Enquête Bouwnijverheid; Rapport over deelproject 5: de rol van de overheid in de bouwnijverheid
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28244, nr. 12

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

12-12-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28244 nr. 12

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamDE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BOUWNIJVERHEIDin opdracht van de Parlementaire Enquêtecommissie
BouwnijverheidInhoudsopgave0 SAMENVATTING: DE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BOUWNIJVERHEID0.1 De overheid als opdrachtgever0.2 De overheid als handhaverWat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouwnijverheid in de periode 1992–2001?SignalenActiesOrganisatiefactoren en politiek-juridische context0.3 De rol van het parlement1 INLEIDING1.1 Vraagstelling1.2 Aard en methoden van het onderzoek1.3 Fasering van onderzoek1.4 Opbouw rapportageDEEL I DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER2 INLEIDING: DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER2.1 Vraagstelling2.2 Selectie van aanbestedende overheidsdiensten en casus2.3 Onregelmatigheden in de bouwnijverheid2.4 Onregelmatigheden en opdrachtgeverschap in de bouw2.5 De overheid als deskundig en mondig opdrachtgever:
de principaal-agenttheorie als analysekader2.5.1 De principaal-agenttheorie2.5.2 De principaal-agenttheorie en het opdrachtgeverschap
in de bouwnijverheidDe ontwerp- en ramingsfaseDe aanbestedingsfaseDe uitvoeringsfaseDe rol van externe adviseursMinimale voorwaarden voor deskundig opdrachtgeverschapOntwerp- en ramingsfaseAanbestedingsfaseUitvoeringsfaseExterne adviseurs2.6 Analysekader kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheden in de aanbestedingsfaseTabel 1.1 Overzicht van wijzen van kennisname van onregelmatigheden
tijdens de aanbestedingsfase. 2.7 Conclusie3 RIJKSWATERSTAAT3.1 Rijkswaterstaat als aanbestedende dienst3.2 Rijkswaterstaat als opdrachtgeverInleidingMarktverkenning en -benaderingContractvormenAanbestedingswijzeExterne adviesbureaus3.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van onregelmatigheden InleidingKennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheden:
algemene beschouwing3.4 Conclusie4 RIJKSGEBOUWENDIENST4.1 Rijksgebouwendienst als aanbestedende dienst4.2 Rijksgebouwendienst als opdrachtgeverInleidingOntwerp en RamingenAanbestedingsproceduresUitvoering van werken4.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheden4.3.1 Algemeen overzicht meldingenTabel 4.1 Lijst van meldingen omtrent onregelmatigheden
aan verschillende instanties door de Rijksgebouwendienst, 1992–2002. 4.3.2 Casus 1: Rijksinrichting voor jongeren «De
Doggershoek» te Den HelderKorte beschrijving casusAnalyse opdrachtgeverschapRaming en ontwerp en de rol van externe adviseursAanbestedingswijze4.3.3 Casus 2: Koningskade 4 te Den HaagKorte beschrijving casusAnalyse opdrachtgeverschapRaming en ontwerp en de rol van externe adviseursAanbestedingswijzeTabel 4.2 Vergelijking verschillen directieraming-laagste
inschrijfsom en laagste-hoogste inschrijfsom voor 6 Rijksgebouwendienst-contracten
(>10 miljoen). Beoordeling van de inschrijving: bouwcombinaties4.4 Conclusies5 RAILINFRABEHEER5.1 Railinfrabeheer als aanbestedende dienstDe verzelfstandiging van de NSDe taken van RIBDe relatie RIB-ministerie van Verkeer en WaterstaatDe organisatie5.2 Aanbestedingsbeleid algemeenInleidingDe ontwikkeling van marktwerking in de spoorwegbouw na
1995Tabel 5.1 Resultaten aantal toe te laten inschrijvers
per aanbestedingsvorm en ramingsbereik1. Tabel 5.2 Ontwikkeling van erkende bedrijven in de spoorwegsector
1995–2000. De aanbestedingspraktijkAanbestedingsprocedureContractvormen en risicoanalyse5.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheid5.3.1 Casus nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam BijlmerInleidingHet aanbestedingsprocesOverwegingen TenderboardAnalyse5.3.2 Casus SchipholtunnelInleidingDe inschatting van risico's behorende bij een bouwteamovereenkomstInkoop- en efficiencyvoordelen KSSConclusies5.3.3 Kennisname en verwerking van onregelmatigheden:
het «Bos-dossier»InleidingDe contacten met de heer BosInterne toetsing van de schaduwboekhoudingAnalyse5.4 Conclusie6 PROJECTORGANISATIE HSL-ZUID6.1 Projectorganisatie HSL-Zuid als aanbestedende dienstAlgemeenHSL-Zuidlijn6.2 Casusbeschrijving HSL-Zuid A4 Noordelijk Holland6.3 Analyse van het opdrachtgeverschap van projectorganisatie
HSL-ZuidDe ramingInzicht in de marktInzicht in risico's en risicobeheersingExterne adviseurs6.4 Conclusies7 GEMEENTE AMSTERDAM – NOORD/ZUIDLIJN7.1 Gemeente Amsterdam als aanbestedende dienst7.2 Aanbestedingsbeleid algemeenAanbestedingsbeleid dienst IVVBeleid van het Bureau SBA7.3 Casus Noord/ZuidlijnOntwerp- en ramingsfaseRamingEerste aanbestedingTweede aanbestedingRaad van ArbitrageInlichten van OM en NMa7.4 AnalyseDe ontwerpfaseRamingen en ontwerpTechnologische deskundigheidInzicht in de prijsontwikkelingDe aanbestedingsfaseInzicht in het aantal marktpartijenContractvorm en -grootteAanbestedingswijze7.5 Kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheid7.6 Conclusies8 WATERSCHAP SALLAND: DE KAMPENSE WATERKERING8.1 Waterschap Salland als aanbestedende dienst8.2 Casusbeschrijving Kampense WaterkeringBestek en ramingEerste aanbestedingRaad van ArbitrageTweede aanbestedingUitvoering8.3 AnalyseOntwerp- en ramingsfaseRamingen en ontwerpExterne adviseursInzicht in de prijsontwikkeling (eenheidsprijzen en marktprijzen)De aanbestedingsfaseContractgrootteAanbestedingswijze8.4 Kennisname en verwerking van signalen8.5 Conclusie9 CONCLUSIES: DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER9.1 Inleiding9.2 Specifieke bevindingen uit onderzochte casus9.3 Algemene overwegingenHet bemoeilijken van prijsafsprakenDEEL II DE OVERHEID ALS HANDHAVER10 INLEIDING: DE OVERHEID ALS HANDHAVER10.1 Aanleiding10.2 VraagstellingHandhavende overheidsorganisatiesOnderzoeksperiodeTabel 10.1 Schematisch overzicht rechtsgebieden, onderzoeksperiode
en betrokken organisaties. Wijze van kennisname van signalenActies10.3 AnalysekaderFiguur 10.2 Schematische weergave analysekader.Figuur 10.3 Organisatie- en contextfactoren.PrioriteringCapaciteitExpertise(Bureau)politieke en juridische context10.4 Aard en opbouw van dit deelonderzoekAard onderzoekOpbouw deel IITabel 10.4 Opbouw rapportage. 11 MEDEDINGINGSRECHTELIJKE HANDHAVING (WEM) 1992–199811.1 Inleiding11.2 Ministerie van Economische Zaken11.2.1 Ministerie van Economische Zaken als handhaverTaak en organisatieKennisname signalenInstrumentarium en acties11.2.2 Bouwgerelateerde signalen en acties ministerie
van Economische Zaken11.2.3 Organisatie-factoren en context ministerie van
Economische ZakenPrioriteringCapaciteit en expertiseContext11.3 Economische Controledienst11.3.1 Economische Controledienst als handhaverTaak en organisatieKennisname signalenInstrumentarium en acties11.3.2 Bouwgerelateerde signalen en acties ECDTabel 11.1 Totaal aantal onderzoeken ECD. Tabel 11.2 Bouwgerelateerde onderzoeken ECD. 11.3.3 Organisatiefactoren en context ECDPrioriteringCapaciteit en expertise11.4 Conclusies mededingingsbeleid (WEM) 1992–199812 MEDEDINGINGSRECHTELIJKE HANDHAVING (MW) 1998–200112.1 Uitgangssituatie NMa12.2 NMa als toezichthouderTaak en organisatieKennisname signalenActies en bevoegdheden12.3 Bouwgerelateerde signalen en acties NMaInformele meldingen/oriëntatiesFormele klachtenTabel 12.2 Bouwgerelateerde formele klachten NMa. Signalen naar aanleiding van ontheffingsverzoekenAmbtshalve onderzoeken (ex-officio onderzoeken)12.4 Organisatiefactoren en context NMaPrioriteringCapaciteit en expertiseBevoegdheden(Bureau)politieke contextBewijslast12.5 Conclusies mededingingsbeleid (Mw) 1998–200113 FISCAALRECHTELIJKE HANDHAVING 1995–200113.1 Inleiding13.2 Belastingdienst/FIOD-ECD als handhaverTaak en organisatie BelastingdienstKennisname signalen en acties BelastingdienstTaak en organisatie FIOD-ECDKennisname signalen en acties FIOD-ECD13.3 Bouwgerelateerde signalen en acties Belastingdienst/FIOD-ECDTabel 13.1 Bouwgerelateerde aanmeldingen 1997–2001. Tabel 13.2 Bouwgerelateerde opsporingszaken 1997–2001. Tabel 13.3 Bouwgerelateerde opsporingszaken OM 1997–2001. Tabel 13.4 Bouwgerelateerde zaken zittende magistratuur
1997–2001. Tabel 13.5 Weglekeffect in handhavingsketen. 13.4 Organisatiefactoren en context Belastingdienst/FIOD-ECDPrioritering en capaciteitExpertiseContextBewijslast13.5 Conclusies fiscaalrechtelijke handhaving 1997–200114 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING 1995–200114.1 Inleiding14.2 Openbaar Ministerie als handhaverTaak en organisatieKennisname signalenInstrumentarium en acties14.3 Bouwgerelateerde signalen en acties OMSignalen van BOD-enTipsOverige bouwgerelateerde acties14.4 Organisatiefactoren en context OMContextCapaciteitExpertisePrioriteringBewijslast14.5 Conclusies strafrechtelijke handhaving 1995–200115 CONCLUSIES: DE OVERHEID ALS HANDHAVER15.1 Inleiding15.2 Conclusies handhaving in de bouwnijverheidSignalenActiesOrganisatiefactoren en politiek-juridische contextDEEL III DE ROL VAN HET PARLEMENT16 INLEIDING: DE ROL VAN HET PARLEMENT16.1 Vraagstelling en deelvragenTabel 16.1 Opbouw deelrapport «De rol van het parlement». 16.2 Methode van onderzoek17 DE WETGEVENDE ROL VAN HET PARLEMENT17.1 Inleiding17.2 Rol van het parlement bij verschillende soorten regelgeving17.3 Rol van het parlement bij de mededingingswetgevingVoorgeschiedenisMededingingswetBevoegdheden van de NMa om informatie te zoekenPrioritering door de NMaBesluit vrijstelling combinatieovereenkomstenConclusies over de wetgevende rol van het parlement bij
de mededingingswetgeving17.4 Rol van het parlement bij de aanbestedingswetgevingOpbouw van de aanbestedingswetgevingParlement heeft zichzelf «buiten spel gezet»Onduidelijk juridische status van de aanbestedingsreglementenGeen heldere structuur voor toezicht en handhaving van
aanbestedingsregelgevingDe invloed van de gewone rechter is beperktVertegenwoordiging in de Raad van ArbitrageConclusies over de wetgevende rol van het parlement bij
de aanbestedingswetgeving18 DE STURENDE ROL VAN HET PARLEMENT18.1 InleidingNiveaus van sturingMechanismen18.2 Opzet deelonderzoekTabel 18.1 Onderzochte casus «sturende rol van het
parlement». 18.3 Sturing door het parlement van het geheel aan projecten18.4 Sturende rol van het parlement bij de HSL-ZuidSturing van plannen voor de HSL-ZuidSturing van manieren van aanbesteden bij de HSL-ZuidSturen van aanbestedingen van de HSL-ZuidConclusies over de sturende rol van het parlement bij
de HSL-Zuid18.5 Sturende rol van het parlement bij de BetuwerouteSturing van plannen voor de BetuwerouteSturen van aanbestedingen bij de BetuwerouteConclusies over de sturende rol van het parlement bij
de Betuweroute18.6 Sturende rol van het parlement bij de Noord/ZuidlijnSturing van plannen voor de Noord/ZuidlijnConclusies over de sturende rol van het parlement bij
de Noord/Zuidlijn19 DE CONTROLERENDE ROL VAN HET PARLEMENT19.1 InleidingObjecten van controleSoorten van signalenVerwerking van de signalen19.2 Opbouw onderzoekTabel 19.1 Onderzochte casus «controlerende rol
van het parlement». 19.3 Algemene parlementaire controleAlgemene parlementaire controle op naleving van wetgevingAlgemene controle op het opdrachtgeverschap: onderzoeken
van de Algemene RekenkamerAlgemene controle op opdrachtgeverschap: signaal van ministerie
van Economische ZakenControle op de handhavingConclusies over algemene parlementaire controle19.4 Parlementaire controle op de onderbouw van de HSL-ZuidControle op het opdrachtgeverschapParlementaire controle op de handhavingConclusies over de controlerende rol van het parlement
bij de HSL-Zuid19.5 Parlementaire controle op de BetuwerouteAanbesteding Pannerdensch Kanaal in eerste instantie misluktParlementaire controle op het opdrachtgeverschap: diverse
signalenParlementaire controle op het opdrachtgeverschap: voortgangsrapportagesParlementaire controle op het opdrachtgeverschap: rapport
van de Algemene RekenkamerConclusies over de parlementaire controle op de Betuweroute19.6 Parlementaire controle op de Noord/ZuidlijnParlementaire controle op het opdrachtgeverschapParlementaire controle op de handhavingConclusies over de parlementaire controle op de Noord/Zuidlijn19.7 Parlementaire controle op de SchipholtunnelParlementaire controle op naleving van wetgevingParlementaire controle op de handhavingConclusies over parlementaire controle bij de Schipholtunnel19.8 Parlementaire controle: de BosboekhoudingParlementaire controle op naleving van wetgevingParlementaire controle op de handhavingConclusies parlementaire controle en de Bosboekhouding19.9 Parlementaire controle en fraude bij Railinfrabeheer
(RIB)Parlementaire controle op naleving van wetgevingConclusies parlementaire controle en fraude bij RIB19.10 Analyse van de controlerende rol van het parlementControle op naleving van wetgevingControle op opdrachtgeverschapControle op de naleving20 CONCLUSIES: DE ROL VAN HET PARLEMENTBIJLAGE IRESPONDENTENLIJSTDeel I De overheid als opdrachtgeverBIJLAGE IIGERAADPLEEGDE BRONNEN EN LITERATUURDeel I De overheid als opdrachtgever– Kamerstukken– Primaire bronnen– Secundaire bronnenDeel II De overheid als handhaver– Primaire bronnen– Secundaire bronnenDeel III De rol van het parlement– Kamerstukken over het MIT 2001–2005– KamerstukkenEerste KamerTweede Kamer– HandelingenEerste KamerTweede Kamer– Secundaire bronnen– KrantenartikelenBIJLAGE IIIAFKORTINGEN
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28244Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 635 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 244Enquête bouwnijverheidnr. 12DEELPROJECT 5 DE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BOUWNIJVERHEIDDE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BOUWNIJVERHEIDin opdracht van de Parlementaire Enquêtecommissie
BouwnijverheidUtrechtse School voor Bestuurs- en OrganisatiewetenschapUniversiteit Utrechtjuli 2002Prof. dr. M. A. P. BovensDrs. A. HarremanDrs. A. J. MeijerDr. A.K. Yesilkagit Inhoudsopgave0Samenvatting: de rol van de overheid in de
bouwnijverheid7 0.1De
overheid als opdrachtgever7  0.2De
overheid als handhaver10 0.3De
rol van het parlement13    1Inleiding15 1.1Vraagstelling15  1.2Aard
en methoden van het onderzoek15  1.3Fasering
van onderzoek16 1.4Opbouw
rapport16     DEEL
I DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER19    2Inleiding: de overheid als opdrachtgever21 2.1Vraagstelling21  2.2Selectie
van aanbestedende overheidsdiensten en casus21 2.3Onregelmatigheden
in de bouwnijverheid22 2.4Onregelmatigheden
en opdrachtgeverschap in de bouw24 2.5De
overheid als deskundig en mondig opdrachtgever: de principaal-agenttheorie
als analysekader25   2.5.1
De principaal-agenttheorie25   2.5.2
De principaal-agenttheorie en het opdrachtgeverschap in de bouwnijverheid26  2.6Analysekader
kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheden in de aanbestedingsfase31  2.7. Conclusie32    3Rijkswaterstaat34 3.1Rijkswaterstaat
als aanbestedende dienst34 3.2Rijkswaterstaat
als opdrachtgever34 3.3Casus
inzake de kennisname en verwerking van onregelmatigheden38  3.4Conclusie48    4Rijksgebouwendienst51 4.1Rijksgebouwendienst
als aanbestedende dienst51 4.2Rijksgebouwendienst
als opdrachtgever51 4.3Casus
inzake de kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheden53   4.3.1
Algemeen overzicht meldingen53   4.3.2
Casus 1: Rijksinrichting voor jongeren «De Doggershoek» te Den
Helder54  4.3.3
Casus 2: Koningskade 4 te Den Haag59 4.4Conclusies64    5Railinfrabeheer66 5.1Railinfrabeheer
als aanbestedende dienst66 5.2Aanbestedingsbeleid
algemeen67  5.3Casus
inzake de kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheid72   5.3.1
Casus nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam Bijlmer72   5.3.2
Casus de Schipholtunnel77   5.3.3
Kennisname en verwerking van onregelmatigheden: het «Bos-dossier»82 5.4Conclusie84     6Projectorganisatie HSL-Zuid86 6.1Projectorganisatie
HSL-Zuid als aanbestedende dienst86  6.2Casusbeschrijving
HSL-Zuid A4 Noordelijk Holland86  6.3Analyse
van het opdrachtgeverschap van de projectorganisatie HSL-Zuid89 6.4Conclusies95     7Gemeente Amsterdam–Noord/Zuidlijn97 7.1Gemeente
Amsterdam als aanbestedende dienst97  7.2Aanbestedingsbeleid
algemeen98  7.3Casus
Noord/Zuidlijn100 7.4Analyse104  7.5Kennisname
en verwerking van signalen van onregelmatigheid106 7.6Conclusies107     8Waterschap Salland–De Kampense
Waterkering108 8.1Waterschap
Salland als aanbestedende dienst108 8.2Casusbeschrijving
Kampense Waterkering108 8.3Analyse111  8.4Kennisname
en verwerking van signalen112  8.5Conclusie113    9Conclusies: de rol van de overheid
als opdrachtgever114 9.1Inleiding114 9.2Specifieke
bevinding uit onderzochte casus114 9.3Algemene
overwegingen117     DEEL
II DE OVERHEID ALS HANDHAVER121    10Inleiding: de overheid als handhaver123 10.1Aanleiding123 10.2Vraagstelling123 10.3Analysekader126  10.4Aard
en opbouw van dit deelonderzoek129     11Mededingingsrechtelijke handhaving
(WEM) 1992–1998131 11.1Inleiding131  11.2Ministerie
van Economische Zaken131   11.2.1
Ministerie van Economische Zaken als handhaver131  11.2.2
Bouwgerelateerde signalen en acties ministerie van Economische Zaken133  11.2.3
Organisatie-factoren en context ministerie van Economische Zaken134  11.3De
Economische Controledienst135   11.3.1
De Economische Controledienst als handhaver135  11.3.2
Bouwgerelateerde signalen en acties ECD137   11.3.3
Organisatiefactoren en context ECD139  11.4Conclusies
mededingingsbeleid (WEM) 1992–1998141     12Mededingingsrechtelijke handhaving
(MW) 1998–2001142 12.1Uitgangssituatie
NMa142  12.2NMa
als toezichthouder143 12.3Bouwgerelateerde
signalen en acties NMa146 12.4Organisatiefactoren
en context NMa150 12.5Conclusies
mededingingsbeleid (Mw) 1998–2001155    13Fiscaalrechtelijke handhaving
1995–2001157 13.1Inleiding157 13.2Belastingdienst/FIOD-ECD
als handhaver157 13.3Bouwgerelateerde
signalen en acties Belastingdienst/FIOD-ECD160  13.4Organisatiefactoren
en context Belastingdienst/FIOD-ECD161  13.5Conclusies
fiscaalrechtelijke handhaving 1997–2001164 14Strafrechtelijke handhaving 1995–2001166 14.1Inleiding166  14.2Openbaar
Ministerie als handhaver166  14.3Bouwgerelateerde
signalen en acties OM168  14.4Organisatiefactoren
en context OM170  14.5Conclusies
strafrechtelijke handhaving 1995–2001174     15Conclusies: de overheid als handhaver176 15.1Inleiding176 15.2Conclusies
handhaving in de bouwnijverheid176    DEEL
III DE ROL VAN HET PARLEMENT179    16Inleiding: de rol van het parlement181 16.1Vraagstelling
en deelvragen181 16.2Methode
van onderzoek182     17De wetgevende rol van het parlement183 17.1Inleiding183  17.2Rol
van het parlement bij verschillende soorten regelgeving183  17.3Rol
van het parlement bij de mededingingswetgeving184  17.4Rol
van het parlement bij de aanbestedingswetgeving187    18De sturende rol van het parlement192 18.1Inleiding192  18.2Opzet
deelonderzoek193  18.3Sturing
door het parlement van het geheel aan projecten195  18.4Sturende
rol van het parlement bij de HSL-Zuid197  18.5Sturende
rol van het parlement bij de Betuweroute202  18.6Sturende
rol van het parlement bij de Noord/Zuidlijn204     19De controlerende rol van het parlement207 19.1Inleiding207  19.2Opbouw
onderzoek208  19.3Algemene
parlementaire controle209 19.4Parlementaire
controle op de onderbouw van de HSL-Zuid213  19.5Parlementaire
controle op de Betuweroute216  19.6Parlementaire
controle op de Noord/Zuidlijn221  19.7Parlementaire
controle op de Schipholtunnel222  19.8Parlementaire
controle: de Bosboekhouding225  19.9Parlementaire
controle en fraude bij Railinfrabeheer227  19.10Analyse van de controlerende rol van het parlement229    20Conclusies: de rol van het parlement233    Bijlage
I Respondentenlijst237Bijlage
II Geraadpleegde bronnen en literatuur240Bijlage
III Lijst met afkortingen2500 SAMENVATTING: DE ROL VAN DE OVERHEID IN DE BOUWNIJVERHEIDDe Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid heeft de Utrechtse
School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap gevraagd een onderzoek te doen
naar de verschillende hoedanigheden van de overheid in relatie tot onregelmatigheden
in de bouwnijverheid. De onderzoeksperiode van dit vooronderzoek was van april
tot half juli 2002. De informatie uit de besloten voorgespreken en de openbare
verhoren is dientengevolge niet meegenomen. Deze samenvatting is een weergave
van de belangrijkste conclusies van het onderzoek naar de overheid in relatie
tot de bouwnijverheid. In paragraaf 0.1 komt de rol van de overheid als
opdrachtgever aan de orde. In paragraaf 0.2 wordt de rol van de overheid
als handhaver weergegeven en in de laatste paragraaf wordt de rol van het
parlement beschreven.0.1 De overheid als opdrachtgeverIn dit eerste deel van het onderzoek naar de rol van de overheid in de
bouwnijverheid, is de rol van de overheid als opdrachtgever onderzocht. Hierbij
stonden de volgende hoofd- en deelvragen centraal:Konden onregelmatigheden in de bouwnijverheid voorkomen
worden door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende overheidsdiensten?1. Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?2. Op welke wijze namen aanbestedende overheidsdiensten
kennis van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?Deze vragen zijn voor de volgende aanbestedende diensten onderzocht: Rijkswaterstaat,
de Rijksgebouwendienst, NS Railinfrabeheer BV, de Projectorganisatie HSL-Zuid,
de gemeente Amsterdam en het Waterschap Salland. Per afzonderlijk hoofdstuk
is het deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende diensten
aan de hand van hun formele aanbestedingsbeleid en -praktijk onderzocht. Daarnaast
zijn enkele aanbestedingscasus waarin sprake was van (vermoedens van) onregelmatigheden
onderzocht om te kijken op welke wijze aanbestedende diensten kennisnamen
van signalen van onregelmatigheden en hoe aanbestedende diensten bij de verwerking
ervan handelden.Aangezien de aard en omvang van de onregelmatigheden het onderwerp van
één van de andere deelprojecten vormen, is representativiteit
bij de selectie van casus niet het uitgangspunt geweest. We hebben ons hier
beperkt tot het reconstrueren van de wijze waarop sommige overheden werden
geconfronteerd met onregelmatigheden. Mededingingsrechtelijke onregelmatigheden
staan in dit deelonderzoek centraal. Hieronder worden met name marktverdelingsafspraken
en prijsafspraken tussen aannemers verstaan. Deze twee onregelmatigheden vallen
onder de Mededingingswet 1998 (art. 6) en zijn daarmee in formele zin een
onregelmatigheid. Horizontale prijsafspraken kunnen de vorm van delicten in
de strafrechtelijke sfeer aannemen, indien onder meer bij de verrekening van
opgebouwde rechten gefingeerde facturen (valsheid in geschrifte, art. 225
Sr) worden gebruikt. Tot slot kunnen uit horizontale prijsafspraken eventueel
fiscaalrechtelijke onregelmatigheden voortvloeien, indien uit prijsafspraken inkomsten worden gegenereerd die marktpartijen voor de belasting
verborgen houden.Onze bevindingen met betrekking tot deelvraag 1 luiden als volgt:• Het overgrote deel van de door ons onderzochte bouwprojecten, alsmede
het overgrote deel van de contracten die tussen 1992 en 2001 zijn afgesloten,
zijn volgens traditionele bestekken uitgevoerd. Bij deze contractsvorm schrijven
aanbestedende diensten zelf gedetailleerde bestekken en benaderen zij aannemers
voor de uitvoering.• Aanbestedende diensten kiezen steeds vaker voor moderne contractvormen
waarbij aannemers vanaf de ontwerp- en ramingsfase worden ingehuurd, met als
gevolg dat de risico's op papier veel meer bij de aannemers komen te liggen.• Aanbestedende diensten op het niveau van de rijksoverheid besteedden
in hun formele beleid aandacht aan moderne bouworganisatievormen en -contractvormen
en kenden in principe de daarbij behorende risico's.• In de praktijk werden de risico's echter niet altijd goed gedekt
of verwerkt in de contracten en overeenkomsten met de aannemers.• Aanbestedende diensten op het niveau van de rijksoverheid en de
gemeente Amsterdam bezitten in beginsel voldoende deskundigheid in de ontwerp-
en ramingsfase en de aanbestedingsfase, maar het Waterschap Salland miste
de structurele expertise binnen de organisatie.• Schijnbaar goed opdrachtgeverschap in de aanbestedingsfase leidde
niet automatisch tot goed opdrachtgeverschap in de uitvoeringsfase.• Interne en/of dienstspecifieke regelgeving en procedures werden
regelmatig herzien en aangepast aan de ontwikkelingen in de markt.• Op Rijkswaterstaat na functioneren aanbestedende diensten standaard
in een krachtenveld van externe adviseurs waaronder ingenieursbureaus, architecten/ontwerpbureaus,
kostendeskundigen en gebruikers.• Het inhuren van externe adviseurs – ook in het geval van
aanbestedende diensten op rijksoverheidsniveau – leidde niet altijd
tot de verbetering van de positie van de opdrachtgever. Externe adviseurs
kunnen zelfs een extra agencyprobleem creëren voor aanbestedende diensten.• Aanbestedende diensten of de externe adviseurs die in opdracht
van aanbestedende diensten werkten hadden niet altijd inzicht in de door aannemers
gehanteerde eenheidsprijzen en de prijzen in de onderaannemersmarkt.Onze bevindingen met betrekking tot deelvraag 2 luiden als volgt. Vermoedens
van onregelmatigheden onstonden, of hadden kunnen ontstaan indien:• Het verschil tussen laagste inschrijfsom en de directieraming hoger
was dan 10% en de aanbestedende dienst zeker wist dat er geen fouten in de
eigen raming zaten; en• het verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
groot was, het verschil tussen de laagste en de hoogste inschrijving laag
(<10%) en het aantal aannemers dat zich had ingeschreven klein (maximaal
6) was.• Klokkenluiders zich aandienden.• Zich tijdens de aanbesteding opvallende zaken of gebeurtenissen voordeden die niet voortvloeiden uit de normale gang van zaken tijdens
de aanbestedingsprocedure.• Door toeval signalen van onregelmatigheden bij de aanbestedende
dienst bekend werden.• Twee of meer aannemers zich als combinatie hadden ingeschreven
voor projecten waarbij op grond van de aard en omvang van het werk redelijkerwijs
mocht worden aangenomen dat het werk door één aannemer uitgevoerd
kon worden.Deze onregelmatigheden werden als volgt verwerkt:• Indien aanbestedende diensten vermoedens van onregelmatigheden
kregen, konden zij tot 1998 ECD en na 1998 de NMa inschakelen; het OM is zelden
direct ingeschakeld.• De landsadvocaat was in ieder geval bij de Rijksgebouwendienst
doorgaans de instantie die aanbestedende diensten van advies heeft gediend
bij de wijze waarop aanbestedende diensten de signalen konden verwerken.• Aanbestedende diensten zijn wel zeer terughoudend gebleken bij
de melding van vermoedens van onregelmatigheden omdat:• formele procedures vertragingen bij de uitvoering van werken konden
veroorzaken;• de bewijslast voor de ECD (vóór 1998) en NMa (na
1998) zeer zwaar is;• de NMa terughoudend is geweest bij de behandeling van klachten
van aanbestedende diensten.• Aanbestedende diensten hebben in sommige gevallen prijsafspraken
zelf aangepakt door de aanbesteding af te breken en met een derde aannemer
onderhandelingen te starten.• Voor zover wij hebben kunnen nagaan heeft de Rijksgebouwendienst
het hoogste aantal (8 stuks) meldingen bij de bevoegde instanties en de landsadvocaat
gedaan of ter advisering voorgelegd.• Opmerkelijk is dat in de door ons onderzochte casus combinatievorming
niet in alle gevallen als signaal van vermoedelijke onregelmatigheid heeft
gefungeerd, terwijl naar onze mening bij aanbestedingen die na 1997 hebben
plaatsgehad de aanwezigheid van combinaties op zijn minst aanleiding had kunnen
geven tot het stellen van nadere vragen aan de combinatie door de aanbestedende
dienst.Tot slot, onze specifieke bevindingen met betrekking tot de centrale vraag
luiden als volgt:• Bij aanbestedingen waar zich prijsafspraken hadden voorgedaan maar
waar geen sprake was van prijsopdrijving, konden aanbestedende diensten in
de door ons onderzochte casus noch redelijkerwijs op de hoogte van die afspraken
zijn geweest, noch redelijkerwijs de onderlinge afspraken hebben voorkomen.• Deskundige en mondige opdrachtgevers kunnen in principe stuiten
op signalen van onregelmatigheden die voortvloeien uit bedrog of dwaling en
die prijsopdrijving tot gevolg hebben, indien zij voldoende zicht hebben op
de informatiebronnen die zijn gemanipuleerd. Inkoopvoordelen, prijzen van
onderaannemers en de beschikbare capaciteit van uitvoerende bedrijven zijn
voorbeelden van gegevens die door aannemers in het nadeel van de opdrachtgever
kunnen worden gemanipuleerd.• Bij een aantal aanbestedingen waarbij grote verschillen (> 10%)
bestonden tussen de directieraming en de laagste inschrijfsom konden we niet met zekerheid vaststellen of deze te wijten waren aan prijsopdrijving
door de inschrijvende aannemers.• Het plegen van valsheid in geschrifte in het geval dat ondernemers
mededingingsrechtelijke onregelmatigheden willen verduisteren speelde zich
af buiten het zicht van de opdrachtgevers.• Bij aanbestedingen waarbij zich grote verschillen tussen de laagste
inschrijfsom en de directieraming voordeden als gevolg van prijsopdrijving,
zagen aanbestedende diensten vanwege de vigerende regelgeving inzake aanbestedingen
en de jurisprudentie van de Raad van Arbitrage, vrijwel geen enkele kans de
aanbesteding als niet-passend, c.q. mislukt, te verklaren.• Bij aanbestedingen waar aanbestedende diensten vermoedens hadden
van prijsafspraken bij het laten mislukken en/of niet-passend verklaren van
aanbestedingen, liepen zij het risico dat het werk door aannemers als «besmet»
werd verklaard.• In gevallen waarin aanbestedende diensten slecht raamden en ontwierpen
was hun positie ten opzichte van de markt zeer zwak en de kans op prijsopdrijving
het grootst, c.q. het minst controleerbaar. Dit impliceert echter niet dat
door een theoretisch perfect deskundig opdrachtgeverschap de kans op het voorkomen
van prijsafspraken aanzienlijk kleiner werd.0.2 De overheid als handhaverIn dit tweede deel van het onderzoek naar de rol van de overheid in relatie
tot de bouwnijverheid, staat de handhavende rol van de overheid centraal.
De vraagstelling van dit deelonderzoek is als volgt geformuleerd:Wat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouwnijverheid in de periode 1992–2001?In onderstaande tabel is per rechtsgebied aangegeven welke organisaties
verantwoordelijk zijn voor het toezicht of de handhaving. Dit zijn tevens
de organisaties die in dit onderzoek onderwerp van onderzoek zijn. Mededingingsrecht (WEM) 1992–1998Ministerie
EZECDOMMededingingsrecht (Mw) 1998–2001NMa   Fiscaalrecht 1997–2001BelastingdienstFIOD-ECDOM Strafrecht 1995–2001OM  Om bovenstaande vraagstelling te beantwoorden is een tweetal deelvragen
geformuleerd:1. Op welke wijze is door de handhavende organisaties
op het gebied van mededingings-, fiscaal- en strafrecht kennis genomen van
signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid en welke acties zijn ondernomen
naar aanleiding van concrete signalen?2. Op welke wijze hebben organisatiefactoren en de
context een rol gespeeld in de wijze waarop binnen de organisatie is omgegaan
met die signalen?In dit onderzoek wordt het «garbage can»-model gehanteerd
als theoretische kapstok om meer inzicht te krijgen in de besluitvormingsprocessen
over prioritering van werkzaamheden en allocatie van capaciteit en expertise
binnen de handhavende organisaties. De hier onderzochte instanties zijn bij
uitstek organisaties waar dit «vuilnisvatmodel» op van toepassing
is. De instellingen bevinden zich allereerst in een zeer politieke omgeving
die mede de prioriteiten van de organisaties bepaalt. Verder zijn
ze veelal afhankelijk van andere (overheids)organisaties voor de input van
signalen en zaken. Tenslotte is het lot van de handhavingorganisatie dat met
de beschikbare capaciteit niet alle onregelmatigheden aangepakt kunnen worden,
waardoor altijd keuzes gemaakt moeten worden. In dit deelonderzoek zijn per
organisatie de interne organisatiefactoren (prioritering, capaciteit en expertise),
de relaties tussen deze verschillende factoren en de (bureau)politieke en
juridische context in kaart gebracht. Het doel hiervan was beter inzicht te
krijgen in de wijze waarop de handhaver kennis genomen heeft van en is omgegaan
met signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid.Hier worden kort de belangrijkste conclusies uit het onderzoek weergegeven.
Allereerst wordt een overzicht gegeven van de conclusies over de bouwgerelateerde
signalen en de acties die daarop door de onderzochte organisaties zijn ondernomen.
Vervolgens komen de conclusies over de verwerking van de signalen onder invloed
van de organisatiefactoren capaciteit, prioritering, expertise en de politiekjuridische
context aan de orde.SignalenAllereerst is opvallend dat bij alle onderzochte organisaties naar voren
komt dat de bouwnijverheid bekend staat als een sector waar de kans op onregelmatigheden
groot is. Meestal bestaat echter geen bouwspecifiek beleid. Alleen de Belastingdienst/FIOD-ECD
kent een doelgroepgericht beleid, waar ook de bouwsector als doelgroep met
zijn eigen sectorspecifieke (fiscale) risico's wordt onderscheiden.Verder zijn de handhavers sterk afhankelijk van de kwaliteit en kwantiteit
van de signalen die hen bereiken over mogelijke onregelmatigheden. Met name
de NMa is sterk afhankelijk van tipgevers, die voldoende concreet materiaal
aanleveren op basis waarvan prijsafspraken en economische machtsposities aangetoond
kunnen worden. Het is de vraag of een tekort aan signalen van derden uit een
bepaalde sector, zogenaamde passieve signalen, een reden mag zijn voor een
handhavingsorganisatie om geen actie te ondernemen in die sector. Zeker wanneer
deze bekend staat als een sector waar het risico van onregelmatigheden groot
is. Het is juist de taak van deze organisaties om actief onregelmatigheden
op te sporen en te onderzoeken.ActiesHet aantal acties dat in de bouwnijverheid is ondernomen naar aanleiding
van signalen verschilt per organisatie. Wanneer we kijken naar de periode
vóór het ontstaan van de maatschappelijke en politieke commotie
rond de bouwfraude eind 2001, kan geconstateerd worden dat door de NMa nauwelijks
actie is ondernomen met betrekking tot de bouwnijverheid. Dit is frappant
wanneer we de NMa vergelijken met de ECD die vóór 1998 belast
was met de mededingingsrechtelijke handhaving. Door de ECD zijn namelijk relatief
veel bouwgerelateerde onderzoeken uitgevoerd. In het onderzoek is gebleken
dat in de overgang van de ECD naar de NMa niet gestuurd is op overdracht van
sectorspecifieke kennis. Dit heeft, zo blijkt hier, geleid tot een sterke
afname van mededingingsrechtelijke handhavingsactiviteiten in de bouwnijverheid.
De reden waarom door de NMa tot vóór december 2001 weinig bouwgerelateerde
onderzoeken in behandeling zijn genomen, ligt voornamelijk in het feit dat
prioriteit is gegeven aan het afhandelen van de ontheffingsverzoeken.Bij de Belastingdienst/FIOD-ECD beslaat het aantal strafrechtelijke handhavingsacties
in de bouwnijverheid 10% van het totaal aantal strafrechtelijke acties. Het
OM is niet in staat inzicht te geven in de hoeveelheid actie die wordt ondernomen
in de bouwsector. Het OM richt zich niet op economische sectoren. In de periode
na december 2001 is bij alle handhavers een sterke toename zichtbaar in acties
in de bouwnijverheid.Overigens blijkt in het algemeen dat de handhavers voldoende wettelijke
instrumenten tot hun beschikking hebben om hun taken goed uit te kunnen voeren.
Alleen bij de NMa speelt een discussie over de bevoegdheden. Het gaat hier
om de hoogte van de bestuurlijke boete bij het niet meewerken aan een onderzoek
en om het feit dat de NMa geen bevoegdheden heeft tot het doorzoeken en het
betreden van woningen zonder toestemming van de bewoner. Uit dit onderzoek
blijkt ook, dat niet alle mogelijkheden die de bevoegdheden bieden uitputtend
benut en onderzocht zijn. Enige prudentie bij het beantwoorden van de vraag
of uitbreiding van de bevoegdheden nodig is, is hier dan ook gepast.Organisatiefactoren en politiek-juridische contextDe volgende conclusie betreft de beschikbare handhavingscapaciteit en
de prioritering bij de handhavingsorganisaties. De overheid als handhaver
wordt gekenmerkt door het gegeven dat nooit alle onregelmatigheden kunnen
worden aangepakt. Er is een structureel tekort aan handhavingscapaciteit.
Alleen in het onderzoek bij de FIOD-ECD is het capaciteitsprobleem niet als
zodanig aan de orde gekomen. Het gebrek aan capaciteit bij handhavingsorganisaties
leidt er toe dat immer keuzes gemaakt moeten worden welke zaken of onderwerpen
behandeld worden. Dit prioriteringsproces is onderhevig aan allerlei krachten
binnen en buiten de organisatie; er is sprake van het prioriteringsproces
als «vuilnisvat». Een voorbeeld van een kracht binnen de eigen
organisatie is dat bij het OM door de decentrale organisatiestuctuur duidelijke
verschillen bestaan in prioriteit tussen het landelijk en het parketniveau.
Ook spelen invloeden van buiten een grote rol. Het betreft hier de politiek,
die bijvoorbeeld wil dat bepaalde issues aangepakt worden, en invloeden vanuit
andere overheidsorganisaties, waar de handhaver afhankelijk van is bij de
uitvoering van zijn taak.Verder is duidelijk geworden dat zowel de kwantitatieve als kwalitatieve
kant van het aspect expertise een belangrijke rol speelt in de mate waarin
een handhaver zijn taak met succes uit kan uitvoeren. Alleen bij de Belastingdienst/FIOD-ECD
komt expertise niet als een expliciet probleempunt naar voren. Door de overige
handhavingsorganisaties wordt gesproken over de noodzaak verder te professionaliseren
op onder meer het gebied van financieel rechercheren. Veelal is reeds een
slag gemaakt in dit professionaliseringsproces. Een voorbeeld hiervan is het,
overigens niet al te succesvolle, project «financieel rechercheren»
bij het OM. Met name bij het OM en de NMa is duidelijk dat nog meer expertise
opgebouwd moet worden in het doen van onderzoek op respectievelijk fraude-
en mededingingsgebied.Dit brengt ons tot de laatste conclusie over de handhaving van onregelmatigheden
in de bouwnijverheid. Door alle handhavende organisaties wordt opgemerkt dat
mededingings- en fraudezaken lastige zaken zijn. Het zijn tijdrovende en complexe
onderzoeken en het aantonen van overtredingen van de Mededingingswet is een
lastige zaak. De complexiteit van de zaken en de beleving dat het geen ernstige
delicten zijn, maakt de aandacht voor dit soort zaken laag. Dit geldt met
name voor (fiscale)fraude. De kosten lijken veelal niet op te
wegen tegen de baten, waardoor de beperkte capaciteit eerder voor andere zaken
wordt ingezet.In feite heeft het parlementaire enquêteonderzoek wat betreft de
aandacht voor de bouwfraude bij de handhavers zijn doel reeds bereikt. Bouwfraude
staat momenteel hoog op de handhavingsagenda. Het is nu de vraag, met de metafoor
van de handhavende organisaties als «vuilnisvat» in het achterhoofd,
hoe lang het duurt voordat een nieuwe politieke prioriteit zich aandient en
de bouwfraude van de eerste plaats verdrijft.0.3 De rol van het parlementIn het laatste deelonderzoek is de volgende vraagstelling onderzocht:Op welke wijze heeft het parlement invulling gegeven
aan zijn wetgevende taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving
en hoe heeft dit bijgedragen aan het voorkomen van onregelmatigheden?Bij dit onderzoek is gekeken naar de wetgevende, sturende en controlerende
rol van het parlement. De belangrijkste bron van informatie voor dit onderzoek
vormden Kamerstukken en -handelingen.Bij de wetgevende rol van het parlement is
aandacht besteed aan de mededingings- en aanbestedingswetgeving. De rol van
het parlement bij de totstandkoming van wetgeving is gereconstrueerd aan de
hand van documenten. Geconcludeerd werd dat het parlement veel aandacht heeft
besteed aan de Mededingingswet. Bij deze wet bestaan weinig knelpunten en
de punten, die eventueel als knelpunten kunnen worden geduid, zijn niet door
het parlement geïntroduceerd. Een andere – specifiek voor de bouwnijverheid
relevante – wettelijke regeling, het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten,
is echter níet besproken in het parlement.Het parlement heeft een zeer beperkte rol gespeeld bij de totstandkoming
van aanbestedingswetgeving. Wetgeving voor aanbestedingen is gebaseerd op
Europese wetgeving of uitgewerkt in de vorm van ministeriële regelingen
en beleidsregels. Het parlement had geen directe invloed op deze regelgeving
en heeft knelpunten in de aanbestedingswetgeving niet kunnen voorkomen. Ten
dele komt dit doordat het parlement zichzelf buiten spel heeft gezet door
in te stemmen met de uitwerking van de aanbestedingswetgeving buiten de directe
invloedssfeer van het parlement.De sturende rol van het parlement betreft
de beïnvloeding van de context waarbinnen aanbestedende diensten functioneren.
Bij het onderzoek van deze invloed is gekeken naar de sturing van het geheel
aan infrastructurele projecten via het Meerjarenplan Infrastructuur en Transport
en de Begroting van het Infrastructuurfonds. Ook zijn drie casus bestudeerd
(HSL-Zuid, Betuweroute en Noord/Zuidlijn).Uit het onderzoek bleek dat de Tweede Kamer in de onderzochte projecten
weinig invloed heeft uitgeoefend op de manieren van aanbesteden en niet is
gekend in onderhandelingen met aannemers. De minister van Verkeer en Waterstaat
gaf aan dat het betrekken van de Tweede Kamer bij de onderhandelingen haar
onderhandelingspositie zou kunnen verzwakken. De Tweede Kamer
accepteerde in de onderzochte casus dit standpunt en had daarmee geen directe
invloed op het voorkomen van onregelmatigheden.In theorie zou de Tweede Kamer door de besluitvorming en verantwoording
over projecten indirect invloed uit kunnen oefenen op het opdrachtgeverschap
van de aanbestedende diensten. Uit het onderzoek is echter gebleken dat de
Tweede Kamer dit opdrachtgeverschap niet nadelig heeft beïnvloed en de
kans op onregelmatigheden niet heeft vergroot. Ten eerste heeft de behandeling
van projecten in de Tweede Kamer weliswaar geleid tot transparantie maar vaak
was deze transparantie door het hoge aggregatieniveau van de cijfers beperkt.
De cijfers konden moeilijk worden «vertaald» naar concrete aanbestedingen.
Ten tweede lijken de mogelijke gevolgen van besluiten over infrastructurele
projecten voor de krapte op de bouwmarkt weliswaar door de Tweede Kamer niet
te zijn onderkend maar heeft de regering de Tweede Kamer ook slechts in zeer
beperkte mate -en soms pas bij oplopende projectkosten – gewezen op
dit risico. Ten derde zijn geen aanwijzingen gevonden dat budgetten onrealistisch
laag waren om deze budgetten acceptabel te maken voor de Tweede Kamer. Ten
vierde kan worden opgemerkt dat er geen aanwijzingen zijn gevonden dat debatten
in de Tweede Kamer hebben geleid tot tijdsdruk op de aanbestedingen.De controlerende rol van het parlement betreft
de controle op de naleving van wetten, de controle op het opdrachtgeverschap
en de controle op de handhaving van wetten. Bij het onderzoek van deze rol
is gekeken naar de algemene – dat wil zeggen niet aan een project gebonden –
controle op de overheid. Ook zijn zes casus bestudeerd (HSL-Zuid, Betuweroute,
Noord/Zuidlijn, Schipholtunnel, Bosboekhouding en fraude RIB).Uit het onderzoek bleek dat de Tweede Kamer de aanbesteding en uitvoering
van bouwprojecten structureel heeft gecontroleerd. Deze controle werd vooral
getriggerd door signalen van politiek-bestuurlijke instanties. Deze signalen
leidden tot vragen vanuit de Kamer aan de minister om te komen tot een betere
invulling van het opdrachtgeverschap en lijken zo bij te hebben gedragen aan
deskundig opdrachtgeverschap.De naleving van wetgeving werd door de Tweede Kamer niet structureel gecontroleerd.
Deze controle kwam pas aan de orde toen de Kamer signalen vanuit de media
en van klokkenluiders ontving over onregelmatigheden. Naar aanleiding van
deze signalen werden Kamervragen gesteld aan de minister, werd de minister
direct benaderd en werd een verzoek gedaan aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek
te doen. Uiteindelijk besloot de Tweede Kamer om een parlementaire enquête
te verrichten.Ook de controle op de handhaving van mededingings- en aanbestedingswetgeving
in de bouwnijverheid was geen issue. Dit kwam pas aan de orde toen de Tweede
Kamer concrete signalen vanuit de media en van klokkenluiders ontving dat
de handhaving tekortschoot. Signalen over het tekortschieten van de handhaving
leidden tot verhitte debatten tussen Tweede Kamer en de minister van Justitie
over het vervolgen van bouwbedrijven. Uiteindelijk leidden deze signalen tot
de parlementaire enquête bouwnijverheid.1 INLEIDING1.1 VraagstellingMede naar aanleiding van een aantal vermeende fraudegevallen in de bouwnijverheid
is door de Tweede Kamer besloten een parlementaire enquête in te stellen
naar de aard en omvang van deze fraude. De Tijdelijke Commissie Onderzoek
Bouwfraude heeft ter voorbereiding van de enquête een eerste inventarisatie
gemaakt van de rol van de overheid in de bouwnijverheid. Eén van de
voorstellen van deze commissie was dat nader onderzoek wordt verricht naar
de verschillende rollen die de overheid inneemt.Op basis van het rapport van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude
heeft de Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid de Utrechtse
School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) gevraagd een vooronderzoek
uit te voeren naar de verschillende hoedanigheden van de overheid in relatie
tot onregelmatigheden in de bouwnijverheid.Het gaat hier om de rol van de overheid als opdrachtgever (met inbegrip
van relaties met dienstverlenende adviesbureaus), handhaver (i.e. handhaving,
opsporing en vervolging van onregelmatigheden) en de rol van het parlement1. Op grond van deze algemene vraag zijn in overleg met
de enquêtecommissie de volgende drie deelvragen geformuleerd:1. Konden de onregelmatigheden in de bouwnijverheid
worden voorkomen door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende
overheidsdiensten?2. Wat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouwnijverheid?3. Wat heeft het parlement gedaan om onregelmatigheden
in de bouwnijverheid te voorkomen?De onderzochte periode was 1992–2001, de periode na de SPO-beschikking
van de Europese Commissie tot aan de instelling van de Tijdelijke Commissie
Onderzoek Bouwfraude. Dat betekent dat de activiteiten die de onderzochte
instanties naar aanleiding van de instelling van de Tijdelijke Commissie Onderzoek
Bouwfraude hebben ondernomen, in beginsel niet in dit onderzoek zijn meegenomen.1.2 Aard en methoden van het onderzoekHet vooronderzoek is uitgevoerd in de maanden april tot en met juli 2002
en heeft een exploratief en beschrijvend karakter. Het deelonderzoek naar
de rol van de overheid als handhaver en toezichthouder (deel 2) heeft het
karakter van een «quick scan», omdat gegevens over de Nederlandse
Mededingingsautoriteit, het Openbaar Ministerie en de Economische Controledienst,
vanwege omstandigheden die buiten onze invloedsfeer lagen, pas in een zeer
laat stadium beschikbaar kwamen. Het onderzoek is kwalitatief van aard en
is verricht op basis van documentenanalyse, aangevuld met interviews2(Omdat dit een vooronderzoek betreft
dat in juli 2002 is afgesloten is hier geen gebruik gemaakt van informatie
uit de besloten voorgesprekken, de openbare verhoren en informatie die nadien
aan de enquêtecommissie is verstrekt. Ook kon veelal geen gebruik gemaakt worden van informatie uit de andere deelrapporten, aangezien
deze na juli 2002 zijn afgerond.)1.3 Fasering van onderzoekHet onderzoekstraject is uitgevoerd volgens de volgende gefaseerde aanpak:• fase 1: oriëntatie en nadere operationalisering
(2 april–30 april 2002)In deze eerste fase zijn door middel van documentanalyse en gesprekken
met onderzoekers uit andere deelprojecten de relevante gegevens geïnventariseerd
uit reeds eerder uitgevoerd onderzoek. Op basis van deze eerste oriëntatie
zijn in gesprek met de enquêtecommissie vervolgens de vraagstelling
en onderzoeksprocedures nader gedefinieerd en heeft afstemming plaatsgevonden
met de andere deelprojecten. Ook zijn de respondenten voor de volgende fase
en de te bespreken onderwerpen geselecteerd.• fase 2: dataverzameling en analyse (1 mei–15
juni 2002)In deze fase heeft dataverzameling en analyse plaatsgevonden om de deelvragen
te kunnen beantwoorden. Dit heeft geresulteerd in een opsplitsing van het
onderzoek naar drie onderscheiden rollen van de overheid, te weten de overheid
als opdrachtgever/aanbesteder, als handhaver en de rol van het parlement.• fase 3: rapportage (15 juni–15 juli 2002)De bevindingen uit dataverzameling en de gesprekken zijn verwerkt en hebben
geleid tot onderhavige rapportage.1.4 Opbouw rapportageDe onderzoeksvragen zijn in drie afzonderlijke delen onderzocht. In deel
I is beschreven in hoeverre aanbestedende diensten deskundige en mon-dige
opdrachtgevers waren bij de aanbesteding en uitvoering van een aantal bouwprojecten.
Vervolgens is gekeken op welke wijze aanbestedende diensten kennis hebben
genomen van signalen van onregelmatigheden bij een aantal bouwprojecten en
welke actie op deze signalen is ondernomen. Tenslotte is bekeken of en in
hoeverre aanbestedende diensten door middel van deskundig en mondig opdrachtgeverschap
in staat zijn geweest om onregelmatigheden in de door ons onderzochte casus
te voorkomen. Deze vragen zijn onderzocht voor twee rijksdiensten (Rijkswaterstaat
en de Rijksgebouwendienst), de Projectorganisatie HSL-Zuid, Railinfrabeheer,
gemeente Amsterdam en het Waterschap Salland. De hoofd- en deelvragen die
in dit deel centraal stonden luiden als volgt: Hoofdvraag:Konden de onregelmatigheden in de bouwnijverheid worden
voorkomen door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende
overheidsdiensten?Deelvragen:1. Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?2. Op welke wijze namen aanbestedende diensten kennis
van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?In deel II is de overheid in haar rol als toezichthouder en handhaver
onderzocht. De overheid is toezichthouder en handhaver op drie relevante rechtsgebieden
waarin onregelmatigheden in de bouwnijverheid zich kunnen voordoen. Allereerst
is dat de mededingingsrechtelijke handhaving. Vóór 1998 zagen
het ministerie van Economische Zaken en de Economische Controledienst (ECD)
toe op de naleving van de mededingingswetgeving volgens het misbruikstelsel.
Sinds 1998 is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) belast met de taak
het toezicht te houden op de nieuwe Mededingingswet (Mw) volgens het verbodstelsel.Een tweede rechtsgebied is het fiscale recht. De belastingdienst controleert
of burgers en bedrijven op de juiste wijze aangifte doen en belasting betalen.
Wanneer opzettelijk verkeerde aangiften worden gedaan en te weinig belasting
wordt betaald, worden signalen doorgeven aan de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(FIOD-ECD) en het Openbaar Ministerie (OM). Deze laatste organisatie is het
sluitstuk van de zogenaamde handhavingsketen en brengt ons tot het derde gebied,
namelijk het strafrecht. In dit deelonderzoek stonden de volgende hoofd- en
deelvragen centraal: Hoofdvraag:Wat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouwnijverheid?Deelvragen:1. Op welke wijze werd door de toezichthoudende en
handhavende organisaties op het gebied van mededingings, fiscaal en strafrecht
kennisgenomen van signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid en welke
acties worden ondernomen naar aanleiding van concrete signalen?2. Op welke wijze speelden organisatorische factoren
als capaciteit, prioriteit en expertise, alsmede de (bureau)politieke-juridische
context een rol in de wijze waarop binnen de organisatie wordt omgegaan met
signalen?In deel III komt de rol van het parlement aan de orde. In overleg met
de enquêtecommissie is daarbij vooral de rol van Tweede Kamer onderzocht.
Daarbij is gekeken naar de rol van het parlement als wet- en regelgever, mede-opdrachtgever
en controleur. Wat betreft de rol van het parlement als wet- en regelgever
is de wijze waarop de Tweede Kamer invulling heeft gegeven aan haar wetgevende
taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving onderzocht.
De rol van het parlement als mede-opdrachtgever is onderzocht door te analyseren
op welke wijze de Tweede Kamer invloed heeft uitgeoefend op het opdrachtgeverschap
van aanbestedende diensten. Tot slot is de rol van het parlement als controleur
onderzocht aan de hand van de wijze waarop de Tweede Kamer controle heeft
uitgeoefend op de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten en op de naleving
en handhaving van aanbestedings- en mededingingswetgeving. Hoofdvraag:Wat heeft het parlement gedaan om onregelmatigheden
in de bouwnijverheid te voorkomen?Deelvragen:1. Op welke wijze heeft het parlement invulling gegeven
aan haar wetgevende taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving
en hoe heeft dit bijgedragen aan het voorkomen van onregelmatigheden?2. Op welke wijze heeft het parlement invloed uitgeoefend
op het opdrachtgeverschap van aanbestedende diensten en hoe heeft dit bijgedragen
aan het voorkomen van onregelmatigheden?3. Op welke wijze heeft het parlement controle uitgeoefend
op de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten en het naleven en handhaven
van aanbestedings- en mededingingswetgeving en hoe heeft dit bijgedragen aan
het voorkomen van onregelmatigheden?DEEL I DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER2 INLEIDING: DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER2.1 VraagstellingIn dit deel staat de rol van de overheid als opdrachtgever van bouwprojecten
in de periode 1992–2001 centraal. Na de SPO-beschikking van de Europese
Commissie van 1992 is de wet- en regelgeving op het gebied van aanbestedingen
drastisch aangepast. In 1992 werden vooroverleggen bij inschrijvingen niet
meer toegestaan. Ondanks het verbod bleven vooroverleggen en prijsafspraken
tussen aannemers in de bouwnijverheid bestaan. Dit bleef ook het geval na
de invoering van de Mededingingswet in 1998. De schaduwboekhouding van Koop
Tjuchem BV, die door de heer Bos in de openbaarheid is gebracht, suggereert
dat er in de onderzoeksperiode nog altijd op grote schaal strafrechtelijke
en mededingingsrechtelijke onregelmatigheden bestonden. Eén van de
centrale onderzoeksvragen betreft daarom de wijze waarop de overheid als opdrachtgever
geconfronteerd werd met deze onregelmatigheden. De hoofdvraag luidt:Konden de onregelmatigheden in de bouwnijverheid worden
voorkomen door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende
overheidsdiensten?De centrale vraag is opgebouwd uit de volgende twee deelvragen:1. Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?2. Op welke wijze namen aanbestedende overheidsdiensten
kennis van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?Deze vragen zijn gebaseerd op de vragen over de rol van de overheid als
opdrachtgever die de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude in haar rapport1 en de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid
in haar brief van 4 maart 2002 aan de Tweede Kamer2 hebben geformuleerd.2.2 Selectie van aanbestedende overheidsdiensten en casusIn dit deelonderzoek wordt door middel van casusonderzoek inzicht verkregen
in de wijze waarop aanbestedende overheidsdiensten handelden tijdens aanbestedingen
waar mededingingsrechtelijke onregelmatigheden plaatsvonden of waar vermoedens
van deze onregelmatigheden bestonden. Het totaal aantal overheidscontracten
(rijksoverheid en decentrale overheden) is zeer groot en binnen de beperkte
tijd die de onderzoeksgroep ter beschikking stond was het niet mogelijk om
al deze contracten volledig te inventariseren en daaruit een aselecte steekproef
te nemen. Daarom is in overleg met de enquêtecommissie gekozen voor
een nader onderzoek naar de volgende aanbestedende diensten: Rijkswaterstaat,
de Rijksgebouwendienst, NS Railinfrabeheer BV, de projectorganisatie HSL-Zuid,
de gemeente Amsterdam en het Waterschap Salland.Per aanbestedende dienst is vervolgens een selectie van casus gemaakt.
Een aantal casus was reeds door onderzoekers van het deelproject «Casuïstiek»
onderzocht. Uit de selectie van dat deelonderzoek zijn casus genomen indien
zij een goed inzicht verschaften in de rol van de overheid als
opdrachtgever.1. Daarnaast zijn op grond van
de door de Tijdelijke Commissie vastgestelde criteria casus geselecteerd die
zich tijdens gesprekken met medewerkers van aanbestedende diensten en dossieronderzoek
hadden aangediend2.We merken daarnaast op dat tijdens de besloten voorgesprekken wellicht
zaken aan de orde zijn geweest die een verder inzicht in het deskundig en
mondig opdrachtgeverschap van aanbestedende overheidsdiensten bieden. Echter,
aangezien de besloten voorgesprekken aan het einde van de onderzoeksperiode
plaatsvonden en zij naar hun aard een besloten karakter hadden, hebben we
de gegevens uit deze gesprekken niet meer in ons onderzoek meegenomen.Aangezien de aard en omvang van de onregelmatigheden het onderwerp van
één van de andere deelonderzoeken vormen, is representativiteit
bij de selectie van casus niet het uitgangspunt geweest. We hebben ons hier
beperkt tot het reconstrueren van de wijze waarop sommige overheden werden
geconfronteerd met onregelmatigheden. We zijn ons er terdege van bewust dat
onze methodologische benaderingswijze vanuit zuiver sociaal-wetenschappelijk
onderzoek enigszins problematisch is. We hebben onze casus uitsluitend op
het al dan niet voorkomen van onregelmatigheden, dat wil zeggen op de afhankelijke
variabele, geselecteerd. Hiermee hoopten we wel inzicht te krijgen in de vragen
of aanbestedende overheidsdiensten onregelmatigheden in de voorkomende gevallen
hadden kunnen voorkomen, en ook hoe zij hebben gehandeld op momen-ten waarop
zij signalen van onregelmatigheden ontvingen.Dit alles betekent dat mede in aanmerking genomen het kleine aantal casus,
al onze observaties de status van een eerste verkenning van de rol van de
overheid als opdrachtgever in de bouwnijverheid bezitten. De methodologische
keuze leidt er ook toe dat we geen generaliseerbare bevindingen kunnen presenteren
over de aard en omvang van de onregelmatigheden en de algemene aard van het
opdrachtgeverschap van de overheid in deze sector.2.3 Onregelmatigheden in de bouwnijverheidVoor een goed begrip van de rol van de overheid als opdrachtgever in de
bouwnijverheid in het algemeen en voor de beantwoording van de centrale vraag
van dit deelonderzoek in het bijzonder, worden eerst de categorieën onregelmatigheden
en hun onderlinge relatie kort beschreven3.Er kunnen vijf categorieën van onregelmatigheden worden onderscheiden4:1. Strafrechtelijke onregelmatigheden:a. valsheid in geschrifte (art. 225, Sr.).b. oplichting (art. 326 Sr.).c. corruptie (ambtelijke omkoping: artt. 362 t/m 364 en 177 en 178 Sr.).d. lidmaatschap criminele organisatie (art. 140, Sr.).2. Niet-strafrechtelijke verwijtbare schendingen van de integriteit van
het ambtelijk apparaat: interne integriteitsregels van aanbestedende diensten
en het ambtenarenrecht (ARAR).3. Fiscaalrechtelijke onregelmatigheden.4. Mededingingsrechtelijke en aanbestedingsrechtelijke onregelmatigheden:a. kartelvorming: prijsafspraken, marktverdeling (art. 6 Mw).b. misbruik van economische machtspositie (art. 24 Mw).c. overtreding van aanbestedingsregels (UAR 1986, UAR-EG 1991).5. Civielrechtelijke onregelmatigheden: dwaling (art. 6:228 Bw), bedrog
(3:44 Bw).De verschillende categorieën onregelmatigheden binnen de bouwnijverheid
zijn aan elkaar gerelateerd. Mededingingsrechtelijke onregelmatigheden zijn
hierbij nogal eens gekoppeld aan onregelmatigheden zoals genoemd onder 1,
2 en 3. Plegers van mededingingsrechtelijke onregelmatigheden kunnen grijpen
naar middelen waarmee zij, hun in mededingingsrechtelijke sfeer gepleegde
overtredingen of misdrijven, aan het oog van de direct getroffenen (i.c. de
aanbestedende diensten) en bevoegde handhavingsinstanties (i.c. het Openbaar
Ministerie, de Financiële Inlichtingen en Opsporingsdienst, de Economische
Controledienst en de Nederlandse Mededingingsautoriteit) willen onttrekken.
De middelen waarmee plegers hun mededingingsrechtelijke onregelmatigheden
eventueel verhullen, kunnen van strafrechtelijke (corruptie, valsheid in geschrifte)
en fiscaalrechtelijke aard (valse facturen) zijn of overtredingen van integriteitsnormen
(smeren) betreffen.Mededingingsrechtelijke onregelmatigheden staan in dit deelonderzoek centraal.
Hieronder worden met name marktverdelingsafspraken en prijsafspraken tussen
aannemers verstaan. Deze onregelmatigheden vallen onder de Mededingingswet
1998 (art. 6) en zijn daarmee in formele zin een onregelmatigheid. Horizontale
prijsafspraken kunnen de vorm van delicten in de strafrechtelijke sfeer aannemen,
indien onder meer bij de verrekening van opgebouwde rechten gefingeerde facturen
(valsheid in geschrifte, art. 225 Sr) worden gebruikt. Tot slot kunnen uit
horizontale prijsafspraken eventueel fiscaalrechtelijke onregelmatigheden
voortvloeien, indien uit prijsafspraken inkomsten worden gegenereerd die marktpartijen
voor de belasting verborgen houden.Bij civielrechtelijke onregelmatigheden denken we vooral aan prijsopdrijving.
Van prijsopdrijving is sprake indien de opdrachtgever voor de uitvoering van
een contract een prijs van een opdrachtnemer moet accepteren die (substantieel)
boven het eigen budget ligt. Dit verschijnsel wordt onderverdeeld naar twee
subcategorieën. In de eerste plaats hoeft prijsopdrijving geen onregelmatigheid
in civielrechtelijke zin te zijn. De acceptatie van een prijs die boven het
eigen budget ligt, kan zich op volstrekt rechtmatige wijze binnen de civielrechtelijke
verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer afspelen. In dit geval kan
de acceptatie van een te hoge prijs voor de diensten van een marktpartij eerder
het gevolg zijn van de geringe mate van koopmanschap van de aanbestedende
dienst of de relatief zwakke onderhandelingspositie van de opdrachtgever ten
opzichte van de opdrachtnemer. In beide gevallen lijdt de opdrachtgever schade
in bedrijfseconomische zin, maar is deze schade niet uit een civielrechtelijke
onregelmatige handeling voortgekomen1.In de tweede plaats kan prijsopdrijving wél het gevolg zijn van
civielrechtelijke onregelmatige handelingen. Dit is het geval wanneer opdrachtnemers
zich bij prijsopdrijving hebben bediend van middelen die tot bedrog en/of
dwaling bij de opdrachtgever hebben geleid. Opdrachtnemers houden dan bijvoorbeeld
tijdens verschillende fasen van het bouwproces2
voor de opdrachtgever relevante informatie achter of presenteren op zodanige
wijze dat de prijsvorming op een voor de opdrachtgever benadelende wijze tot
stand komt. Ook kan van een juridisch onregelmatige prijsopdrijving sprake
zijn, indien sprake is van ambtelijke corruptie. Dit is prijsopdrijving
als gevolg van het opzettelijk te hoog ramen door individuele ambtenaren teneinde
oneigenlijke materiële voordelen voor zichzelf te behalen. Preciezer
geformuleerd gaat het om een strafrechtelijke onregelmatige handeling volgens
artt. 177–178 en 324–326 Sr.2.4 Onregelmatigheden en opdrachtgeverschap in de bouwIn dit deelonderzoek staan de mededingingsrechtelijke onregelmatigheden
centraal. Strafrechtelijke onregelmatigheden, niet-strafrechtelijke onregelmatigheden,
waarbij integriteitsvraagstukken centraal staan, en fiscaalrechtelijke onregelmatigheden
zijn veelal een uitvloeisel, of maskering, van de mededingingsrechtelijke
onregelmatigheden en worden enkel behandeld wanneer zij in een casus aan de
orde komen. De mededingingsrechtelijke onregelmatigheden zijn bovendien het
meest direct van invloed op het opdrachtgeverschap van aanbestedende overheidsdiensten.
Daarnaast zijn, vanwege de aard van de vermeende bouwfraude, ook mogelijke
civielrechtelijke onregelmatigheden in het onderzoek betrokken.In deze paragraaf gaan we nader in op de systematiek van de schaduwboekhouding
van Koop Tjuchem BV. Deze schaduwboekhouding is een boekhouding die door dit
bedrijf werd bijgehouden om onderlinge en verticale prijsafspraken te registreren.
Voor een diepgaande beschrijving en analyse van de systematiek van de schaduwboekhouding,
alsmede voor een nadere analyse van de aard en omvang van de onregelmatigheden,
wordt naar andere deelprojecten van de enquêtecommissie verwezen. Hier
worden de voor de analyse van het opdrachtgeverschap relevante kenmerken van
de schaduwboekhouding uiteengezet.De systematiek van de boekhouding is in theorie een gesloten systeem van
onderlinge afspraken waarbij prikkels tot concurrentie tussen inschrijvende
aannemers sterk worden afgezwakt. Dit kan aan de hand van een fictief voorbeeld
verduidelijkt worden. Laten we aannemen dat de reële aanneemsom van een
brug € 15 miljoen bedraagt en dat dit door aannemers of juist is
ingeschat of aan hen – heimelijk – is meegedeeld door een medewerker
van de opdrachtgever. Er schrijven vijf aannemers in een zogeheten «vooroverleg»
voor respectievelijk € 14, 13.5, 13, 12.7 en 12 miljoen in. De laagste
inschrijver schrijft € 3 miljoen onder de (geschatte of op enige
wijze bekendgeworden) reële aanneemsom in. Hieruit leiden de andere vier
aannemers af dat de laagste inschrijver het werk graag wil hebben. De aannemers
besluiten tijdens het vooroverleg dat de laagste inschrijver het werk mag
hebben en voor € 15 miljoen moet inschrijven. Deze aannemer krijgt
het werk voor € 15 miljoen en op papier wordt de € 3 miljoen
(het verschil tussen laagste inschrijfprijs en de reële aanneemsom) uitgekeerd
aan de overige aannemers. Zij bouwen daarmee rechten op. Ondertussen voert
de aannemer het werk uit en incasseert op deze wijze zijn, ten opzichte van
de andere inschrijvers, opgebouwde rechten ter waarde van € 3 miljoen.
Ieder krijgt op deze wijze zijn deel uit de markt en als het goed gaat zijn
onderlinge verrekeningen niet nodig.In de hierboven geschetste situatie zijn we uitgegaan van vooroverleggen
tussen een vast aantal aannemers bij opeenvolgende aanbestedingen. In de praktijk
kan zich echter ook de situatie voordoen dat de identiteit en het aantal aannemers
per vooroverleg en/of aanbesteding verschillend zijn. Hierdoor kunnen rechten
die een aannemer met andere aannemers opbouwt, niet langer per
aanbesteding tegen elkaar worden weggestreept. Het is dus mogelijk dat een
aannemer die rechten heeft opgebouwd ten opzichte van een andere aannemer
tijdens aanbesteding (t0) deze rechten niet bij aanbesteding (t1) maar pas
bij aanbesteding (t5) te gelde kan maken omdat beide aannemers in de tussenliggende
aanbestedingen niet hebben geboden, c.q. mee hebben gedaan aan vooroverleg.
Het voorbeeld van een beperkt aantal aannemers kan in de werkelijkheid tot
meerdere aannemers uitgebreid worden waardoor het systeem van onderlinge rechten
nog ingewikkelder wordt dan is geschetst. Dit kan leiden tot prijsopdrijving
waardoor de aanbestedende dienst met een hogere inschrijfsom dan de directiebegroting
wordt geconfronteerd.Van prijsopdrijving kan ook sprake zijn in gevallen waar de marktpositie
van de inschrijvende aannemers significant sterker is dan die van de aanbestedende
dienst. Dit kan het geval zijn bij specialistische werken of in gevallen waarin
het werk onder politieke of maatschappelijke druk met spoed moet worden uitgevoerd.
Indien marktpartijen op de hoogte zijn van een dergelijke situatie en ze de
mogelijkheid hebben om hierover een afspraak te maken, dan kunnen ze het inschrijfbedrag
verhogen. Een laatste te noemen mogelijkheid is die van prijsopdrijving waarbij
sprake is van corruptie door een ambtenaar van de aanbestedende dienst. De
prijsopdrijving heeft dan tot doel om de ambtenaar of ambtenaren om te kopen
in ruil voor het verkrijgen van het contract al dan niet vergezeld van gunstige
voorwaarden (bijvoorbeeld met betrekking tot meer- en minderwerk). Ook kan
het voorkomen dat de ambtenaar wordt omgekocht om de raming zo hoog mogelijk
te houden. Behalve dat een deel van de prijsverhoging voor de omkoping van
de ambtenaar wordt gebruikt, kan een hogere raming de kans op budgetoverschrijdingen
verkleinen.De hier genoemde kenmerken van de systematiek van de schaduwboekhouding
zijn niet limitatief, maar hebben ieder wel direct invloed op het opdrachtgeverschap
van de overheid. In de casus in dit deel van het onderzoek zien we een aantal
van deze kenmerken terug.2.5 De overheid als deskundig en mondig opdrachtgever:
de principaal-agenttheorie als analysekaderIn deze paragraaf wordt het analysekader voor de beantwoording van de
eerste deelvraag beschreven. Deze vraag luidt:Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?Het theoretisch kader voor de beantwoording van deze vraag is de principaal-agenttheorie.
Dit uit de economische wetenschap afkomstig theoretisch kader analyseert de
(economische) afhankelijkheidsrelatie tussen twee actoren: een principaal
en een agent die besluiten neemt namens of in opdracht van de principaal1. De relatie tussen een aanbe-stedende dienst en een
aannemer (of externe adviseur) is bij uitstek een principaal-agentrelatie.
Hieronder wordt de principaal-agenttheorie kort uiteengezet.2.5.1 De principaal-agenttheorieIn de principaal-agenttheorie staat de relatie tussen twee actoren centraal1. De relatie tussen beide actoren
wordt beïnvloed en vormgegeven door een drietal factoren:1. Specialisatie: de principaal en de agent
bezitten ieder verschillende capaciteiten en deskundigheden.2. Belangentegenstelling: principaal en agent
hebben verschillende doelen en belangen.3. Informatieasymmetrie: de principaal heeft
geen of slechts gedeeltelijk inzicht in de prestaties van de agent2.Het bestaan van specialisatie, belangentegenstelling en informatieasymmetrie
hebben voor de principaal een aantal gevolgen. In de eerste plaats is de principaal
afhankelijk van de agent voor de realisatie van zijn eigen doel. De principaal
is zelf niet in het bezit van de benodigde capaciteiten en/of deskundigheid
die de agent wel bezit om de gewenste werken of diensten te leveren. Klassieke
voorbeelden van principaal-agentrelaties zijn relaties tussen patiënt(p)-arts(a),
werkgever(p)-werknemer(a), consument(p)-producent(a). In de tweede plaats
hebben principaal en agent tegenovergestelde, zo niet verschillende belangen.
De agent zal de opdracht van de principaal tegen de laagst mogelijke kosten
willen realiseren, terwijl de principaal van de agent een maximale inspanning
voor de door de principaal gemaakte kosten verlangt. In de laatste plaats
kan de principaal de door de agent geleverde prestatie afhankelijk van de
relatieve deskundigheid van de principaal in het geheel niet of slechts tot
op een zekere hoogte beoordelen. Van de hierboven genoemde relaties is bijvoorbeeld
die tussen een patiënt en een arts een geval waarin de principaal de
prestatie van de agent vrijwel geheel niet kan beoordelen (aangenomen dat
de patiënt zelf helemaal geen medische deskundigheid bezit).Deze factoren en hun uitwerking creëren (in theoretische zin) een
agencyprobleem: de principaal heeft geen volledige zekerheid over de kwaliteit
van de prestatie die de agent in zijn opdracht levert. De principaal is daarom
genoodzaakt additionele of agencykosten – dit zijn kosten boven de directe
prijs van de zaak waarvoor de agent in eerste instantie is ingehuurd –
te maken om de agent de prestatie te laten leveren die de principaal wenst.
Dit kunnen kosten zijn die de opdrachtgever moet maken om de agent zodanig
te corrigeren of te sturen zodat die de gewenste prestatie levert3. Agencykosten kunnen zowel op positieve als op negatieve
kosten betrekking hebben. Onder positieve kosten worden zaken verstaan als
giften, prestatiebonussen of sociale activiteiten die bijdragen aan het ontstaan
of versterken van goede verstandhoudingen tussen principaal en agent (bijvoorbeeld
bedrijfsuitjes). Negatieve agencykosten hebben betrekking op zaken als controles
en boeteregelingen die de principaal aan de agent kan opleggen bij (gedeeltelijk)
falen.2.5.2 De principaal-agenttheorie en het opdrachtgeverschap
in de bouwnijverheidDe principaal-agenttheorie vormt het kader voor de analyse van het opdrachtgeverschap
van de overheid in de bouwsector. De praktijk van de bouwnijverheid en de
rol van aanbestedende diensten daarbinnen is genuanceerder dan in het model
is weergegeven. De informatieasymmetrie tussen aanbestedende diensten en bouwondernemers
(aannemers en externe adviseurs) is bijvoorbeeld niet zo groot als die tussen
een medisch ongeschoolde patiënt en een arts. Aanbestedende diensten
worden geacht een hoge mate aan deskundigheid op bouwgebied te bezitten.
Dit heeft mede tot gevolg dat in sommige fasen van het bouwproces specialisatie –
bijvoorbeeld ten aanzien van kostendeskundigheid – een ondergeschikte
rol speelt bij de aanbesteding. Ook is de belangentegenstelling niet altijd
sterk tegenstrijdig als men bedenkt dat het aantal principalen in bouwsector
(de aanbestedende diensten aan de vraagzijde van de markt) en de agenten (de
ondernemers aan de aanbodzijde) in Nederland niet groot is. In een kleine
deelmarkt weten opdrachtgevers en opdrachtnemers dat ze elkaar op de lange
termijn nodig hebben en zij kunnen daarom op korte termijn (per project) hun
eigen belangen niet altijd maximaal laten prevaleren. Dit laat onverlet dat
de drie factoren die de kern van ieder principaal-agentrelatie vormen, op
indringende wijze de relaties tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers in de
praktijk van de bouwnijverheid vorm en richting geven.Om het analysekader ten volle te benutten dient de praktijk van het bouwproces
preciezer omschreven te worden. De bouwliteratuur maakt een onderscheid in
drie fasen van het bouwproces: de ontwerp- en ramingsfase, de aanbestedingsfase
en de uitvoeringsfase1. In ieder van de bouwprocesfasen
verschillen de deskundigheden die opdrachtgevers en opdrachtnemers nodig hebben.
De drie fasen kennen elk eigen wet- en regelgeving, standaardvoorwaarden,
risico's en deskundigheidseisen. In iedere fase bestaat de principaal-agentrelatie,
maar is zowel de aard van het opdrachtgeverschap als het agencyprobleem per
aanbestedende dienst verschillend.De ontwerp- en ramingsfaseDe ontwerp- en ramingsfase is de fase waarin een opdrachtgever een Programma
van Eisen (PvE), het eigen ontwerp (Voorlopig Ontwerp en Definitief Ontwerp)
en bijbehorende ramingen opstelt (of laat opstellen). Een raming wordt doorgaans
op bedrijfseconomische «p x q» (stuksprijs maal de hoeveelheid)
berekeningen gebaseerd. Sinds een aantal jaar bestaat er een standaardsystematiek
voor het maken van ramingen binnen de Grond-, Weg- en Waterbouwsector (GWW-sector)2. Voor de Burgerlijke en Utiliteitsbouwsector (B&U-sector)
bestaat bijvoorbeeld het STABU 1995 en 2001 waarin de minimale kwaliteitseisen
staan omschreven waaraan een werk moet voldoen op zowel technisch als administratief
gebied. Een goed ontwerp en een accurate raming zijn cruciale instrumenten
voor het uitoefenen van goed opdrachtgeverschap. Met kwalitatief goede ontwerpen
en ramingen staat de opdrachtgever sterk tegenover bouwondernemers bij de
aanbesteding en bij de onderhandelingen over de prijs. Daarbij vermindert
de opdrachtgever, afhankelijk van het type contract en de afgesproken verrekenmethode,
de kans op meerwerk- en risicoclaims tijdens de uitvoering van het contract.De aanbestedingsfaseDe aanbestedingsfase begint nadat de aanbestedende dienst een definitief
ontwerp en bijbehorende raming heeft en het werk via de gebruikelijke kanalen
aankondigt, tot en met het afsluiten van het contract. Tijdens de aanbestedingsfase
dient de aanbestedende dienst (1) de markt te verkennen en een contracteringsstrategie
op te stellen, (2) een keuze voor de contractvorm te maken, (3) de aanbestedingsprocedure
te bepalen en (4) de inschrijvingen te beoordelen.(1) Onder marktverkenning verstaan we onder andere dat de opdrachtgever
zich, nog voordat hij tot de feitelijke aanbesteding overgaat, op de hoogte
moet stellen van vraag en aanbod in het marktsegment waarin hij een aanbesteding
wil doen. Een aanbestedende dienst zal moeten schatten hoeveel
andere opdrachtgevers er in desbetreffende (deel)markt de komende jaren werken
zullen aanbesteden. Daarnaast dient een aanbestedende dienst te weten hoeveel
marktpartijen voor welke werken, diensten of leveringen actief zijn. Tot slot
zullen aanbestedende diensten inzicht in de prijzen van bepaalde materialen
en diensten moeten hebben. Deze gegevens zullen de aanbestedende dienst inzicht
kunnen geven in hoeveel aannemers er beschikbaar zullen zijn voor inschrijving
en wat de marktprijs eventueel zal zijn. Deze zaken zullen in een contracteringsstrategie
moeten worden opgenomen. Ook zal de aanbestedende dienst de uitgangspunten
bij toekomstige onderhandelingen met de aannemers over prijzen en risico's
moeten bepalen.(2) De volgende stap in de aanbestedingsfase is de keuze voor een contractvorm.
Er bestaat een veelheid aan contracten1, maar
gemakshalve kunnen twee categorieën worden onderscheiden: traditionele
en innovatieve contractvormen. De traditionele contractvormen voor de GWW-
en B&U-sector zijn respectievelijk het RAW- en het STABU-bestek. Bij een
traditionele contractvorm ontwerpt en raamt de aanbestedende dienst het werk
zelf en besteedt het vervolgens aan bij een aannemer die het werk uitvoert.
De aanbestedende dienst controleert vervolgens de aannemer tijdens de uitvoeringsfase.
De laatste jaren worden vaker innovatieve contractvormen gekozen. De bekendste
is Design & Construct. Bij innovatief aanbesteden legt de opdrachtgever
alleen de functionele eisen, de kwaliteitseisen en de prijs waartegen het
werk gebouwd moet worden, vast. De aannemer is verantwoordelijk voor het precieze
ontwerp, raming, uitvoering en zelfs, indien overeengekomen, voor het onderhoud
en beheer van het werk voor de duur van een bepaalde periode.Naast de keuze voor een contractvorm dient een aanbestedende dienst ook
een keuze te maken voor de contractgrootte. De factoren die daarbij van belang
zijn betreffen de omvang en complexiteit van het werk, het financieel belang
en de bij de aannemers beschikbare capaciteit en deskundigheid die voor de
uitvoering van het werk benodigd is.(3) De derde stap in het aanbestedingsproces is de keuze voor een aanbestedingsprocedure.
Aanbestedingsprocedures variëren grofweg van procedures waarbij veel
aannemers kunnen inschrijven tot procedures waarbij een beperkt aantal kan
inschrijven. Zo kunnen bij openbare aanbestedingen alle aannemers die aan
de eisen en criteria voldoen zich inschrijven. Bij een aanbesteding volgens
een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking kan daarentegen
een contract één-op-één aan een aannemer worden
gegund. Een tussenvorm is de aanbesteding met voorselectie. Hierbij worden
door de aanbestedende dienst bedrijven geselecteerd om zich voor een aanbesteding
in te schrijven die voldoen aan bijvoorbeeld technische en bedrijfseconomische
eisen die voor uitvoeren van werk minimaal benodigd zijn. Met andere woorden,
aanbestedingsprocedures variëren op grond van het aantal bouwbedrijven
dat kan meedoen aan een inschrijving. De keuze voor de aanbestedingswijze
is deels bepaald door Europese richtlijnen en het nationale Uniform Aanbestedingsreglement
(UAR). In deze regelgeving zijn vervolgens drempelbedragen voor aanbestedingsvormen
vastgelegd2.(4) De vierde en laatste stap van de aanbestedingsfase die we hier onderscheiden
is die waarin de inschrijvingen worden beoordeeld. Na de inschrijving dient
de opdrachtgever de eigen raming en het ontwerp te vergelijken met die van
de aannemer. De opdrachtgever dient de inschrijving van de aannemer
op technische en financiële aspecten te beoordelen. De opdrachtgever
dient zich ervan te vergewissen dat het ontwerp van de aannemer aan de eisen
van het bestek voldoet. Ook dient de opdrachtgever de hoogte van het inschrijfbedrag
te beoordelen. Indien het gunningscriterium «de laagste prijs»
wordt gehanteerd en het ontwerp voldoet aan de eisen van de opdrachtgever,
dient de opdrachtgever in principe het contract aan de aannemer met het laagste
inschrijfbedrag te gunnen. In het geval dat het gunningscriterium«economisch
meest gunstige prijs» wordt gehanteerd (bij complexe werken), gelden
hiervoor weer andere beoordelingscriteria, waarbij onder andere de bekwaamheden,
capaciteit en de door de aannemer voor de uitvoering gehanteerde methodieken
in de beoordeling worden genomen.De uitvoeringsfaseDe laatste bouwprocesfase is de fase van de uitvoering van het bouwcontracten.
In deze fase dient de opdrachtgever erop toe te zien dat de aannemer prestaties
levert conform het contract en dat alleen betaald wordt voor prestaties die
daadwerkelijk zijn geleverd. Het toezicht op de aannemer verschilt per contractvorm.
Bij een traditionele RAW-contract, waarbij de aannemer het door de opdrachtgever
opgestelde bestek tot in de details dient uit te voeren, is het toezicht het
meest intensief. Voor toezicht gelden eveneens standaardvoorwaarden: de Uniforme
Administratieve Voorwaarden 1989, ofwel de UAV-1989. Aanbestedende diensten
dienen van tevoren minutieuze controleplannen op te stellen om de door de
aannemer geleverde kwaliteit en verwerkte hoeveelheden tijdens de uitvoering
(of vlak voor de oplevering) na te meten. Rijkswaterstaat, die voornamelijk
met RAW-contracten werkt, heeft de UAV 1989 verder uitgewerkt voor eigen gebruik
in de vorm van de UAV-contractenadministratie, kortweg de UCA-systematiek.
Binnen deze systematiek houdt Rijkswaterstaat toezicht op de bouwplaats met
behulp van toezichthouders die de door de aannemer geleverde (deel)prestaties
nameet en opgeeft aan de directievoerders van de aanbestedende dienst. In
tegenstelling tot het intensieve toezicht op de uitvoering van traditionele
contractvormen is het toezicht bij de innovatieve contracten veel minder intensief.
De opdrachtgever controleert hier niet langer de door de aannemer geleverde
prestaties maar controleert of het kwaliteitssysteem dat de aannemer binnen
zijn bedrijf heeft ingevoerd goed functioneert. Indien het kwaliteitssysteem
voldoet aan de door de aannemer zelf opgelegde en de door de opdrachtgever
goedgevonden eisen, kan de opdrachtgever – eventueel met behulp van
audits – ervan uitgaan dat de prestatie van de aannemer aan de door
de opdrachtgever gestelde eisen en criteria voldoet.De rol van externe adviseursEen van de vragen die centraal staat in het onderzoek van de enquêtecommissie
is de rol die externe adviseurs, zoals ingenieursbureaus, architecten en kostendeskundigen,
spelen bij de aanbesteding van werken door de overheid. De rol die externe
adviesbureaus in theorie kunnen spelen is dat zij het agencyprobleem voor
aanbestedende diensten in de verschillende fasen van het bouwproces kunnen
verlichten. Externe adviseurs zijn private marktpartijen die in de praktijk
afwisselend door aanbestedende diensten en aannemers worden ingehuurd. Van
in theorie volstrekt onafhankelijke externe adviesbureaus mag worden verwacht
dat zij de markt – structuurkenmerken, prijsontwikkelingen, technologische
stand van zaken – op grond van hun marktpositie goed kennen en deskundig
opereren. Een keerzijde van het inhuren van externe adviesbureaus kan zijn
dat opdrachtgevers het ene agencyprobleem kunnen vervangen door
het andere, namelijk de kosten die de opdrachtgever moet maken om de adviseurs
te controleren. Dit kan het geval zijn wanneer een extern adviesbureau zijn
middenpositie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer en de daaraan ontleende
relatieve informatievoorsprong op zowel opdrachtgever en opdrachtnemer gebruikt
voor maximalisatie van zijn eigen belangen. Externe adviesbureaus kunnen ook
problematisch voor opdrachtgevers worden indien zij onzorgvuldig handelen
tijdens bouwprocesfasen waarin zij het meest worden ingeschakeld door opdrachtgevers.
Zo kunnen bijvoorbeeld fouten tijdens het maken van ontwerpen en ramingen
en het niet uitoefenen van adequaat toezicht tijdens de uitvoering van contracten
(in de hoedanigheid van directievoerder, bijvoorbeeld) ook leiden tot een
verhoging van de agencykosten voor de opdrachtgever.Minimale voorwaarden voor deskundig opdrachtgeverschapDe minimale eisen en voorwaarden voor deskundig opdrachtgeverschap verschillen
per bouwfase. Afhankelijk van de werkwijze en organisatie van een aanbestedende
dienst, wordt deze per bouwfase met een andere agencyprobleem geconfronteerd.
Diensten die bijvoorbeeld voornamelijk met traditionele contractvormen werken
zullen tijdens de ontwerpfase vermoedelijk niet en tijdens de uitvoeringsfase
juist wel met agencyproblemen geconfronteerd worden. Hierbij geldt wel dat
bijvoorbeeld het ontwerp en de raming een nauwkeurige benadering van de reële
aanneemsom moeten zijn tijdens de aanbesteding en dat men tijdens de uitvoering
niet respectievelijk met te hoge inschrijvingen en met meewerkclaims wordt
geconfronteerd. Niet elk van de besproken aspecten zijn potentiële agencyproblemen.
Op grond van gesprekken met onafhankelijke deskundigen en op grond van studies
verricht door aanbestedende diensten zelf komen we tot de volgende verzameling
van mogelijke agencyaspecten en hun relatie tot deskundig opdrachtgeverschap.Ontwerp- en ramingsfase– Hoe beter een aanbestedende dienst ontwerpt en raamt, zodat de
directiebegroting bij de werkelijke kostprijs ligt, hoe sterker de positie
van aanbestedende dienst ten opzichte van de aannemers wordt.– Voor een goed ontwerp dient de aanbestedende dienst technische
deskundigheid over technologische ontwikkelingen te bezitten.– Voor een goede raming dient een aanbestedende dienst een goed
inzicht in de prijsontwikkelingen (eenheidsprijzen en marktprijzen) van materialen
en diensten te hebben.AanbestedingsfaseMarktverkenning:– Hoe meer inzicht de aanbestedende dienst in het aantal marktpartijen
in een (deel)markt en hun capaciteiten en expertise bezit, hoe beter de aanbestedende
dienst inzicht heeft in de markteffecten van het aanbesteden van de eigen
projecten.– Hoe meer inzicht de aanbestedende dienst in de aanbestedingen
van andere opdrachtgevers heeft, hoe beter de aanbestedende dienst de marktontwikkeling
voor specifieke diensten, grondstoffen en producten kan vaststellen. Met deze
inzichten kan de aanbestedende dienst eveneens een betere raming maken (zie
hierboven).Contractvorm en -grootte:– Bij traditionele contractvormen maakt de aanbestedende dienst
meer kosten voor de controle van de uitvoering dan bij innovatieve contractvormen.– Bij traditionele contractvormen heeft de opdrachtgever meer mogelijkheden om financiële risico's voor zichzelf te beperken dan bij
innovatieve contractvormen, omdat deze reeds tijdens de ontwerp- en ramingsfase
door de opdrachtgever zelf kunnen worden onderkend.– Hoe groter het contract, hoe minder marktwerking bij de aanbesteding
zal optreden, omdat bij grotere contracten het aantal aannemers met de benodigde
capaciteit en deskundigheid om dergelijke werken uit te voeren afneemt.Aanbestedingswijze:– Hoe minder aannemers zich inschrijven bij een aanbesteding, hoe
minder de prijs door concurrentie wordt gevormd.– Anders geformuleerd: openbare aanbestedingen leiden eerder tot
concurrentie dan aanbestedingen waarbij een beperkt aantal aannemers betrokken
is.UitvoeringsfaseDeze analyse richt zich met name op agencyproblemen bij de aanbesteding
van werken. Om deze reden zal het deskundig opdrachtgeverschap tijdens de
uitvoering niet zo uitvoerig als de twee eerdere fasen worden besproken. Desondanks
en voor zover het in de casus voorkomt kunnen we stellen dat:– agencyproblemen en -kosten voor aanbestedende diensten bij traditionele
RAW-bestekken het grootst zijn in de uitvoeringsfase: de controle op de door
aannemers ingediende meerwerkclaims vormt een cruciaal onderdeel bij dit type
bestek;– bij innovatieve contractvormen de agencykosten en -problemen het
grootst zijn vanaf de aanbesteding van het contract.Externe adviseurs– Indien externe adviseurs onafhankelijk functioneren zijn de agencykosten
bij de controle op de aannemers voor de opdrachtgever het geringst.– Indien externe adviseurs de taken waarvoor zij zijn ingehuurd
adequaat vervullen dan zijn de agencykosten bij de controle op de aannemers
voor de opdrachtgever het geringst.2.6 Analysekader kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheden in de aanbestedingsfaseIn deze paragraaf wordt het analysekader voor de tweede deelvraag beschreven.
Deze vraag luidt:Op welke wijze namen aanbestedende diensten kennis
van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?Het hier gepresenteerde analysekader beperkt zich tot de wijze waarop
aanbestedende overheidsdiensten kennisnemen van onregelmatigheden in de aanbestedingsfase
en de wijze waarop ze deze signalen verwerken. De aard van de kennisname kunnen
we onderverdelen in actieve en passieve kennisname:Tabel 1.1 Overzicht van wijzen van kennisname van onregelmatigheden
tijdens de aanbestedingsfase. Wijze van kennisnameVoorbeelden Passieve kennisnameConstatering van te hoge inschrijvingen Klokkenluiders (betrokkenen)  Klachten (gedupeerden)  Informatie vanuit adviesbureaus Media Actieve kennisnameEigen waarneming Onderzoek door bureaus  Onderzoek door toezichthoudende en handhandhavingsorganisatiesOnder passieve kennisname van onregelmatigheden tijdens de aanbestedingsfase
worden onder meer berichten van klokkenluiders, klachten (van mogelijk gedupeerden),
informatie vanuit ingehuurde adviesbureaus en berichten in de media verstaan.
Met «passief» wordt dus bedoeld dat de aanbestedende dienst bij
aanbestedingen zelf geen handelingen verricht om achter het al dan niet plaatsvinden
van onregelmatigheden te komen. Onder actieve kennisname verstaan we al die
activiteiten die een aanbestedende dienst zelf onderneemt om zich voor of
tijdens de aanbesteding van een werk op de hoogte te stellen van het al dan
niet plaatsvinden van onregelmatigheden. Dit kan bijvoorbeeld door eigen waarneming
op basis van vooraf vastgestelde standaardprocedures of door het inhuren van
externe bureaus die gespecialiseerd zijn in aanbestedingen. Aanbestedende
diensten kunnen ook door het onafhankelijk onderzoek van toezichthoudende
en handhavingsorganisaties – zoals de ECD (voor 1998), de NMa (na 1998)
en het OM – op de hoogte worden gebracht van onregelmatigheden.Theoretisch kunnen aanbestedende diensten signalen van onregelmatigheden
op de volgende wijzen verwerken:• negeren;• het verrichten van intern onderzoek zonder vervolg;• het verrichten van intern onderzoek met vervolg (bijv. plaatsen
op zwarte lijst, laten mislukken aanbesteding);• het inschakelen van een extern onderzoeksbureau (bijv. forensische
afdelingen van accountantskantoren);• het melden bij een handhavings- en/of toezichtsinstantie.2.7 ConclusieDeskundig opdrachtgeverschap uit zich in het oplossen van een aantal intrinsieke
problemen. Deze problemen vloeien voort uit de aard van een opdrachtgever-opdrachtnemer
relatie. Deze relatie is een element van een grotere verzameling van principaal-agentrelaties.
De kern van het probleem in deze relatie is dat de opdrachtgever de prestaties
van de opdrachtnemer niet of zeer moeilijk kan controleren en/of beoordelen.
Om dit toch te kunnen dient de opdrachtgever kosten te maken, de zogenaamde
agencykosten.De relatie tussen aanbestedende diensten en bouwondernemers is te kenschetsen
als een principaal-agentrelatie. Aan de hand van een indeling van het bouwproces
en de beschrijving van de belangrijkste aspecten per bouwprocesfase hebben
we een inventarisatie gemaakt van de mogelijke agencyproblemen waarmee aanbestedende
diensten bij de aanbesteding van contracten te maken kunnen krijgen. De oplossing
van deze bouwspecifieke agencyproblemen vormen de minimale voorwaarde voor
deskundig opdrachtgeverschap. Hoe beter een aanbestedende dienst deze problemen het hoofd weet te bieden, hoe sterker zijn positie ten opzichte
van aannemers wordt.Opdrachtgevers in de bouwsector worden geconfronteerd met onregelmatigheden
van strafrechtelijke en mededingingsrechtelijke aard. Wanneer we ons beperken
tot de mededingingsrechtelijke onregelmatigheden weten we sinds de inzage
in de schaduwboekhouding van het bedrijf Koop Tjuchem dat aannemers op de
Nederlandse markt deelnemen aan een systeem van prijsafspraken. Conform de
opdracht van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid onderzoeken
we de vraag op welke wijze aanbestedende diensten van signalen van mededingingsrechtelijke
onregelmatigheden kennis nemen en deze verwerken. 3 RIJKSWATERSTAAT3.1 Rijkswaterstaat als aanbestedende dienstRijkswaterstaat (RWS) valt als directoraat-generaal onder de verantwoordelijkheid
van de minister van Verkeer en Waterstaat en telt ongeveer 10 000 ambtenaren.
Deze ambtenaren zijn werkzaam binnen het Hoofdkantoor, in een van de tien
regionale directies1 of in een van de zes specialistische
diensten2. Doorgaans treden de regionale directies
als opdrachtgever op. Dit geschiedt via mandatering. Bij ingewikkelde of grote
contracten kan de Bouwdienst als opdrachtgever namens de regionale directies
optreden.Uitgedrukt in guldens schommelde GWW-productie in opdracht van Rijkswaterstaat
in de periode 1995–1999 tussen de ƒ 1,6 en ƒ 2
miljard per jaar. Voor de komende jaren verwacht het EIB een verdere groei
van deze productie naar ruim ƒ 2 miljard3. Per jaar zet RWS honderden contracten uit op de markt en levert daarmee
ongeveer 11% van de omzet in de GWW-sector aan het bedrijfsleven. De provincies,
gemeenten, waterschappen en particuliere opdrachtgevers gezamenlijk bezetten
voor het overige de GWW-markt.3.2 Rijkswaterstaat als opdrachtgeverInleidingHet aanbestedingsbeleid van RWS is gebaseerd op de Europese en nationale
regels. Bij Europese aanbestedingen en bij aanbestedingen die boven de Europese
grensbedragen liggen is het Uniform Aanbestedingsreglement EG 1991 (UAR EG-1991)
van toepassing. In het geval van nationale aanbestedingen onder dit grensbedrag
is het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001) van toepassing4. De meest gehanteerde contractvorm is het (traditionele)
RAW-bestek waarbij de opdrachtgever het bestek schrijft en de aannemer pas
benadert als het werk uitgevoerd kan worden. De laatste jaren is er een tendens
naar moderne aanbestedingswijzen, zoals Design & Construct.De algemene regelgeving is verder uitgewerkt in het Handboek Contractering
(HACON) dat vanaf januari 2000 de vigerende aanbestedingsregels bevat. Voor
dit tijdstip was de eigen regelgeving van de RWS ten aanzien van aanbestedingsbeleid
vastgelegd in 158 aanschrijvingen en brieven, waarvan de oudste dateert van
26 juli 1947 en de meest recente is van 15 oktober 19995. In 2000 is deze lijst gesaneerd en opgenomen in een handboek. Thans
geldt de HACON als de vigerende regelgeving van RWS op het gebied van bouwbeleid,
marktbenadering, externe kwaliteitsborging en deskundig opdrachtgeverschap.Marktverkenning en -benaderingVoor projecten onder de zogenaamde GDU-grens (gebundelde doeluitkering) –
die thans € 11,34 miljoen bedraagt – geldt dat er geen specifieke
marktverkenningsprocedure bestaat. Voor projecten die deze grens overschrijden
geldt het spelregelkader MIT (Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport)6. Het MIT onderscheidt drie (bouwproces)fasen en zes
beslismomenten7. De procedure start met een intake-besluit,
waarmee de minister het probleem voorlopig erkent. Tijdens de eerste fase,
de verkenningenfase, wordt het probleem grondig onderzocht en worden oplossingsrichtingen
bepaald. Aan het eind van de verkenning dienen de alternatieven en de betrokkenheid
van andere actoren (rijksoverheid, lagere overheden, derden)
bekend te zijn. Tijdens de tweede fase wordt onderzocht wat er moet gebeuren
om het probleem aan te pakken en wordt de organisatie van het project uitgewerkt.
Bij Tracéwetprocedures vormt de startnotitie het begin van de planvorming.
De minister neemt uiteindelijk op grond van de trajectnota, de uitkomsten
van de inspraak en de adviezen over deze nota een standpunt in over het voorkeurstracé.
Het tracébesluit wordt in overleg met de minister van VROM genomen.
Na de verkennings- en planstudiefase begint de realisatiefase. De uitvoering
vindt niet plaats voordat de financiering rond is. Nadat het werk is opgeleverd
wordt het project uit de MIT-boekhouding gehaald.Tijdens de procedure komt volgens de beschrijving van de MIT-fasen de
marktverkenning tijdens de planstudiefase aan de orde. De aanwezigheid van
bedrijven, hun capaciteiten, de planning van het aantal werken en hun consequenties
voor beschikbaarheid, materialen en prijsvorming in de (deel)markten worden,
naast onder andere milieueffecten en veiligheid, onderzocht. Hoewel RWS afhankelijk
is van een goede marktordening behoort actieve marktordening niet tot de hoofddoelstellingen
van RWS. Het verwezenlijken van werken die economische en maatschappelijke
baten opleveren, behoren daarentegen wel tot de belangrijkste doelstellingen
van RWS.Over de vorming van monopolies en/of conglomeraten van bedrijven als mogelijk
gevolg van de recente fusies en overnames in de bouwwereld merkt een respondent
op:«Dat zo'n ontwikkeling dan uit de markt zelf zal komen en dat wij
daarop niet zoveel invloed hebben. Wij kijken er natuurlijk wel met een schuin
oog naar. In de loop der jaren heeft zich al een proces voltrokken, waarvan
de baggersector het beste voorbeeld is. Wij hebben daar totaal geen invloed
op gehad. Eerlijk gezegd hadden niet al die concentraties van ons gehoeven,
want het betekent minder concurrentie op de markt.»1De «bediening van de maatschappij» staat voorop. Dit blijkt
ook uit de volgende uitspraak over een reeds gerealiseerd project: «Als het project zou zijn opgeknipt in kleine brokjes, zou het onderhoud
zes à zeven jaar hadden geduurd. In dat geval hadden wij het met meer
concurrentie in de markt kunnen zetten, maar maatschappelijk gezien is het
onaanvaardbaar dat het zolang zou duren.»2De grote projecten hebben de meeste invloed op de marktverhoudingen. En
juist bij deze projecten heeft RWS de minste invloed: «De Tweede Kamer besluit over de ritmiek en de grote investeringen
en wij hebben dat maar uit te voeren. Als er tegelijkertijd twee spoorwegen
en een brug moeten worden gerealiseerd, hebben wij daar geen invloed op. Wij
beschikken in dat kader over minimale bijsturingsmogelijkheden.»3De politieke besluiten voor de gelijktijdige realisatie van de HSL-lijn
en de Betuweroute zijn de meest recente voorbeelden hiervan:«De bestekken daarvoor waren heel groot en kwamen ongeveer gelijktijdig
op de markt. In het licht van de markt was het beter zijn geweest om dit gelijkmatiger
aan te bieden. De politieke opdracht was echter dat beide treinen in 2005
of 2006 moesten rijden; dan houdt het dus op.»4ContractvormenRWS werkt overwegend binnen de RAW-systematiek. In de praktijk maken de
regionale directies de RAW-bestekken waarin onder andere de hoeveelheden,
kwaliteit, werk- en productiewijzen gedetailleerd beschreven staan. Ook maken
regionale directies de hierbij behorende ramingen (volgens de door RWS zelf
ontwikkelde Project Ramingen Infrastructuur-systematiek,
ofwel de PRI). Bij complexe en specialistische (deel)werken kunnen ingenieursbureaus
of de eigen Bouwdienst worden ingeschakeld. Het bestek en de bijbehorende
raming worden als Definitief Ontwerp naar de markt gebracht langs de hierboven
beschreven weg. In het licht van de toenemende interesse voor innovatieve
contractvormen en modernere bouworganisatievormen is de Handreiking Bouworganisatievormen van belang. Dit is een RWS-publicatie
waarin recentelijk nieuwe contractvormen en organisatievormen worden uiteengezet1.De meerderheid van de contracten die RWS met aannemers is aangegaan zijn
traditionele RAW-contracten2. Bij de traditionele
contractvorm wordt het Programma van Eisen, het ontwerpen van bestekken en
het maken van voorlopige en definitieve ontwerpen en ramingen door RWS zelf
gedaan. Marktpartijen worden alleen bij de uitvoering benaderd. De benadering
van marktpartijen geschiedt op basis van een openbare aanbestedingsprocedure3. De belangrijkste ratio hierachter is zoveel mogelijk
bedrijven uit de markt met elkaar te laten concurreren. Aanbestedingen met
voorafgaande selectie worden bij traditionele contracten beperkt tot complexe
werken. In de aankondiging van het werk staan eisen en criteria vermeld. Willen
aannemers geselecteerd worden dan dienen ze aan geschiktheidsregels te voldoen
voordat ze mogen inschrijven. Bij openbare aanbestedingen zonder voorafgaande
selectie worden inschrijvers ook getoetst4. Bij
onvoldoende geschiktheid worden aannemers bij de aanbesteding gepasseerd.
Dit gaat volgens het zogenaamde knockout systeem: indien een ongeschikte aannemer
de laagste inschrijfsom mocht hebben valt deze bij vaststelling van de ongeschiktheid
af.De risico's bij de traditionele contractvorm liggen in de uitvoeringsfase
(de contractsbeheersing). De uitvoering geschiedt door aannemers en RWS houdt
toezicht op de opdrachtnemers. Tot 1990 was de wijze waarop RWS het toezicht
op de contracten uitvoerde vastgelegd in de zogenaamde Uniformering Besteksadministratie.
Volgens deze methodiek hielden medewerkers van RWS destijds toezicht op de
door de aannemer geleverde resultaten. Dit gebeurde door middel van (na)metingen
van de door de aannemer verwerkte eenheden. In 1990 werd deze methodiek aangescherpt
met de komst van de Uniformering Contractenadministratie (UCA). De belangrijkste
verandering was dat aannemers zelf een onderbouwing voor de door hen ingediende
declaratie moesten overhandigen aan RWS en dat RWS deze declaratie vergeleek
met de zelf gemaakte waarnemingen. Recentelijk heeft RWS de UCA-systematiek
verder ontwikkeld met de introductie van een zogenaamde Onafhankelijke Quantity
Surveyor (OQS). Kern van deze methodiek is dat een onafhankelijke instantie
de declaraties van de aannemer en de waarnemingen van medewerkers van RWS
met elkaar vergelijkt. In de praktijk is deze «onafhankelijke»
controleur echter de Meetkundige Dienst van RWS zelf. Het OQS-systeem wordt
nog maar bij een klein aantal projecten ingezet. De aanleg van de Calandtunnel
is een recent voorbeeld hiervan. Deze methodieken hebben als doel het verminderen
van wat het grootste risico is bij traditionele bestekken: het door de aannemer
geclaimde meerwerk. Meerminderwerk discussies kunnen ontstaan door onder andere verschillende interpretaties van het bestek. Maar ze kunnen ook worden
veroorzaakt doordat aannemers niet de in het bestek neergelegde hoeveelheden
en kwaliteiten hebben gebruikt.RWS geeft zelf aan dat in de toekomst vaker gebruik zal worden gemaakt
van innovatieve contractvormen1. Het lijkt erop
dat de «Design & Construct, Build, Maintain» ofwel kortweg
Design & Construct (D&C) veel vaker naast of zelfs in plaats van de
traditionele RAW-bestekken gebruikt zal worden. Bij D&C wordt één
opdrachtnemer belast met zowel het algemeen ontwerp, het definitief ontwerp,
de besteksvoorbereiding en de uitvoering. De marktbenadering verloopt via
het zogenoemde «Knock Out»-systeem en gunning vindt plaats op
grond van laagste prijs. De aanbestedende dienst krijgt in het geval van D&C-contracten
te maken met slechts één aannemer (of combinatie) die het gehele
bouwproces onder zijn hoede neemt. De aanbestedende dienst zal in deze gevallen
alleen «functioneel aanbesteden»: een opgave geven van minimale
kwaliteitseisen en functionele criteria. Deze en andere zaken, zoals bijvoorbeeld
marginale toetsingen van ontwerpen, kan de aanbestedende dienst eventueel
contractueel vastleggen. Daarboven blijft de aanbestedende dienst verantwoordelijk
voor het PvE.Het PvE is bij D&C een cruciaal document. In dit document worden de
functies die het te realiseren object moet kunnen vervullen en de eisen die
tijdens de totstandkoming gesteld worden, beschreven en vastgesteld. Aangezien
bij D&C-contracten de aanbestedende dienst pas na oplevering van het werk
kan controleren of het werk voldoet aan het PvE, dient het PvE met zeer grote
zorgvuldigheid worden opgesteld. Dit alles maakt dat ondanks de voordelen
die D&C voor het opdrachtgeverschap van aanbestedende dienst heeft2 – waaronder het gebruik van het prestatiebeginsel
waarmee de opdrachtgever de opdrachtnemer kan prikkelen – de risico's
voor de aanbestedende dienst groter zijn dan bij de traditionele contractvormen.
Ten eerste bezit de aanbestedende dienst geen of zeer weinig mogelijkheden
om terug te komen op het PvE nadat de opdracht is verstrekt. Eventuele wijzigingen
kunnen zeer kostbaar zijn. Ten tweede is het totale bouwproces minder inzichtelijk
voor een opdrachtgever dan de traditionele vorm. Ten derde komen vanwege de
hoge complexiteitseisen die D&C aan het bedrijfsleven stelt weinig aannemers
in aanmerking. Herhaaldelijk gebruik van de D&C-vorm kan er bovendien
toe leiden dat er in de markt een klein aantal grote aannemers overblijft
vanwege fusies en overnames teneinde aan de eisen van D&C aanbestedingen
te voldoen. Tot slot, ingevolge de in het Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport onderscheiden bouwprocesfasen, dient de financiering van de uitvoering
al voor het uitvoeringsbesluit beschikbaar te zijn gesteld.AanbestedingswijzeContracten met een waarde van tenminste € 453 780 worden
openbaar aanbesteed. Contracten onder dit bedrag kunnen onderhands worden
aanbesteed; voor contracten boven de € 250 000 is echter toestemming
van het Hoofdkantoor nodig. De marktbenadering is dus afhankelijk van de grensbedragen3.In principe besteedt RWS openbaar aan. In de praktijk hanteert RWS twee
varianten van openbaar aanbesteden: zonder en met voorafgaande selectie. In
de eerste variant plaatst RWS een advertentie waarna iedere geïnteresseerde
aannemer kan inschrijven. In de tweede variant worden in de advertentie een
aantal eisen en criteria vermeld waaraan aannemers dienen te
voldoen. Deze eisen en criteria hebben betrekking op solvabiliteit, technische
kwalificaties en ervaring met vergelijkbare werken.Externe adviesbureausRWS huurt ingenieursbureaus in bij bijvoorbeeld tracé-MER1 studies die in de MIT verkenningsfase gebruikelijk zijn.
Daarnaast worden grote ingenieursbureaus ingehuurd om specifieke constructies
in de uitvoeringsfase door te rekenen. In het algemeen kunnen we stellen dat
in de periode waarop dit onderzoek betrekking heeft (1992–2001) de afhankelijkheid
van RWS van externen gering is. Dit komt met name door de aanwezigheid van
voldoende deskundigheid binnen de eigen organisatie. De RWS bestaat uit 10
regionale directies met eigen deskundigen voor kosten- en contractszaken alsmede
ingenieurs. Daarnaast heeft RWS 6 specialistische diensten waaronder de Meetkundige
Dienst en de Bouwdienst. De laatste is een grote opdrachtgevende dienst waaronder
alle grote betonwerken en «natte water»-bouwwerken vallen.3.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van onregelmatigheden InleidingRWS komt met ruim 500 contracten voor in de schaduwboekhouding van Koop
Tjuchem BV. Van deze contracten hebben we een selectie gemaakt van 5 contracten.
De selectie geschiedde op grond van de grootte van de aanneemsom, het aantal
bedrijven dat in de boekhouding voorkwam en het soort prijsafspraak dat in
de boekhouding vermeld stond. Er is, zoals reeds in de inleiding werd opgemerkt,
niet primair gestreefd naar een representatief overzicht van onregelmatigheden.
Voorop staat de vraag in hoeverre RWS als opdrachtgever wist van de onregelmatigheden
tijdens de aanbesteding en in hoeverre RWS er iets tegen heeft kunnen doen.
De vraag die centraal stond bij de bestudering van de geselecteerde dossiers
was in hoeverre Rijkswaterstaat of de betreffende dienst die de aanbesteding
verrichtte tijdens de aanbesteding op de hoogte is geweest of vermoedens heeft
gehad van prijsafspraken die (een deel van) de aannemers hebben gemaakt. De
aanwijzingen voor of vermoedens van onregelmatigheden hebben we aan de hand
van schriftelijke stukken proberen te vinden2.• Casus 1: Uitvoering van grondwerk en verhardingswerk
voor de zuidoostelijke omlegging van RW4 ten behoeve van de bouw van een tunnel
in de Schipholspoorlijn-noord, NHK 60744/60846Het contract, volgens de RAW-systematiek opgesteld, is openbaar aanbesteed.
De opening van de inschrijvingsbiljetten voor dit contract vond plaats op
vrijdag 15 december 1995. De aanbesteding leverde 14 inschrijfbiljetten
op, waarvan één door een combinatie bestaande uit drie aannemers.
Het werk werd gegund aan deze combinatie voor een aanneemsom van ƒ 9 463 000
(excl. BTW)3.Na de opening van de enveloppen werden de raming van RWS en die van de
combinatie vergeleken. Deze vergelijking heeft tot wederzijdse aanpassing
geleid4. RWS paste de eigen raming op 7 december
1995 aan. Voor het bestek nr. NHK-60744 hield dit een ophoging van ongeveer
3% in. Bij de prijsvergelijking van het bestek nr. NHK-60744 is gebleken dat
de aanneemsom voor dit deel ongeveer 3,6% boven de door opdrachtgever geraamde
prijs lag. Dit is een acceptabele marge. Deze marge bleef acceptabel ook nadat
RWS constateerde dat op een aantal «minder prijsbepalende posten»
de door de aannemerscombinatie berekende eenheidsprijzen hoger
lagen dan die door RWS zelf werden gehanteerd. Marginale verschillen tussen
de directieraming en inschrijfsom werden ook in bestek nr. NHK 60846 gevonden.
Een aanvankelijk verschil van 6,8% werd tot 2,7% teruggebracht. Na de aanpassing
van deze bestekraming werd dit 1,7%. Ook in deze bestekraming werden posten
aangetroffen waarbij de gehanteerde eenheidsprijzen «aanzienlijk»
bleken te verschillen. De verschillen werden door de betrokken dienst deels
verklaard door vraag en aanbod. Andere factoren dan deze die mogelijkerwijze
de verschillen konden verklaren zijn niet genoemd.De (bijgestelde) ramingen van de opdrachtgever en de prijs van de laagste
inschrijver verschilden slechts marginaal. Op het eerste gezicht is de aanbesteding
van deze contracten vanuit het perspectief van de opdrachtgever op een juiste
wijze verlopen. De volgende observaties zijn echter van belang.– In de schaduwboekhouding staat dat 30 aannemers betrokken zijn
geweest bij de aanbesteding van deze twee contracten, terwijl volgens het
proces-verbaal van aanbesteding er zich maar 16 hadden ingeschreven, waarvan
drie in een combinatie.– De aanneemsom in de stukken van RWS komt overeen met de som die
in de schaduwboekhouding vermeld staat. Echter, in de boekhouding staat dat
aan 30 aannemers 15% van de aanneemsom toegekend zal worden. In een aantal
andere gevallen wordt in natura («werk tegoed») toegekend.– Klaarblijkelijk hebben de combinanten afzonderlijk tijdens het
vooroverleg de aanneemsom van dit project gebruikt om de rechten die andere
aannemers op hen hadden bij eerdere vooroverleggen te «vereffenen».
Dit is het geval wanneer de frase «via ieder 1/3 uitkeren» ontbreekt
en één van de combinanten een aanspraak genoemd als geldbedrag
van een tweede aannemer op hem te verhalen.Volgens de methodiek van de schaduwboekhouding kan dit betekenen dat de
laagste inschrijver vanwege opgebouwde rechten in andere werken bereid is
dit contract voor een prijs onder de reële aanneemsom te maken. Bij het
vooroverleg zou de laagste inschrijver kunnen hebben aangegeven het werk voor
ongeveer ƒ 8 miljoen te willen doen terwijl tijdens het vooroverleg
de reële aanneemsom op ongeveer ƒ 9,5 miljoen zou zijn geschat.
Daarnaast is het mogelijk dat bij dit contract verrekeningen tussen de aannemers
die aan de combinatie deelnamen en andere aannemers hadden plaatsgevonden.
De in het Proces Verbaal van Aanbesteding (PVA) niet genoemde aannemers zouden
voor dit doel aan het vooroverleg hebben deelgenomen.In geen enkel van de aan ons ter beschikking gestelde stukken behorende
bij dit dossier zijn we aanwijzingen tegengekomen waaruit zou blijken dat
betrokken RWS-medewerkers vermoedens hadden van deze afspraken. De vraag is
of RWS-ambtenaren vermoedens hadden moeten hebben. Wij menen dat RWS op grond
van alleen de vergelijking van de eigen raming en de inschrijfbegroting geen
reden had vermoedens te hebben van het feit dat er afspraken tussen de aannemers
bestonden.RWS had echter op grond van een vergelijking van de verschillen tussen
de laagste en hoogste inschrijfsommen kunnen vermoeden dat er een vooroverleg
heeft plaatsgehad tussen de aannemers. Het moet RWS zijn opgevallen dat bij
de openbare inschrijving alle 14 inschrijvingen slechts marginaal ten opzichte
van elkaar verschilden. De hoogste inschrijfsom bedroeg ƒ 9 920 000,
een verschil met de laagste van 4,6% procent. Bij een openbare aanbesteding
met 14 inschrijvingen is dit een opmerkelijk laag verschilpercentage. Dit
neemt echter niet weg dat RWS het contract voor een zeer gunstige prijs heeft
kunnen gunnen.Voorts kan worden opgemerkt dat de laagste inschrijver een combinatie
is en dat de overige inschrijvers zelfstandig hebben ingeschreven. Ten tijde
van deze aanbesteding gold het Besluit mededingingsregeling aanbestedingen
uit 19941. Artikel 8 van dit besluit stelde als
criterium voor combinatievorming de eis dat iedere combinant zich verbindt
een aanmerkelijke bijdrage voor de uitvoering van het werk te leveren. Noch
in het gunningsvoorstel, noch in enig ander stuk in het dossier staat vermeld
dat de aanbestedende dienst de combinatie op deze eis heeft getoetst of heeft
aangegeven dat bij de uitvoering te zullen doen.Tot slot is uit geen enkele van de tot ons ter beschikking staande stukken
gebleken dat RWS heeft nagegaan of combinatievorming mogelijkerwijs als constructie
heeft gediend om prijsafspraken tussen de combinanten te verhullen.• Casus 2: Aanbrengen en onderhouden van asfaltbetonverhardingen
op rijksweg 2, ZHV 5279Het contract, volgens de RAW-systematiek opgesteld, is openbaar aanbesteed.
De opening van de inschrijvingsbiljetten voor dit contract vond plaats op
6 juli 1993. De lijst van inschrijvingen vermeldt 12 inschrijvers. Er
is één combinatie die uit 3 aannemers bestaat. Deze combinatie
is tevens de laagste inschrijver. Het werk werd voor de som van de laagste
inschrijver, ƒ 3 624 000, gegund.De initiële ontwerpraming van RWS bedroeg ƒ 3 886 7312. Na controle van de raming door de afdelingen Kostprijszaken
en Bestekszaken, Beheer en Onderhoud van de Directie Zuid-Holland werd de
ontwerpraming, met goedkeuring van genoemde afdeling, vastgesteld op ƒ 4 094 274.
De dienstkring verwachtte wel dat het «percentage waarmee de raming
dient te worden gecorrigeerd naar de marktsituatie – volgens het –
meest recente ter beschikking staande overzicht [met] 67%»3 zou moeten worden verhoogd. In de brief wordt ook vermeld dat gezien
de verwachte doorlooptijd van een half jaar het werk nog voor de bouwvakantie
moet worden aanbesteed met het oog op de voorwaarde dat de middelen die voor
dit werk beschikbaar zijn gesteld «dit jaar nog verwerkt moeten worden4.» Deze raming wordt na de Nota van Inlichtingen
van 5 juli 1993, een dag voor de aanbesteding, op grond van aanpassing
in het bestek en eenheidsprijzen naar beneden bijgesteld. De raming stond
daarna op ƒ 3 686 740 miljoen5.Toen bleek dat de laagste inschrijver 1,7% onder de raming uitkwam volgde
er een positief gunningsadvies6. Ofschoon de
aanbesteding naar de«volle tevredenheid» van de dienstkring was
verlopen, bleken de eenheidsprijzen voor een aantal posten gemiddeld 89% boven
de door de opdrachtgever geraamde prijzen te liggen. Daarnaast werd opgemerkt
dat de combinatie geen bedragen had opgenomen voor algemene kosten, winst
en risico. Volgens de brief werden de hogere eenheidsprijzen gecompenseerd
door het niet opnemen van de bedragen voor algemene kosten, winst en risico.
De brief sluit niettemin af met het advies om het bestek te gunnen aan de
laagste inschrijver.Twee weken later werd het werk gegund aan de combinatie. De te hoge eenheidsprijzen
vonden instemming:«Met de door de bij mijn dienst reeds vele jaren als goed bekend
staande aannemers opgegeven prijzen per eenheid kan worden ingestemd.»1In de schaduwboekhouding treffen we de volgende gegevens aan. Ten eerste
komen alleen de namen van de combinanten voor. De overige aannemers zijn in
de schaduwboekhouding terugkerende namen, maar omdat ze niet worden vermeld
kunnen we niet met zekerheid concluderen dat bij deze aanbesteding sprake
geweest zou zijn van prijsafspraken. Ten tweede treffen we achter de naam
van de eerstgenoemde combinant de vermelding «goed cijfer, onze begroting
3 200 000.» Bij de overige twee combinanten staat «goede
prijs, ons cijfer 3,2 miljoen». Deze aantekeningen kunnen betekenen
dat ƒ 3,2 miljoen de reële aanneemsom van het werk was en
de aannemers verwachtten met hun inschrijving te hoog te zitten. Dit kunnen
we echter niet met zekerheid vaststellen. Eén van de combinanten vermeldt
dat hij «werk tegoed» heeft. Tot slot staat bij elk van de combinanten
de vermelding «alleen gevraagd, later als comb. ingeschreven»
die op een combinant betrekking heeft. Of dit betekent dat een van de combinanten
in eerste instantie alleen wilde inschrijven en daarna door de twee andere
aannemers in de combinatie is opgenomen kunnen we niet met zekerheid stellen.Op de frase «werk tegoed» na zijn we geen indicaties van prijsafspraken
tegengekomen. Er worden geen opslagen en verdeelsleutels genoemd en de namen
van de overige inschrijvers ontbreken.In de casus gaat het eerder om de kwaliteit van de raming van RWS. Indien
het klopt dat de aannemers het werk op ƒ 3,2 miljoen hadden begroot
dan was RWS 14% te hoog geweest met zijn uiteindelijke raming. De volgende
feiten die betrekking hebben op de raming zijn van belang:– er was belang bij de spoedige goedkeuring van het bestek vanwege
de doorlooptijd en de beschikbaarheid van de middelen voor de vakantie;– bij de eerste aanpassing van de raming (3,9 werd 4,1 miljoen)
werd een bijstelling van 67% naar boven verwacht «na correctie naar
de marktsituatie»;– de grote verschillen tussen eenheidsprijzen werden niet onderbouwd.Op grond van deze feiten kunnen we stellen dat de raming van RWS niet
onder optimale omstandigheden tot stand is gekomen. In het gunningsadvies
werd voorts verondersteld dat de verschillen mede te verklaren waren aan de
hand van het ontbreken van AKWR-opslagen in de aannemersbegroting, maar dit
is niet expliciet vastgesteld. Daarnaast is niet duidelijk welk aandeel van
het totale bedrag de posten bezitten waarvoor te hoge eenheidsprijzen gehanteerd
zijn. Tot slot merken we op dat de gunning mede is geschied vanwege de «goede
ervaringen» met de aannemers in de combinatie en dat de eenheidsprijzen
van de aannemers zonder meer zijn geaccepteerd.Zoals reeds vermeld kunnen we op grond van de aantekening in de schaduwboekhouding
niet met zekerheid concluderen dat er sprake is geweest van vooroverleg. Echter,
ervan uitgaande dat samenspanning zich buiten het zicht van de opdrachtgever
kan afspelen, blijven er twee indicaties over aan de hand waarvan RWS op basis
van zijn ervaring vermoedens van vooroverleg had kunnen hebben. In de eerste
plaats zijn de verschillen tussen laagste en hoogste inschrijver
opvallend. Net als in de vorige casus valt bij deze lijst van inschrijving
het geringe verschil tussen de inschrijvers op, terwijl het contract openbaar
is aanbesteed. Het verschil tussen de laagste en de hoogste bedraagt ongeveer
12%; het verschil tussen de laagste en de op deéén-na-hoogste
7%1. De marginale verschillen zouden verklaard
kunnen worden door een helder bestek. Aangezien in deze casus het bestek een
aantal keren is aangepast is deze verklaring minder plausibel.Tot slot is er nog de combinatievorming. De laagste inschrijver was een
combinatie terwijl de overige inschrijvers zelfstandige bedrijven waren. Wat
betreft de combinatievorming valt deze aanbesteding onder het Mededingingsbesluit
in de bouwsector uit 1986. In artikel 4 van dit besluit staat vermeld dat
combinatievorming alleen is toegestaan indien technische en bedrijfseconomische
redenen hiervoor bestaan2. In deze casus hebben
we geen stukken gevonden waaruit blijkt dat de aanbestedende dienst de grondslag
heeft getoetst waarop deze combinatie is gevormd.De aanbesteding van dit werk vond plaats in 1993, een jaar na de SPO-beschikking.
In deze casus hebben we echter niet kunnen vaststellen dat RWS naar aanleiding
van de combinatievorming vermoedens van prijsafspraken heeft gehad.• Casus 3: Het aanbrengen van asfaltbetonverhardingen
c.a. op rijksweg A7 nabij Nieuweschans, NN-2519Dit onderhouds- en verbeteringswerk met een bestek in RAW-vorm werd openbaar
aanbesteed op 22 juli 1998. Voor dit werk hadden zich zes aannemers ingeschreven,
waarvan twee combinaties met respectievelijk drie en twee aannemers. Het totale
aantal aannemers bedroeg negen. Volgens de stukken die ons ter beschikking
zijn gesteld is het werk voor het bedrag van de laagste inschrijver van ƒ 2 443 000
gegund aan de combinatie, bestaande uit drie aannemers3.In het dossier bevindt zich een ongedateerde korte notitie waarin een
gunningsadvies is opgenomen. Uit deze notitie blijkt dat de dienst een dag
na de aanbesteding telefonisch contact heeft gehad met één van
de combinanten die het laagst hadden ingeschreven. De dienst constateerde
voorts dat er op een aantal posten verschillen bestonden met de directieraming
(nota bene: de directieraming is niet in ons bezit). Op een aantal posten
constateerde de dienst hogere eenheidsprijzen. Bij andere posten werd opgemerkt
dat de productie door de dienst te hoog was ingeschat. Voor het overige constateerde
de dienst dat «veel eenheidsprijzen nogal veel lager [zijn] dan de bedrijfseconomische
raming aangeeft.» De dienst vermoedde dat de aannemer om werk verlegen
was: «Waarschijnlijk werkhonger van de aannemer omdat er dit jaar weinig
werk wordt uitgevoerd, ik heb deze eenheidsprijzen niet met hem overlegd4.» De notitie sluit af met een positief gunningsadvies
voor de combinatie.Over de aanbesteding van dit contract vermeldt de schaduwboekhouding het
volgende. Er is «bijeengekomen met de friesland groningen 9.»
In de boekhouding staan afwisselend één of twee vraagtekens
achter het woord «afspraak». We constateren ook dat de beide aannemers
van de tweede combinatie niet alleen de hoogste inschrijving hadden, maar
dat zij ook niet in de schaduwboekhouding bij dit contract vermeld staan.
Het verschil tussen deze combinatie met de laagste inschrijfsom bedroeg 11,4%5. Het verschil tussen de laagste en de hoogste «f-g 9»
aannemer bedroeg 4,2%. Opmerkelijk is het zeer geringe verschil tussen de
tweede laagste inschrijver en de hoogste «f-g 9»
inschrijver: ƒ 32 000 ofwel 2,3%. (tweede laagste inschrijver:
2 518 000 en de hoogste «f-g 9» inschrijver: ƒ 2 550 000).
De combinatie waarvan de aannemers volgens de boekhouding niet tot de zogenoemde
«f-g 9» behoren heeft ingeschreven met ƒ 2 756 000
ofwel 7,5% hoger dan de hoogste inschrijver die volgens de boekhouding wel
tot de «f-g 9» behoort.We stellen vast dat zeven van de negen aannemers binnen het gecoördineerd
verband van de «f-g 9» hebben ingeschreven en dat de opdrachtgever
hierover niets op schrift heeft gesteld. Met andere woorden, uit de tot ons
ter beschikking staande stukken behorende bij dit contract blijkt nergens
dat de opdrachtgever zich bewust was van doen te hebben met aannemers die
zich tot de «friesland groningen 9» rekenden.Vanaf 1997 geldt het Besluit vrijstelling combinatievorming en is
daarmee van toepassing op deze aanbesteding1.
In dit besluit wordt aangegeven wanneer een combinatieovereenkomst niet onder
de Mededingingswet valt. Verder is hierin voorzien in een vrijstelling van
kartelverbod voor bepaalde combinatieovereenkomsten bij aanbestedingen. Vrijstelling
kan worden verleend indien betrokken ondernemingen zich verbinden om een aanmerkelijke
bijdrage te leveren aan de uitvoering van de desbetreffende opdracht. Tegelijkertijd
mag combinatievorming onder geen beding leiden tot beperkingen van mededinging.
Ook mag geen vrijstelling worden verleend indien het aantal ondernemingen
dat deelneemt aan de combinatie onevenredig groot is (artikel 3), gelet op
de aard en omvang van de uit te voeren opdracht in relatie tot de capaciteit
van de betrokken onderneming. In vergelijking met de bepalingen opgenomen
in het Besluit mededingingsregeling aanbestedingen uit 1994 is hier dus sprake
van een verzwaring van eisen voor het toestaan van combinatievorming.In het dossier zijn echter geen stukken gevonden waaruit blijkt dat RWS
heeft nagegaan of combinatievorming wel of niet was toegestaan bij dit onderhoudswerk.
Evenmin hebben we stukken aangetroffen waaruit blijkt dat RWS naar aanleiding
van de combinatievorming eventuele vermoedens van prijsafspraken heeft gehad.• Casus 4: Het onderhoud van de asfaltbetonverharding
op de rijkswegen in de dienstkring Groningen, NN-2118De openbare aanbesteding van dit contract (RAW-bestek) vond plaats op
26 juli 1995. Negentien aannemers, waaronder geen combinaties, schreven
in met bedragen variërend van ƒ 1 030 000 (laagste)
tot ƒ 1 650 000 (hoogste). Het werk werd echter niet
gegund aan de laagste inschrijver. Ook aan de tweede laagste inschrijver (ƒ 1 120 000)
werd het werk niet gegund. Het werk werd daarentegen gegund aan de derde laagste
inschrijver (ƒ 1 149 000).Volgens de toetsing van de inschrijfstaten2
lag de laagste inschrijving van ƒ 1 030 000 ongeveer
37,1% onder bedrijfseconomische raming van het bestek (die dus ongeveer ƒ 1,65
miljoen moet hebben bedragen). Na inspectie van de door de laagste inschrijver
in te dienen stukken met betrekking tot de eisen en criteria die voor de uitvoering
van dit contract door RWS zijn vastgesteld3 concludeerde
de dienst dat de aannemer op één na aan alle eisen en criteria
voldeed. De dienst concludeerde dat het referentiewerk dat de aannemer op
dat moment voor een andere opdrachtgever uitvoerde nog niet was opgeleverd.
De dienst meende voorts dat «afgevraagd kan worden» of de geringe
ervaring met werken aan autosnelwegen van de betreffende aannemer de gunning
van dit contract wel kon billijken. In dit verband wees de dienst in deze
toets op aanschrijving nr. IU 1656660 «Aanbestedingsbeleid»
d.d. 21 december 1993 waarin wordt gesteld dat voordat een werk aan een
aannemer wordt opgedragen aan alle eisen en criteria moet zijn voldaan. De
dienst adviseerde op grond van het nog niet opgeleverde referentiewerk het
werk niet aan deze laagste inschrijver te gunnen.Na de afwijzing van de laagste inschrijver werd op 4 augustus 1995
de tweede laagste inschrijver, die met een bedrag van ƒ 1 120 000
eveneens ruimschoots onder de directieraming had ingeschreven, per brief verzocht
de vereiste bewijsstukken inzake eisen en criteria aan de dienstkring te overleggen.
Op 15 augustus, vier dagen later dan vereist, overhandigde de tweede
laagste inschrijver een deel van de vereiste stukken. Daarnaast was de dienst
van mening dat de opgevoerde referentiewerken niet voldoende waren om als
referentie te dienen voor de in het bestek vereiste ervaring ten aanzien van
werken aan autosnelwegen. Op grond van de analyse van de door de aannemer
(te laat) ingediende stukken werd het werk ook niet gegund aan de tweede laagste
inschrijver.De dienst adviseerde het werk aan de derde laagste inschrijver op te dragen.
In tegenstelling tot de uitgebreide motivatie op basis van de door aanschrijving
«Aanbestedingsbeleid» vereiste vorm werd het advies ten gunste
van de derde laagste inschrijver als volgt geformuleerd: «Het laatst
genoemde bedrijf [derde laagste inschrijver, red.] heeft reeds meerdere werken
voor de directie Noord-Nederland uitgevoerd, recent ook voor de dienstkring
Groningen en voldoet mede op grond van deze werken ruimschoots aan de eisen
en criteria1.»De schaduwboekhouding vermeldt 18 aannemers bij dit contractsnummer terwijl
zich volgens het Proces Verbaal van Aanbesteding (PVA) 19 hebben ingeschreven.
Van de op dit PVA voorkomende aannemers komen er 9 niet voor in de schaduwboekhouding.
Andersom geldt dat 8 van de in de schaduwboekhouding bij dit contract voorkomende
aannemers zich volgens het PVA niet hebben ingeschreven. Gezien het totaal
aantal betrokken aannemers en de aantekeningen in de schaduwboekhouding dienen
we dit nader te analyseren.In de laatste kolom van alle aannemers in de boekhouding staat de naam
vermeld van de derde laagste inschrijver die het werk uiteindelijk heeft gekregen.
Voorts staan ook de namen van de twee laagste ingeschreven aannemers vermeld
samen met de mededeling dat het werk niet aan hen is gegund. Wat opvalt is
dat de naam van de tweede laagste inschrijver op vijf verschillende en sterk
uiteenlopende wijzen is gespeld. Het lijkt erop dat deze naam enkele keren
fonetisch gespeld is, wat kan duiden op het feit dat deze aannemer voor de
meeste betrokkenen een volstrekt onbekende aannemer is. In de tweede plaats
staat vermeld dat het werk wordt «verhoogd met ƒ 200 000,–»
en dat aan 18 aannemers wordt uitgekeerd. De verdeelsleutel van de uitkering
is 13 x ƒ 5 000,- + 5 x ƒ 25 000 = ƒ 190 000.
Kortom: bij het vooroverleg voorafgaande aan deze aanbesteding bouwen 13 aannemers
rechten ter waarde van ƒ 5 000 en 5 aannemers rechten ter
waarde van ƒ 25 000 op.Ongeveer negen maanden na aanvang van de uitvoering deed zich een tegenslag
voor de opdrachtgever voor. De eerste en tweede staat van meer-minderwerk
werden met respectievelijk ƒ 12 307 en ƒ 608 000
afgesloten2. Tijdens de uitvoering van de reconstructie
van de toerit naar de rijksweg bleek dat de dragende zandlaag zich op een
grotere diepte bevond dan tijdens de voorbereiding was aangenomen. Bij elkaar
was op dat tijdstip het totale bedrag aan meerwerk 53% van de
aanneemsom. Na de tweede staat van meerwerk besloot de opdrachtgever het werk
niet tijdelijk af te ronden, maar het in een nieuw bestek op te nemen en opnieuw
aan te besteden. Ondanks het gegeven dat het werk inmiddels substantieel van
omvang en aard was veranderd werd deze mogelijkheid door de dienstkring zelf
afgeraden. Er werden twee redenen aangevoerd om hiervan af te zien: «A. de kans is niet uitgesloten dat het volgende werk «besmet»
verklaard wordt en B. het werk loopt, naast de huidige vertraging van een
half jaar, nog een éxtra vertraging op van een jaar extra. Uit een
oogpunt van verkeersveiligheid en doorstroming (...) is dit zeer ongewenst.»1Na de belangrijkste feiten uit het dossier op een rij gezet te hebben,
willen we net als in de vorige casus weten of de betreffende dienstkring op
de hoogte is geweest van prijsafspraken tussen aannemers onderling. Op het
zogeheten «A.O. contracten formulier III (inlicht./aanbest.)»2 d.d. 11-9-95 treffen we bij het onderdeel«aanbesteding»
de volgende opmerking opgetekend door de directie UAV:«geen onregelmatigheden
[geen aanmerkingen op de, red.] eenheidsprijzen.» Het tussen haken gezette
deel is in het schrift met de hand ertussen gezet. Waarschijnlijk betreft
de opmerking van de directie UAV dat er met betrekking tot de eenheidsprijzen
geen onregelmatigheden zijn geconstateerd. Overigens kan de betekenis van«onregelmatigheid»
hier ook een andere zijn dan die door de commissie gehanteerd wordt.Op deze verwijzing naar onregelmatigheden na is er geen enkele andere
aanwijzing uit de tot onze beschikking staande stukken te vinden die erop
zou kunnen duiden dat de opdrachtgever op de hoogte is geweest van prijsafspraken
of onregelmatigheden. De opdrachtgever had dit op grond van de hoogte van
de inschrijfsom redelijkerwijs ook niet kunnen vermoeden: de aanneemsom lag
substantieel onder de directieraming.In de brief die naar aanleiding van de tweede staat van meer- en minderwerk
was geschreven maken we op dat de dienst op de hoogte was van het risico dat
het werk bij heraanbesteding «besmet» zou kunnen raken. Dit feit
duidt erop dat de opdrachtgever op de hoogte is van de gebruiken tussen aannemers
die zich onder andere op momenten van heraanbesteden en mislukt-verklaringen
kunnen voordoen. Behalve dat vrijwel alle opdrachtgevers op de hoogte van
dergelijke gebruiken zijn, zegt de opmerking in de brief niets over het inzicht
in prijsafspraken dat de opdrachtgever ten tijde van de aanbesteding mogelijkerwijze
had.• Casus 5: Reconstructie knooppunt Zaandam, BDD-2976Dit werk, RAW-systematiek, werd openbaar aanbesteed op 3 december
19963. Op het proces verbaal komen de namen van
acht aannemers voor. Twee van deze aannemers vormden een combinatie. De directieraming
van het werk bedroegƒ 8 510 000. De laagste inschrijver,
de combinatie, schreef in voor ƒ 7 510 0004. De hoogste inschrijfsom bedroegƒ 8 135 000.
Op 5 december 1996 verzocht de Bouwdienst de Directie Noord-Holland het werk
te gunnen aan de combinatie5. Beide combinanten
zouden voldoen aan de eisen en criteria zoals aangegeven in het bestek. Eén
van de eisen was dat inschrijvers aantoonbaar moesten werken met een kwaliteitssysteem
en «aantonen het werk op een vakkundige en regelmatige wijze onder kwaliteitsborging
te kunnen uitvoeren6.» Bovendien
lag de inschrijfsom ongeveer 12% onder de raming van de Bouwdienst. Het werk
werd op 13 januari 1997 gegund aan deze combinatie.RWS directie Noord-Holland was de opdrachtgevende dienst. De (interne)
opdrachtnemer was de Bouwdienst RWS. De Bouwdienst besteedde het werk aan
en trad hiermee op als opdrachtgever ten opzichte van de aannemer. Voor de
uitvoering van het werk werd een extern bouwadviesbureau als directievoerder
aangetrokken. De directieraming was blijkens de documentatie door een ingehuurd
ingenieursbureau opgesteld en werd op 30 september 1996 afgeleverd.Uit het dossier blijkt voorts dat het bestek nr. 2976 was ontstaan na
een fusie met een aantal jaren eerder uitgezette bestekken die betrekking
hadden op de route Purmerend-Amsterdam (A7, A8 en A9). Als een van de oorzaken
van de vertraging wordt het ontbreken van bouwvergunning voor twee viaducten
genoemd. In 1996 werd besloten om ondanks het ontbreken van de vergunningen
de aanbestedingsprocedure te starten1.Gedurende de uitvoering werden ruim 31 staten van meer- en minderwerk
opgesteld. Uit deze staten konden we reconstrueren dat naar aanleiding van
tenminste twee staten van meer- en minderwerk het bestek is gewijzigd. Op
24 juni 1997 werd de aanneemsom voor de uitvoering van het werk met ongeveer ƒ 1,5
miljoen tot een som van bijna ƒ 9 miljoen opgehoogd2. In september 1997 werd het bestek met een kleiner bedrag opnieuw
gewijzigd en kwam de aanneemsom iets boven de ƒ 9 miljoen uit3.De schaduwboekhouding laat het volgende beeld zien. In de eerste plaats
kwam de aanneemsom waarvoor het werk gegund is overeen met het bedrag dat
in de boekhouding staat. In de tweede plaats zijn er net als bij enkele reeds
behandelde casus meer aannemers vermeld in de boekhouding dan in het proces-verbaal
zijn genoemd, c.q. zich hebben ingeschreven. In de boekhouding staan 15 aannemers,
waarvan zeven zich volgens het proces verbaal niet hadden ingeschreven. Daarentegen
staan alle aannemers die zich hebben ingeschreven ook vermeld in de boekhouding.
In de derde plaats staat in de boekhouding «01-07-1998» als datum
vermeld. In de vierde plaats staat als afspraak vermeld dat f 60 000
over «15 koppen» zou worden verdeeld, maar dat per «01-07-1998»
de «uitkering» naar f 50 000 zou worden verlaagd en
het aantal «koppen» naar 18 wordt verhoogd. Dit zou verband houden
met «3 bij de bus» ofwel dat er op een gegeven tijdstip drie aannemers
«bij de bus» bij de verreffening zouden worden meegerekend.De casus komt overeen met enkele hiervoor beschreven casus in die zin
dat ook hier de aanneemsom waartegen het werk werd gegund substantieel onder
de raming van de opdrachtgever lag. Noch uit het gunningsadvies, noch uit
enig ander document blijkt evenwel dat de opdrachtgever op de hoogte is geweest
van de prijsafspraak. Bij de aanbesteding van werken rondom het knooppunt
Zaandam werd het werk zonder meer aan de laagste inschrijver gegund. Onze
conclusie luidt dat de opdrachtgever op grond van prijsvergelijking geen vermoeden
heeft kunnen hebben van samenspanning. Of de aanzienlijke bovenwaartse bijstelling
van de aanneemsom tot een bedrag boven de negen miljoen waarmee zij ook boven
de directieraming uitkwam, te wijten is aan de zwakke onderhandelingspositie
van de (externe) directievoerder kunnen we niet beoordelen. De opdrachtgever
had zich hooguit kunnen afvragen hoe reëel de eigen raming was nadat
was geconstateerd dat zelfs de hoogste inschrijver bij deze openbare
aanbesteding 4% onder de eigen raming uitkwam. Tot slot had de opdrachtgever
zich eveneens kunnen afvragen of de andere inschrijvingen wel realistisch
waren aangezien tijdens de uitvoering de kosten tenminste 6% boven de eigen
raming waren uitgekomen. RWS had, naar we mogen aannemen, geen inzicht in
de begrotingsenveloppen van de overige inschrijvers zodat een vergelijking
niet mogelijk was.Tot slot werd ook in deze casus het werk aan een combinatie gegund. Ten
tijde van deze aanbesteding gold het Besluit mededingingsregeling aanbestedingen
uit 1994. Artikel 8 van dit besluit stelde als criterium voor combinatievorming
de eis dat iedere combinant een aanmerkelijke bijdrage voor de uitvoering
van het werk dient te leveren. Noch in het gunningsvoorstel, noch in enig
ander stuk in het dossier staat vermeld dat de aanbestedende dienst de combinatie
op deze eis heeft getoetst of heeft aangegeven dat bij de uitvoering te zullen
doen. Ook blijkt uit geen enkel stuk dat in deze casus combinatievorming bij
RWS tot vermoedens van prijsafspraken heeft geleid.Kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheden:
algemene beschouwingDe hierboven geanalyseerde contracten vormen slechts een kleine selectie
uit het totaal aantal werken die RWS door de jaren heeft aanbesteed. Onze
constatering dat uit geen enkel tot onze beschikking staand contractsdossier
is gebleken dat RWS medewerkers op de hoogte zijn geweest van de prijsafspraken
is opmerkelijk. Echter, dit waren slechts vijf contracten die RWS in de afgelopen
heeft aanbesteed. Daarbij kan het ook zo zijn dat vermoedens nooit zijn opgeschreven1. Dit alles houdt echter niet in dat RWS bij geen enkele
van haar aanbestedingen vermoedens heeft gehad van prijsafspraken of marktverdelingsafspraken
bij aanbestedingen. Bij de hierboven onderzochte casus waren er weinig verschillen
tussen de directieraming en de inschrijfsom. Dit is bij veel aanbestedingen
van RWS het geval geweest, getuige een van onze respondenten: «Het prijsniveau dat we bij aanbestedingen tegenkomen, ligt over
het algemeen op een behoorlijk niveau ten opzichte van onze eigen ramingen.
Als je het prijsniveau echter door de jaren heen bekijkt, zou ik niet willen
zeggen dat het structureel afwijkt van wat we zelf vinden dat een werk zou
moeten kosten. Het heeft eerder de neiging om er wat onder te zitten dan dat
het erop of erboven zit. Zo lang je dat soort kennis hebt van de wijze waarop
de markt opereert ten opzichte van de vraag die wij in de markt zetten, heb
je niet veel aanleiding om te veronderstellen dat daar onregelmatigheden voorkomen.
Theoretisch blijft het mogelijk dat men op een nog lager niveau had kunnen
zitten dan wat eruit gekomen is, maar dat is koffiedik kijken.»2Het is voor opdrachtgevers dus zeer moeilijk om via de aanbesteding of
prijsvergelijkingen zelf op indicaties van prijsafspraken te stuiten. Zo lang
de raming van de aannemer niet meer dan 10% afwijkt van de raming van RWS
gaat RWS ervan uit dat de dienst financieel niet benadeeld wordt. Er bestaat
niettemin een aantal indicaties op basis waarvan RWS wel procedures in werking
stelt. Dit kan door (anonieme) meldingen, waarbij wel moet worden opgemerkt
dat RWS deze niet serieus neemt voor zover ze afkomstig zijn van aannemers
die de aanbesteding zijn misgelopen. In andere gevallen kan het aanbiedingenpakket
en de prijsvorming aanleiding geven om op onderzoek uit te gaan. Een respondent
schetste ons het volgende specifieke geval:«Het betrof in dit geval een beperkt, te beperkt aantal aanbieders.
Het waren als ik het mij goed herinner een vijftal aanbiedingen. Zonder verder
afspraken te maken en zonder verder aan te geven dat het gaat om het eventueel
wel of niet verlenen van de opdracht,hebben wij de verschillende aanbiedingen
geanalyseerd. We bleven daarbij constateren dat er een volstrekt niet te verklaren
prijsverschil zat tussen onze raming en wat ons was aangeboden. We hebben
toen formeel de procedure afgebroken.»1Indien dergelijke gevallen zich voordeden hadden aanbestedende overheidsdiensten
tot 1998 de mogelijkheid om een melding te maken bij de ECD; vanaf 1998
kunnen aanbestedende diensten dit doen bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa). RWS heeft dit niet in alle gevallen gedaan. In het bovengenoemde geval
heeft RWS een bij de aanbesteding betrokken maar niet als hoofdaannemer ingeschreven
buitenlands bedrijf benaderd en het werk aan deze aannemer gegund. De reactie
van de overige aannemers was als volgt: «Het is vervolgens een aantal
maanden stil geweest. Daarna heeft het bedrijfsleven zelf ons gemeld dat men
ons signaal had begrepen, dat men zich niet netjes had gedragen en dit niet
meer zou doen. Wij hebben ons vervolgens de vraag gesteld of we het moesten
melden bij het OM of de NMa. Wij hebben in dit geval uit het verleden geen
aanleiding gezien om het te melden2.»Er bestaan verschillende motieven voor een aanbestedende dienst om de
zaak als het ware zelf ter hand nemen: «We doen dat om onszelf en de
eigen kring te beschermen.» Naast dit argument om de geloofwaardigheid
en reputatie van deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de eigen organisatie
op te houden, is er ook een zeer belangrijke praktische reden. Het starten
van een juridische procedure leidt tot vertragingen. Indien zich onregelmatigheden
voordoen:«ben je als overheidsopdrachtgever beter uit om het ter plekke op
te lossen. Als je op dat moment een formele procedure gaat hanteren, gaat
het project voorlopig niet door. Als je het ter plekke oplost en het bedrijfsleven
begrijpt het signaal, heb je materieel hetzelfde resultaat bereikt.(...) Het kan zijn dat we bij een project dat in de aanbieding zit, er
niet direct werk van gaan maken, omdat de justitiële weg in zo'n geval
een zeer vervelende kan zijn. Het kan leiden tot inbeslagname en intussen
gaat het werk niet vooruit. We doen dat liever niet.»3Daarbij komt dat de kring van aannemers waarmee Nederlandse aanbestedende
diensten werken klein is. Aannemers en aanbestedende diensten komen elkaar
met grote regelmaat weer tegen en ze zijn beide afhankelijk van elkaar. Ten
tweede heersen tussen aannemers onderling belangrijke codes, waarvan «besmet
werk» er een is. Dit houdt in dat wanneer een aanbestedende dienst onterecht
of te vaak aanbestedingen afbreekt, andere aannemers zich solidair met hun
afgewezen collega zullen tonen en het werk niet willen uitvoeren.3.4 ConclusieIn dit hoofdstuk is het formele aanbestedingsbeleid van Rijkswaterstaat
beschreven en is een aantal contracten, geselecteerd uit de schaduwboekhouding
van Koop Tjuchem, nader geanalyseerd.De formele aanbestedingspraktijk en het formele aanbestedingsbeleid van
Rijkswaterstaat hebben een hoog professioneel gehalte. Uit de beschrijving
van het formele beleid van de dienst blijkt dat inzichten in beleid, regelgeving, en procedures voortdurend worden getoetst en waar nodig
bijgesteld. Het Handboek Contractering is in dit verband een grote stap in
de verdere rationalisering en «codificering» van de bij RWS geldende
regels en procedures.In een gesprek met hoge RWS-ambtenaren kwam voorts een terughoudende opstelling
tegenover marktordeningskwesties in de bouwnijverheid naar boven. De marktordening
wordt als een gegeven beschouwd waar RWS geen invloed op uit kan oefenen.
Tegelijkertijd wordt ook aan de andere kant de politieke besluitvorming over
infrastructuurkwesties als een gegeven beschouwd.Uit onze bevindingen uit de casus en de uitspraken van onze respondenten
volgt de conclusie dat omdat (a) geen substantiële verschillen tussen
directieraming en laagste inschrijfsom bestonden en (b) zich tijdens de aanbesteding
geen ongewone zaken voordeden RWS redelijkerwijs geen vermoedens kon hebben
gehad van prijsafspraken of marktverdelingsafspraken tussen aannemers onderling.
Daarbij dienen we ook op te merken dat RWS in deze gevallen – in het
bijzonder wanneer aan (a) was voldaan – ook niet financieel benadeeld
lijkt te zijn.Een opmerkelijke bevinding die uit de casus naar voren komt is dat in
vier van de vijf casus het werk aan combinaties is gegund, terwijl de overige
inschrijvers zelfstandige bedrijven waren. De onderzochte casus dateerden
van 1993, 1995 (twee casus), 1996 en 1998 en vielen wat betreft de regelgeving
omtrent combinatievorming onder drie verschillende besluiten. De casus uit
1993 viel onder het Mededingingsbesluit 1986, de casus uit 1995 en 1996 vielen
onder het Besluit mededingingingsregeling aanbesteding 1994 en de casus uit
1998 viel onder het Besluit vrijsteling combinatievorming 1997. De besluiten
bevatten in oplopende zwaarte beperkende eisen voor de vrijstelling van combinaties
bij aanbestedingen. Onder het besluit uit 1986 mochten combinaties op grond
van technische en bedrijfseconomische redenen gevormd worden. Onder het Mededingingsbesluit
1994 werd aan beoogde combinaties de eis gesteld dat betrokken bedrijven een
aanmerkelijke bijdrage dienden te leveren aan de uitvoering van het desbetreffende
werk. Sinds het Besluit vrijstelling combinatievorming zijn hieraan toegevoegd
een mededingingstoets – combinatievorming mag niet tot inperking van
de mededinging leiden – en de eis dat combinaties in relatie tot de
aard en omvang van het werk niet onevenredig groot mogen zijn.Uit ons onderzoek blijkt niet dat RWS in casus waar het werk aan een combinatie
werd gegund, de vigerende regelgeving heeft geraadpleegd wat betreft de rechtmatigheid
van de combinatievorming, terwijl de eisen ten aanzien van de vrijstelling
van combinaties in opeenvolgende regelgeving zijn verzwaard. De vraag is overigens
wel of de opdrachtgever formeel dient na te gaan of in specifieke gevallen
combinaties zijn toegestaan.Behalve dat RWS in bovengenoemde niet is nagegaan of combinatievorming
in juridische zin was toegestaan, is RWS op grond van combinatievorming ook
niet nagegaan of combinatievorming in deze gevallen als een maskering van
prijsafspraken heeft gediend. De vraag zou zelfs gesteld kunnen worden of
RWS zich wel realiseerde dat bij gevallen van combinatievorming sprake had
kunnen zijn van onregelmatigheden. Ook al werden de eisen voor de vrijstelling
van combinatievorming stapsgewijs in 1994 en 1997 verzwaard,
het verbod op prijsafspraken bestond sinds de SPO-beschikking van 1992.Uit de schriftelijke stukken die wij hebben bestudeerd konden wij niet
opmaken dat er sprake was van andere categorieën onregelmatigheden dan
mededingingsrechtelijke onregelmatigheden, zoals corruptie of het lekken van
de directiebegroting.Verder merken we op dat RWS terughoudend is bij het melden van mededingingsrechtelijke
onregelmatigheden om de reden dat formele juridische procedures doorgaans
tot vertragingen in het werk leiden. Ook is RWS zich ervan bewust –
en dit bleek ook uit casus 4 – dat bij mislukte onderhandelingen het
werk «besmet» kan raken.Ondanks het feit dat we in de casusanalyse primair aandacht hebben geschonken
aan de aanbestedingsfase, zijn we in de dossiers ook enkele stukken met betrekking
tot de uitvoering van deze projecten tegengekomen. In enkele gevallen was
sprake van substantiële meerwerkclaims (casus 4 en 5). Met betrekking
tot de uitvoering van werken heeft de Algemene Rekenkamer (ARK) in 1996 een
evaluatie gehouden van de UCA-systematiek bij de financiële verantwoording
van het infrastructuurfonds1. De ARK oordeelde
zeer kritisch en concludeerde dat het toezicht op de uitvoering niet adequaat
was. In de ons tot beschikking staande rapporten van de interne accountantsdienst
(IAD) wordt dit bevestigd. Wel dienen we op te merken dat recente rapporten
verbeteringen van de AO/IC melden. We hebben in de casus hierboven deze fase
niet expliciet onderzocht. In een casus zagen we echter wel dat bij een onderhoudscontract
door een onvoorziene samenstelling van de grondlaag de uitvoerende aannemer
een meerwerk van 53% kon claimen. In één ander geval zagen we
dat er maar liefst 31 staten van meerwerk waren opgesteld. In dergelijke gevallen
dient RWS attent te zijn op mogelijke onterechte claims van meerwerk en op
de onderbouwing daarvan door de aannemer. Ook hier geldt dat hoe slechter
het ontwerp en de raming van de aanbestedende dienst, hoe zwakker de positie
van de aanbestedende dienst ten opzichte van de aannemer. Met andere woorden,
deskundig opdrachtgeverschap in de ontwerp- en ramingsfase en de aanbestedingsfase
impliceert niet meteen dat er sprake zou moeten zijn van deskundig opdrachtgeverschap
in de uitvoeringsfase.4 RIJKSGEBOUWENDIENST4.1 Rijksgebouwendienst als aanbestedende dienstMet ongeveer 900 medewerkers zorgt de Rijksgebouwendienst (RGD) voor de
huisvesting van ongeveer 110 000 ambtenaren. Van deze 900 medewerkers
hebben 300 de centrale directie in Den Haag als standplaats, de overige 600
werken bij de zes regionale directies. In totaal beheert de RGD ongeveer 1900
gebouwen met een gezamenlijk oppervlak van zes miljoen vierkante meter. De
waarde van de gebouwen inclusief de grond is ongeveer ƒ 20 miljard.De Rijksgebouwendienst werkt veel met externe ontwerpers en kostendeskundigen.
Al dan niet aangewezen door de Rijksbouwmeester worden voor de ontwerpen architectenbureaus
ingehuurd. Op hun beurt huren deze weer vaak kostendeskundigen in. Deze kostenadviesbureaus
werken zowel voor aanbestedende diensten als voor aannemers. De RGD leunt
sterk op expertise van externe kostenadviesbureaus. Samen met de architect
stellen zij de directieraming op, doen verschillenvergelijkingen en nemen
deel aan de onderhandelingen met aannemers. De architecten worden per project
zowel intern als extern aangetrokken. Formeel gebeurt het aantrekken van een
architect na de aanstelling van een projectmanager. De Rijksbouwmeester speelt
bij de keuze voor een architect een belangrijke rol. Hij heeft een adviserende
maar tegelijkertijd redelijk dwingende stem bij de keuze voor de architect.
Is de adviseur eenmaal aangetrokken dan wordt het ontwerpteam verder uitgewerkt.Een andere groep die een belangrijke rol speelt bij de uitvoering van
werken door de RGD zijn de gebruikers. De gebruikers zijn vaak andere overheidsdiensten.
Zij stellen doorgaans financiële, functionele en kwalitatieve randvoorwaarden
aan de RGD. Ook behoort de datum van oplevering tot de harde randvoorwaarden
waarbinnen de RGD zijn opdrachtgeverschap dient te vervullen. Het krachtenveld
waarbinnen de RGD functioneert wordt dus grotendeels bepaald door de architecten/ontwerpers,
kostendeskundigen, gebruikers en aannemers.Tot slot dient opgemerkt te worden dat de RGD werkzaam is binnen de B&U-sector.
In deze sector is de RGD niet de enige aanbestedende overheidsdienst (zoals
gemeenten) maar ook naast de vele particuliere projectontwikkelaars een van
de opdrachtgevers. De B&U-sector is daarmee een geheel andere sector dan
de door de overheid (rijksoverheid en decentrale overheden) gedomineerde GWW-sector.
Marktontwikkelingen in de B&U-sector hebben een andere ritmiek vanwege
het grotere aantal en gevarieerdere (publieke en private) opdrachtgevers.4.2 Rijksgebouwendienst als opdrachtgeverInleidingHet Besluit Aanbesteding van Diensten dat vanaf 1973 van kracht is,
is het kader waarbinnen de RGD dienstspecifieke regelingen heeft gevormd.
Sinds de invoering van het UAR 2001 op 1 september 2001 is dit de Regeling
Aanbesteding van Werken (RGD-RAW 2001). Deze regeling «bevat voor de
Rijksgebouwendienst dwingende regels»1.
In deze regeling ligt de nadruk op de te volgen aanbestedingsprocedures die
verder zijn uitgewerkt in de UAR 2001 en UAR-EG 1991. De te volgen aanbestedingsprocedures
zijn afhankelijk gemaakt van drempelbedragen.Ontwerp en RamingenDe RGD ontwerpt doorgaans zijn werken in de vorm van STABU-bestekken.
Deze standaard administratieve voorwaarden heeft de RGD aangevuld met RGD-specifieke
standaarden zoals het RS '01 (voorheen het RGD-modelbestek). Voor het ontwerp
en de beprijzing van deze bestekken huurt de RGD hoofdzakelijk externe expertise
in de vorm van architecten en kostendeskundigen. Zij werken de bestekken zover
uit dat aannemers voldoende informatie omtrent de prijs aan het bestek kunnen
onttrekken. Tijdens de uitvoering vullen in principe de architecten en kostendeskundigen
de nadere details van de bestekken in. Er is daarnaast ook een tendens dat
de verdere uitwerking zoveel mogelijk aan de aannemers wordt overgelaten.De RGD stelt globale budgetten voor werken op volgens het RGD-budgetterings-huurberekeningssysteem,
ofwel de Rekenmethode Rijksgebouwendienst (RMR). Dit systeem is gebaseerd
op normbedragen per vierkante meter vloeroppervlak. De raming dient voorts
als basis voor de af te leiden huurprijs van het gebouw. De gebruiker bepaalt
op grond hiervan of het gewenste ontwerp kan worden gehandhaafd, uitgebreid
of versoberd1. Directieramingen voor individuele
werken worden net als het ontwerp hoofdzakelijk door externe adviseurs en
architecten opgesteld. Interne deskundigen worden ingezet om deze ramingen
te toetsen. Voor grote opdrachten worden afzonderlijke kostenadviesbureaus
ingehuurd. De bestekken vormen het uitgangspunt voor de raming. Deze raming
kan op grond van nieuwe inzichten afkomstig van nota's van inlichtingen worden
bijgesteld. Substantiële bijstellingen zullen altijd aan bevoegde functionarissen
moeten worden voorgelegd.AanbestedingsproceduresBeneden het Europees drempelbedrag (€ 5 358 153 tot
31 december 2001) is het UAR 2001 van toepassing. Ofschoon het UAR 2001 vier
vormen van aanbestedingsprocedures mogelijk maakt2,
kiest de RGD omwille van de uniformiteit voor standaard aanbestedingsprocedures.
Dit houdt in dat voor ramingen onder de€ 1 361 400 (ƒ 3
miljoen) de onderhandse aanbesteding en voor ramingen tussen dit bedrag en
het Europese drempelbedrag de aanbesteding met voorafgaande selectie van toepassing
is. Van dit stramien kan onder voorwaarden worden afgeweken. Indien bijvoorbeeld
projectmanagers bestekken met een raming tussen de € 1 361 400
en€ 5 358 153 openbaar willen aanbesteden dan dienen zij
hiervoor, schriftelijk gemotiveerd, toestemming te vragen bij de opdrachtgevend
directeur. Zo kan ook in bepaalde gevallen tot het Europees drempelbedrag
onderhands worden aanbesteed. Ook dit dient goed gemotiveerd te zijn3. Een werk kan pas uit de hand (zonder mededinging, één
op één) worden aanbesteed (art. 4 UAR 2001) indien een werk
niet kan worden aanbesteed (art. 2 lid 2 UAR 2001) of een aanbesteding ondoelmatig
wordt geacht. Of een werk uit de hand kan worden gegund is dus afhankelijk
van de situatie. Tot € 1 361 400 is de opdrachtgevend
directeur het bevoegd gezag; vanaf dit bedrag tot aan het Europese drempelbedrag
is dat de (plaatsvervangend) directeur-generaal.De selectiecriteria voor aannemers worden in de aankondiging vermeld.
Bij aanbestedingen boven het Europese drempelbedrag worden de minimumeisen
en selectiecriteria die neergelegd zijn in de Richtlijn Werken en de UAR-EG
1991 toegepast. Een van de eisen is bijvoorbeeld de hoeveelheid ervaring die
een aannemer heeft met vergelijkbare werken. Voorts geldt dat voor aanbestedingen
onder de Europese drempel ten minste drie aannemers en bij werken
daarboven ten minste vijf aannemers moeten worden uitgenodigd1. De RGD gunt standaard op basis van de laagste prijs. Gunning op basis
van het criterium «economisch meest voordelige aanbieding» kan
echter alleen bij werken waarvoor vooraf eenduidige en objectieve criteria
zijn vastgesteld.Uitvoering van werkenRGD-projectmanagers zijn verantwoordelijk voor het hele proces van ontwerp
en raming, aanbesteding en uitvoering, maar net als bij de overige twee fasen
leunt de RGD tijdens de uitvoering op ingehuurde expertise. De sturing van
de uitvoering van het toezicht op het werk, de directievoering, wordt gedaan
door de architect die op zijn beurt bij grotere projecten wordt vergezeld
van toezichthouders. Ook kan de RGD, indien het project een zeer grote omvang
heeft, eigen inspecteurs inzetten.Bij de uitvoering is naast de controle op voortgang en kwaliteit de beoordeling
van aanspraken op meer- en minderwerk van belang. Bij RGD-projecten is alleen
de projectverantwoordelijke bevoegd meerwerkaanspraken goed te keuren. Voordat
de projectverantwoordelijke hierover beslist heeft de directievoerder de aanbieding
van de aannemer reeds gecontroleerd. Hierbij dienen de randvoorwaarden van
de gebruikers ook meegewogen te worden. Bij de toekenning van meerwerk wordt
de gebruiker geraadpleegd.4.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheden4.3.1 Algemeen overzicht meldingenHieronder zullen we twee casus behandelen waarin de RGD vermoedens kreeg
van onregelmatigheden bij de aanbesteding. Deze twee casus zijn door ons uit
de door de RGD aan de enquêtecommissie geleverde lijst van mislukte
aanbestedingen geselecteerd. Beide casus zijn ook door het deelproject «Casuïstiek»
onderzocht. Het doel van deze casusanalyses is het beschrijven en analyseren
van de wijze waarop aanbestedende overheidsdiensten – in dit geval de
RGD – handelen in gevallen waarin zij vermoedens hebben van onregelmatigheden
tijdens de aanbesteding van werken, i.c. prijsafspraken en marktverdeling.
Op verzoek is de onderzoekers van het onderhavige deelproject een lijst aangeleverd
met meldingen van vermoedens van onregelmatigheden aan de NMa, het OM en de
ECD alsmede een overzicht van aanbestedingen waarbij de landsadvocaat door
de RGD is ingeschakeld2. Het overzicht van meldingen
ziet er als volgt uit (tabel 4.1).Tabel 4.1 Lijst van meldingen omtrent onregelmatigheden
aan verschillende instanties door de Rijksgebouwendienst, 1992–2002. Naam instantieAantal meldingen ECD (tot 1998)Geen NMa (na 1998)2OMGeen Landsadvocaat6Tabel 4.1 laat zien dat de RGD, i.c. de directie Juridische Zaken, zes
gevallen aan de landsadvocaat heeft voorgelegd. Bij twee zaken3 heeft de RGD slechts mondeling advies gevraagd. In drie
van de overige vier gevallen is de landsadvocaat ingeschakeld nadat de aanbestedingen
een teleurstellend verloop hadden gehad. De RGD wilde weten of de RGD met
recht de laagste inschrijver ten gunste van een derde aannemer mocht passeren1. In het laatste geval was er sprake van een dreigende
overschrijding van de opleverdatum.Twee zaken zijn gemeld aan de NMa2. Een van
deze twee zaken, het RIJ Den Helder, was al eerder voor advies aan de landsadvocaat
voorgelegd. Twee jaar later is de zaak aan de NMa gemeld. Zoals we hieronder
ook kunnen lezen bestonden door verdachte enveloppen vermoedens van prijsafspraken
bij de projectverantwoordelijke van het RIJ project. De NMa is een inventariserend
recherche onderzoek gestart.4.3.2 Casus 1: Rijksinrichting voor jongeren «De
Doggershoek» te Den HelderKorte beschrijving casusDe aanbesteding van Rijksinrichting voor jongeren «De Doggershoek»
te Den Helder, kortweg RIJ Den Helder, is onderzocht door deelproject «Casuïstiek».
Dit deelproject heeft gebruik kunnen maken van de meest recente gegevens.
Voor een meer actuele en gedetailleerde casusbeschrijving wordt daarom verwezen
naar het betreffende deel uit het rapport. Wij volstaan hier met een beschrijving
van de hoofdlijnen van de casus.De aanbesteding van RIJ Den Helder werd op 15 december 1997 in de
Staatscourant 241 als een Europese aanbesteding aangekondigd. Er werd door
middel van een voorafgaande selectie aanbesteed. Deze selectie vond in maart
1998 plaats. Op 8 september werden aannemers en installateurs met een
brief uitgenodigd tot het doen van een vrijblijvende inschrijving. Op 29 september
vond te Den Helder de aanwijsdag plaats. Op 20 oktober schreven de aannemers
zich in en op 3 november 1999 werden in het gebouw van RGD de enveloppen
met de inschrijvingen opengemaakt. Na het openen van de enveloppen viel meteen
het grote verschil tussen de inschrijfbegroting en de directiebegroting op.
De inschrijfprijs van de laagste inschrijver lag namelijk ongeveer 53% boven
de directieraming.De prijs van de laagste inschrijver voor het bouwkundig perceel bedroeg ƒ 42 350 1133. Op 8 november vond de eerste analyse van de inschrijfbegroting
van de laagste inschrijver plaats. Hierop vond een zevental onderhandelingsronden
plaats tussen RGD, de architect, het kostenadviesbureau en de aannemer. De
data waarop de onderhandelingen plaatsvonden waren de volgende. In 1999: 8 november
(1e), 22 november (2e), 25 november (3e), 2 december (4e),
15 december (5e); in 2000: 11 januari (6e) en 18 januari (7e).
Tussen de onderhandelingsronden door vonden regelmatig overleg en terugkoppeling
met de dienstleiding van de RGD en de klant (Dienst Justitiële Inrichtingen)
plaats. Op 9 november 1999 werd overwogen de NMa afdeling Onderzoek Toezicht
Ontheffingen (OTO) in te lichten inzake vermoedelijke opzet in het spel met
betrekking tot ingediende inschrijfbegrotingen. Hiervan werd mede op advies
van de landsadvocaat afgezien wegens een gebrek aan harde bewijzen.Op 10 januari 2000 werd een second opinion van een derde onafhankelijk
kostenadviesbureau gevraagd. Deze werd aan de laagste inschrijver overhandigd.
Deze second opinion kwam 20% hoger uit dan de directiebegroting.
Op 24 januari deelde de RGD per brief aan de laagste inschrijver mee
dat diens inschrijving vanwege het te grote verschil als niet-passend werd
verklaard, ofschoon het volledige verschil tussen de laagste inschrijving
en de directieraming niet in zijn geheel te wijten was aan fouten in de begroting
van de aannemer. Dit was moeilijk hard te maken. Drie dagen later werd een
derde aannemer benaderd. Op dezelfde dag kreeg de RGD een brief van de advocaat
van de laagste inschrijver dat de niet-passend verklaring onterecht is. Op
31 januari schreef de advocaat dat de onderhandelingen met de derde partij
stop moesten worden gezet. 4 februari 2000 volgde de brief van de advocaat
inzake een spoedarbitrage. De RGD nam contact op met de landsadvocaat.De landsadvocaat was vanaf begin februari nauw betrokken bij deze zaak.
In de eerste plaats onderzocht de landsadvocaat in opdracht van de RGD de
kansen om de arbitrage aangevraagd door de laagste inschrijver te winnen.
Kern van het advies van de landsadvocaat was als volgt. Aangezien voor de
bewijslast om inschrijvingen van aannemers als niet-passend te verklaren door
de Raad van Arbitrage zeer hoge eisen golden, was de kans dat de RGD de arbitrage
zou winnen gering. Op 6 maart werd tussen de RGD en de landsadvocaat
enerzijds en de laagste inschrijver en diens advocaat anderzijds een overeenkomst
bereikt. Onder de voorwaarde dat de laagste inschrijver een ander werk gegund
zou worden, werd er afgezien van arbitrage. In juni 2000 gunde de RGD de opdracht
voor de prijs van de second opinion aan de derde partij. In april 2002 werd
RIJ Den Helder opgeleverd.Analyse opdrachtgeverschapDe casus RIJ Den Helder belicht een aantal facetten van de problematiek
waarmee opdrachtgevers worden geconfronteerd. In de analyse komen aan de orde
de raming en het ontwerp, de rol van externe adviseurs, keuze voor aanbestedingswijze
en fenomenen als niet-passend verklaring, besmet werk en kennisname en verwerking
van onregelmatigheden.Raming en ontwerp en de rol van externe adviseursEen goede raming en een goed ontwerp zijn de conditio sine qua non van
deskundig opdrachtgeverschap. De RGD is bij de aanbesteding van RIJ Den Helder
geconfronteerd met een discutabele directiebegroting. De directiebegroting
bedroeg ƒ 27 725 217. De second opinion van de directiebegroting
liet zien dat de initiële begroting van de RGD 20% te laag zat.Deze directiebegroting werd op 14 oktober 1999 door een bouwkundig adviesbureau
opgesteld1. De inschrijving vond plaats op 3 november
1999. Een week later vroeg de RGD een extern kostenadviesbureau om een «(onafhankelijke)
inschrijfbegroting te maken op basis van bestek, tekeningen en nota's.»
De RGD-projectmanager maakte kenbaar dat de uitslag van de inschrijving«een
dermate groot verschil laat zien dat wij vermoeden dat hier iets aan de hand
is2.» Op 12 november accepteerde het
kostenadviesbureau de opdracht. Het kostenadviesbureau deelde mee dat zij
een inschrijfbegroting zou maken dat «zal dienen als second opinion/vergelijk
met de door de bouwkundige aannemer ingediende inschrijfbegroting3.»De directiebegroting van het kostenadviesbureau werd op 22 december
1999 aan de RGD gepresenteerd4. Deze begroting
bedroeg ƒ 35 751 084, ruim 20% hoger dan de directiebegroting
die door de architect en het bouwkundig adviesbureau was opgesteld. Na een
bespreking van deze begroting op 5 januari 2000 met een
extern architectenbureau werd de begroting met ca. ƒ 3,23 miljoen
naar beneden toe «gecorrigeerd». De «gecorrigeerde begroting»
van het kostenadviesbureau bereikte de RGD op 10 januari 20001.Op de gecorrigeerde directiebegroting van het kostenadviesbureau volgden
reacties van de laagste inschrijver2. In de fax
staat vermeld dat de laagste inschrijver op 17 januari 2000 kritiek had
geleverd op de directiebegroting van het kostenadviesbureau. Het kostenadviesbureau
verweerde zich tegen het commentaar door te stellen dat de analyse van de
laagste inschrijver «op veel punten onjuistheden weergeeft» en
dat de laagste inschrijver «veelal verkeerde conclusies» heeft
getrokken. De laagste inschrijver zou kritiek hebben geuit op de door het
kostenadviesbureau gehanteerde prijzen. De laagste inschrijver zou gesteld
hebben dat het kostenadviesbureau normprijzen had gehanteerd en niet met aangevraagde
prijzen had gewerkt. Het kostenadviesbureau vond deze kritiek onterecht en
verweerde zich door te stellen dat een directiebegroting per definitie veel
normprijzen bevat. In dit geval waren «echter vele onderdelen»
wel gebaseerd op offertes. Het kostenadviesbureau had deze offertes voor een
deel zelf aangevraagd. Voor het overige waren die door de architect zelf ter
beschikking gesteld. Een grote post waarover onenigheid bestond waren de directe
kosten. Uit de brief van het kostenadviesbureau blijkt dat de laagste inschrijver
van mening was dat het kostenadviesbureau met de raming van de directe kosten
met een bedrag van ƒ 5,11 miljoen aan de lage kant zou zitten.In de brief staat eveneens vermeld dat de laagste inschrijver zijn begroting
naar aanleiding van een brief van de RGD d.d. 27 december 1999 zou hebben
bijgesteld met ƒ 5,75 miljoen. Het kostenadviesbureau had de inhoud
van deze brief niet gezien en stelde dat «wel bekend is dat wij onze
begroting niet gecorrigeerd hebben n.a.v. welke brief dan ook». Vermoedelijk
had de laagste inschrijver in zijn brief geklaagd dat het kostenadviesbureau
onder druk (per brief, afkomstig van de RGD?) zijn begroting (naar beneden?)
zou hebben aangepast. Stukken die ons ter beschikking staan, bevatten een
tweede begroting van het kostenadviesbureau ter waarde van ƒ 34 132 210.
Het is niet duidelijk – er ontbreekt een datum – of het hier om
de «gecorrigeerde begroting» handelt die na de discussies met
de laagste inschrijver is aangepast.Wel is er een afschrift van een faxbericht beschikbaar waaruit blijkt
dat de second opinion/directiebegroting van het kostenadviesbureau voor de
RGD aanleiding was geweest om zich kwetsbaar op te stellen bij de (her)aanbesteding
van dit project. De fax, die was opgesteld op faxpapier van de RGD/Directie
Programma's en Projecten, is afkomstig van de projectmanager van RIJ Den Helder.
Het architectenbureau kreeg de reactie van het kostenadviesbureau naar aanleiding
van de analyse door de laagste inschrijver toegestuurd:«Wellicht zijn er punten uit de bovenvermelde reactie mee te nemen
in de onderbouwing van de «kennelijke fouten».Gisteren heb ik een recente aannemersbegroting van [aannemer, red.] laten
versturen naar [architectenbureau, red.].Indien er behoefte bestaat om toch ook nog met [het kostenadviesbureau,
red.] (...)te spreken over kennelijke fouten, raad ik je dat ten zeerste aan.
(...)Tot slot kan ik je niet genoeg benadrukken om alles in het werk te stellen
zoveel mogelijk «kennelijke fouten» te benoemen. Wij zitten als
aanbesteder op dit moment in een bijzonder slechte situatie, maar wij blijven
vechten voor de zaak.»1Blijkbaar erkende de RGD, die kennisgenomen had van de second opinion,
de analyse van de laagste inschrijver en de reactie van het kostenadviesbureau
daarop, dat de eigen directiebegroting fouten bezat in de orde van grootte
van 20%2. Wat bedoeld wordt met «een recente
aannemersbegroting van [naam aannemer, red.]» is ons niet bekend. Het
zou kunnen, maar dit kunnen we niet bevestigen, dat het hier een tweede second
opinion betrof. Aangezien de kern van de kritiek van de laagste inschrijver
het gebruik van normbedragen en niet die van aangevraagde prijzen betrof,
zou de RGD een begroting door de aannemer zelf hebben kunnen laten opstellen.
In een memo d.d. 23 maart 2000 aan de dienstleiding van de RGD wordt
gesproken over een «derde prijs die in dit geval rond de prijs van de
second opinion uitkwam3.» Mede door deze
«derde prijs» kon de RGD op geen enkele wijze de inschrijving
van de laagste inschrijver als niet-passend verklaren omdat «dit bewijsmateriaal
vrijwel niet te leveren is4.»Opvallend is de argumentatie in een bijlage van hetzelfde memo5. Er wordt in de eerste plaats een verklaring gegeven
voor het hoge verschil tussen de directiebegroting en laagste inschrijfsom.
Er wordt gesuggereerd dat «de goedgevulde orderportefeuilles van aannemers
en onder-aannemers er de oorzaak van [zijn, red.] dat momenteel bij aanbestedingen
excessief hoge prijsaanbiedingen worden uitgebracht. Overschrijdingen van
50–60% van de begroting (budget) waarvoor de aanbesteder redelijkerwijs
mag verwachten het werk te kunnen opdragen, zijn daarbij geen uitzonderingen.»
In de tweede plaats ventileert de RGD een tegenstrijdige kijk op de prijsvorming
in de markt: «De gangbare opvatting is dan ook dat elke in concurrentie uitgebrachte
prijsaanbieding als de marktprijs moet worden beschouwd. Dat houdt kort gezegd
in dat de aanbesteder nagenoeg elke prijsaanbieding, hoe hoog ook, moet accepteren,
kortom is overgeleverd aan de prijsstelling van de aannemers. (of het werk
niet gunnen, een wezenlijk nieuw (ander) plan moet maken en opnieuw de markt
moet consulteren.)»6En dus weer de prijs moet accepteren waarmee de laagste aannemer inschrijft.
In de derde en laatste plaats vermeldt de brief de opvatting van de Raad van
Arbitrage over de marktprijs: «Het laten uitbrengen van een second opinion door een onafhankelijk
kostenadviesbureau wordt namelijk niet als bewijs van een marktprijs geaccepteerd
omdat hieraan geen contractuele uitvoeringsplicht is verbonden.»7De opvatting van de Raad van Arbitrage en de strikte eisen omtrent het
niet-passend verklaren van een inschrijfsom leidden mede tot de volgende handelwijze
van de RGD. De wijze waarop de RGD de laagste inschrijver terzijde schoof
ging tegen de informele doch harde richtlijn van de RGD in die stelt dat rekenvergoedingen
niet worden verleend door aanbestedende diensten behalve in geval de complexiteit
en omvang van de werken dit vereisen. Op advies van de landsadvocaat, die
van mening was dat arbitrage een voor de RGD negatief oordeel
zou opleveren werd overleg gevoerd met de laagste inschrijver. Aan de laagste
inschrijver werd gemeld dat «ongeacht de uitspraak van de Raad van Arbitrage,
de kans verwaarloosbaar klein zou zijn dat het werk gegund zou worden1.» In dat geval zou de RGD concluderen dat het
budget ontoereikend was en er een substantieel nieuw plan en een nieuwe aanbestedingsprocedure
zouden komen. De RGD verklaarde tegelijkertijd dat zij «bereid zou zijn
een reken- en onkostenvergoeding te betalen als de laagste inschrijver de
arbitrage intrekt en zich neerlegt bij de niet-passend verklaring.»
In het bijzijn van beider advocaten werd hierover overeenstemming bereikt
en werd het werk niet passend verklaard.We kunnen concluderen dat de RGD bij de aanbesteding van dit project teveel
afhankelijk is geweest van externe adviseurs. De initiële directiebegroting
was opgesteld door een extern bouwkundig adviesbureau. Deze begroting bleek
na analyse door het kostenadviesbureau 20% te laag te zijn. Uit de dossierstukken
die ons door de RGD zijn geleverd blijkt nergens dat de RGD de begroting van
RIJ Den Helder door eigen kosten-deskundigen heeft laten narekenen of het
werk van de adviesbureaus heeft gecontroleerd. Uit het dossier kunnen we ook
niet opmaken of er na de bevindingen van het kostenadviesbureau de initiële
begroting met het bouwkundig adviesbureau is geëvalueerd. Bovendien heeft
de RGD naar alle waarschijnlijkheid een aannemer moeten inhuren om het bedrag
van de second opinion te kunnen verifiëren. Wij menen op grond van de
informatie in de ons ter beschikking gestelde dossiers daarom dat de RGD geen
sterke positie als opdrachtgever had bij de aanbesteding van RIJ Den Helder.
De RGD was hier in feite de speelbal van verschillende, door anderen opgestelde
en deels elkaar bestrijdende begrotingen.AanbestedingswijzeEen goede raming en/of controle op de opstellers van de raming is een
minimaal vereiste voor een opdrachtgever om een sterke positie ten opzichte
van de markt op te bouwen. Hiermee kunnen echter onregelmatigheden –
prijsafspraken en marktverdeling – niet worden tegengehouden. Hooguit
kunnen grote bovenwaartse afwijkingen van een goede directiebegroting sterke
indicaties vormen voor de aanwezigheid van prijsafspraken.De keuze van een aanbestedingswijze, ofwel marktbenadering, kan echter
wel in relatie staan tot prijsafspraken. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk
vermeld staat is de kans op prijsafspraken tussen aannemers groter naarmate
er minder aannemers voor een aanbesteding worden benaderd of zichzelf voor
een aanbesteding inschrijven. Dit verhoogt namelijk de kans dat de inschrijvende
aannemers elkaar sneller kunnen traceren en prijsafspraken maken, bijvoorbeeld
tijdens de inlichtingendagen.Bij een aanbesteding waar zich weinig aannemers hebben ingeschreven is
de kans op prijsafspraken groot. Dit uit zich doorgaans in het volgende patroon:
een groot verschil met de directiebegroting en een relatief klein verschil
tussen laagste inschrijver en hoogste inschrijfsom. In deze casus was zoals
we hierboven zagen het aanvankelijke verschil voor 20% te wijten aan een gebrekkige
raming. Desondanks is het verschil tussen de gecorrigeerde begroting en de
laagste inschrijver eveneens hoog: 30%. Daarnaast is het verschil tussen de
laagste en de hoogste inschrijvers redelijk laag, ongeveer 8,5%2. De twee elementen van het hierboven beschreven patroon komen hier
terug. Bovendien bestaat in deze casus een derde aanwijzing voor een prijsafspraak:
de envelop van de laagste inschrijver was zeer dik en niet verzegeld maar
de overige enveloppen zeer dun en wel verzegeld1.
Inmiddels heeft de NMa de enveloppen van de overige inschrijvers geopend en
is een onderzoek ingesteld.4.3.3 Casus 2: Koningskade 4 te Den HaagKorte beschrijving casusDe aanbesteding van het project Koningskade 4 te Den Haag is onderzocht
door het deelproject «Casuïstiek». Voor een uitgebreide casusbeschrijving
verwijzen wij naar het betreffende deel uit het rapport. Wij volstaan hier
met de hoofdlijnen van het rapport.In tegenstelling tot het gangbare aanbestedingsbeleid van de RGD is Koningskade
4 op 21 juli 2000 openbaar aanbesteed. De keuze voor openbaar aanbesteden
was een gevolg van een periode van zeer hoge inschrijvingen van aannemers2. Het contracttype was een UAV-contract op basis van
bestek en tekeningen. De Directie Programma's en Projecten van de RGD trad
namens de Staat der Nederlanden als opdrachtgever op. Het UAR-EG 1991 was
van toepassing. Het project werd in vier percelen aanbesteed: een bouwkundig
perceel, werktuigbouwkundig perceel, elektrotechnisch perceel en een perceel
voor de gevelreiniging.Op het bouwkundig perceel hadden zich 4 gegadigden, waaronder een combinatie
bestaande uit drie aannemers, ingeschreven. De som van de laagste inschrijver
bedroeg ƒ 44 489 000; de som van de hoogste inschrijver
bedroeg ƒ 46 263 000. Op het werktuigbouwkundig perceel
schreef slechts één bedrijf in. Zijn inschrijfsom bedroeg ƒ 20 245 840.
Voor de overige twee percelen schreven zich respectievelijk twee en één
bedrijf in. De laagste inschrijfsom en de inschrijfsom bij het vierde perceel
bedroegen respectievelijk ƒ 8 798 000 en ƒ 196 0003.Bij de analyse van deze bedragen kwam naar voren dat de verschillen bij
de opeenvolgende percelen tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
+ 28%, + 18%, – 5% en – 21% bedroegen. Hierdoor
bedroeg de totale overschrijding van het budget ƒ 13.6 miljoen
(18%)4. Voorts werd het in het stuk opmerkelijk
gevonden dat er bij percelen 2, 3 en 4 slechts enkele inschrijvers waren.
We merken nog op dat het verschil tussen de laagste en hoogste inschrijver
4% bedroeg.Op grond van deze analyse stelde de projectverantwoordelijke de directie
voor om met de laagste inschrijvers van het perceel bouwkundige werken te
onderhandelen. Analyse van de eigen raming wees uit dat het verschil van ƒ 10,75
miljoen voor ongeveer ƒ 1,5 miljoen te wijten was aan kennelijke
fouten in de eigen raming. Op een aantal andere posten die tezamen een grootte
van ƒ 6 miljoen hadden, zoals horecavoorziening (ƒ 2
miljoen) en een post «nader te verduidelijken» (ƒ 3,2
miljoen), meende de projectverantwoordelijke kortingen bij de aannemer te
kunnen bedingen. De projectverantwoordelijke verwachtte al met al door onderhandelingen
de inschrijving met ongeveer ƒ 5 miljoen naar beneden te kunnen
bijstellen. Indien dit resultaat niet zou worden behaald dan zou de inschrijving
als niet-passend kunnen worden verklaard. Daarbij werd wel aangetekend dat
indien deze strategie succesvol zou blijken dit project slechts een vertraging
van twee of drie maanden zou oplopen. Het prijsverschil in het tweede perceel
werd verklaard door een sprinklerinstallatie die 89% duurder was dan geraamd.
Het betrof hier echter ook een zeer specialistisch element waarvoor
weinig leveranciers te vinden zijn in de markt. De projectverantwoordelijke
overwoog een buitenlander te benaderen. Na overleg met de landsadvocaat om
te bezien of deze aanbieding als niet-passend kon worden verklaard kwam de
RGD tot de conclusie dat hiervan het best kon worden afgezien. De aanbiedingen
voor percelen drie en vier lagen onder de raming en werden gegund.Bij de te voeren onderhandelingen moesten de randvoorwaarden van de gebruikers
in acht worden genomen: geen compromis over functionaliteit en kwaliteit van
het gebouw, maximaal budget voor perceel 1 tot en met ƒ 4,67 miljoen
en ingebruikname van het pand vóór 20021. Op basis van de verschillenanalyse en de randvoorwaarden van de gebruikers
stelde de projectverantwoordelijke een drietal scenario's voor. Scenario 1
«kenmerkt zich door een snel resultaat en geen consequenties voor de
gebruikers». Indien na vier weken een bedrag van minimaal 6 miljoen
op de inschrijfsom zou worden gekort, zou de gebruiker 1,4 miljoen extra budget
kunnen regelen. Hiermee zouden de bezuinigen op het ontwerp van de baan zijn.«Van
essentieel belang is dat uitvoerende partijen wel willen meewerken2.» In het tweede scenario zouden de gebruiker,
ontwerper en aannemer naast de 6 miljoen korting op de inschrijfbegroting
gezamenlijk 1,5 miljoen moeten bezuinigen op het ontwerp. Hierdoor zou per
saldo ƒ 7,5 miljoen uitonderhandeld en bezuinigd moeten worden.
Daarbovenop kwam nog een vertraging van ongeveer 5 maanden voor rekening van
de gebruikers. Tot slot werd er een derde scenario geschetst. In dit scenario
zou na vier à acht weken de benodigde korting van 6 miljoen op de inschrijfbegroting
niet worden gehaald. Hierdoor zouden de functionaliteit en kwaliteit van het
ontwerp veel ingrijpender moeten worden veranderd dan in de vorige twee scenario's
het geval was. De projectverantwoordelijke stelde op basis van «de inschatting
van de analyses» akkoord te gaan met scenario 1. Daarnaast verzocht
de projectverantwoordelijke om het budget voor het Definitief Ontwerp met
een aanbestedingsrisico van 10% te verhogen zodat «Onderhandeling snel tot resultaat kan leiden, dat vrijwel geen
consequenties heeft voor de gebruikers, onder voorbehoud, dat de inschrijvers
willen meewerken aan de overeenstemming op het gewenste niveau.»3Op 15 augustus 2000 vond over perceel 1 een bijeenkomst plaats waaraan
medewerkers van de directie Ontwerp en Techniek van de RGD, de projectverantwoordelijke
voor Koningskade 4 en vertegenwoordigers van de combinatie die als laagste
had ingeschreven deelnamen4. In een memo lichtte
de projectverantwoordelijke de Stuurgroep Herontwikkeling Koningskade 4 in
over de uitkomsten van dit overleg. Het memo vermeldt dat op een post voor
koelplafonds en vensterbanken de combinatie bereid was prijscorrecties door
te voeren. Hierdoor zou de inschrijfbegroting met enkele miljoenen naar beneden
toe bijgesteld kunnen worden, maar «[D. red.] Daarna wordt het moeilijker
te scoren op de posten die met interpretatie te maken hebben»5. Het memo bericht ook over het overleg met de inschrijver
voor de sprinklerinstallatie (perceel 2). De inschrijver bleek in eerste instantie
niet bereid te zijn om te praten, maar bond later in. De inschrijver was bereid
zich hierover te buigen, maar stelde daarbij als voorwaarde dat als «het
sprinklerprobleem opgelost zou kunnen worden het dan wel zou moeten zijn.6 » Volgens de aannemer, die zich als enige aannemer
voor dit perceel had ingeschreven zou voor deze aanbesteding door andere aannemers
onderling «gepraat – zijn, maar dit moest binnenskamers
blijven»; de betrokken aannemer zou echter niet aan dit «gepraat»
mee hebben willen gedaan1.Tegelijkertijd had de RGD besloten indien nodig zich door de landsadvocaat
te laten bijstaan en de recente jurisprudentie van zowel van de Raad van Arbitrage
als de rechter in kort geding in Haarlem te zullen bestuderen2. De RGD wilde weten welke kansen hij had in het geval hij de aanbesteding
op grond van kennelijke fouten, hoeveelheidsverschillen en opmerkelijke afwijkingen
in normen, prijzen en offertes de aanbieding niet-passend zou verklaren.Analyse opdrachtgeverschapHieronder analyseren we ten eerste de rol van externe adviseurs en de
totstandkoming van de raming en ontwerpen; ten tweede de aanbestedingswijze
en de mogelijke gevolgen daarvan voor de uitslag van de aanbesteding; en ten
slotte de beoordeling van de combinatievorming door de RGD.Raming en ontwerp en de rol van externe adviseursDe directieraming was opgesteld door een extern adviesbureau. Dit adviesbureau
vergeleek na de aanbesteding de aannemersbegroting met de eigen begroting.
Bij de analyse van het bouwkundig perceel vond het adviesbureau een post die
in de directieraming voor ƒ 200 000 te boek stond, maar in
de aannemersbegroting op ƒ 2 000 000 was geraamd. Het
adviesbureau ging er vanuit dat het hier om een foutje ging. In de tweede
plaats constateerde het adviesbureau dat aanmerkelijke verschillen bestonden
tussen de in de begroting opgenomen kosten en de offerte van de onderaannemer
van de combinatie. In de derde plaats werden in een aantal besteksartikelen
aanmerkelijke verschillen in de hoeveelheden en prijzen waargenomen. Bij een
van de besteksartikelen meende het adviesbureau dat de aannemer een prijsniveau
hanteerde dat 25% boven het dan heersende marktniveau lag. Tot slot zouden
bij een ander artikel de prijzen twee keer marktconform geraamd zijn3. Bij de analyse van de directieraming kwam eveneens
een aantal fouten aan het licht. Uiteindelijk werd er een gunningsadvies opgesteld
dat 14% hoger lag dan de directieraming. Hoewel dit verschil nog altijd te
hoog werd geacht is toch tot gunning overgegaan.Een probleem dat zich bij de totstandkoming van de raming voordeed was
dat het extern adviesbureau bij het opstellen van de directieraming geen inzage
in de offertes van de onderaannemers kon krijgen. Hiermee wilde de RGD aanvankelijk
een inzicht in de reële prijzen op de onderaannemersmarkt krijgen. Ook
kwam de RGD in dit geval op een achterstand te staan bij de onderhandelingen
ten opzichte van de aannemers die wel hun begroting op grond van onderaannemersprijzen
konden maken. De kans op fouten in de directieraming neemt hierdoor toe. Overigens
is dit een veelvoorkomend probleem voor opdrachtgevers. Onderaannemers zijn
sterk afhankelijk voor hun omzet van hoofdaannemers.Het is niet ondenkbaar dat in deze casus onderaannemers zeer grote aarzelingen
hadden bij het verstrekken van gegevens aan de RGD. Ook is het niet ondenkbaar
dat onderaannemers hun prijzen vooraf niet kenbaar hebben willen maken om
bij de uitvoering van een deel van het werk te worden uitgenodigd4. Bij het overleg over het werktuigkundig deel, waarvan
de sprinklerinstallatie onderdeel uitmaakte, lag de inschrijfsom 20% boven
de directieraming. Toen het grote prijsverschil bij de sprinklerinstallatie
naar boven kwam heeft de RGD een adviseur ingeschakeld om dit
verschil te onderzoeken. Deze adviseur concludeerde dat de inschrijver mogelijk
had gerekend op basis van een dubbel in plaats van een enkel net. De inschrijver
wilde echter niet dat de RGD contact zou opnemen met zijn onderaannemer. Toen
de adviseur een ander bedrijf dat een lagere prijs kon bieden had gevonden,
had de aannemer ingebonden en kwam met een lagere prijs. Ondanks het doortastende
optreden van de project-verantwoordelijke in deze casus staan opdrachtgevers
in het algemeen in deze situaties zwak: met de tijdsdruk op de achtergrond
en bij een beperkt aantal inschrijvingen is het vaak «slikken of stikken»
voor aanbestedende diensten1.AanbestedingswijzeIn de casusbeschrijving is reeds vermeld dat de het project Koningskade
4 in tegenstelling tot het bij de Rijksgebouwendienst vigerende beleid openbaar
is aanbesteed. Ook is vermeld dat dit verband houdt met het gegeven dat de
RGD tijdens recente aanbestedingen geconfronteerd was met te hoge inschrijvingen.Op grond van het aanbestedingsresultaat, i.c. het proces verbaal van aanbesteding,
kunnen we in dit geval niet concluderen dat openbaar aanbesteden gunstig is
uitgevallen voor de RGD. Voor perceel 1 hadden zich maar vier aannemers, waarvan
een combinatie van drie aannemers, ingeschreven. Voor percelen twee en vier
schreef zich slechts één aannemer in en voor perceel drie waren
er maar twee inschrijvers. Het beoogde resultaat van concurrerende inschrijvingen
voor de percelen 1 en 2 is mislukt aangezien de laagste inschrijvingen respectievelijk
28 en 18% boven de budgetten lagen. De inschrijfsommen voor de overige twee
percelen lagen wel onder de directieramingen, maar gezien het feit dat slechts
een enkele aannemer heeft ingeschreven weten we niet of deze prijzen door
concurrentie zijn ontstaan.Afgezien van de teleurstellende uitslag was het besluit om openbaar aan
te besteden een logische keuze. Bij openbare aanbestedingen is de concurrentie
in theorie het grootst en de aanbestedingspraktijk van vele aanbestedende
diensten wijst uit dat naarmate het aantal aannemers dat zich inschrijft kleiner
wordt, de kans op prijsafspraken toeneemt. Een kleine groep aannemers die
zich op hetzelfde contract hebben ingeschreven zullen elkaar sneller weten
te vinden en met elkaar afspraken maken. Een sterke indicatie voor prijsafspraken
bij aanbestedingen waaraan een kleine groep aannemers zich hebben ingeschreven
is dat het verschil tussen de laagste inschrijver en de directieraming hoog
is en het verschil tussen de laagste en de hoogste inschrijver laag. Dit zou
namelijk impliceren dat, indien aangenomen wordt dat de raming van de aanbestedende
dienst een goede raming zou zijn, alle aannemers met een nauwkeurige precisie
substantieel boven de reële aanneemsom zouden zijn uitgekomen. In deze
casus bedroeg het verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directiebegroting
30% en het verschil tussen de hoogste en de laagste inschrijver 4%. Ook in
de vorige casus (RIJ Den Helder) troffen we dergelijke verschillen aan. Om
te bezien of dit patroon bij de aanbestedingen van de RGD vaker voorkomt,
hebben we zes contracten (> ƒ 10 miljoen), met elkaar vergeleken.
De resultaten staan in onderstaande tabel weergegeven. Tabel 4.2 Vergelijking verschillen directieraming-laagste
inschrijfsom en laagste-hoogste inschrijfsom voor 6 Rijksgebouwendienst-contracten
(>10 miljoen). Contract/perceel (aantal inschrijvingen)Verschil directieraming-laagste inschrijver (%)Verschil laagste inschrijver – hoogste inschrijver
(%) 1 (6)A305 B33 2 (5) 4,5 (onder directieraming)43 (6) 0,56 4 (6) 231,5 5 (5)A4,5 (onder directieraming)4  B155 6 (5) (directieraming niet in ons
bezit)6,5Als eerste valt op dat bij aanbestedingen met voorselectie structureel
niet altijd een groot verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
hoeft te bestaan. We dienen ons uiteraard bewust te zijn van het feit dat
deze contracten een kleine selectie betreffen van alle contracten die de RGD
aanbesteedt. De geringe verschillen tussen laagste en hoogste inschrijver
vallen niettemin wel meteen op. Echter, ook hier dienen we voorzichtig te
zijn: een gering verschil kan er ook op duiden dat het bestek helder geformuleerd
is en tot weinig interpretatieverschillen heeft geleid. Daar komt nog eens
bij dat bij voorselectie gekwalificeerde bedrijven worden uitgenodigd. Dit
zijn bedrijven die ervaring hebben met soortgelijke typen werk. Hierdoor is
de kans groot dat hun begrotingen nauwkeurig zijn. Tegelijkertijd wil een
gering verschil tussen de laagste inschrijving en de directieraming niet zeggen
dat er geen prijsafspraken zijn gemaakt. Zoals eerder uiteengezet kan het
prijsafsprakenstelsel functioneren zonder dat er sprake hoeft te zijn van
prijsopdrijving. Een van onze respondenten, een onafhankelijke aanbestedingsdeskundige,
deelde ons hierover het volgende mee: «De praktijk leert dat, als in beperkte kring wordt aanbesteed,
het onderscheid in aanbiedingen gering is. (...) Als je een klein aantal huisaannemers
uit de bekende kring uitnodigt, zie je dat de onderlinge verschillen in de
offertes gering zijn. Als je breder gaat, waarbij je competitie uitlokt, zie
je dat de verschillen enorm zijn.»1Dit laat echter onverlet dat bij twee van de door ons opgevraagde contracten
een substantieel verschil bestond tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
bij contracten nummer 1 (30%) en 4 (23%). Van contract 4 weten we dat bij
de RGD een vermoeden bestond van onregelmatigheden en dat de landsadvocaat
om advies is gevraagd inzake het afgeven van een niet-passend verklaring.
De zaak heeft tot een arbitrage geleid op grond waarvan overigens de RGD gedwongen
werd het werk alsnog aan de laagste inschrijver te gunnen.Beoordeling van de inschrijving: bouwcombinaties2Hier gaan we in op de beoordeling van inschrijvers, in het bijzonder combinatievormen.Artikel 6, lid 1 van de Mededingingswet is hierover helder: «Verboden zijn overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van
ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van
ondernemingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging
op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.»Vrijstelling van combinaties is mogelijk onder voorwaarden. Vrijstelling
kan alleen worden verleend aan partijen die in een directe onderlinge concurrentieverhouding
staan, maar individueel niet in staat zijn een bepaalde opdracht uit te voeren.
In deze gevallen zou er immers ook geen sprake van beperking van de mededinging
zijn.In deze casus had de projectverantwoordelijke daarentegen wel vermoedens
van oneigenlijke combinatievorming. De bouwbedrijven die de combinatie vormden
waren namelijk in staat afzonderlijk het werk te verrichten. In hun aanbiedingsbrief
gaven zij echter aan dat:«In overweging nemende dat ieder der partijen tot de conclusie is
gekomen dat zij het werk met hun eigen organisatorische capaciteit niet afzonderlijk
zullen kunnen realiseren, reden waarom partijen hebben besloten gezamenlijk
op het werk c.q. de deelprojecten in te schrijven en deze in combinatie uit
te voeren, waarmee naar het oordeel van partijen geen sprake is van overtreding
van de desbetreffende wettelijke mededingingsbepalingen.»1De aannemers stelden dus dat zij vanwege capaciteitsgebrek niet in staat
waren het werk afzonderlijk uit te voeren. Nu is dit in sommige gevallen heel
goed mogelijk indien bijvoorbeeld iedere combinant op het moment dat een bepaald
contract wordt aangekondigd veel werk verricht maar het aangekondigde werk
niet wil laten lopen. Voor een opdrachtgever zijn dergelijke omstandigheden
moeilijk te controleren. In deze casus heeft de projectverantwoordelijke afgezien
van het maken van bezwaren na mondeling advies van de landsadvocaat: iedere
combinant had zichzelf bovendien hoofdelijk aansprakelijk gesteld2.4.4 ConclusiesIn deze paragraaf is het formele aanbestedingsbeleid en de aanbestedingspraktijk
van de RGD beschreven en zijn twee casus geanalyseerd. Wij wijzen er nogmaals
op dat de casuïstiek in het licht van het totaal aantal gemaakte meldingen
van onregelmatigheden en ook in het licht van het totaal aantal afgesloten
en uitgevoerde contracten moet worden beoordeeld. De casus vormen slechts
twee voorbeelden uit de zeer grote portefeuille van de RGD. Aan de hand van
deze casus hebben we de relatie tussen opdrachtgeverschap en de kennisname
en verwerking van signalen van onregelmatigheden onderzocht, in het bijzonder
de mechanismen en handelwijze die zich bij dergelijke gevallen voordoen.In de eerste plaats valt de rol van externe adviseurs op. Het inhuren
van externe adviseurs vormt een kernelement van het opdrachtgeverschap van
de RGD. Externe adviesbureaus zouden in theorie de zwakke plekken in de deskundigheid
of capaciteitsgebreken van de opdrachtgever moeten compenseren en de agencyproblemen
die opdrachtgevers ten opzichte van marktpartijen bezitten verlichten of opheffen.
Van externe adviesbureaus mag worden verwacht dat zij de markt – structuurkenmerken,
prijsontwikkelingen, technologische stand van zaken – op grond van hun
marktpositie goed kennen en deskundig opereren.Een keerzijde van het inhuren van externe adviesbureaus kan zijn dat opdrachtgevers
een agencyprobleem kunnen vervangen door een ander, namelijk de kosten die
de opdrachtgever moet maken om de adviseurs te controleren. In de casus «RIJ
Den Helder» zagen we bijvoorbeeld dat de RGD twee andere externe partijen
heeft gevraagd om de directieraming te controleren. Uit de tot
deze casus behorende stukken hebben we niet kunnen opmaken dat interne kostendeskundigen
van de RGD de raming van het extern bureau hebben getoetst. In gevallen waar
de externe deskundigen tekortschieten en de opdrachtgever zelf geen goed inzicht
heeft in het ontwerp- en ramingsproces, verliest de opdrachtgever onherroepelijk
zijn greep op het aanbestedingsproces.Tegelijkertijd hebben we in de casus «Koningskade 4» kunnen
constateren dat tijdens het maken van een directieraming het adviesbureau
dat in opdracht van de RGD werkte moeilijk inzicht in de prijzen van de onderaannemers
kon krijgen. Hier zagen we dat ondanks dat een extern adviesbureau ook werkzaam
is voor aannemers, dit niet betekent dat adviesbureaus altijd inzicht in onderaannemersprijzen
kunnen verschaffen wanneer zij voor een opdrachtgever werken.In de tweede plaats zagen we dat de correlatie tussen een gering aantal
inschrijvingen en een grote kans op prijsafspraken voor een deel werd bevestigd.
Echter, op grond van een analyse van de casus RIJ Den Helder, alsmede die
van een aantal door de RGD aangeleverde directieramingen en PVE's, zagen we
dat het verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directieramingen niet
substantieel te hoog hoeft te zijn. Wat we wel constateerden was dat de verschillen
tussen de laagste en hoogste inschrijfsom gering waren (<6% in de onderzochte
casus). Bij de casus Koningskade 4 constateerden we echter dat een openbare
aanbesteding niet altijd tot een substantieel hoger aantal inschrijvingen
hoeft te leiden.In de derde plaats speelde de jurisprudentie van de Raad van Arbitrage
een cruciale rol. De jurisprodentie van de Raad van Arbitrage en diens interpretatie
en uitleg van de aanbestedingsregels, in het bijzonder in het geval van geschillen
waarbij het ging om een niet-passend verklaring van de inschrijfbegroting,
zijn structureel in het nadeel van de RGD geweest. De bewijslast werd geheel
bij de aanbesteder gelegd. De Raad van Arbitrage accepteerde in het geval
van RIJ Den Helder ook niet een second opinion als de reële prijs van
een werk omdat de Raad van Arbitrage op het standpunt stond dat de prijs van
een werk bij de aanbesteding tot stand komt. Hiermee zet de Raad van Arbitrage
aanbestedende diensten in het algemeen in een zwakkere marktpositie. In een
enkel geval (zie bijvoorbeeld ook HSL-Zuid) worden aanbestedende diensten
net als de projectmanager van RIJ Den Helder gedwongen om een oplossing buiten
het bestek van de vigerende regels te zoeken.In de laatste plaats zagen we dat prijsafspraken moeilijk aan te tonen
zijn, behalve wanneer zich tijdens het aanbestedingsproces ongewone zaken
voordoen. Indien in het geval van RIJ Den Helder geen verdachte enveloppen
waren aangetroffen had de RGD waarschijnlijk geen vermoeden gehad. De eigen
raming bevatte fouten en de Raad van Arbitrage zou op grond van zijn jurisprudentie
een beslissing in het nadeel van de RGD kunnen nemen. 5 RAILINFRABEHEER5.1 Railinfrabeheer als aanbestedende dienstDe verzelfstandiging van de NSHet rapport van de Commissie-Wijffels van 5 juni 1992 vormt het startschot
voor de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen (NS). De NS Railinfrabeheer
BV is in 1995 ontstaan als een van de op de overheid gerichte taakorganisaties
van de Holding NS1. Voor de verzelfstandiging
werden alle werkzaamheden aan het spoor door een eigen ingenieursbureau, architectenbureau
en een afdeling voor aanleg, beheer en onderhoud, de afdeling Infrabeheer
verricht. In totaal werkten er ongeveer 8000 mensen bij de NV NS aan deze
en hieraan gerelateerde taken2. Bij Railinfrabeheer
BV (RIB) werken tegenwoordig ongeveer 1000 mensen.De taken van RIBOp grond van de jaarlijkse Overeenkomst3
tussen RIB en de Staat, i.c. de minister van Verkeer en Waterstaat, voert
RIB een aantal taken uit. De hoofdtaken van de staat liggen op het terrein
van beleidsvoorbereiding, vaststelling van beleid, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie
van werken ten behoeve van de spoorinfrastructuur. De taken van RIB –
veertien in totaal – staan omschreven in artikel 4 van de Overeenkomst4. Het kostenniveau van RIB bedroeg in 1998 en 1999 circa ƒ 3
miljard (waarvan ƒ 1 miljard bestemd voor de Betuweroute). Deze
middelen zullen deels worden gebruikt voor werken aan 6000 kilometer rails,
talloze bruggen en viaducten, wissels en seinen, stations en bovenleidingen.
