Interdepartementaal beleidsonderzoek: Regeldruk en controletoren; Brief minister bij het aanbieden van het IBO rapport en de uitwerking hiervan door het kabinet
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29950, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

11-01-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29950 nr. 1

22-12-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Inleiding2. Onderweg naar een resultaatgerichte, doelmatige en
rechtmatige overheid1. Efficiëntere regelgeving door sturing op hoofdlijnen
en minder stapeling van regels2. Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoording3. Risicogeoriënteerde audit4. Single-audit-gedachte is leidend3. Uitwerking van de oplossingsrichting3.1 Efficiëntere regelgeving door sturing op hoofdlijnenAd 1. Overleg met de Tweede KamerAd 2. Toetsen van nieuwe regelgevingAd 3. Doorlichting bestaande regelgeving4. Doorlichting rijksbrede comptabele regelgeving5. Europese regelgeving3.2. Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoordingAd 1. De invoering van een managementparagraaf door de
ambtelijke departementsleiding;Ad 2. Rol audit committeeAd 3. Invoering getrouw beeldverklaring door de auditdienstAd 4. Versoepeling rechtmatigheidseis in specifieke omstandigheden.3.3. Risicogeoriënteerde auditingAd 1. Meer focus in auditingAd 2. Differentiatie in intensiteit van audits3.4. Single-auditgedachte is leidendAd 1. Efficiënte control(e)torenAd 2. Eén jaarverslag, één accountantsverklaring4. Acties nu, in 2005 en verder4.1 Algemeen 4.2 Efficiëntere regelgeving 4.3 Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoording 4.4 Risicogeoriënteerde audit 4.5 Single-auditgedachte is leidend OndertekeningLichaamIBO Regeldruk en Controletoren Voorwoord1 De voorstellen in kort bestek2 Probleemstelling en aanpak2.1 Inleiding2.2 Probleemstelling2.3 Aanpak3 Wat gaat niet goed?3.1 Inleiding3.2 Een vlucht in regelgeving en het ontbreken van risicomanagement3.3 Begrotingsproces nog onvoldoende resultaatgericht3.4 Verantwoording en verantwoordelijkheid krijgen onvoldoende
aandacht3.5 Te sterke focus op rechtmatigheid en financieel beheer3.6 Inrichting en werkwijze stelsel control, controle
en toezicht3.7 Slotbeschouwing4 Hoe kan het beter?4.1 Inleiding4.2 Bouwstenen voor de inrichting van een governance-model4.2.1 Governance4.2.2 Sturingsfilosofie4.2.3 Doelen en randvoorwaarden4.2.4 Uitvoering en risicomanagement4.2.5 Verantwoording, borging en vertrouwen4.3 Een aanzet voor een nieuw governance-model binnen
de overheid4.3.1 Sturingsfilosofie4.3.2 Doelen, randvoorwaarden, regelgeving en uitvoering4.3.3 Verantwoording afleggen4.3.4 Borging4.3.5 Toezicht4.4 Tot slotBijlagen Inhoudsopgave bijlagen IBO-rapport: i Taakopdracht IBO Regeldruk en Controletoren1. Inleiding2. Probleemstelling3. Onderzoeksaanpakii Plan van aanpak uitvoering IBO Regeldruk en Controletoren1. Inleiding2. Opzet van het onderzoek2.1. Probleemstelling en onderzoeksvragen2.3. Onderzoeksmethoden en -technieken2.4. Risico'siii Samenstelling IBO-werkgroepiv Rechtmatigheid, accountantsverklaring en oordeel Algemene
Rekenkamer1. Het begrip rechtmatigheid2. Management statement over de rechtmatigheid en accountantsverklaring
over getrouwheid3. Totstandkoming management statement4. De accountantsverklaring5. Verruiming goedkeuringstolerantiev Expertmeetings met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven13 februari 2004: expertmeeting met vertegenwoordigers
uit het toplijnmanagementBelangrijkste bevindingen uit deze bijeenkomst:20 februari 2004: expertmeeting met deskundigen (controllers,
auditors, accountants)Belangrijkste bevindingen uit deze bijeenkomst:vi Bezoeken aan het buitenland: de Europese Rekenkamer,
het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie1. Bezoek aan de Europese Rekenkamer, 25 februari
2004Aanwezigen bij het gesprek, namens de Europese Rekenkamer:Verslag gesprekWat denkt ERK bij inrichting van governancestelselDe ontwikkelingen op Europees niveau t.a.v. regelgeving
en controleNederland is enige voorbeeld van samenwerking tussen AR
en auditdiensten2. Bezoek aan het Verenigd Koninkrijk, 26 en 27 februari
2004Aanwezigen bij de gesprekken, namens het Verenigd Koninkrijk:Belangrijkste bevindingen uit de gesprekkenInstitutionele kader en verdeling verantwoordelijkhedenRegel- en controledruk(Internal) audits, control en onderzoek van de NAO (de
Britse Rekenkamer)RisicomanagementConclusies3. Bezoek aan de Europese Commissie, 4 maart 2004Aanwezigen bij de gesprekken, namens de Europese Commissie:Verslag gesprekkenGovernance binnen de Europese CommissieTransparantieSingle audit en risicoanalyseManagement statementRegeldrukControlelastenvii Vergelijking met het buitenland viii Lijst van gebruikte termen en hun betekenisAccountantsrapportAccountantsverklaringAdministratieAdministratieve organisatieAudit-ControleFinancial auditIT-auditOperational auditAudit CommitteeBedrijfsvoeringBedrijfsvoeringsparagraaf – Mededeling over de bedrijfsvoeringBeheersingBeleidsevaluatieBeleidsverslagBestuurlijke informatieverzorging (voorheen: Administratieve
Organisatie/Interne Controle)ComptabiliteitswetControlCorporate governanceDecharge van het gevoerde financieel beheerDienst die een baten-lastenstelsel voert (voorheen: Agentschap)DoelmatigheidDoelmatigheidsonderzoekEvaluatie-onderzoekFinancieel beheerFinancieel Jaarverslag van het RijkGeïntegreerde verplichtingenkasadministratie (GVKA)GovernanceIntegraal managementInterdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)Jaarrekening (departementaal)Jaarverslag (departementaal)Management accountingManagement control systeem (ook: Besturingssysteem)Materieel beheerNiet-financiële informatiePlanning & controlcyclusPrestatiegegevensRechtmatigheidRechtmatigheidsonderzoekRechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)ReviewRijksbegrotingRisicoanalyseSecundaire processenSingle auditSturingToezichtVBTBZelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Gerelateerde publicaties

Kamerstuk 29950, nr. 1 b1Gerelateerde publicatie

 
 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29950Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 201 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 950Interdepartementaal beleidsonderzoek: Regeldruk en controletorennr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 22 december 20041. InleidingHoe kan de regel- en controledruk uit hoofde van het stelsel van control,
controle, en (financieel) toezicht worden beperkt, waarbij risico's voor een
rechtmatige en doelmatige besteding van rijksmiddelen worden afgewogen tegen
de achtergrond van het belang van minder regel- en controledruk? Met die vraag
is de werkgroep Interdepartementaal beleidsonderzoek Regeldruk en Controletoren1 aan de slag gegaan.Het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) strekte zich uit over de
regelgeving en controletoren van de rijksoverheid en de relatie met de uitvoeringsorganisaties
voorzover die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. De controletoren
werd daarbij breed gezien: het ging niet alleen om «echte» audit-instanties,
zoals de auditdiensten, de Algemene Rekenkamer (AR) en EU-audit-instanties,
maar ook om de control- en toezichtfuncties. Ook de invulling die het Ministerie
van Financiën geeft aan zijn beleidsverantwoordelijkheid voor de begrotingsvoorbereiding,
-uitvoering, -verantwoording en de controle maakte deel uit van het IBO. Dit
gold ook voor de audits in de relaties met zelfstandige bestuursorganen (ZBO's),
gemeentes, subsidieontvangers et cetera. Bij het onderzoek werd ook de (fase
van de) beleidsformulering betrokken, waardoor in principe de gehele beleidscyclus
in beeld is. De beleidsdoelstellingen (wat wil ik bereiken en wat ga ik daarvoor
doen) vormen immers het vertrekpunt voor de (planning en) control. En daarop
hebben audit en toezicht (mede) betrekking. Het IBO richtte zich vooral op
de comptabele wet- en regelgeving en op (onderdelen van en randvoorwaarden
bij de) regelgeving die leidt tot financiële transacties.In het bij deze brief gevoegde rapport «Verantwoordelijkheid
en verantwoording» rapporteert de IBO-werkgroep zijn bevindingen
en aanbevelingen. Het kabinet neemt deze in grote lijnen over, maar wil ze
ook graag concreet maken. In § 2 wordt de hoofdlijn van de oplossingen
geschetst. In § 3 worden deze oplossingen nader uitgewerkt en in
§ 4 worden de concrete acties geschetst. 2. Onderweg naar een resultaatgerichte, doelmatige en
rechtmatige overheidDoor de Operatie Comptabel Bestel in de jaren '90 is het beheer van de
financiën van de rijksoverheid sterk verbeterd. De rechtmatigheid van
de uitgaven is op een zeer hoog peil gebracht. In de afgelopen jaren zijn
er vrijwel alleen goedkeurende accountantsverklaringen gegeven (dit betekent
dat meer dan 99% van de uitgaven van het Rijk rechtmatig is). Internationaal
gezien staat Nederland hiermee aan de top. Deze goede positie is mede bereikt
door een sterke beheersing en controle.Het kabinet streeft er naar om de rechtmatigheid op het bestaande hoge
niveau te handhaven. De rijksoverheid heeft de plicht haar uitgaven te doen
in overeenstemming met de wet- en regelgeving. Wetten zijn er niet voor niets.
Bij dit streven dient echter ook de doelmatigheid in het oog te worden gehouden.
Het breed levende idee dat de lasten van beheersmaatregelen en audits in veel
gevallen niet opwegen tegen de baten ervan, was de aanleiding voor dit IBO.Het kabinet ziet hiervoor, mede op basis van de uitkomsten van het IBO-onderzoek,
een aantal oorzaken:1. complexe regels leiden tot complexe controlemechanismen.2. stapeling van regels: iedere laag binnen de rijksoverheid voegt regels
toe aan hogere regelgeving.3. er wordt – op basis van een bewuste inschatting van risico's –
nog te weinig een keuze gemaakt tussen uniformering en differentiatie van
toegepaste beheersmaatregelen. Hierdoor is de beheersing en de audit niet
altijd efficiënt ingericht.4. stapeling van control(e)s: decentrale controllers, FEZ, accountants
bij RWT's/ZBO's, auditdiensten, Financiën en Algemene Rekenkamer.In aansluiting op het IBO-rapport ziet het kabinet voor de hierboven geschetste
problematiek vier oplossingsrichtingen die hierna worden uitgewerkt. De oplossingen
leiden ertoe dat de beheersing en audit bij de rijksoverheid zich meer zal
richten op de essentiële zaken en de grote risico's. Deze oplossingen
gelden primair voor de ministeries en voor de relatie van de ministeries met
uitvoeringsorganisaties zoals ZBO's en RWT's en de relaties met gemeenten
en provincies. Of deze oplossingen zinvol naar ZBO's en RWT's zelf kunnen
worden doorvertaald zal nog nader worden bezien en is mede afhankelijk van
het kabinetsstandpunt over het rapport van de IBO-werkgroep Verzelfstandigde
Organisaties op Rijksniveau, dat binnenkort zal verschijnen.1. Efficiëntere regelgeving door sturing op hoofdlijnen
en minder stapeling van regels• Terughoudendheid betrachten bij het realiseren van beleid via regelgeving.
Regelgeving is niet per definitie noodzakelijk; ook andere instrumenten zoals
zelfregulering of bewustwording via voorlichting kunnen worden ingezet.• Alleen de essentiële onderdelen van het beleid1 opnemen in wet- en regelgeving. Vanzelfsprekend kan dit alleen als
de Tweede Kamer zich hierin vindt.• Uitvoeringsregels en -voorschriften zo dicht mogelijk bij de uitvoering
regelen. Aanvullende uitvoeringsvoorschriften kunnen worden vastgelegd in
bedrijfsvoeringsinstructies. De interne bedrijfsvoering wordt op deze wijze
zoveel mogelijk overgelaten aan het management dat direct verantwoordelijk
is voor de uitvoering van het beleid. Uit het oogpunt van doelmatigheid kan
het evenwel wenselijk zijn toch te kiezen voor centrale regelgeving, danwel
centrale vaststelling van uitvoeringsvoorschriften.• Op grond van de VBTB / RPE-evaluatie zal de waarborg van de kwaliteit van de beleidsinformatie (motie van Walsem) plaatsvinden door
middel van bronvermelding en concrete afspraken met de Tweede Kamer. Dit impliceert
dat er geen sprake zal zijn van een integrale accountantscontrole van de kwaliteit
van beleidsinformatie.2. Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoording• De betrokken minister is en blijft verantwoordelijk voor beleid
en bedrijfsvoering. Alleen de minister legt hierover verantwoording af aan
de Tweede Kamer, door middel van een bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag.• Binnen dit kader is de ambtelijke departementsleiding is verantwoordelijk
voor een effectieve, efficiënte en rechtmatige realisatie van de doelen
van het begrotingshoofdstuk van zijn minister. Op basis van risicoanalyse
bepaalt de ambtelijke departementsleiding welke en in welke intensiteit beheersmaatregelen
(en daarmee interne regels en procedures) nodig zijn.• De risicobenadering betekent keuzes maken. Dit is de verantwoordelijkheid
van de ambtelijke leiding binnen de door de minister aangegeven contouren.
De ambtelijke departementsleiding legt na afloop van het begrotingsjaar klip
en klaar verantwoording af aan de minister over de door hen gemaakte keuzes
in relatie tot de prestaties, de risico's en de doel- en rechtmatigheid van
de uitgaven1 in een interne managementparagraaf2.• De interne managementparagraaf is de basis voor de al bestaande
bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag, uitgebreid met een paragraaf
over de rechtmatigheid.• Risicomanagement is alleen doelmatig uitvoerbaar als de betrokken
partijen in de controleketen (inclusief Tweede Kamer en Algemene Rekenkamer)
een vergelijkbare bandbreedte hanteren voor verantwoord te nemen risico's.
Dat vraagt om een goede communicatie.De onderbouwing van de managementparagraaf vindt plaats op basis van de
reguliere primaire en ondersteunende processen. De directies financieel-economische
zaken (FEZ) bij de ministeries hebben hierbij een coördinerende en adviserende
functie. De auditdienst verstrekt adviezen op basis van de – in onafhankelijkheid
uitgevoerde – auditwerkzaamheden naar de opzet en werking van de processen.• Externe leden in het audit committee kunnen de benodigde onafhankelijke,
kritische houding versterken. Het audit committee adviseert over de uitkomsten
van het risicomanagementproces, de consequenties hiervan voor de bedrijfsvoering
en de totstandkoming van de managementparagraaf. Tevens adviseert het audit
committee over de vraag of het auditinstrument op passende wijze is ingezet
om de gesignaleerde risico's af te dekken.• Er komt een interne accountantsverklaring in de vorm van een getrouw-beeld-verklaring
bij het jaarverslag. De controlebevindingen op begrotingsartikelniveau worden
conform de bestaande afspraak door de auditdienst aan de Algemene Rekenkamer
geleverd.• Bij nieuwe complexe regelgeving kan – onder specifieke omstandigheden –
worden afgesproken om rechtmatigheidsfouten tijdelijk minder zwaar aan te
rekenen (ingroeitraject). Zulke afspraken kunnen ook gemaakt worden bij complexe
regelgeving waarbij de deregulering nog niet is afgerond (uitgroeitraject).
Hierover wordt vooraf instemming gevraagd van de Tweede Kamer en met de Algemene
Rekenkamer zal hierover worden overlegd.3. Risicogeoriënteerde audit• De auditdienst gaat bij zijn werkzaamheden in het kader van de
wettelijke controletaak uit van een eigen risicoanalyse. De risicoanalyse
van de ambtelijke departementsleiding vormt hierbij een belangrijke factor.• Door uit te gaan van risicoanalyse kunnen omvang en intensiteit
van de controle van bepaalde begrotingsartikelen (met een laag
risico) minder worden. De controle van bepaalde begrotingsartikelen (met een
hoog risico) kan daarentegen worden geïntensiveerd. De audit op de rechtmatigheid
is vooral gericht op de naleving van de essentiële onderdelen in de wettelijke
kaders.• Voor wat betreft de planning van de audits op beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen
die de auditdienst uitvoert (operational audits) stelt de ambtelijke departementsleiding
de prioritering vast op basis van een departementale risicoanalyse. Het auditcommittee
heeft hierbij een adviserende rol.14. Single-audit-gedachte is leidend• De departementale auditdienst audit zo efficiënt mogelijk
en maar één keer. De auditdienst maakt daarom gebruik van de
resultaten van audits die al zijn uitgevoerd (door de eigen dienst of door
derden).• Als het management op transparante wijze kan aantonen dat de bedrijfsvoeringprocessen
op orde zijn en daarmee de risico's beheerst, is minder audit noodzakelijk.• Uitvoeringsorganisaties kunnen zich door middel van één
jaarverslag met daarbij één accountantsverklaring (omvat rechtmatigheid
en getrouw beeld) verantwoorden. Alle verantwoordelijken zullen zich ervan
moeten vergewissen dat de controle met voldoende diepgang geschiedt. De individueel
verantwoordelijke minister moet zijn verantwoordelijkheid waar kunnen blijven
maken. Dit geldt ook «bij de uitvoering van meerdere regelingen of meerdere
subsidies voor verschillende departementen. Op basis hiervan verantwoordt
het departement zich over de regeling of subsidie.• Het ministerie van Financiën beperkt zich tot toezicht op
de kwaliteit van het financieel beheer op systeemniveau. Financiën vult
dit in door benchmarking van departementen en door een kenniscentrumfunctie
op het gebied van audit en governance van de financiële functie.Deze oplossingen sluiten aan bij de lijn van het kabinet ten aanzien van
resultaatgericht, integraal management. Ze zijn niet altijd nieuw. De oplossingen
worden hier in samenhang gepresenteerd. Het IBO-rapport laat – net zoals
de VBTB-evaluatie – zien dat resultaatgericht en integraal management
nog lang niet overal gerealiseerd is. Om een verdere stap in de richting van
een resultaatgerichte, doelmatige en rechtmatige overheid te zetten vindt
het kabinet belangrijk te komen tot een cultuur waarin op rationelere wijze
omgegaan wordt met risico's. Het kabinet onderschrijft de conclusie van de
IBO-werkgroep dat risicomanagement een belangrijk onderdeel is van sturing
en beheersing bij het rijk. Verdere uitbouw hiervan is noodzakelijk. In de
dialoog met de Tweede Kamer moeten bij de vertaling van (politieke) beleidsdoelstellingen
naar operationele doeleinden, de daarmee samenhangende risico's bij de uitvoering
centraal staan. Er moet daarbij inzicht worden geboden in de risico's, die
acceptabel zijn ten opzichte van de kosten die (eventueel) additionele beheersingsmaatregelen
met zich meebrengen. Dialoog over risico's is nodig om binnen de kaders van
doelmatigheid en rechtmatigheid te kunnen komen tot heldere, uitvoerbare,
op het realiseren van het beleid, gerichte afspraken.Het IBO-rapport geeft alleen de hoofdlijnen aan van de oplossingen, er
is geen uitwerking aan gegeven. Het kabinet is met een ontwikkeltraject gestart
waarin concrete acties zijn geformuleerd. De eerste resultaten uit het ontwikkeltraject
laten zien dat er op langere termijn voldoende mogelijkheden zijn om de beheers-
en controlelasten te verminderen en tegelijkertijd de meerwaarde van beheersing
en auditing te vergroten. Aangezien op dit moment geen meting van de beheers-
en controlelasten voor de rijksoverheid zelf plaatsvindt, is het
moeilijk in te schatten hoe groot of klein de lasten nu zijn en in welke mate
een vermindering mogelijk is.Om dit inzichtelijk te maken heeft het kabinet het voornemen een pilot
te gaan uitvoeren om de beheers- en controlelasten bij de overheid zelf te
meten (vergelijkbaar met de meting van de administratieve lasten in het bedrijfsleven).
In de volgende paragraaf wordt bovenstaande lijn verder uitgewerkt aan de
hand van voorbeelden. In de afsluitende paragraaf zijn de concrete acties
van het kabinet met een tijdpad opgenomen.3. Uitwerking van de oplossingsrichting3.1 Efficiëntere regelgeving door sturing op hoofdlijnenHet kabinet streeft ernaar te komen tot heldere, op output gerichte wetten
en regels die liefst zo min mogelijk uitwerking behoeven. Voorts wil het kabinet
uitvoeringsvoorschriften (Algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingen) beperken tot alleen die zaken die voor de burger van belang zijn.
Meer gedetailleerde uitvoeringspunten moeten zo dicht mogelijk bij en door
uitvoerders in interne voorschriften en procedures worden vastgelegd. Bedrijfsvoeringsinstructies
als maatwerk leiden tot meer flexibiliteit bij het vormgeven aan de uitvoering.
Minder regelgeving betekent minder beheersings- en controlelasten. Dit alles
dient uiteraard de rechtszekerheid van de burger niet in gevaar te brengen.Het kabinet zal in samenhang met de activiteiten in het kader van de vermindering
van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven ook de vermindering van
de uitvoerings- en controlelasten bij de overheid stimuleren door:1. overleg met de Tweede Kamer over uitvoerbaarheid en controleerbaarheid
van regelgeving in relatie tot de risico's voor doelrealisatie, doelmatigheid
en rechtmatigheid;2. nieuwe regelgeving te toetsen op eenvoud, uitvoerbaarheid en controleerbaarheid;3. bestaande regelgeving door te lichten teneinde de beheers- en controlelasten
in te perken;4. doorlichting van de rijksbrede comptabele regelgeving;5. vermindering van uitvoerings- en controlelasten van Europese regelgeving
door rijksbrede afspraken te maken om binnen de huidige Europese regelgeving
efficiënter met de regelgeving om te gaan.Ad 1. Overleg met de Tweede KamerIn de overleggen met de Tweede Kamer komt de afweging tussen de baten
van regelgeving en de kosten van beheersing en audit expliciet aan de orde.
Dit gebeurt vooraf bij de behandeling van nieuwe wet- en regelgeving en gedurende
de uitvoering via de jaarlijkse verantwoording, beleidsanalyses, evaluatieonderzoeken
en IBO's. Tevens voorkomt de dialoog met de Tweede Kamer dat wordt teruggevallen
op de bijna automatische reflex van het creëren van meer regelgeving
en meer audit bij geconstateerde risico's of incidenten.Ad 2. Toetsen van nieuwe regelgevingHet kabinet hanteert bij nieuwe regelgeving de toets op basis van de Aanwijzingen
voor de Regelgeving1. Hierin worden onder meer
de uitvoerbaarheid van het beleid, de bedrijfsvoeringaspecten en de mogelijkheden
voor control(e) en verantwoording meegenomen2.
De opsteller van regelgeving dient een meer expliciete afweging te maken tussen
de baten van de vastlegging in regelgeving, de risico's die worden gelopen
en de beheers- en controlelasten die deze voor de overheid met zich meebrengt.
In de toelichting bij nieuwe regelgeving dient hierop te worden
ingegaan. In samenhang met de vermindering van administratieve lasten voor
het bedrijfsleven zal ook de vermindering van de beheers- en controlelasten
bij de overheid zelf punt van aandacht zijn.Ad 3. Doorlichting bestaande regelgevingHet kabinet streeft naar meer focus en meer eenvoud in de bestaande regelgeving.
Momenteel lopen er – onder meer – in het kader van de programma
Andere Overheid rijksbreed een aantal projecten en acties ter sanering en
reductie van regelgeving en ter verbetering van de kwaliteit van wetgeving.
Het kabinet wil bij de implementatie van de hier voorliggende oplossingen
maximaal gebruik maken van de resultaten van deze projecten en acties. Deze
doorlichtingen bevatten veel aanknopingspunten voor het verminderen van de
lasten van wet- en regelgeving voor de overheid zelf.1 Het kabinet wil waar mogelijk en verantwoord schrappen in bestaande
regelgeving.Box departementen schrappen in bestaande regelgevingVROMVROM streeft in het kader van «meer eenvoud, meer focus» naar
vermindering van de regel- en controledruk en uniformering van processen.
VROM bewandelt twee sporen. Enerzijds is een beleidsmatig herijkingtraject
ingezet waarin zijn regelgeving wordt herzien. VROM beziet of de subsidieregelgeving
vanuit één departementaal kader kan worden ontwikkeld en uitgevoerd.
Hierdoor wordt ook de beheersing van de regelingen vanuit één
punt mogelijk met als gevolg dat ondermeer de lagere overheden minder controledruk
zullen ervaren. Anderzijds is ook binnen VROM
een herijking in de bedrijfsvoering in gang gezet. VROM streeft naar uniformering
van processen, procedures en beheersinstrumentarium. Hierdoor wordt de uitvoering,
de beheersing en de audit een stuk eenvoudiger.SZWOok op SZW-beleidsterreinen is sprake van een grote regeldichtheid, veel
bureaucratie en hoge administratieve lasten voor bedrijven en burgers. SZW
heeft een actieplan opgesteld en in uitvoering genomen voor de vereenvoudiging
van SZW-regelgeving. In essentie komt het actieplan neer op een strikte toepassing
van de SZW-toets (stappenplan voor een systematische ontwikkeling van beleid
en regelgeving). Daarin staan de vragen centraal of overheidsinterventie noodzakelijk
is en of er alternatieven zijn voor het instrument wet- en regelgeving. Indien
regelgeving noodzakelijk is kiest SZW voor de vorm die het minst belastend
is. In het actieplan zijn per SZW-beleids(deel)terrein concrete actiepunten
gericht op deregulering opgenomen. Deze actiepunten zijn een mix van toepassing
van andere reguleringsconcepten, het schrappen van regels, vereenvoudiging
van regels, (interdepartementale) harmonisatie van begrippen en slimmer uitvoeren.
Een concreet voorbeeld van deze benadering is deregulering van de bijstandswetgeving
door invoering van de nieuwe wet Werk en Bijstand, waarbij de governancestructuur
ingrijpend is gewijzigd, minder gebaseerd op gedetailleerde uitvoeringsvoorschriften
en meer gericht op doelbereik.V&WVerkeer en Waterstaat heeft op verschillende niveaus uitgangspunten benoemd
voor de sturing van de organisatie. Eén van de resultaten is dat 66
interne regelingen zijn geschrapt. V&W heeft daarvoor een toetsingskader
ontwikkeld waarin onder andere als uitgangspunten zijn opgenomen dat de bestuurslasten
voor de overheid aanvaardbaar moeten zijn en dat de uitvoerbaarheid van de
in te zetten instrumenten voldoende vaststaat. V&W biedt zo nodig in aanvulling
op open normen beleidsregels als service, niet als pseudo-regelgeving. Consequente
toepassing ervan leidt tot vermindering van en meer focus in de regelgeving
en daarmee tot vermindering van de beheers- en controlelasten.OCW ontregeltOCW wil de regeldruk en administratieve lasten met een kwart terugbrengen
voor instel-lingen en burgers. Hiertoe is het project «OCW ontregelt»
gestart. OCW heeft daarbij een website waarop de instellingen de last van
administratieve lasten kunnen melden. Door het gebruik van internet kan in
breed verband informatie worden verstrekt en kunnen belanghebbenden op eenvoudige
wijze actief bij de vermindering van de administratieve lasten worden betrokken.De website biedt OCW-instellingen informatie over verschillende producten
en diensten waarmee ze administratieve processen kunnen vereenvoudigen. Een
voorbeeld van zo'n vereenvoudiging is het concept servicegericht uitvoeren.
Momenteel dienen onderwijsinstellingen bij iedere afzonderlijke subsidie aanvraagformulieren
in te vullen. Door gebruik te maken van standaardgegevens die bij OCW centraal
bekend zijn, zal nu automatisch de subsidie aan de onderwijsinstellingen worden
toegekend, waardoor deze aanvraagprocedure verdwijnt.Voor het voortgezet onderwijs
zal dit in 2004 worden gerealiseerd en in de periode tot 2007 komen het primair
onderwijs en de volwasseneducatie aan de beurt.FinanciënNaar aanleiding van de evaluatie van de Wet Toezicht Europese Subsidies
(TES) is besloten de informatieplicht uit de wet te schrappen in verband met
de onevenredig hoge administratieve lasten die deze plicht met zich meebrengt.Naast het schrappen in de regelgeving is het mogelijk regelgeving zo in
te richten dat deze met eenzelfde effectiviteit minder beheers- en controlelasten
met zich meebrengt. Specifieke bepalingen in regelgeving ten aanzien van de
verantwoording over besteding van middelen (zoals data en rapportagevereisten)
vragen bijvoorbeeld veel beheersing en audit op de naleving. Het kabinet wil
dergelijke bepalingen zoveel mogelijk buiten de hoofdregeling houden, zodat
deze geen doel op zich worden. Dergelijke bepalingen kunnen noodzakelijk zijn
om de rechtszekerheid van de burger te waarborgen. Dan dienen ze in wet (hoofdzaken),
AMvB (nadere uitwerking van de hoofdzaken) of ministeriële regeling (technische
en administratieve voorschriften) te worden opgenomen. Daarbij kan het doelmatig
zijn om de mogelijkheid te creëren om van procedurele bepalingen te mogen
afwijken.Het Ministerie van Financiën zal inventariseren in hoeverre de Algemene
wet bestuursrecht bepalingen bevat die onevenredig hoge beheers- en controlelasten
voor de overheid met zich meebrengen. Voorzover de uitkomsten hiertoe aanleiding
geven, zullen de voor de Awb verantwoordelijke ministers bezien of aanpassingen
noodzakelijk zijn.Box termijnenVWSVWS heeft in de kaderwet voor subsidies naast specifieke bepalingen ten
aanzien van termijnen ook de mogelijkheid opgenomen hiervan af te wijken.
Hierdoor wordt voorkomen dat een subsidie die enkele dagen te laat wordt ingediend
niet kan worden toegekend of bij toekenning als tegen de regels wordt beschouwd.Beperking van het aantal, liefst zo eenvoudig mogelijke, voorwaarden bij
bekostiging en subsidiëring leidt tot beperking van beheers- en controlelasten.
Lumpsumfinanciering kan heel effectief en efficiënt zijn. Box lumpsumfinancieringOCWBij het primair onderwijs zijn er voorstellen om lumpsumbekostiging in
te voeren. Hiermee wordt samen met de invoering van een jaarverslag de vergroting
van autonomie gekoppeld aan een adequate wijze van verantwoording. De lumpsumfinanciering
beoogt scholen en besturen meer ruimte te bieden om zelf invulling te geven aan
de organisatie van het onderwijs en het onderwijs zo goed mogelijk aan te
laten sluiten op de ontwikkelingsmogelijkheden van de kinderen. Met de invoering
van lumpsumbekostiging krijgen de scholen meer bestedingsvrijheid en zijn
ze minder gebonden aan gedetailleerde regels die de huidige declaratiebekostiging
met zich meebrengt. Dit leidt tot minder lasten bij uitvoering en audit.Beheers- en controlelasten bij uitvoerende diensten worden verminderd
door bij de uitwerking van regelgeving zoveel mogelijk aan te sluiten bij
de bestaande bedrijfsvoering en de bestaande informatiesystemen van de uitvoerende
diensten. Zo hoeven de uitvoerende diensten zo min mogelijk aanpassingen aan
te brengen bij beleidswijzigingen.1Box rekening houden met bedrijfsvoering uitvoeringBZKJaarlijks wordt de specifieke uitkering aan brandweerregio's verstrekt
voor de uitvoering van rampenbestrijdingstaken. Sommige bepalingen in de regeling
zijn voor de regio's nauwelijks uitvoerbaar. Zo moeten de regio's bijvoorbeeld
in hun uitgavenverantwoording en financiële reservepositie een splitsing
maken tussen de uitgaven en reserves in verband met brandweerzorg en rampenzorg.
Deze bepaling is niet of nauwelijks uitvoerbaar omdat de regio's in hun beleids-
en bedrijfsvoering dit onderscheid niet of nauwelijks maken en ook niet kunnen
maken als gevolg van de grote verwevenheid van brandweer- en rampenzorg. Dit
knelpunt zorgt tot op heden voor veel administratieve lasten bij de regio's
en bij BZK. Het heeft ook tot aanzienlijke achterstanden in de definitieve
afrekening met de regio's geleid. Het toezicht op de regio's kan effectiever
worden georganiseerd en de regel- en controledruk kan worden verminderd door
het laten vervallen van het onderscheid tussen rampenzorg en brandweerzorg.
Het toezicht zou primair georganiseerd kunnen worden rond te maken prestatieafspraken
over rampenzorg en brandweerzorg gezamenlijk (output). Dit argument wint aan
betekenis gezien het beperkte aandeel van de rijksbijdrage in de begroting
van de regio's.LNVLNV hanteert sinds enige tijd het concept «partner
in beleid». Dat wil zeggen dat niet wordt uitgegaan van de
beleidsontwikkelaar die moet bedenken hoe op de bedrijfsvoering van de uitvoering
kan worden aangesloten, maar van de uitvoerder die aan de beleidsdirecties
veel te bieden heeft om tot efficient uitvoerbaar en handhaafbaar beleid te
komen. Evaluaties en een audit van de eerste beleidstrajecten die volgens
dit concept zijn opgezet laten zien dat deze manier van werken gepaard gaat
met een wezenlijke cultuuromslag.4. Doorlichting rijksbrede comptabele regelgevingDe doorlichting van bestaande comptabele regelgeving heeft geleid tot
een eerste opschoning door het schrappen van verouderde en niet meer relevant
geachte regelgeving. Het gaat daarbij onder meer om de regeling BTW-compensatie
voor departementen, de circulaire betalingsgedrag en de handleidingen kengetallen
en agentschappen.De nu lopende analyse om te komen tot een meer fundamentele aanpassing
en inkorting van de Comptabiliteitswet 2001 en van daarmee samenhangende rijksbrede
comptabele regelgeving vraagt meer tijd. Doel is alleen datgene te regelen
dat essentieel is en regels te formuleren in termen van output. De meer uitvoeringstechnische
uitwerking zal op een lager niveau of helemaal niet meer in de Comptabiliteitswet
2001 worden opgenomen. Dit biedt departementen de ruimte om binnen strakke
en heldere kaders de financiële organisatie optimaal te laten aansluiten
bij de bedrijfsvoering die nodig is voor het realiseren van het
eigen beleid. Bij het aanpassen van het comptabele bouwwerk zullen de leerpunten
uit de evaluatie van VBTB betrokken worden. Dit kan leiden tot aanpassing
van de Rijksbegrotingsvoorschriften en de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek
rijksoverheid (RPE)In het kader van de VBTB-evaluatie en de vermindering van de controlelasten
zal de waarborg voor de kwaliteit van de beleidsinformatie wijzigen door de
beoogde aanpassing van de RPE. Gestreefd wordt om de kwaliteit van beleidsinformatie
te waarborgen door duidelijke bronvermeldingen en door tijdens begrotings-behandelingen
of via het beleidsproces concrete afspraken met de Kamer te maken over de
kwaliteit van beleids-informatie. Op deze manier wordt op andere wijze inhoud
gegeven aan het – in de motie Van Walsem (Tweede Kamer, vergaderjaar
2002 – 2003, 27 849 en 28 035, nr. 25) geformuleerde –
verzoek van de Kamer om een uitvoerbaar kader waarmee de betrouwbaarheid van
beleidsinformatie kan worden getoetst. Dit impliceert dat er geen sprake is
van een integrale accountantscontrole van de kwaliteit van beleidsinformatie.
De accountantscontrole en de daarbij behorende accountantsverklaring richt
zich op de financiële informatie; de niet-financiële informatie
in het jaarverslag wordt dan – net als in het bedrijfsleven –
beoordeeld op al dan niet strijdig zijn met de financiële informatie.
De discussie met de Tweede Kamer hierover zal in het kader van de herziening
van de Regeling prestatie-indicatoren en beleidsevaluatie plaatsvinden.Voorts wil het kabinet de definitie van rechtmatigheid, zoals die in het
IBO-rapport is geformuleerd, in de Comptabiliteitswet 2001 vastleggen. De
inhoud en strekking van dit begrip wordt dan voor iedereen duidelijk en vormt
een helder uitgangspunt voor een doelmatige inrichting van de beheers- en
controlestructuur. In de praktijk is gebleken dat de auditdiensten en de Algemene
Rekenkamer niet altijd dezelfde definitie van rechtmatigheid hanteren. Met
de Algemene Rekenkamer is in april 2004 ambtelijk afgesproken voor de accountantscontrole
de volgende definitie te hanteren: rechtmatigheid betekent dat de uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten conform wetten, AMvB's en ministeriële
regelingen zijn gedaan; onrechtmatigheid betekent dat de uitgaven niet volledig
conform deze regelgeving zijn gedaan. Deze definitie zal nog in een bestuurlijk
overleg met de AR worden bekrachtigd. Bij onrechtmatigheden kan het hier gaan
om grote fouten (een uitkering verstrekken aan iemand die hier geen recht
op heeft), maar ook om kleine fouten (het één dag te laat indienen
van een subsidieaanvraag). Box deregulering comptabele regelgevingRegeling departementale begrotingsadministratieIn de Regeling departementale begrotingsadministratie kan alleen de op
rijksniveau gewenste informatie worden vastgelegd. De decentrale administratieve
procedures wijzen uit hoe dit georganiseerd moet worden. Op deze manier kan
een departement op gecontroleerde wijze zijn informatievoorziening zo inrichten
dat deze past bij zijn eigen systemen, processen en informatiebehoeften.Baseline financieel en materieel beheerDe Baseline Financieel en Materieel beheer geeft een overkoepeling van
de normen zoals neergelegd in de bestaande regelgeving (Comptabiliteitswet
2001, Rijksbegrotingsvoorschriften, Besluit materieelbeheer, Regeling Departementale
Begrotingsadministratie en dergelijke). De Baseline bevat zelf geen nieuwe
of extra normen. Gelijktijdig met het verankeren van de hoofddoelstellingen
in de wet en de deregulering van de financiële regelgeving vindt aanpassing
van de Baseline plaats. Hierdoor wordt de toepassing van de Baseline eenvoudiger.5. Europese regelgevingHet kabinet streeft naar reductie van administratieve lasten in Europese
regelgeving in het kader van de administratieve lastenverlichting. Het is
lastig bestaande Europese regelgeving aan te passen. Het kabinet wil daarom
binnen de bestaande Europese regelgeving op bepaalde gebieden efficiënter
met deze regelgeving omgaan. Hierover zullen rijksbreed afspraken worden gemaakt.
Zo kunnen in het traject van Europese aanbestedingen in het inkoopproces bijvoorbeeld
een aantal waarborgen worden ingebouwd, waardoor aan de eisen van de Europese
aanbestedingsregels wordt voldaan. Tevens kan de beheersing van en de audit
op de Europese regels gericht worden op de essentiële bepalingen, blijkend
uit een risicoanalyse. Box efficiëntere audit bij Europese regelgevingEuropese aanbestedingsregelsVeel departementen hebben de inkoopfunctie geprofessionaliseerd. De naleving
van de Europese aanbestedingsregels is sterk verbeterd, maar er vinden nog
steeds relatief veel onrechtmatigheden plaats. De departementen ervaren de
maatregelen om deze onrechtmatigheden verder terug te dringen als een zware
belasting. Om de regel/controlelasten van de Europese aanbestedingen te kunnen
verminderen, maar tegelijkertijd de controle te richten op de doelstelling
van de regelgeving, heeft een analyse plaatsgevonden van de Europese aanbestedingsregels
(EAR). Dit heeft geresulteerd in een splitsing in essentiële bepalingen
in de EAR die de doelstelling van de EAR (vrije concurrentie) raken en gedetailleerde
uitvoeringsbepalingen, die het aanbestedingsproces regelen. De essentiële
bepalingen zijn in een paar pagina's te vatten, terwijl de rest van de 127
pagina's (zeer) gedetailleerde uitvoeringsbepalingen bevat.De controlelast van de EAR zou zeer beperkt kunnen worden (en tevens veel
meer gefocust kunnen worden op de essentie van de regelgeving) wanneer afgesproken
wordt dat de auditdiensten en de AR de jaarlijkse audit in het kader van de
rechtmatigheid (op basis van een risicoanalyse) richten op de naleving van
de essentiële bepalingen. De overige bepalingen zouden (bijvoorbeeld
eens in de drie jaar) bij een operational audit naar het inkoopproces beoordeeld
kunnen worden. Gevonden fouten zijn wel rechtmatigheidfouten en tellen als
zodanig wel mee, maar de aanbevelingen op basis van de operational audit dienen
er primair op gericht te zijn deze rechtmatigheidfouten door een betere bedrijfsvoering
in de toekomst te voorkomen.3.2. Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoordingRisicomanagement is een proces waar de risico's die de belangrijkste beleidsdoelstellingen
beïnvloeden optimaal beheerst worden. Door de risico's te onderkennen
en te onderscheiden in grote en kleinere risico's kan een expliciete keuze
worden gemaakt welke risico's wel en welke risico's niet worden geaccepteerd.
Risicomanagement is primair een verantwoordelijkheid van het lijnmanagement.
Het begint met een realistische inschatting van de risico's bij de uitwerking
van de beleidsdoelstellingen (zoals die met de Tweede Kamer zijn afgesproken).
Hierdoor ontstaat inzicht in de risico's en de al dan niet te nemen beheersingsmaatregelen.
Zo is een afgewogen keuze over kosten en baten van het beheersingsinstrument
mogelijk. Deze risico's vormen verder het aangrijpingspunt voor de besturing
en beheersing van de organisatie en voor de inzet van instrumenten als audit
en toezicht. Het lijnmanagement geeft dus top-down aan welke mate van beheersing
en audit noodzakelijk is in een bepaald beleidsveld. Als sluitstuk legt het
topmanagement aan de minister verantwoording af over de resultaten die zijn behaald, de risico's die zijn gelopen en de wijze waarop hiermee
is omgegaan. De minister legt vervolgens verantwoording af aan de Tweede Kamer.Het management is transparant over de risicoanalyse en de beheersmaatregelen
(en daarmee regels) die nodig zijn voor effectieve, efficiënte en rechtmatige
doelrealisatie. Toepassing van sturing op hoofdlijnen en risicomanagement
voorkomt dat beheersingsmaatregel op beheersingsmaatregel wordt gestapeld
en veelvuldig uitgebreide rapportages worden gevraagd. Het moet mogelijk zijn
een reductie in regels te realiseren en focus aan te brengen in de verantwoordingsplicht
en de audit. Box risicomanagement en opschoning interne regelgevingDefensieDefensie heeft een top-10 opgesteld van gebieden waar sprake is van teveel
regeldruk. Deze regeldruk wordt verminderd door het opschonen van de regelgeving
als onderdeel van de oprichting van nieuwe defensieonderdelen. Regeldruk (en
controledruk) wordt een vast onderdeel in de beleidsafweging. Daarbij is een
systematiek ingevoerd waarbij regels na verloop van tijd vervallen of opnieuw
worden bezien.JustitieJustitie heeft in de afgelopen jaren de bureaucratie in de interne bedrijfsvoering
zien toenemen. Jaarplannen en verplichte rapportages hierover waren «verplichte
nummers» geworden en daarmee geen sturingsinstrument meer van de lijn.
Met «terug naar de basis» wil Justitie de bureaucratie terugbrengen
door sturing op managementafspraken als uitgangspunt te nemen. Het uitgangspunt
is de beheersing van risico's die er echt toe doen met daarbij zoveel mogelijk
gebruik maken van uitzonderingsrapportages.Op basis van risicoanalyse kan ook worden bepaald welke elementen uit
de algemene, vaak interdepartementaal ontwikkelde, handreikingen van toepassing
zijn op de specifieke situatie bij het departement en welke niet. Dit leidt
tot op maat gesneden toepassing per beleidsveld. Zo kan worden voorkomen dat
een handreiking onbedoeld tot algemene norm verheven wordt. De status van
handreikingen dient vooraf duidelijk te zijn. Er kunnen daarbij twee vormen
worden onderscheiden:1. handreikingen als hulpmiddel voor de werkwijze in de praktijk, die
geen normenkader zijn (toolboxen). Hiervan mag onbeargumenteerd worden afgeweken
zolang de bovenliggende regelgeving wordt nageleefd.2. handreikingen waarvan interdepartementaal is afgesproken deze als standaard
te gebruiken. Hiervan mag alleen beargumenteerd worden afgeweken (comply or
explain).Bij veel ministeries is aandacht voor risicomanagement. Veelal is de afweging
tussen beheersing of acceptatie van risico's nog niet expliciet en is de toepassing
van risicomanagement nog niet goed doorgedrongen tot de gehele organisatie.
Door benchmarking en door middel van uitwisseling van goede voorbeelden tussen
de departementen wil het kabinet de verdere invoering van risicomanagement
stimuleren.Box Ontwikkeling risicomanagement departementenJustitieHet Ministerie van Justitie heeft bij de Jaarplanaanschrijving 2004 Justitie
een risicoanalyse voorgeschreven die ondermeer gebruikt wordt om managementafspraken
met de directies te maken en om beredeneerde beslissingen over het afdekken
van de belangrijkste risico's te kunnen nemen. In het omschrijven van de risico's worden die situaties uiteengezet die niet doeltreffend of doelmatig zijn. De risicovolle situaties
moeten tot herkenbare problemen worden geconcretiseerd en de gevolgen moeten
worden aangegeven. Vervolgens vindt een waardering van de risico's plaats.
De risico's die van belang zijn voor de omgeving, ketenpartners en bovenstaand
hiërarchisch niveau worden gemotiveerd geaccepteerd of afgedekt en als
managementafspraak opgenomen in het jaarplan.OCWOCW maakt in de managementafspraken 2003 een eerste begin met risicoanalyse
en het benoemen van beheersmaatregelen. Inmiddels heeft het Ministerie van
OCW een handreiking gemaakt waarmee risicoanalyses voor te behalen beleids-
en overige doelstellingen op uniforme wijze kunnen worden uitgevoerd. De belangrijkste
risico's en de te nemen beheersmaatregelen worden opgenomen in de managementafspraken
voor 2005.De risicobenadering betekent keuzes maken. De departementsleiding is hiervoor
verantwoordelijk. Dit vraagt om een cultuurverandering binnen de rijksoverheid.
Het kabinet ondersteunt deze cultuurverandering door:1. de invoering van een managementparagraaf door de ambtelijke departementsleiding;2. versterking van de adviserende rol van het audit committee;3. invoering van een getrouw-beeldverklaring door de auditdienst;4. Versoepeling rechtmatigheidseis in specifieke omstandigheden. Ad 1. De invoering van een managementparagraaf door de
ambtelijke departementsleiding;Elke minister is en blijft verantwoordelijk voor het beleid en de bedrijfsvoering
van zijn ministerie. Aan dat principe wordt niet getornd. De minister legt
op dit moment verantwoording af over de bedrijfsvoering in de bedrijfsvoeringsparagraaf.
Deze bedrijfsvoeringsparagraaf wordt uitgebreid met een paragraaf over de
rechtmatigheid. De ambtelijke leiding legt ter onderbouwing van deze externe
bedrijfsvoeringsparagraaf van de minister door middel van een managementparagraaf
intern helder en transparant verantwoording af over de prestaties, de bedrijfsvoering,
de risico's en de doel- en rechtmatigheid van de uitgaven. Deze interne managementparagraaf
vormt de onderbouwing van de externe verantwoording over de bedrijfsvoering,
inclusief de rechtmatigheid, door de minister. Deze wijze van verantwoorden
past in een filosofie waarin de departementsleiding invulling geeft aan zijn
verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van het departement en op de
gewenste sturing binnen de rijksoverheid (resultaatgerichte, decentrale sturing
met integrale verantwoordelijkheid). Het geeft daarbij een nieuwe impuls die
aansluit op de ontwikkelingen in het kader van VBTB en kan bijdragen aan de
gewenste cultuurverandering binnen de rijksoverheid.Het kabinet benadrukt dat de managementparagraaf wordt onderbouwd op basis
van informatie uit de reguliere primaire en ondersteunende processen. De secretaris-generaal
bepaalt, gegeven de politieke verantwoordelijkheid van de minister, de wijze
waarop de managementparagraaf wordt onderbouwd en hoe hij tot het statement
komt. Het statement is vormvrij, heeft een kwalitatief karakter en geeft dus
geen kwantitatieve informatie over de rechtmatigheid van de uitgaven.In de managementparagraaf heeft de secretaris-generaal de mogelijkheid
om uitgaande van de uitgevoerde risicoanalyse aan te geven dat er problemen
zijn gerezen bij bepaalde taken of regelingen, waardoor het niet of slechts
ten dele mogelijk is gebleken om tot een rechtmatige, doeltreffende en doelmatige
uitkomst te komen. Daarbij kunnen bijvoorbeeld al in gang gezette verbeteringen
worden genoemd. De managementparagraaf biedt de mogelijkheid eventuele onrechtmatigheden
toe te lichten. Dit leidt tot een betere beoordeling van de betekenis
van eventuele onrechtmatigheden.Het introduceren van de managementparagraaf behoeft niet tot extra beheersingsmaatregelen
of extra audits te leiden; de managementparagraaf onderstreept slechts de
bestaande verantwoordelijkheden. De managementparagraaf is in feite de nu
al bestaande bedrijfsvoeringsparagraaf uit het jaarverslag met daarbij een
paragraaf over de rechtmatigheid van de uitgaven. De minister kan de informatie
uit de interne managementparagraaf vervolgens meewegen bij het opstellen van
zijn jaarverslag en daarmee inbrengen in het verantwoordingsdebat in de Tweede
Kamer. Hierdoor wordt de dialoog met de Kamer om te komen tot heldere, uitvoerbare
en op output gerichte afspraken tussen kabinet en Kamer versterkt.De accountantscontrole blijft gericht op getrouwheid en rechtmatigheid.
De kwantitatieve gegevens over de rechtmatigheid blijven beschikbaar. Er vindt
hierover geen expliciete rapportage meer plaats in de vorm van een accountantsverklaring.
De accountantsverklaring beperkt zich tot een getrouw beeld en geeft daarmee
de zekerheid dat de informatie die in het jaarverslag is opgenomen klopt.
Het aspect rechtmatigheid is een onderdeel van het jaarverslag geworden. Een
getrouwbeeld-verklaring zegt ook over dit aspect dat de informatie die erover
wordt verstrekt klopt (of niet). De rechtmatigheid is onderdeel van de vormvrije
interne managementparagraaf die de basis vormt voor de externe verantwoording
in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Het voordeel hiervan is dat de onrechtmatigheden
kunnen worden toegelicht en in breder perspectief kunnen worden geplaatst.
Ook stimuleert de managementparagraaf de dialoog tussen het verantwoordelijke
management en de minister en via de bedrijfsvoerings-paragraaf tussen de minister
en de Tweede Kamer.Ad 2. Rol audit committeeHet departementale audit committee heeft een belangrijke interne adviesfunctie.
Het audit committee bespreekt onder leiding van de secretaris-generaal het
risicomanagementproces en de onderbouwing van de managementparagraaf. De secretaris-generaal
is eindverantwoordelijk. Om de kritische houding van het audit committee te
versterken kan het zinvol zijn ook externe onafhankelijke leden in het audit
committee op te nemen. Dit is mede afhankelijk van de specifieke departementale
situatie. Het audit committee adviseert over de wijze waarop het auditinstrument
wordt ingezet om risico's te beheersen. Externe onafhankelijke leden in het auditcommitteeDe ministeries van OCW en van BZK hebben al externe leden in het audit
committee. De ervaringen hiermee zijn positief. Het blijkt dat «vreemde
ogen» dwingen om kritischer naar de eigen bedrijfsvoering te kijken.Ad 3. Invoering getrouw beeldverklaring door de auditdienstDe accountantsverklaring bij de jaarrekening omvat in de huidige situatie
een expliciete verklaring dat aan de rechtmatigheideis is voldaan. Met de
invoering van de managementparagraaf legt de departementsleiding expliciet
verantwoording af over de rechtmatigheid van de uitgaven. Daarom vormt het
kabinet de huidige accountantsverklaring om tot een verklaring die zekerheid
geeft over de getrouwheid van het jaarverslag. Dit betekent dat de auditdienst
verklaart dat het jaarverslag een getrouw beeld geeft. De auditdienst geeft
dit oordeel voor wat betreft de financiële informatie op basis van de
bevindingen uit uitgevoerde audits. Voorzover mogelijk beoordeelt de auditdienst
ook de bedrijfsvoeringsparagraaf op basis van eigen bevindingen uit audits.
Dit geldt in ieder geval voor de rechtmatigheid, het financieel
en het materieel beheer. Daarnaast verklaart de auditdienst dat de in het
jaarverslag opgenomen niet-financiële informatie niet strijdig is met
de financiële informatie. Deze verklaring van getrouwheid is in lijn
met de internationale ontwikkelingen ten aanzien van de accountantsverklaring1.Deze verandering betekent niet dat er minder zekerheid is over de rechtmatigheid.
Ze legt juist de verantwoordelijkheid voor rechtmatigheid waar deze hoort
te liggen: bij het lijnmanagement. De aanpassing onderstreept de onafhankelijkheid
van de auditors. Het betekent wel dat een verklaring van getrouwheid kan worden
gegeven bij een jaarverslag dat (belangrijke) onrechtmatigheden bevat, als
dat maar duidelijk en transparant in de managementparagraaf wordt toegelicht.
In geval van fraude zal per individueel geval moeten worden bekeken welke
invloed deze heeft op de getrouw beeldverklaring. Dit is mede afhankelijk
van de ernst van de fraude en de wijze waarop hiermee is omgegaan. Indien
de toelichting ontoereikend is – en dus geen getrouw beeld geeft –
leidt dit tot een niet-goedkeurende accountantsverklaring2 waarin wordt ingegaan op de redenen hiervan.Ad 4. Versoepeling rechtmatigheidseis in specifieke omstandigheden.Op dit moment wordt voor de accountantsverklaring een goedkeuringstolerantie
van 1% gehanteerd. Een goedkeurende verklaring wordt gegeven, indien meer
dan 99% van de uitgaven bij de rijksoverheid rechtmatig is.Het kabinet is van mening dat door met de in de kabinetsstandpunt opgenomen
voorstellen het huidige, hoge niveau van rechtmatigheid gehandhaafd. Het kabinet
neemt de aanbeveling van het IBO-rapport om de mogelijkheid te creëren
structureel te differentiëren in de goedkeuringstolerantie niet over.
Een dergelijke differentiatie levert onvoldoende voordelen op.Toch ziet het kabinet dat het in bepaalde situaties tijdelijk gewenst
kan zijn om bepaalde onrechtmatigheden minder zwaar te wegen. Hierover dient
vooraf instemming te worden gevraagd van de Tweede Kamer en het Ministerie
van Financiën. Daarnaast dient overleg plaats te vinden met de Algemene
Rekenkamer. Op dit moment denkt het kabinet met name aan de volgende situaties:• ingrijpende veranderingen in wet- en regelgeving die met een bepaald
ingroeitraject gepaard gaan;• te complexe regelgeving, waarbij deregulering (nog) niet heeft
plaatsgevonden en vooruitlopend op de nieuwe situatie nog bestaande onrechtmatigheden
minder zwaar wegen (uitgroeitraject).Daarnaast kunnen in bepaalde uitzonderingssituaties specifieke afspraken
worden gemaakt met de Tweede Kamer. BoxHuursubsidie (VROM)In 2002 had VROM door problemen bij de invoering van een nieuw geautomatiseerd
systeem achterstanden opgelopen bij de uitbetaling van de huursubsidie. Hierdoor
ontstond grote maatschappelijke onrust. In overleg met de Tweede Kamer is
besloten de huursubsidie snel uit betalen en daarbij de rechtmatigheid pas
achteraf na uitbetaling volledig te toetsen. Bij achteraf geconstateerde onrechtmatigheden
werd afgesproken terug te vorderen. De auditdienst en de Algemene Rekenkamer
hebben bij hun audit de afspraken met de Tweede Kamer als norm gehanteerd.3.3. Risicogeoriënteerde auditingDe inrichting van de met het oog op het realiseren van de beleidsdoelstellingen
te nemen beheersingsmaatregelen en de audit hierop vindt plaats op basis van
risicoanalyse van het lijnmanagement. Ook de auditplanning vindt plaats op
basis van risicoanalyse, waardoor een link wordt gelegd tussen de door het
management gesignaleerde risico's en de uitgevoerde audits.Door risicogeoriënteerde auditing ontstaat:1. meer focus in auditing;2. differentiatie in intensiteit van audits.Ad 1. Meer focus in auditingEen risicogeoriënteerde auditing leidt door haar integrale benadering
van doelmatigheid en rechtmatigheid ook tot meer focus. De audit op de rechtmatigheid
is met name gericht op de naleving van de essentiële onderdelen in de
wettelijke kaders (wet, AMvB, ministeriële regeling).Door de eisen van procedurele aard in het proces te borgen, is audit achteraf
minder noodzakelijk. Dit is eenvoudiger bij uniforme en gestandaardiseerde
processen. Harmonisatie en uniformering van vergelijkbare processen maakt
het daarnaast mogelijk om standaardprocessen zoveel mogelijk te automatiseren.
Door in het systeem voldoende waarborgen aan te brengen is de auditinspanning
achteraf te minimaliseren. Het management kan daarbij (operational) audits
laten uitvoeren om te beoordelen of de processen en/of de geautomatiseerde
systemen voor de uitvoering van de regelgeving van voldoende kwaliteit zijn
en in algemene zin tot een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige uitkomst
leiden. Zo is de toegevoegde waarde van auditing groter en wordt deze als
minder belastend ervaren. Box uniformering, standaardisatie en automatiseringUniformiteit en vereenvoudiging bedrijfsvoering Rijkswaterstaat
(V&W)Rijkswaterstaat is gestart met het herinrichten van zijn bedrijfsvoering.
Uitgangspunten zijn: heldere aansturing, vergroting van het kostenbewustzijn,
resultaatgericht werken en optimale ondersteuning van het primaire proces.
Enkele maatregelen in dit verband zijn de volgende.1 Uniformering en vereenvoudiging van de bedrijfsvoeringSleutelwoorden zijn uniformiteit en vereenvoudiging. Een vereenvoudiging
is mogelijk door slim gebruik te maken van ICT ondersteuning. De efficiëntie
van ICT wordt vergroot door samenwerking (intern en strategische partnerships
om kennis te delen met de markt), standaardisatie en gezamenlijk inkopen.
Door minder ingewikkeld te gaan werken verminderen de beheers- en controlelasten.
Bovendien is de verantwoording over de bedrijfsvoering ook eenvoudiger.2 Stopzetten interne factureringRijkswaterstaat heeft het systeem van interne factureren voor interne
dienstverlening stopgezet en vervangen door een systeem van voorcalculatie.
Hierdoor is ca. 40% van de interne factuurstroom vervallen en daarmee tevens
de beheersing voor en tijdens het proces net zoals de audits achteraf.3 Opdrachten niet meer tot in detail voorschrijvenDe manier waarop Rijkswaterstaat zijn producten realiseert (of laat realiseren
door de markt) wordt niet meer tot in detail vastgelegd maar vertaald in outputafspraken.
Hierdoor wordt het mogelijk om zonder zeer gedetailleerde controles de kwaliteit
van producten vast te stellen.Het lijnmanagement is binnen de wettelijke kaders verantwoordelijk voor
de departementale normatiek. De auditdienst en de Algemene Rekenkamer gaan
bij hun controle uit van de de rijksbrede regelgeving en kunnen daarbij rekening
houden met de departementale invulling daarvan. De auditdienst en de Algemene
Rekenkamer bepalen voorafgaand aan de audit de van toepassing zijnde normatiek
en overleggen die met het lijnmanagement. Wanneer daar verschillen bestaan
worden die (en de eventuele gevolgen daarvan) in de uiteindelijke rapportage
toegelichte. Aanbevelingen die uit audits voortvloeien, vormen op zich geen
nieuwe normen. Het management zal op basis van risicoanalyse de waarde van
de uitvoering van de aanbeveling moeten bepalen en op basis daarvan besluiten
of de aanbeveling wel of niet of aangepast wordt opgevolgd. Binnen de kaders
van de wet- en regelgeving kan het management besluiten de door auditors gesignaleerde
aandachtspunten op een andere wijze op te lossen. Box aanbevelingen uit audits en risicoanalyseLNVKenmerkend voor crisismanagement is dat er geïmproviseerd moet worden,
juist ook waar het betreft de aanpak en de te hanteren normatiek. Bij een
grote dierziekteof voedselveiligheidcrisis voorzien de draaiboeken in het
in actie komen van het Crisis Auditteam (CAT) en het permanent Borgingsoverleg
(een verbijzonderd Audit Committee). Op grond van een analyse van de meest
risicovolle deelprocessen wordt binnen enkele dagen een intensief auditprogramma
opgesteld en gedurende de crisis uitgevoerd. De daaruit voortkomende aanbevelingen
aan het Borgingsoverleg worden direct daarna in nieuwe of aangepaste normen
en handelwijzen omgezet, gedocumenteerd en vervolgens gemonitord. Dit alles
binnen het kader van expliciete bevoegdheden.Ad 2. Differentiatie in intensiteit van auditsDe auditdienst heeft – bij de uitvoering van de wettelijke controletaak –
een eigen onafhankelijke verantwoordelijkheid voor de planning, inrichting
en uitvoering van audits en voert in dat kader een omgevingsanalyse uit. De
risicoanalyse van het lijnmanagement wordt daarbij meegenomen. Indien de audit
van de auditdienst meer uitgaat van risicoanalyse betekent dit dat niet meer
alles met dezelfde intensiteit wordt geaudit om tot een bepaalde zekerheid
te komen. De controle van bepaalde begrotingsartikelen (met een laag risico)
wordt minder en de controle van bepaalde begrotingsartikelen (met een hoog
risico) wordt meer1. Ook binnen begrotingsartikelen
kan differentiatie plaatsvinden. De inzet van de beschikbare capaciteit richt
zich op deze manier op de meest risicovolle objecten. Inzet van capaciteit
op deze speerpunten betekent niet dat de audit zich hiertoe kan beperken.
De accountantscontrole als geheel moet zekerheid geven dat het jaarverslag
een getrouw beeld geeft. Box Audit op basis van risicomanagement (ambassades)Ambassades in bepaalde landen besteden grote bedragen, terwijl bij andere
ambassades maar weinig geld omgaat. Toch wordt aan iedere ambassade dezelfde
managementrapportage gevraagd. Bezoeken door medewerkers van de accountantsdienst
worden onder meer bepaald door het financieel belang van de ambassade. Door
meer differentiatie in managementrapportages en audits aan te brengen hoopt
het Ministerie van Buitenlandse Zaken de control- en controlelast te verminderen.
Bij Buitenlandse Zaken is nu het voornemen om naast financieel belang andere
elementen in de risicoanalyse zwaarder mee te laten wegen door concentratie
op risicofactoren zoals kwaliteit interne controle, consulaire aspecten. Dit
leidt tot minder rapportages en minder controlelast bij ambassades met een
laag risicoprofiel.3.4. Single-auditgedachte is leidendVoor de audit is het principe van single audit
leidend, hetgeen inhoudt dat controllers, departementale auditors en externe
auditors – vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid – zoveel
mogelijk van elkaars werk gebruik maken.Uitgaande van de single-auditgedachte betekent dit:1. een efficiënte controletoren door er van uit te gaan dat maar
één keer wordt geaudit;2. één jaarverslag en één accountantsverklaring.Ad 1. Efficiënte control(e)torenHet lijnmanagement is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, de doelmatigheid
en de rechtmatigheid. De directies FEZ en de auditdienst adviseren daarbij.
Daarbij is het belangrijk te voorkomen dat er doublures zijn in decentrale
en centrale controlfuncties. Als het management op transparante wijze kan
aantonen dat de bedrijfsvoeringprocessen op orde zijn is minder audit achteraf
door de auditdienst noodzakelijk.Met ingang van begrotingsjaar 2004 houdt het Ministerie van Financiën
geen toezicht meer op de individuele knelpunten in het financieel beheer (zogenaamd
verticaal toezicht), omdat dit een doublure is met de werkzaamheden van de
Algemene Rekenkamer. De minister van Financiën heeft vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor het financieel management bij het rijk wel rijksbreed inzicht nodig in
de kwaliteit hiervan op systeemniveau. Door middel van door Financiën
opgestelde rijksbrede overzichten (benchmarks) worden departementen met elkaar
vergeleken en kunnen de departementen van elkaar leren. Dit stimuleert verbeteringen
bij de departementen. Het Ministerie van Financiën heeft een kenniscentrumfunctie
op het gebied van audit, bedrijfsvoering en governance van de financiële
functie en heeft een coördinerende rol voor de ontwikkeling van het auditbeleid.
Daarnaast kan in voorkomende gevallen in coördinerende zin een belangrijke
bijdrage worden geleverd aan rijksbrede onderzoeken, zoals in 2004 naar de
ambtelijke topsalarissen.Ad 2. Eén jaarverslag, één accountantsverklaringDoor harmonisatie en standaardisatie van subsidieregelingen, uitvoeringsbepalingen
en controleprotocollen zijn er meer mogelijkheden om de beheersing efficiënter
en effectiever vorm te geven. Het maakt meer procesgerichte audits mogelijk,
waardoor de controlelasten verminderen. Ook is het mogelijk controles op te
nemen in geautomatiseerde systemen. RWT's/ZBO's en gesubsidieerde instellingen
krijgen met minder verschillende verantwoordings- en controle-eisen te maken,
waardoor de controlelasten verminderen. Samenvoeging of bundeling van regelingen
en uitvoering «over de departementen heen» leidt in de huidige
situatie vaak tot meerdere accountantsverklaringen bij de uitvoeringsorganisatie.
Het kabinet acht dit niet efficiënt en vindt één verantwoording
van de uitvoeringsorganisatie en één accountantsverklaring hierbij
voldoende.De vereenvoudiging van de verantwoordings- en de controlelasten bij gemeenten
en provincies zal een belangrijk onderwerp zijn in het kabinetsstandpunt over
het rapport van de stuurgroep – Brinkman. Dit standpunt zal u binnenkort
bereiken. Box Harmonisatie en bundeling leiden tot vermindering
controlelastenEZ en VROMUitvoering van gelijksoortige regelingen door één uitvoeringsorganisatie
kan veel effi-ciënter zijn, dan uitvoering bij het eigen departement.
Het moet dan voldoende zijn te volstaan met één accountantsverklaring
over de gehele verantwoording van de uitvoeringsorganisatie, waarin de afzonderlijke
regelingen zijn opgenomen in plaats van afzonderlijke accountantsverklaringen
per regeling. Nu leidt dit nog tot soms wel 50 of 60 accountantsverklaringen
bij dezelfde uitvoeringsorganisatie (Senter/Novem) ten behoeve van alle afzonderlijke
afnemers.Bundeling regelingen over de departementen heenIn het Grotestedenbeleid in de periode 1999–2004 (GSB II) zijn verschillende
regelingen van verschillende departementen samengebracht. Deze regelingen
hebben verschillende verantwoordingsvoorschriften. De regelingen gelden voor
alle gemeenten, het GSB betreft alleen de 30 grote gemeenten. Departementen
willen zekerheid op het gebied van de rechtmatigheid per regeling. Dit gaat
ten koste van de handelingsvrijheid van de gemeenten om de gelden gebundeld
in te zetten. Op dit moment is GSBIII bijna ingevoerd. GSBIII kent drie brede
doeluitkeringen, waarbij er één verantwoordingsplicht en één
audit per Brede Doel Uitkering is. Doelstelling van GSBIII is dat de grote
steden de gebundelde gelden in samenhang kunnen inzetten teneinde vooraf geformuleerde
prestaties ( in meerjarige ontwikkelingsplannen) te kunnen realiseren.Rapport «Anders gestuurd, beter bestuurd»
(rapport stuurgroep Brinkman)Specifieke uitkeringen en de audit daarop leggen een grote verantwoordingslast
op aan decentrale overheden. De stuurgroep Brinkman is bij haar doorlichting
van alle specifieke uitgegaan van een bestuurlijke invalshoek. Het bestuurlijke
arrangement dient zich zo veel mogelijk te beperken tot sturing op hoofdlijnen
en de medeoverheden krijgen meer beleids- en uitvoeringsruimte. Het financiële
en het informatiearrangement dient hierop aan te sluiten. Consequente toepassing
van deze benadering betekent dat het aantal specifieke uitkeringen op korte
termijn drastisch omlaag kan: van 150 naar 30. Een flinke stap daarin wordt
gemaakt door het forse aantal aflopende uitkeringen en de tendens tot bundeling
van specifieke uitkeringen.Harmonisatie arbeidsvoorwaarden rijkspersoneel BZKAl enige tijd geleden is geconstateerd dat bij alle ministeries als gevolg
van decentralisatiebeleid de afgelopen 15 jaar een veelheid aan uiteenlopende
regelingen rond secundaire arbeidsvoorwaarden gelden. Veel fouten in de uitvoering
zijn terug te voeren op een gebrek aan helderheid en uniformiteit van de regels.
Daarom is het programma Harmonisatie Arbeidsvoorwaarden Rijkspersoneel (HARP)
gestart. Dit programma is gericht op harmonisatie over een breed front. Daarbij
gaat het ook om eenduidige normering inzake bijvoorbeeld representatie, dienstreizen
en bewust belonen.Dienst Regelingen LNVOp grond van een gedegen analyse van de uitvoeringswijze van een groot
aantal LNVen EU-regelingen, is een zogenoemd Gemeenschappelijk Bedrijfsvoerings
Model ontworpen. Dit heeft er toe geleid dat vier agentschappen konden worden
samengevoegd tot één agentschap Dienst Regelingen. Niet zozeer
de samenvoeging, maar vooral het model geeft veel duidelijkheid en daardoor
efficiencyverbetering door vermindering van coördinatie en afstemming,
betere sturingsmogelijkheden en vereenvoudiging van audit.4. Acties nu, in 2005 en verderHet kabinet streeft ernaar in de komende jaren de volgende acties te realiseren: 4.1 Algemeen ActieWanneerPilot meting beheers- en controlelasten voor de rijksoverheid
zelf20054.2 Efficiëntere regelgeving ActieWanneerDoorlichting bestaande regelgeving aansluitend
op lopende rijksbrede activiteiten zoals Programma Andere OverheidVanaf hedenRapportage voorgenomen aanpassingen comptabele
regelgeving2005 Inventarisatie bepalingen Awb die onevenredig
hoge controlelasten voor de overheid met zich meebrengen2005 Rijksbrede afspraken over hoe efficiënter om
te gaan met Europese regelgeving20054.3 Risicomanagement, verantwoordelijkheid en verantwoording ActieWanneerVerder invoering risicomanagementvanaf hedenInvoering interne managementparagraafuiterlijk in kader van jaarverslag
2006 Versterking rol audit committeevanaf heden Invoering getrouw beeldverklaring2007 (over jaarverslag 2006)4.4 Risicogeoriënteerde audit ActieWanneerVerdere invoering risicogeoriënteerde auditing
(rijksbreed)20054.5 Single-auditgedachte is leidend ActieWanneerGeen toezicht van de minister van Financiën
op individuele knelpunten in het financieel beheer, alleen rijksbreed inzicht
in kwaliteit hiervan op systeemniveauis al gerealiseerdStart van bundeling van subsidieregelingen met één
verantwoording en één accountantsverklaringVanaf 2005De Minister van Financiën,G. Zalm IBO Regeldruk en Controletoren Voorwoord21 1De voorstellen in kort bestek23    2Probleemstelling en aanpak24 2.1 Inleiding24  2.2 Probleemstelling24 2.3 Aanpak25    3Wat gaat niet goed?25 3.1 Inleiding25  3.2 Een vlucht in regelgeving en het ontbreken
van risicomanagement25 3.3 Begrotingsproces nog onvoldoende resultaatgericht28 3.4 Verantwoording en verantwoordelijkheid krijgen
onvoldoende aandacht28  3.5 Te sterke focus op rechtmatigheid en financieel
beheer29  3.6 Inrichting en werkwijze stelsel control, controle
en toezicht30 3.7 Slotbeschouwing32    4Hoe kan het beter?33  4.1 Inleiding33  4.2 Bouwstenen voor de inrichting van een governance-model33  4.2.1 Governance33  4.2.2 Sturingsfilosofie34   4.2.3 Doelen en randvoorwaarden34   4.2.4 Uitvoering en risicomanagement34   4.2.5 Verantwoording, borging en vertrouwen35  4.3 Een aanzet voor een nieuw governance-model
binnen de overheid36  4.3.1 Sturingsfilosofie36   4.3.2 Doelen, randvoorwaarden, regelgeving en
uitvoering36  4.3.3 Verantwoording afleggen37  4.3.4 Borging39   4.3.5 Toezicht41 4.4 Tot slot42    Bijlagen43iTaakopdracht IBO Regeldruk en Controletoren43   iiPlan van aanpak uitvoering IBO Regeldruk en Controletoren44   iiiSamenstelling IBO-werkgroep46   ivRechtmatigheid, accountantsverklaring en oordeel Algemene Rekenkamer47   vExpertmeetings met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven51   viBezoeken aan het buitenland: de Europese Rekenkamer, het Verenigd Koninkrijk
en de Europese Commissie53   viiVergelijking met het buitenland61   viiiLijst van gebruikte termen en hun betekenis63VoorwoordHet staatsrechtelijk uitgangspunt dat de ministers aanspreekbaar zijn
op het doen en laten van de regering is een van de hoekstenen van onze parlementaire
democratie. De ministeriële verantwoordelijkheid begint met het op een
goede wijze informeren van de Staten-Generaal. Alleen op die basis kan van
een klip-en-klare verantwoording jegens het parlement sprake zijn. Mede daarom
werd in 1987 op initiatief van het parlement de Operatie Comptabel Bestel
ingezet die was gericht op verbetering van de financiële informatievoorziening.
De administratieve organisatie en de verantwoording van de rijksoverheid hebben
als resultaat daarvan aanzienlijk aan kwaliteit gewonnen.Na voltooiing van de Operatie Comptabel Bestel is de aandacht verlegd
naar het verbeteren van de relatie tussen de te bereiken resultaten, de in
te zetten middelen en de kosten (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording,
VBTB).Ondanks de verbetering van de verantwoording gaat het in discussies over
werkzaam beleid nog steeds teveel over het beleid en te weinig over de uitvoering1. Bovendien lijkt de aandacht vooral uit te gaan naar
incidenten in plaats van naar de onderliggende systemen2. Hoewel de wenselijkheid van sturing op resultaten (output en outcome) door iedereen wordt
onderschreven is de sturing van de uitvoering toch vaak gericht op middelen
(input) en processen (throughput). In de regelgeving zijn daarvoor veel procedure- en uitvoeringsvoorschriften
opgenomen, kenmerkend voor een cultuur waarin risico's worden gemeden. Als
zich problemen in de uitvoering voordoen leidt dit veelal weer tot nieuw beleid
of andere, gedetailleerdere regels. Bij nieuw beleid of nieuwe regelgeving
worden de risico's voor het bereiken van de doelstellingen zelden bewust afgewogen
tegen de kosten van het afdekken van deze risico's.Regels en procedures die eenmaal voor de omzetting van beleid in uitvoeringsprocessen
zijn vastgesteld, zijn daarmee uitgangspunt voor controle- en toezichtactiviteiten.
Uitvoerders ervaren een grote controledruk die onvoldoende toegevoegde waarde
heeft voor de resultaten waar het uiteindelijk om gaat. Het stelsel van verantwoording
en control, controle en toezicht is een in zichzelf gekeerdspecialistisch
systeem geworden. Uitvoerders herkennen zich er niet meer in. Vervreemding
is het gevolg. Bureaucratie in plaats van een presterende overheid.Dit rapport mondt uit in de conclusie dat de «sturingsfilosofie»
van de overheid toe is aan een ingrijpende verandering. Ongetwijfeld zal verbetering
bereikt kunnen worden door de wet- en regelgeving te wijzigen en te stroomlijnen
en door te dereguleren. Ook moeten uitvoeringsregels worden uitgedund en teruggebracht
naar de oorspronkelijke bedoeling (handreiking of hulpmiddel). En zeker zal
er in de werkwijze binnen het stelsel van control, controle en toezicht veel
winst behaald kunnen worden.Maar bovenal meent de werkgroep dat voor wezenlijke verbetering een samenhangende
opvatting over good governance binnen de rijksoverheid
geformuleerd moet worden. De werkgroep heeft in dit rapport zo'n opvatting
neergelegd die lijnverantwoordelijken de mogelijkheid geeft hun verantwoordelijkheid
te nemen. Hiermee wordt de ministeriële verantwoordelijkheid versterkt
en een bijdrage geleverd aan bestrijding van wat de vice-voorzitter van de
Raad van State de «verambtelijking van de publieke ruimte» noemt. De werkgroep hoopt dat een inhoudelijke discussie over haar gedachten
mogelijk zal blijken.Namens de IBO-werkgroep Regeldruk en Controletoren,mr. J.N. van Lunteren 1 De voorstellen in kort bestekVerander de sturingsfilosofie van de overheidsorganisatie en formuleer
een samenhangende opvatting over good governance
bij de overheid.Geef risicomanagement een centrale plaats
in de sturing van de organisatie. Vergroot de ruimte voor afweging van kosten
en baten op basis van risicomanagement door te bezien waar en hoe meer maatwerk
mogelijk is bij het omgaan met de tolerantiegrenzen voor de rechtmatigheid.
Verruiming van de toleranties waar dat materieel zonder bezwaar kan behoort
daarbij tot de mogelijkheden.Zorg voor heldere regelgeving die zich richt
op hoofdlijnen. Toets uitvoerbaarheid en controleerbaarheid vooraf. Laat ook
ruimte voor uitvoeringsvoorschriften op hoofdlijnen. Onderscheidt algemeen
verbindende regelgeving (met striktere eisen aan rechtmatigheid) van administratieve
voorschriften (waar niet elke tekortkoming ook onrechtmatig hoeft te heten).Vergroot de betrokkenheid van de uitvoering bij de vormgeving van het
beleid, omdat juist daar inzicht bestaat in de uitvoeringstechnische knelpunten.
Geef meer vrijheid aan de voor de uitvoering verantwoordelijke overheidsorganen
bij de uitvoering van regelingen met tegelijk de plicht zich klip-en-klaar
te verantwoorden.Stel vast dat het ambtelijk topmanagement zich tegenover de minister verantwoordt
in een document dat naar de tekst en strekking van de Wet openbaarheid van
bestuur openbaar is. Datzelfde geldt voor de verantwoording door de Raden
van Bestuur van zelfstandige bestuursorganen. Maak die verantwoording, onder
politieke verantwoordelijkheid van de minister, openbaar.Verlang tevens dat het ambtelijk topmanagement zelf een verklaring afgeeft
over de prestaties, de risico's en ook over de rechtmatigheid van uitvoering
en beheer. In deze verklaring wordt aandacht geschonken aan nuancering en
toelichting en aan lopende verbetertrajecten. Complexiteit of mogelijke tegenstrijdigheid
van regelgeving die een goede uitvoering in de weg staat komen eveneens aan
de orde. Bezie in dit verband hoe meer ruimte voor doelmatigheid van de uitvoering
gegeven kan worden en hoe een zekere differentiatie en verruiming van de goedkeuringstoleranties
voor de rechtmatigheid mogelijk gemaakt kan worden.Start daartoe een gezamenlijk door Financiën, de ministeries en de
Algemene Rekenkamer vorm te geven ontwikkeltraject. Stel daarin de vraag centraal
welke effecten de voorgestelde maatregelen, zoals de deregulering van belastende,
voor de doelbereiking weinig relevante, uitvoeringsvoorschriften en de differentiatie
/ verruiming van de tolerantiegrenzen in de praktijk hebben.Versterk de rol van het audit committee in
het ministerie door daarin (vaker) onafhankelijke leden te benoemen («vreemde
ogen dwingen»).Laat de auditdienst, in plaats van de te stellen eisen verklaring zoals
die nu wordt afgegeven, in de toekomst assurance
geven bij de verantwoordingsinformatie van het management in de vorm van een
verklaring van getrouwheid. Deze verklaring van getrouwheid, die bestemd is
voor de minister, dient zowel de financiële informatie in de jaarrekening
als de verklaring van het management over de rechtmatigheid te betreffen. Tegenover optuigen staat ook afbouwen. Zet waar nu sprake is van controle
op controle een samenhangende strategie uit van vereenvoudiging van regelgeving,
van meer uitgesproken governance in het management
van de betrokken publieke organisaties en van minder gestapeld toezicht.2 Probleemstelling en aanpak2.1 InleidingIn het Hoofdlijnenakkoord spreekt het kabinet-Balkenende II van de noodzaak
om te komen tot minder en vooral betere regels. Daarbij wordt het probleemoplossend
vermogen en de eigen verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke
instellingen geaccentueerd. De overheid kan immers niet voldoen aan het verwachtingspatroon
«voor alles verantwoordelijk te zijn» dat sommigen in de samenleving
wellicht hebben.De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft
deze uitgangspunten vertaald in een visie en een actieprogramma voor een »Andere
overheid». De SG's van Financiën en BZK hebben in dat verband in
2003 het initiatief genomen om tot meer focus en meer eenvoud in de bedrijfsvoering
van de overheid te komen.Daarnaast bestaat breed het gevoel dat het stelsel van control, controle
en toezicht door tal van factoren inmiddels tot een te hoge belasting van
de primaire processen van de overheid leidt. De werkzaamheden die gepaard
gaan met de verantwoordingsverplichtingen brengen te veel werk met zich mee,
zonder dat de toegevoegde waarde hiervan altijd even duidelijk is.Tegen deze achtergrond is ook dit onderzoek gehouden. De taakopdracht
van de werkgroep vermeldt hierover onder meer het volgende:Met controletoren wordt bedoeld het stelsel van controle
(verificatie), control (beheersing van beleids- en beheersprocessen) en (budgettair)
toezicht binnen het Rijk. Betrokkenen ervaren de controletoren in hoge mate
als belastend onder meer vanwege (overlappen tussen) verschillende lagen in
de toren. Tegelijkertijd voldoet dit stelsel niet op alle fronten aan de eisen
en wensen die betrokkenen daaraan stellen. Door tal van factoren in het verleden
zijn eisen aan control, controle en toezicht in het verleden steeds verder
aangescherpt. Daarnaast vloeit de hoge controledruk voort uit de vaak gedetailleerde
regelgeving waarin het beleid is vormgegeven. Door deze factoren is een verfijnd,
gecompliceerd control-, controleen toezichtstelsel ontstaan. De last van de
controletoren duidt daarmee op een bredere en complexere problematiek, waarbij
ook spelers uit de hoek van de beleidsvoorbereiding en het daarmee samenhangende
wetgevingstraject zijn betrokken.Het doel van het onderzoek is om te komen tot een minder belastend stelsel
van control, controle en toezicht. Verantwoordelijkheid en verantwoording
staan hierbij centraal.2.2 ProbleemstellingDe probleemstelling luidt:Hoe kan de regel- en controledruk uit hoofde van het
stelsel van control, controle, en (financieel) toezicht worden beperkt, waarbij
risico's voor een rechtmatige en doelmatige besteding van rijksmiddelen worden
afgewogen tegen de achtergrond van het belang van minder regel-
en controledruk?Het onderzoek strekt zich uit over de rijksoverheid en uitvoeringsorganisaties
zoals zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak,
waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt is.2.3 AanpakDe analyse van ervaringen met het stelsel van control, controle of audit
(als middel voor verificatie en als instrument voor doorlichting van de werking
van processen) en toezicht (ter waarborging van de werking van systemen) vormt
de kern van het onderzoek.Om zich een beeld te vormen van de aspecten waarop vooral zou dienen te
worden gelet, heeft de werkgroep een belevingsonderzoek onder vertegenwoordigers
van het (top)management en medewerkers van stafdiensten van de rijksoverheid
laten uitvoeren. Centraal in dit onderzoek stond de ervaren regel- en controledruk. Verder heeft de werkgroep gebruik gemaakt
van ervaringen uit het buitenland en in het bedrijfsleven.3 Wat gaat niet goed?3.1 InleidingHet kabinet-Balkenende II spreekt over de noodzaak om te komen tot minder
en vooral betere regels (zie ook paragraaf 2.1). Deze lijkt mede voort
te komen uit de waarneming dat beleid vaak zo gedetailleerd in wetgeving en
uitvoeringsregelingen vertaald wordt, dat uitvoering conform wet- en regelgeving
(«rechtmatige uitvoering») bijna onmogelijk wordt. Complexe wetgeving
vormt de weerslag van de complexe maatschappij waarin wij leven. Dat neemt
niet weg dat wetten duidelijk en consistent moeten zijn, moeten aansluiten
bij de praktijk, elkaar niet moeten tegenspreken en geen vermijdbare lasten
bij burgers, bedrijven en andere overheden tot gevolg moeten hebben.Ook de beheersmaatregelen voor het naleven van de regels en de controle
hierop leiden tot een navenant hoge belasting. De verschillende interne en
externe control-, controle- en toezichtorganen dragen hieraan bij door, ieder
vanuit hun eigen professionaliteit, werkvormen, normen en terminologie, activiteiten
uit te voeren die de belasting voor lijnverantwoordelijken en uitvoerders
verder verhogen. De balans tussen het streven naar een hoge mate van rechtmatigheid
(uitvoering conform de regels) en naar doelmatigheid en doeltreffendheid (doelbereiking
tegen zo laag mogelijke kosten) lijkt zoek.Een belangrijk gevolg van deze verschijnselen is dat veel lijnmanagers
het stelsel van control, controle en toezicht niet meer ervaren als ondersteuning
bij het dragen van verantwoordelijkheid voor hun organisatie, maar als proces
van stafspecialisten waar zij zelf steeds verder van vervreemd zijn geraakt.Dit hoofdstuk beschrijft de mechanismen die aan deze ontwikkeling ten
grondslag liggen. Daarbij dient het in paragraaf 2.3 genoemde belevingsonderzoek
mede als input.3.2 Een vlucht in regelgeving en het ontbreken van risicomanagementEen verantwoorde besteding van collectieve middelen eist terughoudendheid bij het nemen van risico's. Bij de beleidsontwikkeling wordt
voor het bereiken van de doelstellingen vaak een keuze gemaakt voor wetgeving
als instrument, omdat deze zekerheid lijkt te geven in de vorm van afdwingbaarheid.
De vraag of de doelstellingen ook of beter kunnen worden bereikt met andere
instrumenten, zoals voorlichting of zelfregulering, wordt nog steeds onvoldoende
gesteld.Door bij de keuze voor het instrument wet- en regelgeving ook nog eens
vergaand te detailleren wordt een illusie van vermijdbaarheid van elk risico
geschapen. Niet alle risico's kunnen worden voorkomen. Risico's kunnen wel
worden beheerst of gemanaged. Op alle niveaus binnen de overheid lijkt een
grote terughoudendheid te bestaan om risico's te inventariseren en om in openheid
aan te geven of en zo ja op welke wijze en tegen welke prijs deze kunnen worden
afgedekt.Een van de gevolgen van het accent op het instrument wet- en regelgeving
is dat onevenredig veel nadruk komt te liggen op aspecten van uitvoering die
in regels gevat (lijken te) kunnen worden, met verwaarlozing van andere aspecten
van de uitvoering.In de praktijk blijkt wet- en regelgeving vaak gedetailleerde uitvoerings-
en procedure voorschriften te bevatten. Deze worden vervolgens door elk niveau
binnen de overheid vertaald in formats, protocollen of regelgeving voor de
lagere niveaus. De uitvoering zelf is hierbij vaak onvoldoende betrokken1. Zo blijken bijvoorbeeld de budgettaire regelgeving,
de planning & controlprocessen, de baselines en de bedrijfsvoeringparagraaf
weinig aanknopingspunten te hebben met de beleving binnen het primaire proces.Box 3.1: Casus detaillering begrotings- en verantwoordingsbepalingen
in de CWDe artikelen in de Comptabiliteitswet 2001 (CW) over de totstandkoming
van begroting en verantwoording worden door het ministerie van Financiën
uitgewerkt in de Rijksbegrotingsvoorschriften2,
waarin, naast de te hanteren modellen voor het aanleveren van de noodzakelijke
informatie, ook tal van meer procedurele bepalingen zijn opgenomen. De Rijksbegrotingsvoorschriften
worden vervolgens door de directies FEZ verder vertaald in departementspecifieke
voorschriften voor begroting en verantwoording. Deze interne aanschrijvingen
worden tenslotte door de decentrale controllers weer vertaald in decentrale
aanschrijvingen voor het lijnmanagement (of hun staffunctionarissen).De vraag is of al deze voorschriften noodzakelijk zijn voor het bereiken
van gestelde doelen. Er lijkt een discrepantie te zijn tussen het doel van
een regel, iets dat doorgaans nog wel wordt gezien en onderschreven, en de
vormgeving en uitwerking ervan. Het is juist deze uitwerking die vaak niet
aansluit bij wat in de praktijk van de uitvoering mogelijk is. Bij de controle
op de naleving ligt het accent eerder op de vraag of de juiste procedures
in acht zijn genomen dan op de vraag naar het bereiken van het doel. Als vervolgens
tijdens de controle sprake is van incidenten of problemen in de uitvoering,
leidt het streven naar reductie van onzekerheid vaak weer tot nieuwe, niet
zelden nog gedetailleerdere aanvullende regelgeving. Deze opeenstapeling van
regels en controles belast het primaire proces zwaar3.Net zoals er bij het maken van wet- en regelgeving te weinig gewerkt wordt
op basis van een inschatting van risico's, wordt de inzet van beheersingsmaatregelen
en audits nog onvoldoende gebaseerd op een daadwerkelijke risicoafweging.
Dit heeft onder meer tot gevolg dat processen met een laag risico op dezelfde
manier worden beheerst en gecontroleerd als processen met een hoog risico.
De minder belangrijke zaken krijgen zo ten onrechte te veel aandacht.
De echt belangrijke zaken blijven onderbelicht.Doordat risico's vooraf vaak niet expliciet worden benoemd, noch richting
Tweede Kamer, noch voor de interne sturing, is ook het sturen op risico's
lastig. Logisch gevolg hiervan is dat ook de beoordeling van de verantwoording
nog te weinig plaats vindt vanuit het besef dat risico's onvermijdelijk zijn.
Deze beoordeling zou zich niet moeten richten op de incidentele fouten, maar
op de vraag of er op een verantwoorde wijze met risico's wordt omgegaan (risicomanagement).
Als gevolg van het ontbreken van dit besef ervaart het lijnmanagement de regelgeving
en het sturings- en beheersingsinstrumentarium vaak niet als een tool of management, maar eerder als een last en een sta-in-de-weg
voor een effectieve uitvoering. Box 3.2: Voorbeelden van belastende regelgeving verdeeld
naar de verschillende te onderscheiden categorieën.(1) Europese regelgevingDe Europese aanbestedingsregels worden door zowel overheden als aanbieders
als zeer belastend ervaren. Zonder geweld te doen aan de doelstelling van
transparantie in de procedure met als gevolg een betere prijs-kwaliteitverhouding
zouden mogelijkheden voor deregulering moeten worden gezocht. Omdat aanpassing
van de Europese regelgeving minimaal een weg van de lange adem betekent zou
vooral gekeken moeten worden naar manieren waarop deze regelgeving in de Nederlandse
context meer werkbaar kan worden vormgegeven. Bijkomend voordeel is dat dan
ook de (accountants)controle, die er op is gericht te onderzoeken of in de
juiste gevallen Europees is aanbesteed en of de procedureregels zijn gevolgd,
evenredig kan worden verminderd.(2) Regelgeving in VBTB-verbandHoewel de Regeling Prestatie-indicatoren en evaluatieonderzoek (RPE) uitgaat
van een kosten- batenafweging bij het inzetten van regulier en periodiek meetinstrumentarium,
blijkt deze regeling in de praktijk te veel te worden opgevat als een plicht
tot het meetbaar maken van alle beleids- en operationele doelstellingen. Hierdoor
worden mogelijk voor de analyse irrelevante indicatoren gemeten puur en alleen
omdat bepaalde indicatoren wel en andere (mogelijk voor de analyse relevantere
indicatoren) minder of niet meetbaar zijn. Het is niet altijd duidelijk wat
de waarde is van dat wat wordt gemeten. Hoewel meten vaak weten betekent,
is niet in alle gevallen duidelijk wat we dan weten.(3) Rijksbrede regelgeving op het terrein van financieel
en materieel beheerDe baseline financieel en materieel beheer bevat de bestaande regelgeving
op het gebied van financieel en materieel beheer. Eén van de ministeriële
regelingen die hierin is opgenomen de Regeling departementale begrotingsadministraties.
Deze beslaat inclusief bijlagen meer dan 100 pagina's. In deze regeling staat
zeer uitgebreid en gedetailleerd beschreven waaraan de begrotingsadministratie
moet voldoen. De regeling lijkt meer een soort handleiding dan dat het de
meest essentiële punten bevat waaraan een administratie moet voldoen.
De vraag is of alle opgenomen bepalingen noodzakelijk zijn. Er staat bijvoorbeeld
opgesomd welke gegevens ontleend moeten kunnen worden aan de voorraadadministratie
(dit in aanvulling op het Besluit materieelbeheer). Eén van de gegevens
wordt gevormd door de namen van de centrale voorraadbeheerders. Vraag is of
dit rijksbreed geregeld moet zijn of dat dit aan de departementen zelf kan
worden overgelaten.(4) Interne departementale regelgevingDepartementale keuzes kunnen de controlelast stevig beïnvloeden.
Het volgende eenvoudig voorbeeld laat de gevolgen van departementale regelgeving
zien voor de controle als een ministerie bijvoorbeeld bepaalt dat in contracten
een uurtarief is opgenomen, dan zal aan de hand van urenbriefjes moeten worden
geïnventariseerd of het aantal gewerkte uren klopt met aantal uren op
de factuur, of het uurbedrag op de factuur juist is en of het product is geleverd.
Wordt echter een totaalbedrag opgenomen en een te leveren eindproduct dan hoeft uitsluitend gecontroleerd te worden of de
prestatie is geleverd (prestatieverklaring) en of het totaalbedrag op de factuur
klopt met het bedrag in het contract. Hiermee is overigens niet gezegd dat
de ene wijze beter is dan de andere. Het is de situatie die de keuze bepaalt.3.3 Begrotingsproces nog onvoldoende resultaatgerichtEind jaren '90 is de operatie Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording
(VBTB) ingezet. Doelstelling daarvan was om te komen tot een betere koppeling
tussen resultaten, maatregelen en geld in het begrotingsproces.Op het moment van het schrijven van dit rapport wordt de VBTB aanpak geëvalueerd.
Toch kan hier al een aantal knelpunten worden genoemd. In de begroting lijken
teveel beleidsdoelstellingen te zijn opgenomen. Het lijkt dringend nodig te
komen tot minder en vooral politiekere doelstellingen. Door het grote aantal
(en de grote diversiteit) aan overheidsdoelstellingen zijn prioriteiten namelijk
lastig te stellen.Ook lijkt met VBTB het accent te zeer komen te liggen op het meten, zonder
dan precies te weten wat we vervolgens weten. Lijnverantwoordelijken ervaren
VBTB daardoor eerder als een instrument van de staf dat veel inspanning kost
en vooralsnog weinig lijkt bij te dragen aan de sturing van het primaire proces.
Louter het meetbare, en dat is vaak het financiële, lijkt belangrijk.
Als deze observaties in de evaluatie worden bevestigd moet worden vastgesteld
dat VBTB zich daarmee dreigt te verengen tot een discussie over financieel
beheer in plaats van over de vraag of doelen zijn bereikt.3.4 Verantwoording en verantwoordelijkheid krijgen onvoldoende
aandachtDe verantwoording aan de Staten-Generaal, als sluitstuk van de begrotingscyclus,
krijgt nog te weinig aandacht van politiek, media en van de Staten-Generaal
zelf. Het verschil met de aandacht voor beleidsvorming en begroting is enorm.
Het lijnmanagement besteedt in het verlengde hiervan nog te weinig aandacht
aan de verantwoording. Men richt zich nog te veel op de financiële verantwoording
in plaats van op de vraag of en zo ja in hoeverre beleidsdoelstellingen zijn
gerealiseerd. Het financieel beheer over het bredere geheel is, sedert de
operatie Comptabel Bestel, op orde. Dit krijgt daardoor de facto wezenlijk minder aandacht van het lijnmanagement. De verantwoording
die niettemin en detail wordt gevraagd, verwordt
daarna tot een plichtmatige exercitie, uitgevoerd door de staf, waardoor ze
te veel gaat over de inzet van middelen en het proces daaromheen (het financieel
beheer) en te weinig over de realisatie van doelen.Het lijnmanagement heeft ook voor de bedrijfsvoering (de primaire en ondersteunende
processen) niet altijd de aandacht die nodig is. Dit geldt vooral voor de
zogeheten beleidskernen op de ministeries. Bedrijfsvoering wordt nog al eens
ervaren als last in plaats van als middel om de beleidsdoelstellingen te bereiken.
Beleid en beheer zijn niet gelijkgestemd. Uitvoeringsorganisaties onderscheiden
zich wat betreft aandacht voor bedrijfsvoering en verantwoording veelal in
positieve zin van de kerndepartementen. Beleidsdirecties zullen meer aandacht
krijgen voor bedrijfsvoering naarmate daarover nadrukkelijker verantwoording
wordt gevraagd, die verantwoording betrekking heeft op de processen die wezenlijk
zijn en er met die verantwoording ook iets gedaan wordt. In de beleidsomgeving
zijn er nog te weinig effectieve managementtools om dit te bewerkstelligen.
Hoewel het topmanagement zeker geneigd is meer en meer aandacht te schenken
aan beheers- en uitvoeringsvraagstukken, blijft de bedrijfsvoering in relatie
tot de beleidsdirecties vooral een zaak van de stafdirecties Financieel-Economische
Zaken (FEZ) en Auditdienst (AD). De lijnverantwoordelijken ervaren de bijdrage
van de beide bedrijfsvoeringdirecties niet altijd als toegevoegde waarde1.3.5 Te sterke focus op rechtmatigheid en financieel beheerBij vrijwel alle ministeries zijn in de afgelopen jaren goedkeurende accountantsverklaringen
bij de jaarrekening gegeven. Dit betekent bij de huidige goedkeuringstolerantie
dat minder dan 1% van de uitgaven onrechtmatig is. Box 3.3: Gevolgen toepassen van kwantitatieve goedkeuringstoleranties
(1% norm) bij UWVToepassing van de 1%-norm bij de uitkeringen op grond van de Werkloosheidswet
leidt er toe dat de invulling van rechtmatigheid vrijwel uitsluitend het domein
is geworden van de wetgevingsjuristen en de accountant.Bij de beoordeling of een uitkering geheel of gedeeltelijk onrechtmatig
is wordt een lijst met ongeveer 45 aspecten gehanteerd. Deze aspecten vloeien
voort uit de vele complexe wettelijke voorschriften en daarop gebaseerde regels.
Veel aspecten worden overigens weer verder gedetailleerd naar in totaal 120
subaspecten.Sommige aspecten hebben alleen een formele betekenis («heeft de
verzekerde het werkbriefje ondertekend»), sommige een materiële.Bij een complexe wet als de Werkloosheidswet kan er veel fout gaan of
als fout worden geïnterpreteerd. Tussen de uitvoeringspraktijk en degenen
die de beoordeling achteraf uitvoeren ter vaststelling van het rechtmatigheidpercentage
kan een uitgebreide wetstechnische discussie ontstaan over de rechtmatigheid.
Desondanks geldt ook hier de 1%-norm. De afweging tussen rechtmatigheid en
doelmatigheid ontbreekt.Eind jaren '80 van de vorige eeuw werd de Operatie Comptabel Bestel2 ingezet, om de rechtmatigheid en de beheersbaarheid
van de overheidsuitgaven op orde te krijgen. De kern van deze operatie was
om te komen tot verbetering van het financieel beheer en een snellere en betere
informatievoorziening aan de departementsleiding en het parlement.Box 3.4: Doelen Operatie Comptabel Bestel– Herinrichting van de begrotingsstukken, zodat de Staten-Generaal
beter in staat zijn het budget- en autorisatierecht uit te oefenen;– Realisatie van een snellere en efficiëntere informatie-uitwisseling
over begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording (de jaarrekening),
mede als gevolg waarvan een versnelling van de oplevering van financiële
verantwoordingen kan worden bereikt;– Versterking van de financiële functie;– Invoering van een geïntegreerd verplichtingen/kasstelsel;– Invoering van een administratieve organisatie die resulteert in
een ordelijke begrotingsvoorbereiding en -uitvoering.De ministeries hebben door de Operatie Comptabel bestel een enorme verbetering
van het financieel beheer gerealiseerd. De control- en auditfuncties hebben
hieraan een belangrijke bijdrage geleverd. Zowel de rechtmatigheid
als het financieel beheer zijn daarmee in feite op orde. Daarmee wordt, zoals
eerder aangegeven, slechts een beperkt deel van de werkelijkheid van de overheidsuitvoering
gedekt. Strakke tolerantiegrenzen kunnen ertoe leiden dat vooral bij die regelingen
waar de detaillering het verst is doorgeschoten de uitvoering nooit«rechtmatig»
zal zijn. Daarmee wordt in sommige gevallen een beeld van de werkelijkheid
gecreëerd dat door de lijnverantwoordelijken en de feitelijke uitvoerders
niet meer herkend wordt.3.6 Inrichting en werkwijze stelsel control, controle
en toezichtDe Algemene Rekenkamer voegt aan de interne
control en de departementale accountantscontrole, de externe controle toe.
De Algemene Rekenkamer geeft voor de Tweede Kamer een eigen, onafhankelijk
oordeel over het financieel beheer en de rechtmatigheid van de uitgaven bij
de departementale jaarverslagen. De Algemene Rekenkamer maakt bij haar onderzoek
zoveel mogelijk gebruik van de werkzaamheden die de departementale auditdiensten
hebben uitgevoerd. De aanvullende onderzoeken, die de Algemene Rekenkamer
nodig heeft voor haar eigen oordeelsvorming, worden als belastend ervaren.De doelstelling van de Algemene Rekenkamer om met haar bevindingen, conclusies
en aanbevelingen de kwaliteit van de rijksdienst verder te verbeteren komt
minder uit de verf naarmate de bevindingen weinig toevoegen aan de al binnen
de organisatie gesignaleerde bevindingen, vooral als het om minder belangrijke
tekortkomingen gaat. Verder leidt de (gepercipieerde) gerichtheid van de Algemene
Rekenkamer op fouten, waarbij grote en kleine fouten op dezelfde manier meewegen
bij de beoordeling van de rechtmatigheid, tot veel onvrede bij de ministeries.
Tot slot hanteert de Algemene Rekenkamer bij haar oordeelsvorming in sommige
gevallen andere normen dan de departementen zelf. Inmiddels is hierover afgesproken
dat dit transparant in de respectievelijke rapportages tot uitdrukking wordt
gebracht. Box 3.5: Verschillen tussen werkwijze Algemene Rekenkamer
en DAD'sElk jaarverslag wordt door departementale auditdienst voorzien van een
accountantsverklaring bij de jaarrekening (de zogenoemde certificerende functie).
De accountantsverklaring heeft betrekking op de financiële informatie
in de jaarverslagen en de departementale saldibalansen (voldoen aan de verslaggevingvoorschriften,
deugdelijk/betrouwbaar, rechtmatig). De auditdienst brengt een samenvattend
rapport van bevindingen uit over:– het gevoerde financieel en materieel beheer en de ten behoeve
van dat beheer bijgehouden administraties (oordeel of voldaan is aan de eisen
rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid);– de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en
de bedrijfsvoering.Bij de controle van de jaarrekening wordt zoveel mogelijk gesteund op
de interne betrouwbaarheidssystemen en de uitgevoerde audits. Gecontroleerd
wordt of de relevante onderdelen van de systemen hebben gewerkt zoals ze zouden
moeten werken (systeemgerichte controle). Daar waar nodig worden aanvullende
werkzaamheden verricht voor de oordeelsvorming (gegevensgerichte controle).
De accountantsverklaring en het samenvattend rapport zijn er primair ten behoeve
van de minister en blijven daarmee intern, maar vormen tevens voor de Algemene
Rekenkamer een belangrijke basis voor het rechtmatigheidsonderzoek. De Algemene
Rekenkamer beoordeelt of zij de resultaten van het werk van de auditdiensten
over kan nemen. Daarbij hanteert zij in sommige gevallen andere normen dan
de auditdiensten. Deze verschillen zijn:– De Algemene Rekenkamer geeft geen accountantsoordeel en laat zich
bij haar normatiek leiden door de bestaande wet- en regelgeving. De DAD's
zijn daarnaast gebonden aan de NIVRA beroepsregels en verstrekken wel een
accountantsverklaring. – De Algemene Rekenkamer laat, met het oog op het budgetrecht van
de Tweede Kamer, de artikeltolerantie van invloed zijn op het oordeel over
de financiële informatie in het jaarverslag, terwijl bij de DAD's in
het bijzonder de goedkeuringstolerantie voor het totale jaarverslag bepalend
is voor de accountantsverklaring.– De gevonden fouten worden door de verschillende controleurs niet
altijd op dezelfde manier gewogen en beoordeeld. Voor de beoordeling van de
rechtmatigheid telt de Algemene Rekenkamer fouten en onzekerheden bij elkaar
op. De DAD's maken onderscheid tussen fouten en onzekerheden en nemen deze
ieder op een eigen wijze mee in de beoordeling van de rechtmatigheid (conform
het Handboek controle DAD en de NIVRA beroepsregels die hierop van toepassing
zijn).De ambtelijke top van een ministerie heeft geen onafhankelijke gesprekspartner
op het gebied van de bedrijfsvoering. Het audit committee van de meeste ministeries bestaat uit (plaatsvervangend) leden van
de bestuursraad, aangevuld met de directeuren FEZ en DAD. Het audit committee is dan ook, in tegenstelling tot de situatie in het bedrijfsleven, vooral gericht op het gecoördineerd
besluiten over en het krijgen van draagvlak voor maatregelen die gericht zijn
op het oplossen van beheersingsvraagstukken. Het audit
committee is niet belast met het uitoefenen van (onafhankelijk) toezicht.Veel taken van de overheid worden uitgevoerd door zelfstandige bestuursorganen
(ZBO's) of rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). De overheid stelt
vanuit het publieke belang (rand)voorwaarden aan de uitvoering van deze taken.
Op de naleving hiervan wordt vervolgens door of namens de overheid toezichtgehouden. Dit verticale toezicht kent verschillende
invalshoeken. Vanuit de invalshoek van opdrachtgever en kadersteller is het
toezicht van een minister vooral inhoudelijk en beleidsmatig gericht. Vanuit
de invalshoek van de verantwoordelijkheid voor het effectief omgaan met publieke
middelen is het toezicht van een minister vooral gericht op de continuïteit
en de bedrijfsvoering. De beide rollen vallen vaak samen en kunnen dan ernstig
conflicteren.De reikwijdte en de invulling van het toezicht en de eisen die aan verantwoording
door en controle van externe organisaties worden gesteld zijn primair afhankelijk
van keuzes op het betreffende beleidsterrein. Dit kan per taak en organisatie
verschillen. In een aantal sectoren (sociale zekerheid, zorg) wordt ook toezicht
uitgevoerd door een specifiek hiertoe in het leven geroepen toezichthouder.
Beleidsdirectie, FEZ, inspectie of toezichthouder en DAD spelen hierbij allen
een eigen rol. Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer de afgelopen jaren veel
eigen onderzoek verricht bij ZBO's en RWT's1.
Organisaties op afstand die gebruik maken van Europese gelden worden verder
ook nog gecontroleerd door de Europese Commissie en/of de Algemene of de Europese
Rekenkamer. Doordat verschillende toezichtaspecten bij verschillende toezichthoudende
organen zijn ondergebracht, kan dit bij de organisaties op afstand de beleving
oproepen constant te worden gecontroleerd, waarbij niet in alle gevallen duidelijk
is welke de toegevoegde waarde of het doel is van weer een nieuwe controle.
Als daarbij dan ook nog eens de controleurs blijk geven het primaire proces
onvoldoende te kennen neemt het respect voor controles snel af en daarmee
ook de bereidheid om met de bevindingen verbeteringen aan te brengen.De minister van Financiën heeft verschillende
taken binnen de financiële kolom. Zo heeft hij een toezichthoudende en
coördinerende verantwoordelijkheid voor de doeltreffendheid en doelmatigheid
van de bestedingen en het financieel management bij het Rijk. Ook bepaalt
de minister van Financiën de budgettaire kaders en ziet hij toe op de
handhaving hiervan. Ten aanzien van het toetsen van de kwaliteit
van het financieel en materieel beheer werd deze verantwoordelijkheid tot
voor kort ingevuld in de vorm van monitoring van de knelpunten in het financieel
beheer bij de departementen en de agentschappen. De toegevoegde waarde hiervan
wordt door de vakministeries echter niet altijd gezien. De financieel beheerbrief
wordt in dit kader vaak aangehaald als voorbeeld van hoe zaken in het huidige
stelsel dubbel worden gedaan.1De inefficiënties in de werking van de controletoren vragen om een
betere onderlinge coördinatie van de planning en aanpak van control,
controle en toezicht. Control (ex ante) en controle en toezicht (ex post)
kunnen voor een zeker deel als communicerende vaten worden gezien. Hoe meer
inspanning voorafgaand en tijdens het proces van uitvoering is besteed aan
control (sturing en beheersing), hoe eenvoudiger (en daarmee minder belastend)
de controle en het toezicht ingericht zouden kunnen worden. Hiertoe is uniformering
van normen en terminologie essentieel.3.7 SlotbeschouwingDe rijksoverheid lijkt zich bij de uitvoering van beleid vooral te richten
op het vermijden van risico's. Deze neiging kan voor een deel verklaard worden
door de specifieke aandacht in politiek en media voor fouten en falen, zonder
dat er altijd oog is voor prestaties die worden gerealiseerd of voor de doelmatigheid
waarmee dat gebeurt. De neiging tot risicomijding uit zich onder meer in een
vergeefs pogen alle denkbare risico's door middel van voorschriften en regels
af te dekken.Binnen de overheid vindt op verschillende niveaus sturing en beheersing
plaats. Op politiek niveau, vanuit de ambtelijke top richting departement
en (al dan niet via beleidsdirecties) richting uitvoeringsorganisaties. Elke
laag legt steeds eigen accenten. Het probleem is dat er relatief veel (politieke)
aandacht is voor de beleidsvorming (het «wat»), maar veel minder
voor de uitvoering («het hoe»). Zo worden uitvoeringstechnische
knelpunten bij de totstandkoming van nieuw beleid niet altijd in kaart gebracht,
waardoor tijdens de doorvertaling van beleid naar lagere niveaus knelpunten
ontstaan. De uitvoering en de realisatie van beleid krijgen dus niet altijd
voldoende aandacht.Een nadruk op naleving van regels en voorschriften die niet als vanzelfsprekend
worden ervaren en/of onnodig complex zijn, leidt tot bureaucratisch gedrag
en bevordert op zijn beurt weer opnieuw risicomijdend gedrag. Er zou binnen
de overheid meer ruimte moeten zijn voor het maken van een afweging tussen
de kosten en de baten van het verminderen van risico's. Door op een transparante
manier om te gaan met risico's, wordt invulling gegeven aan een verantwoorde
wijze van bedrijfsvoering.Het risicomijdende gedrag binnen de overheid komt welhaast het best tot
uitdrukking in het streven naar nagenoeg volledige zekerheid over de rechtmatigheid
van de besteding van 's rijksmiddelen. Nederland hanteert een goedkeuringstolerantie
van maximaal 1% aan onrechtmatigheden. Aangezien er vrijwel alleen maar goedkeurende
accountantsverklaringen worden afgegeven, betekent dit dat er redelijke zekerheid
over bestaat dat minimaal 99% van de financiële transacties rechtmatig
geschiedt. In het bedrijfsleven, bij overheden in de ons omringende landen
en binnen de EU wordt een dergelijk hoge mate van rechtmatigheid niet gehaald.Het najagen van een dergelijk hoge mate van rechtmatigheid gaat gepaard
met hoge kosten en is daarmee, in vele gevallen, nauwelijks meer doelmatig
te noemen. Het realiseren van het laatste procent rechtmatigheid is onevenredig
duur. Deze overweging is momenteel geen factor bij de inrichting van de control
en controleprocessen. Ook het functioneren van de controletoren lijkt minder efficiënt
dan mogelijk zou zijn als de verschillende control-, controle- en toezichtdisciplines
meer onderling zouden afstemmen. Eigen werkwijzen, onderzoeksplanningen en
vooral normen, toetsings- en beoordelingscriteria zorgen voor een onnodig
hoge controlelast bij de uitvoering.4 Hoe kan het beter?4.1 InleidingRegels zijn nodig om het overheidshandelen in goede banen te leiden, maar
een overmaat aan regels is niet uitvoerbaar en handhaafbaar en staat bovendien
doelmatig en doeltreffend presteren in de weg. Controle en toezicht zijn nodig
om het overheidshandelen te kunnen beoordelen, maar een overmaat aan controle
en toezicht vormt een onevenredige belasting voor de uitvoering. Wanneer regels,
controle en toezicht te ver doorschieten komt een goede overheidsprestatie
in gevaar, hetgeen het vertrouwen in het functioneren van de overheid ondermijnt.
Op verschillende plaatsten zijn regels en controles (te) talrijk en (te) gedetailleerd.Het stelsel van control, controle en toezicht zoals dat is gegroeid, is
op een aantal punten toe aan een grondige herijking. Gezocht moet worden naar
een werkbare balans tussen baten (de toegevoegde waarde in termen van ordening)
en lasten (controledruk) van regelgeving. Bedrijfsvoering moet worden ervaren
als middel om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Organisaties die belast
zijn met control, controle en toezicht moeten hun werkzaamheden, normen en
methoden goed op elkaar afstemmen om de belasting van de uitvoering te minimaliseren
zonder daarbij de nauwkeurigheid uit het oog te verliezen. Uitgangspunt bij
de herijking van het stelsel van control, controle en toezicht is, dat de
overheidsmanager de plicht heeft om zich te verantwoorden. Die verantwoording
mag hem of haar ook klip-en-klaar worden gevraagd.De Tweede Kamer is binnen ons staatsbestel de politieke controleur. Om
haar werk te kunnen uitvoeren behoeft zij zowel verantwoordingsinformatie
die aansluit op de begrotingscyclus als het onafhankelijk oordeel van de Algemene
Rekenkamer als extern controleur van de overheid hierover.Zelfbewuste burgers hebben het recht om te weten wat er met hun belastinggeld
wordt gedaan. Zelfbewuste overheidsorganisaties moeten het als een voorrecht
beschouwen om verantwoording af te leggen. De kwaliteit van de overheidsprocessen
is hierbij gebaat. Een inhoudelijk betekenisvolle verantwoording zal de ministeriële
verantwoordelijkheid versterken, het publieke debat stimuleren en uiteindelijk
het vertrouwen in de overheid ten goede komen.4.2 Bouwstenen voor de inrichting van een governance-model4.2.1 GovernanceGovernance is het geheel van maatregelen ter
waarborging van de onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen
en toezicht houden van een overheidsorganisatie, gericht op een efficiënte
en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op
een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden1. Governance omvat dus het
transparant maken van de organisatiedoelen en -strategie, de wijze waarop
deze worden bereikt en het geld dat daarmee gemoeid is. In die zin sluit governance naadloos aan op VBTB. Gemeenschappelijke normen en waarden, ook
wel de do's and dont's die mede zijn ontleend
aan de missie van een organisatie en de omgeving waarin zij opereert, geven
hieraan richting. Hierbij spelen zaken als professioneel gedrag, loyaliteit,
integriteit en verantwoordelijkheid nemen een belangrijke rol.4.2.2 SturingsfilosofieDe sturingsfilosofie binnen de rijksdienst
is erop gericht dat de beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. Allereerst
vraagt dat om het helder beleggen en verwoorden van de verantwoordelijkheden
en daarbij behorende bevoegdheden, zodat deze voor ieder duidelijk zijn. De
eigenheid van een organisatie is bij het invullen van de sturingsfilosofie
een belangrijke factor. De overheidsmanager kent deze eigenheid het best.
Hij dient als «proceseigenaar» dan ook een centrale plaats te
hebben bij de sturing en beheersing, met alle lusten én lasten van
dien. De proceseigenaar bepaalt, binnen de gegeven politieke en wettelijke
kaders, de wijze waarop de instrumenten waarvoor is gekozen het best kunnen
worden ingezet, alsook de risico's en de risicobeperkende maatregelen. De
manager betrekt zo zowel de risico's die de doelbereiking in de weg zouden
kunnen staan, als het belang van het handhaven van de regels (rechtmatigheid)
bij de inrichting van de processen.Wanneer de manager constateert dat normen, regels en afspraken een doelmatige
en doeltreffende realisatie van beleidsdoelstellingen in de weg staan zal
hij dat op een transparante wijze aan de orde moeten stellen. Afwijken van
normen, regels en afspraken kan in bijzondere gevallen en mits binnen de grenzen
van de beginselen van rechtsstatelijkheid wordt gebleven, maar moet wel worden
gemotiveerd (comply or explain). Het is aan de
minister, in gemeen overleg met de Staten-generaal, om haar reactie op de
afwijking te bepalen en eventueel de noodzakelijke middelen voor het corrigeren
daarvan ter beschikking te stellen.4.2.3 Doelen en randvoorwaardenHelder geformuleerde doelen en randvoorwaarden,
waar mogelijk verwoord in een beperkt aantal outputtermen, vormen het vertrekpunt
voor de uitvoering. In de politieke dialoog worden de beleidsdoelstellingen
bepaald, evenals de keuze voor het in te zetten instrumentarium. De uitkomst
van het politieke proces is daarmee het antwoord op de vragen wie, wat op
welke wijze krijgt, wat men daarmee geacht wordt te bereiken en op welke wijze
men zich daarover moet verantwoorden. De keuzes worden veelal vastgelegd in
wettelijke regels en scheppen zo de kaders voor de uitvoering.Heldere regelgeving die zich richt op hoofdlijnen
en die uitvoerbaar en controleerbaar is, is een conditio
sine qua non voor effectief overheidsmanagement.4.2.4 Uitvoering en risicomanagementDe uitwerking (nadere detaillering in uitvoeringsvoorwaarden) is een verantwoordelijkheid
van de overheidsorganisatie die het betreffende beleid dient uit te voeren
en vindt zo dicht mogelijk bij de uitvoering plaats. De beleidsdirecties en
uitvoeringsorganisaties zelf leggen de basis voor de bedrijfsvoering waarbinnen
control, controle en toezicht worden vormgegeven. Bij keuzes voor uitvoeringsmodaliteiten
is inzicht in de beheersmatige gevolgen daarvan immers van groot belang. In
de regelgeving die vervolgens wordt gemaakt zouden zo min mogelijk gedetailleerde
uitvoeringstechnische of procedurele bepalingen, die de uitvoering vaak nodeloos
kunnen belasten, moeten worden opgenomen. De verantwoordelijkheid voor een doelmatige en doeltreffende inrichting
en uitvoering van beleid om de doelstellingen te realiseren, wordt daarmee
een expliciete verantwoordelijkheid van het betrokken management.Realisatie van (beleids)doelstellingen is het uitgangspunt voor de sturing
van de organisatie. Risicomanagement speelt vervolgens
een belangrijke rol bij de inrichting van de processen die deze sturing mogelijk
maken. Het denken over, het omgaan met en het handelen naar risico's zal in
de besturing van overheidsorganisaties en -processen en volwaardige plaats
moeten verwerven. Dit begint met een realistische inschatting van de risico's
in de fase van de beleidsontwikkeling. Communicatie over de risico's die acceptabel
zijn ten opzicht van de kosten die (eventuele) additionele beheersingsmaatregelen
met zich meebrengen zullen in de politieke arena aan de orde moeten komen.
Hierbij zal expliciet worden gemaakt of bepaalde risico's acceptabel zijn,
dan wel of het wenselijk is deze te beheersen. Zo ontstaat voorafgaand aan
de uitvoering inzicht in de risico's, de al dan niet te nemen beheersingsmaatregelen
en de kosten en baten. Deze risico's vormen verder het aangrijpingspunt voor
de besturing en beheersing (sturen op risico's) en voor de controle en het
toezicht.4.2.5 Verantwoording, borging en vertrouwenSluitstuk van dit governance-model is de verantwoording
over de resultaten die zijn behaald. Daarbij zal inzicht worden gegeven in
de gerealiseerde doelstellingen, de prestaties en de kosten die hiervoor zijn
gemaakt. Tevens wordt ingegaan op de risico's die zijn gelopen en de wijze
waarop hiermee is omgegaan.Een professionele organisatie heeft hiertoe de processen goed geborgd. Het management moet er op kunnen vertrouwen dat
beleids- en uitvoeringsprocessen efficiënt zijn ingericht, tot de gewenste
resultaten leiden en dat de rechtmatigheid is geborgd, zodat de verantwoordelijke
minister ook juist en volledig verantwoording kan afleggen aan de Staten-Generaal.
Dit vraagt om effectieve en efficiënte beheersingprocessen die door de
verantwoordelijke manager op basis van risicoanalyses worden aangestuurd.
Audits kunnen het management zekerheid geven omtrent de kwaliteit van de ingerichte
processen.Het management dient te zoeken naar vormen van verantwoording, audit en
toezicht die aansluiten op het primaire proces en ook toegevoegde waarde leveren
voor dit proces. Daarbij geldt dat de belasting als gevolg van deze processen
(verantwoording, audit en toezicht) zo gering mogelijk moet zijn. Voorkomen
moet worden dat het beheersingsinstrumentarium te veel een werking krijgt
dóór deskundigen (stafdirecties of «stafministeries»)
vóór deskundigen (decentrale staffunctionarissen). Uitgangspunt
is een focus op het effectief en efficiënt bereiken van de beleidsdoelstellingen.
De lijn is verantwoordelijk. De staf adviseert.De externe controle is onafhankelijk gepositioneerd. Ook de externe controle
moet op een efficiënte en effectieve manier worden ingericht. Dit betekent
dat zij optimaal gebruik maakt van intern beschikbaar materiaal ten behoeve
van het oordeel.Uiteindelijk gaat het bij het stelsel van control, controle en toezicht
om de bijdrage die het levert aan een overheid die op een verantwoorde wijze
met de publieke middelen publieke doelen realiseert en daarbij niet alleen
effectief (doelbereiking) en efficiënt (zuinig) is, maar ook transparant
en zo zorgt voor de noodzakelijke basis voor vertrouwen bij burgers en politiek. 4.3 Een aanzet voor een nieuw governance-model binnen
de overheid4.3.1 SturingsfilosofieUitgangspunt is dat de beleids- en uitvoeringsprocessen zo zijn ingericht
dat de gestelde politieke doelen binnen de aangegeven kaders op een efficiënte
wijze worden gerealiseerd. De SG is, als hoogst verantwoordelijke, ambtelijke
lijnmanager binnen een ministerie, verantwoordelijk voor de feitelijke inrichting
van hetgovernance-model binnen zijn organisatie.
Hij volgt daarbij de richtlijnen van de minister.De SG kan via de verantwoording aan de minister aangeven in hoeverre de
normen, regels en afspraken een doelmatige en doeltreffende realisatie van
beleidsdoelstellingen doen slagen dan wel in de weg staan.4.3.2 Doelen, randvoorwaarden, regelgeving en uitvoeringUitvoerbare en controleerbare regelgeving is een belangrijke voorwaarde
om de beheers-, uitvoerings- en controlelasten in de hand te houden. Hoe gedetailleerder
de regelgeving hoe moeilijker het is in de uitvoering effectief te sturen,
hoe groter de kans op fouten en daarmee – dus ook – op onrechtmatigheden.
Daarbij zal er bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de uitgaven van
worden uitgegaan dat er sprake is van onrechtmatigheid bij een afwijking van
(hogere) wet- en regelgeving die algemeen verbindende voorschriften inhouden.
Bij strijdigheid met interne administratieve of uitvoeringsvoorschriften is
sprake van tekortkomingen in het financieel beheer. Door in de regelgeving
zoveel als dat maar mogelijk is de hoofdlijnen van en kaders voor beleid op
te nemen en de uitvoeringsvoorschriften zo dicht mogelijk bij het uitvoeringsniveau
vast te leggen, kan de uitvoering effectiever en doelmatiger worden aangestuurd.
Hierbij is het uiteraard van belang dat de rechtszekerheid van burgers niet
in het gedrang komt.De ambtelijke professional heeft, binnen de kaders zoals die door de politiek
zijn gegeven, een belangrijke verantwoordelijkheid bij het vormgeven van de
uitvoering van het beleid (het «hoe»). Het gaat hierbij uitdrukkelijk
niet om het bepalen van de beleidsdoelen of de keuze van het in te zetten
beleidsinstrumentarium (dat is en blijft uiteraard het prerogatief van de
politiek), het gaat vooral om het bezien welke voorwaarden worden gesteld
bij en aan de uitvoering (bijvoorbeeld welke gegevens dienen te worden aangeleverd
ten behoeve van een subsidieaanvraag; op welke wijze wordt de controle vormgegeven;
hoe wordt de voorlichting aan de burger ingericht). De ruimte die het ambtelijk
management daarbij heeft wordt vanzelfsprekend begrensd door wat de wet reeds
geregeld heeft en in welke mate bewindspersonen en volksvertegenwoordiging
daaraan verdere invulling willen geven.Risicomanagement speelt niet alleen een belangrijke rol tijdens de fase
van beleidsvoorbereiding en politieke besluitvorming, maar uitdrukkelijk ook
tijdens de uitvoering. Met risicomanagement wordt steeds transparant aangegeven
welke risico's worden gelopen en hoe en tegen welke kosten deze eventueel
kunnen worden afgedekt. Om de ruimte voor afweging van kosten en baten in
het risicomanagement te vergroten is van belang dat meer maatwerk wordt betracht
bij het omgaan met de tolerantiegrenzen voor de rechtmatigheid. Dit lijkt
ook mogelijk wanneer het management niet in staat is aan wet- en regelgeving
rechtmatig uitvoering te geven en hierover zelf verantwoording af kan leggen.Door de uitvoering meer effectief te betrekken bij de vormgeving van het
beleid kan beter rekening worden gehouden met mogelijk uitvoeringstechnische
knelpunten. Naarmate de regelgeving meer op hoofdlijnen blijft en de voor
de uitvoering verantwoordelijke overheidsorganen een grotere
vrijheid krijgen bij de uitvoering van regelingen kan tegemoet worden gekomen
aan het bezwaar van «onuitvoerbare» regelgeving. Daarbij hoort
tegelijk de plicht dat uitvoeringsorganisaties zich over de uitvoering klip-en-klaar
verantwoorden.Ten aanzien van de bestaande regelgeving is opschoning, in het bijzonder
daar waar het de vele uitvoeringsvoorschriften betreft, dringend gewenst.
Uitgangspunt hierbij is het reduceren van de belasting van het uitvoeringsapparaat.
Bij de opschoning kan worden aangesloten bij het project dat thans in het
kader van het Project Andere Overheid door het ministerie van Justitie wordt
uitgevoerd om te komen tot meer kaderstellende wetgeving. Ook de ambitie van
de minister voor BVK om de administratieve lasten van wet- en regelgeving
die (ook) voor de overheid geldt te reduceren biedt aanknopingspunten. Tot
slot zou ook gesteund kunnen worden op de periodieke beoordeling van de kwaliteit
van de wetgeving door de Raad van State1.De vraag die bij deze opschoningsanctie beantwoord moet worden is of bepalingen in de wetgeving essentieel zijn voor
het bereiken van de beleidsdoelstellingen, het beheersen van risico's of om
rechtsstatelijke beginselen te waarborgen. Uitvoeringsbepalingen, waarvoor
algemeen verbindende wet- en regelgeving zoveel mogelijk zou moeten worden
geschoond, kunnen indien nodig in interne uitvoerings- of procedurevoorschriften
worden vastgelegd. Daarvoor kunnen ook minder zware eisen gelden, waar het
gaat om controle en beoordeling (in termen van tekortkomingen die nog niet
«onrechtmatig» behoeven te zijn).Ook de regelgeving voor de begrotingscyclus en de bedrijfsvoering kan
nog verder worden opgeschoond. Hoewel dit onlangs al bij de rijksbegrotingvoorschriften
gebeurde moet worden bezien waar verdere mogelijkheden voor reductie liggen.
Ook moet worden gekeken naar de regeling departementale begrotingsadministraties,
de regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoeken en de baseline financieel
en materieel beheer (waarin de bestaande regelgeving is opgenomen). Uitgangspunt
voor de opschoning is dat de departementen en uitvoeringsorganisaties, binnen
bepaalde rijksbrede kaders, zoveel mogelijk vrijheid krijgen om zelf invulling
te geven aan het financieel management.4.3.3 Verantwoording afleggenSluitstuk van de uitvoering is de verantwoording die daarover wordt afgelegd.Het ambtelijk toplijnmanagement legt in de bestuursraad van het ministerie
verantwoording af over de bereikte resultaten, de risico's die zich hebben
voorgedaan, de doelmatigheid van de uitvoering en het beheer en de rechtmatigheid
van de financiële transacties. De managementverantwoording moet dus aan
inhoudelijke eisen voldoen en een minimaal aantal onderwerpen afdekken. Dwingende
formats voor de bewoordingen van een dergelijke verantwoording worden vermeden.
In de bestuursraad wordt de realisatie van de beleidsdoelstellingen gevolgd,
worden de middelen bewaakt en worden de bedrijfs- en beheersrisico's onder
ogen gezien. Dit alles op zodanige wijze dat de minister zich kan verantwoorden
op het niveau van de begrotingsartikelen. De leden van de bestuursraad die
verantwoordelijk zijn voor (relaties met) uitvoeringsorganisaties besteden
hier expliciet aandacht aan.De verantwoording van het ambtelijk topmanagement dient mede als basis
voor de managementverantwoording van de SG. Ook hiervoor geldt dat deze aan
inhoudelijke eisen moet voldoen en een minimaal aantal onderwerpen moet afdekken
en dat geen dwingend format voor de bewoordingen van de verantwoording wordt
voorgeschreven. De concerncontroller (de directeur FEZ) dient daarbij als
belangrijke gesprekspartner voor de SG en de bestuursraad. In
deze managementverantwoording is ruimte voor nuancering en toelichting en
kan ook aandacht worden besteed aan lopende verbetertrajecten, complexiteit
of mogelijke tegenstrijdigheid van regelgeving die een goede uitvoering ervan
in de weg staat, aan evaluatie van die regelgeving, etc. Het lijnmanagement
baseert zich bij het opstellen van de managementverklaring primair op het management control systeem (inclusief de interne kwaliteitssystemen).
Het lijnmanagement kan verder (operational) audits laten uitvoeren om te beoordelen of de kwaliteit
van de processen voldoende is om tot een doelmatige en rechtmatige uitvoering
te komen.Anders dan nu het geval is bepleit de werkgroep dat het management met
de managementververantwoording zich ook zelf verantwoordt over de rechtmatigheid.
Materieel is de totstandkoming daarvan niet anders dan nu het geval is, maar
het is niet zonder betekenis dat het management zelf uitspreekt
in welke mate het in staat is de regelgeving rechtmatig uit te voeren en de
bedrijfsprocessen naar behoren in te richten. Het is aan de accountant om
daarover een getrouw beeld-verklaring af te geven.Het ambtelijk management van een ministerie verantwoordt zich tegenover
de minister in een document dat naar de tekst en strekking van de Wet openbaarheid
van bestuur openbaar is. Die verantwoording is daarmee in beginsel een publiek
stuk dat, onder verantwoordelijkheid van de minister, bijvoorbeeld via internet,
openbaar gemaakt kan worden. Dat geldt voor de managementverklaring van de
SG, maar ook voor die van directies van ZBO's. Het management van het ministerie
(de SG) en van ZBO's is daarop, binnen de grenzen van de ministeriële
verantwoordelijkheid, ook extern aanspreekbaar. De minister kan de SG bijvoorbeeld
onder zijn verantwoordelijkheid in het parlement een toelichting laten geven
op onderdelen van het departementale beheer. Dit is niet in strijd met de
ministeriële verantwoordelijkheid, maar kan deze juist versterken.De managementverantwoording, voorzien van de verklaring van getrouwheid
van de auditdienst dient, samen met de bevindingen van het audit committee1, als basis voor het
oordeel van de minister over het beheer van het departement en over de rechtmatigheid
van de financiële transacties. Dit oordeel wordt bij het jaarverslag
gevoegd. De SG verantwoordt zich daarmee tegenover de minister over de prestaties,
de risicobeheersing en de rechtmatigheid van de financiële transacties,
inclusief de oorzaken indien uitgaven onrechtmatig zijn. Tegenover deze meer
zichtbare verantwoording van het ambtelijk topmanagement zou een ruimere tolerantie
bij de rechtmatigheid moeten staan. Box 4.1: Beschrijving verantwoording binnen de Britse
overheid.In het Verenigd Koninkrijk functioneert het ambtelijk apparaat (inclusief
de op afstand geplaatste agencies) geheel onder
de ministeriële verantwoordelijkheid. Toch is er sprake van een zekere
taakverdeling tussen de politiek verantwoordelijke minister en zijn ambtelijk
apparaat. De minister is vooral verantwoordelijk voor het bepalen van het
beleid (het «wat»), terwijl het ambtelijk apparaat verantwoordelijk
is voor het bepalen van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de uitvoering
(het «hoe»). Deze scheiding vertaalt zich ook in de wijze waarop
de verantwoording is vormgegeven. De zogenoemde chief accounting
officer, in de regel de secretaris-generaal van een ministerie (of
de hoogst verantwoordelijke binnen een agency),
legt over de wijze van uitvoering verantwoording af door middel van een zogenoemd in control statement. Jaarlijks verschijnt de chief accounting officer voor het Public Accounts Committee2. Hierbij
valt de chief accounting officer overigens geheel
onder de verantwoordelijkheid van de betreffende minister. Dit blijkt onder
meer uit het feit dat een minister bij een verschil van mening over de verantwoording
de accounting officer een opdracht kan geven die
dan wel openbaar gemaakt moet worden.In een dergelijk stelsel dient het audit committee een meer onafhankelijke rol te krijgen als gesprekspartner van de
bestuursraad om zo te waarborgen dat voldoende tijdig gewezen wordt op de
relevante risico's en de te nemen beheersingsmaatregelen. In het audit committee zouden dan ook vaker dan nu het geval is onafhankelijke
leden moeten worden benoemd («vreemde ogen dwingen»). In het audit committee wordt in ieder geval het auditplan van
de auditdienst besproken en afgestemd met de controlactiviteiten van de directie
FEZ. Het audit committee is ook verantwoordelijk
voor het monitoren van de uitvoering van de bevindingen zoals die uit audits
komen. Uitgangspunt voor het audit committee zijn
hierbij de risico's en de risicobeheersingmaatregelen van de organisatie bij
het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen. Bij zijn oordeelsvorming
betrekt het audit committee de bevindingen van
de auditdienst.In het verlengde van de intensievere afstemming en samenwerking op departementaal
niveau tussen de directies FEZ en DAD dient binnen het ministerie van Financiën
meer aandacht te zijn voor een intensievere afstemming van de beleidsmatige
vormgeving van de (financial)control- en de auditfunctie.
Er zou vanuit één visie met het IOFEZ en IODAD naar het functioneren
van de financiële functie gekeken moeten worden.4.3.4 BorgingWanneer door het management een jaarverslag wordt opgesteld met een managementverantwoording
over het beheer en de rechtmatigheid, dan kan de auditdienst, in plaats van
de te stellen eisen verklaring zoals die nu wordt afgegeven, in de toekomst assurance geven bij de verantwoordingsinformatie van het
management in de vorm van een verklaring van getrouwheid aan de minister.
Deze verklaring van getrouwheid heeft zowel betrekking op de financiële
informatie in de jaarrekening als op de verklaring van het management over
de rechtmatigheid.Een goedkeurende verklaring kan dan toch worden afgegeven als het management
aangeeft onrechtmatige uitgaven te hebben gedaan (niet zijnde fraude), mits
die daadwerkelijk voldoende zijn toegelicht.Deze interne accountantsverklaring vormt voor de minister mede input om
het jaarverslag met een gerust hart ten aanzien van de betrouwbaarheid daarvan
door te kunnen sturen aan de Staten Generaal. De auditdienst blijft zijn werkzaamheden
zo inrichten dat de Algemene Rekenkamer haar oordelen op artikelniveau, conform
de door de Staten Generaal gestelde eisen, kan afgeven. De huidige afspraken
tussen auditdiensten en Algemene Rekenkamer in dit verband zullen onverkort
worden voortgezet.In onderstaande box wordt de huidige situatie afgezet tegen de beoogde
nieuwe situatie. Box 4.2 Verschillen tussen de te stellen eisen verklaring
zoals daar nu sprake van is en de getrouw beeld verklaring zoals wordt voorgesteldTe stellen eisen verklaring (door de auditdienst)– Het vaststellen van de deugdelijke (dat wil zeggen getrouwe) weergave1 van de financiële informatie (van de cijfers);– Het vaststellen van de rechtmatigheid van de financiële informatie;– De beoordeling of de jaarrekening overeenkomstig de verslaggevingvoorschriften
voor financiële informatie is opgesteld.Verklaring van getrouwheid (door de auditdienst):– Het vaststellen van de deugdelijke (dat wil zeggen getrouwe) weergave
van de financiële informatie (van de cijfers);– De beoordeling of de jaarrekening overeenkomstig de verslaggevingvoorschriften
voor financiële informatie is opgesteld.– De beoordeling of de managementverklaring over de rechtmatigheid
een getrouwe weergave is van de werkelijkheidDe Algemene Rekenkamer blijft als externe controleur een oordeel geven
over de rechtmatigheid van de uitgaven, verplichtingen en ontvangsten op begrotingsartikelniveau1. De Algemene Rekenkamer zal zich, bij het bepalen van
een oordeel op begrotingsartikelniveau, nog steeds kunnen baseren op het werk
van de auditdienst. Dat laatste doet natuurlijk niet af aan het gegeven dat
de Algemene Rekenkamer zelf tot bepaling van haar oordeel komt.Los van het feit dat de Algemene Rekenkamer zich bij haar onderzoek baseert
op het voorwerk van de auditdiensten en dat ook in de toekomst zal kunnen
blijven doen, verdient het aanbeveling om onderzoeksen controleprogramma's
meer op elkaar af te stemmen, zodat nog meer van elkaars werk gebruik gemaakt
kan worden. Dit geldt overigens niet alleen voor de contol-, controle- en
toezichtorganen in Nederland, maar ook voor bijvoorbeeld Europese instellingen.Waar het management zich met de managementverklaring nadrukkelijk verantwoordt
over de prestaties, de risico's en ook de rechtmatigheid van de uitvoering
en beheer, moet ook meer ruimte ontstaan voor doelmatigheid van de uitvoering.
Dat vraagt om een zekere differentiatie en, in omstandigheden ook om een verruiming
van de (nu zeer beperkende) goedkeuringstoleranties voor de rechtmatigheid.
Ook kan onderscheid worden gemaakt tussen grenzen voor onzekerheden en voor
fouten. Om de mogelijkheden voor een meer effectieve en efficiënte controle
te bezien stelt de IBO-werkgroep voor om kort na oplevering van haar rapport
een gezamenlijk door Financiën, de ministeries en de Algemene Rekenkamer
vorm te geven ontwikkeltraject te starten. Hierin zou de vraag centraal moeten
staan welke effecten de voorgestelde maatregelen, zoals de deregulering van
belastende, voor de doelbereiking weinig relevante, uitvoeringsvoorschriften
en de differentiatie/ verruiming van de tolerantiegrenzen in de praktijk hebben.
In dit ontwikkeltraject kan gekeken worden naar de gevolgen van het gelijkelijk
verruimen van de tolerantiegrenzen over de gehele linie, dan wel te kijken
naar de gevolgen van een meer variabele invulling. In het ontwikkeltraject
zou ook gekeken kunnen worden naar de wijze waarop de centrale overheid met
deregulering en reductie van de controle- en toezichtactiviteiten de medeoverheden
meer kan ontlasten. De typologie van de organisatie en de risico's in de uitvoeringspraktijk
zouden bepalend moeten zijn voor de mate waarin de marges worden verruimd.
Zo kan meer evenwicht worden gecreëerd tussen de eisen van doelmatigheid
en rechtmatigheid.Uiteindelijk kan het ontwikkeltraject leiden tot een voorstel om bij de
invoering van de hier voorgestelde governance-principes
rekening te houden met de in het traject opgedane ervaringen. De minister
van Financiën heeft, uiteraard in goed overleg met IODAD en Algemene
Rekenkamer zoals dat ook nu al gebeurt, de regie bij het bepalen van de tolerantiegrenzen
binnen de gehele rijksoverheid. De eerste resultaten van het ontwikkeltraject
kunnen al in het kabinetsstandpunt worden gepresenteerd dat in de tweede helft
van 2004 aan de kamer zou kunnen worden aangeboden.Doordat het management zichzelf explicieter verantwoordt over de vraag
of beheer en beleid conform de wet- en regelgeving (en dus rechtmatig) zijn, krijgt de verantwoording meer betekenis. De Algemene Rekenkamer
kan zo des te effectiever haar toetsende rol spelen. Om de beoogde versterking
van de verantwoordelijkheid van en de verantwoording door het ambtelijk management
recht te doen, zou de Algemene Rekenkamer haar oordeel kunnen geven met inachtneming
van de vraag of door de minister in de verslaglegging een getrouw beeld is
gegeven. De betreffende bepaling in de Comptabiliteitswet 2001 zou in deze
zin kunnen worden uitgebreid. De Algemene Rekenkamer kan in dit kader aansluiten
bij de door de minister gehanteerde toleranties.4.3.5 ToezichtDe lijn zoals die hierboven voor de rijksoverheid is beschreven kan ook
worden doorgetrokken naar ZBO's en RWT's, met inachtneming van de verschillen
die de aard van deze beide typen organisaties meebrengt voor de positionering
van toezicht. Doordat het management van ZBO's en RWT's zich in een managementverklaring
nadrukkelijk zelf verantwoordt kunnen belastende toezichtarrangementen die
weinig toegevoegde waarde hebben worden afgebouwd. Uiteraard staat de mogelijkheid
om invulling te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
inning en besteding van publiek geld en de uitvoering van publieke taken voorop.
Bij de inrichting van het toezicht op ZBO's is een heldere afbakening van
de taken van een eventuele toezichthouder met de taken van FEZ, (D)AD en de
beleidsdirecties essentieel om overlap te voorkomen.Ook de veelzijdige relatie tussen rijk en medeoverheden, uitmondend in
een enorme diversiteit aan verantwoordingsrelaties, kan op een vergelijkbare
manier worden herijkt. Uniformering van de verantwoordingsinformatie en zoveel
mogelijk eenmalige informatieverstrekking door gemeenten en het gebruik van
informatie die mogelijk al elders (bijvoorbeeld het CBS) beschikbaar is zou
bij de verantwoording over bijvoorbeeld de goed 130 regelingen waarvoor de
gemeenten verantwoordelijk zijn al veel schelen. In het hiervoor genoemde
ontwikkelingstraject kunnen ook de consequenties voor de medeoverheden worden
meegenomen, waarbij tevens gekeken kan worden naar de uitvoeringspraktijk
van de recentelijk ingevoerde accountantsverklaring over de rechtmatigheid
bij gemeenten en provincies.Naast reguliere vormen van toezicht uitgeoefend door toezichthouders zou
de toezichtfunctie ook meer horizontaal aangevuld kunnen worden in klantenpanels,
gebruikersraden, klachtenprocedures of een ombudsfunctie. Het horizontaal
toezicht (en een publieke verantwoording) kan waarde toevoegen bij de beoordeling
van overheidsorganisaties (ministeries, medeoverheden, ZBO's of RWT's).Als een organisatie zich breed genoeg verantwoordt, bijvoorbeeld door
middel van een openbaar jaarverslag, ontstaat een integraal beeld van de geleverde
prestaties, de interne bedrijfsvoering (beheersing) en de (recht- en doelmatige)
besteding van de publieke middelen. Indien er dan ook nog een Raad van Toezicht
is die de onafhankelijke toezichtfunctie invult, zijn aanvullende eisen voor
de verantwoording niet nodig (single report).
Hetzelfde geldt voor de controle van deze verantwoording (single audit). Met het toezicht wordt daarmee (zoveel mogelijk) aangesloten
op interne systemen van beheersing en kwaliteitsbewaking en op informatie
die toch al wordt geproduceerd.Tegenover optuigen staat ook afbouwen. Daar waar thans sprake is van controle
op controle, dient een samenhangende strategie te worden uitgezet van vereenvoudiging
van regelgeving, van meergovernance en van minder
gestapeld toezicht. Dat vergt een specifieke invulling van elk afzonderlijk
beleidsterrein. Dit betekent dat de departementen zelf de toegevoegde
waarde van de departementale doorvertaling door bijvoorbeeld directies FEZ,
Auditdiensten en decentrale controlafdelingen van rijksbrede regelgeving,
controle- en toezichtactiviteiten moeten afwegen tegen de baten ervan.De systeemverantwoordelijkheid van de minister van Financiën voor
het financieel management bij het Rijk blijft onverminderd in stand. Gegeven
het feit dat het financieel beheer bij de departementen van een voldoende
niveau is en in combinatie met de expliciete verantwoording van het management
over de bedrijfsvoering en de versterking van de rol van het audit committee, is er minder noodzaak om de doorlopende monitoring
van knelpunten in het financieel beheer vanuit het ministerie van Financiën
vorm te geven, waarmee die toezichtactiviteiten kunnen worden afgebouwd. Het
toezicht van de minister van Financiën, conform de Comptabiliteitswet
2001, kan gerichter invulling krijgen.4.4 Tot slotDe IBO-werkgroep realiseert zich dat haar aanbevelingen verder uitgewerkt
moeten worden. Het ontwikkeltraject dat wordt voorgesteld zal hiervoor mede
concrete handvatten moeten bieden. Verder zal vooral het ambtelijk topmanagement
zijn verantwoordelijkheid moeten nemen om, gegeven risicoanalyses en politieke
en bestuurlijke prioriteiten, keuzes te maken bij de inrichting van het eigen
stelsel van control, controle en toezicht. De gewenste kwaliteit van het proces,
uitgedrukt in termen van effectiviteit en efficiëntie, afgezet tegen
de risico's zijn uiteindelijk maatgevend bij de inrichting en de besturing
en beheersing ervan.Als de oplossingslijnen uit dit rapport verder worden uitgewerkt en in
praktijk worden gebracht voorziet de IBO-werkgroep de volgende concrete winstpunten
voor de reductie van regel- en controledruk:• binnen een ministerie heeft het verantwoordelijk toplijnmanagement,
in samenspraak met het audit committee, de mogelijkheid
om de control-, controle- en toezichtactiviteiten zo in te richten dat die
aansluiten bij de eisen die de processen daaraan stellen; de managementverklaring
geeft het management vervolgens expliciet de mogelijkheid om verantwoording
af te leggen over de gemaakte keuzes én de inefficiënties in wet-
en regelgeving en de bedrijfsprocessen; de differentiatie en/of verruiming
van tolerantiegrenzen geeft het management hierbij de noodzakelijke bewegingsvrijheid
om de bedrijfsprocessen efficiënter en effectiever in te richten;• een meer gefocust en vanuit één visie werkend control-
en controlebeleid, onder meer tot uitdrukking komend in deregulering van in
het bijzonder de financiële wet- en regelgeving, zal leiden tot een betere
aansluiting van de control- op de auditwerkzaamheden;• door meer en vooral consequenter te sturen op risico's kan de belasting
van het primaire proces door control-, controle- en toezichtactiviteiten verminderd
worden;• door een betere afstemming van controle- en toezichtprogramma's
van departementale en bovendepartementale controleurs en toezichthouders kan
een efficiëntere controle- en toezichtpraktijk worden bereikt;• stapeling van toezicht moet worden vermeden. Bijlagen Inhoudsopgave bijlagen IBO-rapport: iTaakopdracht IBO Regeldruk
en Controletoren iiPlan van aanpak uitvoering
IBO Regeldruk en Controletoren iiiSamenstelling IBO-werkgroepivRechtmatigheid, accountantsverklaring
en oordeel Algemene Rekenkamer vExpertmeetings met vertegenwoordigers
uit het bedrijfsleven viBezoeken aan het buitenland;
de Europese Rekenkamer, het Verenigd Koninkrijk en de Europese CommissieviiVergelijking met het
buitenland viiiLijst van gebruikte
termen en hun betekenisi Taakopdracht IBO Regeldruk en Controletoren1. InleidingDe operatie «Meer Eenvoud, Meer Focus», die in april 2003
door het SG-beraad is gestart, heeft tot doel te komen tot een efficiëntere
en doelmatigere bedrijfsvoering. Aanleiding was de constatering dat beoogde
verbeteringen binnen de bedrijfsvoering niet altijd materialiseren, omdat
er teveel wordt gestapeld, dan wel de verbetervoorstellen onvoldoende in samenhang
zijn bezien. Een teveel aan initiatieven is belastend voor de departementale
organisaties en draagt weinig bij aan effectief management.Wat betreft de bedrijfsvoering zouden overheidsorganisaties zelf in staat
moeten zijn om, binnen het institutionele kader dat is vastgelegd in zo sober
mogelijke wet- en regelgeving, de beleidsen beheersprocessen zo in te richten
dat de gestelde doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Daarvoor is vermindering
van bureaucratie en regeldruk nodig, alsook het concreet maken van doelstellingen.Tegen deze achtergrond wordt dit onderzoek naar de zogenoemde «controletoren»
gestart. Met controletoren wordt bedoeld het stelsel van control (sturing
en beheersing van beleids- en beheersprocessen), controle (verificatie) en
(budgettair) toezicht binnen het Rijk. Betrokkenen ervaren de controletoren
in hoge mate als belastend, onder meer vanwege (overlappen tussen) verschillende
lagen in de toren. Tegelijkertijd voldoet dit stelsel niet op alle fronten
aan de eisen en wensen die betrokkenen daaraan stellen. Door tal van factoren
in het verleden zijn eisen aan control-, controle en toezicht in het verleden
steeds verder aangescherpt. Daarnaast vloeit de hoge controledruk voort uit
de vaak gedetailleerde regelgeving waarin het beleid is vormgegeven. Door
deze factoren is een verfijnd, gecompliceerd control, controle- en toezichtstelsel
ontstaan. De last van de controletoren duidt daarmee op een bredere en complexere
problematiek, waarbij ook spelers uit de hoek van de beleidsvoorbereiding
en het daarmee samenhangende wetgevingstraject zijn betrokken.2. ProbleemstellingDe probleemstelling luidt als volgt:Hoe kan de regel- en controledruk uit hoofde van het
stelsel van control, controle, en (budgettair) toezicht worden beperkt, waarbij
eventuele risico's voor een rechtmatige en doelmatige besteding van rijksmiddelen
worden geschetst tegen de achtergrond van het belang van minder regel- en
controledruk?De controletoren wordt daarbij breed gezien: het gaat niet alleen om «echte»
controle-instanties, zoals de auditdiensten, de Algemene Rekenkamer (AR) en
EU-controle-instanties, maar ook om de controlfuncties en toezichtfuncties
zoals ook de invulling van het Ministerie van Financiën van zijn beleidsverantwoordelijkheid
voor de begrotingsuitvoering en het beheer en controle van de uitvoering hiervan.Bij het onderzoek wordt ook de (fase van de) beleidsformulering betrokken,
waardoor in principe de gehele beleidscyclus in beeld is. Het zijn immers
juist de beleidsdoelstellingen (wat wil ik bereiken en wat ga ik daarvoor
doen) die het vertrekpunt vormen voor de (planning en) control en waarop controle
en toezicht (mede) betrekking hebben. Dit betekent dat ook de Tweede Kamer
in beeld is.3. OnderzoeksaanpakHet onderzoek richt zich in eerste instantie op de «klassieke»
controletoren, waarbij van de kant van de departementen zijn betrokken de
controllers, de directies FEZ en DAD (of auditdiensten), en eventuele decentrale
afdelingen bij beleidsdirecties, of directoraten-generaal, die dezelfde functie
vervullen. Daarnaast zijn Financiën (in het bijzonder de Directie Audit-
en Toezichtbeleid (ATB), de Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) en de
directie Begrotingszaken (BZ), daar waar het de regelgeving voor de financiële
functie betreft) en de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer betrokken. In
het IBO zal ook nadrukkelijk oog zijn voor de (controle)eisen zoals die voortvloeien
uit het beleid en/of wet- en regelgeving. Verder dient er in het onderzoek
aandacht te zijn voor al die organen die mede invulling geven aan rijksbeleid,
hiertoe gelden ontvangen en daarover ook verantwoording afleggen. Het gaat
hierbij onder meer om ZBO's, RWT's, gemeenten en andere medeoverheden.Doel bij dit IBO is te komen tot een of meerdere concrete beleidsvarianten
op hoofdlijnen. Hiertoe worden in het onderzoek de volgende fasen doorlopen:– Beknopte beschrijving van de relaties tussen de verschillende
betrokkenen bij de controletoren;– Beoordeling van de bestaande inrichting (zowel organisaties, als
functies) van de controletoren in termen van efficiency;– Uitwerken van alternatieven voor de inrichting van de controletoren
(het institutionele kader);– (0verige) voorstellen voor beperking van regel- en controledruk.ii Plan van aanpak uitvoering IBO Regeldruk en Controletoren1. InleidingOp 19 september 2003 heeft de Ministerraad ingestemd met een aantal
IBO-onderzoeksvoorstellen. Een van die voorstellen handelt over de regeldruk
en de controletoren.In een IBO worden geen afgeronde beleidsvoorstellen gedaan. Doel van het
IBO is te komen met een of een aantal beleidsvarianten waarover het kabinet
vervolgens een standpunt inneemt. De beleidsvarianten behoeven niet tot in
het kleinste detail te worden uitgewerkt, iets dat gezien de relatief korte
doorlooptijd van een IBO ook onmogelijk is. De geschetste beleidsvarianten
geven vooral de richting aan waarin gedacht moet worden, waarbij haalbaarheid
en toekomstvastheid overigens belangrijke selectiecriteria zijn. In dit plan van aanpak wordt beschreven op welke wijze de IBO-werkgroep
het onderzoek wil uitvoeren. Achtereenvolgens wordt ingegaan op een aantal
onderzoeksinhoudelijke onderwerpen zoals de probleemstelling en onderzoeksvragen,
onderzoeksmethoden entechnieken. Tot slot wordt ook nog kort stilgestaan bij
de risico's binnen dit onderzoek.2. Opzet van het onderzoek2.1. Probleemstelling en onderzoeksvragenEen stelsel van control, controle en toezicht suggereert dat het gaat
om een formele, dat wil zeggen in wet- en regelgeving vastgelegde, structuur
van organisaties en afspraken. Voor een belangrijk deel is dat natuurlijk
ook zo. De wet- en regelgeving regelt verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden.
Organisaties staan hiermee in een min of meer vaste relatie tot elkaar. En
het is dan ook niet vreemd dat er in dit verband wordt gesproken van een «controletoren»
of «controlepiramide».Belangrijk resultaat van het samenspel der krachten binnen dit stelsel
is de hoge mate van rechtmatigheid die jaarlijks weer blijkt uit het rechtmatigheidonderzoek
van de Algemene Rekenkamer. Het stelsel kan met andere woorden als succesvol
worden beschouwd.Toch geldt ook hier dat the devil is in the detail. In de praktijk blijkt dat de werkzaamheden die gepaard gaan met
control, controle en toezicht vaak als last worden ervaren. Geluiden die dan
kunnen worden gehoord zijn bijvoorbeeld dat er te vaak gecontroleerd wordt,
of dat er te weinig wordt vertrouwd op het voorwerk dat al is gedaan, of dat
er te veel regels zijn die bovendien tegenstrijdig lijken.In het IBO zullen de klachten over het huidige stelsel van control, controle
en toezicht worden geobjectiveerd. Hierbij staat de volgende probleemstelling
centraal:Hoe kan de regel- en controledruk, uit hoofde van het
stelsel van control, controle en (budgettair) toezicht, worden beperkt, waarbij
eventuele risico's voor een rechtmatige en doelmatige besteding van rijksmiddelen
worden geschetst tegen de achtergrond van het belang van minder regel- en
controledruk?In de probleemstelling schuilt de veronderstelling dat een belangrijk
deel van de controledruk voortvloeit uit regelgeving. Dit neemt echter niet
weg dat ook de opzet en werking van de controletoren als zodanig een belangrijk
onderwerp van onderzoek is. In het onderzoek zal ook aandacht moeten zijn
voor de kwaliteit van de control-, controle- en toezichtprocessen. In essentie
draait het dan om het antwoord op de vraag of, en zo ja op welke wijze, de
bedoelde processen kunnen worden gerationaliseerd (of doelmatiger worden gemaakt)
zonder dat hierbij in belangrijke mate afbreuk wordt gedaan aan de bereikte
rechtmatigheid.Om de probleemstelling onderzoekbaar te krijgen zijn de volgende onderzoeksvragen
geformuleerd:1. Op welke wijze functioneert thans het stelsel van control, controle
en toezicht?2. Welke is de toegevoegde waarde van de verschillende partijen binnen
het stelsel van control, controle en toezicht?3. Waar en door wie in het stelsel van control, controle en toezicht wordt
regeldruk en/of controlelast ervaren?4. Wanneer en in welk opzicht kan regelgeving leiden tot extra controlelasten? 5. Welke minimum eisen kunnen worden gesteld aan het stelsel van control,
controle en toezicht?6. Op welke wijze kan de contoleerbaarheid en uitvoerbaarheid van regelgeving
worden bevorderd?7. Zijn er best practises in het bedrijfsleven,
binnen de overheid of in het buitenland?2.3. Onderzoeksmethoden en -techniekenHet eerste deel van het onderzoek, dat is gericht op de beschrijving van
de opzet van het stelsel (in Nederland en in het buitenland), zal voor een
belangrijk deel bestaan uit bureauonderzoek. Vervolgens zal, bijvoorbeeld
aan de hand van een aantal diepte-interviews, inzicht verkregen moeten worden
in de werking van het stelsel.Om meer gedetailleerd inzicht te krijgen in de mate waarin de verschillende
lagen uit de controletoren voortbouwen op elkaars voorwerk en bevindingen
kan gedacht worden aan een onderzoek naar de beleidscyclus en vervolgens de
controletrail van een aantal casus. Dit onderzoek zou mogelijk kunnen worden
uitbesteed, gezien het tijdsintensieve karakter ervan.Om een meer gedetailleerd inzicht te krijgen in de ervaringen vanuit het
bedrijfsleven kan gedacht worden aan een aantal expertmeetings met vertegenwoordigers
vanuit het bedrijfsleven. Om een idee te krijgen van de manier waarop in het
buitenland wordt aangekeken tegen het hele stelsel van control, controle en
toezicht, behoort, naast bureauonderzoek naar de stelsels in diverse landen,
een bezoek aan een of meerdere landen die mogelijk tot voorbeeld kunnen dienen
tot de mogelijkheden.2.4. Risico'sElk onderzoek heeft risico's, ook dit IBO. Zo zijn er risico's die beantwoording
van de onderzoeksvragen in de weg kunnen staan, risico's bij het geformuleerd
krijgen van beleidsvarianten en risico's bij het geaccepteerd krijgen van
de uiteindelijke keuze.Een eerste risico voor dit IBO schuilt in het feit dat dit onderzoek plaatsheeft
tijdens een periode waarin de partijen binnen de «controletoren»
zeer druk zijn met de werkzaamheden die voortvloeien uit hun control-, controle-,
of toezichttaak (jaarafsluiting door directies FEZ, jaarcontrole door DAD's,
het toezicht hierop door de directie ATB en rechtmatigheidcontrole door de
Algemene Rekenkamer).Verder zouden ook andere initiatieven binnen de overheid dit onderzoek
doorkruisen. Zo wordt binnen het Programma Modernisering Overheid (PMO) en
binnen het traject gericht op het doorvoeren van meer eenvoud en focus in
de bedrijfsvoering gewerkt aan deregulering en vereenvoudiging van ondermeer
de financiële functie.Een volgend risico vloeit voort uit het mogelijk gebrek aan commitment
van bepaalde, voor het onderzoek relevante partijen. Als gevolg hiervan zouden
er problemen kunnen optreden bij de informatieverschaffing of de mate waarin
de analyse en de beleidsvarianten in het eindrapport worden gedeeld. Mogelijk
kan dit weer leiden tot minder draagvlak voor het kabinetsstandpunt.iii Samenstelling IBO-werkgroepDe IBO-werkgroep bestaat uit de volgende personen: – Voorzitter:De heer Van Lunteren (voormalig DG Belastingen, thans verbonden aan HEC)– Leden:De heer Annink, SG ministerie van Defensie;De heer Van den Berg, directeur IRF ministerie van Financiën;De heer De Brauw, secretaris Algemene Rekenkamer;De heer Duringhof, directeur DAD ministerie van LNV;De heer Gerritse, SG ministerie van Financiën;De heer Van den Ham, DG Project Andere Overheid;De heer Ierschot, directeur DAD ministerie van Justitie;De heer Joustra, directeur UWV1;Mevrouw Keizer-Mastenbroek, pSG ministerie van OCW;Mevrouw Leijten, raadadviseur ministerie van AZ;De heer Koekkoek, directeur FEZ ministerie van BZ;De heer Raets, directeur FEZ ministerie van VROM;De heer Van Wesemael, DG ministerie van VWS;– Deskundigen:De heer Van Nimwegen, directeur CGE&Y en hoogleraar VU;De heer Veldman, zelfstandig adviseur;De heer Ybema, voormalig staatssecretaris EZ en Kamerlid;– Secretarissen:Mevrouw Beentjes, werkzaam bij de directie ATB ministerie van Financiën;De heer Flipse, werkzaam bij de directie BZ ministerie van Financiën. iv Rechtmatigheid, accountantsverklaring en oordeel Algemene
RekenkamerIn deze bijlage wordt een uitgebreidere toelichting gegeven op de in de
beleidsaanbevelingen opgenomen voorstellen over het management statement over
de rechtmatigheid, de accountantsverklaring, het oordeel van de Algemene Rekenkamer
en de goedkeuringstolerantie.1. Het begrip rechtmatigheidRechtmatigheid is een breed begrip. Bij de accountantscontrole gaat het
om de zogenaamde financiële rechtmatigheid. Dat wil zeggen dat rechtmatigheid
wordt gekoppeld aan de naleving van bepalingen uit Europese regelgeving, de
Nederlandse wet, Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) of Ministeriële
Regelingen die betrekking hebben op beheershandelingen met financiële
consequenties die in het jaarverslag moeten worden verantwoord.Vastlegging in regelgeving (wet, AMvB en ministeriële regeling) betekent
dat de naleving van de bepalingen onder het begrip rechtmatigheid valt. Vastlegging
in interne beheersingsmaatregelen en uitvoeringsvoorschriften betekent dat
naleving van de bepalingen valt onder het begrip financieel beheer.2. Management statement over de rechtmatigheid en accountantsverklaring
over getrouwheidDe IBO-werkgroep stelt voor het management van een ministerie jaarlijks
een verklaring te laten afleggen over de rechtmatigheid. Hierdoor wordt de
verantwoordelijkheidsverdeling voor de rechtmatigheid tussen het lijnmanagement
en de auditdienst meer geëxpliciteerd. Daarbij komt: – de verantwoordelijkheid van het management tot uitdrukking in
een managementstatement in het jaarverslag; en– de verantwoordelijkheid van de auditdienst tot uitdrukking in
een accountantsverklaring over de getrouwheid van de jaarrekening en van het
managementstatement over rechtmatigheid.Met het voorstel wordt de verantwoordelijkheidsverdeling tussen management
en auditdienst verduidelijkt. Niet de accountant, maar het management gaat
rapporteren over rechtmatigheid. De verantwoordelijkheid van het management
voor de rechtmatigheid van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en het
belang van het jaarverslag wordt hiermee benadrukt. Het betekent een uitbreiding
van het zogenoemde «in control statement» dat nu in het jaarverslag
wordt opgenomen.3. Totstandkoming management statementHet management is verantwoordelijk voor de uitvoering van de regelgeving.
Dit impliceert dat het management de naleving van wet- en regelgeving in risicoanalyses
zal betrekken en de nodige waarborgen zal inbouwen in het management control
systeem. De directies FEZ zullen daarin een belangrijke ondersteunende rol
vervullen. De auditdienst heeft daarbij een natuurlijke adviesfunctie, die
voortvloeit uit haar wettelijke controletaak.Het management control systeem van een ministerie zal dusdanige waarborgen
bevatten, dat het management op basis hiervan het statement kan afgeven dat
de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten rechtmatig zijn. Het statement
zal in principe opgebouwd worden vanuit interne managementrapportages die
directies en Directoraten-Generaal opstellen. Directeuren-Generaal van ministeries
zullen zich dan ook expliciet over rechtmatigheid (en eventuele onrechtmatigheid)
gaan verantwoorden. Op totaalniveau zal de departementsleiding aangeven op
welke punten zich onrechtmatigheden hebben voorgedaan en welke maatregelen
als gevolg hiervan zijn genomen. Ook indien bewust gekozen is voor een oplossing
waarbij het risico op onrechtmatigheden groter wordt, kan de departementsleiding
zich hierover verantwoorden (bijvoorbeeld: werkloosheidsuitkeringen die vanwege
de benodigde snelheid niet op alle toetspunten worden beoordeeld). Dit betekent
meer transparantie vanuit het management over de risico's die (bewust) worden
gelopen. Het management krijgt zo ook de gelegenheid (richting de Tweede Kamer)
aan te geven dat bepaalde regelgeving in de praktijk moeilijk uitvoerbaar
is. Het is uiteraard aan te bevelen dat het management voor het opstellen
van het management statement het advies van de auditdienst inwint.4. De accountantsverklaringIndien het management in het managementstatement verantwoordt dat de uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten rechtmatig zijn (of welke onrechtmatig zijn),
kan de verantwoordelijkheid van de auditdienst ook explicieter tot uitdrukking
komen. De primaire, wettelijk verankerde verantwoordelijkheid van de auditdienst
is het geven van zekerheid; het borgen van de geloofwaardigheid van de informatie
die het management in de jaarrekening heeft opgenomen. Het ligt dan voor de
hand dat de de auditdienst verklaart dat de jaarrekening en de inhoud van
de statement over rechtmatigheid een getrouwe weergave zijn van de werkelijkheid.
Een consequentie is dat de auditdienst een goedkeurende verklaring kan verstrekken,
ook als er onrechtmatigheden zijn geconstateerd en gerapporteerd (en er géén
sprake is van fraude). Dit kan echter alleen als de cijfers in de jaarrekening
correct zijn weergegeven en het management de onrechtmatigheden goed heeft
toegelicht. Deze jaarrekening en dit managementstatement over rechtmatigheid
moeten immers een getrouw beeld geven. Dit betekent een verandering ten opzichte van de huidige situatie. De
auditdienst geeft nu een oordeel over de rechtmatigheid van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten ten behoeve van de minister. Dit doet zij onder meer
door het verstrekken van een accountantsverklaring (de zogenaamde «eisenverklaring»).
Daarnaast brengt de auditdienst ieder jaar een samenvattend rapport uit met
zijn bevindingen ten aanzien van het financieel en materieel beheer.De accountantsverklaring bij het departementale jaarverslag is op dit
moment een «eisenverklaring» en niet een «getrouw beeld
verklaring». De controle van de jaarrekening van een ministerie omvat
nu:• het vaststellen van de deugdelijke (d.w.z. getrouwe) weergave van
de financiële informatie (van de cijfers);• het vaststellen van de rechtmatigheid van de financiële informatie;
en• de beoordeling of de jaarrekening overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften
voor financiële informatie is opgesteld.Het rechtmatigheidsaspect maakt dus géén deel uit van het
getrouwe beeld, maar is als zelfstandige eis geformuleerd. Dit rechtmatigheidsaspect
heeft betrekking op de gehele jaarrekening.De Algemene Rekenkamer geeft als extern controleur een oordeel ten behoeve
van de Tweede Kamer over de rechtmatigheid van uitgaven, verplichtingen en
ontvangsten. De Algemene Rekenkamer maakt voor haar oordeelsvorming gebruik
van de activiteiten van de auditdiensten.De Algemene Rekenkamer streeft bij haar oordeelsvorming over het departementale
jaarverslag naar een oordeel per afzonderlijk begrotingsartikel dat uitmondt
in een oordeel over de jaarrekening als geheel. De reden hiervoor is dat de
Tweede Kamer het budgetrecht op begrotingsartikelniveau kan uitoefenen en
dat dus ook de verantwoording (en de controle hierop) tot op begrotingsartikelniveau
dient plaats te vinden.Uitgangspunt voor de werkzaamheden van de auditdiensten is dat de controle
van de auditdiensten is gericht op het geven van een oordeel over de jaarrekening
als geheel en niet op het geven van een oordeel over een begrotingsartikel.
De «Richtlijn inzake de accountantsverklaring bij de jaarrekening van
een ministerie» (IODAD, in werking getreden op 1 januari 2004)
gaat dan ook alleen over een oordeel over de jaarrekening als totaal.Over dit verschil in benadering zijn in 1993 afspraken tussen de auditdiensten
en de AR gemaakt zodat de Algemene Rekenkamer optimaal gebruik kan maken van
de resultaten van de door de auditdiensten uitgevoerde (voor)controle. De
afspraken houden in dat de auditdiensten met een bepaalde mate van nauwkeurigheid
de begrotingsartikelen controleren en de bevindingen aan de Algemene Rekenkamer
verstrekken1.In de controlewerkzaamheden van de auditdienst zal door het vervangen
van de eisenverklaring door een getrouwbeeldverklaring op zich geen verandering
optreden. Deze werkzaamheden moeten nog steeds worden uitgevoerd. Dit betekent
ook dat de bevindingen op begrotingsartikelniveau, net zoals in de huidige
situatie, nog steeds aan de Algemene Rekenkamer kunnen worden verstrekt.Het voorgaande voorstel heeft voor de Algemene Rekenkamer de consequentie
dat niet de auditdienst rapporteert over de rechtmatigheid, maar het management.
Het statement van het management (waarbij de auditdienst aangeeft dat deze
getrouw is weergegeven) zal het uitgangspunt van de Algemene Rekenkamer moeten
zijn. Daarbij zal de AR net als nu kunnen steunen op de controlebevindingen
van de auditdiensten. 5. Verruiming goedkeuringstolerantieIn 1993 is het (kwantitatieve) tolerantiepercentage overeengekomen met
de Algemene Rekenkamer, in 1994 is dit goedgekeurd door de Ministerraad en
gecommuniceerd met de Tweede Kamer. Dit betekent dat (in overeenstemming met
de toenmalige praktijk) als goedkeuringstolerantie een percentage van 1% van
de uitgaven en ontvangsten wordt gehanteerd1.
Indien deze tolerantie niet wordt overschreden, kan door de DAD een goedkeurende
accountantsverklaring worden verstrekt. Indien de 1%-grens wordt overschreden
maar onder de 3% blijft, wordt een verklaring met beperking gegeven. Een overschrijding
van de 3%-grens leidt tot een afkeurende verklaring.Bij de keuze voor het percentage van 1 op het niveau van het gehele begrotingshoofdstuk
speelde enerzijds de betekenis van de accountantsverklaring een rol en anderzijds
de kosten van de auditwerkzaamheden om dit oordeel met de vereiste hoge mate
van zekerheid te geven. Een goedkeurende accountantsverklaring betekent niet
dat er geen enkele fout in de jaarrekening voorkomt. Gezien de massaliteit
van de uitgaven op een departement mag immers niet verwacht worden dat er
geen enkele fout wordt gemaakt. De vraag is wel hoe groot het foutenbedrag
maximaal mag zijn, zonder dat dit de goedkeuring van de jaarrekening in de
weg staat. Grote wezenlijke fouten kunnen niet worden getolereerd. Indien
de DAD op basis van zijn onderzoek geen zekerheid kan verkrijgen ten aanzien
van de rechtmatigheid, kan dit leiden tot oordeelonthouding. Voor deze zogenaamde
onzekerheden worden andere tolerantiepercentages gehanteerd. Minder dan 3%
betekent goedkeuring, tussen 3% en 10% leidt tot een verklaring met beperking,
meer dan 10% betekent oordeelonthouding.De Algemene Rekenkamer hanteert – omdat de Tweede Kamer het budgetrecht
op begrotingsartikelniveau mag uitvoeren – daarnaast (in afwijking van
de auditdiensten) tolerantiegrenzen op artikelniveau. De tolerantiegrenzen
van de Algemene Rekenkamer zijn:• voor artikelen < 50 miljoen: 10 % van het artikeltotaal• voor artikelen > 50 miljoen < 500 miljoen: 50 miljoen• voor artikelen > 500 miljoen: 1% van het artikeltotaalOm de Algemene Rekenkamer hierover van informatie te voorzien, hanteren
de auditdiensten bij de bepaling van de inrichting van de controlewerkzaamheden
zogenaamde evaluatietolerantiegrenzen per begrotingsartikel, die aansluiten
bij de wensen van de Algemene Rekenkamer. De auditdiensten rapporteren over
hun bevindingen per begrotingsartikel afzonderlijk aan de Algemene Rekenkamer.Verhoging van de goedkeuringstolerantie(naar 2% of 3%) heeft niet
direct consequenties voor de afspraak met de Algemene Rekenkamer om de controlebevindingen
op begrotingsartikelniveau aan te leveren. Ook bij verruiming van de goedkeuringstolerantie
voor de jaarrekening als totaal kunnen de auditdiensten hun werkzaamheden
zo inrichten dat ze de AR van de benodigde bevindingen op begrotingsartikelniveau
kunnen voorzien. Indien de Algemene Rekenkamer de tolerantie op begrotingsniveau
handhaaft, betekent dit dat Algemene Rekenkamer in haar oordeel «strenger»
zal zijn dan de auditdienst. De evaluatietolerantiegrenzen op begrotingsartikelniveau,
zoals die nu zijn afgesproken met de Algemene Rekenkamer, zouden evenredig
met de goedkeuringstolerantie voor de jaarrekening als totaal kunnen worden
aangepast. Hiermee zouden dan wel meer gelijkwaardige oordelen ontstaan. v Expertmeetings met vertegenwoordigers uit het bedrijfslevenOp vrijdag 13 februari 2004 en op vrijdag 20 februari 2004 zijn
in het kader van het IBO-onderzoek twee expertmeetings gehouden, met vertegenwoordigers
uit het toplijnmanagement respectievelijk uit de control-, audit- en accountantshoek
van het bedrijfsleven. De discussie tijdens beide bijeenkomsten werd gevoerd
aan de hand van een drietal thema's:– goed ondernemerschap en transparantie;– sturing, beheersing, verantwoording, controle en toezicht;– risico's en onzekerheid.In het navolgende wordt per bijeenkomst kort weergegeven wie aan de expertmeeting
hebben deelgenomen en welke de belangrijkste bevindingen zijn.13 februari 2004: expertmeeting met vertegenwoordigers
uit het toplijnmanagementAanwezigen vanuit het bedrijfsleven:1. Jacobs (oud CEO ING)2. Lundqvist (oud CEO IBM Nederland)3. Van Manen (Partner PricewaterhouseCoopers, Corporate Governance leerstoel
RUG)4. Van Olphen (CFO Achmea)5. Reigersman (CEO HBG)6. Risseeuw (oud CEO Getronics)7. De Swaan (CFO ABN Amro)8. Abma (Ministerie van Financiën, secretaris commissie Tabaksblat)Voorzitter: Van Lunteren (voorzitter IBO-werkgroep)Aanwezig namens de IBO-werkgroep: Van den Berg, Ierschot Secretariaat
IBO-werkgroep: mw. Beentjes, Flipse, DekkersBelangrijkste bevindingen uit deze bijeenkomst:– Ook binnen het bedrijfsleven voelt men zich «slachtoffer»
van een fors toegenomen (en nog steeds toenemende) regel- en controledruk.– Transparantie neemt niet toe met de toename van de regelgeving
daaromtrent. De transparantie neemt daardoor zelfs af. De hoeveelheid informatie
die zo beschikbaar komt voor de ontvanger is niet meer te bevatten.– Het vaststellen van eenduidige en heldere doelstellingen in combinatie
met een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling is een belangrijke voorwaarde
voor een goede sturing van een organisatie.– Het gebruik van informele informatie is bij de sturing en beheersing
van een organisatie net zo belangrijk als het gebruik van formele informatie.
Dit vereist een met het management meedenkende control-, audit- en accountantsfunctie.
Zelfbestuur van de staf moet echter voorkomen worden.– Beheersing van processen kan het best worden gewaarborgd door
middel van het maken van prestatieafspraken met daaraan gekoppeld heldere
consequenties.– Collegiale toetsing (peer reviews)
wordt gezien als de beste manier van interne kwaliteitsborging.– Verantwoording moet worden afgelegd vanuit wederzijds respect
tussen degene die verantwoording aflegt en degene aan wie verantwoording wordt
afgelegd.– Toezichthouders moeten zich – vanwege hun afstand tot en
daarmee beperkte invloed binnen de organisatie – minder bezighouden
met de inhoud, maar zich vooral richten op zachtere controls, zoals het bewerkstelligen
van een goede balans binnen de Raad van Bestuur. – Ondernemen betekent risico's nemen; er kunnen dus altijd fouten
worden gemaakt. De mate waarin dit wordt geaccepteerd is bepalend voor de
opzet van het control(e)- en toezichtsysteem. Hoe fundamenteler een proces,
des te minder risico's acceptabel zijn.– Risicomanagement is een verantwoordelijkheid van het lijnmanagement.
Het in kaart brengen van risico's, het kwantificeren ervan en het communiceren
erover blijkt in de praktijk enorm lastig. Het bewust bezig zijn met risico's
en onzekerheden is op zich al erg goed.– Binnen het bedrijfsleven neemt het audit committee een belangrijke plaats in. Dit onafhankelijke orgaan, samengesteld
uit leden van de Raad van Commissarissen, dat een centrale positie inneemt
binnen de governance-structuur van de organisatie dient te bestaan uit personen
die erg veel verstand hebben van de organisatie en haar processen.20 februari 2004: expertmeeting met deskundigen (controllers,
auditors, accountants)Aanwezigen vanuit het bedrijfsleven:1. Van Beurden (directeur Corporate Governance Ernst&Young)2. Derckx (director Corporate Control Akzo Nobel)3. Diekman (global head Group Audit ABN Amro, lid bestuur NIVRA)4. Izeboud (oud PwC, auteur hoofdstuk over accountants en internal audit
in rapport Tabaksblat)5. Kuijper (hoofd Policies and Procedures afdeling Corporate Control and
Finance ING Groep)6. Jetten (controller Shell Nederland)7. Snapper (Ernst&Young, docent internal controlling)8. Swagerman (hoogleraar Controlling RUG)9. Van der Wijk (hoofd Internal Audit KPN, secretaris Instituut van Internal
Auditors Nederland)10. Zegger (Corporate Center Controller Unilever)11. Abma (Ministerie van Financiën, secretaris commissie Tabaksblat)Voorzitter: Gerritse (secretaris-generaal ministerie van Financiën)Aanwezig namens de IBO-werkgroep: Duringhof Secretariaat IBO-werkgroep:
mw. Beentjes, Flipse, Van AkenBelangrijkste bevindingen uit deze bijeenkomst:– Ministers moeten niet verantwoordelijk worden gehouden voor de
bedrijfsvoering. Laat de ambtelijke top zich tegenover de Tweede Kamer voor
de bedrijfsvoering verantwoorden!– Zelfregulering alléén werkt niet, maar regels wekken
de illusie in control te zijn. Er zijn wel kaders nodig, maar daarbij dient
onderscheid gemaakt te worden tussen basisprincipes en guidelines. Sta afwijking hiervan toe, mits gemotiveerd.– Intercollegiale toetsing, kwaliteitsinstrumenten en management self assessment worden aanbevolen als instrumenten voor
sturing en beheersing binnen de overheid.– Problemen ontstaan wanneer de staf gaat denken voor de lijn. Het
lijnmanagement moet eigenaar van controls en audits zijn.– Manco binnen de overheid is dat niet duidelijk is wie de rol van
onafhankelijk toezichthouder moet vervullen. Toezicht vindt nu plaats op het
eigen functioneren.– Binnen de overheid gaat rechtmatigheid voor doelmatigheid. Dit
komt mede tot uiting in de 1%-tolerantiegrens die wordt gehanteerd, die in
het bedrijfsleven als buitensporig, ondoenlijk en vooral als ondoelmatig zou
worden gezien.– Fraudes kunnen niet altijd worden voorkomen. De illusie moet niet
gewekt worden dat dit wel mogelijk is. – De overheid moet op transparante wijze risico's definiëren
en vervolgens daarvan de belangrijkste beheersen.vi Bezoeken aan het buitenland: de Europese Rekenkamer,
het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie1. Bezoek aan de Europese Rekenkamer, 25 februari
2004Aanwezigen bij het gesprek, namens de Europese Rekenkamer:– Maarten B. Engwirda;– Jan Pieter Lingen;– Gaston Moonen;namens de IBO-werkgroep:– Joop van Lunteren;– Wim Veldman;– Henk Duringhof;namens het ministerie van Financiën:– Hans van de Wielen.Verslag gesprekWat denkt ERK bij inrichting van governancestelselDe EU is een aantal jaren geleden op het Angelsaksische model: systeemgerichte
controle achteraf in plaats van voorafgaand toezicht.ERK vindt dat er geen 100% zekerheid over de rechtmatigheid van bestedingen
hoeft te zijn. Dat kun en dat moet je niet willen. Ambtenaren zouden bijvoorbeeld
verantwoording kunnen afleggen in het parlement. De minister kan niet overal
verantwoordelijk voor zijn. De minister is verantwoordelijk voor wat hij weet
of zou moeten weten en voor het eventueel schoon schip maken. Er is een spanning
tussen vrijheid van een ZBO en de ministeriële verantwoordelijkheid.Er moet onderscheid worden gemaakt tussen rekening en verantwoording.
De rekening gaat over het kloppen van de cijfers, de verantwoording over het
bereiken van de doelstellingen.Jules Muis heeft in interview in het Financieel Dagblad gezegd: de lidstaten
(Financiën) moet verklaring afgeven dat controlesysteem op orde is. Dit
moet dan gecertificeerd worden door AR of andere onafhankelijke controleur.
Als deze verklaring er niet is wordt er geen geld meer gegeven vanuit EC.
Er moet dan wel dezelfde Europese normatiek worden gehanteerd, zodat niet
het ene land strenger wordt beoordeeld dan het andere.ERK en AR veroorzaken op dit moment nieuwe richtlijnen en extra toezicht
als blijkt dat er bij de toepassing van regels verschillen tussen bijv. departementen
optreden. Het zou echter zo moeten zijn dat dan eerst zou worden gekeken naar
de doelstelling van de regels en de wijze waarop deze worden uitgevoerd. Een
volwassen stelsel geeft flexibiliteit aan managers waar men dan ook verantwoording
over wil afleggen.ERK heeft op verzoek van het Europees Parlement advies uitgebracht over
de toepassing van de single auditgedachte in de Europese Unie. Single audit
bestaat alleen in Nederland en VS. Het advies gaat in op welke wijze de Europese
Commissie meer gebruik kan maken van de auditdiensten in de lidstaten. De
samenwerking tussen ERK en nationale rekenkamers blijft hier buiten omdat
dit in verband met de onafhankelijkheid gevoelig ligt. De ontwikkelingen op Europees niveau t.a.v. regelgeving
en controleBinnen EU ligy veel nadruk op vastlegging in regels. Door bestuursstructuur
is de regelgeving vaak erg ingewikkeld. Enerzijds omdat in de Raad compromissen
moeten worden gezocht tussen alle lidstaten. Anderzijds omdat bij de uitvoering
de EC eindverantwoordelijk is, maar het beheer ligt feitelijk bij de lidstaten.
Vereenvoudiging van regelgeving in de EU zal niet gemakkelijk gaan. 60% van
de Nederlandse regelgeving is gebaseerd op Europese regelgeving.DG's brengen sinds 2001 een «in control»-statement uit. Dit
in control-statement gaat echter alleen over DG en niet over de lidstaten.
Internal audit capability geeft input voor deze statements. De SG van de EC
verzamelt de statements en maakt hier een syntheserapport van. IAS geeft hier
een oordeel bij.EC heeft als een van de pijlers risicomanagement op het niveau van DG
benoemd. Interne controlesystemen worden hierop afgestemd. Single audit kan
daarbij zonder extra controle-inspanningen leiden tot meer zekerheid.ERK gaat uit van formele en materiële fouten. Alleen materiële
fouten hebben impact op de verklaring, formele fouten niet. (Voorbeeld: als
subsidie vanuit EU wordt gegeven voor infrastructurele werken is het verplicht
daar een bord bij te plaatsen. Het niet plaatsen van het bord is tegen de
regels, dit betekent echter niet dat de subsidie onrechtmatig is) Het is niet
digitaal, er is een grijs gebied.Samenwerking tussen nationale rekenkamers kan alleen onder de volgende
voorwaarden:• Gemeenschappelijke controlenormen• Zelfde bevoegdheden• Zelfde methodologieOver dit laatste is nog nooit gesproken op de contactbijeenkomsten van
Presidenten van nationale rekenkamers. Wellicht gaat dit beter als nieuwe
lidstaten zijn toegetreden.Hoe doet Nederland in vergelijking met andere landen en wat kunnen we
leren van andere landen.Nederland is het ideale voorbeeld van hoe het in Europa zou kunnen. In
VK is geen sprake van afstemming of samenwerking tussen National Audit Office
en de departementale auditfunctie. National Audit Office moet alles zelf doen
maar wel met een hogere kwaliteit. Dit betekent overlap en dubbelingen.Nederland is enige voorbeeld van samenwerking tussen AR
en auditdienstenNederland is één van de weinige landen waar de interne auditdienst
de certificerende functie vervuld. De ERK vindt dit echter een efficiënte
en effectieve wijze van werken. De review van de AR waarborgt in voldoende
mate de kwaliteit en onafhankelijkheid.Wat wel verbeterd zou kunnen worden is dat Nederland vaker vooraf aan
de Europese Commissie zou kunnen voorleggen op welke wijze Nederland moet
voldoen aan Europese regelgeving in plaats van alles zelf te willen uitvinden.
Dat leidt tot minder problemen achteraf. Nederland is een van de weinige landen waar al jaren goedkeurende verklaringen
worden gegeven.ERK weet niet hoe het in Nederland beter zou kunnen. ERK heeft er op zich
begrip voor dat in Nederland nu wordt gekeken naar de controlelasten. Aangezien
het financieel beheer (zeker in vergelijking met andere landen) goed op orde
is, komt de vraag naar boven of de control en controle niet wat minder kan.
Bij landen waar het financieel beheer minder op orde is (en ook bij de Europese
Unie zelf) is nog veel aandacht voor verbetering van de control en controlefunctie.Nederland heeft er echter ook voordeel van dat het financieel beheer op
orde is. Vanuit de Europese Commissie en vanuit de ERK wordt op basis van
risicoanalyse bepaald welke landen (extra) gecontroleerd gaan worden. Aangezien
Nederland wordt gezien als een land met weinig risico betekent dit dat de
controlelasten vanuit Europa minder zijn.Van de andere landen in Europa is Zweden wellicht interessant vanwege
het daar gehanteerde agentschapsmodel.2. Bezoek aan het Verenigd Koninkrijk, 26 en 27 februari
2004Aanwezigen bij de gesprekken, namens het Verenigd Koninkrijk:– Sumita Shah, technical manager Audit and Assurance Faculty en
public sector specialist van het Institute of Chartered Accountants in England
and Wales;– Sir Andrew Likierman, directeur Financial Management Audit &
Control van HM Treasury;– Brian Glicksman, Treasury Officer of Accounts en Rob Molan, second
Treasury Officer of Accounts, Chris Butler, medewerker binnen de afdeling
Audit Policy and Advice van HM Treasury;– David Beardsworth, medewerker van het General Expenditure team
van HM Treasury;– Martin Sinclair, assistant Auditor General van de National Audit
Office;– Alan Doran, group business director en Peter Kendall, medewerker
van het Finance division van het Department of Health;– Simon Virley, directeur van de Regulatory Impact Unit en Mark
Courtney, plaatsvervangend directeur en hoofd van het Europe & Economics
Team van het Cabinet Office;namens de IBO-werkgroep:– Joop van Lunteren;– Peter van den Berg;– Erwin Flipse.Belangrijkste bevindingen uit de gesprekkenDe bevindingen uit de gesprekken zijn geclusterd naar de volgende thema's:– Institutionele kader en verdeling verantwoordelijkheden (corporate
governance);– Regel- en controledruk;– (Internal) audits, control en onderzoek van de National Audit
Office, NAO (de Britse rekenkamer);– Risicomanagement.Institutionele kader en verdeling verantwoordelijkheden– De secretaris-generaal van elk ministerie is ook de accounting
officer naar het Parlement. Hij verantwoordt zich over de rechtmatige besteding
van de middelen (de minister is verantwoordelijk voor het beleid). Hiertoe
verschijnt hij éénmaal per jaar voor de Public Accounts Committee.
Als over de inhoud van de verantwoording een verschil van mening
ontstaat tussen de accounting officer en de betreffende bewindspersoon kan
de bewindspersoon hem een opdracht geven die dan openbaar wordt gemaakt (komt
echter zeer zelden voor);– De bewindspersoon is verantwoordelijk voor het beantwoorden van
het «wat» (de doelen). De accounting officer (de secretaris-generaal
of het ambtelijk topmanagement) is verantwoordelijk voor het «hoe».
Deze legt hier ook verantwoording over af in de vorm van een in control statement,
dat weer is afgeleid van de in control statements van lagere ambtelijke managers;– Ministeries dienen een financieel directeur te hebben (ook financieel
geschoold). Deze directeur zit ook in de board of daar minimaal een directe
toegang toe;– Binnen de Britse overheid speelt ook de discussie over corporate
governance (uitdrukkelijk niet government governance) zoals in het bedrijfsleven.
In dit verband zijn in de board (tot op zekere hoogte vergelijkbaar met de
Bestuursraad in het Nederlandse model) zogenoemde non-executive members opgenomen
die daar functioneren als leden van een raad van commissarissen of toezichthouder.
Deze leden besteden hier ongeveer één dag per maand aan (twee
bijeenkomsten per maand inclusief voorbereiding). Ook in het audit committee
zitten non-executive members. De proefperiode van dit stelsel loopt tot eind
2004, waarna de balans kan worden opgemaakt om de vraag te beantwoorden of
er niet meer ordening dient te komen. Verder dient het management een zogenoemd
statement on internal controls op te leveren. De Treasury geeft hierin veel
vrijheid en heeft geen rol bij de controle of de rijksbrede standaarden ook
worden nageleefd (no sanction, no inspection);– De accounting standards sluiten aan bij wat in het bedrijfsleven
gebruikelijk is, aangepast voor specifieke overheidswetgeving. De standards
worden door de Treasury vastgesteld (Accounting standards board) en getoetst
door de Financial Reporting Advisory Board waarin vertegenwoordigers uit de
accountantsprofessie de kwaliteit van de standaarden bewaken;– De Audit Commission (ingesteld bij wet) formuleert auditprotocollen
en -standaarden (niet verplichtend) voor de National Health Service en de
300 local authorities. Hierbij wordt getracht zo dicht mogelijk te blijven
bij de standaarden die gebruikelijk zijn in het bedrijfsleven. De verschillen
die er zijn vloeien vooral voort uit regelgeving. Van deze financial, value
for money en regularity audits wordt 70% verricht door de Audit Commission,
de overige 30% wordt uitbesteed aan private accountantskantoren.Regel- en controledruk– Regel- en controledruk is beslist ook een thema in het Verenigd
Koninkrijk. Getracht wordt om de controledruk te verminderen door bijvoorbeeld
meer afstemming en het gezamenlijk uitvoeren van audits. Uiteindelijk echter
zal er over publiek geld intensiever verantwoord moeten worden dan mogelijk
gebruikelijk is in de particuliere sector;– Centraal op de Treasury wordt wel de afweging gemaakt worden tussen
controls en de daarmee gepaard gaande belasting. In beginsel zegt de Treasury
sympathiek te staan tegenover klachten over de controlelast en wil daar dus
ook best iets aan doen. De verwachtingen ten aanzien van wat acceptabel is
verschilt echter nogal;– De vernieuwing van het controlestelsel met modernere controls
(in het bijzonder risicomanagement) gaat vooralsnog niet altijd gepaard met
het afschaffen van de oude controlemethoden (worden nog steeds gewenst door
het Parlement). De tendens is er echter wel om minder te willen controleren
aan de inputkant;– De NAO geeft aan dat zij vooral ten aanzien van de financial audits meer gebruik zou kunnen maken van joint audits of audits die door
anderen al zijn uitgevoerd;– De regering Blair heeft binnen het Cabinet Office een zogenoemde
Delivery Unit ingericht om, gefocust op een beperkt aantal beleidsdoelstellingen,
de relevante realisatiecijfers te krijgen. Dit gaat getrapt vanaf de werkvloer
via het verantwoordelijke ministerie naar de Cabinet Office;– Er wordt gewerkt aan het afschaffen van de veel te gedetailleerde
operationele doelstellingen (sub-Public Service Agreements) om te komen tot
meer gerichte beleidsdoelstellingen. Hoe meer gefocust hoe beter is de gedachte.
Ook wordt gekeken naar alternatieven voor regelgeving zoals vrijwillige codes
en benchmarks, het formuleren van standaarden en gebruikerspanels.(Internal) audits, control en onderzoek van de NAO (de
Britse Rekenkamer)– De ontwikkeling op het terrein van control, controle en toezicht
in het Verenigd Koninkrijk wordt als volgt geschetst: in de jaren '80 was
er sprake van vooral low level control gericht op het controleren van individuele
transacties, later werd overgegaan op meer systeemgebaseerde audits waarbij
een duidelijk relatie werd gelegd tussen interne en externe audits. Inmiddels
is het management vooral gericht op het managen van risico's. Vroeger lag
de focus op control, zonder te weten wat te controlen, terwijl nu de risico's
worden ingeschat die vervolgens gecontroled worden. Hiermee wordt het management
gedwongen om te presteren. Dit is ook de invalshoek voor de controle die in
het bijzonder gericht is op het functioneren van de risicoanalysesystemen;– De NAO audit de ministeries en rapporteert hierover aan het parlement.
De NAO-audits worden door eigen mensen uitgevoerd (800 fte, waarvan 500 voor
financial audits en 150 fte voor value for money audits). Een substantieel
aantal van de financial audits (25%) echter wordt uitbesteed aan 8 grote accountantskantoren.
Van de ongeveer 60 value for money audits die de NAO jaarlijks uitvoert (en
waarvan er 50 worden besproken in het parlement) worden er jaarlijks in totaal
3 uitbesteed aan de Rand Corporation (Rand Europe), de London School of Economics
en Price waterhouse Coopers. Deze drie bureaus stellen daarvoor in ruil onder
meer mensen, ideeën, kennis en onderwijs beschikbaar aan de NAO;– De normen voor de value for money onderzoeken worden ex ante bepaald
en zijn gebaseerd op internationale good practices én overleg met de
onderzochte instelling. De NAO geeft aan dat het stellen van normen geen wetenschap
is, maar eerder een kunst. Ten aanzien van de beoordeling van niet-financiële
informatie geeft de NAO aan dat alleen gekeken wordt naar de betrouwbaarheid
van het systeem dat deze data oplevert;– De NAO wil met haar rapporten constructief zijn, maar zegt ook
kritiek te krijgen als zou zij risicomijdend gedrag stimuleren. De NAO spreekt
dit tegen. Er wordt slechts een betere publieke dienstverlening gestimuleerd;– Er is een grote druk om transparant te zijn (Information Act).
Zelfs informatie in e-mails moet in beginsel openbaar gemaakt worden. In dit
verband wordt het dan ook als teleurstellend ervaren dat de jaarverslagen
(Annual Reports) zeer veel informatie bevatten die eigenlijk nauwelijks wordt
gebruikt. Een belangrijke reden om hier toch aan vast te houden is de disciplinerende
werking die ervan uitgaat naar het verantwoordelijke management;– Het voornemen is om de beleidsverantwoording te integreren met
de financiële verantwoording;– De informatievragen dienen zo min mogelijk belastend te zijn.
Zo geeft het Department of Health aan éénmaal per jaar een geïntegreerde informatievraag uit te zetten. Bovendien wordt alleen informatie gevraagd
die al door het management van bijvoorbeeld ziekenhuizen in het kader van
de besturing en beheersing van hun bedrijfsprocessen wordt bijgehouden;– Het Department of Health wil met de regionale gezondheidszorgorganisaties
targets afspreken. Als die gehaald worden dan zullen ze minder lastig gevallen
worden met verzoeken om informatie, controles en audits (earned autonomy).
Het controlesysteem varieert nu nog te weinig en is gebaseerd op de zwakste
presterende organisatie. Ook andere ministeries werken zo;– De oordelen zoals regularity (rechtmatigheid) en propriety (juistheid)
zoals die in de publieke sector gebruikt worden sluiten moeilijk aan bij de
terminologie als certify (certificeren) wat veel gedetailleerder is (in verband
met aansprakelijkheid) en true and fair (getrouw beeld);– Local authorities hebben een directeur financiën en internal
audit-organisaties. De kwaliteit van de internal audit-organisaties is echter
niet goed. Overigens kan deze functie ook worden uitbesteed.Risicomanagement– Risico's is een onderwerp voor de board (focus in their existence).
Hiertoe functioneren er zogenoemde risicoanalysesystemen;– Het denken in termen van risico's wordt ook gebruikt bij beleidsvoorbereiding,
waarbij beseft wordt dat nooit alle risico's voorkomen kunnen worden;– Ondanks dat risicomanagement een breed gedragen methode is binnen
de besturing en beheersing van overheidsprocessen wordt dit nog moeilijk geaccepteerd
door de politiek (vooral lippendienst). Uiteindelijk worden er toch geen fouten
geaccepteerd;– De Treasury geeft aan dat de NAO zich het werken op basis van
risico's goed eigen heeft gemaakt. De NAO geeft zelf aan vooral na te gaan
of risico's goed gemanaged worden, waarbij geaccepteerd wordt dat er zaken
fout kunnen gaan;– Bij nieuw beleid is het verplicht om een zogenoemd regulatory
impact assesment te geven die gecontroleerd wordt door de Cabinet Office (Regulatory
Impact Unit). In deze inschatting (2–3 a4tjes) geeft het verantwoordelijke
beleidsministerie niet alleen aan wat de beleidskosten zijn, maar ook wat
de administratieve kosten zijn (onder andere van controle en toezicht).ConclusiesOp basis van de gesprekken in het Verenigd Koninkrijk kunnen de volgende
conclusies worden getrokken voor het rapport:– Het risicobewustzijn en vervolgens het risicomanagement is de
belangrijkste nieuwe dimensie aan de besturing en beheersing van overheidsprocessen;– Uitgangspunt van het overheidshandelen is de outcome voor de burger.
Hiertoe dienen overheidsdiensten betere producten op te leveren, wat een professionele
organisatie veronderstelt. Overheidsmanagers zijn hiervoor verantwoordelijk
en leggen hiervoor verantwoording af (statement on internal control);– De manager moet zich willen én kunnen verantwoorden;– Door nieuwe accenten te zetten in de besturing en beheersing van
overheidsprocessen is, op onderdelen, de relatie tussen ambtelijke professionals
en bewindslieden herijkt (politici doen het «wat», ambtelijke
professionals het «hoe»);– In de governance-structuur van ambtelijke organisaties zou meer
oog moeten te zijn voor onafhankelijk toezicht (deelname van onafhankelijke
externen aan de bestuursraad en/of audit committee). 3. Bezoek aan de Europese Commissie, 4 maart 2004Aanwezigen bij de gesprekken, namens de Europese Commissie:– C. Groutage, Hoofd Internal Audit Capability DG Regio;– J. Muis, DG Internal Audit Service;– B. Gray, plv. DG Budget;namens de IBO-werkgroep:– Maurits de Brauw– Wim Veldman– Hillie BeentjesVerslag gesprekkenGovernance binnen de Europese CommissieIn de afgelopen periode omslag van Frans georiënteerd systeem (met
voorafgaand toezicht) naar Angelsaksisch georiënteerd systeem (achteraf
en systeemgericht). In het oude systeem was de controlfunctie en de auditfunctie
in één hand.. De omslag kwam door het aftreden van de Commissie
Santer. Dit gaf een shockeffect en het momentum was daar om het stelsel te
herzien. Het stelsel is mede gebaseerd op COSO: een onafhankelijke auditdienst
(IAS), auditunits op DG-niveau als tool of management, 40 internal controlstandards
en HRM. Het is de bedoeling dat DG Budget alleen op systeemniveau de control
uitvoert. De IAS gaat in de toekomst een verklaring afgeven over «control
as a whole», kijkt of het systeem werkt tot en met de financiele administratie,
maar aan de noodzakelijke voorwaarden hiervoor is nog niet voldaan. De Euroepse
Rekenkamer (ERK) geeft tenslotte een oordeel bij de jaarrekening. (Het stelsel
dat de EC vanaf 2001 heeft ingevoerd is in hoge mate vergelijkbaar met
het huidige stelsel in Nederland)De Internal Audit Service rapporteert aan de Europese Commissie (onafhankelijke
auditor tbv EC) via de Audit Progress Commission APC). De APC fungeert als
audit committee en wordt voorgezeten door het Commissaris, die verantwoordelijk
is voor het Budget (Schleyer). Er zijn in totaal 4 commissarisen lid, waaronder
de vice-voorzitter (Kinnock) en één extnern lid. De Internal
Audit Capability is de interne auditdienst t.b.v een DG (vergelijkbaar met
een DAD in Nederland). De IAS baseert zich niet op de bevindingen van IAC,
maar doet eigen onderzoek. Probleem is dat IAS te weinig coördineert.
De IAC's hebben behoefte aan formats, checklists, standaardrapportages, etc.
De IAC van DG Regio werkt individueel samen met de ERK door afspraken te maken.
Dit wordt echter niet gecoördineerd aangepakt binnen de Europese Commissie
door de IAS.TransparantieTransparantie zou als «goed» moeten worden gezien. Dan kan
er sprake zijn van een «informed decision making». Erken van tevoren
dat je risico loopt, zoals bijvoorbeeld bij ontwikkelingshulp (er wordt geld
weggegeven, maar er kan niet worden bepaald of het daadwerkelijk aan het doel
besteed wordt waarvoor het bedoeld was). Dit betekent zware sanctie op liegen,
maar geen sanctie op openheid over fouten. Bij de Europese Commissie is deze
manier van denken nog niet in de cultuur doorgedrongen. Probleem is ook dat
er nog veel «hypotheken» uit het verleden zijn.Single audit en risicoanalyseBinnen de Europese Unie was het vroeger zo dat ieder land eigen controle
had en er geen samenwerking was met de Europese commissie. Op een gegeven
moment is door DG Agri van de Europese Commissie samenwerking gezocht. DG
Agri wil steunen op nationale audits. Daarbij werden reviews gebruikt om te
bekijken of men daadwerkelijk kon steunen op nationale controles.
Er zijn toen groot aantal agencies onderzocht. Daarbij is een standaardrapportagevorm
gebruikt. Hierdoor waren uitkomsten vergelijkbaar. Op basis hiervan konden
risico's worden ingeschat en kregen bepaalde agencies een lagere controlefrequentie.Bij DG Agri gaat men uit van het single audit principe. Dit is lang niet
overal zo binnen de EU. Uitgangspunt is dat het management van de agencies
zelf moeten zorgen voor een goed systeem en zelf jaarlijks audits laten doen.
De uitkomsten hiervan worden naar EC gestuurd, die zich hierop kan baseren.
DG Agri voert jaarlijks reviews uit met steeds een verschillende focus gebaseerd
op een risisocanalyse.DG Regio stelt op dit moment dat geen van haar agencies (dit zijn andere
nationale of lokale agencies dan die van DG Agri)voldoende internal control
systems heeft. Vanaf 2007 zou ook DG Regio de single auditgedachte moeten
toepassen. Dit betekent overigens wel een cultuuromslag voor de lidstaten.
DG Regio krijgt op dit moment al wel van alle lidstaten rapportages over de
systemen (er zijn echter te veel agencies om deze allemaal te kunnen behandelen).
De gedachte is dat een bezoek aan de lidstaten heel effecief is om te kijken
of de rapportages de systemen goed beschrijven. DG Regio voert wel controles
ter plaatse uit, maar het is niet mogelijk om representatief te zijn. Daarom
is focus nodig, dit betekent risicomanagement.Als het systeem bij het agency op orde is kan de EC een stap terug doen
(contract of confidence).Het Verenigd Koninkrijk werkt in de ogen van de EC inefficiënt. Allerlei
verschillende controleurs komen voor dezelfde dingen (maar met een verschillende
bril).Het gevaar van een te enge risicoanalyse is dat iedereen hetzelfde selecteert,
nl. de grote bedragen. Dus er zal een mix moeten zijn van risicoanalyse met
single audit. Laten zien dat het systeem werkt en af en toe prikken.De EC zoekt steun bij Nederland voor de invoering van de single auditgedacht
in de EU, mede in verband met het Nederlandse voorzitterschap in de tweede
helft van 2004.Management statementBij DG Regio zelf is er geen beheercultuur. Er is geen intern auditbeleid.
Er zijn maar beperkte middelen. Het auditrapport bevatte tot dit jaar (2004)
ook geen oordeel, maar alleen bevindingen. Nu worden audits gebruikt om problemen
te indentificeren. De auditor voert vervolgens bilateraal overleg met het
management met als doel een actieplan op te stellen met de belangrijkste acties.
Dit betreft alleen de meest kritische punten (risicoanalyse). De gedachte
bij de auditors is dat de auditors moeten helpen en zich niet moeten richten
op sancties. Het management kan zich door de duidelijkheid van de auditrapporten
niet meer verbergen.De IAS krijgt zekerheid over het beheer door de controlfunctie, door de
directeur bedrijfsvoering (Resources), door het managementstatement over het
beheer en door een samenvatting van de decentrale statements. Het IAC adviseert
het management over het management statement en geeft hierbij een auditrapport
af. Dit blijft echter intern binnen DG Regio. In de praktijk schrijft de IAC
tot nog toe het rapport over het beheer (het managementstatement). Gevaar
op dit moment is verder dat de Director of resources (directeur bedrijfsvoering)
een te grote rol krijgt bij het opstellen van het jaarlijkse management statement.
Deze zou dan de verantwoordelijkheid van de DG overnemen. Dit is niet goed, daarom wil IAC het management nu bewust maken dat het
de taak van het management is. Daartoe organiseert IAC discussiebijeenkomsten
met de directeuren onderling. Het hoofd van IAC zorgt ook voor frequente contacten
met de DG om deze bewust te maken van zijn verantwoordelijkheid en van het
belang van transparantie en betrouwbaarheid ook voor hemzelf. Dit vraagt echter
een grote cultuuromslag die vooralsnog niet bereikt is.RegeldrukOok binnen de EC en de lidstaten is men zich bewust van de bestaande regeldruk.
Het gevoel is echter dat daar in de huidige structuur niet veel aan te veranderen
is.ControlelastenDe IAS heeft een controlesysteem opgelegd aan de DG's en dit roept veel
weerstanden op. De DG's klagen over de controles. Het is daarbij van belang
een onderscheid te maken aan de hand van de motivering van de klagers. Gaat
het om een legitiem probleem (te hoge controlelasten), is het een niet uitgesproken
antipathie tegen zgn. vreemde ogen of is er sprake van ontkenning (waar gaat
het eigenlijk om).vii Vergelijking met het buitenland  NederlandHet Verenigd KoninkrijkCanadaNieuw-ZeelandAustraliëPolitiekMinisters zijn
verantwoording verschuldigd aan het parlement over het beleid en de bedrijfsvoeringMinisters zijn verantwoording verschuldigd
aan het parlement over het beleid (niet over de bedrijfsvoering)Ministers zijn verantwoording verschuldigd aan het
parlement over het beleid en de bedrijfsvoeringMinisters zijn verantwoording verschuldigd aan het parlement over het beleid
en de bedrijfsvoeringMinisters zijn
verantwoording verschuldigd aan het parlement over het beleid en de bedrijfsvoering AmbtenarijDe SG is verantwoordelijk
voor de bedrijfsvoering en legt hierover verantwoording af aan de ministerDe hoogste ambtenaar is tevens «Accounting
Officer» en daarmee verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. De «Accounting
Officer» is verantwoording verschuldigd aan het parlement over de besteding
van middelen De hoogste ambtenaar («Deputy
Minister») is een afgevaardigde van de minister en verantwoordelijk
voor de bedrijfsvoering. Deputy Ministers leggen omtrent bedrijfsvoering verantwoording
af aan de Treasury Board (financieel management) en aan de Minister President
via zijn hoogste ambtenaar (beleid)De minister maakt output-afspraken met de hoogste ambtenaar («Chief
Executive»). De «Chief Executive» is verantwoordelijk voor
de bedrijfsvoeringDe hoogste ambtenaar
(«Chief Executive») is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering Externe controleurDe
Algemene Rekenkamer heeft een onafhankelijk controlerende functie ten behoeve
van de Tweede Kamer. De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks onderzoek naar
de verantwoording en voert voorts doelmatigheidsonderzoeken uitDe «National Audit Office» is verantwoordelijk
voor de certificering en overige (doelmatigheids)onderzoeken ten behoeve van
het parlement Er bestaat overlap met «internal audit». Het ministerie
van Financiën, de departementen en de NAO trachten overlap te minimaliseren
door internal en external audit nauw(er) met elkaar te verwevenDe «Office of the Auditor-General» is
verantwoordelijk voor de certificering en overige (doelmatigheids)onderzoeken
ten behoeve van het parlementDe «Office
of the Auditor-General» is verantwoordelijk voor de certificering en
overige (doelmatigheids) onderzoeken ten behoeve van het parlement «Auditor
General» werkt nauw samen met het ministerie van Financiën, het
«Department of the Prime Minister and Cabinet» en de «State
Services Commission»De «Australian
National Audit Office» is verantwoordelijk voor de certificering en
overige (doelmatigheids) onderzoeken ten behoeve van het parlementReikwijdte accountantsverklaringDe
getrouwe weergave van de financiële transacties; de rechtmatigheid van
de financiële transacties en het voldoen aan de – voor de verantwoording
gegeven – voorschriftenDe getrouwe
weergave van de financiële transacties en de rechtmatigheid van de financiële
transactiesDe getrouwe weergave van
de financiële transacties op concernniveau (overheid als geheel)De getrouwe weergave van de financiële
transactiesDe getrouwe weergave van
de financiële transacties Sturing & BeheersingHet lijnmanagement is verantwoordelijk
voor het realiseren van de beleidsdoelen. Elk ministerie heeft een directie
FEZ en een auditdienst Toenemend gebruik van risico management. Elk ministerie
heeft een Audit Comité, onder leiding van de SGLijnmanagement is verantwoordelijk voor het «internal control
system». «Internal audits» voorzien in een onafhankelijk
en objectief oordeel over de effectiviteit van het «internal control
system» Expliciet gebruik van risico management Het Audit Comité
heeft als taak de «Accounting Officer» te adviseren over de adequaatheid
van het «internal control system»Lijnmanagement is verantwoordelijk voor doelmatigheid van beleid, goede bedrijfsvoering
en deugdelijke verantwoording. Financiële ondersteuning wordt geleverd
door «controller» en interne auditdienst kan op verzoek van management
«audits» uitvoeren t.b.v. (aanvullende) zekerheid. Expliciet
gebruik van risico management«Lijnmanagement
(verantwoordelijk) is niet verplicht een interne auditdienst of Audit Comité
in te stellen Lijnmanagement is verantwoordelijk voor een doelmatige besteding
van middelen Expliciet gebruik van risico managementLijnmanagement is verantwoordelijk voor het «internal control
system». «Internal audits» voorzien in een onafhankelijk
en objectief oordeel over de effectiviteit van het «internal control
system». Expliciet gebruik van risico managementMinisterie van Financiën
versus DepartementDepartementen
dienen te voldoen aan wettelijke bepalingen t.a.v. financiële administratie,
verslaglegging en controle Binnen wettelijke bepalingen zijn departementen
verantwoordelijk voor de inrichting van hun organisatieDepartementen dienen te voldoen aan wettelijke bepalingen t.a.v.
financiële administratie, verslaglegging en controle, etc. Binnen wettelijke
bepalingen zijn departementen verantwoordelijk voor de inrichting van hun
organisatie Financiële regelgeving
op hoofdlijnen. Departementen zijn verantwoordelijk voor specifieke inrichting
van processen. Ministerie van Financiën ziet erop toe dat voldaan wordt
aan een aantal basisvoorwaarden, bijvoorbeeld een adequate bedrijfsvoering
en deugdelijke financiële verslagleggingDepartementen dienen te voldoen aan wettelijke bepalingen t.a.v. financiële
administratie, verslaglegging en controle Binnen wettelijke bepalingen zijn
departementen verantwoordelijk voor de inrichting van hun organisatieDepartementen dienen te voldoen aan wettelijke
bepalingen t.a.v. financiële administratie, verslaglegging en controle
 Binnen wettelijke bepalingen zijn departementen verantwoordelijk voor de
inrichting van hun organisatie Departement versus
Periferie (uitvoerende diensten)Departementen stellen (rand)voorwaarden aan het functioneren van ZBO's en
RWT's. Ook houden departementen toezicht op de uitvoering van de publieke
taak van ZBO's en RWT's. De reikwijdte en de invulling van het toezicht en
de eisen die aan verantwoording en controle worden gesteld, zijn primair afhankelijk
van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden die een minister volgens de wet-
en regelgeving heeft, hetgeen per taak en organisatie kan verschillenUitvoerende diensten functioneren onder het
financiële regime van departementen. Departementen kennen een budget
toe op basis waarvan uitvoerende diensten een jaarplan opstellen om de doelstellingen
te realiseren. Het jaarplan wordt ter goedkeuring voorgelegd aan het moederdepartementFinanciële regelgeving op hoofdlijnen.
Uitvoerende diensten zijn verantwoordelijk voor specifieke inrichting van
processen.Uitvoerende diensten worden
aangestuurd op basis van jaarlijkse output-afspraken met het moederdepartement.
Deze afspraken bevatten de prestaties die uitvoerende diensten moeten leveren
(t.a.v. de kwantiteit, kwaliteit, levertijd en kosten van de outputs Uitvoerende
diensten zijn verantwoordelijk voor het inzetten van middelen De «board
of directors» van uitvoerende diensten zijn aan de minister (van het
moederdepartement) verantwoording verschuldigd over de uitvoeringBinnen algemene kaders zijn uitvoerende diensten
verantwoordelijk voor hun corporate governance, beheers- en rapporteringssystemen.
Financieel-, prestatie- en risico management worden gedelegeerd aan uitvoerende
diensten om hen voldoende flexibiliteit te bieden om op de meest effectieve
en efficiënte manier bij te dragen aan outcomes Moederdepartement monitort
de uitvoerende diensten Uitvoerende diensten overleggen maandstaten aan het
ministerie van Financiënviii Lijst van gebruikte termen en hun betekenisAccountantsrapportSchriftelijk verslag waarin de accountant rapporteert over de resultaten
van de controle op het gevoerde financieel en materieelbeheer, de ten behoeve
van dat beheer bijgehouden administraties, de financiële informatie in
het jaarverslag en de departementale saldibalans, en de totstandkoming van
de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Het accountantsrapport
is gericht aan de minister en bevat, behalve de belangrijkste bevindingen
van de controle, een accountantsverklaring omtrent de financiële informatie
in het jaarverslag en de saldibalans.AccountantsverklaringSchriftelijke mededeling van een accountant inhoudende de uitkomst van
de controle naar de deugdelijke weergave, de rechtmatigheid, en de naleving
van de verslaggevingsvoorschriften inzake de in het jaarverslag en de departementale
saldibalans opgenomen financiële informatie. In de accountantsverklaring
geeft de accountant een oordeel met een hoge, maar geen absolute, mate van
zekerheid dat de gecontroleerde informatie geen onjuistheden van materieel
belang bevat. AdministratieHet verkrijgen, vastleggen, verwerken en verstrekken van informatie ten
behoeve van het besturen en doen functioneren van een huishouding en voor
het afleggen van de verantwoording daarover. Administratieve organisatieHet gehele complex van organisatorische maatregelen binnen een departement,
inclusief het stelsel van maatregelen van interne controle, dat direct of
indirect betrekking heeft op een goede werking van de administratie en de
financieel-administratieve systemen, op de rechtmatigheid en doelmatigheid
van het (financieel en materieel) beheer en op de verantwoording die daarover
moet worden afgelegd.Audit-ControleControle van de bedrijfsorganisatie. Er bestaan in het algemeen 3 verschillende
verschijningsvormen van audit:Financial auditOnderzoek van een accountant gericht op de oordeelsvorming over de in
het jaarverslag en de departementale saldibalans opgenomen financiële
informatie en de aan de totstandkoming daarvan ten grondslag liggende processen.IT-auditIT-audit is het vakgebied dat zich bezig houdt met het beoordelen van
en adviseren omtrent de kwaliteit van IT.Operational auditOnderzoeksvorm die zich richt op de kwaliteit van de beheersing van de
bedrijfsvoeringsprocessen, waarbij wordt onderzocht of de bedrijfsvoeringsprocessen
efficiënt en effectief zijn ingericht, opdat de beleidsdoelen worden
gerealiseerd en de risico's worden beheerst.Audit CommitteePeriodiek overlegorgaan tussen de leden van de Bestuursraad, minimaal
aangevuld met de verantwoordelijke(n) voor de auditfunctie en controlfunctie
op centraal niveau en eventuele andere directeuren van stafdirecties die een
duidelijke taak hebben op het gebied van (onderzoeken naar) de bedrijfsvoering
en beleidsvoering. Desgewenst kunnen ook anderen, waaronder externen, worden
opgenomen in het Audit committee. Het Audit committee heeft als collectief
de verantwoordelijkheid om op hoofdlijnen de kwaliteit van de departementale
processen c.q. bedrijfsvoering en beleidsvoering te borgen. Hiertoe heeft
het Audit committee een regierol met betrekking tot de onderzoeken binnen
het departement.BedrijfsvoeringDe sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om
de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing
van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend
zijn.Bedrijfsvoeringsparagraaf – Mededeling over de bedrijfsvoeringElk departementaal jaarverslag bevat een bedrijfsvoeringsparagraaf, waarin
verslag wordt gedaan over de bedrijfsvoering. Daarbij wordt ingegaan op de
punten van aandacht die gedurende de uitvoering van bedrijfsprocessen naar
voren zijn gekomen, alsmede de daarvoor te treffen verbetermaatregelen,
(in voorkomend geval) de punten van aandacht zoals genoemd in de bedrijfsvoeringsparagraaf
van de begroting en (indien gewenst) bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen
en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering.BeheersingHet proces waarbij een stelsel van maatregelen en procedures wordt ingevoerd
en gehandhaafd om vast te stellen of de uitvoering in overeenstemming is en
blijft met de gemaakte plannen en om zonodig maatregelen voor de bijsturing
te treffen om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.BeleidsevaluatieOnderzoek waarbij op basis van analyse van op systematische wijze verzamelde
gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid.BeleidsverslagHet beleidsverslag dat, samen met de jaarrekening, wordt opgenomen in
het jaarverslag bevat de niet-financiële informatie over het gevoerde
beleid en de bedrijfsvoering. Tot de niet-financiële informatie worden
onder meer gerekend: informatie over de algemene en indien van toepassing
de nader geoperationaliseerde doelstellingen die zijn nagestreefd en de mate
waarin deze zijn gerealiseerd, de instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen
zijn ingezet, realisatiegegevens met betrekking tot de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van beleid, de doelmatigheidsgegevens over de apparaatsuitgaven,
alsmede informatie over de bedrijfsvoering.Bestuurlijke informatieverzorging (voorheen: Administratieve
Organisatie/Interne Controle)Alle activiteiten met betrekking tot het systematisch verzamelen, vastleggen
en verwerken van gegevens, gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve
van het besturen-in-engere-zin (kiezen uit alternatieve mogelijkheden), het
doen functioneren en het beheersen van een huishouding en ten behoeve van
de verantwoording die daarover moet worden afgelegd.ComptabiliteitswetDe wet die de inrichting en het (financieel en materieel) beheer van de
rijksbegroting, alsmede de controle en de verantwoording van het Rijk regelt.ControlDe sturing en beheersing van een organisatie. Zie verder bij «sturing»
en «beheersing». De controlfunctie is een bedrijfsfunctie die
ondersteunt bij het vertalen van de doelstellingen van een organisatie-eenheid
naar resultaten en benodigde plannen in middelen en betreft met name het bewaken
van de doelmatige en doeltreffende aanwending van middelen. Corporate governanceCorporate governance gaat in essentie om het toezicht op het bestuur (de
«checks») en om de verdeling van invloed tussen het bestuur, de
raad van commissarissen en de algemene vergadering van aandeelhouders (de
«balances»).Decharge van het gevoerde financieel beheerHet goedkeuren van de in de rekening van het Rijk, de financiële
verantwoordingen en de slotwetten neergelegde uitkomsten van de begrotingsuitvoering
in een bepaald jaar.Dienst die een baten-lastenstelsel voert (voorheen: Agentschap)Dienstonderdeel van een ministerie, dat volledig onder ministeriële
verantwoordelijkheid valt en waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer
wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. De begroting
van een dienst die een baten-lastenstelsel voert wordt opgesteld in termen
van baten en lasten.DoelmatigheidVan doelmatigheid is sprake wanneer de juiste hoeveelheid geld wordt ingezet
om de beoogde resultaten te bereiken. Dus wanneer (a) dezelfde beleidsprestaties
en -effecten, gegeven de kwaliteit ervan, niet met de inzet van minder middelen
kunnen worden gerealiseerd; dan wel (b) met dezelfde inzet van middelen niet
meer beleidsprestaties of -effecten van minimaal dezelfde kwaliteit behaald
kunnen worden.DoelmatigheidsonderzoekOnderzoek van de Algemene Rekenkamer, gericht op de doelmatigheid van
het beheer, van de organisatie en van het functioneren van het Rijk.Evaluatie-onderzoekEen verzamelterm voor verschillende soorten onderzoek naar de zuinigheid,
efficiency en effectiviteit, zoals onderzoeken naar systemen van indicatoren
en kengetallen, ex ante en ex post evaluaties en organisatiedoorlichtingen.Financieel beheerHet geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld voor
de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de financiële
transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid draagt.Financieel Jaarverslag van het RijkJaarverslag van de minister van Financiën, dat in ieder geval bevat:
(a) beschouwingen over de budgettaire betekenis van het gevoerde beleid voor
het Rijk, (b) een beschouwing over de bedrijfsvoering van het Rijk, (c) de
rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, voorzien van een toelichting,
(d) een balans van de bezittingen, de vorderingen en de schulden van de Staat
en (e) de saldibalans van het Rijk. Geïntegreerde verplichtingenkasadministratie (GVKA)Een administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd,
tezamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en
eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie
tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen
kunnen worden vastgesteld.GovernanceHet waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen
en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en
effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open
wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.Integraal managementWijze van sturen van een organisatie of organisatieonderdeel waarbij geen
onderscheid wordt aangebracht in beheerstaken en uitvoerende taken. Bij deze
wijze van sturen zijn de verantwoordelijkheden van de organisatieonderdelen
vastgelegd en worden binnen de organisatie afspraken gemaakt over te leveren
producten of prestaties.Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten
volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze
procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.Jaarrekening (departementaal)De jaarrekening, die wordt opgenomen in het jaarverslag, bestaat uit de
verantwoordingsstaat en saldibalans, voorzien van een toelichting. De verantwoordingsstaat
bevat, in de volgorde van de begrotingsartikelen, de in dat jaar geraamde
en gerealiseerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten. De saldibalans bevat
de op het jaareinde openstaande balansposten.Jaarverslag (departementaal)Het document aan de hand waarvan een minister na afloop van een begrotingsjaar
verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Het
jaarverslag bevat het beleidsverslag en de jaarrekening. De financiële
informatie wordt in de jaarrekening opgenomen; de niet-financiële informatie
wordt in het beleidsverslag opgenomen.Management accountingHet verzamelen, bewerken, analyseren, ordenen en presenteren van gegevens
die van belang zijn voor het nemen van beslissingen door het management in
een organisatie.Management control systeem (ook: Besturingssysteem)Het samenhangend geheel van organisatorische maatregelen ten behoeve van
de besturing en beheersing van een organisatie. Materieel beheerHet geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld voor
sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de zorg voor niet-geldelijke
zaken vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment van afstoting.Niet-financiële informatieTot de niet-financiële informatie worden onder meer gerekend: informatie
over de algemene en indien van toepassing de nader geoperationaliseerde doelstellingen
die zijn nagestreefd en de mate waarin deze zijn gerealiseerd, de instrumenten
die ter bereiking van de doelstellingen zijn ingezet, realisatiegegevens met
betrekking tot de doeltreffendheid en de doelmatigheid van beleid, de doelmatigheidsgegevens
over de apparaatsuitgaven, alsmede informatie over de bedrijfsvoering.Planning & controlcyclusHet geheel van afspraken inclusief het tijdschema dat moet leiden tot
een beheerste opstelling en uitvoering van de begroting.PrestatiegegevensNiet-financiële gegevens, zogenaamde volumegegevens, over producten,
diensten of resultaten die met behulp van de op een artikel beschikbaar gestelde
middelen worden beoogd of behaald.RechtmatigheidNorm waaraan de financiële verantwoordingen van de ministeries en
van het Rijk moeten voldoen, inhoudende dat: (a) de verantwoordingen zijn
opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke regelingen is voorgeschreven,
en (b) de in de verantwoordingen opgenomen bedragen bij de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten
en andere wettelijke regelingen.RechtmatigheidsonderzoekOnderzoek van de Algemene Rekenkamer waarin ze het jaarverslag, de saldibalans
en de bedrijfsvoering van de ministeries beoordeelt.Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)Rechtspersoon voor zover die een bij, of krachtens, de wet geregelde taak
uitoefent en daartoe geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst
van bij, of krachtens, de wet ingestelde heffingen.ReviewEen onderzoek naar de werkzaamheden van de instellingsaccountant. Dit
maakt duidelijk of de uitkomst van deze werkzaamheden, uitmondend in een verklaring
en/of rapport van bevindingen, de zekerheid biedt die wordt verlangd.RijksbegrotingAlle begroting van het Huis der Koningin, de Hoge Colleges van Staat en
Kabinet der Koningin, de ministeries en de begrotingsfondsen samen. RisicoanalyseEen instrument om systematisch inzicht te verkrijgen in de factoren die
de realisatie van de beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan.Secundaire processenOndersteunende processen; Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën,
Administratie en Huisvesting (PIOFAH).Single auditHet realiseren van een situatie waarin voor de informatieverstrekking
omtrent de besteding van middelen die via specifieke uitkeringen of anderszins
aan derden beschikbaar worden gesteld, zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt
van de informatie die daaromtrent is opgenomen in de jaarstukken van de desbetreffende
derde en de door diens huisaccountant daarbij afgegeven accountantsverklaring
en accountantsrapport. Op deze wijze wordt gepoogd de uitvoeringslasten voor
alle partijen zoveel mogelijk te beperken.SturingHet proces waarbij leidinggevenden ander personen binnen de organisatie
beïnvloeden om hun gedrag in overeenstemming te brengen met de organisatiedoelstellingen.ToezichtHet verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet
aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover
en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.VBTBEen project om te komen tot een duidelijke koppeling tussen beleid, prestaties
en geld, met als belangrijkste doel vergroting van de informatiewaarde en
toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag.Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO)Een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid, dat niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan een minister en niet is een adviescollege, als bedoeld
in de Kaderwet adviescolleges, waarvan de adviestaak de hoofdtaak is.XNoot1In de werkgroep zaten vertegenwoordigers van de ambtelijke lijn (SG's,
pSG's en DG's), de staf (directeuren FEZ en DAD), de ZBO's, de Algemene Rekenkamer
en enige externe deskundigen.XNoot1Inclusief bepalingen die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de
rechtszekerheid van de burger.XNoot1Waar wordt gesproken over de rechtmatigheid van de uitgaven wordt ook
bedoeld de rechtmatigheid van verplichtingen en ontvangsten.XNoot2In het IBO-rapport wordt het begrip «managementstatement»
geïntroduceerd. In dit document wordt gesproken over «managementparagraaf»
om de relatie met de bestaande P&C-cyclus te benadrukken.XNoot1De audits zelf voert de auditdienst onafhankelijk uit.XNoot1Deze aanwijzing is een ministeriële regeling met rijksbrede werking.XNoot2Daarbij kan ook de Handleiding Doorlichting regelgeving op accountancyaspecten
(DOREAC) worden gebruikt.XNoot1Reductie Administratieve lasten bedrijfsleven (Actal, IPAL), Reductie
Administratieve lasten burgers (PAO 2.2), Doorlichting ministeriële regelingen
(eindrapport, juni 2004), Programma Bruikbare Rechtsorde (kamerstuk 29 279,
nr. 9) en Project herijken van departementale regels (PAO 2.1.1/nota Bruikbare
rechtsorde). Deze doorlichtingen bevatten veel aanknopingspunten voor het
verminderen van de overheidsinterne lasten van wet- en regelgeving. De focus
van de doorlichtingen ligt echter niet op uitvoerings- en controlelasten bij
de overheid zelf. Wel zal iedere vermindering of harmonisatie van regelgeving
een beperking van de uitvoerings- en controlelasten bij de overheid betekenen.XNoot1Hierbij is ook het nog te verschijnen kabinetsstandpunt over de IBO VOR
relevant.XNoot1Bij gemeenten en provincies is onlangs met het «Besluit Accountantscontrole
Gemeenten en Provincies» de zogenaamde eisenverklaring, inclusief een
oordeel door de accountant over de rechtmatigheid, ingevoerd. Dit besluit
leidt weliswaar vermoedelijk tot veel niet-goedkeurende accountantsverklaringen
in het eerste jaar, maar heeft tevens naar verwachting een positief effect
op de interne regelgeving van gemeenten (omdat veel niet-goedkeurende accountantsverklaringen
voortkomen uit te gedetailleerde en/of verouderde regelgeving bij gemeenten).
Het kabinet zal de ontwikkelingen in de rechtmatigheid bij gemeenten en provincies
nadrukkelijk volgen.XNoot2Afhankelijk van de materiële betekenis van de fout is dit een verklaring
met beperking of een afkeurende verklaring.XNoot1In een pilot, die samen met de Algemene Rekenkamer zal worden uitgevoerd,
zullen de consequenties van de invoering van risicomanagement voor de audits
van de auditdiensten worden onderzocht. De auditdiensten zullen vooralsnog
de extra werkzaamheden voor de controle op begrotingsartikelniveau van de
Algemene Rekenkamer voortzetten conform de bestaande afspraken.XNoot1Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, 2003.XNoot2Raad van State, Jaarverslag 2003, 2004.XNoot1Zie ook Algemene Rekenkamer; Tussen beleid en uitvoering.XNoot2De Rijksbegrotingvoorschriften werden onlangs al belangrijk in omvang
gereduceerd. Bezien wordt welke de mogelijkheden zijn voor verdergaande reductie
van de omvang.XNoot3Zie bijvoorbeeld Bouwmans, H.; in Bureaucratie op de werkvloer, Binnenlands
bestuur 28-11-2003, p. 30 e.v.XNoot1Het onderzoek zoals dat in de opdracht van de IBO-werkgroep is uitgevoerd
door Deloitte levert hiervoor belangrijke aanknopingspunten.XNoot2Zie ook kamerstukken 1986–1987, 19 395.XNoot1Het meest recente rapport hierover is Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak deel 4, maart 2004 en het rapport Verbreding van de
publieke verantwoording, maart 2004.XNoot1Deze financieel beheerbrief is inmiddels vervangen door rijksbrede overzichten
(benchmarks) met een aanbiedingsbrief ten behoeve van de ministerraad. Deze
dienen tevens als onderbouwing van de passages over het financieel management
bij het Rijk in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.XNoot1Ministerie van Financien, Handleiding Government Governance, januari 2000.XNoot1Raad van State, Jaarverslag 2003.XNoot1Elk ministerie dient, krachtens artikel 8 van het Besluit
taak DAD, een commissie onder leiding van de SG te hebben die overlegt over
de controleaangelegenheden van het ministerie (het audit committee). Volgens
de artikelsgewijze toelichting houdt het audit committee zich vooral
bezig met beoordeling van en advisering over zaken die de controle betreffen.XNoot2De evenknie in Nederland van het Public Accounts Committee is de Commissie voor de Rijksuitgaven.XNoot1Getrouwheid wil zeggen niet te optimistisch of te pessimistisch en geschikt
voor het doel waartoe de financiële informatie dient te weten het nemen
van beslissingen door de gebruikers ervan. Getrouwheid is volgens Koninklijke
NIVRA samengesteld uit de elementen «betrouwbaarheid», «aanvaardbaarheid»
en «toereikendheid».XNoot1De Tweede Kamer autoriseert immers ook op het artikelniveau van de begroting.XNoot1De heer Joustra is een aantal vergaderingen waargenomen door de heer Giezeman,
directeur accountantsdienst van het UWV.XNoot1Deze afspraken zijn vastgelegd in een brief aan de President van de AR
van 26 april 1994. De Ministerraad heeft op 6 mei 1994 ingestemd
met deze brief. In de brief is benadrukt dat de afspraken betrekking hebben
op de planning en uitvoering van de controle en niet op de oordeelsvorming
over de financiële verantwoording.XNoot1Het percentage is vastgelegd in de toelichting van de CW 2001 (bij art.
69). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29950-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl