Beleidsdoorlichting Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Brief minister ter aanbieding van de eindrapportage over de beleidsdoorlichting crisisbeheersing 2004-2007
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST136398
 2009-2010
 
 30 985
 Beleidsdoorlichting Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 28 oktober 2009
 
 Met deze brief ontvangt u de eindrapportage over de beleidsdoorlichting
crisisbeheersing 2004–2007.
 Inleiding
 Deze beleidsdoorlichting heeft plaatsgevonden op grond van de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006 (RPE 2006). Naar aanleiding
van de RPE moet elk begrotingsartikel doorgelicht worden op het niveau van
de algemene en/of operationele doelstellingen.
 Met een beleidsdoorlichting wordt de vraag gesteld of het uitgevoerde
beleid het juiste beleid was. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een onafhankelijk adviesbureau een beleidsdoorlichting
uitgevoerd naar het beleid crisisbeheersing 2004–2007. De resultaten van dit bureau zijn ter beoordeling voorgelegd aan een
begeleidingscommissie bestaande uit relevante personen uit de wereld van de
crisisbeheersing.
 Beleidsdoorlichting: conclusies
 In het eindrapport wordt een aantal conclusies getrokken. De eerste conclusie
uit het rapport is dat de probleemanalyse die in het beleidsplan crisisbeheersing
2004–2007 is verwoord nog steeds door alle relevante actoren breed wordt
onderschreven. De kern van de probleemanalyse uit het beleidsplan is dat de
dreigingen zijn veranderd en dat de crisisbeheersing daarom mee zal moeten
veranderen. Ook nu nog zijn de stakeholders van mening dat dit een betere,
meer samenhangende aanpak van crisissituaties vergt. Op nationaal niveau betekent
dit meer regie en een betere aansturing; op decentraal niveau een slagvaardige
en intersectorale aanpak van crises. Hoewel de daadwerkelijke crisissituaties
van de afgelopen jaren veelal kleiner en minder intersectoraal van aard waren,
is de aandacht voor grote complexe dreigingen en crisissituaties in het beleid
nu aanzienlijk. Om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op dreigingen,
heeft het kabinet in 2007 de Strategie Nationale Veiligheid opgesteld. Met
deze Strategie is het kabinet beter dan voorheen in staat om de veranderende
dreigingen integraal en op samenhangende wijze in kaart te brengen en kan
zij beter bepalen hoe te anticiperen op die dreigingen, ongeacht de herkomst
en de aard ervan.
 Ten tweede wordt in het rapport gesteld dat de afgelopen jaren vooruitgang
is geboekt in het verhelderen van verantwoordelijkheden. Voorbeelden hiervan
zijn het werken met een generieke structuur voor crisisbesluitvorming op nationaal
niveau en het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s, dat recent door de Tweede
Kamer is aanvaard. De samenwerking met het bedrijfsleven is ook verbeterd.
Dit alles neemt niet weg dat de interdepartementale verdeling van taken en
bevoegdheden in de responsfase verder kan worden verbeterd.
 
 De derde conclusie die uit de beleidsdoorlichting getrokken wordt, is
dat de meeste in het beleidsplan 2004–2007 aangekondigde maatregelen
ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Er is veel vooruitgang geboekt op het punt
van crisiscommunicatie, het faciliteren door mijn departement in de preparatie
en respons en bij de analyse van dreigingen.
 
 Tot slot wordt geconcludeerd dat, op basis van een analyse van evaluaties
van crisisoefeningen en daadwerkelijke incidenten, Nederland in vergelijking
met 2004, op onderdelen nu beter is voorbereid op crisissituaties. Deze vooruitgang
zit met name in het verbeteren van de crisiscommunicatie. Hierbij zij aangetekend
dat het aantal echte crisissituaties in ons land de afgelopen jaren beperkt
is geweest. De bestudeerde incidenten geven daarom slechts een beperkt inzicht
in de kwaliteit van de voorbereiding op grootschalige ramp- en crisissituaties.
Opleiden, trainen en oefenen blijft ook daarom belangrijk.
 
 De conclusies uit het rapport onderschrijf ik voor het grootste gedeelte.
Er zijn de afgelopen jaren veel inspanningen gepleegd om de aangekondigde
maatregelen ter verbetering van de crisisbeheersing uit te voeren. Voor het
een belangrijk deel is dat ook gelukt. In de eindrapportage over de uitvoering
van het Beleidsplan crisisbeheersing 2004–2007 heb ik u daarover al
bericht. Deze beleidsdoorlichting bevestigt dit
beeld. Er is dus al veel bereikt, maar dat neemt niet weg dat er nog steeds
verbeteringen mogelijk zijn. De veranderende dreigingen vragen een voortdurende
alertheid en een hoog kwaliteitsniveau van de crisisbeheersingsorganisaties.
Met de Strategie Nationale Veiligheid is een belangrijk instrument voor de
preventie van en de preparatie op crises ontwikkeld. In tegenstelling tot
het rapport ben ik van mening dat ook op dit punt de interdepartementale samenwerking
sterk is verbeterd en dat alle departementen van de noodzaak doordrongen zijn
om de voorbereiding op crises op een hoger plan te brengen.
 Verbetering van de respons is de volgende stap. Ook deze stap vraagt zowel
op nationaal als op regionaal niveau de nodige inspanningen. De aanbevelingen
uit het eindrapport over de beleidsdoorlichting crisisbeheersing 2004–2007
wijzen daar ook op.
 Aanbevelingen uit het rapport
 Het eindrapport bevat op grond van de conclusies een viertal aanbevelingen.
 1. Zorg voor een heldere en adequate verdeling van
verantwoordelijkheden tussen departementen.
 a. Heroverweeg of het bestaande model, waarbij de minister van BZK de
coördinerend minister is en een tandem vormt met de meest betrokken vakminister,
voor alle crisistypen adequaat is. 
 b. Wanneer wordt gekozen voor het handhaven van het bestaande model dan
is een politieke uitspraak hierover wenselijk, zodat dit voor alle betrokken
partijen helder is en deze zich scherper bewust worden van de noodzaak om
informatie te delen.
 c. Maak bij de afhandeling van crisissituaties, los van het te kiezen
model, in elk geval gebruik van de faciliteiten en systemen die bij het NCC
beschikbaar zijn. Hierdoor wordt een vaste routine opgebouwd met communicatie
en informatie-uitwisseling tussen crisispartners.
 
 Deze aanbeveling sluit aan bij de oproep vanuit de Tweede Kamer tijdens
het Algemeen Overleg Nationale Veiligheid in oktober 2007 om op nationaal
niveau de crisisbeheersingsstructuur te verhelderen en eenduidig te maken.
Ook de Raad voor Openbaar Bestuur bepleit in haar advies oméén minister wettelijke doorzettingsmacht te geven
bij crises die de verantwoordelijkheid van de diverse departementen overstijgen.
 Vanaf het vaststellen van het beleidsplan crisisbeheersing 2004–2007
en de in mei 2007 vastgestelde Strategie Nationale Veiligheid zijn tal van maatregelen getroffen om de organisatie en effectiviteit
van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te verbeteren. Het verhelderen
en (zo nodig) aanscherpen van verantwoordelijkheden in de rampenbestrijding
en crisisbeheersing was en is een van de beleidsdoelstellingen van het Kabinet.
 
 Zoals reeds in de Kabinetsreactie op het ROB-advies is gesteld, acht het
Kabinet het niet nodig doorzettingsmacht wettelijk te regelen, maar ziet het
wel de noodzaak om meer slagkracht en eenduidigheid te creëren bij crisisbesluitvorming
op nationaal niveau, en om dit analoog aan de werkwijze bij crises op regionaal
niveau vorm te geven. Om dit te realiseren heeft het kabinet gekozen voor
een meer formele grondslag van de ministeriële crisisbesluitvorming.
Het Ministerieel Beleidsteam (MBT) heeft de status van een ministeriële
commissie gekregen, die per intersectorale crisis wordt samengesteld. De commissie is verantwoordelijk voor de voorbereiding,
respons en nazorg van intersectorale crises. De commissie wordt voorgezeten
door de minister van BZK (bij terrorisme door de minister van Justitie), tenzij
de minister-president beslist dat hij voorzit. Bij het staken van de stemmen
geeft de stem van de voorzitter de doorslag. Op deze manier kan op adequate
wijze worden gereageerd op dreigingen en actuele crises.
 
 Ook zal het kabinet komend jaar de Landelijke Operationele Staf (LOS)
een formele plaats geven in het systeem van crisisbeheersing en zal het kwalitatief
verder versterkt worden. Hiervoor zullen de rol, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van de LOS verder worden uitgewerkt en afgestemd met de decentrale bestuurders
en betrokken operationele diensten. Deze Landelijke Operationele Staf zorgt
voor operationele sturing op nationaal niveau. Tijdens de oefening Waterproef
is met deze landelijke operationele staf geëxperimenteerd. Een aantal
veiligheidsregio’s, bestuurders en operationele diensten heeft baat
gehad bij een dergelijke landelijke coördinatie. Zonder landelijke regie
is een grootscheepse evacuatie bijvoorbeeld niet goed mogelijk.
 
 Interdepartementaal zijn inmiddels afspraken gemaakt over de verbetering
van de rijkscrisisstructuur. Belangrijke elementen hierin zijn: de omvorming
van het NCC naar het informatieloket van de rijksoverheid en de verbetering
van de voorbereiding op crisis door 1) het maken van crisisplannen, door 2)
gezamenlijk beleidsdilemma’s in beeld te brengen en door 3) gezamenlijk
opleiden, trainen en oefenen. In de eerstvolgende voortgangsrapportage Nationale
Veiligheid zal ik u hierover nader informeren. 
 2. Actualiseer de positie van de verschillende rijksheren
in de crisisbesluitvorming. Breng hier meer samenhang in aan, rekening houdend
met de diversiteit van de verschillende crisissituaties.
 Rijksheren zijn bij AMvB aangewezen functionarissen die in buitengewone
omstandigheden noodbevoegdheden namens de vakminister kunnen uitoefenen. Ze
komen in beeld als er een vitaal belang wordt bedreigd en de normale bevoegdheden
ontoereikend zijn om die dreiging aan te pakken. Verschillende ministeries
hebben functionarissen die tijdens noodtoestand als Rijksheer kunnen optreden.
 
 In het wetsvoorstel Veiligheidregio’s wordt de veiligheidsregio
aangewezen als dé regisserende instantie voor rampenbestrijding en
crisisbeheersing op lokaal en regionaal niveau. De veiligheidsregio wordt
geacht nauw contact te onderhouden met alle crisispartners, waaronder de rijksheren.
De samenhang moet op dat niveau worden aangebracht. Dat geldt zowel bij het
maken van crisisplannen, als het organiseren van oefeningen alsook bij het
daadwerkelijk optreden bij rampen en crises. In het wetsvoorstel wordt ook
de rol van de Commissaris van de Koningin nader ingevuld. Dat wordt momenteel
uitgewerkt in de Ambtinstructie. De dijkgraaf wordt zowel in de warme als
de koude fase uitgenodigd deel te nemen aan bestuursvergaderingen van de veiligheidsregio.
De andere rijksheren worden als crisispartner uitgenodigd als daartoe aanleiding
is.
 3. Versterk de leeropbrengst van crisisoefeningen,
door bijv. oefenen aan de hand van een meerjarig oefenprogramma; grootschalig én
kleinschalig oefenen met aandacht voor vaardigheden van sleutelfiguren op
individueel niveau; en systematisch evalueren en verspreiden van evaluaties.
 Ik hecht zeer aan het leren van crisisoefeningen. In juli 2008 heb ik
u in mijn brief en in de eindrapportage over de uitvoering van het Beleidsplan
Crisisbeheersing 2004–2007 geïnformeerd
over de versterkte inzet op crisisoefeningen.
 Voor het decentrale niveau is het steunpunt Effectief Oefenen bij het
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV) opgericht waar een oefenbank
is opgezet en vragen kunnen worden gesteld over bijvoorbeeld het opzetten
van oefeningen. Deze oefenbank is onder andere gevuld met oefeningen waarvoor
ik via een regeling subsidies heb verstrekt.
 Daarnaast heeft BZK het NIFV een financiële bijdrage verstrekt om
de opleidingen Procesmanager Multidisciplinair Oefenen en Evaluator te ontwikkelen
en te verzorgen. Deze functies zijn van strategisch belang voor het op regionaal
organiseren van de oefencyclus en het vakkundig evalueren. Van de opbrengst
van de evaluaties van oefeningen kan immers bij uitstek worden geleerd en
de evaluaties dienen als input voor een nieuwe oefencyclus. De huidige kennis
op het gebied van leren van evaluaties wordt geborgd in het door BZK gesubsidieerde
programma CENS2 (Center of Excellence for National Safety and Security). CENS2
is een gezamenlijk programma van het NIFV, de Politieacademie en de Defensieacademie
om de organisatie en inhoud van het multidisciplinair opleiden en oefenen,
in samenhang met kennisontwikkeling, te versterken.
 In het ontwerp van het Besluit personeel veiligheidsregio’s, dat
ik op 12 juni 2009 aan de Tweede Kamer heb aangeboden, heb ik zeven multidisciplinaire sleutelfuncties voor de crisisbestrijding
opgenomen. Thans worden in mijn opdracht de kerntaken en bijbehorende competenties
voor deze functies beschreven, en deze zullen het uitgangspunt vormen voor
het opleiden, bijscholen en oefenen. Op deze wijze kan het oefenen meer functiegericht
worden, zoals in het eindrapport wordt aanbevolen. Immers, er ontstaat duidelijkheid
over de benodigde vaardigheden van de sleutelfunctionarissen.
Ook op nationaal niveau is er veel aandacht voor oefenen. Zo wordt er jaarlijks
een nationale oefening op hoog ambtelijk/ministerieel niveau georganiseerd,
waarbij crisisbesluitvorming centraal staat. Hoewel was toegezegd jaarlijks
tweemaal te oefenen leert de huidige praktijk dat de politieke agenda vaak
in de weg staat van een tweede oefening. Wat blijkt is dat één
oefening dan ook wel voldoende is. Elke twee jaar vindt namelijk ook nog een
grootschalige multidisciplinaire oefening plaats, waarbij de hele keten, van
operationeel leidinggevenden tot aan het kabinet, geoefend wordt. In oktober
2007 is een interdepartementaal oefenbeleidsplan vastgesteld, waarin onder
andere is vastgelegd aan welke eisen oefeningen op nationaal niveau moeten
voldoen en hoe tot een oefencyclus te komen is waarbij kan worden voortgebouwd
op lessen uit vorige oefeningen. Oefeningen worden geëvalueerd en de
bevindingen worden ondermeer verstuurd aan de Tweede Kamer.
 4. Werk verder aan de continuïteit van de vitale
sectoren. Overweeg daarbij de volgende acties:
 a. Zorg ervoor dat de sectoren waarvoor BZK verantwoordelijk is (openbare
orde en veiligheid en de bestuurlijke kolom) een voorbeeldrol voor andere
vitale sectoren kunnen vervullen.
 b. Zorg ervoor dat alle vakdepartementen binnen een jaar afspraken hebben
gemaakt met hun vitale sectoren over de manier waarop zij het beginsel van
goed huisvaderschap invullen.
 
 Sinds 2005 wordt er elke vier jaar een integrale analyse gedaan door het
verantwoordelijke ministerie in samenwerking met de eigen vitale sector: wat
is de stand van zaken, is dit voldoende, welke maatregelen moeten worden genomen
en welke afspraken zijn er tussen het ministerie en de sector? Dit is de invulling
van het beginsel van goed huisvaderschap door elk sectorministerie in samenwerking
met de sector. Deze invulling is ook gedaan door mijn ministerie voor de sector
openbare orde en veiligheid en openbaar bestuur in 2005. Met de tweede integrale
analyse eind 2009 zal mijn ministerie, net als de andere ministeries, opnieuw
kijken naar de bescherming van de vitale sector en indien nodig aanvullende
maatregelen voorstellen. Los van deze analyse wordt er interdepartementaal
en door de sectoren zelf structureel geïnvesteerd in de bescherming van
de vitale sectoren. De beleidsdoorlichting noemt bijvoorbeeld al het Strategisch
Overleg Vitale Infrastructuur, waar ook bijzondere aandacht bestaat voor intersectorale
afhankelijkheden. Daarnaast worden er op dit moment concrete afspraken gemaakt
tussen de vitale sectoren en de veiligheidsregio’s over de samenwerking
voor en tijdens een crisis. Mede op verzoek van mijn ministerie heeft het
Veiligheidsberaad hier een sturende rol in opgepakt. Ik heb op nationaal niveau
in april 2009 concrete afspraken gemaakt met het bedrijfsleven over de betrokkenheid
van het bedrijfsleven tijdens een crisis. Om structurele aandacht voor de
bescherming van de vitale infrastructuur te borgen zal dit onderwerp steeds
meer een integraal onderdeel uit gaan maken van de Strategie Nationale Veiligheid.
 Tot slot
 Het verheugt mij dat de beleidsdoorlichting aantoont dat de uitgangspunten
voor crisisbeheersing nog steeds actueel zijn en dat er door de verschillende
partners, zowel nationaal als decentraal, zo voortvarend is ingezet om de
crisisbeheersing te verbeteren. Het resultaat is mooi, maar het betekent niet
dat we er al zijn. Ook de komende tijd wordt er nog ambitieus gewerkt aan
het verbeteren van de crisisbeheersing. Dit sluit aan bij mijn doelstelling
om eind 2009 te komen tot een adequate en kwalitatief op orde zijnde voorbereiding
op de rampenbestrijding door de veiligheidsregio’s. Om dit te bereiken
is het wetsvoorstel Veiligheidsregio’s opgesteld en zijn er, vooruitlopend
op de inwerkingtreding van de wet, convenanten met veiligheidsregio’s
afgesloten om de rampenbestrijding op regionaal niveau op orde te brengen.
Op nationaal niveau wordt met alle departementen gewerkt aan het periodiek
opstellen van dreigingsanalyses, het maken van crisisplannen en het verbeteren
van de interdepartementale samenwerking binnen het Nationaal Crisiscentrum
en de nationale crisisbeheersing. Ik vertrouw erop dat ook deze inspanningen
de komende tijd hun vruchten zullen afwerpen. Over de voortgang op deze inspanningen
wordt u geïnformeerd in de voortgangsbrief nationale veiligheid.
 
 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 G. ter Horst 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Begroting 2008, art. 15.
 
 
 TK 2007–2008, 29 668, nr. 23.
 
 
 «Beter besturen bij rampen», 10 juli 2008.
 
 
 TK, 2006–2007, 30 821, nr. 3.
 
 
 Besluit van de Minister-President, 3 juli 2009, nr. 3080014.
 
 
 TK 2007–2008, 29 668, nr. 23.
 
 
 TK 2008–2009, 31 117, nr. 31.