Hiermee is RIB samen met Rijkswaterstaat de grootste aanbestedende dienst
voor publieke werken in de GWW-sector.De relatie RIB-ministerie van Verkeer en WaterstaatHet toezicht op RIB vindt formeel plaats door de minister van Verkeer
en Waterstaat. In het rapport Toezicht op het spoor dat de Algemene Rekenkamer
(ARK) op 23 juni 1999 naar de Tweede Kamer stuurde is de Algemene Rekenkamer
kritisch over zowel de visie op als het functioneren van het toezicht van
het ministerie op RIB5. De ARK concludeert dat
de minister voor de periode tussen 1995 en 1998 zijn toezichts- en opdrachtgeversrol
onvoldoende heeft ingevuld: er ontbrak een toezichts- en sturingskader, het
ministerie zou tekort geschoten zijn in de praktische invulling van zijn opdrachtgeversrol
en de verstrekking van de rijksbijdrage zou het ministerie onvoldoende hebben
benut om de taakorganisaties inhoudelijk te sturen.De organisatieRIB bestaat uit een hoofdvestiging en een viertal regiodirecties, te weten
de Regio Noordoost, Regio Randstad Noord, Regio Randstad Zuid en de Regio
Zuid. De hoofdvestiging is gevestigd te Utrecht. De centrale Directie bestaat
uit afdelingen voor Beheer en Instandhouding, Nieuwbouwprojecten, Financiën
en een afdeling Algemeen. Daarnaast bestaat de hoofdvestiging uit onder andere
de stafafdelingen Planning; Systeemontwikkeling; Aanbestedingszaken, Kostenmanagement
en Inkoop (AKI); Grondverwerving en Juridische Zaken; en Veiligheid. De organisatiestructuur
van de regionale directies voeren dezelfde primaire taken, «Beheer en
Instandhouding» en «Nieuwbouwprojecten», als de hoofddirectie
uit, maar hebben minder stafafdelingen (waaronder geen AKI; wel Planning en
Veiligheid) en zijn belast met regionale ondersteuning en programmamanagement
wat betreft nieuwbouwprojecten en met technisch economisch beheer
en onderhoud en vernieuwing wat betreft het beheer en instandhouding.RIB voert zelf geen spoorwegwerkzaamheden uit. De bouw, instandhouding
en het beheer van railinfrastructuur worden via aanbestedingen door marktpartijen
gedaan. Ook het toezicht op de uitvoering van bouwcontracten en de directievoering
vindt via externe partijen plaats. Naast de erkende spoorwegbedrijven betrekt
RIB diensten via aannemersselectie voor niet-spoorwegspecifieke zaken. Werken
die in opdracht van RIB worden uitgevoerd vinden doorgaans plaats in wisselende
configuraties bestaande uit ingenieursbureaus, aannemers en leveranciers en
de verschillende afdelingen en regio's van RIB. In termen van ons analysekader
kunnen we stellen dat aanbestedingen binnen de spoorwegsector uit meerdere
principaal-agentrelaties bestaan. RIB treedt als directe principaal voor ingenieursbureaus
op, maar is indirect principaal voor de aannemers. Voor aannemers treden ingenieursbureaus
in de rol van directievoerder als eerste principaal op. Daarnaast bestaat
er ook een principaal-agentrelatie tussen de hoofddirectie en de regiodirecties,
net als dat het geval is bij Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst. Ook
treedt RIB als agent op voor de minister van Verkeer en Waterstaat. In vergelijking
met RWS (departementale dienst) en de RGD (agentschap) is de formele afstand
tussen RIB als verzelfstandigde dienst en het ministerie het grootst. Tot
slot functioneert RIB als onderdeel van de Holding NS in een structuur waar
zowel binnen als tussen de markt- en taaksectoren ook wisselende principaal-agentrelaties
bestaan.5.2 Aanbestedingsbeleid algemeenInleidingDe aanbestedingsregelingen van RIB vallen onder de Europese Richtlijn
voor Overheidsopdrachten in de Nutssector (93/38/EEG) van 14 juni 1993,
kortweg de Richtlijn Nutssectoren. RIB heeft de EU-Richtlijn verder uitgewerkt
tot specifieke aanbestedingsreglementen:– AR NS-EG 1992 voor Europese aanbestedingen voor Werken;– UAR 2001 voor nationale aanbestedingsprocedures voor Werken;– UR NS-EG 1993 voor Diensten;– ARL-EG 1997 voor Leveringen.Daarnaast heeft de directie van RIB «in verband met de implementatie
van de Richtlijn Nutssectoren, eenduidige procedurevoorschriften voor het
plaatsen van opdrachten, tot het verrichten van leveringen, diensten en uitvoering
van werken» het zogenoemde AR2K, het «Aanbestedingsreglement van
Railinfrabeheer», uitgebracht1. Voordat
we de formele praktijk en procedures van aanbesteding bij RIB bespreken geven
we een overzicht van de ontwikkeling van de spoorwegbouwmarkt na 1995. De
ontwikkeling van marktwerking is naast het aanbesteden van werken, een van
de centrale doelstellingen geweest van RIB.De ontwikkeling van marktwerking in de spoorwegbouw na
1995Voor 1995 bestond er geen spoorwegspecifieke markt voor werken en diensten.
De spoorwegspecifieke werken en diensten werden binnen NS-concernverband uitgevoerd.
Sinds het ontstaan van RIB wordt ook voor de spoorwegspecifieke werkzaamheden
normale marktwerking bevorderd. Voor spoorwegspecifieke werken en diensten
heeft RIB erkenningssystemen geoperationaliseerd. Het betreft de volgende
erkenningssystemen. Voor werken: spoorgerelateerde werkzaamheden (01-08-1997)
en kabelinfrastructuur (01-08-1997). Voor diensten: ingenieursbureaudiensten
(01-01-1998) en werkplekbeveiligingsbedrijven (01-08-1998).Nog vóór de invoering van erkenningsregelingen had RIB al
in 1996 een onderzoek gedaan naar de relatie tussen aanbestedingsvorm, aantal
aannemers en concurrentie bij de aanbesteding1.
Het onderzoek bestond uit twee delen. Het eerste deel van het onderzoek analyseerde
de verhoudingen tussen offerte en raming, en aanneemsom en raming bij 259
gunningen via prijsoverleg en 71 gunningen na aanbesteding. De analyse liet
zien dat naarmate de bedragen groter werden2,
bij prijsoverleg het verschil tussen het bedrag van de offerte en die van
de raming redelijk hoog was, maar dat bij aanbestedingen het verschil tussen
beide bedragen significant afnam. Het verschil tussen beide ratio's werd toegeschreven
aan het concurrentie-effect: naarmate de ramingbedragen van contracten groter
werden des te concurrerender het doen van aanbestedingen ten opzichte van
het voeren van prijsoverleg werd.In het tweede deel van het onderzoek stond de vraag centraal bij welk
aantal inschrijvers de aanbesteding een gunstig effect op de prijs zou hebben.
Deze vraag was relevant voor die gevallen waar RIB aanbestedingen met voorafgaande
selectie (zowel UAR 1986 en AR NS-EG 1992), onderhandse aanbestedingen (UAR
1986) en aanbesteding met ondehandelingsprocedure (AR NS-EG 1992) wilde toepassen.
Deze analyse was gebaseerd op de extra kosten die gepaard gingen met de gehanteerde
aanbestedingsvorm. Het probleem waarvoor RIB zich gesteld zag was namelijk
als volgt: «Elke tot aanbesteding uitgenodigde inschrijver dient immers zijn
aanbieding te calculeren. Hiermee zijn aanzienlijke kosten gemoeid. Wanneer
het aantal inschrijvers groot is, is de kans dat een inschrijver voor de opdracht
in aanmerking komt, uiteraard klein. De inschrijvers die de opdracht misliepen,
blijven met hun onbetaald gebleven calculatiekosten zitten. Wanneer dat gebeurt,
zal de aannemer zijn kosten op andere wijze moeten verhalen. Dit doet hij
door zijn onbetaald gebleven calculatiekosten om te slaan over de aanbiedingen
die hij doet. Hierdoor stijgt het niveau van «Algemene Kosten»
voortdurend.»3RIB erkende echter ook dat dit systeem aannemers zou kunnen prikkelen
het probleem op een geheel andere wijze op te lossen. «Een grote groep aannemers, vertegenwoordigd in het MKB, heeft al
aangegeven dat zij onder dergelijke omstandigheden niet zullen meedingen.
Zij zijn niet langer in staat om de onbetaald gebleven calculatiekosten op
evenwichtige wijze om te slaan in hun AK. De opdrachtgever die er van uitgaat
zoveel mogelijk aannemers tot de aanbesteding toe te laten in de hoop dat
hij daardoor meer kans op een zo laag mogelijke aanbieding te hebben, veroorzaakt
een omgekeerd effect: beperking van de concurrentie en verhoging van het gemiddelde
prijsniveau.»4De conclusies van het tweede onderzoeksdeel waren als volgt:Tabel 5.1 Resultaten aantal toe te laten inschrijvers
per aanbestedingsvorm en ramingsbereik1. VormRaming
(in ƒ)Aantal Onderhands UAR 1986150 0004 à 5 215 0004 à 5  280 0005 à 6 345 0005 à 6 Voorselectie UAR 1986500 0003 à 4  1 000 0004 à 5  1 500 0005 à 6 2 000 0005 à 6 Voorselectie AR NS-EG 19925 000 0006  10 000 0006 15 000 0006  20 000 0006 à 7Onderhandeling AR NS-EG 19925 000 0004 à 5 10 000 0005  15 000 0005 20 000 00051 NS Railinfrabeheer BV, 1996.De uitkomsten van dit onderzoek werden onlangs als volgt geduid: «Het statistisch onderzoek op basis van de resultaten van tien jaar
aanbestedingen leverde de conclusie op dat de afwijking tussen de eigen verwervingsbegroting
en de ontvangen aanbiedingen onbeheersbaar begint te worden, althans significant
hoger uitvalt, bij aanbestedingen waaraan minder dan zes bedrijven hebben
deelgenomen. Bij meer bedrijven, tussen zes en tien bijvoorbeeld, ligt het
redelijk in de lijn, daarboven zie je eigenlijk geen verschil meer. De conclusie
was dus dat er in principe concurrentie is bij meer dan zes bedrijven.»1Vanaf 1997 past RIB erkenningssystemen toe in die markten waar de
aan de ondernemingen gestelde eisen in verhouding tot de gemiddelde omvang
van de opdrachten zodanig hoog zijn dat zich in een normale, op één
opdracht gerichte aanbestedingsprocedure, geen nieuwe partijen zullen of kunnen
aanmelden. De kern van dat probleem wordt gevormd door de specifieke kennis
en het specifieke materieel dat nodig is om de werkzaamheden te kunnen verrichten
en de investeringen die het van een nieuwe onderneming vraagt om de betreffende
markt te kunnen betreden. Richtlijn 93/38/EEG biedt de mogelijkheid om een
oproep tot mededinging te doen in de vorm van een mededeling inzake het bestaan
van een erkenningssysteem, waarna belangstellende bedrijven zich kunnen melden
om te worden gekwalificeerd voor bepaalde typen opdrachten.Een erkenningssysteem is dus een Europese aanbesteding die resulteert
in een lijst van erkende ondernemingen voor bepaalde typen opdrachten. Je
zou het een generieke voorselectie voor bepaalde typen opdrachten kunnen noemen.
Bij niet-openbare procedures en procedures van gunning via onderhandelingen –
dat zijn normaliter de procedures waaraan een voorselectie vooraf gaat –
kan de aanbestedende dienst de meedingende bedrijven rechtstreeks kiezen uit
de lijst van erkende ondernemingen. De ontwikkeling van de markt binnen de
erkende sectoren ziet er als volgt uit:Tabel 5.2 Ontwikkeling van erkende bedrijven in de spoorwegsector
1995–2000. Erkenningsregeling Aantal bedrijven in 1995Aantal bedrijven
in 2000Ingenieursbureaus211 Spooraannemers314Kabellegbedrijvenca. 617Werkplekbeveiligingsbedrijven114De aanbestedingspraktijkRIB is een opdrachtgever pur sang van spoorwegbouwprojecten. Gewoonlijk
komen opdrachten tot onderzoek en voorbereiding van spoorwegbouwprojecten
van instanties zoals het ministerie van Verkeer en Waterstaat of NS-onderdelen
zoals Railned. Indien bijvoorbeeld Railned op grond van eigen bevindingen
en studies knelpunten op (delen van) het spoor verwacht kan Railned een advies
uitbrengen aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat om dat knelpunt op
te lossen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat vraagt vervolgens aan
RIB om dat project te realiseren. In het geval dat het ministerie het advies
overneemt draagt het RIB op om de ontwerpfase te starten. RIB laat hierop
ingenieursbureaus onderdelen van beoogde bouwprojecten ontwerpen en laat daarbij
de kosten daarvan ramen. Zodra het ontwerp ver genoeg gevorderd is (Voorlopig
Ontwerp en Definitief Ontwerp) dient RIB een subsidieaanvraag in bij de minister
voor het betreffende nieuwbouwproject. In principe toetst het ministerie het
ontwerp en de raming aan het PvE en de eisen van soberheid. Nadat de minister
de subsidiebeschikking heeft vastgesteld, mag RIB als aanbestedende dienst
de opdrachten aanbesteden. In de beschikking is aangegeven aan welke regels
RIB zich bij aanbesteding dient te houden. RIB is vervolgens belast met het
toezicht op de juiste uitvoering van de contracten binnen beschikbare tijd
en aanneemsom (contractbeheersing).Na de subsidieverstrekking verschijnen projectmanagers in beeld. Zij schrijven
een contracteringsplan dat ter goedkeuring aan de zogenaamde Tenderboard wordt
voorgelegd. De Tenderboard van RIB is een «adviescollege» bestaande
uit medewerkers van RIB die «op enkele plaatsen in het aanbestedingsproces
een «audit» laten uitvoeren op de plannen van de projectmanager»1. Met het fiat van de Tenderboard verkrijgt de projectmanager
procuratie om zijn contracteringsplan tot uitvoering te brengen. De projectmanager
wordt daarbij onder andere ondersteund door deskundigen van AKI. Bij inschrijvingen
wordt het aanbestedingsresultaat vergeleken met de verwervingsbegroting. Wanneer
het aanbestedingsresultaat meer dan 10% afwijkt wordt de aanbesteding als
mislukt verklaard. In dat geval wordt de laagste inschrijver uit de aanbestedingsprocedure
formeel uitgenodigd voor een zgn. «afscheidsoverleg». In dat overleg
wordt de verwervingsbegroting vergeleken met de inschrijfbegroting. 95% (schatting)
van de uitgenodigde inschrijvers komt naar dit overleg, waarna in 95% (schatting)
van de gevallen alsnog overeenstemming wordt bereikt. Sinds het bestaan van
RIB (begin 1995) zijn er ongeveer 60 (schatting) mislukte aanbestedingen geweest,
op een totaal van ongeveer 2 200 na aanbesteding gegunde opdrachten (ca.
300 per jaar). Indien het contracteringsplan wordt goedgekeurd en de aanbesteding
heeft plaatsgevonden passeren te zijner tijd contractsdossiers de Tenderboard.
De Tenderboard verifieert steeksproefgewijs deze dossiers. AanbestedingsprocedureVoor werken die onder erkenningssystemen vallen is sprake van onderhandse
aanbestedingen. Tot 2000 (AR2k) werden aannemers voor contracten waarbij de
globale ramingswaarde van een bestek lager lag dan 500 000 ECU (€ 489 068)
via onderhandse (meervoudig en enkelvoudig) selectie uitgenodigd. Voor bestekken
met geschatte ramingen boven dit bedrag gold dat alle in aanmerking komende
bedrijven werden uitgenodigd of dat de inschrijving door toepassing van wegingscriteria
(waaronder omzet, capaciteit; zie hieronder) werd beperkt.Naast aanbestedingen via erkenningssystemen, die voor spoorspecifieke
werken zijn ingesteld, hanteert RIB aanbestedingen met het systeem van aannemersselectie1. Kern van het systeem van aannemersselectie is het beperken
van het aantal uit te nodigen aannemers tot partijen die op voorhand voldoen
aan de gestelde eisen. RIB stelt in zijn document dat deze handelwijze de
maatschappelijke kosten beperkt houdt: aannemers die na bekendmaking van een
werk de bij het werk behorende selectieleidraad opvragen kunnen hoge kosten
besparen door na vaststelling van de eigen ongeschiktheid af te zien van inschrijving.
RIB hanteert daarnaast een per contract vast te stellen maximum van inschrijvers.Het selectieproces bij dit systeem bestaat uit twee stappen. De eerste
stap is een kwalitatieve selectie op geschiktheid. De tweede stap betreft
een kwantitatieve selectie van het aantal aannemers dat wordt uitgenodigd
om zich in te schrijven. Bij de kwalitatieve selectie op geschiktheid heeft
RIB vier categorieën minimum geschiktheidseisen geformuleerd:– uitsluitingscriteria: de aannemer mag bijvoorbeeld niet in staat
van faillissement verkeren en niet veroordeeld zijn geweest voor een delict
dat de beroepsmoraal van de ondernemer aantast;– maatschappelijke geschiktheidseisen: de aannemer moet bijvoorbeeld
zijn ingeschreven in het beroepsregister;– financieel-economische eisen: bijvoorbeeld de beschikking over
voldoende financiële en economische draagkracht blijkend uit jaarverslagen
over de afgelopen drie boekjaren;– technisch-organisatorische eisen: bijvoorbeeld eisen ten aanzien
van ervaring met het uitvoeren van werken die worden uitbesteed, personele
kwalificaties, organisatievermogen en kwaliteit.Naast deze kwalitatieve selectie maakt RIB gebruik van kwantitatieve selectiemethoden
om het aantal tot inschrijving uit te nodigen aannemers te beperken. De kwantitatieve
selectie vindt plaats aan de hand van een wegingsmethode. Bij de weging worden
(a) de mate van ervaring op specifieke technische kennisgebieden, (b) het
inschrijfgedrag tijdens eerdere aanbestedingen, (c) het gedrag tijdens de
uitvoering van eerdere gegunde opdrachten en (d) de grootte van de onderneming
betrokken. Van de vier wegingsfactoren gaan we kort in op de middelste twee.
Bij de inschrijfperformance wordt de relatieve verhouding die de inschrijving
heeft ten opzichte van het hoogste en laagste inschrijfbedrag via wiskundige
formules vastgesteld. De op deze wijze afgeleide waarden worden voor iedere
inschrijver over een historische periode bijgehouden. Dit systeem verhoogt
de kansen van aannemers die herhaaldelijk relatief laag hebben ingeschreven.
De uitvoeringsperformance heeft dezelfde strekking, zij het dat hier de prestaties
van de aannemer na oplevering van het werk worden gemeten. Bij de meting staan
de kwaliteits- en veiligheidsindicatoren centraal. Tot slot, alle vier de
genoemde wegingsgebieden worden weergegeven in een waarderingsmatrix om een algemene rangorde tussen aannemers te bepalen. De aannemer die de
hoogste score vertoont komt het eerst in aanmerking voor het werk1.Contractvormen en risicoanalyseHet risicobeheersingsbeleid van RIB is ingebed binnen het contracteringsproces2. Voor iedere branche hanteert RIB standaardcontracten
die allemaal zijn ingericht als vaste-prijs contracten en «zijn gebaseerd
op het principe dat risico's daar behoren te liggen waar ze het best kunnen
worden beheerst.3 » RIB is in dit opzicht
conservatief. RIB schuwt contractering op momenten waarop de opdrachtgeversrisico's
(zoals tijdens een onzekere grondverwerving of -onteigening en nog niet afgegeven
vergunningen) en uitvoeringsrisico's nog hoog zijn. Hoewel onder deze omstandigheden
costplus contracten (contracten waarbij de kostprijs door nacalculatie totstandkomen)
kunnen worden afgesloten, is het beleid van RIB erop gericht om dit niet te
doen: «De waaier aan keuzes staat slechts aan een opdrachtgever ten dienste
voor zover hij in staat is om het voortbrengingsproces van de uitvoerende
partij effectief en efficiënt aan te sturen. Daarvoor is echter kennis
van de inhoud, de organisatie en de samenhang van de processen van de uitvoerende
partij een absolute voorwaarde. Railinfrabeheer heeft er, bij haar oprichting
in 1994, voor gekozen dergelijke inhoudelijke kennis niet in (eigen) huis
te hebben en moet zich derhalve beperken tot sturing op vooraf gefixeerde
resultaten. Dit wil zeggen dat de organisatie van Railinfrabeheer uit oogmerk
van kostenefficiëntie vooral is ingesteld op het aangaan van vaste-prijs
contracten, waardoor de nadruk van de bemoeienis van Railinfrabeheer ten behoeve
van de contractering dan ook ligt op het realiseren van tijdige conditionering
en het tijdig beschikbaar hebben van volledige informatie. Alleen in bijzondere
gevallen kiest Railinfrabeheer voor cost+/reimbursable contracten.»4Hiermee worden, nadat een vaste-prijs contract is gesloten, de risico's
die betrekking hebben op het afgesproken tijdspad, uitvoeringswijze en gerelateerde
zaken als efficiëntie, winst en verlies, bij de opdrachtnemer gelegd.
De opdrachtgever neemt alle risico's voor zijn rekening die de condities waaronder
het werk kan beginnen (bijv. vergunningen, grondverwerving) beïnvloeden.5.3 Casus inzake de kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheidHet deelproject «Casuïstiek» heeft een aantal contracten
geselecteerd waar de NS als opdrachtgever is opgetreden. Uit deze selectie
hebben wij twee casus gekozen en de rol van de NS als opdrachtgever nader
geanalyseerd.5.3.1 Casus nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam BijlmerInleidingDeze casus handelt over het voor RIB tegenvallende aanbestedingsresultaat
van het ruwbouwdeel van NS Station Bijlmer en de handelingen die na de bekendmaking
van de inschrijving door RIB zijn ondernomen5.
Het algemene project betreft de aanleg van een nieuw Station Bijlmer en de
verdubbeling van het spoor bij dit station. Het contract voor de ruwbouw,
een RAW-bestek, bestond uit 5 deelbestekken: beton, bouwkunde, sloopwerk,
een tijdelijk station en tijdelijke publieke voorzieningen. Aanzet tot dit
project was een in 1995 door het ministerie van Verkeer en Waterstaat genomen
besluit. RIB was de hoofdopdrachtgever bij dit project en trad dus op als de aanbestedende
dienst. De totale kosten voor de bouw van het station en uitbreiding sporen
waren geraamd op ƒ 278 miljoen, waarvan ƒ 171 miljoen
door het rijk en ƒ 107 miljoen door de gemeente Amsterdam zou
worden betaald. De begroting voor de bouw van het station bedroeg ongeveer ƒ 125
miljoen. De meerkosten van het project werden naar rato verdeeld over de gemeente
Amsterdam en RIB. De gemeentelijke betrokkenheid betrof de vormgeving van
het Station Bijlmer en de werkomgeving rondom het station. De gemeente Amsterdam
was direct betrokken bij de aanbesteding van het project en participeerde
ook in de gesprekken met de inschrijvende partijen. De werkzaamheden voor
het project vingen in februari 2001 aan. In april 2006 dienen de werkzaamheden
te zijn afgerond.Omdat de bouw van het station een niet-spoorspecifiek object was, werden
de uitnodiging tot aanbesteding via het systeem van aannemersselectie verricht1. Het geraamde bedrag (ƒ 125 miljoen) lag
ruim boven het grensbedrag van 5 miljoen ecu. Op grond van de AR NS-EG 1992
werd daarom een aanbesteding met onderhandelingsprocedure gestart.Het aanbestedingsprocesDe verzending van de aankondigingen geschiedde op 25 augustus 2000.
Gegadigden kregen tot 2 oktober 2000 (16.00 uur) de mogelijkheid om zich
in te schrijven. In week 41 (tweede week van oktober 2000) zouden de uitnodigingen
tot overleg naar de geselecteerde aannemers(combinaties) zijn verzonden. Praktisch
de gehele maand november werd overleg gevoerd met gegadigden over het bestek
dat hun eind oktober was toegestuurd. In de voorlaatste week van december
vond de aanbesteding plaats. De gunning was gepland in de eerste week van
februari 2001.De begroting voor het bestek was gemaakt door een extern ingenieursbureau.
In het kader van de samenwerking met de gemeente Amsterdam was de begroting
nog eens gecontroleerd door kostendeskundigen van het Ingenieursbureau Amsterdam
(IBA)2. De controle door het eigen ingenieursbureau
was een voorwaarde voor het College van B&W van de gemeente Amsterdam
om het contract te ondertekenen (later zou de begroting nog eens door een
ander particulier ingenieursbureau aan een second opinion worden onderworpen).
In zijn second opinion kwam Ingenieursbureau Amsterdam met aanvullingen ter
waarde van ƒ 4,2 miljoen op het Definitief Ontwerp van het door
RIB ingehuurde particulier ingenieursbureau. IBA was van mening dat de begroting
van het ingenieursbureau voor buitenstaanders in eerste instantie moeilijk
te doorgronden viel doordat diverse bedragen omgerekend en gehergroepeerd
waren. Voorts merkte IBA op dat marktinvloeden niet waren meegenomen in de
raming en dat de stalen kap over het station een groot risico bleef. De begroting
volgens IBA voor het gehele project kwam daarmee op ƒ 211 miljoen.De uitslag van de aanbesteding was als volgt3.
De laagste inschrijfsom (ƒ 188 260 000) lag 50% boven
de verwervingsbegroting van RIB (ƒ 123 740 000). Het
grootste verschil (60%) trof men aan bij het deelbestek beton: de laagste
inschrijfsom – die eveneens afkomstig was van de laagste inschrijver
voor het gehele bestek – bedroegƒ 156 453 000
tegenover ƒ 93 750 000 die door RIB was geraamd. Op
andere onderdelen was de raming van RIB weer aan de hoge kant (sloopwerk en
tijdelijke publieke voorzieningen), maar dit betrof ten opzichte van het betongedeelte
geringe bedragen. Een ander opvallend feit was dat het verschil tussen
de hoogste en laagste inschrijfsom geringer was dan het verschil tussen de
laagste inschrijfsom en de verwervingsbegroting. Hierbij dient nog vermeld
te worden dat het verschil tussen hoogste en laagste inschrijfsom voor het
betongedeelte – waar het verschil tussen verwervingsbegroting en laagste
inschrijfsom ongeveer 60% bedroeg– het geringste verschil vertoonde: ƒ 156 453 000 –ƒ 174 418 057
versus ƒ 93 750 000.Opvallend was ook de organisatorische en personele verwevenheid tussen
de aannemers1. Zo bleek dat bijvoorbeeld één
bedrijf penvoerder was van één van de 9 bouwcombinaties en bij
de volgende bouwcombinatie was ditzelfde bedrijf een onderaannemer. Bij de
derde combinatie trad de directeur van datzelfde bedrijf weer op als adviseur.
Daarnaast trof men in de begroting van de laagste inschrijver een post van ƒ 1
miljoen «ter reservering van een prijsregelend orgaan». Deze voor
RIB en gemeente Amsterdam volledig onbekende post was opgenomen als declaratiepost.
Ook thans bestaat nog steeds geen uitsluitsel over de identiteit van het «prijsregelend
orgaan». De projectverantwoordelijke van de gemeente Amsterdam lichtte
de NMa per e-mail hierover in maar kreeg te horen dat de NMa er niets mee
zou doen.2Overwegingen TenderboardOp 6 februari 2001 kwam de Tenderboard van RIB bijeen om de aanbestedingsuitslag
te bespreken. Behalve de directeur Nieuwbouw van RIB waren ook de projectmanager
voor Amsterdam-Utrecht, de projectleider Station Bijlmer, de sectormanager
Juridische Zaken, de directeur AKI/RIB en de projectmanager grondbedrijf gemeente
Amsterdam aanwezig3. Het particuliere externe
ingenieursbureau had geen zitting in de Tenderboard. Er werden 7 besluiten
genomen:– Een tweede externe ingenieursbureau zou worden gevraagd een second
opinion voor de eigen raming te maken4.– Alle aannemers werden voor overleg met de directeur Nieuwbouw
RIB, directeur AKI en de projectmanager voor de gemeente Amsterdam op 7 februari
2001 uitgenodigd.– Tegelijkertijd werd een onderhandelingsprocedure met de laagste
inschrijver gestart, waarbij wordt aangetekend dat de insteek van de onderhandelingen
zou afhangen van het bovengenoemde gesprek met de aannemers5.– Het ingenieursbureau (dat door RIB was ingehuurd voor het ontwerpen
van bestek en begroting) zou opdracht hebben gekregen om het bestek te splitsen.– De mogelijkheid voor een tijdelijk station naast het huidige zou
worden verkend.– De mogelijkheid voor uitbesteding aan een management contractor
zou worden verkend.– Er zou geen publiciteit worden gegeven anders dan het bericht
dat de onderhandelingen nog zouden lopen.Nadat op 7 februari gesprekken met de aannemers waren gevoerd en RIB en
Amsterdam tot de slotsom waren gekomen de resultaten van de inschrijvingen
als «onacceptabel» te bestempelen, werd de aanbesteding als mislukt
verklaard6. Zowel tijdens het gesprek met de
aannemers als tijdens het gesprek met de laagste inschrijver, had RIB aangegeven«dat
door aannemers niet conform regelgeving is gehandeld.7 » Geen van de aannemers ging hierop in8. Voorts had RIB aangegeven dat indien een week na het gesprek (van
7 februari) niets gebeurd zou zijn, RIB het voornemen had de aanbesteding
als mislukt te verklaren. Alle gegadigden ontvingen een brief
met deze mededeling. Twee aannemers, waaronder de laagste inschrijver, reageerden
op deze brief. RIB deelde aan hen mee dat vervolgonderhandelingen pas konden
plaatsvinden indien een herziene inschrijving onder de ƒ 150 miljoen
zou uitkomen.De initiële laagste inschrijver diende daarop een bod in ter grootte
van ƒ 150 miljoen. Het nieuwe bod werd door de afdeling AKI negatief
beoordeeld. AKI oordeelde dat de nieuwe aanbieding te hoge risico's bevatte
en die met name aan de zijde van de opdrachtgever werden gelegd. Hierop zette
RIB haar voornemen om de aanbesteding als mislukt te verklaren door. De aannemers
werden per brief hiervan op de hoogte gesteld en de laagste inschrijver werd,
volgens de geldende procedures, uitgenodigd tot een «afscheidsoverleg».
Dit afscheidsoverleg resulteerde niet in nog een aangepaste aanbieding. Na
de definitieve misluktverklaring liet deze aannemer RIB weten teleurgesteld
te zijn in de beslissing en plaatste de opmerking dat hij bij eventuele gunning
tegen een zelfde prijs zichzelf als de rechtmatige inschrijver zou betrachten.De second opinion van een tweede particulier extern ingenieursbureau op
het ruwbouwbestek van het eerste externe particuliere ingenieursbureau kwam
in april 2001 gereed1. Uitgangspunt bij de raming
was dat de in het bestek genoemde hoeveelheden en condities correct waren2. Hiermee werd dus niet de juistheid van de scope en
de hoeveelheden in relatie tot het op te leveren werk geanalyseerd, maar vond
slechts herberekening van de door het eerste ingenieursbureau gemaakte berekeningen
plaats. De toetsingscriteria bestonden uit duidelijkheid (structuur, samenhang,
relatie ramingbestek), transparantie (begrijpelijkheid van de raming en de
onderbouwingen) en inhoud (actualiteit, realiteitswaarde en correctheid van
het gehanteerde prijsniveau van leveranties en uitvoeringsnormen in relatie
tot werkmethodiek en planning). Het betongedeelte (01) werd aan een gedetailleerdere
analyse onderworpen, terwijl de andere projectdelen slechts met een quick-scan
werden geanalyseerd. De algehele conclusie van de second opinion was positief3.Na de mislukt-verklaring besloten RIB en Amsterdam een onderhandse uitnodiging
naar een derde aannemer te doen uitgaan. In dit kader werden contacten gelegd
met een buitenlandse aannemer4. De aanbieding
van deze inschrijver werd besproken tijdens de Tenderboard-vergadering van
8 juni 2001. Dit gebeurde waarschijnlijk nadat deze aannemer zijn prijs
per brief, d.d. 7 juni 2001, aan RIB had bekendgemaakt5. Uit het verslag van deze Tenderboard-vergadering maken we op dat
ook de buitenlander een te hoge prijs, te weten ca. ƒ 149 miljoen,
had afgegeven («onaanvaardbaar hoog»). Ook «bestaat twijfel
over oprechtheid [buitenlandse aannemer, red.]» maar «in onderhandelingen
is een goed gevoel ontstaan» zodat «aanbieding leidt tot andere
gedachten»6. Tijdens de vergadering werd
nog wel geconstateerd dat voor de directiebegroting een bijstelling van 10%
(ca. ƒ 12 miljoen) nodig was. Het «goed gevoel» van
RIB kwam deels door de transparantie van de offerte van de buitenlandse aannemer.
Zij hadden een complete begroting ingediend, met daarbij onderliggende offertes
van onderaannemers, iets wat niet vaak voorkomt. Daarboven kwam nog eens dat
per onderdeel de offertes van meerdere onderaannemers waren bijgevoegd zodat
men kon nagaan wie de laagst inschrijvende onderaannemer was geweest. Op deze
wijze kon RIB goed nagaan hoe de prijs tot stand was gekomen. Desondanks werd
besloten de buitenlandse aannemer in een komend gesprek te dwingen om een
begroting van maximaalƒ 145 miljoen in te dienen. In de Tenderboard-vergadering
van 19 juni werd besloten dóór te onderhandelen
met de buitenlander, omdat door de transparante begroting makkelijker besparingen
waren te vinden. Om een mogelijke claim van de oorspronkelijke laagste inschrijver
te pareren – de prijs van de buitenlander was ƒ 149 miljoen
en dus slechts ƒ 1 miljoen lager dan de herziene aanbieding –
werd ook besloten de buitenlandse aannemer of over te halen om, indien nodig,
deze claim te weerleggen, of anders te dwingen het werk samen met de oorspronkelijke
laagste inschrijver uit te voeren1.RIB gunde het werk uiteindelijk aan de buitenlandse aannemer voor een
bedrag dat 25% hoger dan de verwervingsbegroting lag. De overwegingen om het
werk uiteindelijk voor dit bedrag te gunnen werden door een van onze respondenten
als volgt verwoord: «Op basis van onze kostendeskundigheid kunnen wij de prijs voor
een bouwwerk bepalen, maar uiteindelijk hebben wij natuurlijk te maken met
wat er feitelijk wordt aangeboden. Er is intensief overlegd met de [buitenlandse]
aannemer. Daaruit hebben wij geleerd dat een aantal dingen niet was meegenomen
in ons ontwerp en dus ook niet in onze begroting. Als je de aannemer aan tafel
hebt zitten, wordt er in een gesprek natuurlijk ook heel gedetailleerd gekeken
naar de uitvoering. Zo bleek dat wij hadden gerekend met te weinig bemalingsvoorzieningen
en damwanden voor bouwkuipen. Op basis van die kennis zouden wij als opdrachtgever
derhalve onze begroting naar boven toe hebben moeten bijstellen. Dat moesten
wij eerlijk erkennen. Dat is een factor die het gat kleiner maakt. Resteert
uiteindelijk nog zo'n 10% die je kunt toerekenen aan het verschil tussen onze
visie en wat de markt aanbiedt.»2AnalyseIn de eerste plaats zien we in deze casus dat het inhuren van externe
adviesbureaus door RIB geen afdoende oplossing heeft geboden voor het opheffen
van de informatieasymmetrie die tussen opdrachtgevers en aannemers bestaat.
Daarnaast constateren wij dat second opinions die uitgevoerd werden door twee
andere ingenieursbureaus zich beperkt hadden tot de toetsing van de berekeningen
en samenhang van de reeds bestaande begroting en niet het ontwerp zelf aan
een kritische toets hadden blootgesteld. Het was de derde aannemer die dit
aan het licht bracht. Dit baseren wij op de volgende feiten:– Het ontwerp en de bijbehorende raming voor het Bijlmerstation
werden door een groot particulier extern ingenieursbureau opgesteld;– Het ontwerp en de raming werden meteen daarna door Ingenieursbureau
Amsterdam gecontroleerd. IBA stelde een verhoging van ƒ 4,2 miljoen
voor het gehele project voor en merkte op dat marktinvloeden buiten beschouwing
zijn gelaten;– Na de te hoge inschrijfsommen werd de begroting van het eerste
ingenieursbureau nog een keer aan een second opinion onderworpen door een
tweede particulier extern ingenieursbureau. Dit bureau nam daarbij als uitgangspunt
dat de hoeveelheden en de scope van de directiebegroting juist waren;– Toch werd het werk voor 25% boven de verwervingsbegroting gegund
aan een derde aannemer die niet aan de aanbesteding had meegedaan. Het prijsverschil
werd zoals weergegeven in bovenstaande citaat geaccepteerd doordat in het
oorspronkelijke ontwerp een aantal zaken niet was meegenomen en dat de raming
daardoor hoger had moeten liggen;– RIB kwam tot het inzicht dat de aannemer veel gedetailleerder
had ontworpen dan het eerste extern ingenieursbureau. In de tweede en laatste plaats wijst de uitslag van de aanbesteding in
de richting van een prijsafspraak tussen de aannemers. De aanbestedende dienst
kon echter zijn vermoedens van onregelmatigheden moeilijk onder de aandacht
van de NMa brengen. Dit baseren wij op de volgende feiten:– In de begroting van de laagste inschrijver is een declaratiepost
van ƒ 1 miljoen voor het «prijsregelend orgaan» opgenomen.– Het verschil tussen de laagste inschrijver en de hoogste inschrijver
was gering maar het verschil tussen laagste inschrijver en de verwervingsbegroting
ruim 50% (voor het betongedeelte was dit verschil zelfs ongeveer 60%).– Het vermoeden van een prijsafspraak was gemeld aan de NMa maar
deze gaf aan daar niets mee te zullen doen.– Het vermoeden was ook meegedeeld aan de aannemers zelf, maar RIB
heeft daar verder geen vervolg aan kunnen geven.5.3.2 Casus Schipholtunnel1InleidingIn het rapport van het deelproject «Casuïstiek» is de
aanbesteding en de bouw van de Schipholtunnel gedetailleerd beschreven. De
kern van de Schipholtunnelcasus handelt over de winst die de aannemerscombinatie
KSS heeft behaald (18,9% in plaats van de afgesproken 2,5% resp. 2,65%) en
de versluiering van een substantieel deel van de winst door valse facturen.
De bedragen die met valsheid in geschrifte zijn gemoeid, maakten deel uit
van de aanvullende subsidie die door het ministerie van Verkeer en Waterstaat
zijn betaald. De vraag is of NS, na 1995 RIB (niettemin hierna: NS), hiervan
wist of er van had kunnen weten. De casus bevat daarnaast ook een beschrijving
van de handelwijze van de NS nadat zij kennis had genomen, via de brief van
een klokkenluider, van de fraude. Tot slot gaat de casus ook in op het opdrachtgeverschap
van Railinfrabeheer bij de bouw van de Schipholtunnel. In deze paragraaf staat
daarom de volgende vraag centraal: in hoeverre had de NS de onregelmatigheden
kunnen voorkomen door deskundig opdrachtgeverschap? De vraag spitst zich hiermee
dus toe op de wijze waarop de NS invulling heeft gegeven aan haar rol als
principaal ten opzichte van de ingehuurde aannemers en of zij de oplossing
van het agencyprobleem adequaat heeft benaderd. We zullen dit analyseren aan
de hand van (1) inzicht in de contractvormrisico's en (2) de kwaliteit van
de ramingen en ontwerpen.De inschatting van risico's behorende bij een bouwteamovereenkomstDe tunnel, bestaande uit 65 deelbestekken, is op 3 november 1989
aanbesteed als bouwteamovereenkomst in de vorm van een raamcontract. Daarna
zijn nog twee aanvullende bouwteamovereenkomsten op respectievelijk 15 november
1990 en 20 november 1992 getekend. In de casus-analyse nemen de bouwteamovereenkomsten
die gesloten zijn een centrale rol in. De centrale vraag voor dit onderdeel
luidt in hoeverre de NS de risico's van deze contractvorm kende en deze heeft
kunnen beheersen. De risico's die bouwteamovereenkomsten herbergen zijn de
volgende:1. Er is een beperkte prijszekerheid in de beginfase. De aannemer kan
alleen op staartkosten, dat wil zeggen de algemene kosten, winst en risico
(AKWR), worden geselecteerd en de uiteindelijke prijs wordt pas na verloop
van de ontwerp- en ramingsfase bekend.2. Indien de opdrachtgever het niet eens is met de prijs waarvoor de aannemer
het werk wil uitvoeren dient de opdrachtgever een onderbouwde
afstandsverklaring op te stellen. De benadering van nieuwe aannemers leidt
tot verlies in tijd en hogere kosten.3. Gunning vindt doorgaans plaats aan dezelfde aannemer. Er is weinig
concurrentie bij de aanbesteding. Dit maakt de aannemer die in het bouwteam
zit vrijwel automatisch tot prijssteller van het werk.Een van de verwijten van de minister van Verkeer en Waterstaat achteraf
luidt dat de NS de bekende risico's van bouwteamcontracten beter had kunnen
ondervangen. Een consequentie van de bouwteamovereenkomst is dat meestal de
aannemer die lid was van de bouwteam ook de uitvoering van het werk krijgt
gegund. Dit draagt het risico in zich dat de aannemer inkoopprijzen beter
kent dan de opdrachtgever maar deze tijdens de gezamenlijke ontwerp- en ramingsfase
verzwijgt en daardoor inkoopvoordelen kan behalen zonder die te melden aan
de opdrachtgever. Een andere consequentie heeft betrekking op inkoopvoordelen.
Uit onderzoek van het KPMG rapport bleek dat de door de combinatie KSS behaalde
winst vele malen hoger was, 18,9%, dan het voorheen overeengekomen winstpercentage
van 2,65%. Bij bouwteamovereenkomsten is dit een cruciale indicator, omdat
selectie van aannemers voor bouwteams alleen kan geschieden op grond van de
staartkosten alleen, waaronder de winstpercentages vallen1. De argumenten van de NS geven wij hieronder weer.De NS-voorzitter heeft in een notitie de motieven die ten grondslag lagen
aan de keuze van een bouwteamovereenkomst op een rij gezet2. In de eerste plaats gaf de NS-voorzitter aan dat de grote tijdsdruk
een rol heeft gespeeld bij het aangaan van een bouwteamovereenkomst. De plannen
voor de uitbreiding van Schiphol waren reeds in 1988 bekend gemaakt. In vier
jaar tijd moest er een terminalgebouw en een nieuw NS station worden gebouwd,
waarbij ook in een ondergrondse uitbreiding van de spoorcapaciteit was voorzien3. Tijdsdruk is inderdaad een belangrijke reden waarom
opdrachtgevers voor een bouwteam kunnen kiezen. Op deze manier kan de kennis
van aannemers al tijdens de ontwerp- en ramingsfase worden ingezet. Met behulp
van de kennis van aannemers kunnen sneller alternatieven en keuzes voor de
meest optimale ontwerpen worden gemaakt. Aannemers hebben daarnaast beter
inzicht in uitvoeringsmethoden en -technieken en daardoor beter inzicht in
de uitvoeringskosten dan de opdrachtgever. Het tweede motief van de NS om
een bouwteamovereenkomst af te sluiten vormde het tijdelijke gebrek aan ontwerpcapaciteit
bij de NS vanwege PRORAIL-96. Ook dit is een goed argument om voor een bouwteamovereenkomst
te kiezen. Een bouwteamorganisatie is in feite een variant op traditionele
RAW-contracten waarin het ontwerp en de raming door de opdrachtgever zelf
worden gemaakt. Indien om wat voor reden dan ook ontwerpcapaciteiten bij de
opdrachtgever uitvallen, kan het aantrekken van een aannemer een oplossing
vormen zonder ingrijpende aanpassingen in de structuur en organisatie van
de ontwerp- en ramingfase door te voeren. In de derde en laatste plaats wordt
de spoor- en locatiespecifieke kennis bij de aangetrokken bedrijven genoemd
om een bouwteamovereenkomst af te sluiten. De NS stelde dat Strukton, een
100% dochter van de NS, veel ervaring had bij de spoorweg- en stationsbouw.
HBG had daarnaast ervaring opgedaan met werken in de nabijheid van de luchthaven.
Vergeleken met de overige twee argumenten leidt dit laatste argument op zichzelf
niet automatisch tot de conclusie dat een bouwteamovereenkomst absoluut noodzakelijk
was. Tot 1995 was Strukton een van de drie huisaannemers van de NS (naast
Volker Stevin en BAM NBM). De drie argumenten gewogen kunnen we stellen dat een bouwteamovereenkomst
vanuit het perspectief van de NS een begrijpelijke keuze was.Inkoop- en efficiencyvoordelen KSSDe vraag is in hoeverre de NS de inkoopvoordelen die de combinanten hadden
behaald had moeten kunnen voorzien. Het feit dat inkoopvoordelen zijn behaald
wijst erop dat de NS óf geen goed inzicht in de prijzen in de markt
had óf de inkoopovereenkomsten die de bouwteampartners met leveranciers
van materialen en diensten hadden afgesproken niet kende.De feiten uit een KPMG-rapport lijken erop te wijzen dat van de eerste
mogelijkheid geen sprake is. KPMG schrijft dat «Voorzover wij hebben
kunnen vaststellen zijn de aanneemsommen voor de deelbestekken in overeenstemming
met de in de bouwteamovereenkomst omschreven wijze tussen NS en KSS tot stand
gekomen.1 » De NS en KSS hebben na ontvangst
van de deelbestekken berekeningen uitgevoerd en een begroting gemaakt. Deze
zijn met elkaar vergeleken en aangepast. De uiteindelijke aanneemsom is een
rekenkundig gemiddelde van de beide aanneemsommen geweest.KPMG concludeerde dat ƒ 11,9 miljoen van de overwinst van
KSS behaald was door inkoopvoordelen. KPMG stelde tegelijkertijd de vraag
aan de orde in hoeverre deze winst voor een deel aan de opdrachtgever had
moeten toekomen2. Daarnaast constateerde KPMG
dat KSS ook efficiencyvoordelen had behaald. Er waren 218 000 manuren
(24%) minder besteed dan begroot. Dit leverde voor KSS een voordeel van f 14
miljoen op3.KPMG kwam niet tot een eenduidig oordeel over de door KSS behaalde inkoop-
en efficiencyvoordelen. Het rapport eindigt met de vraag «of de door
KSS gerealiseerde efficiencyvoordelen en inkoopvoordelen niet meer dan nu
het geval is geweest op enige wijze onder het contract c.q. ten bate van de
opdrachtgever hadden moeten worden gebracht.4
» De onderzoekers van KPMG hebben deze vraag aan juristen voorgelegd:
«Gebleken is dat er sprake is van zodanige interpretatieverschillen
onder de geraadpleegde juristen» dat er op deze vraag geen eenduidig
antwoord te formuleren was.De landsadvocaat schreef op 14 juni 2000 een advies aan het ministerie
van Verkeer en Waterstaat dat in de systematiek van de bouwteamovereenkomsten
inkoopkortingen opgenomen dienden te worden in de netto-kostprijs, dat wil
zeggen, de prijs van het werk minus de staartkosten. Hij adviseerde dat een
terugvordering van ƒ 40 miljoen, de helft van de overwinst, niet
onredelijk zou zijn5. De advocaat van KSS schakelde
een externe bouwcontractdeskundige in. Deze stelde in een brief aan Houthoff
Buruma dat de gebruikte bouwteamovereenkomst niet afwijkt van de gangbare
modellen. Bij bouwteamovereenkomsten waarbij het lumpsum- ofwel het vaste
prijsprincipe, wordt gebruikt mogen geen verrekeningen plaatsvinden; verrekening
per lumpsum is juist een prikkel voor de aannemer om efficiency- en inkoopvoordelen
te realiseren. Indien sprake is van een costplus-verrekenmethoden, dan zijn
verrekeningen wel aan de orde: aannemers worden namelijk vergoed op basis
van werkelijk gemaakte kosten. Behaalde voordelen worden hier automatisch
verwerkt. Een derde mogelijke verrekenmethode6
ligt tussen deze twee uiterste methoden in: het targetcostprincipe. Bij dit
principe wordt vooraf een bandbreedte vastgesteld die bij overschrijding
door een aannemer ertoe leidt dat niet alle kosten worden vergoed. Besparingen
en eventuele meerkosten worden verdeeld tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer.
In dit contract is het lumpsumprincipe toegepast.Na het verschijnen van het KPMG rapport kreeg de NS kritische vragen van
het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In een van die brieven vroeg de
directeur-generaal Personenvervoer (DG-DGP) of bij het sluiten van de deelovereenkomsten
«geabstraheerd»1 mocht worden van
onder andere inkoopkortingen en efficiencyvoordelen2. De DG-DGP wilde een nadere verklaring van de NS over
het ontstaan van het verschil tussen de overeengekomen gerealiseerde winst,
temeer daar in artikel 2 van de Bouwteamovereenkomst staat vermeld dat het
de taak van de bouwteam is om «te komen tot een optimaal technisch ontwerp
dat tegen de zo laag mogelijke kosten kan worden gerealiseerd.3»De NS reageerde per brief4. De president-directeur
van de NS stelde dat op basis van de voorliggende feiten de NS niet «wederrechtelijk
is benadeeld». Dit oordeel sloeg ook op de valsheid in geschrifte. Voorts
wees de president-directeur erop dat de NS op de hoogte was van het risico
dat bouwteamcontracten tot hogere kosten voor de opdrachtgever kunnen leiden,
maar dat deze risico's door toepassing van lumpsumbedragen in plaats van costplus
waren gemitigeerd. Een belangrijke opmerking in de brief is dat de NS juist
voor een bouwteammodel had gekozen vanwege de kennis van KSS over de te behalen
inkoopvoordelen. KSS had deze voordelen moeten verwerken in de kostprijs,
dat wil zeggen de nettoprijs van de bestekken. De NS verwachtte overigens
wel dat KSS niet alle openheid hierover zou geven, omdat NS en KSS als gelijke
onderhandelingspartners tegenover elkaar stonden. De reeds genoemde lumpsum-overeenkomst
was een instrument om inkoopvoordelen achteraf te voorkomen (met dien verstande
dat de raming van de NS de reële aanneemsom van het werk zou benaderen).
Ook kon de NS verklaren afstand te doen van KSS indien beide geen overeenstemming
over de prijs zouden bereiken. Tot slot, in de Aanvullende Overeenkomst van
1990 tussen NS en KSS was bepaald dat de NS gerechtigd was om bij prijsstelling
tussen KSS en onderaannemers inzage te hebben in prijs-aanbiedingen en onderhandelingsresultaten.
Kortom, de NS-voorman stelde dat de overeengekomen aanneemsom de op dat moment
te verwachte netto-kostprijs was. Dat KSS daarboven nog inkoopkortingen en
efficiencyvoordelen wilde behalen was bekend en aanvaard in de branche. Ook
bestreed de president-directeur de tegenwerping dat de NS formeel was benadeeld:
door de risico's die KSS nam, was de kans reëel dat KSS onder andere
omstandigheden ook veel minder winst had kunnen behalen. Bovendien was de
NS «zich als opdrachtgever hiervan terdege bewust»5.De visie van de NS werd op 9 mei 2000 in een brief, die de minister van
Verkeer en Waterstaat aan de president-directeur van de NS stuurde, bestreden6. In de brief vorderde de minister teveel betaalde
subsidies terug. De minister stelde dat een winst van 18,9%, die ver boven
het afgesproken winstniveau van 2,5% lag, te hoog was en niet geheel ten goede
van de KSS had mogen komen. Op basis van het KPMG rapport stelde de minister
dat zij bij de verstrekking van de subsidies was «uitgegaan van de werkelijke
door NS te maken kosten.» Voorts was zij van mening dat de NS op grond
van de bouwteamovereenkomst op de hoogte had moeten zijn van de gemaakte winsten.
Van dit standpunt zou de minister niet meer afwijken7. In deze laatste brief stelde de minister dan ook
dat «van een deskundig opdrachtgever redelijkerwijs verwacht had mogen
worden dat zij gedurende de loop der jaren de resultaten van eerdere projecten
(prognose ten opzichte van de realisatie) [bedoeld worden de 65 deelbestekken,
red.] bij opdrachtgever opgevraagd en gecontroleerd zou hebben. KSS zou op
basis van gesloten contracten ook haar medewerking moeten verlenen.»De NS bleef daarentegen ook bij haar eerdere standpunt. Op 9 oktober 2000
schreef de NS dat overwinsten een bij-effect zijn van de risicoverdeling en
dat de begrote netto-kostprijs niet bedoeld is om inkoop- en efficiencyvoordelen
te onthouden aan KSS1. Ook bestreed de NS het argument
van de minister dat de bouwteamovereenkomst niet goed was nageleefd door de
NS. De NS had een projectadministrateur en een «overall projectmanager»
in het bouwteam (i.c. art. 2 Bouwteam-overeenkomst Schiphol). Tot slot stelde
de NS dat bovendien alle voordelen die behaald waren na het sluiten van het
contract niet ten goede van de NS konden komen. De NS vond het feit dat KSS
de overwinsten door middel van valse facturen boekte «ergerlijk»2.Uiteindelijk gaf de minister op 11 september 2000 per brief te kennen
de subsidie met ƒ 65 miljoen te verlagen. De NS betaalde ƒ 50
miljoen, waarvan ƒ 20 miljoen door HBG/Strukton, terug.ConclusiesOp grond van de tot onze beschikking staande gegevens komen we tot de
volgende conclusie.Wat betreft het opdrachtgeverschap van de NS kunnen we stellen dat de
NS op de hoogte was van de risico's van de bouwteamovereenkomst. De NS had
echter klaarblijkelijk geen kennis over de onderaannemersprijzen, de inkoopvoordelen
en de eenheidsprijzen op grond waarvan een overwinst van ruim 18% werd behaald.
Hierbij komt dat de NS «wist» dat KSS inkoopvoordelen en efficiencyvoordelen
zou willen behalen. Van een professionele organisatie met een omvang en ervaring
als die van de NS mocht men verwachten dat zij wel inzicht had in al deze
gegevens.In een bouwteamconstructie is het bovendien de vraag in hoeverre de aannemer
zijn kennis over inkoopvoordelen aan de opdrachtgever bekend moet maken. De
meningen hierover lopen uiteen. Dominant is de mening dat bij fixed-price
contracten inkoopvoordelen volledig ten goede dienen te komen aan de aannemer.
Dit impliceert weer dat een deskundig opdrachtgever de prijs op een zo laag
mogelijk, maar voor de aannemer acceptabel niveau moet vaststellen.Het opmaken van valse facturen door de aannemerscombinatie heeft zich
in alle beslotenheid afgespeeld en kon redelijkerwijs niet door de NS worden
gecontroleerd, hoewel medewerkers van de NS zitting hadden in de bouwteamorganisatie.
Dit laat onverlet dat Strukton een 100% dochter van de NS was en dat indien
de NS de inkoopvoordelen van KSS had gekend, ze op onverklaarbare financiële
stromen had kunnen stuiten.De opstelling van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is een tweede
aandachtspunt. Gezien de omstandigheden waaronder het besluit voor subsidieverstrekking
is genomen (november 1989 vier dagen voor een nieuw kabinet), het door de
ARK als gebrekkig beoordeelde ministeriële toezicht op het spoor en het
ontbreken van een toezichtsvisie, is de opstelling van het ministerie opmerkelijk
te noemen. 5.3.3 Kennisname en verwerking van onregelmatigheden:
het «Bos-dossier»1InleidingRIB ziet het niet als haar taak om vermeende samenspanning tussen aannemers
zelf actief aan te pakken. In gevallen waarin sprake zou kunnen zijn van prijsafspraken
«zal Railinfrabeheer niet aarzelen haar vermoedens ter zake bij de Nederlandse
Mededingingsautoriteit aanhangig te maken.2» Echter, in werkelijkheid verwacht RIB niet veel van de
NMa. In 1999 heeft RIB een gesprek gehad met de NMa. De NMa was toen net opgericht
en was in die periode voornamelijk bezig met zich in te richten op de verwachte
hausse aan kartelvrijstellingen en ontheffingen. In het gesprek heeft RIB
bij de NMa in algemene termen gepolst in hoeverre er sprake zou kunnen zijn
van een bepaalde preventief-raadgevende rol van de NMa in verband met zaken
die tijdens aanbestedingen van RIB zouden kunnen spelen. In het gesprek werd
volgens de RIB duidelijk dat de NMa vooralsnog niet over de door RIB nodig
geachte expertise zou beschikken.Daarnaast speelde het gebrek aan harde bewijzen een grote rol bij de terughoudende
opstelling van RIB. Hoewel vermoedens van prijsafspraken bestonden in gevallen
waar er sprake was van te hoge laagste inschrijfsommen en geringe verschillen
tussen inschrijvingen heeft RIB nooit prijsafspraken kunnen bewijzen. Het
harde bewijs voor prijsafspraken kwam pas nadat enkele medewerkers van RIB
inzage kregen in delen van de schaduwboekhouding die op RIB zelf betrekking
hadden.De contacten met de heer BosIn de zomer van 1999 werd RIB telefonisch benaderd door de advocaat van
de heer Bos, de heer Heukels. RIB wist overigens dat de heer Bos een van de
directeuren van Koop Tjuchem was. In die hoedanigheid was de heer Bos enige
jaren eerder al op een acquisitiebezoek geweest. De advocaat vertelde dat
de heer Bos over bewijzen zou beschikken waaruit zou blijken dat overheidsopdrachtgevers,
waaronder RIB, voor miljoenen guldens zou zijn benadeeld en vroeg of het mogelijk
was om samen met de heer Bos een gesprek met RIB te hebben. RIB reageerde
daar niet afwijzend op. In dat gesprek, waarbij twee medewerkers van RIB aanwezig
waren, werd duidelijk dat de heer Bos bij Koop Tjuchem onenigheid had gehad
en dat hij dat bedrijf inmiddels had verlaten. De heer Bos toonde tijdens
dat gesprek een aantal bladen waarop door NS en (vanaf 1995) door RIB
gegunde opdrachten waren aangegeven. In totaal ging het daarbij om een bedrag
van ca. ƒ 365 miljoen aan opdrachten waarbij Koop Tjuchem betrokken
was. De heer Bos vertelde aan zijn gesprekspartners dat uit die lijst was
af te leiden dat de NS (en later RIB) voor ten minste ƒ 36 miljoen
zouden zijn benadeeld3.
Deze lijst bevatte een uittreksel van NS en RIB aanbestedingen uit de schaduwboekhouding
van Koop Tjuchem BV. Onder aan deze lijst stonden het totaalbedrag van ƒ 365
miljoen en het bedrag van ƒ 36 miljoen, waarvoor de NS zou zijn
benadeeld, vermeld. Tijdens het gesprek vertelde de advocaat van de heer Bos
dat dit slechts een uitsnede was van een meer omvangrijke boekhouding en dat
de zaak bij de landelijke fraude officier van justitie, de heer De Groot,
was aangebracht.RIB was onder de indruk van de methodologie die ten grondslag lag aan
de prijsafspraken. Voorts vertelde de advocaat dat de heer Bos op zoek was
naar een werkgever. De heer Bos had zich door deze zaak aan te kaak te stellen
onmogelijk gemaakt om nog een werkgever in de aannemerij te vinden. Voorts
werd in het gesprek duidelijk dat de heer Bos voorkeur had voor
een werkplek bij RIB. Volgens zijn advocaat zou dit zijn afgestemd met de
heer De Groot. Verder werd tijdens het gesprek door de heer Bos naar voren
gebracht dat opdrachtgevers in het algemeen niet zouden weten wat de werken
kosten. De aannemers zouden de werken op een andere wijze calculeren dan de
opdrachtgevers. Later heeft de heer Bos de bewuste bladen aan RIB overhandigd.
RIB heeft tijdens dat gesprek overigens geen toezeggingen gedaan.Na afloop van het gesprek informeerde een van personen die de gesprekken
met de heer Bos en diens advocaat hadden gevoerd de directeur Nieuwbouw van
RIB. Deze medewerker nam daarna ook telefonisch contact op met de fraudeofficier
te Rotterdam, de heer de Groot. Deze wist inderdaad te bevestigen dat hij
de zaak in onderzoek had en verzocht RIB ter zake -hangende het onderzoek-
om strikte geheimhouding. Dat er sprake zou zijn geweest van afstemming over
een werkplek voor de heer Bos bij RIB werd door de fraudeofficier ontkend.
Noch door RIB, noch door de heer Bos en zijn advocaat is op deze vraag teruggekomen.
De heer Bos vertelde wel inmiddels een adviesbureau te zijn gestart.Interne toetsing van de schaduwboekhoudingMeteen na het gesprek liet RIB door een van haar meest ervaren kostendeskundigen
een onderzoek instellen naar de opdrachten die op de bij RIB achtergelaten
lijst van de heer Bos voorkwamen. Daartoe nam de kostendeskundige een steekproef
van 14 opdrachten van de lijst van de heer Bos. Hij constateerde dat de opdrachten
die op de lijst voorkwamen inderdaad door NS waren gegund voor de daarop beschreven
bedragen. Een aantal opdrachten werd overigens niet herkend. De ratio van
de verschillende andere getallen die op de betreffende lijst voorkwamen leidde
niet tot ongerustheid over de onjuistheid van de cijfers van RIB. Conclusie
van het onderzoek van de ervaren kostendeskundige was dat er in het algemeen
geen reden was om aan de juistheid van de verwervingsbegrotingen van RIB te
twijfelen. Daarop meende RIB om de heer Bos – naar aanleiding van diens
opmerkingen over het verschil van ramen tussen opdrachtgevers en aannemers –
desondanks uit te nodigen voor een discussie met de kostendeskundigen over
de commercialiteit van RIB. De discussie tussen de heer Bos en de kostendeskundigen
leverde verder geen nieuwe inzichten op.De kostendeskundigen werden vanouds gerekruteerd uit de gelederen van
de ingenieursbureaus. Naar aanleiding van de gesprekken met Bos heeft RIB
gemeend dat het goed zou zijn om «nieuwe» kostendeskundigen bij
voorkeur te rekruteren uit de aannemerij. Inmiddels zijn drie van zulke kostendeskundigen
aangetrokken. Daardoor is het mogelijk geworden om de kostencalculaties vanuit
verschillende invalshoeken te beoordelen. Overigens heeft ook dat niet tot
andere inzichten met betrekking tot de ramingsmethode geleid.AnalyseDe centrale vraag die uit de ontmoeting tussen RIB-kostendeskundigen en
de heer Bos volgt is of RIB daadwerkelijk als opdrachtgever is benadeeld voor
het bedrag dat door de heer Bos is genoemd. Een tweede vraag is of RIB hiervan
op de hoogte had moeten zijn.Het debat tussen RIB en de heer Bos kwam niet tot een voor beide partijen
bevredigende einde. RIB meent nog altijd dat Bos een kostprijsdefinitie gebruikte
die niet overeenkwam met de standaardberekeningsmethoden in de bouw. De heer
Bos wierp RIB daarentegen voor de voeten dat opdrachtgevers niet
wisten hoe aannemers werken calculeerden. We hebben geen sluitend bewijs om
de verschillende gezichtspunten te bevestigen noch te verwerpen. We volstaan
hier met het nalopen van twee mogelijke consequenties die de systematiek van
de schaduwboekhouding kan hebben, te weten1. De prijsafspraken bij RIB-contracten hebben binnen een kleine groep
aannemers met een zelfde samenstelling plaatsgevonden. In dit geval kon RIB
inderdaad geen nadelen hebben ondervonden van de prijsafspraken omdat, zoals
we in de inleiding van dit hoofdstuk al zagen, prijsafspraken binnen een gesloten
systeem niet tot prijsopdrijving hoeven te leiden. Aangezien RIB met erkenningsregelingen
en strenge aannemersselectiemethoden werkt zou sprake van prijsafspraken kunnen
zijn tussen een kleine groep dezelfde aannemers. Mocht dit inderdaad het geval
zijn, dan blijft de bewering van de heer Bos merkwaardig: als directeur bij
een grote aannemer had hij toch moeten weten hoe het systeem van prijsafspraken
werkt?2. Er is bij de prijsafspraken sprake geweest van prijsopdrijving, om
welke reden dan ook. In dit geval hadden er, mits de steekproef goed is genomen,
onverklaarbare verschillen tussen de raming en de inschrijfsom moeten opvallen.
Dit was volgens een van de meest ervaren kostendeskundigen niet het geval.
Het beeld dat RIB had van de kwaliteit van de eigen ramingen werd nog eens
versterkt nadat de aangetrokken kostendeskundigen uit de aannemerswereld geen
aanleiding zagen om de ramingssystematiek van RIB te veranderen.5.4 ConclusieRailinfrabeheer is in 1995 ontstaan na de verzelfstandiging van de NS.
Deze gebeurtenis heeft een radicale verandering in de spoorwegbouwsector teweeggebracht.
Tot 1995 bestond er geen spoorwegbouwmarkt. Het merendeel van de werken werd
uitgevoerd door drie «huisaannemers». Na de verzelfstandiging
van de NS heeft RIB, ook in Europees verband, gewerkt aan de bevordering van
(internationale) marktwerking in de spoorwegspecifieke branche. Uit de instelling
en ontwikkeling van de erkenningsreglementen kunnen we opmaken dat RIB daadkracht
toont bij de realisering van een dergelijke markt. Daarnaast heeft RIB vanaf
haar oprichting gewerkt aan de uitwerking en verfijning van allerlei aanbestedingsgerelateerde
procedures en regelgeving. We kunnen hierbij denken aan de Tenderboard, de
wijze van aannemersselectie, contracteringsdocumenten en het AR2K. Bij de
instelling van dergelijke procedures maakt RIB deels gebruik van eigen intern
onderzoek.Uit gesprekken en dossieronderzoek krijgen we de indruk dat de erkenningsreglementen
redelijk goed functioneren en dat RIB zich hierin een professioneel en deskundig
opdrachtgever betoont. We dienen echter wel te wijzen op mogelijke onbedoelde
gevolgen van dit systeem. Indien er in de toekomst niet meer bedrijven zich
opgeven voor een erkenning door RIB, dan is er een kans dat concurrentie op
de spoorwegbouwmarkt zal afnemen. Dit kan het geval zijn wanneer het aantal
opdrachten in de spoorwegbouwsector zou terugnemen. Bij een kleiner aantal
opdrachten zal de prikkel voor aannemers om erkend te worden afnemen, omdat
voor een erkenning bedrijven strategische keuzen moeten maken waaraan grote
investeringen zijn gekoppeld. Hier kunnen we ook verwijzen naar het onderzoek
dat RIB in 1996 zelf heeft uitgevoerd naar de effecten van het aantal toe
te laten aannemers op de prijsvorming. Daarnaast wijzen we op onze bevindingen
in andere casus die eveneens op zijn minst een sterk verband
suggereren tussen aantal inschrijvingen en prijsvorming, waarbij het zo is
dat naarmate het aantal inschrijvingen bij een aanbesteding afneemt, de kans
op hogere prijzen (mogelijkerwijze vanwege prijsafspraken) toeneemt.Per casus waren dit onze bevindingen. Bij de bouw van station Bijlmer
hebben externe adviesbureaus geen meerwaarde gehad bij het opheffen van de
informatieasymmetrie die tussen opdrachtgevers en aannemers bestond. Daarnaast
constateren wij dat second opinions die uitgevoerd werden door twee andere
ingenieursbureaus zich beperkt hadden tot de toetsing van de berekeningen
en samenhang van de reeds bestaande begroting en niet het ontwerp zelf aan
een kritische toets hadden blootgesteld. Er was een derde partij, een aannemer,
nodig om dit aan het licht te brengen. Tegelijkertijd ontvingen RIB en Amsterdam
een sterk signaal van prijsafspraken maar konden dit niet bewijzen. We merken
verder op dat ook in dit geval het signaal niet via de reguliere weg, dat
wil zeggen, via de gebruikelijke aanbestedingsprocedure bekend is geworden.
De verwijzing naar «prijsregelend orgaan» stond weliswaar vermeld
in de begroting van de aannemer, maar we mogen redelijkerwijs aannemen dat
dit een gevolg is van een omissie van de aannemer.Wat betreft het opdrachtgeverschap van de NS bij de aanbesteding van de
Schipholtunnel kunnen we stellen dat de NS op de hoogte was van de risico's
van de bouwteamovereenkomst. De NS had echter klaarblijkelijk geen kennis
over de onderaannemersprijzen, de inkoopvoordelen en de eenheidsprijzen op
grond waarvan een overwinst van 18,9% werd behaald. Hierbij komt dat de NS
«wist» dat KSS inkoopvoordelen en efficiencyvoordelen zou willen
behalen. Van een professionele organisatie met een omvang en ervaring als
die van de NS mocht men verwachten dat zij wel inzicht had in al deze gegevens.
We kunnen redelijkerwijs niet verwachten dat opdrachtgevers op grond van het
uitoefenen van hun opdrachtgeverschap alleen achter het bestaan van de valse
facturen kunnen komen. Tot slot vinden we de rol van het ministerie van Verkeer
en Waterstaat, gezien de rapportage van de Algemene Rekenkamer en de situatie
waarin een minister toestemming verleende voor de bouw van de tunnel, opmerkelijk.In de laatste plaats hebben we de contacten die er geweest zijn tussen
de heer Bos en RIB besproken. Op de vraag of RIB zonder het zelf te weten
is benadeeld, zoals de heer Bos herhaaldelijk heeft betoogd, kunnen wij op
grond van onze inzichten geen afdoende antwoord geven. We hebben om die reden
twee richtingen geopperd waarin het antwoord op deze vraag kan worden gezocht. 6 PROJECTORGANISATIE HSL-ZUID6.1 Projectorganisatie HSL-Zuid als aanbestedende dienstAlgemeenBij zogenaamde megaprojecten zoals de Betuweroute en de HSL-Zuid, kunnen
vanwege de omvang van de contracten projectorganisaties worden ingesteld die
gedurende het bouwproces als opdrachtgever, c.q. aanbestedende dienst optreden1. Hiermee wordt van reguliere opdrachtgever/opdrachtnemer relaties
afgeweken. Er wordt in deze gevallen een aparte projectorganisatie en/of -directie
ingesteld, waarvoor overigens dezelfde normen gelden waaraan reguliere beleidsdirecties
zich dienen te houden. Bij Rijkswaterstaat bestaat sinds 1999 een afzonderlijke
afdeling grote projecten. Onder deze afdeling vallen projecten zoals het Deltaplan
Grote Rivieren en de Westerschelde oeververbinding.Projectorganisaties zijn ingebed in strakke toezichts- en beheersingsstructuren.
Bij alle projectorganisaties vindt op basis van voortgangsrapportages periodiek
overleg plaats tussen de uitvoeringsorganisatie en de toezichthouder, c.q.
de minister. Hiervoor zijn bij de grote projecten stuurgroepen ingesteld.
Bij de financiële beheersing van grote projecten spelen de dienst Financieel-economische
zaken (FEZ) en de Departementale accountantsdiensten (DAD) een belangrijke
rol. Door de Project-organisatie Betuweroute is een «Beheersinginstrument
Grote Projecten» ontworpen dat bij overige megaprojecten zal worden
toegepast. Audits en accountantscontroles vormen vaste onderdelen van de financiële
beheersing.HSL-ZuidlijnNadat het kabinet in mei 1994 had gekozen voor een hogesnelheidslijn vanaf
Amsterdam die deze stad met de steden Brussel, Parijs en Londen zou verbinden,
werd de Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid) gerealiseerd in opdracht van het
ministerie van Verkeer en Waterstaat, directoraat-generaal Personenvervoer
en de projectorganisatie HSL-Zuid. De laatste trad op als aanbestedende dienst.
De zes bouwcontracten vielen onder de verantwoordelijkheid van afzonderlijke
projectbureaus. De aanbesteding van de cluster HSL-A4 Noordelijk Holland,
waartoe we ons in deze paragraaf zullen beperken en waarvoor het Projectbureau
Noordelijk Holland verantwoordelijk is, omvatte de onderbouw van de hogesnelheidslijn
in het traject Hoofddorp en de toegang tot de boortunnel in het Groene Hart
en de werken ten behoeve van de verbreding van de A4 tussen Dwarswetering
en het huidige Ringvaartviaduct.6.2 Casusbeschrijving HSL-Zuid A4 Noordelijk HollandVoordat een analyse van het opdrachtgeverschap van de projectorganisatie
HSL-Zuid A4 Noordelijk Holland (in het vervolg: NOH) wordt gemaakt, volgt
hier een beschrijving van het aanbestedingsproces. Tenzij anders aangegeven
is, is deze beschrijving grotendeels gebaseerd op de beschrijving die in het
evaluatierapport van de Tenderboard van 30 november 2000 is gegeven2. De beschrijving van het vooraf geplande verloop van het
aanbestedingsproces is weergegeven in de «Aanbestedingsleidraad HSL-A4
Noordelijk Holland»3. De reden voor deze casusbeschrijving is dat de
aanbesteding van HSL-Zuid NOH niet als afzonderlijke casus is opgenomen in
het deelproject «Casuïstiek». Kern van deze casus vormt het
feit dat de laagste inschrijfsom voor het perceel HSL-Zuid-A4 Noordelijk Holland
50% boven de directiebegroting uitkwam: het budget voor HSL-Zuid
A4 Noordelijk Holland bedroeg ƒ 646 miljoen; de laagste inschrijving,
die van de combinatie die het laagste inschreef, bedroeg ƒ 1,2
miljard. Uiteindelijk is op 16 juli 2000 de hele HSL-Zuid in 5 D&C
contracten ter waarde van ƒ 4,2 miljard aanbesteed, een bedrag
dat binnen de 10% marge overschrijding ligt.Het contract HSL-A4 Noordelijk Holland omvat 15 kilometer onderbouw tussen
Hoofddorp en de toerit van de Boortunnel. Dit traject bestaat uit werken zoals
de zettingsvrije baan op het maaiveld, aquaduct Ringvaart, enkele viaducten
en een Pergola over de snelweg A4. Naast de onderbouw omvat dit traject verbredings-
en verleggingswerzaamheden aan de A4 die met de HSL geïntegreerd dienden
te worden.De aankondiging voor de aanbesteding van dit contract verscheen in november
1998 in het Europees Publicatieblad onder S 229. Op deze aanbestedingsprocedure
was het UAR EG 1991 van toepassing. In januari 1999 hadden alle grote Nederlandse
aannemers zich gemeld. Het aantal aanmeldingen vanuit het buitenland was daarentegen
klein. Aangezien de consortia breed waren opgezet en in alle consortia grote
buitenlandse aannemers vertegenwoordigd waren, nam de projectorganisatie aan
dat er voldoende concurrentie aanwezig was om tot een goede prijsvorming te
komen en een hoge mate aan innovatieve ideeën te genereren. Vanaf maart
1999 vonden aanbestedingsoverleggen plaats tussen de gegadigden en de projectorganisaties,
in casu het per contract verantwoordelijke projectbureau. Een startoverleg
voor de aanbesteding van de NOH vond bijvoorbeeld op 10 mei 1999 plaats1.Op 25 mei 1999 vond het eerste overleg met een gegadigde, een combinatie,
plaats2. Deze
en de overige vergaderingen waren informeel en vertrouwelijk van aard. Een
belangrijk doel van deze gesprekken was om aannemers tot het inschrijven van
D&C-ontwerpen te bewegen. Echter, na een aantal gesprekken was de leiding
van de projectorganisatie niet overtuigd van de bereidheid van de aannemers
om met innovatieve ideeën te komen. Daar waar de projectorganisatie de
markt wilde prikkelen tot innovatief en marktgericht werken, zouden veel aannemers
een voorkeur voor traditionele werkwijzen hebben aangegeven. Op 16 juni
1999 vond er een algemene informatiebijeenkomst plaats voor de gegadigden
in de Jaarbeurs te Utrecht. De projectorganisatie gaf op deze bijeenkomst
expliciet aan dat zij in de richting van D&C-contractvormen dacht. Nadat
na deze bijeenkomst bleek dat aannemers toch niet met D&C-ontwerpen kwamen,
betreurde de projectorganisatie de weinig innovatieve houding van de aannemers.
Het Tenderboard-verslag meldt dat de projectorganisatie na deze vergadering
besloten had meer aandacht te zullen geven aan innovatie en creativiteit.
Tevens was de Tenderboard van mening dat de geselecteerde aanbieders de gelegenheid
gegeven moest worden om met voorstellen te komen die contractsoverschrijdend
zouden zijn3. Tegelijkertijd was de leiding van de projectorganisatie
kritisch tegenover leden van de verschillende projectbureaus. De leiding was
de mening toegedaan dat de projectorganisatie zelf de aannemers niet voldoende
had weten te prikkelen om D&C vormen toe te passen in hun aanbiedingen4; Tevens kwam bij de projectorganisatie het vermoeden
op dat de geselecteerde aanbieders zich op meerdere contracten zouden inschrijven.
Tot slot maakte de projectorganisatie zich zorgen over een goede prijsvorming.Op 1 september 1999 ontvingen de afzonderlijke projectbureaus de aanbiedingen.
Gedurende de zomermaanden werden naast een geringe vernieuwing
ook geluiden opgevangen over «hoge prijzen»1. Hierop besloot de projectorganisatie
strategisch te opereren. In een memo, d.d. 25 augustus, beschrijft de
afdeling Contractzaken van de projectorganisatie een viertal scenario's over
de meest passende handelwijzen na de ontvangst van de aanbiedingen2.
Er werden in totaal vijf mogelijke situaties geschetst die waren voorzien
van een viertal scenario's:– Verschil totaal alle aanbiedingen met HSL-begrotingen kleiner
dan 5%? In dit geval werd scenario A geadviseerd: de procedure zoals vastgelegd
in de formele aanbestedingsleidraad;– Verschil totaal alle aanbiedingen net binnen HSL-bandbreedte van
15%? Hier werd ook scenario A voorgeschreven;– Totaal binnen 15% bandbreedte maar sommige delen daarboven? Scenario
B: volgen formele leidraad maar daar waar inschrijfsommen 15% boven de directieraming
uitkomen worden inschrijvers uitnodigd tot onderhandelingen;– Totaal boven de 15% maar sommigen daaronder? Scenario C: na screening
van aanbiedingsbedragen worden aanbiedingen van boven de 15% «geacht
niet te zijn gedaan», conform de relevante bepalingen uit het UAR;– Totaal boven de 15% en geen enkele daaronder? Scenario D: nadat
is vastgesteld dat de eigen ramingen en opties aantoonbaar marktconform»
zijn, worden de aanbiedingen als niet gedaan beschouwd en de aanbestedingsprocedure
met onmiddellijke ingang beëindigd.Met deze scenario's in het achterhoofd wilde de projectorganisatie «de
markt openbreken». De projectorganisatie besloot daartoe de prijsenveloppen
van de NOH als «test-case» te openen en de andere voorlopig nog
dicht te laten. De gesloten enveloppen werden overigens aan de notaris overhandigd.
De laagste inschrijfsom bleek 50% te hoog te liggen. Hierop besloot de projectdirectie
niet verder te onderhandelen. Op 10 september 1999 werd de combinatie die
het laagste had ingeschreven, door een «lullig briefje» meegedeeld
dat «onderhandelingen met inschrijvers op basis van de thans voorliggende
pakketten niet tot gunning zullen kunnen leiden conform de aanbestedingsleidraad.3» Op 23 september 1999, na overleg met de deskundigen
van Rijkswaterstaat en Railinfrabeheer, besloot de projectdirectie zelfs de
procedure stop te zetten. Bovendien werd het besluit genomen om de NOH opnieuw
aan te besteden (de zogenaamde NOH2). Hierop werden de prijsenveloppen van
perceel Brabant Noord (BRAN) geopend. Ook hier bleek de laagste inschrijfsom
«excessief hoog» te zijn. Op 11 oktober werden zogenaamde
«kapbrieven» verstuurd, waarin alle gegadigden te kennen werd
gegeven dat de projectorganisatie op grond van art. 51, lid 1 UAR EG 1991
had besloten het werk niet op te dragen. De projectorganisatie was van mening
dat het verschil tussen de begroting en aanneemsom ook na onderhandelingen
niet tot een acceptabel verschil zou leiden. Daarnaast maakte de projectorganisatie
gewag van het feit dat «alle aanbiedingen een of meer ernstige non-conformiteiten
bevatten»4.De strategie van de projectorganisatie was gebaseerd op tijd: van sommige
aannemers waren de bedrijfsresultaten voor zover behaald bekend. De projectorganisatie
had bijvoorbeeld informatie over de slechte resultaten die door een van de
gegadigden waren geboekt in de eerste helft van het jaar. Zij wisten dat meerdere
aannemers de HSL-Zuid contracten al in de boeken hadden bijgeschreven. Op
deze manier kon de projectorganisaties de aannemers onder druk zetten om deel
te nemen aan informele onderhandelingen die tot substantieel lagere inschrijvingen
moesten leiden. Op 22 november 1999 werd door de aannemers een eerste
aanzet tot mediation gegeven. Zij gaven aan met een substantieel lagere prijs
te willen komen. Uiteindelijk waren de voornemens niet waargemaakt en werden
de mediation pogingen afgebroken. Ondertussen hadden verschillende aannemers
ook arbitrages aangespannen tegen de stopzetting van de procedure NOH. De
arbitrages NOH vonden tussen 20 en 23 december 1999 plaats. Zonder
de schriftelijke uitspraak af te wachten nodigde de projectorganisatie de
gegadigden uit tot nadere onderhandelingen. Zoals verwacht besloot de Raad
van Arbitrage dat de projectorganisatie zou moeten door onderhandelen. Vanwege
deze uitspraak brak de projectorganisatie de heraanbesteding NOH2 af.Vanaf januari 2000 voerden de projectbureaus met de grootste consortia
in hun contracten onderhandelingen over verlaging van de inschrijfsommen.
Ondanks de vorderingen op individuele contracten bleef het totale bedrag ver
boven het budget. De projectdirectie besloot de onderhandelingen via «central
engineering» en koepelafspraken een niveau boven de projectbureaus uit
te tillen. Op 24 februari 2000 werden in dit verband een overeenkomst
getekend die op 14 maart uitmondde in een intentieovereenkomst Deze overeenkomst
bevatte afspraken betreffende de (1) verdeling van de opbrengsten uit optimalisaties,
(2) optimalere betalingsregeling met lagere rentekosten voor de marktpartijen,
(3) een plafondbedrag van ƒ 4 490 miljoen en een lumpsum
van ƒ 4 150 miljoen voor de gehele HSL-Zuid en (4) gezamenlijke
optimalisering van central engineering per 1 oktober 20001.Ondanks de intentieovereenkomst kwam er geen goede samenwerking tussen
de opdrachtgever en de opdrachtnemer tot stand. Een nieuwe poging om de samenwerking
van de grond te krijgen vormde de oprichting van het «Dagelijks Bestuur»
(DB) door de projectorganisatie op 1 mei 2000. Hierin zouden naast de
projectorganisatie ook afgevaardigden van de aannemers zitting hebben. Het
doel van het DB zou zijn het D&C-karakter van de contracten te versterken
en het PvE op te splitsen in een technisch deel en een functioneel deel. Echter,
op 4 juli 2000 concludeerde de projectorganisatie dat ook deze samenwerkingsvorm
niet tot het gewenste resultaat had geleid. Tijdens een Tenderboard-bijeenkomst
werd besloten de onderhandelingen per contract voort te zetten op basis van
D&C met lumpsum-verrekening. Na twee weken van «moeizame onderhandelingen»
werd overeenstemming bereikt: op 11 juli 2000 werden de minister van
Verkeer en Waterstaat de onderbouwcontracten ter tekening met een bijgevoegde
nota aangeboden2. Op 14 juli 2000 ondertekende en verzond de DG Personenvervoer
aan de minister het gunningsadvies van het contract van het tracé Noordelijk
Holland. Gegund werd voor een bedrag van ƒ 710 miljoen aan de
reeds eerder laagst inschrijvende combinatie op grond van het criterium «economisch
meest voordelige aanbieding»3.6.3 Analyse van het opdrachtgeverschap van projectorganisatie
HSL-ZuidHierboven hebben we een uitgebreide casusbeschrijving gegeven. In deze
paragraaf analyseren we de opdrachtgeverschap van de projectorganisatie. Bij
deze analyse richten we ons op twee bouwprocesfasen: de ontwerp- en ramingsfase
en de aanbestedingsfase. Binnen deze fasen richten we onze aandacht achtereenvolgens
op de totstandkoming van de raming, inzicht in markt, risicobeheersing en
keuze voor contractvorm. De ramingDe te hoge inschrijvingen roepen vragen over raming van de HSL-Zuid, die
op basis van de in 1994 ontworpen PRI-systematiek geraamd is. Afgezien van
de mogelijkheid dat er prijsafspraken zijn gemaakt die prijsopdrijvend hebben
gewerkt, roept dit onmiddellijk de vraag op over de kwaliteit van de ramingen
van de HSL projectorganisatie: waaraan waren de verschillen te wijten?Op 28 oktober 1999 stuurde een extern kostenadviesbureau een fax naar
de Projectdirectie HSL-Zuid. Daarin deed het bureau een aanbieding om een
toets uit te voeren op de kostenraming van het civiele werk van de HSL-Zuid
om «na te gaan in hoeverre de tijdens deze audit door de auditor gehanteerde
eenheidsprijzen c.q. aannamen aansluiten bij de in het recente verleden aanbestede
werken.1» Er werd verwezen naar een eerdere
door «kostendeskundigen met een aannemersachtergrond» steekproefsgewijs
genomen audit. Het extern kostenadviesbureau had schijnbaar in samenwerking
met de Bouwdienst van Rijkswaterstaat op 8 juli 1999 een audit uitgevoerd
bij enkele objecten binnen de HSL-Zuid. De projectorganisatie HSL-Zuid nodigde
hierop per brief (d.d. 5 november 1999) het extern kostenadviesbureau
uit om de relevante HSL-eenheidsprijzen aan vergelijkbare eenheidsprijzen,
i.c. die van de RIB-Managementgroep Betuweroute en gegevens van de RWS-Bouwdienst,
te toetsen2.Op 24 november 1999 presenteerde het extern kostenadviesbureau zijn audit3. De conclusies hadden
betrekking op de kostenraming behorend bij het voorontwerp (VO) van het HSL-Zuid
project en de aanbiedingen voor het perceel HSL A4 Noordelijk Holland. Wat
betreft de audit op de gehele kostenraming berichtte het extern kostenadviesbureau
dat:1. relatief weinig verschillen tussen de door de kostendeskundigen van
het extern kostenadviesbureau opgestelde kostenraming en die van het voorontwerp
van de projectorganisatie bestonden, maar2. de door de projectorganisatie gehanteerde eenheidsprijzen in een aantal
gevallen sterk afwijkend waren van de door de kostenspecialisten gehanteerde
ervaringscijfers.Vervolgens analyseerde het extern kostenadviesbureau enkele projectonderdelen
van de aanbiedingen voor de NOH. Een analyse van de raming van de projectorganisatie
(gesteld op 100%) en de inschrijvers voor de onderdelen «Haarlemmermeer»
en «Aquaduct» leidde tot de conclusie dat de door de HSL projectorganisatie
geraamde kosten voor de uitvoering van deze onderdelen, die tezamen ongeveer
1/3 van de geraamde totale kosten uitmaken, «niet onredelijk»
waren. Een vergelijking van de ramingen van de inschrijvers en die van de
projectorganisatie van de uitvoeringskosten voor het totale HSL-deel (Haarlemmermeer
+ Aquaduct + Rijstreek + Rijnstreek Noord/HSL deel) leidde tot een zelfde
conclusie. Wel vermeldde het extern kostenadviesbureau dat «de relatief
grote verschillen» tussen de aanbiedingen van de verschillende combinaties
opvielen.De vergelijking van de geraamde uitvoeringskosten voor het projectdeel
«Rijnstreek Noord – A4 deel» (ook een derde van de totaal
directe kosten) leverde een kritische conclusie op: «Deze zeer extreme afwijking in de geraamde kosten, ook tussen Combinatie
A en de andere combinaties, zijn voor ons onverklaarbaar. Door de onverklaarbaar
hoge ramingen voor dit projectonderdeel hebben de combinaties B en D, die
op dit onderdeel na wat betreft de uitvoeringskosten zeer goed in de race
waren – zich volledig uitgeschakeld. Hierdoor is
het competitieve karakter van de aanbesteding overwegend tenietgedaan
(vet in origineel).»1Een overzicht van de indirecte kosten als percentage «directe kosten
+ eenmalige kosten» levert dezelfde conclusie op: «veel van de
gehanteerde percentages voor de indirecte kosten, maar vooral die van de winst,
zijn voor ons onverklaarbaar hoog» (vet
in origineel)2.Inzicht in de marktHet ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft in het kader van de onderbouwing
van de strategie voor de marktbenadering en contractering van de infrastructurele
werken voor het HSL-project een marktverkenning laten uitvoeren door een extern
organisatieadviesbureau3. In oktober 1998 vroeg de Raad van advies voor de Bouw om
een dergelijke analyse om het contracteringsbeleid beter te kunnen onderbouwen.
Hiertoe analyseerde een organisatieadviesbureau de marktsituatie op macro-economisch
gebied. Bij deze analyse werden de economische crisis in Azië en de lage
olieprijs in het model meegenomen. Ook analyseerde het bureau de marktsituatie
in de landen om Nederland heen. In het rapport van het organisatieadviesbureau
kwam ook de plaats die de HSL-Zuid inneemt ten opzichte van de veertien andere
grote Europese infraprojecten, die samen het zogenaamde Trans Europese Netwerk
(TEN) vormen, aan de orde. Uit het rapport blijkt op dit punt dat jaarlijks
een omzet van 0,61 miljard ECU voor de HSL wordt gecontracteerd, terwijl gedurende
de periode 1998–2010 de totale jaarlijkse investeringen voor het TEN
als geheel nooit onder de 25 miljard ECU komt. Tot slot werden de grootste
aannemers4 voor Nederland en de omliggende landen
geanalyseerd.De deelconclusies van het rapport zijn achtereenvolgens:1. De macro-economische ontwikkelingen in de wereld leiden tot een overcapaciteit
in de engineering en bouwcapaciteit, die onder andere via internationaal actieve
aannemingsbedrijven mogelijk in Nederland beschikbaar komen;2. In Europa en met name in Nederland en in de haar omliggende landen
is, na een periode van herstel sprake van een afvlakkende groei in zowel het
BNP, het bouwvolume en het GWW-volume. In deze situatie is er geen aanleiding
voor een krapte in de aanbodzijde/aannemerscapaciteit. Integendeel. Een gretig
aannemerscontingent is mogelijk;3. Gezien de relatief slechte vooruitzichten in de economie en ook de
mogelijke terugloop in de investeringen in de GWW-sector in Groot-Brittannië
mag zeker belangstelling van Britse aannemers voor de aanbesteding van de
HSL-Zuid verwacht worden;4. De HSL-Zuid is op Europese schaal een relatief klein project en wordt
gerealiseerd in een periode, dat de bouwactiviteiten in het kader van het
Trans Europese Netwerk (TEN) teruglopen;5. Er zijn voldoende grote aannemers (circa 40) in Nederland en omliggende
landen die de beoogde HSL-Zuid contracten met een omvang van circa ƒ 1
miljard kunnen realiseren. De hoofdconclusie van het rapport luidt daarom als volgt: «Naar verwachting zullen de marktverhoudingen in de periode dat
de HSL-Zuid wordt aanbesteed niet wezenlijk anders zijn dan de huidige marktverhoudingen.
Op basis hiervan wordt een gezonde competitie verwacht, die een gunstige prijsvorming
niet mag belemmeren.»1Uit deze rapportage valt de inhoudelijke conclusie te trekken dat de projectorganisatie
HSL-Zuid, c.q. het ministerie van Verkeer en Waterstaat een jaar voor de aanbesteding
van de HSL-Zuid er alles aan heeft gedaan om voldoende inzicht in de markt
te verkrijgen.De bevindingen van de marktanalyse ondersteunen de uitgangspunten die
de projectorganisatie in haar contracteringsbeleid had neergelegd2. Daarin stond onder andere vermeld dat het
«stimuleren van innovatie en kennisopbouw in de ontwerpende, uitvoerende
en toeleverende sectoren» tot de kerndoelen van de projectorganisatie
behoorden. Een andere belangrijke factor in het contracteringsbeleid was «het
faciliteren van het privatiseringsstreven.» Dit stemde overeen met één
van de hoofddoelstellingen waarin «het behalen van de economische meest
optimale oplossing voor de functionaliteit bij een zo klein mogelijke financiële
bijdrage van de overheid» voorop stond3. De kern van het beleid van de projectorganisatie
HSL-Zuid was de marktwerking in meest optimale vorm te stimuleren. Dit beleid
is verder neergelegd in de hoofdlijnen van de aanpak van de HSL-aanbesteding.Ten eerste wilde de projectorganisatie de contracten zo groot mogelijk
te maken, omdat grotere contracten «de aantrekkingskracht [verhogen,
red.] van het project en – daarmee toegang tot de huidige, internationale
stand van techniek» verschaffen. Men verwachtte voorts niet alleen dat
grote contracten meer ruimte voor innovatie in technieken en methodes zouden
hebben, maar ook dat «de prijsvorming tot stand kan komen onder internationale
concurrentieverhoudingen, waarmee de effecten van de omvangrijke werkzaamheden,
zoals onder meer de vrijwel gelijktijdige aanleg van HSL en Betuweroute, op
de Nederlandse markt kunnen worden beteugeld». Ten tweede wilde de projectorganisatie
tot een «maximale marktwerking in alle fases van aanbesteding»
komen. De projectorganisatie beschouwde D&C-contracten als een belangrijk
instrument hiertoe4.Wanneer we de aanbestedingsprocedure zoals die een jaar na de marktanalyse
heeft plaatsgevonden bezien, constateren we echter dat de conclusies uit de
marktanalyse, de aannamen uit het contracteringsbeleid en de hoofdlijnen waarop
de projectleiding had willen sturen, niet zijn uitgekomen. In een vertrouwelijk
concept van de beknopte verantwoording over de aanbesteding en contractering
van de HSL-Zuid concludeerde de projectorganisatie HSL-Zuid (er zijn parafen
maar geen namen van ondertekenaars) dan ook dat «door de markt niet
echt gereageerd [is] op de door de opdrachtgever beoogde ontwerp en bouwfilosofie.5» Als oorzaken werden genoemd de mogelijkheid
dat de aanbestedingsdocumentatie de markt wellicht het verkeerde beeld had
gegeven, de markt niet op grootschalige prikkels had gereageerd en dat er
onvoldoende competitie was. Tot slot, in tegenstelling tot de conclusies van
de marktverkenningrapport waren internationale partijen niet geprikkeld om
mee te dingen: «Hoezeer ook buitenlandse bedrijven mee hebben
gedaan aan de aanbesteding: er ontbrak een echte Europese concurrentie»1.Op grond van de uitgevoerde marktanalyse en de uitgezette hoofdlijnen
concluderen we dat de projectorganisatie op een tijdstip ruim voor de aanbesteding
van de deeltrajecten een grondig inzicht heeft willen verwerven in de marktsituatie
en zich daarmee een deskundig opdrachtgever heeft betoond. Echter, de aanbestedingsprocedure
heeft niet tot de gewenste effecten geleid. Voor het ontbreken van een echte
Europese concurrentie hebben we geen verklaring. Het kan zijn dat de internationale
oriëntatie bij grote buitenlandse aannemers minder groot was dan wellicht
was verondersteld. Ook grote buitenlandse aannemers zouden zich kunnen laten
afschrikken voor de risico's die kleven aan het werken binnen buitenlandse
juridische, economische en geografische kaders. Dit laat onverlet dat het
contract van de Boortunnel Groene Hart door een buitenlandse aannemer met
zeer gunstige resultaten is gebouwd, zij het dat dit in combinatie met een
Nederlandse aannemer, die voor ongeveer 10% deelnam, geschiedde.We kunnen eveneens geen verband aantonen tussen de te hoge inschrijvingen
en de interpretatie van de aannemers van de marktbenadering door de projectorganisatie.
De projectorganisatie meende dat het gebrek aan innovatie van aannemerszijde
tot te hoge prijzen had geleid. Ze veronderstelde een direct verband tussen
de D&C-aanpak bij de Boortunnel en lage prijzen. We kunnen eveneens niet
concluderen dat de te hoge inschrijvingen het gevolg zijn van prijsafspraken
tussen de aannemers en consortia. We zijn de HSL-Zuid niet in schaduwboekhouding
van Koop Tjuchem BV tegengekomen.Wat we wel kunnen concluderen is dat er bij de leiding van de projectorganisatie
een eenduidige voorkeur voor marktgerichte benaderingen bestond. De marktgerichte
oriëntatie heeft ertoe bijgedragen dat het animo voor moderne innovatieve
werkwijzen niet op dezelfde manier leefde bij de aannemers. Bij de projectorganisatie
bestond een groot vertrouwen in de prijsdrukkende werking van de D&C-aanpak.Inzicht in risico's en risicobeheersingIn het contracteringsbeleid wordt al aangegeven dat ter wille van de kostprijsbeheersing
getracht zal worden om projectrisico's zo realistisch mogelijk te verdelen
tussen de opdrachtgever en de uitvoerende consortia. Hierbij zullen de risico's
die betrekking hebben op onder meer ontwerp- en inkoopaspecten bij de aannemers
worden gelegd. Grondjuridische aspecten, dat wil zeggen de risico's bij de
verkrijging van gronden en vergunningen, zouden bij de projectorganisatie
(lees: de overheid) blijven.In het contracteringsplan voor de HSL-A4 Noordelijk Holland staat voorts
vermeld dat er na de prijsvorming en gunning de alliantievorm als samenwerkingsvorm
voor de uitvoering van het contract gekozen zal worden. Door het sluiten van
een alliantiecontract zijn de belangen van alle deelnemers gelijk gericht,
omdat de deelnemers zowel de risico's als de te bereiken beloningen delen2.Het contracteringsplan gaf verder aan dat contractsspecifieke risico's
door de projectbureaus afzonderlijk zouden worden vastgesteld. Het projectbureau
NOH stelde vanaf eind juli, begin augustus 1999 een beoordelingsprocedure
in voor de risicodossiers ten behoeve van de aanbiedingen van Noordelijk
Holland en traject ZHM1. De doelstellingen van de beoordelingsprocedure hadden betrekking
op:– De bepaling van de risicomanagement-bonus of -malus die mede meest
economische aanbieding bepaalt;– Een voldoende compleet risicoprofiel van het project vast te stellen
op basis van de ingediende risicodossiers en de risicoanalyse van het Referentie-ontwerp;– Het vaststellen van de uitgangspunten voor de onderhandelingsfase
indien door de gegadigden voorgestelde risico-allocatie niet conform contract
is en aanvullende beheersmaatregelen benodigd zijn2.De beoordeling van de risico's zou volgens een stappenplan verlopen. De
eerste stap betrof een controle op volledigheid en compleetheid van het ingeleverde
risicodossier. Tijdens de tweede stap zou er worden gekeken naar de robuustheid
van de voorgestelde beheersmaatregelen. Vervolgens zouden restrisico's worden
ingeschat op basis van de beheersmaatregelen. Deze maatregelen dienden ook
in de aanneemsom van de inschrijver vermeld te zijn. Als vierde en laatste
stap zou er een inschatting worden gemaakt van het deel van de restrisico's
die voor rekening van de opdrachtgever zouden komen3.De inschrijver werd geacht een risicodossier op te stellen waarin geïdentificeerde
risico's gegroepeerd en gekwantificeerd werden aangegeven. In het dossier
diende de inschrijver de risico's te beschrijven aan de hand van de aspecten
geld, tijd en kwaliteit. Daarnaast diende de inschrijver ook aan te geven
hoe het risicomanagement binnen de organisatie was opgenomen Tot slot werd
de inschrijver geacht de RISMAN-methode te hanteren4.Na de opening van de enveloppen bleken alle consortia de risico's veel
hoger te hebben geraamd dan de projectorganisatie. Het verschil in risico
tussen de projectorganisatie en de laagst inschrijvende combinatie bedroeg
ongeveer een factor 4. Daarnaast bleek dat geen van de inschrijvers complete
inschrijvingen had gedaan, waarbij zij aangetekend dat de hoogste van de inschrijvers
als enige geen risicodossier, geen opbouw van de aanbestedingssom en geen
betalingsschema had ingediend voor de Pergola. Bij de aanbieding voor het
verdiepte gedeelte (de variant) had de hoogste inschrijver ook geen risicodossier.
Bij de tweede en derde inschrijver ontbrak de opbouw van de aanbiedingssom5.In het uiteindelijke onderhandelingsresultaat heeft de projectorganisatie
de risicoposten bij de aannemers weten te verlagen door zelf een aantal risico's
over te nemen omdat de staat die goedkoper kon afdekken.Externe adviseursExterne en onafhankelijke adviseurs werden gedurende de gehele aanbestedingsprocedure
ingeschakeld. De rol van externe adviseurs was met name na de opening van
de enveloppen van belang. De enveloppen werden bij de notaris gelegd zodat
iedereen kon oordelen dat er een objectieve beoordeling door de projectorganisatie
zou plaatsvinden. Op verschillende wijzen probeerde de projectorganisatie
de mogelijkheid van prijsafspraken te ontzenuwen. Een daarvan was het inhuren
van externe adviseurs uit de aannemerswereld. Ook voor de arbitrage zijn externe,
juridische adviseurs ingehuurd6. 6.4 ConclusiesDeze paragraaf beschreef en analyseerde de aanbesteding van de HSL-Zuidlijn
en de rol van de projectorganisatie HSL-Zuid daarbij. We hebben aandacht besteed
aan de raming, marktverkenning, risicobeheersing en de rol van externe adviseurs.
Bij de analyse van deze facetten uit de ramings- en aanbestedingsfase zijn
ook de overwegingen van de projectorganisatie ten aanzien van de contractvormen
en -grootte aan de orde geweest. Tot slot heeft de analyse van casus ook inzicht
geboden in de wijze waarop een aanbestedende dienst heeft gehandeld bij de
aanbesteding van een megaproject.Wat betreft de raming van de HSL-Zuid brengen we in herinnering de geringe
afwijking die een externe kostenadviseur tussen zijn eigen raming en die van
de projectorganisatie constateerde. Het extern kostenadviesbureau stelde echter
ook vast dat hoewel de totale sommen niet significant verschilden er op onderdelen
wel significante verschillen bestonden. Op de vraag of het geringe totale
verschil dan op toeval berustte of niet, werd niet ingegaan. In dit verband
wijzen we ook op het oordeel van het extern kostenadviesbureau over de begrotingen
van de combinaties die zich hadden ingeschreven. Het bureau kon de extreme
afwijkingen tussen de inschrijfsommen van de combinaties onderling, de laagste
inschrijfsom en de directieraming en de percentages voor algemene kosten,
winst en risico niet verklaren.De vraag of de projectorganisatie heeft geprobeerd een goed inzicht in
de markt te verwerven kunnen we positief beantwoorden. We hebben gezien dat
een extern adviesbureau in 1998 in opdracht van de projectorganisatie een
marktverkenning heeft verricht. De conclusie van dit rapport luidde dat bij
de aanbesteding van de HSL-Zuid voldoende internationale concurrentie zou
bestaan. Dit bleek een jaar later niet het geval te zijn. We konden echter
de onderbouwing van de conclusies van het rapport niet nagaan. In het dossier
troffen we ook geen stukken aan waaruit blijkt dat de projectorganisatie de
conclusies van het rapport heeft geverifieerd of ter discussie heeft gesteld.
Het staat wel vast dat de projectorganisatie een serieuze marktverkenning
heeft laten uitvoeren.Op basis van dit rapport had de projectorganisatie besloten om contracten
zo groot mogelijk te maken en ze in de vorm van D&C aan te bieden ten
einde de internationale concurrentie optimaal te stimuleren. De projectorganisatie
meende dat buitenlandse aannemers een bod zouden doen indien de contracten
groot waren geweest. De ervaring met de buitenlandse bouwer van de boortunnel
onder het Groene Hart waarbij een besparing van ƒ 200 miljoen
was gerealiseerd stond de projectorganisatie duidelijk voor ogen. Met betrekking
tot de keuze voor contractgrootte en -vorm kunnen we stellen dat, onafhankelijk
van het uiteindelijke resultaat, deze gebaseerd was op eigen onderzoek en
daarmee als weloverwogen beschouwd dient te worden.Ondanks deze inzichten heeft de projectorganisatie zich vergist in de
mate waarin aannemers bereid waren om innovatieve contractvormen te gebruiken.
De leiding van de projectorganisatie had een ideologische voorkeur voor moderne
contractvormen en had daardoor op zijn minst een vertekend beeld van de oriëntatie
van de marktpartijen. In de visie van de leiding van de projectorganisatie
bezit de overheid teveel expertise over de bouw. De overheid dient kennis
en expertise over de bouw af te stoten en de markt het voortouw te laten nemen. Inzicht in risico's en de planning van de risicobeheersing was net als
de marktverkenning gebaseerd op voorafgaand onderzoek. De projectorganisatie
stelde voor de aanbesteding beoordelingsprocedures en -criteria op en heeft
zich zover wij kunnen beoordelen gedegen voorbereid. Zo werd van de inschrijvende
partijen verlangd dat ze bij de inschrijving zelf een risicodossier zouden
indienen waaruit zou blijken wat voor risico's de inschrijvers onderkenden,
zodat duidelijk zou worden hoe zij die meenden te zullen beheersen.Tijdens de totstandkoming van de raming, de verkenning van de markt, de
risicoanalyses en de beoordeling van de inschrijving heeft de projectorganisatie
externe adviseurs ingehuurd. Op de adviesorganisatie na die de marktverkenning
heeft verricht hebben externe adviseurs een secundaire rol gespeeld. Dit houdt
in dat externe adviseurs ter toetsing van genomen stappen (zoals het kostenadviesbureau)
of juridische bijstand (de Landsadvocaat) zijn ingehuurd. Behalve in het geval
van de marktverkenning heeft de projectorganisatie strategische keuzen op
grond van eigen inzichten gemaakt.Tot slot stellen we vast dat de wijze waarop de projectorganisatie met
de consortia heeft onderhandeld gedurfd was. De projectorganisatie heeft bijvoorbeeld
strategisch gehandeld door tijd te nemen met de onderhandelingen in de wetenschap
dat tijd in het nadeel van de bouwondernemers werkte. Daarbij heeft de projectorganisatie
de aanbestedingsregels niet altijd strikt nageleefd. De UAR legt de aanbestedende
dienst veel beperkingen op, in het bijzonder bij onderhandelingen over contracten
ter grootte van de HSL-Zuid. 7 GEMEENTE AMSTERDAM – NOORD/ZUIDLIJN7.1 Gemeente Amsterdam als aanbestedende dienstDe gemeente Amsterdam is opdrachtgever voor de bouw van de Noord-Zuid
metrolijn. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat gaf een subsidie van ƒ 2125
miljoen aan de Noord/Zuidlijn (inclusief ƒ 70 miljoen voor twee
kleinere projecten op het Stationseiland). Deze beschikking heeft het karakter
van een «lump sum»: mee- en tegevallers komen voor rekening van
de gemeente Amsterdam. De gemeente Amsterdam rapporteert regelmatig aan het
ministerie. Verder bestaat een mijlpalenplan op basis waarvan de facturen
worden ingediend bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De regionale
directie Rijkswaterstaat Noord-Holland in Haarlem is de controleur van het
project.Ten behoeve van de uitvoering van het project is binnen de gemeente het
projectbureau Noord/Zuidlijn opgericht1. Dit projectbureau fungeert als gedelegeerd opdrachtgever
voor de bouwpartijen. Het projectbureau maakt deel uit van de dienst Infrastructuur,
Verkeer en Vervoer en valt onder de politieke verantwoordelijkheid van (project)wethouder,
de heer G. Dales.Het projectbureau Noord/Zuidlijn heeft een initiërende, sturende,
begeleidende en toetsende rol. Het projectbureau is verantwoordelijk voor
de kwaliteit en de kosten van de uitvoering. Vier keer per jaar stelt het
projectbureau een kwartaalverslag op dat de activiteiten van de afgelopen
drie maanden beschrijft. Het verslag maakt de voortgang van het project inzichtelijk
en dient als onderbouwing van de ingediende declaraties. Het kwartaalverslag
wordt aangeboden aan het gemeentebestuur van Amsterdam, het Regionaal Orgaan
Amsterdam en het ministerie van Verkeer en Waterstaat2.Bij het projectbureau Noord/Zuidlijn werken ongeveer twintig mensen. Aan
het hoofd staat een directeur van het projectbureau. De aansturing van het
bouwproject en de omgeving is verdeeld over een drietal managers: een bouwmanager,
een omgevingsmanager en een vervoersmanager. De directeur en de managers van
het projectbureau zijn speciaal voor dit project door de gemeente aangetrokken
en hebben veel ervaring in en met de bouwwereld. Ze zijn afkomstig van aannemers
of ingenieursbureaus. Het projectbureau wordt bijgestaan door een aanbestedingsadviescommissie.
Deze bestaat uit «drie wijze heren».Het projectbureau wordt ondersteund door het Adviesbureau Noord/Zuidlijn.
Hierin werken drie ingenieursbureaus samen, twee externe adviesbureaus en
het Ingenieursbureau Amsterdam (IBA). Het Adviesbureau maakt de ontwerpen
en bestekken, stelt contracten op en heeft de verantwoordelijkheid voor de
directievoering3. De gemeente Amsterdam werkt bij veel projecten met (externe)
adviesbureaus. De gemeente wil niet alle gespecialiseerde kennis in huis hebben
maar wel voldoende deskundigheid bezitten om zaken als ramingen en ontwerpen
te kunnen beoordelen. Het ontwerp van de stations en de boortunnel is door
het projectbureau gedelegeerd aan het Adviesbureau Noord/Zuidlijn.In de gemeente Amsterdam worden alle projecten die Europees worden aanbesteed
gemeld aan het bureau SBA (Screenings- en Bewakingsaanpak)4. Het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden
vormde de aanleiding voor het instellen van het Bureau SBA1. Het doel van het Bureau SBA is
de risico's voor overheid en bedrijfsleven door «risk assessment»
in kaart te brengen en het gemeentebestuur te adviseren over de financiële,
economische stabiliteit en betrouwbaarheid van een onderneming die in aanmerking
wil komen voor de gunning van een bouwproject. Daarbij initieert en coördineert
het bureau gerichte controles om tot daadwerkelijke bewaking tijdens de uitvoering
van een dergelijk bouwproject te komen. Deze controles richten zich onder
andere op de administratieve, financiële organisatie, de arbeidsomstandigheden,
koppelbazerij, veiligheid en milieu2.7.2 Aanbestedingsbeleid algemeenDe gemeente Amsterdam heeft geen centraal vastgesteld aanbestedingsbeleid.
Iedere dienst of aanbestedingsorganisatie heeft zijn eigen beleid3. De dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer
volgt in het kader van aanbestedingen het kwaliteitshandboek. Daarbij is deze
dienst vanzelfsprekend gebonden aan wettelijke regels. Op de aanbesteding
van de Noord/Zuidlijn was de EG-richtlijn Nutssectoren en het UAR EG 1991
van toepassing. Verder geldt dat bij iedere Europese aanbesteding in de gemeente
Amsterdam gebruik moet worden gemaakt van de diensten van het Bureau SBA.Aanbestedingsbeleid dienst IVVHet aanbestedingsbeleid van de dienst IVV is beschreven in het kwaliteitshandboek
van deze dienst4. Voor het aanbestedingsbeleid zijn
de volgende doelstellingen geformuleerd:1. Openheid en zorgvuldigheid naar het gemeentebestuur en naar de contractpartners.2. Gewenste kwaliteit tegen zo laag mogelijke kosten.Het uitgangspunt van het aanbestedingsbeleid bij de dienst IVV is de openbare
aanbesteding omdat die volgens deze dienst het beste tegemoet komt aan de
doelstellingen van openheid, zorgvuldigheid (waaronder objectiviteit) en daarbij
de meeste waarborgen biedt voor een concurrerende prijsvorming. Het kwaliteitshandboek
geeft aan dat het kiezen van een andere methode voor aanbesteding dient te
worden gemotiveerd.In het aanbestedingsbeleid wordt uitgebreid verwezen naar externe voorschriften.
Hierbij gaat het allereerst om Europese voorschriften (richtlijnen Werken,
Leveringen, Diensten en Nutssectoren). De richtlijnen beschrijven drie aanbestedingsvormen:
de openbare procedure, de niet-openbare procedure en procedure van gunning
via onderhandelingen. Ook wordt verwezen naar nationale voorschriften (de
Gemeentewet, Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen, UAR-EG 1991, UAR 1986).
Er wordt aangegeven dat het UAR 1986 vier vormen van aanbesteding kent: openbare
aanbesteding, openbare aanbesteding met voorafgaande selectie, onderhandse
aanbesteding en onderhandse aanbesteding na selectie. Ten slotte wordt ook
ingegaan op uitvoeringsregelingen (UAV '89, UAV TI 1992, RVOI 1998, Burgerlijk
wetboek, standaardbestekken).De dienst IVV is gebonden aan de Europese richtlijnen voor wat betreft
werken, leveringen of diensten die boven de hiervoor genoemde drempelbedragen
uitkomen. Onder de drempelbedragen kan de gemeente Amsterdam,
in casu de dienst IVV, haar eigen aanbestedingsbeleid formuleren voor zover
zij optreedt als opdrachtgeefster.Verder wordt het uitnodigingsbeleid bij enkelvoudige uitnodiging en onderhandse
aanbesteding beschreven. Daarbij worden de volgende selectiecriteria genoemd:
deskundigheid, ervaringen bij aanbesteder met inschrijver, omvang van het
bedrijf, financiële draagkracht, kwaliteitswaarborg, technische en organisatorische
kwaliteit van het bedrijf, milieu- en veiligheidsaspecten, service en nazorg.In een bijlage bij het aanbestedingsbeleid wordt ingegaan op vraagtechnieken.
Een vraagtechniek is een methode met behulp waarvan een opdrachtgever/aanbesteder
één of meer bedrijven vraagt om prijsaanbieding(en) te doen
voor de uitvoering van een werk of voor een levering of dienst.Ook in het kwaliteitshandboek Financiën van de dienst IVV wordt ingegaan
op de aanbesteding van werken. Er bestaat een procedure «openbare aanbesteding
van werken» waarin de activiteiten bij de aanbesteding stap voor stap
worden beschreven. Bij de beschrijving van de activiteiten wordt steeds ingegaan
op de planning en op de norm (waarbij vooral wordt gewezen op het UAR 1986).
Ook bestaat er een procedure «openbare Europese aanbesteding».
Deze procedure is op dezelfde wijze opgebouwd als de procedure «openbare
aanbesteding van werken». Nu wordt bij de normen steeds verwezen naar
het UAR-EG 1991.In het kwaliteitshandboek wordt geen procedure beschreven voor het «niet-passend»
verklaren van aanbestedingen. Ook in andere documenten van de gemeente Amsterdam
is geen beleid vastgelegd voor het «niet-passend» verklaren van
aanbestedingen.Beleid van het Bureau SBAHet doel van het Bureau SBA is dat de gemeente wil weten met wie zij zaken
doet1. Daartoe licht het Bureau ondernemingen door («screening»)
die in aanmerking willen komen voor de gunning van een (Europese) aanbesteding.
Ook adviseert het Bureau de burgemeester en de aanbestedende dienst over de
financieel-economische stabiliteit en integriteit van de doorgelichte onderneming.
Verder bewaakt het Bureau de activiteiten van een doorgelichte onderneming
ten behoeve van de uitvoering van een aanbesteding.Het doorlichten werkt als volgt. Tijdens de inschrijving op de aanbesteding
dan wel prekwalificatie wordt door de onderneming het vragenformulier van
het Bureau SBA volledig ingevuld en worden eveneens alle verzochte schriftelijke
bescheiden ingeleverd. Invulling van het SBA-formulier en aanlevering van
de gevraagde schriftelijke bescheiden zijn verplichte onderdelen van de aanbestedingsprocedure.
In overleg met de aanbestedende dienst wordt door SBA besloten welke ondernemingen
voor doorlichting in aanmerking komen. De SBA maakt een advies op ten behoeve
van de aanbestedende dienst en de burgemeester.Ook tijdens de uitvoering van projecten voert het Bureau SBA controles
uit. Hierbij gaat het om een integrale controle op de daadwerkelijke locatie
waar het project wordt uitgevoerd. Ook vindt een controle plaats op de financiële-
en de projectadministratie. Voorts zijn er controles door leden van het Bureau
SBA in combinatie met andere controlerende instanties, zoals accountancy,
milieupolitie, belasting en de sociale dienst. Ten slotte kan worden opgemerkt dat in de beschrijving van de werkzaamheden
van het Bureau SBA geen procedure voor onregelmatigheden staat vermeld. Ook
in andere documenten van de gemeente Amsterdam is geen procedure vastgelegd
voor de melding van onregelmatigheden (in de bouw).7.3 Casus Noord/Zuidlijn1Ontwerp- en ramingsfaseRamingHet Adviesbureau Noord/Zuidlijn heeft in opdracht van het Projectbureau
Noord/Zuidlijn een ontwerp gemaakt voor Station Vijzelgracht en een bestek
opgesteld. Het bestek is samengesteld overeenkomstig de RAW-systematiek (CROW).
Van toepassing zijn de Standaard RAW Bepalingen 1995 inclusief de Wijziging
van november 1998. Het bestek bevat voornamelijk productgerichte resultaatsverplichtingen.
Onder productgerichte resultaatsverplichtingen wordt verstaan een logische
clustering van werkzaamheden waarbij de vrijheid van de aannemer niet wordt
aangetast en waarbij het gereedkomen van de producten leidt tot een logische
en evenwichtige betaalstroom.Op basis van het bestek is door het Adviesbureau Noord/Zuidlijn een bestekraming
opgesteld. Voor de bepaling van eenheidsprijzen en materieelkosten maakte
het Adviesbureau gebruik van databases zoals die bij de twee betrokken externe
adviesbureaus en Ingenieurs Bureau Amsterdam aanwezig zijn. Deze databases
worden actueel gehouden met productinformatie en nacalculaties van aanbestedingen.
Op deze wijze beschikt een ingenieursbureau over dezelfde informatie als de
aannemer. Bij het ramen van een nieuw werk zoals station Vijzelgracht wordt
hiervan gebruik gemaakt door op toekomstige ontwikkelingen te anticiperen.In het kader van de rijkssubsidie voor de realisatie van de Noord/Zuidlijn
werd de kostenraming van het projectbureau Noord/Zuidlijn door de minister
van Verkeer en Waterstaat getoetst. Hierbij werd naar drie aspecten gekeken:
technische opzet en onderbouwing van de raming, aanwezige risico's en subsidiabiliteit
van kosten2. Beoordeling van de subsidiabiliteit van de kosten leidde
tot de conclusie dat de «plussen» en «minnen» grosso
modo even groot waren en dat de subsidieaanvraag op hetzelfde niveau kon worden
gehandhaafd. De kostenraming werd getoetst door de Bouwdienst van RWS. Dat
was volgens de minister van Verkeer en Waterstaat een normale gang van zaken
in een project waarbij een groot deel wordt gefinancierd door het ministerie
van Verkeer en Waterstaat. De Bouwdienst bekeek in hoeverre de raming compleet
was, hoeveelheden juist waren berekend, prijzen juist waren vastgesteld en
adequate opslagen waren gehanteerd. De Bouwdienst constateerde dat de kostenraming
gedegen was opgesteld en dat het ontwerp voor de Noord/Zuidlijn realiseerbaar
leek. De minister gaf aan dat in de subsidieaanvraag niet alle risico's waren
meegenomen en gekwantificeerd3. Daarom werd door het ministerie van Verkeer en Waterstaat
een eigen inschatting van deze risico's opgesteld. De minister stelde daarop
dat er onvoldoende rekening was gehouden met het markt- of aanbestedingsrisico.
Het risico bestond dat vanwege lopende grote projecten (o.a. HSL-Zuid en Betuweroute)
de markt overbelast kon raken en hierdoor de aanbestedingen substantieel hoger
zouden kunnen uitvallen. Dit risico werd vervolgens door een aanvulling op
de subsidie met een bedrag van ƒ 187 miljoen gedekt. De bestekraming werd in de verschillende fasen van het proces aangepast.
In alle fasen waren uitgebreide ramingen met verschilanalyses opgesteld en
werd de scope van het project bewaakt1. Vóór
de aanbesteding werd de directiebegroting opgesteld. De directiebegroting
is een begroting die aangeeft welke aanneemsom met de laatste marktinzichten
kan worden verwacht en is derhalve een actuele marktconforme prognose2. De bestekraming van station Vijzelgracht
(en de andere contracten) werd een maand vóór de aanbesteding
aangepast aan de meest recente marktinzichten3. Deze directiebegroting werd door een beëdigd bouwkostenramer
opgesteld op basis van bestektekeningen en het bestek. Het resultaat is beschreven
in de directiebegroting waarin naast de inschrijfstaat ook een volledige en
verifieerbare onderbouwing is gegeven op het niveau van de uitvoering4. Het Adviesbureau Noord/Zuidlijn heeft de ramingen,
inclusief de directiebegroting op significante onderdelen getoetst op eenheidsprijzen
van referentiewerken. Het Adviesbureau heeft een aantal praktijkproeven uitgevoerd
met marktpartijen.Eerste aanbestedingDe eerste aanbesteding ging uit van dertien contracten met een beperkte
omvang. Deze opzet had tot doel de concurrentie te bevorderen en per contract
de benodigde specialistische aannemer te kunnen contracteren. In verband met
de gewijzigde marktomstandigheden is eind 1999, in overleg met de aanbestedingsadviescommissie
en de aanbestedingsdeskundigen van het ministerie, besloten het aanbestedingsbeleid
aan te passen. De belangrijkste wijziging was het gelijktijdig en gecombineerd
naar de markt brengen van de bestekken voor de boortunnels en de diepe stations
om hiermee de mogelijkheid te openen voor optimalisaties en schaalvoordelen.
Gezien de omvang en de complexiteit is gekozen voor een niet-openbare aanbesteding
met preselectie5. Bij deze preselectie ging het om de compleetheid van
de ingediende informatie, de toetsing op uitsluitingsgronden en de toetsing
op geschiktheidseisen. De gunning van elk afzonderlijk contract zou plaatsvinden
op basis van de economisch meest voordelige aanbieding inhoudende de laagste
gekapitaliseerde eindprijs met een hoge graad van betrouwbaarheid en kwaliteit6. De aanbesteding
vond plaats via Engineering & Construct contracten.Toen deze aanbesteding op 12 december 2000 werd afgesloten, bleek dat
met uitzondering van de boortunnels de uitgebrachte aanbiedingen ver boven
de directiebegrotingen uitkwamen. De combinatie van bestekken bleek, op één
uitzondering na, geen schaalvoordelen op te leveren. Ook zijn geen optimalisaties
van het ontwerp naar voren gebracht. Op basis van een audit, uitgevoerd door
een extern adviesbureau, zijn de aanbiedingen voor de diepe stations niet
als onderhandelbaar gekwalificeerd. De aannemers die hadden ingeschreven op
het project spanden geen zaak aan tegen dit besluit van de gemeente.Tweede aanbestedingAangezien de eerste kwalificatie was mislukt, besloot de gemeente een
tweede aanbesteding te houden. Bij de tweede aanbesteding werden de drie contracten
voor de diepe metrostations als aparte contracten heraanbesteed. Verder vond
de aanbesteding door een openbare procedure plaats. Er werd een limiet gesteld
van twee deelnemende partijen per consortium (met uitzondering van de passage
CS waarbij een maximum werd gesteld van vier). Ook werd besloten een vertaling
van de bestekken te leveren om de toegankelijkheid voor buitenlandse aannemers
te vergroten. Bij de tweede aanbesteding is de directiebegroting verhoogd. De bijstelling van de directiebegroting is gedaan op basis van advies
van derden die een brede kennis van de markt hebben. De aangepaste directieraming
betreft een 90/10 raming: dit betekent dat de kans dat de prijs uiteindelijk
hoger zal zijn en er verlies wordt gemaakt op dat deel van het werk 10% is.
Deze aanbesteding vond plaats via RAW-contracten (met resultaatverplichting
op productniveau).Na sluiting van de inschrijving, op 25 oktober 2001, werd de inschrijving
voor het station Vijzelgracht wederom als «niet-passend» beoordeeld
(net als het metrostation Ceintuurbaan en Metrostation CS). De inschrijving
van de laagste inschrijver, een combinatie bestaande uit twee aannemers met
een derde als als onderaannemer, was ƒ 194 835 000.
De directiebegroting voor dit onderdeel van de Noord/Zuidlijn bedroeg ƒ 160 634 284.
Het verschil bedroeg ƒ 34 200 716 (21%). Het verschil
tussen de directiebegroting en de aanbieding kon volgens aan analyse van het
Projectbureau Noord/Zuidlijn volledig worden verklaard uit de vier posten
die in onderaanneming worden uitgevoerd (opruimwerkzaamheden, grond, grout
en diepwand). Op deze onderdelen lag de aanbieding van de bouwcombinatie gemiddeld
80% boven de directiebegroting. Op de overige onderdelen van het werk, inclusief
de indirecte kosten, bestond er nauwelijks verschil tussen directiebegroting
en aanbieding. Na een gedetailleerde analyse van het verschil werd geconcludeerd
dat de kans dat de kosten voor het werk van de onderaannemers zo hoog zouden
kunnen zijn als de aannemer heeft aangegeven nul is1.Vervolgens nodigde de gemeente de combinatie uit voor aansluitende onderhandelingen
voor een contract voor het station Vijzelgracht. Tegelijkertijd nodigde de
gemeente ook een buitenlandse aannemer (de winnaar van de aanbesteding «Station
Rokin») uit voor onderhandelingen over het «station Vijzelgracht».
De combinatie achtte het echter niet rechtmatig dat er onderhandelingen met
derden plaatsvonden. Daarom maakte deze combinatie een spoedgeschil aanhangig
bij de Raad van Arbitrage.Raad van ArbitrageOp 19 maart 2002 vond een mondelinge behandeling plaats bij de Raad van
Arbitrage voor de Bouwbedrijven. De combinatie was de mening toegedaan dat
de gemeente Amsterdam de inschrijving ten onrechte niet-geschikt/niet-passend
had beoordeeld. De combinatie was dus ook van mening dat de aanbestedingsprocedure
niet terecht door de gemeente was afgebroken en wenste een één-op-één
overleg/onderhandeling over bezuinigingen met de gemeente. De gemeente Amsterdam
was inmiddels begonnen met een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande
bekendmaking. Deze procedure maakte het mogelijk dat de gemeente ging onderhandelen
met een derde. Aan deze derde kon, als overeenstemming wordt bereikt, de opdracht
gegund worden. De bouwcombinatie was het niet eens met het feit dat de gemeente
al was begonnen met een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking
(terwijl niet alle partijen het eens waren met de «niet-passend»
verklaring van de gemeente en voor formele afsluiting van de oorspronkelijke
aanbestedingsprocedure). «[De combinatie, red.] vordert dat de Gemeente
hiermee niet voortgaat». De combinatie verweet de gemeente Amsterdam
te handelen in strijd met de overeengekomen aanbestedingsregels. De combinatie
verweet de gemeente zelfs te «leuren». Het verschil tussen de directiebegroting en de aanbieding van de combinatie
werd onderzocht door een extern consultantsbureau1. Het consultancybureau
ondersteunde grotendeels de eerdere analyse van de verschillen die het Adviesbureau
Noord/Zuidlijn had gemaakt. Het consultancybureau kwam in algemene zin tot
de conclusie dat in de directiebegroting sprake was van een realistisch prijsniveau.
Het bureau concludeerde dat rekening was gehouden met de huidige marktomstandigheden
en de projectspecifieke kenmerken op een zeer degelijke wijze waren geanalyseerd
en waar nodig verdisconteerd in de eenheidsprijzen. Het consultancybureau
was van mening dat de gehanteerde doorlooptijden en eenheidsprijzen van enkele
onderdelen van de posten opruimwerkzaamheden, grondwerk en groutstempel in
de directiebegroting enigszins optimistisch waren ingeschat. Hierdoor zou
het geraamde kostenniveau mogelijk verhoogd moeten worden van ƒ 16,1
miljoen tot circa ƒ 18,5 miljoen. Ook kwam het consultancybureau
tot de conclusie dat de raming voor diepwanden mogelijk ƒ 2,5
miljoen te laag zou kunnen zijn.De discussie over het «niet-passend» respectievelijk «ongeschikt»
zijn van de aanbieding van de combinatie spitste zich toe op de kosten van
opruimwerkzaamheden, grondwerk, groutstempel en diepwanden. Voor het overige
lag de inschrijving van de combinatie binnen een zeer geringe en aanvaardbare
marge ten opzichte van de directieraming en de beoordeling van het consultancybureau2. De discussie ging dus eigenlijk over de posten en de prijsopgaven
van de onderaannemers.Bij de gemeente Amsterdam bestond (zoals verwoord door de advocaat van
de gemeente Amsterdam) gerede twijfel of de prijsvorming wel in (voldoende)
vrije concurrentie tot stand was gekomen en in die zin wel marktconform was.
De advocaat vermeldde ook dat de gemeente sterke aanwijzingen had dat dat
niet zo was. In het verslag van de mondelinge behandeling van de zaak bij
de Raad van Arbitrage staat overigens vermeld dat de gemeente de combinatie
niet beschuldigt van prijsopdrijvend gedrag, zoals ten onrechte in de pers
werd gesuggereerd. Het is aan de NMa om overtreding van kartelbepalingen te
onderzoeken3. De bezwaren van de gemeente richtten
zich overigens op de aanbiedingen van de onderaannemers, niet op de eigen
prijzen van de combinatie. Het ging om de marktwerking binnen de disciplines
diepwanden, groutstempel en grondwerk. De onderaannemers hadden niet in volledige
concurrentie kunnen bieden, waardoor de prijzen van onderaannemers aan de
hoge kant waren.De Raad van Arbitrage oordeelde uiteindelijk op 29 april 2002 dat alleen
de toepasselijkheid van de uitsluitingsgrond (surséance van een van
de combinanten) voldoende reden was de vordering van de combinatie af te wijzen.
De Raad deed hiermee dus geen uitspraak over het verloop van de aanbestedingsprocedure.Inlichten van OM en NMaEen medewerker van de gemeente Amsterdam ontving per abuis op 24 januari
2002 een in de Engelse taal opgestelde e-mail van een medewerker van één
van de combinanten gericht aan de onderaannemer van de combinatie met als
onderwerp «NZ Metro Amsterdam». In de e-mail wijst de medewerker
van de combinant de onderaannemer er op dat ze niet met anderen in zee mogen
gaan bij de bouw van metrostations in Amsterdam. De aannemer beriep zich op
een afspraak om exclusief zaken met elkaar te doen. De medewerker van de gemeente
Amsterdam speelde het e-mailbericht door aan zijn leidinggevende,
die de e-mail weer doorstuurde naar Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam.
Vervolgens werd Bureau Screening- en bewakingsaanpak (SBA) ingeschakeld.SBA heeft de verantwoordelijke wethouder en de betrokken projectdirecteur
van de e-mail in kennis gesteld. Vervolgens heeft een algemeen overleg plaatsgevonden
met de Nederlandse Mededingingsautoriteit, waarbij de e-mail zelf nog niet
ter sprake werd gebracht. SBA stelde naar aanleiding van het vorenstaande
een risicoprofiel op en dit bracht dit in een gesprek met de burgemeester
van Amsterdam. De burgemeester achtte de door SBA geschetste situatie «te
explosief» en adviseerde om aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie
(OM) en een mededeling te doen aan de NMa. Op 9 februari 2002 stelde
de burgemeester dit voor aan het College. Het College stemde in met het voorstel.Het Amsterdamse OM zag niets in de e-mail. Men vond de zaak, vooralsnog
aangemerkt als valsheid in geschrifte met betrekking tot het ingevulde vragenformulier
van SBA, te dun om een onderzoek naar te verrichten. In overleg tussen de
gemeente, de NMa en het OM is aangegeven dat een melding bij de NMa op dat
moment de voorkeur had. De NMa stelde naar aanleiding van de mededeling een
onderzoek in.7.4 AnalyseDe ontwerpfaseRamingen en ontwerpBij de tweede aanbesteding bleek een groot verschil te bestaan tussen
de raming van de gemeente Amsterdam en de inschrijving van de combinatie.
Men kan hierbij de vraag stellen of de gemeente de kosten voor de aanleg van
het metrostation Vijzelgracht te laag heeft geraamd. Om dit te toetsen kan
worden gekeken naar de twee externe partijen die een oordeel hebben uitgesproken
over de raming van de gemeente.De Bouwdienst van Rijkswaterstaat oordeelde dat de raming van het Adviesbureau
Noord/Zuidlijn gedegen was opgesteld en achtte het ontwerp voor de Noord/Zuidlijn
realiseerbaar. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat merkte alleen op dat
in de kostenraming onvoldoende aandacht was besteed aan het risico van te
hoge inschrijvingen als gevolg van een overbelaste markt (door onder andere
de uitvoering van de HSL-Zuid en de Betuweroute). Hierop werd de raming op
dit punt gecorrigeerd.Bij het geschil tussen de gemeente Amsterdam en de combinatie bij de Raad
van Arbitrage werd het verschil tussen de directiebegroting en de aanbieding
van de combinatie onderzocht door een extern consultancybureau1. Het consultancybureau
kwam in algemene zin tot de conclusie dat in de directiebegroting sprake was
van een realistisch prijsniveau, waarbij mede rekening was gehouden met de
huidige marktomstandigheden. Het bureau concludeerde ook dat de projectspecifieke
kenmerken op een zeer degelijke wijze waren geanalyseerd en waar nodig verdisconteerd
in de eenheidsprijzen. Kortom: de analyses van de Bouwdienst en van het consultancybureau
geven in principe geen aanleiding om de conclusie te trekken dat de raming
van de gemeente Amsterdam voor de bouw van het metrostation Vijzelgracht niet
goed in elkaar stak. Technologische deskundigheidHet Adviesbureau Noord/Zuidlijn had voorts alle benodigde inhoudelijke
deskundigheid in huis. Het consultancybureau oordeelde naar aanleiding van
het geschil tussen de gemeente Amsterdam en de combinatie bij de Raad van
Arbitrage dat de projectspecifieke kenmerken op een zeer degelijke wijze waren
geanalyseerd en verdisconteerd in de eenheidsprijzen. Er was hierdoor sprake
van een geringe onzekerheidsmarge1. Op grond van dit oordeel is er in principe geen
aanleiding om te veronderstellen dat de technische deskundigheid van de opdrachtgever
tekort schoot.Inzicht in de prijsontwikkelingWat betreft het geconstateerde verschil tussen de directiebegroting en
de aanbieding van de combinatie kan worden opgemerkt dat deze vooral kon worden
toegeschreven aan de prijzen van de onderaannemers. Deze prijzen waren door
de gemeente veel lager ingeschat dan in de inschrijving was aangegeven. De
gemeente Amsterdam had beperkt inzicht in de markt van onderaannemers. Ook
kan worden opgemerkt dat het Bureau SBA geen onderzoek uitvoert binnen deze
markt. De gemeente Amsterdam heeft – net als andere opdrachtgevers in
Nederland – weinig inzicht in de eventuele contracten tussen aannemers
en onderaannemers. Dit verschilt met de praktijk in andere Europese landen
waar deze contracten wel worden meegestuurd. Dit gebrek aan informatie over
de contracten tussen aannemers en onderaannemers kan worden geduid als een
agency-probleem.De aanbestedingsfaseInzicht in het aantal marktpartijenDe risico's die zijn verbonden met de markt werden door de gemeente Amsterdam
in eerste instantie laag ingeschat, aldus bleek bij de toetsing door het ministerie
van Verkeer en Waterstaat bleek. Dit was voor de minister van Verkeer en Waterstaat
reden om de subsidie te verhogen. Na de eerste aanbesteding werd de directiebegroting
verhoogd. De bijstelling van de directiebegroting werd gedaan op basis van
advies van derden die een brede kennis van de markt hadden. Later merkte de
burgemeester van Amsterdam in een brief aan de gemeenteraad nog ten aanzien
van deze tweede aanbesteding op dat de prijzen hoog waren door de krappe markt
en dat de marktpartijen de risico's van enkele projectdelen hoger inschatten
dan het projectbureau2.Bij deze krappe markt lijkt het wederom met name te gaan om de onderaannemers:
uit de analyse van verschillen tussen de directiebegroting en de aanbieding
van de combinatie bleken daar immers de grote verschillen te liggen. Hoewel
de gemeente aangeeft enig inzicht te hebben in het prijsniveau van het werk
in onderaanneming bij de onderbouw van de Mondriaantoren, lijkt de gemeente
toch een beperkt zicht te hebben op de werking van deze onderaannemersmarkten.Contractvorm en -grootteDe eerste aanbesteding vond plaats via «Engineering & Construct»-contracten.
Deze aanbesteding mislukte met uitzondering van de aanbesteding van de boortunnel.
Ook zijn geen optimalisaties van het ontwerp naar voren gebracht. De tweede
aanbesteding vond plaats via RAW-contracten (met resultaatverplichting op
productniveau). Bij de eerste aanbesteding werd gekozen de bestekken voor de boortunnels
en de diepe stations gelijktijdig en gecombineerd naar de markt te brengen
om hiermee de mogelijkheid te openen voor optimalisaties en schaalvoordelen.
Toen deze aanbesteding werd afgesloten bleek dat met uitzondering van de boortunnels
de uitgebrachte aanbiedingen ver boven de bestekramingen uitkwamen. De combinatie
van bestekken bleek, op één uitzondering na, geen schaalvoordelen
op te leveren. Bij de tweede aanbesteding werden de metrostations apart aanbesteed.
Dit leverde voor het metrostation Rokin het verwachte voordeel op. Dit werd
gegund aan een buitenlandse firma. Hoewel de inschrijvingen voor de andere
metrostations opnieuw ver boven de raming lagen, leek de aanbesteding in kleinere
contracten hierbij tot (beperkte) voordelen te leiden. Daarmee lijkt de eerste
keuze van de gemeente Amsterdam voor grote contracten niet goed te hebben
uitgepakt. Bij de tweede aanbesteding is daarom een andere aanpak gekozen.AanbestedingswijzeBij de eerste aanbesteding werd gekozen voor een niet-openbare aanbesteding
met preselectie, maar deze aanbesteding mislukte. Bij de tweede aanbesteding
werd gekozen voor een openbare aanbesteding. Hier werd het werk wel gegund.
Interessant is ook dat bij de tweede aanbesteding het bestek werd vertaald
om dit toegankelijker te maken voor buitenlandse aannemers. Binnen het kader
van dit onderzoek hebben wij niet kunnen vaststellen of dit invloed heeft
gehad op de inschrijvingen van buitenlandse aannemers.De tweede aanbestedingsronde leverde voor drie contracten een «niet-passende-aanbieding»
op. De gemeente Amsterdam ging door met onderhandelingen met een derde aannemer
(zonder voorafgaande bekendmaking). Dit leidde ertoe dat de gemeente Amsterdam
werd beschuldigd van «leuren». De Raad van Arbitrage wees echter
de vordering van de combinatie af (overigens met als reden dat één
van de combinanten surséance had aangevraagd).7.5 Kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheidHet antwoord op de vraag op welke wijze de gemeente Amsterdam kennis heeft
genomen van signalen van onregelmatigheid en hoe zij dit verwerkt heeft kan
het volgende antwoord worden geformuleerd. Ten eerste valt op dat de gemeente
Amsterdam op volstrekt toevallige wijze kennisnam van mogelijke onregelmatigheden.
Een e-mailbericht van één van de combinanten aan de onderaannemer
van de combinatie kwam toevallig bij een medewerker van de gemeente Amsterdam
terecht. Ten tweede valt op dat de gemeente Amsterdam beschikt over een Bureau
SBA. Dit bureau controleert echter niet specifiek mededingingsrechtelijke
aspecten. De mogelijke onregelmatigheden die in de casus optraden werden daarom
niet door dit bureau geïdentificeerd bij de doorlichting. Tenslotte valt
op dat de gemeente Amsterdam niet beschikte over een procedure voor het melden
van onregelmatigheden. Uiteindelijk kwam de zaak bij de burgemeester en deze
besloot dat het OM en de NMa moesten worden ingelicht. 7.6 ConclusiesWat betreft het opdrachtgeverschap is gebleken dat twee instanties, de
Bouwdienst RWS en een extern consultancybureau, de kwaliteit van de raming
van de gemeente Amsterdam voor de bouw van het metrostation Vijzelgracht als
goed beoordeelden. Het extern consultancybureau concludeerde voorts in zijn
onderzoek dat de technologische deskundigheid bij de gemeente Amsterdam daarbij
voldoende was. Wel bleek dat de gemeente Amsterdam beperkt inzicht heeft gehad
in de markt van onderaannemers en de marktrisico's mogelijkerwijs te laag
heeft ingeschat. Bij de aanbestedingen bleek dat de tweede aanbesteding, met
kleinere, traditionele contracten en openbare aanbesteding, succesvoller was
dan de eerste aanbesteding met grotere, innovatieve contracten en niet-openbare
aanbesteding met preselectie. Het is echter de vraag of een deskundig opdrachtgever
de uitkomsten van de verschillende manieren van aanbesteden van tevoren had
kunnen voorspellen.Wat betreft de kennisname en verwerking van signalen is gebleken dat de
gemeente Amsterdam op toevallige wijze kennis heeft genomen van mogelijke
onregelmatigheden. Binnen de gemeente bestaat geen procedure voor het melden
van onregelmatigheden. Uiteindelijk komen deze signalen bij de burgemeester
terecht en deze besluit de signalen door te geven aan de NMa en het OM. 8 WATERSCHAP SALLAND: DE KAMPENSE WATERKERING8.1 Waterschap Salland als aanbestedende dienstDe opdrachtgever van de bouw van Kampense Waterkering is het Waterschap
Groot Salland. In West-Overijssel is sinds 1 januari 1997 Groot Salland actief
als volledig waterschap. Dit betekent dat het waterschap verantwoordelijk
is voor zowel het beheer van het waterpeil, het kwaliteitsbeheer van het oppervlaktewater
en het beheer van de waterkeringen. Het werkgebied heeft een oppervlakte van
120 000 hectare waar 360 000 mensen wonen. Het waterschap is ingesteld
door de provincie Overijssel maar kent een eigen bestuur. In totaal werken
er bij Groot Salland 340 mensen. Om West-Overijssel te beschermen tegen overstromingen,
verbetert en onderhoudt het waterschap dijken en kaden. Hierbij gaat het om
300 km. grote rivierdijken langs IJssel, Zwartewater en Vecht en 220 km. kleinere
dijken en kaden langs wateren zoals de weteringen in Salland en Mastenbroek.Bij de Kampense waterkering was ook de provincie Overijssel betrokken.
In het kader van de subsidieregeling rivierdijken provincie Overijssel vroeg
het waterschap subsidie aan de provincie voor de bouw van de waterkering.
Er werd apart subsidie aangevraagd in het kader van de aanbesteding en in
het kader van de heraanbesteding. Beide keren werd de subsidieaanvraag toegekend.Ten slotte kan worden opgemerkt dat het project in samenwerking met de
gemeente Kampen werd uitgevoerd1. Bepaalde werken van de gemeente werden in
combinatie met de Kampense Waterkering aanbesteed. In deze casusbeschrijving
zijn die werken echter buiten beschouwing gelaten en komt de gemeente Kampen
verder niet aan bod. 8.2 Casusbeschrijving Kampense WaterkeringDeze casus is beschreven in het deelproject «Casuïstiek».
Voor een gedetailleerd overzicht van de casus verwijzen we naar de relevante
delen uit het rapport van dat deelproject.Bestek en ramingVoor de raming deed het waterschap een beroep op drie externe adviesbureaus.
Deze adviesbureaus werden op hun beurt geadviseerd door de Bouwdienst van
RWS. Zij begrootten het project op ƒ 35,3 miljoen. De bouwkundige
werken waren in de vorm van een STABU-bestek en de civiele werken in de vorm
van RAW-bestekken opgesteld. Het werk moest door de aannemer uitgevoerd worden
volgens het bestek dat was ontworpen door het adviesbureau van de opdrachtgever.
De STABU-standaard 1995 en de standaard RAW-bepalingen 1995 waren van toepassing
verklaard op het bestek.Het contract bestond uit het bestek en de tekeningen. De technische en
administratieve informatie zoals die in de documenten waren verstrekt dienden
als basis voor de prijsvorming2. Over het bestek en de raming kan nog
worden opgemerkt dat deze onder tijdsdruk tot stand zijn gekomen. Vanwege
politieke afspraken in het kader van de Wet op de waterkering diende het project
namelijk op 1 januari 2001 klaar te zijn. Deze tijdsdruk was, vanzelfsprekend,
ook van invloed op de tijd die beschikbaar was voor de aanbesteding en uitvoering
van het project.Eerste aanbestedingDe eerste aanbesteding vond plaats via niet-openbare procedure met voorselectie.
Als gunningscriterium werd het criterium van de laagste prijs gehanteerd.
Via een voorselectie koos het Waterschap Groot Salland zes combinaties uit,
die in staat werden geacht de klus naar behoren te klaren. Nadat zij waren
aangewezen kregen de combinaties een half jaar de tijd om zich op de aanbesteding
voor te bereiden.Kort voor de aanbesteding werd de dijkgraaf van het Waterschap Groot Salland
thuis gebeld door een aannemer. Deze gaf aan dat hij de raming van het waterschap
wel heel laag vond1.
Dit lijkt erop te wijzen dat de raming bekend was geworden bij de aannemers.
De dijkgraaf gaf echter aan dat hij er vrijwel zeker van was dat vanuit het
waterschap niet was gelekt. Het kan ook zijn dat de aannemer de informatie
had ontleend aan een openbare bestuursvergadering over het voor het project
ingediende kredietvoorstel.Deze aanbesteding vond plaats op 23 november 1999. Het bod van de laagste
inschrijver bedroeg een kleine ƒ 60 miljoen; 67% boven de raming
van het waterschap. De hoogste inschrijfsom lag ƒ 5 miljoen boven
deze laagste prijs. Er lijkt sprake te zijn geweest van vooroverleg. HP/De
Tijd schreef op 23 november 2001 het volgende: «Uit andere bronnen
blijkt achteraf dat vertegenwoordigers van de betrokken bouwbedrijven voor
de aanbesteding zeker twee keer met elkaar hebben vergaderd.2» Het grote verschil tussen de
laagste inschrijving en de directieraming enerzijds, en de geringe verschillen
tussen de laagste en hoogste inschrijfsom wekt sterk de indruk dat er sprake
van onderlinge (voor-)afspraken is geweest. Daarbij kwam nog eens dat de laagst
ingeschreven combinatie tijdens de analyse van de verschillen talmde met het
verlenen van inzicht in de achterliggende calculaties in haar begroting. Tot
slot valt de verhouding directe-indirecte kosten (2:1) op.Na de inschrijving vond overleg plaats tussen het Waterschap Groot Salland
en de combinatie. De begroting en de offerte werden naast elkaar gelegd. Dit
leidde tot bijstellingen aan beide kanten. De directieraming werd verhoogd
tot ƒ 37 miljoen. De combinatie liet haar prijs tot ongeveer ƒ 53
miljoen zakken als er risico's verlegd zouden worden en er meer tijd zou zijn
voor de uitvoering. Het waterschap vond dat het verschil te groot bleef en
besloot het bod niet passend te verklaren. Daarbij volgde het waterschap het
advies dat één van de drie externe adviseurs op 23 december
1999 gaf om het werk niet te gunnen aan de laagste ingeschreven combinatie.
Het waterschap deelde vervolgens de combinatie mee dat zij met een derde partij
(zogenaamde niet-competitieve onderhandelingsprocedure) zou gaan onderhandelen.
Met deze aannemer werd een overeenkomst bereikt voor een bedrag dat ƒ 15
miljoen onder het bod van de combinatie lag.Raad van ArbitrageDe combinatie spande op 19 januari 2000 een procedure aan bij de Raad
van Arbitrage voor de Bouwbedrijven in Nederland tegen het Waterschap Groot
Salland. Groot Salland legde bij de Europese aanbesteding in december 1999
de bieding van de combinatie – ƒ 59,8 miljoen – als
de laagste van zes inschrijvers als «niet-passend» naast zich
neer. Volgens het waterschap kon het werk bij Kampen voor ƒ 28
miljoen worden uitgevoerd. De combinatie meende echter dat Groot Salland onvoldoende
had kunnen aantonen dat de aanbieding niet passend was en verzocht de Raad
om het waterschap te dwingen met hen door te onderhandelen. De Raad van Arbitrage stelde de combinatie in haar uitspraak op 24 januari
2000 in het gelijk. De Raad achtte louter budgettaire niet-passendheid geen
voldoende grond om de aanbesteding als mislukt te verklaren en een niet-competitieve
onderhandelingsprocedure met een andere aannemer te starten. Volgens de arbiters
was de prijs van de combinatie niet abnormaal hoog. Zij verboden het waterschap
bovendien onderhandelingen te voeren met een derde op straffe van een dwangsom
van ƒ 100 000 per dag. Overigens had het waterschap geen
gunningsplicht.Het waterschap ging in beroep tegen de Raad van Arbitrage. Wederom werd
de combinatie door de Raad van Arbitrage in het gelijk gesteld (5 juni
2000). Het Waterschap Groot Salland bleef zich echter afvragen of de inschrijfsom
in vrije concurrentie tot stand was gekomen. Er waren echter geen bewijzen
voorhanden die het tegendeel beweerden en dit argument had dus geen invloed
op de uitspraak van de Raad van Arbitrage. Ook sprak de Raad uit dat het waterschap
zelf had aangegeven dat de aanbesteding rechtsgeldig was verlopen.Tweede aanbestedingHet werk werd uiteindelijk niet gegund en de onderhandelingen met de derde
partij vonden niet plaats. In plaats daarvan besloot het waterschap het hele
project in twee stukken te knippen en opnieuw aan te besteden. Verder werd
het bestek gesplitst in een civiel bestek (mede gelet op termijngebonden EG-subsidie)
en een bouwkundig bestek (dat meer voorbereidingstijd vergde).De beide deelbestekken werden openbaar aanbesteed. De juridische risico's
bij de aanbesteding en gunning werden geminimaliseerd, onder meer door in
plaats van de Raad van Arbitrage de civiele rechter bevoegd te verklaren ingeval
van geschillen. Verder hanteerde het waterschap als uitgangspunt dat termijngebonden
subsidies veilig dienden te worden gesteld en mogelijke uitvoeringsrisico's
dienden te worden gereduceerd. Ook werd de aanvankelijke uitvoeringstermijn
verruimd.Het civiele bestek werd eind november 2000 aanbesteed. Er waren veertien
inschrijvers, waarvan «ex aequo» drie aannemers met inschrijvingen
van ongeveer ƒ 21 à 22 miljoen. Op grond van de gunningscriteria
kon geen voorkeur worden geformuleerd. Daarom werd het werk via loting aan
één van de aannemers voor ƒ 20,8 miljoen gegund.Het bouwkundig bestek werd in percelen, waarvan de eerste op 6 februari
2001, aanbesteed. Aan de aannemer met de laagste inschrijfsom op dit perceel
werden uiteindelijk ook de andere percelen gegund. Het waterschap wist hierbij
via onderhandelingen nog een aardige aanpassing van de prijs te bewerkstelligen.
Dit liet onverlet dat de aanbesteding hierbij in enkele gevallen nog fors
hoger dan de raming uitviel. In totaal werd het bouwkundig bestek voor ƒ 16,7
miljoen gegund.Dit alles betekent dat de Kampense waterkering voor ruim ƒ 37
miljoen, ƒ 20 miljoen minder dan het eerste offertebedrag van
de combinatie, werd gegund. Daarmee lijkt deze heraanbesteding zeer succesvol.
Er mogen echter niet al te vergaande conclusies worden getrokken uit het feit
dat de heraanbesteding een veel lagere inschrijving opleverde. Met name de
risico's lijken bij de heraanbesteding (door een langere werktermijn) lager,
hetgeen ongetwijfeld invloed heeft gehad op de prijsstelling1.UitvoeringHet dagelijks toezicht op het werk werd uitgeoefend door de combinatie
van drie ingenieursbureaus. Voor de controle tijdens de uitvoering van het
werk waren de algemene bepalingen ten aanzien van het tijdsschema van belang.
De aannemer moest ter goedkeuring een nauwkeurig werkplan aan de opdrachtgever
voorleggen, bevattende een schaalverdeling met kalenderdagen en met werkbare
werkdagen; volgorde en uitvoeringsduur van de eenheden van het werk; werkzaamheden
van derden; aanvoer materialen; tijdstippen start werkzaamheden/beslissingen
van aannemers, opdrachtgever, directie etc; tijdstip aanleveren tekeningen
en periodes per werkdeel. Bovendien rustte op de aannemer een mededelingsplicht
indien van het tijdschema, c.q. werkplan dreigde te worden afgeweken.Bij de uitvoering van de waterkering is recentelijk gebleken dat € 6,2
miljoen aan meerkosten te zijn ontstaan1. Onduidelijk is in hoeverre deze meerkosten zijn te wijten
aan de manier van aanbesteden. Volgens de dijkgraaf van het Waterschap Groot
Salland had men niet in deze meerkosten kunnen voorzien. De combinatie die
als laagste had ingeschreven bij de eerste aanbesteding wijt de meerkosten
echter aan de risicoverdeling:«In het eerste bestek lag het risico bij de aannemer, waarmee in
de hogere bieding rekening was gehouden. In het tweede bestek neemt ook het
waterschap een deel van het risico voor zijn rekening.»28.3 AnalyseOntwerp- en ramingsfaseRamingen en ontwerpUit de casusbeschrijving blijkt dat het waterschap in het bestek veel
risico's bij de aannemer heeft gelegd. Dit werd later ook geconcludeerd door
een ingenieursbureau, een andere dan de drie die reeds waren ingehuurd door
het waterschap. Na de eerste aanbesteding liet het waterschap in voorbereiding
op de overleggen met de combinatie dit ingenieursbureau de verschillen tussen
de raming en de offerte analyseren. Volgens dit ingenieursbureau was de directieraming
aan de lage kant. Het ingenieursbureau achtte het daarom waarschijnlijk dat
de aannemers deze risico's wel hadden doorberekend in de eenheidsprijzen,
maar de directie niet. Het oude centrum van Kampen kende een overvloed aan
ondergrondse obstakels etc. Dit leverde voor de aannemer een scala van niet
in te schatten onzekerheden op. Deze conclusies werden in een nadere review
van het ingenieursbureau en later ook bij de uitvoering van het werk door
de projectleider bevestigd. Deze projectleider, aldus de Cobouw van 21 mei
2002, gaf dit als volgt weer:«Alles wat in de grond zit wijkt af van wat in het bestek staat.
In de vijf tussen de huizen gelegen poorten is de situatie die we aantreffen
onderling afwijkend. Soms komen nutsleidingen naar boven die we niet verwachtten
of oude rioleringen, delen van oude stadsmuren of vervuilde grond. In bijna
alle gevallen leidt dat tot vertraging.»3In de begroting van het waterschap zaten ook onzorgvuldigheden. Het waterschap
had posten vergeten en soms een te laag prijsniveau gehanteerd. Het lijkt
erop dat de procedure onder tijdsdruk was uitgevoerd, en ten koste was gegaan
van de zorgvuldigheid. Dit bleek wederom uit de quick scan van
het ingenieursbureau dat ook de verschillenanalyse had verricht. Volgens dit
ingenieursbureau had het waterschap een aantal posten niet opgenomen in de
raming.Er lijken nogal wat tekortkomingen te hebben bestaan in de ramingen van
het Waterschap Groot Salland. Ook waren veel risico's bij de aannemers neergelegd.
Deze risico's waren meegenomen in de offerten en kunnen daarom mede worden
beschouwd als een reden voor de hoge inschrijvingen. Bij de tweede aanbesteding
bleek echter dat het project voor ongeveer de geraamde kosten kon worden uitgevoerd.
Belangrijk daarbij was wel dat de tijdsdruk werd verminderd.Externe adviseursBij de aanbesteding was het Waterschap Groot Salland sterk afhankelijk
van de betrokken ingenieursbureaus. Deze ingenieursbureaus waren ook betrokken
bij de aanbestedingsprocedures (en later bij het toezicht op de uitvoering).
Onduidelijk is of bij het waterschap zelf ook technologische deskundigheid
aanwezig was.Inzicht in de prijsontwikkeling (eenheidsprijzen en marktprijzen)Volgens het waterschap waren de eenheidsprijzen van de combinatie te hoog
en niet marktconform. Het eerder genoemde ingenieursbureau kwam bij haar verschillenanalyse
tot minder eenduidige bevindingen. Over de marktconformiteit van de eenheidsprijzen
vielen volgens dit bureau geen uitspraken te doen. Volgens een van de drie
directievoerende externe adviesbureaus waren de hoge eenheidsprijzen voornamelijk
toe te schrijven aan de verkeerde interpretatie van de inschrijfbegroting
en de kennelijke tekortkomingen daarvan. Daarmee kwam er geen duidelijkheid
over het verschil in de berekende eenheidsprijzen. Harde aanwijzingen dat
de eenheidsprijzen van het waterschap te laag waren ontbreken.De aanbestedingsfaseContractgrootteBij de eerste aanbesteding werd gekozen voor een groot (traditioneel RAW)
contract. Bij de tweede aanbesteding splitste het Waterschap Groot Salland
het eerdere bestek in twee delen. Dit maakte het minder noodzakelijk voor
de aannemers om combinaties te vormen. Ook werd hiermee in theorie de kans
op concurrentie en een lage prijs vergroot.Bij de tweede aanbesteding was het bouwkundig bestek opgebouwd uit 5 percelen.
Al deze delen werden echter aan dezelfde aannemers gegund. Gezien het aanbestedingsresultaat
lijkt er van concurrentie weinig sprake te zijn geweest.AanbestedingswijzeIn deze casus valt op dat het Waterschap Groot Salland zich niet liet
dwingen om de opdracht te gunnen aan de combinatie. Na de uitspraken van de
Raad van Arbitrage besloot het waterschap om het project in tweeën te
knippen en opnieuw aan te besteden.8.4 Kennisname en verwerking van signalenOp de vraag op welke wijze het waterschap kennis had genomen van onregelmatigheden
en hoe het deze heeft verwerkt kan het volgende antwoord worden geformuleerd.
Ten eerste zijn bij het waterschap geen concrete signalen binnengekomen over
vooroverleg of prijsafspraken. Er bestonden wel vermoedens door
aanwijzingen (onder andere door hoge inschrijving en weinig verschil met andere
inschrijvers, ontspannen sfeer bij de inschrijving). Ten tweede zijn de indirecte
bewijzen niet gemeld aan het OM of de NMa.8.5 ConclusieWat betreft het opdrachtgeverschap is gebleken dat een ingenieursbureau
heeft geconcludeerd dat het waterschap in het bestek veel risico's bij de
aannemer had gelegd. Ook de meerkosten bij de uitvoering lijken in deze richting
te wijzen. Verder bevatte – zoals wederom bleek uit een onderzoek van
het ingenieursbureau – de begroting van het waterschap onzorgvuldigheden.
Volgens dit ingenieursbureau had het waterschap een aantal posten niet opgenomen
in de raming. Voorts bleek dat het Waterschap Groot Salland sterk afhankelijk
was van de betrokken ingenieursbureaus. Daarmee kunnen dus kanttekeningen
worden geplaatst bij het deskundig opdrachtgeverschap van het waterschap.
Daarentegen kan wel weer worden opgemerkt dat het Waterschap Groot Salland
zich niet liet dwingen om de opdracht te gunnen voor een hoog bedrag.Wat betreft de kennisname en verwerking van signalen is gebleken dat geen
concrete signalen waren voor onregelmatigheden, maar dat wel vermoedens bestonden
bij het waterschap. Deze vermoedens zijn niet doorgegeven aan de NMa of het
OM. Wel zijn deze vermoedens geuit in de media en tegenover de Raad van Arbitrage. 9 CONCLUSIES: DE OVERHEID ALS OPDRACHTGEVER9.1 InleidingIn dit deel is de rol van de overheid als opdrachtgever in de bouwnijverheid
onderzocht. Bij dit onderzoek stonden de volgende hoofd- en deelvragen centraal: Hoofdvraag:Konden onregelmatigheden in de bouwnijverheid voorkomen
worden door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende overheidsdiensten?Deelvragen:3. Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?4. Op welke wijze namen aanbestedende overheidsdiensten
kennis van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?Deze vragen zijn voor de volgende aanbestedende diensten onderzocht: Rijkswaterstaat,
de Rijksgebouwendienst, NS Railinfrabeheer BV, de Projectorganisatie HSL-Zuid,
de gemeente Amsterdam en het Waterschap Salland. Per afzonderlijk hoofdstuk
is het deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende diensten
aan de hand van hun formele aanbestedingsbeleid en -praktijk onderzocht. Daarnaast
zijn enkele aanbestedingscasus waarin sprake was van (vermoedens van) onregelmatigheden
onderzocht om te kijken op welke wijze aanbestedende diensten kennisnamen
van signalen van onregelmatigheden en hoe aanbestedende diensten bij de verwerking
ervan handelden.Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 9.2 worden specifieke
bevindingen uit dit deel weergegeven. Hierin worden puntsgewijs de antwoorden
op de hoofd- en deelvragen aan de hand van ons materiaal weergeven. In paragraaf 9.3
formuleren we met inachtneming van de in paragrafen 1.2 en 2.2 genoemde beperkingen
van ons onderzoek, enkele algemene overwegingen met betrekking tot deskundig
en mondig opdrachtgeverschap en het voorkomen van onregelmatigheden in de
bouwnijverheid.9.2 Specifieke bevindingen uit onderzochte casusOnze specifieke bevindingen met betrekking tot deelvraag 1,Waren aanbestedende overheidsdiensten in de bouwsector
deskundige en mondige opdrachtgevers in gevallen waarin zich onregelmatigheden
voordeden?luiden als volgt:• Het overgrote deel van de door ons onderzochte bouwprojecten, alsmede
het overgrote deel van de contracten die tussen 1992 en 2001 in zijn afgesloten,
zijn volgens traditionele bestekken uitgevoerd. Bij deze contractsvorm schrijven
aanbestedende diensten zelf gedetailleerde bestekken schrijven en benaderen
zij aannemers voor de uitvoering.• Aanbestedende diensten kiezen steeds vaker voor moderne contractvormen
waarbij aannemers vanaf de ontwerp- en ramingsfase wordtingehuurd,
met als gevolg dat de risico's op papier veel meer bij de aannemers komen
te liggen.• Aanbestedende diensten op het niveau van de rijksoverheid besteedden
in hun formele beleid aandacht aan moderne bouworganisatievormen en -contractvormen
en kenden in principe de daarbij behorende risico's.• In de praktijk werden de risico's echter niet altijd goed gedekt
of verwerkt in de contracten en overeenkomsten met de aannemers.• Aanbestedende diensten op het niveau van de rijksoverheid en de
gemeente Amsterdam bezitten in beginsel voldoende deskundigheid in de ontwerp-
en ramingsfase en de aanbestedingsfase, maar het Waterschap Salland miste
de structurele expertise binnen de organisatie.• Schijnbaar goed opdrachtgeverschap in de aanbestedingsfase leidde
niet automatisch tot goed opdrachtgeverschap in de uitvoeringsfase.• Interne en/of dienstspecifieke regelgeving en procedures werden
regelmatig herzien en aangepast aan de ontwikkelingen in de markt.• Op Rijkswaterstaat na functioneren aanbestedende diensten standaard
in een krachtenveld van externe adviseurs waaronder ingenieursbureaus, architecten/ontwerpbureaus,
kostendeskundigen en gebruikers.• Het inhuren van externe adviseurs – ook in het geval van
aanbestedende diensten op rijksoverheidsniveau – leidde niet altijd
tot de verbetering van de positie van de opdrachtgever. Externe adviseurs
kunnen zelfs een extra agencyprobleem creëren voor aanbestedende diensten.• Aanbestedende diensten of de externe adviseurs die in opdracht
van aanbestedende diensten werkten hadden niet altijd inzicht in de door aannemers
gehanteerde eenheidsprijzen en de prijzen in de onderaannemersmarkt.Onze bevindingen met betrekking tot deelvraag 2,Op welke wijze namen aanbestedende overheidsdiensten
kennis van signalen van onregelmatigheden en hoe verwerkten ze die?luiden als volgt. Vermoedens van onregelmatigheden onstonden, of hadden
kunnen ontstaan indien:• het verschil tussen laagste inschrijfsom en de directieraming hoger
was dan 10% en de aanbestedende dienst zeker wist dat er geen fouten in de
eigen raming zaten; en• het verschil tussen de laagste inschrijfsom en de directieraming
groot was, het verschil tussen de laagste en de hoogste inschrijving laag
(<10%) en het aantal aannemers dat zich had ingeschreven klein (maximaal
6) was;• klokkenluiders zich aandienden;• zich tijdens de aanbesteding opvallende zaken of gebeurtenissen
voordeden die niet voortvloeiden uit de normale gang van zaken tijdens de
aanbestedingsprocedure;• door toeval signalen van onregelmatigheden bij de aanbestedende
dienst bekend werden;• twee of meer aannemers zich als combinatie hadden ingeschreven
voor projecten waarbij op grond van de aard en omvang van het werk redelijkerwijs
mocht worden aangenomen dat het werk door één aannemer uitgevoerd
kon worden. Deze onregelmatigheden werden als volgt verwerkt:• Indien aanbestedende diensten vermoedens van onregelmatigheden
kregen, konden zij tot 1998 ECD en na 1998 de NMa inschakelen; het OM is zelden
direct ingeschakeld.• De landsadvocaat was in ieder geval bij de Rijksgebouwendienst
doorgaans de instantie die aanbestedende diensten van advies heeft gediend
bij de wijze waarop aanbestedende diensten de signalen konden verwerken.• Aanbestedende diensten zijn wel zeer terughoudend gebleken bij
de melding van vermoedens van onregelmatigheden omdat:– formele procedures vertragingen bij de uitvoering van werken konden
veroorzaken;– de bewijslast voor de ECD (vóór 1998) en NMa (na
1998) zeer zwaar is;– de NMa terughoudend is geweest bij de behandeling van klachten
van aanbestedende diensten.• Aanbestedende diensten hebben in sommige gevallen prijsafspraken
zelf aangepakt door de aanbesteding af te breken en met een derde aannemer
onderhandelingen te starten.• Voor zover wij hebben kunnen nagaan heeft de Rijksgebouwendienst
het hoogste aantal (8 stuks) meldingen bij de bevoegde instanties en de landsadvocaat
gedaan of ter advisering voorgelegd.• Opmerkelijk is dat in de door ons onderzochte casus combinatievorming
niet in alle gevallen als signaal van vermoedelijke onregelmatigheid heeft
gefungeerd, terwijl naar onze mening bij aanbestedingen die na 1997 hebben
plaatsgehad de aanwezigheid van combinaties op zijn minst aanleiding had kunnen
geven tot het stellen van nadere vragen aan de combinatie door de aanbestedende
dienst1.Tot slot, onze specifieke bevindingen met betrekking tot de centrale vraagKonden onregelmatigheden in de bouwnijverheid voorkomen
worden door deskundig en mondig opdrachtgeverschap van de aanbestedende overheidsdiensten?luiden als volgt:• Bij aanbestedingen waar prijsafspraken zich hadden voorgedaan maar
tegelijkertijd geen sprake was van prijsopdrijving, konden aanbestedende diensten
in de door ons onderzochte casus noch redelijkerwijs de onderlinge afspraken
voorkomen, noch redelijkerwijs op de hoogte van die afspraken zijn geweest.• Deskundige en mondige opdrachtgevers kunnen in principe stuiten
op signalen van onregelmatigheden die voortvloeien uit bedrog of dwaling en
die prijsopdrijving tot gevolg hebben, indien zij voldoende zicht hebben op
de informatiebronnen die zijn gemanipuleerd. Inkoopvoordelen, prijzen van
onderaannemers en de beschikbare capaciteit van uitvoerende bedrijven zijn
voorbeelden van gegevens die door aannemers in het nadeel van de opdrachtgever
kunnen worden gemanipuleerd.• Bij een aantal aanbestedingen waarbij grote verschillen (> 10%)
bestonden tussen de directieraming en de laagste inschrijfsom konden we niet
met zekerheid vaststellen of deze te wijten waren aan prijsopdrijving door
de inschrijvende aannemers.• Het plegen van valsheid in geschrifte in het geval dat ondernemers mededingingsrechtelijke onregelmatigheden willen verduisteren speelde
zich af buiten het zicht van de opdrachtgevers.• Bij aanbestedingen waarbij zich grote verschillen tussen de laagste
inschrijfsom en de directieraming voordeden als gevolg van prijsopdrijving,
zagen aanbestedende diensten vanwege de vigerende regelgeving inzake aanbestedingen
en de jurisprudentie van de Raad van Arbitrage, vrijwel geen enkele kans de
aanbesteding als niet-passend, c.q. mislukt, te verklaren.• Bij aanbestedingen waar aanbestedende diensten vermoedens hadden
van prijsafspraken bij het laten mislukken en/of niet-passend verklaren van
aanbestedingen, liepen zij het risico dat het werk door aannemers als «besmet»
werd verklaard.• In gevallen waarin aanbestedende diensten slecht raamden en ontwierpen
was hun positie ten opzichte van de markt zeer zwak en de kans op prijsopdrijving
het grootst, c.q. het minst controleerbaar. Dit impliceert echter niet dat
door een theoretisch perfect deskundig opdrachtgeverschap de kans op het voorkomen
van prijsafspraken aanzienlijk kleiner werd.9.3 Algemene overwegingenMet inachtneming van de beperkingen van ons onderzoek geven we in deze
paragraaf enkele algemene overwegingen weer over de rol van de overheid als
opdrachtgever in de bouwsector. In het bijzonder beperken we ons hier tot
de vraag of deskundigheid en mondigheid bij de opdrachtgever voldoende waarborgen
biedt om onregelmatigheden in de bouwnijverheid te voorkomen. Ons antwoord
hierop zal als het ware een extrapolatie van onze specifieke bevindingen zijn.
Het antwoord kan dienen als leidraad voor een verdere uitdieping van een aantal
door ons cruciaal geachte aspecten van het opdrachtgeverschap van de overheid
in deze sector.Horizontale, mededingingsrechtelijke onregelmatigheden zijn per definitie
schendingen van de Mededingingswet en daarmee onregelmatigheden in formele
zin. Daarmee is niet gezegd dat het plegen ervan per definitie tot materiële
benadeling van de overheid leidt. Dit is doorgaans alleen het geval indien
aannemers na vooroverleg met een prijs inschrijven die flink boven (> 10%)
de door de aanbestedende dienst gecalculeerde, reële aanneemsom ligt.
In een aantal van de door ons onderzochte casus zagen we daarentegen dat ofschoon
er tussen aannemers onderling prijsafspraken waren gemaakt, de laagste inschrijfsom
met een acceptabele marge boven de directieraming uitkwam. In enkele gevallen
vielen inschrijfsommen zelfs substantieel lager dan de directieraming uit.Deze relativering gaat echter alleen op indien aanbestedende overheidsdiensten
ook reële aanneemsommen hebben gecalculeerd. In de praktijk is het namelijk
mogelijk dat directieramingen systematisch of incidenteel te hoog liggen.
Hiervoor kunnen de volgende drie oorzaken bestaan:1. een jarenlange systematische praktijk van prijsafspraken kan hebben
geleid tot «marktvervuiling» en tot systematisch te hoog gecalculeerde
aanneemsommen;2. aanbestedende diensten streven naar budgetmaximalisatie1;3. directieramingen worden bewust gemanipuleerd vanwege corruptie en smering. Of in de onderzochte periode de drie genoemde zaken een substantiële
rol hebben gespeeld bij de eventuele verzwakking van het deskundig en mondig
opdrachtgeverschap van aanbestedende diensten kunnen we op grond van dit vooronderzoek
niet concluderen. Voor onderzoek naar een systematische vertekening van kostprijscalculaties
is bedrijfseconomische kostendeskundigheid en een macro-economisch inzicht
in de rentabiliteit van de bouwsector vereist. Een onderzoek naar budgetmaximalisatie,
waarbij de aanbestedende dienst en diens rol en positie in begrotingspolitieke
processen object van onderzoek dient te zijn, lag niet binnen het bestek van
deze opdracht.Ambtelijke corruptie en integriteitvraagstukken worden nader onderzocht
in het deelproject «Casuïstiek». Hier volstaan we met de
beschouwing dat ambtelijke corruptie en schendingen van integriteit een regelrechte
ondermijning van deskundig en mondig opdrachtgeverschap vormen, die opdrachtgevers
zelf moeten oplossen. In de praktijk zien we dat aanbestedende diensten op
papier functiescheidingen, roulatie van ambtenaren en zaken als «vier
ogen»-principes1toepassen. Voor de aard en omvang van gevallen
van ambtelijke corruptie en schendingen van de integriteit en de mogelijke
preventie hiervan verwijzen we naar het reeds genoemde deelproject.Het bemoeilijken van prijsafsprakenDeskundige opdrachtgevers kunnen in theorie op ten minste drie manieren
trachten het bestaan van het functioneren van horizontale prijsafspraken te
bemoeilijken. Alle drie de manieren hebben in de kern betrekking op het teniet
doen van het ontbreken van concurrentie tussen aannemers per aanbesteding.
De drie manieren zijn de volgende.• openbaar aanbesteden: Aanbestedingsprocedures die het aantal aannemers
dat inschrijft beperken leiden tot een verhoogde kans op prijsafspraken tussen
aannemers. Indien opdrachtgevers met voorafgaande selectie of met onderhandse
procedures werken aanbesteden zal het aantal inschrijvers beperkt blijven
en zal de kans dat zij elkaar zullen vinden en afspraken maken groter worden.
Bij een toename van het aantal inschrijvers zullen in ieder geval de kosten
voor het coördineren van onderlinge afspraken vanwege de grotere aannemers
hoger worden en daarbij de kans op afspraken kleiner;• weloverwogen contractgrootte: De contractgrootte is van invloed
op het aantal aannemers dat kan inschrijven. Naarmate een contract groter
wordt neemt het aantal aannemers dat de gewenste capaciteit en deskundigheid
heeft af en neemt de concurrentie terug. Kortom: voor hele grote projecten
kunnen alleen grote aannemers en/of combinaties van aannemers inschrijven.
Naarmate een contract groter wordt, nemen ook de calculatiekosten voor aannemers
toe. Een groot bestek vergt veel rekenwerk. Ook hierdoor zullen alleen grotere
aannemers voor de grote contracten kunnen inschrijven;• de aanwezigheid van buitenstaanders of buitenlanders bij aanbestedingen:
Deze spelers zijn niet afhankelijk van het prijsafsprakenstelsel en hebben
geen rechten of tegoeden die zij bij opeenvolgende aanbestedingen respectievelijk
willen vorderen. De vraag blijft nog open in hoeverre er in buitenlandse markten
een vergelijkbaar systeem van afspraken bestaat en hoe de positie van buitenlandse
aannemers binnen hun eigen systemen van invloed is op hun inschrijfgedrag
op buitenlandse markten. Deze drie manieren waarop opdrachtgevers het systeem van de prijsafspraken
in theorie zoveel mogelijk kunnen voorkomen of terugdringen zullen in de praktijk
echter niet zonder meer tot resultaten leiden.Wat betreft openbaar aanbesteden ligt het probleem als volgt. In de eerste
plaats zagen we dat in de casus van Rijkswaterstaat waarin openbaar werd aanbesteed
nog altijd prijsafspraken werden gemaakt. Volgens sommige respondenten is
de Nederlandse markt ook voor vele contracten te klein om volledige concurrentie
te bewerkstelligen bij aanbestedingen. Met andere woorden, de coördinatiekosten
voor aannemers om onderlinge prijsafspraken te maken zijn te klein om het
systeem van prijsafspraken te ondermijnen of diens functioneren te bemoeilijken.
In de tweede plaats worden openbare aanbestedingen ook door aannemers gebruikt
om tot de aannemersgroep te behoren die door aanbestedende diensten voor lucratievere
onderhandse aanbestedingen worden uitgenodigd. Door bewust zeer laag in te
schrijven bij openbare aanbestedingen wordt de kans groter dat aannemers later
voor onderhandse aanbestedingen worden uitgenodigd.Het bemoeilijken van het systeem van prijsafspraken door weloverwogen
een bepaalde contractgrootte en -vorm te kiezen heeft ook nadelen. Naarmate
contracten kleiner worden gemaakt worden de aanbestedingskosten van aanbestedende
diensten groter. Grotere contracten kunnen tot meer concurrentie leiden doordat
deze een hogere winstmarge bezitten dan kleinere contracten. Dit geldt in
het bijzonder voor moderne contractvormen. Het nadeel van grote contracten
is echter, zoals hierboven gezegd, dat het aantal aannemers dat de capaciteit
bezit om grote werken uit te voeren afneemt en dat daarmee ook de concurrentie
vermindert.Tot slot zijn nationale markten redelijk gesloten. In de eerste plaats
verschilt ieder land in regelgeving. In de tweede plaats bestaan er verschillen
in ondernemerscultuur en bestaan per nationale markt andere systematieken
waardoor toetredingsbarrières hoog zijn. Om deze redenen opereren buitenlandse
aannemers niet zelden binnen een samenwerkingsverband met lokale Nederlandse
aannemers. In de derde plaats is de aanwezigheid van buitenlanders afhankelijk
van de marktconjunctuur in hun eigen markt. In het geval dat de conjunctuur
in Nederland hoog maar in andere landen laag is, zijn buitenlandse aannemers
eerder bereid om in te schrijven in Nederland om aan hun omzet te komen. Andersom
of in het geval dat de thuismarkt van de buitenlandse aannemer goed is geldt
uiteraard dat de bereidheid van buitenlandse aannemers om te opereren op buitenlandse
markten laag wordt.DEEL II DE OVERHEID ALS HANDHAVER10 INLEIDING: DE OVERHEID ALS HANDHAVER10.1 AanleidingIn dit tweede deel van het onderzoek naar de rol van de overheid in relatie
tot de bouwnijverheid, staat de handhavende rol van de overheid centraal.
In de rapportage van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude is gewezen
op het belang inzicht te krijgen in de rol van de verschillende overheidsinstellingen
die belast zijn met de handhaving van wet- en regelgeving. In de rapportage
van de Tijdelijke Commissie is vooral ingegaan op het toezicht op de mededingingswetgeving1. Dit deelonderzoek strekt zich uit tot
de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de verschillende
rechtsgebieden waarin de onregelmatigheden in de bouwnijverheid plaatsvinden.De onregelmatigheden in de bouwnijverheid kunnen, zoals is weergegeven
in deel I van deze rapportage, worden ondergebracht in een vijftal gebieden.
De eerste soort onregelmatigheden zijn overtredingen in het kader van het
strafrecht. Dit zijn fraudedelicten (bijvoorbeeld valsheid in geschrift) en
corruptie (ambtelijke of niet-ambtelijke omkoping). De tweede soort zijn de
niet-strafrechtelijk inbreuken op de integriteit. De handhaving van deze ambtelijke
problemen is een kwestie van de betrokken overheidsorganisaties als werkgever.
De derde categorie onregelmatigheden vindt plaats in het fiscale recht. Hier
moet gedacht worden aan onder meer het al dan niet opzettelijk foutief doen
van aangifte, het verzwijgen van een deel van de omzet of het zwart uitbetalen
van medewerkers. Het vierde gebied zijn de overtredingen van de mededingingswetgeving.
Het gaat hier om bijvoorbeeld verboden economische concentraties en illegale
kartel- en prijsafspraken. Tot slot kunnen zich onregelmatigheden voordoen
is het civiele recht. Dit zijn bijvoorbeeld dwaling en bedrog. Het civiele
recht ziet op de relatie tussen private partijen en de naleving van deze wetgeving
wordt overgelaten aan de civiele partijen zonder tussenkomst van een handhavende
overheidsorganisatie. Dit rechtsgebied en deze onregelmatigheden vallen dientengevolge
buiten de reikwijdte van dit deelonderzoek. In dit deelonderzoek staan de
handhavingsorganisaties van het mededingingsrecht, het fiscaalrecht en het
strafrecht centraal.10.2 VraagstellingOp basis van de bevindingen van de Tijdelijke Commissie is, in overleg
met de Parlementaire Enquêtecommissie, de vraagstelling van dit deelonderzoek
als volgt geformuleerd:Wat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouwnijverheid in de periode 1992–2001?Handhavende overheidsorganisatiesIn de vraagstelling wordt gesproken over handhavende overheidsorganisaties.
Dit zijn organisaties die toezien op de naleving van wet- en regelgeving en
die mogelijke overtredingen van het recht onderzoeken of opsporen. In de definiëring
van dit begrip dient onderscheid gemaakt te worden tussen regelgeving die
bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd en regelgeving die strafrechtelijk wordt
gehandhaafd.Bij bestuursrechtelijke handhaving op het terrein van het mededingingsrecht
wordt een onderscheid gemaakt tussen toezicht en onderzoek. Van toezicht is sprake wanneer het gaat om controle op gedragingen
van justitiabelen, de zogenaamde preventieve handhaving. Van onderzoek is sprake wanneer door de toezichthouder1actie wordt ondernomen om de wetgeving te handhaven, de zogenaamde
repressieve handhaving. Er kan dan een onderzoek worden ingesteld.Een soortgelijk onderscheid geldt bij de strafrechtelijke handhaving.
Van oudsher wordt hier gesproken over toezicht of controle als nog geen sprake
is van een verdenking van een gepleegd strafbaar feit als bedoeld in art.
27 Sv2. Is dit station evenwel gepasseerd dan is
sprake van opsporing en kan een opsporingsonderzoek worden ingesteld. In deze
deelrapportage worden onder «handhavers» zowel de bestuursrechtelijke
als de strafrechtelijke handhavingsorganisaties verstaan.De eerste handhavende organisaties in dit onderzoek zijn het ministerie
van Economische Zaken en de Economische Controledienst (ECD). Vóór
1998 gold op mededingingsrechtelijk gebied de Wet Economische Mededinging
(WEM). Het ministerie van Economische Zaken was verantwoordelijk voor enerzijds
de beleidsmatige kant en anderzijds de uitvoering van deze wet. De punitieve
handhaving was strafrechtelijk van aard en werd uitgevoerd door de Economische
Controledienst (ECD) en het Openbaar Ministerie (OM). De volgende handhavende
instantie is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), die toezicht houdt
op de naleving van de Mededingingswet (Mw). De NMa is in 1998 opgericht bij
de inwerktreding van de Mw. De volgende handhaver in het kader van dit onderzoek
is de Belastingdienst die belast is met de handhaving van de belastingwetgeving.
In principe wordt deze belastingwet bestuursrechtelijk gehandhaafd. Het strafrecht
is slechts in het uiterste geval de remedie om overtredingen of misdrijven
aan te pakken. Indien het strafrecht in beeld komt, verschijnen ook de Fiscale
Inlichtingen en Opsporingsdienst – Economische Controledienst (FIOD-ECD)
en aan het eind van de keten het OM.Het strafrecht wordt gehandhaafd door het OM in samenwerking met verschillende
bijzondere opsporingsdiensten en de politie. In dit onderzoek is, gelet op
de beperkte doorlooptijd van het onderzoek en in overleg met de Parlementaire
Enquêtecommissie, besloten alleen de rol van het OM te onderzoeken en
niet in te gaan op de rol van de politie of bijzondere opsporingsdiensten
in de bouwnijverheid, met uitzondering van de FIOD-ECD3.OnderzoeksperiodeDe onderzoeksperiode strekt zich wat betreft het mededingingsrecht uit
van 1992 tot en met 2001. Het jaar 1992 is een belangrijke ijkpunt, omdat
in dat jaar de SPO-beschikking van de Europese Commissie van kracht is geworden
die grote invloed heeft gehad op het mededingingsbeleid van de Nederlandse
overheid.De onderzoeksperiode van de handhavende instanties op het fiscaal- en
strafrechtelijke terrein is respectievelijk 1997–2001 en 1995–2001.
Hier is voor gekozen ten eerste omdat de SPO-beschikking uit 1992 hier geen
rol heeft gespeeld en ten tweede omdat ons inziens een periode van respectievelijk
vijf en zeven jaar inzicht geeft in de ontwikkelingen die relevant zijn voor
de huidige situatie. De beschikbaarheid van gegevens heeft tevens een belangrijke
rol gespeeld in het bepalen van deze onderzoeksperioden. In onderstaande tabel is per rechtsgebied aangegeven welke organisaties
verantwoordelijk zijn voor het toezicht of de handhaving. Dit zijn tevens
de organisaties die in dit onderzoek onderwerp van onderzoek zijn.Tabel 10.1 Schematisch overzicht rechtsgebieden, onderzoeksperiode
en betrokken organisaties. Mededingingsrecht (WEM) 1992–1998ministerie van Economische Zaken, directie
MarktwerkingECDOM Mededingingsrecht (Mw) 1998–2001NMa  Fiscaalrecht 1997–2001BelastingdienstFIOD-ECDOMStrafrecht 1995–2001OM  Om de vraagstelling van dit onderzoek te beantwoorden is een tweetal deelvragen
geformuleerd:1. Op welke wijze is door de handhavende organisaties
op het gebied van mededingings-, fiscaal- en strafrecht kennis genomen van
signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid en welke acties zijn ondernomen
naar aanleiding van concrete signalen?2. Op welke wijze hebben organisatiefactoren en de
context een rol gespeeld in de wijze waarop binnen de organisatie is omgegaan
met die signalen?Enkele begrippen uit deze deelvragen verdienen nadere operationalisering.Wijze van kennisname van signalenDe handhaver neemt op twee manieren kennis neemt van signalen van onregelmatigheden1. Ten eerste is dat het op
passieve wijze verkrijgen van signalen. Dit houdt in dat signalen de handhaver
bereiken van actoren buiten de organisatie zonder dat de handhavende organisatie
daar zelf iets voor hoeft te doen. Voorbeelden hiervan zijn klachten van particulieren
en bedrijven, tips van klokkenluiders en meldingen van aanbestedende diensten
of andere overheidsdiensten. Ten tweede kunnen op actieve wijze signalen verkregen
worden: de organisatie verkrijgt de signalen als resultaat van eigen inspanningen.
Hier kan gedacht worden aan eigen waarnemingen door bijvoorbeeld berichten
in de media en signalen verkregen uit de toezichthoudende taak. Signalen van
onregelmatigheden als resultaat van (opsporings)onderzoek vallen niet onder
deze definiëring. Dit zijn in feite acties van de handhavende instanties.ActiesNadat een handhavende organisatie kennis heeft genomen van een concreet
signaal, kunnen verschillende soorten acties worden ondernomen. In theorie
geldt voor elke handhavende organisatie dat de volgende acties kunnen worden
ingezet. De acties zijn soms te categoriseren naar opeenvolgende fasen met
aan het eind van iedere fase een beslismoment. Op dat moment wordt bepaald
of het signaal de moeite van nader onderzoek waard is. Dit wil zeggen dat
een vermoeden bestaat dat er sprake is van een onregelmatigheid en dat er
voldoende aanwijzingen zijn om nader onderzoek te plegen. De navolgende acties
zijn te onderscheiden:• negeren: het signaal wordt terzijde gelegd,
er wordt niets mee gedaan;• eerste interne analyse: het signaal wordt opgepikt
en in de organisatie wordt een eerste analyse gemaakt van de aard van het
signaal;• verkennend onderzoek: na de eerste analyse blijkt
het signaal serieus te zijn, nader intern onderzoek is gewenst;• formeel onderzoek op basis van een wettelijke
procedure: op basis van een wettelijke procedure wordt een formeel onderzoek
ingesteld. Dit is niet langer een intern onderzoek. Hier maakt de handhavende
organisatie gebruik van zijn onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden;• informele maatregel: hier wordt in gesprek gegaan
met betrokkenen teneinde de ongeoorloofde gedraging te corrigeren;• formele maatregel: in dit geval wordt de zaak
zelf afgedaan of overgedragen aan de volgende organisatie in de handhavingsketen.10.3 AnalysekaderOm de onderzoeksgegevens te kunnen interpreteren is in dit onderzoek gebruik
gemaakt van het analysekader dat hieronder schematisch is weergegeven.Figuur 10.2 Schematische weergave analysekader.De toezichthoudende of handhavende organisaties nemen kennis van signalen
van onregelmatigheden in de bouwnijverheid (input) en doen uiteindelijk iets
of niets met deze signalen (output). Om nu te begrijpen waaróm een
organisatie op een bepaalde wijze omgaat met signalen en al dan niet actie
onderneemt, is het van belang inzicht te krijgen in de besluitvormingsprocessen
die zich in en rond de organisatie afspelen. Deze beslissingen bepalen welke
taken prioriteit krijgen en hoe capaciteit wordt verdeeld over de uit te voeren
taken. Dit heeft vervolgens invloed op het soort signalen dat wordt opgepikt
en hetgeen ermee gedaan wordt. In de bovenstaande figuur is de organisatie
nog weergegeven als een black-box: het is niet duidelijk welke besluitvormingsprocessen
zich binnen de organisatie afspelen.Het «garbage can»-model1wordt hier gehanteerd als theoretische kapstok om meer
inzicht te krijgen in deze besluitvormingsprocessen over prioritering van
werkzaamheden en allocatie van capaciteit en expertise. Deze theorie gaat
er vanuit dat in besluitvormingsprocessen veelal onvoldoende tijd en informatie
is en dat betrokkenen niet altijd dezelfde doelstellingen nastreven. Het model
is van toepassing op overheidsorganisaties en is gericht op complexe besluitvormingsprocessen
van strategische aard. De hier onderzochte handhavende instanties zijn bij
uitstek organisaties waar dit «vuilnisvatmodel» op van toepassing
is. De instellingen bevinden zich allereerst in een zeer politieke omgeving
die mede de prioriteiten van de organisaties bepaalt. Verder
zijn ze veelal afhankelijk van andere (overheids)organisaties voor de input
van signalen en zaken. Bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie krijgt zaken van
onder meer de politie en bijzondere opsporingsdiensten zoals de Algemene Inspectiedienst,
de FIOD-ECD et cetera. Tenslotte is het lot van de handhavingorganisatie dat
met de beschikbare capaciteit niet alle onregelmatigheden aangepakt kunnen
worden, waardoor altijd keuzes gemaakt moeten worden. Dit keuzeproces is ingewikkeld,
omdat in feite alle onregelmatigheden aangepakt zouden kunnen worden, waardoor
het veelal kiezen is tussen twee kwaden.Twee begrippen staan in de theorie centraal, namelijk ambiguïteit
en georganiseerde anarchie. De ambiguïteit heeft betrekking op de ondoorzichtigheid
van de organisatie wat betreft de gedefinieerde doelen, de beschikbare kennis,
de historie en het organisatorisch proces. De georganiseerde anarchie is in
feite het resultaat van deze ambiguïteit. De hiervoor genoemde ondoorzichtigheid
binnen de organisatie en de veelal wisselende besluitvormingsdeelnemers van
binnen en buiten de organisatie, maken de besluitvorming tot een metaforisch
«vuilnisvat». Een beslissing in dit model is de uitkomst van de
chaotische stromen van participanten, belangen, problemen, oplossingen en
organisatorische processen.Een aantal factoren bepaalt de uitkomst van het besluitvormingsproces.
Toegespitst op dit onderzoek zijn dat binnen de organisatie: prioritering,
capaciteit en expertise, en de (bureau)politieke en juridische context. Deze
factoren beïnvloeden in grote mate de aandachtsallocatie, dat wil zeggen:
wie vindt het waarom en wanneer van belang dat een probleem wordt aangepakt?
En wie bepaalt welke personen daar om welke redenen bij wordt geactiveerd?
Toegepast op dit onderzoek betekent dit, dat door deze factoren wordt bepaald
welke signalen waarom worden opgepakt en op welke wijze daar actie op wordt
ondernomen. Dit is schematisch weergegeven in figuur 10.3.Figuur 10.3 Organisatie- en contextfactoren.De organisatiefactoren en de context worden hieronder geoperationaliseerd:PrioriteringOnder prioritering wordt verstaan de mate waarin binnen de organisatie
aandacht wordt gegeven aan de kennisname en verwerking van signalen van onregelmatigheden
in de bouwnijverheid. Veelal hebben handhavers meerdere taken
op meerdere gebieden en meestal is meer werk voorhanden dan aangepakt kan
worden. Er moet dus een prioritering worden aangebracht in de verdeling van
aandacht en capaciteit over de verschillende taken. Deze prioritering heeft
grote invloed op de allocatie van mensen in middelen binnen de organisatie:
voor een taak met een lage prioriteit worden over het algemeen minder mensen
en middelen ingezet.CapaciteitBij capaciteit gaat het om de beschikbare middelen, in de zin van geld
en formatie, teneinde een bepaalde taak uit te voeren. Ook eventuele knelpunten
bij het invullen vacatures worden hier onder gevat.ExpertiseKenmerkend aan de organisatie van de handhavers is het belang van het
in huis hebben van de juiste expertise. Expertise is een noodzakelijke voorwaarde
voor het succesvol onderzoeken, opsporen en vervolgen van onregelmatigheden.
Expertise valt uiteen in kennis en vaardigheden. Het gaat bij kennis om, per
organisatie in meer of mindere mate, noodzakelijke kennis op het gebied van
mededingings-, fiscaal- en strafrecht, maar ook om inzicht in de aard en structuur
van de bouwnijverheid. Bij de vaardigheden gaat het om een voldoende niveau
van onderzoeks- en opsporingsvaardigheden.(Bureau)politieke en juridische contextDe vierde en laatste factor is de (bureau)politieke en juridische context.
De politieke context wordt bepaald door de politieke beleidskeuzen van het
parlement en de regering. Kenmerkend aan deze politieke context is de vluchtigheid
van de aandacht voor een bepaald issue. De bureaupolitieke context bestaat
uit de doelen en belangen van omringende overheidsorganisaties. De hier onderzochte
handhavende organisaties zijn veelal netwerkorganisatie die sterk afhankelijk
zijn van andere actoren. De juridische context wordt gevormd door de wettelijke
kaders waarbinnen de handhaver opereert. Het gaat hier met name om de wettelijke
bevoegdheden die de mogelijkheden van het handelen van de betreffende organisaties
bepalen.Het hiervoor beschreven «garbage can»-model benadrukt dat
deze zojuist beschreven vier factoren (of stromen, want het zijn geen statische
gegevens) veelal niet systematisch en logisch met elkaar samenhangen. In de
praktijk blijkt wel dat ze sterk met elkaar verbonden zijn en elkaar over
en weer beïnvloeden. Als een issue bijvoorbeeld een lage prioriteit heeft
in een organisatie, is er hoogstwaarschijnlijk weinig capaciteit beschikbaar
waardoor de opbouw van expertise niet snel verloopt. Wanneer dan de politieke
aandacht voor dit onderwerp sterk toeneemt door een aantal incidenten dat
breed wordt uitgelicht in de media, heeft de handhaver een probleem, omdat
niet direct ingespeeld kan worden op de behoefte om deze zaken aan te pakken
(door gebrek aan capaciteit en expertise). Voorts komt de vraag op waarom
het onderwerp niet eerder prioriteit heeft gekegen. Zo zijn vele varianten
denkbaar. In dit onderzoek wordt steeds per organisatie beschreven hoe die
factoren in dat specifieke geval onderling verbonden zijn en hoe ze de kennisname
en verwerking van signalen beïnvloeden of hebben beïnvloed.Een laatste onderwerp dat speelt bij de handhavende organisaties is de
bewijslast. De mate waarin een handhavende organisatie erin slaagt de bewijslast
rond te krijgen, bepaalt in grote mate het succes van de handhaving. De hiervoor
besproken aard en omvang van signalen van onregelmatigheden,
de organisatiefactoren en de context bepalen of de handhaver de onregelmatigheid
al dan niet kan bewijzen, hetgeen sterke invloed heeft op de mogelijke acties
die ondernomen kunnen worden. In dit deelonderzoek wordt per organisatie,
indien relevant, ingegaan op de bewijslast en de mogelijke problemen die zich
hieromtrent hebben voorgedaan.10.4 Aard en opbouw van dit deelonderzoekAard onderzoekDit onderzoek kan getypeerd worden als een quickscan. Gelet op de korte onderzoeksperiode hebben we ons moeten beperken
tot een beschrijving in vogelvlucht van een zestal toezichthoudende en handhavende
organisaties. Dit zijn het ministerie van Economische Zaken, de ECD, de NMa,
de Belastingdienst/FIOD-ECD en het OM. Indien beschikbaar is gebruik gemaakt
van kwantitatief materiaal over de omvang van de behandelde signalen en de
ondernomen acties in geval van onregelmatigheden in de bouwnijverheid. Voor
het overige is middels kwalitatief onderzoek informatie vergaard langs een
drietal lijnen:• documentanalyse: om inzicht te krijgen
in de organisatie en contextfactoren zijn van de betrokken organisaties de
jaarverslagen, reeds uitgevoerde evaluaties of andere onderzoeken en overige
beleidsdocumenten bestudeerd. Verder is gebruik gemaakt van wetgeving (onder
meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Mededingingswet (Mw), de Wet
op de Economische Mededinging (WEM), de Algemene wet op de Rijksbelastingen
(AWR) en het Wetboek van Strafvordering (Sv)).• interviews: gesprekken met medewerkers
van de onderzochte organisaties zijn een belangrijke bron van informatie geweest
tijdens dit onderzoek. Uit elke organisatie is met minimaal twee personen
gesproken, die betrokken waren bij de kennisname en verwerking van signalen
van onregelmatigheden. Bij het OM zijn meer gesprekken gevoerd. In totaal
zijn twaalf interviews (zie bijlage V) gehouden binnen dit deelonderzoek (veelal
met meerdere respondenten per interview). Bovendien is veelvuldig gebruik
gemaakt van gegevens uit interviews die door stafleden van andere deelprojecten
zijn uitgevoerd.• staf: uitzonderlijk aan dit onderzoek
was het werken in een onderzoeksstaf die bestond uit de medewerkers van de
verschillende deelprojecten. De kennis en expertise vanuit de andere deelprojecten
is een zeer waardevolle bron van informatie gebleken en heeft er mede toe
geleid dat in de korte onderzoekstijd zoveel empirisch materiaal is vergaard.Opbouw deel IIEen en ander heeft geresulteerd in dit deelrapport dat als volgt is opgebouwd.Tabel 10.4 Opbouw rapportage. 10Inleiding: de overheid
als handhaver   11Mededingingsrechtelijke
handhaving (WEM) 1992 1998ministerie van
Economische Zaken, directie MarktwerkingECD 12Mededingingsrechtelijke
handhaving (Mw) 1998 – 2001NMa  13Fiscaalrechtelijke
handhaving 1997–2001BelastingdienstFIOD-ECD 14Strafrechtelijke handhaving
1995–2001OM  15De overheid als handhaver
in relatie tot de bouwnijverheid  Na dit inleidende hoofdstuk wordt in de hoofdstukken 11 tot en met 14
een aantal handhavende organisaties beschreven. De beschrijving van elke organisatie
bestaat steeds uit drie onderdelen. Allereerst worden van de organisatie de
formele taken omschreven. Tevens komt hier kort de inrichting van de organisatie
aan de orde voor zover die relevant is voor het inzicht in de wijze waarop
de taken worden uitgevoerd. Tot slot wordt in kaart gebracht op welke wijze
de betreffende organisatie in het algemeen kennis neemt van signalen en welke
acties in principe kunnen worden ondernomen. De acties die een organisatie
kan ondernemen vertonen in de praktijk veelal overlap met het beschikbare
instrumentarium, behalve in het geval dat niets gedaan wordt. Hier wordt dus
volstaan met de weergave van het instrumentarium.Het tweede onderdeel is een inventarisatie van bouwgerelateerde signa-len
en hierop ondernomen acties. Indien geen kwantitatief materiaal voorhanden
is over bouwgerelateerde zaken, wordt een overzicht gegeven van het totale
aantal, niet sectorspecifieke, signalen en acties. In het derde onderdeel
worden de interne organisatiefactoren (prioritering, capaciteit en expertise),
de relaties tussen deze verschillende factoren en de (bureau)politieke en
juridische context in kaart gebracht. Het doel hiervan is beter inzicht te
krijgen in de wijze waarop de handhaver kennis genomen heeft van en is omgegaan
met signalen. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met de conclusies over de handhaving
door de handhaver van het in dat hoofdstuk behandelde rechtsgebied. Deel II
wordt afgesloten met een overzicht van de belangrijkste conclusies over de
handhaving van de overheid in relatie tot de bouwnijverheid. 11 MEDEDINGINGSRECHTELIJKE HANDHAVING (WEM) 1992–199811.1 InleidingZoals in hoofdstuk 10 is aangegeven, gaat het bij onregelmatigheden in
de bouwnijverheid om onder andere overtredingen van de mededingingswetgeving.
Dit zijn het maken van kartel- en prijsafspraken of het vormen van ongeoorloofde
concentraties. Sinds 1992 is de mededingingswetgeving sterk veranderd. Van
1992 tot 1998 gold de Wet op de Economische Mededinging (WEM) die beleidsmatig
en qua uitvoering onder verantwoordelijkheid viel van het ministerie van Economische
Zaken en strafrechtelijk gehandhaafd werd door de Economische Controledienst
(ECD) en het Openbaar Ministerie (OM). De WEM kende het misbruikstelsel, hetgeen
inhield dat kartels mochten, mits geen misbruik gemaakt werd van de kartelleringsvrijheid1. Vanaf 1993 is, mede onder invloed
van regelgeving en beschikkingen op Europees niveau, een kentering zichtbaar
naar een strenger mededingingsbeleid2. Dit heeft geleid tot het zogenaamde tweesporenbeleid
dat bestond uit enerzijds het aanscherpen van het mededingingsbeleid3en anderzijds het ontwerpen van een
nieuwe mededingingswet.Het tweesporenbeleid heeft in 1998 geresulteerd in het verdwijnen van
het misbruikstelsel en de introductie van het verbodstelsel in de vorm van
de Mededingingswet. Het verbodstelsel houdt in dat gedragingen van ondernemingen
die de mededinging op de Nederlandse markt verhinderen, beperken of vervalsen,
verboden zijn4. Bovendien is het verboden misbruik te
maken van een economische machtspositie5. De Mw is sterk geënt op Europese regelgeving
en wordt niet langer strafrechtelijk gehandhaafd; handhaving vindt nu bestuursrechtelijk
plaats door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). In dit hoofdstuk
wordt ingezoomd op het mededingingsbeleid onder het misbruikstelsel tussen
1992 en 1998.11.2 Ministerie van Economische Zaken11.2.1 Ministerie van Economische Zaken als handhaverTaak en organisatieTot 1998 was het ministerie van Economische Zaken belast met de vormgeving
en uitvoering van het mededingingsbeleid. Hiertoe waren twee mededingingsafdelingen –
A en B genaamd – ingericht. Hier waren 20 tot 25 personen werkzaam.
Deze afdelingen voerden beide dezelfde soort taken uit. Wel waren werkafspraken
gemaakt over de verdeling van sectoren. Zo hield afdeling B zich bezig met
bouwgerelateerde aangelegenheden.Eén van de taken van de afdelingen was het verwerken van aanmeldingen
in het Kartelregister. De WEM kende een meldingsplicht voor kartels. Deze
kartels werden getoetst aan het algemeen belang. Bij strijd met het algemeen
belang konden maatregelen genomen worden. Andere taken waren het verbeteren
van de WEM, het maken van besluiten, het behandelen van ontheffingaanvragen
op basis van besluiten en overleg met Brussel en de buitenwacht over de veranderingen
c.q. verbetering van het mededingingsbeleid. Kennisname signalenHet ministerie van Economische Zaken nam op verschillende manieren kennis
van onregelmatigheden. Aangezien de WEM een misbruikstelsel kende, bestond
eigenlijk geen actieve kennisname van signalen. Het ministerie van Economische
Zaken had de taak om kartel- en prijsafspraken te toetsen, niet om actief
misbruik op te sporen. De uitsluitende passieve signalen waren:• kartelmeldingen op basis van de meldingsplicht;• klachten van gedupeerden;• klikbrieven en tips.De selectie van signalen geschiedde niet op basis van formele criteria,
maar werd overgelaten aan het beoordelingsvermogen van de medewerkers van
het ministerie, aldus een respondent: «Daar zit altijd een weging bij. Als zo'n dik pakket er «lekker»
uitziet, een klacht met vlees op het bot blijkt of een probleem met impact,
dan bekijk je zelf even beter aan wie het gegeven moet worden om er als eerste
naar te kijken. (...) Maar de brief gaat dan toch wel naar een of twee medewerkers
met de vraag of zij de eerste analyse willen doen. Het is ook mogelijk dat
een brief direct wordt doorgestuurd naar de ECD, omdat het een concrete klacht
is in een individueel geval.»1Overigens bleek in de praktijk dat het kartelregister vanaf 1992
niet meer werkte toen de aanscherping van het mededingingsbeleid kenbaar werd.
Ondernemers wilden niet het risico lopen dat na aanmelding de betreffende
afspraak onverbindend verklaard zou worden2. Aldus een respondent:«Vanaf 1992 speelde het kartelregister in de directie Marktwerking
geen rol (...) Het heeft bij ons echter nooit als instrument gefunctioneerd.
(...) Er kwamen alleen maar gekke, onnozele kartelletjes binnen.»3De meeste signalen kwamen dan ook binnen door middel van klachten van
gedupeerden of via klikbrieven.Instrumentarium en actiesHet misbruikstelsel kende de reeds eerder genoemde meldingsplicht voor
kartels in het kartelregister, die vervolgens door het ministerie van Economische
Zaken getoetst werden aan het algemeen belang. Het kartel werd dan op basis
van deze toets al dan niet goedgekeurd. De toetsing van deze meldingen behoorde
in feite tot de preventieve handhaving. Voorts had het ministerie van Economische
Zaken een aantal repressieve instrumenten tot zijn beschikking om te zorgen
dat ondernemingen de kartelleringsvrijheid niet misbruikten, namelijk:41. De algemeen verbindend verklaring: een kartelafspraak werd verbindend
verklaard voor alle ondernemers in een bepaalde bedrijfstak.2. De individuele en generieke onverbindendverklaring: een concrete kartelafspraak
of een bepaald soort kartelafspraken werd verboden. Door middel van een ontheffingsverzoek
kon door het ministerie ontheffing worden verleend voor het generieke verbod.3. Het geven van aanwijzingen aan economische machtsposities: wanneer
een economische machtspositie werd geconstateerd kon een aantal maatregelen
genomen worden, zoals neergelegd in art. 24 WEM (waaronder de
openbaarmaking van gegevens van de machtspositie, de oplegging verplichting
tot onthouden van bepaalde gedragingen of het verlenen van bepaalde diensten
et cetera).Bij het nemen van deze formele besluiten moest steeds advies worden ingewonnen
bij de Commissie economische mededinging1.Naast de inzet van deze formele instrumenten werd door het ministerie
veelal op informele wijze corrigerend opgetreden. Het doel van het ministerie
was het veranderen van het gedrag, hetgeen beter ging door met partijen te
praten. Dit was de informele kant van het beleid. Een respondent zegt hierover:«Men wilde verandering in het contract, maar het liefst in economisch
gedrag, want daar doen wij het allemaal voor. Papier is geduldig, maar het
gaat om het functioneren van de economie. Als er serieuze klachten of onderwerpen
waren, was het een kwestie van onderhandelen, in contact komen met de partijen
en door veel praten en overleggen, uitleggen waarom het mededingingstechnisch
toch ongewenst is wat er gedaan werd.»2De acties die de mededingingsafdelingen konden ondernemen aan de hand
van signalen van onregelmatigheden waren samengevat de volgende:• intern verkennend onderzoek naar aanleiding
van een klacht of tip: het ministerie van Economische Zaken ontving
regelmatig brieven van burgers, ondernemers of overheidsdiensten met klachten
of tips over mogelijk misbruik van de kartelleringsvrijheid. Deze brieven
werden allen bekeken en beoordeeld door ambtenaren van het ministerie;• informele maatregel: praten en onderhandelen
met ondernemers teneinde de niet geoorloofde regeling zodanig aan te passen
dat hij niet langer beperkend werkte op de mededinging;• formele maatregelen:1. Algemeen verbindend verklaring.2. Individuele of generieke onverbindendverklaring.3. Geven van aanwijzingen aan machtsconcentraties.4. Doorverwijzen voor onderzoek naar ECD3.Vóór 1992 werden in de praktijk weinig formele maatregelen
getroffen; het beleid was in grote mate informeel. In de periode 1992–1998
is evenwel duidelijk dat met de ontwikkeling naar het verbodstelsel meer evenwicht
tussen het informele en formele beleid wordt bereikt4. In 1993 en 1994 kreeg de intensivering
vorm door de inwerktreding van de generieke maatregelen inzake horizontale
prijsbinding, marktverdeling en aanbestedingsregelingen5.11.2.2 Bouwgerelateerde signalen en acties ministerie
van Economische ZakenOver de omvang van signalen en acties van onregelmatigheden in de bouwsector
zijn bij het ministerie van Economische Zaken geen gegevens aangetroffen.
Wel is door de respondenten in het algemeen iets over de bouwnijverheid opgemerkt.
De bouwsector stond bij het ministerie bekend als een sector waar het risico
van misbruik van kartels aanwezig was, aldus een respondent: «Wij hebben zelf jarenlang gesleuteld aan bijvoorbeeld AMvB's. Wij
hebben voortdurend overleg gehad met de bouw. (...) Er is natuurlijk een aantal
sectoren dat in het overleg ingebakken zit. De bouwsector valt daaronder,
net zoals de vrije beroepen. (...) De handhaver en toezichthouder mag daaraan
naar mijn mening best wat extra aandacht besteden. De bouwsector verdient
in dat opzicht alle interesse want uit de historie blijkt dat daarvoor reden
bestaat.»1De bouwsector was beleidsmatig gezien echter niet belangrijker dan andere
sectoren voor het ministerie van Economische Zaken. De sectoren die volgens
de respondenten echt veel tijd vroegen, waren de zorg, de nutsvoorzieningen
en de vrije beroepen.Wel is in 1986 een generieke onverbindend verklaring ten aanzien van de
bouwsector in werking getreden2en is na de SPO-beschikking in 1992 gepoogd deze uitspraak zo goed mogelijk
te vertalen in de Nederlandse regelgeving. Dit stuitte echter op weerstand
vanuit de bouwwereld, maar ook vanuit andere overheidsdiensten, zo wordt door
respondenten aangegeven. Bijvoorbeeld de discussie of de rekenvergoeding nu
wel of niet geregeld moet worden, speelt tot op de dag van vandaag, aldus
de betrokken respondenten.11.2.3 Organisatie-factoren en context ministerie van
Economische ZakenPrioriteringOpvallend in het mededingingsbeleid en de uitvoering ervan is de omslag
van het misbruikstelsel naar een verbodstelsel. Het bekendmaken van deze verandering
heeft binnen het ministerie veel tijd en aandacht gevraagd, want het was volgens
een respondent geen eenvoudige taak om andere overheidsorganisaties en het
bedrijfsleven te overtuigen:«Zeker in het begin stond men niet op de banken, noch bij de versterking
van de WEM, noch bij de keuze om tot een omslagsysteem [verbodsysteem, red.]
over te gaan. Eén en ander is zeker van het begin af aan in het pulletje
gevallen, het was in het begin roeien tegen de stroom in.»3Uit de interviews blijkt dat het aantal klachten toenam naarmate het mededingingsbeleid
scherper werd. Het was voor het ministerie belangrijk dat in elk geval een
aantal zaken per jaar succesvol werd aangepakt, zodat voor de buitenwacht
duidelijk werd dat het menens was met het nieuwe mededingingsbeleid. Dit belang
werd ook overgedragen aan de ECD zo blijkt uit een gesprek:«Het ging vooral om capaciteit en het punt van «maak zaken».
Het was van belang dat zaken werden afgerond zodat de buitenwereld zou merken
dat er serieus gehandhaafd werd. Het kon ons dan ook echt niet schelen of
het ging om een zaak in de bouwsector of in de drogisterijketen.»4Met andere woorden aanpakken van onregelmatigheden in het algemeen genoot
zeker prioriteit, het aanpakken van de bouwnijverheid in het bijzonder daarentegen
niet.Capaciteit en expertiseIn de periode 1992–1998 zijn de mededingingsafdelingen uitgebreid
van 20 tot 25 medewerkers. Door het tweesporenbeleid was extra capaciteit
nodig voor enerzijds de aanscherping van het mededingingsbeleid en anderzijds
het ontwikkelen van de nieuwe mededingingswet. Aan kennis van economische
sectoren werd niet specifiek gewerkt. De expertise werd volgens een respondent
op peil gehouden door het aantrekken van competente medewerkers:«Wij zorgden ervoor dat wij een stevig aantal slimmerds hadden rondlopen,
mensen die een sector goed kenden of ontzettend goede denkkracht konden ontwikkelen
op het gebied van de mededinging en door sectoren heen konden kijken. (...)Al
naar gelang de afweging van het werk lieten wij een nieuwe of juist ervaren
medewerker in een sector aan de slag gaan met een stapel dossiers. Werkendeweg
kreeg hij de kennis dan wel.»1ContextDaar het ministerie van Economische Zaken ook een beleidsvormend orgaan
was, heeft het in het kader van het tweesporenbeleid invloed uitgeoefend op
de prioritering binnen verschillende overheidsorganisaties, zoals andere ministeries
en de ECD. In het kader van de intensivering van het mededingingsbeleid is
bijvoorbeeld op instigatie van het ministerie de WEM-handhavingcapaciteit
bij de ECD fors uitgebreid, namelijk van twee naar acht medewerkers.Bij de uitvoering van het mededingingsbeleid was het ministerie daarentegen
voor de opsporing en vervolging van onregelmatigheden sterk afhankelijk van
de inzet van de ECD en het OM. Met de ECD verliep de samenwerking naar tevredenheid.
Jaarlijks werden volgens de betrokkenen informele afspraken gemaakt over de
in te zetten handhavingcapaciteit. Op de vraag of vanuit de ECD en OM een
toenemende inspanning waar te nemen was bij de aanscherping van het mededingingsbeleid,
volgt het volgende antwoord:«Vanuit de ECD zeker, maar vanuit het OM heb ik dat nooit kunnen
bespeuren, ondanks verzoeken van onze zijde.»2Als oorzaken van de geringe inzet van het OM, waarover meer in hoofdstuk
14, zijn de volgende redenen genoemd:«Het zijn heel moeilijke zaken; er gaat veel energie in zitten om
een zaak rond te krijgen. Verder heeft het OM van oudsher geen prioriteit
bij de handhaving van economische wetten. Dat is merkbaar uit het gedrag van
het OM. In de gesprekken met het OM werden zaken vaak afgewogen tegen het
procesrisico.»3In de aanloop naar de nieuwe mededingingswet met bestuursrechtelijk handhaving
is, volgens de betrokkenen, de inzet van het OM in WEM-zaken nog verder afgenomen,
ondanks herhaalde verzoeken van de kant van het ministerie van Economische
Zaken om toch enkele zaken per jaar te vervolgen.11.3 Economische Controledienst11.3.1 Economische Controledienst als handhaverTaak en organisatieDe taak van de ECD is het handhaven van diverse economische wetten. Per
1 september 1999 is de ECD overgegaan van het ministerie van Economische
Zaken naar het ministerie van Financiën. Sinsdien zijn de FIOD
en de ECD gefuseerd. Eén van de handhavinggebieden van de ECD betrof
tot 1998 de handhaving in het kader van de WEM. Strafbaar waren in de WEM
de overtredingen van – individuele of generieke – onverbindend
verklaringen en aanwijzingen aan een economische machtspositie1.Tot 1993 waren bij de ECD twee medewerkers incidenteel belast met het
onderzoek naar WEM-zaken. Door de ingezette intensivering van het mededingingsbeleid
is op initiatief van het ministerie van Economische Zaken in 1993 het zogenaamde
WEM-team opgericht en is de opsporingscapaciteit verdrievoudigd (van twee
naar zes medewerkers). Naast deze toename van capaciteit – tot acht
medewerkers in 1995 – is ook geïnvesteerd in kwaliteit van de medewerkers.Opvallend aan de werkwijze van het WEM-team is dat de medewerkers van
huis uit in de regio en in hun eentje de onderzoeken deden. Wel vond regelmatig
overleg plaats tussen de teamleden om de sociale contacten aan te halen, maar
ook om ervaringen met onderzoek uit te wisselen (overigens wordt in de huidige
structuur van de FIOD-ECD in principe altijd in teams gewerkt).Kennisname signalenNet als voor het ministerie van Economische Zaken geldt dat de ECD in
elk geval tot september 1995 niet tot taak had actief onregelmatigheden op
te sporen2. Er was dan ook
uitsluitend sprake van passieve signalen, bestaande uit:• onderzoeken in opdracht van het ministerie van Economische Zaken;• klachten van gedupeerden;• klikbrieven en tips.De ECD kreeg bij de start van het WEM-team met name signalen binnen via
het ministerie van Economische Zaken. Toen het bestaan van het WEM-team echter
meer bekendheid kreeg bij de buitenwacht was een toename merkbaar van klachten
die direct bij de ECD binnenkwamen, aldus de respondenten. Door het WEM-team
werden jaarlijks met het ministerie informele afspraken gemaakt over de in
te zetten capaciteit. Hier werd alleen gestuurd op capaciteit en niet op bepaalde
sectoren. Op incidentele basis werd de ECD ingeschakeld in een Europees onderzoek.
Over het algemeen was de ECD echter niet op de Europese Unie gericht, maar
alleen op het Nederlandse mededingingsbeleid.Instrumentarium en actiesDe medewerkers van het WEM-team waren opsporingsambtenaren en hadden de
beschikking over de bevoegdheden zoals neergelegd in de artt. 18–20
van Wet op de Economische Delicten (WED) en art. 41 lid 3–5 van de WEM3. De acties
die de ECD kon ondernemen naar aanleiding van signalen van onregelmatigheden
waren:• intern verkennend onderzoek;• enquêterend onderzoek op basis van art.
16 WEM: dit was een controleonderzoek dat kon worden uitgevoerd in
opdracht van de minister van Economische Zaken om inzicht te geven in een
mededingingsregeling of economische machtspositie. Op basis van dit onderzoek
kon de minister van Economische Zaken beoordelen of sprake was van strijd
met het algemeen belang4;• opsporingsonderzoek: dit is een strafrechtelijk
opsporingsonderzoek. De uitkomst kon zijn dat er geen sprake
was van een overtreding, dat onvoldoende bewijs aangetroffen was om een overtreding
te kunnen hardmaken of dat er sprake was van een (vermoeden) van een overtreding.
In dat laatste geval werd een maatregel getroffen;• informele maatregel: ook door de ECD
werd in eerste instantie met de overtreders gesproken om de overtreding te
corrigeren;• formele maatregel: een opsporingsonderzoek
kon resulteren in een rapport van bevindingen of een proces-verbaal. Wanneer
een proces-verbaal was opgemaakt, werd de zaak in principe overgedragen aan
het OM voor vervolging en uiteindelijk berechting.In zijn proefschrift wordt door Quaedvlieg geconcludeerd dat de WEM-teamleden
de beschikking hadden over voldoende bevoegdheden om hun taak doeltreffend
uit te voeren1; zeker gelet op de milde sfeer van zowel
de strafrechtelijke opsporings- als de enquêterende onderzoeken2. De respondenten geven tevens aan dat in
het kader van de WEM in hun herinnering nooit huiszoekingen of doorzoekingen
van bedrijven zijn uitgevoerd. Wel werden bedrijfsbezoeken afgelegd.11.3.2 Bouwgerelateerde signalen en acties ECDHet onderzoek heeft geen gegevens opgeleverd over het aantal signalen
van onregelmatigheden dat de ECD heeft bereikt in de periode 1992–1998.
Wel zijn gegevens beschikbaar over de ondernomen acties door de ECD aan de
hand van concrete onderzoeken. In totaal zijn in de periode 1993–1998
180 zaken door het WEM-team onderzocht. Deze zaken waren nagenoeg in alle
gevallen geïnitieerd naar aanleiding van een klacht. In tabel 11.1 is
het totaal aantal onderzoeken in kaart gebracht.Tabel 11.1 Totaal aantal onderzoeken ECD. Jaar opdrachtAantal onderzoekenSoort onderzoekResultaat  OpsporingEnquêterendInternationaalGOCRBPV1993363060133120199481780355912219953733402118319962323006082199733001010Totaal1801671039674171 GO = geen overtreding, C = overtreding gecorrigeerd, RB =
rapport van bevindingen, PV = proces-verbaal. In 1993, 1996 en 1997 is het
resultaat van het onderzoek niet altijd bekend. Dit verklaart het verschil
in totaal aantal zaken en de aantallen resultaten.Uit deze cijfers blijkt dat in de helft van de gevallen geen sprake was
van een overtreding of de overtreding niet aangetoond kon worden. In 7% van
de onderzoeken is de overtreding gecorrigeerd en in 25% van de onderzoeken
is een rapport van bevindingen opgemaakt. Slechts in een kleine 4% van de
gevallen is proces-verbaal opgemaakt. Verder is opvallend dat het aantal keren
dat corrigerend is opgetreden, is afgenomen in de periode 1993 tot en met
1997. Het afnemende aantal keren dat informeel corrigerend is opgetreden,
lijkt te stroken met de aanscherping van het mededingingsbeleid, waarin harder
opgetreden werd tegen overtredingen.De ECD beschikte over meerdere bouwgerelateerde dossiers. Uit onderzoek
van de ECD naar deze dossiers is gebleken dat het in alle gevallen ging
om een aannemer die verdacht werd van het maken van illegale prijsafspraken.
Het ging steeds om de overheid als opdrachtgever en er waren vermoedens van
prijs- of marktafspraken. In één zaak is een schaduwboekhouding
in beslag genomen. Uit enkele dossiers is gebleken dat het maken van prijsafspraken
zeer gebruikelijk is en al jaren gebeurt. Overigens blijkt uit dit onderzoek
ook dat enkele namen van verdachte aannemers overeen kwamen met namen van
bouwbedrijven die in de schaduwadministratie van Bos zijn aangetroffen. In
de volgende tabel is het aantal bouwgerelateerde zaken die door de ECD zijn
onderzocht per jaar weergegeven.Tabel 11.2 Bouwgerelateerde onderzoeken ECD. Jaar opdrachtAantal onderzoekenSoort onderzoekResultaat  OpsporingEnquêterendInternationaalGOCRBPV199377006010199488006011199544003001199615114103084199700000000Totaal3433101801061 De aanmeldingsdatum van de zaken vanaf 1996 is niet
overal zorgvuldig geregistreerd. De laatste door de ECD uitgevoerd bouwgerelateerde
onderzoeken zijn ondergebracht onder 1996. Het is mogelijk dat een enkele
zaak in 1997 is opgestart. Meer dan drie kunnen het er niet zijn, want in
totaal zijn er in 1997 drie zaken gestart, zie tabel 11.1.Uit deze tabel blijkt dat van de 180 zaken die onderzocht zijn door de
ECD er 34 bouwgerelateerd waren, ofwel 19%. Dit percentage is hoog te noemen
gelet op het aandeel van de bouwnijverheid in de nationale economie dat 6%
bedraagt1. Relatief hebben dus een aanzienlijke
hoeveelheid onderzoeken plaatsgevonden in de bouwnijverheid.In bijna de helft van de onderzoeken was geen sprake van een overtreding
of kon de overtreding niet worden aangetoond. Wat dit betreft wijken de resultaten
van de bouwonderzoeken niet af van het totaal (vgl. tabel 11.1). In 30% van
de zaken is een rapport van bevindingen opgesteld. Ook dit wijkt niet sterk
af van de gegevens over het totaal aantal onderzoeken.Een opvallende afwijking met het totaal aantal onderzoeken is het percentage
processen-verbaal. In zes gevallen, ofwel 18%, is proces-verbaal opgemaakt.
Dit is vier maal zoveel als het aantal processen-verbaal over het totaal aantal
onderzoeken2. Tot slot is opmerkelijk
dat in de bouw-gerelateerde zaken de overtreding nooit werd gecorrigeerd (vgl.
7% uit tabel 11.1).In 1996 is een opvallende toename merkbaar van het aantal bouwgerelateerde
zaken. De medewerkers van de ECD bevestigen deze toename. Het is niet duidelijk
of de oorzaak van de toename te wijten was aan factoren als een toename van
aandacht voor de bouw, een toename van onregelmatigheden in de sector of wijzigingen
in wetgeving. Een betrokkene van de ECD zegt hierover het volgende:«Ik denk dat het een combinatie was van die factoren. (...)Mond
tot mond reclame kan gezorgd hebben voor aanvoer. Ik weet niet of wijzigingen
in de wet die een zekere versterking inhielden, concreet voor nieuwe klachten
gezorgd hebben. Het zou kunnen maar ik heb er geen bewijzen voor.»3Volgens de respondenten en uit de tabel blijkt dat bij de overgang naar
de Mededingingswet in 1997 een afname merkbaar is van het aantal onderzoeken.
De medewerkers van het WEM-team waren toen veelal betrokken bij voorbereidende
werkzaamheden voor het oprichten van de NMa (onder meer het vervaardigen van
handboeken en brochures), waardoor minder capaciteit beschikbaar was voor
het uitvoeren van onderzoeken. In totaal zijn dat jaar slechts drie nieuwe
zaken gestart waarvan niet één bouwgerelateerd.11.3.3 Organisatiefactoren en context ECDHet geringe aantal processen-verbaal – 6 van 34 bouwgerelateerde
zaken – in vijf jaar handhaving verdient enige verklaring. Allereerst
was het mededingingsbeleid gebaseerd op het misbruikstelsel en was misbruik
door het ministerie van Economische Zaken jarenlang middels informeel beleid
gecorrigeerd. Dit informele beleid en de heersende overlegcultuur hebben ertoe
bijgedragen dat overtredingen van de WEM eigenlijk niet als strafwaardige
gedragingen werden aangemerkt. Als dan toch formele maatregelen werden getroffen
en een onderzoek werd geïnitieerd, waren de overtredingen veelal moeilijk
te bewijzen, zoals reeds hierboven is aangegeven1.PrioriteringDe handhaving van de WEM was niet de enige taak van de ECD. Een respondent
vanuit het ministerie beschrijft het krachtenveld waarin de ECD zich bevond
bij de allocatie van capaciteit naar de verschillende economische wetten:«De dienst maakte een rondje langs het ministerie van Economische
Zaken, maar ook langs andere departementen, want er waren ook wetten die onder
andere ministeries ressorteerden waarin economische misdrijven en overtredingen
waren opgenomen. De handhaving van andere wetten mocht niet ten koste gaan
van de geringe capaciteit van het WEM-team. Ik stelde samen met X een lijstje
op en op die manier werd bepaald waarvoor de capaciteit werd ingezet. In het
begin deed dat weleens zeer bij partijen.»2Uit het proefschrift van Quaedvlieg blijkt dat de klachten die bij het
ministerie van Economische Zaken binnenkwamen lang niet altijd naar de ECD
gingen. Door de beperkte kwantitatieve capaciteit van het WEM-team werden
alleen beduidende zaken overgedragen en de zaken die niet door het ministerie
zelf afgehandeld konden worden3.Uit het voorgaande blijkt dat een groot deel van de prioritering van de
ECD werd ingegeven door de externe bureaupolitieke krachten. Binnen het WEM-team
bestond geen specifieke aanpak voor de bouwsector. De respondenten geven echter
aan dat de bouwsector wel degelijk een sector was met een verhoogd risico
op kartelvorming. De bouwgerelateerde zaken werden veelal door een medewerker
behandeld die sinds jaar en dag betrokken was geweest bij dit soort onderzoeken.Capaciteit en expertiseHet financieel rechercheren vereiste een hoger opleidingsniveau van de
medewerkers. Zo meldt een respondent: «Bij de afdeling boekhoudkundige onderzoeken werkten mensen met
een hbo-achtergrond. Dat type controleurs, later rechercheurs, voerde de WEM-onderzoeken
uit. Begin 1993 hebben wij het WEM-team ingericht. Toen hebben wij binnen
de ECD gezocht naar mensen met een hbo-achtergrond.»1De handhaving van de WEM is in de loop van de jaren geprofessionaliseerd.
De ECD heeft zich ontwikkeld van een controledienst tot een opsporingsdienst,
hetgeen ook gevolgen had voor de kwaliteit van de dossiers. In de tweede helft
van de jaren '90 werd het OM in een vroeger stadium betrokken bij het onderzoek,
waardoor de overdracht van het dossier werd vergemakkelijkt. Een respondent
merkt hierover op:«Gaandeweg merk je wel dat bepaalde officieren een voorkeur hebben
voor de indeling van een dossier. (...) De laatste jaren heeft de officier
van justitie bij de bouwonderzoeken steeds meer de rol van leider van het
onderzoek op zich genomen en dat is formeel ook zijn taak. Daarom is er tussentijds
regelmatig contact met de officier. Dat soort overleg kwam steeds meer tot
stand.»2Verder wordt door de respondenten opgemerkt dat het type onderzoek in
het kader van de WEM veel tijd vergde. Het bewijzen van ongeoorloofde prijsafspraken
was lastig. Samenvattend zegt een respondent:«Wij hebben elke zaak die zich aandiende kunnen onderzoeken. Wij
hebben bij de bouw in een aantal gevallen proces-verbaal kunnen opmaken. Wij
hebben in een aantal gevallen niet kunnen bewijzen wat wij vermoedden en in
een aantal gevallen hebben wij het idee gehad dat er niets aan de hand was.»3Ook de gang naar het OM leverde de nodige problemen op, zo blijkt uit
het onderzoek. In de gevallen dat proces-verbaal werd opgemaakt, leidde dit
eigenlijk nooit tot een veroordeling. De oorzaak hiervoor lag in de lage prioriteit
van economische delicten bij het OM. De WEM-zaken genoten geen grote populariteit
bij het OM. Allereerst vereiste het een specifieke expertise die de meeste
officieren niet in huis hadden. De respondenten melden hier het volgende over:«Dan bleek dat de kennis bij een aantal officieren nagenoeg nihil
was, zodat zij het zich letter voor letter uit het wetboek eigen moesten maken.»4, en:«... de economische officieren hielden zich bezig met alle economische
wetgeving. Een van de taken was de WEM die misschien één keer
in de carrière langskomt. Zo was het en zo is het volgens mij nog steeds.»5Bovendien werd het misbruik maken van de kartelleringsvrijheid niet als
een strafwaardige zaak gezien vergeleken met bijvoorbeeld zware criminaliteit,
mede door milde klimaat dat ook door het ministerie van Economische Zaken
in de jaren voor de aanscherping van het mededingingsbeleid was gecreëerd.
Deze aspecten en de lastige bewijsbaarheid zorgden ervoor dat het OM geneigd
was over te gaan tot transactie6. Een respondent geeft het als volgt
weer: «Wij probeerden het OM toch te overtuigen van het belang van dat
soort wetgeving. Bij economische delicten was er vaak een wisseling van officieren
van justitie. Als je een officier ervan had overtuigd dat economische delicten
ook een goede plaats moesten krijgen, wist je bijna zeker dat er na een jaar
weer een ander zat, zodat je opnieuw missiewerk kon verrichten.»111.4 Conclusies mededingingsbeleid (WEM) 1992–1998De algemene strekking van het mededingingsbeleid tot begin jaren '90 was
zeer mild. Kartels en prijsafspraken mochten, tenzij misbruik werd gemaakt
van deze vrijheid en sprake was van strijd met het algemeen belang. Ongeoorloofde
afspraken tussen ondernemers werden in eerste instantie middels informeel
beleid gecorrigeerd. Formele regelingen werden bijna niet getroffen, waardoor
strafrechtelijke handhaving lastig was en, zeker bij het OM, geen prioriteit
had. Vanaf 1993 heeft het ministerie van Economische Zaken, mede onder
invloed van Europese regelgeving, door inzet van formele en informele instrumenten
een aanscherping van het mededingingsbeleid bewerkstelligd. Bovendien werd
een nieuwe mededingingswet ontwikkeld die gebaseerd was op een verbodstelsel.
In de aanloop naar deze nieuwe wet zijn meer generieke onverbindendverklaringen
in het leven geroepen (waaronder het Bouwbesluit), waardoor het misbruikstelsel
geleidelijk werd omgevormd tot een verbodstelsel.Deze ontwikkeling naar het verbodstelsel vroeg om een toename van zowel
de kwaliteit als de kwantiteit van de handhaving. Bij zowel het ministerie
van Economische Zaken als bij de ECD is de capaciteit tussen 1992 en 1998
dan ook uitgebreid. Uiteindelijk waren nagenoeg 35 personen betrokken bij
de handhaving van de WEM in alle economische sectoren. Waarbij de 25 medewerkers
van het ministerie ook belast waren met de taak de WEM te verbeteren en een
nieuwe mededingingswet te ontwerpen.Van het weinige formele beleid dat er was, gold één regeling
specifiek voor de bouwsector2. Bovendien
waren 19% van de door het WEM-team onderzochte zaken bouwgerelateerd. Dit
is een niet gering percentage, gelet op het aandeel van de bouwnijverheid
van 6% aan de Nederlandse economie. Ook stond de bouwnijverheid, bij zowel
het ministerie van Economische Zaken als de ECD, bekend als een sector waar
het risico van ongeoorloofde afspraken aanzienlijk was. Dit, ondanks de opmerkingen
van de respondenten dat de meeste aandacht uitging naar sectoren als de zorg,
de nutsvoorzieningen en de vrije beroepen.Door het ministerie van Economische Zaken werd overigens niet gestuurd
op de inhoud van de zaken of de sector waar de vermeende onregelmatigheid
zich voordeed. Het WEM-team van de ECD kreeg de opdracht een aantal zaken
per jaar met succes af te ronden. Een aantal succesvolle onderzoeken en eventueel
veroordelingen per jaar moesten vooral een signaal afgeven naar de buitenwacht
dat Nederland niet langer een «kartelparadijs» was. 12 MEDEDINGINGSRECHTELIJKE HANDHAVING (MW) 1998–200112.1 Uitgangssituatie NMaZoals in het vorige hoofdstuk aan de orde is gekomen, is in 1993–1994
door het ministerie van Economische Zaken een tweesporenbeleid gevoerd1, hetgeen inhield dat naast aanscherping van het
mededingingsbeleid gewerkt werd aan de vormgeving van een nieuwe mededingingswet.
De inrichting van die nieuwe Mededingingswet (Mw) en de assumpties die de
wetgevers en beleidsmakers hadden, hebben de uitgangspositie van de NMa bepaald,
toen in januari 1998 de Mw in werking trad. Hieronder worden kort enkele aspecten
genoemd van de overgang van de WEM naar de Mw (en dus van het ministerie van
Economische Zaken en de ECD naar de NMa) die ons inziens relevant zijn voor
het inzicht in de uitgangspositie van de NMa.Het ministerie van Economische Zaken had internationale voorbeelden2voorhanden op basis waarvan een inschatting
gemaakt kon worden van de problemen die de overgang van een misbruikstelsel
naar een verbodstelsel met zich mee zou brengen. Eén van de ervaringen
in het buitenland was het grote aantal ontheffingsverzoeken dat de mededingingsautoriteit
de eerste jaren te verwerken kreeg. Volgens de respondenten was het lastig
bij de inrichting van de NMa te komen tot een goede balans tussen de initiële
bezetting, die nodig was voor het wegwerken van de bulk aan verzoeken, en
de meer structurele capaciteit, die nodig was om het verbodstelsel te handhaven.
De NMa is een jaar voor de inwerktreding van de Mw opgericht met 70 medewerkers.
Hiervan zou zeker 75% zich gaan bezighouden met de ontheffingsverzoeken. Een
respondent:«Wij hadden de hoop dat wij een dergelijk aantal [ontheffingsverzoeken,
red.] konden vermijden aan de hand van de inrichting, maar achteraf gezien
is dat niet gelukt. Wij hebben daarom getracht om de organisatie daarop in
te stellen. (...) Wij hebben dan ook gekozen voor een mix van een redelijke
sterke initiële bezetting met een flexibele top die de eerste golf van
ontheffingsverzoeken moest verwerken, omdat wij het van belang vonden dat
die pure handhaving vanaf het begin aan bod zou komen.»3Door de inrichters van de NMa is van tevoren geen invulling gegeven aan
de handhaving. Het was aan de leiding van de NMa om prioriteiten te stellen.«Ook hierbij ging het «maak een zaak»-principe op. Het
was belangrijker om aan te tonen dat er een mededingingsbeleid werd gehandhaafd
dan om sanerend op te treden. Dat zou later komen.»4Verder is geprobeerd zo veel mogelijk expertise te behouden die bij de
ECD reeds was opgedaan in het doen van onderzoeken. Hiertoe zijn de WEM-teamleden
van de ECD betrokken bij de oprichting van de NMa en was de bedoeling dat
de WEM-medewerkers over zouden gaan naar de NMa.«Wij achtten het (...) van belang dat er vanaf het begin een stuk
handhaving zou plaatsvinden. Om die reden kwamen die ECD-ers mee. Er moesten
twee of drie zaken per jaar door de NMa afgerond kunnen worden.»5Uiteindelijk zijn slechts twee medewerkers (van de toen acht medewerkers
van het WEM-team) overgegaan. De andere WEM-teamleden zijn elders ondergebracht
bij de ECD, omdat geen overeenstemming bereikt kon worden over de arbeidsvoorwaarden
bij indiensttreding bij de NMa. De NMa zegt hierover het volgende:«(...) vanaf 1997 is deskundigheid van de ECD overgegaan naar
de NMa in oprichting. Wij hebben de ECD medewerkers aangesproken op hun deskundigheid
op het gebied van recherche. De medewerkers van de ECD hebben twee belangrijke
dingen gedaan. Zij hebben informatie verschaft over de bevoegdheden en er
zijn trainingen en cursussen gegeven die gevoed werden door de ECD-rechercheurs.
Op deze manier hebben we getracht de deskundigheid op recherchegebied te borgen
in de nieuwe organisatie.»1Overigens zijn ook enkele medewerkers van de mededingingsafdelingen van
het ministerie van Economische Zaken naar de NMa overgestapt. De WEM-teamleden
hebben tevens ten behoeve van de NMa een overzicht gemaakt van de door hen
onderzochte zaken; de dossiers zijn niet integraal overgegaan. Ook hier heeft
niet formeel overdracht plaatsgevonden van expertise over bepaalde sectoren.
Op de bouw als risicosector is volgens een betrokken respondent dus ook geen
nadruk gevestigd:«Het staat mij niet bij dat er extra aandacht is gevraagd voor de
bouwsector.»212.2 NMa als toezichthouderIn mei 2002 is de doelmatigheid van de handhaving van de Mw onderzocht
in het kader van de evaluatie van deze wet3. Gelet op kwaliteit en reikwijdte
van dat onderzoek en de beperkte doorlooptijd van dit deel van het onderzoek
wordt voor de niet-bouwspecifieke zaken gebruik gemaakt van de inzichten uit
deze rapportage. Ons onderzoek heeft zich gefocust op de kennisname en verwerking
van signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid door de NMa.Taak en organisatieZoals in hoofdstuk 10 reeds is vermeld, gaat het bij onregelmatigheden
op mededingingsrechtelijk gebied om overtredingen van het verbod op mededingingsafspraken
en het verbod op misbruik van economische machtspositie4. De taak van de NMa is neergelegd
in art. 3 Mw en luidt: het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de
uitvoering van de wet. Concreet vertaald kan deze taak worden onderverdeeld
in de volgende reactieve en pro-actieve taken5.I Reactieve taken:1. concurrentietoezicht (ontheffingsverzoeken, opsporen en onderzoeken
naar aanleiding van klachten, oriëntaties en het ondersteunen van EG-verificaties);2. concentratiecontrole (concentratiemeldingen, aanvragen concentratievergunningen
en ontheffingen, prenotificaties);3. juridische dienst (behandelen bezwaar en beroep, sanctiebeschikkingen);4. overig (adviezen en «advocacy» op basis van wettelijke
taak of naar aanleiding van gevraagde adviezen, internationale activiteiten). II Pro-actieve taken:1. concurrentietoezicht (opsporen en onderzoeken ex-officio, nacontroles);2. overig (ongevraagde adviezen en «advocacy», voorlichting
en communicatie).De belangrijkste taken in het kader van de repressieve handhaving, waar
hier de nadruk op ligt, zijn het behandelen en onderzoeken van klachten, het
instellen nacontroles en ambtshalve onderzoeken (cursief in bovenstaande overzicht)1.Aan het hoofd van de organisatie staat de directeur-generaal (DG)2. Deze persoon is feitelijk het bestuursorgaan
en heeft bevoegdheid tot het nemen van besluiten in de zin van de Mw. Dit
zijn onder meer besluiten tot het al dan niet verlenen van een vergunning
of het afwijzen van een ontheffingsverzoek. Het aantal medewerkers van de
NMa is van 1998 tot eind 2001 gegroeid van 70 tot 3003en is op basis
van de bovengenoemde taken gestructureerd in een tweetal stafafdelingen en
een drietal secties4:1. Concurrentietoezicht.2. Concentratiecontrole.3. Juridische Dienst.Sinds medio 2000 valt de Dienst uitvoering en toezicht Energie onder de
NMa.In dit hoofdstuk wordt alleen gekeken naar de werkzaamheden van de sectie
Concurrentietoezicht. De beide andere secties verrichten taken die niet direct
gerelateerd zijn aan de kennisname en verwerking van signalen van de onregelmatigheden
die hier centraal staan.Kennisname signalenDe NMa neemt op passieve en actieve wijze kennis van signalen van onregelmatigheden.
De signalen zijn:• informele meldingen en tips: deze informele
meldingen worden ook oriëntaties genoemd. Het gaat hier meestal om verzoeken
om een oordeel over een mededingingsrechtelijke kwestie5;• klachten: het gaat hier om formele klachten;
een aanvraag tot het nemen van een besluit in de zin van art. 4:1 Awb;• eigen waarnemingen: dit zijn met name berichten
uit de media;• signalen uit de eigen organisatie naar aanleiding
van ontheffingsverzoeken.Deze laatste soort signalen verdient enige toelichting. De sectie Concurrentietoezicht
krijgt door de behandeling van ontheffingsverzoeken zicht op het gedrag van
ondernemingen in de verschillende economische sectoren. Dit levert in principe
informatie op over mogelijke onregelmatigheden in die sectoren6. Idealiter wordt deze kennis veredeld in de organisatie,
zodat zonodig ambtshalve onderzoeken en nacontroles kunnen worden ingesteld
om actief onregelmatigheden op te sporen. De activiteiten in het kader van
de uitvoering van deze toezichtstaak – i.e. het controleren of preventief
handhaven van de Mw – kunnen zo mede input leveren voor de uitoefening
van de onderzoeks- en opsporingstaak. Acties en bevoegdhedenDe acties die de NMa kan ondernemen aan de hand van signalen van onregelmatigheden
zijn de volgende:• eerste interne analyse: de meldingen c.q. oriëntaties
die bij de NMa binnenkomen worden eerst door medewerkers bekeken;• onderzoek naar aanleiding van klachten: het
gaat hier om een onderzoek op basis van art. 52–54 Mw. Wanneer een formele
klacht wordt ingediend is de NMa de klager verplicht een reactie te geven,
niets doen behoort niet tot de mogelijkheden1.
De beoordeling of een klacht in behandeling wordt genomen, wordt bepaald door
de prioriteitsstelling van de NMa2. Er wordt
onderscheid gemaakt in drie soorten onderzoek, namelijk licht, middel en zwaar.
Deze aanduiding heeft betrekking op de benodigde capaciteit3;• nacontrole: de NMa kan op eigen initiatief
een nacontrole instellen waarin wordt gekeken of de onderneming zich niet
schuldig maakt aan overtredingen van de Mw. Dit gebeurt bijvoorbeeld naar
aanleiding van afgewezen ontheffingsverzoeken;• ambtshalve onderzoek: de DG van de
NMa is bevoegd om naar aanleiding van bijvoorbeeld een klacht een onderzoek
ambtshalve in te stellen;4• informele maatregel: ook door de NMa
kan op informele wijze dus door middel van gesprekken met ondernemers een
ongewenste situatie worden gewijzigd;• formele maatregel: door de DG van de
NMa kunnen naar aanleiding van een overtreding van de Mw een bestuurlijke
boete en een (voorlopige) last onder dwangsom worden opgelegd5.De ambtenaren van de NMa hebben bij het uitoefenen van het toezicht de
volgende bevoegdheden tot hun beschikking. Deze zijn neergelegd in de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) en de Mw6:– het betreden van plaatsen, met uitzondering van een woning zonder
toestemming van de bewoner;– het verschaffen van toegang tot die plaatsen met behulp van de
sterke arm7.– het vorderen van inlichtingen;– het vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden,
met inbegrip van de bevoegdheid tot het maken van kopieën van de gegevens
en bescheiden;– het meenemen van gegevens en bescheiden teneinde deze te kopiëren,
voor zover dit niet ter plaatse kan geschieden.In het geval van een formeel onderzoek zijn daarnaast twee extra bevoegdheden
van toepassing:– de bevoegdheid om voor zover noodzakelijk bedrijfsruimten en voorwerpen
te verzegelen gedurende de tijd gelegen tussen 18.00 en 8.00 uur;– de bevoegdheid om inzage van gegevens en bescheiden af te dwingen
met behulp van de sterke arm.Bovendien geldt een medewerkingplicht op grond van art. 5:20 Awb op straffe
van een bestuurlijke boete van maximaal € 4 500. 12.3 Bouwgerelateerde signalen en acties NMaIn deze paragraaf wordt een inventarisatie gegeven van de bouwgerelateerde
signalen – aanwijzingen zoals ze door de NMa worden genoemd –
die in de periode 1998–2001 bij de NMa zijn binnengekomen. Wanneer bekend,
wordt direct aangegeven welke actie door de NMa is ondernomen.Informele meldingen/oriëntatiesIn totaal zijn bij de NMa in de onderzoeksperiode 824 oriëntaties
binnengekomen1. Het totale aantal bouwgerelateerde
informele meldingen/oriëntaties is niet bekend. Wel weten we dat een
aantal aanbestedende diensten in het verleden bij de NMa melding heeft gedaan
van het vermoeden van prijsafspraken bij aanbestedingen. Volgens de NMa kwam
het grootste deel van de bouwgerelateerde meldingen van aanbestedende diensten
en waren het er niet meer dan tien in de periode 1998–20012.Eind 2001 heeft de NMa een informatielijn opgericht waar meldingen gedaan
kunnen worden over vermoedens van onregelmatigheden in de bouwnijverheid.
De NMa heeft een overzicht verstrekt van het aantal en de aard van de bouwgerelateerde
meldingen sinds 6 december 20013. Over de periode vóór december 2001 zijn geen
gegevens beschikbaar. Het betreft in totaal 37 meldingen in een kleine maand
tijd (de meldingen na 31 december 2001 vallen buiten onze onderzoeksperiode
en zijn hier niet meegenomen). Dertien zaken zijn niets voor de NMa, zes meldingen
gaan over corrupte ambtenaren en achttien meldingen betreffen vermoedens van
mededingingsrechtelijke onregelmatigheden.Hieronder worden enkele concrete bouwgerelateerde signalen beschreven
die zijn aangedragen door aanbestedende diensten (dit is geen uitputtende
inventarisatie). De aanbestedende diensten geven in de gesprekken overigens
aan dat met informele meldingen veelal niet veel is gedaan. De meldingen werden
voor kennisgeving aangenomen of na een eerste analyse terzijde gelegd. De
beschrijving van de casus is in hoofdlijnen. Voor een meer actuele en gedetailleerde
beschrijving wordt verwezen naar het deelrapport «Casuïstiek».• Onderbouw HSL-Zuid Nieuw-Vennep4In september 1999 heeft de projectorganisatie van de HSL-Zuid contact
gezocht met de NMa. Na de opening van de enveloppen van het tracé Noordelijk
Holland (Hoogmade-Nieuw Vennep) bleek een groot verschil te bestaan tussen
de raming van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de door de aannemers
ingediende begrotingen. Bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat was dit
aanleiding om aan te nemen dat door de aannemers vooroverleg was gevoerd over
de hoogte van de inschrijving en de verdeling van het werk. In een oriënterend
gesprek op 15 september 1999, waarbij medewerkers van de projectorgansiatie
HSL-Zuid en de NMa aanwezig waren, is de NMa op de hoogte gebracht van de
vermoedens van onregelmatigheden. In een memo d.d. 30 september 1999
van de NMa wordt in de kantlijn opgemerkt dat in het gesprek van 15 september
1999 door de NMa is aangegeven dat geen specifieke kennis in huis is en dat
de boot afgehouden is, toen geopperd werd dat de NMa zou meelopen in het aanbestedingstraject.
Op deze memo staat in de kantlijn het volgende vermeld: «cc. AW. (...) Stel voor om hierover even te overleggen gelet op
de mogelijke toekomstige politieke gevoeligheid.(...) Sterker nog, we hebben
aangegeven dat we geen specifieke expertise in huis hebben. En op de vraag
of we zouden willen meelopen in het aanbestedingstraject «om te zien
hoe dat gaat» hebben we de boot afgehouden.»1De eerste frase betekent naar wij aannemen dat de DG van de NMa, de heer
A. W. Kist, een exemplaar van deze memo heeft ontvangen. Uiteindelijk
is op deze melding geen actie ondernomen, omdat naar zeggen van zowel de NMa
als de projectleider van het projectbureau HSL-Zuid, geen aanvullende informatie
omtrent de vermoedens van onregelmatigheden is verstrekt aan de NMa. Deze
informatie zou de NMa nodig hebben gehad om een onderzoek te kunnen starten.• Bestek 72GR provincie Noord-BrabantHet bestek 72GR, dienstjaar 1999, betreft het uitvoeren van beplantingswerken
en nazorg langs de provinciale weg N279. Op 20 juni 2001, de dag van
de openbare aanbesteding, heeft de provincie Noord-Brabant een anonieme fax
ontvangen. In dit schrijven wordt melding gemaakt van vermeende onregelmatigheden
voorafgaand aan de aanbesteding. Het zou gaan om de volgende zaken:– De aannemingscombinatie waaraan het werk is gegund, zou van de
provincie Noord-Brabant de lijst met bestekshouders hebben gekregen.– En de voornoemde aannemingscombinatie zou alle bestekshouders
hebben benaderd en uitgekocht, hetgeen prijsopdrijvend zou hebben gewerkt.De provincie heeft op 6 augustus 2001 de NMa op de hoogte gesteld van
deze anonieme aantijgingen. De NMa heeft niets ondernomen op dit signaal omdat
de anonieme fax niet voldoende aanwijzingen bood en er twijfels waren over
de betrouwbaarheid van de fax.• Installatiebedrijf stadhuis RotterdamDoor de gemeente Rotterdam is tweemaal melding gedaan van een vermoeden
van onregelmatigheden. De eerste keer was begin 2001 en de tweede keer was
in december 2001. De NMa heeft aangegeven dat deze zaak geen basis biedt voor
nader onderzoek, omdat de kansrijkheid van een interventie niet hoog wordt
ingeschat. Er is na een eerste analyse geen actie op dit signaal ondernomen.• Schaduwboekhouding BosOp 2 maart 1999 is door de advocaat van de heer Bos melding gedaan bij
de NMa van het bestaan van de schaduwboekhouding. Deze kon tegen betaling
in het bezit komen van de NMa. De NMa is hier niet op ingegaan. In diezelfde
maand is nog eenmaal telefonisch contact geweest met de advocaat en op 22 maart
1999 heeft een gesprek plaatsgevonden met de heer Bos. Overigens bleek een
groot gedeelte van de boekhouding van vóór 1998 te zijn, dus
niet binnen het bereik van de NMa te vallen. Op 13 april 1999 heeft nog
een gesprek plaatsgevonden met de heer Bos en het Openbaar Ministerie (OM).
Naar aanleiding van dit gesprek zijn afspraken gemaakt tussen de NMa en het
OM. Afgesproken is dat het OM deze zaak zou bekijken en dat de NMa daarbij
zou aansluiten. In de periode tot november 2001 is het OM bezig geweest met
het verkrijgen van de Bos-boekhouding. Tweemaal heeft de NMa contact gehad
met het OM over de stand van zaken. Na de Zembla-uitzending
van 9 november 2001 is door de minister van Justitie actie ondernomen
om de schaduwboekhouding in handen te krijgen. Dit is gelukt en begin december
2001 is binnen de NMa een basisteam van start gegaan om een grootschalig project
in de bouw op te starten.• Noord/Zuidlijn1In een Cobouwartikel van 11 juli 2001 wordt melding gemaakt van mogelijke
onregelmatigheden bij de aanbesteding van het station Bijlmer van de Noord/Zuidlijn
in Amsterdam. Naar aanleiding van dit artikel worden op 21 juli 2001
Kamervragen gesteld aan de minister van Verkeer en Waterstaat of de NMa reeds
een onderzoek is gestart naar de prijsafspraken bij de Noord/Zuidlijn. De
minister heeft hierop geantwoord dat de NMa ogenblikkelijk heeft gereageerd
op deze signalen in de pers over prijsafspraken en dat de NMa contact heeft
gehad met de gemeente Amsterdam op 12 juli 20012. Er wordt echter geen onderzoek ingesteld. De NMa stelt:«De nadere bespreking van de aanpak van deze zaak leidde ertoe dat
is gekozen voor andere interne prioriteiten.»3Op 24 januari 2002 heeft vervolgens een medewerker van de gemeente Amsterdam
een email ontvangen die betrekking had op de bouw van het metrostation Vijzelgracht
van de Noord/Zuidlijn. In deze email wijst de ene aannemer de andere erop
niet met derden in zee te gaan. De aannemer beroept zich op een afspraak «exclusief
zaken met elkaar te doen». Dit signaal is gemeld aan de NMa in december
2001. Op dat moment had de NMa de Bos-boekhouding reeds in handen en was begonnen
met het grote bouwonderzoek. Aldus de NMa:«Ons onderzoek is gestart met de schaduwboekhouding van Bos. (...)
De Noord/Zuidlijn is van het begin af aan een van de grote projecten geweest
die wij hebben geïdentificeerd als mogelijk interessante casus voor het
onderzoek. We hadden die Noord/Zuidlijn hoe dan ook al in beeld, los van het
feit dat de gemeente Amsterdam ons op enig moment liet weten een ongerustheid
te voelen over het hele proces van aanbesteding.»4Begin 2002 is naar aanleiding van de email door de gemeente Amsterdam
een formele klacht ingediend bij de NMa. Deze klacht is hier niet opgenomen,
aangezien het moment van indienen buiten de onderzoeksperiode valt.Formele klachtenDe evaluatie van de NMa geeft een overzicht van het totaal aantal formele
klachten. Dit zijn er in de onderzoeksperiode 454. In onderstaande tabel wordt
een overzicht gegeven van de tussen 1998 en 2001 ingediende bouwgerelateerde
klachten (acht in totaal)5: Tabel 12.2 Bouwgerelateerde formele klachten NMa. JaarAantal klachtenPartijenInhoudOordeel 19981a. hypotheek- en pensioenbureau tegen gemeentea. misbruik machtspositiea. geen sprake van overtreding
art. 24 Mw19992b. beide zaken gaan over een architect tegen gemeenteb. beperking keuzevrijheid architectb. geen strijd
met de Mw 20003c. architect tegen een gemeente d. gemeente tegen bouwbedrijven
 e. ondernemer tegen gemeentec. beperking
keuzevrijheid architect d. prijsafspraken tussen aannemers e. voorwaarden
perceelc. geen strijd Mw d. onvoldoende
aannemelijk e. geen toepassing Mw 20012f. architect tegen gemeente
 g. Kamerlid1 tegen vinex-locatiesf. beperking keuzevrijheid architect g. samenwerking gemeente/project-
ontwikkelaars en bouwondernemingenf. geen strijd Mw g. niet voldoende aanwijzing voor overtreding Mw Totaal8   1 Op 16 november 1999 dient het Kamerlid Duivesteijn een klacht
in bij de NMa over de onvolkomen marktwerking op VINEX-locaties. De NMa antwoordt
Duivesteijn in een brief waarin uitvoerig wordt ingegaan op de betrokken markten
en de mededingingsafwegingen dat er geen aanwijzingen zijn van overtredingen
van de Mededingingswet door bij de VINEX-locaties betrokken marktpartijen
die aanleiding geven tot nader onderzoek. Brief van de NMa aan de heer Duivesteijn
inzake onvolkomen marktwerking op Vinex-lokaties, 12 september 2001,
1655/5.b40.Opvallend aan dit overzicht van formele klachten is dat in vier van de
acht gevallen een architect een klacht ingediend heeft tegen een gemeente,
omdat die de vrijheid in keuze van architect zou beperken.Uit dit overzicht van klachten blijkt verder dat in alle acht gevallen
de NMa in elk geval een eerste analyse van de zaak heeft gemaakt. Uit de door
de NMa verstrekte gegevens valt niet op te maken of in alle gevallen een uitgebreid
onderzoek is ingesteld. Wel is belangrijk dat het in twee voor dit onderzoek
relevante gevallen niet mogelijk was om voldoende aanwijzingen te krijgen
of er sprake was van een overtreding van de Mw.In een gesprek is door de NMa aangegeven dat in december 1998 door een
milieutechnisch bedrijf nog een bouwgerelateerde klacht is ingediend. Bij
de aanbesteding van een waterzuiveringsinstallatie zou door een aantal grote
aannemers onderlinge afspraken zijn gemaakt om dit bedrijf buiten te sluiten.
Naar aanleiding van deze klacht is door de NMa een onderzoek ingesteld waarbij
een onaangekondigd bedrijfsbezoek is gepleegd. Op grond van de bevindingen
van dit onderzoek is vastgesteld dat voorafgaand aan de inschrijving overleg
had plaatsgevonden tussen de ondernemers. Echter niet kon worden bewezen dat
afspraken waren gemaakt of dat overeenkomsten waren gesloten tussen de aannemers.
Het onderzoek is dientengevolge afgesloten, de klacht is ingetrokken en er
is nooit een formeel besluit genomen op deze klacht1.In totaal zijn dus negen onderzoeken in de bouwnijverheid verricht naar
aanleiding van formele klachten. Op het totaal van 454 klachten is dit 2%.Signalen naar aanleiding van ontheffingsverzoekenIn de beginperiode van de NMa zijn 1126 overgangsontheffingsverzoeken
ingediend. Hiervan hadden er 104 betrekking op de bouwsector2. In deze overgangsontheffingsverzoeken werd aangegeven dat «een
regeling gerechtvaardigd werd, doordat deze uiteindelijk de concurrentie bevorderde,
ook al ging het om een nu verboden mededingingsbeperking». Deze overgangsontheffingsverzoeken
zijn door de NMa met voorrang behandeld tussen maart en oktober 1998 en geen
van de verzoeken is volgens de respondenten uiteindelijk gehonoreerd3. Naast dezeovergangsontheffingsverzoeken
is in de periode 1998–2001 een twaalftal ontheffingsverzoeken uit de
bouwnijverheid ingediend1.In het evaluatierapport wordt melding gemaakt van een totaal aantal nacontroles
van zestien in de periode 1998–20012.
Eén daarvan – ofwel 6% – betreft een bouwgerelateerde nacontrole.
Naar aanleiding van de afwijzing van ontheffingsverzoeken bij betoncentrales
in Twente heeft de NMa in 2000 een nacontrole uitgevoerd bij de ondernemers.
De NMa had eerder reeds geoordeeld dat de marktverdeling die deze betoncentrales
hanteerden, niet geoorloofd was. Uit het onderzoek van de NMa bleek dat de
overeenkomsten tussen de bedrijven waarvoor geen ontheffing was gehonoreerd,
ingetrokken waren3. Het is opvallend dat door de NMa niet vaker is gecontroleerd
of het niet honoreren van ontheffingsverzoeken ook daadwerkelijk tot naleving
van de Mw heeft geleid. Een belangrijke opmerking van een respondent van de
NMa in dit kader is:«De NMa gaat er vanuit dat op het moment dat partijen een ontheffingsverzoek
intrekken, zij dit ook naleven. Het gaat hier immers om marktpartijen en niet
om criminele organisaties.»4Ambtshalve onderzoeken (ex-officio onderzoeken)Door de NMa zijn vóór december 2001 geen ambtshalve onderzoeken
verricht in de bouwsector. Wel zijn in totaal 26 niet bouwspecifieke onderzoeken
gestart5.
Naar aanleiding van de Zembla-uitzending van 9 november 2001 en het vrijkomen
van de Bos-boekhouding is in december 2001 een grootschalig onderzoek gestart
in de bouwsector. In dit tot op heden lopende onderzoek worden gedragingen
van bouwondernemingen onderzocht die betrokken zijn bij onder meer de aanleg
van de Noord/Zuidlijn in Amsterdam.Opmerkelijk aan de bouwgerelateerde acties van de NMa is dat het aantal
(in elk geval vóór de Zembla-uitzending van 9 november
2001) laag is ten opzichte van het aantal bouwgerelateerde onderzoeken dat
door de ECD voor 1998 is uitgevoerd. Bij de ECD was 19% van het aantal onderzoeken
bouwgerelateerd. Bij de NMa is dat percentage 2% bij de onderzoeken naar aanleiding
van klachten en 6% bij de nacontroles. In de volgende paragraaf wordt bekeken
welke factoren een rol hebben gespeeld in de omgang van de NMa met de bouwgerelateerde
signalen.12.4 Organisatiefactoren en context NMaPrioriteringBij de oprichting van de NMa was reeds duidelijk dat veel van de energie
van de medewerkers de eerste jaren zou zitten in het verwerken van de (overgangs)ontheffingsverzoeken.
Het afhandelen van deze ontheffingsverzoeken had een hoge prioriteit6. Er was, zeker de eerste jaren, weinig
ruimte voor het behandelen van klachten7en het uitvoeren
van de meer pro-actieve taken als nacontroles en ambtshalve onderzoeken8. Binnen de beperkte ruimte voor deze taken
is door de medewerkers van de NMa een aantal informele criteria genoemd aan
de hand waarvan signalen/aanwijzingen zijn geselecteerd9:– de verwachte effecten voor de eindafnemer (consument);– de kans op het kunnen vaststellen van de inbreuk op de Mw;– het aantal klachten dat over een bepaalde zaak binnenkomt;– het economische belang c.q. de structuur van de markt; – de haalbaarheid van het onderzoek;– de maatschappelijke onrust.Blijkbaar voldeden de meldingen en klachten uit de bouwsector niet in
voldoende mate aan deze criteria, aangezien vóór december 2001
weinig bouwgerelateerde actie is ondernomen. Toen er evenwel maatschappelijke
(en politieke) onrust ontstond na de Zembla-uitzending van 9 november
2001 en bekend werd dat er een schaduwboekhouding bestond, is een grootschalig
bouwproject gestart. Deze verandering in prioritering is een mooie illustratie
van de in het «garbage can»-model beschreven invloed van de context
op de besluitvormingsprocessen.Ook in de gesprekken met de NMa komt naar voren dat bijvoorbeeld het uitvoeren
van nacontroles, of het monitoren van de naleving van de Mw, geen prioriteit
had. Een oorzaken hiervoor is volgens de respondenten het gecompliceerde karakter
van het monitoren:«Uit het oogpunt van opsporing is dit monitoren een buitengewoon
gecompliceerde zaak. Men dient daartoe immers geheim gehouden afspraken te
ontdekken die gemaakt worden tijdens bijeenkomsten waar de NMa niet bij aanwezig
is. Monitoren had mogelijk geweest, maar dan had de organisatie totaal andere
prioriteiten moeten stellen, waarbij een veel kleinere kans geweest was op
het bewerkstelligen van effecten. Bij de gehanteerde prioritering heeft de
NMa wel effecten bewerkstelligd.»1Op de vraag waarom niet vóór december 2001 expliciet aandacht
is besteed aan de bouwnijverheid wordt door de NMa aangegeven dat andere sectoren,
zoals de brandstofmarkt en de energiesector, meer prioriteit hebben gekregen
omdat daar het consumentenbelang meer in het geding was. Bovendien was het
aantal meldingen van de aanbestedende diensten blijkbaar gering. Een respondent
van de NMa zegt hierover:«(...) de benzine is natuurlijk toch een energieslurper bij ons.
Dat is een groot project waarbij het element van de consumentennabijheid een
hele belangrijke rol heeft gespeeld bij het besluit om dat aan te pakken.
(...) [In de bouw, red.] staan machtige aanbestedende diensten tegenover de
bouwsector. (...) De aanbestedende diensten waren deskundige partijen. Nu
weten wij aan de borreltafel allemaal precies hoe erg het is gesteld met de
bouwfraude, maar van die goed uitgeruste zeer deskundige diensten hebben wij
om en nabij de tien klachten ontvangen.»2Bij deze laatste opmerking kan de vraag gesteld worden of de NMa alleen
zou moeten handelen naar aanleiding van klachten van derden. Eén van
de taken van de NMa is ook het verrichten van pro-actieve onderzoeken om onregelmatigheden
te bestrijden.Capaciteit en expertiseGelet op de grote hoeveelheid ontheffingsverzoeken en de omvang van de
organisatie (70 medewerkers in 1998) is het vanzelfsprekend dat aanvankelijk
niet veel capaciteit beschikbaar was voor de repressieve handhavingstaken
als nacontroles en ambtshalve onderzoeken. Zoals hiervoor reeds is aangegeven,
was zelfs te weinig capaciteit aanwezig om alle klachten te behandelen. Dit
verklaart mogelijk de enigszins terughoudende opstelling van de NMa ten aanzien
van meldingen over vermeende onregelmatigheden in de bouwnijverheid. In de rapportage van Berenschot wordt geconcludeerd dat het pro-actieve
handhavingsbeleid andere eisen stelt aan de organisatie en de competenties
van medewerkers. De NMa heeft dan ook acties ondernomen om de organisatie
meer projectmatig in te richten en meer recherchecapaciteit en expertise op
het gebied van rechercheren en forensische accountancy in de eigen organisatie
te halen1. Zo is in februari 2002 een
vraag om extra capaciteit voor het bouwonderzoek ingediend bij de Belastingdienst
Grote Ondernemingen Amsterdam. Dit verzoek is evenwel afgewezen om twee redenen.
Allereerst had de Belastingdienst zelf geen capaciteit beschikbaar en ten
tweede was de Belastingdienst/FIOD-ECD reeds betrokken bij het lopende bouwonderzoek
van het OM2. De NMa heeft hierop expertise van elders, met name
uit de private sector, ingehuurd. Uit de evaluatie blijkt tevens dat meer
economen en senioren binnen de NMa gewenst zijn3.De NMa geeft zelf in de gesprekken aan dat voldoende expertise in huis
was om de bouwgerelateerde onderzoek te ondernemen, behalve waar het gaat
om specialistische bouwkostendeskundigheid.«Vervolgens spreekt u over de opsporingsexpertise en de know-how
van de bouwsector. (...) Deze expertise was aan de maat. (...) Er waren mensen
en die zijn er nog steeds bij de NMa, met die specifieke bouwsector bezig.
Die expertise was gedekt, ook in de periode 1998–1999 en daarover kan
geen twijfel bestaan.»4Het is interessant als we deze uitspraak vergelijken met de kanttekeningen
bij de memo over de HSL-Zuid melding van het ministerie van Verkeer en Waterstaat,
waar wordt vermeld dat niet voldoende expertise in huis zou zijn5. De
NMa meldt hierover het volgende:«Wanneer vanuit ons huis is gezegd dat geen specifieke expertise
aanwezig was, dan had dit betrekking op het analyseren van een offerte van
een aannemer. Deze expertise (...) bevindt zich bij de aanbestedende diensten.
Wij beschikken niet over deze expertise en wij zouden er ook niet naar moeten
streven om deze expertise te ontwikkelen.»6Bovendien blijkt uit ditzelfde gesprek dat de NMa geen actie heeft ondernomen
op de melding van de HSL-Zuid, omdat de aanvullende gegevens die gevraagd
waren aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat nooit zijn verstrekt.«Wij [NMa, red.] hebben gezegd dat wij, zodra wij over concrete
inlichtingen konden beschikken, capaciteit voor deze zaak zouden vrijmaken.
Maar deze concrete inlichtingen hebben ons nimmer bereikt.»7Door het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt in een brief van 3
juli jl. de volgende reden aangegeven waarom de NMa de zaak niet in onderzoek
heeft genomen:«Blijkens het bijschrift van de heer X op het gespreksverslag van
de NMa had hij destijds de perceptie dat de NMa onvoldoende expertise in huis
had op het gebied van controle van ramingen en calculaties en was er ook anderszins
niet de intentie om «in de bouwmarkt te stappen».»8Saillant is verder dat naar aanleiding van een artikel in de Cobouw van
11 juli 2001 door een Kamerlid vragen zijn gesteld aan de toenmalige plaatsvervangend minister van Verkeer en Waterstaat. Een van de vragen
was of het klopte dat het niet starten van een onderzoek van de NMa in de
zaak HSL-Zuid het gevolg was van een gebrek aan expertise. De minister heeft
daarop geantwoord dat dit niet het geval was.«Ik acht de expertise van de NMa uitstekend, zowel de expertise
met betrekking tot economische sectoren als de juridische (mededingingsrechtelijke
en economische) expertise.»1Uit het voorgaande wordt niet duidelijk of de NMa nu om redenen van expertisegebrek
geen actie heeft ondernomen op de melding HSL-Zuid. Wel is duidelijk dat pas
met de start van het bouwproject eind 2001 actie is ondernomen om de bouwnijverheid
aan te pakken.BevoegdhedenIn de rapportage van Berenschot en in de gesprekken met de NMa wordt gepleit
voor een uitbreiding van de bevoegdheden met doorzoekingbevoegdheden en mogelijkheden
om met een machtiging van de rechter een woning te betreden zonder toestemming
van de bewoner2. Ook zou de NMa graag kunnen beschikken over zogenaamde
«verkeersgegevens» op het gebied van communicatie, aldus een respondent:«Bedrijven die bijvoorbeeld aanbestedingsfraude plegen, hebben vooral
overleg. Bijvoorbeeld over de plaats waar zij samenkomen. Men is erg voorzichtig
geworden en pleegt dit soort afspraken meestal niet meer in agenda's vast
te leggen. (...) Zuiver en alleen op de gegevens wie met wie contact heeft,
wordt duidelijk welke structuren bestaan.»3Quaedvlieg is in zijn proefschrift echter van mening dat de overgang van
het strafrecht naar het bestuursrecht geen gevolgen heeft gehad voor de feitelijke
bevoegdheden van de handhavende instantie. Hij concludeert:«De aard en de reikwijdte van de (toezichts- en onderzoeks)bevoegdheden
van de NMa rechtvaardigen de conclusie dat zij voldoende mogelijkheden heeft
voor een effectieve handhaving, temeer omdat zij ook kan optreden zonder de
aanwezigheid van een redelijk vermoeden van overtreding.»4Voor zover wij kunnen nagaan zijn de huidige bevoegdheden door de NMa
tot op heden niet uitputtend gebruikt en onderzocht. Bijvoorbeeld van de mogelijkheid
tot het opleggen van een last onder dwangsom is nog geen gebruik gemaakt5. Ook in het juridische deelrapport van
de evaluatie van de Mw wordt opgemerkt dat de huidige bevoegdheden niet maximaal
zijn benut6. Wel merken
we hier op dat de maximale bestuurlijke boete van € 4500 bij het
niet meewerken aan een onderzoek, dermate laag is dat grote ondernemingen
deze «met liefde» betalen. Hetgeen bevestigd wordt door een medewerker
van de NMa7. (Bureau)politieke contextDe NMa heeft zo blijkt uit dit onderzoek met in elk geval twee instanties
te maken. Dit is allereerst het OM. Met name ten tijde van het verkrijgen
van de Bos-boekhouding is samengewerkt met het OM. In het reguliere werk is
dit niet het geval, aldus de respondenten van de NMa. Verder bestaat nauw
contact tussen de NMa en de Europese Commissie (EC), aangezien de Mw geënt
is op de Europese regelgeving. «In de EC is een eenheid die zich specifiek richt op het opsporen
van kartels. Met deze eenheid hebben wij periodiek overleg, het laatste overleg
vond afgelopen maart plaats. Daar wordt besproken wat er bij ons op stapel
staat en welke zaken zij hebben lopen en bekijken we of daar raakvlakken tussen
zijn.»1Ook in het kader van het bouwonderzoek is contact geweest met de Europese
Commissie. Uit dit onderzoek is niet op te maken in hoeverre deze instanties
invloed uitoefenen op bijvoorbeeld de prioritering van de NMa. Wel is hierboven
reeds geconstateerd dat de prioritering vooral beïnvloed lijkt te worden
door de politieke en maatschappelijke context (het gaat hier met name om de
aandacht voor de bouwfraude na de Zembla-uitzending van 9 november 2001).BewijslastOok door de NMa wordt net als door de ECD aangegeven dat het bewijzen
van overtredingen van de mededingingswetgeving moeilijk is. Allereerst is
de toezichthouder sterk afhankelijk van de aard en kwaliteit van signalen
van bijvoorbeeld klokkenluiders. Pas sinds het verkrijgen van de schaduwboekhouding
van Bos was het volgens de NMa mogelijk om concreet onderzoek te starten,
ook al bestonden daarvoor al vermoedens. «De bouw stond wel altijd op ieders netvlies, zowel vroeger bij
de directie Marktwerking van het ministerie van Economische Zaken (...) als
in de begintijd van de NMa. Toen werd er nagedacht over de vraag als wij ruimte
krijgen voor een onderzoek, wat zijn dan als het ware de verdachte sectoren.
De bouwsector maakte altijd deel uit van deze verdachte sectoren.»2, en:«Door de Bos-boekhouding kreeg men een duidelijk zicht op de totale
marktafdekking, totaal tot in alle haarvaten van de bouwsector.»3Een tweede probleem bij het bewijzen van een overtreding is het verkrijgen
van de juiste gegevens als eenmaal een concrete aanwijzing van onregelmatigheden
bekend is. Hier speelt de vraag of de toezichthouder de beschikking heeft
over het juiste instrumentarium om zijn taak uit te voeren. Hiervoor is reeds
beschreven hoe dit onderwerp speelt bij de NMa. In elk geval is vastgesteld
dat het voor de NMa in dit stadium niet eenvoudig is om de juiste gegevens
te krijgen van ondernemers.De toezichthouder dient te beschikken over de juiste en voldoende expertise
om de gegevens te interpreteren. De expertise die hiervoor nodig is, is zowel
economische en juridische kennis als deskundigheid op het gebied van financieel
rechercheren. Uit het voorgaande is gebleken dat de NMa een groeiende organisatie
is waar in de beginjaren alle energie ging naar het behandelen van ontheffingsverzoeken.
Of er voldoende en de juiste expertise in huis was voor de overige taken is
lastig te reconstrueren uit de onderzoeksgegevens. Door de NMa wordt nog wel
opgemerkt dat het opdoen van expertise samenhangt met prioritering en beschikbare
capaciteit:«Op dat moment stonden we voor een hoeveelheid werk die de hoeveelheid
werk waar wij op ingesteld waren in viervoud overtrof. Een dergelijke situatie
vereist een strenge prioritering. En dan laat je niet een paar mensen ergens
meelopen om expertise op te laten doen, zonder dat hiervoor een concrete rechtvaardiging
voorhanden is uit het oogpunt van de taakstellingen van de NMa.»4Tot slot moet de toezichthouder de zaak juridisch aannemelijk maken om
uiteindelijk te kunnen bewijzen dat een inbreuk op de Mw heeft plaatsgevonden
door de betrokkenen. Aangetoond moet worden dat de gegevens authentiek zijn
en dat contact is geweest tussen verschillende ondernemingen, waar illegale
afspraken zijn gemaakt. Het is dus voor de NMa niet eenvoudig om te bewijzen
dat sprake is van kartelafspraken of misbruik van de economische machtspositie.
Dit mag ons inziens overigens geen reden zijn om dan maar geen actie te ondernemen.12.5 Conclusies mededingingsbeleid (Mw) 1998–2001Allereerst wordt hier een onderscheid gemaakt tussen de periode vóór
de Zembla-uitzending van 9 november 2001 en erna. Over de periode 1998–november
2001 is niet exact bekend hoeveel bouwgerelateerde signalen zijn ontvangen
door de NMa. Wel is bekend dat het er niet veel waren (een tiental meldingen
van aanbestedende diensten en een negental klachten). De bouwsector stond
bij de NMa overigens wel bekend als een sector waar het risico van mededingingsrechtelijke
onregelmatigheden aanwezig was. Op de signalen die er waren is weinig actie
ondernomen. De bouwsector had geen hoge prioriteit. Oorzaak hiervoor is ten
eerste de beperkte ruimte die de NMa überhaupt had om onderzoeken te
doen door de enorme hoeveelheid ontheffingsverzoeken en ten tweede het feit
dat andere sectoren, zoals bijvoorbeeld de energiesector, belangrijker werden
gevonden.Een kritische kanttekening dient gemaakt te worden bij de houding van
de NMa ten aanzien van de noodzaak tot het uitvoeren van nacontroles. Uit
de gesprekken blijkt dat de NMa er van uit gaat dat wanneer een bedrijf een
ontheffingsverzoek wordt geweigerd, dit bedrijf deze weigering naleeft. Met
de huidige kennis over de aard en de omvang van de mededingingsafspraken in
de bouwnijverheid kunnen vraagtekens gezet worden bij de mate van pro-activiteit
in deze opstelling van de NMa. Wederom mag het argument dat monitoren «lastig»
is, geen reden zijn om weinig tot geen nacontroles te doen.Over de vraag of de inhoud en omvang van de expertise, of het gebrek daaraan,
oorzaak was voor de terughoudende opstelling van de NMa is geen eenduidig
antwoord te geven. Wel blijkt, mede op basis van het evaluatierapport van
de Mw, dat de NMa een professionaliseringsslag dient te maken als het gaat
om het opzetten en uitvoeren van projectmatige onderzoeken en het gebruik
maken van de eigen onderzoeksbevoegdheden. De expertise op het gebied van
financieel rechercheren wordt nu aangetrokken uit de private sector en de
(on)mogelijkheden van de huidige bevoegdheden zijn niet uitputtend onderzocht.Na de Zembla-uitzending van 9 november 2001 en het daarna in handen krijgen
van de schaduwboekhouding is een kentering zichtbaar in de aandacht voor de
bouwnijverheid. Er wordt een aanzienlijke hoeveelheid capaciteit vrijgemaakt
voor een grootscheeps bouwonderzoek. Bovendien is een kliklijn geopend en
een meldingsformulier gemaakt voor aanbestedende diensten. Het is duidelijk
dat de bouwsector vanaf december 2001 een sector met prioriteit is binnen
de NMa.Toch blijft de vraag onbeantwoord waarom de bouwnijverheid niet eerder
aandacht heeft gekregen van de NMa. Zeker met het oog op de relatief grote
aandacht voor de deze sector vóór 1998 bij de ECD en de overgangsontheffingsverzoeken
uit de bouwnijverheid die allemaal zijn afgewezen.Tenslotte is het bewijzen van de onregelmatigheden een heikel punt. De
NMa is en blijft voor de aanvoer van signalen sterk afhankelijk van klokkenluiders
en de kwaliteit en kwantiteit van de aanwijzingen die zij kunnen leveren.
Vervolgens moeten voldoende gegevens vergaard kunnen worden en moet voldoende
capaciteit en expertise in huis zijn om deze gegevens te kunnen duiden. En
dan moet de overtreding nog juridisch aannemelijk gemaakt worden. Ook in de
volgende hoofdstukken waar de Belastingdienst/FIOD-ECD en het OM centraal
staan, wordt teruggekomen op deze aandachtspunten rondom de bewijslast.13 FISCAALRECHTELIJKE HANDHAVING 1995–200113.1 InleidingDe tweede in dit deelonderzoek te bespreken soort onregelmatigheden in
de bouwnijverheid zijn de fiscale onregelmatigheden. Het gaat hier om formele
of processuele fiscale overtredingen (bijvoorbeeld het niet op tijd doen van
aangifte) en materiële fiscale overtredingen (bijvoorbeeld het verzwijgen
van omzet). De Belastingdienst is in eerste instantie de toezichthoudende/controlerende
organisatie op fiscaal gebied. In de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen
(AWR) zijn enkele bepalingen opgenomen met strafbare fiscale delicten1. Als de inspecteur van de Belastingdienst
tijdens zijn toezichtwerkzaamheden tegen een vermoeden van dit soort onregelmatigheden
aanloopt, dient hij in de zogenaamde vervolgingswaardige gevallen deze zaak
in het tripartiete overleg (TPO) in te brengen. Aan dit overleg nemen de Belastingdienst,
het Openbaar Ministerie en de FIOD-ECD deel. Laatstgenoemde is de opsporingsdienst
van de Belastingdienst.De FIOD-ECD verricht opsporingsonderzoek en reikt in bepaalde gevallen
de zaak middels een proces-verbaal aan aan het Openbaar Ministerie, die de
verdachte dan in principe strafrechtelijke vervolgt. De FIOD/ECD en het OM
hebben in een handhavingsarrangement vastgelegd hoeveel zaken jaarlijks door
het OM worden vervolgd. Ook is het mogelijk dat de zaak alsnog door de Belastingdienst
bestuurlijk wordt afgedaan. Dit selectieproces van zaken verloopt volgens
de zogenaamde Aanmeldings-, Transactie en Vervolgingsrichtlijnen (ATV-richtlijnen).
In dit hoofdstuk wordt met name ingegaan op de strafrechtelijke handhaving
via het ATV-traject. Beschreven wordt hoe dit proces van controle tot vervolging
met betrekking tot onregelmatigheden in de bouwnijverheid in zijn werk gaat
en wat de rol daarbij is van de Belastingdienst en de FIOD-ECD. Het repressieve
optreden middels het strafrecht is een ultimum-remedium. Het is het sluitstuk
van de handhaving en wordt alleen in de meest zware gevallen ingezet2.Overigens verdient het opmerking dat de gegevensregistratie en gegevensverstrekking
van de Belastingdienst en de FIOD-ECD uitstekend is gebleken. Deze handhavende
organisaties waren snel in staat het gevraagde materiaal correct aan te leveren.13.2 Belastingdienst/FIOD-ECD als handhaverTaak en organisatie BelastingdienstDe taak van de Belastingdienst is het heffen en innen van rijksbelastingen.
Hierbij wordt uitgegaan van de compliance-gedachte. Dit houdt in dat ernaar
wordt gestreefd de belastingplichtige zo te motiveren dat hij vrijwillig voldoet
aan zijn fiscale verplichtingen. Om na te gaan of de belastingplichtige ook
daadwerkelijk aan zijn verplichtingen voldoet, stelt de Belastingdienst controles
in. In het kader van de handhaving van de AWR is dit de toezichthoudende taak
van de Belastingdienst. De ambtenaren van de Belastingdienst hebben de beschikking
over de controlebevoegdheden zoals neergelegd in de artt. 47–50 AWR3.De Belastingdienst kent een vijftal directies, namelijk: Particulieren,
Douane, Grote Ondernemingen, Ondernemingen-Noord en Ondernemingen-Zuid. Daarnaast
maakt onder meer de FIOD-ECD onderdeel uit van de Belastingdienst. In de periode
1997–2001 is het personeelsbestand gegroeid van ongeveer
30 000 tot 32 000 medewerkers1. Op basis van art. 80 AWR zijn de ambtenaren van de rijksbelastingdienst
en algemene opsporingsambtenaren belast met de opsporing van de bij de belastingwet
strafbaar gesteld feiten2.De Belastingdienst hanteert een doelgroepgerichte benadering. Dit houdt
in dat belastingplichtigen bij elkaar gebracht worden, indien zij op dezelfde
wijze behandeld kunnen worden3. In principe
zijn er vier hoofddoelgroepen, te weten: particulieren, ondernemingen, grote
ondernemingen en douane. Binnen deze doelgroepen worden onderverdelingen gemaakt.
Zo worden binnen de doelgroep ondernemingen verschillende branches onderscheiden.
De aandacht van het toezicht richt zich op de meest risicovolle situaties:
waar is de kans dat niet voldaan wordt aan de fiscale verplichtingen het grootst?
En, waar is het fiscaal belang groot? Hiertoe worden risicobeheersingmodellen
vervaardigd op basis van informatie van eigen kenniscentra, zoals het Vastgoedkenniscentrum,
en kennisgroepen van de Belastingdienst, maar ook op basis van informatie
van derden4. De bouwnijverheid is een doelgroep
waarvan een uitgebreide en op het oog zeer volledige beschrijving bestaat
en waarvoor een risicobeheersingmodel is ontwikkeld5.Kennisname signalen en acties BelastingdienstDe Belastingdienst kan op passieve of actieve wijze kennisnemen van signalen
van vermeende fiscale onregelmatigheden. Dit zijn:• signalen naar aanleiding van eigen controles: de Belastingdienst
stelt regelmatig controles in. Dit zijn boekencontroles achteraf, maar ook
Waarnemingen Ter Plaatse (WTP) die zien op de actualiteit. Ook kunnen landelijke
acties worden uitgevoerd: er wordt dan een sector, zoals bijvoorbeeld de horeca
aangepakt;• informatie van derden (bijvoorbeeld tips van klokkenluiders);• signalen van de FIOD-ECD.Zoals in de inleiding beschreven kent de Belastingdienst het zogenaamd
ATV-traject. Dit traject ziet op de strafrechtelijke aanpak van fiscale onregelmatigheden.
De bestuursrechtelijke aanpak wordt hier niet besproken. Wanneer een belastingdienstmedewerker
aanloopt tegen een vermeende onregelmatigheid, dient hij deze binnen zijn
eenheid door te geven aan de boetefraudecoördinator mits aan twee voorwaarden
is voldaan. Allereerst moet sprake zijn van opzet en bovendien moet het fiscaal
nadeel hoger zijn dan € 11 5006. De boetefraudecoördinator
brengt dit signaal in het Selectie-Overleg (SO). Aan dit overleg nemen de
Belastingdienst en de FIOD-ECD deel en het wordt gehouden op eenheidsniveau.
Hier wordt besloten of de zaak wordt aangemeld in het tripartiete overleg.
Er moet dan sprake zijn van een vervolgingswaardige zaak7. Gaat de zaak niet naar het TPO dan wordt
hij door de Belastingdienst bestuursrechtelijk afgedaan door middel van een
naheffing of navordering en een bestuurlijke boete. Wanneer eenmaal een bestuursrechtelijke
boete is opgelegd kan niet alsnog strafrechtelijk worden opgetreden en vice
versa. Dit is het zogenaamde una-via-beginsel8. Samengevat kan de Belastingdienst
de volgende acties instellen naar aanleiding van signalen van onregelmatigheden:• niet punitief optreden en door middel van een naheffing het fiscaal
nadeel herstellen;• zelf bestuurlijk afdoen;• via het SO inbrengen in het TPO. Zoals is aangegeven maakt ook de FIOD-ECD onderdeel uit van het ATV-traject.
Wanneer een zaak in het TPO komt, wordt daar met het OM besloten of de zaak
in aanmerking komt voor bestuurlijke of strafrechtelijk handhaving. Het TPO
wordt gehouden op parketniveau. De keuze voor afdoening wordt gemaakt aan
de hand van vijftien selectiecriteria. Dit zijn criteria ten aanzien van het
fiscaal nadeel, maar ook aspecten als recidive, voorbeeldfunctie en een evenwichtige
rechtshandhaving wegen mee1. Sinds 1999 wordt jaarlijks
een handhavingsarrangement tussen de Belastingdienst/FIOD-ECD en het OM afgesloten
over het aantal zaken dat door het OM wordt vervolgd2. Het gaat hier voor de
FIOD om een totaal van 450 zaken3,
waarvan 90% strafrechtelijk vervolgd wordt (dit wil zeggen dat een dagvaarding
wordt opgesteld; transactie en sepot vallen hier niet onder)4. Ten behoeve
van de afstemming van de verschillende regionale TPO's en om beleidsmatige
zaken te regelen bestaat het Centraal Tripartiete Overleg (CTPO). Aan dit
overleg nemen het OM, de Belastingdienst, de FIOD-ECD, het ministerie van
Justitie en het ministerie van Financiën deel. In dit overleg komen de
volgende zaken aan de orde:«In het CTPO wordt bezien wat de effecten zijn geweest van ons handelen,
welke voortgang door de keten is geboekt, wat de stand van zaken is bij de
lopende zaken, wat de duur van de doorlooptijden was, welke knelpunten er
waren en aan welke punten extra aandacht moet worden besteed.»5Taak en organisatie FIOD-ECDDe taak van de FIOD-ECD is het genereren en uitvoeren van opsporingsonderzoeken
naar aanleiding van vermoedens van fiscale strafbare gedragingen. Het aantal
medewerkers van de FIOD-ECD is gegroeid van ongeveer 780 in 1997 tot 1100
in 20016. De medewerkers van de
FIOD-ECD zijn buitengewoon opsporingsambtenaar en beschikken over de bijzondere
opsporingsbevoegdheden uit de AWR en de algemene opsporingsbevoegdheden uit
het Wetboek van Strafvordering voor zover het fiscale delicten betreft7.Kennisname signalen en acties FIOD-ECDDe opsporingsonderzoeken van de FIOD-ECD worden geïnitieerd op basis
van verschillende soorten signalen. Dit zijn:• informatie van derden (bijvoorbeeld
tips van klokkenluiders);• signalen van de Belastingdienst: in
het zogenaamde Selectie-Overleg (SO) van de Belastingdienst worden zaken beoordeeld
en zonodig via het TPO naar de FIOD-ECD doorverwezen;• signalen van het OM: in het zogenaamde
Tripartiete Overleg (TPO) tussen de Belastingdienst, FIOD -ECD en het OM kan
het OM zaken inbrengen die de FIOD-ECD gaat onderzoeken;• signalen van de eigen afdeling Opsporingsinformatie: deze afdeling doet onderzoek naar risicogroepen en thema's die input
opleveren voor concrete opsporingsonderzoeken. Een voorstel voor een dergelijk
opsporingsonderzoek wordt ingebracht in het TPO, aangezien opsporing onder
leiding van het OM dient plaats te vinden.De acties die de FIOD-ECD kan ondernemen naar aanleiding van concrete
signalen zijn:• verkennend onderzoek: het verkennend
onderzoek dient ter voorbereiding van een opsporingsonderzoek en wordt bevolen
door de officier van justitie. Er moet sprake zijn van aanwijzingen dat binnen verzamelingen van personen bepaalde misdrijven worden beraamd of
gepleegd1;• opsporingsonderzoek: in het opsporingsonderzoek
kan gebruik gemaakt worden van de opsporingsbevoegdheden. Er moet dan sprake
zijn van een redelijk vermoeden van schuld aan het plegen van een strafbaar
feit2;• formele maatregel: de zaak kan na onderzoek
worden overgedragen aan het OM voor strafrechtelijke vervolging of kan worden
overgedragen aan de Belastingdienst voor bestuurlijke afdoening. 13.3 Bouwgerelateerde signalen en acties Belastingdienst/FIOD-ECDHet kwantitatief materiaal dat is verstrekt door de Belastingdienst/FIOD-ECD
betreft de periode 1997–2001. Er is geen materiaal beschikbaar over
het aantal bouwgerelateerde signalen dat de Belastingdienst heeft ontvangen.
Wel is bekend hoeveel bouwgerelateerde aanmeldingen bij de FIOD-ECD zijn gedaan
op grond van de ATV-richtlijnen3. De inventarisatie van signalen en acties in de bouwnijverheid
beperkt zich dus tot deze, serieuze signalen. In de volgende tabellen is het
verloop van de bouwgerelateerde zaken in de strafvervolgingsketen weergeven.
De cijfers zijn geaggregeerd verstrekt over de periode 1997–2001: het
is dus niet mogelijk om jaarcijfers te bekijken4. In tabel 13.1 is weergeven hoeveel bouwgerelateerde
aanmeldingen zijn gedaan.Tabel 13.1 Bouwgerelateerde aanmeldingen 1997–2001. TotaalNaar opsporingFiscale afdoeningWerkvoorraad 13422331 08722Tabel 13.2 Bouwgerelateerde opsporingszaken 1997–2001. TotaalNaar OMOnder handen opsporingGestaakt 233190349Tabel 13.3 Bouwgerelateerde opsporingszaken OM 1997–2001. TotaalNaar zittende magistratuur (dagvaarding)TransactieSepotNog
geen resultaat19098121169Tabel 13.4 Bouwgerelateerde zaken zittende magistratuur
1997–2001. TotaalVeroordelingVrijspraakNiet ontvankelijkNog geen afloop bekend98814310Het totaal aan aanmeldingen bij de FIOD-ECD in de periode 1997–2001
bedraagt 13 8015. Hiervan is
een kleine 10% bouwgerelateerd. Het totaal aantal zaken dat in deze periode
vanuit het TPO naar het OM is gegaan bedraagt 2 1661. Van deze zaken zijn er zo blijkt uit deze
tabellen 233 bouwgerelateerd, ofwel 11%.Uiteindelijk komen van de 1342 aangemelde, bouwgerelateerde zaken 233
in aanmerking voor opsporing. Hiervan gaan 190 zaken in de periode 1997–2001
naar het OM. Dit is 14%, zo blijkt uit bovenstaande gegevens. De overige zaken
zijn of nog in werkvoorraad bij de FIOD-ECD of zijn bestuurlijk afgedaan door
de Belastingdienst. De resultaten van het OM over deze periode met betrekking
tot deze 190 zaken zijn hieronder weergegeven.• dagvaarding: 52%;• nog geen resultaat: 36%;• transactie: 6%;• sepot: 6%.Duidelijk is dat het OM het in het handhavingsarrangement vastgelegde
percentage van 90% dagvaardingen, althans wat betreft de bouwgerelateerde
zaken, niet heeft gehaald in de onderzoeksperiode2. Als een
bouwgerelateerde zaak uiteindelijk (dus in 52% van de gevallen) voor de rechter
komt, wordt die veelal met succes afgerond, namelijk 83% van deze zaken leidt
tot een veroordeling. Samenvattend is in tabel 13.5 het verloop van de bouwzaken
in de periode 1997–2001 in de handhavingsketen weergegeven:Tabel 13.5 Weglekeffect in handhavingsketen. Totaal bouwgerelateerde aanmeldingenFiscale afdoeningOpsporingNaar ZMVeroordeling13421 0872339881Uiteindelijk leidt dus 6% van de aangemelde zaken in het TPO tot een veroordeling
voor de rechter.Tot slot volgt hier de weergave van bouwgerelateerde acties die de Belastingdienst
sinds 1995 heeft ondernomen3. Om te zorgen dat niet achteraf bijgestuurd dient te worden,
kan op projectbasis controle in de actualiteit worden uitgevoerd. In feite
wordt dan meegekeken in de onderneming (veelal bouwcombinaties) terwijl de
werkzaamheden worden uitgevoerd. Tijdens deze controles kunnen Waarnemingen
Ter Plaatse (WTP) worden uitgevoerd. Van deze projecten gaat een preventieve
werking uit. Er loopt op dit moment een tiental van dit soort projecten. Voorbeelden
hiervan zijn acties tegen zwartwerken in de bouw, het toezicht op de bouw
van Leidsche Rijn in Utrecht en het toezicht op de aanleg van de Betuweroute
en de HSL-Zuid4.
In dit laatstgenoemde project zijn medewerkers van vijftien verschillende
eenheden en van verschillende uitvoeringsorganisaties, zoals het GAK, werkzaam.
Op deze wijze krijgt de Belastingdienst een actueel, feitelijk beeld van de
bouwlocatie, de betrokken (onder)aannemers en het aanwezige personeelsbestand.
Deze manier van werken is overigens alleen mogelijk wanneer in de verschillende
regio's bij de verschillende eenheden voldoende capaciteit beschikbaar is.13.4 Organisatiefactoren en context Belastingdienst/FIOD-ECDPrioritering en capaciteitVoor de bespreking van de prioritering wordt hier een onderscheidgemaakt tussen ten eerste de keuze om een bepaalde doelgroep te controleren
bij de Belastingdienst en ten tweede de keuze van zaken die strafrechtelijk
gehandhaafd worden door de FIOD-ECD en het OM. Uit de gesprekken met de Belastingdienst
blijkt dat de bouwsector niet als een meer risicovolle sector wordt gezien
dan bepaalde andere sectoren met een verhoogd risicoprofiel. «Je zou ook kunnen kijken naar de horecasector, de autohandel en
autoreparatiesector enz. Het zijn sectoren waarbij je op fiscaal vlak zo je
bedenkingen kunt hebben.»1Gelet op de zeer uitgebreide doelgroepenbeschrijving van de bouwnijverheid2en de controleprojecten die uitgevoerd worden in
lopende bouwprojecten als de HSL-Zuid lijkt het dat de Belastingdienst een
redelijke risicobeheersing heeft van de risico's in de bouwnijverheid: «Toch is het niet zo dat elk risico dat in beginsel wordt geconstateerd,
wordt opgepakt. Dit houdt onder meer verband met de beschikbare capaciteit.
(...) Kortom, er moeten keuzes gemaakt worden.»3Ook in het strafrechtelijke traject worden prioriteiten gesteld. Hiervoor
dienen allereerst de ATV-richtlijnen. Na deze selectie blijven nog steeds
méér zaken over dan behandeld kunnen worden. «(...) het hele justitieapparaat zou je de komende jaren verstoppen,
alleen al met deze vorm van [fiscale, red.] criminaliteit. Dat kan de bedoeling
niet zijn. Er wordt dus geprioriteerd.»4Deze prioritering vindt plaats in het TPO en ziet onder meer op het opportuniteitsbeginsel
en de haalbaarheid met betrekking tot de bewijslast. Overigens leidt de bovengrens
van 450 zaken per jaar, zoals is neergelegd in het handhavingsarrangement
met het OM volgens de FIOD-ECD, niet tot de situatie dat belangrijke zaken
niet worden vervolgd: «Het kan zijn dat zo'n zaak niet direct wordt opgepakt, maar wel
wordt voorbereid en onderdeel uitmaakt van het convenant van het jaar daarop.
(...) Ik heb echt nog niet meegemaakt dat een grote, belangrijke zaak niet
door Justitie wordt aangepakt omdat het convenant wordt overschreden.»5ExpertiseDoor onderzoek en analyse van de kennisgroepen en kenniscentra binnen
de Belastingdienst wordt zo veel mogelijk expertise opgebouwd over de mogelijke
risico's in de verschillende doelgroepen en sectoren. Deze kennis vertaalt
zich veelal in beleid dat organisatiebreed wordt ingevoerd. Uiteindelijk moet
de belastingcontroleur voldoende expertise, zowel fiscaal-technische als doelgroepspecifieke,
in huis hebben om tijdens controles signalen van onregelmatigheden te herkennen.
Overigens blijkt dat in de praktijk niet alle signalen die aangemeld zouden
moeten worden bij de boetefraudecoördinator, worden aangemeld, zo blijkt
uit de gesprekken met de Belastingdienst. De controleur heeft veel werk en
het is niet altijd duidelijk wat de aanmelding gaat opleveren. De fiscus gaat
vooral uit van het fiscale belang, wat inhoudt dat op de juiste manier belasting
geheven en geïnd moet worden. Dus door de «waan van de dag»
en wellicht ook bewust sijpelen niet alle signalen door naar de boetefraudecoördinator6. Desalniettemin blijkt uit dit onderzoek niet dat de
expertise binnen de Belastingdienst/FIOD-ECD op enige wijze problemen oplevert
ten aanzien van de kennisname en verwerking van signalen van fiscale onregelmatigheden.ContextEen belangrijk onderdeel van de context is het samenwerkingverband tussen
de Belastingdienst/FIOD-ECD en het OM. Zoals hierboven reeds vermeld, is het
CTPO ingesteld als overkoepelend orgaan van de reguliere TPO's. In de verslagen
van deze CTPO's van de periode 1997–2001 komt een aantal voor de Belastingdienst/FIOD-ECD
relevante onderwerpen aan de orde. De zaken die het OM aangaan worden in het
volgende hoofdstuk besproken. In 1997 wordt allereerst enkele keren gesproken
over de geringe productie van de FIOD-ECD1.
De verslagen van de jaren na 1997 maken hier niet langer melding van. Dit
probleem is blijkbaar opgelost. In het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
wordt nog wel opgemerkt dat door het huidige selectieproces relatief veel
lichte zaken bij het OM terecht komen en dat met name de middelzware zaken
niet aan de orde komen. Echte grote zaken komen wel door dit selectieproces
zoals reeds eerder is aangeven2. Over de verhouding tussen
de kleine en de grote zaken meldt een respondent: «De zaken zijn gecategoriseerd in kleine en grote zaken. Bij de
grote zaken gaat het om megazaken met een strafrechtelijke nadeel van meer
dan f 50 miljoen. Kleine zaken heb je echter ook nodig vanwege de preventie.
Een particulier moet beseffen dat hij aangepakt kan worden als hij het niet
goed doet.»3De reactie van het OM is net even anders: «Het komt vaak voor dat de FIOD in het laatste kwartaal veel zaken
inlevert. Dat proces kunnen zij sturen en op die manier kunnen ze aan hun,
zeg maar, tax komen. (...) Het OM wijst de FIOD er weleens op dat de meeste
zaken relatief kleine ondernemingen betreffen. (...) Het OM is van mening
dat in het strafrecht niet de zaken hoeven te komen die ook door de fiscus
hadden kunnen worden afgedaan.»4Dit is een illustratie van de discussie die door de jaren heen tussen
het OM en de FIOD-ECD meerdere malen is ontstaan over de definiëring
van de aantallen en soort zaken. Een eenduidige definitie van «handhavingsarrangementzaak»
en in het verlengde daarvan van het begrip hoofdverdachte, ontbrak5. Ook was niet duidelijk voor
partijen welke zaken nu tot de 90% vervolging gerekend konden worden. Om deze
begrippen helder te krijgen is een werkgroep «Tellingen» ingesteld6. In mei 2001 ontstaat
vervolgens een discussie over het begrip «megazaak». Blijkbaar
geven de kwantitatieve afspraken in het handhavingsarrangement aanleiding
tot dit soort definitiekwesties.Voorts wordt in 1999 gesproken over de kwaliteit van de processen-verbaal
van de FIOD-ECD. Deze zijn volgens het OM niet voldoende7. Door de FIOD-ECD
is hierop actie ondernomen8.
Tot slot wordt voorgesteld om de TPO-verslagen te standaardiseren9. Dit is tot op heden
niet gebeurd, zo blijkt uit de door de PECB ontvangen TPO-verslagen. Dit illustreert
het laatste knelpunt in de TPO's en dat is de lastige aansturing, die zo blijkt
uit de verslagen mede veroorzaakt wordt door het verschil in organisatiestructuur10. De FIOD-ECD is een
hiërarchische organisatie waar de top van de organisatie goed op de hoogte
is van de gang van zaken in de lagere geledingen van de organisatie. Dit in
tegenstelling tot het decentraal georganiseerde OM waar het
voor de top moeilijk is om de juist informatie uit de verschillende parketten
te krijgen. Zo komen bij de FIOD-ECD de resultaten van de TPO's op de volgende
wijze terecht in het CTPO aldus een respondent: «Elke regio en vestiging heeft een teamleider account die de FIOD
vertegenwoordigt in de TPO's. Van die overleggen worden verslagen gemaakt.
Een teamleider account valt op zijn beurt onder een lid van de managementraad
FIOD-ECD (...) het lid van de managementraad vertegenwoordigt de FIOD in het
CTPO.»1BewijslastUit de gesprekken met de Belastingdienst/FIOD-ECD komt naar voren dat
fiscale fraudezaken lastiger zijn dan commune zaken. Dit heeft betrekking
op de bewijslast, maar bijvoorbeeld ook op de kwaliteit van de advocaten van
de verdachten. Desalniettemin lijken bij de Belastingdienst/FIOD-ECD geen
expliciete problemen te spelen met betrekking tot de bewijslast, aldus een
respondent: «Fraudezaken vereisen meer tijd dan andere zaken, vragen om specifieke
kennis en kenmerken zich door veel tegengewicht van de andere partij. Er spelen
vaak grote financiële belangen en veel verdachten zijn dan ook in staat
om de betere advocaten in te zetten. (...) Ik herhaal mijn opmerking dat doorlooptijden
en invloeden van buitenaf in fraudezaken anders zijn dan in commune zaken.
Een kilo drugs is een kilo drugs en een rood stoplicht is een rood stoplicht
als een politieagent zegt dat het een rood stoplicht is. Bij fraudezaken is
er vaak sprake van technische wetgeving waarbij allerlei bewijsmiddelen boven
tafel moeten komen. Dat wordt achteraf bekeken. Het gaat immers niet om heterdaadsituaties.
Het betreft hier een gecompliceerde vorm van bewijsvergaring.»213.5 Conclusies fiscaalrechtelijke handhaving 1997–2001Uit dit deelonderzoek naar de Belastingdienst/FIOD-ECD blijkt allereerst
dat deze handhavingorganisatie snel en adequaat in staat is om gegevens te
leveren over niet alleen het soort zaken, maar ook over het verloop van de
zaken in de handhavingsketen.Voorts voert deze organisatie specifiek beleid op het voorkomen en bestrijden
van fiscale onregelmatigheden in de bouwnijverheid. De bouwsector wordt door
de Belastingdienst/FIOD-ECD evenwel niet gezien als een meer risicovolle sector
dan andere sectoren met een verhoogd risicoprofiel, zoals de horeca en de
autobranche. Door middel van een doelgroepbeschrijving worden de fiscale risico's
in de bouwsector zo volledig mogelijk in kaart gebracht. Aan de hand van risicoanalyses
worden vervolgens controles uitgevoerd. Naast de belastingcontrole achteraf,
wordt sinds 1999 bij grote bouwcombinaties in de actualiteit meegekeken. De
aard en de omvang van de controles wordt bepaald door de prioritering van
de bouwsector als risicosector ten opzichte van andere sectoren en de beschikbare
capaciteit. Ook bij de Belastingdienst hebben de medewerkers veel om handen,
waardoor niet altijd alle signalen van fiscale fraude het handhavingstraject
in gaan.Strafrechtelijke handhaving is het sluitstuk van de handhaving door de
Belastingdienst/FIOD-ECD. Uit de inventarisatie van aanmeldingen bij de FIOD-ECD
van signalen van (vermeende) fiscale onregelmatigheden in de bouwnijverheid
blijkt dat 10% bouwgerelateerd is. Na bespreking in het selectieoverleg wordt
81% van de bouwgerelateerde aanmeldingen alsnog bestuurlijk
afgedaan door de Belastingdienst. Zeventien procent gaat via het tripartiete
overleg door naar het OM voor strafrechtelijke vervolging. Van de zaken die
voor de rechter komen (52% van het aantal bouwgerelateerde zaken dat naar
het OM gaat), leidt 83% tot een veroordeling. Uiteindelijk leidt 6% van de
bouwgerelateerde aanmeldingen bij de FIOD-ECD tot een veroordeling bij de
rechter.Naast de constatering dat fraudezaken lastige, bewerkelijke en tijdrovende
zaken zijn, lijkt de factor expertise bij de Belastingdienst/FIOD-ECD geen
knelpunten op te leveren bij de kennisname en verwerking van (vermeende) onregelmatigheden.
De context in het ATV-traject daarentegen levert wel aandachtspunten op. De
organisatie en culturele verschillen tussen de Belastingdienst/FIOD-ECD en
het OM leiden regelmatig tot discussie. Zo hebben in het CTPO meermalen discussies
gespeeld over definiëring van begrippen en aantallen in relatie tot de
verplichtingen zoals neergelegd in het handhavingsarrangement. Overigens lijkt
de FIOD-ECD zich aan de daar neergelegde afspraken te houden door jaarlijks
450 zaken aan te leveren. Wel is een kritische kanttekening op zijn plaats
over de grootte van de ingebrachte zaken. Uit de gesprekken blijkt toch dat
veelal relatief kleine zaken doorgaan naar het OM. De vraag is of het wenselijk
is dat de geringe handhavingscapaciteit bij het OM en ook de zittingscapaciteit
bij de rechter wordt gebruikt voor de «kleinere» zaken. Het percentage
vervolgingen door het OM van 90% levert meer problemen op. In de onderzoeksperiode
is gemiddeld een score van 52% behaald. In het volgende hoofdstuk staat de
rol van het OM als handhavingorganisatie centraal en wordt dieper ingegaan
op mogelijke verklaringen voor dit percentage. 14 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING 1995–200114.1 InleidingUit de voorgaande hoofdstukken is gebleken dat het Openbaar Ministerie
(OM) steeds de laatste schakel is in de strafrechtelijke handhavingketen,
alvorens een zaak voor de rechter komt. Allereerst zijn we in het vorige hoofdstuk
het OM tegengekomen in het fiscale ATV-traject bij de vervolging van fiscale
strafbare feiten. Ten tweede heeft het OM een rol gespeeld bij de vervolgingen
van overtredingen in het kader van de WEM in de periode vóór
1998. Daarnaast is het OM verantwoordelijk voor de vervolging van fraudedelicten.
Dit is in het kader van dit deelonderzoek de eerste categorie onregelmatigheden.
Het gaat hier om delicten als valsheid in geschrifte, oplichting en corruptie1.
Fraude kan onderscheiden worden in verticale en horizontale fraude. Verticale
fraude ziet op de relatie tussen de overheid als zodanig en een burger/ondernemer.
Horizontale fraude speelt zich af in de relatie tussen burger/ondernemer onderling2. De vervolging van fraudedelicten vormt
slechts een klein deel van de terreinen waarop het OM werkzaam is. Ook commune
delicten zoals verkeersovertredingen, vermogensdelicten en moord worden door
het OM vervolgd.Overigens verdient het opmerking dat in dit deelonderzoek het verkrijgen
van de juiste gegevens van OM lastig was. Deze organisatie bleek, in tegenstelling
tot de andere handhavers, veelal niet in staat het gevraagde, bouwgerelateerde
materiaal aan te leveren. Een van de oorzaken is dat in het registratiesysteem
COMPAS wordt geregistreerd op wetsartikel en dat daarvan niet bekend is of
een daarin opgenomen zaak bouwgerelateerd is.14.2 Openbaar Ministerie als handhaverTaak en organisatieDe taak van het OM is het vervolgen van strafbare feiten3. Het OM is in Nederland de enige instantie
die kan vervolgen, maar is niet verplicht tot vervolging over te gaan. Hier
geldt het zogenaamde opportuniteitsbeginsel, hetgeen betekent dat het OM van
vervolging kan afzien op gronden aan het algemeen belang ontleent. Het OM
heeft bovendien het gezag over opsporingsonderzoeken, waarbij de verantwoordelijkheid
voor het aannemen van het juiste soort en de juiste hoeveelheid zaken bij
het OM ligt4.Het OM is een gedeconcentreerde organisatie, die bestaat uit negentien
parketten gekoppeld aan de arrondissementen van de rechtbanken. De (substituut)officieren
van justitie binnen ieder parket worden aangestuurd door een hoofdofficier
van justitie. Het College van procureurs-generaal staat aan het hoofd van
het OM. Jaarlijks stelt het College van procureurs-generaal in overeenstemming
met de minister van Justitie een prioriteitenbrief op, welke vertaald wordt
in een planningsbrief met managementafspraken aan de parketten. De parketten
leggen periodiek verantwoording af aan het College en eens in de vier maanden
legt het College weer verantwoording af aan de minister van Justitie5. In principe is elke officier van justitie
bevoegd om fraudezaken te behandelen. Sinds een aantal jaren is desalniettemin
een aantal officieren gespecialiseerd op het gebied van fraude. In de meeste
parketten of samenwerkingsverbanden van parketten wordt in fraudeteams gewerkt
door zogenaamde fraude-officieren. Ook bestaat in Noord-Nederland een Expertisecentrum
fiscale fraude. Kennisname signalenHet OM neemt op verschillende wijze kennis van (vermeende) onregelmatigheden:• informatie van derden (bijvoorbeeld tips van
klokkenluiders): bij het OM komen regelmatig tips binnen. Ook bestaat
op enkele plaatsen, bijvoorbeeld bij de recherche in Groningen, een zogenaamd
fraudemeldpunt waar signalen binnenkomen;• signalen naar aanleiding van aangiften: deze
aangiften worden bij de politie gedaan en stromen door naar het OM. In 1999
zijn de Interregionale Fraude Teams (IFT's) opgericht die zich onder meer
bezighouden met het bestrijden van horizontale fraude1;• signalen van bijzondere opsporingsdiensten: het OM krijgt van de bijzondere opsporingsdiensten (BOD-en), zoals
de FIOD-ECD, zaken ter vervolging aangeboden. Met de meeste BOD-en zijn afspraken
gemaakt over de hoeveelheid zaken die per jaar wordt aangenomen door het OM.
Deze signalen hebben veelal betrekking op de zogenaamde verticale fraude,
zoals bijvoorbeeld fiscale fraude;• eigen waarneming: het gaat hier vooral
om berichten in de media.Uit de gesprekken blijkt dat de meeste fraudesignalen niet bij het OM
zelf binnenkomen, maar naar de BOD-en gaan.Instrumentarium en actiesHet OM heeft een breed scala aan instrumenten om zijn taak uit te voeren.
De manieren waarop de officier van justitie kan vervolgen zijn onder andere:
dagvaarden, het vorderen van een gerechtelijk vooronderzoek of het opleggen
van een maatregel in het economisch verkeer (bijvoorbeeld het stilleggen van
een onderneming). Het voert in het kader van dit onderzoek te ver om het gehele
instrumentarium van het OM uitputtend te beschrijven. De hier relevante acties
die het OM kan ondernemen, afhankelijk van het soort signaal dat binnenkomt,
zijn:• opsporingsonderzoek: wanneer een signaal
nog niet is onderzocht kan de officier van justitie een opsporingsonderzoek
starten. Dit kan, onder leiding van een officier, worden uitgevoerd door de
politie of door een BOD. Tijdens dit onderzoek mogen dwangmiddelen worden
toegepast;• seponeren: wanneer een zaak niet in
aanmerking komt voor vervolging wordt hij geseponeerd. Reden van een sepot
kan bijvoorbeeld zijn dat de bewijslast niet rond komt. Aan het sepot kunnen
bepaalde voorwaarden voor de verdachte verbonden zijn;• transigeren: bij de afweging om te
transigeren spelen drie aspecten een rol. Dit is allereerst het belang van
openbare behandeling van een strafzaak versus het privé-belang van
de verdachte. Verder spelen de snelheid van afdoening en de kosten/batenafweging
een rol. Voorwaarde voor een rechtsgeldige transactie is vrijwillige acceptatie
door de verdachte. Transacties met een financieel belang boven de € 45 000
dienen voorgelegd te worden aan de minister van Justitie2.
Ook aan de transactie kunnen voorwaarden gesteld worden;• dagvaarden: Wanneer de officier van
justitie van mening is dat de zaak een goede kans voor de rechter heeft, schrijft
hij een dagvaarding uit. De zaak komt dan in principe voor de rechter. 14.3 Bouwgerelateerde signalen en acties OMIn de inleiding van dit hoofdstuk is reeds aangegeven dat uit het registratiesysteem
COMPAS geen bouwspecifieke gegevens gegenereerd kunnen worden. Het OM is ook
niet in staat gebleken op ander wijze cijfermatig inzicht te geven in zijn
bouwgerelateerde activiteiten. Het is dus niet mogelijk een kwantitatief overzicht
te geven van de bouwgerelateerde signalen die zijn ontvangen en de acties
die hierop zijn ondernomen. Hieronder wordt dan ook een illustratief overzicht
gegeven van bouwgerelateerde signalen en daarop ondernomen acties.Signalen van BOD-enHet OM heeft in de periode 1992 -1998 in het kader van de handhaving van
de WEM zes zaken vervolgd1. Door de ECD is aangegeven dat deze zaken naar hun idee geen prioriteiten
hadden bij het OM en zelden tot een dagvaarding leidden. Eén van de
zaken betrof de verwijdering van asbest op het terrein van de Technische Universiteit
Eindhoven in 1997, waarbij prijsafspraken zouden zijn gemaakt tussen de onderaannemers.
Uit een artikel in het Eindhovens Dagblad van 4 juli 2002. blijkt dat
deze zaak onlangs, dus na vijf jaar, voor de rechter is gekomen:«Het Openbaar Ministerie had hogere straffen of zelfs celstraf overwogen,
maar omdat de zaak al zo oud is en ook door toedoen van het OM lang is blijven
liggen, is de eis verlicht. De aanwezige advocaten vonden het OM om die reden
niet ontvankelijk, maar dat ging de rechtbank te ver.»2In het kader van de fiscaalrechtelijk handhaving heeft het OM in de periode
1997–2001 via het TPO 233 fiscale zaken van de FIOD-ECD gekregen. Dit
heeft in 52% van de gevallen tot een dagvaarding geleid en in 36% is nog geen
resultaat geboekt. Van de rest is 6% getransigeerd en 6% geseponeerd3. Het percentage dagvaardingen kan verder oplopen aangezien
een deel van de aangeleverde zaken nog niet is afgerond. Van de zaken die
voor de rechter komen, leidt 83% tot een veroordeling.TipsVan twee grote zaken in het kader van de bouwfraude is bekend dat ze naar
aanleiding van tips bij het OM zijn opgepikt. Dit zijn de Bos-zaak en de zaak
rond de aanleg van de Schipholtunnel. Hier zijn de hoofdlijnen van deze casus
weergegeven. Voor een meer actuele en gedetailleerde beschrijving wordt verwezen
naar het deelrapport «Casuïstiek».• Schaduwboekhouding BosDé tip van een klokkenluider is in dit verband de tip over de schaduwboekhouding,
de zogenaamde Bos-boekhouding. In 1999 is de heer Bos na zijn bezoek bij de
NMa langsgegaan bij het OM. Het was toen niet mogelijk voor het OM om in te
gaan op de voorwaarden die gesteld werden aan overdracht van de boekhouding.
Hier speelde twee problemen. Ten eerste was het voor het OM niet mogelijk
een financiële vergoeding te verstrekken, omdat de heer Bos dan zelf
niet meer als verdachte aangemerkt kon worden. Ten tweede eiste de heer Bos
strafrechtelijke immuniteit, waar het OM ook niet aan kon en wilde tegemoetkomen4. Uiteindelijk
is op 13 november 2001 dus na de Zembla-uitzending van 9 november
2001 door de heer Bos de boekhouding overgedragen aan het OM. Inmiddels was
in de tussentijd de behandelend officier van justitie werkzaam bij een andere
organisatie, hetgeen tot de nodige vertraging heeft geleid5.
Naar aanleiding van de schaduwboekhouding loopt op dit moment
een onderzoek bij het OM.• Schipholtunnel1Op 14 november 1998 is een bericht in de Telegraaf verschenen over vermeende
bouwfraude bij de aanleg van de Schipholtunnel. Het zou volgens de media gaan
om te hoge facturen, extra facturen en privé-aankopen ten laste van
het bouwbudget. Deze informatie was verkregen via een voormalig medewerker
van KSS. Begin 1998 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de Telegraaf en
de fraudeofficier van justitie2. Naar
aanleiding van deze tip is in juni 1999 in opdracht van het OM een oriënterend
onderzoek gestart bij de FIOD-ECD. Op basis van het opsporingsonderzoek is
proces-verbaal opgemaakt en is aanvankelijk besloten over te gaan tot dagvaarding.
De verdediging van de verdachte kwam echter met een voorstel tot transactie.
Door het OM is in tegenstelling tot de eerdere intentie om te dagvaarden uiteindelijk
overgegaan tot transactie om de volgende redenen:1. Met transactie kon hetzelfde bereikt worden, aangezien het strafproces
ook een geldboete zou opleveren.2. Inmiddels waren door de verdachte rechtspersonen maatregelen genomen
om herhaling te voorkomen.Bij de transactie is bedongen dat een persbericht uit zou gaan, waarmee
volgens het OM gewaarborgd was dat de zaak in de openbaarheid zou komen en
iedereen er kennis van kon nemen3.
De communicatie tussen het parket Haarlem – waar deze zaak speelde –
en het Colllege van Procureurs-generaal over de beslissing tot het doen van
een transactie is niet goed verlopen. Het College was niet voor schikking:«Na lezing van de dossierstukken die het parket Haarlem mij had
gestuurd, was ik van mening dat het OM hier geen schikking moest treffen.
Het College nam deze mening over. Vervolgens bleek dat al teveel stappen in
de richting van een schikking waren gezet om daarop nog terug te kunnen komen.4»Overige bouwgerelateerde actiesOp verzoek van de minister van Justitie is in januari 2002 door het OM
bij de parketten een inventarisatie gedaan naar bouwgerelateerde zaken in
de periode 1996–2001. De gegevens zijn voornamelijk verkregen uit de
geheugens van de parketsecretarissen en officieren en zijn dientengevolge
verre van volledig. De parketten geven aan dat met grote regelmaat bouwbedrijven
worden vervolgd voor fraude. Het gaat dan met name om fiscale fraude, ondernemersfraude,
premiefraude, faillissementsfraude en fraude met facturen5.In totaal zijn zestien (grotere) fraudezaken, door bouwbedrijven gepleegd,
geïnventariseerd. Hiervan hebben er zeven betrekking op (een vermoeden
van) corruptie van ambtenaren, in twee gevallen gaat het om omkoping, in drie
gevallen gaat het om illegale prijsafspraken en in de overige gevallen gaat
het om de overige categorie delicten6. Ten aanzien van de illegale prijsafspraken
geldt dat die afkomstig zijn uit de periode vóór 1998 toen het
OM nog belast was met de handhaving van de WEM. Opvallend aan deze inventarisatie
is verder het grote aantal ambtelijke omkopingzaken. 14.4 Organisatiefactoren en context OMContextHet OM is een organisatie waar het «garbage can»-model zeer
duidelijk op van toepassing is. Allereerst is het OM voor de input van signalen
sterk afhankelijk van andere overheidsdiensten. Door een respondent wordt
het onderscheid gemaakt tussen breng- en haalzaken, waarbij veruit het grootste
deel van de zaken brengzaken is:«In het totale gebied van Fraude, Economie en Milieu (...) is de
verhouding brengzaken en haalzaken ongeveer 80–20.»1De overdracht van zaken gaat niet zonder slag of stoot en kan gekenmerkt
worden als een onderhandelingsproces. Hiervan zijn reeds enkele voorbeelden
de revue gepasseerd in de hoofdstukken over de handhaving van de WEM en de
handhaving van het fiscaalrecht. Over het laatste merkt een respondent het
volgende op:«De afspraak met de FIOD leidt herhaaldelijk tot kleine wederzijdse
fricties, die van beide kanten een zekere legitimiteit hebben.»2Een volgende contextfactor bevindt zich aan het eind van de handhavingketen
en is de rechtelijke macht. Bij de doorstroom van zaken is het OM aangewezen
op de zittingscapaciteit en expertise bij de rechtbank. Veelal liggen zaken
volgens de respondenten op de plank door een gebrek aan zittingscapaciteit3.
Het lastige aan fraudezaken is dat de verdachten eigenlijk nooit in voorarrest
zitten, waardoor geen fatale termijnen gelden waardoor de zaak voorrang zou
kunnen krijgen bij de rechtbank. Hierdoor is het voor verdachten mogelijk
en aantrekkelijk om alle procedurele mogelijkheden te benutten (bezwaar maken,
een gerechtelijk vooronderzoek aanvragen). Staat een zittingsdatum eenmaal
gepland, dan komt die door dit soort procedures te vervallen. Het duurt volgens
de respondenten vervolgens zomaar acht maanden voordat een nieuwe zittingsdatum
staat. Over het vervolg meldt een respondent:«Als de zaak dan eenmaal voor de rechter komt, heeft die de neiging
om milder te oordelen door het tijdsverloop. Het lijkt er op dat de perceptie
is, dat fraude niet zo heel erg is.»4Een derde contextfactor die in grote mate invloed heeft op de prioritering
van het OM is de politiek. Jaarlijks wordt in overeenstemming met de minister
van Justitie een prioriteitenbrief opgesteld. Een voorbeeld van deze politieke
invloed zijn de eisen die gesteld worden aan het COMPAS-registratiesysteem.
Hierbij dient de kanttekening gemaakt te worden dat het systeem uit begin
jaren '90 dateert en dat momenteel wordt gewerkt aan vervanging. COMPAS registreert
op wetsartikel en bovendien is een aantal kwalitatieve criteria opgenomen,
waarvan bouwfraude er geen is:«Door de gang van zaken rond de aanleg van de Schipholtunnel staat
fraude in de bouwnijverheid nu in de belangstelling, maar een aantal jaren
geleden was dit niet het geval. Bouwfraude was voor het College van Procureurs-generaal
niet een echte categoriedie in de zogenaamde kwalitatieve criteria was opgenomen. (...) Het is
niet alleen op het punt van de bouwfraude dat er «gebreken» zitten
in de automatiseringssystemen. Op het moment dat iets politiek een issue wordt,
is er ineens behoefte aan een categorisering waaraan voordien geen behoefte
was. (...) Je kunt niet een systeem bouwen waarin alle mogelijk vragen bij
voorbaat zijn opgenomen. Althans, dat kun je wel bouwen, maar dat kan het
OM in ieder geval niet betalen.»1De prioritering van het OM wordt dus mede door de politiek bepaald. Bovendien
is het OM bij de kennisname en verwerking van signalen sterk afhankelijk van
de kwaliteit en kwantiteit van de input van andere overheidsdiensten en de
zittingscapaciteit en expertise bij de rechterlijke macht.CapaciteitDit brengt ons op de allocatie van middelen en capaciteit binnen het OM.
In de gesprekken met het OM wordt aangegeven dat structureel sprake is van
een tekort aan capaciteit. Zoals eerder aangegeven kunnen nooit alle signalen
van onregelmatigheden worden aangepakt, aldus een respondent:«Op het moment dat er bij het OM jaarlijks 300 000 strafzaken
worden ingeschreven, weten wij met z'n allen dat er 1,3 miljoen aangiftes
onder liggen. Waarvan er 700 000 al helemaal niet, en 80 000 pas
na grote aarzeling of een motie in de Kamer worden onderzocht.»2Dit citaat gaat over de gewone aangiften die via de politie binnenkomen,
wat slechts een deel is van de input van zaken. Daarnaast krijgt het OM de
zaken van bijzondere opsporingsdiensten uit de handhavingarrangementen. Hierin
zijn voornamelijk kwantitatieve afspraken gemaakt. Zo neemt het OM jaarlijks
450 zaken aan vanuit het TPO met de FIOD-ECD. Gelet op de grote zaaksvoorraad
van 36%3kunnen vraagtekens gezet worden bij
de afgesproken aantallen. Een van de respondenten geeft aan dat hij de indruk
heeft dat, in het parket waar hij werkzaam is, het afgesproken aantal zaken
dat door de FIOD-ECD wordt ingebracht, structureel meer is dan behandeld kan
worden. Dit leidt tot werkvoorraden. Ook in het CTPO is dit thema regelmatig
aan de orde gekomen4;
aldaar wordt opgemerkt dat initiatieven tot kwalitatieve ontwikkelingen welkom
zijn5. Er bestaat dus een
spanning tussen het aantal zaken dat het OM jaarlijks te verwerken krijgt
en de capaciteit die beschikbaar is om deze zaken behandelen. Volgens de respondenten
is dit een van de oorzaken waarom veelal besloten wordt de zaak te transigeren:«In het kader van de stelling dat de optimale sanctie tevens de
minimale sanctie is, betekent dit dat de dader altijd eerst het voordeel van
de twijfel krijgt. Het OM tracht dus, met inachtname van de schuld, met een
zo licht mogelijke sanctie het beoogde effect te bereiken. Schikken is daarin
een goed middel, (...) Dat is staand beleid en derhalve is het ook bij de
Schiphol casus niet onredelijk om dit zo te doen. Wanneer alle doelen van
de straf – de speciale preventie, de generale preventie, de genoegdoening
en de normbevestiging – evengoed bereikt kunnen worden met schikken
als met dagvaarden, dan ligt het, puur vanwege bedrijfseconomische overwegingen,
erg voor de hand om te schikken. Na hetgeen ik zojuist naar voren heb gebracht
over de capaciteit wil ik dit hier toch wel graag beklemtonen.»6ExpertiseIn de gesprekken met de ECD is gebleken dat zij de indruk hadden dat de officieren waar zij mee te maken hadden in de periode 1992–1998
weinig specifieke expertise in huis hadden op het gebied van mededingingszaken1. In de gesprekken met officieren
is gebleken dat mededingingrechtelijke en fraudezaken inderdaad om specifieke
expertise vragen. De zaken zijn veelal complex en langdurig, hetgeen ook reeds
is opgemerkt door de FIOD-ECD2. Volgens de respondenten van het OM is het
bovendien binnen het OM normaal om regelmatig te rouleren tussen de parketten,
waardoor opgebouwde kennis verloren gaat. Carrièretechnisch is het
voordeliger om breed georiënteerd te zijn dan om zeer gespecialiseerd
te zijn3.
Enkele officieren geven aan dat ze de indruk hebben dat fraude een negatief
imago geniet binnen het OM: «het zijn lastige, langdurige zaken met
veel cijfertjes»4. Verder werkt de gedecentraliseerde organisatiestructuur
volgens de respondenten versnippering en verspreiding van kennis in de hand.
Op een klein parket met «weinig» officieren moeten dezelfde zaken
behandeld worden als op een groot parket, waar ruimte is voor specialisatie.In de gesprekken komt naar voren dat deze situatie evenwel aan verandering
onderhevig is. Sinds 1997 worden verschillende acties ondernomen om de professionaliteit
van het OM en de politie als het gaat om fraude te vergroten. Volgens een
respondent is ook de populariteit ondertussen toegenomen:«De tijd van gedwongen benoemingen is voorbij.»5De professionalisering is ingezet door onder meer het instellen van fraudeteams
en fraudeofficieren. Verder is in oktober 1996 het project «financieel
rechercheren» gestart, hetgeen tot doel had het financieel rechercheren,
een instrument in de fraudebestrijding, tot een integraal onderdeel te maken
van de handhavingsketen6. De evaluatie van dit project is eind juni
2002 verschenen en hierin wordt de conclusie getrokken dat het resultaat van
het project met name is geweest de toename van het bewustzijn van het belang
van financieel rechercheren, met name bij de regionale recherche. Verder wordt
geconstateerd dat de kansen op effectiviteit van het project al bij voorbaat
onzeker waren, de projectopgave diffuus en veelomvattend was en de urgentie
in het veld voor het project laag was7.Ook de ontwikkeling van het functioneel OM (FOM) wordt veel genoemd als
middel tot verdere professionalisering van de aanpak van fraude. In de kabinetsperiode
van Paars II is besloten tot een reorganisatie van de bijzondere opsporingsdiensten.
De minister van Justitie heeft het OM gevraagd de aansturing van de BOD-en
te verbeteren. Hiertoe is in april 2002 het FOM opgericht, dat volgens de
respondenten na de zomer van 2002 operationeel wordt. De verschillende BOD-en
hebben dan niet langer te maken met 19 parketten, maar kunnen terecht bij
één officier van justitie van het FOM.«Uiteindelijk zullen het FOM en de vakdepartementen in overleg de
prioriteiten voor de opsporing bepalen. En dan is de situatie bereikt waarin
niet meer 80% door de opsporingsdienst wordt gebracht, zonder dat het OM hierom
gevraagd heeft – anders dan via die vage ATV-richtlijnen – maar
waarin de BOD wordt gestuurd en de verhouding breng- en haalzaken ook wijzigt.»8PrioriteringUit het voorgaande blijkt dat het OM grip probeert te krijgen op de omgeving –
onder meer op de input van zaken van de BOD-en – om meer grip te krijgen
op de eigen prioritering. Zoals ook uit de beschrijving van de context blijkt,
worden de prioriteiten binnen het OM in niet geringe mate bepaald door de
politiek. In deze subparagraaf wordt de prioritering bij het OM uiteengezet
van ten eerste de WEM-zaken en vervolgens van de fraudezaken met betrekking
op delicten die in de bouwnijverheid voorkomen.Uit de beschrijving van de handhaving van de WEM blijkt dat het vervol-gen
van WEM-zaken geen hoge prioriteit bij het OM genoot. In totaal zijn zes bouwgerelateerde
zaken uiteindelijk voor de rechter gekomen, waarvan één pas
na vijf jaar (de hiervoor beschreven zaak van de TUE). De problemen met de
vervolging van de WEM-zaken is een van de redenen geweest om de handhaving
van de huidige Mededingingswet bestuursrechtelijk te handhaven.«Verder heeft het OM van oudsher geen prioriteit bij de handhaving
van economische wetten (...) voor ons was dat een van de redenen om weg te
gaan van het strafrecht [bij de handhaving van de nieuwe Mw, red.].»1Sinds 1992 is bij het OM, in elk geval op landelijk niveau, de aandacht
voor het bestrijden van fraude toegenomen2. Het gaat hier voornamelijk over fraude
met sociale premies en bijstandfraude, maar ook om fiscale fraude en «commune»
fraude. Toch geniet het bestrijden van fraude niet binnen alle geledingen
van de organisatie een hoge prioriteit in vergelijking tot diefstal, moord
en doodslag, zo blijkt uit de gesprekken met de FIOD-ECD, maar ook met het
OM zelf. Hieraan liggen zeker twee oorzaken ten grondslag.Allereerst is dat de aard van het fraudedelict. Fraude is een slachtofferloos
delict – het gaat veelal om fraude tussen rechtspersonen – en
zoals een respondent het omschrijft, staan er dientengevolge geen «groepen
slachtoffers aan de poort». Bovendien wordt fraude, volgens enkele respondenten,
zowel binnen als buiten het OM veelal niet als een zeer ernstig delict gezien,
hetgeen leidt tot een lage prioritering. Tevens is de beleving veelal dat
het veel tijd kost en weinig oplevert3:«Het is lastig om de prioriteit van fraude te bevechten. (...) Zeker
als geld niet geoormerkt is, wordt het aan van alles uitgegeven, maar niet
snel aan fraudebestrijding. Deze situatie is niet wenselijk. Fraude moet juist
wel aangepakt worden anders raakt de maatschappij «doordesemd»
van fraude en verrot van binnen. Ook de politiek moet meer doordrongen worden
van de noodzaak van fraudebestrijding.»4Een tweede oorzaak voor de vaak lage prioriteit van fraude is de decentrale
organisatiestructuur van het OM. De hoofdofficieren van de parketten en de
officieren van justitie genieten een vrij grote autonomie bij de uitvoering
van hun taak. Een van de respondenten van het OM spreekt zelfs over afzonderlijke
«koninkrijkjes». Het is dus lastig om als Colllege van Procureurs-generaal
deze koninkrijkjes aan te sturen en te wijzen op het belang van fraudebestrijding.
Daarenboven speelt een rol dat het College niet de enige partij is die invloed
uitoefent op de prioritering binnen de parketten. De hoofdofficieren maken
namelijk ook deel uit van het plaatselijk driehoeksoverleg met de burgemeester
en de korpschef van de politie. Een belangrijke regionale grote
zaak – bijvoorbeeld een moord- of een verkrachtingszaak – die
in dit overleg wordt besproken, kan groot beslag leggen op de beschikbare
capaciteit1. Een respondent omschrijft deze gang van
zaken als volgt: «Het «hemd» van de burgemeester is soms nader dan de
«rok» van het landelijk beleid van het OM.»2,
en:«Maar op het moment dat er in een bepaald parket een probleem is
in de capaciteit – en dat komt natuurlijk regelmatig voor, zoals overal
in de handhaving – dan durf ik te voorspellen dat niet het fiscale delict
de hoogste prioriteit krijgt van de hoofdofficier, als er gekozen moet worden,
maar het lokale delict.»3Zelfs binnen de fraudeteams is de druk van buiten bij tijd en wijlen groot
om ook andere zaken dan fraudezaken te doen. Een van de respondenten merkt
op dat zijn fraudeteam «gelukkig» in een apart gebouw zit, wat
deze externe druk veel geringer maakt, waardoor dit team zich uitsluitend
bezighoudt met de behandeling van fraudezaken.BewijslastReeds meerdere malen is aangegeven dat fraudezaken tijdrovende en complexe
zaken zijn. Toch blijkt uit de cijfers dat het grootste deel van de fiscale
zaken dat uiteindelijk voor de rechter komt, leidt tot een veroordeling. Dit
impliceert dat er geen grote problemen zijn met de bewijslast als een zaak
eenmaal voor de rechter komt. Een officier die al een aantal jaren werkzaam
is in de bestrijding van fraude, merkt hierover op:«Fraude is in de kern niet immer complex, maar het vereist veel
menskracht om tot een resultaat te komen. Dat maakt de zaken complex.»414.5 Conclusies strafrechtelijke handhaving 1995–2001Over de hoeveelheid bouwgerelateerde signalen en acties van het OM kunnen
hier geen uitspraken worden gedaan, omdat hierover geen gegevens beschikbaar
waren. Wel zijn twee in het oog springende bouwgerelateerde zaken bekend die
het OM onder zijn hoede heeft (gehad). Dit is ten eerste de zaak van de Schipholtunnel
die geresulteerd heeft in een transactie en ten tweede het lopende onderzoek
naar aanleiding van de Bos-boekhouding. Verder is aan de hand van de gegevens
van de FIOD-ECD inzichtelijk geworden hoe door het OM wordt omgegaan met de
bouwgerelateerde fiscale delicten. In de periode 1997–2001 zijn 233
zaken via het TPO naar het OM gegaan, waarvan 52% heeft geleid tot een dagvaarding
en waarvan 36% nog op de plank ligt. Vaststaat dat het OM de 90% dagvaardingen
niet heeft gehaald, zoals dat is afgesproken in het handhavingarrangement
met de FIOD-ECD.Op bestuurlijk niveau is de aandacht voor fraude sinds 1997 toegenomen
en zijn acties ondernomen om fraudebestrijding hoger op de agenda van de parketten
te krijgen en de organisatie te professionaliseren. Dit heeft geresulteerd
in het oprichten van fraudeteams, het benoemen van fraudeofficieren, het opstarten
van het project financieel rechercheren en de oprichting van het, nu nog niet
operationele, FOM. Toch hebben de handhaving van de WEM vóór
1998 en de bestrijding van (fiscale) fraude in de praktijk veelal geen hoge
prioriteit binnen het OM in vergelijking tot commune delicten als diefstal,
moord en dergelijke. De factoren binnen en buiten de organisatie
die hieraan ten grondslag liggen, zijn velerlei en onderling sterk met elkaar
verbonden. Wat dat betreft zijn de besluitvormingsprocessen binnen het OM
te vergelijken met een«vuilnisvat». Hieronder worden de relevante
stromen die van invloed zijn geweest op de relatief lage prioritering van
fraudezaken, puntsgewijs weergegeven:• Er is structureel meer aanbod van zaken dan met de beschikbare
capaciteit opgepakt kan worden. Dit is een terugkerend probleem bij de handhavingorganisaties.• Fraude is een «slachtofferloos» delict en wordt, zowel
binnen als buiten het OM, veelal niet als zeer ernstig gezien.• Het OM is voor de input en doorstroom van zaken afhankelijk van
veel verschillende overheidsorganisaties met hun eigen belangen en prioriteiten
(opsporingsinstanties, de rechtelijke macht).• De politiek heeft veel invloed op de prioritering van het OM. Hierdoor
kunnen prioriteiten sterk wisselen doordat er ineens veel aandacht ontstaat
voor een bepaald onderwerp (bijvoorbeeld de bouwfraude).• De decentrale structuur van het OM maakt aansturing vanuit het
College van Procureurs-generaal lastig. (Hoofd)officieren hebben namelijk
bij de uitvoering van hun werkzaamheden en de keuze van zaken relatief veel
autonomie. Bovendien staan de parketten onder invloed van het regionaal driehoeksoverleg.
Hier kunnen andere onderwerpen geprioriteerd worden dan in het landelijk beleid
zijn uitgedragen. De verschillen tussen parketten in aandacht voor en aanpak
van fraude zijn dan ook groot.• Een ander kenmerk van de decentrale organisatiestructuur is de
versnippering en verspreiding van kennis en expertise. Een klein parket moet
dezelfde soort zaken behandelen als een groot parket en het is carrièretechnisch
aantrekkelijk om als officier van justitie veel verschillende soorten zaken
te doen. Specialisatie is van oudsher dus geen gebruikelijk proces.Ondanks al deze krachten is ten aanzien van de prioritering, professionalisering
en beschikbare capaciteit voor fraude een positieve ontwikkeling waar te nemen.
De hoop is gericht op het FOM teneinde een aantal van de hier geconstateerde
knelpunten ten aanzien van capaciteit en expertise bij de bestrijding van
fraude op te lossen. De vraag is echter of het FOM hierin zal slagen. Fraudezaken
zullen nog steeds, na aanmelding bij het FOM, door de regionale parketten
afgedaan moeten worden, waardoor het probleem met de prioritering binnen de
parketten zal blijven bestaan. Bovendien wordt de huidige expertise op het
gebied van fraude in het FOM gebundeld, waardoor vraagtekens gezet kunnen
worden bij kwaliteit en de kwantiteit van de expertise die achterblijft bij
de parketten. 15 CONCLUSIES: DE OVERHEID ALS HANDHAVER15.1 InleidingIn de voorgaande hoofdstukken is een zestal handhavingsorganisaties de
revue gepasseerd. Per organisatie is bekeken op welke wijze in het algemeen
kennis werd genomen van signalen van onregelmatigheden en welke acties hier
vervolgens op konden worden genomen. Vervolgens is bij elke organisatie ingezoomd
op de bouwgerelateerde signalen en acties. Zo mogelijk zijn ook kwantitatieve
gegevens getoond over bouwgerelateerde signalen en acties. Om inzicht te krijgen
in de besluitvormingsprocessen binnen de organisaties zijn steeds de prioritering,
de capaciteit, de expertise en de context van de organisatie beschreven. De
samenloop van deze organisatie- en contextfactoren heeft inzicht gegeven in
de redenen waarom al dan niet aandacht is geweest voor de handhaving binnen
de bouwnijverheid.In dit hoofdstuk wordt tenslotte een antwoord gegeven op de hoofdvraag
van dit deelonderzoek die luidt:Wat was de rol van de handhavende overheidsorganisaties
in de bouw-nijverheid in de periode 1992–2001?De volgende paragraaf geeft hiertoe algemene conclusies op basis van de
bevindingen en analyses uit de voorgaande hoofdstukken.15.2 Conclusies handhaving in de bouwnijverheidIn deze paragraaf wordt een de hand van de twee deelvragen een antwoord
gegeven op de hoofdvraag. Deze deelvragen luiden als volgt:1. Op welke wijze is door de handhavende organisaties
op het gebied van mededingings-, fiscaal- en strafrecht kennis genomen van
signalen van onregelmatigheden in de bouwnijverheid en welke acties zijn ondernomen
naar aanleiding van concrete signalen?2. Op welke wijze hebben organisatiefactoren en de
context een rol gespeeld in de wijze waarop binnen de organisatie is omgegaan
met die signalen?Allereerst worden algemene conclusies getrokken over de bouwgerelateerde
signalen en de acties die daarop zijn ondernomen. Vervolgens komen de algemene
conclusies over de verwerking van de signalen onder invloed van de organisatiefactoren
capaciteit, prioritering, expertise en de context aan de orde.SignalenAllereerst is opvallend dat bij alle onderzochte organisaties naar voren
komt dat de bouwnijverheid bekend staat als een sector waar de kans op onregelmatigheden
groot is. Meestal bestaat echter geen bouwspecifiek beleid. Alleen de Belastingdienst/FIOD-ECD
kent een doelgroepgericht beleid, waar ook de bouwsector als doelgroep wordt
onderscheiden met zijn eigen sectorspecifieke (fiscale) risico's.Verder zijn de handhavers sterk afhankelijk van de kwaliteit en kwantiteit
van de signalen die hen bereiken over mogelijke onregelmatigheden. Met name
de NMa is sterk afhankelijk van tipgevers, die voldoende concreet materiaal
aanleveren op basis waarvan prijsafspraken en economische machtsposities
aangetoond kunnen worden. Het is de vraag of een tekort aan signalen van derden
uit een bepaalde sector, zogenaamde passieve signalen, een reden mag zijn
voor een handhavingsorganisatie om geen actie te ondernemen in die sector.
Zeker wanneer deze bekend staat als een sector waar het risico van onregelmatigheden
groot is. Het is juist de taak van deze organisaties om actief onregelmatigheden
op te sporen en te onderzoeken.ActiesHet aantal acties dat in de bouwnijverheid is ondernomen naar aanleiding
van signalen verschilt per organisatie. Wanneer we kijken naar de periode
vóór het ontstaan van de maatschappelijke en politieke commotie
rond de bouwfraude eind 2001, kan geconstateerd worden dat door de NMa nauwelijks
actie is ondernomen met betrekking tot de bouwnijverheid. Dit is frappant
wanneer we de NMa vergelijken met de ECD die vóór 1998 belast
was met de mededingingsrechtelijke handhaving. Door de ECD zijn namelijk relatief
veel bouwgerelateerde onderzoeken uitgevoerd. In het onderzoek is gebleken
dat in de overgang van de ECD naar de NMa niet gestuurd is op overdracht van
sectorspecifieke kennis. Dit heeft zo blijkt hier geleid tot een sterke afname
van mededingingsrechtelijke handhavingsactiviteiten in de bouwnijverheid.
De reden waarom door de NMa tot vóór december 2001 weinig bouwgerelateerde
onderzoeken in behandeling zijn genomen, ligt voornamelijk in het feit prioriteit
gegeven is aan het afhandelen van de ontheffingsverzoeken.Bij de Belastingdienst/FIOD-ECD beslaat het aantal strafrechtelijke handhavingsacties
in de bouwnijverheid 10% van het totaal aantal strafrechtelijke acties. Het
OM is niet in staat om inzicht te geven in de hoeveelheid actie die ondernomen
is in de bouwsector. Het OM richt zich niet op economische sectoren. In de
periode na december 2001 is bij alle handhavers een sterke toename zichtbaar
in acties in de bouwnijverheid.Overigens blijkt in het algemeen dat de handhavers voldoende wettelijke
instrumenten tot hun beschikking te hebben om hun taken goed uit te kunnen
voeren. Alleen bij de NMa speelt een discussie over de bevoegdheden. Het gaat
hier om de hoogte van de bestuurlijke boete bij het niet meewerken aan een
onderzoek en om het feit dat de NMa geen bevoegdheden heeft tot het doorzoeken
en het betreden van woningen zonder toestemming van de bewoner. Uit dit onderzoek
blijkt ook dat niet alle mogelijkheden die de bevoegdheden bieden uitputtend
benut en onderzocht zijn. Enige prudentie bij het beantwoorden van de vraag
of uitbreiding van de bevoegdheden nodig is, is hier dan ook gepast.Organisatiefactoren en politiek-juridische contextDe volgende conclusie betreft de beschikbare handhavingscapaciteit en
de prioritering bij de handhavingsorganisaties. De overheid als handhaver
wordt gekenmerkt door het gegeven dat nooit alle onregelmatigheden kunnen
worden aangepakt. Er is een structureel tekort aan handhavingscapaciteit.
Alleen in het onderzoek bij de FIOD-ECD is het capaciteitsprobleem niet als
zodanig aan de orde gekomen. Het gebrek aan capaciteit bij handhavingsorganisaties
leidt er toe dat immer keuzes gemaakt moeten worden welke zaken of onderwerpen
behandeld worden. Dit prioriteringsproces is onderhavig aan allerlei krachten
binnen en buiten de organisatie; er is sprake van het prioriteringsproces
als «vuilnisvat». Een voorbeeld van een kracht binnen de eigen
organisatie is dat bij het OM door de decentrale organisatiestuctuur duidelijke
verschillen bestaan in prioriteit tussen het landelijk en het parketniveau.
Ook spelen invloeden van buiten een grote rol. Het betreft de
politiek, die bijvoorbeeld wil dat bepaalde issues aangepakt worden, en invloeden
vanuit andere overheidsorganisaties, waar de handhaver afhankelijk van is
bij de uitvoering van zijn taak.Verder is duidelijk geworden dat zowel de kwantitatieve als kwalitatieve
kant van het aspect expertise een belangrijke rol speelt in de mate waarin
een handhaver zijn taak met succes uit kan uitvoeren. Alleen bij de Belastingdienst/FIOD-ECD
komt expertise niet als een expliciet probleempunt naar voren. Door de overige
handhavingsorganisaties wordt gesproken over de noodzaak verder te professionaliseren
op onder meer het gebied van financieel rechercheren. Veelal is reeds een
slag gemaakt in dit professionaliseringsproces. Een voorbeeld hiervan is het,
overigens niet al te succesvolle, project «financieel rechercheren»
bij het OM. Met name bij het OM en de NMa is duidelijk dat nog meer expertise
opgebouwd moet worden in het doen van onderzoek op respectievelijk fraude-
en mededingingsgebied.Dit brengt ons tot de laatste conclusie over de handhaving van onregelmatigheden
in de bouwnijverheid. Door alle handhavende organisaties wordt opgemerkt dat
mededingings- en fraudezaken lastige zaken zijn. Het zijn tijdrovende en complexe
onderzoeken en met name in het mededingingsrecht is het aantonen van overtredingen
van de Mededingingswet een lastige zaak. De complexiteit van de zaken en de
beleving dat het geen ernstige delicten zijn, maakt de aandacht voor dit soort
zaken laag. Dit geldt met name voor (fiscale) fraude. De kosten lijken veelal
niet op te wegen tegen de baten, waardoor de beperkte capaciteit eerder voor
andere zaken wordt ingezet.In feite heeft het parlementaire enquêteonderzoek wat betreft de
aandacht voor de bouwfraude bij de handhavers zijn doel reeds bereikt. Bouwfraude
staat momenteel hoog op de handhavingsagenda. Het is nu de vraag, met de metafoor
van de handhavende organisaties als «vuilnisvat» in het achterhoofd,
hoe lang het duurt voordat een nieuwe politieke prioriteit zich aandient en
de bouwfraude van de eerste plaats verdrijft.DEEL III DE ROL VAN HET PARLEMENT16 INLEIDING: DE ROL VAN HET PARLEMENT16.1 Vraagstelling en deelvragenIn dit (laatste) hoofdstuk over de rol van de overheid in de bouwnijverheid
staat het parlement centraal. Het parlement is in het algemeen niet direct
betrokken geweest bij de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten. Ook
was er geen directe betrokkenheid bij de handhaving van aanbestedings- en
mededingingswetgeving. Indirect was het parlement echter wél betrokken
bij de aanbesteding, uitvoering en handhaving in de bouwnijverheid. Onderzocht
is wat het parlement vanuit zijn wetgevende, sturende en controlerende rol
heeft gedaan om onregelmatigheden in de bouwnijverheid te voorkomen.Bij het onderzoek naar de rol van het parlement ligt het accent op de
rol van de Tweede Kamer. De rol van de Eerste Kamer komt ook aan de orde maar
uit ons onderzoek is gebleken dat de Eerste Kamer een minder sterke invloed
heeft uitgeoefend op het functioneren van aanbestedende en handhavende overheidsorganisaties.
Ook heeft de Eerste Kamer minder invloed gehad op de totstandkoming van mededingings-
en aanbestedingswetgeving dan de Tweede Kamer.In het onderzoek naar de rol van het parlement wordt – net als in
de voorgaande delen – met name de periode tussen 1992 (de SPO-beschikking
van de Europese Commissie) en december 2001 (instelling van de Tijdelijke
Commissie Onderzoek Bouwfraude) besproken. In sommige gevallen zullen echter
voor de volledigheid ook gebeurtenissen kort voor of kort na deze periode
worden behandeld.De vraag die in dit deel centraal staat is: Wat heeft het parlement gedaan om onregelmatigheden in de bouwnijverheid
te voorkomen?Bij de beantwoording van deze vraag wordt ingegaan op de wetgevende, sturende
en controlerende rol van het parlement. Voor deze rollen kunnen drie deelvragen
worden geformuleerd:a. Op welke wijze heeft het parlement invulling gegeven
aan zijn wetgevende taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving
en hoe heeft dit bijgedragen aan het voorkomen van onregelmatigheden?b. Op welke wijze heeft het parlement invloed uitgeoefend
op het opdrachtgeverschap van aanbestedende diensten en hoe heeft dit bijgedragen
aan het voorkomen van onregelmatigheden?c. Op welke wijze heeft het parlement controle uitgeoefend
op de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten en het naleven en handhaven
van aanbestedings- en mededingingswetgeving en hoe heeft dit bijgedragen aan
het voorkomen van onregelmatigheden?Deze drie deelvragen komen in de volgende hoofdstukken aan de orde. In
het hoofdstuk over de wetgevende rol van het parlement wordt aandacht besteed
aan de wetgeving op het gebied van mededinging en op het gebied van aanbesteding.
De sturende en controlerende rol van het parlement zijn voornamelijk in kaart
gebracht door middel van casusonderzoek. Hierbij is aangesloten bij de casus
die in de voorgaande delen zijn beschreven. Ook is gekeken naar
algemene aspecten van de sturende en controlerende rol van het parlement.
Dit betekent dat dit deelrapport als volgt is opgebouwd:Tabel 16.1 Opbouw deelrapport «De rol van het parlement». 16Vragen over de rol
van het parlement  17De wetgevende rol van
het parlement• Mededingingswetgeving  • Aanbestedingswetgeving 18De sturende rol van
het parlement• Algemene aspecten van sturing  • HSL-Zuid   • Betuweroute  • Noord/Zuidlijn) 19De controlerende rol
van het parlement• Algemene aspecten van
controle  • HSL-Zuid   • Betuweroute  • Noord/Zuidlijn   • Schipholtunnel  • Bosboekhouding   • RIB20Conclusies over de
rol van het parlement 16.2 Methode van onderzoekHet onderzoek is voornamelijk gebaseerd op documentonderzoek. Een beperking
van deze onderzoeksmethode is dat de Kamerstukken alleen een beeld geven van
formele contacten en activiteiten. Informele contacten en activiteiten van
leden van het parlement komen daardoor in dit onderzoeksrapport nauwelijks
aan de orde.Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van de volgende bronnen:• Kamerstukken en handelingen. Bij het
documentonderzoek lag het accent op de analyse van Kamerstukken en handelingen.
Bij het zoeken naar deze documenten is voornamelijk gebruik gemaakt van het
programma PARLANDO.• publicaties in de media. Daarnaast
is ook gezocht naar relevante publicaties die in de media zijn verschenen.
Hierbij ging het vooral om artikelen die hebben geleid tot vragen van Kamerleden
of invloed hebben gehad op debatten in het parlement. Om deze artikelen te
vinden is gebruik gemaakt van de database FACTLANE. Deze database bevat de
PCM-kranten (onder andere Volkskrant, NRC Handelsblad, Trouw en Parool). Aanvullend
is gebruik gemaakt van de website van de Telegraaf1.• schriftelijke vragen. In het kader
van het onderzoek naar de sturende rol van het parlement zijn schriftelijk
vragen gesteld aan projectleiders van de HSL-Zuid en de Betuweroute, ten einde
inzicht te krijgen in de invloed van het parlement op het functioneren van
aanbestedende diensten.• overige deelonderzoeken. Voorts is
ook gebruik gemaakt van de resultaten van andere deelonderzoeken in het kader
van de parlementaire enquête bouwnijverheid. Hierbij ging het met name
om de deelprojecten «Casuïstiek» en «Juridische aspecten
van aanbesteding, mededinging en contractering in de bouwnijverheid».Bij het onderzoek naar de sturende en naar de controlerende rol van het
parlement is gebruik gemaakt van casusonderzoek. De selectie van de casus
wordt in de desbetreffende hoofdstukken toegelicht. 17 DE WETGEVENDE ROL VAN HET PARLEMENT17.1 InleidingOnregelmatigheden in de bouwnijverheid doen zich voor op verschillende
rechtsgebieden. Met name kunnen hierbij het strafrecht (fraude en corruptie),
het mededigingingsrecht (kartelvorming, prijsafspraken, opzetgelden), het
aanbestedingsrecht en het fiscaal recht worden genoemd. Bij de wetgeving op
al deze gebieden heeft het parlement een rol. Dit deelonderzoek beperkt zich
echter tot de rol van het Nederlandse parlement in de totstandkoming van wetgeving
voor mededinging en aanbesteding1. Er wordt dus niet gekeken
naar de totstandkoming van wetgeving op Europees niveau. Deze wetgeving is
van grote invloed op de Nederlandse mededingingswetgeving maar wordt binnen
dit deelonderzoek niet bestudeerd. Voor de onregelmatigheden in de bouwnijverheid
zijn ook het strafrecht en het fiscaal recht van belang. Gezien het algemene
karakter van deze wetgeving – deze wetgeving is niet direct gerelateerd
aan de bouwnijverheid – wordt de totstandkoming van de wetgeving op
deze gebieden echter niet bestudeerd.In dit hoofdstuk wordt het onderzoek naar de wetgevende rol van het parlement
gepresenteerd:Op welke wijze heeft het parlement invulling gegeven
aan zijn wetgevende taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving
en hoe heeft dit bijgedragen aan het voorkomen van onregelmatigheden?Het onderwerp van dit hoofdstuk is de totstandkoming van wetgeving voor
mededinging en aanbesteding. De mededingingswetgeving heeft een horizontaal
karakter. Deze wetgeving regelt de verhoudingen tussen de verschillende marktpartijen.
De aanbestedingswetgeving heeft een verticaal karakter. Deze wetgeving regelt
de verhoudingen tussen de overheid en private partijen. Toch valt de aanbestedingswetgeving
niet binnen het bestuursrecht maar binnen het civielrecht.Bij dit deelonderzoek wordt niet alleen gekeken naar het proces van formele
wetgeving. De wetgevende rol van het parlement heeft niet alleen betrekking
op het wetgevingsproces maar ook op het overleg over de totstandkoming van
gedelegeerde regelgeving of beleidsregels. De rol van het parlement hierbij
wordt daarom eveneens belicht.Het onderzoek naar de wetgevende rol van het parlement heeft een directe
relatie met het deelproject «Juridische aspecten van aanbesteding, mededinging
en contractering in de bouwnijverheid». In dat deelproject worden de
juridische aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering geanalyseerd.
In het deelonderzoek naar de wetgevende rol van het parlement wordt bekeken
welke rol het parlement heeft gespeeld bij de totstandkoming van deze wetgeving.
Onderzocht wordt of knelpunten in de wetgeving door het parlement zijn onderkend
en of het parlement misschien zelfs deze knelpunten heeft geïntroduceerd.17.2 Rol van het parlement bij verschillende soorten regelgevingDe wettelijke kaders voor mededinging en aanbesteding betreffen niet alleen
wetten, maar ook algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen
en beleidsregels. De rol van het parlement verschilt bij deze soorten
regelgeving. Bij wetten is de betrokkenheid van het parlement het grootst.
Voor een wet geldt dat het parlement hiermee moet instemmen. Ook heeft het
parlement hierbij het recht van amendement en het recht van initiatief. Bij
de lagere vormen van regelgeving is de betrokkenheid van het parlement beperkter.Bij de totstandkoming van algemene maatregelen van bestuur (AMvB) heeft
het parlement geen formele betrokkenheid tenzij daarin in de wettelijke bepalingen
expliciet wordt voorzien. Gezien het enorme aantal benodigde regels is het
onmogelijk voor de formele wetgever om al deze regels zelf vast te stellen.
Daarom is delegatie van regelgevende bevoegdheid aan lagere wetgevers een
noodzaak1. Dat bevoegdheden worden gedelegeerd betekent
niet dat het parlement alle controle verliest over de wijze waarop deze bevoegdheid
wordt uitgeoefend.Er kan hierbij een onderscheid worden gemaakt tussen gecontroleerde, voorwaardelijke
en tijdelijke delegatie2. Bij gecontroleerde delegatie wordt het
parlement op de hoogte gesteld van de inhoud van een AMvB ruim voordat deze
in werking treedt. Het parlement kan dan eventueel trachten deze aan te passen.
Bij voorwaardelijke delegatie wordt aan de Eerste en Tweede Kamer, of een
deel daarvan, de bevoegdheid gegeven te bepalen dat in het onderwerp van de
AMvB bij wet moet worden voorzien. Bij tijdelijke delegatie tenslotte wordt
in de wet bepaald dat, nadat een AMvB tot stand is gekomen, een voorstel van
wet moet worden ingediend tot regeling van het onderwerp van de AMvB.Het parlement heeft in het algemeen geen directe betrokkenheid bij de
totstandkoming van ministeriële regelingen en van beleidsregels. Het
parlement kan wel altijd betrokken ministers ter verantwoording roepen, ook
waar het gaat om ministeriële regelingen of beleidsregels.17.3 Rol van het parlement bij de mededingingswetgevingBij het onderzoek naar de wetgevende rol van het parlement bij het mededingingsrecht
wordt met name de totstandkoming van de Mededingingswet, die vanaf 1
januari 1998 geldt, bestudeerd. Bij deze wetgevende rol wordt vooral gekeken
naar de aandacht die er is geweest voor de mededinging in de bouwnijverheid.
Vanwege het belang voor de mededinging in de bouwnijverheid wordt ook gekeken
naar de rol van het parlement bij het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten
uit 1997.VoorgeschiedenisIn 1992 werd door de Europese Commissie vastgesteld dat de Uniforme Prijsregelende
Reglementen van de Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties
in de Bouwnijverheid in strijd waren met de Europese mededingingsregels. In
datzelfde jaar moest het Besluit Mededingingsregeling in de bouwsector worden
verlengd. De minister realiseerde zich dat een aanpassing van de mededingingswetgeving
aan de Europese regelgeving noodzakelijk was, maar gaf aan dat dit op korte
termijn niet mogelijk was3. Om deze reden
werd het Besluit mededingingsregeling in de bouwsector verlengd.De verlenging van het Besluit mededingingsregeling in de bouwsector is
besproken in de Tweede Kamer4.
In de debatten werd ingegaan op de harmonisatie van het Nederlandse mededingingsrecht
met de Europese regelgeving. De minister gaf aan dat het Besluit mededingingsregeling
in de bouwsector zal worden vervangen door het Besluit aanbestedingsregelingen5. Ook verwees
hij naar de toekomstige aanpassing van de Wet Economische Mededinging.
Uiteindelijk werd de verlenging van de werking van het Besluit mededingingsregeling
in de bouwsector aangenomen zonder stemming.In 1993 en 1994 werden in de mededingingswetgeving drie verschillende
besluiten vastgesteld: het Besluit marktverdelingsregelingen, het Besluit
mededingingsregelingen aanbestedingen en het Besluit mededingingsregeling
horizontale prijsbinding. Het Besluit horizontale prijsbinding werd op 4 maart
1992 naar de Tweede Kamer gestuurd en daar op 25 mei 1992 besproken1. Op 26 februari
1993 werd de Tweede Kamer per brief door de staatssecretaris van Economische
Zaken geïnformeerd over het Besluit marktverdelingsregelingen en het
Besluit aanbestedingsregelingen2. Dit laatste
besluit verving het Besluit mededingingsregeling in de bouwsector.Op 3 juni 1993 debatteerde de vaste commissie voor Economische Zaken met
de staatssecretaris van Economische Zaken over onder andere het Besluit aanbestedingsregelingen
en het Besluit marktverdelingsregelingen3. In dit overleg
plaatste Lonink (PvdA) vraagtekens bij de capaciteit van de directie Marktwerking
en de ECD om het beleid uit te voeren. Ook vroeg hij naar de sancties bij
het niet-naleven van de besluiten. De staatssecretaris antwoordde dat mensen
bij de ECD verder werden opgeleid en dat de sancties werden verzwaard.MededingingswetIn het parlement is veel gesproken over de Mededingingswet. In algemene
zin kon het parlement zich vinden in de uitgangspunten van de regering voor
deze wet. Er werden wel zowel in de Eerste als in de Tweede Kamer –
onder andere naar aanleiding van kanttekeningen van de SER en van prof. Mok
-enkele vragen gesteld bij de keuze voor een bestuursrechtelijke handhaving
in plaats van een strafrechtelijke handhaving4. Men gaf aan dat het bezwaarlijk is dat de
rechtspraak en de administratie in één hand werden gebracht.
Uiteindelijk stemden beide Kamers wel in met deze vorm van handhaving.De Mededingingswet wordt uitgebreid besproken in het rapport van deelproject
«Juridische aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering
in de bouwnijverheid». Op basis van een analyse mededingingswetgeving
komen de onderzoekers tot de conclusie dat de Mededingingswet nauw aansluit
bij de Europese wet- en regelgeving. Wel kunnen enkele opmerkingen worden
gemaakt ten aanzien van de handhaving van de Mededingingswet door de NMa die
specifiek van belang zijn voor het optreden van de NMa tegen kartelvorming
in de bouwnijverheid. Enkele van deze aspecten komen namelijk ook expliciet
in een recente evaluatie van de Mededingingswet door Berenschot aan de orde5. Deze punten kunnen niet direct worden beschouwd als knelpunten
maar kunnen wel als discussiepunten worden geduid. In de Kamerstukken is daarom
bekeken welke debatten in het parlement zijn gevoerd over deze punten6.Bevoegdheden van de NMa om informatie te zoekenEen eerste discussiepunt omtrent de Mededingingswet betreft de bevoegdheden
van de NMa om informatie te zoeken (zie ook paragraaf 12.4). In haar evaluatierapport
van de Mededingingswet concludeert Berenschot dat de NMa over onvoldoende
bevoegdheden om informatie te zoeken beschikt om haar taken uit te kunnen
voeren7. Ook de NMa zelf
gaf aan dat zij vindt dat haar bevoegdheden tekortschieten. De onderzoekers
van het deelproject juridische aspecten van aanbesteding van de parlementaire
enquête concluderen dat de noodzaak voor het uitbereiden van de bevoegdheden
vooralsnog niet is komen vast te staan.Verder kan de NMa bij het weigeren om medewerking te verlenen een bestuurlijke
boete van € 4 500 opleggen. Volgens Berenschot is deze boete
te laag. De onderzoekers van het juridische deelproject geven echter aan dat
de NMa daarnaast een last onder dwangsom kan opleggen om medewerking te verlenen
aan inzage in zakelijke gegevens en bescheiden. Daarbij is de NMa niet gebonden
aan een wettelijk maximum.In de debatten over de Mededingingswet is – zover kan worden afgeleid
uit de Kamerstukken en handelingen – niet gesproken over de beperkingen
van de NMa in de bevoegdheid om informatie te zoeken. Over de lage bestuurlijke
boete op de overtreding van de medewerkingsplicht werd door de CDA-fractie
een vraag gesteld1. Het CDA vroeg
waarom geen hogere bestuurlijke boete werd gezet op overtreding van de medewerkingsplicht.
De minister antwoordde dat de gekozen hoogte overeenstemt met de sanctie voor
rechtspersonen vanwege overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht2.
Verder gaf hij aan dat hij geen reden zag om wat de hoogte van de sanctie
betreft, af te wijken, temeer daar de naleving van de verplichting inzage
te geven in zakelijke gegevens en bescheiden ook met behulp van een last onder
dwangsom zou kunnen worden afgedwongen (artikel 70 van het wetsvoorstel).Prioritering door de NMaEen tweede discussiepunt omtrent de Mededingingswet betreft de prioritering
door de NMa (zie paragraaf 12.4 voor een bespreking van de prioritering
inzake de bouwnijverheid). De NMa heeft de nodige discretionaire ruimte bij
beslissingen of een klacht in behandeling wordt genomen en welke prioriteiten
worden gesteld3. Dit betekent dat de NMa er zelf voor
kan kiezen hoe de onderzoeken naar onregelmatigheden in de bouwnijverheid
worden geprioriteerd. Uit onderzoek van de Universiteit Leiden blijkt dat
afwijzing van klachten wegens gebrek aan prioriteit op dit moment onvoldoende
wordt gemotiveerd. Ook blijkt uit dit onderzoek dat de meningen verschillen
over de vraag of het (interne) prioriteringsbeleid van de NMa openbaar moet
worden gemaakt4.De prioriteitsstelling door de NMa werd toegelicht in de Memorie van Toelichting:«De dienst heeft bij de beslissing of hij een klacht in behandeling
neemt en welke prioriteiten zij daarbij stelt, de nodige discretionaire ruimte.
Dat is ook het geval bij de ambtshalve beslissing tot het wel of niet houden
van toezicht en het instellen van een onderzoek.»5.De prioriteitsstelling door de NMa heeft weinig aandacht gekregen in de
debatten in de Tweede Kamer over de Mededingingswet. Bij de behandeling van
de Mededingingswet in de Eerste Kamer werd hier wel op ingegaan6.
Het Kamerlid Zijlstra stelde vragen over de invloed van de minister van Economische
Zaken op de prioriteitsstelling door de NMa. De minister van Economische Zaken
antwoordde dat hij de bevoegdheid had de DG NMa aanwijzingen te geven voor
het bepalen van prioriteiten maar dat hij vond dat hij daar terughoudend mee
moest omgaan omdat hij heeft gekozen voor een scheiding van beleid en uitvoering.
De minister gaf verder aan dat de DG NMa zelf het nieuwe mededingingsbeleid
vorm moest geven en prioriteiten moest bepalen.Besluit vrijstelling combinatieovereenkomstenDe Mededingingswet is niet de enige wettelijke regel op het gebied van
mededinging. Specifiek voor de bouwnijverheid is het Besluit vrijstelling
combinatieovereenkomsten relevant. Dit besluit van 1997 bevat een vrijstelling
voor combinatievorming bij aanbesteding. Het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten
kan worden beschouwd als een «opvolger» van het Mededingingsbesluit
in de bouwsector uit 1986 en het Besluit mededingingsregeling aanbestedingen
uit 1994. Dit besluit maakt het voor bedrijven onder bepaalde voorwaarden
mogelijk gezamenlijk in te schrijven op grotere opdrachten, risico's over
meer partijen te verdelen zonder dat zij daarmee het kartelverbod overtreden.
Er bestaat echter een risico dat deze combinatievorming tot ongeoorloofde
beperking van de mededinging kan leiden.Voor zover kan worden nagegaan in de Kamerstukken en handelingen is het
Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten niet besproken in het parlement.
Aangezien het gaat om een algemene maatregel van bestuur hoefde de regering
dit niet voor te leggen aan het parlement en het parlement heeft hier ook
niet om gevraagd.Conclusies over de wetgevende rol van het parlement bij
de mededingingswetgevingEr bestaan weinig knelpunten bij de Mededingingswet. Het parlement heeft
redelijk veel gedebatteerd over deze wet. Verder is gebleken dat de punten,
die eventueel als knelpunten kunnen worden geduid, niet door het parlement
zijn geïntroduceerd. Verschillende van deze punten zijn door het parlement
onderkend. Het vraagstuk van de lage bestuurlijke boete voor het niet-verlenen
van medewerking is in het debat tussen de Tweede Kamer en de minister kort
besproken. Over de prioritering door de NMa is in het debat van de minister
met de Eerste Kamer gesproken. Het debat beperkte zich echter tot de vraag
in hoeverre de minister de prioritering door de NMa moet kunnen beïnvloeden.Voor de bouwnijverheid is ook het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten
van belang. Bij de totstandkoming van dit besluit heeft het parlement –
in tegenstelling tot bij de totstandkoming van de Mededingingswet –
geen rol gespeeld.17.4 Rol van het parlement bij de aanbestedingswetgevingBij het onderzoek naar de wetgevende rol van het parlement bij het aanbestedingsrecht
wordt gekeken naar de periode vanaf de totstandkoming van de Raamwet EEG-voorschriften
aanbestedingen in 19921.
Ook bij deze wetgeving wordt met name gekeken naar de bouwnijverheid. Wederom
geldt dat deze wetgeving slechts kort wordt behandeld. Voor een uitgebreide
beschrijving wordt verwezen naar het rapport van deelproject «Juridische
aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering in de bouwnijverheid».
Op basis van een analyse van de aanbestedingswetgeving komt dit deelproject
tot een aantal kritische observaties. In dit onderzoek naar de wetgevende
rol van het parlement is bekeken in hoeverre deze punten door het parlement
zijn onderkend en of het parlement misschien deze knelpunten zelfs heeft geïntroduceerd. Opbouw van de aanbestedingswetgevingDe aanbestedingswetgeving is ingevuld in de vorm van verwijzigingswetgeving:
de Nederlandse wetgever heeft besloten om de Europese richtlijnen één
op één in zijn wetgeving te implementeren. Centraal staat de
Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen. Deze Raamwet vindt zijn zwaartepunt
in artikel 2: «Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld
die strekken tot uitvoering van een communautaire maatregel inzake aanbestedingen.»
Aan de Raamwet wordt invulling gegeven door het Besluit overheidsaanbestedingen
en het Besluit nutssector. In deze besluiten worden door middel van verwijzigingswetgeving
de Europese richtlijnen in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd.
De «feitelijke» implementatie van de aanbestedingsregelgeving
voor de klassieke overheid (de Richtlijn werken) is uitgewerkt in de Uniforme
Aanbestedingsreglementen (UAR). Voor grotere werken geldt het UAR-EG 1991.
Voor kleinere werken gold tussen 1986 en 2001 het UAR 1986. Dit UAR was gebaseerd
op het Besluit aanbesteding van werken uit 1973. Vanaf 2001 geldt het
UAR 2001 dat is gebaseerd op de Beleidsregels aanbesteding van werken. Het
Besluit aanbestedingen nutssector is niet nader uitgewerkt in een specifiek
algemeen geldend aanbestedingsreglement. Wel heeft bijvoorbeeld Railinfrabeheer
een eigen aanbestedingsreglement (het «Aanbestedingsreglement 2000»). Parlement heeft zichzelf «buiten spel gezet»Een eerste observatie van het deelproject juridische aspecten is dat het
grootste deel van de wetgeving buiten het parlement om tot stand is gekomen.
Een gedachte hierachter was – volgens de Memorie van Toelichting van
de Raamwet – dat tijdwinst kon worden geboekt door de consultatie van
het parlement tot een minimum te beperken. Ten aanzien van de AMvB's is niet
in een voorhangprocedure voorzien. Aangezien de Raamwet zelf geen inhoudelijke
bepalingen bevat, heeft het parlement zichzelf «buiten spel gezet».In de behandeling van het wetsvoorstel van de regering voor de Raamwet
EEG-voorschriften aanbestedingen was de Kamer te spreken over het feit dat
getracht wordt te komen tot één wettelijk kader voor alle overheidsaanbestedingen1. Ook werden de
doelstellingen van de wet, uitvoering van Europese maatregelen, onderschreven.
De VVD-fractie onderschreef ook expliciet de keuze voor een raamwet die zou
worden uitgewerkt in algemene maatregelen van bestuur. De CDA- en PvdA-fracties
vroegen wel naar de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij deze AMvB's (voorhangprocedure).
De PvdA gaf zelfs aan niet te kunnen instemmen met het ontbreken van een voorhangprocedure.In zijn antwoord op de vragen van de Tweede Kamer gaf de minister van
Economische Zaken aan dat hij een voorhangprocedure voor de AMvB's bezwaarlijk
achtte:«Het voorhangen van algemene maatregelen van bestuur ter implementatie
van de hier aan de orde zijnde richtlijnen leidt immers tot extra werk voor
de wetgever en het ambtelijk apparaat zonder dat daar reële opbrengst
tegenover staat, nu het, als gezegd, hier toch strak gebonden implementatie
betreft. (...) Bij het voorgaande komt bovendien nog dat voorhangen ontegenzeggelijk
weer vertraging in de implementatieprocedure veroorzaakt terwijl juist de
richtlijnen op het terrein van de overheidsaanbesteding doorgaans vrij korte
implementatietermijnen kennen.»2Ook gaf de minister aan dat hij in algemene zin geen voorstander was van
voorhangprocedures ten aanzien van lagere regelgeving.In het eindverslag van de vaste commissie voor Economische Zaken valt
te lezen dat de commissie van mening was dat de openbare behandeling van het
wetsvoorstel voldoende was voorbereid wanneer de minister nog schriftelijk
antwoordde op enkele vragen1. Bij deze vragen
kwam de CDA-fractie terug op de voorhangprocedure en vroeg een reactie van
de minister «op de mogelijkheid om binnen de Raamwet te komen tot AMvB's
met een voorhangprocedure, waarin de Kamer binnen een bepaalde termijn in
de gelegenheid wordt gesteld om te reageren op de voorgestelde AMvB.»In zijn nota naar aanleiding van het eindverslag gaf de minister van Economische
Zaken nog enkele argumenten voor het ontbreken van een voorhangprocedure2. Hij verwees
hierbij naar de «Aanwijzingen voor de regelgeving» van de minister-president
uit 1992 en gaf aan dat daarin criteria werden genoemd die aangeven wanneer
regelgevende bevoegdheden eerder kunnen worden gedelegeerd. Hij was van mening
dat de betreffende AMvB's aan deze criteria voldoen.Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de plenaire vergadering van
de Tweede Kamer ging vooral het Kamerlid Tommel (D66) uitgebreid in op het
wetsvoorstel3.
Er werden echter geen vragen meer gesteld over het ontbreken van een voorhangprocedure.
In de Tweede Kamer werd vervolgens het wetsvoorstel, na goedkeuring van de
onderdelen, zonder stemming aangenomen. De Eerste Kamer had geen commentaar
op het wetsvoorstel: «Het onderzoek van dit wetsvoorstel
heeft voor de [vaste commissie voor Economische Zaken] geen aanleiding gegeven
tot het maken van opmerkingen.»4Onduidelijk juridische status van de aanbestedingsreglementenEen tweede observatie van het juridische deelproject is dat de juridische
status van de uniforme aanbestedingsreglementen onduidelijk is. De onderzoekers
van het deelproject «Juridische aspecten van aanbesteding, mededinging
en contractering in de bouwnijverheid» spreken van regels die in een
breed overleg tussen de drie «bouwministeries» en het betrokken
bedrijfsleven tot stand zijn gekomen en waaraan de overheid zichzelf onderwerpt.
Ook was het UAR 1986 formeel slechts van toepassing op de aanbestedingen door
de ministeries die dit UAR hadden ondertekend (VROM, ministerie van Verkeer
en Waterstaat en het ministerie van Defensie) en niet op andere ministeries
(bijvoorbeeld LNV) of decentrale overheden en semi-overheden.In de bespreking van de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen in de
vaste commissie voor Economische Zaken werd door de PvdA gesproken over het
UAR 19865. De PvdA-fractie
had hier een positief oordeel over en gaf aan dat het UAR had geleid tot een
doorzichtig stelsel van regels. In een latere discussie over de Raamwet bracht
de VVD-fractie het UAR nog naar voren6. De VVD-fractie
vroeg de minister om verduidelijking te geven over de relatie tussen het UAR
en de Raamwet. De minister antwoordde dat er overleg werd gevoerd tussen de
betrokken partijen over de wijze waarop in een wettelijke regeling kon worden
voorzien. Geen heldere structuur voor toezicht en handhaving van
aanbestedingsregelgevingDe onderzoekers van het deelproject «Juridische aspecten van aanbesteding,
mededinging en contractering in de bouwnijverheid» concluderen dat een
structuurkenmerk van de Nederlandse aanbestedingspraktijk is, dat Economische
Zaken verantwoordelijk is voor het wettelijk kader maar dat aanbestedende
diensten zelf verantwoordelijk zijn voor een juiste toepassing van de (Europese)
regels inzake aanbesteding1. Het gevolg hiervan is onder andere dat voor
het parlement een aanspreekpunt ontbreekt voor de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen
door niet tot het Rijk behorende overheidsinstanties. Ook biedt de wet geen
mogelijkheid tot het systematisch monitoren van de naleving door de decentrale
overheden.In de debatten in het parlement over de Raamwet werd – zover kan
worden afgeleid uit een analyse van de Kamerstukken – niet gesproken
over een structuur voor toezicht en handhaving van aanbestedingsregelgeving.De invloed van de gewone rechter is beperktDoordat de overheid ervoor heeft gekozen de aanbestedingspraktijk op het
terrein van werken grotendeels te onderwerpen aan arbitrage, is de invloed
van de gewone rechter beperkt. Het is voor een inschrijver namelijk niet mogelijk
in te schrijven op een aanbesteding onder uitsluiting van het arbitraal beding.
Het stellen van prejudiciële vragen is niet of nauwelijks mogelijk.In de debatten in het parlement over de Raamwet werd niet gesproken over
de Raad van Arbitrage en de gevolgen hiervan voor de mogelijkheden om naar
de gewone rechter te stappen. Later – in 1997 – werden over de
Raad van Arbitrage en de burgerlijke rechter door het Kamerlid Poppe (SP)
wel vragen gesteld aan de minister van Verkeer en Waterstaat:«Klopt het dat, hoewel partijen formeel vrij zijn om hierover andere
afspraken te maken, in koop-aannemingsovereenkomsten standaard de passage
is opgenomen dat partijen eventuele geschillen aan de Raad voorleggen en dus
niet aan de burgerlijke rechter? Zo ja, deelt u de mening dat er dan, met
name in de verhouding tussen een particulier en een aannemer, feitelijk sprake
is van een slikken-of-stikken-constructie?»2De minister deelde echter niet de mening dat er sprake is van een «slikken-of-stikken-constructie»
maar gaf aan dat de noodzaak tot aanvaarding van het arbitraal geding afhing
van de concrete omstandigheden.Uit de vraag van Poppe bleek dat tenminste één Kamerlid
zich bewust was van de kritische kanttekeningen die kunnen worden geplaatst
bij de Raad van Arbitrage. Het antwoord van de minister gaf echter geen uitsluitsel.
Het parlement heeft – zover kan worden afgeleid uit de Kamerstukken
en handelingen – niet doorgevraagd over de positie van de Raad van Arbitrage.Vertegenwoordiging in de Raad van ArbitrageBij de Raad van Arbitrage valt op dat de overheid zich onderwerpt aan
een vorm van arbitrage waarbij de organisaties van haar wederpartijen zijn
vertegenwoordigd en de overheid niet. Bij de normale procedure (drie leden,
waarvan één jurist) zal het zelfs veelal zo zijn dat arbiters
benoemd door de bouwnijverheid de meerderheid van het scheidsgerecht uitmaken. Ook niet bij de constituerende vergadering aangesloten aannemers –
waaronder buitenlandse aannemers – zijn hierin niet vertegenwoordigd.In de debatten in het parlement over de Raamwet werd niet gesproken over
de samenstelling van de Raad van Arbitrage. Later – in 1997 –
werden over de samenstelling van de Raad van Arbitrage door het Kamerlid Poppe
van de SP wel vragen gesteld aan de minister van Verkeer en Waterstaat:«Waarom worden in de Raad statutair uitsluitend leden benoemd uit
de geledingen van uitvoerend bouwbedrijf, architecten en adviesbureaus, maar
niet uit consumentenorganisaties en koepelorganisaties van woningcorporaties
en andere professionele opdrachtgevers voor bouwprojecten?».1In haar antwoord gaf de minister aan dat een aanzienlijk aantal arbiters
uit de geledingen van architecten en adviesbureaus jarenlange ervaring had
in de positie van professioneel opdrachtgever. Ook gaf zij aan dat deelname
aan de bouwarbitrage door andere organisaties werd verkend.Net als hierboven blijkt uit deze vraag van Poppe dat tenminste één
Kamerlid zich bewust was van de kritische kanttekeningen die kunnen worden
geplaatst bij de Raad van Arbitrage. Het antwoord van de minister gaf geen
uitsluitsel. Het parlement heeft – zover kan worden afgeleid uit de
Kamerstukken en -handelingen – niet doorgevraagd over de samenstelling
van de Raad van Arbitrage.Conclusies over de wetgevende rol van het parlement bij
de aanbestedingswetgevingBij de aanbestedingswetgeving bestaan wel degelijk knelpunten. Het parlement
heeft echter een zeer beperkte rol gespeeld bij de totstandkoming van de wetgeving
voor aanbestedingen. Wetgeving voor aanbestedingen is gebaseerd op Europese
wetgeving of uitgewerkt in de vorm van ministeriële regelingen en beleidsregels.
Daarbij geldt dus dat het parlement geen directe invloed had op de regelgeving.De Tweede Kamer heeft met de minister wel een debat gevoerd over de wenselijkheid
van een voorhangprocedure. Verschillende Kamerleden hebben aangegeven dit
wenselijk te achten maar de minister geeft aan dat hij dit niet wenselijk
achtte. Uiteindelijk stemde het parlement in met het ontbreken van een voorhangprocedure.
Over de Raad van Arbitrage zijn jaren na de totstandkoming van de Raamwet
EEG-voorschriften aanbestedingen door de Tweede Kamer kritische vragen gesteld.
Dit heeft verder niet geleid tot enige acties van de Tweede Kamer of van de
minister van Economische Zaken. De afwezigheid van het parlement bij de wetgeving
over aanbestedingen is niet uniek. De Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwsubsidies constateerde dit ook reeds voor wetgeving op het gebied van
bouwsubsidies:«Door wetgever en Kroon is de inhoud van de regelgeving ter zake
van de subsidiëring en de particuliere woningbouw bijna volledig overgelaten
aan de minister. Men kan hier spreken van een blanco-delegatie aan de minister.
Het is de vraag of dit uit een wetgevingsoogpunt een gelukkige situatie is.»218 DE STURENDE ROL VAN HET PARLEMENT18.1 InleidingDe sturende rol van het parlement heeft betrekking op de werkzaamheden
in het kader van de vaststelling van en de controle op de begroting en de
vaststelling van plannen1. Er wordt ook wel gesproken over
het «meeregeren» door het parlement of ex-ante controle. Het parlement
is niet direct opdrachtgever bij de aanbestedingen van bouwprojecten. De opdrachtgever
is uiteraard de aanbestedende dienst. Dit betekent echter niet dat het parlement
geen invloed heeft op de besluitvorming over de aanbesteding van bouwprojecten.
Het parlement beïnvloedt de context waarbinnen de aanbestedende dienst
functioneert.In deze paragraaf wordt het onderzoek naar de sturende rol van het parlement
gepresenteerd:Op welke wijze heeft het parlement invloed uitgeoefend
op het opdrachtgeverschap van aanbestedende diensten en hoe heeft dit bijgedragen
aan het voorkomen van onregelmatigheden?Bij het beïnvloeden van het opdrachtgeverschap van aanbestedende
diensten gaat het – voor projecten onder verantwoordelijkheid van de
regering2– onder andere om het vaststellen van budgetten waarbinnen
aanbestedende diensten werken. Ook stelt het parlement de plannen voor bouwprojecten
vast die door de aanbestedende dienst dienen te worden uitgevoerd. Verder
verleent het parlement soms zijn goedkeuring aan de wijze van aanbesteden.
Ten slotte kan het parlement eisen dat het direct wordt betrokken bij de beoordeling
van aanbiedingen van aannemers. Al de genoemde factoren beïnvloeden de
wijze waarop een aanbestedende dienst haar opdrachtgeverschap invult. Aanbestedende
diensten werken immers niet alleen binnen geldende wet- en regelgeving maar
ook binnen een democratische omgeving.Niveaus van sturingDe sturende rol van het parlement bij de aanbesteding van bouwprojecten
wordt uitgewerkt aan de hand van vier niveaus.1. Sturing van geheel aan projecten. Het hoogste
niveau is de sturing van een geheel aan projecten. Hierbij gaat het om de
vraag óf de realisatie van verschillende projecten op elkaar wordt
afgestemd. Men kan hierbij denken aan de sturing van het geheel aan projecten
op het gebied van treinverkeer.2. Sturing van individuele projecten. Het
tweede niveau is de sturing van plannen van individuele projecten. Plannen
voor grote individuele projecten worden voorgelegd aan het parlement. Het
parlement kan hier ook nog wijzigingen in aanbrengen omdat er bijvoorbeeld
aanvullende wensen bestaan.3. Sturing van manieren van aanbesteden. Het
derde niveau is de sturing van manieren van aanbesteden. Hierbij gaat het
om de invloed die de Tweede Kamer kan uitoefenen op de manier van aanbesteden.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de vraag of er moet worden gekozen voor een
traditionele of innovatieve contractvorm.4. Sturing van specifieke aanbestedingen. Het
laagste niveau is de sturing van specifieke aanbestedingen. De Tweede Kamer
zou kunnen worden betrokken bij de keuzen die worden gemaakt ten aanzien van specifieke aanbestedingen. Men kan hierbij denken aan de keuze om
een aanbieding te accepteren of juist verder te onderhandelen.MechanismenHet optreden van het parlement kan op verschillende manieren het opdrachtgeverschap
van aanbestedende diensten beïnvloeden. Hierbij kunnen in theoretische
zin in ieder geval de volgende vier mechanismen worden onderscheiden:1. Transparantie: behandeling in het parlement
leidt tot transparantie van de politieke context van het project. Door de
behandeling in de Tweede Kamer weten aannemers hoeveel budget er beschikbaar
is voor een bouwproject, welke tijdsdruk er is, politieke druk, etc. Aannemers
kunnen hun inschrijvingen hierop aanpassen.2. Krapte op de markt: politieke druk kan
leiden tot een gelijktijdige uitvoering van grootschalige projecten. Gelijktijdige
uitvoering kan leiden tot een overspannen markt. In een overspannen markt
kunnen de prijzen oplopen. De vraag is overigens of dit aan één
politieke actor kan worden toegewezen. De besluitvorming over de verschillende
projecten is een complex proces. Bij deze besluitvorming speelde allerlei
verschillende afwegingen een rol.3. Wensbudget: het budget voor een aanbesteding
wordt politiek vastgesteld. Dit kan ertoe leiden dat het budget uiteindelijk
te laag blijkt om een project uit te kunnen voeren. Dit leidt dan bij de aanbesteding
tot een overschrijding van het budget: het «wensbudget» is immers
lager dan het reële budget1.4. Tijdsdruk: het parlement kan een grote
druk leggen op het tijdspad van de uitvoering van projecten. Dit kan onder
andere gebeuren doordat de politieke besluitvorming veel tijd in beslag neemt
of omdat men snel resultaten wil zien. Dit betekent dat er meer geld nodig
kan zijn voor een project omdat het snel moet worden uitgevoerd.Het gevolg van deze vier mechanismen is steeds dat het risico dat de inschrijvingen
hoger uitvallen dan het geld dat beschikbaar is voor het project toeneemt.
Door deze mechanismen wordt het voor opdrachtgevers lastig om projecten binnen
het budget uit te voeren.18.2 Opzet deelonderzoekOm te onderzoeken op welke wijze het parlement haar sturende rol heeft
ingevuld is onderzoek op twee niveaus uitgevoerd. Ten eerste is gekeken naar
sturing van een geheel aan projecten. Hierbij zijn Kamerstukken en -handelingen
doorzocht. De begroting van het Infrastructuurfonds en het Meerjarenplan Infrastructuur
en Transport stonden hierbij centraal. Ten tweede is gekeken naar de sturing
van specifieke projecten. Hierbij zijn casusstudies verricht waarbij gebruik
is gemaakt van Kamerstukken en handelingen maar ook van aanvullende documenten
(onder andere krantenartikelen).Bij de keuze van de casus is uitgegaan van de lijst met casus die door
de enquêtecommissie zijn geprioriteerd. Gezien de korte tijd die voor
dit deelonderzoek beschikbaar was worden van de geprioriteerde casus hier
alleen de Noord/Zuidlijn en de HSL-Zuid behandeld. Verder zijn casus onderzocht
waarbij mogelijk sprake was van onregelmatigheden en de Tweede Kamer een sturende
rol heeft gespeeld. In zijn gesprek met de Tijdelijke Commissie noemt Van
Gijzel het Pannerdensch Kanaal en de HSL-Zuid als voorbeelden van de stopzetting
van de aanbestedingsprocedure. In de onderstaande tabel staat
aangegeven welke niveaus van sturing het accent hadden bij het onderzoek van
de verschillende casus. Tabel 18.1 Onderzochte casus «sturende rol van het
parlement».  HSL-ZuidBetuwerouteNoord/Zuidlijn Algemeen sturende rolXXX Sturen van manieren van aanbestedenXX Sturen van specifieke aanbestedingenXX De Tweede Kamer heeft zich zeer intensief heeft bemoeid met de HSL-Zuid
en de Betuweroute. Deze projecten zijn door de Tweede Kamer benoemd als «Groot
Project». Het is binnen het kader van dit deelonderzoek niet mogelijk
om precies in kaart te brengen welke besluiten er allemaal zijn genomen. Daarom
beperkt dit deelonderzoek zich tot het schetsen van hoofdlijnen en het benadrukken
van de punten die specifiek relevant zijn voor de (later geconstateerde) onregelmatigheden.
De betrokkenheid van het parlement bij de Noord/Zuidlijn is veel beperkter
geweest. Procedureregeling Grote ProjectenDe Procedureregeling Grote Projecten is een controle-instrument van de
Tweede Kamer1. Deze procedure is voor het eerst vastgesteld in 1988 naar
aanleiding van de forse uitgavenoverschrijdingen bij het Oosterschelde-project.
Bij het debat hierover bleek dat meer in het algemeen sprake was van een gebrekkige
informatie aan de Kamer over de financiële aspecten van dergelijke grote
investeringen. Het doel van de procedure is daarom te bewerkstelligen dat
de Kamer bij grote projecten voorafgaand aan de besluitvorming over het project
en tijdens de uitvoering van het project van voldoende informatie wordt voorzien
om een afgewogen oordeel te kunnen vellen. De procedure ziet er in hoofdlijnen
als volgt uit:1. Een commissie kan aan de Kamer voorstellen een project als groot project
aan te wijzen. De Commissie Rijksuitgaven adviseert de Kamer over het voorstel.2. Indien de Kamer daartoe besluit, wordt de minister daarvan op de hoogte
gesteld en wordt een commissie met de uitvoering belast.3. De minister verstrekt zowel in de voorbereidingsfase als in de uitvoeringsfase
informatie aan de commissie over het grote project.4. In een bijlage bij de regeling is vermeld welke informatie de minister
in ieder geval moet verstrekken. Hiertoe behoort onder meer tijdens de voorbereidingsfase
een omschrijving van het probleem dat aan het projectvoorstel ten grondslag
ligt, het doel van het project en de gekozen middelen om het te realiseren,
de motivering ervoor en de uitgangspunten en vooronderstellingen voor realisatie,
een tijdsplanning en voorts eventuele raakpunten met andere activiteiten,
een volledige financiële onderbouwing, de in ogenschouw genomen alternatieven
en de procedure en de tijdstippen voor het verrichten van tussentijdse evaluatie.5. Tijdens de uitvoeringsfase moet de minister de Kamer periodiek op de
hoogte houden van de in het kader van het project aangegane verplichtingen
en verrichte betalingen, dreigende kostenoverschrijdingen, de eventuele uitgebrachte
adviezen van externe deskundigen en de controles door de departementale accountantsdiensten.De Procedureregeling Grote Projecten is recent – op 6 maart
2002 – gewijzigd2. In de gewijzigde
procedureregeling krijgen accountantsrapporten een prominentere plaats. Ook
wordt sterker benadrukt dat de Tweede Kamer actuele informatie wil over de
aanbesteding en de uitvoering van projecten en de financiële gevolgen
hiervan. Op 18 september 2000 waren de volgende infrastructurele projecten
benoemd als groot project: Betuweroute, HSL-Zuid, Stormvloedkering Nieuwe
Waterweg, HSL-Oost, Project mainport Rotterdam, PKB-Schiphol en Westerschelde
Oeververbinding.3Meerjarenplan Infrastructuur en Transport en de Begroting
van het InfrastructuurfondsDe begroting van het Infrastructuurfonds – die voortvloeit uit de
Wet Infrastructuurfonds – omvat de rijksuitgaven en -inkomsten voor
aanleg en onderhoud van infrastructuur. Een voordeel van de fondsconstructie
is dat de eindejaarsproblematiek voor infrastructuuruitgaven wordt vermeden.
Saldi kunnen van het ene jaar naar het andere jaar worden overgeheveld. Het
Infrastructuurfonds wordt gevoed uit de begroting van Verkeer en waterstaat,
uit het Fonds Economische Structuurversterking en uit bijdragen van derden
(lagere overheden, buitenlandse overheidsinstanties en de Europese Unie)1. Inhoudelijk
staat de begroting van het Infrastructuurfonds in het teken van de verdere
uitwerking van het Structuurschema Verkeer en Vervoer. Het gevoerde en te
voeren beleid wordt behandeld in de gelijktijdig bij de begroting van het
Infrastructuurfonds ingediende Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport
(MIT). Het MIT fungeert als aanvullende toelichting bij de begroting van Verkeer
en Waterstaat en de Infrastructuurfondsbegroting voor het verkeeren vervoerbeleid.
Een samenvatting van het MIT is opgenomen in de Memorie van Toelichting bij
de begroting van Verkeer en Waterstaat. In de Tweede Kamer vindt apart overleg
over het MIT plaats. De regels voor het MIT liggen vast in het «spelregelkader
MIT»2.
In het MIT worden projecten in drie fasen gepresenteerd: de verkenningsfase,
de planstudiefase en de realisatiefase. Voor elke overgang naar een volgende
MIT-fase zijn beslismomenten gedefinieerd. Zo is voor de overgang van verkenningenfase
naar planstudiefase onder meer een indicatieve kostenraming en tijdsplanning
benodigd met een minimale en maximale marge. Bij de overgang van planstudie
naar realisatiefase voor het hoofdwegennet en het hoofdvaarwegennet is inzicht
vereist in onder meer: mijlpalen, kostenraming inclusief kasritme en marges,
tijdsplanning, planologische inpassing en risico's. In het Spelregelkader
MIT zijn ook afspraken gemaakt over de informatievoorziening tijdens de verschillende
fasen. In de eerste fase ligt de nadruk vooral op tijdsplanning, in latere
fasen richt de aandacht zich steeds meer op het verloop van de uitgaven. Zo
wordt voor de realisatiefase een informatieprofiel opgesteld dat bestaat uit
scope, tijd, financiën en risico's (bestuurlijk, juridisch, financieel,
technisch). Ten slotte kan worden opgemerkt dat toepassing van bovenstaande
beheersregels is ingebed in de normale begrotingscyclus van begrotingsvoorbereiding,
uitvoering en -verantwoording.18.3 Sturing door het parlement van het geheel aan projectenIn de loop der jaren zijn zeer uitvoerige debatten gevoerd over het MIT
en de begroting van het infrastructuurfonds (zie bijlage 1 voor een overzicht
van alle Kamerstukken over het MIT 2001–2005)3. Een uitputtende analyse van al deze debatten zou veel tijd
vergen. Bij de analyse hebben wij ons daarom beperkt tot de overzichten van
vragen en antwoorden die elk jaar over het MIT zijn gesteld. Deze overzichten
zijn getoetst aan de mechanismen die het opdrachtgeverschap negatief kunnen
beïnvloeden.• Over het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1996–2000
werden door het parlement vragen gesteld over allerlei algemene punten (budgetten,
verkeersveiligheid, vertragingen bij de NS, milieubelasting). Verder werden
vragen gesteld over specifieke initiatieven zoals rekeningrijden, ondergronds
bouwen. Ook werd een specifieke vraag gesteld over de tijdsplanning en de
financiële middelen voor de HSL-Zuid4.• Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en
Transport 1997–2001 stelde het parlement algemene punten aan de orde
(stimulering van containervervoer, intermodaal vervoer, tekort aan beschikbare
middelen voor fysieke infrastructuur, onderuitputting). Ook werden vragen
gesteld over specifieke initiatieven zoals carpoolen, file top-10. Verder
werd ingegaan op de vertraging van de besluitvorming over de HSL-Zuid. Er
werd gevraagd of de uitvoering van de HSL-Zuid is vertraagd en hoe dit zich
verhield tot het genomen besluit inzake de PKB-Schiphol. Het
parlement stelde vragen over de gevolgen van de meerkosten van de HSL-Zuid
door de additionele inpassingsmaatregelen gevolgen had voor het MIT1.• Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en
Transport 1998–2002 stelde het parlement algemene punten aan de orde
(terugdringen geluidsoverlast door wegverkeer, fietsbeleid, binnenvaart).
Ook werden vragen gesteld over specifieke initiatieven zoals ijsbestrijding
op het hoofdvaarwegennet, compensatie met betrekking tot de verkeersveiligheid.
Wederom werd ingegaan op de vertraging in de realisatie van de HSL-Zuid en
de gevolgen hiervan voor de PKB-Schiphol. Ook werd ingegaan op de Noord/Zuidlijn
en de financiering van de aanvullende claim van 1 miljard. Verder werd gevraagd
wanneer de Tweede Kamer kan kennisnemen van de audit van de Noord-Zuidlijn.
En er werd een vraag gesteld over de financiering van de Betuweroute. Ook
werd door de Tweede Kamer opgemerkt dat de investeringen in de HSL en de Betuweroute
ten koste gaan van investeringen in knelpunten in weg- en railverbindingen2.• Het parlement stelde een groot aantal vragen over het Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport 1999–2003. Daarbij stelde het parlement
algemene punten aan de orde (kasprobleem voor de komende jaren, draagvlak
voor het SVV). Ook werden vragen gesteld over specifieke initiatieven zoals
introductie van betaalstroken, innovatief aanbesteden, doorsnijdingen van
de ecologische hoofdstructuur, werkgelegenheid in zeehavengebieden, maximumsnelheid
op snelwegen. Ook werd gevraagd wanneer was besloten dat de private financiering
van de HSL en de Betuweroute zou worden voorgefinancierd en wanneer de regering
de Kamer hiervan op de hoogte heeft gebracht. Verder werd gevraagd naar de
financiële consequenties van de extra investeringen in de HSL. Gevraagd
werd of eerdere bezuinigingen nu ongedaan konden worden gemaakt door de extra
investering uit het regeerakkoord. Er werd in algemene zin een vraag gesteld
over de kostenstijgingen door tegenvallende aanbestedingen3.• Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en
Transport 2000–2004 werd er gevraagd of er een specifieke reden is waarom
de antwoorden op vragen over de exacte (jaarlijkse geplande uitgaven) MIT-planning
tot 2010 per project niet gegeven kunnen worden. Het parlement stelde algemene
punten aan de orde (Startprogramma Duurzaam Veilig, investeringen en verplichtingen,
PPS). Ook werden vragen gesteld over specifieke initiatieven zoals variabilisatie
van autokosten, ontsluiting van VINEX-locaties. Er werd gevraagd of er min
of meer systematisch meevallers optreden bij aanbestedingen en of te verwachten
valt te dat deze trend zich zal voort zetten. De minister antwoordde dat er
een neerwaartse bijstelling heeft plaatsgevonden en dat meevallende aanbestedingen
hiervan de oorzaak waren4.• Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en
Transport 2001–2005 stelde het parlement een aantal vragen over de opbouw
en inhoud van het MIT. Zo wordt er gevraagd hoe het komt dat niet alle projecten
zijn opgenomen in het projectboek. Ook werd gevraagd naar het overleg met
bestuurlijke partners over het MIT en de status van het MIT. Het parlement
stelde algemene punten aan de orde (kostenbeheersing, kosten voor beheer en
onderhoud). Ook werden vragen gesteld over specifieke initiatieven zoals het
Rondje Randstad, e-commerce, bevoorrading van steden en economische centra,
meervoudig ruimtegebruik, lightrail5. Uit het onderzoek van het deelproject «Casuïstiek» komen
aanwijzingen naar voren dat de cijfers uit het MIT aannemers informatie kunnen
geven over het beschikbare budget voor aanbestedingen. Er zijn echter geen
concrete aanwijzingen waaruit blijkt op welke wijze deze informatie over het
beschikbare budget concrete aanbestedingen heeft beïnvloed. Verder toont
een analyse van de behandeling van het MIT in de Kamer aan dat deze cijfers
zich vaak bevinden op een hoog aggregatieniveau en daardoor weinig informatie
over concrete aanbestedingen bieden.In de debatten werd wel gewezen op het feit dat de HSL-Zuid en de Betuweroute
beslag legden op budgetten en dat er daardoor minder geld was voor andere
projecten. Over de krapte die kan gaan optreden op de bouwmarkt werd echter
niet gedebatteerd. Bij het verlenen van een subsidie voor de Noord/Zuidlijn
blijkt overigens wel dat er sprake is van een krapte op de bouwmarkt. In de
algemene debatten over het MIT heeft de regering de Tweede Kamer niet geïnformeerd
over de gevolgen van deze mogelijke krapte op de bouwmarkt voor de kosten
van projecten en de Kamer heeft hier ook geen vragen over gesteld.De analyse levert geen aanwijzingen op dat de bespreking van het MIT leidde
tot wensbudgetten. In de Kamerstukken konden geen voorbeelden worden gevonden
waarbij de budgetten onder druk van het parlement kunstmatig laag zijn gehouden.
Ook geven de resultaten van het deelproject «Casuïstiek»
geen aanwijzingen over het bestaan van wensbudgetten.Ten slotte blijkt uit het overzicht dat in het parlement veel vragen werden
gesteld over de planning van projecten. Het parlement lijkt hierbij te benadrukken
dat projecten niet alleen binnen het beschikbare budget maar ook binnen de
geplande tijd worden gerealiseerd. Uit het onderzoek van het deelproject «Casuïstiek»
blijkt dat tijdsdruk kon leiden tot hoge inschrijvingen maar deze tijdsdruk
kon zeker niet alleen worden toegeschreven aan het parlement. Andere factoren
zoals afspraken met andere partijen en wettelijke vereisten leidden ook tot
tijdsdruk.Uit de bespreking van deze vier mechanismen blijkt dat het parlement bij
de sturing van het geheel aan infrastructurele projecten geen duidelijk negatieve
invloed lijkt te hebben gehad op de invulling van het opdrachtgeverschap.
Verder stond het parlement op grote afstand van de aanbestedingen en had het
hierdoor geen invloed op het voorkomen van onregelmatigheden.18.4 Sturende rol van het parlement bij de HSL-ZuidOm te onderzoeken welke sturende rol de Tweede Kamer heeft gespeeld bij
de aanbestedingen van de onderbouw van de HSL-Zuid wordt eerst gekeken naar
de algemene besluitvorming, vervolgens wordt ingezoomd op de besluitvorming
over manieren van aanbesteden en beheersen van kosten en tenslotte wordt gekeken
naar besluitvorming over specifieke aanbestedingen.Sturing van plannen voor de HSL-ZuidDe HSL-Zuid heeft een lange voorgeschiedenis. Het dossier van de HSL-Zuid
wordt op 28 maart 1991 geopend met de kabinetsnota hogesnelheidsspoorverbinding1. Deze nota doorliep zowel de procedure
van de planologische kernbeslissing als de tracévaststellingsprocedure.
Bij het indienen van de nota tekende het Kabinet aan dat over de financiering
van het project nog geen zekerheid kon worden gegeven. In het
overleg met de minister werden met name vragen gesteld over nut en noodzaak,
over de samenhang met het goederenvervoer, over de aansluiting op het Belgische
deel van de HSL, over het traject en over de financiering van de HSL1.Op 23 mei 1996 stuurden de ministers van Verkeer en Waterstaat en van
VROM het kabinetsstandpunt van de PKB HSL-Zuid naar de Tweede Kamer2. In de aanbiedingsbrief
gaven de ministers aan:«Om onaangename financiële verrassingen te voorkomen zouden
de [kosten, red.] risico's bij die partijen gelegd moeten worden, die ze het
best kunnen beheersen. Dit betekent dat in een aantal gevallen naast de risico's
van de uitvoering ook de ontwerprisico's bij de aannemers gelegd zullen worden.»Over de PKB-HSL-Zuid werden 468 vragen gesteld door de vaste Kamercommissies
voor Verkeer en Waterstaat en voor VROM3. Deze vragen
hadden betrekking op strategische keuzen, tracékeuzen en over specifieke
tracés In deze vragen werd zeer beperkt aandacht besteed aan de aanlegkosten
(financiële risico's bij de tunnel onder het Groene Hart, opbouw van
kostenramingen en opbouw van aanlegkosten). Op 19 december 1996 keurde
de Tweede Kamer de PKB goed. De Eerste Kamer keurde op 29 april 1997
de PKB (deel 3) goed. De PKB werd gepubliceerd in de Staatscourant en ter
inzage gelegd. De PKB-procedure was hiermee afgerond. Vervolgens kon het ministerie
van Verkeer en Waterstaat beginnen met de aanbestedingen van de onderbouw
van de HSL-Zuid.Een globale analyse van de Kamerstukken laat zien dat de Tweede Kamer
zeer veel heeft gedebatteerd over de HSL-Zuid en ook veel voorstellen voor
aanpassingen van de plannen gedaan. Zowel voorafgaand aan de PKB en de tracébesluiten
als daarna – bij de voortgangsrapportages – is veel gesproken
over deze hogesnelheidsspoorlijn. Bij deze debatten ging het vooral om varianten
op het tracé. Er is veel gedebatteerd over de tunnel onder het Groene
Hart en, daarmee samenhangend, over wel of niet aandoen van Den Haag. Ook
is veel gedebatteerd over de Drechtstedenvariant. Deze debatten in de Tweede
Kamer lijken echter een beperkte invloed te hebben gehad op de uiteindelijke
keuzen. De Tweede Kamer stemde op de belangrijke punten steeds in met de voorstellen
van de regering.Het parlement realiseerde zich wel dat er veel grote projecten tegelijkertijd
liepen maar trok hieruit niet de conclusie dat dit gevolgen kon hebben voor
de bouwmarkt. In het debat over de aanleg van de HSL-Zuid speelde de krapte
op de bouwmarkt een zeer marginale rol. In de vele Kamerstukken konden slechts
twee voorbeelden worden gevonden waarin de krapte op de bouwmarkt in het parlement
aan de orde kwam. Ten eerste werd in de Eerste Kamer bij het debat over de
PKB HSL-Zuid door de VVD-fractie een vraag gesteld die verband hield met de
krapte op de bouwmarkt: «Wat zou bij een voortvarende aanpak, maar zonder
forceren, de bouwtijd zijn indien steeds zowel financiële middelen als
aannemers en personeel beschikbaar zouden zijn?4»
De regering antwoordde dat wat betreft de beschikbaarheid van aannemers moest
worden opgemerkt dat er een dreiging bestond van beperkte beschikbaarheid
in verband met de grote hoeveelheid infrastructurele werken die de komende
jaren op de markt gebracht zal worden (waaronder Betuweroute en HST-Oost).
De regering gaf aan dat het effect daarvan echter eerder zal
doorwerken in de kosten dan in de doorlooptijd. Ten tweede werd bij het overleg
over de vijfde voortgangsrapportage van de HSL-Zuid door de Tweede Kamer een
vraag gesteld over de krapte op de bouwmarkt: «In hoeverre draagt de
grote druk op de bouwmarkt (tal van samenvallende projecten) bij tot deze
prijsdruk naar boven?1» De
minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde dat de levendige activiteit
op de Nederlandse bouwmarkt volgens sommige bronnen tot schaarste leidde.
Zij gaf aan dat hier nog geen duidelijkheid over bestond en dat het zinvoller
was te exploreren of er werkelijk sprake was van schaarste met de daaraan
verbonden prijsdruk.In het parlement wordt expliciet gedebatteerd over budgetten voor onderdelen
van de HSL-Zuid. Een voorbeeld hiervan is de boortunnel onder het Groene Hart.
In een overleg met de Tweede Kamer geeft de minister van Verkeer en Waterstaat
aan dat de kosten – inclusief post onvoorzien en reserve planonvolledigheid –
hiervan zijn begroot op f 1160 miljoen. Daarnaast geeft de minister aan
dat – gelet op een aantal extra onzekerheden – f 250 miljoen
extra wordt gereserveerd2.Sturing van manieren van aanbesteden bij de HSL-ZuidTijdens de debatten over de voortgangsrapportages werd af en toe specifiek
gedebatteerd over de aanbesteding van de HSL. In het debat over de tweede
voortgangsrapportage van de HSL-Zuid ging het Kamerlid Feenstra (PvdA) in
op de nieuwe manieren van aanbesteden (waarbij hij zich overigens niet beperkte
tot de HSL-Zuid):«Liggen er op dit terrein geen mogelijkheden voor andere vormen
van aanbesteding? Dan gaat het niet alleen om de vraagzijde, maar ook om het
aanbod van ontwikkelaars en bouwbedrijven. Wat is erop tegen als bouwbedrijven,
met behoud van het primaat van de politiek, zelf een uitdagend plan voorleggen
over de ontwikkeling en inpassing van een lijn naar het noorden? Concurrentie
op dit punt zou buitengewoon interessant zijn.»3Uit deze bewering valt af te leiden dat de Tweede Kamer zeker niet afwijzend
stond tegen design & construct-contracten.Ook leek de Tweede Kamer vertrouwen te hebben in innovatieve oplossingen
vanuit de markt. In het algemeen overleg over de HSL-Zuid op 10 februari
1999 werd door het Kamerlid Leers (CDA) specifieke gevraagd waarom de aanbesteding
van de onderbouw is uitgesplitst in de zes deelcontracten4. De minister
van Verkeer en Waterstaat antwoordde hierop: «Door bundeling tot één
enkel contract zou de marktwerking of de concurrentie dusdanig worden beperkt
dat er een negatief effect zou optreden in de prijsvorming.5»Uit de debatten valt echter op dat vooral werd gedebatteerd over de PPS-constructie
ten aanzien van de bovenbouw en het vervoer (de infraprovider) en de PPS bij
de stations. Kamerleden gaven ook aan bij de aanbesteding van de infraprovider
te willen worden betrokken6. Over de aanbestedingscontracten
van de onderbouw is weinig gesproken.Sturen van aanbestedingen van de HSL-ZuidDe Tweede Kamer werd niet betrokken bij de specifieke aanbestedingen voor
de deelprojecten van de HSL-Zuid. De onderhandelingen met de aannemers werden
gevoerd door de minister en de Tweede Kamer werd hierover achteraf ingelicht.
Hiervoor werd gekozen omdat onderhandelen voor de minister lastiger
zou worden wanneer de Tweede Kamer was betrokken.De Tweede Kamer werd wel ingelicht over de zaak bij de Raad van Arbitrage
en de uitkomst hiervan. De bouwcombinatie Hollandse Meren had de Raad van
Arbitrage verzocht om de nieuwe aanbestedingsprocedure voor de HSL-Zuid te
stoppen. Deze procedure was gestart omdat de aanbiedingen ver boven de begroting
lagen. In de brief van de minister aan de Tweede Kamer werd aangegeven dat
de projectorganisatie HSL-Zuid de onderhandelingen met Hollandse Meren had
hervat1.Conclusies over de sturende rol van het parlement bij
de HSL-ZuidIn de besluitvorming op het niveau van PKB en tracébesluiten werd
weinig aandacht besteed aan de aanlegkosten. Het debat bevond zich op een
hoger niveau van abstractie. Wanneer werd gekeken naar de rol van het parlement
bij het kiezen van vormen van aanbestedingen, blijkt dat deze rol beperkt
was. De Tweede Kamer kon zich vinden in de keuze van de regering voor de design
& construct-contracten. Ook pleitte de Tweede Kamer ervoor om risico's
bij aannemers te leggen. De Tweede Kamer werd niet betrokken bij specifieke
aanbestedingen. Wel werd – zoals zal blijken uit de bespreking van de
controlerende rol – de Tweede Kamer op de hoogte gehouden van de aanbestedingen.Wanneer wordt ingezoomd op de mechanismen die de rol van de overheid als
opdrachtgever kunnen beïnvloeden blijkt dat budgetten van delen van de
HSL-Zuid in het parlement expliciet aan de orde zijn gesteld. De vraag is
of dit heeft geleid tot voor de markt relevante transparantie. In haar antwoord
op Kamervragen over de kostenoverschrijding bij de HSL-Zuid gaf de minister
van Verkeer en Waterstaat aan dat werd uitgegaan van de nominale begroting
om te voorkomen dat marktpartijen maximaal inzicht zouden krijgen in de voor
het project beschikbare middelen2. De consequentie
hiervan is dat kostenoverschrijdingen pas in een laat stadium door het parlement
kunnen worden gesignaleerd. De minister schreef:«Deze systematiek vloeit voort uit het spanningsveld waarin de overheid
nu eenmaal zit, namelijk om enerzijds de Kamer inzicht te verstrekken om recht
te doen aan haar budgetrecht en anderzijds te voorkomen dat marktpartijen
hiervan oneigenlijk profiteren door hun biedingen op het maximum te baseren.»3Daarmee gaf de minister aan dat de behandeling van de HSL-Zuid in het
parlement niet heeft geleid tot voor de markt relevante transparantie. Onderzoek
van Kamerstukken en ook het onderzoek naar de rol van de overheid als opdrachtgever
bij de HSL-Zuid (zie deel I) geven geen aanleiding om te veronderstellen dat
er wel sprake is geweest van transparantie. Dit wordt bevestigd door de projectdirectie
van de HSL-Zuid:«De aannemers hadden noch door de HSL-voortgangsrapportages noch
door de behandeling daarvan in de Tweede Kamer inzicht in de opbouw van de
ramingen voor de onderbouw van de HSL-Zuid.»4De krapte op de markt is in het parlement slechts zijdelings aan de orde
geweest. Het besef dát er sprake zou kunnen zijn van een krapte op
de bouwmarkt, lijkt de parlementaire besluitvorming over de HSL-Zuid niet
te hebben beïnvloed5. De minister
heeft dit punt ook niet aan de orde gesteld in de debatten met
de Tweede Kamer over de plannen voor de HSL-Zuid. Het is de vraag of er daadwerkelijk
sprake was van krapte op de bouwmarkt. Op 7 november 2000 stuurde de
minister van Verkeer en Waterstaat een brief inzake overschrijdingen en ramingsmethodiek
HSL-Zuid naar de Tweede Kamer1. In deze brief sprak de minister over een
budgetaanpassing van f 1055 miljoen en weet de hogere kosten aan de krappe
bouwmarkt. In het onderzoek naar de aanbestedende diensten werd door medewerkers
van Rijkswaterstaat expliciet opgemerkt dat de Tweede Kamer had besloten om
gelijktijdig de HSL-Zuid en de Betuweroute aan te leggen en dat dit gezien
de bouwmarkt niet verstandig was geweest. Wij hebben hier vervolgens specifiek
vragen over gesteld aan de minister van Verkeer en Waterstaat. Desgevraagd
gaf de minister van Verkeer en Waterstaat op 26 juni in een brief aan
de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid aan:«Of de krapte op de bouwmarkt leidde tot hogere inschrijvingen is
niet eenduidig te beantwoorden. Feit was dat door de HSL een groot bouwvolume
in de markt werd gezet. Dit kan mogelijk invloed gehad hebben. (...) Of de
wens van de Tweede Kamer niet te schuiven in de beschikbaarheid van HSL en
Betuweroute leidde tot krapte op de bouwmarkt is ook niet eenduidig te beantwoorden.»2Er is veel gediscussieerd over de extra kosten van de tunnel onder het
Groene Hart. Veel parlementsleden waren – tenminste in eerste instantie –
geen voorstander van deze tunnel. In het door ons uitgevoerde documentonderzoek
zijn echter geen aanwijzingen gevonden dat deze politieke druk heeft geleid
tot een onrealistische raming van de kosten. Ook voor het budget van de onderbouw
zijn er geen aanwijzingen dat er sprake was van een wensbudget: volgens de
minister van Verkeer en Waterstaat was het budget voor de onderbouw realistisch3.De minister van Verkeer en Waterstaat geeft expliciet aan dat de Tweede
Kamer geen invloed heeft gehad op de duur van het tenderproces4.
Ook kan worden opgemerkt dat de tijdsdruk bij de aanleg van de HSL-Zuid niet
zozeer leek te komen van het parlement als wel van internationale afspraken.
De Nederlandse regering heeft afspraken gemaakt over wanneer de HSL-Zuid gereed
zou zijn. Deze afspraken – en niet politieke druk vanuit het parlement –
leidden tot tijdsdruk op de aanleg van de HSL-Zuid. Verder kwamen uit het
casus-onderzoek aanwijzingen naar voren dat niet alleen de Projectorganisatie
HSL-Zuid met tijdsdruk te maken had maar de aannemers ook. Om op tijd voldoende
omzet te halen dienden de aannemers opdrachten binnen te slepen. Uitstel van
de aanleg van de HSL-Zuid zou een negatief effect kunnen hebben op de beurskoers
van bedrijven.Op basis van de analyse kan worden gesteld dat het parlement bij de HSL-Zuid
geen negatieve invloed lijkt te hebben gehad op de invulling van het opdrachtgeverschap.
Het parlement heeft -doordat zij niet werd betrokken bij de aanbestedingen –
geen directe invloed gehad op het voorkomen van onregelmatigheden. Wel kan
de vraag worden gesteld of de wens van de Tweede Kamer om niet te schuiven
in de beschikbaarheid van HSL en Betuweroute leidde tot krapte op de bouwmarkt. 18.5 Sturende rol van het parlement bij de BetuwerouteIn deze casusstudie is het slechts in beperkte mate mogelijk om de complexe
politieke besluitvorming over de Betuweroute te reconstrueren. Deze casusstudie
concentreert zich daarom met name op één onderdeel van de Betuweroute:
de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Hierbij zal worden gekeken naar de
sturende rol van het parlement. Om te onderzoeken welke sturende rol de Tweede
Kamer heeft gespeeld bij de aanbestedingen rond de Betuweroute wordt eerst
gekeken naar de algemene besluitvorming, vervolgens wordt ingezoomd op de
besluitvorming over manieren van aanbesteden en tenslotte wordt gekeken naar
besluitvorming over specifieke aanbestedingen.Sturing van plannen voor de BetuwerouteDe Tweede Kamer heeft zich zeer intensief bemoeid met de besluitvorming
over de Betuweroute. Deze bemoeienis beperkte zich niet tot het nut en de
noodzaak van de Betuweroute; de Tweede Kamer heeft zich ook intensief bemoeid
met de precieze invulling van het traject. Bij besprekingen in de Tweede Kamer
bleek dat alle fracties voorstanders waren van tunnels1.
In dit onderzoek wordt met name gekeken naar één van de vijf
tunnels van de Betuweroute: de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal.Het kabinet was een voorstander van een brug over het Pannerdensch Kanaal2. De Tweede Kamer
dacht hier anders over en verzocht om de aanleg van de tunnel onder het Pannerdensch
Kanaal. Een motie voor deze tunnel werd ingediend door de Kamerleden Versnel-Schmitz
en Crone3. In deze motie
werd aangegeven dat de tunnel kon worden gefinancierd uit de middelen die
vrijkomen doordat werd afgezien van een aantal (natuur)maatregelen. Een motie
waarin ook om een tunnel werd gevraagd maar waarin werd voorgesteld dat dit
niet ten koste van andere maatregelen te laten gaan werd ingediend door Leers
c.s.4.Het kabinet voelde meer voor een tunnel. In een brief gaf de minister
van Verkeer en Waterstaat echter wel duidelijk aan op welke manier de tunnel
onder het Pannerdensch Kanaal kon worden gefinancierd, namelijk door af te
zien van andere (milieu)maatregelen5. De minister
constateerde echter dat er nog f 17 miljoen ontbrak en gaf aan dat hiervoor
een beroep kon worden gedaan op de provincie Gelderland.De Kamerleden Versnel-Schmitz en Crone namen kennis van deze brief en
pasten op basis hiervan hun motie aan6. Zij voegden
deze zin toe: «gelet op de bereidheid van de provincie
Gelderland om bij te dragen in een eventueel tekort als gevolg van deze «brug-voor-tunnel-ruil».» Op 29 juni 1995 werd in de Tweede Kamer over de motie
van Versnel-Schmitz en Crone gestemd7.
De motie werd met brede steun van de Tweede Kamer aangenomen. D66, de RPF,
de SGP, het GPV, de PvdA, GroenLinks, de SP, de VVD, het AOV, de Unie 55+
stemden voor de motie. Het CDA stemde tegen.Op 14 juli 1995 reageerde de minister van Verkeer en Waterstaat in een
brief op de motie van de Tweede Kamer8. Zij gaf hierbij
aan dat in de motie werd gesproken over een bijdrage van de provincie Gelderland:
«Alvorens te kunnen overgaan tot het uitvoeren van de motie wacht ik
de bevestiging van [de zijde van de provincie Gelderland, red.] met belangstelling
af.» Later bleek de provincie Gelderland met deze bijdrage te komen9. Toen vond
een partiële herziening van de Planologische Kernbeslissing
Betuweroute plaats zodat de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal kon worden
aangelegd.Sturing van manieren van aanbesteden bij de Betuweroute In eerste instantie
werd de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal aanbesteed via een design &
construct-contract. Dit leidde tot «niet-passende» aanbiedingen
en daarom bereidde de RIB een traditionele aanbesteding van het werk voor1. Ondertussen werd echter nog wel gezocht naar geschikte aanbiedingen
voor het design & construct-contract. Dit leidde ertoe dat de aanleg van
de tunnel werd gegund aan de Frans-Nederlands-Belgische combinatie COMOL.
Bij al deze keuzen speelde de Tweede Kamer geen rol.Het parlement stond positief tegenover design & construct-contracten.
Bij het debat over het kabinetsstandpunt Betuweroute pleitte Leers (CDA) ervoor
dat de minister in het aanbestedingsbeleid ruimte zou creëren voor innovatieve
oplossingen2. Ook in de debatten
over de tweede voortgangsrapportage werd expliciet gesproken over manieren
van aanbesteden3. Verschillende
Kamerleden gaven aan dat de aanbesteding prikkels moest bieden tot innovaties.
Feenstra (PvdA) gaf expliciet aan dat vermeden moest worden dat aannemers
risicomijdend gedrag gaan vertonen. Ook Versnel-Schmitz (D66) wees op het
belang van innovatieve oplossingen.Sturen van aanbestedingen bij de BetuwerouteEr zijn in de Kamerstukken geen aanwijzingen dat de Tweede Kamer zich
heeft beziggehouden met specifieke aanbestedingen. Dit blijkt bijvoorbeeld
uit het antwoord van de minister van Verkeer en Waterstaat op de vraag van
Kamerlid Leers. De minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde over de aanbesteding
van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal dat na de inschrijving is gebleken
dat er sprake was van «niet-passende aanbiedingen» en dat daarna
de aanbestedingsprocedure is stopgezet. De minister wilde niet ingaan op het
verschil tussen de raming en de aanbiedingen:«Gelet op het lopende overleg en de daarbij na te komen vereisten
van zorgvuldigheid en vertrouwelijkheid, doe ik geen mededeling over het verschil
tussen de aanbiedingsprijs en de geraamde aanneemsom.»4Conclusies over de sturende rol van het parlement bij
de BetuwerouteIn plaats van een brug werd op verzoek van de Tweede Kamer een tunnel
onder het Pannerdensch Kanaal aangelegd. Hierbij hield de Tweede Kamer zich
ook heel specifiek bezig met de financiële dekking van de tunnel. Geconcludeerd
kan worden dat de Tweede Kamer een sterk sturende rol heeft gespeeld bij de
besluitvorming over deze tunnel.De Tweede Kamer stond in het algemeen positief tegenover manieren van
aanbesteden die leiden tot innovatieve oplossingen. Daarmee lijkt de Tweede
Kamer ook positief te hebben gestaan tegenover het design & construct-contract
voor de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Bij de feitelijke aanbesteding
van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal speelde de Tweede Kamer geen rol.Wanneer wordt ingezoomd op de mechanismen die de rol van de overheid als
opdrachtgever kunnen beïnvloeden blijkt dat er is gesproken over het
budget van de Betuweroute. Er zijn echter geen aanwijzingen dat deze debatten
hebben geleid tot hogere inschrijvingen voor de tunnel vanuit
de aannemers. Ook Railinfrabeheer gaf aan dat er tijdens het aanbestedingsproces
niet is gebleken dat aannemers door de behandeling in de Kamer meer informatie
over budgetten hadden gekregen dan wenselijk was1.Verder is – voor zover kon worden afgeleid uit de Kamerstukken over
de Betuweroute – de krapte op de bouwmarkt niet aan de orde geweest.
De minister heeft in de communicatie met de Kamer ook niet aangegegeven dat
hierdoor kosten hoger uit zouden kunnen vallen. Bij de aanbestedingen werd
de krapte op de bouwmarkt wel door de aannemers als argument genoemd waarom
de inschrijvingen hoger uitvielen dan de raming2.Ook is veel gediscussieerd over de kosten van de tunnel onder het Pannerdensch
Kanaal. De regering was geen voorstander van deze tunnel, maar de meerderheid
van de Tweede Kamer wilde de tunnel wel. Uit het onderzoek komen echter geen
aanwijzingen naar voren dat politieke druk heeft geleid tot een onrealistische
raming van de kosten. Deze bevinding werd bevestigd door Railinfrabeheer3.Tenslotte zijn geen aanwijzingen gevonden dat debatten in het parlement
hebben geleid tot tijdsdruk op de aanbestedingen. Railinfrabeheer gaf aan
dat de aanbesteding van de tunnel volgens het reguliere proces is verlopen4.De analyse van de rol van het parlement bij de Betuweroute geeft hetzelfde
beeld als bij de HSL-Zuid. Ook bij de Betuweroute heeft het parlement geen
negatieve invloed gehad op de invulling van het opdrachtgeverschap. Het parlement
lijkt – doordat zij niet werd betrokken bij de aanbestedingen –
ook geen directe invloed te hebben gehad op het voorkomen van onregelmatigheden.18.6 Sturende rol van het parlement bij de Noord/ZuidlijnOver de Noord/Zuidlijn kan worden opgemerkt dat deze wordt gerealiseerd
door de gemeente Amsterdam. In het parlement is niet gesproken over manieren
van aanbesteden bij de Noord/Zuidlijn en ook niet over specifieke aanbestedingen.
De gemeente kreeg echter van het Rijk een subsidie voor de realisatie uit
het Infrastructuurfonds. Dit betekent dat de sturende rol van het parlement
vooral betrekking heeft op deze subsidiebeschikking5.
In de subsidiebeschikking werd onder bepaalde voorwaarden een bedrag toegekend
voor de aanleg van de Noord/Zuidlijn6.Sturing van plannen voor de Noord/ZuidlijnIn de debatten over de PKB-Schiphol kwam de Noord/Zuidlijn een aantal
maal aan de orde7. Het parlement sprak in deze debatten vooral zorg uit over de
vertraging van de besluitvorming over de Noord/Zuidlijn. Ook is over de Noord-Zuidlijn
verscheidene keren in de Tweede Kamer gesproken in het kader van de bespreking
van het MIT en van de begroting van het Infrastructuurfonds. In het algemeen
kan worden gesteld dat blijkt dat er brede steun in de Tweede Kamer bestond
voor de Noord/Zuidlijn. Wel bestonden er zorgpunten. Het eerste zorgpunt was
de trage besluitvorming8. Het tweede zorgpunt betrof de stijgende
kosten en – meer specifiek – de rijksbijdrage9.In juni 1999 werd door de minister van Verkeer en Waterstaat de subsidieverlening
van het Rijk aan de Noord/Zuidlijn in de Tweede Kamer aan de orde
gesteld. In de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede
Kamer wees de minister expliciet op het risico dat de kosten van de Noord/Zuidlijn
oplopen door een volle markt vanwege de lopende projecten (HSL-Zuid en Betuweroute)1. Mede daarom
werd een aanvulling verleend op de subsidie aan de gemeente Amsterdam. In
het algemeen overleg tussen de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat
en de minister van Verkeer en Waterstaat werd door verschillende Kamerleden
benadrukt dat het risico bestond dat de kosten nog verder op zullen lopen2. Van Heemst (PvdA)
wees bijvoorbeeld op het risico van het boren in de natte ondergrond van de
kwetsbare oude binnenstad. Ook Stellingwerf van de RPF wees op bouwtechnische
risico's. Het debat concentreerde zich vooral op de vraag of de risico's er
niet toe zouden leiden dat de gemeente Amsterdam aanvullende claims zal kunnen
indienen bij het Rijk. Hofstra (VVD): «Is er niet langs welke omweg
dan ook alsnog een claim voor het Rijk te verwachten?»In andere debatten werden vooral door de SP vragen gesteld over de kosten
van de Noord-Zuidlijn. In 1997 stelde het SP-Kamerlid Poppe de sterk stijgende
kosten aan de orde3.
In 1999 stelde het SP-Kamerlid Van Bommel hier wederom vragen over4. Ook werden er vragen gesteld over de gevolgen van de Noord/Zuidlijn
voor andere openbaar vervoer voorzieningen in Amsterdam. In 1999 stelden bijvoorbeeld
Verbugt en Hofstra van de VVD hier vragen over5.Conclusies over de sturende rol van het parlement bij
de Noord/ZuidlijnDe sturende rol van het parlement ten aanzien van de Noord/Zuidlijn wijkt
af van deze rol bij de HSL-Zuid en de Betuweroute. Bij de Noord/Zuidlijn gaat
het om een project van de gemeente Amsterdam waaraan het Rijk een bijdrage
levert. Dit betekent dat het debat in de Tweede Kamer minder inhoudelijk van
aard was en zich meer concentreerde op de vraag hoe hoog de rijksbijdrage
moest zijn en welke waarborgen bestonden dat de rijksbijdrage niet zou oplopen.
Men kan zich zelfs afvragen of er bij dit project wel sprake is van een sturende
rol van het parlement. Het parlement diende wel in te stemmen met de subsidie
voor het project maar had verder nauwelijks inhoudelijke inbreng.Wanneer wordt ingezoomd op de mechanismen die de rol van de overheid als
opdrachtgever kunnen beïnvloeden blijkt dat er in het parlement alleen
is gesproken over het gehele budget van de Noord/Zuidlijn. Toch komen uit
het deelproject «Casuïstiek» aanwijzingen naar voren dat
de getallen over de Noord/Zuidlijn in het MIT aannemers relevante informatie
geven. Uit dit deelproject bleek echter niet op welke wijze deze informatie
over het beschikbare budget de aanbesteding heeft beïnvloed.Verder blijkt uit de analyse dat door de minister de mogelijke krapte
op de bouwmarkt is onderkend en daardoor één van de redenen
was om het budget voor de Noord-Zuidlijn te verhogen. Het parlement stemde
in met deze verhoging. De burgemeester van Amsterdam geeft in een brief aan
de gemeenteraad over de tweede aanbesteding aan dat de prijzen onder andere
hoog zijn door de krappe markt6.Er lijkt in eerste instantie sprake van een realistisch budget doordat
de krapte van de markt in ogenschouw is genomen en heeft geleid tot een hoger
budget. Bij de aanbestedingen blijkt het echter lastig om het project binnen
het budget uitgevoerd te krijgen. Opgemerkt kan worden dat budgetverhoging
problematisch is doordat het rijk had laten vastleggen dat alle mee- en tegenvallers
voor rekening van de gemeente Amsterdam komen.Er zijn geen aanwijzingen dat debatten in het parlement hebben geleid
tot tijdsdruk op de aanbestedingen. Uit het onderzoek van het deelproject
«Casuïstiek» bleek wel dat tijdsdruk een rol speelt bij de
Noord/Zuidlijn. Deze tijdsdruk is echter vooral toe te schrijven aan afspraken
die zijn gemaakt met allerlei belanghebbenden (busbedrijf, NS).Het parlement had bij dit project een nog grotere afstand tot de concrete
aanbestedingen dan bij de HSL-Zuid en de Betuweroute en heeft daarom geen
invloed gehad op het voorkomen van onregelmatigheden. Ook zijn er geen aanwijzingen
dat het parlement het opdrachtgeverschap van de gemeente Amsterdam negatief
heeft beïnvloed. 19 DE CONTROLERENDE ROL VAN HET PARLEMENT19.1 InleidingEén van de belangrijkste taken van het parlement is het uitoefenen
van controle op de regering. Deze controlerende rol van de volksvertegenwoordiging
is een kernelement van de Nederlandse rechtsstaat. In het algemeen kan worden
gesteld dat het parlement de regering ex-ante en ex-post controleert. De ex-ante
controle betreft de controle op plannen en begrotingen van de regering terwijl
ex-post controle de controle op de uitvoering van de plannen betreft. In dit
hoofdstuk gaat het om de controle tijdens en na afloop van de uitvoering van
plannen. De rol van het parlement bij het opstellen van plannen is aan de
orde gekomen bij de bespreking van de sturende rol van het parlement. In deze
paragraaf wordt het onderzoek naar de volgende deelvraag gepresenteerd:Op welke wijze heeft het parlement controle uitgeoefend
op de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten en het naleven en handhaven
van aanbestedings- en mededingingswetgeving en hoe heeft dit bijgedragen aan
het voorkomen van onregelmatigheden?In deze vraagstelling zijn verschillende objecten van controle te onderkennen.
Ook is voor een onderzoek naar controle van belang om aan te geven wat voor
signalen er zijn ontvangen en hoe het parlement deze heeft verwerkt.Objecten van controleBij het deelonderzoek naar de controlerende rol van het parlement werd
steeds gekeken naar de verschillende objecten van controle.1. Controle op de naleving van wetgeving. Ten
eerste werd gekeken naar de controle op naleving van wetgeving bij de aanbesteding
en uitvoering van deze drie bouwprojecten. Hierbij is in kaart gebracht welke
signalen het parlement heeft ontvangen over onregelmatigheden en hoe het parlement
hierop heeft gereageerd. In deze rol is het parlement enigszins vergelijkbaar
met de in deel II onderzochte handhavingorganisaties (NMa, OM).2. Controle op het opdrachtgeverschap. Ten
tweede is gekeken naar de controle op het opdrachtgeverschap van de overheid.
Deze vorm van controle richt zich op de vraag óf het parlement inzicht
kan krijgen in de besteding van financiële middelen en ook op de vraag
of financiële middelen op juiste wijze worden besteed. Daarbij is in
kaart gebracht in hoeverre het parlement signalen heeft ontvangen dat dit
opdrachtgeverschap niet adequaat werd uitgevoerd. Nu gaat het over het verwerken
van signalen over tekortkomingen in het opdrachtgeverschap van overheidsorganisaties.3. Controle op de handhaving van wetten. Ten
derde is gekeken naar de controle op de handhaving van wetten. Daarbij is
in kaart gebracht in hoeverre het parlement signalen heeft ontvangen dat deze
handhaving niet adequaat werd uitgevoerd. Het parlement kan controleren in
hoeverre de handhaving door NMa, OM en FIOD/ECD adequaat worden uitgevoerd.
Nu staat het parlement voor de vraag of overheidsorganisaties op de juiste
manier zorgdragen voor handhaving van wetten.Soorten van signalenDe controle door het parlement wordt beschouwd als het ontvangen en verwerken
van signalen. Bekeken is of het parlement signalen heeft ontvangen
van onregelmatigheden of tekortschieten van opdrachtgeverschap of handhaving.
Hierbij is onderzocht van wie het parlement deze signalen heeft ontvangen.
Daarbij kunnen twee soorten signalen worden onderscheiden:1. Geïnstitutionaliseerde signalen. Geïnstitutionaliseerde
signalen zijn de signalen die het parlement ontvangt van politiek-bestuurlijke
instituties. Hierbij gaat het natuurlijk om signalen van ministers maar ook
rapporten van de Algemene Rekenkamer worden beschouwd als geïnstitutionaliseerde
signalen.2. Niet-geïnstitutionaliseerde signalen. Niet-geïnstitutionaliseerde
signalen zijn signalen die het parlement ontvangt vanuit andere bronnen. Berichten
in de media en contacten met klokkenluiders zijn voorbeelden van niet-geïnstitutionaliseerde
signalen.Verwerking van de signalenOok is bekeken welke acties het parlement heeft ondernomen op basis van
de signalen die werden ontvangen over onregelmatigheden. Bij deze verwerking
van signalen is een onderscheid gemaakt in de volgende acties:1. Geen actie. Mogelijk onderneemt het parlement
geen actie naar aanleiding van signalen. De signalen worden voor kennisgeving
aangenomen en er volgen verder geen activiteiten van het parlement.2. Opheldering. Naar aanleiding van signalen
kan het parlement om opheldering vragen. Het parlement kan acties ondernemen
om meer duidelijkheid te krijgen over mogelijke onregelmatigheden?3. Optreden tegen onregelmatigheden. Het parlement
kan een stap verder gaan dan het vragen van opheldering en kan ook optreden
tegen onregelmatigheden. Het parlement kan bijvoorbeeld ministers vragen om
op te treden tegen onregelmatigheden.19.2 Opbouw onderzoekOm te onderzoeken op welke wijze het parlement haar controlerende rol
heeft ingevuld is ten eerste gekeken naar algemene controle op naleving van
wetgeving in de bouwnijverheid, opdrachtgeverschap van de overheid en handhaving.
Hierbij zijn Kamerstukken en handelingen doorzocht op deze drie vormen van
controle. Ten tweede is gekeken naar de controle in specifieke situaties van
naleving van wetgeving in de bouwnijverheid, opdrachtgeverschap van de overheid
en handhaving. Hierbij zijn casus-studies verricht waarbij gebruik is gemaakt
van Kamerstukken en -handelingen maar ook van aanvullende documenten (onder
andere krantenartikelen).Bij de keuze van de casus is ten eerste uitgegaan van de lijst met casus
die door de enquêtecommissie zijn geprioriteerd. Gezien de prioriteiten
van de enquêtecommissie is aandacht besteed aan de Schipholtunnel en
de Bosboekhouding. Van de andere casus zijn alleen de Noord/Zuidlijn en de
HSL-Zuid uitgebreid besproken in de Tweede Kamer. Deze casus zijn daarom geselecteerd.
Andere projecten zijn niet of marginaal aan de orde geweest.1Een uitzondering vormt Plein 23. Bij dit bouwproject was het parlement de
opdrachtgever. Vanwege de afwijkende rol van het parlement bij dit bouwproject
is dit niet verder onderzocht.Ten tweede zijn casus onderzocht waarbij mogelijk sprake was van niet-naleving
van wetgeving en de Tweede Kamer in haar controlerende een rol heeft gespeeld.
Daarbij ging het om de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal van de Betuweroute. Bij deze tunnel waren de aanbiedingen
flink hoger dan de raming. Vanwege de vergelijkbaarheid met de HSL-Zuid is
deze casus ook onderzocht. In zijn gesprek met de Tijdelijke Commissie noemt
Van Gijzel het Pannerdensch Kanaal en de HSL-Zuid als voorbeelden van de stopzetting
van de aanbestedingsprocedure. Verder is ook gekeken naar de fraude bij de
RIB. Meldingen over deze fraude aan de Tweede Kamer leidden uiteindelijk tot
onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar aanbesteding door de RIB. In het
onderstaande schema staat aangegeven welke objecten van controle het accent
hadden bij het onderzoek van de verschillende casus.Tabel 19.1 Onderzochte casus «controlerende rol
van het parlement».  HSL-Zuid1Betuweroute2Noord/Zuid-lijn3Schiphol-tunnelBosboek-houdingFraude RIB Controle op naleving van wetgeving   XXX Controle op opdrachtgeverschapXXXX X Controle op de handhavingX XXX 1 Bij deze casus is ook de sturende rol van het parlement onderzocht.2 Ibidem.3 Ibidem.Hierbij kan nog worden opgemerkt dat van deze casus de HSL-Zuid en de
Betuwelijn door de Tweede Kamer zijn benoemd als Groot Project. Dit betekent
dat de Kamer regelmatig via voortgangsrapportages op de hoogte werd gehouden
van deze projecten.19.3 Algemene parlementaire controleAlgemene parlementaire controle op naleving van wetgevingNa de SPO-beschikking in 1992 bestond in het parlement enige aandacht
voor naleving van wetgeving in de bouwnijverheid. Zo had het Kamerlid Lonink
(PvdA) in 1993 het idee dat «de tijden van voor de SPO-verordening zijn
teruggekomen» en dat er telefonische voorvergaderingen plaatsvonden
onder andere toen het ging om de geluidswerende voorzieningen van Schiphol1. Uit de Kamerstukken
blijkt niet welke signalen hij hierover had ontvangen. Hij stelde de onregelmatigheden
aan de orde in het overleg met de staatssecretaris van Economische Zaken over
het besluit aanbestedingsregelingen. Ook het Kamerlid Van Rey (VVD) gaf in
dit overleg aan dat aannemers in sommige gevallen verplicht zijn aan overlegvergaderingen
deel te nemen. De staatssecretaris gaf aan dat er overleg plaatsvindt met
de desbetreffende organisaties en dat het bedrijfsleven duidelijk wordt gemaakt
dat de tijden zijn veranderd. Hierbij geeft de staatssecretaris aan dat specifiek
contact wordt onderhouden met de bouwsector.In Kamerstukken in de periode daarna zijn geen vragen gevonden die betrekking
hadden op onregelmatigheden in de bouwnijverheid. Daarmee lijkt de naleving
van wetgeving in de bouwnijverheid enige tijd verdwenen van de agenda van
de Tweede Kamer. In 1997 komt het punt echter weer aan de orde. Op 21 oktober
1997 stelt het Kamerlid Duivesteijn (PvdA) aan minister de Boer een vraag
over kartelvorming bij VINEX-locaties. «Dan de kartelvorming. Ik heb bij het begrotingsonderzoek aangegeven
en er heeft ook een artikel over in Cobouw gestaan dat er steeds meer afspraken
worden gemaakt tussen bouwers, projectontwikkelaars en beleggers, dus eigenlijk
met de grondeigenaren in deVinex-gebieden, over het tempo waarin er gebouwd
zou moeten worden. Ik kan dit bijna niet anders interpreteren dan als kartelvorming.
(...) Is het kabinet ertoe bereid degenen die er verantwoordelijk voor zijn,
te vragen nader onderzoek te doen, in het bijzonder naar afspraken die in
Haaglanden gemaakt zijn en die het risico van kartelvorming in zich dragen?»1Deze vraag wordt in oktober 1998 herhaald door het Kamerlid Van Zuijlen
en aan de minister van Economische Zaken gesteld2.
De minister antwoordt dat zij het risico van deze kartelvorming beperkt acht.
Verder geeft zij aan:«Ik deel deze conclusie, maar wil erop wijzen dat het toezicht op
de naleving van de Mededingingswet is opgedragen aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
Deze beslist zelfstandig of zij in een bepaald geval een onderzoek start.
Direct belanghebbenden kunnen een klacht indienen bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit
als zij vinden dat er sprake is van een overtreding van de mededingingsregels.»3Op 26 oktober 1999 antwoordt de minister van Economische Zaken mede namens
de staatssecretaris van VROM op de vragen van de Kamerleden Duivesteijn en
Van Zuijlen over de risico's van mededingingsbeperkingen op de VINEX-locaties4. De minister
geeft aan dat zij het risico van mededingingsbeperkingen op VINEX-locaties
tamelijk beperkt achten. Ook geeft zij aan dat de NMa geen klachten hierover
heeft ontvangen en dat de NMa zelfstandig beslist of zij wel of niet een onderzoek
start naar mededingingsbeperkende maatregelen. Daarom achten de minister en
de staatssecretaris het niet noodzakelijk om vanuit het kabinet een afzonderlijk
onderzoek naar kartelvorming te entameren.Op 16 november 1999 dient Duivesteijn een klacht in bij de NMa over de
onvolkomen marktwerking op VINEX-locaties. De NMa antwoordt Duivesteijn op
12 september 2001 in een brief waarbij uitvoerig wordt ingegaan op de
betrokken markten en de mededingingsafwegingen waarna gesteld wordt dat er
geen aanwijzingen zijn van overtredingen van de Mededingingswet door bij de
VINEX-locaties betrokken marktpartijen die aanleiding geven tot nader onderzoek.Algemene controle op het opdrachtgeverschap: onderzoeken
van de Algemene RekenkamerIn de Tweede Kamer stond algemene controle op opdrachtgeverschap van overheidsorganisaties
steeds op de agenda. Belangrijk hierbij waren de rapporten van de Algemene
Rekenkamer waarin steeds werd gewezen op tekortkomingen bij aanbestedende
diensten.In 1995 onderzocht de Algemene Rekenkamer de contractadministraties en
het toezicht van de Rijkswaterstaat op twaalf bestekken in Noord-Holland5. De Algemene Rekenkamer concludeerde
dat zes bestekken geheel in orde waren. Bij vier bestekken werden echter ernstige
gebreken in het toezicht geconstateerd en bij twee bestekken werd slechts
een gedeelte van het werk gecontroleerd. Over dit rapport van de Algemene
Rekenkamer werd een aantal vragen gesteld door Kamerleden. In haar antwoorden
beloofte de minister te zorgen voor een beter invulling van het opdrachtgeverschap6. In haar rechtmatigheidsonderzoek 1996 naar het Infrastructuurfonds besteedde
de Algemene Rekenkamer aandacht aan het financieel beheer rond de grond-,
water- en wegenbouwcontracten1. De
Algemene Rekenkamer concludeerde dat veel werk is verricht ter verbetering
van het financieel beheer maar dat dit toch nog niet geheel voldeed aan de
eisen. Daarom besloot de Algemene Rekenkamer – ondanks toezeggingen
van de minister – bezwaar te maken op grond van artikel 55, lid 1 van
de Comptabiliteitswet. Bij de rijksrekening 1996 werd daarom dienaangaande
een aantekening geplaatst. Het rapport van de Algemene Rekenkamer werd op
27 november 1997 besproken in een algemeen overleg tussen de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat en de minister van Verkeer en Waterstaat2. Enkele Kamerleden
stelden tijdens dit overleg kritische vragen over het opdrachtgeverschap van
Rijkswaterstaat. De minister gaf aan dat er werd gewerkt aan verbeteringen
van het contractbeheer.In het rapport bij de financiële verantwoording 1998 van het infrastructuurfonds
kwam de Algemene Rekenkamer tot het oordeel dat het financieel beheer van
de GWW-contracten nog steeds ernstige tekortkomingen kende3. De Algemene
Rekenkamer vond dit, gelet op de aan de Tweede Kamer gedane toezeggingen,
een zorgwekkende situatie. Overigens constateerde de Algemene Rekenkamer wel
dat de departementsleiding voldoende aandacht schonk aan het financieel beheer.
Door de Tweede Kamer werden over de GWW-contracten vragen aan de regering
gesteld4. Hierbij werd
ook expliciet gevraagd naar het beheer van de contracten van de zogenaamde
«Grote Projecten» en ook naar de benodigde mentaliteitsverandering
bij Rijkswaterstaat. In haar antwoord gaf de minister aan dat er allerlei
maatregelen werden genomen om tot verdere verbeteringen te komen en, specifiek,
hoe het contractbeheer van grote projecten kon worden gewaarborgd.Op 23 juni 1999 stuurde de Algemene Rekenkamer het rapport «Toezicht
op het spoor» naar de Tweede Kamer5. In
dit rapport heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht of het ministerie van
Verkeer en Waterstaat in de periode 1995–1998 voldoende toezicht heeft
uitgeoefend op de uitvoering van publieke taken door de taakorganisaties van
de NS en of voldoende invulling is gegeven aan de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie.
De Algemene Rekenkamer concludeerde dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat
in de onderzochte periode zijn toezichts- en opdrachtgeversrol onvoldoende
heeft ingevuld: er ontbrak een toezichts- en sturingskader, het ministerie
schoot tekort in de praktische invulling van zijn opdrachtgeversrol en de
verstrekking van de rijksbijdrage heeft het ministerie onvoldoende benut om
te taakorganisaties inhoudelijk te sturen. Op 10 februari voerde de Vaste
Commissie voor Verkeer en waterstaat overleg met de minister van Verkeer en
Waterstaat over het rapport van de Algemene Rekenkamer6. Door verschillende
Kamerleden werden kritische vragen gesteld over het «toezicht op het
spoor» door de minister van Verkeer en Waterstaat7.
De minister antwoordde dat er werd gewerkt aan een betere structuur voor het
toezicht: «Vanwege de kritiek van de Algemene Rekenkamer wilde de minister
zorgvuldig en gefaseerd, maar in een straf tempo de absolute scheiding tussen
de NS en taakorganisaties realiseren.8»Algemene controle op opdrachtgeverschap: signaal van ministerie
van Economische ZakenHet parlement kreeg echter niet alleen signalen van de Algemene Rekenkamer
over het tekortschieten van het opdrachtgeverschap van sommige aanbestedende
diensten. In 1999 verscheen de discussienota «Haal pegels
uit die regels!» van het ministerie van Economische Zaken. Dit rapport
was het resultaat van een Economische Zaken-projectgroep die het tekortschieten
in de navolging van de Europese richtlijnen inzake overheidsopdrachten had
onderzocht. Geconstateerd werd dat de procedures efficiënt en winstgevend
waren voor diensten die professioneel zijn georganiseerd en veel Europees
aanbesteden maar dat de kosten overheersten voor diensten die niet veel met
de aanbestedingsregels in aanraking kwamen. De projectgroep constateerde dat
het handhaven van de naleving van de regels tekort schoot. Er werd beschreven
dat ondernemers huiverig waren om van het handhavingsinstrumentarium gebruik
te maken vanwege het mislopen van toekomstige opdrachten. Deze projectgroep
heeft in het rapport ook voor stellen geformuleerd om de naleving van de regels
te verbeteren. Bij deze voorstellen werd onder andere ingegaan op nationale
regels, handhaving (waaronder het aanpakken van collusie) en economische prikkels.Op 3 december 1999 stuurde de minister van Economische Zaken het Actieplan
Professioneel Inkopen en Aanbesteden naar de Tweede Kamer1. In dit rapport
werd expliciet aangegeven dat de Europese regels voor aanbesteding onvoldoende
werden nageleefd. Dit werd toegeschreven aan onbekendheid met de regels en
het ontbreken van de bereidheid van bedrijven om te klagen bij een rechtbank,
arbitragecollege of de Europese Commissie. De discussienota «Haal pegels
uit die regels!» werd als bijlage meegestuurd.Naar aanleiding van dit actieplan is in de Tweede Kamer gediscussieerd
over aanbestedingen2. Alle woordvoerende
Kamerleden gingen hierbij in op het tekortschieten van Nederlandse overheidsorganisaties
bij het Europees aanbesteden. Ze gaven aan dat de rijksoverheid hierdoor veel
geld laat liggen. In haar antwoord gaf de minister aan dat zij voorlopig niet
van plan was hard op te treden tegen het niet naleven van de Europese regels:«De minister wees erop dat bedrijven die zich benadeeld voelen bij
een aanbesteding juridische mogelijkheden hebben voor het aanspannen van een
procedure, wat overigens niet vaak gebeurt. In de toekomst kan eventueel overgegaan
worden tot zwaardere maatregelen, zoals het door de Europese Commissie geopperde
onafhankelijke toezicht. Dit is echter alleen aan de orde als het aanbestedingsgedrag
van de medeoverheden door onwilligheid niet tot verbetering kan worden gebracht
of als er sprake is van onvoldoende financiële voordelen.»3Met dit antwoord namen de Kamerleden genoegen. Zij drongen niet aan op
verder onderzoek naar de oorzaken van het niet-naleven van de Europese regels
of verdere maatregelen tegen het niet-naleven. De voorstellen het ministerie
van Economische Zaken werd door de Tweede Kamer geaccepteerd.Controle op de handhavingEr was ook sprake van structurele controle op de handhaving op de Mededingingswet
door de NMa. Jaarverslagen van de NMa werden in de Tweede Kamer besproken.
Tenminste in één geval is hierbij ook specifiek gesproken over
de bouwnijverheid. De minister van Economische Zaken stuurde de Tweede Kamer
het jaarverslag van de NMa over het jaar 2000. In dit jaarverslag werd onder
andere ingegaan op de prioritering door de NMa. De NMa gaf aan dat daarbij
de volgende aspecten een rol kunnen spelen: economische importantie,
belang voor de consument, kansrijkheid van de vaststelling van een overtreding,
doelmatigheid en ernst van de vermoedelijke overtreding. Op 21 juni 2001
overlegde de Vaste Kamercommissie voor Economische Zaken met de minister van
Economische Zaken over (onder andere) dit jaarverslag1. In dit
overleg stelden de Kamerleden een groot aantal vragen over de NMa. In dit
overleg gaf het Kamerlid Leers (CDA) expliciet aan dat de NMa zich meer zou
moeten bij de «grote vissen» zoals bijvoorbeeld de bouwbedrijven.
De minister antwoordde dat bij de evaluatie van de Mededingingswet zou worden
bekeken of concentraties in de bouw kunnen worden tegengehouden.Voor de handhaving door het Openbaar Ministerie en de ECD (later: FIOD/ECD)
bestond minder structurele aandacht. In de Kamerstukken en -handelingen werd
niet gevonden dat vervolging van overtredingen in de bouwnijverheid door het
Openbaar Ministerie of door de ECD in het parlement aan de orde is geweest.Conclusies over algemene parlementaire controleDe algemene parlementaire controle concentreerde zich met name op het
opdrachtgeverschap van de overheid. Bij deze vorm van controle vormden de
rapporten van de Algemene Rekenkamer -die zich zeer kritisch uitliet over
het opdrachtgeverschap door Rijkswaterstaat – belangrijke signalen.
Verder kwam er ook een belangrijk signaal van de minister van Economische
Zaken. Deze signalen leidden tot debatten in de Kamer en ook tot verzoeken
aan de regering om verbeteringen door te voeren in het opdrachtgeverschap.Vlak na de SPO-beschikking van de Europese Commissie bestond er in het
parlement nog aandacht voor naleving van wetgeving in de bouwnijverheid. Deze
aandacht lijkt daarna te zijn weggeëbd. Voor de NMa bestond – wellicht
mede omdat deze organisatie pas kort bestaat – structurele aandacht
van het parlement. De andere handhavende instanties – het Openbaar Ministerie
en de ECD -kregen minder structurele aandacht.19.4 Parlementaire controle op de onderbouw van de HSL-ZuidIn deze casus wordt aandacht besteed aan de controlerende rol van het
parlement bij de aanbesteding van de onderbouw van de HSL-Zuid. In deze casus
speelde met name de controle op het opdrachtgeverschap van de overheid en
de controle op de handhaving door de NMa.Controle op het opdrachtgeverschapBij de controle op het opdrachtgeverschap wordt met name de parlementaire
reactie op de hoge inschrijvingen van aannemers geanalyseerd. Deze controle
werd getriggerd door het vijfde voortgangsrapport van de HSL-Zuid. De minister
van Verkeer en Waterstaat stuurde op 5 juli 1999 dit voortgangsrapport
volgens de procedureregeling Grote Projecten naar de Tweede Kamer2. Naar aanleiding
van het voortgangsrapport stelde de D66-fractie vragen over de stand van zaken
bij de gunning van contracten. De minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde
dat een nieuwe aanbestedingsprocedure was gestart voor het tracédeel
Noordelijk Holland3. Zij gaf aan
dat de kwaliteit van de aanbiedingen en de daarbij behorende prijsstelling
aanleiding waren om de huidige procedure te stoppen. Zij schreef verder dat
de aannemers niet zijn gekomen met innovatieve oplossingen en dat «de
uitdagingen die een design & construct-contract biedt aan de gegadigden
lijken te zijn beoordeeld op de risico's en niet op de kansen.»
Ook verwees de minister naar de voorspoedige onderhandelingen over het contract
voor de boortunnel.Een volgend signaal over problemen rond het opdrachtgeverschap kwam in
januari 2000. De Tweede Kamer werd door de minister van Verkeer en Waterstaat
ingelicht over de zaak bij de Raad van Arbitrage en de uitkomst hiervan1.
Zij vermeldde hierin dat er bij de aanbestedingsprocedure voor het contract
Noordelijk Holland was geconstateerd dat er een extreem verschil zat tussen
de begroting en de ingediende aanbiedingen. In deze brief werd aangegeven
dat de projectorganisatie HSL-Zuid de onderhandelingen met de aannemerscombinatie
Hollandse Meren had hervat. Zover kan worden nagegaan in de Kamerstukken en
-handelingen werd op deze mededelingen van de minister niet gereageerd door
de Tweede Kamer.In maart 2000 werden de problemen opgepikt door de media. In de Volkskrant
van 8 maart 2000 verscheen een artikel over vertragingen bij de bouw
van de HSL-Zuid. De Volkskrant schreef dat de onderhandelingen tussen het
projectbureau HSL-Zuid en de bouwondernemingen over de aanleg voortduurden,
terwijl die eind vorig jaar hadden moeten worden afgerond. Naar aanleiding
van dit artikel stelde op 10 maart 2000 het Kamerlid Leers (CDA) schriftelijke
vragen over de vertraging bij de bouw van de HSL-Zuid2. Hij vroeg of deze vertraging te maken heeft met de
slepende onderhandelingen met de bouwondernemingen. De minister ontkende dat
er sprake is van een vertraging in de aanleg van de HSL-Zuid hoewel ze wel
toegaf dat er enige vertraging was opgetreden in de onderhandelingen met de
bouwondernemingen.In oktober 2000 kwam er weer een voortgangsrapportage. Op 10 oktober
2000 stuurde de minister van Verkeer en Waterstaat de zevende voortgangsrapportage
van de HSL-Zuid naar de Tweede Kamer3. Kort daarna,
op 7 november 2000, stuurde zij een brief inzake overschrijdingen en
ramingsmethodiek HSL-Zuid naar de Tweede Kamer4. In deze brief sprak de minister over een
budgetaanpassing van f 1055 miljoen. De minister weet de hogere kosten
aan de krappe bouwmarkt. De voortgangsrapportage en de brief worden op 23 november
besproken in het overleg tussen de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat
en de minister5. De Kamerleden
spraken hun zorg uit over de opgelopen kosten. De interpretatie die de Kamerleden
aan deze oplopende kosten gaven verschilt echter. Eén Kamerlid (Feenstra,
PvdA) pleitte voor een verbetering van de ramingssystematiek. Een ander Kamerlid
(Leers, CDA) vroeg de minister waarom zij niet ging heronderhandelen. En weer
een ander lid (Verbugt, VVD) gaf aan dat er voortaan beter met kleinere contracten
zou kunnen worden gewerkt om de marktwerking te verbeteren. De minister gaf
aan dat onderhandelingen met vijf grote clusters van aannemers leiden tot
organisatorische winst. Verder was door verder onderhandelen al een verlaging
van f 1,3 miljard bereikt bij de inschrijvingen. Ook gaf zij aan dat
de hogere kosten deels waren toe te schrijven aan de inflatie. Bovendien waren
er veranderingen opgetreden in de scope van het project.Parlementaire controle op de handhavingBij de HSL-Zuid speelde niet alleen parlementaire controle op het opdrachtgeverschap,
maar ook controle op de handhaving (zie ook 12.3). Deze controle werd getriggerd
door een artikel in Cobouw6. Op 11 juli 2001 verscheen het artikel:
«Stoere NMa kon onderzoek prijsafspraken niet aan». In dit artikel
stond dat de NMa zich verschuilt achter formele procedures.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft geen formele klacht ingediend
over mogelijke prijsafspraken bij de aanbesteding van de HSL-Zuid. Ook werden
de aanbestedingen bij het station Bijlmermeer en de Noord/Zuidlijn genoemd.
Er werd aangegeven dat ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
de NMa twee keer hadden benaderd en dat ze geen formele klacht bij de NMa
hadden ingediend omdat ze overduidelijk het signaal kregen dat de NMa nog
niet voldoende was opgetuigd om een grootscheeps onderzoek naar prijsafspraken
in de bouwwereld aan te kunnen.In reactie op dit artikel stelde het Kamerlid Bolhuis op 31 juli
2001 vragen over het NMa-onderzoek naar prijsafspraken aan de ministers van
Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat1. Hij vroeg of de minister kennis had genomen van het artikel
en of de NMa nog steeds geen onderzoek had gestart naar mogelijk prijsafspraken
bij de HSL-Zuid. Ook vroeg Bolhuis of het klopt dat het niet starten van een
onderzoek door de NMa werd veroorzaakt door het gebrek aan expertise bij deze
dienst.Op 5 september 2001 heeft de minister van Economische Zaken hierop antwoord
gegeven2. Zij gaf aan dat er over mogelijke prijsafspraken
eind 1999 een oriënterend gesprek had plaatsgevonden tussen de NMa en
het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In januari 2000 zou een vervolggesprek
plaatshebben om inzicht op te bouwen omtrent de activiteiten van bij de HSL-Zuid
betrokken bouwers. Aangezien toen echter de onderhandelingen weer waren gestart,
werd het op dat moment niet opportuun geacht om deze zaak te onderzoeken.
Verder antwoordde de minister: «Neen, het niet starten van een onderzoek
wordt niet veroorzaakt door het gebrek aan expertise bij de NMa.»Ook verwees zij naar de redenen die zij reeds had genoemd voor het niet
uitvoeren van onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden bij de Noord/Zuidlijn
en de HSL-Zuid. Verder gaf zij aan: «Ik acht de expertise van de NMa
uitstekend, zowel de expertise met betrekking tot economische sectoren als
de juridische (mededingingsrechtelijke en economische) expertise.»Uit aantekeningen op een intern memo van de NMa over het gesprek dat op
15 september 1999 heeft plaatsgevonden tussen de Projectorganisatie HSL-Zuid
en de NMa staat: «We hebben aangegeven dat we geen specifieke expertise
in huis hebben. En op de vraag of we zouden willen meelopen in het aanbestedingstraject
«om te zien hoe dat gaat» hebben de boot afgehouden.» In
een gesprek met de staf van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid
gaf de NMa aan dat het hierbij zou gaan om expertise in het analyseren van
een offerte van een aannemer en dat deze expertise zich bevindt bij aanbestedende
diensten. In antwoord op vragen van de Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwnijverheid heeft de minister van Verkeer en Waterstaat aan dat de NMa
had aangegeven dat het ontbrak aan expertise op het gebied van de controle
van ramingen en calculaties. Ook gaf de NMa aan dat er niet de intentie bestond
om «in de bouwmarkt te stappen.3»Uit deze analyse blijkt dat er een zekere discrepantie lijkt te bestaan
tussen hetgeen de minister aan het parlement heeft verteld – er is geen
gebrek aan expertise bij de NMa – en hetgeen dat blijkt uit het interne
memo en de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat op vragen
van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid – er is geen
specifieke expertise op het gebied van de controle van ramingen
en calculaties en er bestond niet de intentie om «in de bouwmarkt te
stappen».Conclusies over de controlerende rol van het parlement
bij de HSL-ZuidVia de voortgangsrapportages en aanvullende brieven van de minister van
Verkeer en Waterstaat werd de Tweede Kamer op de hoogte gehouden van de gang
van zaken rond de aanbestedingen van de onderbouw van de HSL-Zuid. De Tweede
Kamer kwam zo te weten dat deze aanbestedingen moeizaam verliepen en uiteindelijk
leidden tot een overschrijding van de (nominale) raming van ruim f 1
miljard. De Kamer sprak haar zorg uit over deze kostenoverschrijdingen. Uit
de mededeling van de minister kon de Tweede Kamer echter niet afleiden dat
er sprake zou kunnen zijn geweest van onregelmatigheden. Ook gaf de minister
niet aan dat het ministerie informeel de NMa had benaderd om te kijken of
er sprake zou kunnen zijn geweest van prijsafspraken.Via een krantenbericht kwam de Tweede Kamer er pas achter dat het ministerie
van Verkeer en Waterstaat vermoedens had dat er sprake was geweest van onregelmatigheden
bij de inschrijvingen voor de HSL-Zuid. Over deze onregelmatigheden werden
Kamervragen gesteld. Er werd gevraagd of de NMa voldoende expertise in huis
had om onregelmatigheden in de bouwnijverheid te onderzoeken. De minister
antwoordde aan de Kamer dat deze expertise uitstekend was, maar uit een intern
memo en de antwoorden van de minister van Verkeer en Waterstaat op vragen
van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid blijkt dat men
binnen de NMa aangaf dat ze geen specifieke expertise hadden en dat er niet
de intentie bestond om «in de bouwmarkt te stappen». Er lijkt
dus een discrepantie te bestaan tussen hetgeen de minister aan het parlement
heeft verteld en hetgeen dat blijkt uit het interne memo en de brief van de
minister van Verkeer en Waterstaat.19.5 Parlementaire controle op de BetuwerouteDeze casusstudie concentreert zich op één onderdeel van
de Betuweroute: de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Hierbij zal worden
gekeken naar de controlerende rol van het parlement. In deze casus speelde
met name de controle op het opdrachtgeverschap.Aanbesteding Pannerdensch Kanaal in eerste instantie misluktDe aanbesteding van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal werd in eerste
instantie mislukt verklaard. De minister deelde aan de Tweede Kamer mee dat
er sprake was van «niet-passende aanbiedingen» maar precieze informatie
over het mislukken van deze aanbesteding werd niet teruggevonden in de Kamerstukken.
Daarom wordt hier eerst kort aangegeven wat er mis ging bij de aanbesteding
van de tunnel1.De raming volgens de beschikkingsaanvraag bedroeg ƒ 319 830 000
(prijspeil 1997). Hierbij inbegrepen was spoorwerk ad ƒ 24 070 000.
De laagste inschrijving, geopend op 1 april 1999, was van de Combinatie
Comol Pannerdensch Kanaal en bedroeg ƒ 459 900 000 (prijspeil
1999). Inbegrepen was spoorwerk ad ƒ 26 553 756. Het
verschil tussen de raming en de laagste inschrijving was dus aanzienlijk.
Op basis daarvan werd de aanbesteding mislukt verklaard.Bij de na-evaluatie maakte de Combinatie Comol Pannerdensch Kanaal kenbaar
bereid te zijn haar aanbieding serieus ter discussie te stellen. Dit leidde,
na meerdere onderhandelingsrondes, tot gunning op 9 december
1999 van het werk aan deze combinatie voor een bedrag vanƒ 350 525 000
(prijspeil 1999 en exclusief spoorwerk). Het verschil van circa ƒ 55 000
tussen de gegunde opdracht aan de Combinatie Comol Pannerdensch Kanaal en
de raming van Railinfrabeheer kon voor circa ƒ 25 000 worden
toegerekend aan prijspeilcorrecties en voor circa ƒ 30 000
als negatief resultaat.Parlementaire controle op het opdrachtgeverschap: diverse
signalenDe parlementaire controle op het opdrachtgeverschap betrof eerst de financiering
van de tunnel en later ook de hoge inschrijvingen. Controle op de financiering
werd getriggerd door een artikel in de Gelderlander. Op 16 september
1995 verscheen een artikel in de Gelderlander waarin stond dat de provincie
Gelderland de financiering van de Betuweroute door Gelderland afwees. Op 21 september
1995 stelde Kamerlid Leers vragen aan de minister van Verkeer en Waterstaat
over de consequenties van de afwijzing van de provincie Gelderland voor de
aanleg van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Er was immers sprake van
dat de provincie f 17 miljoen bij zou dragen aan deze tunnel. De minister
van Verkeer en Waterstaat antwoordde dat de Tweede Kamer heeft ingestemd met
een motie voor de aanleg van de tunnel uitgaande van de bereidheid van de
provincie Gelderland om hieraan bij te dragen. Zij gaf aan dat het ontbreken
van deze bereidheid ertoe kon leiden dat de minister de motie niet zou kunnen
uitvoeren. Zij verwachtte echter dat de motie toch zou kunnen worden uitgevoerd
ondanks het vooralsnog uitblijven van een officiële bevestiging van de
provincie Gelderland om een bijdrage te leveren in de kosten1.In juni 1999 kwam vanuit de Tweede Kamer aandacht voor de aanbesteding
van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Onbekend was welk signaal hiervoor
de aanleiding vormde. Op 15 juni 1999 stuurde het Kamerlid Leers vragen
aan de minister van Verkeer en Waterstaat over de aanbestedingen van de tunnel
onder het Pannerdensch Kanaal. Hij vroeg specifiek of men is afgestapt van
het design & construct-contract en of de aanbiedingsprijs hiervan de oorzaak
was. De minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde over de aanbesteding
van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal dat na de inschrijving was gebleken
dat er sprake was van «niet-passende aanbiedingen» en dat daarna
de aanbestedingsprocedure is stopgezet. De minister wilde niet ingaan op het
verschil tussen de raming en de aanbiedingen:«Gelet op het lopende overleg en de daarbij na te komen vereisten
van zorgvuldigheid en vertrouwelijkheid, doe ik geen mededeling over het verschil
tussen de aanbiedingsprijs en de geraamde aanneemsom.»2Een artikel in Cobouw leidde in oktober 1999 tot nieuwe aandacht voor
de aanbestedingen van onder andere de Betuweroute. Op 7 oktober 1999
stond een artikel in Cobouw waarin professor Hennes de Ridder aangaf dat er
veel schortte aan de manier waarop de overheid omging met aanbestedingen bij
de Balgkering Ramspol, de Betuweroute en de HSL. Hij gaf verder aan dat dit
niet leidde tot innovaties, veel ruzies en hoge kosten voor de belastingbetaler.
Op 13 oktober 1999 stuurde het Kamerlid Leers vragen aan de minister
van Verkeer en Waterstaat over de design & construct-contracten bij de
Betuweroute en de HSL-Zuid. De minister van Verkeer en Waterstaat antwoordde
dat design & construct-contracten succesvol waren geweest bij de boortunnels
van de Betuweroute en dat deze contracten bij de Betuweroute tot kostenbesparingen
hadden geleid. Verder gaf zij aan de uitkomsten voor de HSL-Zuid
nog niet bekend waren omdat de aanbestedingen nog niet waren afgelopen1.Parlementaire controle op het opdrachtgeverschap: voortgangsrapportagesElk halfjaar stuurde de minister van Verkeer en Waterstaat conform de
procedureregeling Grote Projecten een voortgangsrapportage naar het parlement.
Deze voortgangsrapportages werden besproken in de Vaste Commissie voor Verkeer
en Waterstaat2. Over deze voortgangsrapportages is
uitgebreid gedebatteerd in het parlement. Het is onmogelijk om deze debatten
kort samen te vatten. Wel kunnen enkele belangrijke lijnen in het debat worden
benoemd. Ten eerste stelden Kamerleden regelmatig vragen over de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer. Zo werd bijvoorbeeld naar aanleiding van de eerste voortgangsrapportage
gevraagd om informatie over aanbestedingen. Ten tweede werden regelmatig vragen
gesteld over dreigende kostenoverschrijdingen. Bij het debat over de tweede
voortgangsrapportage gaf Kamerlid Leers (CDA) bijvoorbeeld aan dat er steeds
nieuwe tegenvallers en meerkosten zijn. Ten derde werden vragen gesteld over
contacten met gemeenten en provincies. In het debat over de tweede voortgangsrapportage
stelde Kamerlid Blaauw (VVD) bijvoorbeeld vragen over contacten met Tiel en
andere gemeenten. Ten vierde stelde de Tweede Kamer ook steeds vragen over
de samenwerking met Duitsland. Zo vroeg Giskes van D66 in hoeverre aansluiting
van de spoorlijn in Duitsland afdwingbaar is3. Ten vijfde
werd veel gesproken over vertragingen bij het aanleggen van de Betuweroute.
Ten zesde kan worden opgemerkt dat in de loop van de tijd de zorg over private
financiering toenam. Zo merkte Leers (CDA) bij de bespreking van de vierde
en vijfde voortgangsrapportage op dat er zich nog steeds geen geïnteresseerden
hebben gemeld voor de private exploitatie4. Ten slotte valt op dat bij de voortgangsrapportages
nog steeds werd gesproken over nut en noodzaak van de Betuweroute. Een voorbeeld:
Van Steenhoven (GL) gaf bij de bespreking van de vierde en vijfde voortgangsrapportage
aan dat het hem nutteloos leek miljarden te investeren in een Betuweroute
die de vervoersfunctie niet zal overnemen maar op termijn misschien alleen
goederenvervoer zal genereren5.In de loop van de tijd traden (vanzelfsprekend) ook veranderingen op in
de debatten. In de eerste debatten ging het nog vaak over het tracébesluit
en juridische procedures. Zo werd in het debat over de eerste voortgangsrapportage
gevraagd of het verstandig is het tracébesluit te nemen voordat de
Raad van State zich heeft uitgesproken over de PKB. In de latere debatten
stond de uitvoering van het project centraal.Opvallend is dat in het debat over de achtste voortgangsrapportage door
Feenstra (PvdA) werd opgemerkt dat het verheugend is dat zich volgens de departementale
accountantsdienst geen kostenstijgingen voordeden bij de onderbouw van de
Betuweroute6. Uit het rapport
van de Algemene Rekenkamer dat later dat jaar verscheen bleek echter dat zich
wel grote kostenstijgingen hebben voorgedaan.Bij de bespreking van de achtste voortgangsrapportage werd ingegaan op
de krapte op de bouwmarkt7. Feenstra (PvdA) en Verbugt (VVD) gaven aan dat
er bij de Betuweroute geen kostenoverschrijding was terwijl dit bij de HSL-Zuid
wel optrad door de krapte op de bouwmarkt. Feenstra vraagt de minister hoe
dit kan. De minister gaf geen antwoord op deze specifieke vraag. In de debatten over de voortgangsrapportages werd nauwelijks ingegaan
op de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. De hogere kosten voor de aanbesteding
van deze tunnel werden in de debatten over de voortgangsrapportage niet besproken.Parlementaire controle op het opdrachtgeverschap: rapport
van de Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer presenteerde op 1 november 2001 het rapport
«Aanleg Betuweroute: projectbeheersing en financiering»1. De
hoofdconclusie van dit rapport was dat het ministerie er – met name
in de periode vóór 1998 – niet was geslaagd om de door
de Managementgroep Betuweroute opgestelde kostenramingen binnen het taakstellend
budget van de rijksbegroting te houden. In 1992 werden de kosten op f 5
miljard geraamd terwijl eind 2000 deze raming was opgelopen tot f 10,3
miljard. Dit verschil is toe te schrijven aan prijsstijgingen (f 1,7
miljard), aanpassingen van de reikwijdte van het project (f 2,5 miljard)
en onderschattingen en omissies die uiteindelijk zijn goedgekeurd door de
Tweede Kamer. Een bedrag van f 0,6 miljard kon hier echter aan niet één
van deze oorzaken worden toegeschreven. Volgens de Algemene Rekenkamer zijn
de problemen met de kostenbeheersing reeds in de ramingsfase ontstaan. Volgens
de Algemene Rekenkamer bestaan er twijfels over de betrouwbaarheid van de
kostenraming van de Betuweroute.In het rapport van de Algemene Rekenkamer werd ook specifiek ingegaan
op de aanbesteding van de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. De Algemene
Rekenkamer constateerde dat het ontwerp voor deze tunnel niet innovatief was
maar de uitvoeringstechniek wel. Ook constateerde de Algemene Rekenkamer geen
gebreken bij de aanbestedingsprocedure. Wel viel de aanbesteding duurder uit
dan aanvankelijk in de beschikkingsraming was geraamd. De Algemene Rekenkamer
schreef dit onder andere toe aan omissies in de raming en onderschatting van
de marktprijzen. Ook werd opgemerkt dat men bij de start van het project nog
geen prijsrisicoregeling was overeengekomen. Tenslotte merkte de Algemene
Rekenkamer op dat bij de aanbesteding van de boortunnel onder het Pannerdensch
kanaal «singlestack» inschrijvingen niet zijn gevraagd terwijl
aan de Tweede Kamer eerder was beloofd de afweging tussen «singlestack»
versus «doublestack» te beslissen aan de hand van de inschrijfbedragen2.De Algemene Rekenkamer concludeerde voor de tunnel onder het Pannerdensch
Kanaal – en ook voor de andere onderzochte aanbestedingen – dat
er een weinig transparant beeld ontstaat over de wijze waarop de Managementgroep
Betuweroute handelde bij inschrijvingen die sterk afwijken van de ramingen.
Ook ontbrak het de minister aan een heldere verschillenanalyse.Over de informatievoorziening aan de Tweede Kamer merkt de Algemene Rekenkamer
het volgende op:De Algemene Rekenkamer meent echter dat de informatie in de voortgangsrapportages
over de Betuweroute aan de Tweede Kamer nog op een aantal punten verbeterd
zou kunnen worden. De procedureregeling vraagt bij dreigende kostenoverschrijdingen
om tussentijdse rapportages met voorstellen tot vermijden dan wel beperking
ervan en eventuele budgettaire inpassing ervan. In de voortgangsrapportages
worden de grootte en de oorzaak van de verschillen tussen budget en raming
evenwel niet aangegeven. Eveneens ontbreekt een overzicht van in dit verband
genomen maatregelen. Tenslotte wordt geen inzicht verschaft in het saldo van
de aanbestedingsresultaten en de benutting van onvoorzien.3»Het rapport van de Algemene Rekenkamer werd besproken in de Commissie
voor de Rijksuitgaven en de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat. Naar
aanleiding van het rapport werden vragen gesteld aan de Algemene Rekenkamer
en aan de regering1. Opvallend
is dat aan de Algemene Rekenkamer meer vragen werden gesteld dan aan de regering.
In deze vragen wordt niet specifiek ingegaan op de tunnel onder het Pannerdensch
Kanaal. Aan de regering werden vooral vragen gesteld over het verschil tussen
de ramingen en de aanbestedingen en ook over de risico's die nog bestaan.
Verder werd – «met het oog op recente onthullingen ten aanzien
van mogelijke grootschalige bouwfraude» – een specifieke vraag
gesteld over mogelijk «malversaties» bij de aanbesteding van de
aanleg van de Betuweroute2. De minister antwoordde hierop:«Twee, recent door de Algemene Rekenkamer uitgevoerde onderzoeken
naar de aanbestedingspraktijk bij Railinfrabeheer in het algemeen en de Betuweroute
in het bijzonder, geven geen aanleiding om te vermoeden dat zich dergelijke
praktijken voordoen. Ook voert de uitvoeringsorganisatie een actief integriteitsbeleid.
In dat kader is een Gedragscode opgesteld. Volgens deze regels zijn medewerkers
verplicht geheimhouding te bewaren en is het hen verboden van voorkennis gebruik
te maken.»Ten slotte werd het rapport van de Algemene Rekenkamer op 17 januari
2002 besproken in het overleg tussen de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat
en de minister van Verkeer en Waterstaat3. Verschillende
Kamerleden (Feenstra (PvdA), Leers (CDA)) gaven in dit overleg een weinig
positief oordeel over het rapport. Het meest expliciet was Feenstra (PvdA):
«De wijze waarop de Algemene Rekenkamer (ARK) haar rapport heeft gepresenteerd,
was gericht op effectbejag en heeft geleid tot onjuiste beeldvorming.»
Feenstra gaf aan dat 5% van de kostenstijging samenhing met onvoldoende projectbeheersing
en dat dat binnen de planningsmarge van 20% viel. Andere Kamerleden (o.a.
Verbugt (VVD), Van Gent (GL), Poppe (SP), Van den Berg (SGP)) spraken wel
hun zorg uit over de kostenstijging en over de gebrekkige informatievoorziening
aan de Tweede Kamer. Poppe wees ook op de dreiging van bouwfraude. De Tweede
Kamer (o.a. Leers (CDA)) vroeg om een toelichting op het verschil van 600
miljoen tussen raming en budget. De minister antwoordde dat veel opmerkingen
van de Algemene Rekenkamer hout sneden. Wel gaf zij aan dat bij grote projecten
een foutmarge van 10% als normaal geldt en dat deze bij de Betuweroute slechts
5% bedroeg.Conclusies over de parlementaire controle op de BetuwerouteDe Tweede Kamer kon via de voortgangsrapportages direct de kostenontwikkeling
van de Betuweroute volgen. Ook het rapport van de Algemene Rekenkamer gaf
de Tweede Kamer veel informatie. Opvallend is echter dat er tegenstrijdige
signalen komen. Uit de voortgangsrapportages kwam het beeld naar voren dat
zich geen kostenstijgingen voordeden bij de onderbouw van de Betuweroute.
Korte tijd later meldde de Algemene Rekenkamer dat er juist wel kostenstijgingen
zijn. Op deze melding werden door het parlement vragen gesteld maar er kan
niet worden gesteld dat de minister stevig aan de tand werd gevoeld.De kostenstijgingen werden bij de Betuweroute niet toegeschreven aan onregelmatigheden.
Op geen enkel moment werd door het parlement of de minister gesuggereerd dat
er sprake zou kunnen zijn van prijsafspraken. Er werd zelfs opgemerkt dat
zich bij de Betuweroute minder kostenstijgingen voordeden dan bij de HSL-Zuid. Volgens de Algemene Rekenkamer heeft de Tweede Kamer geen volledige en
actuele informatie ontvangen over kostenoverschrijdingen. In de voortgangsrapportages
werden de grootte en de oorzaak van de verschillen tussen budget en raming
niet aangegeven. Eveneens ontbrak een overzicht van in dit verband genomen
maatregelen. Tenslotte werd geen inzicht verschaft in het saldo van de aanbestedingsresultaten
en de benutting van de post onvoorzien.Wel werden de kostenstijgingen ten dele toegeschreven aan het tekortschieten
van goed opdrachtgeverschap. Signalen hierover kwamen uit de media en het
rapport van de Algemene Rekenkamer. Naar aanleiding van deze signalen werden
kritische vragen gesteld over het opdrachtgeverschap. Deze – en andere
signalen zoals het rapport «Toezicht op het spoor» van de Algemene
Rekenkamer1-leidden
ertoe dat de minister toezegde verbeteringen aan te brengen in het opdrachtgeverschap.19.6 Parlementaire controle op de Noord/ZuidlijnHet parlement was niet direct betrokken bij de aanbesteding van de Noord/Zuidlijn.
De gemeente Amsterdam was hiervoor immers verantwoordelijk. Het Rijk verleende
echter wel subsidie aan dit project en daarom had het parlement hierbij toch
een controlerende rol. Bij het onderzoek naar deze casus zal worden gekeken
naar de (zeer beperkte) parlementaire controle op het opdrachtgeverschap en
op de handhaving.Parlementaire controle op het opdrachtgeverschapDe controle op het opdrachtgeverschap werd getriggerd door een artikel
in het Parool. Op 20 februari 2001 verscheen een artikel in het Parool
dat de gemeente Amsterdam er niet in slaagde om binnen het gereserveerde budget
een aannemer te vinden om de Noord/Zuidlijn aan te leggen. Op 21 februari
2001 stelde het Kamerlid Van Bommel (SP) hierover vragen aan de minister van
Verkeer en Waterstaat2. Hij vroeg onder andere of hierdoor de aanleg van de Noord/Zuidlijn
van de baan was of dat dit mogelijke leidde tot een hogere rijksbijdrage.
De minister antwoordde dat de gemeente verantwoordelijk was voor de aanbesteding.
Verder gaf zij aan dat de aanbestedingsprocedure nog niet was afgerond en
dat daardoor nog niet duidelijk was of er sprake is van een kostenoverschrijding.Parlementaire controle op de handhavingIn deze casus speelde ook de controle op de handhaving (zie tevens paragraaf 12.3).
Ook de controle op de handhaving werd getriggerd door een artikel in de media.
Er verscheen op 11 juli 2001 een artikel in Cobouw: «Stoere NMa
kon onderzoek prijsafspraken niet aan»3. In dit artikel werd uitgebreid ingegaan op de aanbesteding van
de HSL-Zuid maar stond ook dat de aannemers bij de aanbesteding van de Noord/Zuidlijn
fors boven de ramingen zaten en bovendien werd geschreven dat de biedingen
opvallend dicht bij elkaar zaten. Het Kamerlid Bolhuis (PvdA) stelde op 31 juli
2001 vragen over het NMa-onderzoek naar prijsafspraken bij de Noord/Zuidlijn
aan de ministers van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat4. Hij vroeg of de minister kennis had genomen van het artikel
en of de NMa nog steeds geen onderzoek was gestart naar mogelijk prijsafspraken
bij de Noord/Zuidlijn.Op 5 september 2001 gaf de minister van Economische Zaken hierop antwoord5. Zij gaf aan dat de NMa met betrekking tot de Noord-Zuidlijn
in Amsterdam begin juli ogenblikkelijk had gereageerd op signalen in de pers over prijsafspraken. Verder antwoordde zij dat de NMa contact
had opgenomen met de gemeente Amsterdam en had zich daar laten informeren.
Ook gaf zij aan dat bleek dat de gemeente de aanbesteding inmiddels uit anderen
hoofde had stopgezet omdat personele relaties aan het licht waren gekomen
tussen deelnemers aan consortia dan wel beoogde onderaannemers. Later (24 september
2001) corrigeerde zij dit en gaf aan dat de stopzetting van deze aanbesteding
het gevolg was van het feit dat de biedingen voor de Noord-Zuidlijn veel hoger
lagen dan het door de gemeente geraamde budget. Bij dit antwoord van de minister
is onduidelijk waarom de stopzetting van de aanbesteding voor de NMa een reden
was geen onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden uit te voeren.In antwoord op schriftelijke vragen van de Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwnijverheid gaf de directeur-generaal van de NMa aan dat er in juli 2001
contact tussen de NMa en de gemeente Amsterdam was geweest over mogelijke
onregelmatigheden bij de aanbesteding van de Noord/Zuidlijn1. Naar aanleiding van dit contact bereidde de NMa een onderzoek
voor in het kader van het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten. Uitindelijk
besluit de NMa echter dit onderzoek niet uit te voeren: «De nadere bespreking
van de aanpak van deze zaak leidde ertoe dat is gekozen voor andere interne
prioriteiten.»Daarmee lijkt er een discrepantie te bestaan tussen de antwoorden van
de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer op vragen over het onderzoek
van de NMa naar mogelijke onregelmatigheden bij de aanbesteding van de Noord/Zuidlijn
en de antwoorden die de directeur-generaal van de NMa gaf op schriftelijke
vragen van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid over deze
zaak. De minister noemde (onduidelijke) inhoudelijke redenen om het onderzoek
niet uit te voeren terwijl de directeur-generaal van de NMa aangeeft dat het
onderzoek naar de Noord/Zuidlijn op dat moment weinig prioiriteit kreeg.Conclusies over de parlementaire controle op de Noord/ZuidlijnAangezien de gemeente Amsterdam opdrachtgever was, was er geen sprake
van regelmatige voortgangsrapportages aan het parlement. Uit het onderzoek
blijkt dat de Tweede Kamer via de media op de hoogte kwam van de problemen
bij de aanbestedingen van de Noord/Zuidlijn. Dit leidde tot vragen over het
opdrachtgeverschap en ook tot vragen over handhaving van de Mededingingswet.
De parlementaire controle was in deze casus echter zeer beperkt omdat de uitvoering
van de Noord/Zuidlijn geschiedde onder de verantwoordelijkheid van de gemeente
Amsterdam.In deze casus speelde ook de controle op de handhaving van de mededingingswetgeving
door de NMa. De minister van Economische Zaken gaf een onduidelijk antwoord
op vragen over de wijze waarop de NMa had gereageerd op signalen van de gemeente
Amsterdam over mogelijke onregelmatigheden. Ook heeft de minister niet aangegeven
dat het onderzoek naar de Noord/Zuidlijn op dat moment weinig prioiriteit
kreeg.19.7 Parlementaire controle op de SchipholtunnelBij het onderzoek naar deze casus zal worden gekeken naar de parlementaire
controle op de naleving van wetgeving en op de handhaving. De controle op
het opdrachtgeverschap speelde in deze casus een beperkte rol.Parlementaire controle op naleving van wetgevingHet eerste signaal over onregelmatigheden bij de Schipholtunnel was een
artikel in de Telegraaf. Op 14 november 1998 publiceerde de Telegraaf
de eerste onthulling over de onregelmatigheden bij de Schipholtunnel («Megafraude
bij bouw spoortunnel Schiphol»). Deze onthullingen waren gebaseerd op
contacten met «Björne S.» (later bleek dit de klokkenluider
Zinhagel te zijn). In het artikel stond dat via hoge facturen in dit project
tientallen miljoenen guldens zouden zijn weggesluisd. Verder werd vermeld
dat justitie een gerechtelijk vooronderzoek was gestart naar de mogelijke
verduistering van overheidsgeld bij de verbreding van de spoortunnel onder
de luchthaven Schiphol. Het artikel was gebaseerd op enige tijd van onderzoek
want begin 1998 had er al een gesprek over deze fraude plaatsgevonden tussen
de Telegraaf en de fraudeofficier van justitie1. In de
Tweede Kamer gebeurde zover uit de Kamerstukken en de handelingen kan worden
afgeleid niets met dit signaal.De Telegraaf schreef op 5 mei 1999 opnieuw over de fraude bij de aanleg
van de Schipholtunnel. De aanleiding hiervoor was een rapport van KPMG. Op
verzoek van de NS voerde KPMG tussen eind 1998 en mei 1999 een onderzoek uit
naar de gang van zaken rond de Schipholtunnel. De Telegraaf gaf aan dat KPMG
niet heeft kunnen aantonen dat er sprake is geweest van frauduleuze handelingen
maar wel dat er op grote schaal valse facturen zijn ingediend bij de opdrachtgever
om de meerwinsten weg te sluizen. Ook werd er gewezen op gevallen van belastingfraude.
In de Tweede Kamer gebeurde, voor zover uit de Kamerstukken en de handelingen
kan worden afgeleid, niets met dit krantenbericht.Op 5 mei 1999 schreven ook de andere dagbladen (Trouw, NRC, Volkskrant
en het Financieele Dagblad) naar aanleiding van het persbericht van de NS
over het KPMG-rapport over de Schipholtunnel. Het ging hierbij echter om veel
kortere artikelen dan in de Telegraaf. De kranten benadrukten dat de bouwers
van de spoortunnel de NS hebben benadeeld. Geen van deze kranten meldde dat
het Openbaar Ministerie de zaak onderzocht. Het Financieele Dagblad schreef
wel over «gefingeerde facturen» maar bij de andere kranten kwam
dit niet terug. De NRC en de Volkskrant schreven zeer korte berichten over
de zaak. In de Tweede Kamer gebeurde zover uit de Kamerstukken en de handelingen
kan worden afgeleid niets met deze krantenberichten.Al deze signalen uit de media leidden niet tot acties van het parlement.
Toen verscheen echter op 10 mei 2000 in het NRC Handelsblad een artikel
over vermeende fraude bij de bouw van Schipholtunnel. Het verhaal van de «klokkenluider»
Zinhagel werd uitvoerig verteld. In dit artikel stond dat de minister van
Verkeer en Waterstaat in een brief aan de NS had geschreven dat zij eist dat
de teveel betaalde subsidie wordt terugbetaald. Ook werd vermeld dat Justitie
in Haarlem al anderhalf jaar onderzoek deed naar mogelijke valsheid in geschrifte
door de aannemers. Op 12 mei 2000 stelden de Kamerleden Van der Steenhoven
(GL) en Leers (CDA) vragen aan de minister van Verkeer en Waterstaat over
de vermeende fraude bij de bouw van de Schipholtunnel2. Zij vroegen
of er sprake was van fraude. De minister antwoordde op 17 mei onder andere
dat er een strafrechtelijk onderzoek loopt. Aansluitend volgde er op 25 mei
2000 een overleg tussen de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat en de
minister over de antwoorden op de vragen van Van der Steenhoven en Leers3. De Kamer
sprak aan de minister haar zorg uit over het gebrek aan controle op de omgang
met overheidsgeld. De minister van Verkeer en Waterstaat gaf vervolgens op
6 juli 2000 in een brief aan de Vaste Commissie voor Verkeer
en Waterstaat aan dat zij van mening was dat een te grote subsidie was uitgekeerd
en dat de subsidie zou worden herzien:«In dit kader streef ik ernaar
om daarbij wegen te bewandelen die leiden tot een zo spoedig mogelijke verrekening
van het teveel betaalde.1» De discussie over de fraude bij de
Schipholtunnel liep vervolgens door. Na enige discussie besloot de Tweede
Kamer om de Algemene Rekenkamer te vragen een onderzoek uit te voeren naar
aanbesteden door NS-Railinfrabeheer. Bij dit onderzoek is overigens niet expliciet
aandacht besteed aan de Schipholtunnel. Uiteindelijk vormde de fraude bij
de aanleg van de Schipholtunnel één van de aanleidingen voor
de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid.Parlementaire controle op de handhavingIn de periode na het artikel in de NRC (mei 2000) werd de Tweede Kamer
formeel niet op de hoogte gebracht van de op handen zijnde beslissing van
het OM om niet te vervolgen. De Tweede Kamer nam hier pas kennis van toen
op 12 november 2001 het Openbaar Ministerie te Haarlem aangaf dat het
drie strafzaken met betrekking tot valsheid in geschrifte tegen bouwbedrijven
die waren betrokken bij de bouw van de Schipholtunnel niet worden vervolgd
op voorwaarde dat door ieder van de betrokken bedrijven een transactie van
f 1 miljoen werd betaald.Op 14 november 2001 vond er een interpellatiedebat plaats naar aanleiding
van de uitzending van Zembla over de Bosboekhouding (zie «Rol van het
parlement bij de Bosboekhouding»). In dit debat werd ook de Schiphol-fraude
aan de orde gesteld. Naar aanleiding van dit debat dienden de Kamerleden Van
Gijzel (PvdA) en Leers (CDA) – naast moties over onderzoek naar de fraude
en bescherming van klokkenluiders – een motie in om de regering te verzoeken
om bij het gerechtshof te Amsterdam beklag te doen tegen deze beslissing van
het Openbaar Ministerie te Haarlem.2De minister van Justitie reageerde op 28 november 2001 in een brief aan
de Kamer op de moties van de Kamerleden3. Hij gaf aan
de motie niet uit te zullen voeren. Hij wees hierbij met name naar de complexe
betrokkenheid van de Staat bij de rechtzaak. De Staat was namelijk –
via het ministerie van Justitie – ook de benadeelde bij de zaak.Over deze brief van de minister – en ook over brieven betreffende
verwante kwesties – vond op 28 november 2001 een debat in de Tweede
Kamer plaats. Vervolgens werden door verschillende Kamerleden moties ingediend
om het beleid van de minister van Justitie af te keuren en de Aanwijzing hoge
transacties in misdrijven te wijzigen4.
De minister antwoordde in een brief op 10 december 20015. Hij ging hierin
onder andere in op de juridische status van een transactie en op de vraag
in welke situatie de Minister van Justitie hierin moest worden gekend. Voorts
kwam hij tot een gedragslijn voor hoge transacties.Conclusies over parlementaire controle bij de SchipholtunnelBij de controle op de naleving van wetgeving valt op dat geïnstitutionaliseerde
signalen (berichtgeving van de minister, rapporten van de Algemene Rekenkamer)
pas in tweede instantie een rol speelden. In eerste instantie vormden vooral
niet-geïnstitutionaliseerde signalen (berichten in de media en contacten
met klokkenluiders) de aanleiding tot acties van het parlement.De eerste signalen in de media over deze fraude werden niet opgepikt door
het parlement. Deze signalen kwamen uit de Telegraaf. Ook de berichten in
kranten – met name de Telegraaf – over het KMPG-rapport, waarover
in diverse kranten werd geschreven en waarin melding werd gemaakt van gefingeerde
rekeningen, leidden niet tot acties door de Tweede Kamer. De Kamer kwam pas
in actie toen er in het NRC Handelsblad over de fraude bij de Schipholtunnel
werd geschreven. Dan leidden de signalen wel tot een flinke reactie. Uiteindelijk
vormden de signalen mede de aanleiding om de Algemene Rekenkamer te vragen
een onderzoek uit te voeren naar aanbestedingen door de RIB en ze vormden
(later) één van de aanleidingen tot de parlementaire enquête.In deze casus bemoeide de Tweede Kamer zich verder zeer sterk met het
Openbaar Ministerie. Hierbij ging het niet om de vraag wélke zaken
moesten worden onderzocht, maar om de schikking door het Openbaar Ministerie.
Verscheidene Kamerleden konden zich hier slecht in vinden en vroegen de minister
van Justitie hier actie tegen te ondernemen. Opvallend is dat de discussie
begon met concrete vragen over de Schiphol-fraude maar uiteindelijk zich verplaatste
naar een algemene discussie over de Aanwijzing hoge transacties in misdrijven.Ten slotte kan worden opgemerkt dat bij controle door het parlement issues
aan elkaar werden gekoppeld. De fraude bij de Schipholtunnel vormde samen
met de berichten over fraude bij de RIB de aanleiding om aan de Algemene Rekenkamer
te vragen een onderzoek ter verrichten naar aanbestedingen door het RIB. Bij
het debat over de Bosboekhouding naar aanleiding van de uitzending van Zembla
werd ook de beslissing van het Openbaar Ministerie te Haarlem om de bouwbedrijven
niet te vervolgen aan de orde gesteld.19.8 Parlementaire controle: de BosboekhoudingBij het onderzoek naar deze casus zal worden gekeken naar de parlementaire
controle op de naleving van wetgeving en op de handhaving. De controle op
het opdrachtgeverschap speelde in deze casus een beperkte rol.Parlementaire controle op naleving van wetgevingBij de parlementaire controle op de naleving van wetgeving speelden directe
contacten tussen de klokkenluider en parlementariërs een belangrijke
rol1. De
Kamerleden Van Gijzel (PvdA), Leers (CDA) en Van Oven (PvdA) hebben contact
gehad met de advocaat van de heer Bos. Deze gaf aan dat de heer Bos beschikte
over informatie met betrekking tot wijdverbreide malversaties door bouwbedrijven
bij de aanbesteding van bouwprojecten door de overheid. Deze contacten met
de advocaat van de heer Bos gaven een indicatie van onregelmatigheden in de
bouwnijverheid maar doordat de aard van de onregelmatigheden niet werden onthuld,
is het vooral een signaal van het tekortschieten van de handhaving. Daarom
wordt dit signaal en de reactie erop van de Kamerleden bij de bespreking van
de controle op de handhaving besproken.Ook verschenen er berichten in de media. Allereerst in de Telegraaf. Op
24 oktober 2000 verscheen een artikel in de Telegraaf waarin stond dat
Justitie al bijna een jaar vertrouwelijke onderhandelingen voerde met een
informant om enorme fraude in de bouwwereld te kunnen aanpakken. De minister
van Justitie zou zich persoonlijk met de onderhandelingen over het tipgeld
hebben bemoeid. De onderhandelingen verliepen echter moeizaam
omdat de tipgever een aanzienlijk hogere beloning wilde dan door Justitie
werd geboden. Voorzover kan worden afgeleid uit de Kamerstukken werd in de
Tweede Kamer niet gereageerd op dit bericht.Een volgend bericht in de media had echter wel grote gevolgen1. Bij het televisieprogramma Zembla van 11 november 2001 werd
de heer Bos geïnterviewd. In de uitzending werd aangegeven dat er sprake
zou zijn van kartelafspraken tussen bouwbedrijven, valsheid in geschrifte
en corruptie van ambtenaren. Op 14 november 2001 vond naar aanleiding
van dit televisieprogramma in de Kamer een interpellatiedebat plaats. Hierbij
verzochten de Kamerleden Leers (CDA) en Van Gijzel (PvdA) de regering om naar
aanleiding van deze beweringen een strafrechtelijk onderzoek in te stellen,
een diepgaand onderzoek in te stellen naar de aanbestedingspraktijk, een onderzoek
te laten doen naar corruptie bij ambtenaren door BZK en een onderzoek te laten
doen naar de mededinging in de bouwsector door de NMa2. Ook het Kamerlid
Van den Berg (SGP) vroeg om een strafrechtelijke vervolging3. Het Kamerlid
Van der Steenhoven (GL) vroeg de minister om de betrokken partijen op de zwarte
lijst te plaatsen voor toekomstige aanbestedingen4.De minister van Justitie reageerde op 28 november 2001 in een brief aan
de Kamer op de moties van de Kamerleden5. Hij gaf aan
de moties die verzoeken om een strafrechtelijk onderzoek en een onderzoek
naar corruptie uit te voeren. Verder gaf hij aan dat de regering binnenkort
een brief zal sturen over de aanbestedingspraktijk van de rijksoverheid en
gerichte aandacht van de NMa voor de mededinging in de bouwsector. Een brief
hierover van de staatssecretaris van VROM en de ministers van Verkeer en Waterstaat
en van Economische Zaken werd op 5 december 2001 naar de Kamer gestuurd6. In deze brief
werd ook aangegeven welke acties de regering zal ondernemen.Deze acties van de regering waren echter voor het parlement niet voldoende.
Op 18 november 2001 verzochten de Kamerleden Leers (CDA) en Van Oven
(PvdA) de Kamer om een enquête in te stellen7. De Tweede Kamer
stemde hier mee in.Parlementaire controle op de handhavingDe direct contact met tussen de Kamerleden Van Gijzel (PvdA), Leers (CDA)
en Van Oven (PvdA) en de advocaat van de heer Bos golden niet alleen als signaal
van niet-naleven van wetgeving maar ook als signaal voor het tekortschieten
van de handhaving. Naar aanleiding van de contacten stuurden de Kamerleden
op 20 juni 2001, 28 juni 2001 en 5 juli 2001 brieven naar de minister van
Justitie. Ook hebben zij telefonisch contact gehad met het ministerie van
Justitie. In deze contacten hebben zij hun zorgen geuit over de voortgang
in het contact tussen het Openbaar Ministerie en de advocaat van Bos.De minister trad meerdere malen in contact met het College van procureurs-generaal.
Op 2 juli 2001 antwoordde de minister dat het College zich op het standpunt
stelde dat er in de huidige situatie geen ruimte was een strafrechtelijk onderzoek
te starten naar de vermeende malversaties door bouwbedrijven bij de aanbestedingen
van bouwprojecten. Hij gaf aan dat dit verband hield met de hoogte van de
financiële vergoeding en het vraagstuk van de status van de betrokkene
in een eventueel strafrechtelijk onderzoek. Op 13 juli 2001 schreef de minister
echter dat hij bij het College had aangedrongen op een snelle afhandeling
en dat hij had besloten een aanbod te doen voor een financiële vergoeding
voor de eventueel te leveren informatie.Conclusies parlementaire controle en de BosboekhoudingOok in deze casus speelden geïnstitutionaliseerde signalen (berichtgeving
van de minister, rapporten van de Algemene Rekenkamer) pas in tweede instantie
een rol. In eerste instantie vormden vooral niet-geïnstitutionaliseerde
signalen (berichten in de media en contacten met klokkenluiders) de aanleiding
tot acties van het parlement. Uit het onderzoek blijkt dat de directe contacten
tussen de Kamerleden en de advocaat van de heer Bos ertoe leidden dat de Kamerleden
druk uitoefenen op de minister van Justitie om tot een overeenkomst te komen
met de heer Bos. De Kamerleden kozen er niet voor om openlijk vragen te stellen
over de bouwfraude. Zij probeerden eerst via directe brieven en telefoongesprekken
met de minister van Justitie tot een afhandeling van de zaak te komen.Een bericht in de Telegraaf leidde niet tot openlijke acties van de Tweede
Kamer. Dit kwam mogelijk doordat de meest betrokken Kamerleden al op de hoogte
waren van wat er in de krant werd vermeld. Toch valt – net als bij de
Schipholtunnel – op dat de Telegraaf een beperkte impact lijkt te hebben.
De uitzending in Zembla had wel een enorme impact op de Tweede Kamer. Nu werd
het debat wel in de openheid gevoerd. De regering kondigde allerlei acties
aan om de mogelijke bouwfraude aan te pakken. De Tweede Kamer achtte dit echter
niet voldoende en besloot zelf een parlementaire enquête te starten.19.9 Parlementaire controle en fraude bij Railinfrabeheer
(RIB)Bij het onderzoek naar deze casus zal worden gekeken naar de parlementaire
controle op de naleving van wetgeving. De controle op het opdrachtgeverschap
en op de handhaving speelden in deze casus een beperkte rol.Parlementaire controle op naleving van wetgevingDe parlementaire controle op de fraude bij RIB werd getriggerd door een
tipgever1.
Kamerlid Stellingwerf (CU) vernam uit «betrouwbare bron» dat er
sprake was van omvangrijke fraude bij Railinfrabeheer2. Stellingwerf
schreef op 1 februari 2000 een brief over deze mogelijke fraude aan zijn collega's
van de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat. De commissie vroeg de minister
van Verkeer en Waterstaat om opheldering. De minister stuurde een week later
een brief naar de Kamer3. Zij voegde een brief bij die zij zelf heeft
ontvangen van manager Robers van Railinfrabeheer. Robers bevestigde dat er
een onderzoek liep naar «onrechtmatige beïnvloeding» door
leveranciers maar verzekerde dat de overheid niet is benadeeld. Hoe hij dat
wist is onduidelijk. Stellingwerf herinnerde de minister een dag later in
de Kamer nog eens aan een rapport dat de Algemene Rekenkamer in 1999 publiceerde.
De Algemene Rekenkamer concludeerde dat het ministerie de afgelopen jaren
nauwelijks zicht had op de miljarden aan overheidsgeld die Railinfrabeheer
jaarlijks besteedt aan aanleg en onderhoud van het spoor. Hij stelde de vraag
of het verstandig is de NS het onderzoek zelf te laten doen. De minister gaf
aan dat de normale juridische weg via de ECD en eventueel het Openbaar Ministerie
zou worden gevolgd. Uiteindelijk – zo blijkt later – was er wel
contact met het OM maar vond er geen onderzoek door het OM plaats. Er vond besloten overleg tussen de minister en de Tweede Kamer plaats.
Stellingwerf hoopte – volgens FEM – steun te krijgen voor een
onafhankelijk onderzoek. Hij wilde weten of het ging om een structureel probleem.
Ook vond hij dat de leveranciers moesten worden aangepakt. Stellingwerf kreeg
steun van de rest van de Tweede Kamer. Op 4 oktober verzocht de Vaste
Commissie voor Verkeer en Waterstaat de Commissie voor de Rijksuitgaven om
advies over een verzoek aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek uit te voeren
naar de aanbestedings- en inkooppraktijk bij NS-Railinfrabeheer. Op 21 november
2000 stuurde de Commissie voor de Rijksuitgaven een antwoord. In deze brief
werd aangegeven dat men positief adviseerde over het verzoek aan de Algemene
Rekenkamer om onderzoek te verrichten.Op 22 november 2000 werd tijdens een procedurevergadering van de Vaste
Commissie voor Verkeer en Waterstaat vastgesteld dat er behoefte bestond aan
een onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar de aanbestedings- en inkooppraktijk
bij NS-Railinfrabeheer op basis van artikel 58 van de Comptabiliteitswet.
Naast de signalen over de fraude bij RIB vormden ook de onregelmatigheden
bij de bouw van de Schipholtunnel de aanleiding voor dit verzoek. Aan de Tweede
Kamer werd voorgesteld een verzoek aan de Algemene Rekenkamer te doen1. Op 12 december
stemde de Tweede Kamer, zonder te stemmen, met dit voorstel in.De Algemene Rekenkamer heeft in 2001 het aanbesteden door RIB onderzocht.
Dit resulteerde in het rapport «Aanbesteden NS-Railinfrabeheer 1995–2000»2. In
haar conclusies was de Algemene Rekenkamer positief over de aanbestedings-
en inkooppraktijk van RIB. De Algemene Rekenkamer constateerde dat er afdoende
waarborgen aanwezig waren voor een rechtmatige en doelmatige aanbestedingsen
inkooppraktijk en dat deze waarborgen in de praktijk afdoende functioneerden.
Tekortkomingen die zouden kunnen leiden tot voor de Staat nadelige financiële
gevolgen en/of risico's werden door de Algemene Rekenkamer niet aangetroffen.
Ook voldeed het eerstelijns financiële toezicht op het aanbestedings-
en inkoopbeleid aan de daaraan te stellen eisen. Wel constateerde de Algemene
Rekenkamer dat bij de afdekking van integriteitsrisico's door RIB verbeteringen
mogelijk zijn. Ook was het toezicht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
nauwelijks veranderd sinds de publicatie van het Rekenkameronderzoek «Toezicht
op het spoor».Hoewel de algemene conclusies positief waren wees de Algemene Rekenkamer
in het rapport ook op onregelmatigheden. In het rapport stond dat de Algemene
Rekenkamer drie prijsafspraken aantrof, die geen verband hielden met de convenanten
voor onderhoud en vernieuwing, maar daarin ten onrechte wel waren ondergebracht,
zodat in strijd met de regels geen aanbestedingsprocedure plaatsvond. Het
ging in alle gevallen om opdrachten voor vernieuwingswerken die in 1998 en
1999 verleend waren door de regio's. Eén van deze drie werken zou zelfs
in aanmerking gekomen zijn voor het Europese aanbestedingsregime, omdat het
financieel belang ervan meer dan f 2 miljoen bedroeg3. Ook schreef
de Algemene Rekenkamer dat diverse in het kader van dit onderzoek door de
Algemene Rekenkamer gesproken personen en instanties binnen en buiten RIB
meenden voldoende aanleiding te hebben om te veronderstellen dat in de sectoren
waarin RIB opereert dergelijke prijsafspraken moeilijk geheel uit te bannen
zijn. Zij zouden met name bij contracten met onderaannemers nog steeds voorkomen.
Bewijsmateriaal daarvoor is echter moeilijk te leveren4. En ook gaf de Algemene Rekenkamer aan
dat over mogelijke samenspanning door RIB werd gesteld dat er
op dit punt in de afgelopen jaren geen bewijzen maar wel vermoedens bestonden.
RIB achtte het in de huidige situatie niet zinvol om ook een vermoeden daarvan
aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) te melden. De Algemene Rekenkamer
constateerde dat klachten of negatieve ervaringen tot nu toe ook niet waren
gemeld aan de Economische Controle Dienst (ECD). Ook anderszins werden die
instellingen niet ingeschakeld. Wel werd in enkele gevallen gerichte actie
door RIB ondernomen1.Over het integriteitsbeleid van RIB was de Algemene Rekenkamer ook kritisch2. De Algemene Rekenkamer gaf aan dat
RIB nauwelijks over een instrumentarium beschikte om vast te stellen of buitenlandse
bedrijven een crimineel verleden hadden en dus uit konden worden gesloten
van aanbesteding. Ook gaf de Algemene Rekenkamer aan dat het in de onderzochte
periode aanvankelijk ontbrak aan een op RIB toegesneden beleid en regelgeving
op het vlak van integriteit. Verder meende de Algemene Rekenkamer dat er door
RIB verbeteringen aangebracht kunnen worden in de interne preventieve waarborgen
voor de handhaving van integriteit, onder meer rond het bezit van nevenfuncties
en bij de inhuur van tijdelijk personeel. Ook stelde de Algemene Rekenkamer
dat RIB ter waarborging van de externe integriteit van het aanbestedingsproces
over een relatief beperkt instrumentarium beschikte. De Algemene Rekenkamer
kwam dan ook met een groot aantal aanbevelingen om het integriteitsbeleid
van RIB te verbeteren.Het rapport werd in de Tweede Kamer naar de Commissie voor de Rijksuitgaven
en de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat gestuurd. Daar vond geen
discussie plaats: het rapport werd voor kennisgeving aangenomen3.Conclusies parlementaire controle en fraude bij RIBOok in deze casus speelden geïnstitutionaliseerde signalen (berichtgeving
van de minister, rapporten van de Algemene Rekenkamer) pas in tweede instantie
een rol. In eerste instantie vormden vooral niet-geïnstitutionaliseerde
signalen (berichten in de media en contacten met klokkenluiders) de aanleiding
tot acties van het parlement. Uit het onderzoek blijkt dat de Tweede Kamer
serieus omging met signalen over onregelmatigheden bij RIB. Dit signaal leidde
er uiteindelijk toe dat de Algemene Rekenkamer werd verzocht om een onderzoek
uit te voeren. Opvallend is dat het rapport van de Algemene Rekenkamer geen
aanleiding vormde voor een verder debat tussen de Kamer en de regering: het
rapport werd voor kennisgeving aangenomen. Dit lijkt te kunnen worden toegeschreven
aan het feit dat de algemene conclusies van de Algemene Rekenkamer positief
waren. In het rapport werd ook specifiek gewezen op het voorkomen van prijsafspraken.
Verder liet de Algemene Rekenkamer zich kritisch uit over de waarborgen voor
integriteit bij RIB. Deze constateringen waren voor de Tweede Kamer echter
geen aanleiding om verdere activiteiten te ondernemen. Het is ten slotte ook
interessant om op te merken dat verschillende signalen (fraude bij RIB en
onregelmatigheden bij de Schipholtunnel) hier samenkwamen en resulteerden
in één reactie van de Tweede Kamer.19.10 Analyse van de controlerende rol van het parlementIn de voorgaande paragrafen is een groot aantal casus gepresenteerd. In
deze paragraaf wordt dit casusmateriaal geanalyseerd voor de drie verschillende
objecten van controle door het parlement. Controle op naleving van wetgevingDe naleving van wetgeving werd door het parlement niet structureel gecontroleerd.
Dit kwam pas aan de orde toen het parlement concrete signalen ontving dat
er sprake was van onregelmatigheden (fraude bij RIB, Bosboekhouding, Schipholtunnel).
In deze gevallen ging het steeds om niet-geïnstitutionaliseerde signalen:
signalen vanuit de media (Schipholtunnel; Bosboekhouding) en van klokkenluiders
(Bosboekhouding; fraude bij RIB). Informatie van de minister en van de Algemene
Rekenkamer speelt een beperkte rol bij het verkrijgen van aandacht van de
Tweede Kamer voor naleving van wetgeving. Een systematisch onderzoek zoals
de Algemene Rekenkamer dit uitvoerde bij de RIB leidt niet tot het constateren
van onregelmatigheden. Verder lijkt het erop alsof signalen uit de media selectief
werden opgepikt. Zowel bij de Schipholtunnel als bij de Bosboekhouding leidden
signalen uit de Telegraaf niet tot reacties van het parlement terwijl signalen
uit meer gerenommeerde media zoals het NRC en Zembla wel werden opgepikt.Signalen over onregelmatigheden leidden in twee casus (fraude bij RIB,
Schipholtunnel) tot het stellen van Kamervragen aan de minister. In een andere
casus (Bosboekhouding) kozen de betrokken Kamerleden ervoor om de minister
niet openbaar maar via een directe brief te benaderen. Vervolgens leidden
de signalen over onregelmatigheden (fraude bij RIB, Schipholtunnel) tot een
verzoek van de Tweede Kamer aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek te doen
naar de aanbestedingen door RIB. Aangezien het rapport van de Algemene Rekenkamer
geen schokkende conclusies bevatte over onregelmatigheden of tekortschieten
van het opdrachtgeverschap leidde dit rapport niet tot verdere acties van
de Tweede Kamer. Uiteindelijk waren de signalen over de onregelmatigheden
(met name de Bosboekhouding) de aanleiding voor het besluit om een parlementaire
enquête te verrichten.Controle op opdrachtgeverschapHet parlement besteedde relatief veel aandacht aan de controle op het
opdrachtgeverschap door de overheid. Deze vorm van controle richtte zich zowel
op structurele vragen -bijvoorbeeld de aansturingsrelatie tussen de minister
en de taakorganisaties van de NS – als op specifieke vragen -bijvoorbeeld
de aanbesteding van de HSL-tunnel onder het Groene Hart. Deze vorm van controle
werd vooral getriggerd door geïnstitutionaliseerde signalen. Signalen
over het structureel tekortschieten van het opdrachtgeverschap van de overheid
komen met name van de Algemene Rekenkamer. Deze heeft hier in een aantal rapporten
aandacht aan besteed. Verder kwam er ook een belangrijk signaal van de minister
van Economische Zaken («Haal pegels uit die regels!»). Voorts
blijkt uit het onderzoek dat het parlement signalen over het specifiek tekortschieten
van opdrachtgeverschap ontving wanneer er overschrijdingen van het budget
zijn (Noord/Zuidlijn, HSL-Zuid, Betuweroute). Deze signalen kwamen met name
van de minister en van de Algemene Rekenkamer. Bij de minister waren met name
de voortgangsrapportages over de Grote Projecten van belang.Bij de kwaliteit van de signalen die van de minister kwamen over het opdrachtgeverschap
bij Grote Projecten kunnen vraagtekens worden geplaatst. De Algemene Rekenkamer
heeft in haar onderzoek naar de Betuweroute aangegeven dat de Tweede Kamer
van de minister geen volledige en actuele informatie heeft ontvangen over
kostenoverschrijdingen. In de voortgangsrapportages werden de grootte en de
oorzaak van de verschillen tussen budget en raming niet aangegeven. Eveneens ontbrak een overzicht van in dit verband genomen maatregelen. Ten
slotte werd geen inzicht verschaft in het saldo van de aanbestedingsresultaten
en de benutting van onvoorzien. Ook in de accountantsverklaring bij de laatste
voortgangsrapportages van de HSL-Zuid en de Westerscheldetunnel werd aangegeven
dat soms niet duidelijk is hoe posten werden aangemerkt als onvoorzien1. Bij deze kanttekeningen kan worden opgemerkt dat de
Procedureregeling Grote Projecten recent is aangepast en dat enige tekortkomingen
wellicht door deze aanpassingen zijn ondervangen2.Naast de geïnstitutionaliseerde signalen speelden ook niet-geïnstitutionaliseerde
signalen een rol bij de controle op het opdrachtgeverschap. Berichten in de
media speelden een rol (met name: Noord/Zuidlijn) en ook werden soms signalen
over onregelmatigheden door het parlement opgevat als signalen over het tekortschieten
van het opdrachtgeverschap (fraude bij RIB). In dat geval werd door de Tweede
Kamer bekeken of de opdrachtgever de onregelmatigheden had moeten voorkomen.
Opgemerkt moet worden dat deze signalen een beperktere rol speelden bij de
controle op het opdrachtgeverschap dan signalen over budgetoverschrijdingen.Signalen over het structureel tekortschieten van het opdrachtgeverschap
van de overheid (met name rapporten van de Algemene Rekenkamer) gaven aanleiding
tot vele vragen aan de minister over de invulling van het opdrachtgeverschap.
De Tweede Kamer heeft zich bijvoorbeeld sterk bemoeid met de aansturing van
de taakorganisaties van de NS. Ook signalen over het specifiek tekortschieten
van het opdrachtgeverschap (HSL-Zuid, Betuweroute, Noord/Zuidlijn) gaven aanleiding
tot vele vragen aan de minister. Hierbij werden soms ook concrete suggesties
gedaan (bijvoorbeeld de suggestie om te gaan heronderhandelen bij de HSL-Zuid).
In geen van de casus (HSL-Zuid, Betuweroute, Noord/Zuidlijn) lijken acties
van de Tweede Kamer echter invloed te hebben gehad op de specifieke aanbestedingen.Controle op de nalevingBepaalde vormen van handhaving werden wel in algemene zin structureel
besproken in de Tweede Kamer (bijvoorbeeld via de jaarverslagen van de NMa)
maar hierbij werd niet specifiek gekeken naar de bouwnijverheid. De handhaving
in de bouwnijverheid kwam pas aan de orde toen het parlement concrete signalen
ontving dat de handhaving tekortschiet (HSL-Zuid, Noord/Zuidlijn). Hierbij
ging het vooral om niet-geïnstitutionaliseerde signalen. Het parlement
hield zich bezig met de handhaving wanneer er via de media of via klokkenluiders
signalen zijn over onregelmatigheden en wanneer naar de mening van de Tweede
Kamer bleek dat hier niet op de juiste wijze tegen wordt opgetreden (Schipholtunnel;
Bosboekhouding; HSL-Zuid; Noord/Zuidlijn).Signalen over het tekortschieten van de handhaving leidden bij de Schipholtunnel
tot verhitte debatten tussen Tweede Kamer en de minister van Justitie. De
Tweede Kamer wilde dat de bouwbedrijven wel werden vervolgd terwijl het Openbaar
Ministerie niet tot vervolging overging. Wel kwam de minister in reactie op
vragen en opmerkingen uit de Tweede Kamer met een gedragslijn voor hoge transacties.
In een ander geval – de Bosboekhouding – leidden signalen over
tekortschieten van de handhaving tot directe contacten (brieven en telefoongesprekken)
tussen Kamerleden en de minister van Justitie. Dit had geen direct resultaat
maar uiteindelijk kwam er – door de openbaarmaking in Zembla –
wel een strafrechtelijk onderzoek. Bij signalen over het tekortschieten van de
handhaving door de NMa (HSL-Zuid, Noord/Zuidlijn) werden Kamervragen gesteld.
De minister antwoordde dat onderzoek door de NMa in deze gevallen niet opportuun
werd geacht. Er werd ook gevraagd of de NMa voldoende expertise in huis had
om onregelmatigheden in debouwnijverheid te onderzoeken. De minister antwoordde aan de Kamer dat
deze expertise uitstekend was, maar in een intern memo van de NMa inzake het
gesprek met de Projectdirectie HSL-Zuid stond dat men binnen de NMa geen specifieke
expertise had. Hierbij lijkt dus een discrepantie te bestaan tussen hetgeen
de minister aan het parlement heeft verteld en hetgeen dat blijkt uit het
interne memo. 20 CONCLUSIES: DE ROL VAN HET PARLEMENTIn de voorgaande hoofdstukken is rol van het parlement bij het voorkomen
van onregelmatigheden in de bouwnijverheid aan de hand van algemene aspecten
en specifieke casus besproken. In het laatste hoofdstuk van dit deel worden
eerst de drie deelvragen en vervolgens de hoofdvraag van dit hoofdstuk beantwoord.a. Op welke wijze heeft het parlement invulling gegeven
aan zijn wetgevende taak bij de totstandkoming van aanbestedings- en mededingingswetgeving
en hoe heeft dit bijgedragen aan het voorkomen van onregelmatigheden?Bij de Mededingingswet bestaan blijkens het deelproject «Juridische
aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering in de bouwnijverheid»
weinig knelpunten. Uit het documentonderzoek naar de rol van het parlement
bleek dat de punten, die eventueel als knelpunten kunnen worden geduid, niet
door het parlement zijn geïntroduceerd. Voor de bouwnijverheid is ook
het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten van belang. Aangezien het
gaat om een algemene maatregel van bestuur hoefde de regering dit niet voor
te leggen aan het parlement. Het parlement heeft hier overigens ook niet om
gevraagd.Bij de aanbestedingswetgeving bestaan blijkens het deelproject «Juridische
aspecten van aanbesteding, mededinging en contractering in de bouwnijverheid»
wél knelpunten. Het parlement heeft echter een zeer beperkte rol gespeeld
bij de totstandkoming van deze wetgeving. Wetgeving voor aanbestedingen is
gebaseerd op Europese wetgeving of uitgewerkt in de vorm van ministeriële
regelingen en beleidsregels. Het parlement had geen directe invloed op deze
regelgeving.Op basis van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat het parlement
een beperkte invulling heeft gegeven aan zijn wetgevende taak. Het parlement
heeft veel gesproken over de nieuwe Mededingingswet maar bij de totstandkoming
van de aanbestedingswetgeving en ook bij het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten
heeft het parlement een zeer beperkte rol gespeeld. Het parlement heeft knelpunten
in met name de aanbestedingswetgeving niet voorkomen.b. Op welke wijze heeft het parlement invloed uitgeoefend
op het opdrachtgeverschap van aanbestedende diensten en hoe heeft dit bijgedragen
aan het voorkomen van onregelmatigheden?De Tweede Kamer heeft in de onderzochte projecten weinig invloed uitgeoefend
op de manieren van aanbesteden. De Kamer werd niet gekend in onderhandelingen.
De minister van Verkeer en Waterstaat gaf aan dat het betrekken van de Kamer
bij de onderhandelingen haar onderhandelingspositie zou kunnen verzwakken.
De Tweede Kamer had in de onderzochte casus geen problemen met dit standpunt
van de minister en drong er niet op aan betrokken te worden bij de onderhandelingen.In de Tweede Kamer is gesproken over de budgetten van infrastructurele
projecten. Bij de Grote Projecten is hierbij ook ingegaan op budgetten voor
onderdelen van de projecten. De behandeling van projecten in de Kamer kan
hebben geleid tot transparantie. Vaak was deze transparantie door het hoge
aggregatieniveau van de cijfers echter beperkt want deze cijfers konden moeilijk
worden «vertaald» naar concrete aanbestedingen. Men
kan zich verder afvragen of (in een concurrerende markt) deze transparantie
een probleem is.Bij de aanbesteding van de onderzochte projecten is niet duidelijk of
er sprake was van krapte op de bouwmarkt. De mogelijke gevolgen van besluiten
over infrastructurele projecten voor de krapte op de bouwmarkt lijken door
de Tweede Kamer niet te zijn onderkend maar de regering heeft de Kamer ook
slechts in zeer beperkte mate – en soms pas bij oplopende projectkosten –
gewezen op het risico dat kosten zouden kunnen oplopen door de krapte op de
bouwmarkt.Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat budgetten onrealistisch laag waren
om deze budgetten acceptabel te maken voor de Tweede Kamer. Budgetten van
(onderdelen van) infrastructurele projecten zijn soms zwaar bedebatteerd in
de Kamer maar er zijn geen aanwijzingen dat deze debatten hebben geleid tot
onrealistische budgetten.Ten slotte kan worden opgemerkt dat er geen aanwijzingen zijn gevonden
dat debatten in de Tweede Kamer hebben geleid tot tijdsdruk op de aanbestedingen.
Wel kunnen andere factoren leiden tot tijdsdruk. In het geval van de HSL-Zuid
was sprake van tijdsdruk door internationale afspraken over de realisatie
van de HSL.Op basis van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat de indirecte invloed
van de Tweede Kamer op het opdrachtgeverschap van de aanbestedende diensten
dit opdrachtgeverschap niet nadelig heeft beïnvloed. Ook is de kans op
onregelmatigheden niet vergroot. De afstand van de Tweede Kamer tot de aanbestedingen
betekende dat de Kamer geen invloed had op het voorkomen van onregelmatigheden.c. Op welke wijze heeft het parlement controle uitgeoefend
op de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten en het naleven en handhaven
van aanbestedings- en mededingingswetgeving en hoe heeft dit bijgedragen aan
het voorkomen van onregelmatigheden?De Tweede Kamer heeft structureel aandacht besteed aan de controle op
de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten. Deze controle werd vooral
getriggerd door geïnstitutionaliseerde signalen. Hierbij gaat het ten
eerste om algemene signalen over het opdrachtgeverschap van de overheid (met
name van rapporten van de Algemene Rekenkamer maar ook een rapport van de
minister van Economische Zaken). Deze signalen gaven aanleiding tot het stellen
van vele vragen aan de minister om te komen tot een betere controle op het
opdrachtgeverschap (bijvoorbeeld de aansturing van de taakorganisaties van
de NS). Ten tweede ontving de Tweede Kamer ook specifieke signalen over het
opdrachtgeverschap in projecten. Overschrijdingen van het budget van projecten
waren een belangrijk signaal. Ook deze signalen gaven aanleiding tot vele
vragen aan de regering.De naleving van wetgeving werd door de Tweede Kamer niet structureel gecontroleerd.
Deze controle kwam pas aan de orde toen de Kamer niet-geïnstitutionaliseerde
signalen – berichten in de media en van klokkenluiders – ontving
over onregelmatigheden. Naar aanleiding van deze signalen over onregelmatigheden
werden Kamervragen gesteld aan de minister, werd de minister via een directe
brief benaderd en werd een verzoek gedaan aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek
te doen. Uiteindelijk besloot de Kamer om een parlementaire
enquête te verrichten.Controle op de handhaving van mededingings- en aanbestedingswetgeving
in de bouwnijverheid kwam pas aan de orde toen de Tweede Kamer concrete, niet-geïnstitutionaliseerde
signalen ontving dat de handhaving tekortschoot. Signalen over het tekortschieten
van de handhaving leidden in één geval – de Schipholtunnel –
tot verhitte debatten tussen Tweede Kamer en de minister van Justitie over
het vervolgen van bouwbedrijven. In een ander geval – de Bosboekhouding –
leidden signalen over tekort-schieten van de handhaving tot directe contacten
tussen Kamerleden en de minister van Justitie. Bij signalen over het tekortschieten
van de handhaving door de NMa werden Kamervragen gesteld aan de minister van
Economische Zaken. Ons onderzoek wijst er op dat er vraagtekens kunnen worden
geplaatst bij de correctheid en volledigheid van de antwoorden van de minister
van Economische Zaken op deze vragen.Op basis van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat controle op de
aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten heeft bijgedragen aan de controle
van de minister op het opdrachtgeverschap maar niet lijkt te hebben geleid
tot het voorkomen van onregelmatigheden (zie ook de conclusies van deel I).
Controle op de naleving van wetgeving heeft geen structurele aandacht van
de Kamer omdat dit een taak is van andere instanties. Uiteindelijk leidden
de vele, niet-geïnstitutionaliseerde signalen over het niet-naleven van
wetgeving er wel toe dat de Kamer vond dat zij – middels een parlementaire
enquête – hier iets aan moest doen. Druk van de Tweede Kamer heeft
er verder toe geleid dat handhavende instanties meer aandacht zijn gaan besteden
aan onregelmatigheden in de bouwnijverheid. Deze druk is pas recent ontstaan
en wederom op basis van vooral signalen vanuit de media en van klokkenluiders.
In eerdere jaren heeft de Tweede Kamer echter weinig invloed uitgeoefend op
de handhaving van mededingings- en aanbestedingswetgeving in de bouwnijverheid.In dit hoofdstuk stond de volgende hoofdvraag centraal:Wat heeft het parlement gedaan om onregelmatigheden
in de bouwnijverheid te voorkomen?In zijn wetgevende rol heeft het parlement veel aandacht besteed aan de
Mededingingswet. Bij deze wet bestaan weinig knelpunten en de punten, die
eventueel als knelpunten kunnen worden geduid, zijn niet door het parlement
geïntroduceerd. Het Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten is
níet besproken in het parlement. Bij de aanbestedingswetgeving bestaan
wél knelpunten. Het parlement heeft een zeer beperkte rol gespeeld
bij de totstandkoming van deze wetgeving. Wetgeving voor aanbestedingen is
gebaseerd op Europese wetgeving of uitgewerkt in de vorm van ministeriële
regelingen en beleidsregels. Het parlement had geen directe invloed op deze
regelgeving en heeft knelpunten in de aanbestedingswetgeving niet kunnen voorkomen.
Ten dele komt dit doordat het parlement zichzelf buiten spel heeft gezet door
in te stemmen met de uitwerking van de aanbestedingswetgeving buiten de directe
invloedssfeer van het parlement.In haar sturende rol heeft de Tweede Kamer in de onderzochte projecten
weinig invloed uitgeoefend op de manieren van aanbesteden en is het niet gekend
in onderhandelingen met aannemers. De minister van Verkeer en Waterstaat gaf
aan dat het betrekken van de Kamer bij de onderhandelingen haar onderhandelingspositie
zou kunnen verzwakken en de Tweede Kamer accepteerde in de onderzochte
casus dit standpunt. Hierdoor had de Kamer geen directe invloed op het voorkomen
van onregelmatigheden. De Tweede Kamer heeft door de besluitvorming en verantwoording
over projecten wel indirect invloed uitgeoefend op het opdrachtgeverschap
van de aanbestedende diensten. Deze invloed heeft het opdrachtgeverschap van
deze diensten niet nadelig beïnvloed en heeft de kans op onregelmatigheden
niet vergroot.In zijn controlerende rol heeft de Tweede Kamer structureel aandacht besteed
aan de aanbesteding en uitvoering van bouwprojecten. Deze controle werd vooral
getriggerd door geïnstitutionaliseerde signalen (met name van rapporten
van de Algemene Rekenkamer en voortgangsrapportages van Grote Projecten).
Deze signalen leiden tot vragen vanuit de Kamer aan de minister om te komen
tot een betere invulling van het opdrachtgeverschap en lijken zo bij te hebben
gedragen aan deskundig opdrachtgeverschap. Verder werd de naleving van wetgeving
door de Kamer niet structureel gecontroleerd. Deze controle kwam pas aan de
orde toen de Kamer niet-geïnstitutionaliseerde signalen (met name berichten
in de media en van klokkenluiders) ontving over onregelmatigheden. Naar aanleiding
van deze signalen werden Kamervragen gesteld aan de minister, werd de minister
direct benaderd en werd een verzoek gedaan aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek
te doen. Uiteindelijk besloot de Kamer om een parlementaire enquête
te verrichten. Controle op de handhaving van mededingings- en aanbestedingswetgeving
in de bouwnijverheid kwam pas aan de orde toen de Tweede Kamer concrete, niet-geïnstitutionaliseerde
signalen (met name berichten in de media en van klokkenluiders) ontving dat
de handhaving tekortschoot. Signalen over het tekortschieten van de handhaving
leidden tot verhitte debatten tussen Tweede Kamer en de minister van Justitie
over het vervolgen van bouwbedrijven. Uiteindelijk leidden deze signalen tot
de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid. BIJLAGE IRESPONDENTENLIJSTDeel I De overheid als opdrachtgever• Deskundigen D. MeijerVoorzitter Nederlandse
Vereniging voor BouwkostendeskundigenM. RooderkerkEuroconsult   • Gemeente AmsterdamJ. W. BoschAlgemeen bouwmanager
Noord/ZuidlijnJ. L. GelukDirecteur
Noord/Zuidlijn L. M. van der WielenManager Screeningbureau Amsterdam, gemeente Amsterdam  • Gemeente RotterdamR. SchnepperHoofd afdeling
Aanbestedingszaken   • Ministerie van Verkeer en WaterstaatR. AdamsHoofd Bureau
Directeur-Generaal B. van den BergSectormanager
Juridische Zaken W. KorfDirecteur Projectorganisatie
HSL-Zuid W. LeendertseProjectmanager
HSL-Zuid   • Provincie FrieslandG. VerdoornHoofd afdeling
Vaarwegen, Inspectie en Scheepvaart   • Provincie Noord-BrabantA. ZonneveldHoofd afdeling
Infrastructuur, Dienst Waterstaat, Milieu en Vervoer, provincie Noord-Brabant  • RailinfrabeheerF. H. F. van DurenContactpersoon/Sectormanager
Kwalificatie en Aanbesteding, Railinfrabeheer Mw. T. W. J. M. Hazelaar-de RidderContractadviseur B. NeefProjectmanager
spoorvernieuwing Amersfoort-Apeldoorn R. P. RijperProjectmanager
NS Station Bijlmer J. C. B. RobersDirecteur
Nieuwbouw G. K. van der WalHoofd
Aanbestedingszaken, Kostenmanagement en Inkoop  • RijksgebouwendienstW. A. C. BodewesDirecteur
regionale directie Zuid-Holland/Zeeland Zuid-WestJ. C. 't HartDirecteur
Programma's en Projecten, Centrale Directie F. HofmanProjectdirecteur M. LigthartContactpersoon/Projectsecretaris
projectgroep Bouwnijverheid van VROM F. MeijerPlv. directeur
directie Programma's en Projecten   • RijkswaterstaatS. BezuijenHoofd Uitvoeringsbureau
Zuid-West, RW 15 P. BoomToezichthouder
Uitvoeringsbureau Zuid-West, RW 15 Calandtunnel P. KieftDirecteur directie
Uitvoering C. MolenaarUitvoeringsleider
Calandtunnel, Uitvoeringsbureau Zuid-West, RW 15 Calandtunnel J. W. van NouhuysPlv.
hoofd Markt en Bouwbeleid M. den OudenCentraal
punt, Uitvoeringsbureau Zuid-West, RW 15 Calandtunnel J. StrooDirectielid UAV,
Uitvoeringsbureau Zuid-West, RW 15 Calandtunnel   Deel
II De overheid als handhaver  • Belastingdienst/FIOD-ECDG. J. C. M. BakkerHoofd
FIOD-ECD, Haarlem J. van der HeijdenVastgoed
Kennis Centrum, Utrecht W. J. HuijssoonContactpersoon
directoraat-generaal Belastingdienst, ministerie van Financiën O. J. NikkessenVastgoed
Kennis Centrum, Utrecht  • Economische Controle DienstA. van der LaanHoofd
afdeling Economische Ordeningsrecherche J. C. de WinWEM-team
coördinator tot 1998   • Ministerie van Economische ZakenN. van HulstDirecteur
Marktwerking tot 1999 P. R. LeyenaarPlaatsvervangend
directeur Marktwerking tot 2001 S. van SluisContactpersoon
directie Marktwerking  • Nederlandse MededingingsautoriteitA. M. AndewegClustermanager
Handel, Directie Concurrentietoezicht R. J. P. JansenPlv. directeur-generaal
NMa en directeur Concurrentietoezicht A. W. KistDirecteur-generaal
NMa Mw. M. W. McLagganHoofd
Taakgroep Bouw, Directie ConcurrentietoezichtH. J. S. de WitSenior
medewerker Strategie & Communicatie  • Openbaar MinisterieMw. M. C. BeunOfficier
van justitie, Haarlem Mw. R. van GelovenCoördinator
Parket-generaal informatieverzoeken PECB, parket-generaal, Den Haag P. de Jong(Fraude)officier
van justitie, Fraude-unit Oost, Zutphen R. C. C. van Leest(Fraude)officier
van justitie, teamleider, Groningen A. L. Speijers(Fraude)officier
van justitie, coördinator, Zwolle D. W. SteenhuisProcureur-generaal,
parket-generaal, Den Haag R. Terpstra(Fraude)officier
van justitie, Utrecht Mw. K. TielemansContactpersoon
ministerie van Justitie J. L. de WijkersloothVoorzitter College van Procureurs-generaalBIJLAGE IIGERAADPLEEGDE BRONNEN EN LITERATUURDeel I De overheid als opdrachtgever– KamerstukkenTK, 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2.TK, 1998–1999, 26 615, nrs. 1–2.TK, 2001–2002, 28 244, nr. 1.TK, 2001–2002, 28 093, nrs. 22–23.– Primaire bronnenAlgemene Rekenkamer, dossier behorende bij rapport Aanbestedingen door Railinfrabeheer, 1999.Gemeente Amsterdam, dossier project Noord-Zuidlijn, rapportage deelproject «Casuïstiek».Ministerie van Verkeer en Waterstaat/Projectorganisatie HSL-Zuid, dossier
project HSL-Zuid A4 Noordelijk Holland.Ministerie van Verkeer en Waterstaat, MIT projectenboek,
Stand van zaken 2002.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Brief
van de staatssecretaris van VROM aan de voorzitter van de Parlementaire Enquêtecommissie
Bouwnijverheid, CB20002039473, 20 juni 2002.Nederlandse Spoorwegen/Railinfrabeheer, Dossier Schipholtunnel, TCB-casus-Schipholtunnel deelproject «Casuïstiek».NS Railininfrabeheer BV, Attestatieprocedure,
5 mappen.NS Railininfrabeheer BV, Contractering door Railininfrabeheer, AKI-0023175.NS Railininfrabeheer BV, AR2K, Aanbestedingsreglement
van Railininfrabeheer 2000, RIB 0056.NS Railininfrabeheer BV, Aanbestedingsvormen: bepaling
aanbestedingsvorm en aantal toe te laten inschrijvers, 29 januari
1996.NS Railininfrabeheer BV, Erkenningsreglement 1996, RIB 0018, 1 september 1996.NS Railininfrabeheer BV, Tenderboards: doel en werkwijze, AKI-909831, 1 januari 1999.NS Railininfrabeheer BV, Aannemersselectie bij Railinfrabeheer, RIB 0038, 1 april 1999.NS Railininfrabeheer BV, dossier project Amsterdam-Utrecht,
4 sporig; Nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam Bijlmer.Rijksgebouwendienst, Regeling aanbesteden werken, Rgd-RAW 2001.Rijksgebouwendienst, dossier project Rijksinrichting
voor jongeren «De Doggershoek»te Den Helder.Rijksgebouwendienst, dossier project Koningskade 4
Den Haag.Rijkswaterstaat, Handboek Bouworganisatievormen,
1997.Rijkswaterstaat, Handboek Contractering, januari
2000.Rijkswaterstaat, notitie (zonder auteur en datum): Hoe verricht Rijkswaterstaat zijn aanbestedingen ingenomen tijdens
gesprek staf enquêtecommissie met Rijkswaterstaat, 9 januari 2002. Rijkswaterstaat, dossier project Uitvoering van grondwerk
en verhardingswerk voor de zuidoostelijke omlegging van RW4 ten behoeve van
de bouw van een tunnel in de Schipholspoorlijn-noord, NHK nr. 60744/60846.Rijkswaterstaat, dossier project Aanbrengen en onderhouden
van asfaltbetonverhardingen op rijksweg 2, ZHV nr. 5279.Rijkswaterstaat, dossier project Het aanbrengen van
asfaltbeton-verhardingen c.a. op rijksweg A7 nabij Nieuweschans,
NN nr. 2519.Rijkswaterstaat, dossier project Het onderhoud van
de asfaltbetonverharding op de rijkswegen in de dienstkring Groningen,
NN nr. 2118.Rijkswaterstaat, dossier project Reconstructie knooppunt
Zaandam, BDD nr. 2976.– Secundaire bronnenBerenschot Osborne, Quick scan aanbestedingsbeleid
en aanbestedingspraktijk Rijksoverheid, 5 maart 2002.Chao-Duivis, M. A. B. en A. Z. R. Koning, Veranderende rollen: een inleiding in nieuwe contractvormen in
het bouwrecht. Stichting Instituut voor Bouwrecht, Deventer, 2001.CROW, Wat kost dat? Standaardsystematiek in de GWW, Publicatie 137, juli 1999.Douma, S. en H. Schreuder, Economic Approaches to Organizations, second edition, London, 1998.Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Het rijk
als opdrachtgever op de GWW-markt, 2001.Hazeu, C. A., Institutionele economie: een optiek
op organisatieen sturingsvraagstukken, Bussum, 2000.Koning, H. de en W. Sproncken, Contractering bij bouwprojecten:
over het contracteringsproces, organisatie- en contractmodellen en aanbestedingen, Berenschot Osborne, 2001.Pijnacker-Hordijk, E. H. en G. W. Bend, Aanbestedingsrecht: handboek van het Europees en Nederlandse aanbestedingsrecht, Den Haag 1999.Deel II De overheid als handhaver– Primaire bronnenAlgemene Rekenkamer, Opsporing en vervolging van fraude, 27 555 nr. 2, Den Haag, 2000.Belastingdienst, Belastingwerk, juni 2002.Belastingdienst, Jaarverslag 2001, 2002.Belastingdienst, Doelgroepbeschrijving Bouw,
2 oktober 1997.Belastingdienst, Sectorplan Klantbehandeling: bedrijfsplan
2001–2005, 12 september 2000.Belastingdienst/FIOD-ECD, CTPO-verslagen,
20 februari 1997 tot en met 1 maart 2002.Belastingdienst/FIOD-ECD, TPO-verslagen, periode
1996–2001 (een selectie van 20 zaken). Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid
en handhaving M-wet, Utrecht, 30 mei 2001.Berenschot, Syntheserapport evaluatie Mededingingswet, Den Haag, 30 mei 2002.Economische Controledienst, Jaarverslag 1992, 1993,
1994, 1995, 1996 en 1997, Den Haag.Economische Controledienst, Jubileum Jaarverslag 1949–1999, Den Haag, 1999.Eindhovens Dagblad, Geldboetes geëist voor bouwfraude
bij TUE, 4 juli 2002.Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van
Columbo? Evaluatie van het project Financieel Rechercheren, Oss,
april 2002.Ministerie van Economische Zaken, Organisatie- &
formatieplan Nka, Den Haag.Ministerie van Economische Zaken, WEM-jaarverslagen,
1991–1992, 1992–1993, 1994–1995, 1995–1996, 1996–1997, Den Haag.Ministerie van Financiën, V01–553, 24 december 2001.Ministerie van Justitie, persbericht 10 december 2001.Ministerie van Verkeer en Waterstaat, brief aan de enquêtecommissie,
3 juli 2002.NMa, brieven aan de enquêtecommissie, 2944/28.B101 d.d. 5 juli
2002, 2944/33.B101 d.d. 12 juli 2002, 2944/38.B101 d.d. 23 juli
2002.NMa, brief aan dhr. Duivesteijn, 1655/5.B40, 12 september 2001.NMa, Jaarverslag NMa en DTe 2001, Den Haag,
2002.NMa, Memo: gespreksverslagje inz. HSL, 30 september
1999.Openbaar Ministerie, ATV-Richtlijnen 1 januari
2001.Openbaar Ministerie, Jaarverslagen 1996, 1997, 1998,
1999, 2000 en 2001, Den Haag.Openbaar Ministerie, Notitie: Inventarisatie «bouwfraude-zaken»
januari 2002, 5 april 2002.Parket-Generaal, Zaken betreffende Wetboek van Strafrecht
artikel 225, 326, 328ter en 362 behandeld door het Openbaar Ministerie,
periode 1995–2001, 3 juni 2002.Slot, P. J., W. B. van Bockel, J. E. M. Polak, W.
den Ouden, K. M. Westra, Eindrapport Evaluatie Mededingingswet;
juridisch deelonderzoek, mei 2002.Slot, P. J., B. L. P. van Reeken en C. E. Drion, Mededingingswet: tekst & commentaar, Deventer, 2000.Tweede Kamer, Aanhangsel van de handelingen, 1727, 3517–3518.Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, Rapport
van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, Den Haag, 2002.[TK, 2001–2002, 28 093, nrs. 22–23] – Secundaire bronnenCleiren, C. P. M. en J. F. Nijboer, Strafrecht: tekst & commentaar, Deventer, 2000.Kouwenhoven, V. P., C. J. J. van Steijn en M. J. F.
van Waes, Evaluatie besluit mededingingsregelingen in de
bouwsector, Amsterdam, juli 1991.March, J. G. en J. Olson, Ambiguity and choice
in organizations, Bergen, 1976.Marissing, J. P. L. van, De NMa in actie:
de praktijk van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, Den Haag,
2001.Rossum, A. van, Falend toezicht: de aansprakelijkheid
van de economische en financiële toezichthouder, Den Haag, 2001.Tweede Kamer, Misbruik en oneigenlijk gebruik op het
gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies, 17 050
nr. 234, Den Haag, 2002.Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, Maastricht, 2001.Valkenburg, W. E. C. A., Fiscaal straf-
en strafprocesrecht, Deventer, 2001.Deel III De rol van het parlement– Kamerstukken over het MIT 2001–2005TK 2001–2002, 27 408, nr. 1, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister inzake aanbieding van het
MIT 2001–2005.TK 2001–2002, 27 408, nr. 2, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Lijst van vragen en antwoorden over het
Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2001–2005 (MIT).TK 2001–2002, 27 408, nr. 3, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om een kwaliteitsscan te laten maken
en voorstellen te doen voor een onderhoudsprogramma van het spoorwegstelsel.TK 2001–2002, 27 408, nr. 4, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om te inventariseren welke spoorlijnen
ongebruikt zijn en welke niet-bestaande spoorlijnen wenselijk zijn.TK 2001–2002, 27 408, nr. 5, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om extra geld uit te trekken om
de problemen rond de verkeerscapaciteit in en rondom Eindhoven op te lossen.TK 2001–2002, 27 408, nr. 6, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om de voorfinanciering door de gemeente
Tilburg van station Reeshof aan te nemen, opdat het station in 2003 klaar
is. TK 2001–2002, 27 408, nr. 7, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om ernstige leefbaarheidsknelpunten
te inventariseren en op te nemen in het Meerjarenprogramma.TK 2001–2002, 27 408, nr. 8, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om regiocontracten met de oostelijke
en zuidelijke provincies af te sluiten om knelpunten op te lossen.TK 2001–2002, 27 408, nr. 9, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om te inventariseren welke plannen
voor lightrail worden ontwikkeld, en welke uitgevoerd zouden kunnen worden.TK 2001–2002, 27 408, nr. 10, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om geld te reserveren om gemiddeld
twee (kleine) stations per jaar te kunnen realiseren.TK 2001–2002, 27 408, nr. 11, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om de maximumsnelheid op rijkswegen
door de Bijlmer en Overschie te verlagen tot 80 km/u om overlast te voorkomen.TK 2001–2002, 27 408, nr. 12, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om uit te zoeken in hoeverre de
aanleg van de A73-zuid strookt met de (internationale) regelgeving en afspraken.TK 2001–2002, 27 408, nr. 13, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om op verschillende rijkswegen buiten
de Randstad in de spits een extra rijstrook beschikbaar te stellen.TK 2001–2002 27 408, nr. 14, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om nog binnen de regeerperiode een
besluit te nemen over de Passage Maastricht van de A2.TK 2001–2002, 27 408, nr. 15, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om de verruiming van het kanaal
Coevorden-Almelo als PM-post in het Meerjarenprogramma te handhaven.TK 2001–2002, 27 408, nr. 16, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om in het volgende Meerjarenplan
geld te reserveren voor de tweede fase van een aantal grote vaarwegprojecten.TK 2001–2002, 27 408, nr. 17, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om de planning zodanig aan te passen,
dat zowel eerste fase van Randstadspoor als Rijn-Gouwelijn in 2005 klaar zijn.TK 2001–2002, 27 408, nr. 18, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om bij het spoorwegtracé
Utrecht-Duitse grens uit te gaan van een snelheid van minimaal 200 km/u.TK 2001–2002, 27 408, nr. 19, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om voor de beslissing over rijksbijdragen
de Kamer te informeren over overwegingen rond project Doorstroomroute. TK 2001–2002, 27 408, nr. 20, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om de aanpassing van de brug bij
Ramspol direct mee te nemen in de aansluiting Emmeloord-Hattemerbroek (A50).TK 2001–2002, 27 408, nr. 21, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Verslag nota-overleg over het Meerjarenprogramma
infrastructuur en transport 2001–2005.TK 2001–2002, 27 408, nr. 22, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister n.a.v. de motie Giskes
(27 408, nr. 19) inzake de planologische overwegingen van het project
Doorstroomroute.TK 2001–2002, 27 408, nr. 23, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Motie om ernstige leefbaarheidsknelpunten
te inventariseren en op te nemen in het Meerjarenprogramma.TK 2001–2002, 27 408, nr. 24, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister met reactie op de motie-Van
den Berg en Stellingwerf inzake het project N50 brug Ramspol (27 408,
nr. 20).TK 2001–2002, 27 408, nr. 25, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister met informatie over kwaliteitsscan
bestaande railinfrastructuur en onderhoudsprogramma komende jaren.TK 2001–2002, 27 408, nr. 26, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister over maatregelen m.b.t.
het luchtverontreiningsknelpunt langs de A13 bij Overschie.TK 2001–2002, 27 408, nr. 27, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Verslag algemeen overleg over light rail
en over reizigersvoorzieningen op (nieuwe) stations.TK 2001–2002, 27 408, nr. 28, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief ministers over het rondje Randstad
en de vervolgstappen die hiervoor zullen worden gezet.TK 2001–2002, 27 408, nr. 29, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Verslag algemeen overleg van 19-6-2001,
inzake (onder meer) kwaliteit infrastructuur.TK 2001–2002, 27 408, nr. 30, Meerjarenprogramma Infrastructuur
en Transport 2001–2005 (MIT); Brief minister over de voortgang van de
inventarisatie van de meest ernstige leefbaarheidsknelpunten rond rijksinfrastructuur.– KamerstukkenEerste KamerEK, 1992–1993, 22 669, nr. 223.EK, 1996–1997, 22 026, nrs. 70, 222a. Tweede KamerTK, 1987–1988, 19 263, nr. 30.TK, 1990–1991, 22 026, nrs. 1, 5.TK, 1991–1992, 22 093, nrs. 4, 5, 9, 10.TK, 1991–1992, 22 406, nrs. 1–7, 243, 243a.TK, 1992–1993, 22 093, nr. 10.TK, 1992–1993, 22 669, nrs. 4, 5, 6, 7.TK, 1994–1995, 22 589, nrs. 71, 77, 83, 93, 103, 104.TK, 1994–1995, 23 552, nrs. 16, 37.TK, 1995–1996, 24 403, nr. 2.TK, 1995–1996, 22 026, nrs. 16, 17.TK, 1995–1996, 22 589, nr. 107.TK, 1995–1996, 24 400A, nr. 2.TK, 1995–1996, 24 555, nrs. 1–2, 3.TK, 1995–1996, 24 707, nrs. 3, 5.TK, 1996–1997, 25 003, nr. 2TK, 1996–1997, 22 026, nrs. 21, 53.TK, 1996–1997, 22 589, nrs. 91, 115, 119.TK, 1996–1997, 24 707, nrs. 6, 9.TK, 1996–1997, 25 003, nr. 18.TK, 1996–1997, 25 470, nrs. 1, 2.TK, 1997–1998, 22 026, nr. 80.TK, 1997–1998, 22 589, nr. 125.TK, 1997–1998, 25 492, nr. 3.TK, 1997–1998, 25 600 A, nr. 5.TK, 1997–1998, 25 603, nrs. 2,3, 19.TK, 1998–1999, 22 026, nrs. 87, 88, 90.TK, 1998–1999, 22 589, nrs. 140, 141.TK, 1998–1999, 26 263, nrs. 4, 5.TK, 1998–1999, 26 451, nr. 33.TK, 1998–1999, 26 615, nrs. 1, 2.TK, 1998–1999, 26 633, nr. 1.TK, 1999–2000, 22 026, nrs. 97, 106.TK, 1999–2000, 26 391, nr. 10.TK, 1999–2000, 26 399, nr. 2.TK, 1999–2000, 26 464, nr. 18.TK, 1999–2000, 26 633, nr. 3.TK, 1999–2000, 26 800 XII, nr. 71.TK, 1999–2000, 26 800 XIII, nr. 28.TK, 1999–2000, 26 828, nr. 4.TK, 1999–2000, 26 966, nrs. 1, 2.TK, 1999–2000, 26 966, nr. 2.TK, 1999–2000, 27 127, nr. 45.TK, 1999–2000, 27 210, nr. 3.TK, 2000–2001, 28 093, nrs. 1, 3, 4, 5.TK, 2000–2001, 22 026, nrs. 123, 133, 179.TK, 2000–2001, 27 400 XIII, nr. 64.TK, 2000–2001, 27 544, nr. 1.TK, 2000–2001, 27 847, nr. 2.TK, 2000–2001, 28 070, nrs. 1, 2.TK, 2001–2002, 28 247, nr. 1.TK, 2001–2002, 28 093, nrs. 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18.TK, 2001–2002, 22 589, nr. 191.TK, 2001–2002, 28 070, nrs. 3, 4.TK, 2001–2002, 28 093, nrs. 19, 20.TK, 2001–2002, 28 247, nr. 1. TK, 2001–2002, 27 408, nr. 2.– HandelingenEerste KamerEK, 1996–1997, Handelingen, 27, pp. 1403–1445.Tweede KamerTK, 1992–1993, Handelingen, 52, pp. 3783–3789.TK, 1994–1995, Handelingen. 94, pp. 5793–5796.TK, 1995–1996, Handelingen, 65, pp. 3861–3866.TK, 1995–1996, Aanhangsel van de Handelingen, 37, p. 73.TK, 1996–1997, Handelingen, 20, pp. 4261–4304.TK, 1996–1997, Handelingen, 33, pp. 6431–6434.TK, 1997–1998, Handelingen, 5, pp. 925–968.TK, 1997–1998, Aanhangsel van de Handelingen, 430, 879–880.TK, 1998–1999, Handelingen, 14, pp. 853–965.TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1254, pp. 2475–2476.TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1714, p. 3433.TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 776, p. 1587.TK, 1999–2000, Aanhangsel van de Handelingen, 1272, 1273.TK, 1999–2000, Aanhangsel van de Handelingen, 945, pp. 2057, 2058.TK, 2000–2001, Handelingen, 20, pp. 1322–1366.TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 782, p. 1619.TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 1727, 3517–3518,
3601.– Primaire bronnenBrief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat, 28 juni 2000 (vw00000785).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat, 21 januari 2000 (vw00000067).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat, 11 februari 2000 (vw00000159).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat, 6 juli 2000 (vw00000815).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer, 7 november
2000 (VW-00-1206).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de enquêtecommissie, 26 juni 2002 (BSG2002/2609).Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de enquêtecommissie, 3 juli 2002 (BSG2002/2639).Brief van de RIB aan de enquêtecommissie, 18 juni 2002 (AKI/20222398).Brief van de RIB aan de enquêtecommissie, 21 juni 2002 (AKI/20223223).Brief van de DG-NMa aan de enquêtecommissie, 5 juli 2002 (2944/28.B101).Brief van de burgemeester van Amsterdam aan de gemeenteraad, 24 januari
2002. – Secundaire bronnenBerenschot, Syntheserapport evaluatie Mededingingswet, Den Haag, 2002.J. P. L. Marissing, De NMA in actie. De praktijk
van de Nederlandse mededingingsautoriteit, Tweede geheel herziene
druk, Den Haag, 2001.J. A. van Schagen, De Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Een staatsrechtelijke studie over haar organisatie en werkwijze,
Zwolle, 1994.P. J. Slot, W. B. van Bockel, J. E. M. Polak, W. den
Ouden en K. M. Westra, Eindrapport Evaluatie Mededingingswet
(Juridisch deelonderzoek), 2002, p. 79.– KrantenartikelenAlgemeen Dagblad, Grote projecten, te hoge kosten, 22 juli 2000.Cobouw, Projectdirecties geen goede opdrachtgever, 25 juni 2002.Cobouw, Stoere NMa kon onderzoek prijsafspraken niet
aan, 11 juli 2001.Cobouw, Design en Constructcontract: te duur, weinig
innovatief en vol risico's», 7 oktober 1999.FEM, Schnabbelende NS'ers, 17 juni 2000.Financieele Dagblad, Bouwers spoortunnel Schiphol benadelen
NS, 5 mei 1999.Financieele Dagblad, Zwart geld bij bouw Schipholtunnel, 13 mei 2000.Management Team, Wie is er bang voor de NMa?,
5 april 2002.NRC Handelsblad, Een klassiek Hollands compromis,
13 mei 2000.NRC Handelsblad, Geknoei bij bouw Schipholtunnel,
10 mei 2000.NRC Handelsblad, Onnozele rekeningen. De verdwenen
miljoenen van de Schipholtunnel, 10 mei 2000.NRC Handelsblad, Tweede Schipholtunnel, 5 mei
1999.Parool, Geen bouwer te vinden voor Noord-Zuidlijn, 20 februari 2001.Parool, Luchtje aan twintig pct aannemers. Amsterdams
onderzoek bouwers, 5 juni 2001.Telegraaf, Megafraude bij bouw spoortunnel Schiphol, 14 november 1998.Telegraaf, NS-rapport constateert grote fraude bij
bouw tweede Schipholtunnel, 5 mei 1999.Telegraaf, Touwtrekken rond tip bouwfraude. Verklikker
zwijgt onder f 50 000, 24 oktober 2000.Trouw, Met spiegeltjes en kraaltjes is draagvlak afgedwongen, 22 april 1995.Trouw, NS benadeeld bij bouw Schipholtunnel,
5 mei 1999.Volkskrant, Aanleg HSL fors achter op schema,
8 maart 2000.Volkskrant, Gelderland eist uitstel publikatie van
tracebesluit, 2 maart 1996.Volkskrant, Gelderland wil tunnels Betuwelijn zelf
betalen, 4 september 1996. Volkskrant, GS Gelderland betalen mee aan tunnel Betuwelijn, 28 september 1995.Volkskrant, KPMG plei NS niet vrij in schandaal,
13 mei 2000.Volkskrant, NS betaalde te veel voor bouw Schipholtunnel, 5 mei 1999.Volkskrant, Staat gunt HSL-bouw aan «dure»
bouwers, 19 juli 2000.Volkskrant, Staten vragen om nieuwe onderhandelingen
over Betuweroute. Gelderland wil meer tunnels, 23 mei 1996. BIJLAGE IIIAFKORTINGENAmvBAlgemene Maatregel
van BestuurAKIAanbestedingszaken,
Kostenmanagement en InkoopAKWRAlgemene kosten,
winst en risico ARKAlgemene Rekenkamer B&UBurgerlijke en
Utiliteitsbouw BVCBesluit vrijstelling
combinatieovereenkomsten D&CDesign and ConstructECDEconomische Controledienst EZEconomische Zaken (ministerie
van) FIODFiscale Inlichtingen-
en OpsporingsdienstFOMFunctioneel Openbaar
MinisterieGDUGebundelde doeluitkering GWWGrond, Weg en Waterbouw HACONHandboek Contractering HSLHogesnelheidslijnMITMeerjarenprogramma
Infrastructuur en TransportKOKnock out (systeem) MITMeerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport MvTMemorie van ToelichtingMwMededingingswet NMaNederlandse MededingingsautoriteitOMOpenbaar Ministerie OQSOnafhankelijke Quantity
Surveyor PECBParlementaire Enquêtecommissie
BouwnijverheidPKBPlanologische Kern
Beslissing POProjectorganisatiePPSPubliek Private Samenwerking PvEProgramma van EisenRAWRationalisatie en
Automatisering in de Grond-, Water- en Wegenbouw RGDRijksgebouwendienst RIBRailinfrabeheerRIJRijksinrichting voor
jongeren RMRRekenmethode Rijksgebouwendienst RvARaad van ArbitrageRWSRijkswaterstaat SERSociaal Economische
RaadSPOSamenwerkende Prijsregelende
OrganisatiesSTABUStandaard Burgerlijke
en UtiliteitsbouwSVVStructuurplan Verkeer
en Vervoer UARUniform Aanbestedingsreglement UAR EGUniform Aanbestedingsreglement
Europese Gemeenschappen UAVUniforme Administratieve
VoorwaardenUCAUAV-contractenadministratie USBOUtrechtse School
voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap VROMVolkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu (ministerie van) WEMWet op de Economische
MededingingXNoot2Brief DG-DGP aan Raad van Bestuur van de NS inzake KPMG rapport, 16 september
1999.XNoot3Bouwteam-overeenkomst Schiphol tussen Kombinatie Schiphol Spoortunnel
(KSS) en de N.V. Nederlandse Spoorwegen, 5 april 1989.XNoot4Brief NV Nederlandse Spoorwegen aan minister van Verkeer en Waterstaat
inzake het KPMG rapport, 18 oktober 1999.XNoot5Brief president-directeur NV Nederlandse Spoorwegen aan de minister van
Verkeer en Waterstaat inzake KPMG rapport, 18 oktober 1999.XNoot6Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de president-directeur
van de NV Nederlandse Spoorwegen inzake terugvordering teveel betaalde subsidies,
9 mei 2000.XNoot7Verslag Algemeen Overleg, 1999–2000, 1272, p. 2849–2850.XNoot1Brief van president-directeur NS van 9 oktober 2000 aan de minister
inzake voorgenomen besluit tot wijziging van de subsidiebeschikking Schipholtunnel
BDP/174.100592/ strukt.121.XNoot2Brief President-directeur NV Nederlandse Spoorwegen aan de minister van
Verkeer en Waterstaat, 31 mei 2000.XNoot1Deze paragraaf is gebaseerd op het gesprek dat de staf van de enquêtecommissie
met medewerkers van RIB op 22 april 2002 heeft gevoerd.XNoot2NS Railinfrabeheer BV, Contractering door Railinfrabeheer, p. 14.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met RIB, 22 april 2002.XNoot1Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Voorzitter van
de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer inzake «financiële
beheersing infrastructuurprojecten», FEZ/2000/1472, 28 juni 2000.XNoot2Tenderboard civiele werken HSL-Zuid, Evaluatie Tenderboard
HSL-Zuid, periode januari 1999–augustus 2000, 30 november 2000.XNoot3Projectbureau Noordelijk Holland, Aanbestedingsleidraad
«HSL-A4 Noordelijk Holland» Document B, CB10001F, 28
april 1999.XNoot1Projectorganisatie HSL-Zuid, Notulen: Startbijeenkomst
aanbesteding «HSL-A4 Noordelijk Holland», 10 mei 1999.XNoot2Projectorganisatie HSL-Zuid, Notulen: Tweede overleg
aanbesteding Noordelijk Holland, 25 mei 1999.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met Projectorganisatie HSL-Zuid, 13
mei 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met Projectorganisatie HSL-Zuid, 13
mei 2002.XNoot1Tenderboard civiele werken HSL-Zuid, Evaluatie Tenderboard
HSL-Zuid, p. 16.XNoot2Projectorganisatie HSL-Zuid, Memo: Scenario ontvangst
aanbiedingen, HSL/ ontvaanb2508, 25 augustus 1999.XNoot3Brief Projectbureau Noordelijk Holland inzake aanbesteding Noordelijk
Holland, CB10055A, 10 september 1999 (het «lullig briefje»).XNoot4Brief Projectbureau Noordelijk Holland inzake aanbesteding Noordelijk
Holland, CB10060A, 11 oktober 1999 (de «kapbrief»).XNoot1Tenderboard civiele werken HSL-Zuid, Evaluatie Tenderboard
HSL-Zuid, p. 8.XNoot2Directoraat-generaal Personenvervoer, Aanbiedingsnota
Ondertekening Civiele Contracten, DGP/HSL/80149, 11 juli 2000.XNoot3Directoraat-generaal Personenvervoer, Gunning Contract
«HSL-A4 Noordelijk Holland», HSL-Zuid/CZ33241, 14 juli
2000.XNoot1[Het extern kostenadviesbureau, red.], Fax: Kostenraming civielwerk HSL-Zuid,
28 oktober 1999.XNoot2Projectorganisatie HSL-Zuid/afdeling Contractszaken, Brief: Kostenraming
civielwerk HSL-Zuid, 5 november 1999.XNoot3[Het extern kostenadviesbureau, red.], Telefax: Kostenraming civielwerk
HSL-Zuid, 9830175/c, 24 november 1999.XNoot1[Het extern kostenadviesbureau, red.], Kostenraming civielwerk HSL-Zuid,
p. 4.XNoot2Ibidem.XNoot3Ministerie van Verkeer en Waterstaat HSL-Zuid project, Marktverkenning –
management summary, 3 december 1998. Zie ook de «Beknopte verantwoording».XNoot4Dit zijn aannemers met een omzet hoger dan 0,5 miljard ECU.XNoot1Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Marktverkenning, p. 3.XNoot2Projectorganisatie HSL-Zuid, Contracteringsbeleid HSL-Zuid, versie 10/10,
10 oktober 1998.XNoot3Ibidem, p. 1.XNoot4Ibidem, p. 2.XNoot5Projectorganisatie HSL-Zuid, Aanbesteding en contractering
HSL, een beknopte verantwoording, nota, vertrouwelijk concept, CZ-88558,
8 februari 2001.XNoot1Ibidem.XNoot2Voor een uitgebreide behandeling van het alliantiecontract: Chao-Duivis,
M. A. B. en A. Z. R. Koning, Veranderende
rollen: een inleiding in nieuwe contractvormen in het bouwrecht, Kluwer,
Deventer, 2001.XNoot1Projectbureau NOH, Beoordelingsprocedure risicodossiers
t.b.v Aanbiedingen HSL-Zuid, HSL/NQ10143A, 6 september 1999.XNoot2Ibidem, p. 3.XNoot3Ibidem, p. 4.XNoot4RISMAN staat voor Risicomanagement; Projectbureau Noordelijk Holland,
Aanbestedingsleidraad, p. 4.XNoot5Projectbureau NOH, Eindbeoordeling «HSL A4 Noordelijk
Holland», samenvatting. NQ10176A, 8 november 1999.XNoot6Tenderboard, Notulen Tenderboard 24, 21 februari 2000.XNoot1In documenten wordt ook wel gesproken over de Directie Noord/Zuidlijn.XNoot2http://www.ivv.amsterdam.nl/nzlijn/ (geraadpleegd op 18 juni 2002). De
aanleg van de Noord/Zuidlijn is een regionaal project. De eerste fase van
het project valt geheel binnen de grenzen van de gemeente Amsterdam. Door
de ROA is de verantwoordelijkheid voor deze fase van het project gelegd bij
de gemeente Amsterdam. Aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt
verantwoording afgelegd omdat dit ministerie de Noord/ Zuidlijn subsidieert.XNoot3http://www.ivv.amsterdam.nl/nzlijn/ (geraadpleegd op 18 juni 2002).XNoot4Circulaire van het College van Burgemeester en Wethouders inzake Bureau
Screenings- en Bewakingsaanpak (Gemeenteblad, Afd. 3, Volgn. 50, 2001).XNoot1Instellingsbesluit Bureau Screenings- en Bewakingsaanpak (Gemeenteblad,
Afd. 3, Volgn. 52, 2001).XNoot2http://www.amsterdam.nl (geraadpleegd op 18 juni 2002).XNoot3Het aanbestedingsbeleid van het Gemeentelijk Grondbedrijf is beschreven
in een brief van de burgemeester aan de Gemeenteraad op 15 augustus 1995
(ook afgedrukt in het Gemeenteblad). Dit aanbestedingsbeleid wordt hier verder
niet beschreven.XNoot4Het kwaliteitshandboek met de beschrijving van het aanbestedingsbeleid
is op het intranet van de dienst IVV geplaatst: http://ivv05/Handboeken/Organisatorische
procedures/Aanbesteding/.XNoot1Circulaire van het College van Burgemeester en Wethouders inzake Bureau
Screenings- en Bewakingsaanpak (Gemeenteblad, Afd. 3, Volgn. 50, 2001).XNoot1Een uitgebreide beschrijving van deze casus is te vinden in het eindrapport
van het deelproject «Casuïstiek».XNoot2Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan het College van Burgemeester
en Wethouders van gemeente Amsterdam, 1 juli 1999 (DGO, IB/SR/9902171).XNoot3Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan het College van Burgemeester
en Wethouders van gemeente Amsterdam, 1 juli 1999 (DGO, IB/SR/9902171).XNoot1Adviesbureau Noord/Zuidlijn, Analyse Directiebegroting en Inschrijving
Station Vijzelgracht, Amsterdam, 12 maart 2002.XNoot2Opgemerkt dient te worden dat er een verschil bestaat tussen de bestekraming
en de directiebegroting daar waar het beschikbare budget aangaat. Het budget
zoals de gemeente Amsterdam dit heeft gereserveerd voor de uitvoering is gebaseerd
op de bestekraming.XNoot3Adviesbureau Noord/Zuidlijn, Analyse Directiebegroting
en Inschrijving Station Vijzelgracht, Amsterdam, 12 maart 2002.XNoot4Ibidem.XNoot5Brief van de burgermeester van Amsterdam aan de gemeenteraad, 24 januari
2002.XNoot6Directie Noord/Zuidlijn, Vooraankondiging Aanbesteding
Noord/Zuidlijn, Amsterdam, september 1998.XNoot1Adviesbureau Noord-Zuidlijn, Analyse Directiebegroting
en Inschrijving Station Vijzelgracht, Amsterdam, 12 maart 2002.XNoot1Brief van [extern consultancy bureau, red.] aan het Projectbureau Noord/Zuidlijn,
14 maart 2002 (EHC02023-EH-BS02334).XNoot2Verslag van de mondelinge behandeling van geschil 24125 d.d. 19 maart
2002 in Utrecht. Opgesteld door NautaDutilh (de advocaat van gemeente Amsterdam).XNoot3Overigens is prijsopdrijving geen mededingingsrechtelijke overtreding,
maar behoort het toe tot de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
in de civielrechtelijke sfeer. Of dit hier abusievelijk op deze wijze is vermeld
is ons niet bekend.XNoot1Brief van [extern adviesbureau, red.] aan het Projectbureau Noord/Zuidlijn,
14 maart 2002 (EHC02023-EH-BS02334).XNoot1Ibidem.XNoot2Brief van de burgemeester van Amsterdam aan de gemeenteraad, 24 januari
2002.XNoot1www.wgs.nl.XNoot2[Extern ingenieursbureau, red.], Waterkering Kampen-Midden: analyse inschrijfbegroting,
4 februari 2000.XNoot1Het Waterschap, Waterschap Groot Salland bijna «getild»
voor 20 miljoen,23/24, 2001, p. 1150–1151.XNoot2HP/De Tijd, De Kamper-connectie, 23 november
2001, p. 24–26.XNoot1Zie ook deelrapport «Casuïstiek».XNoot1Cobouw, Tegenslag blijft waterkering in Kampen achtervolgen, 1 juli 2002.XNoot2Ibidem.XNoot3Cobouw, Oude stadsmuur als waterkering, 21 mei 2002.XNoot1Hierbij dienen we overigens wel op te merken dat bij ons niet bekend is
in welke verhouding de vrijstelling van combinatievorming staat ten opzichte
van de SPO-beschikking van 1992. Vanaf 1992 waren prijsafspraken verboden,
maar het duurde tot 1997 tot de eisen voor combinatievorming werden verzwaard.
Voor een kort overzicht van de relevante besluiten zie paragraaf 3.4.XNoot1Onder budgetmaximalisatie verstaan we dat ambtenaren en hun dienstonderdeel
uit eigenbelang streven naar het verkrijgen van zo hoog mogelijke budgetten
voor hun dienst ten koste van andere overheidsdiensten en de algemene begroting.XNoot1Dit houdt in dat bij beslissingen ten minste twee ambtenaren betrokken
moeten zijn.XNoot1Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, Rapport
van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, TK, 2001–2002,
28 093, nr. 23.XNoot1Strikt genomen is in het onderzoek geen sprake meer van een toezichthouder,
aangezien het doel niet langer toezichthouden is maar het opsporen van overtredingen.XNoot2In de wet BOB (Stb. 1999, 245) en de WED geldt een ruimer opsporingsbegrip
dan slechts wanneer sprake is van een verdenking als bedoeld in art. 27 Sv,
zie art. 132a Sv.XNoot3Per 1 september 1999 is de ECD overgegaan van het ministerie van Economische
Zaken naar het ministerie van Financiën. Sinsdien zijn de FIOD en de
ECD gefuseerd.XNoot1Zie ook deel I, hoofdstuk 1.XNoot1March, J.G. en J. Olson, Ambiguity and choice in organizations, Bergen,
1976.XNoot1Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 44.XNoot2Ibidem, p. 45.XNoot3De toenemende aandacht voor het mededingingsbeleid blijkt ook uit de WEM-jaarverslagen.
Het volume van de jaarverslagen is sterk toegenomen van 10 pagina's in 1991
tot 45 pagina's in 1997. Bovendien is de inhoud en de vormgeving van de verslagen
geprofessionaliseerd.XNoot4Art. 6 lid 1 Mw.XNoot5Art. 24 Mw.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot2Ook blijkt uit het WEM-jaarverslag van 1991–1992 de afname van meldingen
in het kartelregister.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot4Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 30–43.XNoot1Ibidem, p. 28.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot3Na het selectieproces gingen veruit de meeste individuele klachten door
naar de ECD. Er vond na overdracht aan de ECD geen effectieve bemoeienis met
de zaak plaats: «Wij voerden regelmatig overleg met de ECD, waarin wij
natuurlijk vroegen naar de klachten die doorgestuurd waren. Er vond een uitwisseling
plaats over de mededingingsontwikkelingen bij ons en bij de ECD. Er vond echter
geen voortgangscontrole op specifieke klachten plaats.»XNoot4Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 47.XNoot5Ibidem, p. 42.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot2Dit was een AMvB met generieke onverbindendverklaring van mededingingsregelingen
in de bouwsector. Het betrof een algemeen verbod op bepaalde mededingingsbeperkende
afspraken en gedragingen in de bouwsector in tegenstelling tot de tot dan
toe gebruikte individuele verboden. Dit besluit werd in 1994, na de SPO-beschikking,
vervangen door het Besluit mededingingsregelingen in de bouwsector.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot4Ibidem.XNoot1Ibidem.XNoot2Ibidem.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot1Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 59.XNoot2Vanaf 1 september 1995 had de ECD wat betreft de WEM ook toezichthoudende
bevoegdheden, Wet tot wijziging van de WEM.XNoot3Deze WED-artikelen zien op de inbeslagname van goederen, de vordering
van inzage van bescheiden en de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen
(uitgezonderd woningen). De in artt. 41 en 41a WEM neergelegde bevoegdheden
verschilden niet wezenlijk van de hiervoor genoemde.XNoot4Ibidem, p. 64 noot 237.XNoot1Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 77.XNoot2Ibidem, p. 74.XNoot1Zie rapportage deelproject 1, Economische structuurkenmerken, hoofdstuk 3.XNoot2Kanttekening bij deze opmerking is dat de lijst van bouwgerelateerde zaken
is bijgewerkt tot eind 1998 en dat juist in de laatste jaren veel PV's zijn
opgemaakt. De lijst van het totaal aantal onderzoeken is niet bijgewerkt tot
eind 1998. Juist van de laatste jaren is niet van alle onderzoeken het resultaat
bekend. Desalniettemin lijkt het erop dat het aantal PV's in de bouwgerelateerde
zaken hoog is in verhouding tot het totaal.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met ECD, 10 juni 2002.XNoot1Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 62.XNoot2Gesprek enquêtecommissie met ECD, 10 juni 2002.XNoot3Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, voetnoot 267, p. 74.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met ECD, 10 juni 2002.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem.XNoot4Ibidem.XNoot5Ibidem.XNoot6Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 63.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met ECD, 10 juni 2002.XNoot2Generieke onverbindendverklaring bouwsector 1986.XNoot1Ministerie van Economische Zaken, WEM-jaarverslag, 1993–1994, p.
67–70.XNoot2Het ging hier om de oprichting van de mededingingautoriteiten in Zweden
en Duitsland.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot4Ibidem.XNoot5Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie met ECD, 10 juni 2002.XNoot3Berenschot, Syntheserapport Evaluatie mededingingswet, Den Haag, 30 mei
2001 en Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving
M-wet, Utrecht, 30 mei 2002.XNoot4Art. 6 respectievelijk 24 Mw.XNoot5Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving M-wet,
Utrecht, 30 mei 2002, p. 21–22.XNoot1Marissing, J. P. L., De NMa in actie: de
praktijk van de Nederlandse Mededingingsautoriteit,Den Haag, 2001,
p. 147.XNoot2Art. 2 lid 2 MW.XNoot3www.werkenbijdenma.nl/organisatie.htmlXNoot4WEM-jaarverslag, 1996–1997, p. 10–11.XNoot5Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving M-wet,
Utrecht, 30 mei 2002, p. 26 27.XNoot6Het is niet bekend of er een verband is tussen concentraties in de bouwsector
(dus fusies van bedrijven) en onregelmatigheden in de bouwnijverheid. We gaan
er dus van uit dat de concentratiecontroles in de bouwsector die de NMa uitvoert,
geen relevante kennis opleveren over de onregelmatigheden in de bouwnijverheid.
Om die reden wordt hier geen melding gedaan van aard en omvang van de concentratiecontroles.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot2Slot, P. J., B. L. P. van Reeken en C. E. Drion, Mededingingswet:
tekst & commentaar, Deventer, 2000, p. 101.XNoot3Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving M-wet,
Utrecht, 30 mei 2002, p. 40.XNoot4Volgens de NMa heeft het ambtshalve onderzoek met name betrekking op situaties
waarin de NMa niet formeel wordt verzocht de Mw toe te passen.XNoot5Marissing, J. P. L., De NMa in actie: de praktijk van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit, Den Haag, 2001, p. 154–160.XNoot6Quaedvlieg, H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, 2001, p. 200–201.XNoot7De medewerkers van de NMa kunnen de sterke arm niet inschakelen om een
woning te betreden (art. 5:15 lid 1 Awb). De ECD kon dit voor 1998 wel, aangezien
de opsporingsambtenaren beschikten over de bevoegdheden uit het Wetboek van
Strafvordering.XNoot1Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving M-wet,
Utrecht, 30 mei 2002, p. 25.XNoot2Sinds eind 2001 is op de internetsite van de NMa een meldingsformulier
te downloaden speciaal voor aanbestedende diensten. Het heet Formulier Melding
van aanwijzingen voor mededingingsbeperkende afspraken bij de aanbesteding
van bouwprojecten. Deze meldingen ondersteunen, zo staat vermeld op het formulier,
de NMa bij het onderzoek naar overtredingen van het mededingingsrecht in de
bouwsector, p. 2.XNoot3Dit is kort na de Zembla-uitzending van 9 november 2001, hetgeen
hoogstwaarschijnlijk het grote aantal meldingen verklaart. In die uitzending
kwam het bestaan van de zogeheten schaduwboekhouding van Bos aan de orde.XNoot4Zie deel III, hoofdstuk 19.4.XNoot1NMa, Memo: gespreksverslagje inz. HSL, 30
september 1999.XNoot1Zie deel III, hoofdstuk 19.6.XNoot2TK, 2000/2001, Aanhangsel van de handelingen, 1727, 3517–3518.XNoot3Brief van de directeur-generaal van de NMa aan de enquêtecommissie,
2944/28.B101, 5 juli 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot5De formele klacht van gemeente Amsterdam over de aanbesteding bij de Noord/Zuidlijn
is pas in 2002 ingediend en valt dientengevolge buiten de onderzoeksperiode.XNoot1Brief van de NMa aan de enquêtecommissie, 2944/33.B101, 12 juli
2002.XNoot2Brief NMa aan de enquêtecommissie, 2944/38.B101, 23 juli 2002.XNoot3Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid
en handhaving M-wet,Utrecht, 30 mei 2002, p. 32 en gesprekken
NMa.XNoot1Bij de brief d.d. 23 juli 2002 is een cijferoverzicht gegeven van
het aantal ontheffingsverzoeken. Dit zijn er in de periode 1998–2001
in totaal 183, waarvan 12 uit de bouwnijverheid.XNoot2Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid
en handhaving M-wet,Utrecht, 30 mei 2002, p 28.XNoot3Brief van de NMa aan de enquêtecommissie, 2944/33.B101, 12 juli
2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot5Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid
en handhaving M-wet, Utrecht, 30 mei 2002, p. 28.XNoot6Ibidem, p. 33.XNoot7Het evaluatierapport maakt melding van een achterstand in de behandeling
van klachten tot op heden. Eind 2001 bestond bijna de helft van de werklast
uit «oude» klachten, ibidem, p. 26.XNoot8Ibidem, p. 8.XNoot9Dit zijn niet de formele criteria zoals deze zijn vastgelegd in het jaarverslag,
te weten: economische importantie, belang voor de consument, kansrijkheid
van de vaststelling van een overtreding, doelmatigheid en ernst van de vermoedelijke
overtreding. Er is wel degelijk een overlap zichtbaar in deze criteria, ibidem,
p. 37–38.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot2Ibidem.XNoot1Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid en handhaving M-wet,
Utrecht, 30 mei 2002, p 4.XNoot2Brief Belastingdienst Grote Ondernemingen Amsterdam aan NMa, d.d. 5 maart
2002.XNoot3Berenschot, Evaluatie Mededingingswet: doelmatigheid
en handhaving M-wet, Utrecht, 30 mei 2002, p. 6–7.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot5Zie beschrijving melding HSL-Zuid, p. 27–28.XNoot6Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot7Ibidem.XNoot8Brief van ministerie van Verkeer en Waterstaat aan de enquêtecommissie,
3 juli 2002.XNoot1TK, 2000/2001, Aanhangsel van de handelingen, 1727, pp. 3517–3518.XNoot2Berenschot, Syntheserapport Evaluatie mededingingswet, Den Haag, 30 mei
2002, p. 4.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot4Ibidem, p. 203–204.XNoot5Zie ook deelproject «Juridische aspecten van aanbesteding, mededinging
en contractering in de bouwnijverheid», hoofdstuk 4, paragraaf 5
Instrumentarium NMa.XNoot6Slot, P. J., W. B. van Bockel, J. E. M. Polak, W.
den Ouden, K. M. Westra, Eindrapport Evaluatie Mededingingswet;
juridisch deelonderzoek, mei 2002, p. 88.XNoot7Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 16 mei 2002.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met NMa, 17 juni 2002.XNoot1Artt. 68–71 AWR.XNoot2Belastingdienst, Sectorplan Klantbehandeling: bedrijfsplan
2001–2005, 12 september 2000, p. 13.XNoot3Deze bepalingen handelen over de verplichtingen die de belastingplichtige
heeft. Het gaat hier om het verstrekken van gegevens en inlichtingen aan de
belastinginspecteur die van belang zijn voor de belastingheffing. Ook is de
belastingplichtige verplicht toegang te verschaffen tot een gebouw of grond
voor zover dat nodig is voor een onderzoek volgens de belastingwet (art. 50
AWR). Naast deze bepalingen worden ook de artt. 51–56 AWR tot de controlebevoegdheden
van de Belastingdienst gerekend.XNoot1Belastingdienst, Jaarverslag 2001, p. 6, 140.XNoot2Valkenburg, W. E. C. A., Fiscaal straf-
en strafprocesrecht, Deventer, 2001, p. 140.XNoot3Belastingdienst, Sectorplan Klantbehandeling: bedrijfsplan
2001–2005, 12 september 2001, p. 5.XNoot4Ibidem, p. 10–11.XNoot5Belastingdienst, Doelgroepbeschrijving Bouw, 2
oktober 1997.XNoot6Dit bedrag geldt voor ondernemingen, voor particulieren geldt een lager
bedrag, ATV-richtlijnen, paragraaf 4.4.XNoot7Het begrip «vervolgingswaardig» is een term die door de Belastingdienst/FIOD-ECD
wordt gehanteerd alvorens een zaak naar het TPO kan. In het TPO wordt vervolgens
samen met het OM bekeken of de zaak in aanmerking komt voor vervolging, ATV-richtlijnen,
paragraaf 3.XNoot8Algemene Rekenkamer, Opsporing en vervolging van fraude, Den Haag, 2000, p. 12.XNoot1ATV-richtlijnen, paragraaf 5.XNoot2Sinds begin jaren negentig worden met het OM afspraken gemaakt over het
aantal te vervolgen zaken. De term «handhavingsarrangement» is
sinds twee of drie jaar in gebruik.XNoot3Sinds de feitelijke samenvoeging van de FIOD en de ECD in 2002, is het
totaal aantal zaken 650 per jaar. Gelet op de onderzoeksperiode wordt hier
nog uitgegaan van de 450 zaken per jaar afkomstig van de FIOD.XNoot4Belastingdienst, Sectorplan Klantbehandeling: bedrijfsplan
2001–2005, 12 september 2001, p. 24.XNoot5Gesprek staf enquêtecommissie met FIOD-ECD, 5 juni 2002.XNoot6De stijging van het personeelsbestand van de FIOD-ECD is goeddeels het
gevolg van de fusie tussen de FIOD en de ECD, Belastingdienst, Jaarverslag 2001, p. 140.XNoot7Artt. 80–88 AWR, zie ook Valkenburg, W. E. C. A., Fiscaal straf- en strafprocesrecht, Deventer, 2001, p.
141.XNoot1Ibidem, p. 181.XNoot2Ibidem, p. 191. Ook hier geldt de kanttekening dat de wet BOB (Stb. 1999,
245) het mogelijk maakt om reeds voordat het strafbare feit gepleegd is, strafvorderlijke
dwangmiddelen te gebruiken.XNoot3De bouwnijverheid bestaat hier uit een aantal door de belastingdienst
onderscheiden doelgroepen: bouwnijverheid, bouwinstallatiebedrijven, exploitatie
van en handel in onroerende goederen, zakelijke dienstverlening bouw.XNoot4Deze cijfers zijn afkomstig uit een eerder WOB-verzoek van RTL-4 en een
aanvulling daarop van de FIOD-ECD, Ministerie van Financiën, V01-553,
24 december 2001.XNoot5Belastingdienst, Jaarverslag 2001, p. 87.XNoot1Ibidem, p. 87.XNoot2Hier wordt nader op ingegaan in hoofdstuk 14.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met Belastingdienst, 8 mei 2002.XNoot4Belastingdienst, Belastingwerk, juni 2002, p. 16 en 17.XNoot1Ibidem.XNoot2Belastingdienst, Doelgroepbeschrijving Bouw, 1
mei 2000.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met Belastingdienst/FIOD-ECD, 1 mei
2002.XNoot4Ibidem.XNoot5Ibidem.XNoot6Gesprek staf enquêtecommissie met Belastingdienst, 8 mei 2002.XNoot1CTPO-verslagen d.d. 17 juni 1997 en 21 augustus 1997.XNoot2Algemene Rekenkamer, Opsporing en vervolging van fraude, Den Haag, 2000, p. 33.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met FIOD-ECD, 5 juni 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot5Algemene Rekenkamer, Opsporing en vervolging van fraude, Den Haag, 2000, p. 32.XNoot6CTPO-verslag d.d. 6 februari 2001.XNoot7CTPO-verslag d.d. 5 februari 1999.XNoot8Binnen de FIOD is een audit opgezet waarbij een groot aantal zaken is
bekeken, zo vermeldt het CTPO-verslag d.d. 5 februari 1999.XNoot9CTPO-verslag d.d. 28 mei 1999.XNoot10CTPO-verslag d.d. 17 juni 1997.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met FIOD-ECD, 5 juni 2002.XNoot2Ibidem.XNoot1Respectievelijk de artt. 225, 326, 362, 328ter Sr. Zie voor een gedetailleerde
omschrijving van deze onregelmatigheden deelproject 2, Aard en omvang van onregelmatigheden in de bouwnijverheid.XNoot2Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, Rapport
van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude,TK, 2001–2002,
28 093, nr. 23.XNoot3Art. 4 Wet RO.XNoot4Algemene Rekenkamer, Opsporing en vervolging van fraude, Den Haag, 2000, p. 15.XNoot5Ibidem, p. 14.XNoot1Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van Columbo?: Evaluatie
van het project Financieel Rechercheren, Oss, april 2002, p. 303.XNoot2Ministerie van Justitie, persbericht 10 december 2001.XNoot1Zie paragraaf 11.3.2 Bouwgerelateerde signalen en acties ECD.XNoot2Geldboetes geëist voor bouwfraude bij TUE, Eindhovens
Dagblad d.d. 4 juli 2002.XNoot3Zie paragraaf 13.3 Bouwgerelateerde signalen en acties Belastingdienst/FIOD-ECD.XNoot4Gesprek enquêtecommissie met OM, 16 mei 2002.XNoot5Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot1Voor de beschrijving van de Schipholcasus is gebruik gemaakt van de resultaten
van het deelproject «Casuïstiek».XNoot2Intern dossier Openbaar Ministerie/Ambtsbericht.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 13 mei 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot5Openbaar Ministerie, Notitie: Inventarisatie «bouwfraude-zaken»
januari 2002,5 april 2002, p. 1.XNoot6Ibidem, p. 2.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot2Ibidem.XNoot3Gesprekken staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot1Ibidem.XNoot2Ibidem.XNoot3Zie p. 41–42.XNoot4In de CTPO-verslagen wordt regelmatig de zorg geuit over de slechte doorstroom
van zaken bij het OM. Zie onder meer CTPO-verslagen d.d. 5 mei 1998,
28 augustus 1998, 5 februari 1999, 18 mei 2001.XNoot5CTPO-verslag d.d. 26 juni 1998.XNoot6Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot1Quaedvlieg komt in zijn proefschrift tot dezelfde conclusie ten aanzien
van de expertise van het OM op mededingingsrechtelijk gebied. Quaedvlieg,
H. M. J., Ondernemende autoriteiten?, Maastricht,
december 2001, p. 62–63.XNoot2Zie p. 160.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 13 juni 2002.XNoot4Ibidem.XNoot5Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot6Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van
Columbo?: Evaluatie van het project Financieel Rechercheren, Oss,
april 2002, p. 19.XNoot7Ibidem, p. 33.XNoot8Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met ministerie van Economische Zaken,
10 juni 2002.XNoot2Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van
Columbo?: Evaluatie van het project Financieel Rechercheren, Oss,
april 2002, p. 61.XNoot3Dezelfde conclusie wordt getrokken in de evaluatie van het project «financieel
rechercheren», Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van Columbo?: Evaluatie van het project Financieel Rechercheren, Oss,
april 2002, p. 21.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot1Faber, W. en A. A. A. van Nunen, Het ei van
Columbo?: Evaluatie van het project Financieel Rechercheren,Oss,
april 2002, p. 27.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot3Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 19 juni 2002.XNoot4Gesprek staf enquêtecommissie met OM, 25 juni 2002.XNoot1http://www.telegraaf.nl.XNoot1Een algemene bespreking van de totstandkoming wetgeving door de Tweede
Kamer is te vinden bij J. A. van Schagen (De Tweede
Kamer der Staten-Generaal. Een staatsrechtelijke studie over haar organisatie
en werkwijze, Zwolle, 1994).XNoot1Ibidem, p. 165.XNoot2Ibidem, p. 165.XNoot3TK, 1991–1992, 22 406, nr. 3.XNoot4TK, 1991–1992, 22 406, nr. 1–7, 243, 243a.XNoot5TK, 1991–1992, 22 406, nr. 243a.XNoot1TK, 1991–1992, 22 093, nr. 4, 5.XNoot2TK, 1991–1992, 22 093, nr. 9.XNoot3TK, 1991–1992, 22 093, nr. 10.XNoot4TK, 1996–1997, 24 707, nr. 6, 9; TK, 1996–1997, Handelingen,
nr. 20, pp. 4261–4304; EK, 1996–1997, Handelingen, nr. 27, pp.
1403–1445.XNoot5Berenschot, Syntheserapport evaluatie Mededingingswet,Den Haag, 2002. Zie ook het artikel: «Wie
is er bang voor de NMa?», Management Team, 5 april 2002.XNoot6In het parlement bestond brede overeenstemming over de noodzaak van een
nieuwe Mededingingswet (zie onder andere TK, 1995–1996, 24 707,
nr. 5). In de discussies over de Mededingingswet werd door Kamerleden wel
een groot aantal punten naar voren gebracht. Er werd met name gediscussieerd
over de bagatelregeling en over de positie van het College van Beroep voor
het Bedrijfsleven. Voor een analyse van onregelmatigheden in de bouwnijverheid
lijken deze punten echter niet direct van belang.XNoot7Berenschot, Syntheserapport evaluatie Mededingingswet, Den Haag, 2002, pp. 48–51.XNoot1TK, 1995–1996, 24 707, nr. 5.XNoot2In lid 1 van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht staat: «Hij
die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk
voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht
belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen
of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling,
door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift,
belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.»XNoot3J. P. L. Marissing, De NMA in actie. De praktijk
van de Nederlandse mededingingsautoriteit, Tweede geheel herziene
druk, Den Haag, 2001.XNoot4P. J. Slot, W. B. van Bockel, J. E. M. Polak, W. den
Ouden en K. M. Westra, Eindrapport Evaluatie Mededingingswet
(Juridisch deelonderzoek), 2002, p. 79.XNoot5TK, 1995–1996, 24 707, nr. 3, p. 47.XNoot6TK, 1996–1997, Handelingen, nr. 27, pp. 1403–1445.XNoot1Bij dit verkennende onderzoek is gezocht naar kamerstukken en handelingen
waarin de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen, het Besluit overheidsaanbestedingen,
het Besluit aanbestedingen nutssector en het UAR werden genoemd.XNoot1TK, 1992–1993, 22 669, nr. 4.XNoot2TK, 1992–1993, 22 669, nr. 5.XNoot1TK, 1992–1993, 22 669, nr. 6.XNoot2TK, 1992–1993, 22 669, nr. 7.XNoot3TK, 1992–1993, Handelingen, 52, pp. 3783–3789.XNoot4EK, 1992–1993, 22 669, nr. 223.XNoot5TK, 1992–1993, 22 669, nr. 4.XNoot6TK, 1992–1993, 22 669, nr. 6.XNoot1Wel wordt in de MvT van de Raamwet opgemerkt dat voor een groot deel van
de aanbestedende diensten een vorm van repressief toezicht bestaat. Zo kunnen
provincies en gemeenten worden geconfronteerd met vernietiging van hun besluiten
door de Kroon.XNoot2TK, 1997–1998, Aanhangsel van de Handelingen, 430, pp. 879–880.
Voor de volledigheid: Poppe heeft het niet specifiek over overheidsaanbestedingen.XNoot1Ibidem. Ook hier geldt: Poppe heeft het niet specifiek over overheidsaanbestedingen.XNoot2TK, 1987–1988, 19 263, nr. 30, p. 279.XNoot1Van Schagen (1994: 69).XNoot2Voor projecten die worden uitgevoerd door decentrale overheden is de invloed
van het parlement op de context waarbinnen aanbestedende diensten werken beperkter.XNoot1Rapport Tijdelijke Commissie Onderzoek Bouwfraude, p. 30: «Bovendien
zou regelmatig worden gewerkt zonder reële ramingen. De commissie heeft
vernomen dat sommige ramingen onrealistisch laag zouden worden vastgesteld.
Bij HSL-Zuid en de Betuweroute zou het gaan om wensbudgetten, hoewel ook het
tegendeel is beweerd. Anderzijds zouden ramingen in voorkomende gevallen juist
extra hoog worden gesteld om lastige discussies over extra kredieten te voorkomen.
Politieke druk om opdrachten snel uit te voeren zou de prijs eveneens negatief
beïnvloeden.»XNoot1Deze beschrijving is vooral gebaseerd op Van Schagen (1994: 278, 279).XNoot2TK, 2001–2002, 28 247, nr.1.XNoot3TK, 1999–2000, 26 399, nr. 2.XNoot1TK, 1995–1996, 24 400A, nr. 2.XNoot2Zie vw00000785 (brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de
Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat, 28 juni 2000).XNoot3Om een indruk te geven van de uitgebreidheid van de uitgebreidheid van
de behandeling: het dossier van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport
2001–2005 (TK, 2000–2001, 27 408) bedroeg 30 stukken. Over
dit MIT werden 276 vragen gesteld (TK, 2000–2001, 27 408, nr. 2).XNoot4Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1996–2000; Lijst
van vragen en antwoorden ter voorbereiding van een nota-overleg (TK, 1995–1996,
24 403, nr. 2).XNoot1Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1997–2001; Lijst
van vragen en antwoorden (TK, 1996–1997, 25 003, nr. 2).XNoot2Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1998–2002; Lijst
van vragen en antwoorden (TK, 1997–1998, 25 603, nr. 2, 3).XNoot3Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1999–2003; Lijst
van vragen en antwoorden (TK, 1998–1999, 26 263, nr. 4, 5).XNoot4Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2000–2004; Lijst
van vragen en antwoorden (TK, 1999–2000, 26 828, nr. 4).XNoot5Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2001–2005; Lijst
van vragen en antwoorden (TK, 2001–2002, 27 408, nr. 2).XNoot1Nederlands deel van een hogesnelheidsspoorverbinding
Amsterdam–Brussel–Parijs (deel 1),TK, 1990–1991,
22 026, nr. 1.XNoot1TK, 1990–1991, 22 026, nr. 5.XNoot2TK, 1995–1996, 22 026, nr. 16, 17.XNoot3TK, 1996–1997, 22 026, nrs. 21.XNoot4EK, 1996–1997, 22 026, nr. 70, nr. 222a.XNoot1TK, 1999–2000, 22 026, nr. 106.XNoot2TK, 1996–1997, 22 026, nr. 53.XNoot3TK, 1997–1998, 22 026, nr. 80.XNoot4TK, 1998–1999, 22 026, nr. 87.XNoot5TK, 1998–1999, 22 026, nr. 88.XNoot6TK, 1999–2000, 22 026, nr. 97.XNoot1Brief minister van Verkeer en Waterstaat aan de Voorzitter van de Vaste
Commissie voor Verkeer en Waterstaat, 21 januari 2000 (vw00000067).XNoot2TK, 2000–2001, 22 026, nr. 133.XNoot3TK, 2000–2001, 22 026, nr. 133, p. 5.XNoot4Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de enquêtecommissie, 26 juni 2002, BSG2002/2609.XNoot5De Projectorganisatie HSL-Zuid heeft wel een onderzoek laten uitvoeren
om de krapte op de (Europese) markt te bepalen. Dit onderzoek leidde tot de
conclusie dat er voldoende ruimte op de markt was.XNoot1Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer, 7 november
2000, VW-00-1206.XNoot2Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de enquêtecommissie, 26 juni 2002, BSG2002/2609.XNoot3Ibidem.XNoot4Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de enquêtecommissie, 26 juni 2002, BSG2002/2609.XNoot1TK, 1995–1996, Handelingen, 65, pp. 3861–3866.XNoot2TK, 1994–1995, 22 589, nr. 71.XNoot3TK, 1994–1995, 22 589, nr. 83.XNoot4TK, 1994–1995, 22 589, nr. 77.XNoot5TK, 1994–1995, 22 589, nr. 93.XNoot6TK, 1994–1995, 22 589, nr. 103.XNoot7TK, 1994–1995, Handelingen, 94, pp. 5793–5796.XNoot8TK, 1994–1995, 22 589, nr. 104.XNoot9TK, 1995–1996, 22 589, nr. 107.XNoot1TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1714, p. 3433.XNoot2TK, 1996–1997, 22 589, nr. 91.XNoot3TK, 1996–1997, 22 589, nr. 119.XNoot4TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1714, p. 3433.XNoot1Brief van RIB aan de enquêtecommissie, 21 juni 2002, AKI/20223223.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem.XNoot4Ibidem.XNoot5Er is in dit deelonderzoek niet gekeken naar de rol van de gemeenteraad.
Dat zou wel interessant zijn want de gemeenteraad was directer betrokken bij
de Noord-Zuidlijn maar dit viel buiten de scope van ons onderzoek.XNoot6Ook geldt dat de minister van Verkeer en Waterstaat wel verantwoordelijk
blijft voor de realisatie van hoogwaardige openbaar vervoer en daarmee kan
worden aangesproken op de afstemming van verschillende OV-projecten. Verder
blijft er op landelijke niveau een verantwoordelijkheid bestaan ten aanzien
van de veiligheid van de metrolijn.XNoot7Zie onder andere TK, 1994–1995, 23 552, nr. 16, nr. 37.XNoot8Zie onder andere: TK, 1996–1997, 25 003, nr. 18, TK, 1997–1998.
25 603, nr. 2.XNoot9Zie onder andere: TK, 1997–1998, 25 600 A, nr. 5, TK, 1997–1998,
25 603, nr. 19, TK, 1998–1999, 26 263, nr. 5.XNoot1TK, 1998–1999, 26 633, nr. 1.XNoot2TK, 1999–2000, 26 633, nr. 3.XNoot3TK, 1996–1997, Handelingen, 33, pp. 6431–6434.XNoot4TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 776, p. 1587.XNoot5TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 1254, pp. 2475–2476.XNoot6Brief van de burgemeester van Amsterdam aan de gemeenteraad, 24 januari
2002.XNoot1De Nijmeegse fietsbrug komt soms wel terloops in de Tweede Kamer aan de
orde. Ten eerste kwam de fietsbrug kort aan de orde bij de bespreking van
de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en van het Infrastructuurfonds:
«De uitvoering van het amendement-Dijsselbloem voor een investeringsimpuls
in infrastructurele knelpunten in het oosten en zuiden van ons land is door
Rijkswaterstaat, de regio en de provincies ter hand genomen. Er liggen inmiddels
prima projecten op tafel uit zowel de zuidelijke als de oostelijke provincies.
Het gaat onder andere om benuttingsmaatregelen op de A2 in Limburg, de fietsbrug
tussen centrum en Waalsprong in Nijmegen, doorstroommaatregelen op de A27,
de ontsluiting van de Vinex-wijk Reeshof in Tilburg en de busbaan Ede-Wageningen.
Het gaat om concrete knelpunten waarbij met relatief kleine bedragen bereikbaarheid
en veiligheid kunnen verbeterd.» (TK, 2000–2001, Handelingen,
nr. 20, pp. 1322–1366). Ten tweede kwam de fietsbrug aan de orde in
het rapport van de Werkgroep vijfde nota Ruimtelijke Ordening van het parlement:
«In de bespreking van de realisatie Waalsprong door «Voor de overige
vervoersontsluitingen (station Lent, fietsbrug, vrije busbanen e.d.) heeft
het onderhandelingsmodel wel geleid tot adequate afspraken over tijdige realisering.»
(TK, 1999–2000, 27 210, nr. 3) De Zuid-Tangent is wel kort aan
de orde geweest bij de bespreking van het MIT 1997–2001 (TK, 1996–1997,
25 003, nr. 18). De Tweede Kamer staat hier niet afwijzend tegenover.
Het station Bijlmer is ook in het kader van het MIT besproken (TK, 1998–1999,
26 263, nr. 4). De Tweede Kamer sprak namelijk haar zorg uit over de
vertraging van de aanleg van de «Utrechtboog».XNoot1TK, 1992–1993, 22 093, nr. 10.XNoot1TK, 1997–1998, Handelingen 5, pp. 925–968.XNoot2TK, 1998–1999, Handelingen 14, pp. 853–965.XNoot3Ibidem.XNoot4TK, 1999–2000, 26 800 XIII, nr. 28.XNoot5Decemberverslag 1995 van de Algemene Rekenkamer (TK, 1995–1996,
24 555, nrs. 1–2).XNoot6TK, 1995–1996, 24 555, nr. 3.XNoot1TK, 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2.XNoot2TK, 1997–1998, 25 492, nr. 3.XNoot3TK, 1998–1999, 26 451, nr. 33.XNoot4TK, 1999–2000, 27 127, nr. 45.XNoot5TK, 1998–1999, 26 615, nrs. 1–2.XNoot6TK, 1999–2000, 26 464, nr. 18.XNoot7Vragen over de gevolgen van de verzelfstandiging van de NS en de vragen
die dit oproept over aansturing door de minister van Verkeer en Waterstaat
hebben veel interesse van de Tweede Kamer gehad. De bespreking van het rapport
van de Algemene Rekenkamer is hier één voorbeeld van.XNoot8TK, 1999–2000, 26 464, nr. 18, p. 11.XNoot1TK, 1999–2000, 26 966, nr. 1.XNoot2TK, 1999–2000, 26 966, nr. 2.XNoot3Ibidem.XNoot1TK, 2000–2001, 27 400 XIII, nr. 64.XNoot2TK, 1998–1999, 22 026, nr. 90.XNoot3TK, 1999–2000, 22 026, nr. 106.XNoot1vw00000067, brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter
van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat, 21 januari 2000.XNoot2TK, 1999–2000, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 945, pp. 2057,
2058.XNoot3TK, 2000–2001, 22 026, nr. 123.XNoot4VW-00-1206.XNoot5TK, 2000–2001, 22 026, nr. 133.XNoot6Zie ook de casus «Rol van het parlement bij de Noord/Zuidlijn»
(hoofdstuk 19.6).XNoot1TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 1727, pp. 3517–3518.XNoot2Ibidem.XNoot3Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid, 3 juli 2002, BSG2002/2639.XNoot1Deze informatie is ontleend aan een brief van Railinfrabeheer aan de Parlementaire
Enquêtecommissie Bouwnijverheid (18 juni 2002, AKI/20222398). Alle
genoemde bedragen zijn exclusief BTW.XNoot1TK, 1995–1996, Aanhangsel van de Handelingen, 37, p. 73.XNoot2TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1714, p. 3433.XNoot1TK, 1998–1999, Aanhangsel van de Handelingen, 1714.XNoot2Zie onder andere: TK, 1996–1997, 22 589, nr. 115; TK, 1996–1997,
22 589, nr. 119; TK, 1997–1998, 22 589, nr. 125; TK, 1998–1999,
22 589, nr. 140; TK, 1998–1999, 22 589, nr. 141; TK, 2000–2001,
22 589, nr. 179.XNoot3TK, 1998–1999, 22 589, nr. 140.XNoot4Ibidem.XNoot5Ibidem.XNoot6TK, 2000–2001, 22 589, nr. 179.XNoot7Ibidem.XNoot1TK, 2000–2001, 28 070, nrs. 1–2.XNoot2TK, 1996–1997, 22 589, nr. 119.XNoot3TK, 2000–2001, 28 070, nrs. 1–2: p. 26.XNoot1TK, 2001–2002, 28 070, nr. 3, 4.XNoot2Dit is een voorbeeld van een interessante koppeling tussen issues. Indicaties
van bouwfraude bij andere projecten leiden ertoe dat de Tweede Kamer ook meer
oog heeft voor onregelmatigheden bij de aanbestedingen van de Betuweroute.XNoot3TK, 2001–2002, 22 589, nr. 191.XNoot1TK, 1998–1999, 26 615, nrs. 1–2.XNoot2TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 782, p. 1619.XNoot3Zie ook casus «Rol van het parlement bij de HSL-Zuid».XNoot4TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 1727, pp. 3517–3518.XNoot5TK, 2000–2001, Aanhangsel van de Handelingen, 1727, pp. 3517–3518,
3601.XNoot1Brief van de directeur-generaal van de NMa aan de griffier van de Parlementaire
Enquêtecommissie Bouwnijverheid, 5 juli 2002, 2944/28.B101.XNoot1Intern dossier Openbaar Ministerie/Ambtsbericht.XNoot2TK, 1999–2000, aanhangsel 1272, 1273.XNoot3TK, 1999–2000, 26 800 XII, nr. 71.XNoot1vw00000815.XNoot2TK, 2000–2001, 28 093, nr. 1.XNoot3TK, 2001–2002, 28 093, nr. 8.XNoot4TK, 2001–2002, 28 093, 12, 13, 14, 15, 16.XNoot5TK, 2001–2002, 28 093, nr. 20.XNoot1Zie ook: TK, 2001–2002, 28 093, nr. 19.XNoot1De uitzending van Zembla werkt niet alleen als signaal voor de Kamer.
Op 14 november 2001 geven de ministers van Justitie, van Economische
Zaken en van Verkeer en Waterstaat op eigen initiatief in een uitgebreide
brief aan de Kamer aan wat is en wordt ondernomen naar aanleiding van de beschuldigingen
van Bos en hoe de regering meer in het algemeen omgaat met mogelijke kartelvorming
of andere geoorloofde praktijken in de bouwwereld rondom aanbestedingen.XNoot2TK, 2000–2001, 28 093, nr. 3.XNoot3TK, 2000–2001, 28 093, nr. 5.XNoot4TK, 2000–2001, 28 093, nr. 4.XNoot5TK, 2001–2002, 28 093, nr. 8.XNoot6TK, 2001–2002, 28 093, nr. 18.XNoot7TK, 2001–2002, 28 093, nr. 11.XNoot1Al de informatie van deze casus hebben wij ontleend aan het artikel Schnabbelende
NS'ers uit FEM (17 juni 2000). In de Kamerstukken kon hier niets over
worden teruggevonden. Het betrof namelijk vertrouwelijk overleg.XNoot2Deze fraude betrof niet alleen de bouwnijverheid. Het ging hierbij ook
onder andere om «railwegvoertuigen». Wat betreft de bouwnijverheid
gaat het om een manier om spoorstaven met kunsthars vast te zetten in een
betonnen ondergrond («embedded rail»).XNoot3vw00000159.XNoot1TK, 2000–2001, 27 544, nr. 1.XNoot2TK, 2000–2001, 27 847, nrs. 1–2.XNoot3TK, 2000–2001, 27 847, nr. 2: p. 10.XNoot4Ibidem, p. 20.XNoot1Ibidem, p. 20.XNoot2Ibidem, p. 24, 25.XNoot3Besluitenlijst van de vergadering van de Commissie voor de Rijksuitgaven
en de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van 4 juli 2001.XNoot1«Projectdirecties geen goede opdrachtgever», Cobouw, 25 juni
2002. XNoot2In de wijziging van de procedureregeling grote projecten (TK, 2001–2002,
28 247, nr. 1) worden onder andere de volgende punten genoemd:• «De voortgangsrapportages over de uitvoering van het project
bieden in ieder geval informatie over de vergelijking van planning en realisatie,
over de aangegane financiële verplichtingen en uitgaven in vergelijking
tot de project begroting, de relevante risico's alsmede de afdekking daarvan;
de besluitvormingsdocumenten vormen het ijkpunt. Zoveel mogelijk, maar minimaal
één maal per jaar wordt aangegeven in welke mate de gerealiseerde
planning en uitgaven hebben bijgedragen aan de oorspronkelijke doelstelling
van het project. Indien sprake is van een verschil tussen het beschikbare
budget en de actuele raming dient de omvang van dit verschil te worden weergegeven,
alsmede een verklaring voor het verschil.»• «Indien bij een groot project sprake is van aanbesteding,
dient in de voortgangsrapportages te worden vermeld wat de som van de aanbestedingsresultaten
is. Indien in de projectbegroting een post «onvoorzien» is opgenomen
dient in de voortgangsrapportages te worden aangegeven in hoeverre die is
benut. Indien bij een groot project sprake is van aanbesteding, dient in de
voortgangsrapportages te worden vermeld wat de som van de aanbestedingsresultaten
is. Indien in de projectbegroting een post «onvoorzien» is opgenomen
dient in de voortgangsrapportages te worden aangegeven in hoeverre die is
benut.»XNoot1TK, 2001–2002, 28 244, nr. 1.XNoot2Voor een lijst van geraadpleegde bronnen en respondenten, zie bijlagen.XNoot1TK, 2001–2002, 28 093, nrs. 22–23.XNoot2TK, 2001–2002, 28 244, nr. 1.XNoot1Sommige casus belichten nadrukkelijk de economische structuurkenmerken
of juridische aspecten.XNoot2Deze criteria waren onder andere: het financieel belang van het contract,
de omvang van de vermeende onregelmatigheden, het type contract dat is gesloten,
de bouwfase (ontwerp en raming, aanbesteding, uitvoering) waarin van de vermeende
onregelmatigheden sprake is en de actualiteit van de casus; zie ook TK, 2001–2002,
28 093, nrs. 22–23, p. 35.XNoot3De aard en omvang van onregelmatigheden in de bouwnijverheid staan in
het gelijknamige deelonderzoek van de enquêtecommissie centraal.XNoot4Naast de vier categoriën die de enquêtecommissie onderscheidt
(TK, 2001–2002, 28 244, nr. 1, p. 4) kan er nog een vijfde, te
weten, civielrechtelijke onregelmatigheden als categorie worden genoemd.XNoot1Dit geringe koopmanschap kan ook het gevolg zijn van niet-strafrechtelijke
verwijtbare schendingen van de integriteit van het ambtelijk apparaat, indien
sprake is van opzettelijk te hoog geraamde budgetten als gevolg van budgetmaximaliserend
gedrag door ambtelijke diensten. Hierbij worden budgetten zo hoog mogelijk
geraamd met als doel de positie van de dienst, waartoe betrokken ambtenaren
behoren, in financieel-economische en/of bureaupolitieke zin zo gunstig mogelijk
te maken ten opzichte van andere ambtelijke diensten. Dit is hier niet verder
onderzocht.XNoot2Waarbij zij in verschillende hoedanigheden kunnen worden betrokken, bijvoorbeeld
als ontwerper, kostendeskundige, bouwteamlid of uitvoerder.XNoot1Douma, S. en H. Schreuder, Economic Approaches to Organizations, second edition, London, Prentice Hall, 1998, p. 99–122.XNoot1Deze uiteenzetting is ontleend aan: Hazeu, C.A., Institutionele
economie: een optiek op organisatieen sturingsvraagstukken, Bussum,
Uitgeverij Coutinho, 2000, p. 80 e.v.XNoot2In de theorie kunnen drie verschillende informatierelaties tussen principaal
en agent bestaan: 1. De principaal heeft volledig inzicht in de prestaties
van de agent – een symmetrische informatierelatie; 2. De principaal
heeft geen enkel inzicht in de prestatie van de agent – een asymmetrische
informatierelatie; 3. De principaal heeft indicaties over de handelwijze die
tot de prestatie van de agent leiden – een gedeeltelijk (a)symmetrische
relatie. Zonder verder op de theoretisch achtergronden van dit onderscheid
in te gaan, kunnen we stellen dat de relatie tussen aanbestedende diensten
en aannemers een gedeeltelijke asymmetrische relatie is; zie Douma, S. en
H. Schreuder, Economic Approaches to Organizations, 1998,
p. 111 e.v.XNoot3Aan de andere kant kan de opdrachtnemer ook kosten maken. Dit kunnen kosten
zijn om de opdrachtgever tegemoet te komen, dat wil zeggen om het vertrouwen
te winnen van de opdrachtgever, teneinde een goede reputatie op te bouwen
(de zogenaamde «bonding costs»). In dit onderzoek staat opdrachtgeverschap
centraal. Om deze reden zal dit type kosten niet nader worden onderzocht.XNoot1In de literatuur bestaan verschillende weergaven van het bouwproces. Het
merendeel van deze modellen zijn te herleiden tot drie fasen. Zie bijvoorbeeld
Koning, H. de en W. Sproncken, Contractering bij bouwprojecten:
over het contracteringsproces, organisatie- en contractmodellen en aanbestedingen, Berenschot Osborne, Elsevier, 2001, maar zie ook TK, 2001–2002,
28 093, nrs. 22–23, p. 15 e.v.XNoot2CROW, Wat kost dat? Standaardsystematiek in de GWW, Publicatie 137, juli 1999.XNoot1Chao-Duivis, M. A. B. en A. Z. R. Koning, Veranderende rollen: een inleiding in nieuwe contractvormen in
het bouwrecht, Stichting instituut voor het bouwrecht, Deventer,
Kluwer, 2001.XNoot2Pijnacker-Hordijk, E. H. en G. W. Bend, Aanbestedingsrecht: handboek van het Europees en Nederlandse aanbestedingsrecht, 1999.XNoot1De directies zijn Noord-Nederland, Oost-Nederland, Limburg, Utrecht, Zeeland,
Noord-Brabant, Noord-Holland, Zuid-Holland, Noordzee en IJsselmeergebied.XNoot2Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Bouwdienst, Dienst Weg- en Waterbouwkunde,
Meetkundige Dienst, Rijksinstituut voor Kust en Zee, Rijksinstituut Integraal
Zoetwaterbeheer.XNoot3Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Het rijk
als opdrachtgever op de GWW-markt, 2001.XNoot4Dit is de herziene versie van de UAR 1986. De belangrijkste verandering
ten opzichte van de UAR 1986 vormt de facultatieve regeling voor de vergoeding
van de inschrijvingskosten (art. 42).XNoot5Rijkswaterstaat, Handboek Contractering, januari
2000, p. 1–3.XNoot6Ministerie van Verkeer en Waterstaat, MIT projectenboek: stand van zaken,
2002.XNoot7De andere twee fasen zijn: de planstudiefase en de uitvoeringsfase. De
zes beslismomenten zijn het intakebesluit, de verlening van de opdracht voor
de planstudie, het tracébesluit, de afronding van de planstudiefase,
het uitvoeringsbesluit en de oplevering.XNoot1Ibidem.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem.XNoot4Ibidem.XNoot1Rijkswaterstaat, Handboek Bouworganisatievormen, 1997.XNoot2Berenschot Osborne, Quick scan aanbestedingsbeleid
en aanbestedingspraktijk rijksoverheid, 5 maart 2002, p. 32.XNoot3Rijkswaterstaat, HACON, W.100 Marktbenadering Werken.XNoot4Startende ondernemers kunnen bijvoorbeeld doorgaans niet meedoen aan aanbiedingen
omdat ze de nodige ervaring missen en moeten eerst via bijvoorbeeld onderaanneming
of via onderhandse aanbesteding van kleinere werken ervaring op doen.XNoot1Notitie (zonder auteur en datum): Hoe verricht Rijkswaterstaat
zijn aanbestedingen,ingenomen tijdens gesprek staf enquêtecommissie
met Rijkswaterstaat, 9 januari 2002.XNoot2Rijkswaterstaat, Handboek Bouworganisatievormen,1997,
p. 21.XNoot3Berenschot Osborne, Quick Scan aanbestedingsbeleid
en aanbestedingspraktijk Rijksoverheid, 5 maart 2002, p. 20.XNoot1MER staat voor «Milieu Effect Rapportage».XNoot2Bij ieder contract hebben we de volgende documenten opgevraagd: –
namen van contractmanagers/projectverantwoordelijken – plan van aanpak
van de aanbesteding – aanbestedingsregime – lijst met inschrijvers –
rapportage (van zowel interne als externe deskundigen) die betrekking heeft
op directieraming – notulen/verslagen van de onderhandelingen met laagste
of economisch meest gunstige inschrijver – gunningsvoorstellen –
staten van meer- en minderwerk – controleplan en controlematrix –
IC (interne controle) rapportages – AD (accountantsdienst) rapportages
over een aantal jaren.XNoot3Alle genoemde bedragen zijn exclusief BTW, tenzij anders vermeld.XNoot4Rijkswaterstaat Directie Noord-Holland, Memo: Bestekken
nrs. NHK-60744/NHK-60846 voorstel gunning,20 december 1995.XNoot1Stb. 1994, 55. Deze regeling gold onder de Wet Economische Mededinging.XNoot2Brief RWS Directie Zuid-Holland/dienstkring Gorinchem inzake Bestek ZHV
5279 ontwerpbestedingsstukken. 1083, 26 maart 1993.XNoot3Brief RWS Directie Zuid-Holland/dienstkring Gorinchem inzake Bestek ZHV
5279 ontwerpbestedingsstukken. 1411, 29 april 1993.XNoot4Ibidem.XNoot5Brief RWS Directie Zuid-Holland/dienstkring Gorinchem inzake Bestek ZHV
5279 Nota van Inlichtingen. 2043, 5 juli 1993.XNoot6Brief RWS Directie Zuid-Holland/dienstkring Gorinchem inzake Bestek ZHV
5279 Voorstel tot gunning. 2126, 9 juli 1993.XNoot1Minuut RWS Directie Zuid Holland aan de DG RWS inzake Bestek ZHV nr. 5279
Uitslag aanbesteding. VXA/111834. 23 juli 1993.XNoot1Inschrijfsommen (van laag naar hoog, x 1000): 3 624, 3 718,
3 730, 3 738, 3 740, 3 758, 3 771, 3 777, 3 804,
3 819, 3 896, 4 085.XNoot2Een mededingingstoets ontbreekt in dit besluit.XNoot3De Afdeling Interne Controle stelde vast dat de eerste nota van inlichting
een dag voor de aanbesteding, namelijk 21 juli 1998, is afgegeven. De
tweede nota van inlichting werd zelfs een dag later op 23 juli afgegeven.
Aangezien een nota van inlichtingen naar aanleiding van vragen van en overleg
met aannemers die het bestek hebben gekocht en de intentie hebben zich in
te schrijven wordt afgegeven, en aangezien nota's van inlichtingen tot wijzigingen
en/of aanpassingen van het bestek of van enkele posten daarbinnen kunnen leiden,
is de afgifte van een nota één dag vóór en één
dag na de aanbesteding veel te laat. Interpretatieverschillen tussen opdrachtgever
en opdrachtnemer over besteksposten kunnen zo niet tijdig worden opgelost
met als gevolg dat de opdrachtgever tijdens de uitvoeringsfase met meerwerk
wordt geconfronteerd. Voorts stellen we vast dat het bestek drie keer is gewijzigd
(NN-2519b op 7 september 1998, NN-2519c op 14 november 1998; van
de derde wijziging, de NN-2519d, konden we de datum niet achterhalen). De
laatste wijziging betrof uitstel van oplevering vanwege verslechterde weersomstandigheden.
Uitstel werd verleend door de opleverdatum van 15 november 1998 te verplaatsen
naar 1 juni 1999. Ook werd drie keer meer- en en één keer
minderwerk overeengekomen.XNoot4Rijkswaterstaat Dienstkring Groningen, Notitie zonder datum: Toets van inschrijvingsstaat ten behoeve van de aanbesteding NN-2519.XNoot5Het Proces Verbaal van Aanbesteding vermelt de volgende bedragen (van
laag naar hoog x 1000): 2 443, 2 518, 2 536, 2 549, 2 550
en 2 756.XNoot1Stb. 1997, 592. Dit besluit geldt sinds 1998 in het kader van de Mededingingswet.
Zie ook paragraaf 4.3 over vrijstelling van combinatievorming in casus
Koningskade 4, RGD.XNoot2Brief van RWS/directie Noord Nederland/dienstkring Groningen inzake bestek
nr. NN. 2118. WDGA 95/1165, 25 augustus 1995.XNoot3Zoals bijvoorbeeld; accountantsverklaringen inzake omzet, niet in faillissement
verkering, informatie over referentiewerken, lijst van uitgevoerde opdrachten
en verklaringen inzake betalingsgedrag Sociale Verzekeringswetten.XNoot1Brief van RWS/directie Noord Nederland/dienstkring Groningen inzake bestek
nr. NN. 2118. WDGA 95/1165, 25 augustus 1995.XNoot2Brief RWS dienstkring Groningen aan DG RWS inzake Bestek nr. NN. 2118,
2e staat van meer en minder werk. WDGA 96/862, 25 juni 1996.XNoot1Ibidem.XNoot2Een A.O. (Administratieve Organisatie) contracten formulier inzake aanbestedingen
bestaat uit een «inlichtingen»-deel en een «aanbesteding»-deel.
Bij ieder onderdeel beoordelen verschillende functionarissen van de directie
UAV en afdeling ABB en de opdrachtgever de verschillende procesonderdelen
van de inlichtingenfase en de aanbesteding en paraferen het stuk (al dan niet).XNoot3In het dossier bevindt zich een brief op briefpapier van de Bouwdienst
waarin wordt voorgesteld de aanbesteding op 19 november 1996 te laten
houden.XNoot4In juni 1997 werd de aanneemsom met ƒ 8670,66 verhoogd nadat
RWS had aangegeven het werk versneld te laten uitvoeren. Overeenkomst tot
wijziging van het bestek nr. BDD-2976, 9 juni 1997.XNoot5Brief Bouwdienst RWS aan Directie Noord-Holland inzake RW 8, gunningsvoorstel.
1705/071, 5 december 1996.XNoot6Staatscourant 217, Aankondiging (rectificatie), vrijdag 8 november
1996.XNoot1Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat Generaal Rijkswaterstaat
Bouwdienst Rijkswaterstaat, Beslisdocument Voorbereidings-/Realisatiefase
RW 8 Gedeelte Rijksweg 10–Nauernasche Vaart, Reconstructie knooppunt
Zaandam. 1705/034, 29 mei 2002, p. 5.XNoot2Overeenkomst tot wijziging van het bestek nr. BDD-2976 d.d. 24 juni
1997.XNoot3Contractmutatieformulier ondertekend door RWS d.d. 1 oktober 1997
en de combinatie d.d. 24 september 1997.XNoot1Let wel: in aanbestedingsdossiers van andere aanbestedende diensten die
wij hebben onderzocht hebben wij wel schriftelijke vastlegging van vermoedens
van onregelmatigheden aangetroffen.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie met RWS, 3 mei 2002.XNoot1Ibidem.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem.XNoot1TK, 1996–1997, 25 470, nrs. 1–2.XNoot1Rijksgebouwendienst, Rgd-regeling aanbesteden werken (Rgd-RAW 2001), 2001,
p. 3.XNoot1Berenschot Osborne, Quick Scan aanbestedingsbeleid en aanbestedingspraktijk
Rijksoverheid, 5 maart 2002.XNoot2Te weten: openbare aanbesteding, aanbesteding met voorafgaande selectie,
onderhandse aanbesteding en onderhandse aanbesteding na selectie.XNoot3Rijksgebouwendienst, Rgd-regeling aanbesteden werken (Rgd-RAW 2001), 2001,
p. 6.XNoot1Het minimum aantal deelnemers aan een Europese aanbestedingsprocedure
verschilt ook per procedure: – openbare procedure: minimaal 3 –
niet-openbare procedure: minimaal 5 – onderhandelingsprocedure met voorafgaande
bekendmaking: minimaal 3.XNoot2Brief van de staatssecretaris van VROM aan de voorzitter van de enquêtecommissie,
CB20002039473, 20 juni 2002.XNoot3De Meetkundige Dienst te Delft (1999) en Koningskade 4 te Den Haag (2000).
De laatste casus wordt in deze paragraaf behandeld.XNoot1Het Paleis van Justitie te Den Haag (1995/1996), de Penitentiaire Inrichting
Hoogvliet te Rotterdam (1998) en de Rijksinrichting voor Jeugdigen te Den
Helder (1999/2000). De laatstgenoemde casus wordt in deze paragraaf behandeld.XNoot2Schilderwerk Paleis van Justitie te Amsterdam (2000) de Rijksinrichting
voor Jeugdigen te Den Helder (2002).XNoot3Voor het elektrotechnische deel bedroeg de overschrijding 12,5%. In de
analyse beperken we ons hoofdzakelijk tot het bouwkundig perceel.XNoot1Financiële eindopstelling RIJ Den Helder, 14 oktober 1999.XNoot2Brief van Rijksgebouwendienst/Directie Programma's en Projecten aan [bouwkundig
adviesbureau] inzake RIJ Den Helder/Bestek en nota's van inlichtingen. II7RIH
[XXX]1, 8 november 1999.XNoot3Brief [bouwkundig adviesbureau] aan Rijksgebouwendienst/Directie Programma's
en Projecten inzake RIJ Den Helder/offerte, 99443/ GS/VK/962, 12 november
1999.XNoot4[Bouwkundig adviesbureau, red.]. Directiebegroting Nieuwbouw Rijksinrichting
voor jeugdigen te Den Helder, Project: 99443, 22 december 1999.XNoot1Telefax [bouwkundig adviesbureau, red.] aan Rijksgebouwendienst/Directie
Programma's en Projecten inzake RIJ Den Helder/ gecorrigeerde begroting, 10
januari 2000.XNoot2Fax [bouwkundig adviesbureau, red.] aan Rijksgebouwendienst inzake commentaar
brief [laagste inschrijver, red.], 1 maart 2000.XNoot1Fax Rijksgebouwendienst/Directie Programma's en Projecten aan [extern
architectenbureau, red.] inzake fax [bouwkundig adviesbureau, red.] n.a.v.
analyse [de laagste inschrijver, red.], 2 maart 2000.XNoot2Niet alleen stond RGD hiermee dus zwak ten opzichte van de aannemer in
de onderhandelingen over de aanbesteding, maar ook in geval van een eventuele
niet-passend verklaring. Hierbij dient een aanbestedende dienst fouten in
de inschrijfbegroting aan te tonen om de aanbieding van de laagste inschrijver
terzijde te schuiven.XNoot3Rijksgebouwendienst inzake Aanbesteding Rijksinrichting voor Jeugdigen
te Den Helder, Memo: II7RIHDG3, 13 maart 2000. In de bijlage wordt het
laten uitbrengen van een inschrijfbegroting zonder gunningsadvies als een
second opinion expliciet genoemd. Dit is een sterke aanwijzing dat de in de
fax voorkomende berijfsnaam die van een aannemer kan zijn die een begroting,
zonder gunningsplicht, bij wijze van tweede second opinion heeft ingediend
bij de RGD.XNoot4Ibidem.XNoot5Bijlage bij brief RIJ Den Helder kenmerk II7RIH DG3, 13 maart 2000.XNoot6Ibidem.XNoot7Ibidem.XNoot1Memo Rijksgebouwendienst inzake Aanbesteding Rijksinrichting voor Jeugdigen
te Den Helder.XNoot2De prijzen van de laagste tot en met hoogste waren als volgt: ca. f 43,
44, 45 en 47 miljoen.XNoot1De enveloppen zijn door de aannemers nooit meer opgevraagd. Ze zijn ter
beschikking gesteld aan de NMa.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie – RGD, 18 april 2002.XNoot3Memorandum Rijksgebouwendienst, PdG/ 462.01.01/000808-01, 9 augustus 2000.XNoot4Ibidem.XNoot1Ibidem, p. 4.XNoot2Ibidem.XNoot3Ibidem, p. 5.XNoot4Rijksgebouwendienst, Verslag: Vragen en opmerkingen
op de aannemersbegroting van 21.07.2000.XNoot5Rijksgebouwendienst, Memo inzake stand van zaken aanbesteding, 17.stg,
23 augustus 2000, p. 2.XNoot6Ibidem.XNoot1Ibidem.XNoot2Ibidem, p. 1.XNoot3Rijksgebouwendienst, Verslag: Vragen en opmerkingen
op de aannemersbegroting van 21 juli 2000.XNoot4Dit is overigens ook de handelwijze van de RGD die in principe nooit haar
directieraming bekend wil maken opdat aannemers daarvan op de hoogte zouden
geraken.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met RGD, 18 april 2002.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met een onafhankelijke deskundige,
28 mei 2002.XNoot2Zie ook paragraaf 3.4, conclusies behorende bij Rijkswaterstaat.XNoot1Aanbiedingsbrief, combinanten bij onderzoekers bekend.XNoot2Gespreksverslag staf enquêtecommissie met RGD, 18 april 2002.XNoot1De overige taakorganisaties zijn: NS Railinfratrust BV, Railned en de
NS Verkeersleiding. Het marktsegment van de Holding NS omvat NS Reizigers,
NS Vastgoed, NS Internationaal, NS Stations en NedTrain.XNoot2NS Railinfrabeheer BV, Contractering door Railinfrabeheer, AKI-0023175.XNoot3Overeenkomst op Hoofdlijnen, juni 1995.XNoot4Advisering, programmering, instandhouding, uitbreiding, innovatie en systeemontwikkeling,
operationeel beheer, administratief beheer, onteigeningsprocedures, spoorwegveiligheid,
toezicht veiligheid infrastructuur, vergunningen en ontheffingen, toekennen
van schadevergoeding, advisering regelgeving en verrichten van studies.XNoot5TK, 1998–1999, 26 615, nrs. 1–2.XNoot1Railinfrabeheer, Aanbestedingsreglement van Railinfrabeheer 2000, AR2k,
RIB 0056.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Aanbestedingsvormen: bepaling
aanbestedingsvorm en aantal toe te laten inschrijvers, 29 januari
1996.XNoot2De volgende bereiken werden onderzocht: 0–100 000, 100 000–250 000,
250 000–500 000, 500 000–1 000 000, 1 000 000–10 000 000
en >10 000 000.XNoot3NS Railinfrabeheer BV, Aanbestedingsvormen: bepaling aanbestedingsvorm
en aantal toe te laten inschrijvers, 29 januari 1996, p. 12.XNoot4Ibidem.XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met RIB, 3 juni 2002.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Tenderboards: Doel en werkwijze, AKI-909831, 1 september 1999.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Aannemersselectie bij Railinfrabeheer, RIB 0038, 1 april 1999.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Aannemersselectie bij Railinfrabeheer, p. 28.XNoot2NS Railinfrabeheer BV, Contractering door Railinfrabeheer, AKI-0023175.XNoot3Ibidem, p. 12.XNoot4Ibidem, p. 13.XNoot5Naast het ruwbouwdeel bestaat het deelproject «Amsterdam-Utrecht,
4 sporig; Nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam Bijlmer» uit een staalbouwgedeelte
en een afbouwgedeelte. Het ruwbouwgedeelte omvat de gefaseerde sloop van het
bestaande station, de bouw van civiel-technische constructies met bijbehorend
grondwerk, hulpconstructies en tijdelijke voorzieningen, de bouw en afbouw
van technische ruimten, lift- & roltrapconstructies en elektrotechnische
voedingsinstallaties, inclusief de coördinatie van de door derden (waaronder
GVB inzake de metro) te leveren producten en bouwactiviteiten.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Afdeling AKI, Selectieleidraad project «Amsterdam-Utrecht,
4 sporig; Nieuwbouw Stationsgebouw Amsterdam Bijlmer» volgens AR NS-EG
1992, 2000.XNoot2Ingenieursbureau Amsterdam, Bijlage second opinion station Bijlmer, brief 70 097,
25 januari 2000.XNoot3NS Railinfrabeheer BV, Afdeling AKI, Amsterdam Bijlmer, nieuwbouw stationsgebouw,
ruwbouwbestek, aanbestedingsuitslag, 1 februari 2001. De genoemde bedragen
zijn exclusief BTW, inclusief Algemene Kosten, Winst en Risico (AK/W/R).XNoot1Gesprek staf enquêtecommissie met gemeente Amsterdam, 30 mei 2002.XNoot2Ibidem. In een brief van de NMa aan de enquêtecommissie is beschreven
dat het contact over station Bijlmer op initiatief van de NMa tot stand kwam.
Daarna heeft een gesprek plaatsgehad en is er emailcontact geweest, brief
NMa aan enquêtecommissie, 5 juli 2002.XNoot3NS Railinfrabeheer BV, Tegenvallende aanbesteding Ruwbouw Station Bijlmer,
brief AKI-0104637, 7 februari 2001.XNoot4De opdracht werd verleend op 12 februari 2001.XNoot5Indien bij deze onderhandeling geen substantieel lagere prijs zou worden
geboden dan zou de opdracht tot de twee buitenste brugdekken worden beperkt.
Indien dit ook niet haalbaar was zou RIB de aanbesteding willen laten mislukken.XNoot6Verslag Tenderboard Projectencentrum Aanbesteding Ruwbouw Station Bijlmer,
AKI-0107056, februari 2000.XNoot7Ibidem.XNoot8Gesprek staf enquêtecommissie met gemeente Amsterdam, 30 mei 2002.XNoot1[Extern ingenieursbureau, red.] Second opinion bestekraming: bevindingen
bij de bestekraming van station Amsterdam-Bijlmer, april 2001.XNoot2Ibidem, p. 7.XNoot3Ibidem, zie bijlagen.XNoot4NS Railinfrabeheer BV, Verslag Tenderboard, 20 februari 2000.XNoot5NS Railinfrabeheer BV, Verslag Tenderboard, AKI-0119716, 8 juni 2001.XNoot6Ibidem.XNoot1NS Railinfrabeheer BV, Verslag Tenderboard, AK-0120862. 19 juni 2001.XNoot2Gesprek staf enquêtecommissie met RIB, 14 mei 2002.XNoot1In tegenstelling tot de meeste in dit onderzoek geanalyseerde casus worden
de namen van betrokken personen en bedrijven niet geanonimiseerd. Dit is gedaan
omdat de Schipholtunnel veel media-aandacht heeft gekregen vanwege de schikking
die het Openbaar Ministerie met de betrokken aannemerscombinatie heeft getroffen.
Het anonimiseren van betrokken personen en bedrijven zou omslachtig geweest
zijn.XNoot1Staartkosten zijn AKWR: Algemene Kosten, Winst en Risico.XNoot2Verdubbeling Spoortunnel Schiphol: waarom werken in bouwteamverband? (FEA3/1163.doc/lm90-12-17/jv);
en: Sheets van presentatie over «Bouwteam spoortunnel Schiphol»
d.d. 26 november 1998.XNoot3KPMG Forensic Accounting, Rapport inzake onderzoek KSS. 23 april
1999, p. 10.XNoot1Ibidem, p. 14.XNoot2Ibidem, p. 7.XNoot3Ibidem, p. 15.XNoot4Ibidem, p. 23.XNoot5Brief van Landsadvocaat van 14 juni 2000 aan het ministerie van Verkeer
en Waterstaat inzake advies Schipholtunnel (ED/kb/48-1022865).XNoot6Voor een groter overzicht van verrekenmethodieken zie H. de Koning en
W. Sproncken, Contractering bij Bouwprojecten, p.
131–136.XNoot1Dat wil zeggen: of deze verzwegen mochten worden. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28244-12.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl