Voorzienings- en leveringszekerheid energie; Brief van de Minister van Economische Zaken
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2004-2005
 
 
 
 KST87304
 2004-2005
 
 29 023
 Voorzienings- en leveringszekerheid energie
 
 
 
 
 Nr. 
 10
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 30 mei 2005
 
 Bijgaand zend ik u mijn reactie op het advies van de Energieraad «Gas
voor Morgen» van januari 2005.
 
 De Minister van Economische Zaken,
 L. J. Brinkhorst
 
 1 Inleiding
 De Europese Unie (EU) heeft zich tot doel gesteld om de meest concurrerende
economische zone ter wereld te worden. Een goed functionerende gasmarkt met
uitstekende prestaties op het punt van leverings- en voorzieningszekerheid
en marktefficiëntie is daarbij van belang. Nu de regelgeving gericht
op liberalisering van de Nederlandse gasmarkt grotendeels is voltooid, is
het van belang om de komende jaren te werken aan verdere versterking en voltooiing
van de gasmarkt, en meer in het bijzonder ook aan integratie van de Noordwest
Europese gasmarkt. De gasmarkt vormt een complexe markt vanwege de internationale
aspecten, het netwerkkarakter en de grote publieke belangen die in deze markt
een rol spelen. Nederland heeft bovendien een speciale rol binnen de Europese
gassector vanwege de aanwezige gasvoorraden, de goede gasinfrastructuur en
de centrale locatie in Noordwest Europa. Er zijn momenteel veel ontwikkelingen
die van invloed zijn op het liberaliseringsproces op de gasmarkt. De sector
bevindt zich in een transitiefase. Om die reden heb ik in het eerste kwartaal
van 2004 advies gevraagd aan de Energieraad (AER) over:
 • de ontwikkelingen in de gasmarkt op middellange termijn in Europees
perspectief aan de hand van een aantal scenario's;
 • de beleidsopties voor Nederland gezien deze ontwikkelingen.
 Daarbij heb ik specifiek aandacht gevraagd voor de belangrijkste drijvende
factoren achter elk scenario, de ontwikkeling van de importafhankelijkheid
van de EU en Nederland, de relevante publieke belangen die gemoeid zijn met
de gasmarkt en de vraag hoe de effectiviteit van de concurrentie op de Nederlandse
gasmarkt bevorderd kan worden.
 
 In januari 2005 heeft de AER zijn advies «Gas voor Morgen»
uitgebracht. Met deze brief geef ik u mijn reactie op dit AER-advies. Deze
reactie is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 geef ik een samenvatting
van het AER-advies. In paragraaf 3 geef ik mijn reactie en in paragraaf 4
trek ik ten slotte mijn conclusies voor het vervolg. 
 2 Samenvatting AER-advies
 Inkoopconcurrentie op mondiale markt
 De AER baseert zijn advies op een beeld van de toekomstige gasmarkt dat
wordt bepaald door een toenemende Europese vraag naar gas en een geleidelijke
afname van het inheemse aanbod, ook wanneer daarin de groeiende Noorse productie
wordt meegenomen. Er is volgens de AER in beginsel voldoende gas binnen het
economisch bereik van Europa om in de groeiende importbehoefte te voorzien.
De gasreserves elders op de wereld, i.c. in Rusland, het Midden-Oosten en
Afrika, zijn nog zo groot dat er de komende decennia op wereldschaal geen
sprake hoeft te zijn van fysieke schaarste. De AER stelt wel vast dat er meer
gegadigden zijn voor de gasexporten uit deze landen omdat ook de VS en landen
in Azië een toenemende behoefte hebben aan geïmporteerd gas. Inkopende
landen zullen volgens de Energieraad met elkaar gaan concurreren om nieuwe
gasimporten. Dat zal gebeuren op een mondiale markt voor gas omdat de mogelijkheden
om gas over grote afstanden in vloeibare vorm (LNG) te transporteren steeds
beter worden.
 Europese voorzieningszekerheid en marktstructuur
 De AER vraagt zich af of marktwerking ervoor zal zorgen dat er voldoende
gas naar Europa zal stromen. Vanwege de belangrijke rol die geopolitieke aspecten
spelen op de gasmarkt en de beperkte mogelijkheden voor opslag van gas, zal
de liquiditeit op de gasmarkt volgens de Energieraad nooit die van de oliemarkt
evenaren. Dat is voor de AER aanleiding om de voorzieningszekerheid van gas
nog meer aandacht te geven dan die van olie. De EU zal moeten
streven naar een stevige positie op de inkoopmarkt voor gas door middel van
een goed investeringsklimaat, goede betrekkingen met gasexporterende landen
en diversificatie van importstromen. Verder moeten er voldoende financieel
sterke spelers zijn om tegenspel te kunnen bieden aan een beperkt aantal grote
aanbieders en krachtige vragers in regio's als de VS en Azië. De AER
waarschuwt dat het niet verstandig zou zijn ervan uit te gaan dat de beschikbaarheid
van vrij gas de voorzieningszekerheid in Europa aanzienlijk zal bevorderen.
 Nederland en het gasgebouw
 De AER is van oordeel dat Nederland binnen de geschetste context zijn
unieke positie als gasproducent moet uitbouwen door te werken aan een krachtige
positie op de wereldinkoopmarkt, het Groningenveld strategisch te beheren
en te fungeren als handelsopslag en transportknooppunt op de Noordwest Europese
markt. Zo komt de AER tot een belangrijke aanbeveling in het advies: hij acht
een herbezinning van de voorgenomen terugtreding van de Staat als aandeelhouder
van het handels- en leveringsbedrijf Gasunie T&S – met de splitsing
daarvan in een deel Shell en een deel ExxonMobil die daarvan hoogstwaarschijnlijk
het gevolg zal zijn – wenselijk. Daarmee zou Nederland immers het risico
lopen een potentieel sterke speler op de gasinkoopmarkt te verliezen. Bovendien
is overheidsbetrokkenheid wenselijk in een periode waarin de gassector in
toenemende mate gepolitiseerd dreigt te worden. De AER stelt daarom voor een
«T&S-achtige onderneming» met een nauwe band met de Maatschap
Groningen te behouden. Dit impliceert tevens het staatsbelang in zo'n bedrijf
vanwege de financiële en publieke belangen. Dat maakt het ook mogelijk
meer strategisch om te gaan met de productie van het Groningenveld, dat aan
betekenis wint met het toenemen van de Europese importbehoefte. Het compenseren
van de lagere productie uit de kleine velden door meer te importeren zou de
productie uit het Groningenveld dan kunnen verlengen.
 Overige aanbevelingen
 Om het nieuwe aanbod van gas uit de kleine velden ook voor andere partijen
dan de Gasunie interessant te maken stelt de AER een beperkt aantal wijzigingen
van het kleine veldenbeleid voor. Tot slot stelt de Energieraad voor de vestiging
van een aanlandingsmogelijkheid voor LNG in Nederland te overwegen. Dat zou,
vanwege het toenemend belang van LNG, tot een aanzienlijke versteviging van
de hubfunctie van Nederland op de Noordwest Europese markt kunnen leiden.
 3 Reactie minister van Economische Zaken
 Publieke belangen
 Vertrekpunt voor het beleid gericht op de gasmarkt zijn de publieke belangen
in die sector. Voor de gassector zijn de volgende publieke belangen relevant:
 • Voorzieningszekerheid: beschikbaarheid van gas voor alle marktpartijen
op de lange en korte termijn. Komt er op lange termijn wel voldoende gas naar
Europa?
 • Economische efficiency: beschikbaarheid van gas voor alle marktpartijen
op de korte termijn middels een efficiënt werkende markt en een daarvoor
adequate infrastructuur.
 • Optimaal beheer bodemschatten: een zodanige exploitatie van de
Nederlandse gasvoorraad en infrastructuur dat de opbrengsten voor de samenleving
wat betreft economie, milieu en voorzieningszekerheid zo hoog mogelijk zijn.
Wat betekenen de ontwikkelingen op de gasmarkt voor het kleine veldenbeleid
en het strategisch beheer van het Groningenveld?
 Daarnaast is in deze context een relevant gegeven voor het beleid dat Nederland een bijzondere uitgangspositie heeft om zich te ontwikkelen
tot een belangrijk handelsknooppunt binnen de Noordwest Europese gasmarkt.
Hoe kunnen de economische kansen voor Nederland als«gasrotonde»
in Noordwest Europa worden benut?
 Voorzieningszekerheid
 De importafhankelijkheid van Europa neemt de komende jaren toe vanwege
de toenemende vraag en de dalende gasvoorraden. De IEA en AER concluderen
dat er wereldwijd weliswaar genoeg reserves zijn, maar dat het onzeker is
of en waar deze reserves vermarkt zullen worden. Om deze reserves daadwerkelijk
naar de markt te brengen zijn bovendien de komende decennia enorme investeringen
nodig. Het gaat om investeringen in opsporing en winning van nieuwe gasvelden
en in het transport van het gas uit deze velden naar Europa en Nederland.
 
 Ook is zeker dat Nederland op de langere termijn importafhankelijk zal
worden. Vanwege het teruglopen van de Nederlandse en Europese gasproductie
is een gegarandeerde aanvoer van gas uit ondermeer Rusland, het Midden-Oosten
en Afrika van cruciaal belang. Ik deel daarom volledig de analyse van de AER
dat voorzieningszekerheid een zeer belangrijk onderwerp wordt voor de gasmarkt
en dat de overheid daarin een actieve rol moet vervullen. Deze rol kan op
diverse wijzen worden ingevuld.
 
 Goede relaties met gasproducerende landen zijn van groot belang. De laatste
tijd zien we een ontwikkeling waarbij energiebeleid steeds meer een rol gaat
spelen in het buitenlandse beleid. Ook de EU-Rusland dialoog die sinds 2000
bestaat en onder het Nederlands voorzitterschap is geïntensiveerd en
het Energie Handvest moeten in dit licht worden gezien. Daarnaast heeft de
overheid een rol in het investeringsklimaat voor infrastructuur: de regelgeving
moet goede randvoorwaarden bieden waarbinnen bedrijven investeren in bijvoorbeeld
transportleidingen en opslagen. Ook ligt er een taak voor de overheid om een
goed investeringsklimaat voor mijnbouwondernemingen te waarborgen, om zo een
optimale opbrengst van nationale aardgasvoorraden te waarborgen. En zeker
niet in de laatste plaats is een goede werking van de gasmarkt voorwaarde
om de voorzieningszekerheid op efficiënte wijze te waarborgen. Het is
de taak van de overheid om knelpunten die er zijn op die gasmarkt aan te pakken
en tevens te bevorderen dat andere landen hun markten openstellen en marktintegratie
stimuleren. Dit is ook van belang voor een goede werking van de elektriciteitsmarkt.
 
 Met de AER ben ik van mening dat we voor de voorzieningszekerheid op de
Noordwest Europese markt sterke inkopers op de wereldmarkt nodig hebben, maar
ik ben er niet van overtuigd dat er per definitie en bij voortduring een Nederlandse inkoper zal moeten zijn met de Staat als aandeelhouder. Niet per definitie een Nederlandse
inkoper, omdat de analyse van de AER laat zien dat er in Europa straks een
aantal grote spelers aan de vraagzijde zullen opereren, die in staat zijn
te zorgen dat voldoende gas naar de Europese markt komt. En niet per definitie
met de Staat als aandeelhouder in het handelsbedrijf, omdat vrijwel overal
in Europa en Noord-Amerika sterke inkopers functioneren zonder staatsparticipatie.
Dat laat een actieve rol van de overheid via diplomatieke kanalen, regelgeving
en randvoorwaarden natuurlijk onverlet. En het betekent overigens ook niet
dat ik een grote Nederlandse inkoper op de Europese markt niet zou verwelkomen.
 Economische efficiency
 De liberalisering van de gasmarkt in Europees verband die eind jaren 90
in gang is gezet heeft tot doel gehad de beschikbaarheid van gas te realiseren tegen efficiënte prijzen en op transparante voorwaarden.
Inmiddels zijn er vele stappen gezet en in Nederland zijn de ontwikkelingen
snel gegaan.
 • Er zijn nieuwe spelers op de markt gekomen, die een substantieel
marktaandeel hebben verworven. Zo is 40 à 50% van de grootverbruikers
overgestapt naar een andere gasleverancier dan Gasunie.
 • Dit heeft geleid tot een aanzienlijke groei van import door derden,
naar 15 miljard m3 in 2004.
 • Ook voor kleinverbruikers zijn er nieuwe partijen op de markt gekomen
en zijn er meer huishoudens dan verwacht van energieleverancier veranderd.
 • Per l juli 2004 is er een onafhankelijke landelijke netbeheerder
(GTS). Volgens de huidige planning zal per 1 juli 2005 het netbedrijf
volledig worden gesplitst van het handelsbedrijf van Gasunie en in handen
komen van de Staat. De voorbereidingen hiertoe zijn in een vergevorderd stadium.
De netbeheerder zal een belangrijke rol spelen bij het faciliteren van de
marktwerking.
 • De handel op het TTF is in een paar jaar tijd gegroeid tot 11 miljard
kubieke meter in 2004. Bovendien is de APX begin dit jaar samen met GTS een
gasbeurs begonnen.
 
 De DTe constateert in zijn recente onderzoek naar de werking van de groothandelsmarkt
voor gas (maart 2005) o.a. dat er voldoende spelers op de markt zijn, er een
goede marktplaats (TTF) bestaat, de drempels tot toetreding niet hoog zijn
en de toegang tot transport en ondersteunende diensten non-discriminatoir
is. Maar de DTe signaleert ook dat de markt in een aantal opzichten onvoldoende
functioneert. Zo is de DTe van mening dat het balanceringsregime van GTS onvoldoende
transparant en efficiënt is en dat marktpartijen voor de inkoop van flexibiliteit
op de Nederlandse markt vooral aangewezen zijn op Gasunie Trade & Supply
(T&S).
 
 De AER besteedt in zijn advies weinig aandacht aan de verdere ontwikkeling
en totstandkoming van de Noordwest Europese markt en de bestaande knelpunten
in die markt. Ik ben van mening dat we nu hoge prioriteit moeten geven aan
het oplossen van bestaande knelpunten. Een efficiënt werkende markt is
immers voorwaarde om andere zorgen en wensen die er zijn op het gebied van
de voorzieningszekerheid, het zorgvuldig beheer van onze bodemschatten én
de totstandkoming van een handelsknooppunt in Noordwest Europa aan te pakken.
 
 Inmiddels zijn er de nodige stappen in voorbereiding of gezet, zoals de
aanpassing van het balancerings- en boeteregime van GTS en op het punt van
kwaliteitsconversie. Op basis van het eerder genoemde onderzoek kondigt de
DTe nieuwe stappen aan. Ik ben het eens met de hoofdrichting die de DTe kiest:
het gaat om maatregelen die een transitie naar een goed werkende markt moeten
bevorderen, in eerste instantie vooral in Nederland, maar zo snel mogelijk
ook in Noordwest Europa.
 
 In die transitie speelt T&S een belangrijke rol. Voor zover de Nederlandse
markt nog de relevante markt is, heeft T&S daar een belangrijke positie,
met name op het punt van flexibiliteit. T&S is immers in de eerste plaats
het verkoopkantoor van NAM, dat over bijna driekwart van het Nederlandse gas
en met name over het Groningenveld beschikt.
 Bovendien beschikt T&S over de drie belangrijke gasopslagen in Norg,
Grijpskerk en Alkmaar. Een structurele oplossing voor de knelpunten die samenhangen
met de belangrijke positie van T&S ligt in het verder bevorderen van de
totstandkoming van een Noordwest Europese markt. In Europees verband zal ik
doorgaan met een versnelling van de liberalisering te bepleiten, zeker in
buurlanden als Duitsland en België. Ook moeten verbeteringen op de Nederlandse
markt worden nagestreefd. Ik reken erop dat T&S daaraan een
actieve bijdrage levert. In het najaar zal ik hier specifieker op ingaan,
mede op basis van de eindconclusies van het eerder genoemde DTe-rapport.
 Optimaal beheer bodemschatten
 Nederland verkeert in de gelukkige omstandigheid dat het op haar grondgebied
een enorme rijkdom heeft aan gasreserves. Dit gas heeft een belangrijke rol
gespeeld in de voorzieningszekerheid in de EU en Nederland en kan dat ook
in de komende decennia blijven doen. Er worden echter steeds minder gasvondsten
gedaan en de gasvoorraad in de bestaande kleine velden en in het Groningenveld
lopen terug. De doelstelling is en blijft om de komende jaren zoveel mogelijk
gas uit de Nederlandse bodem te winnen en te voorkomen dat miljarden kubieke
meters aan economisch winbaar gas in de grond achterblijven. Hierbij is een
cruciale rol weggelegd voor het kleine veldenbeleid, het strategisch beheer
van het Groningenveld en andere maatregelen om
het investeringsklimaat voor mijnbouwondernemingen te verbeteren.
 
 De AER wijst terecht op het grote belang van het kleine veldenbeleid en
de strategische functie van het Groningenveld, dat alleen maar aan betekenis
wint bij het toenemen van de Europese importbehoefte. Voor mij staat in ieder
geval voorop dat het kleine veldenbeleid gehandhaafd blijft, om zodoende een
optimale opbrengst van onze gasvoorraden voor de samenleving te genereren.
De wettelijke zeggenschap van de Staat over de productie van het Groningenveld
en de kleine velden is daarvoor wezenlijk. In dat verband ben ik van plan
om te bezien hoe het strategisch beheer van het Groningenveld het best kan
worden vormgegeven. Ik zal in elk geval nog dit jaar met een aanwijzing komen
voor de invulling van het plafond op de productie uit het Groningenveld, dat
medio vorig jaar in de Gaswet is geïntroduceerd in plaats van een nationaal
productieplafond.
 Nederland gasrotonde
 Zoals de AER terecht schetst, is Nederland thans al een belangrijk knooppunt
in de EU-gasmarkt en heeft Nederland alle mogelijkheden om deze positie in
de toekomst verder uit te bouwen. De sterke positie als gasproducent en -exporteur
heeft geleid tot een uitgebreide gasinfrastructuur met verbindingen naar vele
EU-landen. In 2006 zal er naar verwachting ook een rechtstreekse verbinding
zijn met de markt in het Verenigd Koninkrijk via de BBL. Ook zijn er reeds
diverse gasopslagen en bieden de mogelijkheden voor zoutcavernes en geheel
of gedeeltelijk lege gasvelden kansen voor toekomstige gasopslag. Bovendien
zijn er de laatste jaren diverse marktplaatsen gecreëerd waar het gas
verhandeld kan worden, zoals de Eurohub, het TTF en de gasbeurs. Recent is
bekend geworden dat het transportbedrijf van Gasunie en VOPAK de mogelijkheden
gaan onderzoeken voor de ontwikkeling van een ontvangstterminal voor LNG.
Dit past in mijn visie, waarin ik een sterke rol zie weggelegd voor het transportbedrijf
in de ontwikkeling van de Nederlandse infrastructuur en de koppeling daarvan
met de ons omringende landen. Met de realisatie van een goede marktplaats
in Nederland en een actieve opstelling van het transportbedrijf bij dergelijke
initiatieven worden goede voorwaarden gecreëerd voor een Nederlandse
gasrotonde.
 4 Conclusie
 Concluderend kan ik stellen dat ik veel waardering heb voor het AER-advies.
Om te beginnen geeft het een gedegen analyse van de ontwikkeling van de Europese
markt in mondiaal perspectief. Het perspectief van die markt is leidend bij
de stappen die op korte termijn moeten worden gezet. De AER vraagt op basis
van die analyse terecht grote aandacht voor de voorzieningszekerheid en voor
het belang van de betrokkenheid van de overheid hierbij. Ook ben
ik het eens met de oproep om de sterke kanten van Nederland op de gasmarkt
uit te bouwen en te streven naar een Nederlandse gasrotonde ten behoeve van
de Noordwest Europese markt.
 
 Op korte termijn ben ik voornemens om de volgende zaken op te pakken:
 • Voorzieningszekerheid
 De Nederlandse overheid zal bezien hoe de voorzieningszekerheid op langere
termijn bevorderd kan worden. Daarbij is met name de vraag aan de orde op
welke wijze dat in het buitenlands beleid een plaats krijgt. In het eerder
aangekondigde Energierapport kom ik hierop terug.
 • Realiseren van verdere verbeteringen in de gasmarkt
 Aandachtsgebieden hierbij zijn de beschikbaarheid en transparantie in
vraag en aanbod van flexibiliteit, verbetering van het balanceringsregime,
een efficiënt en transparant gebruik van de beschikbare capaciteit voor
transport, feitelijke transportmogelijkheden voor binnenlandse en internationale
gasstromen, verbetering van de handel op het TTF en kwaliteitsconversie. In
het najaar zal ik hier specifieker op ingaan. Daarbij zullen de eindconclusies
van de DTe die na de zomer verwacht worden belangrijke input vormen. Deze
maatregelen staan in het perspectief van de ontwikkeling naar een Europese
markt. Daarom zal ik in Brussel en in de hoofdsteden van de ons omringende
landen onverminderd inzetten op daadwerkelijke implementatie van gemaakte
afspraken, gericht op de totstandkoming van die markt.
 • Sterk transporthedrijf
 Ook van belang is dat het transportbedrijf een actieve houding inneemt
als het gaat om het creëren van een goede infrastructuur en daarvoor
de ruimte krijgt. Dat is een belangrijke voorwaarde voor de Nederlandse gasrotonde,
waar de AER in zijn advies over spreekt. Met de splitsing van Gasunie komt
op 1 juli a.s. een onafhankelijk netbedrijf tot stand, dat uitstekend
gepositioneerd is om die rol te spelen.
 • Groningenplafond
 In het kader van het strategisch beheer van het Groningenveld ben ik voornemens
om nog dit jaar op basis van de Gaswet een aanwijzing te geven aan Gasunie
T&S voor de invulling van het plafond op de productie van het Groningenveld.
 
 Over de verdere herstructurering van het gasgebouw wil ik – in het
licht van het AER-advies – op dit moment nog geen verdere uitspraak
doen. In de eerste plaats geef ik thans prioriteit aan bovenstaande maatregelen,
waarmee belangrijke stappen gezet worden in de richting van een goed werkende
Noordwest Europese gasmarkt en een spilfunctie van Nederland in die markt.
Daarmee wordt ook de voorzieningszekerheid zo goed mogelijk gewaarborgd. In
de tweede plaats bestaat er blijkens het AER-advies en de reacties die dat
heeft losgemaakt nog onzekerheid over de richting en het tempo van de verdere
ontwikkelingen op de Europese gasmarkt. Die onzekerheid maakt het niet wenselijk
nu al definitieve of onomkeerbare beslissingen te nemen over de toekomstige
structuur van het gasgebouw. In de derde plaats zijn inmiddels belangrijke
doelen van de Staat bereikt met de met Shell en Esso bereikte overeenstemming
over de voorgenomen herstructurering van de transportactiviteiten van Gasunie.
Als gevolg hiervan zullen – volgens de huidige planning per 1 juli
a.s. – het transportbedrijf en het handelsbedrijf van Gasunie volledig
juridisch ontvlochten worden, zal de Staat het volledige belang in het transportbedrijf
verwerven en zal een onafhankelijk transportbedrijf ontstaan.
 
 
 
 Zie artikel 55 Gaswet en artikelen 34–36 Mijnbouwwet.
 
 
 Zie Gaswinningsbrief, TK 2004–2005, 29 023, nr. 6.
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 28 109, nr. 6.