt integraal
schoolbeleid (GOA, WSNS, OALT) tot stand en welke contextfactoren zijn daarop
van invloedBegin 2001OnbekendStand van zaken
schoolloopbanen doelgr.lln. 98–99Eind 2000 SCPSchoolloopbanen doelgr.lln.
98–99 per gemeenteEind 2000 ITSAnalyse uitstroomcohort
PO-VONajaar 2000 OnbekendConstructie registratieinstrument
(KPC) met behulp waarvan LOWAC schoolloopbanen van neveninstromers kan reconstruerenEind 2000 OnbekendNameting effecten
Piramide en KaleidoscoopEind 2000BIJLAGE 7 Lijst van afkortingen ADDepartementale accountantsdienstBOPOBeleidsonderzoek
primair onderwijs CFICentrale Financiën
Instellingen Cumi-regelingRegeling
formatierekeneenheden culturele minderheden en anderstalige leerlingen voortgezet
onderwijs G21De op 4 na 21 grootste
steden van Nederland G4De vier grote steden:
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht GOAGemeentelijk onderwijsachterstandenbeleidHafirHandboek financiële
informatie RijksoverheidIBGInformatie beheer
groep ISTIntegraal schooltoezichtLBKLandelijk beleidskader NT1-NT2Nederlands als
eerste of als tweede taal OALTOnderwijs in allochtone
levende talenOVBOnderwijsvoorrangsbeleid POPrimair onderwijsRMCRegionaal meld- en
coördinatiecentrum RSTRegulier schooltoezicht SBOSpeciaal basisonderwijsVBOVoorbereidend beroepsonderwijs VNGVereniging van Nederlandse
Gemeenten VOVoortgezet onderwijsVSOVoortgezet speciaal
onderwijs VVEVoor- en vroegschoolse
educatie WECWet op de expertisecentraWPOWet op het primair
onderwijs WSNSWeer Samen Naar School WVOWet op het voortgezet
onderwijsXNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 573, nr. 2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 800 VII, nr. 39.XNoot1Brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer aan de President van de Algemene
Rekenkamer d.d. 27 juni 2000; een motivering en uitwerking van het verzoek
zijn te vinden in de brief van de Vaste Commissie voor OCW aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer d.d. 15 juni 2000 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000,
27 020, nr. 5).XNoot2Zie p.44.XNoot3Aan de slag met onderwijskansen. Gerichte aanpak onderwijsachterstanden,
juni 2000, p. 14.XNoot4Dit bedrag wordt in 2001 verhoogd naar f 183 miljoen.XNoot5Opgave van het ministerie van OCenW, zie bijlage 2.XNoot6De Rekenkamer heeft het ministerie verzocht om een overzicht van de uitgaven
in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid vanaf 1991 tot heden. De
verstrekte gegevens worden besproken in hoofdstuk 2 en bijlage 2.XNoot7Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 020, nr. 5).XNoot1Rapport Integratiebeleid etnische minderheden. (Tweede Kamer, vergaderjaar
1998–1999, 26 426, nrs. 1–2).XNoot1De Cumi-regeling geldt ook voor de speciale scholen voor basisonderwijs
en voor scholen die vallen onder de Wet op de Expertisecentra of onder deel
II van de WVO.XNoot1De jaarlijkse gebiedsverslagen waren bedoeld voor zelfevaluatie, maar
kwamen ook onder ogen van de Inspectie van het onderwijs. (Algemene Rekenkamer,
rapport Bestrijding onderwijsachterstand in het voortgezet onderwijs, mei
1998).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 778, nr. 3, p. 13–14.XNoot2Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 1998–2002,
Nota van toelichting, p. 22.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 475, nr. 2, p. 4.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 24 778, nr. 6, p. 14.XNoot3De vraag werd gesteld tijdens de bespreking van het voorstel voor de Wet
GOA in de Vaste Commissie voor OCenW in oktober 1996.XNoot4L. Mulder, Meer voorrang, minder achterstand?, 1996.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 24 778, nr. 6, p. 7.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar, 1995–1996, 24 778, nr. 3, p. 13–14.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar, 1996–1997, 24 778, nr. 6, p. 4.XNoot4OR95000346/Alg. d.d. 26 januari 1996.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 778, nr. 3.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar, 1999–2000, 27 020, nr. 14.XNoot2Mondelinge informatie dir. Jeugdbeleid Ministerie van VWS.XNoot1Sardes, Kaleidoscoop en Piramide, Samenvattend eindrapport, januari 2000;
P. P. M. Leseman, Effecten van voor- en vroegschoolse educatieve
centrumprogramma's. Nederlands tijdschrift voor Opvoeding, Vorming en Onderwijs,
Vol 14, nr. 3, 1998.XNoot2DJP/APJB-2073228, 9 juni 2000.XNoot1SCP, Rapportage Minderheden 1999, p. 271–272.XNoot1Vgl. reactie bewindslieden op advies Onderwijsraad d.d. 9/6/1997 in Nota
van toelichting bij LBK 1998–2002.XNoot1Brief van de Algemene Rekenkamer aan de Tweede Kamer, d.d. 28 februari
1997, kenmerk 194 R.XNoot2GOA getoetst aan Gedachtegoed Griffoen, de Weging, p. 6, d.d. 1 juni 2000.XNoot3Artikelen 106d, 110e, 118e, Wet GOA.XNoot1Dit gaat veranderen: in de toekomst zullen jaarlijks bij alle scholen
administratieve controles uitgevoerd gaan worden door de instellingsaccountants.XNoot2Controleprotocol VO 1999, p. 17.XNoot1Artikel 8 Regeling VVE van 2 okt 2000 (Uitleg Gele katern nr. 24 van 11
okt 2000).XNoot1Om gegronde redenen bleven 11 van die 350 scholen buiten de uiteindelijke
analyse van de AD.XNoot2Deze uitspraak geldt voor de gevallen waarin teveel leerlingen voor bekostiging
werden opgevoerd. Het komt (overigens in veel mindere mate) ook voor dat scholen
te weinig leerlingen opvoeren.XNoot1Uitvoering van de wet GOA 1998–2000. concept. Inspectie van het
Onderwijs, p. 4.XNoot2Gemeentewet, artikel 213.XNoot3Toelichting bij de Gemeentewet, artikel 213.XNoot4Brief dd 6 oktober 2000, kenmerk FVE/FDE-2000/194 296M. De verantwoording
houdt in: een kopie van de passages uit de gemeenterekening, het gemeentelijk
verslag omtrent het financieel beheer of het verslag van de accountant over
het vergoedingsjaar 1999, waaruit blijkt dat de uitkeringen rechtmatig zijn
besteed, dan wel een afzonderlijke GOA-verantwoording, voorzien van een verklaring
van de accountant over het vergoedingsjaar 1999.XNoot1Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
28 augustus 1997. Bijlage 1 geeft een overzicht van de landelijke doelstellingen.XNoot1WEC, artikel 164 en WPO, artikel 178 en de toelichting daarbij.XNoot2Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
28 augustus 1997.XNoot3(a) In hoeverre worden de doelstellingen uit het landelijk beleidskader
kwantitatief en kwalitatief uitgewerkt? (b) In hoeverre worden de doelstellingen
die zijn opgenomen in de gemeentelijke plannen als uitwerking van de landelijke
doelstellingen gerealiseerd? (c) Voor welke activiteiten en op welke wijze
worden de financiële middelen ingezet die gemeenten en scholen ontvangen
voor de bestrijding van onderwijsachterstand? (d) Op welke wijze wordt op
lokaal niveau vormgegeven aan: de analyse van de lokale situatie, het op overeenstemming
gericht overleg, de formulering van lokale doelstellingen, de evaluatie en
zo nodig de bijstelling van beleid? (e) Welke succesen faalfactoren dragen
bij aan de bestrijding van onderwijsachterstanden?XNoot4Goa-bepalingen, Wet op het primair onderwijs, artikel 170.XNoot5GOA getoetst aan Gedachtegoed Griffioen, 1 juni 2000. De weging, p. 3.XNoot6Brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
Tweede Kamer 1997–1998, 25 600 VIII, nr. 79, d.d. 28 mei 1998.
De kern bevat de volgende indicatoren: a) voor het basisonderwijs: uitstroom
naar en deelname aan het speciaal onderwijs; vertraging/doubleren; toetsresultaten
bij taal en rekenen in groep 2, 4, 6 en 8; score op de CITO-eindtoets basisonderwijs;
spijbelen en b) voor het voortgezet onderwijs: deelname per schoolsoort; spijbelen
(aantallen, percentages en gemiddelde tijdsduur); vertraging/doubleren per
leerjaar en schoolsoort (tevens gemiddelde vertraging per doelgroep); uitval
per schoolsoort en uitval met of zonder enig vo-diploma; examenresultaten;
doorstroom naar en resultaat in het vervolgonderwijs; arbeidsmarktpositie
een jaar na het verlaten van het onderwijs.XNoot7WPO, artikel 5, lid 2; WEC, artikel 5 en WVO, artikel 115.XNoot1GOA getoetst aan Gedachtegoed Griffioen, 1 juni 2000. De weging, p. 4.XNoot2WPO, artikel 5 en WVO, artikel 115.XNoot3Toelichting bij VVE-regeling.XNoot4Kenmerk PO/A/00/37 359 (10 november '00.)XNoot1Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De GOA kernmonitor,
p. 5.XNoot2Bij de definities wordt alleen gesproken van VO-advies in groep 8. De
GOA kernmonitor, deel 2, p. 10.XNoot1De CITO-resultaten behoren hier dus niet toe.XNoot2Ministerie van OCenW. De GOA kernmonitor, p. 7.XNoot3Mondelinge informatie Inspectie van het onderwijs d.d. 11 oktober 2000.XNoot4De uitvoering van GOA en OALT door Nederlandse gemeenten. Inspectie van
het onderwijs. Oktober 1999 en Uitvoering van de wet GOA 1998–2000,
concept. Inspectie van het onderwijs.XNoot1Uitvoering van de wet GOA 1998–2000. concept. Inspectie van het
Onderwijs.XNoot2Idem.XNoot3Idem.XNoot4Notitie Resultaten Goa-vragenlijsten uit IST-vragenlijsten, Inspectie
van het onderwijs.XNoot5Mondelinge informatie OCenW, d.d. 8 november 2000.XNoot6Mondelinge informatie Inspectie van het onderwijs, d.d. 11 oktober 2000.XNoot7Mondelinge informatie OCenW, d.d. 8 november 2000.XNoot8Idem.XNoot1Zie voor de selectiecriteria paragraaf 3.1.XNoot2Over de consistentie van het OAB met de andere OCW-beleidsoperaties is
door de Rekenkamer in de bestudeerde beleidsinformatie vrijwel niets aangetroffen.XNoot1In gezamenlijke opdracht van OCenW en VWS werden drie studies verricht.XNoot1Quick scan GOA-beleid. Sardes; GOA-beleid. Een inhoudelijke en bestuurlijke
typering. SCP; Rapportage Minderheden 1999; SCP.XNoot2Zicht op resultaat. Inspectie van het Onderwijs; En toen was het OVB er
niet meer. Sardes; Meer voorrang, minder achterstand. ITS.XNoot3En toen was het OVB er niet meer. Sardes; Meer voorrang, minder achterstand.
ITS.XNoot1En toen was het OVB er niet meer. Sardes., p. 10.XNoot2Onderwijsverslagen 1998 en 1999 van de inspectie van het onderwijs.XNoot3«De brede school» van Sardes.XNoot1Enige informatie over de spreiding van Cumi-bestedingen is te vinden in
een Rekenkamerrapport uit mei 1998, dus van voor de GOA-periode: Bestrijding
onderwijsachterstand in het voortgezet onderwijs (Tweede Kamer, vergaderjaar
1997–1998, 26 040, nrs 1–2), p. 18.XNoot1Minister van Financiën, 19 december 2000, kenmerk BZ 2000–01466
M.XNoot1Binnen het GOA-beleid is klassenverkleining een geoorloofd tussendoel;
hiermee is volgens de Rekenkamer sprake van vermenging van beleidsdoelen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 573, nr. 3.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 541, nr. 5; Tweede
Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 573, nr. 35.XNoot3Tweede Kamer, vergeaderjaar 1999–2000, 26 800 VII, nr. 39. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27020-22.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl